prop · H003151 · 2013-04-23 00:00:00 — I motsats till vad som är fallet med prövningen hos regeringen föreslår regeringen tydliga gränser för prövningen i den ordinarie migrationsprocessen. Detta kommer sammantaget att innebära att färre ärenden kommer att prövas än . I den ordinarie migrationsprocessen kommer dessutom endast den dömde att kunna ansöka. Förvaltningsrätten i ställer sig tveksam till om antalet nya ansökningar efter avslag på ansökan om upphävande av utvisningsbeslut kommer att minska. Enligt förvaltningsrätten kan i stället en mer öppen och förutsägbar process leda till att antalet ansökningar kommer att öka. Enligt regeringens mening finns det inte skäl att hysa sådana farhågor. Sammantaget bedömer regeringen, i likhet med promemorian, att reformen i praktiken innebär att tillförs omkring 80 ärenden . Det är således fråga om ett begränsat antal ärenden. När det gäller ärendenas karaktär kan konstateras att ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott inte kräver att en omfattande utredning görs. Ärendena avser som regel personer som har vistats i och som sedan ankomsten hit har fått frågor om bl.a. anknytning prövade inom den ordinarie migrationsprocessen respektive i brottmålsprocessen. En grundlig utredning finns således som regel redan i dossier. Ärendena utgör närmast en sorts verkställighetsärenden. Verkställighetsärenden kräver normalt en förhållandevis liten arbetsinsats jämfört med sådana ärenden inom den ordinarie migrationsprocessen som kräver grundläggande utredning. När det dessutom är fråga om anknytningsskäl blir det som regel fråga om en summarisk prövning med en än mer begränsad arbetsinsats. I de aktuella ärendena är utgångspunkten bl.a. att familjeanknytning som har prövats av domstolen i brottmålet inte ska omprövas och att den som efter utvisningsbeslutet har skaffat sig anknytning till genom äktenskap och barn anses ha gjort detta med kännedom om att den nya familjen inte kan bo samlad i som utvisningsbeslutet gäller. Eftersom merparten av ansökningarna hänför sig till sådana omständigheter och därför avslås är behovet av ytterligare utredning generellt sett mycket litet. åtgår mindre än en årsarbetskraft för hanteringen av ärendena om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Under remissbehandlingen har det 2012/13:151 inte framkommit något som föranleder en annan bedömning av de arbetsmässiga konsekvenserna än den som redovisas i promemorian. Med tanke på detta och med hänsyn till att redan prövar frågor av motsvarande slag bedömer regeringen att de tillkommande ärendena inte kan förväntas medföra annat än marginella arbetskonsekvenser och begränsade merkostnader för verket. Kostnaderna bedöms därför rymmas inom befintliga anslagsramar. Reformen innebär även att migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen får ett ökat antal mål . Som framgått gör regeringen bedömningen att tillförs endast ett begränsat antal ärenden. I konsekvens med detta kan det, även om överklagandefrekvensen för avslagsbeslut i migrationsärenden är relativt hög, inte bli fråga om annat än ett begränsat antal mål som tillförs domstolarna. anser att förslaget innebär kostnadsökningar som inte kan rymmas inom ramen för befintliga anslag. Även Förvaltningsrätten i anser att ytterligare medel bör tillföras. Med tanke på vad som anförts om ärendenas karaktär, och med hänsyn till att domstolarna redan prövar frågor av motsvarande slag, kan inte de tillkommande målen förväntas bli särskilt betungande. Prövningstillstånd kommer som regel att krävas i Migrationsöverdomstolen. Mot denna bakgrund kan de tillkommande målen inte förväntas medföra annat än begränsade merkostnader. Enligt regeringens mening är det fråga om marginella merkostnader som bedöms rymmas inom befintliga anslagsramar. Förslaget antas inte medföra några andra konsekvenser. Borttagande av automatiskt uppskov vid ansökan om nåd Förslaget om att ta bort möjligheten till automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd bör leda till att fängelsestraff i högre grad börjar verkställas som Kriminalvården planerat i sina beslut om inställelse. Därigenom kan beläggningen vid anstalterna bättre förutses och platsbeståndet utnyttjas mer rationellt. Vidare kan vissa administrativa besparingar förväntas. Om fängelsestraff i högre grad verkställs som planerat behöver Kriminalvården t.ex. inte lägga lika stora resurser på åtgärder för att få dömda som inte inställer sig som planerat att påbörja avtjänandet. Vidare bör förslaget leda till att antalet nådeansökningar minskar. Detta gäller inte minst ansökningar där inga skäl för nåd åberopas och där det huvudsakliga syftet med ansökan är att få uppskov med straffverkställigheten. I ärendena hos regeringen kan förväntas en viss ökning av antalet underrättelser till Kriminalvården enligt 12 § strafftidsförordningen. Denna konsekvens är dock arbetsmässigt försumbar. Sammantaget bedömer regeringen att förslaget att ta bort automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd kommer att leda till vissa rationaliseringsvinster för främst Kriminalvården. Förslaget förväntas inte medföra några kostnader eller andra konsekvenser. Regeringens förslag: Ändringarna ska träda i kraft . Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. Promemorian föreslår att författningsändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna yttrar sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag: De ändringar som hör till förslaget om en överflyttning av regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott bör träda i kraft så snart som det är praktiskt möjligt. Hos , migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen finns redan en etablerad ordning för prövning av frågor om verkställighetshinder och uppehållstillstånd m.m. Några organisations- och utbildningsinsatser bedöms därför inte behövas och behovet av andra förberedelseåtgärder bedöms inte heller vara stort. Med hänsyn till detta föreslås att författningsändringarna ska träda i kraft . De ändringar som föreslås i fråga om handläggningen av ärenden om nåd i brottmål bör också träda i kraft . Dessa ändringar kräver inga förberedande åtgärder hos berörda myndigheter och är inte heller beroende av övriga förslag. Det föreslås att även dessa ska träda i kraft . Regeringens förslag: Äldre föreskrifter ska gälla för handläggning av ärenden som avser upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott och som har kommit in till regeringen före ikraftträdandet. Äldre föreskrifter ska även gälla för ansökningar om nåd som har getts in till regeringen före ikraftträdandet. 2012/13:151 Att föra över en sådan mindre ärendebalans vid ikraftträdandet till skulle i och för sig inte medföra någon nämnvärd belastning för verket. Att låta de nya reglerna gälla för alla oavgjorda ärenden skulle dock bidra till ökad handläggningstid i dessa fall. Regeringen delar därför promemorians uppfattning att praktiska skäl talar för att ärenden som inte har avgjorts före ikraftträdandet bör fortsätta att handläggas enligt nu gällande regler. En övergångsregel om detta bör införas. Som promemorian konstaterar bör bestämmelserna om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott även i fortsättningen gälla i tillämpliga delar i fråga om motsvarande äldre beslut om förvisning på grund av brott. Eftersom begreppet utvisning anses utgöra en gemensam beteckning för förvisning och utvisning (se prop. 1979/80:96 s. 100) gäller bestämmelserna om utvisning även i fråga om sådana beslut som betecknats förvisning. Några övergångsbestämmelser i detta avseende behövs därför inte. När möjligheten till automatiskt uppskov vid ansökan om nåd upphör bör äldre bestämmelser fortsätta att gälla för de ansökningar som har getts in till regeringen före ikraftträdandet. Övergångsbestämmelser i enlighet med detta bör därför införas. 2012/13:151 uppfyllda (se 12 kap. 19 a § och kommentaren till den paragrafen). Om så är fallet ska pröva frågan om huruvida uppehållstillstånd ska beviljas. Paragrafen är tillämplig också när ett internationellt organ, t.ex. eller mot tortyr, har funnit att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott i ett enskilt fall strider mot ett svenskt konventionsåtagande (se 4 §). Det krävs inte att utlänningen själv ansöker om uppehållstillstånd i sådana fall. Första och tredje styckena är oförändrade. Av andra stycket framgår att inte får bevilja uppehållstillstånd för en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. Om en sådan utlänning ansöker om uppehållstillstånd och finner att utlänningen bör beviljas uppehållstillstånd enligt 12 kap. 16 b §, ska verket inte besluta i ärendet utan med ett eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut om uppehållstillstånd hade kunnat överklagas. Ändringen i andra stycket innebär att bestämmelsen görs tillämplig också i fråga om ansökningar om uppehållstillstånd av andra skäl än skyddsskäl. Yttrandet bör inriktas på det som är väsentligt för migrationsdomstolens prövning. bör i yttrandet redogöra för de omständigheter som verket anser talar för att ansökan bör beviljas enligt 12 kap. 16 b §. Det kan finnas skäl att i yttrandet beröra, förutom brottsligheten, verkställighetshinder, utlänningens skötsamhet och risken för fortsatt brottslighet. I förekommande fall bör även utlänningens hälsotillstånd och levnadsförhållanden i övrigt belysas. Det bör också framgå om behovet av uppehållstillstånd är av övergående natur och om utlänningen bör beviljas uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande. Det kan också finnas skäl att ange på vilket sätt ansökan bör beviljas, t.ex. vad som kan vara lämplig tillståndstid. Om förutsättningarna för permanent uppehållstillstånd (och upphävande av utvisningsbeslutet; jfr 12 kap. 16 c §) kan anses vara uppfyllda bör det framgå. I fråga om förutsättningarna för att bevilja uppehållstillstånd hänvisas till kommentaren till 12 kap. 16 b och 16 c §§. Vid handläggningen hos tillämpas förvaltningslagen (1986:223) och 13 kap. förevarande lag om bl.a. muntlig handläggning (14 § förvaltningslagen och 13 kap. 18 §§), motivering av beslut (13 kap. 10 §) och omprövning av beslut (13 kap. 13 §). kan begära kompletterande utredning, t.ex. yttrande från någon av ambassader eller Säkerhetspolisen, för att berika beslutsunderlaget. Verket bör normalt inhämta uppgifter ur belastningsregistret, misstankeregistret och SIS spärrlista inför ett överlämnande av ärendet till en migrationsdomstol. Sådana registerutdrag bör även i övrigt inhämtas när utlänningens skötsamhet är av intresse för bedömningen. Den dömde kan i förekommande fall också beredas tillfälle att ge in utdrag ur hemlandets belastningsregister. Det kan vara aktuellt t.ex. om den dömde har vistats i det landet. Om finner att en ansökan om uppehållstillstånd från den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott inte bör beviljas enligt 12 kap. 16 b §, ska verket avslå denna. avslagsbeslut får enligt 14 kap. 6 § överklagas till en migrationsdomstol. 21 § Av 8 kap. 21 § följer att den instans som prövar överklagande av beslut om Prop. 2012/13:151 avvisning och utvisning i vissa fall också får besluta om uppehållstillstånd. I paragrafen upplyses om att andra myndigheter än i vissa fall får besluta om uppehållstillstånd. Ändringen, som kommenteras i avsnitt 5.8, är en följd av att regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen. Ändringen innebär att hänvisningen till 8 kap. 14 § och till regeringen upphävs. 6 § Av 8 kap. 21 § följer att den instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall också får besluta om arbetstillstånd. I paragrafen upplyses om att andra myndigheter än i vissa fall får besluta om arbetstillstånd. Ändringen är av samma slag som ändringen i 5 kap. 21 §, se kommentaren till den paragrafen. 14 § I 12 kap. finns bestämmelser om uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott och om upphävande av ett sådant utvisningsbeslut. I paragrafen, vars innehåll är nytt, upplyses om att bestämmelser om uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott och om upphävande av sådana utvisningsbeslut som tidigare fanns i bl.a. förevarande paragraf finns i 12 kap. (se främst 12 kap. 16 a16 d och 19 a §§). Ändringen kommenteras i avsnitt 5.2 och 5.8. 11§ Varje ny prövning av ett beslut om förvar ska föregås av en muntlig förhandling. Detta gäller även en ny prövning av ett beslut om uppsikt, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en muntlig förhandling saknar betydelse. Bestämmelser som gäller för muntlig handläggning hos en myndighet finns i I fråga om muntlig förhandling i domstol finns bestämmelser i Paragrafen innehåller bestämmelser om muntlig förhandling inför beslut om förvar och uppsikt. Första och andra styckena är oförändrade. Tredje stycket upphävs till följd av att ärenden om förvar eller uppsikt enligt förevarande lag inte längre kommer att handläggas av regeringen. Ändringen behandlas i avsnitt 5.5. 16 § En migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen är i ärenden, där beslut om inhibition kan meddelas med stöd av 12 kap. 11 §, handläggande myn- dighet från det att den meddelar beslut om inhibition. Paragrafen reglerar när en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen är handläggande myndighet i förvars- och uppsiktsfrågor i ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. En migrationsdomstol respektive Migrationsöverdomstolen är handläggande myndighet i sådana frågor från det att den meddelar beslut om inhibition med stöd av 12 kap. 11 §. Av 10 kap. 13 § 2 följer att polismyndigheten annars som regel är handläggande myndighet i nu aktuella ärenden. Ändringen innebär att hänvisningen till 12 kap. 11 § första stycket tas bort som en följd av att andra stycket i den paragrafen upphävs. Ändringen kommenteras i avsnitt 5.8. 11 § När en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen prövar en fråga om uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott eller om upphävande av ett sådant utvisningsbeslut, får domstolen besluta om inhibition av utvisningsbeslutet. I paragrafen regleras inhibition av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Paragrafen ändras till följd av att regeringen inte längre kommer att fatta beslut i fråga om uppehållstillstånd enligt förevarande lag. Första stycket ändras på så sätt att hänvisningen till regeringen tas bort. förtydligas att möjligheten till inhibition gäller vid prövning av såväl frågor om uppehållstillstånd som frågor om upphävande av utvisningsbeslut. Andra stycket, som enbart avser ärenden hos regeringen, upphävs. Ändringarna behandlas i avsnitt 5.4. 13 § Om det i andra fall finns särskilda skäl till det, får besluta om inhibition. Bestämmelser om inhibition finns också i 16 a och 1820 §§. Av paragrafen följer att har en generell rätt att meddela inhibition i utlänningsärenden. Första stycket är oförändrat. Hänvisningen i andra stycket anpassas till följd av överflyttningen av regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Ändringen innebär att hänvisning görs även till 16 a §, som innehåller de grundläggande reglerna om förfarandet för prövning av upphävande av sådana beslut. Ändringen kommenteras i avsnitt 5.4. 16 a § En utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott får hos ansöka om upphävande av utvisningsbeslutet efter det att beslutet vunnit laga kraft. I ett sådant ärende får besluta om inhibition av utvisningsbeslutet. Om ansökan görs under utlänningens vistelse i , ska besluta att ta upp ansökan till prövning endast om utlänningen åberopar sådana omständigheter som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkstäl- ligheten som avses i 1, 2 eller 3 §, och dessa omständigheter inte kunnat åbero- 2012/13:151 av bestämmelserna i 19 och 19 a §§ om prövning av en fråga om uppehållstillstånd och korresponderar med dessa. Är förutsättningarna för prövning av en sådan ansökan som avses i andra stycket inte uppfyllda, t.ex. om utlänningen inte har giltig ursäkt för att åberopa de nya omständigheterna i ett sent skede, ska enligt tredje stycket besluta att inte bevilja prövning. Att ett sådant beslut kan överklagas till en migrationsdomstol framgår av 14 kap. 5 §. Om förutsättningarna för prövning av en ansökan är uppfyllda ska ta ställning i saken med utgångspunkt i 16 d §. Om då finner att ansökan inte ska beviljas, ska verket avslå denna. avslagsbeslut får enligt 14 kap. 6 § överklagas till en migrationsdomstol. Av fjärde stycket framgår att inte får upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Om finner att en ansökan bör beviljas enligt 16 d § ska verket inte besluta i ärendet utan med ett eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i frågan hade kunnat överklagas. Yttrandet bör inriktas på det som är väsentligt för migrationsdomstolens prövning. bör i yttrandet redogöra för de omständigheter som verket anser talar för att ansökan bör beviljas enligt 16 d §. I fråga om förutsättningarna för att bevilja ansökan hänvisas till kommentaren till den paragrafen. I fråga om yttrandets innehåll och handläggningen hos hänvisas till vad som sägs i kommentaren till 5 kap. 20 §. 16 b § I fråga om den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott får en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, efter ställningstagande i ärendet, bevilja uppehållstillstånd och arbetstillstånd om det 1.finns hinder enligt 1, 2 eller 3 § mot att utvisningsbeslutet verkställs, 2.finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen, 3.finns medicinska hinder, eller 4.annars finns synnerliga skäl. Vid bedömningen enligt första stycket 4 ska följande särskilt beaktas: brottslighetens art och omfattning, den tid som har förflutit sedan utvisningsbeslutet meddelades, utlänningens skötsamhet och risken för fortsatt brottslighet, och utlänningens hälsotillstånd och levnadsförhållanden i övrigt. Om migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen finner att utlänningen är flykting enligt 4 kap. 1 § eller annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § gäller även det som anges i 5 kap. 1 §. Om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, funnit att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott i ett enskilt ärende strider mot ett svenskt konventionsåtagande gäller även det som anges i 5 kap. 4 §. Paragrafen, som är ny, innehåller de centrala reglerna om under vilka förutsättningar en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott trots detta ska få vistas i landet. Den behandlar, tillsammans med 16 c §, förutsättningarna för att bevilja uppehålls- och arbetstillstånd. Regleringen har utformats efter synpunkter från Lagrådet och innebär som regel, bl.a. som en följd av föreskrifterna i 16 c §, i första hand en prövning av förutsättningarna för att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Förslaget behandlas, tillsammans med Lagrådets synpunkter, i avsnitt 5.2 och 5.3. Av första stycket, som i delvis motsvarar innehållet i tidigare 8 kap. 14 § första stycket, framgår att en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen får bevilja uppehållstillstånd och arbetstillstånd för den som har utvisats på grund av brott, om det finns verkställighetshinder eller synnerliga skäl. När det gäller prövningen bör framhållas att det aldrig är fråga om en omprövning av den allmänna domstolens beslut. Det är i stället en extraordinär prövning, där hänsyn framför allt tas till vissa förhållanden som har inträffat efter beslutet och som inte rimligtvis har kunnat påverka domstolens avgörande. En samlad bedömning ska göras, varvid samtliga omständigheter i ärendet ska beaktas. Regleringen i förevarande paragraf förutsätter att först har tagit ställning i ärendet. Med detta avses såväl ställningstagande att med ett eget yttrande lämna över ett ärende till en migrationsdomstol för prövning som verkets beslut om avslag på en ansökan. Frågan kan komma under en migrationsdomstols eller Migrationsöverdomstolens prövning i ett antal situationer. Det kan röra sig om överlämnande enligt 16 a § fjärde stycket (ansökan om upphävande av utvisningsbeslutet), 17 § tredje stycket (prövning ex officio), 20 § (prövning ex officio) eller 5 kap. 20 § andra stycket (frågor om uppehållstillstånd). En prövning enligt förevarande paragraf aktualiseras också när en utlänning, som har utvisats på grund av brott, överklagar beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller om upphävande av utvisningsbeslutet. Av första stycket första punkten framgår att ett beslut om att bevilja uppehålls- och arbetstillstånd kan komma ifråga bl.a. om det finns hinder enligt 1, 2 eller 3 § mot att utvisningsbeslutet verkställs, dvs. om det finns politiska verkställighetshinder. Av andra punkten framgår att bestämmelsen även är tillämplig om det finns praktiska verkställighetshinder. För att mottagarlandets ovilja att ta emot en person ska anses utgöra ett praktiskt hinder mot verkställighet enligt bestämmelsen krävs dock att utlänningen efter förmåga medverkat till att en verkställighet ska kunna genomföras, t.ex. genom att se till att nödvändiga handlingar för inresa kan anskaffas. Om så inte är fallet bör ansökan som regel avslås. Med mottagarland avses utlänningens hemland eller det land där utlänningen tidigare vistats. Av tredje punkten framgår att bestämmelsen även är tillämplig om utlänningen är så svårt sjuk att det av det skälet inte är praktiskt möjligt att genomföra verkställighet, dvs. om det finns medicinska verkställighetshinder. Det är inte sjukdomens svårhet i sig som ska bedömas, utan frågan om det aktuella sjukdomstillståndet utgör ett hinder mot verkställighet i det enskilda fallet (se prop. 2004/05:170 s. 299). Av första stycket fjärde punkten följer att ett beslut enligt paragrafen i andra fall än vid verkställighetshinder kan komma ifråga endast om det finns synnerliga skäl. Möjligheten att bevilja uppehållstillstånd är avsedd att tillämpas restriktivt. Kravet på synnerliga skäl ger uttryck för den återhållsamhet i tillämpningen som är avsedd. Arbetstillstånd bör dock inte beviljas om syftet med uppe- Prop. 2012/13:151 hållstillståndet talar mot att utlänningen får arbetstillstånd. t.ex. om uppehållstillstånd beviljas för tillfälligt besök hos familj eller släkt eller på grund av sjukdom. I tredje stycket upplyses om att ytterligare bestämmelser gäller i vissa situationer. Av tredje stycket första meningen som kan sägas ha sin motsvarighet i tidigare 8 kap. 14 § tredje stycket framgår att även det som anges i 5 kap. 1 § gäller, om migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen finner att utlänningen är flykting enligt 4 kap. 1 § eller annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a §. Ett uppehållstillstånd som beviljas en sådan utlänning måste exempelvis alltid ha en giltighetstid om (5 kap. 1 § tredje stycket). I tredje stycket andra meningen upplyses om att även det som anges i 5 kap. 4 § gäller om ett internationellt organ som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, t.ex. eller mot tortyr, funnit att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott i ett enskilt ärende strider mot ett svenskt konventionsåtagande. Enligt 5 kap. 4 § gäller då att uppehållstillstånd ska beviljas utlänningen, om inte synnerliga skäl talar mot detta. Sådana skäl kan t.ex. vara att den dömde är exkluderad från internationellt skydd enligt eller har begått mycket grova brott.