prop · H003127 · 2013-04-17 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2012/13:127 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten Den kommunala ekonomin och hållbara offentliga finanser (RiR 2012:25). Regeringen instämmer i delar av det framhållit avseende behovet av mer information i redovisningen av de långsiktiga kalkylerna. Regeringen kommer därför framöver att tydligare redovisa antaganden och förutsättningar i dessa kalkyler. När regeringen gör hållbarhetsberäkningar ligger fokus på hela det offentliga åtagandet och den offentliga sektorn behandlas därför samlat. Ett grundläggande antagande är att staten på lång sikt har det övergripande ansvaret för finansieringen av välfärdspolitiken. Beräkningarna kommer därför även fortsättningsvis redovisas för den offentliga sektorn som helhet och inte för enskilda sektorer inom sektorn. Redovisningen av hur utgifterna för olika typer av välfärdstjänster utvecklas kommer dock att tydliggöras. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. har granskat om regeringen har identifierat och analyserat kommunsektorns långsiktiga finansieringsproblem. Granskningen berör dels regeringens rapportering till , dels de långsiktiga effekterna på skattebaserna av en höjd kommunalskatt. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Den kommunala ekonomin och hållbara offentliga finanser (RiR 2012:25), se bilaga. överlämnade till regeringen . I rapporten konstaterar att regeringen inte har redovisat en separat analys för kommunsektorn och anser att detta är en brist eftersom det finns en framtida risk för finansieringsproblem i kommuner och landsting. Myndigheten konstaterar vidare att regeringens långsikts- kalkyler för de offentliga finanserna visar att kommuner och landsting endast klarar balanskravet i kommunallagen (1991:900) genom omfattande bidrag från staten. Myndigheten noterar att dessa tillskott inte redovisas till och anser därför att regeringens redovisning av de beräkningstekniska antagandena är bristfällig. Till följd av detta ges enligt inte någon beskrivning av kommunsektorns långsiktiga finansieringsproblem. menar att otydligheter av det här slaget bidrar till osäkerheten i de långsiktiga planerings- förutsättningarna för kommuner och landsting. Myndigheten anför att stora kalkylmässiga obalanser mellan den statliga och den kommunala sektorn innebär en ökad osäkerhet i bedömningen av de offentliga finansernas hållbarhet. rekommenderar mot denna bakgrund regeringen att: i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen presentera en bedömning av kommunsektorns finanser på lång sikt, tydliggöra de antaganden kring den kommunala ekonomin som görs i samband med långsiktskalkylerna för den offentliga sektorn, och tydliggöra effekterna på de offentliga finanserna av olika handlingsalternativ för att lösa kommunsektorns långsiktiga finansieringsproblem. 3 Regeringens bedömning av iakttagelser kommunerna på kort sikt även gäller på . Det innebär att utgår från att ansvarsfördelningen mellan olika offentliga sektorer ligger fast och att statsbidragen inte kan variera över tiden. Med dagens uppdelning av verksamhetsansvaret uppstår kostnader för den åldrande befolkningen främst i kommunsektorn. Vid en strikt indelning i statligt respektive kommunalt ansvar och oförändrade stats- bidrag kan den demografiska utvecklingen tvinga kommunerna till att vidta åtgärder som att t.ex. höja skatten, vilket också är en av Riks- revisionens slutsatser. I förstudien till granskning anges också att framtida skattehöjningar är sannolika till följd av det ökade utgiftstrycket. Syftet med de långsiktskalkyler som regeringen genomför är dock primärt att utvärdera om finanspolitiken, såsom den i vid bemärkelse är utformad , kan upprätthållas på lång sikt. I fokus ligger det offentliga åtagandet i sin helhet och den offentliga sektorn betraktas i detta sammanhang samlat. Ett centralt antagande vid beräkningarna av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet är att staten på lång sikt har det övergripande ansvaret för finansieringen av välfärdspolitiken och för efterlevandet av de budgetpolitiska målen. På lång sikt antas därför att ansvarsfördelningen mellan den statliga och den kommunala sektorn kan variera och att statsbidragen till följd av detta kan förändras. I regeringens långsiktskalkyler sker en mekanisk justering av statsbidragen så att kommunsektorns finanser år för år uppvisar ett resultat som medför att det kommunala balanskravet och kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning uppfylls. Denna justering är dock att betrakta som modellteknisk och regeringen gör inte någon bedömning av huruvida sådana förändringar faktiskt kommer att ske . Kalkyler som sträcker sig in är till sin natur mycket osäkra och ska därför snarare ses som stiliserade framskrivningar än prognoser. Det faktiska behovet av statsbidrag till kommunsektorn beror även på andra faktorer, t.ex. produktivitetsutvecklingen i sektorn. Regeringen anser därför att det i detta sammanhang endast finns ett begränsat informationsvärde i att redovisa resultaten för varje delsektor separat. Regeringen delar avslutningsvis inte uppfattning att en långsiktig kalkyl över kostnadsutvecklingen för hela kommunsektorn, som inkluderar både kommuner och landsting, skulle förbättra förut- sättningarna för enskilda kommuners långsiktiga planering. De ekonomiska förutsättningarna kan variera mycket mellan enskilda kommuner, varför en sådan kalkyl inte skulle ge kommunerna någon information om den egna utvecklingen. Regeringen har ekonomiska vårproposition fördjupat och utökat redovisningen av de antaganden som ligger till grund för de långsiktiga kalkylerna för de offentliga finanserna. Det framgår nu tydligt att staten antas ha det övergripande ansvaret för finansieringen av väl- färdspolitiken och att statsbidragen i långsiktskalkylen anpassas så att det kommunala balanskravet och kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning uppfylls. Mot bakgrund av den bedömning som redovisats i avsnitt 3 har regeringen inte för avsikt att redovisa några kalkyler med alternativa sätt att hantera finansieringen av välfärden, exempelvis genom en omfördelning av ansvaret för välfärdstjänsterna mellan de offentliga sektorerna eller höjd skatt på arbete. Regeringen vill i detta sammanhang framhålla att den inte bedömer att en höjning av skatten på arbete utgör ett effektivt sätt att hantera det demografiskt drivna kostnadstrycket, då detta har en negativ effekt på arbetskraftsutbudet och därmed skattebaserna. Regeringen avser inte heller att publicera långsiktiga beräkningar uppdelade på de olika offentliga sektorerna. Redovisningen av hur utgifterna för olika typer av välfärds- tjänster utvecklas kommer dock att tydliggöras. Med detta anser regeringen att är färdig- behandlad. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Den kommunala ekonomin och hållbara offentliga finanser är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-303-5 rir 2012:25 foto: kim lill form: ad&d tryck: interntryckeri, 2012 GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Den kommunala ekonomin och hållbara offentliga finanser DEN KOMMUNALA EKONOMIN OCH HÅLLBARA OFFENTLIGA FINANSER GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Den kommunala ekonomin och hållbara offentliga finanser har granskat om regeringen har identifierat och analyserat kommunsektorns långsiktiga finansieringsproblem. Granskningen berör dels regeringens rapportering till , dels de långsiktiga effekterna på skattebaserna av en höjd kommunalskatt. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. och har medverkat vid den slutliga handläggningen. DEN KOMMUNALA EKONOMIN OCH HÅLLBARA OFFENTLIGA FINANSER GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER DEN KOMMUNALA EKONOMIN OCH HÅLLBARA OFFENTLIGA FINANSER GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har granskat om regeringen har identifierat och analyserat kommunsektorns långsiktiga finansieringsproblem. Granskningen berör dels regeringens rapportering till , dels de långsiktiga effekterna på skattebaserna av en höjd kommunalskatt. Motiv: Kostnaderna för offentligt finansierade välfärdstjänster kommer sannolikt att stiga . Merparten av välfärdstjänsterna i form av skola, vård och omsorg produceras av kommuner och landsting och finansieras till största delen med kommunala skattemedel. Därutöver får kommuner och landsting betydande tillskott från staten. Regeringen behandlar på ett övergripande sätt frågan om välfärdens framtida finansiering i sin återkommande bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Denna bedömning avser den offentliga sektorn som helhet. Någon analys av den långsiktiga utvecklingen i kommunsektorn presenteras inte av regeringen. Därmed finns en risk för att analysen inte fångar upp eventuella samband mellan kommunsektorns och statens finanser. Den offentliga sektorns framtida finansieringsbehov är en väl genomlyst fråga. Sambandet mellan kommunala och statliga finanser på lång sikt har emellertid inte uppmärksammats i samma utsträckning. En granskning av detta område är angelägen mot bakgrund av risken för samhällsekonomisk ineffektivitet i samspelet mellan kommunala och statliga finanser på lång sikt. Eventuella brister i detta avseende kan leda till en utveckling med kortsiktiga lösningar som i sin tur riskerar att få negativa effekter på statens och kommunernas skattebaser på . Syfte: Syftet med granskningen är att undersöka om regeringen har identifierat och analyserat kommunsektorns långsiktiga finansieringsproblem. Genomförande: Granskningen har omfattat dokumentstudier av propositioner och skrivelser, intervjuer samt analyser av beräkningsunderlag från . Vidare har med hjälp av SCB utfört effektberäkningar av en höjd genomsnittlig inkomstskatt. DEN KOMMUNALA EKONOMIN OCH HÅLLBARA OFFENTLIGA FINANSER finner att regeringens rapportering till av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet saknar en dimension. Detta är en brist eftersom det främst är i kommuner och landsting som det finns en risk för framtida finansieringsproblem. Av beräkningsunderlagen till regeringens långsiktskalkyler har vi kunnat härleda potentiella kommunala obalanser som inte redovisas till . finns det enligt regeringens grundscenario mycket stora statliga överskott . Regeringens långsiktskalkyler förutsätter att kommunsektorn klarar balanskravet tack vare omfattande tillskott av statsbidrag. Då dessa tillskott inte redovisas till finner att regeringens redovisning av de beräkningstekniska antagandena är bristfälliga. Därmed framgår inte kommunsektorns långsiktiga finansieringsproblem och inte heller regeringens syn på detta. Otydligheter av det här slaget bidrar till att spä på osäkerheten i de långsiktiga planeringsförutsättningarna för kommuner och landsting. Vidare kan stora kalkylmässiga obalanser mellan statlig och sektor innebära en ökad osäkerhet i bedömningen av de offentliga finansernas hållbarhet. För att motverka detta bör dessa obalanser fångas upp i analysen och redovisas öppet. Höjd kommunalskatt urholkar skattebaser Kommuner och landsting är självstyrande, och kan i tider av underskott och osäkerhet om framtiden tvingas att höja de kommunala skattesatserna för att klara balanskravet. I händelse av höjda kommunalskatter, visar granskningen att skattebaserna långsiktigt urholkas via anpassning av arbetsutbudet. Enligt våra beräkningar är effekterna på arbetsutbudet begränsade, men den samlade inverkan på de offentliga finanserna En stor del av de beräknade kostnaderna förknippade med kommunala skattehöjningar bärs av staten. Problemet med finansieringen av det kommunala utgiftstrycket är inte i första hand en fråga om brist på resurser för den offentliga sektorn som helhet, utan snarare ett fördelningsproblem. Staten har långsiktigt goda finanser och har exempelvis möjlighet att förekomma kommunala skattehöjningar med statsbidrag eller att neutralisera effekterna av dem med statliga skattesänkningar. På finns också en möjlighet att ansvaret för att tillhandahålla olika offentliga tjänster kan flyttas mellan olika offentliga sektorer. De långsiktiga obalanserna i den kommunala sektorn tycks emellertid vara så omfattande att god framförhållning krävs oavsett vilka åtgärder som vidtas. Sammantaget är regeringens redovisning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet inte ändamålsenlig när det gäller förhållandet mellan den offentliga sektorns delsektorer. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER rekommenderar regeringen att: presentera en bedömning av kommunsektorns finanser på lång sikt i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen tydliggöra de antaganden kring den kommunala ekonomin som görs i samband med långsiktskalkylerna för den offentliga sektorn tydliggöra effekterna på de offentliga finanserna av olika handlingsalternativ för att lösa kommunsektorns långsiktiga finansieringsproblem. DEN KOMMUNALA EKONOMIN OCH HÅLLBARA OFFENTLIGA FINANSER GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 1.1Bakgrund och motiv till granskningen Kostnaderna för offentligt finansierade välfärdstjänster kommer enligt statens långtidsutredningar att stiga , bland annat på grund av demografiska förändringar och högre kvalitetskrav hos medborgarna. Merparten av välfärdstjänsterna i form av skola, vård och omsorg produceras av kommuner och landsting och finansieras till största delen med kommunala skattemedel. Därutöver får kommuner och landsting betydande tillskott från staten, dels genom riktade bidrag, dels genom det generella statsbidraget (anslaget för kommunalekonomisk utjämning). Regeringen behandlar på ett övergripande sätt frågan om välfärdens framtida finansiering i samband med bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Den gällande bedömningen, publicerad i vårpropositionen , är att nuvarande finanspolitik är långsiktigt hållbar. Bedömningen avser den offentliga sektorn som helhet och därmed presenteras ingen beskrivning av utvecklingen på nivå. Anledningen till att regeringen väljer att göra så är att den anser att staten har det övergripande ansvaret för välfärdspolitiken. På kort sikt är det givet vad kommunerna ansvarar för, men på kan ansvaret för vissa delar av välfärdstjänsterna flyttas mellan olika offentliga sektorer. I regeringens långsiktsberäkningar antas att staten reglerar statsbidragen, så att ekonomin kommer i balans i kommunerna. I en förstudie till granskningen konstaterade att framtida kommunala skattehöjningar är sannolika till följd av det ökade utgiftstrycket. har den genomsnittliga kommunalskattesatsen höjts med . Kommunala skattehöjningar riskerar att påverka arbetsutbudet och därmed skattebaserna negativt. DEN KOMMUNALA EKONOMIN OCH HÅLLBARA OFFENTLIGA FINANSER Den offentliga sektorns framtida finansieringsbehov är en väl genomlyst fråga. Sambandet mellan kommunala och statliga finanser på lång sikt har emellertid inte uppmärksammats i samma utsträckning. En granskning av detta område är angelägen, mot bakgrund av risken för samhällsekonomisk ineffektivitet i samspelet mellan kommunala och statliga finanser på lång sikt. Syftet med granskningen är att undersöka om regeringen har identifierat och analyserat kommunsektorns långsiktiga finansieringsproblem. Granskningen besvarar följande revisionsfråga: Är regeringens analys och rapportering till av den offentliga sektorns hållbarhet ändamålsenlig när det gäller förhållandet mellan den offentliga sektorns delsektorer? För att kunna svara på revisionsfrågan avser vi även att undersöka potentiella effekter av kommunala skattehöjningar på skattebaserna. Detta är viktigt för förståelsen av hur kortsiktiga lösningar kan få oönskade resultat på lång sikt. Kommuner och landsting ansvarar för merparten av de offentliga välfärdstjänsterna. är en enhetsstat med en stark centralmakt. Denna organisationsform, med stark centralmakt och långtgående decentralisering av ansvar, befogenheter och beskattningsrätt har beskrivits som ovanlig i ett internationellt perspektiv.1 I regeringsformen konstateras att den svenska folkstyrelsen förverkligas dels genom det representativa och parlamentariska statsskicket, dels genom kommunalt självstyre.2 1Se exempelvis , (2000) Kommunerna, s. 17 ff. samt Häggroth, (2005) Staten och kommunerna, s. 7 ff. 21 kap. 1 § och 14 kap. regeringsformen. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Det finns ingen allmänt accepterad definition av det kommunala självstyret. Detta är avsiktligt, och beror bland annat på att det inte ansetts önskvärt att dra en tydlig gräns mellan det statliga och det kommunala området.3 I regeringens proposition En reformerad grundlag, som låg till grund för grundlagsreformen 2010, beskriver regeringen definitionsproblematiken på följande vis: // i förarbetena till regeringsformen uttalas att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en självstyrelsesektor och att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun i ganska vid omfattning i stället måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen.4 // Den kommunala självstyrelsen är intimt förknippad med den kommunala beskattningsrätten. Beskattningsrätten är dock inte helt obegränsad och ska inte tolkas som att varje kommun helt obunden kan bestämma om skatteuttagets storlek.5 Detta beror på att staten har det övergripande ansvaret för landets ekonomi. Staten måste därmed ha verktyg för att kunna påverka den viktiga komponent som kommunalskatten utgör.6 Detta har tidigare skett genom lagstiftning, då staten beslutade om förbud mot skattehöjningar under 19911993 samt om minskade statsbidrag för kommuner och landsting som under 19971999 höjde skatten.7 Förutom med lagstiftning styr staten kommunsektorn genom att öka eller minska de ekonomiska resurserna via statsbidragen och andra finansieringssystem. Därtill styrs kommuner och landsting av kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning och kravet att budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna, det så kallade balanskravet. Det övergripande statliga ansvaret för den offentliga ekonomin tar sig också utryck i utformningen av skattesystemet som helhet. ekonomiska vårproposition slog regeringen fast att det mest grundläggande kravet på det svenska skattesystemet är uthållig finansiering av de offentliga utgifterna. Regeringen skriver att skatterna ska finansiera offentliga utgifter på ett hållbart sätt med bevarande av samhällsekonomisk balans. Utifrån detta fiskala krav ska skattereglerna utformas så enkelt som möjligt med beaktandet av målet om hög välfärd och hög varaktig sysselsättning. Enligt regeringen handlar detta 3Lindquist, (2011) Kommunala befogenheter, s. 18. 2009/10:80, s. 210. 5Regeringsrätten RÅ 2000. ref. 19. 6Se , , (2010) Regeringsformen en kommentar, s. 324 ff. och , (2000) Kommunerna, s. 3738. 7Lindquist, (2011) Kommunala befogenheter, s. 19. DEN KOMMUNALA EKONOMIN OCH HÅLLBARA OFFENTLIGA FINANSER krav bl.a. om att säkerställa en stabil avvägning mellan privata och offentliga resursanspråk där hög sysselsättning kombineras med stabila priser.8 Staten har också ett övergripande ansvar när det gäller de kommunala frågornas koppling till finanspolitiken i stort, såsom det önskvärda samlade skatteuttaget i ekonomin och överskottsmålet för offentlig sektor. Ett av motiven bakom överskottsmålet är ekonomisk effektivitet, vilket är relevant för finansieringen av offentliga utgifter . Enligt regeringen främjar överskottsmålet ekonomisk effektivitet genom att det skapar bättre förutsättningar för att skatteuttaget inte ska behöva höjas eller variera över tiden till följd av den framtida demografiska utvecklingen. kan stora underskott finansieras genom framtida skattehöjningar, men detta skulle enligt regeringen bidra till en försämrad effektivitet i ekonomin.9 Regeringen följer upp utvecklingen i den kommunala sektorn och redovisar sina iakttagelser till . Utöver regeringens skrivelse om utvecklingen inom den kommunala sektorn finns uppföljningsinformation i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Skrivelsen är tillbakablickande och redovisar utfallet, medan propositionerna är framåtblickande och innehåller prognoser och beräkningar. Någon bedömning av läget i kommunsektorn på lång sikt görs inte i dessa dokument. Däremot är det praxis att regeringen gör en återkommande bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet i de ekonomiska vårpropositionerna och i de svenska konvergensprogrammen som lämnas till Europeiska kommissionen.10 Enligt regeringen är huvudsyftet med den långsiktiga bedömningen att fånga upp tecken på att finanspolitiken är ohållbar. Om sådana tecken observeras, ska regeringen säkerställa hållbarheten och därmed upprätthålla förtroendet för de offentliga finanserna. Regeringen poängterar också att nödvändiga förändringar som skjuts försvårar förändringsarbetet och kan förvärra problemen som åtgärderna kan behöva bli kraftigare och mer omfattande. Dessutom ger tidig upptäckt av en ohållbar finanspolitik mer tid att utforma genomtänkta reformer, vilket möjliggör för företag och hushåll att anpassa sig efter de nya förutsättningarna under en längre period.11 I IMF:s Code of Good Practices on Fiscal Transparency anges att budgetdokumentationen bör innehålla en bedömning av den finanspolitiska hållbarheten. För denna gäller att de huvudsakliga antagandena om den 2007/08:100, s. 7677. 2010/11:79. har i bet. 2010/11:FiU42 ställt sig bakom regeringens skrivelse. 2010/11:79 s. 38. 2011/12:100 s. 264. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER ekonomiska utvecklingen och politiken bör vara realistiska och tydligt specificerade samt att en känslighetsanalys bör presenteras.12 Mot bakgrund av hållbarhetsberäkningarnas långa tidshorisont understryker IMF att alla beräkningsförutsättningar ska vara klart redovisade och tillgängliga för kontroll av oberoende experter.13 Staten har ett övergripande ansvar för att landets offentliga ekonomi är såväl kortsiktigt som långsiktigt hållbar och för att skattesystemet uthålligt och effektivt förmår finansiera den offentliga sektorns utgifter. På kort sikt har kommuner och landsting genom delegering ett betydande ansvar för produktion och finansiering av offentliga välfärdstjänster. Detta förhållande kräver att staten ger tydliga planeringsförutsättningar till kommunsektorn samt att regeringen analyserar utvecklingen i sektorn och samspelet med statens finanser på lång sikt. För att minska osäkerheten i kommunsektorns långsiktiga planeringsförutsättningar menar att de antaganden som görs i regeringens långsiktskalkyler som har betydelse för den kommunala sektorn, bör framgå av regeringens redovisning. Utifrån dessa utgångspunkter har formulerat följande bedömningsgrunder för granskningen: De beräkningsförutsättningar som bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet bygger på ska vara klart redovisade. Regeringens rapportering till av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet bör svara mot dess syfte att möjliggöra tidig upptäckt av förhållanden som kan försvaga de offentliga finanserna. 1.4Granskningens genomförande och avgränsningar Granskningsobjektet är regeringen. För att kunna besvara revisionsfrågorna har utfört: