prop · H10332 · 2013-11-08 00:00:00 — på alla olika delmarknader, vilket gör att delanalyserna i princip täcker alla relevanta delar av PTS beslutsfattande. Informationen och dokumentationen om erfarenheterna samlas på detta sätt enligt PTS där de i första hand ska användas. konstaterar att PTS även har en projekthandbok där det framgår hur analys av genomförda projekt och aktiviteter för kunskapsåterföring till organisationen ska gå till. Varje projekt ska avslutas genom att kunskap och erfarenheter samlas och dokumenteras. I intervjuer med företrädare för framkommer att myndigheten –2012 inte rutinmässigt och fortlöpande har återfört samlade erfarenheter från avslutande projekt och rättsprocesser för att förbättra effektiviteten i handläggningen av kommande beslut. Istället analyseras beslut och dess effekt enbart om det föreligger behov av ett nytt beslut inom samma område. noterar att denna praxis medför att det kan gå mellan beslut inom samma område, varför det finns en risk att viktig kunskap och erfarenhet går förlorad . Detta är också något som framgått i intervjuer och som myndigheten även identifierat som risk i planeringsdokumentet för den regleringshandbok som planeras. konstaterar att myndigheten har påbörjat ett arbete för att samla kunskaper och erfarenheter från tidigare Detta sker i arbetet med att ta fram en regleringshandbok.105 I planeringsdokumentet för arbetet konstaterar PTS att det numera finns en ganska stor erfarenhet av hur saker bör fungera och vari svårigheterna ligger. Denna kunskap har dock inte varit samlad, vilket enligt PTS medför en risk för kunskapstapp mellan de olika generationerna av SMP-beslut. Detta framkommer även i intervjuer under granskningen. PTS efterlyser vidare i planeringen av regelhandboken en bättre ordning för kunskapsåterföring. Inledningsvis ska projektet ta fram en struktur för att samla kunskaper och föreslå vilken kunskap som först ska sammanställas.106 Sammantaget visar granskningen att PTS –2012 inte tillräckligt fortlöpande har analyserat sina konkurrensreglerande beslut och avslutade rättsprocesser i syfte att utveckla verksamhetens praxis att få sakliga, opartiska och konsekventa regleringsbeslut som står sig i eventuella rättsprocesser. noterar att det nu sker sådana insatser inom PTS. 104Skriftlig kommentar i faktakontrollen av utkast till revisionsrapport. 105Skriftlig kommentar i faktakontrollen av utkast till revisionsrapport. 106Plan för arbetet med en regleringshandbok. PTS Intern PM, . 3.5.2PTS uppföljning av myndighetens rättsprocesser PTS ska enligt förordningen om elektronisk kommunikation föra en förteckning över rättsprocesser med anledning av myndighetens beslut. I förteckningen ska också grunderna för överklagandena anges i korthet och handläggningstiden i domstolarna antecknas.107 har granskat hur PTS arbetar med att sammanställa en sådan förteckning, och hur myndigheten analyserar genomförda rättsprocesser för att utveckla verksamheten. När en ny dom meddelas tar rättssekretariatet fram ett referat som skickas till berörda medarbetare och chefer i organisationen. Vid behov analyseras domen mer utförligt och i vissa fall har sekretariatet till exempel inbjudits till konkurrensavdelningen för att presentera viktigare slutsatser. har också tagit initiativ till att informera sakavdelningarna om vissa förvaltningsrättsliga frågor. Det har funnits listor från rättssekretariatet med information om genomförda och pågående rättsprocesser, men konstaterar att viktig information om processerna inte ingår i sammanställningen, till exempel analys av rättsliga implikationer, konsekvenser på marknaden och regleringsosäkerheten av processernas utfall. Konkurrensavdelningen har genomfört analyser av rättsprocesser.108 Analyserna görs i samband med att nya SMP-beslut ska tas fram. Ledningen begärde 2011 särskilda analyser av ett antal specifika beslut och rättsprocesser avseende prissättning.109 Analysen visade att PTS måste bättre hantera formalia i beslutsprocessen och även reda ut vad myndigheten får göra respektive inte får göra i beslutsprocessen visavi berörda operatörer. Med utgångspunkt i bland annat denna analys har ledningen gått vidare med förbättringsinsatser (se avsnitt 3.5.4). tog 2011 initiativ till att utveckla en databas (som fått namnet Domherren) för att göra uppgifterna Ett arbete för att för in samtliga rättsprocesser i databasen pågick under granskning. Sammanfattningsvis konstaterar att – 2012 har ett betydande antal av PTS regleringsbeslut överklagats och lett till rättsprocesser. I en betydande del av de domstolsprövningar som avgjorts vid granskning har myndighetens beslut ändrats eller upphävts 107Förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation. EU:s ramdirektiv för elektronisk kommunikation ställer krav på nationella regleringsmyndigheter att föra en förteckning med uppgifter (grunderna för överklagandena anges i korthet och handläggningstiden i domstolarna) om överklagade beslut. Direktivets krav har genomförts genom 3 a § i förordningen om elektronisk kommunikation. 108PTS Interna PM. 109Intervjuer med PTS 14 och , . PTS interna dokument om Second Opinion, ht 2011. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN under senare delen av granskningsperioden.110 Myndigheten inte haft en tillräcklig rutin för att fortlöpande sammanställa analyser av processerna, varken för enskilda rättsprocesser eller på aggregerad nivå.111 De listor över genomförda processer som funnits har inte innehållit tillräcklig information för att tillåta en analys av utfall och effekter. Ledningen begärde en särskild analys av orsaker till att vissa domar gått mot PTS beslut. Det finns analyser av olika domar som tagits fram som underlag inom ramen för beslutsprocesser. konstaterar att ett tillräckligt sammanhållet arbete med analyser av myndighetens rättsprocesser och deras utfall ännu inte är utvecklat även om insatser i den riktningen görs . Ett sådant arbete behövs för att garantera konsekvensen i beslutfattandet. Det innebär också att PTS 2003–2012 inte har haft tillräckligt underlag för att bedöma den samlade effekten av myndighetens rättsprocesser på marknaden och regleringsosäkerheten. 3.5.3PTS förutsättningar för att analysera genomförda beslut och rättsprocesser har i granskningen funnit att det inte finns statistik över PTS beslut och efterföljande rättsprocesser. statistik från för granskningsperioden –2012. Beställningen omfattar myndighetens SMP-beslut, tillsyn och tvistlösning, antalet överklagade beslut, vilken part som överklagar, inhiberade beslut, samt utgången i förvaltningsrätten, kammarrätten respektive högsta förvaltningsdomstolen. Se tabell i avsnitt 3.3.2 eller bilaga med PTS statistik (Bilaga 2). PTS har tagit fram uppgifterna, men pekar på svårigheter att få fram bra kvalitet i statistiken eftersom myndigheten bytt diariesystem.112 Besluten har inte diariförts enhetligt, vilket har gjort det svårt att genomföra effektiva sökningar. noterar att svårigheter med att följa upp ärenden i diariesystemet identifierades som ett problem vid årliga Då gavs PTS en rekommendation att säkerställa att ärenden på ett enkelt sätt kan följas upp via diariesystemet.113 110Under hela granskningsperioden –2012 har domstolarna i cirka hälften av överklagandena ändrat eller upphävt PTS beslut (SMP, tillsyn, tvistlösning). Se Bilaga 2 PTS statistik. 111Intervju med PTS 14 och och dokumentstudier. 112PTS för skriftligen fram följande avseende den utmaning det innebär för myndigheten att ta fram de data som efterfrågat: Om dessa data är centrala för analys och slutsatser i pågående granskning, skulle vi kunna lägga ytterligare resurser på att kvalitetssäkra data, men eftersom det är resurskrävande avvaktar vi ett sådant besked från . Ett annat alternativ skulle kunna vara att fokusera på en mer begränsad tidsperiod. 113Granskning av verksamheten vid , , , . konstaterar att PTS på ett enkelt sätt inte kan redovisa uppgifter om rättsprocesserna: hur många beslut som fattats, hur många av dessa som överklagats, vad utfallet har blivit och varför, samt effekter av processerna. 3.5.4Pågående insatser för förbättrad styrning och uppföljning En förutsättning för att ledningens styrning och kontroll ska fungera är att myndigheten har en väl organiserad hantering av externa och interna risker (hot, utmaningar, svårigheter) för verksamheten.114 beslutade mål för sektorn elektronisk kommunikation och vilka omständigheter som kan tänkas äventyra måluppfyllelsen är en naturlig grund för en sådan analys samt för värdering och hantering av risker. De förbättringsinsatser som PTS redovisade för regeringen fick enligt myndighetens ledning inte tillräcklig effekt. Ledningen initierade därför 2010 ett arbete, som fortfarande pågår, med att reda ut problemen och orsakerna, samt för att successivt åtgärda dessa. 115 Nuvarande ledning och verksamhetsansvariga har i intervjuer beskrivit följande problem och orsaker.116 Det har handlat om oklarheter om i vilken mån PTS uppfyllde mål och krav på verksamheten, om ansvarsförhållanden i linjeorganisationen och på ledningsnivå och om den juridiska kvalitetsgranskningen i beslutsprocesserna. Vidare har det enligt intervjupersoner varit oklart om vem som skulle ta beslutet om PTS strategi i respektive rättsprocess. Det har även funnits oklarheter kring förekomsten och hanteringen av juridiska frågor i myndighetens beslutsprocesser. Mot denna bakgrund har ledningen beslutat om ett flertal åtgärder för att komma till rätta med problemen och göra verksamheten mer effektiv.117 noterar att den nuvarande ledningen har genomfört ett antal viktiga initiativ för att förbättra myndighetens arbete. I vilken mån detta får effekt på marknaden i form av färre överklaganden av SMP-beslut och efterföljande tillsyns- och tvistlösningsbeslut var vid granskningen för tidigt att bedöma. av de problemområden som beskrivits ovan har ännu inte åtgärdats. Det gäller bättre analyser och statistik för den viktiga kunskaps- och erfarenhetsåterföringen i myndigheten. Det finns också behov av en analys på myndighetsnivå som på 114Betydelsen av riskhantering (identifiera, analysera, bedöma, hantera) framgår av förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll (FISK). Även om PTS inte lyder under denna förordning har bedömt den som ändamålsenlig för att bedöma PTS styrning och kontroll av arbetet med att reglera telekommarknaden. 115Intervjuer med PTS , 14 och , . 116Intervjuer med PTS 14 och , . 117Sammantaget har PTS ledning fört fram följande genomförda insatser: ny arbetsordning (2011), delegationsordning (2011), en legalitetspolicy (2011), interna riktlinjer för rättsprocesserna (2012) och bättre samordning av de s.k. e-komavdelningarna. har förstärkts med ytterligare juristkompetens och dialogen med operatörer har utökats, förbättringar för att förbättra tillsynsarbetet i strategi, metodik och effektivitet har genomförts och samrådsförfarandet med har förbättrats. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN ett samlat sätt behandlar de orsaker till svårigheter i konkurrensverksamheten som nuvarande ledning och verksamhetsansvariga pekat ut.118 I viss mån pekar PTS ut risker i sina årsredovisningar. En form av riskanalys återfinns också i om precision i beslut . Men risker och problem har inte följts upp tillräckligt vad gäller olika insatsers effekter, till exempel tidigare genomförd omorganisation och decentralisering av ansvaret för den juridiska kvalitetsgranskningen av beslut. PTS har lämnat en riskbild av negativa effekter av problem med prisregleringssystemet till . Konsekvensen är att det inte heller –2012 har funnits ett sammanhållet aktuellt åtgärdsprogram för att kunna agera på förhand. 3.6Regeringens initiativ för en fungerande konkurrensreglering Svenska beslutsfattande organ på alla nivåer ska i enlighet med den unionsrättsliga lojalitetsprincipen säkerställa att det europeiska regelverket för dessa marknader fungerar väl i Sverige.119 Detta förutsätter enligt att regeringen och berörda myndigheter har ett underlag som möjliggör beslut som syftar till att säkerställa att konkurrensregleringen enligt LEK blir effektiv på telekommarknaden. Regeringen har –2012 tagit flera initiativ för att förbättra konkurrensregleringen enligt LEK . Flera initiativ syftar till att säkerställa att PTS ska fungera i sin reglerande roll. Myndigheten har fått i uppdrag att öka precisionen i de konkurrensreglerande besluten och rapportera om marknadens utveckling. Dessutom har regeringen initierat ändringar i LEK, främst för att säkerställa snabbare domstolsprövningar men också för att utöka PTS befogenheter.120 3.6.1Regeringens styrning av PTS Krav på återrapportering och analys I betänkande 2002/03:TU6 om regeringens förslag till lag om elektronisk kommunikation förutsätter utskottet att lagen om elektronisk kommunikation kommer att följas upp och utvärderas och att resultatet av dessa uppföljningar och utvärderingar kommer att återredovisas till . Utskottet lyfter bland annat fram att tydliga mål bör formuleras.121 118Det finns interna styrdokument som beskriver hur risker ska hanteras i projekt (motsv. ), men det finns inte dokument som beskriver hur riskanalyser ska utföras på myndighetsnivå, det vill säga risker för att myndigheten inte kan utföra sitt uppdrag. 119Hettne, , Rättsutlåtande ang. staten på telekommarknaden, . 120Här avses sådana initiativ av regeringen att ändra LEK som inte utgår från initiativ på EU-nivå. 2003/04:TU1 UO 22 Kommunikationer, s. 152. Regeringen gav i regleringsbrevet PTS i uppdrag att ta fram ett förslag på hur uppföljningen av mål för sektorn elektronisk kommunikation kunde utformas. PTS redovisade uppdraget i rapporten av målen för sektorn elektronisk kommunikation.122 Regeringen har inte gett återkoppling på förslaget. PTS har inte heller använt förslaget i sin egen verksamhet.123 I regleringsbreven för perioden –2008 har regeringen begärt att PTS ska återrapportera myndighetens bedömning av hur målen uppfylls. PTS har också haft i uppdrag att rapportera vilka åtgärder som myndigheten vidtagit för att bidra till måluppfyllelsen och hur åtgärderna påverkar operatörer och tjänstetillhandahållare.124 Av PTS årsredovisningar 2004–2008 framgår en utveckling mot allt fler överklaganden. PTS bedömer att detta kan riskera att regleringens effekter fördröjs, uteblir eller till och med försämrar konkurrensen. Myndigheten tar även upp problemet med långa domstolsprocesser. Sammantaget pekar PTS på den osäkerhet som uppstår på marknaden när regleringen inte träder i laga kraft. PTS konstaterar också att myndigheten inte varit tydlig nog i sina beslut. Sammantaget gör PTS vissa bedömningar av marknadens utveckling, men med ett snävare fokus än vad mål indikerar. noterar att redovisningen fokuserar på PTS insatser och i vilken mån dessa bidrar till måluppfyllelse. Inte heller i senare årsredovisningar –2011 har PTS lämnat sammanfattande bedömningar av telekommarknadens utveckling i förhållande till intentioner. Viss informell information lämnas också av PTS i den årliga mål- och resultatdialogen mellan PTS ledning och . har begärt en beskrivning av de negativa effekterna på marknaden av PTS prisregleringssystem.125 De återrapporteringskrav som PTS haft i sitt regleringsbrev om konkurrenssituationen togs bort 2009 och ersattes 2010 med ett generellt återrapporteringskrav i PTS instruktion.126 Myndigheten ska beskriva och analysera utveckling och resultat inom sitt ansvarsområde och rapportera detta till regeringen. Myndigheten ska särskilt uppmärksamma och analysera eventuella problem inom området och, när det är påkallat, vidta eller lämna förslag till lämpliga åtgärder. 122Uppföljning av målen för sektorn elektronisk kommunikation. PTS, 2004. (PTS-ER-2004:3). 123Intervjuer med PTS . E-post från PTS . 124Regleringsbrev till PTS 2004–2007. 125PTS Komplettering till Förslag om ändrade regler för prisreglering enligt lagen om elektronisk kommunikation, (; dnr 12-685). 126Riksrevisionen konstaterar att de förändrade kraven på rapportering gällde flertalet myndigheter och alltså inte bara PTS. Se förordningen om ändring i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN ska vidare regelbundet göra strategiska analyser inom området för elektronisk kommunikation och redovisa den långsiktiga inriktningen av myndighetens tillämpning av regleringen på området.127 PTS genomförde också en omfattande analys av myndighetens ansvarsområde , då efter särskilt uppdrag från regeringen.128 har dock denna typ av mer omfattande analyser av hela sektorn inte upprepats. konstaterar att PTS därmed inte regelbundet analyserar hela sektorn elektroniska kommunikationer i syfte att kunna bedöma måluppfyllelsen i jämförelse till mål för sektorn. Det finns delar av marknaden som därmed inte blir föremål för en kontinuerlig analys av PTS.129 Myndigheten gör inte några internationella jämförelser för att bedöma hur placerar sig internationellt i relation till mål för sektorn. Myndigheten gör dock en stor mängd andra analyser inom sitt ansvarsområde, både på eget initiativ och inom ramen för olika regeringsuppdrag. PTS konstaterar i granskning att delar av marknaden som inte är föremål för kontinuerlig analys av myndigheten är av stor vikt för konkurrenssituationen på marknaden (se till exempel avsnitt 4.5.4 om statens ägande av infrastruktur). PTS har vidare argumenterat för att statligt agerande på delar av marknaden skulle kunna främja både konkurrenssituationen och möjligheten att uppnå bredbandsmålet.130 Detta utan att det finns behov av reglering. har dock i sin granskning inte funnit att regeringen haft några invändningar mot den typ av analyser som PTS genomför, eller omfattningen av och innehållet i PTS rapportering till regeringen. har inte heller funnit att regeringen i särskild ordning efterfrågat någon uppföljning av regleringssituationen eller dess effekt på investeringar. Som beskrivits ovan (se avsnitt 3.3) identifierade regeringens utredare en regleringsosäkerhet på marknaden, med negativa effekter för 127Förordning om ändring i förordningen (2007:951) med instruktion för . 128Bred och långsiktig analys för området elektronisk kommunikation. PTS, 2009. (PTS-ER-2009:2). I intervjuer framkommer att PTS dels avser göra en mindre uppföljning av denna analys, dels att PTS menar att myndigheten genomför strategiska analyser, men för respektive delmarknad. 129Riksrevisionens har i granskningen bett om PTS bedömning av fyra statliga aktörers roll på marknaden. PTS konstaterar att den del av marknaden där dessa agerar omfattar svart fiber (och ), digitala kapacitetstjänster (och ) samt våglängdsförbindelser (och ). Den enda av dessa tjänster som omfattas av rekommendation om relevanta marknader är terminerande avsnitt av digitala kapacitetstjänster, marknad 6. Det är således endast på denna marknad som PTS utför regelbundna marknadsanalyser ur konkurrensperspektiv. PTS, Svar på fråga 1 statlig infrastruktur, . 130PTS, Underlag – svar på frågor rörande statligt fiberinnehav, . Se också Brev från PTS generaldirektör till generaldirektör , . investeringsklimatet, vilket fick regeringen att agera.131 Givet denna problematik menar att PTS kontinuerligt borde ha analyserat nivån av regleringsosäkerhet på marknaden och bedömt och rapporterat vilken inverkan detta fått på marknadens investeringsklimat. menar också att regeringen mot bakgrund av utredningens slutsatser skulle ha haft särskild anledning att genom uppföljning och krav på rapportering säkerställa att PTS konkurrensreglerande verksamhet fungerar som avsett. Regeringens möjlighet att styra PTS har i intervjuer med tydliggjort sin syn på PTS uppdrag, och regeringens möjligheter att styra myndigheten. I regeringens syn ingår att det är EU:s direktiv som styr den svenska sektorn för elektroniska kommunikationer och att det finns begränsade möjligheter för regeringen att påverka PTS konkurrensreglerande verksamhet, eftersom denna del av myndighetens verksamhet ska styras av relevant EU-rätt, inklusive kommissionens rekommendationer. Det framgår i intervjuerna att denna ovanliga myndighetsroll medfört en osäkerhet inom kring vilken styrning regeringen kan utöva. Osäkerheten, som även framgått i intervjuer med företrädare för , omfattar också myndighetens handlingsutrymme och relation till . Regeringen har dock inte tagit initiativ för att bringa klarhet i situationen. Detta har inte heller varit föremål för analys från myndighetens sida. konstaterar istället att PTS saknar ett sammanhållet underlag vari myndighetens uppdrag i arbetet med telekommarknaden analyseras utifrån de olika mål som finns för verksamheten.132 Det saknas även i vissa avseenden analys av PTS relation till . I LEK och i förarbetena till LEK uttalas att EU-rekommendationerna ska beaktas. Det framgår inte om detta innebär att myndigheten bör utgå från rekommendationerna eller låta rekommendationerna vara en av flera faktorer att överväga i beslutsprocessen.133 noterar att osäkerheten kring den legala statusen hos rekommendationer dock inte är unik för , utan diskuteras i ett flertal EU-länder. Inte heller är PTS roll 131Effektivare LEK (SOU 2006:88). 132Riksrevisionens granskning av PTS interna styrdokument. Myndighetsledningen refererar till PTS Strategiska Agenda och den årliga analys av myndighetens uppdrag och mål som görs där. Styrningen från EU lyfts fram som överordnad i intervjuer på PTS. Detta perspektiv, liksom mål, saknas i dokumentet . 133Lojalitetskravet följer också av PTS instruktion. Följer inte PTS rekommendationen måste myndigheten lämna förklaring till kommissionen. Intervju med PTS . I en rapport framgår att PTS då gjorde analysen att det fanns små möjligheter att frångå rekommendationerna. Se Statskontoret, Myndigheter och marknader på området för elektronisk kommunikation, 2006:4, s. 58. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN och utformandet av LEK en ny fråga, utan något som funnits med sedan lagens antogs 2003 (se bilaga 1 för en mer utförlig diskussion om införandet av LEK). konstaterar att det finns en osäkerhet kring regeringens möjlighet att styra PTS, och om myndighetens roll, handlingsutrymme och relation till EU- kommissionen. Dessa frågor är dock inget som varit föremål för en närmare analys och PTS har inte hemställt till regeringen om åtgärder i frågan.134 utgår från att regeringen har mycket begränsade möjligheter att styra PTS. 3.6.2 Ändringar av LEK –2012 har LEK ändrats drygt tjugo gånger.135 Sex ändringstillfällen grundas i initiativ från . Utöver dessa ändringar i LEK har regeringen initierat ett antal andra ändringar i LEK136. Två av dessa initiativ från regeringen har särskilt syftat till att förbättra regleringssituationen. I propositionen (2006/07:119) En effektivare lag om elektronisk kommunikation föreslår regeringen ett antal åtgärder, med utgångspunkt i utredningen . Propositionen bifölls av riksdagen.137 I sin proposition beskriver regeringen tydligt konsekvenser för marknaden, marknadsaktörerna och slutkunderna av många överklaganden och långa domstolsprocesser. Regeringen konstaterar att den uppkomna situationen med många överklaganden innebär ett stort problem. Om inte åtgärder vidtas finns klar risk att den konkurrensskapande regleringen blir ineffektiv eller fördröjd, vilket leder till att investeringar inte genomförs och därmed försvåras möjligheten att uppnå mål. Regeringen föreslog flera åtgärder för att komma till rätta med problemsituationen. För att effektivisera domstolsprocesserna föreslogs färre instanser, skyndsam handläggning, ekonomiska experter i domstolarnas arbete och kortare tidsfrister. Vidare fick PTS rätt att förelägga en part att lämna de uppgifter och handlingar som PTS behöver för att kunna pröva en tvist enligt 7 kap. 10 § LEK. Utöver detta gav regeringen klartecken till PTS att det inte var nödvändigt med en organisatorisk uppdelning mellan de olika funktionerna för SMP-beslut och tillsyn. 134Med undantag av PTS PM till RK angående prisregleringen (/Dnr: 12-685).