prop · H10338 · 2013-11-19 00:00:00 — En förutsättning för klassificering är också att konsekvenserna enligt punkterna 2, 3 och 4 i form av skador blir omfattande, dyrbara att reparera och tar att reparera samt att störningarna i form av avbrutna samhällsfunktioner blir långvariga och dyrbara att avhjälpa. Skillnaden i förhållande till dammsäkerhetsklass A är att omfattningen av skadorna inte bedöms bli nationell. De konsekvenser som kan komma att uppstå vid ett dammhaveri skulle således inte innebära en nationell samhällskris. Antalet kända dammanläggningar med dammar som är aktuella för klassificering i klass B bedöms uppgå till cirka 200. Om ett dammhaveri i en damm kan leda till lokala konsekvenser i form av skador på lokal infrastruktur, skador på egendom eller miljöskador eller tillfälliga störningar ska dammen klassificeras i dammsäkerhetsklass C. Kan ett dammhaveri befaras leda till förlust av människoliv ska dammen, oavsett övriga konsekvenser, alltid klassificeras i dammsäkerhetsklass A eller B. En damm får endast klassificeras i dammsäkerhetsklass C om risken för förlust av människoliv är obetydlig. I lagen talas om att risken är försumbar. Antalet kända dammanläggningar med dammar som är aktuella för klassificering i klass C bedöms uppgå till cirka 300. För det stora antalet dammar i kommer ett dammhaveri inte att medföra konsekvenser av den art och omfattning som beskrivs för dammsäkerhetsklasserna A, B eller C. Ett dammhaveri i sådana dammar skulle endast medföra små lokala skador som kan återställas utan alltför stora kostnader. Det är därför inte motiverat att ställa särskilda säkerhetskrav på dessa dammar och de ska därför inte klassificeras enligt den föreslagna lagstiftningen. För dessa dammar krävs inte heller någon särskild insyn för staten och inte heller någon mer omfattande tillsyn med avseende på dammsäkerhet än vad som följer av nuvarande reglering. alltså inte av den nya regleringen. 2013/14:38 Det är inte ovanligt att ett specifikt område, där byggnadsåtgärder av olika slag måste vidtas, är täckt av vatten. För att dessa åtgärder ska kunna vidtas uppförs då en provisorisk fördämning, en s.k. fångdamm, runt området, som därefter länspumpas. Så fort arbetet har utförts släpps vattnet på och fångdammen tas bort. Sådana fångdammar inbegrips i definitionen av damm men eftersom de bara används bör de undantas från den nya regleringen. Det är inte rimligt och knappast heller möjligt att vidta alla de åtgärder som krävs enligt den nya regleringen under den korta tid de existerar. Tillämpning av principen om dammsäkerhet i Som har beskrivits i avsnitt 7 bör varje damm vid varje givet tillfälle ha den grad av säkerhet mot dammhaveri som är rimlig med hänsyn till kostnaden för att uppnå denna grad av säkerhet. dammsäkerhet innebär alltså en rimlighetsavvägning mellan graden av säkerhet och kostnaden för att uppnå denna grad av säkerhet. framhålls i det avsnittet bör denna avvägning leda till att större hänsyn tas till den grad av säkerhet som ska uppnås och mindre hänsyn till kost- naderna för detta ju allvarligare konsekvenserna blir av ett dammhaveri. Därför bör avvägningen också leda till olika resultat beroende på vilken dammsäkerhetsklass som dammen tillhör. hetsklass som dammen tillhör desto större kostnader är motiverade för att uppnå en viss grad av säkerhet. Följaktligen bör även kraven på egen- kontroll och rapportering differentieras mellan dammsäkerhetsklasserna. Följande synsätt bör göra sig gällande vid tillämpning av principen. Ett dammhaveri i en damm i denna klass kan leda till en nationell kris som drabbar många människor och stora delar av samhället samt hotar grundläggande värden och funktioner. Eftersom ett dammhaveri kan leda till så omfattande och stora konse- kvenser ska säkerheten hålla den högsta grad som det över huvud taget är möjligt att uppnå tekniskt sett. Man kan i detta fall hävda att det knappast finns några kostnader som är för stora för att förhindra att ett damm- Oavsett hur höga kostnader som läggs ner för att uppnå högsta möjliga grad av säkerhet kommer dessa kostnader alltid att vara mycket lägre än de kostnader som uppkommer efter ett dammhaveri. Utrymmet för att mildra kraven på dammägaren av kostnadsskäl i den rimlighetsavvägning som ska göras är i detta fall minimalt. Ett dammhaveri i en damm i denna klass kan leda till stora regionala och lokala konsekvenser eller störningar, som dock inte är lika allvarliga som vid dammsäkerhetsklass A. Därför är utrymmet för lägre krav på damm- ägaren i rimlighetsavvägningen aningen större än när det gäller dammar i den högsta klassen. En säkerhetsåtgärd som endast höjer säkerheten marginellt kan i vissa Prop. 2013/14:38 fall inte anses rimlig om kostnaden för den är mycket stor. ningen av hur långtgående förebyggande åtgärder som är rimliga får begränsning av skador genom samordnad beredskapsplanering beaktas, t.ex. planer som säkerställer evakuering av människor från ett översvämningsområde. Ett dammbrott i en damm i denna klass kan leda till tillfälliga störningar med lokala konsekvenser. För dessa dammar måste alltid en minsta acceptabel säkerhetsnivå uppnås. Det bör också krävas att dammen klarar av mer ovanliga laster och förhållanden, som inte är alltför sällsynta. Hur hög denna säkerhetsnivå ska vara får då vägas mot de kostnader som krävs för att uppnå en viss säkerhetsnivå vid rimlighetsavvägningen. I detta fall bör man särskilt beakta de kostnader som kan uppstå vid ett dammhaveri. 9 Säkerställande av dammsäkerhet Regeringens förslag: befogenhet att, även i de fall säkerhetsfrågan behandlats i tidigare meddelat tillstånd och är rättskraftigt reglerad, meddela sådana förelägganden eller förbud som är brådskande och nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer utvidgas på sådant sätt att det införs en möjlighet att meddela sådana förelägganden eller förbud som avser säkerhetshöjande åtgärder vid en klassificerad damm. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Mark- och vid , Mark- och miljödomstolen vid , , hydrologiska institut, Statskontoret, , , , , , , , , , Försvarsmakten, Lantmäteriet, , , , , , , , vid och samt de sexton länsstyrelser som yttrat sig har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. , och har avstyrkt förslaget. Skälen för regeringens förslag: De dammar som enligt utredningens förslag omfattas av krav på klassificering har uppförts och drivs med stöd av tillstånd meddelade i domar i enlighet med . Sådana domar gäller enligt 24 kap. 1 § mot alla såvitt avser frågor som har prövats i domen efter det att domen vunnit laga kraft. fråga, såsom t.ex. dammens konstruktion eller drift i förhållande till dess påverkan på dammsäkerheten, regleras i domen har verksamhetsutövaren som huvudregel således rätt att fortsatt bedriva verksamheten på det sätt som regleras i domen. Detta även om dammens säkerhet på goda grunder kan ifrågasättas och det finns konstruktioner och driftssätt som är betydligt bättre från dammsäkerhetssynpunkt. Mot bakgrund av detta och i syfte att garantera en hög dammsäkerhet bör 26 kap. 9 § ändras på så sätt att det införs en möjlighet för tillsynsmyndigheten att utan hinder av att en viss fråga omfattas av rättskraft meddela de förelägganden och förbud som behövs för att åtgärda föreliggande säkerhetsbrister. Ändringen bör begränsas till den typ av dammar som ska omfattas av den obligatoriska dammsäkerhets- Av nuvarande 26 kap. 9 § fjärde stycket följer att ett till- stånds rättskraft kan inskränkas på så sätt att ett tillståndsbeslut eller en tillståndsdom inte hindrar en tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande förelägganden och förbud som är nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer. akuta säkerhetsproblem såsom risk för dammhaveri till följd av extrema vattenflöden finns således utrymme att besluta om inskränk- ningar i verksamheten. Med den nu föreslagna ändringen utvidgas denna undantagsbestämmelse till att även omfatta förelägganden och förbud som inte är brådskande på det sätt som avses i nyssnämnda reglering. och anser inte att det är befogat att utvidga den nuvarande bestämmelsen till att även omfatta förelägganden och förbud som inte är brådskande. Syftet med det förslag till reglering av dammsäkerhet som läggs fram är att generellt höja dammsäkerheten i landet vilket framgick redan av direktiven till utredningen. Ambitionen är alltså att dammsäkerheten hos varje klassificerad damm ska uppfylla den säkerhetsnivå som beskri- vits i avsnitt 8. För att uppnå detta mål anser regeringen att det är motive- rat att inskränka rättskraften vid förelägganden om säkerhetshöjande Om enbart den nuvarande möjligheten behålls oförändrad kommer det säkerligen att uppstå tvister om huruvida ett föreläggande om säkerhets- höjande åtgärder är brådskande eller ej. Det kommer då att kräva resurser och tid att få en sådan fråga lagakraftägande avgjord. att arbetet med att höja dammsäkerheten i landet skulle allvarligt fördyras och fördröjas till följd av sådana tvister och överklaganden. SveMin har ställt sig tveksam till att alla säkerhetshöjande åtgärder ska Regeringen vill då framhålla att förelägganden bara ska meddelas då säkerheten hos en damm inte uppfyller den säkerhetsnivå som har beskrivits i avsnitt 8. Det bör också påpekas att förslaget inte påverkar den omständigheten att en förelagd åtgärd i visst fall kan kräva tillstånd enligt eller annan rättslig reglering. Om det till följd av en skada eller för att förebygga en skada fordras att ändrings- eller lagningsarbeten måste utföras genast kan prövningsplikten enligt 11 kap. 16 § iakttas i efterhand. I detta sammanhang vill regeringen också påpeka att Utredningen om vattenverksamhet (M 2012:01) ska slutredovisa Utredningen ska enligt sina direktiv (Dir. 2012:29) bl.a. Prop. 2013/14:38 analysera rättskraftens räckvidd i fråga om sådana tillstånd som har meddelats före ikraftträdande och analysera systemet för omprövning av vattenverksamhet och föreslå de ändringar som behövs för att åstadkomma ett effektivt system för omprövning av vattenverksamheten. I direktiven framhålls också att föreslagna ändringar ska säkerställa att alla tillståndspliktiga vattenverksamheter har tillstånd i överensstämmelse med de miljökrav som ställs i . De förslag som regeringen nu lägger fram har alltså samma inriktning som eftersträvas i direktiven till utredningen. anser att dammägarens strikta ansvar ska övergå på staten om det visar sig att åtgärder till följd av ett föreläggande orsakar skada eller ökar skaderiskerna. Även och anser att denna fråga bör analyseras. Den frågan har inte varit föremål för överväganden i det utredningsarbete som ligger till grund för förslagen i propositionen och kan därför inte behandlas i detta sammanhang. avstyrker förslaget i denna del med anledning av att de administrativa kostnaderna är ofullständigt beskrivna och att konsekvensutredningen är bristfällig. Förslaget innebär att en tillsynsmyndighet utan hinder av ett besluts rättskraft får förelägga om säkerhetshöjande åtgärder även om detta inte är brådskande. Förslaget medför, enligt regeringens uppfattning, inga ökade administrativa kostnader i förhållande till utredningens förslag. Den nya regleringens viktigaste komponenter för att uppnå en tillfreds- ställande dammsäkerhet är främst att den som är underhållsskyldig för en damm har en väl fungerande egenkontroll och att tillsynsmyndigheten genom tillsyn kontrollerar att egenkontrollen är ändamålsenligt utformad. För att tillsynsmyndigheten ska kunna fullgöra sin tillsynsverksamhet krävs att myndigheten får en god insyn i arbetet med egenkontroll. Därför måste de underhållsskyldiga också åläggas viss rapporterings- skyldighet inom detta område. De förslag som anges i detta avsnitt ska gälla endast för klassificerade Som har beskrivits i avsnitt 4.2 finns det även ett antal gruvdammar som kommer att omfattas av den nya regleringen. För dessa dammar kommer dock vissa undantag att göras av följande Gruvdammar omfattas av bestämmelserna i förordningen (2013:319) I förordningen regleras hantering av bl.a. utvinningsavfall, som definieras som avfall som har uppkommit som en direkt följd av prospektering, utvinning eller bearbetning eller som en direkt följd av lagring av utvunnet material innan bearbetning av materialet har avslutats. Med utvinningsavfallsanläggning enligt förord- ningen avses ett avfallsmagasin, ett avfallsupplag eller ett annat område 2013/14:38 som är avsett för uppsamling eller bortskaffande av utvinningsavfall i fast eller flytande form, med de dammvallar och andra konstruktioner som är till för att hålla kvar, hålla tillbaka, avgränsa eller på annat sätt stödja ett sådant område. Vissa utvinningsavfallsanläggningar ska anses som riskanläggningar om vissa förutsättningar är uppfyllda. En av dessa förutsättningar är att man kan befara att ett fel eller en brist i anläggningen eller i driften av den skulle kunna orsaka en allvarlig olycka. En klassificerad gruvdamm enligt den nya regleringen kan alltså även utgöra en riskanläggning enligt förordningen. För riskanläggningar enligt förordningen gäller bl.a. att verksamhetsutövaren ska ha en strategi för att förebygga allvarliga olyckor, ett säkerhetsledningssystem, en avfallshanteringsplan och en intern beredskapsplan. Dessa bestämmelser överensstämmer delvis med vissa bestämmelser i den nya regleringen. Det finns dock inte anledning att undanta gruvdammar från de grundläggande lagbestämmelser som föreslås i propositionen. Däremot kommer frågan att uppmärksammas när föreskrifter meddelas av regeringen och myndigheter. Vissa av dessa bestämmelser kommer då inte att gälla för de gruvdammar som är riskanläggningar. Konsekvensutredning av dammar och Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldighet för den som är underhållsskyldig för en damm som ska klassificeras att se till att det finns dokumenterade och aktuella utredningar och bedömningar av dammens säkerhet och de konsekvenser som ett dammhaveri kan medföra samt skyldighet att lämna förslag till klassificering. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Inga synpunkter på förslaget har framförts. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av beskrivningen i avsnitt 4.3 kan ett dammhaveri medföra olika konsekvenser, alltifrån sådana av tämligen liten omfattning till katastrofer med nationell räck- Omfattningen av konsekvenserna av ett dammhaveri ska därför ligga till grund för om dammen ska klassificeras och, om så ska ske, i vilken klass dammen ska klassificeras, vilket redan har berörts i avsnitt 8. Det är inte möjligt att exakt förutse och beskriva hur ett dammhaveri kan ske, hur flodvågen följer terrängen nedströms, vilka områden som skulle bli översvämmade eller vilka konsekvenser på omgivningen det Med dagens beräkningsmetoder kan man emellertid göra upp- skattningar av dammhaveriets utveckling och flodvågens utbredning. Man kan således göra ungefärliga bedömningar av vilka områden som Det går inte heller att exakt förutse vilka konsekvenser och störningar på omgivningen som kan uppstå till följd av översvämningen. dock kartlägga vad som finns i det område som enligt beräkningarna Prop. 2013/14:38 kommer att översvämmas och göra en grov bedömning av vilka konse- kvenser och störningar som ett dammhaveri kan medföra för omgivningarna. Därför bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att i fråga om dammar som ska klassificeras meddela föreskrifter om skyldighet att se till att det finns dokumenterade och aktuella utredningar och bedömningar av dammarnas säkerhet och de konsekvenser som ett dammhaveri kan medföra samt skyldighet att lämna förslag till klassificering. Med stöd av detta bemyndigande kommer regeringen att föreskriva om skyldighet för den som är underhållsskyldig för en damm som ska klassificeras att upprätta en konsekvensutredning där en bedömning görs av de konsekvenser som ett dammhaveri kan medföra. Vem som är underhållsskyldig för en damm framgår av 11 kap. 17 § . Som huvudregel gäller att den som äger en damm är skyldig att underhålla den. Föreskrifter kommer också att meddelas om att utredningen ska, tillsammans med ett förslag till klassificering, ges in till tillsynsmyndigheten, som beslutar om klassificering. En konsekvensutredning bör i stora drag innehålla en beskrivning av hur dammen antas haverera vid ett eventuellt dammhaveri, en kartläggning av det område som kan antas komma att bli översvämmat av flodvågen och en kartläggning av de objekt som finns i det område som skulle översvämmas och en grov bedömning av konsekvenserna för dessa. bör hållas uppdaterad med en skyldighet att anmäla ändrade förhållanden. Med stöd av bemyndigandet kommer regeringen också att meddela föreskrifter om skyldighet för den som är underhållsskyldig för en klassificerad damm att utföra en helhetsbedömning av dammsäkerheten. Det huvudsakliga syftet med en helhetsbedömning är att ge en fullständig bild av dammens säkerhetsstatus och innefatta en bedömning av om organisatoriska eller strukturella förändringar behöver genomföras för att säkerställa en ändamålsenlig säkerhetsnivå. Helhetsbedömningen bör göras utifrån den princip för dammsäkerhet som gäller för den aktuella anläggningen. Om det föreligger särskilda skäl bör dock regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i det enskilda fallet kunna besluta att en helhetsbedömning ska genomföras trots att löpande tioårsperiod ännu inte gått till ända. Helhetsbedömningen ska syfta till att avgöra om dammens konstruktion och funktion motsvarar krav i aktuell reglering, aktuella nationella och internationella föreskrifter och standarder, samt aktuella krav avseende säkerhetsnivå. Dessutom ska den ange om den aktuella dammsäkerhetsorganisationen och verksamheten är tillräcklig för att säkerställa att säkerhetsnivån uppfylls fram till nästa helhetsbedömning. 2013/14:38 10.2 Övergripande mål och säkerhetsledningssystem Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldighet för den som är underhållsskyldig för en klassificerad damm att upprätta och dokumentera övergripande mål och handlingsprinciper för dammsäkerheten, och att upprätta och dokumentera säkerhetsledningssystem till säkerställande av att de övergripande målen om dammsäkerheten uppnås. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Inga synpunkter har framförts. Skälen för regeringens förslag: För att göra det möjligt att planera och följa upp en verksamhet behöver mål för verksamheten ställas upp. Därför bör den som är underhållsskyldig för en klassificerad damm upprätta övergripande mål för dammsäkerheten och handlingsprinciper för kontroll av dammsäkerheten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför bemyndigas att meddela föreskrifter om upprättande och dokumentation av övergripande mål och handlingsprinciper för dammsäkerheten. Den grad av säkerhet som ska uppnås för den aktuella dammen bör utgöra en grund för de övergripande mål och de handlingsprinciper som den underhållsskyldige ska utarbeta för sin dammsäkerhet. Dessa övergripande mål och handlingsprinciper bör i sin tur genomsyra den underhållsskyldiges säkerhetsarbete. Säkerheten vid en verksamhet är också beroende av den övergripande organisationen hos den som driver verksamheten. För att en verksamhet ska kunna drivas säkert krävs att man inom denna övergripande organisation upprättar och bibehåller ett system av strukturer, ansvarsområden och rutiner, med lämpliga resurser och tillgängliga tekniska lösningar. Detta kan åstadkommas genom ett säkerhetsledningssystem, som anger hur den underhållsskyldige arbetar med ovanstående frågor. Regeringen kommer därför med stöd av bemyndigandet att meddela föreskrifter om skyldighet för den som är underhållsskyldig för en klassificerad damm att utforma ett säkerhetsledningssystem och sedan arbeta i enlighet med detta system. Ett sådant system bör omfatta den del av det allmänna ledningssystemet som gäller organisationsstruktur, ansvarsfördelning samt metoder, förfaranden, processer och resurser. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldighet för den som är underhållsskyldig för en klassificerad damm att rapportera avseende dammsäkerhet till den myndighet som utövar tillsyn över Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Inga synpunkter har framförts. Skälen för regeringens förslag: Som har angetts i inledningen av Prop. 2013/14:38 detta avsnitt är de viktigaste komponenterna för att uppnå en tillfreds- ställande dammsäkerhet främst att den som är underhållsskyldig för en klassificerad damm har en väl fungerande egenkontroll och att tillsynsmyndigheten genom tillsyn kontrollerar att egenkontrollen är ändamålsenligt utformad. För att tillsynsmyndigheten ska kunna fullgöra sin tillsynsverksamhet krävs då att myndigheten får en god insyn i den underhållsskyldiges arbete med egenkontroll. Därför måste de som är underhållsskyldiga för en klassificerad damm också åläggas viss rapporteringsskyldighet inom detta område. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om denna rapportering. Kraven på rapportering bör differentieras efter dammsäkerhetsklass. Med stöd av detta bemyndigande avser regeringen också att bemyndiga att meddela dessa föreskrifter. 11Konsekvensutredning av befintliga dammar Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om när en konsekvensutredning senast ska vara ingiven till tillsynsmyndigheten. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen har föreslagit att dammar som inte är klassificerade när lagen träder i kraft ska klassificeras enligt följande. 1.Senast den 1 juli 2014, om ett dammhaveri skulle innebära att det vid haveritidpunkten okontrollerat strömmar ut mer än vatten eller blandning av vatten och annat material. 2.Senast den 1 juli 2015, om ett dammhaveri skulle innebära att det vid haveritidpunkten okontrollerat strömmar ut mer än men inte mer än vatten eller blandning av vatten och annat material. 3.Senast den 1 juli 2016, om ett dammhaveri skulle innebära att det vid haveritidpunkten okontrollerat inte strömmar ut mer än vatten eller blandning av vatten och annat material. Remissinstanserna: Inga synpunkter har framförts. Skälen för regeringens förslag: Den reglering som föreslås kommer inte bara att gälla för nya dammar utan också för befintliga dammar. Det finns nu i landet ett mycket stort antal dammar. Som har angetts i avsnitt 10.1 ska ett beslut om klassificering föregås av en konsekvensutredning. Syftet med utredningen är att identifiera vilka dammanläggningar som ska omfattas av klassificeringssystemet och vilka konsekvenser som ett dammhaveri i någon av de ingående dammarna skulle medföra. 2013/14:38 Den som är underhållsskyldig för en damm måste få rimlig tid att upprätta och ge in en sådan konsekvensutredning till tillsynsmyndigheten efter det att den nya regleringen har trätt i kraft. Dessutom är det lämpligt att sprida ingivandet av de första konsekvensutredningarna eftersom tillsynsmyndigheten annars kan få svårigheter att inom rimlig tid behandla alla konsekvensutredningar och fatta beslut om klassificering på grundval av varje konsekvensutredning. Utredningen har föreslagit att nämnda ordning ska tillämpas på grundval av den vattenmängd som kan komma att släppas ut vid ett dammhaveri. De volymgränser som angetts i utredningens förslag skulle dock medföra att huvuddelen av de dammar som ska klassificeras måste behandlas .