prop · H1031d28 · 2013-09-18 00:00:00 — 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Efter en korrigering av de underlagsdata som utredningen använt avseende variabeln andel av befolkningen som ekonomisk bistånd än och en uppdatering med uppgifter , som inte fanns tillgängliga för utredningen, blir förklaringsgraden . Detta ska jämföras med den nuvarande modellens förklaringsgrad om . Flera av remissinstanserna har invänt mot att vissa av variablerna i den av utredningen föreslagna delmodellen är påverkbara, och därmed inte uppfyller kravet om att systemet endast ska utjämna för strukturella kostnadsskillnader mellan kommunerna. Regeringen instämmer i att detta inte är optimalt. Mot bakgrund av den höjda förklaringsgraden för föreslagna delmodellen talar dock övervägande skäl för att modellen ändå bör införas. Statskontoret bör dock ges i uppdrag att utreda delmodellen vidare inom ramen för myndighetens löpande uppföljning av systemet för kommunalekonomisk utjämning. 3.6.4.5Barn och ungdomar med utländsk bakgrund Regeringens bedömning: I kostnadsutjämningen för barn och ungdomar med utländsk bakgrund bör beräkningen ändras till att avse kommundelar (församlingar). Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig, bl.a. , , , och kommuner, tillstyrker utredningens förslag eller har inget att erinra mot detta. ställer sig bakom förslaget, men skulle vilja se en koefficient i kostnadsutjämningen som ytterligare främjar kommunernas vilja att ta ett ökat ansvar för mottagandet av ensamkommande barn. tillstyrker förslaget och menar att det ger en bättre träffsäkerhet i systemet. tillstyrker förslaget och anser att det ger bättre förutsättningar för kommuner med en stor koncentration av ungdomar med utländsk bakgrund att täcka de merkostnader som finns för gruppen. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 centralbyrån (SCB) ifrågasätter församlingar som indelningsgrund eftersom dessa enligt myndigheten kan ses som högst instabila sedan övertog ansvaret för församlingsindelningen. Utvecklingen mot färre församlingar torde vidare enligt SCB inte upphöra och även beröra församlingar i större och medelstora kommuner, dvs. sådana kommuner som närmast påverkas av delmodellen. Myndigheten anser i stället att kommuner bör användas som indelningsgrund i delmodellen. kommun avstyrker förslaget eftersom det enligt kommunen inte främjar en långsiktigt hållbar modell. Även kommun avstyrker förslaget och menar att det inte ter sig lämpligt att utgå från församlingar eftersom församlingsgränserna ofta har anpassats efter kyrkans vikande medlemstal och sämre ekonomi. Enligt kommunen kommer kommuner med många stadsdelar som har en hög koncentration av barn och ungdomar med utländsk bakgrund, men få stora församlingar, även med utredningens förslag gå miste om den kompensation som utredningen konstaterar att dessa kommuner behöver. kommun avstyrker förslaget och anser dels att utjämningen mellan olika kommundelar bör kunna ske inom respektive kommun, dels att modellen kan få godtyckliga effekter om församlingsindelningen används. avstyrker förslaget och anser att beräkningen bör ske på kommunnivå. Resultatet av den föreslagna förändringen blir enligt kommunen att ett segregerat boende premieras av utjämningssystemet. Skälen för regeringens bedömning: Delmodellen för barn och ungdomar med utländsk bakgrund infördes i utjämningssystemet och har inte förändrats . Kommunernas standardkostnader för barn och ungdomar med utländsk bakgrund beräknas utifrån andelen barn och ungdomar före utjämningsåret i åldern som är födda utom eller EU– eller som är födda inom eller EU och har minst en förälder som är född utom eller EU. Med EU avses de medlemsländer som ingick i unionen före utvidgningen . Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det är önskvärt att kommuner som har en eller flera kommundelar med en hög koncentration av barn och ungdomar med utländsk bakgrund kompenseras för detta. Som påpekats av flera remissinstanser finns det flera problem med att använda församlingar som indelningsgrund. I promemorian Förslag till ändringar i systemet för kommunalekonomisk utjämning anges också att det kan finnas skäl att i beräkningsunderlaget för delmodellen hämta underlagsdata på kommunnivå i stället för, som utredningen föreslår, kommundelsnivå (församlingsnivå). Det kan å andra sidan finnas fördelar med att övergå till att beräkna standardkostnaden för barn och ungdomar med utländsk bakgrund utifrån kommundelar. Redan när modellen infördes påtalades behovet av särskilda insatser i kommuner med invandrartäta områden. Med den nuvarande modellens utformning blir endast kommuner med en högre andel barn och ungdomar med utländsk bakgrund än riksgenomsnittet kompenserade för merkostnader. Något alternativ till församlingsindelningen finns inte heller att tillgå . Vid en samlad bedömning anser regeringen att skälen för att basera delmodellen avseende barn och ungdomar med utländsk bakgrund på kommundelar överväger. Den nuvarande delmodellen bör således behållas, men beräkningen bör avse kommundelar baserade på församlingsindelningen. Att, som förespråkat, införa en koefficient i delmodellen i syfte att påverka kommunernas mottagande av ensamkommande barn är inte förenligt med de grundläggande principerna för kostnadsutjämningen, dvs. att denna ska baseras på för kommunerna opåverkbara faktorer. Tills vidare bör församlingsindelningen ligga till grund för delmodellen. Det är den indelning som utredningens förslag baserades på. Det innebär att befolkningsuppgifterna kommer att baseras på folkmängden . Att uppdatera indelningen kan påverka delmodellen på ett sätt som inte kan förutses. Vilken indelningsgrund som delmodellen bör baseras på behöver därför analyseras vidare inom ramen för Statskontorets löpande uppföljning av systemet för kommunalekonomisk utjämning. Av betydelse i detta sammanhang är att regeringen föreslår att folkbokföring ska ske i kommunen i stället för, som , i territoriella församlingar inom (prop. 2012/13:120). I propositionen föreslås även att en distriktsindelning införs i folkbokföringsdatabasen 2016, baserad på församlingsindelningen . Det kan finnas skäl att överväga om denna distriktsindelning även bör ligga till grund för den aktuella delmodellen. Regeringens bedömning: I kostnadsutjämningen för äldreomsorg bör nuvarande delmodell ersättas med en ny. Delmodellen bör bygga på skillnader i andelen gifta respektive ej gifta i åldersgrupperna 65–79, 80–89 samt . Delmodellen bör även utjämna för skillnader i hälsa och behov. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig, bl.a. , , , och kommuner, tillstyrker förslaget eller har inget att erinra mot detta. Flera remissinstanser, bl.a. kommun, anser att det är bra att variabeln yrkesbakgrund exkluderas och vill att sambandet mellan hälsa och utbildningsnivå analyseras vidare i kommande utredningar. ifrågasätter variabeln tillägg för merkostnader för hemtjänst i glesbygd eftersom denna inte särskiljer kommunerna från varandra. Myndigheten föreslår att denna variabel utgår eftersom det annars sker en dubbel kompensation för glesbygd. anför vidare att sammanboende personer, ur vård- och omsorgssynpunkt, är likvärdiga, oavsett om de är gifta eller inte, och att andelen sammanboende ökar bland den äldre befolkningen. anser att den föreslagna modellen har en marginellt bättre förklaringsgrad än den nuvarande modellen, men att den har förenklats för mycket och att detta leder till stora omfördelningseffekter. Flera remissinstanser, bl.a. , ställer sig tveksamma till hur utredningen hanterar begreppet civilstånd och anser att gifta borde jämställas med sammanboende och personer som lever i partnerskap. Vissa remissinstanser, bl.a. kommun, förordar en djupare analys innan den föreslagna modellen införs och har invändningar mot att komponenten yrkesbakgrund föreslås utgå. En del remissinstanser, bl.a. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 kommun, anser att modellen bör utredas vidare då det finns belägg för att personer med fysiskt ansträngande arbete drabbas tidigare av hälsoproblem och har större behov jämfört med personer som har arbetat i mindre fysiskt krävande yrken. Skälen för regeringens bedömning: Den nuvarande delmodellen för äldreomsorg infördes och är en matrismodell i vilken äldre personer delas in i 48 grupper. Antalet personer i respektive grupp multipliceras med en kommunspecifik normkostnad för respektive grupp. Förutom normkostnadsberäkningen består delmodellen även av tillägg och avdrag för hemtjänst i glesbygd samt för institutionsboende i glesbygd. De kommunspecifika normkostnaderna för äldreomsorg beräknas utifrån antalet män respektive kvinnor uppdelade på civilstånd (gift/ej gift) och etnicitet (född i /född utanför ) i åldersgrupperna 65–69, 70–74, 75–79, 80–84, 85–89 samt . Antalet personer i respektive grupp uppdateras . Hemtjänsttillägget och de kommunspecifika normkostnaderna har varit oförändrade . Tillägget för institutionsboende i glesbygd förändras utifrån kommunernas befolkningssammansättning. Den nuvarande delmodellen bygger på fältstudier och undersökning av levnadsförhållanden (), som visar att kommunernas kostnader för äldreomsorg i hög grad beror på invånarnas åldersfördelning, de äldres civilstånd och etnicitet. Genomförda fältstudier visar, i likhet med ULF- undersökningarna, att äldre med höga inkomster som grupp är betydligt friskare än de med låga inkomster. Utredningen har försökt skapa en modell som ger samma förklaringsvärde som nuvarande modell, men med en enklare metod. Enligt utredningens analyser fångar invånarnas åldersfördelning samt de äldres civilstånd och etnicitet, men inte de äldres inkomstförhållanden, de strukturella kostnadsskillnaderna mellan kommunerna. De äldres inkomster fungerar som en indikator på hälsotillståndet inom respektive kommun, men när variabeln appliceras på rikets samtliga kommuner överensstämmer inte utfallet med det förväntade resultatet. Detta beror i allt väsentligt på regionala inkomstskillnader. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Utredningen konstaterar vidare att en alltför detaljerad åldersindelning, t.ex. femårsklasser , tenderar att överkompensera kommuner där befolkningen lever . Det beror på att merkostnader för äldreomsorg beräknas för samtliga folkpensionärer från 65-årsdagen, trots att behov av äldreomsorg normalt endast föreligger . Mot denna bakgrund bedömer regeringen, i likhet med utredningen, att åldersklasserna i en ny modell bör begränsas till tre i stället för sex klasser som i nuvarande modell. Utredningen finner att även om det finns kostnadsskillnader mellan könen beror skillnaderna mellan kommunerna i högre utsträckning på skillnader i kostnader mellan gifta och ej gifta. Dessutom är sambandet mellan kön och civilstånd starkt. Vid utgången av 2009 fanns det 1 244 kvinnor per 1 000 män i åldern . Skillnaderna ökar med åldern. För 65–79 åringar är skillnaden obetydlig (1 012 kvinnor per 1 000 män), medan det i åldern finns närmare tre kvinnor per man. Med ökad ålder ökar därför även andelen personer som inte är gifta. Utredningen finner således att ålder, civilstånd, etnicitet, skillnader i dödlighet och bebyggelsestruktur är relevanta faktorer för att fånga strukturella behovs- och kostnadsskillnader mellan kommunerna beträffande äldreomsorgen. Några remissinstanser har framfört synpunkter som rör klassificeringen av civilstånd. Som ogifta räknas enligt definition ogifta, änklingar, änkor och skilda. Personer som ingått partnerskap jämställs med personer som ingått giftermål. Uppgifter om samboförhållande går dock inte att få från civilståndsuppdelningen. Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet med utredningen, att beräkningen av standardkostnaden för äldreomsorg bör baseras på följande variabler: -korrigering för skillnader i dödlighet, -korrigering för skillnader i etnisk bakgrund, -tillägg för institutionsboende i glesbygd, och -förändringen av nettoprisindex. Regeringens bedömning: I kostnadsutjämningen för befolkningsförändringar bör det inom den del som kompenserar för merkostnader inom skolan införas en ny komponent för merkostnader för nya förskolelokaler i syfte att kompensera kommuner med kraftig befolkningsökning. Gränsvärdet för kompensation vid befolkningsökningar, inom den del som kompenserar för merkostnader inom skolan, bör ändras från . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig, bl.a. , , och Säters kommuner, tillstyrker förslaget eller har inget att erinra mot detta. Flera kommuner, framför allt i , och landsting tillstyrker utredningens förslag, men anser att trösklarna för när kompensation för befolkningsminskning/ökning sker borde vara högre så att färre kommuner omfattas av utjämningen. i framhåller att storstäder, förortskommuner till storstäder och större städer gynnas av förslagen, medan övriga kommuner förlorar, och att risken för en ökad urbanisering måste beaktas. och kommuner föreslår ett dubblerat stöd per invånare till kraftigt krympande kommuner. anser att den kompensation som föreslås införas för kommuner som växer kraftigt, och som får merkostnader för nya förskolelokaler, bör vara symmetrisk och även ge kommuner som minskar kraftigt kompensation för avveckling av lokaler på en ofta icke fungerande fastighetsmarknad. Kommunen anser även att utjämningssystemet inte tar tillräcklig hänsyn till lokalers minskade värden samt skulder i form av lån och pensioner i kommuner med en minskande befolkning. och kommuner motsätter sig utjämning för kommuner med en ökande befolkning. och föreslår att en kompensation för minskad befolkning införs även för landsting. anser att frågan om ökade strukturella kostnader till följd av en kraftig befolkningsökning och dess effekter på landstingen bör utredas vidare. Skälen för regeringens bedömning: Den nuvarande delmodellen för befolkningsförändringar består av flera var för sig fristående delar som kan höja en kommuns eller ett landstings standardkostnad. Den första delen kompenserar kommuner vars befolkning har minskat med . Den andra delen kompenserar kommuner som haft en i förhållande till riksgenomsnittet kraftig ökning eller minskning av antalet grund- och gymnasieskolelever . Den tredje delen kompenserar kommuner och landsting som haft en genomsnittlig årlig befolkningsökning på . När det gäller kompensationen för merkostnader avseende skollokaler är kravet på förändring för att bli kompenserad vid en befolkningsökning högre än motsvarande krav vid en minskning. Regeringen anser att de merkostnader som befolkningsförändringar genererar bör beaktas på ett likvärdigt sätt, oavsett om det är fråga om en befolkningsminskning eller en befolkningsökning. Mot den bakgrunden bör den nuvarande gränsen för ersättning vid befolkningsökning utöver den genomsnittliga ökningen i riket sänkas från . I den nuvarande delmodellen finns ingen komponent som kompenserar för merkostnader för nya lokaler i förskolan. I en undersökning som genomfördes på uppdrag av den utredning vars förslag ligger till grund för det nu gällande utjämningssystemet konstaterades att det fanns merkostnader för de kommuner som växer mest, per kvadratmeter, se betänkandet Gemensamt finansierad utjämning (SOU 2003:88 bilaga 6). Någon merkostnad för förskolelokaler i de kommuner som minskar mest kunde däremot inte konstateras. Även den senaste utredningens analyser visar att lokalkostnaderna för förskolan är högre i de kommuner som växer snabbast, vilket i allt väsentligt beror på en större andel nybyggda lokaler. Det är särskilt dyrt att bygga nytt i de delar av landet där markpriserna är höga. Mot denna bakgrund anser regeringen att kommuner som växer kraftigt inte bara ska kompenseras för nya skollokaler, utan även för nya förskolelokaler. Ersättningen för förskolelokaler bör vara uppbyggd enligt samma principer och med samma ersättningsnivåer som för skollokalerna. En kompensation till kommuner med minskande befolkning har funnits , 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 medan de problem som har att göra med en växande befolkning har utretts först . utredningar har dragit slutsatsen att kommuner med minskande befolkning inte är underkompenserade i utjämningssystemet för de merkostnader minskningen normalt kan medföra, se exempelvis betänkandet Gemensamt finansierad utjämning (SOU 2003:88). En minskande folkmängd ger dessutom upphov till kompensationseffekter inom övriga delar av utjämningssystemet. Minskar kommunens relativa skattekraft på grund av utflyttning kompenseras kommunen för detta i inkomstutjämningen. Om befolkningen i de mest kostnadskrävande åldrarna utgör en allt större andel av befolkningen i takt med att befolkningen som helhet minskar sker vidare en kompensation i andra delar i kostnadsutjämningen. De ekonomiska utmaningar som kommuner med minskande befolkning har består till stor del av merkostnader för lokaler och anläggningar samt för pensionsskulden. Regeringen delar mot denna bakgrund utredningens uppfattning att den nuvarande nivån på kompensationen för befolkningsminskning täcker de avsedda kostnaderna och därför bör behållas. Regeringens bedömning: I kostnadsutjämningen för bebyggelsestruktur bör komponenten administration, resor och räddningstjänst delas upp i två komponenter: administration och räddningstjänst. Kommunernas merkostnader för administration bör beräknas med hjälp av variablerna invånardistans och folkmängd och deras merkostnader för räddningstjänst bör beräknas utifrån variablerna invånardistans och lokalt befolkningsunderlag. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig tillstyrker förslaget eller har inget att erinra emot det. Vissa remissinstanser, bl.a. kommun, anser att indelningen av i tre klimatzoner är för grov och föreslår en förfinad klimatzonsindelning. De anser även att förslaget att räddningstjänsten ska utgöra en enskild delkomponent i utjämnings- 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 modulen för bebyggelsestruktur är ett steg i rätt riktning, men att det bl.a. bör utredas vidare hur industri- och vägstrukturen påverkar räddningstjänstens kostnader. Några remissinstanser, bl.a. , anför att de har ett stort antal delårsboende eller fritidshus och att merkostnaderna för detta inte beaktas i det nuvarande systemet. ifrågasätter vidare om komponenten regionala skillnader i byggarbetarlöner ska kvarstå. Kommunen anser att utredningens underlag inte redovisas på ett sätt som gör det möjligt att närmare granska materialet. Flertalet kommuner i , bl.a. och kommuner, anser att modellen även bör omfatta kostnader för mark. Skälen för regeringens bedömning: Delmodellen bebyggelsestruktur består av fyra delkomponenter: byggkostnader, gator och vägar, uppvärmningskostnader samt administration, resor och räddningstjänst. Delmodellen kompenserar för merkostnader som uppkommer på grund av geografiskt läge eller gles bebyggelsestruktur. utredningar har haft svårt att hitta kostnadsdata som styrker att det finns strukturella merkostnader som motiverar att kompensera reskostnader i kostnadsutjämningen, se exempelvis betänkandet Deluppföljning 2 av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag till förändringar i kostnadsutjämningen (SOU 2007:61). Mycket tyder på att utvecklingen inom informationstekniken har skapat ett mindre behov av personliga möten och därmed minskat kostnader av detta slag. Vidare har den kommunala administrationen vad gäller centralt placerad personal (myndighetsutövning och gemensam administration) lite gemensamt med räddningstjänsten. Enligt utredningen har måtten invånardistans (ett mått på befolkningstätheten i ett område beräknat efter fysiskt avstånd mellan invånarna) och lokalt befolkningsunderlag ett betydligt starkare samband med kommunernas kostnader för räddningstjänst än de nu använda måtten (antal invånare per kvadratkilometer och lokalt befolkningsunderlag). Måttet invånardistans kan även användas för att beräkna kommunernas kostnader för administration. Mot denna bakgrund anser regeringen att delkomponenten administration, resor och räddningstjänst bör ersättas av två komponenter: administration och räddningstjänst. Kommunernas merkostnader för administration bör enligt regeringen beräknas med hjälp av variablerna invånardistans och folkmängd och deras merkostnader för räddningstjänst utifrån variablerna invånardistans och lokalt befolkningsunderlag. Att, såsom bl.a. och kommuner föreslår, inkludera markkostnader i delmodellen bebyggelsestruktur framstår enligt regeringen inte som lämpligt. Det skulle innebära att även intäkter från till exempel försäljning av mark borde beaktas. Regeringens bedömning: I kostnadsutjämningen för löner bör skillnader i lönekostnader kompenseras fullt ut för både kommuner och landsting i stället för som till hälften. För kommunerna bör beräkningen av lönekostnadsskillnaderna ändras till att beräknas utifrån variablerna taxeringsvärdet på småhus, andel förvärvsarbetande i kommun- eller landstingssektorn och länets genomsnittliga bostadsrättspriser. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig, bl.a. och kommuner, avstyrker utredningens förslag eller har invändningar mot det. Flertalet av kommunerna i är dock positiva till förslaget. Bland annat anser kommun att förtroendet för systemet undermineras om inte full kompensation sker. Flera remissinstanser, bl.a. kommun, föreslår att modellen bara ska få genomslag tills en utredning görs som tydligare visar att löneskillnaderna beror på strukturella skillnader. Några remissinstanser, bl.a. , anser att utredningen inte på ett övertygande sätt visar att löneskillnaderna är strukturellt betingade. Andra remissinstanser, bl.a. kommun, anför att skillnader i lönenivåer redan avspeglar sig i totalkostnaden för olika verksamheter. Ett högt löneläge kompenseras enligt dessa remissinstanser dessutom av ett högt skatteunderlag. anser att delmodellen för löner bör justeras eller helt utgå. Kommunen uppfattar inte modellen som rättvis och anser att det är tveksamt om lönestrukturen verkligen inte går att påverka. Faktorn för förvärvsarbetande är enligt kommunens uppfattning för låg, då kommuninvånare som arbetar i saknas i statistiken. kommun anser att faktorer som väl utbyggd kollektivtrafik och löner i kostnadsutjämningen gynnar storstadsregionerna och kan ses som en del i deras struktur. anser att en utjämning av lönekostnader ger fel incitament. Enligt vilar ansvaret för lönebildningen på arbetsmarknadens parter. Skälen för regeringens bedömning: Den nuvarande delmodellen för löner infördes och inkluderar två delkomponenter som utjämnar för strukturella lönekostnadsskillnader mellan kommuner respektive landsting. Delmodellen kompenserar till för skillnader i lönekostnader. För kommuner beräknas lönekostnaderna utifrån medellönen i angränsande kommuner, köpeskillingen på småhus och förvärvsarbetsgrad (andel av befolkningen som är och som är förvärvsarbetande). Skillnaderna mellan kommunerna anges i form av ett index, som baseras på en regressionsanalys. Indextalen uppdateras inte utan ligger fast tillsvidare. Kommuner med indextal som är större än 100 får ett bruttotillägg. Tillägget finansieras med ett generellt avdrag för alla kommuner motsvarande ett med befolkningen vägt medelvärde. Vid beräkningen av tillägget beräknas först en s.k. justerad lönekostnad. För kommunerna beräknas denna genom att standardkostnaderna för de fem största verksamhetsområdena multipliceras med en genomsnittlig lönekostnadsandel avseende 2004 för respektive verksamhetsområde. För landstingen beräknas den justerade lönekostnaden genom att standardkostnaden för hälso- och sjukvård multipliceras med en genomsnittlig lönekostnadsandel för verksamhetsområdet i fråga.