prop · H003167 · 2013-06-18 00:00:00 — Arbetet mot korruption ska i första hand ske inom ramen för den styrningsmodell som gäller för regeringens styrning av förvaltnings- myndigheter. Det innebär att arbetet mot korruption ska bedrivas på bred front och att regeringens uppföljning genomförs med stöd av respektive departement. Former och inriktning för denna uppföljning utvecklas kontinuerligt inom . Utgångspunkten för regeringens uppföljning är att myndighetsledningarna ansvarar inför regeringen bl.a. för att utifrån bestämmelserna i myndighetsförordningen se till att verksamheten bedrivs effektivt, enligt gällande rätt och så att den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Civil- och bostadsministern ansvarar för övergripande frågor om statlig förvaltning, inklusive bl.a. generella frågor om styrning av myndigheter, arbetsgivarfrågor, värdegrundsarbete i staten och upphandlingsfrågor. Frågor om statliga myndigheters arbete mot korruption ligger inom ramen för detta ansvarsområde. Regeringen har vidtagit ett antal åtgärder som stöder myndigheternas arbete mot korruption: -Regeringen har beslutat om att inrätta en Värdegrundsdelegation vars arbete bl.a. ska vägledas av utgångspunkterna att en statlig för- valtning som är befriad från korruption och har hög tilltro hos allmänheten är avgörande för ett väl fungerande samhälle samt att statsförvaltningen aktivt behöver förhålla sig till olika former av korruption. -En reformerad mutbrottslagstiftning trädde i kraft . -Regeringen beslutade att tillsätta en utredning om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm (dir. 2013:16). Utredningen ska se över skyddet för arbetstagare som slår larm om olika former av missförhållanden, oegentligheter eller brott. Utred- ningen ska också föreslå åtgärder som syftar till att stärka skyddet och skapa ett tydligare regelverk. Utifrån rekommendationer avser regeringen att vidta ett antal ytterligare åtgärder: -Regeringen kommer i dialog med ESV att diskutera frågan om hur ESV kan stärka myndigheternas riskarbete så att frågan om korruption hanteras inom ramen för de krav som ställs i FISK. -Regeringen avser att även i fortsättningen löpande följa upp myn- digheternas arbete att utveckla skyddet mot korruption. avser även att regelbundet inhämta uppgifter från de mest riskutsatta myndigheterna om deras arbete med att skydda sig mot korruption. Detta bör ske i den årliga dialogen mellan berörda myndigheter, fackdepartement och företrädare för regeringen vilket ger regeringen en möjlighet att skaffa sig en samlad bild av myndigheternas arbete och skydd mot korruption. -Regeringen avser att ge ESV i uppdrag att utveckla former för erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna om åtgärder mot korruption utifrån erfarenheterna från arbetet med nätverket mot korruption. ESV bör också i det arbetet få ansvar för att samordna och vidareutveckla ett nätverk bland myndigheterna mot korruption. Ett syfte med ett sådant uppdrag är att ge regeringen förutsättningar att skapa sig en bild av myndigheternas arbete mot korruption. Med detta anser regeringen att är färdigbehandlad. 2012/13:167 Bilaga Statliga myndigheters skydd mot korruption är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och eektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och eektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom eektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur eektiv den statliga verksamheten är. Eektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 308 0 rir 2013:2 foto: linus form: curry tryck: interntryckeri, 2013 Statliga myndigheters skydd mot korruption statliga myndigheters skydd mot korruption Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över eektivitetsrevision: Statliga myndigheters skydd mot korruption har granskat statliga myndigheters skydd mot korruption. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, och de myndigheter som ska följa förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Gjerde har varit föredragande. har medverkat vid den slutliga handläggningen. statliga myndigheters skydd mot korruption Varför granska myndigheters skydd mot korruption? Vad har vi granskat? Vad är korruption? Förekommer korruption i myndighetssverige? Vilka är våra utgångspunkter? Hur har vi gått till väga? Regeringens insatser för skydd mot korruption Regeringens organisering av arbetet mot korruption Centrala delar i skydd mot korruption enligt regeringen Myndigheternas skydd mot korruption Nödvändiga delar i myndigheters skydd mot korruption Många myndigheter vidtar åtgärder utan riskanalys Sex myndigheters skydd mot korruption Inget formaliserat samarbete mellan myndigheter Myndigheters skydd mot korruption är otillräckligt Regeringens insatser har inte gett önskade resultat Bilaga 1 Granskade myndigheter Bilaga 2 Enkät till myndigheterna statliga myndigheters skydd mot korruption har granskat statliga myndigheters skydd mot korruption. Motiv: Korruption förekommer, även i . Ur ett internationellt perspektiv är relativt förskonat från korruption, men era korruptionsfall inom oentlig verksamhet visar att landet inte är immunt mot korruption. Misstankar om korruption inom staten skadar medborgarnas förtroende för att statlig verksamhet bedrivs på ett opartiskt och sakligt sätt. Därför är det viktigt att myndigheterna är medvetna om riskerna och kan förebygga korruption. är kunskapen om skyddet mot korruption inom statlig verksamhet dålig. Syfte: Syftet med granskningsrapporten är att visa hur statliga myndigheter skyddar sig mot korruption och vilka insatser regeringen har gjort för att stärka skyddet. Med korruption menas i denna rapport att utnyttja en oentlig ställning för att uppnå otillbörlig för sig själv eller andra. Genomförande: har granskat de myndigheter som skulle följa förordningen om intern styrning och kontroll, totalt 65 myndigheter. Tillsammans omsätter dessa myndigheter av statens budget. Myndigheterna har fått svara på en enkät om de har analyserat riskerna för korruption, vilka riskområden de anser vara störst, vilka åtgärder de har på plats och vilka möjligheter de har för att rapportera om korruption. har även gjort fallstudier, där sex myndigheter som är verksamma inom områden där det nns kända risker för korruption har valts ut. Syftet har varit att undersöka om sådana myndigheter hanterar risker på ett annat sätt än övriga myndigheter. De sex myndigheterna är , , . övergripande slutsats är att myndigheters skydd mot korruption är otillräckligt. Många myndigheter har inte värderat korruptionsriskerna och saknar centrala åtgärder för att motverka korruption. Även bland myndigheter som är verksamma inom områden med kända risker för korruption varierar skyddet och är statliga myndigheters skydd mot korruption för svagt hos vissa. De esta myndigheter har dock riktlinjer mot mutor, men sådana enskilda åtgärder räcker inte långt. Det är riktade åtgärder mot identierade risker och ett aktivt ledarskap som kan göra skillnad. drar också slutsatsen att förordningen om intern styrning och kontroll inte har haft någon avgörande påverkan på myndigheters arbete mot korruption. Även en väl utvecklad styrning och kontroll garanterar inte att myndigheternas skydd mot korruption är tillräckligt. I granskningen har det också framkommit att har pekat på roll i att upptäcka korruption och kontrollera myndigheternas arbete mot korruption. årliga revision ger dock ingen garanti för att det inte har förekommit korruption hos myndigheter, även om revisorn bedömer att årsredovisningen är rättvisande. Årlig revision ska uppnå rimlig säkerhet för att årsredovisningen som helhet inte innehåller någon väsentlig felaktighet. Korruption handlar dock oftast om relativt små belopp i förhållande till en myndighets samlade verksamhet och fångas därför inte nödvändigtvis i den årliga revisionen. Utan riskanalys kan åtgärderna bli ineektiva. En utgångspunkt för granskningen är att endast en myndighet som är medveten om sina risker kan hantera dem eektivt. En relativt stor andel myndigheter saknar dock kunskap om hur riskutsatta de är. Av de granskade myndigheterna har en fjärdedel inte genomfört någon värdering eller analys av riskerna för korruption. av myndigheterna har analyserat riskerna för hela verksamheten, och av myndigheterna har analyserat korruptionsriskerna för delar av verksamheten. Utan en analys av riskerna i hela verksamheten kan myndigheterna inte veta hur stora riskerna för korruption är och vilka åtgärder de borde vidta. Riktlinjer och kontrollåtgärder nns hos nästan alla myndigheter Baserat på riskanalysen bör myndigheterna genomföra åtgärder som begränsar riskerna för korruption. Oavsett om myndigheterna har analyserat korruptionsrisker eller inte har nästan alla riktlinjer och utbetalningskontroller. Men granskning visar att riktlinjerna ofta är generella och inte verksamhetsanpassade. För att vara eektiva måste riktlinjerna klargöra riskområden och hur de ska undvikas. Granskningen visar också att bara några få myndigheter använder arbetsrotation, trots att det anses vara eektivt för att motverka korruption, speciellt i upphandlingssammanhang. men det krävs mer arbete med ledarskap och värderingar. Skydd mot korruption genom riktlinjer och kontrollåtgärder är inte tillräckligt för att förebygga korruption. Ett aktivt ledarskap är också viktigt. Granskningen visar dock att bara drygt hälften av myndigheterna tillämpar ett nära ledarskap med tillgängliga chefer som stödjer och följer verksamheten. Diskussion om etiska frågor är en annan viktig del av skyddet mot korruption. De vanligaste sätten att sprida kunskap om etik är utbildningar och värdegrundsarbete. Däremot ger ledningen råd och stöd i etiska frågor hos av myndigheterna. Ledningen hos alla fallstudiemyndigheter poängterar behovet av att diskutera etiska frågor. har ingen av dem följt upp hur medvetna de anställda är om etiska frågor. En majoritet saknar rutiner för att hantera misstankar. För att eektivt kunna upptäcka och utreda misstankar om korruption är det viktigt att ha rutiner för hur myndigheten ska hantera misstankar. Ett ertal av myndigheterna saknar dock rutiner för att anmäla misstänkta fall av korruption. Det är också bara en fjärdedel som har någon form av visselsystem med riktlinjer för att anmäla misstänkt korruption anonymt och en funktion som hanterar sådana anmälningar. Informationen om möjligheterna att anmäla misstankar är också i en del fall otillräcklig. Mer samarbete efterlyses. Samarbete är en viktig insats i skyddet mot korruption. Det nns dock inget formellt samarbete om korruptionsfrågor även om det har funnits ett nätverk mot korruption . Ingen myndighet har ansvaret för nätverket. Flera myndigheter efterlyser ett samarbete om korruption för att lära av varandra och få ett bättre skydd mot korruption. Regeringens insatser har inte gett önskade resultat. Enligt regeringen ska förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll (FISK) stärka myndigheternas skydd mot korruption. Regeringen har dock inte undersökt hur myndighetsledningarna har arbetat med korruptionsfrågorna. Enligt myndigheterna har förordningen haft marginell betydelse för hur de hanterar risker för korruption. En fjärdedel av myndigheterna som ska följa förordningen har inte analyserat riskerna. bedömer därför att förordningen inte har haft avgörande påverkan på myndigheternas arbete mot korruption. hänvisar också till värdegrundsarbetet som en central insats i skyddet mot korruption. är det dock upp till myndighetsledningarna om och hur de vill arbeta med dessa frågor. granskning visar att värdegrundsarbetet sällan har handlat om korruptionsrelaterade frågor och bara indirekt kan sägas stärka myndigheternas motståndskraft mot korruption. ŇRegeringen bör överväga ett tydligt krav på alla myndigheter att värdera risker för korruption och oegentligheter i sitt riskarbete. Riskanalyserna bör ligga till grund för de åtgärder som myndigheten sedan vidtar. ŇRegeringen bör ge i uppdrag att följa upp i vilken utsträckning myndigheterna beaktar och hanterar risker för korruption och oegentligheter. statliga myndigheters skydd mot korruption ŇRegeringen bör överväga att ge ett departement ett ansvar att följa upp hur statlig förvaltning beaktar korruptionsfrågor. ŇRegeringen bör utse en myndighet som får i uppdrag att vidareutveckla och stärka nätverket mot korruption för att underlätta lärande och bidra till ett rimligt skydd mot korruption på alla myndigheter. Medlemskap i nätverket bör vara obligatorisk för alla FISK-myndigheter. ŇVarje enskild myndighet bör införa rutiner för att anmäla misstankar om korruption och oegentligheter. Rutinerna bör kommuniceras tydligt inom myndigheten. ŇMyndighetsledningarna bör säkerställa att korruptionsrelaterade frågor inkluderas i myndighetens arbete med etik och värdegrund. anses vara relativt förskonat från korruption. placerade antikorruptionsorganisationen som det fjärde minst korrupta landet i världen.1 Bara , och var mindre korrupta enligt undersökningen. rankar som ett land med jämförelsevis hög kontroll av korruption.2 Trots att anses vara ett av världens minst korrupta länder har era fall av korruption uppmärksammats . Inom , , , och stad har personer åtalats för att ha utnyttjat sin oentliga ställning för att skaa sig själva eller sina närstående fördelar. Det är dock oklart om korruptionen i har ökat, även om vissa forskare anser att det nns indikationer på detta.3 och hävdar till och med att svenskar i större utsträckning än personer från andra nordiska länder tror att politiker och tjänstemän är korrupta.4 Ordföranden för , , skrev däremot i en debattartikel att inget tyder på att blivit ett mer korrupt land. hänvisade till att varken färska studier eller brottsstatistiken talar för att korruptionen har ökat. Han ansåg att landets institutioner har god förmåga att motstå korruption.5 1.1Varför granska myndigheters skydd mot korruption? är inte immunt mot korruption. Detta har tydliggjorts av de senaste årens fall av korruption inom oentlig verksamhet. Korruption skadar samhället och medborgarna på era plan: politiskt, ekonomiskt och socialt. Korruption försvagar demokratiska institutioner och skadar medborgarnas 1Transparency International (2012). är en oberoende ideell organisation som mäter uppfattning av korruption i olika länder. 2Världsbanken (2012). Kontroll av korruption mäter enligt perceptions of the extent to which public power is exercised for private gain, including both petty and grand forms of corruption, as well as capture of the state by elites and private interests. 3Andersson m.. (2010) s. 266; och (2012) s. 137152; och (2012). 4Linde och (2012). Inget tyder på att blivit ett mer korrupt land. är en ideell organisation som arbetar för att motverka korruption. statliga myndigheters skydd mot korruption förtroende för oentliga institutioner. Ekonomiskt innebär korruption en snedvridning av konkurrensen, i stället för en rättvis konkurrens baserad på pris, kvalitet och förnyelse. En utbredd korruption undergräver dessutom rättssäkerheten för medborgarna. Korruption inom statlig verksamhet innebär att verksamheten inte bedrivs på ett opartiskt och sakligt sätt. Risken för förtroendeskada är alltså stor om medborgarna misstänker att det förekommer korruption inom statliga Det är därför viktigt att alla myndigheter har en beredskap mot korruption. Kunskapen om skyddet mot och förekomsten av korruption inom statlig verksamhet är dock begränsad.6 Undersökningar och forskning om mutor och korruption i kommuner och landsting är däremot vanligare.7 genomförde granskningar av skyddet mot korruption i statens verksamhet.8 sammanfattande bedömning var att skyddet mot mutor och annan otillbörlig påverkan vid ett antal särskilt utsatta statliga myndigheter och bolag inte stod i paritet med riskerna för denna typ av korruption. Med ett par undantag hade ledningen i de myndigheter och bolag som ingick i granskningen inte genomfört riskanalyser som innefattade risk för mutor och annan otillbörlig påverkan. rekommenderade bland annat att alla myndigheter och statliga bolag borde genomföra riskanalyser som även innefattade risken för korruption. Regeringens svar på granskningar om skydd mot korruption i statlig verksamhet var att myndighetens chef har huvudansvaret för att bekämpa korruption. Vidare skrev regeringen: pågår ett arbete med att ta fram förslag till en ny förordning i syfte att förtydliga ansvaret för intern styrning och kontroll inom myndigheterna. En del i detta arbete understryker betydelsen av att myndigheterna har väl fungerande rutiner för att förhindra och upptäcka mutbrott, förskingring eller liknande.9 Regeringen avsåg alltså att den nya förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll (FISK) skulle stärka skyddet mot korruption. Kunskapen om korruption på myndigheter är väldigt dålig och Svårt att få svar om mutor i staten. 7Se t.ex. Statskontoret (2012); (2010); och (2010); (2010); och (2010); (2010). 8Riksrevisionen (2005a); (2005b); (2005c); (2006). 2006/07:1 utg. omr. 24 s. 54. 1.2Vad har vi granskat? Syftet med granskningen har varit att visa hur statliga myndigheter skyddar sig mot korruption och vilka insatser regeringen har gjort för att stärka skyddet. Granskningen har varit inriktad mot följande frågor: ŇI vilken utsträckning hanteras risken för korruption hos statliga myndigheter? ŇHur hanteras risken för korruption hos myndigheter som är verksamma inom områden där korruptionsrisken är stor? ŇHar förordningen om intern styrning och kontroll inneburit att myndigheter inkluderar korruption och oegentligheter i sin riskanalys? Granskningen omfattar de myndigheter som skulle följa förordningen om intern styrning och kontroll (FISK). FISK ska tillämpas av alla myndigheter som har en internrevision, totalt 65 myndigheter från 1 januari 2012.10 Tillsammans omsätter de av statens budget. Även regeringen, främst och , ingår i granskningen. () omfattas av granskningen genom att verket ansvarar för att utveckla och förvalta intern styrning och kontroll i staten. Granskningen undersöker hur statliga myndigheter arbetar med att förebygga korruption och hantera misstankar när de uppstår. Syftet har däremot inte varit att upptäcka faktisk korruption eller granska hur korruptionsbrott utreds inom rättsväsendet. Riksenheten mot korruption som handlägger alla brottsmisstankar om mutor i , omfattas därför inte av granskningen. Inte heller specialenheten vid , Nationella korruptionsgruppen omfattas av granskningen. Nationella korruptionsgruppen ska samverka med Riksenheten mot korruption och utreda ärenden om mutbrott. 1.3Vad är korruption? Det nns ingen enhetlig denition av korruptionsbegreppet. används korruption som ett samlingsbegrepp för olika oegentligheter som begås av personer i maktpositioner. 10Ytterligare en myndighet, Statens servicecenter, skulle från följa förordningen om intern styrning och kontroll. Eftersom granskningen påbörjades , ingår Statens servicecenter inte i granskningen. statliga myndigheters skydd mot korruption 1.3.1Det nns många denitioner av korruption FN och använder en vanlig denition av korruption, som anger att korruption är att använda en oentlig ställning för otillbörlig . denition lyder korruption är att utnyttja sin ställning för att uppnå otillbörlig fördel för egens eller annans vinning.11 Korruptionsforskarna denierar korruption som att utnyttja sin oentliga post för att tillskansa sig själv eller sina närmaste fördelar på det oentligas bekostnad.12 ordförande menar att korruptions- begreppet ofta används för brett i media, av revisorer och av forskare. Han menar att bedrägerier, stölder och förskingringar ofta framställs som korruption, vilket gör att korruptionen framstår som stor i . denierar korruption som oegentligheter som kan påverka beslutsfattande. Det kan exempelvis vara vid en upphandling, ett bygglov, ett beslut om bidrag, en inspektion och så vidare.13 Statsvetaren anser att korruption är partiskhet i en oentlig- anställds arbete, mot en motprestation: corruption involves a holder of public oce violating the impartiality principle in order to achieve private gain.14 Korruptionsforskare skiljer ofta mellan stor (grand) och liten (petty) korruption. Stor korruption handlar om att individer i höga samhällspositioner utnyttjar sin oentliga ställning till att ta emot mutor från företag, eller helt enkelt för över större summor av oentliga medel till egna, privata bankkonton. Liten korruption är en mer vardaglig variant av korruption, där det handlar om relativt små penningsummor och tjänstemän på lägre nivåer. Det kan typiskt handla om tjänstemän som tar emot mutor som smörjmedel för att skynda på en trög byråkratisk process.15 Korruption handlar dock inte bara om pengar. En oentligt anställd kan vara partisk i myndighetsutövandet utan att få betalt. Det kan till exempel ske genom att en tjänsteman tipsar en bekant om ett kommande tillslag som Polisen eller ska göra. Eller att en handläggare på en myndighet handlägger ett ärende till en vän eller familjemedlem på ett partiskt sätt. Detta kallas ofta vänskapskorruption. Som Statskontoret påpekar utnyttjar den 11Transparency International webbplats.Vad är korruption?. 12Erlingsson och (2012) s. 137. 13Dagens Nyheter.Inget tyder på att blivit ett mer korrupt land. 14Rothstein (2011) s. 15. 15Doig och (2000) s. 3 . anställde genom korruptionen sin ställning för egen skull, oavsett om det är för pengar eller inte. Men korruptionen syftar även till att gagna motparten, genom ekonomisk eller annan vinning.16 1.3.2Riksrevisionens syn på begreppet korruption Med korruption menar vi i denna rapport att utnyttja en oentlig ställning för att uppnå otillbörlig för sig själv eller andra. Handlingen kan göras mot ersättning, en muta, eller utan ersättning, så kallad vänskapskorruption. Är gåvor alltid mutor? Korruptionsforskaren säger att en muta är en gåva som till sin natur huvudsakligen eller rentav enbart uppfattas som strategisk.17 Sociologen har forskat om mutor och gåvor och säger att gränsen mellan mutor och gåvor är intressant. En gåva kan vara menad som en tacksamhetsgest, men juridiskt sett betraktas som en muta. Omvänt kan en gåva ges i syfte att muta utan att juridiskt denieras som en sådan. Hon menar att det har utvecklats en mutblick där presenter i sig kan bli misstänkliggjorda.18 Just detta dilemma är anledningen till att myndigheter som och är tydliga med att deras anställda inte ska ta emot några gåvor alls. Men menar att en alltför sträng reglering av gåvor riskerar att förkrassa uttryck för generositet eller tacksamhet och med det få människor att uppträda på ett sätt som ter sig ohövligt eller otacksamt.19 1.4Förekommer korruption i myndighetssverige? har era fall av korruption upptäckts inom statliga myndigheter. Den så kallade asfaltkartellen vid dåvarande är ett exempel. Myndighetens produktionsavdelning dömdes för att ha gjort upp om priser, anbud och marknader tillsammans med konkurrenter.20 dömdes en vårdare vid för bland annat mutbrott. En intagen hade vid era tillfällen bjudit vårdaren på mat och kae när den intagna hade permission. åtalades en tidigare fastighetschef på misstänkt för att ha tagit emot i mutor i samband med att han förhandlat fram kontrakt om ombyggnader 16Statskontoret (2012) s. 45. 17Thelander (2006). 18Åkerström (2011) s. 9. 19Åkerström (2011) s. 10. 20Konkurrensverket (2007). statliga myndigheters skydd mot korruption