prop · H10325 · 2013-10-14 00:00:00 — Begränsningarna i offentligheten ska anges noga i bestämmelse i en särskild lag, eller, i en annan lag som den förstnämnda lagen hänvisar till. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet (2 kap. 2 § andra stycket TF). Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Av 3 kap. 1 § OSL framgår att sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt. Sekretess innebär således en inskränkning i såväl rätten att ta del av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen som yttrandefriheten enligt regeringsformen och . Sekretess gäller inte bara i förhållande till enskilda utan även mellan myndigheter och i vissa fall inom myndigheter (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). Det förekommer emellertid situationer när andra myndigheters eller enskildas intresse av att ta del av en sekretessbelagd uppgift väger tyngre än det intresse som sekretessen ska skydda. I OSL finns därför bestämmelser som innebär att sekretess under vissa förutsättningar inte hindrar att sekretessbelagda uppgifter lämnas till myndigheter eller enskilda. Sådana bestämmelser kallas sekretessbrytande bestämmelser. Vid konkurrens mellan flera tillämpliga sekretessbestämmelser i ett enskilt fall är huvudregeln att den eller de bestämmelser enligt vilka uppgiften är sekretessbelagd har företräde framför bestämmelser enligt vilka uppgiften ska lämnas ut (jfr 7 kap. 3 § OSL). En sekretessbestämmelse består i regel av tre rekvisit, dvs. förutsättningar för bestämmelsens tillämplighet. Dessa tre rekvisit anger sekretessens föremål, dess räckvidd och dess styrka. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet uppgift tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden. 2013/14:25 En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Några få sekretessbestämmelser gäller utan att räckvidden är begränsad. Uppgiften kan då hemlighållas oavsett i vilket ärende, i vilken verksamhet eller hos vilken myndighet den förekommer. Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av s.k. skaderekvisit. Man skiljer i detta sammanhang mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. Vid det omvända skaderekvisitet är utgångspunkten den omvända, dvs. att uppgifterna omfattas av sekretess. Vid ett omvänt skaderekvisit får uppgifterna således bara lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. Det finns även sekretessbestämmelser som saknar skaderekvisit. Sekretessen är i dessa fall absolut, dvs. de uppgifter som omfattas av bestämmelsen ska hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut. Behovet av en ny sekretessbestämmelse Liksom i fråga om trängselskatt anser regeringen att det är mycket angeläget att den enskildes integritet värnas så långt det är möjligt inom ramen för systemet med infrastrukturavgifter på väg. Uppgifter om ett fordons passager i ett avgiftssystem medför en möjlighet att kartlägga en persons förflyttningar. Enligt regeringens mening måste utgångspunkten därför vara att tillgången till sådana uppgifter ska förbehållas dem som har behov av uppgifterna för att få avgiftsupptaget att fungera. Uppgifter om passager inom ramen för trängselskattesystemet omfattas av absolut sekretess, dvs. någon prövning av om skada kan uppstå om uppgifterna lämnas ut görs inte (se 27 kap. 1 § OSL). I beslut varigenom trängselskatt bestäms eller underlag för bestämmande av sådan skatt fastställs gäller sekretessen dock endast för uppgift om vilken betalstation bilen har passerat och tidpunkten för denna passage (27 kap. 4 § OSL). Vidare kan en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott lämnas ut till en åklagarmyndighet, polismyndighet eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brott om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda någon annan påföljd än böter (se 10 kap. 24 § OSL). Genom den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL kan en sekretessbelagd uppgift även lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Till skillnad från i skattesammanhang, där sekretess gäller enligt 27 kap. 1 § OSL, finns det inte någon övergripande sekretessbestämmelse som är tillämplig i Transportstyrelsens verksamhet avseende bestämmande av infrastrukturavgifter på väg eller fastställande av underlag för sådana avgifter. De sekretessbestämmelser som kan tillämpas avseende infrastrukturavgifter på väg är bestämmelserna om kameraövervakning i 32 kap. 3 § OSL och bestämmelserna om uppgift i vägtrafikregistret i 6 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Bestämmelserna i 32 kap. 3 § OSL reglerar sekretess för sådan uppgift om en enskilds personliga förhållanden som har inhämtats genom kameraövervakning som avses i kameraövervakningslagen (2013:460). Skaderekvisitet i bestämmelsen har ändrats från ett rakt till ett omvänt skaderekvisit i samband med att kameraövervakningslagen trädde i kraft. Detta innebär att presumtionen i 32 kap. 3 § OSL numera är för sekretess. Vidare gäller i verksamhet som avser folkbokföring eller annan liknande registrering av befolkningen och, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, i annan verksamhet som avser registrering av betydande del av befolkningen, sekretess för uppgifter om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs (22 kap. 1 § OSL). Sekretessen har avgränsats med ett särskilt kvalificerat skaderekvisit för att markera att den är tänkt att tillämpas i undantagssituationer. Sekretess gäller enligt samma bestämmelse även i verksamhet som nämnts för uppgift i form av fotografisk bild av den enskilde, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. I detta fall är det således fråga om ett omvänt skaderekvisit. Regeringen har i 6 § offentlighets- och sekretessförordningen meddelat föreskrifter om att sådan sekretess ska gälla för verksamhet som avser Transportstyrelsens vägtrafikregister. Enligt regeringens uppfattning ger de ovan angivna sekretessbestämmelserna inte ett tillräckligt skydd för den enskildes personliga integritet vid t.ex. registrering av passager och beslut om infrastrukturavgifter. Som framgår ovan är det angeläget att så långt som möjligt värna den enskildes integritet inom ramen för systemet för uttag av infrastrukturavgifter. Detta innebär att möjligheten att kartlägga en persons förflyttningar in i och ut ur avgiftsbelagda områden bör förhindras. En ny sekretessbestämmelse bör därför införas, lämpligen i 29 kap. OSL som avser sekretess till skydd för enskild i verksamhet som rör transporter och andra former av kommunikation. Avsikten med den nya sekretessbestämmelsen är således att så långt som möjligt värna den enskildes personliga integritet inom ramen för systemet för uttag av infrastrukturavgifter. Det innebär att uppgifter om en enskilds personliga förhållanden som gör det möjligt att kartlägga dennes förflyttningar bör omfattas av sekretess. Uppgifter om vilka fordon som har passerat en viss betalstation bör således omfattas av sekretess. Detta innebär att exempelvis uppgifter om ett fordons registreringsnummer och identitetsnummer på en eventuell transponder kommer att omfattas av sekretess. Även uppgifter om en enskilds ekonomiska förhållanden med anknytning till infrastrukturavgifter bör skyddas. Exempelvis bör uppgifter om belopp, betalning av infrastrukturavgift, utfärdad betalningsuppmaning och uppgifter om att en avgift lämnats för indrivning omfattas av sekretess. Sekretess bör dock inte gälla i större utsträckning än vad som är nödvändigt för att skydda de känsliga uppgifterna. Sekretess för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden bör därför på motsvarande sätt som gäller för trängselskatt, begränsas till att gälla i verksamhet som avser bestämmande av infrastrukturavgift på väg eller fastställande av underlag för bestämmande av sådan avgift. bestämmande av infrastrukturavgift på väg innefattar bland annat hante- ringen av registrerad information som behövs för att fatta beslut om Med verksamhet som avser fastställande av underlag för bestämmande av infrastrukturavgift avses bland annat registreringen av fordons passager och hantering av registrerad information som behövs för att fastställa ett korrekt beslutsunderlag. Bestämmelser om absolut sekretess är ovanliga. I förarbetena till lagen om trängselskatt (prop. 2003/04:145 s. 103) uttalade regeringen att möjligheten att kartlägga en persons förflyttningar in i och ut ur ett område som omfattas av trängselskatt skulle förhindras med hänsyn till den enskildes personliga integritet. Det angavs vidare att Data- inspektionen särskilt påpekat att det inte är godtagbart att envar ska få uppgifter ur vägtrafikregistret beträffande en bils rörelser. gifterna redan omfattades av absolut sekretess enligt dåvarande 9 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) – nuvarande 27 kap. 1 § OSL – gjordes dock endast en ändring i fråga om den sekretess som skulle gälla för uppgifter Utformningen av systemet för uttag av infrastrukturavgifter kommer att likna trängselskattesystemets utformning. Även inom ramen för systemet för uttag av infrastrukturavgifter kommer fordons passager av betalstationer att registreras och uppgifterna behandlas. inte skyddas av sekretess kommer det således att vara möjligt att kart- lägga en persons förflyttningar i systemen. Även inom systemet för infra- strukturavgifter är det angeläget att denna möjlighet till kartläggning av enskildas förflyttningar förhindras. Regeringen anser därför att det även i fråga om uppgifter om passager inom ramen för systemet för uttag av infrastrukturavgifter finns skäl för en stark sekretess. När det övervägs att införa en ny sekretessbestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen ska det alltid göras en avvägning mellan insyns- intresset och sekretessintresset (prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). gifter som förekommer inom systemet för uttag av infrastrukturavgifter kommer som tidigare nämnts i många avseenden att vara likartade de uppgifter för vilka sekretess gäller i trängselskattesystemet. anser att intresset av att skydda den enskilde från obehörig kartläggning av dennes förflyttningar är av lika stor vikt i verksamhet som avser uttag av infrastrukturavgifter som i verksamhet som avser uttag av trängsel- Bestämmelser om absolut sekretess är som nämnts ovanliga och regeringen har förståelse för synpunkter. uppgifterna i det ena fallet används för att påföra en skatt och i det andra fallet en avgift kan de användas på samma sätt för att kartlägga ett Att mot den bakgrunden låta uppgifterna i fråga om avgifter omfattas av en sekretessbestämmelse med ett svagare sekretesskydd än vad som gäller för motsvarande uppgifter i trängsel- skattesystemet framstår som svårförklarligt. På samma sätt som inom trängselskattesystemet bedömer regeringen att intresset av att värna den enskildes personliga integritet får anses väga tyngre än intresset av insyn i verksamheten för uttag av avgifter. Absolut sekretess bör därför gälla i verksamhet som avser bestämmande av infrastrukturavgift på väg eller fastställande av underlag för bestämmande av sådan avgift för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Detta innebär att uppgifterna kommer att omfattas av ett lika starkt sekretesskydd som gäller för uppgifter i verksamhet avseende bestämmande av trängselskatt och fastställande av underlag för bestämmande av trängselskatt. Även när det gäller besluten om infrastrukturavgift bör vissa uppgifter undantas från offentlighet. Liksom för beslut om trängselskatt bör detta gälla uppgifter om vilken betalstation en bil har passerat och om tidpunkten för denna passage, dvs. uppgifter som innebär att en obehörig kartläggning av enskilda kan göras. Av hänsyn till allmänhetens behov av insyn och intresset av rättssäkerhet bör övriga uppgifter i besluten vara offentliga. Sekretesstiden i olika sekretessbestämmelser varierar beroende på vilken typ av uppgift det är fråga om. Exempelvis brukar sekretess till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden gälla i högst , medan sekretess till skydd för ekonomiska förhållanden ofta gäller i högst (jfr 27 kap. 1 § OSL som rör skattesekretessen). Den bestämmelse som föreslås avser att skydda enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Liksom för uppgifter i ärenden om trängselskatt får det antas att den risk som det innebär att kunna kartlägga en bils rörelser avtar . Sekretesstiden ska inte sättas längre än vad som är nödvändigt för att uppfylla syftet med bestämmelsen och bör därför enligt regeringen bestämmas till högst . I fråga om uppgifter om passager i trängselskattesystemet gäller sekretess för uppgift i mål hos domstol, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Detsamma gäller uppgift som med anledning av ett överklagande hos domstol registreras hos en annan myndighet enligt 5 kap. 2 § första stycket 3 eller 4 OSL. Får en domstol i ett mål från en annan myndighet en sekretessreglerad uppgift, och saknar uppgiften betydelse i målet, blir dock sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos domstolen (27 kap. 4 § OSL). Om ett beslut om infrastrukturavgift överklagas till allmän förvaltningsdomstol kommer uppgifter om den enskildes passager att finnas hos domstolen. Även i dessa fall finns således en möjlighet att kartlägga enskildas förflyttningar på de vägavsnitt där infrastrukturavgifter tas ut. Liksom för motsvarande uppgifter i mål om trängselskatt anser regeringen därför att uppgifter i mål om infrastrukturavgifter hos domstol bör omfattas av sekretess. Någon skillnad på sekretessens styrka mellan vad som gäller i skattemål och i mål om infrastrukturavgift bör inte göras. Skaderekvisitet bör därför vara rakt, vilket innebär en presumtion för offentlighet. En bestämmelse motsvarande den som återfinns i 27 kap. 4 § OSL bör således införas för mål om infrastrukturavgifter. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Enligt 3 kap. 1 § OSL innebär sekretess ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller 2013/14:25 på något annat sätt. Sekretess innebär således såväl tystnadsplikt som handlingssekretess. När en ny bestämmelse om sekretess införs måste man ta ställning till om den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen ska ha företräde framför den meddelarfrihet som följer av 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen. Enligt förarbetena till sekretesslagen bör som grundprincip alltid gälla att stor återhållsamhet ska iakttas vid prövningen av om undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter ska göras i ett särskilt fall. I förarbetena anges vidare att den enskilda sekretessbestämmelsens utformning kan ge viss vägledning för avvägningen mellan intresset av sekretess och intresset av offentlig insyn. I fråga om sekretessregler utan skaderekvisit anförs även att det kan finnas större anledning att överväga undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter än i andra fall (prop. 1979/80:2 Del A, s. 111). Som tidigare angetts anser regeringen att uppgifter om passager inom ramen för systemet för uttag av infrastrukturavgifter är mycket känsliga eftersom de medför möjligheter att kartlägga en persons rörelser inom de avgiftsbelagda områdena. Uppgifterna har bedömts så känsliga att de föreslås omfattas av absolut sekretess. Den typ av integritetskänsliga uppgifter som det här är fråga om förekommer även inom trängselskattesystemet där uppgifterna omfattas av absolut sekretess och där tystnadsplikten enligt bestämmelsen har företräde framför meddelarfriheten (27 kap. 1 och 10 §§ OSL). Även om det i det ena fallet rör sig om en skatt och i det andra en avgift, anser regeringen att det inte har framkommit något sakligt skäl att behandla frågan om meddelarfrihet på ett annat sätt för uppgifter om passager inom infrastrukturavgiftssystemet än för motsvarande uppgifter i trängselskattesystemet. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att tystnadsplikten till skydd för uppgifter om enskilda passager inom ramen för systemet för uttag av infrastrukturavgifter bör ges företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Enligt 8 kap. 1 och 3 §§ OSL gäller sekretess inte bara i förhållande till enskilda utan också mot andra svenska myndigheter, utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer. Såväl enskilda som andra organ kan dock i vissa fall ha ett berättigat behov av att få del av uppgifter som annars omfattas av sekretess. Vid införandet av en ny sekretessbestämmelse behöver det övervägas om det ska införas några sekretessbrytande bestämmelser för att möjliggöra uppgiftslämnande till enskilda eller till andra myndigheter. En bestämmelse som bryter sekretess till förmån för enskilda eller myndigheter kan föras in direkt i OSL eller i en lag eller förordning som OSL hänvisar till. En intresseavvägning ska göras mellan myndigheternas och enskildas behov av att ta del av uppgifterna och de intressen som de aktuella sekretessbestämmelserna avser att skydda. Som framgår av avsnitt 5.6.4 kommer registrering av passager att kunna ske genom avläsning av transpondersignaler. Betalning av infrastrukturavgifterna kan då ske via en s.k. betalningsförmedlare i enlighet med kommissionens beslut (EG) nr 750/2009 (EETS-beslutet), se avsnitt 6.4. Av artikel 4.8 i EETS-beslutet framgår att en betalnings- förmedlares faktura till en väganvändare ska innehålla åtminstone Prop. 2013/14:25 tidpunkten då och platsen där avgiftsplikt inträdde. strukturavgiftens storlek och grunden för dess beräkning anges. Det är avgiftsupptagaren, eller den som i avgiftsupptagarens ställe beslutar om och fastställer underlag för beslut om infrastrukturavgifter, som har tillgång till dessa uppgifter. Uppgifterna bör i verksamhet som avser bestämmande av infrastrukturavgift och fastställande av underlag för bestämmande av sådan avgift som tidigare nämnts omfattas av absolut sekretess. Betalningsförmedlaren kommer att behöva ha tillgång till de uppgifter som finns hos avgiftsupptagaren eller den som i avgiftsupptagarens ställe beslutar om eller fastställer underlag för beslut om infrastrukturavgifter för att exempelvis kunna utfärda en faktura. För att en betalningsförmedlare ska kunna utföra sitt uppdrag gentemot den väganvändare som har ingått avtal med denne och fullgöra de skyldigheter som krävs enligt EETS-beslutet behöver denne få del av de sekretessbelagda uppgifterna hos avgiftsupptagaren eller den som i avgiftsupptagarens ställe beslutar om eller fastställer underlag för beslut om infrastrukturavgifter. Sekretess för uppgifter kan hävas om den enskilde samtycker till det (12 kap. 1 § OSL). Ett samtycke behöver inte vara uttryckligt. Också ett tyst, s.k. presumerat samtycke, får godtas. framgår det av den enskildes beteende och förväntningar att han eller hon i viss utsträckning accepterar att en hemlig uppgift vidarebefordras. Ett samtycke kan ges i förväg, med tanke på en kommande situation (prop. 1979/80:2 Del A Den som träffar ett avtal med en betalningsförmedlare kan således – uttryckligen eller underförstått – genom avtalet samtycka till att betalningsförmedlaren får ta del av uppgifter om den enskildes passager. Regeringen anser mot denna bakgrund att det saknas skäl att införa en ny sekretessbrytande bestämmelse. I stället bör bestämmelserna i 10 kap. 1 § och 12 kap. 2 § OSL tillämpas. Bestämmelserna innebär att sekretess till skydd för enskild inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan enskild eller till en myndighet om den enskilde samtycker till det. 5.9 Verkställighet och indrivning Samarbete avseende indrivning och handräckning mellan stater Som tidigare framgått är regeringens bedömning att även utländska fordon ska omfattas av avgiftsplikt. Det är därmed av intresse att undersöka möjligheterna att driva in fordringar avseende infrastruktur- avgifter i andra länder. Administrativt samarbete mellan stater förekommer på skatte- och avgiftsområdet i form av utbyte av upplysningar (informationsutbyte), bistånd med delgivning av handlingar samt bistånd med indrivning och verkställighet av säkerhetsåtgärder (i betalningssäkring). dessa former av samarbete används ofta den gemensamma termen handräckning, men denna term används också i en snävare bemärkelse och avser då bara informationsutbyte och bistånd med delgivning. 2013/14:25 Allmänna bestämmelser om handläggningen av ärenden om administrativt samarbete finns i lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden. Reglerna i den lagen gäller i den mån det finns en överenskommelse med en annan stat. Bestämmelserna gäller i fråga om informationsutbyte och bistånd med delgivning på direktbeskattningens område och beträffande skatt på försäkringspremier också samarbete som avses i (se 21 §). Närmare om samarbete med stöd av internationella överenskommelser Vad som närmare bestämt gäller i förhållande till en eller flera stater – exempelvis vilka slags skatter och avgifter som omfattas, vilka åtgärder som är möjliga och under vilka förutsättningar – finns det bestämmelser om i ett stort antal lagar. Avtal på skatte- och avgiftsområdet sätts nämligen för svensk del i kraft genom inkorporering, dvs. genom att avtalet förklaras gälla som svensk lag. Bestämmelser om informationsutbyte finns i flertalet av bilaterala skatteavtal, sammanlagt i över 60 avtal. Bestämmelser om informationsutbyte finns också i det multilaterala nordiska skattehandräckningsavtalet20 och i Europaråds- och OECD- konventionen om ömsesidig handräckning i skatteärenden21. Den senare har genom ett protokoll som öppnades för undertecknande ändrats bland annat på det sättet att bestämmelserna om informationsutbyte utformats på samma sätt som artikel 26 i modellavtal (se prop. 2010/11:84). () har 55 stater anslutit sig till konventionen eller åtminstone undertecknat den och ytterligare ett par har förklarat att de har för avsikt att göra det. Konventionen har trätt i kraft i förhållande till, utöver , , , , , , (inklusive ), , , , , , , , , , , , , , , , och . Till de länder som har undertecknat konventionen men ännu inte ratificerat den hör och . I det nordiska avtalet specificeras vilka svenska skatter och avgifter som kan drivas in i de nordiska länderna. Tillämpningsområdet är brett och omfattar utöver de beloppsmässigt viktigaste skatterna även socialavgifter. Vidare omfattas vissa skatter efter överenskommelse mellan de nordiska länderna. Sådana överenskommelser har träffats och tagits in i svensk författning genom förordningen (1997:1157) om handräckning i skatteärenden mellan de nordiska länderna. Eftersom utländska fordon inte omfattas av trängselskatt finns den inte med i den uppräkning av de punktskatter som omfattas av överenskommelsen för del. Däremot finns exempelvis lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion och lagen (1972:435) om överlastavgift med. Överenskommelsen tillämpas också på skatter och avgifter av samma eller i huvudsak likartat slag som de som nämns ovan, 20Lag (1990:226) om handräckning i skatteärenden mellan de nordiska länderna.