prop · H003122 · 2013-03-25 00:00:00 — Den nationella tillsynsmyndigheten ska senast från det datum då kommissionen har antagit vissa genomförandeakter enligt artikel 8 upprätta ett nationellt register. Registret ska innehålla tillräck- liga uppgifter för att kunna identifiera varje marknadsaktör. Uppgifterna i registret ska sedan överlämnas till . På grundval av uppgifterna upprättar sedan ett europeiskt register som myndigheterna får tillgång till. Detta register kan med vissa förbehåll komma att offentlig- göras. Utbyte av information mellan myndigheter Artikel 10 innehåller regler om utbyte av information mellan och Det ankommer på att inrätta mekanismer i 2012/13:122 syfte att utbyta den information den tar emot enligt artiklarna 7 och 8, med nationella tillsynsmyndigheter, medlemsstaternas behöriga finans- myndigheter, nationella konkurrensmyndigheter, och andra berörda myndigheter. Information får dock endast utbytas om den mottagande myndigheten uppfyller de krav på driftsäkerhet som ställs i artikel 12. Artikel 10 innehåller därutöver bestämmelser om bl.a. samarbetet mellan och de myndigheter som är ansvariga för tillsynen över handel med utsläppsrätter eller derivat som hör samman med utsläppsrätter. I artikel 11 föreskrivs att förordningen inte påverkar medlemsstaternas skyldigheter vid sin behandling av personuppgifter enligt Europaparla- mentets och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter (EGT L 281, 23.11.1995, s. 31, Celex 31995L0046). Förordningen påverkar inte heller det fria flödet av sådana uppgifter eller skyl- digheter, inom ramen för dess ansvarsområden, avseende dess behand- ling av personuppgifter enligt och rådets förordning (EG) nr 45/2001 av om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar person- uppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter (EGT L 8, , s. 1, Celex 32001R0045). I artikel 12 finns bestämmelser om driftsäkerhet. Bestämmelserna syftar till att säkerställa att , de nationella tillsynsmyndigheterna, finans- myndigheterna och konkurrensmyndigheterna garanterar sekretess, till- förlitlighet och skydd för de uppgifter som de tar emot. Artikel 13 innehåller bestämmelser om genomförande av förbuden mot marknadsmissbruk. De nationella tillsynsmyndigheterna ska se till att förbuden mot insiderhandel i artikel 3 och förbudet mot otillbörlig mark- nadspåverkan i artikel 5 samt skyldigheten att offentliggöra insider- information i artikel 4 tillämpas. I artikeln fastställs att medlemsstaterna är skyldiga att se till att deras nationella tillsynsmyndigheter har de utredningsbefogenheter och verkställandebefogenheter som de behöver för att utföra uppgiften och att dessa ska utövas på ett proportionerligt sätt. I artikel 14 föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att det på nationell nivå finns lämpliga mekanismer som ger den part som berörs av ett beslut av tillsynsmyndigheten rätt att överklaga beslutet till en instans som är oberoende av de inblandade parterna i ärendet och av alla förvalt- ningar. 2012/13:122 Övriga bestämmelser Artiklarna innehåller bestämmelser om internationella relationer, delegerade akter, kommittéförfarande och förordningens ikraftträdande. Förordningen publicerades i EUT och trädde i kraft . Vissa bestämmelser i artikel 8 tillämpas med verkan från och med dagen efter det att kommissionen antagit rele- vanta genomförandeakter. Sådana akter har ännu inte antagits. 6 Överväganden och förslag Regeringens förslag: EU-förordningen ska kompletteras med svenska bestämmelser. Bestämmelserna ska införas i en ny lag, lagen om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergi- produkter. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. anser att nyttan av en ny lag kan ifrågasättas. Straff- buden i den nya lagen motsvaras i sak av den befintliga regleringen i lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finan- siella instrument. Intresset av en lättöverskådlig och enhetlig, framför allt enhetligt tillämpad lagstiftning bör, enligt , väga tyngre än de redovisade skälen mot en gemensam reglering. Därtill kommer att lagen om straff för marknadsmissbruk är föremål för översyn och kan förväntas genomgå väsentliga förändringar. Enligt Advokatsam- fundets mening innebär de kommande reformerna på området att starka skäl talar för en samlad och enhetlig lagstiftning. Skälen för regeringens förslag:En EU-förordning är, till skillnad från direktiv, till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlems- stater. Förbuden mot insiderhandel i artikel 3 i förordningen, skyldig- heten att offentliggöra insiderinformation i artikel 4 och förbudet mot otillbörlig marknadspåverkan i artikel 5 är således direkt tillämpliga i . Detsamma gäller bl.a. förordningens bestämmelser om registre- ring av marknadsaktörer i artikel 9 och skyldigheten i artikel 15 att meddela tillsynsmyndigheten misstankar om överträdelser av förbuden i artikel 3 eller 5. I förordningen finns bestämmelser som uttryckligen anger att medlemsstaterna ska införa kompletterande bestämmelser i nationell rätt. I artikel 13 anges att medlemsstaterna ska se till att de nationella tillsynsmyndigheterna har de utredningsbefogenheter och verkställande- befogenheter som de behöver för att de ska kunna utföra sina uppgifter. Artikel 18 föreskriver att medlemsstaterna ska införa bestämmelser om sanktioner som ska tillämpas vid överträdelser av förordningen. ningen förutsätts med andra ord att medlemsstaterna inför nationella bestämmelser för att förordningen ska kunna tillämpas fullt ut. De bestämmelser som ska införas är i huvudsak av sådant slag att reglering i lag krävs. Förordningen innehåller regler om ingripande mot användning av insiderinformation och otillbörlig marknadspåverkan. Sådana regler finns även på det finansiella området. Lagen (2005:377) om straff för mark- nadsmissbruk vid handel med finansiella instrument, förkortad mark- nadsmissbrukslagen, innehåller bestämmelser om ingripande mot insiderbrott och otillbörlig marknadspåverkan. I lagen genomförs mark- nadsmissbruksdirektivet. I marknadsmissbrukslagen finns straffbestämmelser om insiderbrott och otillbörlig marknadspåverkan som i princip överensstämmer med förbuden mot insiderhandel och förbuden mot otillbörlig marknads- påverkan i artiklarna 3 och 5 i förordningen. De regler om tillsyn som finns i artikel 13 i förordningen har också många beröringspunkter med tillsynsbestämmelserna i artikel 12 i direktivet. Även i övrigt finns flera likheter och det förhållandet att förbuden i artikel 3 och 5 i förordningen inte ska tillämpas på grossistenergiprodukter som är finansiella instrument, vilka omfattas av direktivet, är ett argument för att de nya lagbestämmelserna bör införas i marknadsmissbrukslagen. En sådan ordning skulle, som anfört, tillgodose intresset av en lättöverskådlig och enhetlig lagstiftning på marknadsmissbruksområdet. Det finns emellertid argument som talar mot att de nya lagbestämmel- serna införs i marknadsmissbrukslagen. har enligt 16 § marknadsmissbrukslagen till uppgift att övervaka att lagen följs. tillsynsverksam- het regleras i lagen antingen direkt eller genom hänvisningar till andra författningar som har tillsyn över. I förordningen läggs däremot ett antal uppgifter på den nationella tillsynsmyndigheten, som definieras i artikel 2.10. Av definitionen följer att Energimarknads- inspektionen är nationell tillsynsmyndighet (se t.ex. 1 kap. 7 § ellagen [1997:857] och 1 § elförordningen [1994:1250]). ska exempelvis enligt artikel 7.2 samarbeta på regional nivå med andra nationella tillsynsmyndigheter och med om att övervaka grossistmarknaderna för energi i syfte att försöka upptäcka och förhindra handel som bedrivs utifrån insider- information och otillbörlig marknadspåverkan. Vidare ska marknads- aktörerna enligt artikel 8.5 förse med uppgifter om bl.a. produktionskapacitet som möjliggör för myndig- heterna att övervaka handel på grossistmarknaderna för energi. Därutöver finns bestämmelser i artikel 9.1 som innebär att marknadsaktörer ska registrera sig hos . Slutligen framgår också av artikel 13 att ska se till att förbuden i artiklarna 3 och 5 och skyldigheterna i artikel 4 tillämpas. Trots de likheter som ändå finns mellan marknadsmissbrukslagen och förordningen, framstår en komplettering av marknadsmissbrukslagen med bestämmelser som avser ingripanden mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter att bli svåröverskådlig. Därtill kommer att marknadsmissbrukslagen är föremål för översyn med anled- ning av de reformer på det finansiella området som diskuteras inom 2012/13:122 EU (dir. 2012:108, Bekämpning av marknadsmissbruk). Mot bakgrund av det anförda bör därför de kompletterande bestämmelserna införas i en ny lag, lagen om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter. I det följande lämnas förslag till hur lagen bör utformas. 6.2.1Straffansvar införs för insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan vid handel med grossistenergiprodukter Regeringens förslag: Straffansvar ska införas för överträdelser av förbuden mot insiderhandel i artikel 3 och otillbörlig marknadspå- verkan i artikel 5 i EU-förordningen. Förverkande ska ske av utbyte av brott, om det inte är uppenbart oskäligt. Regeringens bedömning: Bestämmelser om att tillsynsmyndig- heten ska få offentliggöra vidtagna åtgärder eller hur offentliggörandet ska ske behöver inte införas i lag. Promemorians förslag och bedömningöverensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås dock ingen lagbestämmelse om straffansvar för oaktsamma överträdelser av förbudet mot otillbörlig marknadspåverkan. Det föreslås inte heller några särskilda bestämmelser om förverkande. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget eller bedömningen. Energimarknads- inspektionen motsätter sig inte förslaget, men anser att det vore önskvärt med en närmare analys av huruvida hantering inom ramen för det straff- rättsliga regelverket är ändamålsenlig i alla delar. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att fråga är om överträdelser som främst gagnar juridiska personer. anför att energimarknadens struktur gör att straffrättsliga påföljder är mindre effektiva i bekämp- ningen av marknadsmissbruk. Energimarknadens deltagare består av ca 200400 juridiska personer, som samtliga måste betraktas som jäm- bördiga, professionella aktörer. Den föreslagna lagen kommer därför endast att innefatta handel som utförs av juridiska personer. Det är enligt bättre att ingripandemöjligheterna riktas direkt mot de företag inom vilka marknadsmissbruken utförs. Administrativa sanktioner är därför att föredra. anser att det är positivt att det införs straffansvar för överträdelser av förbuden mot insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan. Med hänsyn till att överträdelserna i de flesta fall gagnar företag anser emellertid att det bör övervägas om det därutöver även bör införas sanktioner riktade mot företag i likhet med de regler som t.ex. återfinns i konkurrenslagen (2008:579). har inte något att erinra mot den före- slagna sanktionsformen. Tillämpningsområdet för den föreslagna lagen och marknadsmissbrukslagen är så närliggande att de båda regelverket bör överensstämma med varandra, om det inte finns sakliga skäl för att de utformas olika. Ett sådant skäl kan enligt vara innehållet i de bakomliggande EU-rättsakterna. konstaterar dock att förslaget, till skillnad mot vad som gäller enligt marknadsmissbrukslagen och lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter, saknar bestämmelser om straffansvar för den som av oakt- samhet bryter mot förbudet mot otillbörlig marknadspåverkan i artikel 5 i förordningen. I jämförelse med marknadsmissbrukslagen saknas också bestämmelser om förverkande. Visserligen kan, enligt Ekobrottsmyndig- heten, utbyte av brott förklaras förverkat enligt 36 kap. 1 § , men endast om det för brottet är föreskrivet fängelse . Myndigheten anser att det ska vara möjligt att förverka utbyte av samt- liga brott enligt den nya lagen i samma utsträckning som enligt marknadsmissbrukslagen. När det gäller frågan om att myndigheten ska offentliggöra vidtagna åtgärder anför att ett offentliggörande av brottmålsdomar på tillsynsmyndighetens webbplats skulle vålla betänkligheter ur ett personuppgiftsperspektiv. Även anser att reglerna om marknadsmissbruk avseende handel med finansiella instrument och avseende handel med grossist- energiprodukter bör överensstämma med varandra, om det inte finns sakliga skäl för att de utformas på olika sätt. Detta gäller även mark- nadsmissbruk enligt lagen om handel med utsläppsrätter. Enligt bör reglerna samordnas efter det att de nya EU-rättsakterna om marknadsmissbruk avseende handel med finansiella instrument har beslutats. pekar på att förbudet mot otillbörlig marknadspåverkan i artikel 5 i förordningen omfattar försök till otillbörlig marknadspåverkan. Med hänsyn till den straffrättsliga legalitetsprincipen bör försöksbrottet regleras särskilt i den nya lagen. påpekar att det finns en skillnad mellan marknadsmissbrukslagen och den föreslagna lagen i fråga om förverkande eftersom förslaget saknar särskilda bestämmelser om detta. Det innebär enligt att allmänna bestämmelser i 36 kap. 1 § och 36 kap. 4 § blir tillämpliga. Ett utkast till lagförslagmotsvarande propositionen har lämnats för synpunkter till , och Dessa remissinstanser har inte haft några invänd- ningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt artikel 18 första stycket i förordningen är medlemsstaterna skyldiga att införa bestämmelser om sanktioner som ska tillämpas vid överträdelser av förordningen. Dessa ska vara effektiva, avskräckande och proportionerliga. Vidare ska sanktionerna återspegla överträdelsernas art, varaktighet och allvarlighetsgrad, den skada som åsamkats konsumenterna och de vinster som aktörerna hade kunnat uppnå genom att handla med insiderinformationen eller genom den otillbörliga mark- nadspåverkan. I skäl 31 till förordningen anges att sanktionerna bör motsvara de sanktioner som medlemsstaterna antagit i och med genom- förandet av marknadsmissbruksdirektivet. Direktivet är genomfört i marknadsmissbrukslagen. Enligt regeringens mening bör därför som 2012/13:122 utgångspunkt gälla att bestämmelserna om sanktioner utformas i nära överensstämmelse med dem som finns i marknadsmissbrukslagen. Promemorian innehåller förslag till straffansvar för överträdelser av förordningens förbud. och Konkurrens- verket anför att straffansvaret bör kombineras med administrativa sanktioner mot företag som deltar i överträdelsen. anser att administrativa sanktioner är att föredra. I svensk rätt föreskrivs straffansvar för överträdelser av marknads- missbruksdirektivets förbud mot insiderhandel och otillbörlig marknads- påverkan rörande finansiella instrument. Bestämmelserna finns i mark- nadsmissbrukslagen. Straffansvar föreskrivs också för förfaranden som utgör marknadsmissbruk i fråga om handel med utsläppsrätter. Bestäm- melserna finns i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Straffansvaret riktar sig mot fysiska personer, dvs. i nu aktuellt samman- hang mot personer som tar befattning med eller nyttjar insiderinforma- tion för vissa ändamål eller påverkar marknaden på ett otillbörligt sätt. För brott som begås i näringsverksamhet kan näringsidkare, vilket kan vara en juridisk person, åläggas ekonomiska sanktioner enligt bestäm- melserna om företagsbot i 36 kap. . Överträdelser av förbuden i artiklarna 3 och 5 i förordningen är jäm- förbara med motsvarande överträdelser enligt marknadsmissbrukslagen och lagen om handel med utsläppsrätter. Med hänsyn till att det i svensk rätt föreskrivs straffansvar för förfaranden som utgör marknadsmissbruk rörande finansiella instrument och handel med utsläppsrätter, bör straffansvar föreskrivas även för överträdelser av förbuden mot insider- handel och otillbörlig marknadspåverkan i fråga om grossistenergi- produkter. Sanktionsbestämmelserna i marknadsmissbrukslagen är föremål för översyn (dir. 2012:108, Bekämpning av marknadsmissbruk). Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att ta ställning till vilka sanktioner som bör finnas för de överträdelser som enligt de nya EU-rättsakterna på finansmarknadsområdet ska sanktioneras. Uppdraget ska redovisas . För det fall den pågående översynen leder till ändringar i sanktionssystemet på finansmarknadsområdet, kan sank- tionerna i nu aktuellt avseende behöva övervägas på nytt. Marknadsmissbrukslagen innehåller straffbestämmelser om insider- brott (24 §§), obehörigt röjande av insiderinformation (7 §) och otillbörlig marknadspåverkan (8 §). För insiderbrott föreskrivs fängelse i högst . Om brottet är grovt döms till fängelse lägst och högst . Är brottet ringa döms för insiderförseelse till böter eller fängelse . För insiderbrott som begås av oaktsamhet döms till böter eller fängelse i högst . I ringa fall döms inte till ansvar. Påföljden för obehörigt röjande av insiderinformation är böter eller fängelse i högst . I princip motsvarande straffsatser föreskrivs för brottet otillbörlig marknadspåverkan. Likartade påföljder gäller för förfaranden som utgör marknadsmissbruk vid handel med utsläppsrätter (se 8 kap. 1 a1 e §§ lagen om handel med utsläppsrätter). Med hänvisning till hur straffansvaret och straffskalorna för insider- brott och otillbörlig marknadspåverkan är utformade i marknads- missbrukslagen och lagen om handel med utsläppsrätter, bör mot- svarande reglering införas för brott mot förbuden mot insiderhandel i Prop. 2012/13:122 artikel 3 och otillbörlig marknadspåverkan i artikel 5 i förordningen. Såsom påpekat saknar promemorians lagförslag föreskrifter om oaktsamma överträdelser av förbudet mot otillbörlig marknadspåverkan. Även sådana överträdelser bör enligt regeringen omfattas av straffansvar. Motsvarande bestämmelser finns i marknads- missbrukslagen (8 § andra stycket) och i lagen om handel med utsläpps- rätter (8 kap. 1 e §). Enligt artikel 5 är det förbjudet att försöka bedriva otillbörlig mark- nadspåverkan. Vad som utgör sådant försök definieras i artikel 2.3. Förbud mot försök till otillbörlig marknadspåverkan är således uttryck- ligen reglerat i förordningen, vilken i sig är direkt tillämplig. Mot bak- grund av vad påtalat anser regeringen dock att det kan finnas anledning att i lagtexten tydliggöra vad överträdelserna avser. Med hänvisning till det som anförts ovan, får bestämmelserna om sanktioner i artikel 18 första stycket anses uppfyllda. Den som begår brott enligt den föreslagna lagen kan i vissa fall göra en ekonomisk vinst. Ett sådant utbyte av brottet bör rimligen kunna förverkas. Regeringen föreslår därför att förverkande ska ske av utbyte av brott enligt lagen, om det inte är uppenbart oskäligt. Motsvarande förverkandemöjligheter föreskrivs också i marknadsmissbrukslagen och lagen om handel med utsläppsrätter. Offentliggörande av vidtagna åtgärder Medlemsstaterna ska enligt artikel 18 tredje stycket se till att den nationella tillsynsmyndigheten ska få offentliggöra vidtagna åtgärder och sanktioner rörande överträdelser av förordningen under förutsättning att ett sådant offentliggörande inte skulle åsamka de berörda parterna oproportionerliga skador. Av 2 kap. 1 och 2 §§ tryckfrihetsförordningen och 43 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) följer att uppgifter i en dom eller ett beslut är offentliga. Ett offentliggörande av domar och beslut kan, som Ekobrottsmyndig- heten anfört, i vissa fall vålla betänkligheter från ett personuppgifts- perspektiv. Av förordningen framgår inte hur ett offentliggörande ska gå till eller vilka uppgifter som ska offentliggöras. Skulle ett offentlig- görande innebära en automatiserad behandling av personuppgifter, t.ex. genom publicering av sådana uppgifter på en webbplats, har tillsyns- myndigheten emellertid att iaktta bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) som syftar till att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Mot bakgrund av det anförda bedömer regeringen att det inte behövs några lagbestämmelser som möjliggör för tillsynsmyndigheten att offentliggöra vidtagna åtgärder eller som reglerar hur offentliggörandet bör ske. Regeringens förslag: En överträdelse av rapporteringsskyldigheten i artikel 15 i EU-förordningen ska vara förenad med straffansvar. Ett meddelandeförbud ska införas för den som rapporterat i enlighet med artikel 15 att röja att sådan rapportering skett för den som rapporteringen avser eller för någon utomstående. En överträdelse av förbudet ska vara förenad med straffansvar. Den som fullgör en rapporteringsskyldighet enligt artikel 15 ska inte kunna göras ansvarig för att genom rapporten ha åsidosatt någon tyst- nadsplikt, om den som rapporterat hade anledning att räkna med att rapportering borde ske. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot för- anför att uppgifter alltid måste kunna för- medlas till tillsynsmyndigheten utan att den som förmedlar uppgifterna bryter mot någon form av tystnadsplikt. anser vidare att den som åsidosätter rapporteringsskyldigheten inte bör ådra sig straff- rättsligt ansvar. Rapportering ska ske i enlighet med företagens interna instruktioner och företaget måste ta ansvar för att rapportering sker. I detta fall är en sanktion mot företaget i fråga att föredra. Skälen för re geringens förslag: I artikel 15 anges att varje person som yrkesmässigt utför transaktioner som rör grossistenergiprodukter utan dröjsmål ska meddela den nationella tillsynsmyndigheten om personen har rimliga skäl att misstänka att en transaktion kan utgöra en överträdelse av artikel 3 eller 5. En i huvudsak motsvarande reglering finns i artikel 6.9 i marknadsmissbruksdirektivet och är genomförd i 10 § marknadsmissbrukslagen. Rapporteringsskyldigheten i marknadsmiss- brukslagen har kompletterats i 11 § med ett förbud för ett företag som rapporterat enligt 10 § att röja för kunden eller någon utomstående att rapportering skett, meddelandeförbud. Vidare anges i 12 § att ett företag som rapporterat sådan transaktion inte kan göras ansvarigt för att ha åsidosatt någon tystnadsplikt, om företaget hade anledning att räkna med att rapportering borde ske. Bestämmelser om straffansvar för den som åsidosätter rapporteringsskyldigheten och meddelandeförbudet finns i 13 §. Även lagen om handel med utsläppsrätter innehåller bestämmelser av det här slaget (7 kap. 1011 §§ och 8 kap. 1 f §). Som ovan anförts anges i skälen till förordningen att sanktionerna bör motsvara de sanktioner som medlemsstaterna antagit i och med genom- förandet av marknadsmissbruksdirektivet. Mot den bakgrunden bör bestämmelser om straffansvar för brott mot rapporteringsskyldigheten i artikel 15 införas. För det fall den pågående översynen på finans- marknadsområdet leder till ändringar i sanktionssystemet på det området, kan sanktionerna i nu aktuellt avseende behöva övervägas på nytt. I likhet med vad som föreskrivs i marknadsmissbrukslagen och lagen om handel med utsläppsrätter bör det införas ett meddelandeförbud, bestämmelser om straffansvar för brott mot meddelandeförbudet och en bestämmelse om åsidosättande av tystnadsplikt. Den som åsidosatt tyst- nadsplikt genom att till tillsynsmyndigheten rapportera misstänkta över- trädelser av förbuden, bör inte hållas ansvarig om han eller hon hade Prop. 2012/13:122 anledning att räkna med att rapportering borde ske. Regeringens förslag: Bestämmelserna om insiderbrott och otillbörlig marknadspåverkan i marknadsmissbrukslagen ska inte tillämpas vid handel med sådana finansiella instrument som omfattas av artiklarna 3 och 5 i EU-förordningen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.