prop · H1031d29 · 2013-09-18 00:00:00 — 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Förslag till statens budget Förslag till riksdagsbeslut ...................................................................................... Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m............................................................. Räntor på statsskulden......................................................................................... Räntor på statsskulden.......................................................................... Faktorer som påverkar ränteutgifterna................................................ Statsskulden och statens budgetsaldo.................................................. Ränte- och valutakursutveckling.......................................................... 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 26 ............................................................... Härledning av ramnivån 2014–2017. Ramnivå 2014 realekonomiskt fördelad. Anslagsutveckling 1:1 Räntor på statsskulden ........................................................ Utgiftsmässiga statsskuldsräntor 2012–2017 .......................................................... Kostnadsmässiga statsskuldsräntor 2012–2017....................................................... Härledning av anslagsnivån 2014–2017, för 1:1 Räntor på statsskulden ............... Anslagsutveckling 1:2 Oförutsedda utgifter ........................................................... Anslagsutveckling 1:3 provisionsutgifter ............................... Utveckling av provisionsutgifter –2012........................................................... Provisionsutgifter –2017................................................................................... Härledning av anslagsnivån 2014–2017 för anslaget 1:3 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Statsskuldsräntor (utgiftsmässiga) 2000–2017 ....................................................... Statsskuld i miljarder kronor och som andel av BNP 1990–2017 ......................... Statens budgetsaldo 2000–2017 ............................................................................... Statsskuldens (inkl. skuldskötselinstrument) fördelning på instrument.............. Valutaskuldens sammansättning, riktmärke 2013................................................... Finansiering av valutaskulden per valuta ................................................................. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.för anvisar ramanslagen under utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. enligt följande uppställning: 1 benämnt 1:3 provisionskostnader i samband med upplåning och utlåning 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 2 Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. omfattar räntor på statsskulden, oförutsedda utgifter och provisionsutgifter i samband med upplåning och skuldförvaltning. Utgiftsområdet ingår inte i utgifterna under utgiftstaket för staten. Målet för statsskuldsförvaltningen är att skulden ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Valet av upplåningsstrategi och upplåningsteknik gör att ränteutgifterna kan uppvisa stora svängningar mellan åren, även om skuldutvecklingen, räntenivåerna och valutakurserna är stabila. De kassamässiga ränteutgifterna avräknas mot statens budget och påverkas av realiserade valuta- och kursdifferenser. För att studera den underliggande utvecklingen av ränteutgifterna bör den kostnadsmässiga redovisningen användas. Utfallet 2012 för utgiftsområdet uppgick till utgifterna högre än vad som statens budget varför anslaget Orsaken var främst högre kursförluster vid förtidsinlösen av lån med högre kupongränta än marknadsräntan vid återköpstillfället. Utgifterna under utgiftsområdet förväntas bli ca lägre 2013 än vad som anvisades i statens budget till följd av valutakursvinster på anslaget 1:1 Räntor på statsskulden. Ramförändringarna för utgiftsområdet –2017 förklaras även dem av utvecklingen på anslaget 1:1 Räntor på statsskulden. utgiftsområdet öka med ca I denna proposition föreslås i stället att utgiftsområdet minskas med ca till 2014 jämfört med nivån 2013. Utgiftsområdet beräknas 2015 till och 2016 till , vilket är ca lägre respektive högre än beräknat i föregående budgetproposition, dvs. en viss omfördelning av att utgifter beräknas ske. De lägre utgifterna och 2015 är främst en effekt av att både de långa och korta marknadsräntorna är markant lägre än vad som antogs i föregående budgetproposition. De höjda ränteutgifterna är främst en effekt av att det ökade lånebehovet i denna proposition får större effekt än det förändrade marknadsränteläget. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 26 1:1 Räntor på statsskulden Totalt för utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Tabell 2.2 Härledning av ramnivån 2014–2017. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Förändring till följd av: Pris- och löneomräkning 2 till/från andra 1Statens budget enligt beslut (bet. 2012/13:FiU1, rsk. 2012/13:37). Beloppet är således exkl. beslut om ändringar i statens budget. 2Pris- och löneomräkningen baseras på anvisade medel 2013. Övriga förändringskomponenter redovisas i löpande priser och inkluderar därmed en pris- och löneomräkning. Pris- och löneomräkningen –2017 är preliminär. 3Makroekonomiska förutsättningar som påverkar utgifterna är förändrade räntenivåer och valutakurser. 4Volymkomponenten utgörs av effekten av lånebehovet. 5Övriga faktorer som påverkar utgifterna är upplånings- och skuldförvaltningsteknik. Källa: Egna beräkningar. Tabell 2.3 Ramnivå 2014 realekonomiskt fördelad. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Anm.: Den realekonomiska fördelningen baseras på utfall samt kända förändringar av anslagens användning. 1Med transfereringar avses inkomstöverföringar, dvs. utbetalningar av bidrag från staten till exempelvis hushåll, företag eller kommuner utan att staten erhåller någon direkt motprestation. 2Med verksamhetsutgifter avses resurser som statliga myndigheter använder i verksamheten, t.ex. utgifter för löner, hyror samt inköp av varor och tjänster. 3Med investeringar avses utgifter för anskaffning av varaktiga tillgångar såsom byggnader, maskiner, immateriella tillgångar och finansiella tillgångar. 4Med ränteutgifter avses räntor på statsskulden och provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 3 Räntor på statsskulden Tabell 3.1 Anslagsutveckling 1:1 Räntor på statsskulden Anslaget får användas för utgifter för räntor på statskulden. Utfallet på anslaget 2012 blev lägre än anvisade medel. beräknas utgifterna bli ca lägre än vad som bedömdes i budgetpropositionen , främst på grund av valutakursvinster i skuldförvaltningen men också på grund av att har reviderat sin låneplan. Den förändrade låneplanen innebär att utgifterna i närtid blir något lägre för att därefter bli högre i motsvarande mån. Regeringen beslutar om den övergripande styrningen av statsskuldens förvaltning i årliga riktlinjebeslut. till riktlinjer och förslaget remitteras därefter till för yttrande. I riktlinjebeslutet fastställs bl.a. skuldens räntebindningstid och fördelningen mellan de tre skuldslagen nominell skuld i svenska kronor, real skuld i svenska kronor och skuld i utländsk valuta. Inom de ramar regeringen fastställer har mandat att fatta beslut om hur statsskulden ska förvaltas. Utgångspunkten för såväl riktlinjerna som beslut och förvaltning är målet att minimera kostnaderna för statsskulden med beaktande av risk. Resultatet för statsskuldsförvaltningen redovisas under utgiftsområde 2 avsnitt 3. Utgiftsmässiga och kostnadsmässiga statsskuldsräntor Den budgetpåverkande redovisningen av statsskuldsräntorna är utgiftsmässig och i stort sett baserad på de betalningar som sker , dvs. Ränteutgifterna blir därmed starkt beroende av vilken upplåningsteknik som tillämpas och kan uppvisa stora svängningar mellan åren som inte direkt kan hänföras till den underliggande skuld-, ränte- och valutakursutvecklingen . De utgiftsmässiga statsskuldsräntorna – 2017 redovisas i tabell 3.2. Förutom löpande ränteutgifter samt över- och underkurser från emissioner av statsobligationer, utgörs de totala ränteutbetalningarna även av utgifter i form av realiserade kursdifferenser vid förtidsinlösen av lån samt realiserade valutakursdifferenser (se tabell 3.2). 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Tabell 3.2 Utgiftsmässiga statsskuldsräntor 2012–2017 Utfall 2012 och prognos 2013–2017 Räntor på lån i Räntor på lån i ut- -9,5 -1,5 -1,0 Räntor på in- och -4,7 -4,5 -5,0 -5,0 -5,5 -5,5 -2,9 -8,5 -9,0 -1,0 -2,5 1Om () emitterat en obligation med en kupongränta som är högre än marknadsräntan uppstår en överkurs, vilket innebär att RGK får den diskonterade mellanskillnaden mellan marknadsräntan och kupongräntan av köparen. Underkurser uppstår vid motsatt förhållande. 2Ränteutgifterna påverkas inte av RGK:s nettoutlåning, medan räntekostnaderna gör det. Den större statsskuld som följer av RGK:s nettoutlåning påverkar således inte anslaget för statsskuldsräntor. Förklaringen är att anslaget nettoredovisas. De högre ränteutgifter som beror på skuldens ökning motsvaras av en lika stor ökning av ränteinkomsterna. Däremot påverkas de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna fullt ut av ökningen av statsskulden. 3Vid lösen eller omsättning av lån i utländsk valuta realiseras valutakursförluster eller valutakursvinster beroende på hur valutakursen utvecklats sedan lånet tecknades. Posten påverkar utgifterna på statens budget och statens budgetsaldo, men inte statens finansiella sparande. 4Kursförluster uppstår vid förtidsinlösen av lån som har en högre kupongränta än marknadsräntan vid återköpstillfället. Kursvinster uppstår vid motsatt förhållande. Posten påverkar utgifterna på statens budget och saldot, men inte statens finansiella sparande. De kostnadsmässiga räntorna som visas i tabell 3.3 används vid beräkningen av statens finansiella sparande. Kostnadsmässig redovisning innebär att räntorna periodiseras över lånets löptid vilket innebär att det är den ränta som genereras ett visst år, i stället för faktiska betalningar, som beaktas. De kostnadsmässiga räntorna ger en bättre bild av hur kostnaden för statsskulden utvecklas. Tabell 3.3 utgår från posten summa räntor i tabell 3.2 och lägger till en kostnadsjusteringspost för att få räntorna rätt periodiserade. De realiserade valutakurs- och kursförlusterna, vilka påverkar ränteutgifterna, kommer därmed inte med i beräkningen av de kostnadsmässiga räntorna. I beräkningen av det finansiella sparandet ingår inte värdeförändringar. Följaktligen tas inte heller orealiserade omvärderingar av statsskulden som härrör från ändringar i marknadsräntor eller växelkurser upp som kostnader för statsskulden. Räntekostnaderna stiger 2013–2017 i takt med högre marknadsräntor trots att statsskulden minskar . Tabell 3.3 Kostnadsmässiga statsskuldsräntor 2012–2017 -3,8 -3,0 -2,5 -6,0 -1,0 1 Exklusive realiserade valuta- och kursdifferenser. 3.3Faktorer som påverkar ränteutgifterna Storleken på statsskulden, inhemska och utländska räntenivåer samt den svenska kronans växelkurs mot andra valutor är de viktigaste faktorerna för ränteutgifternas storlek. Som tidigare nämnts har låneteknik också betydelse för hur ränteutgifterna fördelas över tiden. Ränteutgifterna för statsskulden blev lägre 2012 jämfört med . Utfallet för statsskuldsräntorna 2011 var det högsta vilket främst förklaras av valutakursförluster och kursförluster vid förtidsinlösen av lån. Diagram 3.1 Statsskuldsräntor (utgiftsmässiga) 2000–2017 Källor: och egna beräkningar. Av diagram 3.1 framgår att de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna har minskat från ca 90 mil- jarder kronor till 2012. Som andel av BNP minskade statsskuldsräntorna under mot- marknadsräntorna har sjunkit och på att statsskulden har minskat. prognostiseras de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna uppgå till . Det är ovanligt lågt och den främsta förklaringen är att valutavinster om förväntas uppstå. beräknas ränteutgifterna bli högre än 2013. Marknadsräntorna beräknas vara på fortsatt låga nivåer vilket ger lägre ränteutgifter för lån i svenska kronor och högre överkurser i samband med att emitterar ett nytt tioårigt referenslån. kommer investerare att ha möjlighet att byta från befintliga, kortare lån till det nya tioåriga lånet. Bytena görs till aktuell marknadsränta vilket gör att det uppstår en kassamässig effekt på kort sikt eftersom marknadsräntorna har fallit och är lägre än när de gamla lånen gavs ut. Eftersom de återköpta obligationerna har en hög kupongränta jämfört med nuvarande låga marknadsräntor blir det en redovisad kursförlust på anslaget för räntor på statsskulden. I praktiken innebär sådana återköp inga ökade kostnader utan är en omfördelning av räntebetalningar över tiden. Jämfört med 2013 ökar även utgifterna för räntor på lån i svenska kronor med bl.a. till följd av ett förfall av en realobligation vilket ger en extra ränteutgift. –2017 väntas ränteutgifterna bli relativt låga med undantag för en tillfällig effekt 2015 till följd av att ett stort realobligationslån förfaller. När lånet förfaller medför det att en inflationskompensation om ca betalas ut, vilket belastar anslaget. Uttryckt som andel av BNP beräknas statsskuldsräntorna minska ; från 2017. 3.3.1Statsskulden och statens budgetsaldo Statsskuldens storlek förändras i takt med statens budgetsaldo och ändrade skulddispositioner m.m. En skulddisposition är exempelvis 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 en omvärdering av valutaskulden till aktuella valutakurser. Omvärderingen påverkar statsskuldens storlek, men inte budgetsaldot eftersom enbart realiserade valutakursdifferenser belastar ränteanslaget. Efter att skuldkvoten, dvs. statsskulden som andel av BNP, sjunkit ökade kvoten tillfälligt (se diagram 3.2). har skuldkvoten trendmässigt minskat men i samband med att genomförde en förstärkning av valutareserven om kommer skuldkvoten att öka igen för att därefter sjunka mot slutet av prognosperioden. bidrar de växande budgetöverskotten till att statsskulden minskar, både nominellt och som andel av BNP. beräknas skuldkvoten vara lägre än den var när finanskrisen bröt ut. Skuldkvoten beräknas minska till 2017. Utöver konjunkturåterhämtningen bidrar även ett beräkningstekniskt antagande om försäljningar av statens innehav av aktier i noterade och onoterade bolag till att statsskulden minskar. De antagna försäljningarna minskar lånebehovet med 2014–2017. Sammantaget minskar därmed statsskulden till följd av försäljningsantagandena med . Om detta beräkningstekniska antagande exkluderades skulle skuldkvoten uppgå till 2017. Diagram 3.2 Statsskuld i miljarder kronor och som andel av BNP 1990–2017 Skuldkvot, procent av BNP Källor: och egna beräkningar. Statens finanser återhämtade sig snabbt från den finansiella och ekonomiska kris som inleddes . Statens budget var i stort sett 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 i balans 2010 då underskottet uppgick till (se diagram 3.3). uppvisade statens budget ett underskott om till följd av konjunkturavmattningen. beräknas budgetsaldot försämras med ca framför allt till följd av upplåning för förstärkning av valutareserven vilken ökar statsskulden med ca . –2017 väntas budgetsaldot förbättras för att uppgå till 2017. Diagram 3.3 Statens budgetsaldo 2000–2017 -100 -150 00 01 02 03 04 05 06 07 Källor: och egna beräkningar. Värdet på den svenska kronan påverkar ränteutgifterna men också statsskulden direkt eftersom valutaskulden värderas till aktuella valutakurser. En svagare krona ökar ränteutgifterna för lån i utländska valutor och en starkare krona minskar ränteutgifterna. Dessutom påverkas ränteanslaget av realiserade differenser, vilka uppstår när lån i utländska valutor förfaller. Om kronan stärkts sedan lånet togs uppstår en valutavinst, och vice versa. Därutöver påverkas ränteutgifterna av valutakursförändringar mellan andra valutor än kronan. Källor: och egna beräkningar. Statsobligationsräntorna i , , och var på historiskt låga nivåer och har ökat något. Låga räntor avspeglar normalt förväntningar om låg tillväxt och låga styrräntor . Utöver förväntningarna om den ekonomiska utvecklingen har även oron kring den finansiella stabiliteten i euroområdet bidragit till att pressa ner de svenska statsobligationsräntorna eftersom svenska statsobligationer bedöms vara en relativt säker placering. I takt med att konjunkturen återhämtar sig och riskaptiten återgår till normalare nivåer förväntas investerare söka sig till andra placeringsslag och statsobligationsräntorna kommer då att stiga (diagram 3.4 och tabell 3.4). Källor: och egna beräkningar. har kronan stärkts gentemot euron och mot en korg av viktigaste handelspartners valutor, det s.k. TCW-indexet. gentemot euron beror främst på den svaga realekonomiska utvecklingen i euroområdet och den fortsatta osäkerheten kring eurokrisen i kombination med ökande skillnader i korta marknadsräntor. Det är svårt att säga om kronans förstärkning kommer att bestå. En faktor som talar för en fortsatt stark kronnivå är en mer utdragen period av låg styrränta i euroområdet. Andra faktorer som pekar i samma riktning är relativt starka tillväxt, höga bytesbalansöverskott och sunda offentliga finanser. Den okonsoliderade statsskuldens fördelning på olika skuldslag framgår av diagram 3.5. En första indelning kan göras mellan lån i svenska kronor och i utländsk valuta. För skulden i svenska kronor görs vidare en indelning i nominella och reala låneinstrument. Diagram 3.5 Statsskuldens (inkl. skuldskötselinstrument) fördelning på instrument Statsobligationer och statsskuldväxlar inkl. Nominella lån i svenska kronor Drygt hälften av statsskulden är finansierad med nominella lån i svenska kronor. De två låneinstrument som används är i huvudsak statsskuldväxlar och statsobligationer. I upplåningen från hushåll står premieobligationer för den största delen. Statsskuldväxlar har en löptid som normalt uppgår . En statsskuldväxel är ett s.k. nollkuponginstrument. Räntan är skillnaden mellan det belopp som staten erhåller 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 när växeln emitteras och det belopp som staten återbetalar vid förfall. Den korta löptiden på statsskuldväxlar gör att en förändring i räntenivån slår igenom relativt snabbt på räntekostnaderna. Statsobligationer har en fast årlig kupongränta, vilket innebär att räntan betalas ut med ett lika stort belopp varje gång. Normalt finns cirka tio olika statsobligationer, med en löptid på . emitterades dock en 30-årig obligation och emitterades en 20-årig obligation. Initialt brukar kupongräntan och marknadsräntan vara ungefär densamma. När marknadsräntan förändras får det till följd att obligationer som senare emitteras i samma lån får en överkurs, alternativt en underkurs. När emitterar obligationer med överkurs betraktas det som en ränteintäkt och när emitteringen sker till underkurs betraktas det som en ränteutgift. Det gör att de kassamässiga räntorna kan variera betydligt. De kostnadsmässiga räntorna påverkas däremot inte av över- och underkurser. Reala lån i svenska kronor Förenklat uttryckt får den som köper en realobligation en real ränta plus kompensation för inflation. Realobligationer finns både med årlig kupongränta och som nollkupongare. Räntan för realobligationer med kupong räknas upp med inflationen, liksom det belopp som återbetalas på förfallodagen. För nollkupongare räknas återbetalningsbeloppet upp med inflationen. Det innebär att en stor del av räntan betalas först när lånet förfaller. I likhet med vad som gäller för nominella obligationer uppstår det över- och underkurser, vilka vid sidan av relationen mellan kupongränta och marknadsränta även är beroende av inflationen. Nominella lån i utländsk valuta Valutaskulden är finansierad dels i obligationer direkt i utländsk valuta, dels med s.k. valutaswappar. Valutaswappar är avtal där en räntebetalning i kronor byts mot en räntebetalning i utländsk valuta. Valutaswappar har använts när den upplåningsformen har varit billigare än att låna direkt i utländsk valuta. fastställer ett riktmärke som anger hur fördelningen mellan olika valutor ska vara. Den nuvarande fördelningen framgår av diagram 3.6. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Diagram 3.6 Valutaskuldens sammansättning, riktmärke 2013 Riktmärket bestämmer exponeringen mot olika valutor i valutaskulden inklusive derivat (exempelvis valutaswappar). ger inte ut valutalån direkt enligt riktmärket utan strävar efter att minska kostnaderna genom att anpassa valutasammansättningen till riktmärket via derivat. Exponeringen skiljer sig därmed från hur den underliggande finansieringen ser ut, se diagram 3.7. Derivatkontrakten ger upphov till ränteutgifter och ränteinkomster som är beroende av ränte- och valutakursutvecklingen. Derivaten är en del av upplåningstekniken som syftar till att åstadkomma så billiga lån som möjligt, som risken i förvaltningen kan styras. Diagram 3.7 Finansiering av valutaskulden per valuta Om de svenska korta och långa marknadsräntorna ökar eller minskar med en procentenhet blir de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna när förändringen inträffar ca högre respektive lägre. En procentenhets ökning eller minskning av de utländska räntorna leder till att de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna blir ca högre eller lägre. Förändrade antaganden avseende budgetsaldot En förbättring av statens budgetsaldo med ett enskilt år skulle minska de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna med ca . efter förbättringen blir effekten på statsskuldsräntorna ca . Känslighetsberäkningarna ovan är schablonmässiga. Beroende på när förändringen inträffar och hur det förändrade lånebehovet påverkar finansieringen kan effekten bli annorlunda. Ekonomiska konsekvenser (i form av kursförluster etc.) av en förändrad låneplan är svåra att kvantifiera eftersom låneplanen kan ändras när lånebehov eller marknadsläge förändras. 1 062–1 278 miljarder ningarna mellan 23–2000. Dock har såväl statsskulden som räntebetalningarna trendmässigt minskat . Storleken på statsskulden, inhemska och utländska räntenivåer samt den svenska kronans växelkurs mot andra valutor är de viktigaste faktorerna för ränteutgifternas storlek. Dessutom kan upplåningsteknik få betydande effekter på ränteutgifterna på kort sikt, främst genom att ränteutgifter omfördelas över tiden. Det innebär att utgifterna för statsskuldsräntorna är svåra att beräkna. En analys av utfall –2012 visar att anslaget har över- eller underskattats med i genomsnitt i statens budget. Även 2013 prognosticeras en avvikelse i denna storleksordning. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Tabell 3.5 Härledning av anslagsnivån 2014–2017, för 1:1 Förändring till följd av: till/från andra 1Statens budget enligt beslut (bet. 2012/13:FiU10, rsk. 2012/13:37). Beloppet är således exkl. beslut om ändringar i statens budget. 2Makroekonomiska förutsättningar som påverkar utgifterna är förändrade räntenivåer och valutakurser. 3Volymkomponenten utgörs av effekten av lånebehovet. 4Avser ökade utgifter till följd av stora förfall av realobligationer. Regeringen föreslår att 21 anvisas under anslaget 1:1 Räntor på statsskulden . , 2016 och 2017 beräknas 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Tabell 4.1 Anslagsutveckling 1:2 Oförutsedda utgifter Anslaget får användas för oförutsedda utgifter inklusive utgifter för ersättningar till enskilda för skador av statlig verksamhet enligt lagakraftvunnen dom eller efter uppgörelse samt för utgifter för skador inom landet som uppkommit under tidigare krigsförhållanden. Medel från anslaget tas i anspråk efter beslut av regeringen i varje enskilt fall. Ändamålet avser oförutsedda utgifter av så brådskande beskaffenhet att ärendet inte hinner underställas , som utgifterna inte lämpligen kan täckas av andra anslagsändamål. Enligt regeringens bedömning behövs även fortsättningsvis ett anslag för oförutsedda utgifter samt för vissa speciella ändamål om andra medel inte står till förfogande (se prop.