prop · H003123 · 2013-03-25 00:00:00 — För att underlätta kontrollen av e-legitimationer mot flera utfärdare finns en särskild tjänst som samordnar kontrollfrågorna. finns ramavtal för s.k. e-förvaltningsstödjande tjänster, där bl.a. tjänster för förmedling av spärrkontroll ingår. eID 2008 omfattar olika prismodeller. Vid en översyn av ramavtalet har Kammarkollegiet konstaterat att de flesta organisationer dels betalar en fast abonnemangskostnad , dels betalar per elektronisk identifiering eller signering. Signeringar har ett högre pris eftersom sådana förutsätts ge större nytta i verksamheterna. Årskost- naden för de anslutna organisationerna varierar från ca till , i vissa fall inklusive stödtjänster. Nämnden har till uppgift att stödja och samordna elektronisk identifiering och signering (e-legitimationer) i den offentliga förvaltningens e-tjänster. Den ska utveckla specifikationer och liknande krav som ska vara gemensamma för myndigheter under regeringen i myndigheternas användning av e- legitimationer. Nämnden ska vidare delta i internationellt standardi- seringsarbete, internationellt samarbete och informationsutbyte inom sitt ansvarsområde. Europeiska kommissionen lämnade ett förslag till Euro- paparlamentets och rådets förordning om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden (KOM[2012] 238 slutlig). När det gäller elektronisk identifiering föreslås att medlemsstaterna ska vara skyldiga att erkänna och godta sådana medel för elektronisk identifiering som andra medlemsstater utfärdar för åtkomst till sina e-tjänster och som de har anmält enligt ett närmare angivet förfarande. Förslaget innehåller dock inte någon skyldighet att införa eller anmäla nationella system för elektronisk identifiering. Det innehåller inte heller några krav på hur nationella system ska vara ut- formade. Lagstiftningsförfarandet pågår och det är oklart när förordningen kan antas och vilket slutligt innehåll den kommer att få. 2012/13:123 darna själva se vilka bidrag som sökts, se vilken plats de har i förskole- kön, göra ändringar i inkomstdeklarationen osv., utan att andra kan ta del av uppgifterna. Regeringen har i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt bedömt att statens långsiktiga försörjning av e- legitimationer bör bygga på lösningar som utvecklas av marknaden (prop. 2009/10:175 s. 70 f). Där anges vidare att lösningarna bör uppfylla krav på hög säkerhet och tillgänglighet samt teknisk samverkansförmåga och att myndigheternas hantering av e-legitimationer bör samordnas och styras i större utsträckning än vad som varit fallet. 5.2En ny lösning behövs Dagens lösning för e-legitimationer fungerar relativt väl och vid en inter- nationell jämförelse är det förhållandevis många medborgare i som kan utföra legitimering och signering i en elektronisk miljö. Statliga myndigheter, kommuner och landsting har också, i samverkan med ut- färdarna av e-legitimationer, infört dialoger och användargränssnitt för e- legitimering och en samsyn har vuxit fram när det gäller bl.a. rättsliga och administrativa frågor. finns brister i dagens system. Det finns ingen sammanhållen och enhetlig infrastruktur för identifiering, vilket försvårar och förmod- ligen hämmar utvecklingen av nya och bättre e-tjänster. Nuvarande ut- färdare av e-legitimationer har infört delvis olika tekniska lösningar som inte följer en enhetlig standard. Samma verksamhetsbehov av e- identifieringstjänster löses vidare på olika sätt hos olika myndigheter. Detta har också lett till att det finns skillnader mellan olika myndigheters e-tjänster i gränssnitt gentemot användaren när det gäller legitimering och signering. Dagens system brister dessutom i flexibilitet genom att hänsyn inte har tagits till att det kan finnas skilda behov av säkerhets- lösningar för olika typer av e-tjänster. En samordnad infrastruktur för användning av e-legitimationer skulle underlätta och främja utvecklingen av e-tjänster. Vidare har den hittillsvarande försörjningsmodellen inte varit öppen, vilket försvårat för nya aktörer att komma in på marknaden och bidra till mångfald. Det kan också noteras att dagens e-legitimationer inte används i privata e-tjänster i någon omfattande utsträckning. En ny lösning för e-legitimering bör därför tas fram. Lösningen bör uppmuntra och underlätta marknadsdriven teknikutveckling och sprid- ning av användarvänliga tjänster. Den bör också möjliggöra att de e- legitimationer som finns kan användas även i fortsättningen, så att inte enskildas användning av e-tjänster försvåras i onödan. För att även framöver kunna nå så många användare som möjligt finns det behov av ett system som är så öppet som möjligt så att leverantörer kan tillkomma allteftersom. E-legitimationer ska bidra till att förenkla vardagen för användaren. Målet är därför att de ska utformas efter användarens behov, vara enkla och säkra att använda och att det ska vara lätt att få tillgång till en e-legitimation. Avsikten är vidare att skapa en lösning som gör det möjligt att använda en och samma e-legitimation i såväl offentliga som privata e-tjänster. 6.1Köp av eID-tjänster genom tillämpning av valfrihetssystem Som anförs i avsnitt 4.3 har det inte skett någon ny samordnad upphand- ling av tjänster för elektronisk identifiering (eID-tjänster) sedan det senaste ramavtalet eID 2008 löpte ut. Den offentliga sektorn är i dags- läget beroende av parallell försörjning av flera olika leverantörer. För att ge upphandlande myndigheter tillgång till eID-tjänster för elektronisk identifiering på ett effektivt sätt föreslogs i promemorian att det skulle införas ett nytt sätt att köpa sådana tjänster. Promemorians förslag är en modell med tillämpning av valfrihetssystem efter mönster från lagen (2008:962) om valfrihetssystem, förkortad LOV. I valfrihetssystem god- känns samtliga leverantörer som uppfyller de krav som ställs i för- frågningsunderlaget och anslutningen av leverantörer sker löpande. En sådan lösning möjliggör alltså identifiering med hjälp av e-legitimationer som tillhandahålls av ett obegränsat antal eID-tjänsteleverantörer. Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () bygger på Europa- parlamentets och rådets direktiv /18/EG om samordning av för- farandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster1 (det klassiska upphandlingsdirektivet), senast ändrat genom kommissionens förordning (EU) nr 1251/20112. I upphandlingssamman- hang skiljer man mellan tjänstekontrakt och tjänstekoncessionskontrakt. Det klassiska upphandlingsdirektivet är enligt dess artikel 17 inte tillämpligt på tjänstekoncessioner, frånsett ett mindre undantag. På mot- svarande sätt gäller i princip inte för tjänstekoncessioner, se 1 kap. 2 § sjätte stycket och 12 § . Av 2 kap. 18 § följer att ett tjänstekontrakt är ett skriftligt, undertecknat avtal med ekonomiska villkor som har slutits mellan en eller flera ekonomiska aktörer och en eller flera upphandlande myndig- heter, som avser tillhandahållande av tjänster enligt bilaga 2 eller 3 till lagen och som inte utgör byggentreprenad- eller varukontrakt. Med tjänstekoncessioner avses enligt 2 kap. 17 § ett kontrakt av samma slag som ett tjänstekontrakt men som innebär att ersättningen för tjänsterna helt eller delvis utgörs av en rätt att utnyttja tjänsten. Det som utmärker tjänstekoncessioner är således att ersättningen för tjänsternas utförande endast utgörs av rätten att utnyttja tjänsten eller dels en sådan rätt, dels betalning från den upphandlande myndigheten. Den del av ersättningen som består i en rätt att utnyttja tjänsten kommersiellt ska enligt praxis vara så omfattande att en betydande del 1EUT L 134, 30.4.2004, s. 114, Celex 32004L0018. 2EUT L 319, 2.12.2011, s. 43, Celex 32011R1251. 2012/13:123 av den ekonomiska risken övergår från den upphandlande myndigheten till leverantören/koncessionshavaren. Det kan vara fråga om en tjänste- koncession även om den risk som överförs redan från början är mycket begränsad3. I fråga om skillnaden mellan ett tjänstekoncessionskontrakt och ett ramavtal har uttalat4 att en tjänstekoncession känne- tecknas av en situation där den upphandlande myndigheten överför rätten att utnyttja viss tjänst till en koncessionsinnehavare, vilken inom ramen för det ingångna kontraktet har en viss ekonomisk frihet att bestämma villkoren för hur denna rätt utnyttjas och därmed också i huvudsak står riskerna med detta utnyttjande. Ett ramavtal kännetecknas däremot av en situation där den verksamhet som en ekonomisk aktör som är part i avtalet bedriver är reglerad på så vis att alla kontrakt som denna aktör ingår måste följa de villkor som anges i ram- avtalet. Klassificeringen av ett kontrakt beror enligt domstolen på de konkreta omständigheterna i det enskilda fallet. Den ekonomiska risken ska förstås som en risk att utsättas för mark- nadens nycker. Denna risk kan enligt domstolen exempelvis bestå i att utsättas för konkurrens från andra ekonomiska aktörer, en risk för bris- tande jämvikt mellan utbud och efterfrågan, en risk för insolvens hos dem som är betalningsskyldiga för tillhandahållna tjänster, en risk för att inkomsterna inte ska täcka samtliga kostnader eller en risk att stå ansva- ret för alla sorters skador som uppkommer till följd av brister i tjänsten5. 6.2.2De grundläggande unionsrättsliga principerna Även om det klassiska upphandlingsdirektivet och inte är tillämp- liga på tjänstekoncessioner och tilldelning av sådana kontrakt gäller de grundläggande principerna om likabehandling, icke-diskriminering och öppenhet i förhållande till leverantörer och förfarandet. Principernas tillämpning på upphandlande myndigheters och enheters tilldelning av tjänstekoncessionskontrakt framgår också av praxis6. I artikel 18 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF- fördraget) anges principen om icke-diskriminering. All diskriminering på grund av nationalitet ska vara förbjuden. I artikel 49 i EUF-fördraget anges principen om etableringsfrihet. Den innebär att inskränkningar, inom ramen för vissa särskilda bestämmelser, för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan med- lemsstats territorium ska förbjudas. Etableringsfriheten innefattar rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare samt rätt att bilda och 3Se dom av i mål C-206/08 Eurawasser, p. 74 och 77. 4Se dom av i mål C-300/07 Oymanns, p. 7072 och 75. 5Se dom av i mål C-274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, p. 6Se bl.a. mål C-272/91 Lottomatica, mål C-324/98 och mot , mål C-231/03 Coname, mål C-458/03 mot Gemeinde Brixen och , mål C-260/04 Kommissionen mot och mål C-410/04 ANAV. driva företag på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver Prop. 2012/13:123 för egna medborgare. I artikel 56 och 57 i EUF-fördraget regleras principen om tjänsters fria rörlighet. Den innebär ett förbud mot inskränkningar i friheten att till- handahålla tjänster inom unionen i fråga om medborgare som har etable- rat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten. Med tjänster förstås prestationer som normalt utförs mot ersättning och som inte faller under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer. Med tjänster avses särskilt verksamhet av industriell natur eller kommer- siell natur, inom hantverk och fria yrken. Dessa principer bekräftas i artikel 2 i det klassiska upphandlingsdirek- tivet. Det anges där att upphandlande myndigheter ska behandla ekono- miska aktörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt och förfara på ett öppet sätt. Bestämmelsen kodifierar praxis i upp- handlingsmål, där domstolen ofta åberopar krav på icke-diskriminering, likabehandling, transparens och öppenhet, proportionalitet samt ömse- sidigt erkännande. Principen om icke-diskriminering innebär att även om den upphand- lande myndigheten inte förväntar sig några utländska anbud får den vid utformandet av förfrågningsunderlaget inte införa krav som enbart svenska företag känner till eller kan utföra. Principen om likabehandling innebär att alla leverantörer ska ges så lika förutsättningar som möjligt. Alla måste t.ex. vid samma tillfälle få den information som är relevant för upphandlingen. Med transparens och öppenhet avses främst skyldigheten för den upp- handlande myndigheten att lämna information om upphandlingen och det praktiska tillvägagångssättet vid denna samt rätten för leverantörer att få tillgång till denna information så att de i förväg känner till vad som gäller vid upphandlingen och i efterhand kan kontrollera kontraktstilldelningen. Därigenom skapas förutsättningar för leverantören att kunna få sina för- dragsfästa rättigheter beaktade i en domstolsprövning. Proportionalitetsprincipen innebär att den upphandlande myndigheten i en upphandling inte får ställa större krav på leverantören eller leveran- sen än som behövs och som är ändamålsenligt för den aktuella upphand- lingen. Kraven ska således ha ett naturligt samband med och stå i proportion till det behov som ska täckas. Av principen om ömsesidigt erkännande följer att bevis, intyg eller liknande om att någon är ackrediterad, certifierad, har viss utbildning eller liknande och som har utfärdats av en medlemsstats behöriga myn- digheter ska godtas också i andra medlemsstater. 6.2.3Förslag till EU-reglering om tjänstekoncessioner Europeiska kommissionen lämnade ett förslag till och rådets direktiv om tilldelning av koncessioner (KOM[2011] 897 slutlig). Lagstiftningsförfarandet pågår och det är oklart när direktivet kan antas och vilket slutligt innehåll det kommer att få. 2012/13:123 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att bl.a. lämna förslag till hur det kommande direktivet ska genomföras (dir. 2012:96). I förarbetena till lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa ny- Prop. 2012/13:123 anlända invandrare (prop. 2009/10:60 s. 86 f) bedömde regeringen att det var fråga om en tjänstekoncession trots att hela ersättningen för utnytt- jandet av tjänsten kom från den upphandlande myndigheten. Skälet till detta var att valfrihetssystemet är utformat så, att den upphandlande myndigheten löpande ska annonsera, godkänna och teckna avtal med alla leverantörer som uppfyller kraven i förfrågningsunderlaget och att detta fick till konsekvens att en leverantör i ett valfrihetssystem inte kan beräkna hur omfattande konkurrensen kommer att bli samt hur stor volym som denne kommer att få leverera. Det anfördes vidare att oförut- sedda händelser i världen dessutom gör att antalet personer som omfattas av lagen och rätten att välja en s.k. etableringslots kommer att variera samt att en av grundpelarna i ett valfrihetssystem är den enskildes rätt att byta leverantör av tjänsten om han eller hon så önskar. Även under arbetet med lagen (2010:536) om valfrihet hos anförde regeringen (prop. 2009/10:146 s. 17 f) att inte någon del av ersättningen till leverantören nödvändigtvis måste komma från den enskilde för att det ska vara fråga om en sådan koncession. Regeringen anförde att rätten att utnyttja en tjänst även bör kunna inne- bära en rätt att på andra sätt än att ta betalt av slutanvändarna exploatera tjänsten gentemot dessa i syfte att öka kundunderlaget och därmed intäkterna till den aktuella verksamheten. Att användaren inte skulle betala för den tjänst som skulle komma att tillhandahållas ansågs därför inte utgöra något problem. 7Ett nytt system för säker elektronisk identifiering 2012/13:123 tjänster. Målet är att det ska vara så enkelt som möjligt för användaren att identifiera sig elektroniskt i olika typer av e-tjänster. I en identitetsfederation finns flera typer av aktörer. Hit hör till en början de som tillhandahåller e-tjänster där det krävs elektronisk identi- fiering. Vidare finns det aktörer som levererar standardiserade intyg i elektronisk form med uppgifter om en användares identitet, dvs. Det finns också en federationsoperatör som hand- lägger och administrerar anslutning till federationen och tillhandahåller register, installationer och tjänster som behövs för att samordna leveran- sen av identitetsintyg till e-tjänsterna. Även andra aktörer, såsom ut- färdare av attributsintyg, kan komma att anslutas till federationen. kommer att fungera som federationsoperatör, vilket bl.a. innebär att nämnden ska styra, utveckla och svara för verk- samheten inom infrastrukturen samt sköta kontakterna med parterna i systemet. I sin roll som federationsoperatör kommer att utarbeta ett regelverk som ska gälla för aktörerna i federa- tionen. I regelverket regleras förhållandet mellan identitetsfederationens parter och de krav som ställs på varje part för att delta i federationen. Nämnden kommer också att upprätta ett s.k. tillitsramverk, dvs. gemen- samma krav för utfärdande av e-legitimationer som får användas i syste- met. Kraven kan vara fördelade på olika skyddsklasser eller tillitsnivåer som svarar mot olika grader av teknisk och operationell säkerhet hos utfärdare av e-legitimationer och olika grader av kontroll av att en person som tilldelas en e-legitimation verkligen är den han eller hon utger sig för att vara. Vidare kommer nämnden att tillhandahålla och administrera för federationen gemensamma funktioner. Exempel på sådana funktioner är ett register över vilka som är anslutna till federationen (metadata- register), en tjänst för hur användare ska kunna välja legitimeringsmetod (anvisningstjänst) samt en signeringstjänst, dvs. en teknisk plattform som gör det möjligt för användaren att signera uppgifter elektroniskt. Nämnden kommer att ha det centrala ansvaret för att övervaka och kontrollera att systemet sköts på ett säkert sätt. Slutligen kommer nämn- den att svara för anslutning av de olika aktörerna i systemet till identitets- federationen. Anslutning av dem som tillhandahåller e-tjänster och av eID-tjänste- leverantörer till identitetsfederationen sker genom att respektive part tecknar ett anslutningsavtal med , i vilket parten bl.a. lämnar fullmakt till samt åtar sig att följa de krav som gäller enligt regelverket för identitetsfederationen med till- hörande tillitsramverk. När tillhandahållaren av e-tjänst och eID-tjänste- leverantören har anslutit sig kan enskilda användare identifiera sig i e- tjänsterna. Det uppkommer inte något nytt avtalsförhållande mellan någon part i samband med att en e-legitimation används för identifiering i en e-tjänst. Enskilda som använder en ansluten e-tjänst kan identifiera sig med valfri ansluten leverantörs e-legitimation. Alla som har e-legitimationer som är utfärdade av en godkänd leverantör ska således kunna använda dem i alla anslutna e-tjänster. Omvänt har den som tillhandahåller e- tjänsten inte någon möjlighet att påverka vilken leverantör som den enskilde väljer att anlita , så länge e-legitimationen upp- Prop. 2012/13:123 fyller de krav som ställts upp för tillgång till e-tjänsten. De som tillhandahåller e-tjänster där e-legitimationer används ska ersätta eID-tjänsteleverantörerna för de tjänster som tillhandahålls. När det gäller myndigheter ska på förhand fastställa ersättningsnivåer och övriga grunder för ersättning. En enskild myndig- het kan därmed inte påverka vem som får ersättning eller hur hög den totala ersättningen kommer att bli. Federationslösningen innebär sammanfattningsvis att de som tillhanda- håller e-tjänster på ett samordnat sätt kopplas samman, såväl tekniskt som affärsmässigt, med eID-tjänsteleverantörer. Detta görs på ett sådant sätt att enskilda som använder en ansluten e-tjänst kan legitimera sig elektroniskt med en e-legitimation från vilken ansluten leverantör av eID-tjänster som helst. 7.1.2 Närmare om federationen 2012/13:123 ska även överta vissa tekniska och admi- nistrativa funktioner från de upphandlande myndigheterna. Detta innebär fördelar ur samordningssynpunkt, förenklar administrationen för samtliga inblandade aktörer och garanterar att en stor del av kompetensen kan centraliseras i dessa ofta ganska komplexa frågor. En av utgångspunkterna för förslagen i promemorian är att ska bistå myndigheter vid köp av eID-tjänster. Syftet med detta är att säkerställa samordning och likformighet i krav- ställningen, så att de krav som ställs vid köpet av tjänsterna och de kontrakt som tecknas med leverantörerna är förenliga med det regelverk som gäller för identitetsfederationen. För att uppnå detta syfte avses ansvara för annonsering och utformning av för- frågningsunderlag, liksom för godkännande av och tecknande av kontrakt med de intresserade leverantörer som uppfyller de krav som ställs. kommer således att sköta hela inköpsförfarandet. Tanken är att inte ska genomföra inköpen i eget namn utan i egenskap av ombud. Varje myndighet kommer därmed att anses ha gjort ett eget köp av eID-tjänster. Eftersom nämnden ska agera på andra myndigheters vägnar medför avtalstecknandet med de eID- tjänsteleverantörer som uppfyller de ställda kraven att det uppkommer ett avtalsförhållande direkt mellan de deltagande myndigheterna och de godkända eID-tjänsteleverantörerna. kommer att utföra vissa tjänster åt de myndig- heter som väljer att ansluta sig till identitetsfederationen. Det handlar dels om att tillhandahålla stöd i rollen som federationsoperatör, vilket bl.a. innefattar kravspecifikationer och administration etc. beträffande federationen och anslutning till den, dels om att bistå myndigheterna genom att köpa själva eID-tjänsterna i dessas namn. I den mån de tjänster som utför är upphandlingspliktiga avses direkt- upphandling ske. Den ersättning som varje myndighet ska betala till är inte fastställd, men beloppen kan förväntas bli förhållandevis låga. Av 15 kap. 3 § andra stycket följer att direktupphandling får användas om ett kontrakts värde uppgår till högst av det tröskelvärde som avses i 3 kap. 1 § första stycket 2 och andra stycket i lagen. Detta innebär att en upphandlande myndighet får använda direktupphandling om kontraktets värde uppgår till högst ca . Av 15 kap. 3 a § följer att värdet av ett kontrakt ska uppskattas till det totala belopp som ska betalas enligt kontraktet. En upphandling får inte delas upp i syfte att kringgå tröskelvärdet. Vidare ska den upphandlande myndigheten beakta direktupphandlingar av samma slag som den gjort under räkenskapsåret. Enligt den bedömning som kan göras kommer ersättningen Prop. 2012/13:123 för eventuella upphandlingspliktiga tjänster att vara så låg att värdet av respektive kontrakt kommer att understiga det högsta värde som gäller för att direktupphandling ska vara tillåten. Det är slutligen upp till respektive myndighet att avgöra om det finns förutsättningar för direkt- upphandling. 8En lag om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering 2012/13:123 Promemorians förslag: överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Promemorians förslag omfattade endast statliga myndigheter, kommuner och landsting. Vidare angavs det inte uttryck- ligen att den som inrättar valfrihetssystemet ska ansluta sig till det system för säker elektronisk identifiering som tillhandahålls av en myndighet som regeringen bestämmer. Remissinstanserna: , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Myndigheten för handikappolitisk samordning stöder förslaget. , och är positiva till att valfrihetssystemen lagregleras. stöder för- slaget i huvudsak. Nämnden anser dock, med instämmande av Kommuner och Landsting och , att lagen ska gälla för alla som är upphandlande myndigheter enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. anser att bör ha ett totalansvar för hela valfrihetssystemet, både mot deltagande myndigheter och anslutna leverantörer. Kammarrätten i menar att lagen bör innehålla definitioner av vad som avses med tjänster för elektronisk identifiering och elektroniska tjänster. förordar en gemensam reglering av alla valfrihetssystem i stället för en ny särreglering. framför liknande synpunkter.