prop · H10325 · 2013-10-14 00:00:00 — Med TEN-T-vägnätet avses det vägnät som definieras i bilaga I, avsnitt 2 till och rådets beslut nr 661/2010/EU och som illustreras med hjälp av kartor eller beskrivs i bilaga II till beslutet. En översiktlig beskrivning av de vägar i som ingår i TEN-T-vägnätet är följande: E4, E6, E10, E14, E18, E20 delen och delen på , E22, E65, E45 delen /samt väg 40, se bilaga 6. Övriga termer som används i lagen definieras lämpligen genom att en hänvisning görs till lagen (2001:559) och förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner. I de författningarna finns de viktigaste definitionerna inom vägtrafikområdet samlade. 11 EUT L 204, , s. 1 (Celex 32010D0661). 2013/14:25 5.4 Regeringens förslag: Infrastrukturavgifter ska tas ut och drivas in på ett sätt som påverkar trafikflödet så lite som möjligt och som gör att normal trafiksäkerhetsstandard upprätthålls. Ett avgiftssystem ska inte medföra omotiverade nackdelar för användare som inte regelbundet använder vägnätet. Om systemet kräver användning av fordonsutrustning som avses i den föreslagna lagen om elektroniska vägtullssystem, ska den som tar ut infrastrukturavgiften se till att alla användare får tillgång till sådan utrustning. Fordonsutrustningen ska uppfylla de tekniska kraven i nämnda lag och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen. Utredningens förslag: Utredningen har inte lämnat något uttryckligt förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: Infrastrukturavgifter ska enligt artikel 7j i Eurovinjettdirektivet tas ut och drivas in på ett sätt som orsakar så lite störningar som möjligt i trafikflödet. Anordningar för betalning av infrastrukturavgifter ska utformas så att normal trafiksäkerhetsstandard bibehålls. Vidare får systemen för att ta ut infrastrukturavgifter inte medföra omotiverade nackdelar för icke-reguljära användare av vägnätet, vare sig av ekonomisk eller annan art. Om ett avgiftssystem kräver användning av en ombordenhet, ska den som tar ut avgiften se till att användare får tillgång till sådana enheter som uppfyller kraven i EFC- direktivet (se avsnitt 4.3) med rimliga administrativa och ekonomiska arrangemang. Eftersom dessa bestämmelser påverkar utformningen av system för uttag av infrastrukturavgifter på både allmänna och enskilda vägar anser regeringen att bestämmelserna bör tas in i lag. I fråga om de allmänna vägarna framgår det av avsnitt 5.10.4 att registrering av fordonspassager på bron över och bron över är tänkt att ske genom fotografering av registreringsskyltar (ANPR) och avläsning av transpondersignaler (DSRC). Så kallade friflödessystem införs således på dessa broar, vilket gör att störningar i trafikflödet och påverkan på trafiksäkerheten undviks. Något krav på att använda transponder införs inte. Systemen kommer inte heller att medföra några omotiverade nackdelar för tillfälliga användare av broarna. Systemet för uttag av infrastrukturavgifter på innefattar både möjlighet till betalning och till betalning med transponder i ett friflödessystem. Även detta avgiftssystem är således utformat för att åstadkomma så liten påverkan på trafikflödet och trafiksäkerheten som möjligt. Den transponder som används på , BroBizz, är tillgänglig för alla användare. 5.5Beräkning av infrastrukturavgifter och differentiering av sådan avgift Vid utformningen av regelverket för bestämmande av infrastrukturavgifternas storlek måste hänsyn tas till flera aspekter. På TEN-T- vägnätet och andra motorvägar måste Eurovinjettdirektivets förhållandevis detaljerade bestämmelser om beräkning av avgifter för tunga godsfordon följas. När det gäller allmänna vägar måste därtill den statsrättsliga gränsdragningen mellan skatt och avgift beaktas så att avgiftsstrukturen inte leder till att pålagan i regeringsformens mening betraktas som en skatt. Detta är en förutsättning för att den författningsstruktur som beskrivits i avsnitt 5.1 ska kunna godtas, eftersom föreskrifter om skatt enligt 8 kap. 3 § regeringsformen endast får meddelas av . Eurovinjettdirektivets principer för beräkning av infrastrukturavgifter Eurovinjettdirektivets grundläggande principer för uttag av infrastrukturavgifter för tunga godsfordon finns i artikel 7 b. Där framgår att infrastrukturavgiften ska grundas på principen om återvinnande av infrastrukturkostnader. Infrastrukturavgifterna ska vara relaterade till kostnaderna för uppförande, drift, underhåll och utveckling av det berörda infrastrukturnätet. De får också omfatta avkastning på kapital och/eller en vinstmarginal grundad på marknadsvillkor. De kostnader som beaktas ska avse den infrastruktur för vilken infrastrukturavgifter tas ut och de fordon som omfattas av avgifterna. Det är tillåtet att ta ut avgifter som täcker endast en del av kostnaderna. Närmare principer för fördelning av kostnader och beräkning av infrastrukturavgifter anges i bilaga III till direktivet. Dessa mer detaljerade regler gäller endast avgiftssystem som införts efter , så länge systemen finns kvar och under förutsättning att de inte ändras i väsentlig omfattning. I bilagan preciseras vilka kostnader som får ingå i kostnadsunderlaget. Kostnader för uppförande och utveckling av ett vägavsnitt får innefatta kostnader för markförvärv, planering, projektering, övervakning av byggnadskontrakt och projektförvaltning samt arkeologiska undersökningar och markundersökningar, liksom andra relevanta tillkommande kostnader. Även finansieringskostnader får inkluderas i kostnaderna för uppförande av vägavsnittet. Avsättning för beräknad avkastning på kapital eller vinstmarginal ska vara rimlig mot bakgrund av marknadsförhållandena och får varieras för att ge en kontrakterad tredjepart incitament att förbättra tjänstens kvalitet. Avkastningen på kapital får beräknas med hjälp av sådana ekonomiska indikatorer som intern avkastningsgrad eller viktad genomsnittlig kapitalkostnad. Årlig underhållskostnad och strukturella reparationskostnader får i förekommande fall innefatta både årliga kostnader för underhåll av väg- 2013/14:25 nätet och periodiska kostnader för underhåll, förstärkning och renovering av vägbeläggning. Kostnadsunderlaget får även omfatta administrativa kostnader för infrastrukturen och kostnader som hänför sig till genomförande, drift och förvaltning av avgiftssystemet. De får särskilt inbegripa –kostnader för anläggning, upprättande och underhåll av betalsystemet, –dagliga kostnader för drift, administration och upprätthållande av avgiftssystemet, –administrativa avgifter i samband med koncessionsavtal, –kostnader för förvaltning, administration och service i samband med driften av avgiftssystemet. Kostnaderna får i förekommande fall innefatta avkastning på kapital eller en vinstmarginal som avspeglar graden av den risk som överförs. Det tydliggörs att om en medlemsstat väljer att införa olika system för kostnadsåtervinning för olika delar av vägnätet, ska en särskild kostnadsberäkning göras för varje del av vägnätet. Alla historiska kostnader ska grundas på betalade belopp. Framtida kostnader ska grundas på rimliga kostnadsprognoser. Detta gäller även räntekostnader. Täckningen av anläggningskostnaderna ska baseras på den aktuella infrastrukturens beräknade livslängd eller någon annan amorteringstid som kan anses lämplig av finansieringsskäl. Amorteringsperioden får dock inte vara kortare än . Investeringskostnaderna kan fördelas jämnt över amorteringsperioden eller på annat, öppet redovisat, sätt. Investeringskostnader ska fördelas på tunga lastbilar på objektiva och öppna grunder med beaktande av andelen tung lastbilstrafik som kommer att förekomma på vägnätet och därmed förknippade kostnader. Om det objektivt kan motiveras får de beräknade fordonskilometer som används vid kostnadsfördelningen anpassas genom s.k. ekvivalensfaktorer. Kostnader för årligt och periodiskt underhåll samt reparationer av vägbanan ska fördelas mellan tunga lastbilar och annan trafik på grundval av faktiska och prognostiserade andelar av fordonskilometer. Även här kan beräkningen justeras med objektivt motiverade ekvivalensfaktorer, för att ta vederbörlig hänsyn till ökade kostnader för att anlägga och reparera infrastruktur som ska användas av lastbilar med olika vikt och axeltryck. En vägledande fordonsklassbestämning för att avgöra vilka lastbilar som ger upphov till störst skada på infrastrukturen finns i bilaga IV till direktivet. De beräknade andelar av kostnaderna för ett vägavsnitt som de tunga lastbilarna ska stå för ska kontrolleras regelbundet för att korrigera eventuell under- eller övertäckning av kostnader som beror på fel i prognoserna. Kostnader för drift och förvaltning av infrastrukturen och avgiftssystemet ska fördelas mellan alla de fordonskategorier som ingår i systemet på ett sätt som är rättvist och som möjliggör insyn. Om och hur medlemsstaterna får ta betalt för andra fordon än tunga lastbilar regleras inte i direktivet. Direktivets bestämmelser hindrar därför inte att olika avgiftsnivåer tillämpas för exempelvis lastbilar och personbilar, så länge lastbilarna inte betalar mer än sin andel av kostnaderna. Allmänt om skatter och avgifter Regeringsformen (RF) innehåller ingen definition av begreppen skatt och avgift. I förarbetena till regeringsformen uttalas dock att skillnaden mellan skatt och avgift är att en skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan det med avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Dock framhålls att gränsen mellan begreppen skatt och avgift är flytande (prop. 1973:90 s. 213). I detta ligger att en avgift som huvudregel endast ska motsvara kostnaden för det som tillhandahålls. Kostnader får som huvudregel inte övervältras mellan olika kategorier av avgiftspliktiga. Vidare är avgifter som sammantaget ger staten högre intäkter än kostnaderna för det avgiftsbelagda statsrättsligt att anse som skatt. Pålagor för finansiering av en investering som redan har finansierats med skattemedel bör således vara att anse som skatt, jfr prop. 2003/04:145 s. 35. Även om terminologin inte är enhetlig sorteras vanligen avgifter i offentligrättsliga respektive icke-offentligrättsliga. Offentligrättsliga avgifter kan sägas ha karaktären av tvingande eller belastande avgifter och avser prestationer som en myndighet vanligtvis utför med ensamrätt inom landet. Den som vill utnyttja prestationen är tvingad att betala avgiften. De icke-offentligrättsliga avgifterna benämns ofta frivilliga avgifter eller avgifter i uppdragsverksamhet. Frivilliga, icke-offentligrättsliga, avgifter tas ut i samband med försäljning av varor och tjänster för vilka en myndighet inte har ett lagligt monopol (s.k. uppdragsverksamhet). I det följande resonemanget är det s.k. belastande avgifter som är av intresse. Avseende de frivilliga avgifterna har det i förarbetena uttalats att penningprestationen måste vara rimlig i förhållande till motprestationen. Det har också sagts att om avgiften är oskälig är det fråga om en skatt. Även i fråga om en belastande avgift, som en infrastrukturavgift, torde det vara av betydelse för frågan om den är en skatt eller avgift om penningprestationen har fastställts till ett rimligt belopp. Den praktiska betydelsen av gränsdragningen mellan skatt och belastande avgift aktualiseras i de situationer då överväger att delegera beslutskompetensen till regeringen (eller en kommun). Enligt 8 kap. 2 och 3 §§ RF får sådan delegering ske i fråga om avgifter men inte skatt. Valet av benämning på en pålaga saknar betydelse för den statsrättsliga definitionen. Regeringens förslag: På allmän väg ska infrastrukturavgifternas storlek bestämmas så att de totala intäkterna inte överstiger kostnaderna för uppförande och utveckling av det vägavsnitt som avgifterna avser samt för uppförande, underhåll, drift och utveckling av tillhörande avgiftssystem. Kostnader som har finansierats på annat sätt än genom lån som ska återbetalas med infrastrukturavgifter eller direkt med intäkter från infrastrukturavgifter ska inte ligga till grund för beräkning av avgifternas storlek. Infrastrukturavgifter på allmän väg ska tas ut som motsvarar infrastrukturens planerade livslängd eller en annan tid som inte understiger . Detta ska dock inte gälla infrastrukturavgifter som tas ut för färd på bron på över , så länge det ursprungliga avgiftssystemet på bron används och inte ändras i väsentlig omfattning. På enskild väg ska infrastrukturavgifternas storlek bestämmas så att de totala intäkterna inte överstiger de kostnader för uppförande, underhåll, drift och utveckling av det vägavsnitt som avgifterna avser samt tillhörande avgiftssystem, som är hänförliga till tunga godsfordon. För dessa vägar ska kostnadsunderlaget även kunna omfatta rimlig avkastning på kapital och en rimlig vinstmarginal. Infrastrukturavgifter på enskild väg ska tas ut som motsvarar infrastrukturens planerade livslängd eller en annan tid som inte understiger . Detta ska dock inte gälla infrastrukturavgifter som tas ut för färd på , så länge det ursprungliga avgiftssystemet på bron används och inte ändras i väsentlig omfattning. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Utredningen föreslog dock att regleringen skulle ske i förordning. Remissinstanserna: kommun utgår från att kommer att följa avtalet med kommunen och anser att begränsningen för avgiftssuttaget inte hindrar att avgiften sätts till om det skulle behövas för att följa avtalet. anser det avgörande att avgiftsuttaget på inte påverkas negativt av införandet av det nya regelverket. Öresundsbrokonsortiet påpekar att avgifterna på ska finansiera både den fasta förbindelsen över och de landanslutningar som hör till denna. Skälen för regeringens förslag: Av Eurovinjettdirektivet följer att infrastrukturavgifterna ska beräknas så att intäkterna maximalt motsvarar de totala kostnaderna för infrastrukturen. Avgifterna ska tas ut på den vägsträcka som ligger till grund för kostnadsberäkningen. Att en avgift ska motsvara kostnaden för det som tillhandahålls följer även av principerna för gränsdragningen mellan skatt och avgift. För både allmänna och enskilda vägar kan kostnader för uppförande och utveckling av det vägavsnitt som man betalar för att passera samt kostnader för uppförande, underhåll, drift och utveckling av tillhörande avgiftssystem ingå i kostnadsunderlaget. När det gäller allmänna vägar är en förutsättning för avgiftsuttaget, för att det inte ska bli fråga om en skatt, att de infrastrukturkostnader som ligger till grund för beräkningen av avgiftsnivåerna inte är Prop. 2013/14:25 finansierade med anslag eller andra medel som inte ska betalas tillbaka. Det innebär att avgiftsfinansiering av en investering förutsätter en alternativ finansieringskälla vid investeringstillfället, som lån i så som är fallet vad gäller investeringarna i de nu aktuella allmänna broarna. Som Lagrådet konstaterat kan det även förekomma kostnader som finansieras direkt med intäkter från infrastrukturavgifter. För att avgiftsnivåerna ska kunna anses vara rimliga krävs att kapitalkostnaderna för investeringen fördelas ut på trafikanterna . Som regeringen har ansett i propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/13:25) är en lämplig utgångspunkt att återbetalningstiden för lånen ska spegla den ekonomiska livslängden för investeringen. Denna utgångspunkt stämmer väl med Eurovinjettdirektivets ansats om att amorteringstiden ska baseras på den beräknade livslängden, eller någon annan amorteringsperiod som inte får vara kortare än . Då kostnader för drift och underhåll på allmän väg normalt finansieras med anslag kan dessa inte räknas in i kostnadsunderlaget. Det innebär att avgifter inte längre ska tas ut när kapitalkostnaderna för investeringen är betalda. På , och eventuella andra enskilda vägar som kan komma att omfattas av regelverket, finns det emellertid inget som hindrar att kostnaden för drift och underhåll av vägavsnittet utgör en del av kostnadsunderlaget vid beräkning av avgifterna. På de enskilda vägarna får avgifterna, i enlighet med artikel 7b i Eurovinjettdirektivet, även omfatta rimlig avkastning på kapital och en vinstmarginal grundad på marknadsvillkor. Avgiftssystemen på och Svinesundsförbindelsen har införts före . I enlighet med artikel 7e behöver därför inte bestämmelserna i bilaga III om beräkning av avgifterna tillämpas på dessa broar så länge avgiftssystemen inte ändras i väsentlig omfattning. Den generella principen att infrastrukturavgifterna ska grundas på principen om återvinnande av infrastrukturkostnader gäller dock även för dessa broar. 5.5.3Fördelning av kostnader mellan fordonskategorier Regeringens förslag: Varje fordonskategori ska som huvudregel bära sin beräknade andel av kostnaderna för ett vägavsnitt och tillhörande avgiftssystem. En andel ska kunna räknas upp om det kan motiveras med att högre kostnader kan härledas till en viss typ av fordon. De beräknade andelarna ska kontrolleras regelbundet och vid behov justeras. Bestämmelserna i första stycket ska inte gälla infrastrukturavgifter som tas ut för färd på , så länge det ursprungliga avgiftssystemet på bron används och inte ändras i väsentlig omfattning. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. ningen föreslog dock att regleringen skulle ske i förordning. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har uttalat sig särskilt om 2013/14:25 Skälen för regeringens förslag: Eurovinjettdirektivets utgångspunkt är att avgifterna för den tunga lastbilstrafiken endast ska motsvara den del av kostnaderna för investeringarna i infrastrukturen som är hänförlig till lastbilskollektivet. Den grundläggande principen, att en fordonskategori inte får belastas med kostnader som är hänförliga till en annan kategori, är även en förutsättning för att det ska vara fråga om en avgift i regeringsformens mening. De tunga lastbilarna kan således åläggas att betala en, i förhållande till andra fordon, större andel av kostnaderna endast om investeringskostnaden för att bygga, driva eller underhålla vägavsnittet blir högre på grund av att den ska bära lastbilstrafik. Investeringskostnaden blir normalt sett högre när en väg även dimensioneras för tung lastbilstrafik jämfört med om vägen skulle byggas för att endast trafikeras av personbilar. Denna skillnad är dock, enligt , förhållandevis liten såvitt avser brokonstruktioner. Skälet är att en bros huvudbärande konstruktionsdelar väsentligen måste konstrueras för att tåla laster som är oberoende av nyttolasten, som t.ex. egenvikt och vind. Om det dock går att visa att lastbilstrafiken orsakar en merkostnad kan denna merkostnad i sin helhet belasta enbart lastbilskollektivet. Av principen att varje fordonskategori endast ska bära sina egna kostnader följer även att om en kategori av avgiftspliktiga, t.ex. personbilar, ska betala mindre än sin andel av kostnaderna för en allmän väg eller helt undantas från avgiftsplikt, måste skillnaden finansieras på annat sätt än med avgiftsintäkter. För avgiftssystemet på gäller undantag även i fråga om reglerna om fördelning av kostnader mellan fordonskategorier i Eurovinjettdirektivets bilaga III, så länge det ursprungliga avgiftssystemet används och inte ändras i väsentlig omfattning. Differentiering i styrsyfte och rabatter Regeringens förslag: Infrastrukturavgifter för tunga godsfordon på vägar som ingår i TEN-T-vägnätet i eller som är motorvägar ska som huvudregel differentieras utifrån fordonens EURO- utsläppsklass. Undantag från huvudregeln ska gälla under vissa förutsättningar. Ingen avgift ska vara mer än dubbelt så hög som den avgift som tas ut av ett likvärdigt fordon som uppfyller det strängaste utsläppskravet. Om uppgift om EURO-utsläppsklass inte finns tillgänglig vid beslut om påförande av infrastrukturavgift, ska avgiften kunna fastställas till det högsta avgiftsbeloppet. På enskilda vägar ska differentiering utifrån tidpunkt, under vissa förutsättningar, få ske i syfte att minska trängsel, minimera slitage på infrastrukturen och optimera användningen eller främja trafiksäkerheten. Infrastrukturavgifterna på ska inte omfattas av bestämmelserna om differentiering, utan ska, under vissa förutsättningar, få differentieras på annat sätt. Regeringens bedömning: Undantag från kravet på EURO- klassdifferentiering bör kunna åberopas för bron över på . Bestämmelser om rabatt på en infrastrukturavgift bör inte införas. Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med rege- Utredningens förslag innebär dock att infrastrukturavgifter för tunga godsfordon, utan annat undantag än för , ska differentieras utifrån EURO-utsläppsklass, att differentiering utifrån tidpunkt ska kunna tillämpas även på allmänna vägar samt att bestämmelser om rabatter ska införas. Remissinstanserna: påpekar att differentie- ring av en avgift på grund av EURO-utsläppsklass kan innebära att kravet på motprestation för avgiften försvagas och att en svag koppling mellan avgiftens storlek och den kostnad som är hänförlig till avgifts- betalaren kan leda till att avgiften klassificeras som en skatt samt att osäkerheten kan elimineras om beslutar om grunden för anser att en differentiering utifrån EURO- klass i enlighet med utredningens förslag knappast får någon miljö- styrande effekt och efterlyser förtydliganden i fråga om hur differentie- ring får ske. kommun tycker att det är viktigt att samhälls- och företagsekonomiska aspekter beaktas vid avgiftssättningen så att ett optimalt nyttjande av infrastrukturen inte motverkas. konsortiet delar utredningens syn på differentiering. Skälen för regeringens förslag och bedömning Eurovinjettdirektivet innehåller några bestämmelser om variation av avgiftsnivåerna för tunga godsfordon utifrån andra utgångspunkter än Av artikel 7g.1 i direktivet följer att infra- strukturavgifter för tunga godsfordon ska differentieras utifrån vilken EURO-utsläppsklass de tillhör. Således ska de fordon som har miljö- 2013/14:25 vänligare motorer inte påföras en lika hög avgift som de mindre miljövänliga. Hur stor differentieringen ska vara regleras inte i direktivet. Däremot anges att ingen infrastrukturavgift får vara mer än dubbelt så hög som den avgift som tas ut för likvärdiga fordon som uppfyller de strängaste utsläppskraven. Vidare anges i artikel 7g.4 att differentieringen inte får leda till en ökning av de totala intäkterna. Under vissa i artikel 7g.1 angivna förutsättningar är det möjligt att göra undantag från kravet på EURO-klassdifferentiering. Undantag är tillåtna om differentieringen allvarligt skulle skada enhetligheten inom avgiftssystemen inom landet, inte skulle vara tekniskt genomförbar för det berörda avgiftssystemet eller skulle leda till att de mest förorenande fordonen leds bort med negativa konsekvenser för trafiksäkerheten och folkhälsan som följd. Kommissionen ska underrättas om sådana undantag. Enligt artikel 7g.2 i Eurovinjettdirektivet får den högsta tillämpliga avgiftsnivån tas ut för en tung lastbil om föraren vid en kontroll inte kan förete de fordonsdokument som krävs för att styrka fordonets EURO- utsläppsklass. Direktivet ger även möjlighet att differentiera infrastrukturavgifter för tunga godsfordon utifrån tidpunkt , typ av dag eller årstid i syfte att minska trängsel, minimera slitage på infrastrukturen och optimera användningen av den berörda infrastrukturen eller främja trafiksäkerheten (artikel 7g.3). Differentieringen ska vara transparent, offentliggjord och tillgänglig för alla användare på lika villkor. Högre avgifter som tas ut i syfte att minska trängsel får tillämpas . Ingen avgift får genom differentieringen höjas . Differentieringen får inte vara avsedd att generera extra intäkter. Om oavsiktliga intäktsökningar uppstår till följd av differentieringen ska denna effekt uppvägas genom förändringar i avgiftsstrukturen. Kommissionen ska underrättas även om denna typ av differentiering. I detta fall ska kommissionen offentliggöra en förteckning över de avgifter som gäller .