prop · H003165 · 2013-06-03 00:00:00 — Regeringens proposition 2012/13:165 Modernare reglering av statsluftfarten Regeringen överlämnar denna proposition till . Statsluftfarten är den luftfart som huvudsakligen bedrivs av en stat för offentligt ändamål och utan att ha som syfte att tjäna pengar. I bedrivs statsluftfart huvudsakligen av Försvarsmakten i form av militär luftfart, och av polisen och i form av annan luftfart för statsändamål. I internationella konventioner och regelgivning inom EU görs regelmässigt undantag för statsluftfart. Regleringen av statsluftfarten återfinns därför främst i nationell lagstiftning. I den gamla luftfartslagen (1957:297) har statsluftfarten omfattat endast ett fåtal paragrafer. I den nya luftfartslagen (2010:500) har de gamla reglerna tagits in efter viss språklig justering. I denna proposition finns förslag till nya bestämmelser av statsluftfarten vilka införs i nu gällande 14 kap. luftfartslagen (2010:500) som behandlar statsluftfarten. I lagen föreslås bl.a. vissa definitioner av begrepp och en reglering av tillsynen. Lagförslaget ska ses som en ramlagstiftning, vilken ska kompletteras med förordningar och föreskrifter från regeringen eller den myndighet som regeringen beslutar. Lagförslagen föreslås träda i kraft . 2012/13:165 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. 2 Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) ..................... 3 Ärendet och dess beredning ............................................................ Gränsdragningen mellan civil luftfart och Luftfartslagen (2010:500)................................................. Militär luftfart och annan luftfart för statsändamål .......... Luftfartsförordningen (2010:770) .................................... Andra relevanta författningar ........................................... Tillträdesförordningen (1992:118) .................. Statsflygsförordningen (1999:1354)................ Lagen (2004:1100) om luftfartsskydd ............. Kungörelsen (1961:567) med närmare bestämmelser om befordran av krigsmateriel med luftfartyg ............................ Lagen (2006:263) om transport av farligt Förändrad myndighetsstruktur för den Överväganden och förslag .............................................................. Annan luftfart för statsändamål ....................... Gemensamma bestämmelser m.m. .................. Myndigheternas ansvar och föreskriftsrätt ....................... Annan luftfart för statsändamål ....................... Särskilt om flygtrafiktjänst.............................. Utländsk militär luftfart inom svenskt Annan luftfart för statsändamål ...................... Utprovning och utprovningstillstånd ............................... Utprovning för militära ändamål .................... Befälhavaren och besättningen ombord........................... Besättningen ombord och militär luftfart ........ Tillsyn i allmänhet .......................................... Tillsyn av militär luftfart ................................ Tillsyn av annan luftfart för statsändamål ...... Sekretess vid inspektion och kontroll Bilaga 1 Sammanfattning .................av (Ds 2009:56) Statsluftfarten Bilaga 3 Förteckning .....................................över remissinstanserna Utdrag ur protokoll vid ..........regeringssammanträde 2012/13:165 1 Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500). Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) Härigenom föreskrivs i fråga om luftfartslagen (2010:500) dels att 14 kap. 13 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas 13 nya paragrafer, 14 kap. 416 §§, samt närmast före 1, 2, 6, 7, 10, 11, 12 och 15 §§ nya rubriker av följande lydelse. För luftfart med svenska mili- I denna lag betyder tära luftfartyg och i fråga om den 1. statsluftfart: och annan luftfart för statsända- gäller endast bestämmelserna i 5 kap. 8 §, 2. militär luftfart: all verksamhet 6 kap. 13 och 19 §§, inom det militära luftfartssystemet, 9 kap. 6 §, samt 10 kap. 2 § första och tredje luftfartssystem för militär verk- styckena och 7 §. samhet som innefattar system för Regeringen eller den myndighet flygdrift, flygplatser och flygbaser samt för luftrum, meddela ytterligare föreskrifter för 4. annan luftfart den militära luftfarten och mark- mål: luftfart för statsändamål som organisationen i de ämnen som inte är militär luftfart. anges i denna lag och som inte meddelas i lag. För annan luftfart med svenska För militär luftfart gäller endast luftfartyg, som utan att vara mili- tära används endast för stats- 5 kap. 16 samt 8 och 9 §§ ändamål och inte för affärsdrift, om luftfartygs befälhavare och gäller bestämmelserna i denna lag utom 10 kap. 36 §§. 2.6 kap. 13, 19 och 20 §§ om flygtrafiktjänst, 3.8 kap. 3 § om transport av visst gods, 9 kap. 6 § om jämkning av 10 kap. 2 § första och tredje styckena och 7 § om bärgning och 12 kap. 8 § första stycket om 9 § om krig eller krigsfara samt 13 kap. 2 och 3 §§, 4 § första stycket 9 och 10 samt 10 § om Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för skrifter om till vilken myndighet en sådan luftfart meddela föreskrifter anmälan enligt 5 kap. 4 § andra om eller i ett enskilt fall besluta stycket ska göras. om undantag från bestämmelserna Regeringen eller den myndighet i 18 kap. samt i övrigt meddela meddela föreskrifter i övrigt, eller i ett enskilt fall besluta, om militär luftfart i de ämnen som anges i denna lag och som inte måste meddelas i lag. Regeringen eller den myndighet skrifter om att en statlig myndighet meddela föreskrifter i fråga om ska bedriva militär luftfart. tillträde till svenskt område för För att annan än staten ska få och inte för affärsdrift. och om avgifter för tillstånds- givning samt får meddela före- skrifter i dessa avseenden. Om den som har ett tillstånd inom det militära luftfartssystemet i väsentlig grad åsidosätter före- myndighet som har meddelat det. Ett tillstånd ska också återkallas, om det måste antas att inne- Om det är tillräck- ligt för att upprätthålla flygsäker- heten, får ett tillstånd, i stället för att återkallas, begränsas till att gälla viss del av det militära luftfartssystemet eller till att gälla under vissa förutsättningar. Ett tillstånd ska återkallas tills vidare i avvaktan på ett slutligt avgörande av återkallelsefrågan, om det på sannolika skäl kan antas att tillståndet kommer att återkallas slutligt. Om det på sannolika skäl kan antas att tillståndet kommer att begränsas slutligt, får det begränsas tills vidare i avvaktan på ett slutligt avgörande. Den som har ett tillstånd ska anmäla om något inträffar som medför att kraven för utfärdande av tillstånd är uppfyllda. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om utländsk militär luftfarts övningar i . Annan luftfart för statsändamål För annan luftfart för statsändamål gäller bestämmelserna i denna lag utom 1.7 kap. om tillstånd att bedriva luftfart, 2.9 kap. 25 §§ om ansvar för skador genom luftfart, 3.10 kap. 36 §§ om luftpanträtt, 4.11 kap. 4 § om avgifter och andra ersättningar för förrättningar, 5.12 kap. 1 och 47 §§ om tillsyn och överklagande, samt 6.14 kap. 25 §§ om militär luftfart. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter eller i ett enskilt fall besluta om sådan luft- även i ett enskilt fall besluta om undantag från bestämmelserna i 16 och 8 kap. Regeringen eller den myndighet meddela föreskrifter eller i ett enskilt fall besluta om utländsk luftfart som samverkar med svensk annan luftfart för statsändamål. Den eller de myndigheter som tillsyn över att bestämmelserna om statsluftfart i denna lag och före- skrifter som meddelats med stöd av lagen följs. Regeringen eller den myndighet meddela föreskrifter i övrigt om Regeringen eller den myndighet meddela föreskrifter om avgift för tillsyn enligt denna lag eller enligt med stöd av lagen. En tillsynsmyndighet har rätt att på begäran få de uppgifter som behövs för tillsynen enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, samt, om det behövs för tillsynen, få tillträde till luft- fartyg, flygplatser, anläggningar, lokaler och andra objekt. Överlämnande av förvaltnings- Prop. 2012/13:165 uppgift Regeringen får meddela föreskrifter om att en myndighet som avses i 14 kap. 2 eller 6 § får överlämna en förvaltningsuppgift som följer av regeringens eller myndighetens föreskrifter och som gäller skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller trafik till någon annan även om uppgiften innefattar myndighetsutövning. Tillträde till svenskt område Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om tillträde till svenskt område för utländsk statsluftfart. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om sådan luftfart som utförs i av en annan stat, eller ett företag med säte i en annan stat, och som avser underhåll, modifiering eller utprovning för militära ändamål. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får om det finns särskilda skäl meddela föreskrifter om, eller i ett enskilt fall besluta, att viss luftfart ska följa reglerna för militär luftfart eller för annan luftfart för statsändamål. Regeringen får, om det finns särskilda skäl, i ett enskilt fall och då meddela de villkor som En förvaltningsmyndighets beslut enligt detta kapitel eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av detta kapitel och som inte gäller militär luftfart överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut enligt detta kapitel eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av detta kapitel och som gäller militär luftfart överklagas hos regeringen. Beslut enligt detta kapitel gäller om inte annat anges i beslutet. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning trädde luftfartslagen (2010:500) i kraft. Gemensamt för det förarbete som låg till grund för den nya luftfartslagen m.m. var att regelverket för statsluftfarten inte hade behandlats, utan de bestämmelser som återfanns i luftfartslagen (1957:297) fördes över med bara smärre redaktionella ändringar. Situationen för statsluftfarten har dock genomgått avsevärda förändringar sedan 1957 års lag antogs. Därför tillsattes en arbetsgrupp inom med uppgift att utreda den rättsliga regleringen av den militära luftfarten samt annan luftfart för statsändamål. I arbetsgruppen ingick representanter för Försvarsdepartementet, , , , och dåvarande Luftfartsstyrelsen. Arbetsgruppen redovisade sitt arbete i departementspromemorian (Ds 2009:56) Statsluftfarten. Promemorians sammanfattning finns med som bilaga 1. Promemorians lagförslag finns med som bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns med som bilaga 3. En remissammanställning finns tillgänglig i (dnr N2009/8186/RS). Vid sidan av detta beslutade regeringen att en särskild utredare skulle utreda vissa frågor om Försvarsmaktens helikopterresurser. Utredaren skulle också belysa flygsäkerhetsrelaterade frågor och föreslå förbättringsåtgärder. Utredaren lämnade slutrapporten (SOU 2010:50). När det gäller tillsynsfunktionen avseende Försvarsmaktens flygverksamhet hänvisade utredningen bl.a. till departementspromemorian Statsluftfarten (Ds 2009:56). Utredningen bedömde att den fortsatta utvecklingen av tillsynsfunktionen borde följas löpande. En oberoende utvärdering av flygsäkerheten borde också genomföras. I avvaktan på beredningen av promemorian om statsluftfarten har regeringen inte vidtagit någon särskild åtgärd med anledning av utredningens syn i tillsynsfrågan. Lagrådet har yttrat sig över lagförslaget, se bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets synpunkter, se avsnitt 6.3, 6.4.3 och 6.7.2 samt författningskommentaren. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts. 2012/13:165 4 4.1Gränsdragningen mellan civil luftfart och statsluftfart Konventionen angående internationell civil luftfart, som ingicks i (Chicagokonventionen)1, lägger grunden för all civil luftfart i världen, och styr verksamheten som bedrivs av FN- organet , . I konventionens artikel 3 dras gränsen mellan civila luftfartyg och andra luftfartyg. I punkt (a) sägs Denna konvention är tillämplig endast på civila luftfartyg, dock ej på statliga sådana. och i punkt (b) Militär-, tull- och polisfartyg skola anses vara statliga luftfartyg. Det är dessa två punkter som lägger fast gränserna mellan vanligt civil luftfart och statsluftfart. Punkten (b) ska ses som en exemplifiering och inte en fullständig uppräkning. Inom uttrycks skillnaden något tydligare. I förordning (EG) 1108/20092 sägs att förordningen inte ska tillämpas på produkter, anordningar, personal och organisationer som används för militär verksamhet, tullverksamhet, polisiär verksamhet, sök- och räddningsverksamhet, brandbekämpning, kustbevakning och liknande verksamheter eller tjänster. Medlemsstaterna ska dock enligt förordningen säkerställa att det i sådana tjänster så långt det är praktiskt möjligt tas vederbörlig hänsyn till förordningens syften. Det kan i sammanhanget noteras att Chicagokonventionen bara talar om luftfartygen medan också beaktar typen av verksamhet. Med annan luftfart för statsändamål avses i allmänhet sådan luftfart som en stat utför utan något syfte att intjäna pengar. Den kan ofta ses som en utlöpare av statens makt att agera på olika sätt. Det är fråga om luftfart med luftfartyg som utan att vara militära används för t.ex. tull- eller polisverksamhet eller av . Det gäller t.ex. flygningar som polisen utför vid bevakningsuppdrag eller som utför vid övervakning och räddningstjänst till sjöss. har utrett ett antal olyckor och allvarliga tillbud som berört militär luftfart. I flera fall har kunnat konstatera att det finns brister i såväl regelverket som i säkerhetsfunktioner inom Försvarsmakten. 2Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 216/2008 av om fastställande av gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet och inrättande av en europeisk byrå för luftfartssäkerhet, och om upphävande av rådets direktiv /670/EEG, förordning (EG) nr 1592/2002 och direktiv /36/EG (EUT L 79, , s. 1, Celex 32008R0216), i sin lydelse enligt och rådets förordning (EG) nr 1108/2009 av om ändring av förordning (EG) nr 216/2008 inom området flygplatser, flygledningstjänst och flygtrafiktjänster och om upphävande av direktiv /23/EG (EUT L 309, 24.11.2009, s. 51, Celex 32009R1108). redogörs i korthet för ett antal sådana fall. Den som önskar en mera genomgående redovisning kan hitta haverirapporterna på Statens webbplats, . redovisade i sin rapport 2007:04 resultatet av undersökningen av ett tillbud vid automatkanonskjutning mot luftmål över . Vid skjutning mot ett bogserat luftmål besköt en tjeckisk JAS 39 ett reservmål, som befann sig knappt bakom måldragaren, i stället för det rätta skjutmålet som fanns bakom måldragaren. I sin rapport anser att den genomförda verksamheten till största delen faller utanför områdena civil eller svensk militär luftfart, men att regeringen i sitt beslut att medge övningen med formuleringen närmare bestämmande anger Försvarsmakten som ansvarig för verksamheten. Detta ansvar torde enligt innebära att Försvarsmakten får besluta om detaljerna inom ramen för aktuell lagstiftning m.m. samt ha ansvar för att verksamheten genomförs på ett för alla parter professionellt och säkert sätt. Inom Försvarsmakten tycks regeringens beslut inte ha lett till några åtgärder för att i ett sammanhang analysera gällande lagar, förordningar och säkerhetskrav. konstaterar att den beskrivna tjeckiska verksamheten inte faller inom ramen för någon av de svenska inblandade aktörernas Försvarsmakten och verksamhetstillstånd eftersom verksamhetstillstånd enligt Försvarsmaktens Regler för militär luftfart (RML) endast behandlar svensk militär luftfart. Rent allmänt torde dock Försvarsmakten och , enligt , besitta den kompetens som behövs för att kunna ta ansvar för och reglera ramarna för utländsk militär luftfart inom svenskt territorium. konstaterar vidare att det i tillträdesförordningen (1992:118) anges att ett utländskt statsluftfartyg ska följa bestämmelserna för civil luftfart och framföras enligt anvisningar från den svenska flygtrafikledningen. anser att denna bestämmelse endast är tillämplig vid förflyttningsflygning. Militär övning med uppträdande enligt svenska militära eller andra bestämmelser torde inte kunna grundas på tillträdesförordningen. Enligt uppfattning behöver lagstiftningen ses över för att motsvara de behov som har uppkommit genom ökad internationell samverkan och övningsverksamhet. I en av sina rekommendationer i rapporten uppmanar Försvarsmakten att verka för att regelverk och ansvarsförhållanden avseende utländsk statsluftfart på svenskt territorium klargörs. har även i andra rapporter pekat på förhållanden inom Försvarsmaktens verksamhet som har relevans när det gäller regleringen av statsluftfarten. Framförallt gäller det följande rapporter. I rapport 2007:01 redovisar ett tillbud med ett militärt transportflygplan vid . Vid en transport av civila passagerare från till stannade flygplanets ena motor på grund av bränslebrist före landning. Vid landningen var bränslesituationen sådan att den andra motorn hade bränsle för endast någon minuts ytterligare flygning. 2012/13:165 samlade bedömning i rapporten är att det fanns så allvarliga brister i tillsyn, organisation, ledning, dokumentation, kompetenskrav, flygoperationella hjälpmedel och besättningens agerande att verksamheten hade mycket låg säkerhetsnivå. I rapportens rekommendationer anger bl.a. att Försvarsmakten bör verka för att tillsynen över den militära luftfarten får en sådan organisatorisk placering och sådana resurser att en oberoende effektiv tillsyn kan utövas. I rapport 2008:03 redovisar en olycka som inträffade i havet söder om i . En deltog i en samövning med en räddningsbåt från flygflottilj. Under en vinschövning kolliderade helikoptern med havsytan. Vid nedslaget i havsytan lossnade stjärtbommen från helikopterskrovet. En av de ombordvarande på helikoptern skadades lindrigt. bedömer att de grundläggande orsakerna till olyckan var brister i organisation, kompetens, kvalitetsstyrning och resurser inom Försvarsmakten avseende genomförande, ledning och tillsyn av militär luftfart och att detta lett till att bl.a. fastställda flygoperationella procedurer saknades. I en av rekommendationerna i rapporten anges att Försvarsmakten bör säkerställa myndighetens förmåga till ledning och uppföljning av helikopterverksamheten, dess flygsäkerhetsarbete och att uppgifter och resurser är i balans. I rapport 2008:04 redovisas olyckan vid i där två kolliderade och alla fyra besättningsmän omkom. anser att den grundläggande orsaken till olyckan var brister i ledning, styrning och tillsyn av militär luftfart till följd av brister dels i Försvarsmaktens förmåga att hantera förändringar och utöva ledarskap, dels i militära flyginspektionens tillsyn. I sitt utredningsarbete hade anlitat ett konsultföretag för att utreda säkerhetskulturen inom Försvarsmaktens helikopterverksamhet. I sin första rekommendation säger att Försvarsmakten bör avsätta nödvändig tid och resurser för att i linje med konsultrapportens åtgärdsförslag göra en grundlig översyn av helikopterverksamheten. Ett annat förslag i konsultrapporten är att det skapas en oberoende tillsynsfunktion och kravbild. har också redovisat rapporter inom andra områden. I rapport 2008:07 redovisar en olycka med polishelikopter vid , , under polisoperativ flygning. Helikoptern användes vid en samordningsövning som gällde bl.a. förflyttning av piketgrupper. Som avslutning ingick taktisk helikopterflygning med olika typer av branta manövrar. I slutet av ett moment med en brant dykning slog en helikopter med hög fart i marken, välte och tumlade sedan runt flera varv. Undersökningen visade att flygningen utfördes med avsteg från gällande bestämmelser samt nära och delvis utanför helikoptertypens tillåtna operativa gränser. Olyckan orsakades enligt dels av brister i ledningen av polisflyget, dels av Luftfartsstyrelsens otydliga tillståndsgivning och bristfälliga tillsyn som lämnat utrymme för en osäker verksamhetsutövning. I en av sina rekommendationer framhöll att Luftfartsstyrelsen bör se över sina interna Prop. 2012/13:165 rutiner för tillståndsgivning och tillsyn av yrkesmässig luftfart. Luftfarten har varit föremål för mycket omfattande EU- rättslig reglering. På vissa områden är heltäckande inom tillämpningsområdet, bl.a. när det gäller krav i fråga om att tillhandahålla flygtrafiktjänster, inom luftvärdighetsområdena, när det gäller företag i vid mening som mot ersättning eller hyra utför lufttransporter av passagerare, post eller gods och kommersiella flygtransporter. Som generell utgångspunkt undantas militär luftfart och annan luftfart för statsändamål från tillämpningsområde. Detta regleras i stället på nationell nivå. Av följer dock att medlemsstaterna ska säkerställa att det även för statsluftfarten så långt det är praktiskt möjligt tas vederbörlig hänsyn till syften som t.ex. att garantera en hög och enhetlig säkerhetsnivå genom gemensamma säkerhetsbestämmelser. 5.2 Luftfartslagen (2010:500) I detta avsnitt redovisas översiktligt innehållet i den nya luftfartslagen (2010:500) som trädde i kraft . 14 kapitel, varav de första tretton behandlar den civila luftfarten. återstående 14 kap. behandlar militär luftfart och annan luftfart för stats- För att underlätta förståelsen av luftfartslagens bestämmelser har redovisningen kompletterats med korta kommentarer om hur luft- fartslagens regler förhåller sig till militär luftfart och annan luftfart för I 1 kap. finns vissa grundläggande bestämmelser i fråga om rätten att utöva luftfart inom svenskt område. Sådan luftfart får i princip endast äga rum med svenska luftfartyg eller med luftfartyg från främmande stater med vilka har träffat överenskommelse om rätt till luftfart inom Regeringen eller Transportstyrelsen har möjlighet att bl.a. av militära skäl inskränka eller förbjuda luftfart inom en viss del av landet eller, tillfälligtvis under utomordentliga förhållanden, i hela landet. I 2 kap. finns bestämmelser om registrering, nationalitet och märkning. Registrering sker i luftfartygsregistret som förs av Transportstyrelsen. Den är som utgångspunkt en förutsättning för att luftfartyg ska få användas vid luftfart. Ett luftfartyg som har förts in i registret har svensk Luftfartyget ska vidare märkas med sin nationalitets- och Om det är registrerat i främmande stat ska det vid luftfart inom svenskt område vara märkt i enlighet med föreskrifterna 2012/13:165 i hemlandet. Militära luftfartyg registreras i ett särskilt luftfartsregister. Luftfartyg för annan luftfart för statsändamål registreras däremot i Transportstyrelsens register. I 3 kap. finns bestämmelser om luftvärdighet och miljövärdighet. Huvudregeln är att ett luftfartyg ska vara luftvärdigt och miljövärdigt när det används till luftfart. Ansvaret för detta ligger på ägaren eller, om någon brukar luftfartyget i ägarens ställe, brukaren. Luftvärdigheten och miljövärdigheten står under tillsyn av Transportstyrelsen. Transportstyrelsen utfärdar efter besiktning luftvärdighets- och miljövärdighetsbevis. Transportstyrelsen utfärdar sådana nationella bevis även för statsluftfartyg som används i annan luftfart för statsändamål än den som är militär. Inom EU har man inrättat Europeiska byrån för luftfartssäkerhet, , genom tillskapandet av den s.k. EASA-förordningen3. Sedan denna förordning trätt i kraft har kapitlets tillämpning inskränkts till att avse endast luftfartyg som inte omfattas av EASA-förordningen. I 4 och 5 kap. finns bestämmelser om luftfartygs bemanning och om befälhavare samt tjänsten ombord.