prop · H003162 · 2013-06-04 00:00:00 — En förutsättning för den kommu- Prop. 2012/13:162 nala självstyrelsen är beskattningsrätten. Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför inte vara total. Frihetsgraden varierar efter angelägenheternas art men för folkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen grundläggande värden. Den skall därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas. I betänkande finns även en redovisning av lagstiftningsärenden där frågor om den kommunala självstyrelsens räckvidd aktualiserats för tiden (SOU 1996:129 s. 140165). I , Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd (SOU 2007:93 s. 35 ff.) redogörs för lagstiftningsärenden för tiden därefter. Några av dessa är av intresse för detta lagstiftningsärende och bör därför nämnas. 1998/99:122 , föreslog regeringen sanktioner i form av minskning av statsbidrag för att på det sättet förmå kommuner att avhålla sig från att avhända sig sina kommunala bostadsföretag. Lagrådet uttalade i sitt yttrande (bet. 1998/99:BoU11 s. 23 f.) att den föreslagna åtgärden utan tvivel innebar ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Frågan var om åtgärden gick längre än som kunde godtas från konstitutionella utgångspunkter. Lagrådet ansåg att, med den obestämda avgränsning som regeringsformen gav åt den kommunala självstyrelsen, denna fråga ytterst var av politisk natur men att det allvarligt kunde ifrågasättas om en inskränkning i den kommunala rätten till självstyrelse borde göras på det föreslagna sättet. 1998/99:KU4y s. 12) ansåg dock med tanke på det övergripande ansvaret som staten har inom bostadspolitiken att det fick anses godtagbart att tillfälligt inskränka det kommunala självbestämmandet på detta område. beslutade senare lagen (1999:608) om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag m.m. 2000/01:26 Bostadsförsörjningsfrågor m.m., föreslogs en skyldighet för kommunerna att anordna bostadsförmedling med en möjlighet för regeringen att förelägga en kommun att anordna bostadsförmedling. I yttrande över förslaget (prop. 2000/01:26 s. 63 f.) anförde Lagrådet att den föreslagna bestämmelsen, att regeringen skulle få förelägga en kommun att anordna bostadsförmedling, innebar att regeringen skulle kunna ingripa i kommunfullmäktiges beslutanderätt i konkreta frågor rörande kommunens angelägenheter. Det var alltså inte fråga om att genom föreskrifter i lag ge landets kommuner vissa uppgifter eller åligganden. Lagrådet påpekade att beslut av kommunfullmäktige kan underkastas en viss statlig kontroll med tillämpning av kommunalbesvärsinstitutet, men att detta kan resultera endast i att ett beslut upphävs, medan den statliga kontrollen inte kan ta sig uttryck i förelägganden för kommunen att besluta på ett visst sätt eller vidta andra åtgärder. Lagrådet framhöll att den kommunala självstyrelsens innersta kärna måste vara att de folkvalda i form av fullmäktige ska kunna dryfta och besluta i frågor rörande den egna kommunen samt att själva principen skulle komma att sättas åsido om regeringen låt vara såsom i detta fall på ett begränsat område medgavs rätt att diktera beslutens innehåll. Lagrådet ansåg att regeringen borde använda andra medel i sitt samarbete med kommuner i fråga om bostadsförsörjningen, och avstyrkte förslaget i denna del. Regeringen hänvisade till tidigare ställningstaganden av och ansåg att det inte fanns några hinder mot att införa en möjlighet att som en yttersta utväg förelägga en kommun att ta sitt lagenliga ansvar för bostadsförsörjningen genom att anordna bostadsförmedling (prop. 2000/01:26 s. 21). anförde att det delade regeringens bedömning (yttr. 2000/01:KU6y). Utskottet såg inte heller att det fanns några hinder för en generell bestämmelse som ålägger kommunerna skyldighet att anordna bostadsförmedling, kombinerat med möjligheter till dispens från skyldigheten. antog senare lagen (2000:1318) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. 2000/01:36 Sjukhus med vinstsyfte, föreslogs en lag om inskränkning i landstingens rätt att överlämna driften av akutsjukhus. Den inskränkning som föreslogs var formulerad så, att uppgiften att ansvara för driften av akutsjukhus inte fick överlämnas till den som avsåg att driva verksamheten med syfte att skapa vinst åt ägare eller motsvarande intressent. Lagrådet anförde (prop. 2000/01:36 s. 30 f.) att det, när man diskuterar huruvida de föreslagna lagbestämmelserna inkräktar på den kommunala självstyrelsen, ligger nära till hands att undersöka om syftet med bestämmelserna kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. Tanken skulle vara att, om olika möjligheter finns att nå samma mål, ska välja den som lägger minst band på kommunernas självbestämmanderätt. Man kunde enligt Lagrådet se det som en sorts proportionalitetsprincip som motsvarade den som kom till uttryck i dåvarande 2 kap. 12 § RF avseende begränsningar i grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter. Lagrådet påpekade att det i lagrådsremissen inte hade diskuterats om målet med lagstiftningen kunde nås på annat sätt än genom det föreslagna förbudet. Lagrådet tillstyrkte alltså inte förslaget. I regeringens förslag i propositionen gjordes lagen tidsbegränsad. Regeringens bedömning var att allas rätt till en god hälso- och sjukvård var av sådan väsentlig betydelse för välfärden i landet som helhet att statliga åtgärder i detta fall borde kunna komma i fråga. Inskränkningen i landstingens självstyrelse, som dessutom föreslogs bli tidsbegränsad, fick därför anses godtagbar. delade denna bedömning (yttr. 2000/01:KU7y). 2004/05:145 Driftsformer för offentligt finansierade sjukhus, föreslogs på nytt bestämmelser som skulle inskränka landstingens möjligheter att genom avtal med någon annan överlämna driften av hälso- och sjukvård som ges vid sjukhus. I propositionen pekade regeringen på att förslaget inskränkte den kommunala självstyrelsen genom att landstingen inte fritt skulle kunna bestämma hur deras verksamhet skulle bedrivas eller hur verksamheten skulle organiseras, men att detta, såvitt avsåg regionsjukhus och regionkliniker, måste ställas mot det nationella intresset av att stärka samordningen och bibehållandet av den högspecialiserade vården och att inskränkningen därför var godtagbar. Såvitt gällde övriga sjukhus gjordes bedömningen att allas rätt till en god hälso- och sjukvård var av sådan betydelse att inskränkningen även i detta avseende var godtagbar (prop. 2004/05:145 s. 51 f.). Lagrådet berörde inte frågan om den kommunala självstyrelsen i sitt yttrande (prop. 2004/05:145 Prop. 2012/13:162 s. 71 f.). 6Mottagningsprocessen för asylsökande ensamkommande barn 6.1Asylprocessen och mottagandet i kommunerna Ensamkommande barn kan efter att de anlänt till ge sig till känna för svensk myndighet i vilken kommun i landet som helst. Enligt uppgifter ger dock barnen sig till känna huvudsakligen i de nio kommuner där har kontor vid vilka ensamkommande barn kan ansöka om asyl. Efter att ett barn utan kända vårdnadshavare har gett sig till känna underrättar i den aktuella kommunen om att det anlänt ett ensamkommande barn. Inledningsvis får barnet då ett tillfälligt boende i den kommunen i väntan på att ska anvisa vilken kommun som ska ordna boendet under asylprocessen. efter ankomsten ska anvisa barnet till en kommun som svarar för boendet enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Först undersöker om barnet har någon släkting eller annan nära anhörig i . Finns det en sådan person anvisas barnet oftast till den kommun där hon eller han bor. Annars anvisas barnet till en kommun som har en överenskommelse med verket om mottagande av asylsökande ensamkommande barn och där det vid tillfället finns en ledig plats. Barnet får då flytta från det tillfälliga boendet i ankomstkommunen till den kommun som anvisar. Barnet anses därefter vistas i den kommunen i den mening som avses i 2 a kap. 1 § SoL. Detta innebär att den kommunen är ansvarig för att barnet får det stöd och den hjälp det behöver. ska enligt socialtjänstlagen utreda barnets behov av insatser och var barnet ska bo, dvs. i familjehem eller i ett hem för vård eller boende. För att barnet ska få placeras i ett s.k. eget boende, som oftast består av en familjehemsplacering hos en släkting, ska det boendets lämplighet först vara utrett. Överförmyndaren ska förordna en god man för barnet, vilket sker på överförmyndarens eget initiativ eller på ansökan av eller socialnämnden i den kommun där barnet vistas. Om anvisningen av barnet från det tillfälliga boendet till en kommun går snabbt är det överförmyndaren i anvisningskommunen som förordnar god man för barnet. Om barnet istället blir kvar i ankomstkommunen är det dock överförmyndaren i den kommunen som ansvarar för att en god man förordnas. Det har också i dessa fall blivit den kommunen som ytterst ansvarar för stöd och hjälp till barnet enligt socialtjänstlagen eftersom barnet kommit att vistas i den kommunen. Den gode mannen förordnas, enligt lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn, att i vårdnadshavares och förmyndares ställe 2012/13:162 ansvara för barnets personliga förhållanden och sköta dess angelägenheter. Den gode mannen ska biträda barnet med asylansökan. Eftersom ett asylsökande ensamkommande barn har rätt till sjukvård, tandvård och att gå i skolan så underrättas även hälso- och sjukvården samt skolväsendet om barnets ankomst. När det gäller fortsatta hantering av asylärendet så görs, efter att asylansökan registrerats, en asylutredning. Barnet får ett offentligt biträde enligt 18 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) (UtlL) som bistår barnet med juridisk hjälp under utredningen. Till utredningen kallas barnet, den gode mannen och det offentliga biträdet varvid de skäl barnet åberopar för uppehållstillstånd utreds. I de fall det råder osäkerhet om barnets ålder omfattar utredningen även denna fråga. En medicinsk åldersbedömning kan komma att utgöra en del av beslutsunderlaget. ska försöka hitta barnets familjemedlemmar enligt 2 d § förordningen (1991:361) om mottagande av asylsökande m.fl. Efter att asylutredningen avslutats beslutar om barnet ska få uppehållstillstånd i landet eller om avslag ska meddelas på asylansökan. Om åldern har utretts tar ställning till barnets ålder, inom ramen för prövningen av identiteten, i samma beslut. Barnet och den gode mannen underrättas om beslutets innehåll och kan vid behov kallas till besök till verket för att få beslutet förklarat för sig. Barnet kan överklaga ett avslagsbeslut till en migrationsdomstol. Kommuner som tar emot ensamkommande barn får ersättning av staten i enlighet med bestämmelserna i förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl., förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar samt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. har infört ett nytt arbetssätt för handläggning av ärenden som rör asylsökande ensamkommande barn från , enligt en modell som arbetats fram inom asylprövningen för vuxna. Som en del i det nya arbetssättet anvisas barnen en kommun i omedelbar anslutning till ankomsten till . Detta innebär att flertalet av de barn som fanns i ankomstkommunerna blev kvar där och de barn som anländer efter anvisas enligt den nya modellen, så länge det finns lediga överenskomna platser i kommunerna. Om det inte finns någon ledig överenskommen plats när ett ensamkommande barn anländer blir barnet kvar i ankomstkommunen. genomsnittliga handläggningstid för ärenden om uppehållstillstånd för ensamkommande barn var . Länsstyrelsernas uppdrag och arbete /2011 ansvarar länsstyrelserna enligt sitt regleringsbrev för förhandlingarna med kommunerna om mottagande av och tillhandahållande av platser för ensamkommande barn. var det som förhandlade om mottagande och tillhandahållande av platser. hanterar förhandlingsarbetet självständigt och under eget ansvar, dock i samordning med övriga länsstyrelser. De olika länsstyrelserna försöker så långt möjligt enas i viktiga gemensamma frågor och därvid hålla en gemensam linje under ledning av länsrådet i . Samtliga länsstyrelser har även genomfört en kartläggning av överenskommelsernas utökningsmöjligheter i respektive län. 7Utökad möjlighet för att anvisa barn till kommuner som saknar överenskommelse om mottagande av ensamkommande barn Kravet på särskilda skäl för anvisning till kommun utan överenskommelse tas bort Regeringens förslag: ska kunna anvisa asylsökande ensamkommande barn till en kommun som inte har träffat en överens- kommelse om mottagande utan att det finns särskilda skäl. tionsverkets beslut om anvisning ska inte gå att överklaga. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. ningen har dock inte lämnat något förslag när det gäller överklagande av beslut om anvisning. Utredningen föreslår också vissa redaktionella Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att erinra mot utredningens förslag. ser som i allt väsentligt tillstyrker förslaget finns , Soci- alstyrelsen, , , Arbetsför- medlingen, Länsstyrelserna i och , kommun, , kommun, kommun och Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd. ser betonar att ett helhetsgrepp behöver tas som omfattar hela flykting- mottagandet och att det finns en risk för att kommunerna kommer att kompensera för ett tvångsmottagande av ensamkommande barn med att minska mottagandet av övriga nyanlända. Landsting och flera kommuner anser att en sådan översyn bör innefatta Dessa behöver enligt Kommuner och Landsting bli mer flexibla och anpassade till de ensamkommande barnens och de ungas förutsättningar i olika skeden av vistelsen i . på hem för vård eller boende (HVB) är avsedda för en helt annan målgrupp. Flera remissinstanser, bl.a. och i efterlyser vägledning om hur en tvångsanvisning ska ske i praktiken. har föreslagit att det framgår av lagtexten att anvisning ska ske inom viss tidsgräns. , i län, i , och anser att det ska framgå av lagtexten att anvisning i första hand ska ske till en kommun som träffat överenskommelse med . Förvaltningsrätten i anser att det saknas en analys av vilka sanktioner en kommun som inte efterlever anvisningar kan ställas inför. Förvaltningsrätten i och ifrågasätter om inte nuvarande lagstiftning bör kvarstå till dess att länsstyrelsernas arbete har kunnat utvärderas. Länsstyrelserna i och , , kommun, kommun, och framför att det är osäkert om förslaget kommer att leda till fler platser för ensamkommande barn och att en mer övergripande översyn av hur mottagandet av ensamkommande barn behöver utvecklas och förändras behöver göras. anser vidare att det finns frågetecken när det gäller barnets rättigheter om han eller hon placeras i en kommun där det inte finns tillräckliga resurser och att barnets rätt att uttrycka sin syn på placeringen måste beaktas. i , Kommuner och Landsting, män och förvaltare samt flera kommuner, bland dem , , kommun, kommun och avstyrker förslaget och anser att mottagandet ska bygga på frivillighet. De framför att gällande system med frivillighet är en betydelsefull princip för att upprätthålla kvalitén i mottagandet och att förslaget kan innebära att kommunerna blir mindre motiverade till samarbete med staten och länsstyrelserna. Kommuner och Landsting och anser att en mängd frågor om hur ska genomföra tvångsanvisningar måste klargöras innan en lagändring kan genomföras. Kommuner och Landsting och anser vidare att det måste finnas en möjlighet för kommuner att överklaga beslut om anvisning. Skälen för regeringens förslag: Sedan bestämmelserna om mottagande av ensamkommande barn infördes har förutsättningarna för mottagandet av barnen ändrats väsentligt. Reformen utformades utifrån ett antagande om att ca 400 ensamkommande barn skulle söka asyl i . som de nya bestämmelserna trädde i kraft fördubblades antalet asylsökande ensamkommande barn. Därefter har ytterligare stora ökningar skett. är det land i som tar emot flest asylsökande ensamkommande barn. kom närmare 2 700 asylsökande ensamkommande barn till . kom 3 578. Den senaste prognosen för är att 4 000 ensamkommande barn kommer att ansöka om asyl i . Enligt bedömning kommer antalet asylsökande ensamkommande barn inte att minska . har det övergripande ansvaret för mottagande av asylsökande ensamkommande barn. Ansvaret för det praktiska mottagandet är dock gemensamt för alla kommuner. En majoritet av landets kommuner har också numera träffat överenskommelser med om mottagande av ensamkommande barn. Särskilt tillkom ett stort antal platser i kommunerna. Ändå kan de ensamkommande barnen inte anvisas från ankomstkommunerna i så snabb takt som det var tänkt när reformen genomfördes. Detta har inneburit negativa konsekvenser för vissa av barnen när de vistats än som avsetts i tillfälliga boenden. Dessutom har det inneburit att ankomstkommunerna har behövt anordna dyra boenden som inneburit högre kostnader för staten jämfört med boenden i en kommun som träffat en överenskommelse med om mottagande av ensamkommande barn. Trots de satsningar som gjorts, bl.a. ett utökat uppdrag för länsstyrelserna, se avsnitt 6.3, råder det alltså brist på platser i kommunerna. Detta har inneburit att reformen inte fullt ut har kunnat genomföras. Principen om barnets bästa gäller även för ensamkommande barn. Enligt regeringens mening är det bästa för barnet att snabbt bli anvisad en kommun som ordnar boende och god man samt utreder barnets behov av stöd. Bäst är då att anvisningen sker till en kommun som har träffat en överenskommelse om mottagande med eftersom en sådan kommun har bättre förutsättningar att förbereda mottagandet. Om det inte finns några lediga platser i en kommun som har träffat en överenskommelse om mottagande är det dock enligt regeringens mening bättre att barnet anvisas en plats i en kommun utan överenskommelse än att barnet blir kvar i en ankomstkommun. Det finns en risk för att barnets behov av stöd inte kan tillgodoses tillräckligt om en ankomstkommun tvingas ta emot ett stort antal barn. Möjligheterna till långsiktig planering är klart bättre om barnet blir anvisad till en kommun, såsom reformen var tänkt, även om det blir till en kommun som saknar överenskommelse om mottagande. Detta innebär att måste ges ökade möjligheter att anvisa varje ensamkommande barn till en kommun i omedelbar anslutning till att barnet ger sig till känna för en svensk myndighet. Enligt nuvarande ordning har möjlighet att anvisa barn till en kommun som saknar överenskommelse om mottagande av ensamkommande barn om det finns särskilda skäl. Det har visat sig att i stort sett endast har använt sig av den möjligheten i fall då barnet har anhöriga i en kommun. Bland annat Kommuner och Landsting, i och flera kommuner anser att nuvarande ordning bör behållas. Kommuner och Landsting har framhållit att det är naturligt att staten tar ett övergripande ansvar för boendet den . Boenden kan då spridas till fler ankomstkommuner än och det blir lättare att planera boendekapaciteten eftersom har tillgång till statistik och prognoser. Regeringen anser att antalet platser i kommuner som träffat överenskommelse om mottagande dock inte räcker. Det är därför nödvändigt att utöka möjlighet att anvisa ensamkommande barn till kommuner som saknar överenskommelse och till kommuner som har överenskommelser men där kommunerna redan mottagit det antal barn som respektive överenskommelse avser. Utgångspunkten är dock fortfarande att i första hand ska anvisa kommuner som träffat överenskommelse om mottagande. och , och anser att det ska framgå av lagtexten att anvisning i första hand ska ske till en kommun som träffat en överenskommelse om mottagande av ensamkommande barn med . Regeringen anser att en sådan formulering av lagtexten kan leda till oönskade resultat. ska i varje enskilt fall utgå från barnets bästa när verket ska anvisa en kommun för ett ensamkommande barn. Normalt är en anvisning till en kommun som har en överenskommelse om mottagande det som är det bästa för barnet. Det är dock inte uteslutet att det skulle kunna förekomma situationer där en anvisning till en kommun som saknar överenskommelse är bäst för ett barn även om det skulle finnas platser i en kommun som träffat överenskommelse med . Så kan t.ex. vara fallet om barnet har släktingar eller andra närstående i en kommun utan överenskommelse. Det är inte lämpligt att utforma lagtexten så att det försvårar för att i ett sådant fall anvisa den kommunen i stället. Om det i lagtexten uttryckligen anges att anvisning i första hand ska ske till en kommun som träffat en överenskommelse om mottagande av ensamkommande barn riskerar också att hamna i oönskade situationer gentemot kommunerna där varje anvisning ifrågasätts. Det skulle skapa en osäkerhet kring anvisningarna, vilket skulle vara till nackdel för de berörda barnen. När ett barn anvisats till en kommun måste barnet kunna räkna med att faktiskt tas emot i kommunen. Av samma skäl bör ett beslut om anvisning inte vara överklagbart, något som utredningen och flera remissinstanser förefaller ha utgått från. För det fall ett beslut om anvisning skulle vara överklagbart riskerar ett barn att bli kvar i ankomstkommunen tills beslutet vinner laga kraft alternativt tvingas flytta om överklagandet bifalls. En sådan ordning skulle motverka syftet med snabba anvisningar, dvs. främja långsiktig planering och integration för de ensamkommande barnen, och kan därmed inte anses förenligt med principen om barnets bästa. Som Lagrådet har påpekat saknas dock en bestämmelse om att beslut av denna karaktär inte kan överklagas. Regeringen anser att en sådan bestämmelse bör införas. anser att det är tveksamt om barnets bästa kan tillgodoses om han eller hon placeras i en kommun utan tillräckliga resurser och att barnets syn på placeringen måste beaktas. Utgångspunkten måste dock vara att alla kommuner har tillräcklig kompetens att genomföra utredning av barnet och se till att barnet får det stöd och den omvårdnad som behövs. Det är bättre för barnet att anvisas en kommun, även en som saknar överenskommelse, än att bli kvar i en ankomstkommun. Socialtjänstlagen föreskriver i 11 kap. 10 § första stycket att när en åtgärd rör ett barn ska barnet få relevant information och ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Om barnet inte framför sina åsikter, ska hans eller hennes inställning så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. Barnets åsikter och inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad. Barnets syn på till vilken kommun anvisning ska ske ska givetvis också beaktas av . Förvaltningsrätten i har efterfrågat en analys av vilka sanktioner som kan träffa kommuner som inte efterlever anvisningar. Något som tyder på att det skulle finnas ett behov av sanktioner har inte framkommit. Den reglering som införs bör Prop. 2012/13:162 inte heller utformas på ett sätt som går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet med lagstiftningen, jfr 14 kap. 3 § RF. Enligt regeringens bedömning bör därför inte något sanktionsmedel införas . Flera remissinstanser, bl.a. och i efterlyser vägledning i hur anvisning till en kommun utan överenskommelse ska gå till i praktiken, och har föreslagit att det ska införas en tidsgräns för anvisning i lagtexten. Regeringen vill här framhålla att principen om barnets bästa medför att fortfarande som utgångspunkt ska anvisa barn till kommuner som träffat överenskommelser med verket om mottagande av ensamkommande barn. Systemet för mottagandet måste vara både flexibelt och hållbart och det är därför inte lämpligt att reglera hur anvisningarna i praktiken ska gå till eller inom vilken tidsgräns de ska ske i lag eller genom förarbetsuttalanden.