prop · H1035 · 2013-09-26 00:00:00 — Motivet för förslaget var i första hand att tydliggöra var det politiska ansvaret ligger och att synliggöra politiska skiljelinjer, så att det blir lättare för medborgare att utkräva ansvar. Ett annat motiv var att skapa en mer aktiv roll för fullmäktige, både som beslutande organ och som arena för politisk debatt. Frågan om majoritetsstyre har även senare tagits upp inom ramen för SKL:s arbete att stärka fullmäktiges ställning som högsta beslutande organ. Inom ramen för forskningsprojektet tycker om demokrati vid , genomfördes –2009 en undersökning som riktade sig till samtliga folkvalda som hade uppdrag som ordinarie ledamot i kommun- eller . Av undersökningen framgår en att klar majoritet av svenska kommunfullmäktigeledamöter är negativa när det gäller möjligheten att införa ett system med parlamentarism där samtliga kommunstyrelseledamöter kommer från majoriteten i fullmäktige. I finns en möjlighet att välja mellan att ha den traditionella formannskapsmodellen, eller den parlamentariska modellen med majoritetsstyre. Formannskapsmodellen kan liknas vid den svenska styrningsmodellen där ledamöterna i valda organ utses genom proportionella val. I är denna modell starkt förknippad med en särställning för kommunens högste tjänsteman (rådmannen). Den parlamentariska modellen innebär att den folkvalda församlingen utser ett förslagsställande organ (byråd) som också styr administrationen. Förslagen från rådet går till den 2013/14:5 folkvalda församlingen (bystyret) där de diskuteras i utskott och debatteras i plenum. Det har gjorts flera forskarutvärderingar av majoritetsstyret i . Forskarna har funnit att ansvarsfördelningen mellan partierna och de förtroendevaldas relation till förvaltningen har tydliggjorts. Den ökade politiska styrningen av förvaltningen har framhållits som den mest betydelsefulla konsekvensen. Förväntningar på ökad tydlighet i politiska ansvarsförhållanden har däremot inte infriats i så stor utsträckning, vilket kan hänga samman med att den styrande koalitionen varit mycket bred. Tre kommuner (, och ) samt fyra fylkeskommuner (Nordland, Hedmark, och Troms) tillämpar majoritetsstyre, medan övriga 425 kommuner och 15 fylken har valt det traditionella samregerandet i formannskapsmodellen. 5.3Fortsatt utredning om majoritetsstyre Regeringens bedömning: Frågan om att införa en försöksverksamhet med majoritetsstyre bör föregås av en fördjupad utredning dels avseende behovet av en sådan försöksverksamhet, dels avseende möjligheterna till oppositionens insyn. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att en försöksverksamhet med majoritetsstyre i kommuner och landsting ska införas –. Remissinstanserna: Av remissinstanserna är det cirka en tredjedel som tillstyrker eller inte har haft något att erinra mot utredningens förslag. anser att det är välbetänkt att föreslå en försöksverksamhet. tillstyrker men anser att försöksperioden är för lång och det finns risk att försöket i praktiken blir en institutionaliserad reform. , och SKL tillstyrker förslaget men tillägger att försöksverksamheten måste utvärderas noggrant såväl under som före en permanent reformering. , , och kommun är positiva till att kommunerna frivilligt kan välja att pröva majoritetsstyre men påpekar att det inte aktuellt för dem att pröva. anser att förslaget är tänkvärt men att den typ av majoritetsstyre som föreslås i utredningen inte är aktuell för kommunen. anser att det är rimligt att kommunerna i högre grad själva ska utforma hur den politiska styrningen av kommunen ska ske. är positiva till förslaget och anser att ett deltagande i en försöksverksamhet med majoritetsstyre skulle kunna vara en givande del i det demokratiarbete som bedriver. Drygt en tiondel av remissinstanserna tillstyrker med viss erinran. (Förvaltningshögskolan) anser att majoritetsstyre skulle stärka den representativa lokala demokratin och stärka medborgarnas möjlighet till ansvarsutkrävande vid valet. Det finns dock en risk att oppositionen försvagas varför en stärkt granskningsfunktion från fullmäktiges sida borde skrivas in tydligare i förslaget. kommun påpekar att ett försök inte är aktuellt för egen del men tillstyrker förslaget under förutsättning att oppositionen ges adekvata möjligheter kommun anser att försöket först bör prövas i några kommuner för att sedan noga utvärderas. påpekar att det finns oklarheter i förslaget bl.a. vad gäller kommunstyrelsens roll gentemot nämnderna. kommun tillstyrker under förutsättning att ett förslag om att genomföra försöksverksamhet röstas igenom med två tredjedels anser inte att majoritetsstyre tydliggör det politiska ansvaret men anser ändå att det bör finnas utrymme för institutionell konkurrens och utveckling av olika demokratiska styresformer som utformas efter de lokala Förslaget bör därför inte införas som försök utan bör vara så berett att det finns ett stabilt underlag för att införa bestämmelserna permanent som ett frivilligt alternativ eller som ett obligatorium i redan existerande KL. Västra anser att det krävs ett förtydligande av hur majoritetsstyret påverkar sammansättningen och utformningen av styrelser och nämnder Några remissinstanser är företrädesvis negativa till eller känner tveksamhet inför förslaget. kommun menar att kommun- fullmäktige i många fall behöver vitaliseras men att det kan göras på och kommun anser att en ökad och tydligare skiljelinje mellan majoritet och opposition sannolikt kommer att medföra att den svenska traditionen att fatta beslut i samförstånd minskar vilket kan leda till att det blir svårare för majoritet och opposition att nå konsensus i frågor där en samsyn är av yttersta vikt. kommun anser att det är svårt att hitta demokratiska eller ekonomiska fördelar med majoritetsstyre. tveksamhet inför förslaget. Ungefär en femtedel av remissinstanserna avstyrker förslaget. kommun anser att det positiva som politisk tydlighet innebär inte uppväger nackdelen av att representationen med utgångspunkt i befolkningens röster skulle försvinna. vikten av att behålla möjligheten till proportionella val eftersom det ger en bredare debatt och speglar väljarnas val. att ett införande av majoritetsstyre kräver en omfattande administrativ organisation för att tillgodose oppositionens behov av tillgång till information och handlingar, vilket höjer kommunernas kostnader. menar att parlamentarism inte passar på nivå och att tidigare undersökningar har visat att en klar majoritet av svenska kommunfullmäktigeledamöter varit negativa till ett införande. kommun anser att förslaget innehåller så många tveksamma konsekvenser och begränsningar att nackdelarna klart överväger. läns landsting avstyrker förslaget eftersom det finns uppenbara risker med majoritetsstyre på det lokala planet. Skälen för regeringens bedömning Bakgrund till kommitténs förslag Möjligheten att införa majoritetsstyre inom ramen för den befintliga lagstiftningen har undersökts av bl.a. kommun. I det förslag som 2013/14:5 utarbetades inom kommunen skulle kommunstyrelsen endast bestå av förtroendevalda som tillhör de partier som bildar majoritet i fullmäktige. I övrigt förslogs inga organisationsförändringar beträffande nämnderna. För att försäkra oppositionen insyn i beslutsprocessen inom kommunstyrelsen föreslogs bl.a. att det skulle inrättas ett ekonomiutskott där samtliga partier i fullmäktige skulle finnas representerade. Av utredning framkom att det, utöver enighet om styrelseformen, troligtvis skulle behöva genomföras en översyn av den kommunala organisationen för att uppnå önskade effekter av majoritetsstyret. Slutsatsen blev att det var vanskligt att styra kommunen genom majoritetsstyre eftersom gällande lagstiftning är skriven för ett samlingsstyre. kommun valde därför slutligen att inte genomföra försöket. Mot bakgrund av de slutsatser drog i sin utredning och utredningen i övrigt ansåg kommittén att det i praktiken får anses vara omöjligt att genomföra majoritetsstyre inom ramen för befintlig lagstiftning. Eftersom det förts fram vissa önskemål om att det borde införas en möjlighet att pröva majoritetsstyre i kommuner och landsting, ansåg kommittén emellertid att det var angeläget att ta upp frågan trots att det inte ingick i direktiven till kommittén att utreda majoritetsstyre. Kommittén ansåg också att ett förslag om majoritetsstyre låg väl i linje med uppdraget att överväga och föreslå förändringar i regleringen av den kommunala demokratin i syfte att stärka dess funktionssätt. Syftet med förslaget är att skapa en mer aktiv roll för fullmäktige, både som beslutande organ och som arena för politisk debatt. Majoritetsstyre kan tydliggöra var det politiska ansvaret ligger och var de politiska skiljelinjerna går. Detta kan underlätta för medborgarna att utkräva ansvar. Enligt förslaget får en kommun eller ett landsting besluta att reglerna om proportionella val inte ska tillämpas vid tillsättning av styrelse som endast ska väljas ur den politiska majoriteten. För ett sådant beslut krävs att minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar för förslaget. Förslag till ny styrelse ska läggas fram till det nyvalda fullmäktiges första sammanträde då fullmäktige ska tillsätta styrelsen. Förslag till styrelse tas fram genom att ålderspresidenten efter samråd med gruppledarna för varje parti inom fullmäktige lämnar i uppdrag till en av gruppledarna att bilda en ny styrelse. Om mer än hälften av de närvarande ledamöterna röstar mot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt. En ny uppgift för fullmäktige blir att hantera eventuella frågor om misstroende mot styrelsen. Enligt förslaget krävs att minst hälften av fullmäktige bifaller en talan om misstroende. Om styrelsen inte längre har förtroende från en majoritet i fullmäktige ska styrelsens uppdrag återkallas och fullmäktige ska utse ny styrelse. Styrelsens formella uppgifter kommer att vara oförändrade. En av de största skillnaderna är att oppositionen förlorar den naturliga insyn i styrelsens arbete som samlingsstyret innebär. Fullmäktige ska därför verka för att de partier som finns representerade i fullmäktige men som inte har ledamöter i styrelsen, ska tillförsäkras nödvändig kännedom om pågående ärenden och ges utredningsmöjligheter och administrativt stöd. Enligt förslaget ska beslut att införa majoritetsstyre fattas av fullmäktige året för ordinarie val. För beslutet krävs att minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar för förslaget. Den kommun eller det landsting som beslutar att införa majoritetsstyre ska till regeringen lämna en utvärdering av försöket . Efter försöksperioden ska regeringen göra en utvärdering av försöket som kan utgöra underlag till om försöket bör permanentas eller inte. Av utredningen framgår att majoritetsstyre kan klargöra fullmäktiges roll som beslutsfattande organ och arena för den politiska debatten. Det kan också vitalisera såväl styrelsens som fullmäktiges arbete, vilket också framhålls av de remissinstanser som är positiva till förslaget. Majoritetsstyre kan även tydliggöra för medborgarna vem som styr kommunen eller och skulle på så sätt kunna stärka den representativa lokala demokratin och medborgarnas möjlighet till ansvarsutkrävande vid valet. Regeringen ser positivt på att de kommuner och landsting som så önskar ska kunna ges möjlighet att pröva majoritetsstyre. Av remissinstansernas yttranden framgår emellertid att det finns ett antal frågor som inte anses tillräckligt belysta i utredningen. Ett flertal remissinstanser bl.a. , , och pekar på risken att oppositionen försvagas. De menar att den förlorar nödvändig kännedom om styrelsens arbete och pågående ärenden för att kunna bedriva en aktiv oppositionspolitik. kommun, kommun och kommun hänvisar till erfarenheterna i som visar att majoritetsstyre har medfört att oppositionens insyn och information har minskat. Åtgärder för att motverka dessa effekter borde framgå tydligare av förslaget. Det är inte heller belyst vilka konsekvenser det kan få att beslutsfattandet förlorar en instans där politiska frågor kan diskuteras. Några remissinstanser, däribland pekar på att en ökad och tydligare skiljelinje mellan majoritet och opposition kan komma att medföra att den svenska traditionen att fatta beslut i samförstånd minskar vilket i sin tur kan leda till att det blir svårare för majoritet och opposition att nå konsensus i frågor där en samsyn är av yttersta vikt. Ett flertal remissinstanser bl.a. , och Västra har betonat att ett eventuellt permanent införande av majoritetsstyre måste föregås av noggranna utvärderingar som särskilt beaktar oppositionens möjlighet till insyn och påverkan. Ett par remissinstanser har därför föreslagit att majoritetsstyre endast ska få prövas av ett begränsat antal kommuner och landsting t.ex. genom att införa ett ansökningsförfarande för att sedan noga utvärderas. Bland andra , och har framhållit att förslaget kan få stora konsekvenser på de administrativa och ekonomiska processerna inom 2013/14:5 förvaltningen eftersom såväl majoriteten i styrelsen som oppositionen ska tillhandahållas med nödvändiga underlag. Ett sådant system gör sannolikt den politiska organisationen dyrare, vilket inte har belysts i utredningen. m.fl. anser att försöksperioden är för lång och att det finns risk att försöket i praktiken blir en institutionaliserad reform. Sammanfattningsvis framgår att det finns behov av en fördjupad utredning vad gäller bl.a. möjligheterna till oppositionens insyn. Som kommittén påpekat i sin utredning visar en genomförd större statsvetenskaplig undersökning att ett eventuellt införande av majoritetsstyre har ett svagt stöd bland ledamöterna i fullmäktigeförsamlingarna. Ett flertal remissinstanser har också uppgett att det inte är aktuellt för dem att pröva majoritetsstyre. Det får därför även anses vara oklart hur stor efterfrågan är att få genomföra en sådan försöksverksamhet som kommittén föreslagit. Det finns därför en risk att det inte genomförs några försök som går att utvärdera efter den föreslagna försöksperioden. Regeringen finner mot denna bakgrund sammanfattningsvis att frågan om majoritetsstyre på försök i kommuner och landsting bör utredas ytterligare. 6 Beslutsfattande på distans I 5 och 6 kap. KL finns ett antal bestämmelser om närvaro vid fullmäktiges och nämndernas sammanträden. Med nämnderna avses här även styrelsen. Vilka ledamöter som är närvarande har betydelse bl.a. för fullmäktiges och nämndernas beslutsförhet (5 kap. 18 § och 6 kap. 23 §), vid överläggning inom stängda dörrar (5 kap. 38 § och 6 kap. 19 a §) och vid jäv i en nämnd (6 kap. 24 §). Vilka som är närvarande har naturligtvis även betydelse vid avgörandet av ärendena, oavsett om den fråga som är föremål för beslut avgörs genom acklamation eller omröstning. KL innehåller ingen uttrycklig bestämmelse om att endast de som är närvarande har rösträtt. Däremot anges som en förutsättning för beslut i bl.a. frågor om bordläggning och folkomröstning att en viss andel av de närvarande röstar för, eller i en fråga om folkomröstning inte röstar emot, förslaget (5 kap. 34 a och 36 §§). När det gäller brådskande ärenden sägs att sådana ärenden får avgöras utan föregående beredning och utan att ärendet nämnts i kungörelsen om sammanträdet om samtliga närvarande är ense (5 kap. 32 och 40 §§). Mot bakgrund av dessa bestämmelser måste det antas att det endast är de som är närvarande som har rösträtt. Det har i olika sammanhang diskuterats om den som deltar i ett sammanträde uppkopplad via telefon eller videokonferensutrustning kan anses närvarande vid sammanträdet i KL:s mening. Om flera personer som kommunicerar med varandra via telefon eller videokonferensutrustning befinner sig på ett flertal olika fysiska platser aktualiseras även frågan om deras möte äger rum på en särskild plats och vilken plats Prop. 2013/14:5 det i så fall skulle vara. När det gäller fullmäktige sägs i 5 kap. 8 § KL att kungörelsen om sammanträde ska innehålla uppgift om plats för sammanträdet. Enligt 6 kap. 18 § bestämmer nämnderna plats för sina sammanträden. Med plats måste i dessa sammanhang förstås en fysisk plats. Fullmäktiges och nämndernas sammanträden ska således äga rum på en fysisk plats. Uttrycket närvara har inte getts någon särskild innebörd i KL. Tolkningen av bestämmelserna om närvaro måste därför ta sin utgångspunkt i uttryckets betydelse i allmänt språkbruk. I sägs att närvara betyder att befinna sig på platsen för en viss händelse och dylikt. Den som deltar i ett sammanträde via telefon eller videokonferensutrustning kan inte därigenom anses befinna sig på den plats där sammanträdet äger rum. De bestämmelser i som gäller för dem som är närvarande vid ett sammanträde omfattar således endast dem som är fysiskt närvarande på den fysiska platsen för sammanträdet. Det är därför inte förenligt med KL att låta en ledamot delta i beslutsfattandet i fullmäktige eller en nämnd genom att delta via telefon eller videokonferensutrustning. Däremot är det inget som hindrar att en ledamot på distans tillåts lyssna till det som sägs vid ett sammanträde eller att yttra sig. Detsamma gäller en ersättare. Ledamöter och ersättare har dock ingen på KL grundad rätt att delta på distans. Om varken fullmäktige eller nämnden bestämt något särskilt om deltagande på distans får den som är ordförande och därmed ansvarig för ordningen vid sammanträdet avgöra om någon ska få delta i sammanträdet på distans utan att delta i beslutsfattandet. Möjlighet till beslutsfattande på distans i fullmäktiges och nämndernas sammanträden Regeringens förslag: Ledamöter ska få delta på distans i fullmäktiges och nämndernas sammanträden i den utsträckning som kommunen eller bestämmer, under förutsättning att det sker genom ljud- och bildöverföring i realtid samt på ett sådant sätt att samtliga deltagare kan se och höra varandra samt delta på lika villkor. möter som deltar på distans ska anses närvarande. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Till skillnad från regeringen föreslår utredningen att fullmäktiges arbetsordning ska innehålla föreskrifter om möjlighet att delta på distans även i de kommuner och landsting som inte tillåter sådant deltagande. Utredningens lagförslag har även en delvis annorlunda utformning. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna är positiva till eller har inga invändningar mot utredningens förslag. anser att i den mån tekniska hjälpmedel kan underlätta de förtroendevaldas arbetssituation bör dessa användas, särskilt i kommuner och regioner med långa avstånd till centralorten. menar att antalet avhopp kan antas minska och förbättras vad gäller rekryteringen av t.ex. funktionshindrade, småbarnsföräldrar, personer som på grund av sitt arbete ofta vistas utanför hemorten eller bor långt från centralorten. menar att förslaget förhoppningsvis kan möjliggöra deltagande för personer som ser sig förhindrade att ta politiska förtroendeuppdrag av fysiska och tidsmässiga skäl. stor vikt att tekniken fungerar på ett tillfredsställande sätt och säkerhetsnivån kan upprätthålla sekretess och garantera säker understryker dock att det personliga mötet är viktigt och bör vara det främsta alternativet. kommun betonar att det är viktigt att reglerna bygger på valfrihet och är generellt utformade så att fullmäktige själv kan avgöra när och på vilka villkor ledamöter och ersättare får delta på distans i fullmäktiges respektive nämndernas möten. Det fysiska mötet är en viktig del i Deltagande på distans ska därför endast utgöra ett understryker att ärenden med sekretess och andra känsliga ärenden som regel inte lämpar sig för beslutsfattande på distans. kommun anser att regelverket kring sekretess är ofullständigt belyst. påpekar att förslaget i princip möjliggör att helt frångå fysiska Förslaget kan innebära ökad effektivitet för styrelse och nämnd medan fullmäktige som arena för politisk debatt försvagas om allt fler väljer att följa mötena på distans. att det krävs säkra identifieringsrutiner såväl tekniskt som personellt för en trygg hantering. Deltagande får inte ske på ett sådant sätt att det kan äventyra den enskildes personliga integritet. anser att det är angeläget att tillförsäkra lika villkor för alla t.ex. vid understryker vikten av att även möten på distans dokumenteras enligt så att allmänheten kan få insyn i verksamheten. Det är likaså viktigt att för den personliga integriteten att även ledamöter som deltar på distans följer reglerna om sekretess när det är tillämpligt. SKL framhåller att förslaget kan skapa ökade förutsättningar för grupper som har svårt att engagera sig i Det kan också minska miljöpåverkan framförallt i kommuner och landsting som är geografiskt stora. förslaget särskilt i befolkningsmässigt små kommuner med stora geografiska avstånd främjar medverkan i politiken. dock inte i någon betydande utsträckning påverka olika gruppers avhopp från eller engagemang i politiska uppdrag. Sex remissinstanser tillstyrker förslaget delvis. anser att det finns en risk att medborgarna anser att fullmäktiges legitimitet minskar om ledamöterna endast närvarar på distans. inte heller tillräckliga grunder för att tro att avhoppen skulle minska. tillstyrker förslaget avseende styrelse- och nämndsammanträden, men avstyrker avseende fullmäktigesamman- kommun anser att förslaget möjliggör en flexibilitet för de förtroendevalda, men att det kan försvaga fullmäktiges ställning som högsta beslutande organ. Allmänhetens och lokal massmedias möjlighet kommun anser att förslaget ställer stora krav på teknik och innebär en stor kostnad för kommunen varför det först bör prövas och utvärderas innan förslag om lagändring införs. till beslutsfattande på distans, men anser att deltagande på distans i möten är en nödvändighet. Tre remissinstanser avstyrker förslaget. om tekniken ska användas bör det klargöras att det är en nödlösning, så att det inte blir en praktisk förstahandsordning. anser att tanken med distansdeltagande i fullmäktige och styrelser är tilltalande, men att det krävs mer utredning innan bestämmelser om kommun menar att det är nödvändigt för medborgarnas förtroende för den kommunala demokratin att deras beslutsfattare också i fysisk bemärkelse befinner sig i sammanträdes- Om tekniska problem uppkommer finns det också komplika- tioner för sammanträdets effektiva genomförande och att t.ex. en nämnd inte är beslutsför. Skälen för regeringens förslag Behovet av en ändrad reglering I flera undersökningar har det konstaterats att det blir svårare att rekrytera till förtroendeuppdrag som allt fler hoppar av sina Avhoppen är flest bland unga Detta är samma grupp som i störst utsträckning använder den modernaste tekniken vad gäller ljud- och bildöverföring. går det att konstatera att fler personer pendlar långa sträckor eller arbetar på en annan ort än bostadsorten. landstingsnivå är den absoluta majoriteten av de förtroendevalda fritidspolitiker som ska kombinera sitt uppdrag med annan sysselsättning. I ett sammanhang där det stora flertalet är oavlönade fritidspolitiker, allt fler personer pendlar eller befinner sig på annan ort än bostadsorten och ett ökande antal hoppar av sina förtroendeuppdrag finns det skäl att se på hur dessa människors deltagande i den kommunala politiken skulle kunna underlättas. Möjligen skulle det kunna förenkla att kombinera förtroendeuppdrag med annan sysselsättning om möjlighet gavs att närvara genom ljud- och bildöverföring vid vissa sammanträden. I rapporten redovisas att det är privata skäl som ligger bakom avhopp. De skäl som anges är ofta kopplade till förhållanden i arbetslivet, familjeförhållanden och tidsbrist. till rapporten ser att en möjlig lösning för att underlätta för de förtroendevalda att få det politiska engagemanget och de privata förhållandena att gå ihop skulle kunna vara att använda ny teknik i högre Det kan även konstateras att det finns andra grupper t.ex. småbarnsföräldrar, personer med funktionsnedsättning och personer i