prop · H1031 · 2013-09-18 00:00:00 — För båda dessa faktorer finns osäkerhet som innebär att tillväxten kan bli såväl sämre som bättre än vad som väntas. Den sammantagna bedömningen är dock att riskerna för en svagare konjunkturutveckling fortsatt dominerar. Risken för en kraftig nedgång av det VODJVRPGUDEEDGHYlUOGVHNRQRPLQï bedöms emellertid vara betydligt lägre än vad den har varit . Fortsatt osäker politisk utveckling i euroområdet Den politiska situationen i euroområdet är fortfarande osäker. Även om läget har stabiliserats finns fortsatt en risk för förnyad turbulens på de finansiella marknaderna. Om det politiska stödet för finanspolitiken i krisländerna vacklar kan krishanteringen och reformpolitiken försvåras. Förtroendet för flera länders förmåga att klara sina åtaganden skulle då kunna minska ytterligare. Det relativa lugn som råder på de finansiella marknaderna beror därtill till stor del på utfästelser från om att vid behov genomföra stödköp på obligationsmarknaderna. En ytterligare riskfaktor är att många parter är inblandade i krishanteringen i euroområdet, allt från enskilda länders regeringar till institutionella och privata långivare. Att väga samman dessa intressen har visat sig vara svårt och avgörande beslut har dragit ut . Osäkerhet kring utvecklingen av finans- och penningpolitiken i Även står inför stora utmaningar i hanteringen av sina offentliga finanser. Om en överenskommelse om fortsatt finansiering av den federala budgeten inte träffas , kan det leda till finansiell oro. Inriktningen på penningpolitiken i är också en osäkerhetsfaktor. Försök från den amerikanska att förbereda marknaderna på en eventuell neddragning av dess köp av statsobligationer har bidragit till en påtaglig ränteuppgång i stora delar Det finns en fortsatt risk att de internationella räntorna stiger mer än väntat och att svängningarna på ränte- och valutamarknaderna ökar. Det skulle slå mot länders möjligheter att låna, framför allt i tillväxtekonomierna och i länder med stora bytesbalansunderskott. Stigande räntor riskerar också att leda till stora och snabba valutautflöden med svåröverblickbara effekter på världsekonomin. Starkare internationell konjunkturuppgång möjlig Om förtroendet bland hushåll och företag, särskilt i och i , återvänder snabbare än förväntat kan tillväxten bli starkare än i prognosen. I ett sådant scenario kan efterfrågan på svensk export stiga i en högre takt än vad som antas i prognosen. Detta skulle få positiva effekter på BNP-tillväxten genom hushållens konsumtion och företagens investeringar. Även utvecklingen på arbetsmarknaden skulle då bli starkare än i prognosen. Tillväxten i svensk ekonomi skulle påskyndas och resursutnyttjandet balanseras tidigare än vad som antas. Risker omgärdar prognosen för hushållens konsumtion Då hushållens konsumtion bedöms komma att stå för en större del av BNP-tillväxten, jämfört med tidigare konjunkturuppgångar, är prognosen särskilt känslig för förändringar i hushållens konsumtion. Ett högre internationellt ränteläge skulle få negativa effekter även för svensk ekonomi, dels genom lägre omvärldsefterfrågan, dels via högre finansieringskostnader för framför allt företag och hushåll. En sådan utveckling skulle i sin tur medföra en mer dämpad utveckling av hushållens konsumtion och företagens investeringar jämfört med bedömningarna i prognosen. Utöver ett högre ränteläge utgör även hushållens höga skuldsättningsgrad en risk i prognosen för hushållens konsumtion (se fördjupningsrutan Hushållens skuldsättning). Hushållens skulder steg som andel av den disponibla inkomsten snabbt till 2011. har skuldsättningsgraden legat relativt still, men den höga nivån riskerar att förstärka effekterna av stigande räntor. Bostadsprisernas utveckling utgör också en risk. I prognosen förutsätts bostadspriserna öka, om än i en måttlig takt . Detta följer bl.a. att ökningen av de disponibla inkomsterna förväntas vara god och att arbets- lösheten gradvis minskar. kan bostadspriserna stiga snabbare än vad prognosen förutsätter. Detta kan i sin tur få till följd att hushållens skulder också ökar i en snabbare takt. Därtill ökar snabbt stigande bostadspriser risken för stora bostadsprisfall. En sådan utveckling vore inte önskvärd eftersom en kombination av höga skulder och fallande bostadspriser riskerar att få betydande konsekvenser för den finansiella stabiliteten och den makroekonomiska utvecklingen. De svenska hushållens samlade skulder har legat på en nivå motsvarande av deras sammanlagda disponibla inkomst, eller av BNP (se diagram 1.2). Ökningstakten av hushållens skulder har minskat , men skuldnivån är fortsatt hög både utifrån ett historiskt och internationellt perspektiv. Hushållens skuldsättning är en fråga av stor betydelse för den makroekonomiska utvecklingen och den finansiella stabiliteten. Skulle hushållen minska sin konsumtion för att ta ned skuldsättningsgraden kan det snabbt få stora effekter på samhällsekonomin och tillväxten. Detta eftersom den privata konsumtionen uppgår till omkring halva BNP. Diagram 1.2 Hushållens skuldsättning Procent av disponibel inkomst och procent av BNP Skuld / Disponibel inkomst (t.v.) Skuld / BNP (t.h.) För att bedöma eventuella risker med hushållens skuldsättning är det viktigt att också beakta deras tillgångssida. Hushållens tillgångar består framför allt av reala tillgångar som småhus och bostadsrättsandelar, samt finansiella tillgångar som aktier och fondandelar (se diagram 1.3). beräknades hushållens finansiella tillgångar uppgå till , vilket var mer än dubbelt så mycket som hushållens skulder. Eftersom hushållens reala tillgångar har ökat snabbare än de finansiella sedan mitten av 1990- talet, framför allt på grund av att bostäder utgör en allt större andel av hushållens samlade tillgångar. Detta har inneburit att hushållen blivit mer känsliga för variationer i bostadspriser. Det är mot den bakgrunden rimligt att hushållens framtida konsumtion i högre utsträckning än tidigare påverkas av fluktuationer i bostadspriserna. De svenska hushållens nettoförmögenhet har alltså ökat som riskerna för ekonomin, exempelvis i form av priskänslighet också har ökat. Diagram 1.3 Hushållens tillgångar Procent av disponibel inkomst Reala tillgångar och bostadsrätter 1980 1983 1986 1988 1991 1993 1996 1999 2001 2004 2006 2009 2011 Källor: och egna beräkningar. Den höga skuldsättningen manar till fortsatt uppmärksamhet och regeringen och berörda myndigheter har redan vidtagit flera åtgärder för att minska riskerna med den höga skuldsättningen. införde en rekommendation till bankerna om ett bolånetak för att förhindra alltför hög belåning av hushållens bostäder. Taket anger att belåningen inte bör uppgå till av priset. Högre kapitalkrav och riskviktsgolv för bolån Kapitalkraven för bankerna kommer att höjas för att öka bankernas motståndskraft mot framtida finansiella kriser. Kraven på de stora bankerna ska vara högre än de minimikrav som föreskrivs i på grund av utsatthet med en stor banksektor. har även infört ett golv för bankernas riskvikter på sina bolån. Riskvikter används för att beräkna det kapital som en bank behöver hålla för varje enskilt bostadslån. Golvet innebär att de svenska bankerna behöver hålla mer kapital för sina bolån och att riskvikterna hamnar närmare motsvarande krav i övriga EU- länder. I syfte att uppmuntra en sund amorteringskultur har fått i uppdrag att pröva förutsättningarna för en lämplig reglering så att bolåneinstituten lämnar förslag till en individuellt anpassad amorteringsplan till nya och befintliga bolånekunder som ökar sina lån. ska återkomma till regeringen i denna fråga . Åtgärderna har haft effekt Mycket tyder på att de vidtagna åtgärderna har bidragit till att dämpa den tidigare snabba ökningen i kreditgivningen till hushållen. bolåneundersökning visar att belåningsgraderna minskat . Andelen hushåll med nya lån av bostadens marknadsvärde har halverats . av hushållen tar nya lån över det s.k. bolånetaket. undersökning visar också att hushåll med belåning över bolånetaket amorterar och att nio av tio hushåll amorterar på lån av bostadens marknadsvärde. Utifrån stresstester drar slutsatsen att de flesta hushåll som tagit ett nytt bolån har god återbetalningsförmåga och är motståndskraftiga mot ränteuppgångar. Effekten av åtgärderna visar sig även i att den årliga kredittillväxten har sjunkit från nivåer på 2000–2010 till . Regeringen följer fortsatt noga utvecklingen av hushållens skuldsättning och har beredskap att vidta ytterligare åtgärder om indikatorer visar att skuldsättningen ökar på ett sätt som förstärker riskerna för obalanser i ekonomin. 1.2Finanspolitikens övergripande lingen för att ge aktiva insatser till långtidsar- har klarat den internationella ekonomiska nedgången bättre än de flesta andra länder. har som ett av få länder, under hela lågkonjunkturen, kunnat stötta sysselsättningen och genomföra reformer för fler i arbete, tillväxtinvesteringar och välfärdssatsningar. Regeringens politik har varit framgångsrik. Kraftfulla åtgärder för att dämpa effekterna av lågkonjunkturen har förenats med ett tydligt fokus på strukturellt riktiga åtgärder för högre varaktig sysselsättning, förbättrade tillväxtvillkor för företagen och åtgärder som förbättrar välfärden och håller samman samhället. har långsiktigt hållbara offentliga finanser upprätthållits. Läget motiverar en finanspolitik som stödjer tillväxt och sysselsättning Arbetslösheten steg kraftigt i samband med finanskrisen och bedöms ligga kvar på höga nivåer också . Trots att svensk ekonomi drabbades hårt av finanskrisen och den därpå följande skuldkrisen, har sysselsättningen utvecklas bättre än i många andra länder. Den fortsatta internationella lågkonjunkturen gör dock att det tar innan arbetslösheten minskar påtagligt. Även om BNP-tillväxten väntas ta fart 2014 kommer det att finnas gott om lediga resurser i svensk ekonomi framöver. Mot slutet av prognosperioden kommer att ha gått igenom en lågkonjunktur som varat , vilket är längre än den tid som 1990-talskrisen varade. En så av låg efterfrågan på arbetskraft ökar riskerna för att arbetslösheten biter sig fast på en hög nivå. Detta visas av att det framför allt är längre arbetslöshetstider som drivit uppgången i arbetslösheten, snarare än ett ökat inflöde i arbetslöshet. Utrymmet för en ytterligare expansiv penningpolitik är begränsat eftersom reporäntan ligger på en låg nivå. Det är därför lämpligt att finanspolitiken tar ett större ansvar i detta läge. Finanspolitiken 2014 bör därför, inom ramen för överskottsmålet och utgiftstaket, stödja ekonomin och förhindra att arbetslösheten biter sig fast. Det är viktigt med aktiva insatser för att motverka långtidsarbetslösheten. Regeringen har avsatt omfattande resurser till Arbetsförmed- Riskerna för en allvarlig global nedgång är betydligt mindre än . Men riskerna för en sämre ekonomisk utveckling än i prognosen är fortsatt större än chanserna till en bättre utveckling. Läget på de finansiella marknaderna är fundamentalt bättre, men riskerna kvarstår för att turbulens åter ska uppstå. Utvecklingen av hushållens skuldsättning utgör vidare en risk för makroekonomisk stabilitet och finanspolitiken ska inte bidra till en ohållbar skulduppbyggnad. Dessa risker måste beaktas när behovet av säkerhetsmarginaler bedöms. Att överskottsmålet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel innebär att det finansiella sparandet i offentlig sektor bör ligga under målnivån på av BNP när resursutnyttjandet är lågt (se fördjupningsrutan Finanspolitiken och överskottsmålet). Överskottsmålet stödjer därigenom en finanspolitik som motverkar stora konjunktursvängningar och inte verkar procykliskt. Sparandet i den offentliga sektorn behöver för att bidra till ett stabilt och högt resursutnyttjande variera över konjunkturcykeln. De indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet pekar på att det finansiella sparandet ligger under den målsatta nivån men att det finansiella sparandet stärks . som det finns behov av att finanspolitiken stödjer tillväxten i ekonomin, finns det även fortsättningsvis behov av utrymme för att kunna vidta åtgärder vid en ny kraftigt fördjupad konjunkturnedgång eller förnyad finansiell oro. Att det finns ett stort förtroende för offentliga finanser ger utrymme för att 2014 bedriva en finanspolitik som stödjer arbetsmarknaden. Låg och sjunkande offentlig skuldsättning, inte minst i ett internationellt perspektiv, och god långsiktig offentligfinansiell hållbarhet ger denna starka position. Utrymmet för att vidta åtgärder för att stödja sysselsättningen begränsas av att sparandet ska återvända till den målsatta nivån när resursutnyttjandet går mot balans. Jämfört med bedömningen ekonomiska vårproposition är det finansiella sparandet i de offentliga finanserna något lägre fram i tiden. innebär att riskerna med att använda en del av budgetutrymmet tidigare har ökat, men detta måste vägas mot risken att den höga arbetslösheten permanentas om inte finanspolitiken agerar. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att ett budgetutrymme motsvarande är väl avvägt. För att bevara det starka förtroendet för finanspolitiken är det viktigt att det finansiella sparandet, vid ett balanserat resursutnyttjande, visar ett överskott om av BNP. Överskott i de offentliga finanserna behövs för att kraftfulla åtgärder ska kunna vidtas om svensk ekonomi åter utsätts för stora störningar. Det behövs också som en buffert för att hantera andra risker, inte minst de som följer av stora banksektor. Takten i återgången till bör, i enlighet med det finanspolitiska ramverket, anpassas efter läget på arbetsmarknaden och utvecklingen av resursutnyttjandet. Förutsatt att det finns förtroende för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet bör finanspolitiken inte vara åtstramande så länge arbetslösheten är hög och resursutnyttjandet lågt. En allt för snabb återgång till överskott riskerar leda till att en försämrad utveckling på arbetsmarknaden som följd. När de lediga resurserna i ekonomin minskar bör det finansiella sparandet gradvis stärkas. Det är rimligt att återvända till ett sparande om av BNP först när resursutnyttjandet närmat sig balans för att därigenom säkra en stabil tillväxt och lägre arbetslöshet. Enligt nuvarande prognos förväntas det finansiella sparandet vara 2017. För att ett överskott om av BNP ska uppnås när resursutnyttjandet är balanserat krävs en stor återhållsamhet i finanspolitiken framöver. Budgetutrymmet bedöms vara mycket begränsat . Det innebär att nya reformer i högre utsträckning än tidigare kommer att kräva finansiering. Det handlar exempelvis om åtgärder som säkrar skattesystemets effektivitet och legitimitet samt åtgärder som motverkar samhällsekonomisk ineffektivitet. Det är också viktigt med stram utgiftsgranskning och god utgiftskontroll. Fokus för finanspolitiken i denna proposition är att stödja ekonomin och det är därför viktigt att prioritera åtgärder som är effektiva både vad gäller att stabilisera konjunkturläget och att möta de långsiktiga tillväxtutmaningarna. Fokus bör därför ligga på strukturellt riktiga permanenta åtgärder. En av de viktigaste lärdomarna från , både i och i andra länder, är vikten av att politiken även vid en ekonomisk nedgång fokuserar på strukturellt riktiga reformer för varaktigt högre sysselsättning och tillväxt. Därigenom stärks de långsiktiga tillväxtförutsättningarna som ekonomin stöttas på kort sikt. Den möjliga sammansättningen av åtgärder påverkas även i hög grad av att utrymmet för utgiftsökningar i förhållande till utgiftstaket är mycket litet 2014 och 2015. Budgeteringsmarginalen under utgiftstaket –2015 ligger i linje med regeringens riktlinjer för hur stora marginaler som behövs för att hantera den osäkerhet som finns i utgiftsutvecklingen. Emellertid finns det inget ytterligare utrymme i förhållande till säkerhetsmarginalen 2014 och 2015. Det innebär att det inte går att genomföra annat än mindre reformer på utgiftssidan utan att det görs motsvarande utgiftsminskningar. Sedan den första bedömningen av utgiftstakets nivå ekonomiska vårproposition har huvuddelen, , av det tillgängliga utrymmet i förhållande till utgiftstaket tagits i anspråk för utgiftsreformer, exempelvis stora satsningar på forskning och utveckling samt infrastruktur för att motverka krisen och skjuta in energi i ekonomin. Därtill har ökade utgifter i transfereringssystemen i förhållande till prognosen, framför allt i sjukförsäkringen, tagit ca i anspråk. Detta innebär att huvuddelen av satsningarna för att stötta tillväxt och jobb bör ligga på inkomstsidan för att värna utgiftstaket och säkerhetsmarginalerna under taket. Det finanspolitiska ramverket, som bl.a. omfattar överskottsmål och utgiftstak, är ett instrument som säkerställer att finanspolitiken är långsiktigt hållbar och transparent. Vissa av principerna regleras av lag, medan andra utgår från den praxis som gradvis utvecklats sedan den offentligfinansiella krisen . Överskottsmålet anger att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn ska motsvara av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Att målet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel är motiverat av stabiliseringspolitiska skäl. Konjunkturcykelns längd varierar, varför uppföljningen av överskottsmålet inte sker mot en fastslagen tidsperiod. Om sparandet skulle vara av BNP varje enskilt år, eller , skulle finanspolitiken riskera att behöva stramas åt även vid ett svagt konjunkturläge. Finanspolitiken skulle då förstärka konjunktursvängningarna i stället för att dämpa dem. Vid utformningen av finanspolitiken är det nödvändigt att ta hänsyn till konjunkturläget. Det innebär att det måste göras en åtskillnad mellan att uppfylla överskottsmålet och att uppnå den målsatta nivån på sparandet om av BNP. Regeringen har i skrivelsen för finanspolitiken lagt fast ett antal principer för hur en aktiv stabiliseringspolitik bör bedrivas för att vara förenlig med överskottsmålet. Enligt dessa principer kan regeringen temporärt avvika från den målsatta nivån av stabiliseringspolitiska skäl, förutsatt att förtroendet för finanspolitiken upprätthålls (skr. 2010/11:79). För att överskottsmålet ska fungera som ankare för finanspolitiken är det också viktigt att etablera en trovärdig bana tillbaka till den målsatta nivån vid avvikelser. Det finns därför ett antal principer som regeringen tillämpar för hur avvikelser från den målsatta nivån bör hanteras. Dessa tar sin utgångspunkt i framför allt avvikelsens storlek och konjunkturläget. Om det finansiella sparandet bedöms ligga varaktigt under den målsatta nivån i ett läge med lågt resursutnyttjande är huvudprincipen att sparandet bör stärkas i en takt som inte äventyrar tillväxten. Denna princip gäller under förutsättning att det finns förtroende för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Den lågkonjunktur som befinner sig i förväntas bli mycket utdragen. För att illustrera detta kan en jämförelse göras med utvecklingen (se diagram 1.4). Nedgången i resursutnyttjandet var ungefär lika stor som 2008 och 2009. Även om tillväxten återhämtade sig relativt snabbt 2010 och 2011 har den internationella konjunkturavmattningen medfört ett minskat resursutnyttjande. Lågkonjunkturen förväntas nu pågå längre än 1990- talskrisen. Diagram 1.4 BNP-gap och finansiellt sparande i offentlig sektor Källor: Statiska centralbyrån och egna beräkningar. Trots ett lågt resursutnyttjande är det offentligfinansiella läget betydligt bättre än . Detta har möjliggjort en finanspolitik som dämpar krisens effekter. Eftersom förtroendet för den svenska finanspolitiken är mycket starkt finns vidare möjlighet att, i enlighet med det finanspolitiska ramverket, ta hänsyn till konjunkturläget när det gäller hur snabbt sparandet ska återföras till den målsatta nivån. Återgången till överskott kan därför tillåtas ske i en takt som anpassas till hur resursutnyttjandet utvecklas och som inte äventyrar tillväxten. Den förda finanspolitiken, där sparandet når den målsatta nivån först mot slutet av prognosperioden, är därmed förenlig med överskottsmålet och ramverket för finanspolitiken. Utgiftstaket är ett centralt budgetpolitiskt åtagande som främjar budgetdisciplinen och stärker trovärdigheten i den ekonomiska politiken. Utgiftstaket anger den maximala nivå som de utgifter som omfattas av utgiftstaket, de s.k. takbegränsade utgifterna, kan uppgå till. De takbegränsade utgifterna består av större delen av utgifterna i staten och ålderspensionssystemet, och utgör tillsammans med utgifterna i kommuner och landsting i det närmaste de totala utgifterna för den offentliga sektorn. En av lärdomarna från krisen i början av 1990- talet var att budgetprocessens utformning har avgörande betydelse för budgetutfallet. Med reformeringen av den statliga budgetprocessen gick från en av de svagaste till en av de stramaste budgetprocesserna i . Budgetprocessen har haft ett brett parlamentariskt stöd. Enligt budgetlagen (2011:203) är det obligatoriskt för regeringen att föreslå utgiftstak för det tredje tillkommande året. Utgiftstaket är den övergripande restriktionen för budgetprocessen i termer av totala utgifter. Från det att taket fastställs för det tredje tillkommande året till dess att det året passerat, understryks behovet av prioriteringar mellan olika utgifter. Detta medelfristiga perspektiv minskar risken för att tillfälligt höga inkomster (t.ex. på grund av en god konjunktur) används för att finansiera permanent högre utgifter. I och med detta begränsas risken för en destabiliserande (procyklisk) finanspolitik på budgetens utgiftssida. En viktig uppgift för utgiftstaket är att ge förutsättningar för att uppnå överskottsmålet, dvs. att skapa förutsättningar för långsiktigt hållbara finanser. Tillsammans med överskottsmålet är utgiftstaket styrande för det totala skatteuttagets nivå och bidrar till att förhindra en utveckling där skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. Utgiftstakets nivå fastställs i nominella termer och ändras normalt inte. är det normalt att bedömningen av de takbegränsade utgifterna förändras över tiden eftersom det är svårt att förutse utgiftsutvecklingen . Därför finnas det en buffert av obudgeterat utrymme under utgiftstaket så att de faktiska utgifterna kan fluktuera utan att det kräver åtgärder från regeringens sida. Detta obudgeterade utrymme mellan utgiftstaket och de faktiska beräknade takbegränsade utgifterna kallas budgeteringsmarginalen och ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna på grund av konjunkturutvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat. Riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek, den s.k. säkerhetsmarginalen, är regeringens bedömning av hur stor budgeteringsmarginalen minst behöver vara för att hantera osäkerheten till följd av konjunkturutvecklingen.1 1 Enligt regeringens riktlinje bör budgeteringsmarginalen uppgå till av de takbegränsade utgifterna innevarande år t (2013), år t+1 (2014) och år t+2 (2015). Den nödvändiga bufferten för t+3 (2016) och för t+4 (2017) bedöms till av de takbegränsade utgifterna. I miljarder kronor motsvarar det 11 , 16 , 22 , 34 och 35 , givet den aktuella beräkningen av de takbegränsade utgifterna. 1.2.1Utgiftstakets nivå 2016 och 2017 Utgiftstaket sätter en övre gräns för hur höga utgifterna får bli varje enskilt år. Genom utgiftstaket ges och regeringen förbättrade möjligheter till nödvändig kontroll och styrning av utgifterna. Utgiftstaket tydliggör även behovet av prioriteringar mellan utgifter och förebygger en utveckling där skatteuttaget måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året. I enlighet med budgetlagen lämnas i denna proposition ett förslag till utgiftstak . Regeringen kvarstår vid bedömningen ekonomiska vårproposition om att utgiftstakets nivå 2016 bör öka med jämfört med .