prop · H10339 · 2013-12-02 00:00:00 — Detta grundas på den positiva utveck- ling som kemikaliepolitiken genomgått inom EU och globalt. Den ökande produktionen och konsumtionen av kemika- lier och varor innebär visserligen tillsammans med den allt mer globali- serade handeln en stor utmaning. har i stort sett hela EU- regelverket för kemikalier bytts ut helt eller moderniserats under denna På motsvarande sätt har en rad viktiga beslut om konventioner och strategier fattats på global nivå. Sammantaget innebär detta betydan- de framsteg för skyddet av människors hälsa och miljön och en god grund för det fortsatta arbetet. För att förbättra förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och delar av generationsmålet presenterar regeringen i denna pro- position en samlad strategi för en giftfri miljö. strategi utgörs av de åtta etappmålen för farliga ämnen samt de insatser som beskrivs i denna proposition. De åtta etappmålen är – etappmål om särskilt farliga ämnen, – etappmål om kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper, – etappmål om information om farliga ämnen i varor, – etappmål om utveckling och tillämpning av , – etappmål om en effektivare kemikalietillsyn inom EU, – etappmål om giftfria och resurseffektiva kretslopp, – etappmål om att minska barns exponering för farliga kemikalier, och – etappmål om ökad miljöhänsyn i EU:s läkemedelslagstiftning och Etappmålen redovisas i sin helhet i avsnitt 6–13. De insatser som följer av etappmålen förbättrar också möjligheten att nå andra miljökvalitetsmål, däribland God bebyggd miljö, Ett rikt od- lingslandskap, Ett rikt växt- och djurliv, luft, Grundvatten av god kvalitet och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Etappmålen och de insatser som beskrivs i denna proposition överensstämmer med den inriktning av miljöpolitiken som generationsmålet och dess strecksatser ger uttryck för. Insatserna bidrar till att ekosystemen återhämtar sig, att människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan, att kretsloppen är resurseffektiva med lågt innehåll av farliga ämnen samt att konsumtionsmönstren för varor och tjänster orsakar så små miljöproblem som möjligt. Regeringens strategi för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö utgår från principerna om att förebygga risker, att åtgärda problem vid källan och att förorenaren betalar samt från försiktighetsprincipen och substitutionsprincipen. Skyddet av barn och andra särskilt känsliga grupper är prioriterat. Eftersom regler om utsläppande på marknaden och användning av kemikalier generellt är harmoniserade inom EU är utveckling och tillämpning av styrmedel på EU-nivå ett fokusområde. I strategin ingår även insatser på global nivå och nationellt vilka är viktiga och nödvändiga komplement till arbetet inom EU. Nationella insatser kan i förlängningen leda till åtgärder på EU-nivå. Tyngdpunkten i arbetet med strategin ligger på att tillämpa och stärka befintliga om kemikalier så att ny kunskap tas fram och omsätts i åtgärder och skyddet för människors hälsa och miljön förbättras. Nya EU-regler bör utvecklas där så behövs. När det är motiverat av hälso- och miljöskäl och med hänsyn till eventuella negativa effekter för de svenska företagens konkurrenskraft och den inre marknadens funktion, kan överväga att gå före med proportionerliga nationella åtgärder inom det icke-harmoniserade området. Insatser på global nivå för att minska kemikalierisker är högt prioriterade. Takten i utfasningen av särskilt farliga ämnen bör öka och risker med exponeringen för övriga farliga ämnen minska. Grupper av ämnen med liknande egenskaper, struktur eller användningsområde bör bedömas och prövas samlat. Informationen om farliga ämnen i varor bör förbättras för att möjliggöra säker hantering och köparnas informerade val. Styrmedel bör utvecklas som komplement till regelstyrning, t.ex. kan ekonomiska styrmedel i form av en kemikalieskatt övervägas. En stark tillsyn nationellt och inom EU bidrar till att regelverket ger avsedd skyddseffekt samt till jämlika konkurrensvillkor. Särskilt prioriterade varugrupper vid tillämpning och utveckling av styrmedel bör vara sådana produkter som människor kommer i kontakt med i vardagen, dvs. byggprodukter och inredningar, elektriska och elektroniska produkter, kläder och skor samt leksaker och andra produkter avsedda för barn. Insatser mot exponering för farliga ämnen via livsmedel och dricksvatten samt kosmetiska produkter bör särskilt uppmärksammas. Riskerna med läkemedelssubstanser i miljön bör minska. Forskning och kunskapsuppbyggnad inom toxikologi och miljötoxikologi utgör en bas för kemikaliepolitiken. Näringslivets arbete med innovation, substitution och produktutveckling av betydelse för kemikalieområdet, inklusive grön kemi, bör stimuleras. Staten, kommunerna och landstingen bör i ökad utsträckning ställa kemikaliekrav vid upphandling när det bedöms vara kostnadseffektivt. Ideella organisationer har en vik- 2013/14:39 tig roll för att nå medborgare och få dem att agera för att göra sin vardag mer giftfri. Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri Sammanfattning av insatser för att nå de åtta Bättre kunskap och information för att förebygga risker Bättre kunskap om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper är en grundläggande förutsättning för att kunna arbeta med att förebygga och minimera riskerna med farliga ämnen. Kunskapsbristen fortsätter att vara ett stort problem och den är särskilt uttalad inom områden som rör risker för barns hälsa, hormonstörande ämnen, nanomaterial och kombinations- effekter (se avsnitt 7). Tillgången till information om farliga ämnen i varor behöver förbättras för alla berörda och under varans hela livscykel. en säker hantering i alla led som yrkesmässiga upphandlare och konsumenter får en större möjlighet att göra informerade val (se avsnitt De hälsorisker som barn utsätts för genom att de exponeras för kemi- kalier behöver minska kraftigt. Detta kan bl.a. åstadkommas genom att vissa farliga ämnen fasas ut samt att regelverk och metodik för riskbe- dömning anpassas så att större hänsyn tas till barns särskilda känslighet. Regeringen har avsatt särskilda resurser genom handlingsprogrammet giftfri vardag samt föreslagit att ytterligare medel avsätts (se avsnitt 12). Utfasning och substitution av särskilt farliga ämnen bör snabbas på bör verka för att användningen av särskilt farliga ämnen så långt som möjligt fasas ut inom alla användningsområden. ande och kraftigt allergiframkallande ämnen bör räknas till gruppen sär- skilt farliga ämnen i alla relevanta regelverk (se avsnitt 6). bör tillämpas och utvecklas på så sätt att substi- Det innebär att särskilt farliga och farliga ämnen i större utsträckning än vad som är fallet bör begränsas eller förbju- das och bytas ut mot säkrare alternativ. Det är vidare viktigt att bevakar att regelverket på kemikalieområdet tillämpas enligt intention- erna med reglerna, dvs. så att skyddet för människors hälsa och miljön För att underlätta prövning och begränsning av särskilt farliga ämnen bör det vara möjligt att behandla ämnen gruppvis utifrån kemisk struktur, egenskaper eller användningsområde. En sådan utveckling skulle inne- bära en kraftig effektivisering av kemikaliekontrollen. Tempot för att fasa ut och ersätta fler särskilt farliga ämnen behöver kan, för att skydda människors hälsa och miljön och med hänsyn till effekter för företagens konkurrenskraft och den inre markna- dens funktion, i enskilda fall behöva överväga proportionerlig nationell lagstiftning inom det icke-harmoniserade området. Det kan bidra till att initiera åtgärder på EU-nivå eller skynda på utvecklingen av EU-gemen- samma åtgärder (se avsnitt 9). Insatser avseende läkemedel, materialkretslopp och tillsyn Vissa läkemedelssubstanser har egenskaper som gör att de kan orsaka skador när de släpps ut i miljön, oftast via avlopp. I förlängningen kan även människors hälsa påverkas, främst genom exponering via dricksvatten. Det finns vidare misstankar om att utsläpp av antibiotika i miljön kan bidra till ökningen av antibiotikaresistenta bakterier. för human- och veterinärmedicinska läkemedel bör därför utvecklas så de tar större hänsyn till miljöaspekter. För att minska utsläppen av såväl läkemedelsrester som andra kemikalier i miljön är det även angeläget att utveckla och pröva ny teknik för avloppsrening (se avsnitt 13). Användningen av återvunnet material bör vara säker från hälso- och miljösynpunkt. Därför måste kretsloppen avgiftas, vilket bl.a. kräver att farliga ämnen inte återcirkuleras i kretsloppen vid återvinning. För att åstadkomma giftfria och resurseffektiva kretslopp behövs en strategi på EU-nivå. Ett led i EU-strategin bör vara att regelverken för kemikalier och avfall ses över och samordnas på ett bättre sätt (se avsnitt 11). För att regelverket på kemikalieområdet ska få avsedd effekt krävs en stark och effektiv tillsyn. Tillsynen inom EU kan bl.a. utvecklas och stärkas genom ökad samverkan mellan unionens medlemsländer. Inom ramen för tillsynssamverkan kan metoder och verktyg utvecklas och gemensamma prioriteringar beslutas (se avsnitt 10). Riskerna med farliga ämnen i varor behöver minska Riskerna med farliga ämnen i varor är bristfälligt reglerade jämfört med vad som gäller för kemiska produkter. Bristerna gäller såväl tillgången till information som villkoren för att få använda farliga ämnen i varor. Det är viktigt att fortlöpande arbeta för att minska människors exponering för farliga ämnen i varor. För att samhällets insatser ska användas effektivt bör arbetet fokusera på vissa varugrupper. Prioriteringen bör ligga på sådana varugrupper som många människor kommer i kontakt med, i synnerhet särskilt känsliga grupper som barn, samt varugrupper som används i stora volymer och som genererar mycket avfall. Fyra varugrupper bör prioriteras särskilt, nämligen byggprodukter och inredningar, elektriska och elektroniska produkter, kläder och skor samt leksaker och andra produkter avsedda för barn. Arbetet med dessa varugrupper bör omfatta utveckling av regler och styrmedel såväl som insatser för att stödja och stimulera företagens frivilliga insatser avseende bl.a. substitution. Kemikalieinspektionen och andra berörda myndigheter har på regeringens uppdrag inlett dialoger med företag och branschföreträdare inom områdena textil, kosmetika och leksaker. Syftet med dialogerna är att stimulera företagen att gå före och byta ut farliga ämnen. Regeringen har även påbörjat ett påverkansarbete som syftar till att särskilda kemikalieregler gällande textilier ska införas på EU-nivå (se avsnitt 12). Minskad exponering via livsmedel och kosmetiska produkter Livsmedel och dricksvatten tillhör de viktigaste exponeringsvägarna för ämnen som kan skada människors hälsa. Därför behövs särskilda insatser när det gäller material i kontakt med dricksvatten, livsmedelsförpackningar samt vissa ämnen som förekommer som föroreningar i livsmedel. Insatserna innefattar att analysera behov av nya regleringar och gränsvärden alternativt att se över befintliga sådana. Det gäller exempelvis gränsvärden för vissa metaller i barnmat. En del av dessa insatser har redan påbörjats inom ramen för handlingsplanen för giftfri vardag. Poly- och perfluorerade ämnen samt kadmium är ämnen där exponeringen till stor del sker via livsmedel. Insatser gällande dessa ämnen bör prioriteras särskilt såväl nationellt som inom EU (se avsnitt 14). Riskerna med allergiframkallande, antibakteriella och andra farliga ämnen i kosmetiska produkter bör minska ytterligare. Det är därför mycket välkommet att några tillverkande företag på eget initiativ har valt bort sådana ämnen. Berörda myndigheter bör fortsatt främja liknande initiativ från företagen. bör vidare verka för att bestämmelser om enskilda ämnen i EU:s kosmetikaförordning ses över regelbundet för att kunna anpassas till ny kunskap om risker (se avsnitt 15). Insatser inom EU och på global nivå Insatser inom EU är centrala i regeringens strategi för en giftfri miljö. har förhandlingarna om ett nytt miljöhandlingsprogram för EU avslutats. har bl.a. bidragit aktivt till handlingsprogrammets målsättning om att en strategi för giftfri miljö som även omfattar giftfria materialkretslopp ska tas . Syftet med strategin överensstämmer med de ambitioner som uttrycks i de svenska etappmålen om farliga ämnen, dvs. att samordna de åtgärder som vidtas för att stärka kemikaliekontrollen, förbättra avfallshanteringen samt att öka återvinningen och resurseffektiviteten. Vid sidan av insatser för att förbättra och dess tillämpning behöver styrmedel och strategier utvecklas på global nivå. Beslut i internationella och globala forum blir allt viktigare i en värld där produktionen och konsumtionen av kemikalier och varor i allt större utsträckning är gränsöverskridande och komplext sammankopplad. Initiativet – 8 steg på vägen – På väg mot en hållbar hantering av kemikalier bör vägleda insatser i det globala arbetet. Initiativet, som tillkom på förslag av , anger de åtta mest prioriterade områdena för att nå FN:s mål för kemikaliepolitiken till 2020. Särskilt fokus bör läggas på tre av initiativets områden, nämligen tillgången till information om farliga ämnen i varor, kapacitetsuppbyggnad i utvecklingsländer samt stärkt miljöförvaltning inom området kemikalier och avfall. bör vidare driva på för att fler ämnen regleras genom existerande konventioner (se avsnitt 16). Forskning och kunskapsuppbyggnad är grundläggande för att kunna fortsätta att utveckla kemikaliekontrollen. En samlad strategi för forskning som stöder arbetet med miljökvalitetsmålet Giftfri miljö bör därför utformas. Exempel på angelägna forskningsområden är barns särskilda käns- lighet för påverkan från kemikalier, risker med hormonstörande ämnen Prop. 2013/14:39 och nanomaterial samt kombinationseffekter. Forskning behövs också för att öka kunskapen om exponeringen för kemikalier samt förekomst och flöden av kemikalier i samhället liksom om styrmedel. Forskning inom området grön kemi kan bidra till utvecklingen av ämnen med dokumenterat goda hälso- och miljöegenskaper, vilket kan underlätta utfasning och substitution av problematiska ämnen (se avsnitt 17). Kemikaliereglerna är i hög grad harmoniserade inom EU, vilket innebär att utrymmet för nationella särregler är begränsat. Detta betyder att huvudfokus för insatser är att utveckla regelverket inom EU. Åt- gärder i , inom EU och i internationella sammanhang samverkar på ett dynamiskt sätt inom området. Det finns ett visst utrymme för nationella regler. I undantagsfall, och med hänsyn till effekter för företagens konkurrenskraft och den inre marknadens funktion, kan ha anledning att överväga proportionerlig nationell lagstiftning på det icke-harmoniserade området om en sådan reglering behövs för att skydda människors hälsa och miljön (se avsnitt 4.4.4). är det land som har varit mest pådrivande för att introducera substitutionsprincipen i EU:s miljölagstiftning. Detta har baserats på erfarenheter av tillämpning av substitiutionsprincipen i nationell lagstiftning. finns substitutionsprincipen införd i EU-förordningarna om växtskyddsmedel och biocider samt i Reachförordningen och RoHS- direktivet, dvs. och rådets direktiv /65/EU av om begränsning av användning av vissa farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning (EUT L 174, , s. 88, Celex 32011L0065). Det finns flera exempel där har infört egna förbud eller andra regleringar för ämnen och användningsområden och som senare har följts av en EU-reglering eller en reglering på global nivå. har t.ex. infört ett omfattande förbud mot användning av kvicksilver som bl.a. innebär att varor som innehåller kvicksilver inte får släppas ut på den svenska marknaden. EU har till viss del följt exempel och beslutat om förbud mot användning av kvicksilver i mätinstrument samt mot export av kvicksilver. Vidare har den globala Minamatakonventionen om användning av kvicksilver undertecknats. Ytterligare ett exempel är det svenska förbudet mot användning av fosfater i tvättmedel och maskindiskmedel som infördes . Av regleringen på unionsnivå framgick att medlemsstaterna i avvaktan på en harmonisering fick behålla eller införa nationella bestämmelser för användning av fosfater i tvätt- och rengöringsmedel. Ett motsvarande EU-förbud började gälla för tvättmedel och kommer att börja gälla för maskindiskmedel 2017. införde vidare ett förbud mot användning av cancerframkallande, mutagena och reproduktionsstörande ämnen i tatueringsfärger. har tagit fram ett liknande nationellt förbud. 5.2.2Fortsatt satsning på handlingsplanen för en giftfri vardag För att stärka arbetet för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och i synnerhet för att öka skyddet för barns hälsa har Kemikalieinspektionen fått regeringens uppdrag att ta fram och genomföra en handlingsplan för en giftfri vardag. Kemikalieinspektionen har fått resursförstärkningar motsvarande fördelat på –2014. Regeringen har också i budgetpropositionen föreslagit att Kemikalieinspektionen ges ytterligare resursförstärkningar för perioden –2020. förstärks Kemikalieinspektionens anslag med , vilket är en extra satsning på handlingsplanen utöver tidigare beslutade . får även och för att utveckla konsumentinformationen på kemikalieområdet. Vidare får en förstärkning med för arbetet med kemikalier och livsmedel. –2020 tillförs ytterligare till dessa myndigheter för deras arbete med handlingsplanen. Handlingsplanen för en giftfri vardag innebär en stärkt satsning nationellt, inom EU och internationellt och tar bland annat sikte på –att agera för förbättrad kunskap, t.ex. med avseende på hormonstörande ämnen, kombinationseffekter och nanomaterial, –att effektivisera arbetet inom framför allt Reachförordningens tillämpning för att snabba på identifiering, begränsning och utfasning av farliga kemikalier, –att intensifiera arbetet med att ta bort hälsoskadliga kemikalier i livsmedel, t.ex. kadmium och rester från bekämpningsmedel, –bättre information om kemikalier i varor till konsumenterna, –ökad varutillsyn och bättre kontroll av farliga ämnen i varor, och –att initiera och stödja frivilliga initiativ för att begränsa, fasa ut och ersätta farliga kemiska ämnen och då prioritera dialog med branscher, bl.a. för att öka kunskapen och för att branscherna ska sätta upp uppföljningsbara utfasningsmål. Kemikalieinspektionen ska löpande under uppdragets längd analysera och föreslå förändringar i relevant lagstiftning och konventioner i syfte att stärka regleringen av kemikalier. De fortsatta insatserna inom ramen för handlingsplanen för en giftfri vardag utgör en viktig del av den samlade strategin för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. 5.2.3Utredning om ekonomiska styrmedel för kemikalier Kemikalieområdet styrs traditionellt genom regelstyrning. Reglerna är oftast harmoniserade inom EU och lämnar begränsat utrymme för natio- Det är därför intressant att närmare analysera om ekono- miska styrmedel kan fungera som komplement till regelstyrningen. 2013/14:39 ett första steg i denna analys har Kemikalieinspektionen inom ramen för handlingsplanen om en giftfri vardag presenterat rapporten kan ekonomiska styrmedel komplettera regleringar inom kemikalieområdet? (rapport nr 1/2013). Rätt utformade skatter och andra ekonomiska styrmedel har en stor potential att på ett kostnadseffektivt sätt bidra till att nå målen på miljöområdet. De kan gynna miljöanpassade alternativ vilket leder till att dessa snabbare kommer in på marknaden eller ökar sina marknadsandelar. De är därmed även substitutions- och innovationsdrivande och har en potential att verka tillväxt- och sysselsättningsfrämjande. Ett område där det finns ett särskilt behov av att närmare analysera förutsättningarna för att använda ekonomiska styrmedel är direkt exponering och diffus spridning av hälsofarliga ämnen från olika varugrupper. Regeringen har aviserat att en särskild utredare ska tillsättas för att analysera den roll som ekonomiska styrmedel kan spela för att minska förekomsten av, eller risken för, exponering och spridning av miljö- och hälsofarliga ämnen i t.ex. kläder och hemelektronik. 5.2.4Insatser för en giftfri miljö inom näringslivet, kommuner och landsting samt civilsamhället Kemikaliers betydelse i samhället illustreras av att kemiindustrin är den femte största industrisektorn i och står för av den samlade ekonomiska omsättningen i industrin. Kemikalier och kemikalierelaterade frågor berör dock långt fler företag än dem som tillverkar kemikalier. Omkring 13 000 företag i den svenska tillverkningsindustrin, förutom kemiindustrin, är berörda av kemikalieregelverket. Likaså berörs nära 19 000 företag inom parti- och detaljhandel, vilka importerar kemiska produkter och varor från länder utanför EU eller för in varor till från andra EU-länder. Näringslivets engagemang och konkreta insatser har stor betydelse för möjligheten att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Företagen kan exempelvis bidra genom att ta fram ytterligare kunskap om ämnens miljö- och hälsoegenskaper samt genom att gå längre än lagstiftningens krav och byta ut farliga ämnen. Företag som använder kemikalier bidrar till att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö genom att efterfråga kemikalier som är säkra från miljö- och hälsosynpunkt från sina leverantörer. Företagen kan också bidra genom att aktivt utveckla sådana kemikalier. Här har företag med ett väl utvecklat kemikaliearbete en särskilt viktig roll att gå före och driva utvecklingen framåt. Högt ställda och rätt utformade hälso- och miljökrav i regelverket kan stimulera innovation inom berörda branscher. första uppföljning avseende genomförandet av Reachförordningen tyder på att regelverket redan nu har haft en positiv effekt på innovation inom kemikalieområdet. Reachförordningens kandidatförteckning över särskilt farliga ämnen (se avsnitt 4.4.2) bedöms t.ex. ha betydelse för att stimulera substitution och därmed innovation. Ett uttalat syfte med Reachförordningen är att stimulera innovation. kan dock utvecklas för att bli mer innovationsdrivande. De åtgärder för att stärka substitutionsprincipens tillämpning i Reachförordningen och för ökade möjligheter att pröva grupper av ämnen som förs fram i denna proposition är exempel på detta. En stark forskning inom områdena toxikologi och miljötoxikologi bedöms vara en grundläggande faktor för att utveckla arbetet med kemikaliesäkerhet inom såväl myndigheter som företag. Det framväxande forskningsområdet grön kemi syftar bl.a. till att utveckla kemikalier med egenskaper som är goda från miljö- och hälsosynpunkt samt miljöanpassade tillverkningsprocesser. Grön kemi bedöms kunna få betydelse för att stärka innovationen inom kemikalieområdet och därmed bidra till att öka tillgången till alternativa ämnen som underlättar substitution (se avsnitt 17). Satsningar på forskning, innovation och miljöteknik inom kemikalieområdet är viktigt för att långsiktigt stärka konkurrenskraften och skapa nya affärs- och exportmöjligheter samt arbetstillfällen hos svenska företag som ligger långt framme och profilerar sig inom dessa områden. Regler och andra styrmedel som stimulerar substitution och efterfrågan på kemikalier med goda hälso- och miljöegenskaper i kombination med en stark forskning inom områden som miljötoxikologi och grön kemi är grundläggande för att få till stånd en sådan utveckling. Det är positivt att intresset för miljö och kemikaliefrågor har breddats till aktörer som inte direkt är bundna av regelverket inom området. Ett exempel är det växande engagemanget hos investerare som banker och fond- och försäkringsbolag för finansiella aspekter som är kopplade till kemikalierisker. Viktiga förutsättningar för detta engagemang bedöms vara ökade krav på företagen samt den förbättrade tillgången till kemikalierelaterad information som följer av Reachförordningen och andra regelverk. Ytterligare en förutsättning är förekomsten av så kallade hållbarhetsindex som inkluderar företagens arbete med kemikalier vid produktionen och i varor som de säljer.