prop · H00370 · 2013-02-11 00:00:00 — För att samhällsutvecklingen skall kunna beaktas i tillräcklig utsträckning bör dock nätkoncessioner vara tidsbegränsade. Genom en begränsad men ändå lång giltig- hetstid för koncessionen säkerställs en lämplig avvägning mellan de allmänna intressena och nätägarens intressen. Principen att ge koncessioner , som tillämpats sedan ellagen infördes, har också visat sig fungera väl. Tidsbegränsade nätkoncessioner kan ses som en garanti för koncessionshavaren att ledningens sträckning förblir oförändrad under koncessionens giltighetstid. I den nya ellagen begränsades giltighetstiden för en nätkoncession för område till . Regeringen hänvisade i motiven (a. prop. s. 47) till vikten av att koncessionsområdena har en kostnadsstruktur som medger en tillräckligt stor utjämning av kostnaderna för elöverföringen. Strävan att skapa lämpliga enheter för koncessionsområdena innebar enligt rege- ringen att det fanns skäl att ha en kortare giltighetstid för nätkoncession för område än för linje. har ny lagstiftning tillkommit som är av betydelse för bedömningen av om det är ändamålsenligt med tids- begränsade nätkoncessioner. Möjligheterna för nätmyndigheten att under tillståndets giltighetstid ingripa mot en nätkoncessionshavare har utökats. Lagen om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar har gett nätmyndigheten ytterligare verktyg att ingripa mot nätkoncessionshavare som inte uppfyller sina åtaganden. Om ett nätföretag, som använder en elektrisk anläggning med stöd av en nätkoncession, i väsentlig mån inte fullgör sina skyldigheter enligt ellagen, enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen eller enligt villkor i nätkoncessionen, ska förvaltningsrätten, efter ansökan av nätmyndigheten, besluta om särskild förvaltning av den elektriska anläggningen. Om en tillfreds- ställande förvaltning av en elektrisk anläggning sannolikt inte kan åstad- kommas genom tvångsförvaltning eller en tillfredsställande förvaltning sannolikt inte kommer att bestå efter utgången av tiden för en tvångs- förvaltning får staten, efter ansökan av nätmyndigheten, lösa anlägg- ningen från ägaren. Som nämnts i avsnitt 8.1 ska nätkoncession åter- kallas i ett sådant fall. infördes en rad bestämmelser i ellagen vilka syftar till att skapa drivkrafter för en leveranssäker elöverföring och undvika att framtida svåra väderförhållanden leder till allvarliga konsekvenser (prop. 2005/06:27, bet. 2005/06:NU6, rskr. 2005/06:96, SFS 2005:1110). Regleringen innehåller särskilda rapporteringskrav, vilket ger nät- myndigheten ett bra underlag för att följa upp att nätkoncessionshavaren har en fullgod leveranssäkerhet i ledningsnätet. har konstaterat att det allmänna inte i någon större utsträckning har sökt att utforma energipolitiken, energisystemets omställning eller övrig samhällsutveckling genom att utnyttja ompröv- ningsinstitutet i ellagen. Tvärtom har samhällsutvecklingen inneburit att utbyggnad av elledningar genom nätkoncession för område skett i oförminskad omfattning utan att någon ny reglering införts. Vid omprövning av nätkoncession för område, liksom nätkoncession för linje med en spänning som understiger , har nätmyndig- heten i allmänhet meddelat förnyad nätkoncession utan att prövningen i sak har gett upphov till svårare överväganden. Vad avser nätkoncessioner för linje med en spänning om minst 220 kilovolt (stamledningar) är det enligt främst frågan om ledningarnas elektro- magnetiska fält som medför att prövningen i dessa ärenden är mer komplicerad än i övriga ärenden. har vidare pekat på att möjligheten till ompröv- ning skapar en viss otydlighet om hur bestående en beslutad nät- koncession för linje är med hänsyn till att det endast i undantagsfall före- kommer att nätmyndigheten ändrar en beviljad nätkoncession för linje med en spänning som understiger . En intressent som önskar en ändring av ledningssträckan kan överskatta möjligheterna till reella förändringar i samband med prövningen av ett ärende om förlängd giltighetstid. Praktiska hinder för att vägra förlängning vid har som ett skäl för att behålla den nuvarande ordningen anfört att tidsbegränsade tillstånd medför att företagen utsätts för risken att koncessionen ges till något annat företag, vilket enligt fakultetsnämnden verkar effektivitets- främjande. Detta är emellertid inte något starkt argument för ett system med tidsbegränsade nätkoncessioner. Så länge den befintliga nätkoncessionshavaren uppfyller lämplighets- kravet i 2 kap. 10 § ellagen finns inget verkligt utrymme för att vägra förlängning av koncessionstiden med hänvisning till att ett annat företag exempelvis skulle driva verksamheten mer kostnadseffektivt. Det är vidare den befintliga nätkoncessionshavaren som äger eller på annat sätt har rådighet över ledningar och andra anläggningar som omfattas av koncessionen och krävs för att bedriva nätverksamheten. Om en nätkoncession upphör i en situation där de berörda anläggningarna är nödvändiga för elförsörjningen, kan komplicerade prak- tiska problem uppstå. Om ett annat företag får koncession för nätet och de två nätföretagen inte kan komma överens om en försäljning av anläggningarna, blir den nya nätkoncessionshavaren tvungen att bygga ett helt nytt nät. Den tidigare nätkoncessionshavaren skulle å andra sidan vara skyldig att ta bort ledningar med tillhörande anläggningar enligt 2 kap. 19 § ellagen. Detta skulle innebära att befintlig infrastruktur går till spillo och att berörda elkunder skulle bli utan el till dess att ett nytt nät är uppfört inom området. Av det som anförts framgår att det inom ramen för det nuvarande omprövningsinstitutet normalt saknas ett praktiskt alternativ till att förlänga nätkoncessionens giltighetstid. Om nätkoncessionshavaren har visat sig vara olämplig finns i stället möjligheten att ingripa genom särskild förvaltning eller tvångsinlösen. När det gäller situationer där det kan anses finnas behov av stora strukturella förändringar av distributionsnätet för el av skäl som har att göra med energipolitikens utformning eller energisystemets omställning har bedömt att det torde vara ineffektivt att utnyttja omprövningsinstitutet. Regeringen delar i viss utsträckning utredningens bedömning. Att omprövningen görs med intervall på 25 eller innebär att andra medel normalt får anses lämpligare för att genomföra nödvändiga strukturförändringar. har vidare konstaterat att marknaden själv har löst frågan om fortsatta krav på strukturförändringar bland nätföretagen, så att företagen optimalt kan täcka både tätorts- och glesbygdsområden, genom försäljning och i vissa fall sammanslagningar av koncessions- områden sedan den nya ellagen införandes. måste anses ha haft ringa betydelse för denna utveckling. Regeringen har som målsättning att det ska vara enkelt att driva och äga företag i . Det är därför angeläget att förenkla reglerna där det är möjligt för att minska den administrativa bördan för företagen. När det gäller nätföretagen kan en sådan regelförenkling också antas komma nätkunderna till godo genom lägre avgifter. finns ca 325 beviljade nätkoncessioner för område och ca 2 700 nätkoncessioner för linje. Förfarandet vid omprövning är i princip detsamma som vid handläggningen av en ansökan om ny nätkoncession. Detta innebär att en ansökan om förlängd giltighetstid medför en väsent- lig administrativ arbetsbörda för nätkoncessionshavaren. Den innebär också en stor arbetsbelastning för de remissinstanser som företräder det allmännas intressen. Nätkoncessionens karaktär av offentligrättsligt tillstånd vid har anfört att med tillstånd som gäller 50-100-150-200 år etc. kommer tillståndsinnehavare med tillsvidarekoncessioner att få en rättslig position som börjar likna ägarens. Som antytts ovan är äganderätten till de anläggningar som används i nätverksamheten oberoende av nätkoncessionen. 2012/13:70 koncession gäller tills vidare medför enligt regeringens bedömning inte att den förlorar karaktären av ett offentligrättsligt tillstånd. Även utan en på förhand bestämd slutpunkt gäller ett sådant tillstånd utifrån de förut- sättningar som anges i lag, vilket bl.a. betyder att nätkoncessionen kan omprövas eller återkallas om omständigheterna motiverar det, förutsatt att regelverket fått en lämplig utformning. Som en jämförelse kan pekas bestämmelserna om tillstånd enligt . Det är inte någon allmän regel att tillstånd enligt balken är tidsbestämda. I stället finns särskilda bestämmelser om när ett tillstånd ska lämnas för begränsad tid (se 16 kap. 2 § ). Tillstånd kan återkallas eller omprövas enligt bestämmelser i 24 kap. . Andra former för omprövning Som flera remissinstanser har framhållit är det viktigt att det även i fort- sättningen finns utrymme för att ompröva beviljade nätkoncessioner. Omprövningen måste emellertid inte äga rum inom ramen för ett ärende om förlängd koncessionstid. har avstyrkt att tillstånd ska gälla tills vidare utan någon aktiv prövning från nätmyndigheten för nätkoncession för linje. Verket har förordat att en automatisk omprövning initieras av nätmyndigheten om en omprövning av nätkoncessionen är befogad. Regeringen bedömer dock att det går att säkerställa att omprövning sker om det är motiverat utan det finns något krav på att sådan ska ske automatiskt när har gått. Mot bakgrund av vad som har anförts bedömer regeringen att ordningen med tidsbegränsade nätkoncessioner som kan förlängas efter en fullständig omprövning vid koncessionstidens slut inte längre framstår som ändamålsenlig. Övervägande skäl talar för att i stället införa ett system med nätkoncessioner som gäller tills vidare i förening med andra möjligheter till omprövning. När det gäller den sistnämnda frågan finns överväganden och förslag i avsnitt 9. Nätkoncession med bestämd giltighetstid i vissa fall Regeringen föreslår alltså att nätkoncessioner ska gälla tills vidare. När det gäller en nätkoncession för linje, kan det emellertid finnas situationer där det redan från början framgår att den aktuella ledningen bara kommer att behövas . Under sådana för- hållanden framstår det som mer ändamålsenligt att meddela en tids- bestämd nätkoncession snarare än att återkalla koncessionen när ledningen inte längre används. Regeringen bedömer därför att det i fråga om nätkoncessioner för linje bör vara möjligt att meddela koncession för en begränsad tid. Bestämmelserna om tidsbestämd nätkoncession för linje bör utformas med de gällande reglerna som utgångspunkt. Det bör sålunda vara möjligt att meddela nätkoncession för linje för en viss giltighetstid om det finns särskilda skäl eller sökanden begär det. har föreslagit att ska vara den längsta period som nätmyndigheten ska kunna meddela för en bestämd giltig- hetstid avseende en nätkoncession för linje. Enligt utredningen bör tiden vara klart kortare än eftersom med hänsyn till att det ska Prop. 2012/13:70 finnas fler möjligheter att ompröva en nätkoncession. Regeringen delar bedömning att det av lagen bör framgå hur lång en bestämd giltighetstid får vara. Kammarrätten i anser att tidsgränsen inte är tillräckligt belyst. Rege- ringen delar utredningens bedömning att tiden bör vara klart kortare än . Några starka skäl att överväga en annan tidsgräns än de som utredningen har föreslagit har inte framkommit vid remissbehandlingen. Regeringen bedömer att detta får anses vara en väl avvägd tidsgräns. Regeringens förslag: En nätkoncession för linje, som har meddelats för , ska få förlängas med upp till i taget efter ansökan av nätkoncessionshavaren. Om sökanden begär det, ska det få beslutas att nätkoncessionen i stället ska gälla tills vidare. Om det finns särskilda skäl, ska giltighetstiden för en nätkoncession för linje, som har meddelats för , få förlängas på oförändrade villkor. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt utredningens förslag eller inte fram- fört några invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag: Det nuvarande regelverket utgår ifrån att nätkoncessioner meddelas för . I 2 kap. 14 och 15 §§ ellagen finns bestämmelser om förlängning av giltighetstiden. Nätkoncessionens giltighetstid får på ansökan av koncessionshavaren förlängas med i taget, om nätkoncessionen avser linje, och med i taget, om den avser område. Om det finns särskilda skäl eller om sökanden begär det, får bestämmas. En nätkoncessionshavare kan också ansöka om att en nätkoncessions giltighetstid ska förlängas tillfälligt på oförändrade villkor i högst . I avsnitt 8.2 redovisas ett förslag som innebär att en meddelad nätkoncession som regel ska gälla tills vidare. Om det finns särskilda skäl eller om sökanden begär det, ska emellertid en nätkoncession för linje få meddelas för , dock som längst . De nuvarande bestämmelserna om förlängning av giltighetstiden bör fortsätta att gälla i huvudsak oförändrade i fråga om nätkoncession för linje som har meddelats . Om det alltjämt finns skäl för en tidsbegränsad nätkoncession, bör perioden kunna förlängas som mest med i taget. Det kan dock visa sig att de skäl som ursprungligen motiverade att nätkoncessionen meddelades har förlorat sin betydelse och att den aktuella ledningen kommer att behövas . Det bör därför vara möjligt att besluta att nätkoncessionen ska gälla tills vidare. 2012/13:70 9 Ett särskilt omprövningsförfarande för Regeringens förslag: En nätkoncession för linje som gäller tills vidare ska få omprövas i fråga om ledningens sträckning, tillåten spänning och villkor. En omprövning ska få göras först efter det att nätkoncessionen meddelades. Om nätkoncessionen ursprungligen meddelats för och det senare beslutats att den ska gälla tills vidare, ska tiden dock räknas för det sistnämnda beslutet. Sedan en omprövning har gjorts ska en sådan få göras på nytt först efter beslutet i det tidigare omprövningsärendet. ska vara prövningsmyndighet. Regeringen ska dock ompröva en nätkoncession som avser en utlandsförbindelse. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller inte framfört några invändningar mot det. anser att det bör anges att den nya fyrtioårsperioden löper från det nya beslutet vunnit laga kraft. i län har anfört att förslaget bör kompletteras med uttryckliga möjligheter att ompröva en beviljad koncession för område . kommuner och landsting har anfört att det inte är rimligt att själva omprövningsför- farandet i sig är grund för en ny skyddsperiod och att skyddstiden bör bestämmas på objektiva grunder, inte enligt en schablon. Kammarrätten i har gett uttryck för samma uppfattning. har anfört att det tycks oklart om anser att nätkoncessionshavaren ska erlägga de kostnader som uppstår till följd av en ändring av ledningssträckan. Bolaget har vidare har anfört att osäker- heten om nätkoncessionshavaren tvingas bekosta ändring av lednings- sträckan leder till att nätbolagen kommer att ansöka om omprövning i stället för att låta koncessionen övergå till en koncession som gäller tills vidare. Skälen för regeringens förslag Att nätkoncessioner, för såväl område som linje, gäller tills vidare motiverar enligt regeringens bedömning att möjligheterna till ompröv- ning av koncessionen utökas. Som har påpekat måste dock uppmärksammas att ett förfarande med större möjlighet till omprövning inte får bli ett kontraproduktivt system som leder till en större osäkerhet för alla parter. Nätkoncessionshavaren måste initialt göra betydande investeringar för att bygga och ta anläggningen i drift och bör därför kunna lita på att beslutet om nätkoncession inte kan ändras , om inte klart övervägande skäl talar för en ändring. De möjligheter till ändring som finns vid sidan av ompröv- ning vid koncessionstidens slut kan i vissa avseenden anses tillräckliga för att tillgodose berörda allmänna och enskilda intressen. Som nämnts i avsnitt 8.1 kan en nätkoncession under vissa förhållanden återkallas, helt eller delvis. Innehavaren av en elektrisk ledning kan vidare vara skyldig att flytta ledningen i vissa fall enligt bestämmelser i 2 kap. 22 § ellagen. Att en nätkoncessionshavare inte fullgör sina skyldigheter enligt ellag- stiftningen skulle kunna motivera att nätkoncessionen omprövas och eventuellt återkallas. En sådan återkallelsemöjlighet fanns också i ellagen före , då lagen (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar trädde i kraft. I motiven till den nya lag- stiftningen anförde regeringen bl.a. följande (prop. 2003/04:135 s. 18). Ellagen innehåller inga bestämmelser om vad som skall ske efter det att en nätkoncession har återkallats. Någon rätt för staten att lösa in ledningen eller ledningsnätet (anläggningen) eller tvinga fram en överlåtelse finns inte. Följden av en återkallelse blir därför att anläggningens innehavare inte längre får använda anläggningen. Följden av detta i sin tur blir att överföringen av el upphör på nätet och alla elanvändare blir utan el. En sådan situation är oacceptabel och någon återkallelse av en nätkoncession kan därmed i praktiken inte ske. Genom lagen om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar infördes en annan form av sanktion mot en misskötsam koncessions- havare (se avsnitt 8.2). Sanktionsformen är utformad så, att den missköt- samme koncessionshavaren kopplas bort från nätverksamheten som verksamheten kan fortsätta. Med hänsyn till den reglering som redan finns finner regeringen inte skäl att införa en särskild omprövningsmöjlighet för att komma till rätta med misskötsamma nätföretag. Ledningssträckning enligt en nätkoncession för linje En nätkoncession för linje avser en ledning med en i huvudsak bestämd sträckning. En linjekoncession får inte strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser med undantag för mindre avvikelser som inte motverkar syftet med planen eller bestämmelserna. En kommun måste emellertid ta hänsyn till en befintlig ledning med nätkoncession för linje när den antar en ny detaljplan eller nya områdesbestämmelser. Vid pröv- ning av frågan om beviljande av nätkoncession för linje ska vidare en rad bestämmelser i tillämpas. En normal samhällsutveckling kan medföra att en befintlig ledning blir ett hinder för ett mer angeläget intresse eller försvårar en mera lämplig och ändamålsenlig markanvändning, dvs. ledningen framstår som ett hinder mot rationell planläggning och fastighetsbildning. Ändrade förhållanden kan vidare medföra att en ledning bör få en annan sträck- ning med beaktande av miljö-, frilufts- eller kulturintressen. Det är enligt regeringens bedömning tydligt att det även måste gå att 2012/13:70 ompröva en nätkoncession för linje med hänsyn att marken där en ledning har dragits behöver användas till ett mera angeläget ändamål eller för att skydda andra viktiga intressen. En sådan omprövning kan mynna ut i ett beslut om att ledningens sträckning ska ändras eller att ledningen ska dras med en kabel i marken. har tagit upp frågan om vem som ska bära de kostnader som uppstår till följd av en ändring av ledningssträckan. Om förslaget att nätkoncessionshavaren ska stå för ändringskostnaderna genomförs, måste det enligt bolaget vara tydligt hur företaget ska distribuera kostnaderna till sina kunder, dvs. om det tillåts fakturera den som har nytta av änd- ringen eller om kostnaderna i ett längre perspektiv ska fördelas mellan alla kunder via nättariffen. Regeringens förslag, som utvecklas nedan, innebär att en nätkon- cessionshavare, på samma sätt som , får en nätkoncession där ledningens sträckning har fastställts med begränsade möjligheter till omprövning under . Därefter kan ledningens sträckning enligt koncessionen komma att ändras om det krävs för att den även i fortsätt- ningen ska vara lämplig från allmän synpunkt. Mot den bakgrunden finns det inget utrymme för att göra det möjligt för en nätkoncessionshavare att ta betalt av en enskild som kan ha nytta av att koncessionen ändras. De kostnader som uppkommer bör därför behandlas som andra kostnader i nätverksamheten, vilket betyder att de ytterst får bäras av kundkollek- tivet. har antytt kan ett elnätsföretag komma att ansöka om omprövning för att undanröja osäkerhet i frågan om företaget kan tvingas bekosta en ändring av ledningssträckningen. Detta föranleder dock inte regeringen att göra någon annan bedömning när det gäller behovet av en möjlighet att ompröva ledningsdragningen. Ledningssträckning inom ett område Innehavaren av en nätkoncession för område har ensamrätt att inom området dra elledningar upp till en viss spänningsnivå och behöver inte något tillstånd enligt ellagen för att dra en viss ledning. Detta betyder dock inte att nätkoncessionshavaren kan bygga ut nätet utan restriktioner. Vid nybyggnad av elledningar, uppförande av transformatorstationer, ställverk m.m. inom området måste koncessionshavaren iaktta de villkor som är förknippade med koncessionen och vad som följer av andra tillämpliga föreskrifter, bl.a. i , (2010:900), ledningsrättslagen (1973:1144), väglagen (1971:948) och starkströmsförordningen (2009:22), som på olika sätt begränsar möjlig- heterna att dra ledningar på bekostnad av andra viktiga intressen. Av det sagda framgår att det inte är möjligt för nätmyndigheten att genom nätkoncession eller genom en omprövning av denna besluta om vilken sträckning ledningar ska ha inom ett koncessionsområde. Det är således inte meningsfullt att införa en omprövningsmöjlighet i fråga om nätkoncessioner för område med hänvisning till behovet av att möjlig- göra beslut om ändrad dragning av vissa ledningar. När det gäller nätkoncession för område finner regeringen samman- taget, i likhet med , att en särskild möjlighet att ompröva en nätkoncession för område inte skulle fylla någon praktisk Regeringen ser därför inte något behov av att, som Läns- styrelsen i län har förordat, införa uttryckliga möjligheter att ompröva en beviljad nätkoncession för område . Regeringen bedömer att en särskild omprövningsmöjlighet är motiverad i fråga om nätkoncession för linje. Som antytts ovan finns det emellertid skäl som talar mot att en sådan omprövning ska kunna äga rum efter det att nätkoncession har beviljats. Det är av stor betydelse för en ändamålsenlig utbyggnad av elnätet att nätföretaget kan vara förvissat om att de investeringar som görs i ledningar och andra anläggningar är tryggade . En nätkoncession för linje bör därför under normala förhållanden kunna omprövas först efter det att har förflutit från beslutet att meddela nätkoncession. En nätkoncession för linje ska enligt regeringens förslag kunna begränsas att gälla för om sökanden begär det eller om det annars finns särskilda skäl (se avsnitt 8.2). Efter ansökan av nätkon- cessionshavaren ska det dock kunna beslutas att nätkoncessionen ska gälla tills vidare (se avsnitt 8.3). I det ärende som leder fram till det beslutet ska en prövning göras som motsvarar den som sker i ett ärende om ny nätkoncession. Regeringen bedömer att det är naturligt att skyddstiden i fråga om en sådan nätkoncession räknas för beslutet att koncessionen ska gälla tills vidare. En omprövning sedan skyddstiden har gått ut bör i princip vara lika omfattande som den prövning som sker i ett ärende om förlängning av giltighetstiden. Den viktigaste skillnaden i förhållande till nuvarande bestämmelser bör i stället vara att omprövningen inte blir obligatorisk. Frågan om under vilka förhållanden ett omprövningsförfarande ska inledas behandlas närmare i avsnitt 9.2. Det finns inte skäl att i detta sammanhang ompröva nätkoncessions själva fortbestånd. Redan av nu gällande bestämmelser följer att en nätkoncession för linje ska återkallas om ledningen inte längre behövs. Som anförts ovan kan en omprövning vara motiverad av att en ledning bör få en annan sträckning. Vidare kan nya förhållanden kräva att den högsta tillåtna spänningen ändras eller att nätkoncessionen förenas med nya eller ändrade villkor. Ett omprövningsförfarande bör mot denna bakgrund kunna mynna ut i ett beslut om ändrad ledningssträckning, ändrad spänningsgräns eller ändrade villkor.