prop · H1031d23 · 2013-09-18 00:00:00 — På regeringens uppdrag redovisade ett underlag för en svensk färdplan för att styra samhällsutvecklingen mot ett utan nettoutsläpp av växthusgaser till 2050. En sådan plan kan bidra till möjligheter att agera pådrivande i arbetet med att få till stånd långtgående utsläppsminskningar inom EU och globalt på lång sikt. Internationellt klimatsamarbete är avgörande för möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet. För att nå målet att hålla den globala temperaturökningen under två grader jämfört med den förindustriella nivån krävs att trenden av globalt ökande utsläpp bryts . För att minska sannolikheten för farliga klimatförändringar och öka chansen för framgångsrika internationella insatser behöver fler länder minska sina utsläpp utöver deras nuvarande åtaganden. En ökad ambition vad gäller utsläppsminskningar behövs för tiden och en internationell överenskommelse som ger betydande utsläppsminskningar därefter behövs 2015 i enlighet med besluten under klimatkon- 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 20 har vissa i-länder, inklusive EU, valt att ta på sig bindande åtaganden om utsläppsminskningar inom ramen för en andra åtagandeperiod under Kyotoprotokollet. Andra länder, både i- och , har däremot valt att ange utsläppsmål och utsläppsåtgärder i form av icke bindande utfästelser direkt under konventionen. En rad u- länder har valt att ännu inte göra några utfästelser. En rad vetenskapliga rapporter pekar på att åtagandena och utfästelserna är otillräckliga. FN:s miljöprogram anger t.ex. (Gap Report 1, 2012) att dagens samlade utsläpp på ca koldioxidekvivalenter måste minska till ca 2020 och 2050 för att hålla tvågradersmålet inom räckhåll. Summan av nuvarande utfästelser ligger dock ca 8–ifrån den enligt Gap Report nödvändiga nivån 2020. Som jämförelse kan nämnas att EU:s samlade utsläpp är . Detta tydliggör att åtgärder behöver genomföras globalt och i synnerhet inom alla större ekonomier. En ny klimatöverenskommelse för tiden bör vara dynamisk så att den kan spegla ländernas utveckling . Anpassning och frågor om permanenta skador och förluster måste också hanteras. De utvecklade länderna bör även fortsättningsvis gå före i klimatarbetet men i enlighet med Durbanplattformens skrivelser om en global ansats måste alla länder bidra efter sin förmåga och kapacitet. Avgörande för möjligheten att nå en ambitiös överenskommelse 2015 är att de parter som vill se ambitiösa åtaganden bortom 2020 får ett starkt inflytande i förhandlingarna. Den allians mellan EU och vissa progressiva utvecklingsländer som byggdes upp i samband med mötet i bör vårdas och utvecklas. Vad stora aktörer, inklusive EU själva, är redo att åta sig vad gäller utsläppsminskningar kommer att bli avgörande för förutsättningarna att nå resultat. I detta sammanhang är det avgörande att och EU ratificerar den andra åtagandeperioden av Kyotoprotokollet, lever upp till tidigare gjorda åtaganden om utsläppsminskningar och finansiering samt är pådrivande vad gäller framtida utsläppsminskningar och konstruktiva när det 1 /publications/ebooks/emissionsgap2012/ 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 20 gäller mobilisering av finansiering till insatser i utvecklingsländer via olika källor. Dessutom behövs det insatser för att övertyga nyckelländer som bromsar inom EU och i de internationella förhandlingarna. Att i olika forum utanför de formella förhandlingarna samla länder för diskussion om svåra frågor och att vidta åtgärder inom kompletterande initiativ är av stor vikt för att kunna nå klimatmålen men också för att de bidrar till ett mer positivt förhandlingsklimat. Insatser för att minska utsläpp av kortlivade klimatpåverkande ämnen och för att fasa ut fossilsubventioner är exempel på sådana områden. Enligt IEA:s utsläppsprognos , som inkluderar ländernas aviserade styrmedel, förväntas världens koldioxidutsläpp att leda till en genomsnittlig temperaturökning på mer än . En temperaturökning om mer än innebär stora risker för världen. Ytterligare arbete behövs för att förfina de modeller och beräkningsgrunder som används för kostnadsberäkning och riskbedömning så att de bättre kan hantera osäkerheter, varaktiga och omfattande konsekvenser av klimatförändringar, dynamiska effekter och långsiktiga förändringar. EU har varit och är den ledande kraften i det internationella klimatarbetet. Förutsatt att energimålen inom klimat- och energipaketet nås kommer EU:s mål till 2020 att kunna överträffas. Ny EU-lagstiftning som tas fram, t.ex. rörande utsläpp av fluorerade växthusgaser samt från bilar och lätta nyttofordon, är viktiga för att kunna nå målet men även för att lägga grunden för EU:s långsiktiga mål om att minska utsläppen med 80–till 2050. Kommissionen antog ett meddelande (Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050) om hur EU ska nå den målsättningen på ett kostnadseffektivt sätt. För att ge ytterligare vägledning mot de långsiktiga målen behöver ytterligare steg tas inom EU. Kommissionen presenterade en grönbok om ramverk för energi och klimat till 2030. Den fortsatta behandlingen av dessa frågor blir av stor betydelse för EU:s möjligheter att vara pådrivande i arbetet med att få till stånd en ambitiös internationell klimatöverenskommelse 2015. EU:s system för utsläppshandel är ett viktigt styrmedel för att uppfylla EU:s klimatpolitiska mål. De låga utsläppsrättspriserna har emellertid lett till att trovärdigheten hos systemet allvarligt undergrävts även om det inte påverkar måluppfyllelsen. Den främsta orsaken till de fallande priserna är den ekonomiska kris som drabbat med väsentligt lägre produktionsvolymer än förutsett inom den handlande sektorn. Kommissionen pekar även i sin grönbok på hur fragmentering genom ensidiga nationella åtgärder och målkonflikter kan försvaga systemets prissignal. Dagens priser på utsläppsrätter innebär att incitamenten för investeringar i infrastruktur och teknik med låga växthusgasutsläpp har försvagats kraftigt. Regeringen anser att fortsatt reformering och utveckling av systemet nu behövs och att strukturella åtgärder bör vidtas som säkerställer dess långsiktiga funktion och dess styrsignaler till näringslivet. och EU eftersträvar att systemet efter hand ska kopplas till andra framväxande system och att en tydlig global prissignal ska etableras till industrin och andra samhällssektorer. Förhandlingar pågår med och . aviserade planer på en utsläppshandel i sju städer, med ETS som modell och med sikte på ett nationellt system vid decennieskiftet. Utvecklingen av en global koldioxidmarknad går framåt men behöver stärkas ytterligare. För att de internationella insatserna ska nå målet till 2020 behöver förvärva ytterligare 21 miljoner utsläppsminskningsenheter . Genom preciseringen av volymmålet skapas enligt regeringens uppfattning goda förutsättningar för ökad planmässighet i förvärven i enlighet med rekommendation i rapporten utomlands – statens inköp av utsläppskrediter (RiR 2011:8). Regeringen strävar efter att utveckla och förbättra rapporteringen avseende internationella klimatinsatser. Ett viktigt element i dessa strävanden är den utvidgade årsredovisning för program för mekanismen för ren utveckling och gemensamt genom- förande (CDM- och JI-programmet) som numera redovisar. Rapporten innefattar en detaljerad redovisning av projekt och multilaterala fonder och därtill en redovisning av insatsernas bidrag till hållbar utveckling, utsläppsmarknadens utveckling och vunna erfarenheter. Kostnadseffektiva utsläppsminskningar inom det svenska CDM- och JI-programmet innebär att utsläppsminskningsenheter som uppfyller särskilda, av uppdragsgivaren, definierade kvalitetskriterier förvärvas till lägsta kostnad. För de enskilda projekten har det svenska CDM- och JI-programmet fokuserat på små och medelstora projekt som i regel befinner sig i tidiga skeden av projektcykeln och som ryms inom projektkategorierna förnybar energi, energieffektivisering och avfallshantering med tydliga bidrag till hållbar utveckling i värdländerna. Vidare eftersträvas en bred geografisk spridning av projekten och särskilda satsningar görs på minst utvecklade länder och små ö- nationer under utveckling. Regeringen anser att denna inriktning i huvudsak bör vara vägledande även i fortsättningen. I arbetet med enskilda projekt inom ramen för investeringsprogram och i internationella samarbeten bör hänsyn tas till utvecklingen i de internationella klimatförhandlingarna och situationen på utsläppsmarknaden. Regeringen anser att den omfattande klimatforskning som bedrivs i har stor betydelse för att nå de klimatpolitiska målen genom att den utgör underlag för klimatpolitiken. Resultaten från den grundläggande forskningen ökar kunskapen om de faktorer som styr klimatet. Den riktade forskningen medför bl.a. att de klimatmodeller som används för att göra scenarier för klimatpåverkan blir allt mer tillförlitliga. Denna forskning bidrar också till ökade kunskaper om klimatpåverkan på samhället och ger kunskap och underlag för samhällets anpassningsåtgärder. Den åtgärdsinriktade forskningen är vidare viktig för att ställa om samhället till minskad klimatpåverkan genom ökad användning av förnybar energi och för effektivisering. Det finns ett stort behov av ytterligare utveckling av modeller som både från vetenskaplig och ekonomisk utgångspunkt trovärdigt kan upp- 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 20 skatta kostnader och risker för naturkatastrofer och en ökad klimatpåverkan. Det är angeläget att öka kunskapen kring globalt och kring hur ekosystem påverkas av bl.a. klimatförändringar. Flera av miljöfrågorna som hanteras i har kopplingar till andra internationella miljöfrågor. Det är viktigt att bygga på de framsteg som gjorts inte minst när det gäller minskade utsläpp av sot och arbetet med ökad så kallad resiliens. i rådets historia arrangerades även ett särskilt miljöministermöte, där huvudfokus låg vid kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar. Detta möjliggör att även stärka dialog och insatser med nyckelländer som kan minska långlivade klimatutsläpp. Regionala klimat- och energistrategier Regeringen bedömer att länsstyrelsernas arbete med de regionala klimat- och energistrategierna och åtgärdsprogrammen samt deras arbete med klimatanpassning utvecklas väl. Skillnaderna mellan länen är dock fortfarande relativt stora när det gäller såväl hur långt de har kommit i processen att genomföra åtgärder som i ambitionsnivån och kvaliteten i arbetet. Insatserna på nivå varierar. En av huvuduppgifterna för pilotlänen för grön utveckling har varit att stödja och inspirera andra län, att utveckla arbetsmetoder och vägledningar samt sprida erfarenheter mellan länen. Det är väsentligt att det strategiska planeringsarbetet går vidare i samverkan med berörda aktörer i länet och att dialogen med kommuner och näringsliv förstärks. Fortsatta insatser för slutförande av en nationell höjdmodell har stor betydelse för det fortsatta klimatanpassningsarbetet ute i landet. Likaså behöver fler områden kartläggas med avseende på ras och skred för att skapa underlag för åtgärder. Klimatanpassningsarbetet måste i stor utsträckning genomföras ute i kommunerna och av sektorsmyndigheter, näringsliv och enskilda. Det är dock av stor 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 20 vikt att ett samlat underlag för åtgärder och stöd för genomförande finns tillgängligt. Härvid utgör arbetet vid vid en viktig grund för bl.a. länsstyrelsernas arbete. Det är också viktigt att länsstyrelsernas dialog med kommunerna om klimatanpassning intensifieras. Miljökvalitetsmålet är att luften ska vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation. Indikatorer och andra bedömningsgrunder för redovisningen Regeringen har beslutat om preciseringar till miljökvalitetsmålet som rör halterna av åtta olika hälso- och miljöpåverkande luftföroreningar samt korrosion på kalksten. Preciseringarna förtydligar innebörden av miljökvalitetsmålet och det miljötillstånd som ska nås i ett generationsperspektiv. ansvarar för att samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålet. Till grund för uppföljningen av miljökvalitetsmålet finns indikatorer. Dessa finns i sin helhet redovisade på Miljömålsportalen (). Indikatorerna är inte uppdaterade. Ett utvecklingsarbete pågår inom myndigheterna med att utveckla dem. Mot denna bakgrund redovisas detta år två diagram. Utvecklingen i miljön är positiv men utsläppen och halterna minskar inte så fort att miljökvalitetsmålet kan uppnås till 2020. Bakom de generellt sänkta utsläppen ligger till stor del att ny teknik eller nya bränslen med lägre utsläpp har ersatt äldre och smutsigare teknik och bränslen. De gäller t.ex. inom vägtrafiken men även när det gäller stora förbränningsanläggningar. Däremot minskar inte utsläppen från hushållen och annan småskalig användning lika påtagligt. Den långsiktiga trenden är att de sammantagna utsläppen av flera viktiga luftföroreningar har minskat men i vissa fall har de ökat inom enskilda sektorer. Till exempel har de totala utsläppen både av stora och medelstora partiklar (PM10 respektive PM2.5) minskat . En orsak var ökade utsläpp från el- och värmeproduktion och småskalig vedeldning. Halten av medelstora partiklar (PM2,5) överskrider de långsiktiga målvärdena (10 och /m3 som årsrespektive dygnsmedelvärde) i första hand i som påverkas starkt av förorenad luft från och övriga . I övriga landet är halterna av partiklar (PM2,5) låga, även om årsmedelvärdet överskrids i gaturum i några städer. I regional bakgrundsluft (skog/landsbygd långt från enskilda källor) minskar halterna av PM2,5 långsiktigt även i . Det kan bero på att åtgärdsarbetet för att minska luftföroreningar i har börjat visa effekt. Diagram 3.3 Partiklar PM10 i gaturum, 1999-2011 Halten av större partiklar (PM10) överskrider de nivåer som anges i preciseringen till miljökvalitetsmålet (15 och per kubikmeter luft som årsrespektive dygnsmedelvärde) i gatumiljön generellt och även i urban bakgrund på vissa platser i . Halterna av PM10 minskar dock långsiktigt då användningen av dubbdäck minskar. För PM10 överskrids även miljökvalitetsnormen i ett par städer. Det är främst dygnsmedelvärdet, per kubikmeter luft (som får överskridas ) som inte nås i trafikerade miljöer i ett par städer. De svenska utsläppen av kväveoxider har minskat långsiktigt och klarar våra internationella åtaganden. Detta redovisas närmare under avsnitt 3.5.3 Bara naturlig försurning. Däremot har halterna av kvävedioxid i tätortsluften inte minskat i den utsträckning som hade krävts för att miljökvalitetsnormen för denna luftförorening skulle vara uppnådd i hela landet. En orsak är att en större andel av kväveoxiderna i bilavgaser nu släpps ut som den giftigare formen kvävedioxid. Förändringar av luftföroreningssituationen i övrigt har dessutom ökat omvandlingen av den mera harmlösa formen kvävemonoxid till kvävedioxid. Diagram 3.4 Kväveoxid i gaturum, 1999-2011 Källa: nationella datavärden för luft I tycks halterna av kvävedioxid minska långsiktigt men utvecklingen i landet är mera osäker. En beräkning för vägmiljön i 40 kommuner jämfört med har genomförts. Resultaten visar att målet för årsvärdet av kvävedioxid riskerar att överskridas i de större tätorterna i gatumiljön men däremot målet 2020 i urban bakgrund (miljön ej i direkt anslutning till gator och vägar som till exempel parker). Likaså riskerar målet för timmedelvärdet att överskridas i de allra största tätorterna. Situationen är dock avsevärt bättre jämfört med . Den sammanfattande analysen visar att målet för kvävedioxid inte nås utan ytterligare åtgärder till 2020. Utsläppen av svaveldioxid behandlas i avsnitt 3.5.3. Halterna av svaveldioxid i tätorter är låga. Utsläppen av flyktiga kolväten har drygt halverats då de uppgick till . släpptes 223 000 respektive ut. Den mest betydande utsläppsminskningen har skett inom transportsektorn som 1990 svarade för nästan hälften av utsläppen men endast för en femtedel. Däremot har utsläppen från användningen av lösningsmedel endast minskat långsamt. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 20 skaliga vedeldning har inte minskat. Totalt sett utgör de en ganska begränsad del av utsläppen (2011) men innehåller bl.a. cancerframkallande ämnen som bens(a)pyren. Småskalig vedeldning är nu den dominerande källan till bens(a)pyren sedan utsläppen från aluminiumproduktionen upphörde . Det finns en risk för att det årsmedelvärde som anges i preciseringen till miljökvalitetsmålet, ett mikrogram per kubikmeter luft, överskrids. har haft i uppdrag att se över byggreglerna med anledning av att EU-standarden för eldningsutrustning har ändrats. lämnade sin redovisning till regeringen . Regeringen bedömer att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med beslutade eller planerade styrmedel. Utvecklingen är positiv, men det behövs fler åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet luft. Hälsoeffekterna av luftföroreningar medför betydande samhällsekonomiska kostnader. Beräkningar utförda av och på uppdrag av tyder på att enbart de negativa effekterna av partikelhalterna kan värderas till ca . De förtida dödsfallen beräknas vara ca 3 000 som de höga halterna leder till 1 300 till 1 400 extra fall av kronisk bronkit . Inom konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar antogs en ändring av protokollet angående minskning av försurning, övergödning och marknära ozon till konventionen (Göteborgsprotokollet) där det anges nya nationella tak för utsläpp av luftföroreningar. En viktig nyhet är att protokollet nu innehåller nationella utsläppstak även för medelstora partiklar, PM2,5 Det har redan fattats viktiga beslut inom EU om skärpta utsläppskrav för bilar, arbetsmaskiner och fasta förbränningsanläggningar som kommer att förbättra situationen . planerar kommissionen ett luftvårdpaket med en en ny tematisk strategi, ett reviderat direktiv om nationella utsläppstak för luftföroreningar, ratificering av ändringarna i Göteborgsprotokollet och ett nytt direktiv för mindre förbränningsanläggningar. Dessutom har EU antagit en ändring av svaveldirektivet som innebär att den 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 20 internationella sjöfartsorganisationen skärpningar av kraven på svavelhalten i bränslen införs i . Det leder bl.a. till sänkta bakgrundshalter av medelstora partiklar. Då det tar innan exempelvis äldre bilar och arbetsmaskiner med höga utsläpp byts ut tar det också innan de nu beslutade åtgärderna ger effekt. De långsiktiga besluten behöver därför kompletteras med åtgärder som ger effekt lokalt och som ger effekt . beslutade regeringen att skärpa och förtydliga regelverket för miljözoner. Ändringarna träder i kraft . Ett viktigt styrmedel för att nå miljökvalitetsmålet är miljökvalitetsnormerna för luft. De största problemen är att nå normerna för större partiklar och kvävedioxid. I drygt ett dussin städer överträds en eller båda dessa normer eller så har de överträtts. Enligt luftkvalitetsförordningen (2010:477) ska ett åtgärdsprogram upprättas om en miljökvalitetsnorm överskrids. Antingen är det miljökvalitetsnormen för större partiklar eller för kvävedioxid som överskrids. I några fall överskrids båda normerna. Huvudinriktningen i programmen är på sådana åtgärder där kommunen eller andra regionala aktörer har rådighet. I fallet med större partiklar ingår åtgärder som dammbindning (som minskar uppvirvlingen av slitagepartiklar från dubbdäck), minskad sandning och omledning av trafik till andra gator. Att minska halterna av kvävedioxid kräver bl.a. att bättre reningsteknik utvecklas och får genomslag eller att trafikmängderna minskar lokalt. I infördes trängselskatt . Det är för tidigt att dra några säkra slutsatser om effekterna men de första utvärderingarna tyder på att den har bidragit till sänkta halter av såväl kvävedioxid som partiklar. Regeringen och Transportstyrelsen har vidtagit åtgärder som minskar dubbdäcksslitaget. Regeringen har dessutom gett kommunerna möjlighet att förbjuda användning av dubbdäck på enskilda gator eller i större områden. Transportstyrelsens föreskrifter har ändrats så att dubbdäck numera inte får användas än till . Vidare har det beslutats att minska antalet maximalt tillåtna dubb per däck som tillverkas efter . De olika åtgärderna har gett vissa resultat men i de gatumiljöer där halterna av partiklar överskrider miljökvalitetsnormen kan ytterligare åtgärder behövas för att ska nås. viktigaste faktorn för överskridandet är partiklar från dubbdäckslitage. (SLB-analys) bedömde exempelvis 2011 i en rapport att andelen bilar som använder dubbdäck bör minskas till för att ska kunna nås i de mest belastade miljöerna i . Ekodesigndirektivet (och Rådets direktiv /125/EG av om upprättande av en ram för att fastställa krav på ekodesign för energirelaterade produkter) kan förväntas bidra till minskade utsläpp från hushållen. Beräkningar visar att på europeisk nivå kan direktivet medföra en minskning av utsläppen av PM2,5 till 2020 och till 2030. Utsläppen av sot beräknas minska till till 2050 om direktivet genomförs. har haft i uppdrag att se över sina byggregler med anledning av att EU-standarden SS-EN 303-5 för eldningsutrustning har ändrats. Verket lämnade en konsekvensanalys som slutredovisning till regeringen (M2013/51/EG). Enligt regeringens uppfattning bör de skärpta kraven införas senast som ekodesigndirektivet genomförs. Miljökvalitetsmålet är att de försurande effekterna av nedfall och markanvändning ska underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen ska heller inte öka korrosionshastigheten i markförlagda tekniska material, vattenledningssystem, arkeologiska föremål och hällristningar. Indikatorer och andra bedömningsgrunder för redovisningen Regeringen har beslutat om preciseringar till miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning som rör nedfallet av svavel- och kväveföreningar, markanvändningens försurningspåverkan, försurningstillståndet i sjöar och vattendrag samt korrosion på tekniska material och arkeologiska föremål i marken. ansvarar för att samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålet. Till grund för uppföljningen av miljökvalitetsmålet finns även indikatorer. i sin helhet redovisade på Miljömålsportalen (). Indikatorerna är inte uppdaterade för att spegla de nya preciseringarna. Ett utvecklingsarbete pågår inom myndigheterna med att utveckla dem. Mot denna bakgrund redovisas detta år två diagram. Utvecklingen i miljön är positiv men det är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020. Det europeiska samarbetet med att minska utsläppen av luftföroreningar från land är framgångsrikt. Utsläppen av svavel- och kväveoxider har minskat . ökade sjöfartens utsläpp . De svenska utsläppen av svaveldioxid är vid en internationell jämförelse mycket låga. Utsläppen uppgick till strax över 1990 och har därefter minskat i stort sett kontinuerligt till ca . Halterna av svaveldioxid i tätorter är låga. Utsläppsminskningarna har medfört att nedfallet av sura svavelföreningar har minskat . De nationella utsläppen av kväveoxider har minskat betydligt och 2000 då de uppgick till 269 000 respektive . uppgick de till , vilket betyder att nu uppnår åtagandena i och rådets direktiv /81/EG av om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar och Göteborgsprotokollet. Etappmålet om begränsningar av utsläpp av luftföroreningar från sjöfarten innebär att utsläppen av svaveldioxid, kväveoxider och partiklar ska ha börjat minska från fartygstrafiken i och . Överenskommelserna inom EU och UNECE (United Nations Economic Commission for Europe) bygger i sin tur på att åtgärder genomförs inom olika sektorer. I de prognoser som finns över utvecklingen ingår att bl.a. redan beslutade utsläppskrav på bilar, arbetsmaskiner och stora förbränningsanläggningar får effekt. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 20 Diagram 3.5 Utsläpp av svaveldioxid, kväveoxider och partiklar (PM2,5) från internationell sjöfart på och , i kton. Källa: EMEP-data.