prop · H003104 · 2013-03-26 00:00:00 — Regeringens proposition 2012/13:104 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att gällande grunder för befrielse från byggsanktionsavgift i (2010:900) kompletteras med en möjlighet att i ett enskilt fall sätta ned en byggsanktionsavgift som inte står i rimlig proportion till den aktuella överträdelsen. Det föreslås även att en av plan- och bygglagens sanktionsbestämmelser förtydligas. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 2012/13:104 Innehållsförteckning Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i (2010:900). Härigenom föreskrivs i fråga om (2010:900) dels att 11 kap. 52 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 11 kap. 53 a §, av följande lydelse. Byggsanktionsavgiftens storlek ska framgå av de föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 12 §. Avgiften får uppgå till högst 50 prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken. När avgiftens storlek bestäms, ska hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Byggsanktionsavgiftens storlek ska framgå av de föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 16 kap. 12 §. När regeringen meddelar föreskrifter om avgiftens storlek, ska hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. En byggsanktionsavgift får i ett enskilt fall sättas ned om avgiften inte står i rimlig proportion till den överträdelse som har begåtts. Avgiften får sättas ned till hälften eller en fjärdedel. Vid prövningen enligt första stycket ska det särskilt beaktas om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet eller om överträdelsen av andra skäl kan anses vara av mindre allvarlig art. Denna lag träder i kraft . Bestämmelserna i 11 kap. 53 a § tillämpas dock för tid . har i skrivelser och samlat ett antal förslag till ändringar i (2010:900) och plan- och byggförordningen (2011:338), däribland några förtydliganden i plan- och bygglagens sanktionsbestämmelser. Vidare har en del tillämpnings- svårigheter aktualiserats sedan de nya sanktionsbestämmelserna trädde i kraft och regeringen har uppmärksammats på behovet av att införa ytterligare möjligheter till avgiftsbefrielse. har även samlat vissa andra förslag till ändringar i som kommer att behandlas i en senare proposition. Frågan om förtydliganden i plan- och bygglagens sanktions- bestämmelser samt ett förslag att införa en möjlighet till att i ett enskilt fall sätta ned en avgift som inte står i rimlig proportion till den aktuella överträdelsen har behandlats i en inom upprättad promemoria. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Lagförslagen har remissbehandlats tillsammans med förslag till ändringar i plan- och byggförordningen, där det bl.a. föreslås en generell sänkning av byggsanktionsavgifternas nivåer. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr S2012/5994/PBB). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. I förhållande till lagrådsremissens förslag har en paragraf utgått och en redaktionell ändring har gjorts i en paragraf. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitten 4.1 och 4.2. 4 Förslag till lagändringar 4.1Införande av en bestämmelse om nedsättning av en byggsanktionsavgift Regeringens förslag: Plan- och bygglagens bestämmelser om befrielse från byggsanktionsavgift ska kompletteras med en bestämmelse om nedsättning av en avgift i ett enskilt fall. Nedsättning ska få ske om avgiften inte bedöms stå i rimlig proportion till den aktuella överträdelsen. Avgiften ska få sättas ned till hälften eller en fjärdedel. Vid prövningen av frågan om nedsättning ska det särskilt beaktas om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet eller om överträdelsen av andra skäl kan anses vara av mindre allvarlig art. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslogs dock att det vid prövningen enligt nedsättningsbestämmelsen särskilt ska beaktas sådana omständigheter som anges i 11 kap. 53 § . Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot promemorians förslag. Ett antal av dessa remissinstanser anser dock att den föreslagna bestämmelsen behöver förtydligas och preciseras, däribland anför , och , att det naturligtvis inte är möjligt att förutse alla situationer där nedsättning är möjlig, men för att domstolar ska kunna tillämpa bestämmelsen enhetligt måste det utvecklas närmare i lagtext och förarbeten hur bestämmelsen ska tillämpas. i framhåller att den föreslagna ändringens utformning innebär en stor risk för att tillämpningen blir godtycklig, att respekten för sanktionssystemet därmed går förlorad och att bedömningen därför borde vara kopplad till ett krav på särskilda skäl för en nedsatt sanktionsavgift. konstaterar att eftersom strikt ansvar föreligger enligt gällande bestämmelser, blir besluten om byggsanktionsavgift likartade över landet. För att även fortsättningsvis få en enhetlig användning av bestämmelsen efterfrågar verket en tydlig vägledning som minskar risken för skönsmässiga bedömningar och därmed upprätthåller rättssäkerheten. Verket föreslår att möjligheten att sätta ned en avgift begränsas till situationer där synnerliga skäl föreligger. Även kommun anför att ett förtydligande krävs avseende när nedsättning får ske för att få en så rättvis och enhetlig grund för beslut som möjligt och som motverkar alltför stora utrymmen för skönsmässiga bedömningar. Vidare anför ett antal remissinstanser, däribland , och , i och Föreningen , att hänvisningen i föreslagna 11 kap. 53 a § till att det vid prövning om nedsättning av byggsanktionsavgift särskilt ska beaktas sådana omständigheter som anges i 53 § är ologisk och medför tillämpningssvårigheter, eftersom dessa omständigheter redan har beaktats vid prövningen enligt 53 §. Föreningen anser vidare att det borde vara en mer förmildrande omständighet om man har uppfyllt alla samhällskrav men glömt den formella delen, än om man har struntat i det mesta och det är stora brister i säkerhets- och utförandedelen. kommun anser att det även kan finnas andra situationer när en mindre förseelse har begåtts och föreslår att det i 53 a § andra stycket görs ett tillägg för det fall överträdelsen av andra skäl kan anses vara av mindre allvarlig art. Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft någon erinran mot förslaget om att när nedsättningsbestämmelsen tillämpas ska nedsättning av byggsanktionsavgiften ske till hälften eller en fjärdedel. anser att förslaget är väl utformat eftersom de två nivåerna till vilka man kan sänka avgiften begränsar utrymmet för godtyckliga bedömningar. Några remissinstanser, däribland i , i och Byggindustrier framför dock att de saknar en möjlighet till total nedsättning eller eftergift. Vidare framför , kommun, kommun och kommun att det kan finnas situationer då det kan vara lämpligt att sätta ned byggsanktionsavgiften med mer än vad som föreslås, därför bör kommunerna ges möjlighet att Prop. 2012/13:104 själva bedöma hur mycket byggsanktionsavgiften bör sättas ned. kommun anför att möjligheten att sätta ned byggsanktionsavgiften bör begränsas till en nivå eftersom föreslagna två nivåer ytterligare försvårar bedömningen. Några remissinstanser är tveksamma till eller avstyrker promemorians förslag, däribland i som anför att förslaget om nedsättning av sanktionsavgiften innehåller oprecisa bedömningskriterier som skapar otydlighet och oförutsägbarhet. i anser att bestämmelserna i 11 kap. 53 § bör räcka och att det är olyckligt att införa en möjlighet till nedsättning av avgifterna, då det riskerar att leda till en godtycklig tolkning av vad som är rimliga proportioner. Åre kommun och kommun anser att det är olämpligt att på lokal nivå göra det möjligt att sätta ned de av regeringen fastställda sanktionsavgifterna, eftersom det äventyrar rättssäkerheten. kommun anför att om en nedsättningsmöjlighet ska införas så bör möjligheten inskränkas till undantagsfall där särskilda skäl föreligger. anser att förslaget delvis innebär en återgång till den tidigare plan- och bygglagens öppna bedömningar och varierande praxis mellan olika kommuner, samt anför att regeringen i stället bör ta fram ett nytt förslag till avgifter som står i rimlig proportion till överträdelsens art. Skälen för regeringens förslag I 11 kap. (2010:900), förkortad PBL, regleras byggsanktionsavgifter och förelägganden m.m. Det anges bl.a. att avgiftsskyldigheten bygger på strikt ansvar vilket innebär att en avgift ska tas ut även för överträdelser som inte sker uppsåtligen eller av oaktsamhet. Det finns dock befrielsegrunder i 11 kap. 53 § PBL som avser omständigheter som i huvudsak är hänförliga till den avgiftsskyldige själv. Enligt 11 kap. 53 § andra stycket PBL behöver således en avgift inte tas ut om det är oskäligt med hänsyn till att den avgiftsskyldige på grund av sjukdom inte har förmått att själv eller genom någon annan fullgöra sin skyldighet, att överträdelsen berott på en omständighet som den avgiftsskyldige inte har kunnat eller bort förutse eller kunnat påverka, eller vad den avgiftsskyldige har gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa. Vidare ska en byggsanktionsavgift inte tas ut om rättelse sker innan frågan om sanktion eller ingripande enligt 11 kap. PBL har tagits upp till överläggning vid ett sammanträde med tillsynsmyndigheten (11 kap. 54 § PBL) eller om överträdelsen har medfört att ett vite har dömts ut (11 kap. 55 § PBL). En byggsanktionsavgift ska inte heller tas ut om överträdelsen avser rivning av en byggnad och rivningen har gjorts med stöd av annan lag eller författning, varit nödvändig för att undanröja risk för människors liv eller hälsa eller för att avvärja eller begränsa en omfattande skada på annan egendom, eller gjorts på grund av att byggnaden till väsentlig del var skadad till följd av en eldsvåda eller någon annan liknande händelse (11 kap. 56 § PBL). 2012/13:104 Regeringen har med stöd av 16 kap. 12 § PBL meddelat föreskrifter om byggsanktionsavgifter i 9 kap. plan- och byggförordningen (2011:338), förkortad PBF. Behov av ytterligare möjlighet till avgiftsbefrielse Vid utformningen av befrielsegrunderna i 11 kap. 53 § PBL övervägde regeringen ett system med en allmänt hållen reglering av befrielsefallen. Regeringen valde en lösning som motsvarar den som finns i och som innebär en uttömmande uppräkning av situationer där befrielse är möjlig (prop. 2009/10:170 s. 346 f.). Ett system med en uttömmande reglering är dock förenat med stora svårigheter att dels utforma klart preciserade undantagsregler, dels förutse alla situationer där befrielse bör vara möjlig. Under arbetet med utformningen av sanktionsbestämmelserna i kom frågan om befrielseregelns utformning upp på nytt. Vidare har, trots den korta tid som förflutit sedan PBL och PBF trädde i kraft, en del tillämpningssvårigheter med sanktionssystemet aktualiserats. När regeringen i PBF bestämde byggsanktionsavgiftens storlek för olika överträdelser, togs hänsyn till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Regleringen är dock generell och en avgiftsbestämmelse kan komma att träffa ett stort antal situationer av mycket skiftande karaktär. Det är svårt att föreställa sig att regeringens föreskrifter skulle kunna utformas på ett sätt som medför en rimlig avgift i varje enskilt fall. Det går alltså inte att komma ifrån att en avgiftsbestämmelse trots att den är utformad med hänsyn till över- trädelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser i ett enskilt fall kan medföra en oskäligt hög avgift. Det kan också finnas situationer där en överträdelse p.g.a. särskilda förhållanden framstår som mindre allvarlig. I ett sådant fall skulle det kunna anses oskäligt att ta ut en avgift med fullt belopp. Regeringen gör mot denna bakgrund bedömningen att det finns skäl att införa en möjlighet till nedsättning av en byggsanktionsavgift. Det bör enligt regeringens mening finnas en möjlighet att sätta ned en avgift i ett sådant enskilt fall där avgiften inte kan sägas stå i rimlig proportion till den aktuella överträdelsen. Vidare bedömer regeringen att tillämpnings- området för bestämmelsen bör förtydligas på så sätt att det anges i lagtexten vad som särskilt bör beaktas vid prövningen av frågan om nedsättning. Enligt Lagrådet är syftet med och motiven till den föreslagna regeln relativt kortfattat beskrivna och eventuella alternativ har inte belysts närmare. Med hänsyn härtill och mot bakgrund av de nackdelar som den föreslagna regeln för med sig är det enligt Lagrådet inte möjligt att på det föreliggande underlaget bedöma om det är motiverat att göra en sådan grundläggande förändring av sanktionssystemet. Det har förekommit en del tillämpningssvårigheter med sanktions- systemet och regeringen har i flera fall uppmärksammats på behovet av att ändra bl.a. den uttömmande regleringen i PBF av byggsanktions- avgifternas storlek. Att ändra bestämmelserna i är alltså ett alternativ till den föreslagna nedsättningsbestämmelsen i PBL. bakgrund av att PBL:s sanktionssystem måste kunna hantera ett stort antal situationer av mycket skiftande karaktär, är det dock regeringens bedömning att det inte är möjligt att utforma de generella föreskrifterna i PBF på ett sätt som garanterar en rimlig avgift i varje enskilt fall. De nackdelar som Lagrådet har pekat på är att otydliga kriterier för när nedsättning kan ske riskerar att leda till en ojämn tillämpning över landet och att tillsynsmyndigheterna blir tvingade att i många ärenden om sanktionsavgift göra omfattande och tidskrävande bedömningar. Som framgår nedan föreslår regeringen att nedsättningsbestämmelsen utformas på ett sätt som minskar riskerna för en godtycklig tillämpning. Vidare framgår det nedan och i redogörelsen av förslagens konsekvenser i avsnitt 6, att regeringen bereder ett förslag med ändringar av bestämmelserna om sanktionsavgifterna i PBF vilket bedöms innebära ett mer tydligt och enhetligt regelverk som i sin tur bör leda till snabbare och mer kvalitativ handläggning hos byggnadsnämnderna. Sammantaget bedömer regeringen att de nackdelar som införandet av nedsättnings- bestämmelsen kan medföra uppvägs av fördelarna av att ändringarna i PBF medför ett mer tydligt och enhetligt regelverk. Mot denna bakgrund och då regeringen anser att det föreliggande underlaget är tillräckligt bedömer regeringen att det är angeläget att införa den föreslagna nedsättningsbestämmelsen. Omständigheter som bör beaktas vid prövning av frågan om nedsättning Ett flertal remissinstanser anser att den i promemorian föreslagna bestämmelsen, 11 kap. 53 a § PBL, om nedsättning behöver förtydligas och preciseras för att skapa förutsättningar för en enhetlig tillämpning över landet och därmed upprätthålla rättssäkerheten. Några remissinstanser har även anfört att hänvisningen till 11 kap. 53 § i 11 kap. 53 a § andra stycket bör utgå, d.v.s. att vid prövningen enligt första stycket ska sådana omständigheter som anges i 53 § särskilt beaktas. Remissinstansernas motivering är att detta förefaller ologiskt eftersom dessa omständigheter redan har beaktats vid prövningen enligt 53 §. Eftersom omständigheterna i 53 § är av sådan karaktär att en sanktionsavgift normalt inte bör tas ut kan det medföra tillämpnings- svårigheter och oklarheter om de även ska utgöra skäl för nedsättning. Regeringen instämmer i remissinstansernas synpunkter att bestämmelsen om nedsättning ytterligare behöver preciseras och att en hänvisning till 11 kap. 53 § PBL inte bör göras. är det, med hänsyn till syftet med att införa bestämmelsen, knappast möjligt att på ett uttömmande sätt beskriva hur bestämmelsen ska tillämpas. En omständighet som regeringen anser särskilt bör beaktas vid en prövning om nedsättning av en byggsanktionsavgift är om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. I likhet med kommun anser regeringen att det också bör beaktas om överträdelsen av andra skäl kan anses vara av mindre allvarlig art. Vidare instämmer regeringen i Föreningen synpunkt att det i vissa fall kan vara en förmildrande omständighet om den avgiftsskyldige har uppfyllt alla materiella samhällskrav men förbisett den formella delen. Att en överträdelse inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet kan innebära att den i ett enskilt fall bedöms vara mindre allvarlig. Ett exempel på en sådan situation kan vara när överträdelsen har sin grund i en felbedömning huruvida en åtgärd kräver lov eller anmälan. Enligt 6 kap. 5 § första stycket 3 PBF krävs det t.ex. en anmälan vid väsentlig ändring av en eldstad. Eftersom det är en bedömningsfråga vad väsentlig ändring innebär, kan det i vissa situationer vara svårt för den enskilde att avgöra om den aktuella åtgärden är anmälningspliktig eller inte. En person som är osäker på om en viss åtgärd kräver lov eller anmälan, bör dock kontakta och stöd. Det kan emellertid tänkas finnas situationer där personen på goda grunder gör en bedömning på egen hand men som till slut visar sig vara felaktig. Om den enskilde i en sådan situation inte har anmält åtgärden och bedömer att det rör sig om en väsentlig ändring, kan det bli aktuellt med en sanktionsavgift. Om bedömer att ändringen av eldstaden trots allt har utförts på ett korrekt sätt och därför inte medför någon fara för liv eller hälsa, skulle den omständigheten att överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet kunna medföra att byggsanktionsavgiften anses oproportionellt hög. Det skulle i ett sådant fall kunna finnas skäl för att sätta ned avgiften. Skäl som kan innebära att en överträdelse bedöms vara av mindre allvarlig art är t.ex. när överträdelsen har ett samband med att inte har handlagt ett ärende inom rimlig tid. Enligt 9 kap. 27 § PBL ska handlägga ärenden om lov och förhandsbesked skyndsamt och meddela sitt beslut från det att den fullständiga ansökan har kommit in till nämnden. En enskild person kan t.ex. söka bygglov för att uppföra en komplementbyggnad om 20 kvm på sin fastighet. Om handläggning drar ut oskäligt länge, skulle den enskilde kunna komma att påbörja byggnationen utan att ha fått bygglov eller startbesked. Det skulle kunna visa sig att det finns förutsättningar för att bevilja lov och startbesked och att uppförandet av byggnaden skett på ett korrekt sätt i enlighet med gällande byggregler och de krav i övrigt som ställs i PBL. Trots detta skulle det i denna situation kunna bli aktuellt med en byggsanktionsavgift, antingen för att byggnaden har uppförts utan lov eller för att startbesked inte har inväntats. Mot bakgrund av oskäligt långa handläggning, skulle dock överträdelsen kunna anses vara av mindre allvarlig art och det kan då finnas skäl för att sätta ned avgiften. Regeringens bedömning är att även en överträdelse som är av formell karaktär i ett enskilt fall kan anses mindre allvarlig och därför motivera att en avgift sätts ned. En enskild kan t.ex. ha genomfört en tillbyggnad av en villa och följt om ansökan och erhållande av bygglov samt inväntat startbesked från innan tillbyggnaden påbörjades. Om den tillbyggda delen har uppförts på ett korrekt sätt i enlighet med gällande byggregler och de krav i övrigt som ställs i PBL skulle kravet på slutbesked före användning kunna betraktas som en administrativ formalitet. Om den enskilde i en sådan situation tar den tillbyggda delen av villan i bruk på ett säkert sätt och så att inte slutbesiktning hindras, skulle den omständigheten att överträdelsen har formell karaktär kunna medföra att byggsanktionsavgiften anses oproportionellt hög. Det skulle i ett sådant fall kunna finnas skäl för att sätta ned avgiften. Storleken på nedsättningen av en byggsanktionsavgift I promemorian föreslås att när nedsättningsbestämmelsen tillämpas ska nedsättning av byggsanktionsavgiften ske till hälften eller en fjärdedel. Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft någon erinran mot förslaget. Några remissinstanser har framfört att de saknar en möjlighet till total nedsättning eller eftergift, det har även framförts att kommunerna bör ges möjlighet att själva bedöma hur mycket byggsanktionsavgiften bör sättas ned. Regeringen anser att det är viktigt att hitta en rimlig avvägning mellan möjligheten att sätta ned byggsanktionsavgiften i det enskilda fallet och att upprätthålla rättssäkerheten. Det bör därför finnas en möjlighet till nedsättning som begränsas till hälften eller en fjärdedel av byggsanktionsavgiften. Därmed minskar risken för skönsmässiga bedömningar och att den avgiftsskyldige utsätts för godtycklig behandling. Byggsanktionsavgiftens storlek enligt plan- och byggförordningen och avsteg från huvudregeln genom nedsättning Parallellt med de föreslagna ändringarna i PBL bereder regeringen förordningsändringar avseende en generell sänkning av byggsanktions- avgifternas nivåer. I promemorian föreslogs sådana ändringar i PBF. Förordningsändringarna remitterades som de föreslagna ändringarna i PBL. Regeringen bedömer att det finns skäl för att genomföra sådana förordningsändringar som innebär ett mer tydligt och enhetligt regelverk med generellt sett lägre avgiftsnivåer. Förordnings- ändringarna bör träda i kraft med de föreslagna lagändringarna. Regeringen bedömer vidare att behovet av en nedsättningsbestämmelse minskar med sådana förordningsändringar men att det fortfarande kan uppstå situationer där en avgift i ett enskilt fall blir oskäligt hög, vilket motiverar införandet av en möjlighet till nedsättning av avgiften. Några remissinstanser har framfört att promemorians lagförslag tydligare bör begränsas till undantagsfall där särskilda eller synnerliga skäl föreligger, annars föreligger risk för en alltför godtycklig tillämpning av byggnadsnämnderna. En byggsanktionsavgift ska som huvudregel tas ut med det belopp som följer av de föreskrifter som regeringen har meddelat i PBF. Trots att regeringen vid utformningen av förordningen tar hänsyn till de olika överträdelsernas allvar och betydelsen av de bestämmelser som överträdelserna avser, kan det hända att en avgift i ett enskilt fall blir orimligt hög och det därmed motiverar att nedsättningsbestämmelsen i 11 kap. 53 a § tillämpas av . I lagrådsremissen föreslogs att det i 11 kap. 53 a § skulle anges att en byggsanktionsavgift får sättas ned endast om avgiften inte står i rimlig proportion till den överträdelse som har begåtts. Med ordet endast avsågs i remissen en tydlig markering om att nedsättning utgör ett avsteg från den ovan nämnda huvudregeln. Lagrådet har emellertid anfört att ordet endast bör utgå ur lagtexten, eftersom det med hänsyn till den utformning som bestämmelserna i 52 § föreslås få inte kommer att kunna råda någon tvekan om i vilka fall en sanktionsavgift får nedsättas. Mot bakgrund av vad Lagrådet har anfört bedömer regeringen att det inte 2012/13:104 behöver markeras särskilt att nedsättning är ett avsteg från den nämnda huvudregeln. Ordet endast bör därför utgå ur lagtexten. För att det ska bli fråga om nedsättning krävs att det finns sådana särskilda skäl som anges i nedsättningsbestämmelsen, d.v.s. att avgiften inte står i rimlig proportion till den överträdelse som har begåtts. Risken för en godtycklig tillämpning minskar också genom att nedsättnings- möjligheten begränsas till hälften eller en fjärdedel och genom preciseringen till att det vid prövningen av frågan om nedsättning särskilt ska beaktas om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet eller om överträdelsen av andra skäl kan anses vara av mindre allvarlig art. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det inte finns anledning att begränsa nedsättningsmöjligheten till om det finns synnerliga skäl. 4.2Förtydligande av 11 kap. 52 §