prop · H003145 · 2013-06-14 00:00:00 — har kommit längst när det gäller tillträde till rymden, kommer därnäst. har ännu inte fått den uppskjutningskapacitet som ger landet nationellt oberoende. Samma förhållande gäller . Utsikterna att någon av de två samarbetsorganisationer som finns i , den organiserad av och den andra som är organiserad av , ska bli framgångsrika bedöms som begränsade.118 Den dominerande rymdnationen har länge varit den part som alla vill samarbeta med men många länder har efterhand valt att inleda samarbete med andra länder. har framförallt och inlett samarbete med och istället för . En orsak är de exportrestriktioner som finns i och som förhindrar tekniköverföring. Enligt rymdindustrin i förklarar detta en del av de senaste årens tapp i tillväxt, vilket också gjort att exportförbudet börjat ifrågasättas. 118Moltz, J M (2012) . SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? har som andra framväxande rymdnationer oberoende som ett ledord men liksom för har det visat sig svårt och kostsamt att bygga upp egen kapacitet. I handlar oberoendet om att kunna övervaka landets territorium avseende klimat, markanvändning och säkerhet. Utvärdering och uppföljning av rymdpolitik De flesta länder utvärderar sina rymdpolicies, ibland i form av utvärdering av program men ofta i en helhet där samhällsnyttan värderas. Hur regelbundet detta görs skiljer sig åt. låter kontinuerligt externa utvärderare granska organisationen för rymdpolitik, men genomför också analyser internt av rymdprojekt och rymdmarknad. och genomför mer ad hoc-utvärderingar, där externa utvärderare anlitats, medan , vars rymdbudget går in i olika ESA-projekt, endast mäter effekt i form av industrireturer från . Det finns flera undersökningar som visar på hävstångseffekter på statliga investeringar i rymdverksamhet i andra länder. Bland annat har gjort flera landsstudier bland annat i där studien visar en koefficient på 4,7 som spinoff-effekt 2010.119 Någon liknande undersökning har inte gjorts i Sverige.120 4.3Rymdpolitikens mål i olika länder 4.3.1Målformuleringar relaterar till samhällsnytta, konkurrenskraft, kunskap samt säkerhet Fyra övergripande mål kategoriserar de studerade ländernas rymdstrategier och policies; dessa är samhällsnytta, konkurrenskraft, kunskap och säkerhet. Av de tre förstnämnda målen har majoriteten av de studerade länderna minst två av dessa målsättningar i sina rymdstrategier och rymdpolicies. Däremot finns en tydlig skillnad vad gäller målet säkerhet, som nämns i knappt hälften av strategierna. Ett återkommande motiv bakom många av ESA:s satsningar och EU:s flaggskeppsprojekt är också ett oberoende tillträde till rymden. Ett oberoende tillträde till rymden ses som ett sätt att säkra rymdinfrastrukturen inom viktiga 119OECD (2011), , in The Space Economy at a Glance 2011, . 120Intervju Rymdstyrelsen samt GKN Aerospace . Rymdstyrelsen framför i svar på faktagranskning att en sådan utvärdering gjorts i form av rapporten av Rymdstyrelsens finansiering av teknikutveckling . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN samhällsfunktioner såsom navigering och jordobservation. Att vara oberoende innebär i det här fallet att har egna satelliter och egna möjligheter att skjuta upp satelliterna, i form av egna raketer och uppskjutningsanläggningar. Motsatsen är att vara tvungen att använda data från icke-europeiska satelliter och att behöva anlita icke-europeiska raketer och uppskjutningsanläggningar. 4.3.2Politisk behandling av rymdstrategier Beträffande hanteringen av rymdstrategier på politisk nivå konstaterar att rymdstrategier i nästan samtliga fall beslutas på regeringsnivå, vilket ger en indikation på frågans dignitet. Undantaget är , där den nationella strategin tas fram av delegationen för rymdärenden för arbets- och näringsministeriets räkning. Dock utses delegationens medlemmar av den finska regeringen. Den organisatoriska hemvisten för rymdstrategi och rymdpolitik varierar, frågan kan hanteras på departement, rymdbyrå, forskningscenter eller myndighet och ofta finns det flera inblandade organ med inflytande på politiken och som ansvarar för rådgivning, finansiering, genomförande och administration. 4.3.3Länder skapar genom sin rymdpolitik nationella marknader Rymdpolitiken påverkas av skillnader i förutsättningar mellan uppströms- och nedströmsverksamhet. Olika ekonomiska förutsättningar tillsammans med skillnader i tillväxtpolitiken i länderna påverkar utformningen av rymdpolitik i olika länder. Mätt som omsättning har till exempel och en påtaglig profil mot nedströmsverksamhet, framförallt inom satellit-tv. har en omfattande rymdsektor och relativt sett en stor uppströmsverksamhet. Detta gäller även och Ukraina.121 Ett genomgående drag i de studerade ländernas rymdpolitik är att politiken koncentreras allt mer på satellitverksamhet som i många fall kombineras med, eller är argument för, en strävan till oberoende tillträde till rymden. De satelliter som är i omlopp används också i allt större utsträckning till tjänster som är till nytta på jorden. 121Uppströmsverksamhetens storlek kan i någon mån ses som en spegling av nationens ambitioner avseende militära rymdtjänster. Dessa är oftast integritetskritiska därför vill man utveckla hela kedjan nationellt. Därför har länder som och har en mer utvecklad uppströmsverksamhet. SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? 4.3.4Många länder omformar sin rymdpolitik genom formalisering och tydligare styrning I de länder som studerats har enskilda departement stor frihet inom sina områden. Precis som i går utvecklingen mot att flera olika samhällstjänster blir nyttjare av rymdtjänster. Av det följer ett behov av helhetlig politik som hela regeringen står bakom. Den internationella jämförelsen visar på vikten av att rymdpolitiken måste ha en formell bas, antingen genom påbud på högsta verkställande nivå eller genom som i där premiärministerns kabinett är den centrala aktören. I anger förbundskanslern vilka frågor som är av sådan karaktär. En annan tydlig utvecklingstendens är att rymdpolitiken i växande grad förväntas formas och genomföras genom samarbete mellan politik, akademi och näringsliv. Privata intressen ska mobiliseras i form av partnerskap mellan regeringar och näringsliv. Även detta ökar kraven på formell policy så att spelreglerna klargörs. 4.3.5Staters roll i rymdpolitiken mål och prioriteringar Regeringar har haft en ledande roll i den hittillsvarande rymdpolitiken som finansiär av forskning och som upphandlare av raketer, satelliter och annan utrustning. Med det perspektivet har rymdpolitiken varit ett exempel både på utbudsfrämjande insatser genom forskning, utbildning men även på insatser som syftar till att öka efterfrågan, det vill säga marknadsskapande och som vänder sig till slutkonsument. Diskussionen om samhällsutmaningar är exempel på efterfrågedriven politik. Den starkare betoningen av nytta på jorden kan exempelvis direkt kopplas till tjänster om samhällsutmaningar, exempelvis klimatförändringar eftersom dessa tjänster bidrar till bättre analys, övervakning eller ledningsfunktioner. Offentlig sektor är således kund, inte minst när det gäller jordobservation. En annan roll för regeringar i det här sammanhanget är att utforma de globala spelreglerna eftersom satellittjänster aktualiserar ett antal problemområden som är oreglerade och därmed skapar osäkerhet. Detta gäller exempelvis regleringen av tillgången till satellitdata, som ingår i det pågående arbetet med att utforma en internationell rymdlagstiftning inom FN. Ett exempel på ett land som är aktivt på detta område är där tyska rymdbyrån DLR tillsammans med ett först tagit fram en nationell lagstiftning på området och också tagit fram förslag till internationell lagstiftning.122 I gränslandet mellan rollen som upphandlare och rollen som reglerare finns också en tredje roll som syftar till att växla upp de finansiella 122 2590 Bundesgesetzblatt Jahrgang 2007 (Satellitendatensicherheitsgesetz SatDSiG). GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN resurserna genom samarbeten med privata företag. Detta sker i flera länder via näringspolitiska insatser genom exempelvis riskkapital och företagsutveckling genom satsningar på nyföretagande. Ett exempel på detta är den italienska rymdbyrån ASI som bildat ett bolag som ska äga och operera det satellitbaserade kommunikationssystem som planeras. Idén är att privata företag allteftersom ska bli delägare i detta bolag. Bolaget blir på så sätt en slags blandning av holdingbolag och utvecklingsbolag. Liknande exempel finns i , och där regeringarna förbinder sig att köpa tjänster av privata företag, tjänster som tidigare tillhandahållits genom statliga forskningsinstitut. I involveras stora företag i rymdpolitiken för att ta denna roll. I finns inslag av detta i planerna för ett rymdkluster och i i anknytning till en rymdinkubator. utvecklas rymdverksamheten globalt från att ha handlat om utforskning av yttre rymden till att upprätthålla samhällsfunktioner på jorden i form av rymdbaserade tjänster. Flera länder vill visa sin roll som aktiv spelare på den internationella rymdmarknaden där egen satellitkapacitet anses viktig. Den europeiska bärraketmarknaden har mycket få institutionella beställningar i motsats till konkurrenterna. Det europeiska bärraketprogrammet dras med stora förluster och de länder som deltar i ESA:s bärraketprogram, inklusive , har finansierat förlusterna. Den globala rymdmarknaden har präglats av vikande efterfrågan och konkurrens från nya rymdländer som pressat priset på både uppskjutningar och komponenter till raketer och satelliter. Flera länder, men även och EU har som utgångspunkt för politiken vikten av oberoende tillträde till rymden. Oberoende tillträde till rymden kan exempelvis innebära egen uppskjutningskapacitet eller egna satelliter och styrs i flera länder av militära ambitioner. För att kunna inkludera alla dessa aspekter av rymdpolitik formuleras rymdpolitiken ofta på högsta politiska nivå. Det finns flera exempel på länder som tagit initiativ till lagstiftning kring tillgången till satellitdata. För och andra länder som har begränsad egen satellitkapacitet är denna typ av lagstiftning av betydelse. En säkerhetsaspekt för enskilda länder är tillgången till egna satellitbaserade kommunikationssystem, som utgör ett alternativ till befintliga icke satellitbaserade system. I finns ett statligt ägt bolag som utvecklar och driver ett sådant satellitbaserat kommunikationssystem. SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? Nationell rymdpolitik och rymdstrategier har som mål att stärka konkurrenskraften för landets egen industri och forskning. Nationell finansiering anses av vissa länder vara viktig för att bygga upp kompetensen hos landets företag. Kompetenshöjningen underlättar sedan för företagen att vinna uppdrag utanför landet. Den nationella politiken styr också inriktningen på landets rymdindustri. En bred förankring är viktig för flertalet länder. Konsultationer med industrin är vedertagna men industrin har också i många länder en nyckelroll i styrningen. Flera av de europeiska länderna har industrireturerna från som ett sätt att mäta framgången för landets rymdverksamhet. Mindre länder saknar ofta nationella satsningar på operativa rymdsystem. I större länder centreras rymdverksamheten kring nationella satellitsystem, ofta för militära behov. Undersökningar av rymdverksamhetens betydelse i en helhet för landets tillväxt görs regelbundet av såväl enskilda länder som av olika har inte gjort någon sådan undersökning. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 5Fem exempel på styrning av svensk rymdverksamhet För att belysa och analysera styrningen av den offentligt finansierade rymdverksamheten har närmare studerat fem exempel som visar olika aspekter av svensk rymdverksamhet. För varje exempel har granskat hur , myndigheterna och SSC arbetat med respektive område, hur samordning och genomförande skett, vilka beslutsunderlag som legat till grund för beslut samt hur resultat och effekter följts upp. Kapitlet anknyter till granskningens delfrågor om hur effektivt arbetar med den statliga rymdverksamheten samt om styrningen av den statligt finansierade rymdverksamheten har anpassats till marknadsutvecklingen. Exemplen är valda för att de representerar olika delar av svensk rymdverksamhet. De är också valda för att belysa aspekter av betydelse för en effektiv styrning av rymdverksamheten. Vid urvalet har också aspekter om risk och väsentlighet spelat in, exempelvis är stödet till bärraketer den enskilt största utgiften för svensk rymdverksamhet och det flaggskeppsprojekt inom EU-samarbetet som kräver mest resurser. Beslut som rör ett område som Rymdstyrelsen utsett som framtidsområde, jordobservation, har gjort att hanteringen av GMES/valts ut. Kopplingen mellan civil och militär verksamhet är vanlig i andra länder, därför behandlas den svenska hanteringen av rymdkoden. Eftersom marknadsaspekter och koppling mellan teknikutveckling och rymdverksamhet är viktiga delar av granskningen har även SSC och ägaren statens förvaltning av bolaget granskats. Därför återfinns en bolagsanalys av SSC i kapitlet. SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? I tabellen nedan redovisas vilka aspekter som illustreras i respektive exempel. Användningen av det statliga bolaget som verktyg i rymdverksamheten: hur styrningen genom avkastningsmålet påverkar SSC:s verksamhet. Helhetssyn på och samordning av rymdverksamhet: beslutsunderlaget och förhandlingarna om rymdkoden har hanterats inom ett departement separat från Lärande och kunskapsuppbyggnad: begränsad dokumentation om och spridning av information om Helhetssyn på och samordning av rymdverksamhet: bristande analys av hur medverkan i bärraketprogrammet påverkar prioriteringar av annan ger mest bidrag till123 Lärande och kunskapsuppbyggnad: dokumentation om utträdet ur programmet och beslutet om Säkrat återflöde från och EU: få svenska företag får uppdrag från . Helhetssyn på och samordning av rymdverksamhet: hanteras separat från andra rymdfrågor i Lärande och kunskapsuppbyggnad: begränsad dokumentation om beslutsunderlaget om Säkrat återflöde från och EU: vikten av tydliga prioriteringar om medverkan för att säkra återflödet. Hantering av GMES ett av Helhetssyn på och samordning av rymdverksamhet: GMES har stor betydelse för många inom ett område som Rymdstyrelsen pekat ut som Lärande och kunskapsuppbyggnad: begränsad dokumentation om beslutsunderlaget om ökade bidrag till GMES. Säkrat återflöde från och EU: vikten av strategi för att säkra återflödet. 123 Se vidare avsnitt 2.4.1. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 5.1Svenska rymdaktiebolagets (SSC) tillgångsvärdering och avkastningsmål () anser att bolagets ursprungliga grunduppdrag är att sköta driften och utvecklingen av rymdbasen . Bolaget kan förutom infrastrukturen kring uppskjutningar av sondraketer och ballonger också medverka i tillverknigen av experimentlaster. är en av världens största civila markstationer.124 SSC:s verksamhet vid är beroende av det internationella EASP- avtalet där Rymdstyrelsen utgör svensk part. Dessutom bygger flera av de uppdrag som SSC utför vid på mellanstatliga avtal. Ofta är den statliga myndigheten i respektive land avtalspart, i fall Rymdstyrelsen. SSC verkar som flera andra statligt ägda bolag under marknadsmässiga villkor på konkurrensutsatta marknader med värdeskapande som övergripande mål. Avkastningsmålet är på eget kapital över en konjunkturcykel och långsiktigt ska av vinsten delas ut. Avkastningsmålet har satts utifrån en gängse modell för marknadsriskpremie som och många bolag använder sig av. Denna bygger i sin tur på en analys gjort av konsultföretaget Coopers.125 Liksom andra rymdbolag i världen verkar SSC på en institutionell marknad som domineras av statliga aktörer. SSC gör själv bedömningen att av bolagets marknad är statlig.126 För att belysa hur staten som ägare styr SSC har studerat utförsäljning av SSC:s satellitdivision som utgjorde en omfattande utvecklingssatsning samt gjort en bedömning av tillgångarna i SSC:s redovisning. utvecklade och byggde SSC sex forskningssatelliter. Flera av dem byggde på internationella samarbeten, med grundfinansiering för SSC:s medverkan från Rymdstyrelsen. 124SSC:s svar på faktagranskning . 125I sitt svar på faktagranskningen menade SSC att detta sätt att styra mot avkastningsmål är under omprövning och att uppdraget från ägaren för verksamhetsdelarna skiljer sig åt. Ägaren har under granskningens genomförande tagit initiativet till en förändrad ändamålsbeskrivning som kommer att förtydligas i samband med en måldialog . Ändamålsenligheten i den nuvarande avkastningsmodellen har varit ett återkommande tema i dialogen mellan SSC och ägaren. 126Intervju SSC, Ernst&Young . SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? hade ett specifikt forskningssyfte och byggdes aldrig i serier. Exempel testades ny teknik kring formationsflygning i samband med Prismasatelliterna . När satellitdivisionen bildades slogs den tidigare Division samman med Division och bildade Division. Verksamheten bestod av att utveckla små satelliter, sondraketer samt delsystem och experimentmoduler för rymdfarkoster.127 De största kunderna och beställarna var Rymdstyrelsen och . Divisionen var sålunda helt beroende av fondmedel från Rymdstyrelsen eftersom kontrakten från i sin tur var beroende av att bidrog till ESA-programmen. SSC hade även uppdrag från de tre dominerande europeiska rymdföretagen som i sin tur var leverantörer till . Ett av divisionens mål var att bli mindre beroende av statliga pengar genom att utöka sin kundportfölj till att inkludera kunder inom telekom och jordobservationer. hade ett stort underskott i ESA:s industriretursystem. Detta bidrog till att SSC fick möjlighet att vara huvudleverantör till ESA:s månsond SMART-1. Teknik och kunskap utvecklades i samband med detta och satellitdivisionen växte. SSC köpte dessutom upp ett amerikanskt bolag som hade patent på tekniker för bogseringssatelliter.128 SSC utvecklade tekniken inom ett projekt som kallades . Samarbete etablerades med och för att testa tekniken i rymden. Dock fick projektet aldrig svensk finansiering. SSC menar att gjorde så stora åtaganden i att det inte fanns utrymme för nationellt initierade projekt och därmed fanns inga pengar till fler svenska satelliter.129 SSC var i slutet av 00-talet i kontakt med såväl regeringen130 direkt som med aktörer som Industrifonden men ingen av parterna ville stödja projektet. Rymdstyrelsen argumenterade gentemot regeringen att detta var ett för viktigt projekt men att Rymdstyrelsen inte hade utrymme att finansiera projektet.131 Styrningen av SSC ändrades och byten i ledningen av bolaget skedde. Det ställdes krav på att uppnå de ekonomiska mål som ägaren satt upp för bolaget.132 redovisas i enlighet med styrelsebeslut 127Divisionen tillhandahöll också tjänster inom frekvenskoordinering samt specifikation och upphandling av kommunikationssatelliter. 128Kan användas exempelvis för att bättre kontrollera rymdskrot, se vidare avsnitt 5.2.1. 129Intervjuer genomförda av Ernst&Young vid SSC:s. 130Regeringskansliet har som svar på faktagranskning lagt till att det var som var ansvarig för rymdfrågorna. 132Intervjuer SSC december 2011februari 2012. () har som svar på faktagranskning angett att orsaken till att satellitdivisionen gick med stora förluster var att Rymdstyrelsen och regeringen inte allokerat några anslagsmedel i dess riktning och det inte fanns några möjligheter att fortsätta den förlustbringande satellitverksamheten. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN avkastningen nedbruten per division. Detta tillsammans med att SSC inte fick fler beställningar, gjorde att satellitdivisionen hade för höga kostnader. Bolaget gjorde en omstrukturering av verksamheten och divisionens verksamhet definierades om till att enbart utveckla, små satelliter och delsystem för kommersiella och vetenskapliga rymdtillämpningar genom dotterbolag och i internationellt samarbete. Förlusterna för satellitdivisionen blev till slut för svåra att hantera för bolaget och divisionen såldes till tyska företaget . Försäljningssumman var en krona. I köpeavtalet ingick villkor för så kallat medskick. Eftersom divisionen gick med förlust såldes divisionen under substansvärdet, det vill säga för en summa som understeg det bokförda värdet. Vid försäljningen förde SSC därför över en kassareserv om som motsvarade de skulder SSC hade till OHB.133 Divisionen utgör nu bolaget . OHB är ett av de rymdföretag som växt mest på rymdmarknaden , bland annat har bolaget vunnit strategiska upphandlingar exempelvis att vara huvudleverantör för 22 stycken Galileosatelliter.134 Det finns en diskussion bland rymdaktörer i att försäljningen av satellitdivisionen innebar att man sålde ut en nationellt utvecklingsstrategisk tillgång såldes ut.135 Bland annat mot den bakgrunden har låtit Ernst&Young granska underlagen som låg till grund för beslutet om försäljningen av satellitdivisionen. Vidare har Ernst&Young granskat huvuddelen av de underlag köparna har tagit del av samt genom intervjuer fått uppfattning om vad köparna ytterligare fick ta del av inför försäljningen. Ernst&Young finner underlagen av god kvalitet och att de ger en rättvisande bild av verksamheten. Styrelsen lade särskilt till protokollet när försäljningen beslutades att försäljningen berodde på ägarens avkastningskrav i kombination med icke utökade anslag inom rymdområdet. Det är inte styrelsen som valt att ändra verksamhetens inriktning.136 133Inkråmsförvärvsavtalet mellan SSC och . 134Se vidare internationella jämförelser, rapporten om . 135Rymdstyrelsen påpekar i svar på faktagranskning att samma diskussion inte uppkommit vid försäljningen till utländska intressenter av Space och Aero. 136SSC:s styrelseprotokoll: PM AAI0-S-1004. SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? 5.1.2Avkastningsmålets påverkan på försäljningsprocessen har granskat SSC:s årsredovisningar och konstaterar att omsättningen ungefär motsvarar balansomslutningen. Detta är inget ovanligt för denna typ av bolag. SSC:s tillgångar är huvudsakligen immateriella och därmed svåra att värdera. har låtit Ernst&Young göra en analys av tillgångar samt ett underlag för bedömning av avkastningsmålet. Ernst&Young konstaterar att utgifter för forskning som syftar till att få ny vetenskaplig eller teknisk kunskap redovisas som kostnad då de uppkommer. Det är vanligast att teknikutvecklingskostnader kostnadsförs direkt. Utgifter för forskning och utveckling där nya eller förbättrade produkter eller processer åstadkoms, kan redovisas som en tillgång. Detta under förutsättning att produkten eller processen är tekniskt och kommersiellt användbar och företaget har tillräckliga resurser att fullfölja utvecklingen och att tillgången förväntas generera framtida intäkter för företaget. I fallet med SSC har inga utgifter för utveckling kvalificerat för redovisning som tillgång varför inga forsknings- och utvecklingsutgifter förts upp på balansräkningen utan kostnadsförts direkt. I SSC har större immateriella anläggningstillgångar skrivits ned, dels i det chilenska dotterbolaget eftersom bolaget inte utvecklats i linje med de prognoser som låg till grund för förvärvet, dels i det amerikanska bolaget då resultatutvecklingen inte heller här motsvarat ställda förväntningar. konstaterar därför att bolaget inte ökar sina tillgångar då bolaget investerar i och genomför teknikutvecklingsprojekt eftersom de kostnadsförs direkt. En av de stora tillgångsposterna, goodwillposten, är dessutom en osäker tillgång som skrivs ner med stora belopp . Eget kapital och likvida medel SSC upprätthåller sin verksamhet genom det kassaflöde som uppstår i verksamheten. Ägaren har inte skjutit till medel till bolaget . Det egna kapitalet har minskat från till . har SSC delat ut till ägaren. Det egna kapitalet har minskat i förhållande till balansomslutningen . SSC:s skulder har ökat , medan försäljningsintäkterna ökat . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN