prop · H00366 · 2013-01-31 00:00:00 — Regeringens proposition 2012/13:66 Svenskt deltagande i Europeiska unionens insats (Operation ) Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår att medger att regeringen 2013 ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 260 personer till förfogande för deltagande i EU:s insats (Operation ), under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd. Insatsen kommer särskilt att handla om att skydda FN:s världslivsmedelsprograms (WFP) humanitära hjälpsändningar, som har central betydelse för befolkning. Regeringen föreslår att det svenska bidraget till EU:s insats (Operation ) utgörs av med bland annat en helikopterenhet och en säkrings- och bordningsstyrka. Det svenska bidraget till insatsen kan komma att uppgå till cirka 160 personer. Därutöver ingår i den begärda personalramen om högst 260 personer resurser för förstärknings- och oförutsedda evakueringsbehov. Avsikten är att det svenska deltagandet i insatsen inleds . I propositionen redogör regeringen bland annat för problemen med sjöröveri och väpnade rån utanför , den svåra humanitära situationen i samt det internationella samfundets och engagemang i landet. Vidare beskrivs insatsen och det föreslagna svenska deltagandet. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Den politiska utvecklingen i ................................. Den humanitära situationen i ................................ Det svenska engagemanget i ................................ Europeiska unionens insats (Operation ) ................. Folkrättsligt mandat för insatsen ........................................ Andra internationella insatser i ......................................... Insatser på det somaliska fastlandet ................................. Övriga insatser utanför .............................. Svenskt deltagande i Europeiska unionens insats (Operation ) ....................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att medger att regeringen 2013 ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 260 personer till förfogande för deltagande i Europeiska unionens insats (Operation ), under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd (se avsnitt 7). 2012/13:66 2 Ärendet och dess beredning (WFP) och Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) gick ut med en internationell förfrågan om assistans med eskort av humanitära hjälpsändningar som sjövägen transporterades till i WFP:s regi. Som en följd härav antog ett flertal resolutioner (1814, 1816, 1838, 1846 och 1851) i vilka säkerhetsrådet bland annat välkomnade EU:s insats utanför samt andra internationella och nationella initiativ som syftade till att genomföra resolutionerna och 1816. Vidare bemyndigades stater och regionala organisationer under kapitel VII att i vidta åtgärder i syfte att förebygga, avvärja och bekämpa sjöröveri och väpnade rån utanför samt att skydda fartyg som deltar i transport och tillhandahållande av humanitära hjälpsändningar till . FN:s säkerhetsråds bemyndigande har därefter förlängts vid fyra tillfällen: till genom resolution , till genom resolution , till genom resolution , till genom resolution . antog Europeiska unionens råd (rådet) den gemensamma åtgärden /851/Gusp om Europeiska unionens militära insats i syfte att bidra till avvärjande, förebyggande och bekämpande av sjöröveri och väpnade rån utanför . Insatsen, som går under benämningen Operation , inleddes och dess första mandat löpte till att börja med fram till . Då EU bedömt insatsen som både effektiv och framgångsrik förlängdes insatsens mandat genom den gemensamma åtgärden /907/Gusp. Genom rådets påföljande beslut /766/Gusp och 2012/174/Gusp förlängdes insatsen fram till respektive . Det svenska deltagandet inom ramen för Operation har varit föremål för ställningstagande genom förslag i propositioner om svenskt deltagande i Europeiska unionens insats utanför (prop. 2008/09:108, bet. 2008/09:UFöU3, rskr. 2008/09:190 och prop. 2009/10:84, bet. 2009/10: UFöU3, rskr 2009/10:196). (Försvarsdepartementet) begärde in information från Försvarsmakten om Försvarsmaktens förutsättningar för ett eventuellt förnyat deltagande i Operation (Fö2012/122/MFI). Försvarsmakten inkom med sitt svar. Regeringen anvisade Försvarsmakten att påbörja planering och vidta förberedelser för att delta i Operation . 3.1 Den politiska utvecklingen i har saknat en fungerande centralregering och präglats av ett mer eller mindre permanent Trots en fredsöverenskommelse 2004 som ledde till ett övergångsparlament och en övergångsregering har oroligheterna fortsatt. tog Islamiska domstolarnas förbund kontroll över och stora delar av södra och centrala . ordning återetablerades tillfälligt. gick etiopisk trupp in i och fördrev, tillsammans med somaliska regeringsstyrkor, Islamiska domstolarnas förbund från . därefter inleddes ett väpnat motstånd mot den etiopiska truppnärvaron kunde representanter för Alliansen för återfrigörelse, som motsatte sig närvaro, och övergångsregeringen enas om ett Avtalet krävde bland annat ett etiopiskt tillbakadragande, upphörande av stridigheterna och utplacering av en Djiboutiprocessen och dess avtal utgjorde då grunden för det internationella samfundets ansträngningar att stödja en politisk lösning av situationen i . att bilda en samlingsregering och utvidga parlamentet för att möjliggöra ett ökat deltagande av oppositionen. Parlamentet valde en ny president och godkände en ny premiärminister samt en ny, brett sammansatt Övergångsperioden förlängdes två gånger, senast i I samband med den sista förlängningen ingicks en överenskommelse mellan den dåvarande presidenten och talmannen om att avsluta de mest centrala övergångsuppgifterna till . samfundet gav sitt stöd till en somalisk färdplan som omfattade säkerhet, konstitutionella frågor, försoning och god samhällsstyrning. och var avsedd att avsluta övergångsperioden. centrala uppgifterna var att färdigställa ett förslag till en permanent konstitution och genom en väljande församling genomföra en första läsning samt godkänna konstitutionsförslaget, något som också gjordes i utsågs, i enlighet med färdplanen, ett nytt somaliskt parlament som valde en ny talman. en ny president. Presidenten utsåg i sin tur en premiärminister som Därmed finns en ny somalisk konstitutionell ordning på plats, bortom de tillfälliga lösningar som följde av Djiboutiprocessen. Oppositionsgrupper, framför allt den väpnade islamistiska motståndsgruppen , har alltjämt ett fäste i södra och centrala och utgör ett reellt hot mot såväl regeringen som den fortsatta drevs ut från under 2012/13:66 från vissa strategiskt viktiga områden som hamnstäderna Kismayo och Merka. Insatsen mot genomfördes till stor del av AMISOM, Afrikanska unionens styrka i . Den finns på plats med mandat av och bestod ursprungligen av ugandisk och burundisk trupp. bortfördes utländska turister i . För detta anklagades och med övergångsregeringens samtycke gick in med militär trupp i södra . beviljade att styrkor i södra inkluderades i AMISOM som en del i en samlad ansats att motverka . gick också , med stöd av övergångsregeringens styrkor, in i strategiskt viktiga städer i västra vilket ökade trycket på ytterligare. har inlett ett överlämnande av kontrollen av några områden till övergångsregeringen och AMISOM. hölls ett toppmöte om i med deltagande från 55 länder och organisationer. Från deltog statsministern och utrikesministern. Konferensen gav ett samlat budskap om det internationella samfundets engagemang för fred och säkerhet i . 3.2Den humanitära situationen i Den humanitära situationen i är en av de svåraste i världen med cirka 3,8 miljoner människor i behov av humanitär hjälp. Av dessa är cirka 2,1 miljoner beroende av humanitära insatser för att få sina grundläggande behov tillgodosedda. Det finns 1,1 miljoner internflyktingar i och 1 miljon somaliska flyktingar i regionen. Situationen bedöms förbli svår även under det närmaste året, främst på grund av säkerhetsläget, torkan och höga livsmedelspriser. Även om det enligt FN inte längre råder svält i och dödstalen har sjunkit, är problemen med livsmedelstillgång och undernäring fortsatt mycket stora. 2,1 miljoner människor beräknades ha osäker tillgång till mat och 236 000 barn uppskattas vara akut undernärda. ökade antalet krisdrabbade människor i dramatiskt till omkring 4 miljoner. FN deklarerade att svält rådde i vissa områden med tiotusentals dödsoffer. Bakgrunden var en kombination av torka, konflikter, höjda livsmedelspriser och den somaliska regeringens bristande förmåga att sörja för sin befolkning. Att de humanitära biståndsinsatserna snabbt kunde öka hade stor betydelse för att stävja svälten, vilket räddade många liv i . De humanitära behoven i kräver även framöver ett omfattande engagemang från omvärlden. Möjligheterna för de humanitära organisationerna att verka i landet är dock alltjämt begränsade på grund av säkerhetsläget och logistiska svårigheter. Sjötransporter är avgörande för WFP:s verksamhet i . transporterar WFP allt livsmedelsbistånd och cirka 90 procent av organisationens sammanlagda humanitära hjälpsändningar Prop. 2012/13:66 sjövägen till . transporterat mat till . levererade WFP humanitärt stöd till sammanlagt 1,9 miljoner människor. Behovet av att skicka humanitär hjälp med sjötransporter till bedöms förbli omfattande med tanke på rådande osäkerhet vid Somalias kustområden samt bristande infrastruktur och alternativa transportmöjligheter. Hindras WFP:s hjälpsändningar av sjörövare kan detta få förödande konsekvenser. Sedan Operation lanserades har inga attackerats. 3.3Det svenska engagemanget i är ett av de länder som bedriver ett långsiktigt utvecklingssamarbete med. Det svenska utvecklingsbiståndet till uppgick till . En betydande andel av detta belopp gick till som bland annat omfattar kapacitetsuppbyggnad av övergångsinstitutionerna samt stöd till polis, rättsväsende och mänskliga rättigheter. har inlett arbetet med att ta fram en ny resultatstrategi för . hade bidragit med i humanitärt stöd till . Dessa medel kanaliserades genom FN, Rödakors- och röda halvmånerörelsen och enskilda organisationer. bidrog med i humanitärt stöd till . Av dessa gick till livsmedelsbistånd genom WFP. Sjöröveri fortsätter att utgöra ett hot mot den fria sjöfarten, den internationella handeln, godstransporter och besättningarnas säkerhet. Hotet är särskilt allvarligt utanför och drabbar såväl kommersiell sjöfart som WFP:s humanitära hjälpsändningar. Uppskattningsvis passerar cirka 33 000 handelsfartyg genom . Det internationella samfundet betalar mångmiljardbelopp till följd av sjöröveriet, bland annat i form av kostnader för skydd, lösensummor, försäkringspremier och alternativa färdvägar. Trots försöken att motverka sjöröveriet och stärka egenskyddet har sjörövarnas angrepp fortsatt. När handelssjöfarten flyttat sina farleder österut i , har sjörövarna följt efter med större båtar, moderfartyg och även tyngre vapen. noterades en minskning av piraternas framgångar till havs. I jämförelse med 2011 reducerades både antalet attacker (från 317 till 89) och antalet framgångsrika kapningar (från 25 till 13). Som viktigaste faktorer bakom denna utveckling framhålls ny lagstiftning som ger handelssjöfarten ökade möjligheter att använda sig av väpnat skydd (även förbereder en sådan lagstiftning som förväntas träda i kraft ) och ökad användning av passiva motåtgärder (till 2012/13:66 exempel taggtråd, vattenkanoner, höga fribord, registrering och anmälan inför passage i högriskområden). Dessutom bidrar omvärldens fortsatta resursmobilisering och förbättrade koordination av insatserna till att försvåra för sjöröveriverksamheten. Utbredd fattigdom, långvarig konflikt, och avsaknad av en fungerande centralregering som kan hantera säkerhetssituationen, skydda landets kust samt garantera lag och ordning, har bidragit till att sjöröveri har blivit en betydande inkomstkälla för olika kriminella grupperingar i . Det illegala och oreglerade fisket som pågått har dessutom reducerat fiskbeståndet och inkomstmöjligheterna för somaliska fiskare. Det är för tidigt att dra slutsatser om den långsiktiga tendensen för sjöröveriet och de väpnade rånen mot fartyg utanför . För att nå en varaktig lösning på problemen krävs en lösning på konflikten i som möjliggör ett effektivt samhällsstyre och förbättrade försörjningsmöjligheter för befolkningen. 4Europeiska unionens insats (Operation ) Med anledning av FN:s uppmaning till världssamfundet att skydda WFP:s mattransporter mot sjöröveri upprättade EU sin insats (Operation ). Det är den första insatsen som genomförs inom EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik (GSFP). Operation syftar till att ge skydd åt fartyg som för WFP:s räkning transporterar mat till nödställda i , att skydda AMISOM:s sjötransporter, sårbara sjötransporter, inklusive handelsfartyg, utanför , att övervaka fisket utanför samt att vidta nödvändiga åtgärder, vilket inkluderar användning av våld, för att förebygga, avvärja och bekämpa sjöröveri och väpnade rån mot fartyg som kan komma att begås i de områden där insatsen genomförs. Som en följd av det mer utbredda sjöröveriet öster om har Operation operationsområde vidgats till att förutom också inkludera delar av . För att kunna bemöta det ökande hotet från sjörövare har Operation mandat utökats till att även omfatta möjlighet att placera säkerhetsstyrkor ombord på skyddsvärda fartyg, att använda tekniska hjälpmedel för att spåra för sjöröveriverksamhet misstänkta farkoster, att oskadliggöra sjörövarnas farkoster, att genomföra fritagningsoperationer och att förstöra landbaserade logistikbaser. De beslutade förlängningarna av Operation visar på EU:s beslutsamhet att fortsatt ta sitt ansvar för skyddet av WFP:s hjälpsändningar och andra sårbara fartyg. Betydelsen av eskortering bekräftas av att inga attacker mot WFP:s Prop. 2012/13:66 fartyg på väg till ägt rum sedan enskilda stater och organisationer inlett denna typ av skyddsverksamhet. Insatsen verkar längs hela , inklusive dess kustterritorium, på somaliskt territorialhav och inre vatten, på internationellt vatten, samt i havsområden längs kusten i angränsande länder i den . En logistikbas har upprättats i . Operationens fartyg leds från det brittiska operativa högkvarteret i av en operationsbefälhavare som är utsedd av EU och som får politisk och strategisk vägledning av för utrikes- och säkerhetspolitik. Kostnaderna för Operation administreras i enlighet med den så kallade Athenamekanismen, som reglerar finansieringen av de gemensamma kostnaderna för EU:s operationer med militära eller försvarsmässiga konsekvenser. Operation är en del av EU:s övergripande politik för vars riktlinjer lades fast under det svenska ordförandeskapet . Denna har följts upp med ett strategiskt ramverk för som antogs . En särskild representant företräder den höge representanten och medlemsstaterna i dialogen med aktörer i och regionen samt samordnar insatser med det övriga internationella samfundet. 4.2Folkrättsligt mandat för insatsen Klassiska rättsregler har länge innehållit både en rätt och en förpliktelse till samarbete för att bekämpa sjöröveri. Den moderna folkrätten, framförallt havsrätten som den kommer till uttryck i (i kraft , i kraft för , prop. 1995/96:140, bet. 1995/96:UU17, rskr. 1995/96:271, SÖ 2000:1), innehåller detaljerade regler för hur stater kan och bör ingripa mot sjöröveri. De huvudsakliga bestämmelserna återfinns i havsrättskonventionens artiklar 100107. Sjöröveri har också varit en av få handlingar som alla stater har rätt att ingripa mot, både genom verkställighet och genom lagföring, och sjöröveribrottet faller under så kallad universell jurisdiktion. I syfte att bekämpa sjöröveri får stater således även utanför sitt territorium, på det fria havet och i de ekonomiska zonerna, uppbringa sjörövarfartyg, beslagta egendom ombord, samt gripa personer ombord och ställa dem inför rätta. I havsrättskonventionens artikel 101 finns en definition av sjöröveri som kännetecknas av att dåden utförs för privat . Motsvarande handlingar på en stats inre vatten och på dess territorialhav utgör definitionsmässigt inte sjöröveri. Sådana handlingar karaktäriseras i stället som väpnat rån mot fartyg. har under 20082012 i resolutionerna , 1816, 1838, 1846, 1851, 1897, 1918, 1950, 1976, 2020 och 2077 konstaterat att situationen i utgör ett hot mot internationell fred och säkerhet. Med stöd av kapitel VII i har man uppmanat stater och 2012/13:66 regionala organisationer att bidra till kampen mot sjöröveri och väpnade rån mot fartyg utanför . Vidare har i resolution , förlängd genom 1846, utvecklad i 1851 och 1897, samt ytterligare förlängd genom 1950, 2020 och 2077 bemyndigat stater att ingripa mot sjöröveri även på somaliskt territorium, vilket innefattar även dess territorialhav och inre vatten. Ett ingripande på somaliskt territorium får dock enbart ske på uppdrag av och efter att denna på förhand notifierat FN:s generalsekreterare, samt under förutsättning att ingripandet är förenligt med folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna. Krigets lagar är inte tillämpliga. Detta innebär bland annat att åtgärder måste planeras på sådant sätt att risker för människors liv minimeras och att all våldsanvändning under åtgärderna är nödvändig och proportionerlig. Det finns ett tydligt mandat i folkrätten för att utöva maktbefogenheter mot sjöröveri på internationellt vatten. Genom FN:s säkerhetsrådsresolutioner finns det även ett tydligt mandat för att vidta nödvändiga åtgärder för att stävja sjöröveri och väpnade rån mot fartyg på somaliskt territorium, inklusive på dess territorialhav och inre vatten. Insatsen har därmed ett tydligt folkrättsligt stöd. Föreskriven notifiering har skett genom EU:s och regerings försorg. Utöver mandatet från säkerhetsrådet har även somaliska regeringen samtyckt till insatsen, vilket är en ytterligare folkrättslig grund för insatsstyrkan när den verkar på somaliskt territorium, inklusive på dess territorialhav och inre vatten. Frågor som rör ingripande med våld för att avvärja angrepp mot fartyg eller för att uppbringa sjörövarfartyg, beslagta eller förstöra egendom som använts vid sjöröveri samt omhänderta personer ombord och tillse att de ställs inför rätta har preciserats i de insatsregler som styr insatsstyrkans våldsanvändning. Enligt insatsreglerna kan det under vissa omständigheter förekomma våldsanvändning som går utöver traditionellt självförsvar. Avtal som reglerar bland annat den rättsliga statusen för deltagande personal har slutits med de länder i vilkas territorium EU-styrkan uppehåller sig under insatsen: , och . För att säkerställa en effektiv och rättssäker hantering av omhändertagna personer som misstänks för sjöröveri eller väpnade rån mot fartyg har EU slutit överföringsavtal med , och för att göra det möjligt att lämna över omhändertagna personer för lagföring. har dock annullerat avtalet till förmån för prövning i varje enskilt fall. Kraven i dessa avtal är bland annat att folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna, fullt ut respekteras under och efter en sådan överföring. Andra internationella insatser i Insatser på det somaliska fastlandet AMISOM:s säkerhetsfrämjande verksamhet i vilar på ett mandat AMISOM ska skydda de somaliska myndigheterna, stabilisera landet och stödja dialog och försoning samt Prop. 2012/13:66 underlätta humanitärt bistånd. AMISOM består av cirka 16 500 man (främst från , och ). Styrkan är planerad att uppgå till cirka 17 700 man när samtliga aviserade truppbidrag mobiliserats. Trots tidigare underbemanning, samt att den internationella styrkan utsatts för förödande attacker, är AMISOM en mycket viktig säkerhetsaktör i och omkring och i södra delar. Genom den så kallade afrikanska fredsfaciliteten står EU tillsammans med för merparten av det finansiella stödet till AMISOM (totalt ). Genom GSFP-insatsen EUTM utbildar EU somaliska säkerhetsstyrkor i . deltar med ett utbildningslag bestående av en stabsofficer och sju instruktörer. EU lanserade den civila insatsen EUCAP . Syftet är att motverka sjöröveri genom att stärka den regionala maritima förmågan, samt förstärka och relevanta strukturer inom rättsväsendet i , , , och . har ännu inte fattat beslut om att ansluta sig till insatsen. bidrar med personal från , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt . Nato genomför operation mot sjöröveri utanför . I mån av resurser stödjer insatsen även olika aktiviteter kopplade till regional maritim förmågeutveckling. är baserad på relevanta säkerhetsrådsresolutioner och samverkar med övriga insatser i området. Insatsen har förlängts till slutet av 2014. utsträckte den styrkan Combined Task Force 150, som är en del av den USA-ledda Operation Enduring Freedom, sin verksamhet till att också stödja de internationella ansträngningarna mot sjöröveri utanför . har inom Operation Enduring Freedom etablerats en särskild marin styrka, Combined Task Force 151, som enbart är inriktad på att motverka sjöröveri i delar av , , och . Till denna styrka bidrar framför allt och andra Natoländer. finns på plats med örlogsfartyg inklusive stödfartyg. Utöver de ovan nämnda styrkorna som bidrar till kampen mot sjöröveri har också bland andra , , , , , , , och i perioder befunnit sig i området med fartyg eller annat stöd mot sjöröveri. Den militära koordineringen inom operationsområdet bedrivs inom ramen för SHADE (Shared Awareness and De-conflicting Meeting). Det informella samarbetet underlättas också i hög grad av att Natoinsatsen , i likhet med Operation , leds från Northwood i , även om både ledningskedjor och befälhavare för de två insatserna är separata. 2012/13:66 Samarbetet och koordineringen mellan Operation och de övriga insatserna är väletablerad och har fungerat effektivt och konstruktivt. 6Svenskt deltagande i Europeiska unionens insats (Operation ) bidrog med en väpnad styrka bestående av två korvetter: och , samt ett stödfartyg: . bidrog därefter med med bland annat en säkrings- och bordningsstyrka. hade ledningsansvaret för Operation styrkehögkvarter och bidrog även med en helikopterenhet. har också , och , bidragit med ett sjöövervaknings- flygplan från . bidrar med cirka fem stabsofficerare till Operation operativa högkvarter i . Det svenska bidraget föreslås omfatta med ombordbaserad helikopter, säkrings- och bordningsstyrka samt med förberedda utrymmen för sjukvård och kirurgi. Det svenska bidraget till insatsen kan komma att uppgå till cirka 160 personer. Avsikten är att det svenska deltagandet i insatsen inleds och pågår . Datumen för det svenska bidragets inträde och utträde ur operationen fastställs i överenskommelse med insatschefen. Regeringens förslag: medger att regeringen 2013 ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 260 personer till förfogande för deltagande i EU:s insats (Operation ), under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd. Skälen för regeringens förslag: Som regeringen har redogjort för har med stöd av kapitel VII bemyndigat de stater som samarbetar med att i och på dess territorialhav använda alla nödvändiga åtgärder för att stävja sjöröveri och väpnade rån till havs. FN:s säkerhetsråds beslut ger tillsammans med internationell sedvanerätt och relevanta artiklar i en tydlig folkrättslig grund för insatsen. Regeringen konstaterar även att EU:s insats (Operation ) verkar på somaliskt territorium, inklusive dess territorialhav och inre vatten, med samtycke av som har notifierat FN.