prop · H003115 · 2013-03-19 00:00:00 — Vidare kan konstateras att anställda som arbetar ensamma i butiker under kvälls- och ofta befinner sig i en särskilt utsatt position. Det finns alltså fall där intresset av över- vakning av området utanför butikers in- och utgångar är mycket starkt och därför kan väga tyngre än integritetsintresset. Alla butiker som omfattas av lagens butiksbegrepp torde dock inte ligga i riskzonen för den allvarliga brottslighet som beskrivs ovan. I detta avseende skiljer sig butiker från banklokaler där det får anses finnas en generell risk för rån. När det gäller övervakning av området kring in- och utgångar till butiker gör sig vidare integritetsintresset starkare gällande än inne i butikslokaler. Även personer som inte besöker butikslokalen och som därmed inte är beredda på att övervakas kan omfattas av övervakningen. En omfattande övervakning utanför butiker skulle, som framhölls i förarbetena till den nuvarande lagen, kunna medföra att stora delar av centrala stadsmiljöer blir föremål för övervakning och att det blir svårt att röra sig i sådana områden utan att bli övervakad. Enligt regeringen bör därför övervakning utanför in- och utgångar till butiker inte generellt undantas från tillståndsplikten. Att i lagen peka ut en viss typ av butiker där övervakningsintresset är särskilt starkt låter sig inte heller göras. Det bör alltså även i fortsättningen göras en prövning i varje enskilt fall om övervakningsintresset väger tyngre än integritets- intresset vid övervakning utanför butiker. Genom att det sker en prövning i det enskilda fallet kan bestämma villkor som är anpassade efter förhållandena i det enskilda fallet. Ett starkt behov av kamera- övervakning kan som ovan nämns finnas i butiker som har varit utsatta för allvarlig brottslighet. Detsamma gäller butiker med omfattande kontanthantering där en eller få personer arbetar under kvälls- och . Risken för integritetskränkningar kan minskas genom att t.ex. det övervakade området begränsas och att övervakning endast tillåts under och i anslutning till butikernas öppettider. Vidare kan använd- ningen av teknik som främjar skyddet av den personliga integriteten innebära att integritetsintrånget begränsas. Exempelvis kan teknik användas som innebär att ett begränsat område omfattas av över- vakningen eller att det inspelade materialet krypteras. Med anledning av synpunkter kan konstateras att regeringens bedömning i detta avsnitt tar sikte på kameraövervakning av området utanför butikers in- och utgångar. Själva in- och utgångarna får Prop. 2012/13:115 både enligt gällande rätt och enligt regeringens förslag kameraövervakas utan tillstånd (12 § LAK och prop. 1997/98:64 s. 39). 7.5Kameraövervakning efter anmälan på andra platser 7.5.1Övervakning av allmänna transportmedel och hållplatser Regeringens förslag: Övervakning i tunnelbanevagnar och av tunnel- banestationer ska vara tillåten efter anmälan till . Begreppet tunnelbanestation ska definieras som ett område där det bedrivs tunnelbaneverksamhet och krävs färdbevis för att vistas. Som förutsättning för övervakningen ska gälla att den har till enda syfte att förebygga, avslöja eller utreda brott eller att förhindra eller begränsa verkningar av olyckor. Vidare ska gälla att övervakningskameror som används ska vara fast monterade och försedda med fast optik samt att avlyssning eller upptagning av ljud inte ska få ske utan tillstånd. Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att göra undantag från tillståndsplikten vid övervakning av andra allmänna transportmedel eller hållplatser. Utredningen lämnar inte något förslag i denna del. Utredningen överväger om övervakning bl.a. av tunnelbanestationer och i tunnelbanevagnar ska vara tillåten efter anmälan men gör bedömningen att det inte är lämpligt att tillåta kameraövervakning efter anmälan på andra platser än i banklokaler, vid betalningsautomater och i butikslokaler. Remissinstanserna: i instämmer i utredningens bedömning. AB lokaltrafik (SL) anser att den kameraövervakning som förekommer på SL:s bussar, tunnelbanevagnar, tåg och stationer bör vara tillåten efter anmälan, eftersom det finns ett mycket starkt över- vakningsintresse på dessa platser. SL anser att detta i vart fall bör gälla för tunnelbanestationer och, under alla förhållanden, tunnelbanestationer som är belägna under jord. Kameraövervakning efter anmälan skulle om det krävs av integritetsskäl kunna tillåtas om kamerorna inte får vara riktade så att de fångar upp något område utanför själva stationen eller perrongen där passagerare befinner sig. Som ett alternativ eller komplement till att tillåta övervakning efter anmälan föreslår SL att det skulle kunna gå att ansöka om ett generellt tillstånd för vissa ytor, t.ex. en viss perrong på en tunnelbanestation, och att anmälningsplikt sedan skulle gälla för varje enskild kamera inom ramen för det generella till- ståndet. Svensk näringsliv anser att regler för åtkomst och lagring i förening med tillsynsverksamhet bör kunna säkerställa integritetsbehoven utan ett tillståndsförfarande och därmed möjliggöra ytterligare förenklingar för de företag som har ett berättigat behov av kameraövervakning. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås dock inte någon definition av begreppet tunnelbanestation. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. , Kammarrätten i , och Kommuner och Landsting, tillstyrker förslaget att övervakning i tunnel- banevagnar och av tunnelbanestationer ska vara tillåten efter anmälan eller lämnar det utan erinran. LO avstyrker förslaget. LO anser att den juridiska prövningen behövs för att skydda de anställda och allmänheten och att risken för missbruk är överhängande utan tillståndsförfarandet. har ingen erinran mot förslaget att tillåta övervakning av tunnelbanevagnar och tunnelbanestationer som är belägna inomhus efter anmälan men anser att övervakning av tunnel- banestationer som är belägna utomhus bör kräva tillstånd. i efterfrågar ett förtydligande av vad som avses med en tunnelbanestations in- och utgångar. Enligt begränsas tillstånd till allmän kameraövervakning vid tunnelbane- stationer generellt till området inom spärrlinjerna där man måste ha färdbevis för att vistas. Området utanför spärrarna men innanför tunnelbanestationens in- och utgång begränsas ofta eller avslås helt. understryker vidare att övervakningen i hög grad berör anställda vid tunnelbanestationen. kan inte se att behovet av överenskommelse med skyddsombud eller facklig organisation vid tunnelbanestationer är lägre jämfört med andra arbetsplatser där överens- kommelse krävs. anser slutligen att både övervaknings- behovet och integritetsintresset är detsamma i fråga om pendeltågs- stationer och pendeltåg, och ser därför inget hinder mot att även dessa undantas från kravet på tillstånd. i ifrågasätter om inte de grunder som anförs i promemorian angående avskaffande av tillståndsplikt för kollektivtrafik i tunnelbana även är tillämpliga på bussar i kollektivtrafik. Speciellt antas detta gälla då brottsfrekvensen är hög och busschauffören är extra utsatt. i anför liknande synpunkter. Förvaltningsrätten i anser att det bör övervägas om undantaget från tillståndsplikten även ska gälla för andra platser såsom järnvägs- stationer och tåg i allmänhet. Förvaltningsrätten konstaterar vidare att den föreslagna ändringen innebär att skyddet för den personliga integriteten försämras varför Datainspektionen bör ges möjlighet att meddela föreskrifter för att säkerställa utformningen av övervakningen. SL anser att även annan kollektivtrafik i miljöer som är lätta att avgränsa från allmän plats bör omfattas av undantag från tillståndsplikten. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det kan konstateras att tunnelbanevagnar och tunnelbanestationer ofta är brottsutsatta. Dessutom behövs, som SL framför, kameraövervakning på dessa platser även för att förhindra och begränsa verkningarna av olyckor. Övervakningsintresset är alltså mycket starkt. Enligt SL finns det övervakningskameror på samtliga tunnelbanestationer och i nya tunnel- banevagnar. Enskilda kan alltså förvänta sig att bli övervakade när de befinner sig där. Vidare känner sig människor ofta mer utsatta i tunnel- banan än på andra allmänna platser. De personer som övervakas är också normalt de som skyddas av övervakningen. Med anledning av de synpunkter som LO framför kan konstateras att det är möjligt att avgränsa ett undantag från tillståndsplikten på ett sådant sätt att det blir tydligt att integritetsintrånget minimeras. Mot den angivna bakgrunden bör övervakning av tunnelbanestationer och i tunnelbanevagnar undantas från tillståndskravet. Regeringen anser, till skillnad från , att undantaget från tillståndsplikten även bör omfatta tunnelbanestationer utomhus. Den tillståndsfria övervakningen bör anmälas till . När det gäller tunnelbanestationer bör övervakning efter anmälan endast få ske av själva stationen. Området utanför stationen bör alltså inte få övervakas utan tillstånd. Detta innebär att kameror som används för övervakning av stationer ovan jord endast får riktas mot själva stationsområdet och inte mot t.ex. vägar och bostadsområden utanför stationen. Som i anför bör stationsområdet anses omfatta det område där det krävs färdbevis för att vistas. Gränsen för det område som får övervakas bör alltså gå vid den s.k. spärrlinjen. Denna avgränsning av begreppet tunnelbanestation bör framgå av lagtexten. Övervakningen bör, liksom vid övervakning efter anmälan i banker och butiker, få förenas med inspelning. Vid övervakning i banker och butiker gäller som en förutsättning för tillståndsfri kameraövervakning att syftet med övervakningen är att förebygga eller avslöja brott. Detta bör gälla även enligt det nu föreslagna undantaget. I avsnitt 6.1 föreslår regeringen att behovet av kameraövervakning för att utreda brott ska beaktas särskilt vid tillståndsprövningen. För att regleringen ska bli enhetlig bör det i lagen anges att övervakning efter anmälan får ske även för att brott ska kunna utredas. Därutöver bör den tillståndsfria övervakningen i tunnelbanan även få ske för att förhindra eller begränsa verkningar av olyckor. Övervakningen bör vidare endast få ske med kameror som är fast monterade och försedda med fast optik och inte få avse avlyssning och upptagning av ljud. Med hänsyn till det starka övervakningsintresset anser regeringen inte att övervakningen bör vara beroende av att överens- kommelse träffats med de anställda. Det finns dock anledning att erinra om den förhandlingsrätt och den förhandlingsskyldighet som följer av 1013 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Det bör också framhållas att det av arbetsmiljölagen (1977:1160) följer att skyddsombud och skyddskommitté ska informeras om viktiga förändringar i arbetsförhållandena på en arbetsplats. Frågan om Data- inspektionen bör kunna meddela föreskrifter om kameraövervakning behandlas i avsnitt 12.3. Som vissa remissinstanser konstaterar kan det finnas ett starkt intresse av att övervaka även andra typer av allmänna kommunikationsmedel och hållplatser. Såväl intresset av kameraövervakning som integritets- skyddsintresset gör sig emellertid gällande med varierande styrka för olika typer av hållplatser och kommunikationsmedel. Vissa hållplatser är ofta utsatta för brott medan andra inte är det. Integritetsintresset kan göra sig starkare gällande vid övervakning av t.ex. busshållplatser och spårvägsstationer som ligger i direkt anslutning till trottoarer där många människor som inte färdas med de allmänna kommunikationsmedlen skulle omfattas av övervakningen. När det gäller allmänna tran- 2012/13:115 sportmedel är vidare intresset av att övervaka i brottsförebyggande syfte normalt sett större i lokalbussar och pendeltåg som färdas kortare sträckor än när det gäller bussar och tåg som färdas längre sträckor, t.ex. SJ 2000. Vid kameraövervakning av allmänna transportmedel och hållplatser finns det alltså i många fall ett behov av att göra en prövning i det enskilda fallet. Sådan övervakning bör därför inte generellt undantas från kravet på tillstånd. Regeringens förslag: Övervakning i parkeringshus ska vara tillåten efter anmälan till . Som förutsättning för övervakningen ska gälla att den har till enda syfte att förebygga, avslöja eller utreda brott. Avlyssning eller upptagning av ljud ska inte få ske utan tillstånd. Regeringens bedömning: Övervakning av parkeringsplatser utom- hus bör inte undantas från tillståndsplikten. Utredningen lämnar inte något förslag i denna del. Utredningen överväger om övervakning bör tillåtas efter anmälan i bl.a. parkeringshus, men gör bedömningen att det inte är lämpligt att tillåta kameraövervakning efter anmälan på andra platser än i banklokaler, vid betalningsautomater och i butikslokaler. Remissinstanserna: i instämmer i utredningens bedömning. Svenskt näringsliv anser att regler för åtkomst och lagring i förening med tillsynsverksamhet bör kunna säkerställa in- tegritetsbehoven utan ett tillståndsförfarande och därmed möjliggöra ytterligare förenklingar för de företag som har ett berättigat behov av kameraövervakning. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås dock att de över- vakningskameror som används i parkeringshus ska vara fast monterade och försedda med fast optik. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. , , Kammarrätten i och Konsument- verket, tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Detsamma gäller bedömningen att övervakning av parkeringsplatser utomhus inte bör undantas från tillståndsplikten. Denna bedömning delas av bl.a. Läns- styrelsen i , och Fastighets- ägarna. Datainspektionen och LO avstyrker förslaget. Datainspektionen fram- håller att det vid kameraövervakning i parkeringshus är relativt vanligt att bilarnas registreringsnummer kommer med på bild samt att det registreras när bilarna kör in respektive ut ur garaget. Sådana uppgifter i kombination med personövervakning gör, enligt inspektionen, att intrån- get i de enskildas integritet blir större än när det är fråga om enbart personövervakning. LO anser att den juridiska prövningen behövs för att skydda de anställda och allmänheten och att risken för missbruk är överhängande utan tillståndsförfarandet. anför att det möjligen bör förtydligas ytterligare att avsikten med den föreslagna regleringen är att övervakning som sker efter anmälan inte får omfatta områden utanför ett parkeringshus. För- valtningsrätten i , som i och för sig instämmer i promemorians förslag, konstaterar att den föreslagna ändringen innebär att skyddet för den personliga integriteten försämras. Enligt förvaltningsrätten bör därför Datainspektionen ges möjlighet att meddela föreskrifter för att säkerställa utformningen av övervakningen. i är positiv till förslaget men anser att den tekniska begränsningen av undan- taget till fasta kameror med fast optik, riskerar att leda till att undantaget inte kommer att användas i någon större utsträckning. Det är, enligt , mycket ovanligt att endast använda fasta kameror med fast optik vid övervakning i parkeringshus. Både kameror som är fast monterade med manuellt inställbart objektiv och rörliga kameror är vanliga i ansökningar om tillstånd till allmän kameraövervakning. Rörliga kameror används i majoriteten av de parkeringshus som har tillstånd till allmän kameraövervakning i . i anser att det bör klargöras om övervakningen innefattar rätt att bevara och behandla bilder samt vilket område inuti parkeringshuset som får övervakas. i väcker frågan om det finns ett lämpligare begrepp än anmälan, eftersom begreppet leder tankarna till tillsyn, brottsmisstankar och polisanmälan. instämmer i bedömningen att parkeringsplatser utomhus på marken till följd av integritetsintresset även fortsättningsvis ska omfattas av tillståndsplikten, men anser att begreppet parkeringshus måste ges en tydligare definition. Många parkeringshus har, enligt , parkeringsutrymmen även utomhus och frågan är om även dessa ska omfattas av definitionen parkeringshus. Fastighetsägarna delar bedömningen att den föreslagna lättnadsregeln inte bör omfatta parkeringsplatser utomhus men vill peka på att reglerna kan komma att uppfattas som mindre konsekventa i fråga om sådana skyddsvärda parkeringsplatser utomhus där riskerna för att allmänheten övervakas inte är större än vad som kan vara fallet i parkeringshus. , som tillstyrker förslaget, anser att förslaget även bör omfatta uppställningsplatser för lastbilar som används vid gods- transporter. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Genom utredningen har framkommit att övervakning i parkeringshus har en brottsföre- byggande effekt. Det kan vidare konstateras att det generellt finns ett starkt intresse av att kunna använda övervakningsutrustning på sådana platser, framför allt för att förebygga tillgreppsbrott. Av betänkandet framgår vidare att övervakning i parkeringshus är relativt vanligt, vilket också bekräftats vid remissförfarandet. Det är dessutom så att de flesta människor som rör sig i sådana byggnader normalt vistas där under korta tidsperioder. Regeringsrätten (numera ) har konstaterat att ett parkeringshus i normalfallet får anses utgöra en plats där hänsynen till den enskildes integritet inte gör sig gällande med samma styrka som beträffande många andra platser (RÅ 2001 ref. 39). Visserligen kan som Datainspektionen framhåller bilars registre- ringsnummer fångas av övervakningskameror i parkeringshus, vilket i kombination med att även personer fångas på bild, kan medföra att intrånget i enskildas integritet blir större än när det är fråga om enbart personövervakning. Det bör dock understrykas att de personer som övervakas är de som kan komma att bli offer för den brottslig- het som övervakningen syftar till att förebygga. Med anledning av de synpunkter som LO framför kan konstateras att det är möjligt att avgränsa ett undantag från tillståndsplikten på ett sådant sätt att det blir tydligt att integritetsintrånget minimeras. Mot den angivna bakgrunden gör regeringen bedömningen att kamera- övervakning i parkeringshus bör vara tillåten efter anmälan. Övervakning efter anmälan bör endast vara tillåten inuti parkeringshuset och inte utanför dess in- och utfarter eller in- och utgångar. Detta innebär att kameror endast får riktas mot inomhusmiljön i parkeringshusen. Om det i anslutning till ett parkeringshus finns parkeringsplatser utomhus, får inte dessa omfattas av den tillståndsfria övervakningen. Övervakning i parkeringshus efter anmälan bör, liksom vid övervakning efter anmälan i banker och butiker, få förenas med inspelning. Avlyssning och upp- tagning av ljud bör dock inte få ske utan tillstånd. Syftet med den tillståndsfria övervakningen bör endast vara att före- bygga, avslöja eller utreda brott (jfr avsnitt 7.5.1). Enligt lagen om allmän kameraövervakning gäller vidare att övervakning efter anmälan endast får ske med kameror som är fast monterade och försedda med fast optik. Genom synpunkterna från i har dock framkommit att övervakning i parkeringshus oftast sker med kameror som inte är fast monterade eller försedda med fast optik. Det är därför inte ändamålsenligt att undantaget begränsas till användning av sådan övervakningsutrustning. Vid tillståndsfri övervakning i butik ska en skriftlig överenskommelse om övervakningen träffas mellan den som ska bedriva övervakningen och skyddsombud, skyddskommitté eller en organisation som företräder de anställda. Något sådant krav finns inte vid övervakning i banklokaler eller postkontor. Anställda i parkeringshus torde sällan röra sig inom det övervakade området i samma utsträckning som anställda i butiker gör. Det bör därför inte heller vid övervakning i parkeringshus krävas att överenskommelse träffats med representanter för de anställda. Det finns dock anledning att erinra om den förhandlingsrätt och den förhandlingsskyldighet som följer av 1013 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Det bör också framhållas att det av arbetsmiljölagen (1977:1160) följer att skyddsombud och skyddskommitté ska informeras om viktiga förändringar i arbets- förhållandena på en arbetsplats. Även i fråga om parkeringsplatser utomhus kan ett starkt övervak- ningsintresse finnas. Sådana platser kan dock vara belägna så att det är svårt att undvika att omgivningarna omfattas av övervakningen. Vidare är parkeringsplatser ofta belägna i centrala stadsdelar där många personer rör sig. Integritetsintresset kan alltså variera beroende på vilken plats det är fråga om. Det är dessutom svårt att utforma ett undantag så att det avgränsas till de parkeringsutrymmen utomhus där övervakningsintresset är starkare än integritetsintresset. Övervakning av sådana platser bör därför även i fortsättningen bli föremål för en prövning i varje enskilt fall och alltså omfattas av tillståndsplikten. På så vis kan fastställa villkor för övervakningen som är anpassade till den aktuella Prop. 2012/13:115 platsen. Med anledning av synpunkterna från i om begreppet anmälan, konstaterar regeringen att det är fråga om ett inarbetat begrepp som används på liknande sätt i annan lagstiftning. Det finns därför inte skäl att ändra begreppet. Det finns inte förutsättningar att i detta lagstiftningsärende behandla förslag att även uppställningsplatser för lastbilar som används vid godstransporter ska vara tillåten efter anmälan. Frågan om Datainspektionen bör kunna meddela föreskrifter om kameraövervakning behandlas i avsnitt 12.3. 7.5.3Övervakning av andra platser Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att göra undantag från tillståndsplikten för kameraövervakning av andra platser. samfundet, kompletteras med en reglering som förhindrar ett systematiskt bruk av sådan övervakning på samma plats. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen konstaterar att det har skett en ökning av kameraövervakning av bl.a. skolgårdar, sport- och fritidsarenor samt entréer till bostadsfastigheter. Enligt utredningens uppfattning är det fråga om miljöer där det av hänsyn till integritetsintresset bör göras en tillståndsprövning i varje enskilt fall. Det finns inte skäl att här göra en annan bedömning. Med anledning av syn- punkter kan konstateras att det för vissa restauranger och hotell kan fin- nas ett stort behov av kameraövervakning. Integritetsskyddsintresset väger dock ofta tyngre på sådana platser än när det gäller t.ex. butiker och parkeringshus. Restauranger är en plats som i stor utsträckning an- vänds för socialt umgänge och där man normalt inte förväntar sig att bli övervakad. Hotell utgör en tillfällig bostad och används ofta för rek- reation. Även i de fall övervakningsintresset väger tyngre än integritets- intresset är det av stor betydelse hur övervakningen utförs, t.ex. vilket område som fångas av övervakningen. Det är mot den angivna bakgrunden lämpligt att en avvägning mellan övervaknings- och integritetsintresset görs i varje enskilt fall samt att lämpliga villkor meddelas för övervakningen. Kameraövervakning av restauranger och hotell bör alltså även i fortsättningen omfattas av tillståndsplikt. och anser att kamera- övervakning av vilt bör underlättas. Detta gäller särskilt s.k. åtelkameror som bl.a. används för att effektivisera jakt på vildsvin. Även anser att åtelkameror skulle kunna omfattas av anmälnings- plikt. Om en övervakningskamera, som används för viltövervakning, är upp- satt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde är över- vakningen tillståndspliktig. I en dom från Kammarrätten i har tillstånd meddelats för övervakning av en åtelplats (kammarrättens dom i mål nr 2585-10). Såväl som förvaltningsrätten hade avslagit tillståndsansökan med motiveringen att övervakningsintresset inte vägde tyngre än den enskildes intresse att inte bli övervakad.