prop · H003137 · 2013-04-16 00:00:00 — av förändringar som beror på konjunkturen (automatiska stabilisatorer), engångseekter och extra ordinära kapitalvinster, dels av förändringar i det strukturella sparandet. Förändringarna i det strukturella sparandet delas sedan i sin tur upp på fyra olika poster. Tabell 4.1 Indikatorer för impuls till efterfrågan i budgetpropositionen . Årlig förändring, procent av BNP. regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? Som kan utläsas ur tabellen minskar det strukturella sparandet innevarande år men är i stort sett oförändrat 2013. Konjunkturläget, vilket denieras som skillnaden mellan faktisk BNP och den potentiella produktionsförmågan i ekonomin (BNP-gapet), försämras också något under båda dessa år. Sammantaget stämmer därför denna bild väl överens med regeringens bedömning att den nanspolitiska inriktningen bidrar till att hålla uppe efterfrågan i ekonomin av försvagad ekonomisk utveckling. är det värt att notera att den nanspolitiska stimulansen påverkar , medan politiken är svagt åtstramande . Ser man emellertid till detaljerna i tabellen ovan, framstår orsakerna till den nanspolitiska stimulansen inte som lika tydliga. Av förstärkningen på av BNP i det strukturella sparandet bidrar förslagen i budgetpropositionen, det vill säga den diskretionära nanspolitiken, till att det strukturella sparandet förändras av BNP. Denna försvagning motverkas dock av posten övrigt som uppgår till och därmed är den enskilt största förklaringsposten i tabellen. Vad denna post innehåller är summariskt beskrivet i texten i budgetpropositionen. Regeringen skriver: Den sistnämnda postens bidrag beror delvis på att de oentliga inkomsterna har en starkare koppling till tillväxten än de oentliga utgifterna. Det är emellertid intressant att notera att denna posts bidrag till det strukturella sparandet 2012 är , det vill säga att det är över en procentenhets skillnad . Denna diskrepans lämnas utan kommentar i texten. granskar: offentliga finanser 4.3Jämförelse med vårpropositionen 2012 Bilden av nanspolitikens inriktning kompliceras ytterligare om man jämför med regeringens bedömning i vårpropositionen 2012. Tabell 4.2 jämför den redovisade impulsen till efterfrågan i budgetpropositionen och vårpropositionen. Tabell 4.2 Indikatorer för impuls till efterfrågan i Budgetpropositionen och Vårpropositionen 2012. Källa: och egna beräkningar. Som tabellen visar beskrevs nanspolitiken som åtstramande med av BNP så sent som . Trots att inga nya, större nanspolitiska initiativ avseende har genomförts sedan vårpropositionen, har således regeringens beskrivning av nanspolitiken 2012 förändrats från tämligen åtstramande (0,) till att ha en expansiv eekt (0,). har bilden av konjunkturförsvagningen förändrats. Regeringen räknar i budgetpropositionen med att försämringen BNP-gapet uppgår till , medan försämringen var i vårpropositionens bedömning. Finanspolitiken beskrivs således som mer expansiv som bilden av konjunkturen förbättrats. Denna omsvängning i nanspolitikens inriktning är men lämnas oförklarad i budgetpropositionen. Ser man till vilka poster i tabellerna ovan som förändrats märker man återigen att det är posten övrigt som förklarar förändringen av det strukturella sparandet mellan vårpropositionens bedömning och den bild som publiceras i budgetpropositionen. regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? 4.4Jämförelse med ESV:s redovisning av nanspolitikens inriktning Även () gör bedömningar av nanspolitikens inriktning. ESV använder sig visserligen av ett så kallat konjunkturjusterat sparande, istället för nansdepartementets strukturella sparande. Måtten är konstruerade på olika sätt, men ska ändå mäta samma sak, nämligen det nansiella sparandet justerat för konjunkturella eekter på den oentliga ekonomin. De båda måtten låter sig därför jämföras. I ESV:s redovisning av inriktningen av nanspolitiken skiljer myndigheten på diskretionär nanspolitik, automatisk diskretionär nanspolitik och övrigt, se tabell 4.3. Posten automatisk diskretionär nanspolitik avser eekten av att vissa statliga utgifter, till exempel barnbidrag, är nominellt oförändrade mellan åren om det inte fattas något annat beslut. Detta regelverk får till följd att, givet en trendmässig BNP-tillväxt, nanspolitiken är automatiskt åtstramande i avsaknad av aktiva beslut eftersom utgifterna sjunker som andel av BNP medan inkomsterna stiger i takt med tillväxten. Tabell 4.3 Förändring av det nansiella sparandet och nanspolitikens inriktning. 1 Vårpropositionen 2012. 2 Se promemorian Dekomponering av prognosen för det nansiella sparandet, . Källa: ESV. granskar: offentliga finanser ESV har beräknat denna eekt till av BNP . Det innebär att det krävs expansiva reformer i budgetpropositionen på för att uppväga den automatiskt åtstramande eekten i statsbudgeten. I budgetpropositionen lämnas denna information bara i förbigående genom att posten övrigt förklaras med att den beror delvis på att de oentliga inkomsterna har en starkare koppling till tillväxten än de oentliga utgifterna.31 gör ingen bedömning av huruvida ESV:s uppskattning av den automatiska diskretionära nanspolitiken är optimal eller inte, men noterar att en liknande kvantitativ uppdelning i regeringens beskrivning av den nanspolitiska inriktningen skulle bidra till en ökad transparens. ŇRegeringens beskrivning av nanspolitikens eekter på efterfrågan kan förbättras och fördjupas. Regeringen ger ingen beskrivning av hur nanspolitikens inriktning i förhållande till konjunkturutvecklingen har förändrats sedan föregående proposition. ŇDen stora revideringen av karaktäriseringen av nanspolitiken 2012 mellan vårpropositionen och budgetpropositionen lämnas helt utan förklaring. Detta trots att nanspolitiken beskrevs som åtstramande och i budgetpropositionen som expansiv. ŇDen största förklaringen till förändringen i det strukturella sparandet, indikatorn för nanspolitikens inriktning, åternns i en övrigt-post vars innehåll beskrivs endast summariskt. 31 Budgetpropositionen , s. 132. regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? granskar: offentliga finanser 5Regeringens redovisning av budgeteekter Regeringens redovisning av budgeteekter av förslag till reformer och besparingar är av central betydelse i det underlag som regeringen lämnar till . Det är därför av stor vikt att redovisningen är tydlig och ger en fullständig bild av budgetförslagens eekter på de oentliga nanserna. har i en tidigare granskning undersökt regeringens redovisning av budgeteekter och konstaterat att förekomsten av olika metoder för redovisning ställer höga krav på tydlighet och struktur. I granskningen fann brister i redovisningen och bedömde bland annat att det kunde vara svårt för läsaren att se sammanhangen i de ekonomiska propositionerna. rekommendationer till regeringen var att dels redovisa budgeteekter i en fast uppsättning tabeller, dels publicera en sammanhållen redogörelse för hur inkomster, utgifter och dynamiska eekter beräknas.32 Regeringen har därefter angett att det pågår ett arbete med att utveckla redovisningen av budgeteekter och att spårbarheten i budgeten har förbättrats, framför allt vad avser inkomstsidan.33 I årets budgetproposition presenteras i bilaga 2 en övergripande beskrivning av eekterna på de oentliga nanserna av regeringens politik. Bilagan beskriver redovisningen av budgeteekter och sammanhangen mellan budgetpropositionens olika avsnitt (se faktaruta nedan). I denna granskning undersöks om regeringens redovisning utvecklats på ett sådant sätt att det enkelt går att förstå sambanden mellan budgetpropositionens olika delar och därmed utläsa budgeteekter. Granskningen utgår delvis från bilagan i budgetpropositionen och undersöker om de sammanhang som anges där också upprätthålls i propositionens olika avsnitt. Granskningen fokuserar på två frågor. Dels i vilken utsträckning det nns relevanta och klargörande hänvisningar som underlättar spårbarheten av redovisade uppgifter. Dels om terminologi och angivna enheter i tabellernas rubriksättning är enhetlig. 32Riksrevisionen (2007), Regeringens redovisning av budgeteekter, (RiR 2007:26). 33Proposition 2009/10:1, s. 332. (2010), Uppföljningsrapport , s. 94. regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? 5.1Budgeteekter kan redovisas på olika sätt En viktig aspekt av tydlig redovisning är att sammanhangen mellan olika avsnitt i budgetpropositionen klargörs. Uppgifter som redovisas i ett avsnitt kan korrespondera med detaljerade uppgifter i annat avsnitt, eller ligga till grund för övergripande redovisning. Ett klargörande av sambanden ökar möjligheterna att sätta sig in i budgeten liksom att förstå den i dess delar. Sådana klargöranden kan ses som extra värdefulla mot bakgrund av att regeringen i budgetpropositionen använder olika principer och tekniker för redovisning. I budgetpropositionen används olika redovisningssätt för att redovisa budgeteekter. Budgeteekter kan exempelvis redovisas i förhållande till föregående proposition eller i förhållande till föregående år.34 Genom att hänvisa till föregående proposition framhävs eekterna av de åtgärder som föreslås i budgeten. När budgeteekter redovisas i förhållande till föregående år inkluderas alla beslut som påverkar de oentliga nanserna oavsett när de togs. Budgeteekter på budgetens inkomstsida kan dessutom anges brutto, netto eller som varaktiga eekter. När de anges netto har man i beräkningen tagit med de indirekta eekter som kan följa av en reform.35 Därtill ska läggas att redovisningen i budgetpropositionen sker dels i budgettermer, dels i enlighet med nationalräkenskapernas (NR) principer. 34Se t.ex. (2007). 35Se (2012)a, Beräkningskonventioner 2013, s. 3135, för en redogörelse av redovisning av budgeteekter. granskar: offentliga finanser Budgeteekter redovisas i era avsnitt i budgetpropositionen Redovisningen av budgeteekter redovisas i era delar av budgetpropositionen, där de sammantagna eekterna av regeringens politik redovisas i volym 1 Förslag till statens budget, nansplan och skattefrågor, medan övriga volymer redovisar förslagen på statbudgetens utgiftssida fördelat på anslag. I volym 1 redovisas budgeteekter på aggregerad nivå i avsnitten 1 Finansplan (tabell 1.2) och 10 Oentliga sektorns nanser, statens budgetsaldo och statsskuld (tabell 10.1 och 10.2). På mer detaljerad nivå sker redovisningen i avsnitten 6 Skattefrågor (tabell 6.15), 7 Inkomster (tabell 7.14), 8 Utgifter (tabell 8.5). I Bilaga 2 Eekter på de oentliga nanserna av regeringens politik så redovisas de i budgetpropositionen, beskrivs sambanden mellan budgetpropositionens olika delar. Regeringens förslag till ny politik sker i tabellerna 1.2, 10.1, 8.10 och 6.15. I tabell 1.2 redovisas budgeteekten av föreslagna åtgärder. Dessa eekter förtydligas i tabell 10.1 som övergripande anger inkomst- och utgiftsförändringar i förhållande till prognosen vårproposition. Mer detaljerade uppgifter motsvarande de som ges i tabell 10.1 åternns i tabell 8.10 som redovisar budgetens utgifter fördelat på utgiftsområden och tabell 6.15 som redovisar regeringens skattepolitiska åtgärder. Redovisningen av eekterna av regeringens politik från föregående år sker i tabellerna 4.2, 10.2, 8.5 och 7.14. Den övergripande redovisningen av utgifts- och inkomstförändringar i förhållande till ges i tabell 10.2. Underlaget till tabell 10.2 åternns i tabell 8.5 som redovisar utgiftsförändringar fördelat på utgiftsområden och tabell 7.14 som redovisar förändringen i skatteintäkter. Tabell 10.2 ger i sin tur underlag till uppgiften om diskretionär nanspolitik i tabell 4.2 där regeringens bedömning av nanspolitikens eekter på efterfrågan redovisas. 5.2Regeringens redovisning i budgetpropositionen 5.2.1Hänvisningar i budgeten saknas eller är otydliga En granskning av budgetpropositionen visar att relevanta hänvisningar i vissa fall saknas. Även när hänvisningar görs i ett avsnitt eller i en tabell förklaras inte sambandet utförligt eller så återkopplar man inte i det motsvarande avsnittet eller tabellen. Fler förklarande hänvisningar som knyter samman avsnitten skulle öka spårbarheten och bättre klargöra sambanden mellan de olika avsnitten i budgetpropositionen. Hur hänvisningar hade kunnat underlätta förståelsen kan illustreras med utgångspunkt från tabell 1.2 (se tabell 5.1 nedan som är ett sammandrag av tabell 1.2 i budgetpropositionen). regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? Tabell 5.1 Reformer i budgetpropositionen , eekt på det nansiella sparandet i oentliga sektorn.1 Miljarder kronor. Anm.: Beloppen är avrundade. 1 En positiv sira innebär en försvagning av det nansiella sparandet. 2Varav avser tillfälliga utbildningsplatser inom komvux, , högskola och universitet/högskola. En väsentlig del av dessa platser kommer att nå ungdomar, men också andra grupper så som utrikes födda och långtidsarbetslösa kan få del av satsningen. 3I beloppet ingår medel för energiforskning (0,2013, 2014, 2015 och 2016). Dessa är också inkluderade i beloppet för forskning och innovation ovan, men ingår endast en gång i summeringen. I tabellen redovisas regeringens föreslagna åtgärder under ett antal poster utan att det framgår om de avser budgetens inkomst- eller utgiftssida. I linje med vad som anges i bilaga 2 i budgetpropositionen hade det dock varit relevant att hänvisa till avsnitt 10.1 och tabell 10.1 (motsvarande tabell 5.2 nedan) och redogöra för hur uppdelningen sker där. Det hade dessutom varit relevant att informera om var i budgetpropositionen det går att identiera budgeteekterna av de respektive åtgärder som summerats in under de olika posterna i tabell 1.2.36 36Utöver redovisningen som återges i nansplanen krävs information ur tabell 6.15 för att läsaren exempelvis ska kunna specicera budgeteekterna för respektive åtgärd som förts in under posten Företagande och entreprenörskap. granskar: offentliga finanser Tabell 5.2 föreslagna reformer och aviserade utgifts- och inkomstförändringar 20122016, eekt på oentliga sektorns nansiella sparande. Förändring i förhållande till ekonomiska vårproposition. 1Nu föreslagna och aviserade anslagsförändringar beskrivs närmare i avsnitt 8.2.1. Anslagsförändringar som motiverar tekniska justeringar av utgiftstaket för staten ingår inte. Vidare ingår inte medel som i propositionen Höständringsbudget föreslås tillföras transfereringsanslag. Av de som de takbegränsade utgifterna ökar med 2012 till följd av förslagen i Höständringsbudget består av medel som i föreslås tillföras regelstyrda transfereringssanslag (känsliga för förändringar i volym och makroekonomiska förutsättningar) utan att någon ny reform föreslås. 2Eekterna på de oentliga nanserna av föreslagna och aviserade förändringar av skatteregler beskrivs närmare i avsnitt 6.36. 3Med indirekta eekter avses här budgeteekter från förändrade priser och löner vid oförändrade volymer. Ytterligare ett exempel där användningen av hänvisningar skulle ha inneburit ett förtydligande är avsnitt 7 om inkomster där man i tabell 7.2 redovisar bruttoeekter av ändrade skatteregler och avgiftsregler. Sambandet med avsnitt 6 om regeringens föreslagna åtgärder på skatteområdet hade blivit tydligare om en beskrivning av eekterna av de föreslagna skatteåtgärderna hade inarbetats i tabell 7.2. En återkoppling och förklaring utöver den som nns i texten hade varit relevant eftersom redovisningstekniken i tabell 7.2 är en annan än i föregående avsnitt. På motsvarande sätt kunde redovisningen i tabell 4.2 (motsvarande tabell 4.1 i avsnitt 4.2 ovan) tydligare återkoppla till tabell 10.2 (se bilaga 2), så att det framgår hur regeringen bedömer att de samlade budgeteekterna av åtgärderna som den föreslår påverkar efterfrågan. regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? nns det en ambition att genom hänvisningar i redovisningen i budgetpropositionen klargöra sambanden. Ett exempel är avsnitt 10.1. där fotnoterna till tabellerna 10.1 och 10.2 avser förklara sambanden mellan avsnitten.37 Delar av denna information är dock av sådan vikt att den borde återges i den löpande texten. Detta gäller exempelvis fotnot 2 i tabell 10.2 (se bilaga 2). 5.2.2Rubriksättningarna kan utvecklas för att öka spårbarheten Vid en jämförelse mellan tabeller i budgetpropositionen framgår att tabellrubrikerna kan utvecklas för att öka spårbarheten (rubrikerna för de aktuella tabellerna återges nedan i bilaga 1). I budgetpropositionen kan terminologin i rubrikerna skilja sig åt även då tabellerna följer samma redovisningsteknik. Tabellerna 1.2 och 10.1 är ett sådant exempel, där rubriksättningen inte är enhetlig trots att båda redovisar de oentlignansiella eekterna av regeringens föreslagna åtgärder. Siran 22,7 miljarder kan spåras mellan tabellerna, men i tabell 10.1 anges att förändringen är i förhållande till vårproposition. Därtill är tabellerna uppställda så att en försvagning av det oentliga sparandet anges som positivt tal i tabell 1.2, men som negativt tal i tabell 10.1. Det nns också exempel på att enheter skiljer sig åt mellan tabeller som korresponderar. I tabell 4.2. är enheten procent av BNP medan uppgifterna i tabell 10.2 anges i miljarder kronor. I tabell 8.10 är enheten medan korresponderande uppgifter i tabell 10.1 anges i miljarder. Eftersom regeringens redovisning av budgeteekter omfattar en fast uppsättning tabeller borde en utveckling mot en mer enhetlig användning av rubriker och redovisade enheter utgöra en relativt begränsad arbetsinsats. ŇRelevanta hänvisningar saknas i vissa fall. Då hänvisningar görs förekommer det fall då dessa inte följs upp i det avsnitt till vilken de görs eller så ges ingen utförlig förklaring. ŇRubriksättning och redovisade enheter kan variera i tabellerna. Detta försvårar spårbarheten mellan olika tabeller. 37Sambanden som etableras genom hänvisningar i fotnoterna till tabellerna 10.1 och 10.2 är mellan tabell 8.10, 6.15 och tabell 10.1, mellan tabell 8.5, tabell 7.14 och tabell 10.2. granskar: offentliga finanser Granskningen av budgetpropositionen har inriktats på att undersöka transparensen och tydligheten i regeringens redovisning inom följande tre områden: Ňregeringens redovisning av sin syn på de makroekonomiska obalanser som EU uppmärksammat, det vill säga höga fastighetspriser och hög skuldsättning i hushållssektorn Ňregeringens redovisning av de konjunkturella eekterna av nanspolitiken Ňregeringens redovisning av budgeteekter. Utgångspunkten för granskningen har varit de svenska och internationella redovisningsprinciper som nns för hur nanspolitiken bör redovisas och för hur budgetdokumenten bör utformas. 6.1Regeringen redovisar inte hur den ser på de makroekonomiska obalanser som EU uppmärksammat Regeringen ska inom ramen för planeringsterminen beakta och besvara de landsspecika rekommendationerna som ges av EU, även om dessa inte är bindande. Regeringen redovisar i budgetpropositionen sin syn på EU:s I redovisningen argumenterar regeringen huvudsakligen utifrån nansiell stabilitet utan att tydligt redovisa hur den ser på de makroekonomiska obalanser som kommissionen påtalat. I budgetpropositionen redovisar regeringen ett antal åtgärder som har för avsikt att stärka den nansiella stabiliteten, till exempel höjda En korrigering av makroekonomiska obalanser kan emellertid leda till betydande eekter på tillväxt och sysselsättning utan att den nansiella stabiliteten hotas. Regeringen bör närmare analysera och tydligare redovisa de svenska makroekonomiska obalanser och sammankopplade risker som EU- kommissionen identierat. regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? 6.2Regeringens redovisning av de konjunkturella eekterna av nanspolitiken kan fördjupas Regeringens beskrivning av nanspolitikens eekter på efterfrågan kan förbättras och fördjupas. Regeringen ger ingen beskrivning av hur nanspolitikens inriktning i förhållande till konjunkturutvecklingen har förändrats sedan föregående proposition. Den stora revideringen av karaktäriseringen av nanspolitiken 2012 mellan vårpropositionen och budgetpropositionen lämnas helt utan förklaring. Detta trots att nanspolitiken beskrevs som åtstramande och i budgetpropositionen som expansiv. Den största förklaringen till förändringen i det strukturella sparandet, indikatorn för nanspolitikens inriktning, åternns i en övrigt- post vars innehåll beskrivs endast summariskt. Regeringen bör förklara stora skillnader i bedömningen av nanspolitikens inriktning i förhållande till konjunkturen mellan de ekonomiska propositionerna. Regeringen bör även presentera en kvantitativ bedömning av eekterna av att de oentliga inkomsterna har en starkare koppling till tillväxten än de oentliga utgifterna, i likhet med det ESV kallar automatisk diskretionär nanspolitik. Dessutom bör regeringen utveckla och förtydliga innebörden av posten övrigt i tabellen rörande indikatorer för impuls på efterfrågan. 6.3Redovisningen av budgeteekter kan förbättras Regeringen har utvecklat redovisningen av budgeteekter i budgetpropositionen. Det nns dock fortfarande utrymme att förbättra redovisningen genom att göra sambanden mellan budgetens olika delar mer tydliga och begripliga. Regeringens redovisning saknar i vissa fall relevanta hänvisningar mellan avsnitten och det förekommer även att hänvisningar görs utan att de följs upp i motsvarande avsnitt eller utan att de förklaras mer utförligt. Spårbarheten mellan olika tabeller visar även brister där rubriksättningen varierar trots att de följer samma redovisningsteknik. Dessutom redovisas uppgifter som avser samma uppgift på olika sätt i olika tabeller. granskar: offentliga finanser Regeringen bör använda hänvisningar mellan avsnitten för att tydligöra sambanden mellan budgetens olika delar och i de fall hänvisningar görs till ett avsnitt bör dessa följas upp. Regeringen bör även öka spårbarheten mellan tabellerna genom att använda enhetlig rubriksättning och genom att använda samma enhet vid redovisning av samma uppgifter i olika tabeller. regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? Betänkande 2010/11:FiU42 för nanspolitiken. Betänkande 2011/12:FiU20 Riktlinjer för den ekonomiska politiken. Ds 2010:4 Översyn av överskottsmålet. Proposition 2009/10:1 Budgetpropositionen . Proposition 2010/11:40 En reformerad budgetlag. Proposition 2011/12:100 ekonomiska vårproposition. Proposition 2012/13:1 Budgetpropositionen . Regeringens skrivelse 2010/11:79 för nanspolitiken. Regeringens skrivelse 2011/12:148 om tillämpningen av det nanspolitiska ramverket i budgetpropositionen . SOU 2010:18 En reformerad budgetlag. European Commission (2012), European Economy, Occasional Papers 108, lagstiftningsresolution (KOM(2010)0523 C7-0397/2010 2010/0277(NLE)) av om förslaget till rådets direktiv om krav på medlemsstaternas budgetramverk. och rådets förordning (EU) nr 1176/2011 av om förebyggande och korrigering av makroekonomiska obalanser. (2012)a, Beräkningskonventioner 2013. (2012)b, Promemoria från , Metod för beräkning av potentiella variabler. granskar: offentliga finanser (2012), Tillsynsrapport . IMF (2007), Manual on Fiscal Transparency. IMF (2012), Country report No. 12/154. (2002) Best Practices for Budget Transparency, on Budgeting, Volume 1, No. 3, 2002. Kopits, , och , 1998, Transparency in Government Operations, IMF Occasional Paper No. , Finansiell stabilitet 2004:2. , Finansiell stabilitet 2005:1. (2007), Regeringens redovisning av budgeteekter, RiR 2007:26. (2010), Uppföljningsrapport . (2011), Tillämpningen av det nanspolitiska ramverket. Regeringens redovisning i budgetpropositionen , RiR 2011:30. Rådets direktiv /85/EU av om krav på medlemsstaternas budgetramverk. Rådets rekommendation av om nationella reformprogram 2012, med avgivande av rådets yttrande om konvergensprogram för 20122015 (2012/C 219/25). , intervjuartikel med . , debattartikel av . Tal av vid i , Svåra avvägningar i penningpolitiken.