prop · H10348 · 2013-11-26 00:00:00 — Det demokratiska intresset av en bred representation av medborgaropinionen i fullmäktige talar å ena sidan mot att införa småpartispärrar i kommunvalen. Å andra sidan kan man inte helt bortse från att det i kommunerna även finns ett intresse av att undvika en alltför långt driven fragmentering av fullmäktige. En alltför långt driven uppdelning skulle nämligen kunna leda till svårigheter att skapa och upprätthålla handlingskraftiga styrelser i kommunerna. Mot den bakgrunden delar regeringen kommitténs uppfattning att det inte bara på riksnivån och den regionala nivån utan även på nivå finns behov av en småpartispärr av något slag. Som kommittén konstaterar skulle en övergång till ett kommunproportionellt valsystem med 1,2 som första delningstal medföra en i förhållande till den nuvarande ordningen i vissa fall betydande sänkning av den faktiska spärrnivån, särskilt i en del valkretsindelade kommuner. Den spärreffekt som uppkommer som en följd av den faktiska spärren kommer i ett sådant system att vara beroende av det totala antalet mandat som ska fördelas i kommunfullmäktige. Den mest betydande sänkningen skulle uppkomma i , där spärrnivån skulle komma att ligga på i stället för som på i de valkretsar som har 15 mandat. I en kommun med 31 mandat skulle den faktiska spärren sjunka från och i en kommun med 49 mandat från . Förutom att systemet i vissa fall leder till en betydande sänkning av spärrnivån får tillämpningen av den jämkade uddatalsmetoden utan en särskild småpartispärr även, som , till följd att det uppkommer stora variationer när det gäller spärrnivån i olika kommuner. Kommittén förordar därför en lösning som innebär att en särskild, tydligt angiven småpartispärr införs för kommunvalen. Kommittén bedömer att spärren bör ligga på i valkretsindelade kommuner och i övriga kommuner för att spärren så nära som möjligt ska motsvara ett genomsnitt av den faktiska spärr som uppkommer i olika kommuner enligt den nuvarande ordningen. Vid valet mellan en uttrycklig och någorlunda enhetlig småpartispärr å ena sidan och en indirekt spärr som följer av mandatfördelningsmetodens förmåga att missgynna mindre partier å den andra anser regeringen, i likhet med kommittén och nästan alla remissinstanser, att en uttrycklig småpartispärr är att föredra. Kommuner och Landsting och det stora flertalet kommuner som har yttrat sig har inget att invända mot eller tillstyrker kommitténs förslag om olika spärrnivåer. , , , kommun och kommun samt anser dock att en enhetlig småpartispärr borde gälla i alla kommuner. Denna uppfattning delas även av . kommun och förordar en spärr på medan och anser att nivån borde ligga på . , och kommun tar inte ställning till vilken nivå som är lämpligast. Tekniska högskolan anser att en spärrnivå på är bättre än skilda spärrar och anser i första hand att det inte borde införas någon spärr alls för kommunvalen. De remissinstanser som anser att spärren bör vara enhetlig framhåller i huvudsak att kommitténs förslag öppnar för att kommunerna vid avvägningarna kring valkretsindelning ska väga in ovidkommande önskemål om att förhindra representation i fullmäktige för små partier. Regeringen menar att oron för detta inte bör överdrivas. Redan den nuvarande ordningen ger fullmäktige stort utrymme att genom indelning av kommunen i små valkretsar åstadkomma en betydande spärreffekt mot småpartier. Trots denna möjlighet har kommunerna avstått från valkretsindelning om denna inte varit obligatorisk på en eller annan grund. Regeringen anser att det finns fördelar med att välja en spärrnivå som inte avviker i någon betydande mån från ett genomsnitt av den faktiska spärr som uppkommer i kommunerna enligt den gällande ordningen. Förslaget till kommunproportionellt valsystem syftar till att undvika 2013/14:48 avvikelser i mandatfördelningen mellan de partier som tar mandat. En höjning av spärrnivån i kommuner utan valkretsindelning från dagens nivå på mellan till skulle innebära en påtaglig försämring mot för små partier att vinna representation i dessa kommuner. En spärr på påverkar dessa förutsättningar i betydligt mindre mån. För kommuner som är indelade i valkretsar skulle en spärrnivå på i vissa fall innebära en påtaglig ökning av möjligheterna för små partier att ta plats i kommunfullmäktige. En nivå på medför för dessa kommuner en mindre förändring av dagens nivå och innebär enligt regeringens mening en bättre avvägning av spärrnivån för dem. Regeringen ställer sig därför sammanfattningsvis bakom kommitténs förslag när det gäller spärrnivåerna i kommunval. tillämpas i landstingsvalen ett system med utjämningsmandat i syfte att åstadkomma en landstingsproportionell representation för partierna i (prop. Systemet innebär att nio tiondelar av mandaten fördelas som fasta valkretsmandat och återstoden fördelas som utjämningsmandat (4 kap. 9 § vallagen). De fasta valkretsmandaten fördelas före valet på valkretsarna utifrån hur stor andel av den röstberättigade befolkningen som är folkbokförd inom respektive valkrets (4 kap. 10 § vallagen). Efter valet fördelas dessa mandat mellan partierna med hänsyn till partiernas valresultat i varje valkrets för sig. Därefter fördelas utjämningsmandaten mellan partierna efter en beräkning av valresultatet med hela som en valkrets. Fördelningen av mandat sker med tillämpning av den jämkade uddatalsmetoden med det första delningstalet jämkat till 1,4 (14 kap. 7 och 8 §§ vallagen). Endast de partier som har fått av det totala antalet avgivna giltiga röster i får delta i fördelningen av mandaten (14 kap. 6 § andra stycket vallagen). Ett parti som vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten har fått fler mandat än som motsvarar den landstingsproportionella representationen i får, i likhet med vad som gäller i riksdagsval, behålla de fasta mandat som partiet har fått (14 kap. 7 § vallagen och 3 kap. 8 § RF). Av 4 kap. 6 § första stycket vallagen följer att en landstingsvalkrets bör utformas så att den kan beräknas få minst åtta fasta valkretsmandat. Regleringen är alltså fakultativ. Vid val hade några valkretsar färre antal fasta valkretsmandat, i två fall 6 mandat och i ett fall Kommittén har undersökt i vilken utsträckning valsystemet lyckats generera ett landstingsproportionellt valresultat i de senaste tre valen. Undersökningarna visar att vid valet misslyckades systemet med att generera ett proportionellt valresultat i 3 av 20 landsting. Vid val uppkom avvikelser i 5 av landstingen och val i 9 landsting. Ökad proportionalitet i landstingsval Regeringens förslag: Om ett parti har fått fler fasta valkretsmandat än som svarar mot en landstingsproportionell fördelning av samtliga mandat ska överskjutande mandat återföras och fördelas som fasta valkretsmandat mellan övriga partier i valkretsen. Återföringen ska göras i den eller de kretsar där partiet har tilldelats mandatet eller mandaten med lägst jämförelsetal. Vid fördelningen av återförda mandat bortses från partier som har fått mandat motsvarande en lanstingsproportionell fördelning. Vid fördelningen av mandaten tillämpas den jämkade uddatalsmetoden med första delningstalet 1,2. Om två eller flera återförda mandat i flera valkretsar ska fördelas görs det i den ordningen att det parti av dem som står i tur att få mandaten som har högst jämförelsetal får första mandatet och det parti som har lägsta jämförelsetalet får sista mandatet. Vid lika jämförelsetal avgör i vilken ordning återföring respektive tilldelning ska göras. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. påpekar dock att kommittén inte gjort några beräkningar när det gäller ändringen av delningstalet för val till landstings- Skälen för regeringens förslag: Valsystemet för val till landstings- fullmäktige är utformat i syfte att åstadkomma en proportionell fördelning av mandaten i förhållande till partiernas inbördes röststyrka i Kommitténs undersökningar visar dock att avvikelser från proportionalitet har blivit allt vanligare , vid val i nära hälften av landstingen. När systemet började tillämpas 1976 var sex partier företrädda i landstingens fullmäktige. har därefter inneburit att antalet partier i fullmäktige har ökat. partier som har tagit plats i är betydlig fler än sex, i flera fall upp till så många som nio. Detta förhållande, i kombination med den omständigheten att fördelningen i flera fall sker i förhållandevis små valkretsar, torde som kommittén framhåller vara det huvudsakliga skälet till att valsystemet i vissa landsting inte genererat ett landstingsproportionellt valresultat trots möjligheten att fördela För att valsystemet alltid ska åstadkomma en landstingsproportionell fördelning av mandaten föreslår kommittén en sänkning av första delningstalet och ett system med återföring av över- skjutande mandat i huvudsaklig enlighet med vad som föreslås för riksdagsvalen och kommunvalen. Tekniska högskolan och påpekar har kommittén inte gjort några egna ingående beräkningar av hur en sänkning av det första delningstalet vid tillämpning av den jämkade uddatalsmetoden kan komma att påverka proportionaliteten i landstingen. Enligt regeringens mening hindrar detta förhållande emellertid inte att Starka skäl kan åberopas för att jämkningen i möjligaste mån bör göras med tillämpning av samma metod i såväl riks- 2013/14:48 dagsval som i val till och kommunfullmäktige. Kommitténs undersökningar ger också stöd för att risken för att det ska uppstå avvikelser från proportionalitet minskar om första delningstalet sänks. Mot den bakgrunden anser regeringen att kommitténs förslag bör genomföras. Regeringen föreslår alltså att om ett parti har fått fler fasta valkretsmandat än som motsvarar en landstingsproportionell fördelning av samtliga mandat ska överskjutande mandat återföras och fördelas som fasta valkretsmandat mellan övriga partier i valkretsen. Återföringen ska göras i den eller de kretsar där partiet har tilldelats mandatet eller mandaten med lägst jämförelsetal. Vid fördelningen av återförda mandat bortses från partier som har fått mandat motsvarande en landstingsproportionell fördelning. Om två eller flera återförda mandat i flera valkretsar ska fördelas görs det i den ordningen att det parti av dem som står i tur att få mandaten som har högst jämförelsetal får första mandatet och det parti som har lägsta jämförelsetalet får sista mandatet. Vid lika jämförelsetal avgör i vilken ordning återföring respektive tilldelning ska göras. Ett parti som inte har klarat småpartispärren deltar inte i fördelningen av återförda mandat eftersom fördelningen bara sker till partier som har fått av rösterna i . Vid fördelningen av mandaten föreslås att den jämkade uddatalsmetoden tillämpas med 1,2 som första delningstal. Olika regler på riks-, regional och lokal nivå Valkretsar utgör geografiskt avgränsade områden för vilka det ska väljas ledamöter till en beslutande församling. indelning finns i 4 kap. vallagen. Av bestämmelserna följer bl.a. att det för val till , och kommunfullmäktige ska I val till gäller att hela landet är en enda valkrets (4 kap. 1 § vallagen). För val till finns för närvarade 29 valkretsar. upp i 4 kap. 2 § vallagen. Indelningen i valkretsar för riksdagsval bygger, med några få undantag, på indelningen av riket i län. endast mindre justeringar gjorts i valkretsindelningen. Dessa har skett i samband med genomförda förändringar i fråga om länsindelningen (prop. 1992/93:163, 1995/96:224 och 1996/97:108). att valkretsarna följer länsindelningen gäller för (två valkretsar), län (fyra valkretsar) och (fem Valkretsarna utgör, med undantag av läns västra valkrets, geografiskt sammanhängande områden. För val till gäller enligt 4 kap. 5 § vallagen att landstingen ska delas in i valkretsar. Med landsting avses även de regionbildningar som skett enligt lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län (, , och Västra ) eller som kan bli aktuella (t.ex. , , , se prop. 2013/14:46). En landstingsvalkrets bör Prop. 2013/14:48 enligt 4 kap. 6 § första stycket vallagen utformas så att den kan beräknas få minst åtta fasta valkretsmandat. Den bör också ha en sammanhängande gränslinje. Regleringen är alltså inte tvingande i dessa båda avseenden. Indelningen beslutas av . Ett indelningsbeslut ska normalt fattas året före det valår då den nya indelningen ska gälla . Kommunerna ska ha fått tillfälle att yttra sig. För att gälla ska beslutet vara fastställt av (4 kap. 8 § vallagen). För val till kommunfullmäktige gäller enligt huvudregeln i 4 kap. 11 § vallagen att kommunen är en enda valkrets. Av 12 § första stycket samma kapitel följer dock att en kommun ska delas in i två eller flera valkretsar om det finns fler än 24 000 röstberättigade personer i kommunen eller om det för kommunen ska utses minst 51 fullmäktige. En kommun som har fler än 6 000 men högst 24 000 röstberättigade invånare och för vilken det ska utses högst 49 fullmäktige får delas in i två eller flera valkretsar. Om en kommun har färre än 6 000 röstberättigade invånare får den delas in i två eller flera valkretsar bara om det finns synnerliga skäl för det. En kommunvalkrets ska enligt 4 kap. 12 § tredje stycket vallagen utformas så att den får minst 15 fullmäktige och dessa ska fördelas så jämt som möjligt för hela kommunen. Denna reglering är alltså, till skillnad från vad som gäller för landstingen, tvingande. Varje valkrets ska vidare ha en sammanhängande gränslinje, om det inte finns särskilda skäl för något annat. Indelningen i valkretsar beslutas av kommunfullmäktige. Ett indelningsbeslut ska normalt fattas året före det valår då den nya indelningen ska gälla . För att gälla ska beslutet om valkretsindelning fastställas av (4 kap. 13 § vallagen). 5.2Ändringar i regleringen om valkretsindelning 5.2.1Indelningen av riksdagsvalkretsar i ändras Regeringens förslag: läns västra, norra och södra valkretsar ska ha följande omfattning: läns västra valkrets: Ale, , , , , , , , , och kommuner, läns norra valkrets: , , , , , , , , , , , , och Åmåls kommuner, och läns södra valkrets: , , , , , , och kommuner. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. 2013/14:48 Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Som nämns i avsnitt 5.1 sammanfaller riksdagsvalkretsarna som huvudregel med länsindelningen. Ett undantag från denna regel gäller dock för bl.a. . bildades genom en sammanslagning av , samt utom kommunerna . Före sammanslagningen utgjorde två valkretsar (och valkrets), två valkretsar (läns norra valkrets och läns södra valkrets) och en valkrets. Med anledning av sammanslagningen fick läns norra och södra valkretsar och läns valkrets nya benämningar: läns norra valkrets, läns södra valkrets och läns östra valkrets. valkrets benämndes läns västra valkrets. De fem valkretsarna behölls alltså, med de ändringar som blev följden av att och kommuner inte ingick i länsindelningen, men valkretsarna fick nya benämningar. Den nuvarande valkretsindelningen i har varit föremål för diskussioner alltsedan länet bildades. i har gjort upprepade framställningar till regeringen om en översyn av indelningen. har bl.a. framfört att länets västra valkrets inte är geografiskt sammanhängande och omfattar såväl kommuner i norra som kommuner söder om . Vidare har framhållits att utvecklingen i länet sedan bildandet av länet alltmer kommit att centreras kring 1) , 2) , , och , 3) och 4) . Detta gäller även utvecklingen av kommunalförbunden i länet. Utvecklingen inom regionen i dessa båda avseenden ligger inte i linje med den nuvarande valkretsindelningen. I diskussionerna har också framhållits att möjligheterna att göra valet lokalt förankrat försvåras av att indelningen inte längre har en naturlig anknytning till samhällsstrukturen i övrigt. Till det kommer att partiernas arbete i valkretsarna påverkas av att en krets består av geografiskt skilda områden. i lämnade 2008 ett förslag till regeringen om ändring i valkretsindelningen (dnr Ju2008/6334/L6). Förslaget innebär ingen förändring av antalet valkretsar. Enligt förslaget lämnas kommuns valkrets och läns östra valkrets oförändrade. läns södra valkrets lämnas i förslaget i stort sett oförändrad. När det gäller västra respektive norra valkrets innebär förslaget att det skapas en valkrets centrerad kring kommunerna och en valkrets omkring . Den närmare avgränsningen framgår av bilaga 4 till kommitténs betänkande (SOU 2012:94 s. 252). Kommittén har inhämtat berörda kommuners synpunkter på region- Prop. 2013/14:48 styrelsens förslag. Flertalet kommuner som yttrat sig över förslaget har Endast en kommun (kommun) har avstyrkt förslaget med hänvisning till att förslaget inte tar hänsyn till de skillnader i traditioner och kultur som finns inom regionen. Därutöver har tre kommuner (Orusts, och kommuner) riktat invändningar mot förslaget när det gäller den egna kommunens valkretstillhörighet. i har betonat att den föreslagna indelningen i nya riksdags- och regionvalkretsar bättre möter det faktiska läget ur ett medborgar- och demokratiperspektiv och har framhållit att önskemålet om förändring bottnar i att nuvarande valkretsindelning inte speglar dagens samhälle inom regionen. Som kommittén framhåller eftersträvas vid indelning i valkretsar sammanhängande gränslinjer (jfr 4 kap. 6 § första stycket och 12 § tredje stycket vallagen). läns västra valkrets är den enda riksdagsvalkretsen i landet som består av områden som inte är geografiskt sammanhängande. Av i framställningar och yttranden framgår att det finns ett starkt stöd inom regionen för att förändra valkretsindelningen vid val till och . Av de partier som representeras i är det endast som har motsatt sig en förändring enligt styrelsens förslag. Det kan visserligen konstateras att fullmäktige har möjlighet att besluta om ändrad valkretsindelning för val till fullmäktige utan att riksdagsvalkretsarna ändras. Regeringen har dock förståelse för uppfattning att en sådan ordning inte framstår som ändamålsenlig. Regeringen delar kommitténs uppfattning att det förslag som har lagt fram tillgodoser de krav som bör kunna ställas upp vid en ändrad indelning av riksdagsvalkretsarna i regionen. De föreslagna valkretsarna utgörs av kommuner som bildar geografiskt sammanhängande enheter och som i de allra flesta fall även i övrigt har ett nära samband med varandra. Det sammanlagda antalet valkretsar ändras inte. till antalet röstberättigade invånare är det stora skillnader mellan valkretsarna. Förslaget innebär inga betydande ändringar i detta avseende. Den minsta valkretsen tillförs emellertid ytterligare två kommuner med sammanlagt cirka 15 000 röstberättigade invånare, vilket bör ses som positivt då det kan antas stärka valkretsens möjligheter att få mandat i riksdagsvalen. De synpunkter som , , och kommuner lämnat inom ramen för kommitténs beredning av förslaget påverkar inte den samlade bedömningen av förslagets ändamålsenlighet. Regeringen anser att kommitténs förslag till ny indelning av riksdagsvalkretsar i bör genomföras. Sammanfattningsvis innebär förslaget att kommuns valkrets och östra valkrets inte ändras. läns västra valkrets får följande omfattning: Ale, , , , , , , , , och kommuner. läns norra valkrets får följande omfattning: , , , , , 2013/14:48 , , , , , , , och Åmåls kommuner. läns södra valkrets får följande omfattning: , , , , , , och kommuner. 5.2.2 Ökad frihet vid valkretsindelning i kommuner Regeringens förslag: Huvudregeln ska som vara att varje kommun är en enda valkrets. En kommun som har 36 000 röstberättigade invånare eller fler får delas in i två eller flera valkretsar. Om en kommun har färre än 36 000 röstberättigade invånare får kommunen delas in i valkretsar endast om det finns särskilda skäl för det. Indelningen i valkretsar bör utformas så att varje valkrets kan beräknas få minst 13 fasta valkretsmandat. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. i påpekar dock att ändringen kan medföra att möjligheterna att säkerställa lokal representation inom olika delar av kommuner och landsting försämras. pekar även på att förslaget kan leda till problem för vissa större partier i stora valkretsar att komponera valsedlar mot bakgrund av att utrymmet för kandidatnamn är begränsat. i län anser att förslaget bör analyseras vidare innan det genomförs. ser generellt positivt på förslaget men anser att det finns behov av att utveckla hur den möjlighet som kommunerna föreslås få att bestämma valkretsarna så att antalet fasta mandat underskrider 13 ska tillämpas. liksom kommun, att innebörden av uttrycket särskilda skäl bör Skälen för regeringens förslag: Som nämns i avsnitt 5.1 är huvud- regeln att en kommun ska vara en enda valkrets. Om en kommun har fler än 24 000 röstberättigade invånare eller minst 51 mandat i fullmäktige måste kommunen dock delas in i minst två valkretsar. var 81 av 290 kommuner indelade i valkretsar. Syftet med reglerna om valkretsindelning i större kommuner har varit att skapa en garanti för att olika lokala intressen blir företrädda i full- Av nuvarande bestämmelser om fördelning av mandat i val till kommunfullmäktige följer att fördelningen ska ske valkretsvis. driven uppdelning av kommuner i skilda valkretsar leder därför, särskilt om valkretsarna är små, till olägenheter bl.a. genom höga faktiska små- partispärrar (se närmare avsnitt 4.3.1) och ökade risker för att fullmäktige inte återspeglar valresultatet ur proportionell synvinkel. Som framgår i avsnitt 4.3.2 föreslår regeringen att mandatfördelnings- systemet i val till kommunfullmäktige ska ändras så att det liknar det system som gäller för landstingsfullmäktigeval, dvs. ett system med fasta valkretsmandat och utjämningsmandat i valkretsindelade kommuner och med en fixerad småpartispärr. Kommittén föreslår att kommunerna ska ges ökat utrymme till självbestämmande när det gäller valkretsindel- ningen om ett sådant system införs. De undersökningar som har gjorts i fråga om partiernas kandidatanmälningar i valkretsindelade kommuner visar att partierna i allt större utsträckning går fram med gemensamma listor i de olika valkretsarna (se närmare avsnitt 4.3.1). Användningen av särskilda kretslistor har alltså minskat. Det talar för att valkretsindelningen inte har samma betydelse som tidigare för partiernas valarbete. Det talar också för att indelningen i många fall inte heller rent faktiskt fungerar som en garant för att lokala intressen tas till vara av partierna inom kommunerna. Mot att öka utrymmet för självstyrelse i fråga om valkretsindelningen kan, som bl.a. i framhåller, riktas den invändningen att om kommuner med många ledamöter i kommunfullmäktige inte delas in i valkretsar kan det i vissa fall bli svårt att få plats med i vart fall de större partiernas alla kandidatnamn på valsedlarna. En ytterligare invändning som kan riktas mot en reform är att det inte kan uteslutas att den skulle kunna påverka intresset för personvalsdeltagande negativt (SOU 2007:68 s. 31 f.). I likhet med kommittén anser regeringen emellertid att en reformering av reglerna om valkretsindelning inte bör underlåtas med hänvisning till dessa invändningar. En utgångspunkt för regeringen är att kommunfullmäktige måste beakta bl.a. dessa omständigheter i samband med att frågan om valkretsindelning övervägs. Med de ändringar i valsystemet som regeringen föreslår i avsnitt 4.3.2 skapas dessutom förutsättningar att säkerställa en proportionell mandatfördelning i kommunfullmäktige oavsett hur valkretsindelningen görs. Indelningen kan under sådana förhållanden göras uteslutande med utgångspunkt i vad som ur praktisk synvinkel är mest lämpligt.