prop · H003142 · 2013-04-03 00:00:00 — Den nationella medfinansieringen i regionalfondsprojekt består av medel från statliga, regionala eller lokala myndigheter eller andra offentliga aktörer. Medfinansieringen kan utgöras av utbetalningar av medel från dessa aktörer, men också av arbetsinsatser i form av exempelvis arbetstid eller utrustning. Till skillnad från Socialfonden finns det för Regionalfonden ingen medfinansiering som bygger på projektdeltagares individuella ersättning. Det finns inte heller några medel i statsbudgeten som är avsatta specifikt för att medfinansiera Regionalfonden. Regionalfondsprojekt kan även ha privat medfinansiering, men den kan inte ersätta kravet på att offentlig finansiering ska matcha medel som kommer från Regionalfonden. Sju av åtta regionala program ställer dock 26Svenska , Årsredovisning 2011, s. 13; Nationellt strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning (ESF) 20072013, CCI 2007SE052P0001, s. 55. MER ATT FÖRENKLA! krav på att näringslivet ska vara involverat i projekten och en femtedel av de regionalfondsprojekt som blev beviljade stöd fram får medfinansiering från privata företag. 2.3Förvaltning och kontroll av strukturfonderna i Strukturfonderna faller under så kallad delad förvaltning. Det innebär att kommissionen har det övergripande ansvaret för strukturfondernas budget som medlemsstaten ansvarar för den dagliga förvaltningen och kontrollen av strukturfondsmedlen. Varje medlemsstat är ansvarig för att bygga upp ett nationellt förvaltnings- och kontrollsystem som garanterar en sund ekonomisk förvaltning av EU:s medel. Förvaltningen och kontrollen ska ske i enlighet med bestämmelser som fastställts av EU. Rådets förordning (EG) nr 1083/2006 med allmänna bestämmelser för både Socialfonden och Regionalfonden innehåller övergripande regler för nationella förvaltnings- och kontrollsystem. Förordning (EG) nr 1081/2006 och förordning (EG) nr 1080/2006 innehåller sektorsspecifika bestämmelser för Socialfonden och Regionalfonden. Kommissionen har specificerat reglerna för förvaltning och kontroll i förordning (EG) nr 1828/2006, och även tagit fram ett antal vägledningar för de förvaltande myndigheternas och den nationella revisionsmyndighetens arbete.27 Regeringen beslutar om de mest grundläggande delarna i det nationella förvaltnings- och kontrollsystemet, exempelvis när det gäller organisationsstruktur och att utse förvaltande myndigheter, samt antar nationella förordningar som är relevanta för strukturfondsområdet. I den nationella förordningen (2007:14) om förvaltning av har regeringen angett övergripande bestämmelser om hur strukturfonderna ska implementeras i . Regler om vad som utgör stödberättigande utgifter finns både i den nationella förordningen28 och i de förvaltande myndigheternas föreskrifter.29 27Se till exempel: Europeiska kommissionen, Guidance document on management verifications to be carried out by Member States on operations co-financed by the and the for the 2007-2013 programming period, COCOCF 08/0020/04-EN, 2008-06- 05; Europeiska kommissionen, Guidance on a common methodology for the assessment of management and control systems in the Member States (20072013 programming period), COCOCF 08/0019/00-EN, . 28Se §§ 1525. 29Se §§ 1124 i Svenska föreskrifter och allmänna råd om stöd från Europeiska socialfonden (ESF) inom ramen för nationellt strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning i 20072013 och §§ 9, 11, 1519, 21 i Verket för näringslivsutvecklings föreskrifter och allmänna råd om stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden inom ramen för regionala strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning i 20072013. Det är de förvaltande myndigheterna som arbetar operativt med strukturfondsprogrammen. Regeringens roll i genomförandet består främst av att styra myndigheterna och försäkra sig om att myndigheterna fullgör sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Eftersom strukturfondsmedlen faller under delad förvaltning sker revision och kontroll av medlen på olika nivåer. Detta innebär att ett strukturfondsprojekt både under och efter projektperioden kan bli föremål för revision och kontroller av förvaltande myndighet, ESV, kommissionen och revisionsrätten. Systemet för revision och kontroll illustreras i figur 2.2. Revision och kontroll av strukturfondsmedel Den förvaltande myndighetens kontroller Den förvaltande myndigheten står för kontrollen av projekten på den första nationella kontrollnivån. De förvaltande myndigheterna i är ESF- rådet för Socialfonden och för Regionalfonden. Den förvaltande myndighetens huvudsakliga ansvar är att se till att det operativa programmet genomförs i enlighet med principen om sund ekonomisk förvaltning.30 Detta innebär bland annat att myndigheten ska se till att projekt som får EU-medel uppfyller kraven i tillämpliga gemenskapsregler och nationella regler.31 30Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 60. 31Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 60(a). MER ATT FÖRENKLA! Myndigheten ska försäkra sig om att de utgifter som projekten deklarerar verkligen har funnits, att produkterna och tjänsterna har levererats i enlighet med beslutet om stöd och att projektens ansökningar om utbetalningar är korrekta.32 Den attesterande myndighetens kontroller Den andra nationella kontrollnivån utgörs av den attesterande myndigheten. och är också utsedda att vara attesterande myndigheter för respektive program. Denna uppgift är skild från uppgiften att vara förvaltande myndighet. Den attesterande myndighetens ansvar är att överlämna ansökningar om utbetalningar av EU-stöd till kommissionen. Den ska intyga att de utgifter som den förvaltande myndigheten redovisar och som ligger till grund för ersättning är korrekta, har utarbetats med hjälp av tillförlitliga bokföringssystem och grundar sig på kontrollerbara verifikationer.33 Den nationella revisionsmyndighetens kontroller Den nationella revisionsmyndigheten för strukturfondsmedlen i är ESV. Myndigheten gör två slags revisioner: system- och projektgranskning.34 ESV:s arbete grundas på en revisionsstrategi som myndigheten utarbetar och som kommissionen godkänner i början av programperioden.35 ESV lägger fram en kontrollrapport och ett yttrande för kommissionen.36 Rapporten ska innehålla resultaten av de revisioner som genomförts och ange de brister som konstaterats i programmets förvaltnings- och kontrollsystem. På EU-nivå är det kommissionen som ansvarar för övervakningen av att kontrollsystemen i medlemsstaterna inrättas och fungerar effektivt.37 Tanken är att kommissionen ska kunna förlita sig på ESV:s revision och inte själv behöva revidera strukturfondsmedlen i . I detta syfte granskar kommissionens revisorer , strukturfondsprojekt, samt förvaltande och attesterande myndigheter.38 meddelade kommissionen att de förlitar sig på ESV:s revision av Regionalfonden för programperioden 20072013. det gäller Socialfonden är kommissionens granskning ännu inte avslutad. 32Kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006, artikel 13. 33Rådets förordning 1083/2006, artikel 61. 34Ekonomistyrningsverket () EU-revision. 35Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 62. 36Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 62(d). 37Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 72. Kommissionens klartecken att de förlitar sig på ESV:s revision kommer alltså relativt sent i programperioden. Kommissionen kan besluta om en finansiell korrigering om kommissionens revisorer upptäcker felaktigheter i hanteringen av medlen i Sverige.39 En ytterligare aktör som är av betydelse för kontrollsystemet är revisionsrätten. Revisionsrätten är EU:s externa revisionsorgan som bedömer hur kommissionen har fullgjort sin uppgift att förvalta EU-budgeten korrekt.40 Revisionsrätten ska pröva om samtliga inkomster och utgifter varit lagliga och korrekta och om den ekonomiska förvaltningen varit sund. För att göra denna bedömning besöker revisionsrätten medlemsstaterna och granskar ett urval av transaktioner. Det innebär att revisionsrätten genomför revisioner hos nationella myndigheter och enskilda projekt. Eftersom revisionsrättens revisionsobjekt är kommissionen riktar den däremot sin kritik mot kommissionen i de fall brister i de nationella kontrollsystemen upptäcks. Även fel som revisionsrätten konstaterar kan i förlängningen ge upphov till att kommissionen beslutar om en finansiell korrigering.41 39Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artiklar 99102. 40Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, artiklar 285287. Se Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 99 om när kommissionen kan göra finansiella korrigeringar genom att helt eller delvis dra in EU- stödet till ett operativt program. MER ATT FÖRENKLA! Syftet med detta kapitel är att beskriva socialfondsprojektens administration som berör kontroll och uppföljning och hur den påverkar förutsättningarna för en effektiv användning av socialfondsmedlen. har undersökt vilka huvudsakliga administrativa moment som ingår i ett socialfondsprojekt. Vidare analyseras hur resurskrävande projekten upplever administrationen, vilka moment som är mest betungande, samt hur den påverkar förutsättningarna för att arbeta med målgrupperna på ett effektivt sätt. I kapitlet undersöks även vilken information som finns tillgänglig om projektens kostnader för administrationen. 3.1Socialfondsprojektens upplevelse av administrationen Administrationen i ett socialfondsprojekt handlar om att projekten sammanställer och rapporterar information i syfte att verksamheten ska kunna följas upp och för att kontrollera att medlen används i enlighet med de regler och krav som gäller för socialfondsprojekt. Dessa regler och krav kan komma både från EU-nivå och från nationell nivå. I intervjuer med projekt och ESF-handläggare har identifierat vilka moment som ingår i denna administration. De huvudsakliga administrativa momenten som har identifierat är följande: rapportera tid- och löneredovisning för projektets personal till styrka betalda utgifter till (till exempel fakturor och betalningsbekräftelser) upprätta en rapport till om projektets genomförda aktiviteter som ansökan om utbetalning avser ta fram underlag och rapportera deltagarredovisning till () ta fram underlag och redovisa medfinansiering i form av offentlig ersättning för projektdeltagare och/eller medfinansiering i annat än pengar från offentliga aktörer till dokumentera upphandling och köp av varor och tjänster. MER ATT FÖRENKLA! I intervjuerna och enkäten har bett företrädare för projekten att besvara frågor om hur resurskrävande de upplever de olika administrativa momenten. De moment som projekten upplever som mest resurskrävande är att redovisa projektdeltagare och att redovisa medfinansiering. Redovisning av medfinansiering krävs dock endast av projekt inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud. Att ta fram och sammanställa underlag för ansökan om utbetalning, främst för kostnadsredovisningen, upplevs också som ett resurskrävande moment. Enkätresultatet visade även att upphandling uppfattas som resurskrävande, men som nämnts i avsnitt 1.4 ingår det inte i denna granskning att undersöka möjligheterna till förenkling på Den bild som har framkommit i intervjuerna med ESF- handläggare stämmer väl överens med den bild som projekten ger. Internationella studier har kommit fram till liknande resultat. uppskattar att av projektens administration består av kostnadsredovisningen och att rapportera om genomförda aktiviteter.42 PPP (Public Private Partnership) () lyfter i en studie fram dokumentation och verifiering av resultat, efterlevnad av regelverket samt framtagande och sammanställning av verifieringsunderlagen som de administrativa moment som tar mest resurser i anspråk.43 enkät visar att av socialfondsprojekten upplever att administrationen är ganska eller mycket resurskrävande (se tabell 3.1). Det finns dock en betydande skillnad mellan de två programområdena i detta avseende. av representanterna för projekt som syftar till ett ökat arbetskraftsutbud upplever den totala projektadministrationen som mycket resurskrävande. Motsvarande siffra för projekten som syftar till kompetensförsörjning är . 42SWECO (2010) Regional governance in the context of globalization: reviewing governance mechanisms and administrative costs, s. 4041. Studien rör Regionalfonden och Sammanhållningsfonden. 43EPEC (2012) Study measuring Current and Future Requirements on Administrative Cost and Burden of Managing the ESF, s. 4142. Projektens upplevelse av i vilken utsträckning den totala projektadministrationen är resurskrävande (i procent) Källa: enkät fråga 11. I vilken utsträckning upplever du/ni att den totala administrationen av ert projekt är resurskrävande? Totalt 452 svarande varav 218 projekt inriktade mot ökat arbetskraftsutbud och 234 kompetensförsörjningsprojekt. Även intervjuerna med representanter för socialfondsprojekt bekräftar att administrationen uppfattas som mer betungande i de projekt som ska öka arbetskraftsutbudet jämfört med de projekt som handlar om Orsaken till denna skillnad är sannolikt att det ställs krav på projekten inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud att redovisa medfinansiering och att detta moment upplevs som mycket resurskrävande. enkät och intervjuer med företrädare för projekt visar även att det finns efterfrågan på förenkling. av projekten menar att behovet av att förenkla projektadministrationen är ganska eller mycket stort. Representanter för projekt som syftar till ett ökat arbetskraftsutbud anser i större utsträckning att administrationen behöver förenklas jämfört med representanter för kompetensförsörjningsprojekt. Omkring hälften av projekten som besvarat enkät har gett konkreta förslag på förenklingar. Dessa förslag beskrivs i kapitel 4. 3.1.2Konsekvenser av en omfattande projektadministration Projekten upplever även att de administrativa kraven påverkar projektens genomförande. Ungefär två tredjedelar anser att administrationskraven i ganska eller mycket hög utsträckning tar fokus från kärnverksamheten, det vill säga från arbetet med målgruppen och från aktiviteterna för att sprida projektets lärdomar. MER ATT FÖRENKLA! Administrativa krav påverkar projektets genomförande: Tar fokus från arbete riktat mot målgrupp och/eller spridningsaktiviteter (i procent) Källa: enkät fråga 17a. I vilken utsträckning påverkar de administrativa kraven som är förenade med att driva ett ESF-projekt förutsättningarna för projektets genomförande? Svarsalternativ: Tar fokus från arbete riktat mot målgrupp och/eller spridningsaktiviteter. Totalt 453 svarande varav 219 från projekt inriktade mot ökat arbetskraftsutbud och 234 kompetensförsörjningsprojekt. Representanter för projekt som syftar till att öka arbetskraftsutbudet upplever i högre grad att de administrativa kraven påverkar genomförandet av kärnverksamheten. av dessa projekt har svarat att administrationen i mycket stor utsträckning tar fokus från arbetet med målgruppen och/eller spridningsaktiviteter, medan av kompetensförsörjningsprojekten är av samma uppfattning. Enligt det nationella Socialfondsprogrammet som beslutas av regeringen och godkänns av kommissionen ska det finnas utrymme för projekten att experimentera med innovativa insatser och otraditionella metoder. Även företrädare för har påtalat mervärdet i att vända sig till personer som inte nås av ordinarie arbetsmarknadsinsatser genom innovativa projekt som är mer individualiserade än ordinarie arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det gäller särskilt projekt inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud. enkät visar att av projekten anser att arbetet med innovativa idéer och metoder försvåras på grund av de administrativa kraven. Administrativa krav påverkar projektets genomförande: Försvårar arbetet med innovativa idéer/metoder (i procent) Källa: enkät fråga 17b. I vilken utsträckning påverkar de administrativa krav som är förenade med att driva ett ESF-projekt förutsättningarna för projektets genomförande? Svarsalternativ: Försvårar arbetet med innovativa idéer/metoder. varav 233 kompetensförsörjningsprojekt och 219 projekt inriktade mot ökat arbetskraftsutbud. Även här finns en tydlig skillnad mellan programområdena. av representanterna för projekt som syftar till ett ökat arbetskraftsutbud upplever att administrationen i mycket stor utsträckning försvårar det innovativa arbetet jämfört av representanterna för kompetensförsörjningsprojekten. 3.1.3En stor andel är tveksamma till att söka socialfondsmedel igen Vidare visar enkäten att av projekten är tveksamma till att söka socialfondsmedel igen. Bland representanter för projekt som syftar till ett ökat arbetskraftsutbud är tveksamma till att söka Motsvarande siffra för kompetensförsörjningsprojekten är . Skulle du/ni söka ESF-medel igen? (i procent) Källa: enkät fråga 26. Skulle du/ni söka ESF-medel igen? Totalt 454 svarande varav 234 kompetensförsörjningsprojekt och 220 projekt inriktade mot ökat arbetskraftsutbud. MER ATT FÖRENKLA! Den främsta anledningen som projekten uppgett till tveksamheten inför att söka socialfondsmedel igen är den tunga administrationen. För projekt som syftar till ett ökat arbetskraftsutbud är systemet för medfinansiering en Andra anledningar till tveksamheten att söka medel på nytt är stor ekonomisk risk och att man inte vet om det uppstår behov av ett nytt projekt. Enligt egen kundundersökning riktad till socialfondsprojekt verkar det som att projekten i högre utsträckning kan tänka sig att söka projektmedel på nytt.44 På en skala från 1 till 5 är medelvärdet 4 för frågan om de kan tänka sig att ansöka igen. Siffrorna är dock inte helt jämförbara med enkät då skalorna är olika och frågorna inte är identiskt utformade. Det är också möjligt att tänka sig att svaren blir något annorlunda beroende på vem som frågar. enkät visar att majoriteten av de aktörer som driver socialfondsprojekt kände till möjligheten att söka socialfondsmedel (). I av projekten har en eller flera projektmedarbetare tidigare erfarenhet av att jobba med EU-finansierade projekt. De som driver socialfondsprojekt har alltså i hög grad erfarenhet av och kännedom om EU-projekt och borde vara bekanta med kraven på administration. Ändå uppger många projekt tung administration som en anledning till att de är tveksamma till att söka socialfondsmedel igen. Det gäller oavsett om någon i projektet har tidigare erfarenhet av att arbeta med EU- finansierade projekt eller inte. Kommissionen har satt upp som mål att den administrativa bördan ska minska . Däremot finns det inga normer, varken på EU-nivå eller på svensk nationell nivå, för hur höga de administrativa kostnaderna bör vara. För att socialfondsmedlen ska kunna användas effektivt anser emellertid att kostnaderna för administration bör hållas så låga som möjligt, så länge god redovisning och kontroll kan bibehållas. Inom ramen för EU:s regelförenklingsarbete har både kommissionen och beställt studier i syfte att undersöka storleken på de administrativa kostnaderna och den administrativa bördan. Studierna har framför allt belyst kostnaderna för kontroll- och förvaltningssystemet.45 44Svenska , Kundundersökning 2010, 757 respondenter. 45SWECO (2010) Regional governance in the context of globalization: reviewing governance mechanisms and administrative costs; , , Deloitte (2009) Report on the Cohesion Policy Priority Area: EU project on baseline measurement and reduction of administrative costs. De administrativa kostnaderna verkar enligt vara relativt låga på myndighetsnivån. I de nationella utvärderingarna av strukturfonderna för programperioden 20072013 finns inga specifika studier om strukturfondsprojektens administrativa kostnader. Det finns dock internationella studier som försökt kvantifiera den administrativa bördan på projektnivå, men dessa studier har haft svårt att få fram tillförlitliga uppgifter. Både EPEC och har vänt sig till projekt för att kostnadsberäkna projektadministrationen. EPEC kom fram till att socialfondsprojektens kostnader för administrationen ligger någonstans mellan av de totala kostnaderna för de 15 medlemsstater som ingick i EU före utvidgningen . I EPEC:s definition av administration ingår de kostnader som uppkommer endast på grund av Socialfondens regelverk. uppskattar att administrationskostnaderna uppgår till mellan av de stödberättigande kostnaderna för projekt som Regionalfonden och Sammanhållningsfonden finansierar. Båda studierna reserverar sig dock för varierande svarskvalitet i kombination med en mycket låg svarsfrekvens. I intervjuer med representanter för socialfondsprojekt har det också visat sig att de haft svårt att kvantifiera de administrativa momenten i tidsåtgång och kostnader. , som förvaltar Socialfonden i , har uppgifter om socialfondsprojektens administrationskostnader. Myndighetens uppgifter om kostnaderna kommer från projektens redovisning, där projektadministration är ett särskilt kostnadsslag. Uppgifterna används av handläggarna i syfte att följa upp de enskilda projektens kostnader i förhållande till uppsatt budget . använder dock inte uppgifterna till att följa upp projektens administrationskostnader på aggregerad nivå. har gjort en sammanställning av information om projektens kostnader för administration. Enligt dessa uppgifter uppgår administrationskostnaderna till av projektens totala kostnader.46 3.2.1Kostnaderna för administrationen verkar vara underskattade I intervjuer med projektrepresentanter och i enkät har det kommit fram att de redovisade kostnaderna för projektadministrationen tenderar att vara lägre än de faktiska kostnaderna. Det är exempelvis vanligt att projektledarens lön uteslutande redovisas under Aktivitet till målgruppen, även om en del av projektledarens tid går åt till administration. Det kan handla om att projektledaren ansvarar för att ta fram underlag för medfinansieringen och redovisar projektets deltagare. I intervjuer har representanter för åtta av tio socialfondsprojekt uppgett att deras kostnader för administration är 46 Bearbetade uppgifter av kostnadsredovisningen för 395 socialfondsprojekt från . MER ATT FÖRENKLA! högre än vad som syns i redovisningen. I enkät uppger av projekten att de i ganska eller mycket stor utsträckning redovisar de administrativa moment som finns beskrivna i stycke 3.1.1 under andra aktiviteter. Av uppgifter om de redovisade kostnaderna framgår också att det finns projekt som inte redovisar några administrationskostnader alls.47 En förklaring till att projekten redovisar olika under kostnadsslaget för administration är sannolikt att inte har någon tydlig definition som styr vilka kostnader som ska redovisas som projektadministration. Myndigheten har inte heller några allmänna riktlinjer för hur stora administrationskostnaderna i ett projekt bör vara.48 I intervjuer med har det framkommit att en ytterligare förklaring till att de redovisade kostnaderna för administration förefaller vara mindre än projektens faktiska kostnader kan vara att projekten underskattar kostnaderna för administration i sin budget. I samband med att handläggare på myndigheten behandlar ansökan om socialfondsmedel bedömer de om projektbudgeten är kostnadseffektiv och rimlig. Intervjuer med handläggare på och socialfondsprojekt visar att det varierar huruvida handläggarna ger projekten råd om storleken på administrationskostnaderna i budgeten. När projekten har fått sin budget godkänd kan det vara svårt och tidskrävande att i efterhand omfördela socialfondsmedel mellan olika kostnadsslag. Av de projekt som svarat på enkät uppger att projektägaren i ganska eller mycket stor utsträckning behöver skjuta till egna resurser på grund av administrationskraven. I intervjuerna beskriver projekten att det ofta handlar om extra arbetsinsatser som inte redovisas Detta verkar särskilt vara fallet i de projekt som syftar till ett ökat arbetskraftsutbud där svarar att de i mycket stor utsträckning lägger till egna resurser jämfört för kompetensförsörjningsprojekt.