prop · H10342d2 · 2013-11-19 00:00:00 — Enligt Energimyndigheten har de deltagande företagen investerat totalt i eleffektiviserande åtgärder under programmets första period.64 Beträffande planerade eleffektiviserande åtgärder under programmets andra period, skattas de för huvuddelen av företagen () till totalt drygt 750 miljoner kronor.65 Därutöver minskar företagen sina utgifter för energi. Den årliga skattelättnaden har beräknats till , totalt för den första femårsperioden. Också för den andra perioden beräknas den årliga skattelättnaden uppgå till 150 miljoner kronor.66 63Se bilaga 5 för en närmare beskrivning av metoderna för att skatta utsläppen ifråga. 64Energimyndighetens webbplats , Energieffektivisering-i-foretag/PFE/Om-PFE/Resultat-fran-programmet/. 65Energimyndighetens webbplats , Energieffektivisering-i-foretag/PFE/Om-PFE/Resultat-period-2/. Företagens kostnader har inte närmare kartlagts av . 2011/12:136. Beloppen är nettoberäknade. ENERGIEFFEKTIVISERING INOM INDUSTRIN – EFFEKTER AV STATENS INSATSER Kostnader i förhållande till effekter PFE-företagens stora andel av den totala energianvändningen innebär att även mindre procentuella energieffektiviseringar medför betydande energieffektivisering i absoluta tal. Det finns dock en stor potential för energieffektivisering också i företag med lägre andel av den totala energianvändningen, exempelvis i små och medelstora företag.67 PFE-företagens energianvändning har minskat något, men inte mer än andra industriföretags energianvändning. Elanvändningen per produktionsvärde har i stort sett varit oförändrad för företag inom PFE sedan programmet startade . jämförelse av de arbetsställen inom PFE med högst energiintensitet68 2004 hade marginellt högre energiintensitet än de med högst energiintensitet 2010. Utanför PFE var skillnaden betydligt större för de företag som hade högst energiintensitet. har i granskning av företagens tvåårsrapporteringar och intervjuer med branschorganisationer funnit att det har varit relativt vanligt med energieffektiviserande åtgärder före PFE och i företag utanför PFE. Andra styrmedel som påverkar elpriset, exempelvis elcertifikatsystemet, kan också påverka om företagen vidtar energieffektiviserande åtgärder. Målet för PFE är inte tydligt definierat eller kvantifierat, vilket försvårar en utvärdering av resultatet. Utsläpp i förhållande till produktionsvärde har minskat för alla de tre grupperna (PFE-företag, branscher utanför PFE och övrig industri) . Minskningen har till stor del skett under finanskrisen mellan 2008–2009. Energiföretagen har också i ökad utsträckning bytt olja mot bioenergi. Statens kostnader i form av uteblivna skatteintäkter från PFE-företagen är , totalt per period. De företag som har valt att delta i PFE har investerat totalt i eleffektiviserande åtgärder . 67Thollander, Rohdin, 2010, Cost-effectiveness of energy programs involving energy audits – results from . In: (IEPEC), . Se bilaga 1. 68Med energiintensitet avses här energianvändning per produktionsvärde. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT 3Regeringens och myndigheternas rapportering av energieffektivisering Detta kapitel belyser den andra revisionsfrågan: Har regeringen och myndigheterna redovisat effekter av energieffektiviserande åtgärder för industrin på ett samlat och tydligt sätt? 3.1Uppföljning och kontroll av PFE anser att den svagaste delen i nationella program för energieffektivisering är när uppföljning och kontroll bygger på företagens egen rapportering.69 Det resultat som redovisar för PFE bygger just på sådan rapportering. Den beaktar inte heller fullt ut om företagen skulle ha genomfört åtgärderna även utan PFE.70 Det resultat som rapporteras innefattar inte heller i vilken omfattning som PFE har bidragit till andra energieffektiviserande åtgärder än eleffektiviserande åtgärder. Enligt försvåras möjligheten att värdera resultaten även av att det saknas uttryckliga, kvantifierade mål för programmet. Avsnittet nedan beskriver regeringens förväntningar på möjliga energieffektiviseringar genom PFE. Därefter följer en beskrivning av företagens rapportering och tillsyn och kontroll av företagen. I bilaga 2 finns en detaljerad beskrivning av kraven på PFE- företagens åtgärder och rapportering. 69Europeiska kommissionen, , , Voluntary Agreements in the field of energy efficiency and emission reduction: Review and analysis of the experience in member states of Union, 2010, s. 21. 70Energimyndigheten uppger till att det rapporterade resultat för PFE till viss del beaktar om företagen skulle ha genomfört åtgärderna även utan PFE. Om anledning har funnits att tro att huvudsyftet med åtgärden är något annat än att eleffektivisera till följd av PFE, har åtgärden flyttats, skrivits ned eller underkänts av myndigheten. Se e-post från . ENERGIEFFEKTIVISERING INOM INDUSTRIN – EFFEKTER AV STATENS INSATSER 3.1.1Regeringen utgick från att många företag redan var eleffektiva Inför starten av PFE 2005 utgick regeringen ifrån att de deltagande företagen i allmänhet redan hade uppnått en hög grad av eleffektivisering. Regeringen har inte ställt uttryckliga krav på att åtgärderna ska vara additionella (det vill säga inte skulle ha genomförts utan deltagande i programmet) för varje företag. Enligt regeringen ska det enskilda företaget och tillsynsmyndigheten bedöma hur stor eleffektivisering som åtgärderna beräknas medföra . De ska också bedöma om åtgärderna i stort sett motsvarar den styreffekt som elskatten på per kWh skulle ha haft, om den tillämpats under hela programperioden. Begreppet i stort sett bör enligt regeringen ge vissa, men inte särskilt stora marginaler i fråga om bristande uppfyllelse. medger begreppet enligt regeringen en viss flexibilitet med hänsyn till att de eleffektiviserande åtgärderna som kan finnas tillgängliga för de enskilda företagen kan vara av väsentligt olika karaktär. De företag som kommer att delta i PFE har enligt regeringen i allmänhet redan uppnått en hög effektiviseringsgrad. Om skattens styreffekt i fråga om ett visst företag är liten, till exempel därför att företaget redan har genomfört omfattande effektiviseringsåtgärder, bör kravet på ytterligare sådana åtgärder följaktligen kunna ställas lägre än de krav som bör ställas på ett företag med mer omodern utrustning och äldre teknik, som ska nå upp till en högre effektivisering för att motsvara lagens krav.71 3.1.2Oklart på vilka grunder företag med låg energieffektivisering kan uteslutas från PFE Enligt är det oklart om anser att en låg energieffektivisering är tillräckligt för att utesluta företag ur programmet vid slutredovisningen. underkände slutredovisningen för ett företag som redovisade en låg energieffektivisering för den första perioden. Det företaget hade dock inte heller uppfyllt ett antal formella krav som ställs enligt lagen om PFE.72 2003/04:170 s. 84 f. Regeringens uttalanden gjordes i författningskommentaren till 11 § lagen (2004:1196) om program för energieffektivisering. 72Företaget hade brister i rutinerna, det kunde inte redovisa ett gällande certifikat för energiledningssystemet, det hade inte genomfört alla åtgärder som det åtagit sig i tvåårsrapporteringen och inte heller dragit tillbaka åtgärderna på grund av synnerliga skäl. Företaget hade också en låg nivå på energieffektiviseringen jämfört med andra företag. Se e-post från . GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT Beskrivning av de åtgärder och den rapportering som PFE-företagen ska vidta och av styrdokument för programmet i en programperiod ska PFE-företagen främst genomföra en energikartläggning, införa certifierat energiledningssystem och inköps- och projekteringsrutiner där energieffektivisering beaktas. åta sig att genomföra eleffektiviserande åtgärder. ska företagen lämna en särskild rapportering till . 3–5 i programperioden ska företagen genomföra energieffektivisering genom det certifierade energiledningssystemet, använda inköps- och projekteringsrutinerna där energieffektivisering beaktas och genomföra de eleffektiviserande åtgärder som företagen åtagit sig i tvåårsrapporteringen. Energikartläggningen och analysen av denna redovisas av företagen genom svar på olika kontrollfrågor i IT-system för PFE. Företagens införande av energiledningssystem, den särskilda energikartläggningen och rutiner för projektering och inköp kontrolleras av certifieringsorgan.73 Efter utgången av programperioden ska företagen lämna en slutredovisning till . Myndigheten ska dels kontrollera om företagen har uppfyllt de formella kraven för deltagande i PFE, dels om de eleffektiviserande åtgärderna, tillsammans med effekter av rutiner för att energifrågor beaktas vid inköp och projektering, har medfört en ökad eleffektivisering på minst 1–2 procent.74 har en processbeskrivning för PFE. Den är myndighetens interna styrdokument för programmet. Myndigheten har också en handläggarmanual för hur IT-systemet ska hanteras och för hur handläggningen ska genomföras för PFE.75 Manualen anger att 1–5 är , måste detta motiveras väl av företaget. Det kan göras antingen genom en separat motivering eller genom att företagets redovisning av övriga åtgärder samt tidigare åtgärder visar att företaget arbetar och/eller har arbetat seriöst med energikartläggning.76 Beträffande kontrollen av såväl företagens tvåårsrapportering som slutredovisning anger manualen att eleffektiviseringen år 1–5 bör vara omkring 1–eller högre.77 Detta är enligt en utgångspunkt för handläggarnas kommunicering med PFE-företagen.78 73I den första perioden valde ett företag att lämna rutinerna för inköp och projektering utanför certifieringen. I det fallet kontrollerade rutinerna separat, se e-post från . 76Energimyndighetens handläggarmanual för PFE s. 34 f. (avsnitt 7.2.1.3.). Ett exempel på förklaring som fick var att företaget ifråga koncentrerade sina energieffektiviseringsinsatser mot andra delar av verksamheten. som en rimlig förklaring. Se e-post från . 77Riksrevisionens genomgång av handläggarmanual för PFE, s. 34 f. och 42 f. 78Energimyndigheten kontaktade de företag som i tvåårsredovisningen inte hade nått eleffektivisering, för att få företagens förklaring till detta, en beskrivning av vilken eleffektiviseringsnivå som företagen avsåg komma upp i samt på vilket sätt. ENERGIEFFEKTIVISERING INOM INDUSTRIN – EFFEKTER AV STATENS INSATSER Om företagen uppfyller de formella kraven är det oklart på vilka grunder slutredovisningen för PFE-företag som endast har uppnått en låg energieffektivisering kan underkännas.79 har inte preciserat skälen för att godkänna en slutredovisning där företaget inte har nått upp till minst 1–i energieffektivisering. Enligt myndighetens handläggarmanual kan företagens redovisning av övriga energieffektiviserande åtgärder och energieffektiviseringsarbete före PFE användas för att godkänna redovisningen för företag som har eleffektivisering.80 Efter första perioden av PFE redovisade en del företag en i jämförelse med andra deltagande företag låg energieffektivisering . Men Energimyndigheten ansåg att de uppfyllde kraven enligt lagen och godkände därmed även dessa slutredovisningar. har uppgett till att myndigheten i varje enskilt ärende gör en sammanvägning av de uppgifter som företagen lämnat i slutredovisningen. Därför är det enligt myndigheten svårt att dra några generella slutsatser kring vikten av de olika faktorer som beaktas vid bedömningen. Myndigheten anger att det är dock inte så att har uppfattningen att det inte är möjligt att underkänna slutredovisningar där företagens energieffektivisering är låg, så länge som företagen uppfyller de formella kraven.81 har först uppmärksammat regeringen på att det är oklart på vilka grunder företag kan uteslutas från PFE i samband med slutredovisningen. Myndigheten framförde då att det kan vara lämpligt att i övergångsbestämmelserna till lagen om avveckling av PFE se över lagens formulering på vilka rättsliga grunder företagens slutredovisningar kan underkännas.82 Bakgrunden till myndighetens förslag var att lagen (2004:1196) om PFE enligt myndigheten tydligare anger på vilka grunder ett företag kan uteslutas från PFE i samband med tvåårsredovisningen än i samband med slutredovisningen.83 79De formella kraven enligt lagen (2004:1196) om program för energieffektivisering är främst inrättande av certifierat energiledningssystem, genomförande av energikartläggning, införande av rutiner för inköp och projektering där energifrågor ingår samt redovisande och genomförande av eleffektiviserande åtgärder med en återbetalningstid kortare än . 80Energimyndighetens handläggarmanual för PFE s. 34 f. och 41 f. 81E-post från och . 82Energimyndigheten, Yttrande angående Promemorian Avveckling av program för energieffektivisering, , dnr 2012-4083. Regeringen hänvisade till att frågan inte hade berörts i den remitterade promemorian som yttrandet avsåg och konstaterade att det saknas förutsättningar för att ta upp frågan inom ramen för propositionen, se prop. 2012/13:9 s. 9. uppger att den , inför starten av den andra programperioden av PFE besökte för att diskutera eventuella förändringar av PFE-lagen för att kunna genomföra den andra programperioden på ett bättre sätt. Enligt den mötesdokumentation som har presenterat för , tog då inte upp att det enligt myndigheten är oklart på vilka grunder företag kan uteslutas från PFE i samband med slutredovisningen. Se e-post från samt , intern dokumentation från möte med , . GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT 3.1.3Energimyndighetens tillsyn av PFE är främjande tillsyn av PFE inriktas främst mot främjande och under andra perioden har myndigheten inte utfört någon formell tillsyn. beskrivning av syftet med tillsynen av PFE Syftet med tillsyn av PFE är enligt handläggarmanualen att: Inhämta kunskap om hur företagen hanterat lagstiftningen i praktiken. Hämta in goda exempel från företag med god energieffektivisering. Hitta eventuella felaktigheter och brister i genomförandet av programmet. I möjligaste mån hjälpa och vägleda företagen att klara deltagandet i PFE på bästa sätt. Handläggarmanualen anger också att det inte är ett huvudsyfte att sätta dit företag, men att tillsynen ska förebygga missbruk av systemet och att det ska markeras genom tillsynen. Om tillsynen visar att företaget inte uppfyllt kraven kan tillsynen leda till att rätten till deltagande i PFE återkallas.84 Under programmets första period genomförde tillsyn av 6 företag. Då gick myndigheten igenom företagens rutiner och vissa åtgärder.85 Efter att företagen hade lämnat in sin slutredovisning för den första perioden genomförde myndigheten ingen tillsyn. Därmed kontrollerade myndigheten inte innehållet i någon slutredovisning mot förhållandena på plats. Istället utgick myndigheten helt från företagens uppgifter.86 under andra perioden av PFE har besökt 17 . Det har då inte varit fråga om formella tillsynsärenden. Myndigheten uppger dock att förhållanden på plats kontrollerades och frågan om hur företagen skulle kunna nå ännu bättre resultat diskuterades, särskilt ifråga om rutinerna för projektering och inköp. fann några delar som företagen kunde genomföra och rapportera på ett bättre sätt. Myndigheten meddelade företagen att detta kommer att granskas när företagen lämnar sin slutredovisning för den andra perioden.87 har därmed ännu inte gjort någon uppföljning av resultatet av besöken.88 framhåller att konstruktionen av PFE medför att programmet inte ska vara så personalkrävande ur ett myndighetsperspektiv. I och med kravet på certifierat energiledningssystem är det certifieringsorganen som gör flest besök hos företagen. Då ska certifieringsorganen kontrollera 84Energimyndigheten, Handläggarmanual för PFE, kap. 11. 87E-post från och (myndigheten har här bekräftat att inget av besöken öppnades som ärende tillsyn). 88E-post från och . ENERGIEFFEKTIVISERING INOM INDUSTRIN – EFFEKTER AV STATENS INSATSER att företagen upprätthåller sitt energiledningssystem, inklusive att de följer tillämplig lagstiftning. Enligt Energimyndigheten noteras då avvikelser, vilka måste åtgärdas. Myndigheten uppger att den i många fall begär att få del av rapporterna från certifieringsorganen.89 med låg energieffektivisering granskade samtliga revisionsprotokoll från certifieringsorganen.90 3.2Myndigheternas rapportering till regeringen I detta avsnitt beskrivs och Energieffektiviserings utredningens91 rapportering. 3.2.1Energimyndighetens rapportering tar inte hänsyn till om åtgärderna skulle ha vidtagits även utan PFE Ett grundläggande problem med uppföljning av effekterna av PFE är att den inte ger underlag för att kunna bedöma effekter av åtgärder som skulle ha vidtagits även utan deltagande i PFE. Myndigheten har rapporterat hela minskningen av PFE-företagens energianvändning som effekter av PFE, vilket flera bedömare anser vara en överskattning. Till exempel anser att i sin uppföljning av PFE inte har beaktat vare sig spontan energieffektivisering eller effektivisering på grund av kraftigt höjda elpriser.92 framhöll inför programmets andra period att effekterna av PFE var svåra att skilja ut från priseffekter, eftersom den första perioden av PFE sammanföll med kraftigt stigande energipriser. Myndigheten ansåg att dåvarande konjunkturläge och energiprisutveckling medförde att en andra period inom PFE inte skulle ha lika gynnsamma förutsättningar.93 91Energieffektiviseringsutredningen var en kommitté som tillsattes av regeringen genom dir. 2006:89. En kommitté är en tillfällig myndighet som regeringen tillsätter för att genomföra ett utredningsuppdrag. 92Finansdepartementet, Budgetavdelningen, promemoria Klimat- och energipolitiska målen. Jämför , et al., Industrial electricity demand and energy efficiency policy: The role of price changes and private R&D in the Swedish pulp and paper industry, Energy Policy 2012, s. 437–446. 2008/09:163 s.103. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT 3.2.2Energimyndighetens rapportering av PFE:s resultat är otydlig Det är otydligt om rapportering av den uppnådda eleffektiviseringen till följd av PFE avser enskilda år eller en hel programperiod. Myndigheten har ömsom rapporterat att eleffektiviseringarna (mellan 1–1,) avser enskilda år, ömsom att de avser hela den första programperioden. Se beskrivningen nedan. skiftande rapportering leder till svårigheter att bedöma storleken av hur stora eleffektiviseringar som uppnåtts genom programmet. Beskrivning av rapportering av effekterna av PFE Efter de inledande två åren av den första programperioden rapporterade myndigheten (2007) en förväntad eleffektivisering på genom PFE. Myndigheten angav att eleffektiviserande åtgärder motsvarande totalt hade fastställts under tvåårsredovisningen och att eleffektiviserande åtgärder motsvarande 0,29 GWh med stor sannolikhet skulle genomföras . Myndigheten rapporterade att den årliga eleffektiviseringen kommer att uppgå till minst 2,5 procent.94 Året därefter (2008) redovisade att eleffektiviseringar om skulle uppnås inom PFE.95 När de deltagande företagen hade inkommit med slutredovisningar för den första perioden, rapporterade (2009) återigen att PFE hade lett till en total eleffektivisering på 1,4 TWh.96 Året därefter (2010) rapporterade att det övergripande resultatet för PFE på eleffektivisering var mer än dubbelt så mycket som förväntat då programmet startades 2004.97 har presenterat till följd av PFE i uppnådd energieffektivisering, på myndighetens webbplats och i en särskild skrift.98 94Energimyndigheten, Årsredovisning 2007, ER 2008:01 s. 57 f. och 105. Då hade myndigheten inte räknat med effekterna av införandet av rutiner för projekteringar, ändringar, renoveringar och inköp. 95Energimyndigheten, Årsredovisning 2008, ER 2009:01 s. 11. 96Detta motsvarade enligt av en total användning på knappt . Se Energimyndigheten, Årsredovisning 2009, ER 2010:01 s. 9 och 33. 97Energimyndigheten, Årsredovisning 2010, ER 2011:01 s. 23. 982011 publicerade myndigheten en skrift med en presentation av PFE och programmets första period, riktad till personer i företagsledning och till energiansvariga inom industrin. I skriften redovisar att under den första programperioden har PFE-företagen uppnått en eleffektivisering på . Enligt myndigheten beräknas dessa åtgärder ge besparingar på . Se Energimyndigheten 2011:01, Programmet för energieffektivisering. Erfarenheter och resultat med PFE, s. 5. Myndigheten betonar också den beräknade energieffektiviseringen i en särskild rubrik (sid. 1): Industrin sparar el inom PFE!. Se även länk: Energieffektivisering-i-foretag/PFE/Om-PFE/Resultat-fran-programmet/ ENERGIEFFEKTIVISERING INOM INDUSTRIN – EFFEKTER AV STATENS INSATSER 3.2.3Myndighetens rapportering framhåller PFE som framgångsrikt egna undersökningar anger att PFE har varit framgångsrikt. Myndigheten lät 2007 genomföra en enkätundersökning riktad till PFE-företag som hade deltagit i programmet under . Enligt enkäten hade av företagen hittat åtgärder för effektivare användning av bränsle och/eller värme genom energikartläggningen, energiledningssystemet eller annat kopplat till deltagandet i programmet. av företagen hade hittat åtgärder för byte från fossila till förnybara bränslen och av företagen hade hittat åtgärder för att öka energiproduktionen och energileveranserna till omgivande samhälle. av företagen hade förändrat sitt sätt att mäta och följa upp energianvändningen tack vare energiledningssystemet/PFE. En lika stor andel hade uppgett att energifrågan har fått helt eller delvis större prioritet än innan företagen gick med i PFE.99 Enligt Energimyndigheten har PFE utan tvekan lett till ökad legitimitet åt energifrågorna. En avgörande orsak är att skattebefrielsen har medfört att frågan har kommit upp på ledningsnivå. Energiledningssystemet och de åtaganden som detta innebär har också medfört att energifrågorna har fått en högre status.100 I en skrift om PFE , riktad till industrin, anger myndigheten att åtgärderna i de allra flesta fall är mycket lönsamma och att den genomsnittliga återbetalningstiden för åtgärderna är kortare än . Störst antal eleffektiviseringsåtgärder har genomförts inom olika hjälpsystem såsom pumpsystem, elmotorer, fläktsystem och belysning. Åtgärder inom produktionsprocessen innebär ofta en större effektivisering än åtgärder inom hjälpsystemen. av åtgärderna genomfördes inom produktionsprocesserna vilket motsvarade av den uppnådda effektiviseringen.101 3.2.4Samlade analyser av olika styrmedel har inte gjorts har analyserat och återrapporterat effekter av vissa enskilda energi- och klimatpolitiska styrmedel, men myndigheten har inte analyserat samlade effekter av sådana styrmedel. underlag till regeringen om energieffektivitet har dock enligt uppfyllt de krav som regeringen har ställt på myndigheten.102 99Energimyndigheten, Årsredovisning 2007, ER 2008:01, s. 105. 100Energimyndigheten, Årsredovisning 2008, ER 2009:01 s. 11. 101Energimyndigheten 2011:01, Programmet för energieffektivisering. Erfarenheter och resultat med PFE, s. 5. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT 3.2.5Energieffektiviseringsutredningens skattningar byggde på rapportering Även redovisning av effekterna av PFE är oklar när det gäller om eleffektiviseringarna till följd av programmet avser enskilda år eller en hel programperiod. Se beskrivning nedan. Beskrivning av redovisning av effekterna av PFE Utredningen analyserade 2008 olika styrmedel för energieffektivisering, inklusive PFE. Utredningens huvuduppgift var att föreslå hur EG:s energieffektiviserings direktiv skulle genomföras i Sverige.103 Utredningen redovisade bland annat skattningar av effekter till följd av PFE. Skattningarna byggde på bedömningar. Utredningen rapporterade inga problem eller brister med PFE. I ett delbetänkande 2008 angav utredningen att den samlade elbesparingen till följd av PFE skulle bli minst dubbelt så stor som den dittills redovisade. Detta skulle enligt utredningen innebära en årlig energieffektivisering på –2012.104 Utredningens slutbetänkande utgick däremot ifrån eleffektiviseringar för hela den första perioden.