prop · H003192 · 2013-09-16 00:00:00 — Förvaltningsrätten föreslår därför ett krav på sekretessmarkering på de handlingar som kan antas innehålla upp- gifter som omfattas av den nya sekretessbestämmelsen. Regeringen kan dock konstatera att den risk för praktiska problem som förvaltningsrätten 2012/13:192 pekar på inte bara kan uppkomma vid tillämpningen av den nya bestäm- melsen, utan också vid tillämpningen av övriga bestämmelser i offentlig- hets- och sekretesslagen om sekretess till följd av internationella för- pliktelser (se närmare avsnitt 4.3.1 och 4.3.2). I den mån sådana problem uppstår får det förutsättas att domstolen söker närmare upplysningar om uppgiftens ursprung hos myndigheten i fråga. Regeringen föreslår därför inte att det ska införas något krav på sekretessmarkering på sådana handlingar som kan antas innehålla uppgifter som omfattas av den nya sekretessbestämmelsen. I likhet med vad som gäller enligt 15 kap. 1 § OSL (utrikessekretess) och enligt huvudregeln i 15 kap. 2 § OSL (försvarssekretess), bör sekretess enligt den nya bestämmelsen gälla i högst . Som Statens haveri- kommission noterade i sitt yttrande över promemorians förslag, förekommer det dock avtal och EU-rättsakter som saknar begränsning i fråga om sekretesstid. Regeringen bör därför, om det finns särskilda skäl, få meddela föreskrifter om att sekretessen ska gälla (jfr 15 kap. 2 § OSL). Den nya bestämmelsen till skydd för allmänna intressen i det internationella samarbetet är i första hand påkallad med hänsyn till intresset av skydd för rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. Den bör därför införas i en ny paragraf i 15 kap. OSL med rubriken i det internationella samarbetet. Syftet med den nya sekretessbestämmelsen är att säkerställa att svenska myndigheter kan uppfylla internationella förpliktelser rörande sekretess och tystnadsplikt, i den utsträckning detta krävs för att ska kunna delta i det internationella samarbetet. Sådana internationella sekretess- förpliktelser gäller vanligen inte bara i fråga om utlämnande av uppgifter till allmänheten, utan är ofta utformade så att även utlämnande till andra myndigheter begränsas. Möjligheten för myndigheter att få ta del av upp- gifter som finns hos andra myndigheter omfattas visserligen inte av bestämmelserna om handlingsoffentlighet i 2 kap. TF. I princip skulle därför hinder mot uppgiftslämnande av uppgifter mellan myndigheter kunna regleras på annat sätt än i offentlighets- och sekretesslagen. Av 8 kap. 12 §§ OSL framgår dock att sekretess som huvudregel inte bara gäller i förhållande till enskilda utan också mellan myndigheter samt inom en myndighet, om där finns olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Ett friare upp- giftslämnande i relationen myndigheter emellan än i förhållande till en enskild möjliggörs emellertid av framför allt bestämmelserna i 10 kap. 1527 §§ och 28 § första stycket OSL. Dessa sekretessbrytande bestäm- melser får dock inte tillämpas om sekretess gäller enligt någon av de befintliga bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen om sekre- tess enligt internationella förpliktelser (se närmare avsnitt 4.3.1). Den nya sekretessbestämmelsen innebär inte, till skillnad från de nämnda befintliga bestämmelserna om sekretess enligt internationella förpliktelser, att sekretess hos svenska myndigheter ska gälla per auto- matik om det följer av en EU-rättsakt eller ett internationellt avtal. I stället ska den svenska myndigheten göra en självständig bedömning av om ett utlämnande i det enskilda fallet kan antas försämra möj- ligheter att delta i det aktuella samarbetet. Tillämpningen av detta skaderekvisit kan utfalla olika beroende på om mottagaren är en enskild eller en myndighet, särskilt om uppgiften även hos den mottagande myndigheten omgärdas av ett sekretesskydd (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 91). Om det i det enskilda fallet inte kan antas att ett utlämnande till exempelvis de rättsvårdande myndigheterna skulle försämra det framtida samarbetet, är skaderekvisitet inte uppfyllt och bestämmelsen hindrar inte utlämnandet. Om däremot skaderekvisitet är uppfyllt och sekretess därmed gäller även i fråga om röjande till den andra myndigheten, bör utlämnande inte kunna ske med stöd av de sekretessbrytande bestäm- melserna i 10 kap. 1527 §§ och 28 § första stycket OSL. Detta bör anges i en undantagsbestämmelse i anslutning till den nya sekretess- bestämmelsen. Annars uppfylls inte syftet med bestämmelsen fullt ut. menar att de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. 1527 §§ och 28 § första stycket OSL ger stöd för flera viktiga grundläggande principer i en demokratisk rättsstat och ifrågasätter varför dessa principer ska vika för en princip om slutenhet. Enligt regeringens mening framstår dock denna invändning mot undantagsbestämmelsen som ogrundad, eftersom konstruktionen med skaderekvisit möjliggör ett utlämnande av uppgifter till andra myndigheter, utom i de fall då ett sådant utlämnande skulle vara oförenligt med EU-rättsakten eller avtalet. Av samma skäl saknas det anledning att mer utförligt reglera möjligheten att överlämna uppgifter som omfattas av sekretess enligt den nya bestämmelsen till utländska myndigheter. När det gäller den mer övergripande fråga som väckte i sitt yttrande över promemorian, nämligen om det bör övervägas att införa en generell bestämmelse om att sekretess inte ska gälla i förhållande till utländska myndigheter i de fall då uppgiftsskyldighet följer av en EU-rättsakt eller ett internationellt avtal, vill regeringen framhålla att redan den befintliga regleringen torde ge det utrymme som krävs för att ett uppgiftsutbyte i enlighet med internationella förpliktelser ska kunna etableras, jfr 8 kap. 3 § OSL. I 15 kap. 3 § OSL anges att sekretessen enligt 1 och 2 §§ inte hindrar att uppgifter som avses i 37 kap. 4 § lämnas till den nationella upplysningsbyrån enligt vad som föreskrivs i 6 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och förordningen (1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer. Denna sekretessbrytande bestämmelse bör ändras så att även uppgifter för vilka sekretess kommer att gälla enligt den nu föreslagna bestämmelsen omfattas. 2012/13:192 6.1.3 Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Regeringens bedömning: Den tystnadsplikt som följer av den nya bestämmelsen bör inte ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. I promemorian föreslås att tystnadsplikten enligt den nya bestämmelsen ska ha företräde framför rätten att meddela och offentlig- göra uppgifter, när det är fråga om uppgift vars röjande kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser uttalade sig i frågan om inskränkning av meddelarfriheten. Tidningsutgivarna ansåg inte att några begränsningar av meddelarfriheten kunde accepteras. Enligt Justitiekanslern kunde det inte anses motiverat att sådana uppgifter som eventuellt endast skulle omfattas av sekretess enligt den nya bestäm- melsen skulle kunna begränsa meddelarfriheten. fann det däremot vara naturligt att bestämmelserna om meddelarfrihet inte skulle kunna tillämpas i strid med EU-rättsakten eller avtalet. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna framför inga invändningar mot utkastet i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Som nämns i avsnitt 4.1.3 är utgångspunkten att stor återhållsamhet alltid bör iakttas vid prövningen av om undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör göras i ett särskilt fall. Det kan också konstateras att undantagen från meddelarfriheten av hänsyn till allmänna intressen är ovanliga och i vissa fall innehåller uttryckliga begränsningar. De undantag som finns rör dessutom särskilt viktiga skyddsintressen. Den nu föreslagna bestämmelsen har ett rakt skaderekvisit, vilket inne- bär att det föreligger en presumtion för offentlighet. Mot denna bak- grund, och med beaktande av det ovan anförda, anser regeringen att den tystnadsplikt som följer av den nya bestämmelsen inte bör ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Någon inskränk- ning av meddelarfriheten föreslås således inte. För det fall skulle komma att ingå ett internationellt avtal eller bli bundet av en EU-rättsakt som kräver en inskränkning av meddelarfriheten, och en sådan inskränk- ning inte följer av någon annan tillämplig bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen, får detta regleras särskilt. Sekretess till skydd för enskilda intressen Regeringens bedömning: Det internationella samarbetet kräver inte att det införs någon ny bestämmelse om sekretess till skydd för enskilda intressen. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens bedöm- ning. I promemorian föreslås att en ny bestämmelse om sekretess till skydd för enskilda till följd av internationella förpliktelser införs. Bestämmelsen bör enligt promemorian ersätta fyra av de befintliga sekretessbestämmelser som gäller till skydd för enskilda för uppgifter som en myndighet har erhållit eller förfogar över på grund av ett med annan stat eller mellanfolklig organisation ingånget avtal som har godkänts av . Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser tillstyrkte eller hade ingenting att erinra mot promemorians förslag att låta en ny, generell, sekretessbestämmelse till skydd för enskilda ersätta fyra av de befintliga bestämmelserna. Förvaltningsrätten i ansåg dock att det kunde ifrågasättas i vilka sammanhang det kan dyka upp uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som inte redan skyddas av någon annan sekretessbestämmelse. var tveksam till om förslaget med generella bestämmelser skulle innebära en mer lättillämpad reglering, eftersom det får anses pedagogiskt och översiktligt med sekretessbestämmelser som är knutna till den verk- samhet i vilken uppgifterna har inhämtats eller lämnats till. Några remissinstanser ifrågasatte också om den föreslagna sekretessbestäm- melsen var förenlig med noggrannhetskravet och lagkravet i tryckfrihets- förordningen (se ovan angående remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag om en ny sekretessbestämmelse till skydd för allmänna intressen). Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den enda remissinstans som yttrat sig särskilt i frågan, Styrelsen för ackreditering och kontroll, anser att man bör arbeta vidare med den sekretessbestämmelse till skydd för enskilda intressen som föreslogs i promemorian. Skälen för regeringens bedömning: Som konstaterades i promemorian finns det områden som är föremål för internationellt informationsutbyte där särskilda sekretessbestämmelser i offentlighets- och sekretesslagens femte avdelning saknas, t.ex. när det gäller offentlig upphandling och vissa typer av samarbete rörande brottsbekämpande verksamhet. Det bör därför övervägas om det finns behov av att komplettera sekretesskyddet när det gäller sådana uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som finns hos svenska myndig- heter till följd av det internationella samarbetet. Regeringens bedömning är att de befintliga bestämmelserna om sekre- tess för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden uppfyller de krav som ställs i det internationella sam- arbetet i fråga om att värna den personliga integriteten och skydda före- tagens affärs- och driftsförhållanden m.m. Den omständigheten att regle- 2012/13:192 ringen inte är heltäckande medför dock att svenska myndigheter inte alltid kan hemlighålla uppgifter om enskilda, när så krävs för att tillgodo- se utländska allmänna intressen. I sådana situationer är dock sekretess inte påkallad med hänsyn till skyddet för enskilds personliga och ekono- miska förhållanden (2 kap. 2 § 1 st. 6 TF), utan snarare med hänsyn till rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation (2 kap. 2 § 1 st. 1 TF). Med hänsyn till offentlighets- och sekretesslagens syste- matik bör därför detta behov av begränsningar av handlingsoffentlig- heten tillgodoses genom sekretess till skydd för allmänna intressen. Som framgår av avsnitt 6.1.2 bör den nya sekretessbestämmelsen till skydd för allmänna intressen, precis som den befintliga utrikessekretess- bestämmelsen, inte vara begränsad i fråga om räckvidd eller utesluta tillämpning i fråga om uppgifter om enskilda. Även sådana uppgifter bör alltså omfattas av den nya bestämmelsens sekretesskydd, om uppgifterna finns hos myndigheten på grund av ett reglerat internationellt samarbete. Så kan exempelvis vara fallet om uppgiften inkommit från en utländsk myndighet och härrör från en utredning, upphandling eller annat ärende där. Mot denna bakgrund är regeringens bedömning att det ovan be- skrivna behovet av sekretesskydd för sådana uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som finns hos svenska myndig- heter till följd av det internationella samarbetet bör kunna tillgodoses genom den föreslagna bestämmelsen till skydd för allmänna intressen. Såväl i OSEK:s betänkande som i promemorian anges emellertid också att den befintliga lagstiftningstekniken, med ett flertal olika sekretess- bestämmelser till skydd för enskilda intressen, medför att regelverket avseende sekretess på grund av internationella avtal blir onödigt svår- överskådligt och svårtillämpat. OSEK ansåg att mycket skulle vara vunnet om sådana sekretessbestämmelser till skydd för enskilda sam- ordnades i en enda bestämmelse. En generell bestämmelse till skydd för enskilda intressen skulle givetvis, på motsvarande sätt som den i avsnitt 6.1 föreslagna bestäm- melsen till skydd för allmänna intressen, kunna förses med ett skade- rekvisit. Då skulle det emellertid inte vara uppenbart att denna nya bestämmelse till fullo skulle ge samma skydd som de nu befintliga bestämmelserna om sekretess till skydd för enskilda på grund av inter- nationella avtal, inte minst med tanke på att den tystnadsplikt som skulle följa av en sådan bestämmelse inte torde kunna ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. De befintliga bestäm- melserna om sekretess till skydd för enskilda på grund av internationella avtal skulle därför inte utan närmare analys kunna ersättas av en sådan bestämmelse. Regeringen lämnar därför inget sådant förslag. Tydlighet vid avslag på enskildas begäran att få Prop. ta del av allmänna handlingar Regeringens bedömning: Det saknas skäl att införa en särskild bestämmelse om motivering av avslagsbeslut. Det finns inte heller skäl att ändra bestämmelsen om vilken information som en myndig- hets beskrivning av allmänna handlingar ska innehålla. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. I promemorian föreslås att om en myndighet avslår en be- gäran om att få ta del av en allmän handling, under åberopande av att sekretess gäller enligt någon av de nya sekretessbestämmelserna, ska myndigheten vara skyldig att ange vilken EU-rättsakt eller vilket inter- nationellt avtal som avses och tillämplig bestämmelse i EU-rättsakten eller avtalet. Vidare föreslås i promemorian att varje myndighet ska komplettera sin beskrivning av myndighetens allmänna handlingar med information om vilka bestämmelser i och internationella avtal som kan medföra att de nya sekretessbestämmelserna blir tillämp- liga hos myndigheten. Remissinstanserna: Några remissinstanser, bl.a. Hovrätten över och samt Kammarrätten i , ifrågasatte behovet och lämpligheten av en uttrycklig bestämmelse i offentlighets- och sekretess- lagen om hur avslagsbeslut ska motiveras. Ett tiotal remissinstanser, bl.a. , och , var kritiska mot förslaget att myndigheterna skulle komplettera sin beskrivning av myndighetens allmänna handlingar. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna framför inga invändningar mot utkastet i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Den föreslagna bestämmelsen om sekretess i det internationella samarbetet innebär inte, till skillnad från promemorians förslag, att sekretess automatiskt ska gälla om ett röjande skulle strida mot en internationell sekretessförpliktelse. I stället ska en skadeprövning, i förhållande till möjligheter att delta i det internationella samarbetet, göras i varje enskilt fall. Mot denna bakgrund, och med hänsyn till den kritik som framkom vid remissbehandlingen av promemorian, saknas skäl att genomföra prome- förslag rörande motivering av avslagsbeslut och komplettering av myndighetens beskrivning av allmänna handlingar. 2012/13:192 7 Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångsbestäm- melser. Promemorians förslag och bedömning är att lagändringarna ska träda i kraft samt att det inte behövs några över- gångsbestämmelser. Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överens- stämmer med regeringens. Remissinstanserna framför inga invändningar mot utkastet i denna del. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Med hänsyn till att kommissionen har slutfört förhandlingarna avseende vissa av de fri- handelsavtal som nämns i avsnitt 4.2.1 bör ratificera dessa. De föreslagna ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen bör därför träda i kraft . Lagändringarna bör mot denna bakgrund träda i kraft . Några övergångsbestämmelser med anledning av ändringarna behövs inte. Regeringens bedömning: Lagförslagen leder inte till några kostnads- ökningar eller andra konsekvenser. Promemorians bedömning är att de eventuella kostnadsökningar som föranleds av lagförslagen ryms inom befintliga anslag. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: menar att det kan bli resurskrävande och kostsamt, särskilt för mindre myndigheter, att göra självständiga bedömningar av vilka konsekvenser som ett röjande av uppgifter kan få för internationella samarbete. Skälen för regeringens bedömning: Införandet av en ny sekretess- bestämmelse bedöms underlätta svenska myndigheters samarbete med andra stater och med mellanfolkliga organisationer. Förslaget föranleder inga kostnadsökningar eller andra konsekvenser. Med anledning av det som anför vill regeringen lyfta fram följande (jfr prop. 2008/09:150 s. 361). Rätten att ta del av allmänna handlingar följer av grundlagen och de praktiska åtgärderna för att genomföra denna rätt är en del av den svenska förvaltningens uppgift. Det finns inte någon särskild budgetpost som enbart tar sikte på frågor om offentlighet och sekretess. Kostnader för utbildning m.m. täcks i stället av förvaltningsanslagen. Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Sekretess i det internationella samarbetet 1 a § Sekretess gäller för uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av godkänt avtal med en annan stat eller med en mellanfolklig organi- sation, om det kan antas att möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess gäller för uppgift som en myndighet har inhämtat i syfte att överlämna den till ett utländskt organ i enlighet med en sådan rättsakt eller ett sådant avtal som avses i första stycket. Om sekretess gäller enligt första eller andra stycket, får de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. 1527 §§ och 28 § första stycket inte tillämpas. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Om det finns särskilda skäl, får dock regeringen meddela föreskrifter om att sekretessen ska gälla . I paragrafen, som är ny, regleras sekretess för uppgifter som har lämnats till eller inhämtats av en myndighet på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av godkänt internationellt avtal. Övervägandena finns i avsnitt 6.1. Av första stycket framgår att sekretess under vissa förutsättningar gäller för en uppgift som en myndighet har fått på grund av reglerat inter- nationellt samarbete med en annan stat eller mellanfolklig organisation. Uttrycket har fått från ett utländskt organ innebär att uppgifter som en myndighet har fått från såväl utländska myndigheter som andra utländska organ omfattas av sekretessbestämmelsen. Att uppgiften finns hos myn- digheten på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av godkänt avtal innebär att endast sådana uppgifter som myndigheten har fått som en direkt följd av rättsakten eller avtalet träffas av bestämmelsen. Uppgifter som finns hos myndigheten av andra skäl än just på grund av rättsakten eller avtalet i fråga omfattas således inte. Med bindande EU-rättsakt avses sådana rättsakter som gäller till följd av medlemskap i , dvs. anslutningsfördragen samt för- ordningar, direktiv och beslut som antas av EU:s institutioner. Det bör observeras att inte bara lagstiftningsakter, utan även delegerade akter och genomförandeakter kan ha en bindande verkan. Med ett av EU ingånget [] avtal avses sådana internationella avtal som EU kan ingå, med bindande verkan för medlemsstaterna, med stöd av sin exklusiva kom- petens. En förutsättning för bestämmelsens tillämplighet när det gäller andra former av internationella överenskommelser, t.ex. bilaterala avtal och sådana s.k. blandade avtal som måste ratificeras både av EU och av dess medlemsstater för att kunna träda i kraft, är att avtalet har godkänts av . Uppgiftens innehåll, art eller karaktär saknar betydelse för bestäm- melsens tillämplighet, till skillnad från vad som gäller i fråga om utrikes- sekretess enligt 15 kap. 1 § OSL. Bestämmelsen är vidare tillämplig även i fråga om uppgifter om enskilda, om de finns hos myndigheten på grund av ett reglerat internationellt samarbete. Så kan exempelvis vara fallet om uppgiften inkommit från en utländsk myndighet och härrör från en utredning, en upphandling eller ett annat ärende där. Av första stycket framgår vidare att en förutsättning för att sekretess ska gälla är att ett röjande av uppgiften kan antas försämra möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i EU-rätts- akten eller avtalet. Termen försämras ska inte uppfattas som att det råder en lägre tröskel för att ett utlämnande ska kunna nekas, jämfört med om termen skadas i stället hade använts i bestämmelsen. indikerar termen försämras att det är en viss typ av skada som ska kunna antas uppstå för att skaderekvisitet ska vara uppfyllt. används även i bl.a. 19 kap. 4 och 9 §§ samt 42 kap. 2 § OSL. Tolkningen av termen i de sammanhangen kan användas till vägledning för tolkningen av termen här. Uttrycket möjlighet att delta i syftar i detta sammanhang främst på möjligheten att få del av information i enlighet med EU-rättsakten eller avtalet, dvs. dra nytta av samarbetet. Bestämmelsen innebär att myndigheten i det enskilda fallet är skyldig att göra en självständig bedömning av vilka konsekvenser ett röjande kan antas få för det fortsatta samarbetet. Myndigheten måste då beakta om och i så fall på vilket sätt frågan om sekretess regleras i rättsakten eller Det kan i detta sammanhang noteras att så kallade användnings- begränsningar, dvs. bestämmelser som till synes uttömmande reglerar för vilka ändamål viss information får användas av den mottagande myndigheten, inte bör tolkas som ett sådant krav på sekretess som aktualiserar en tillämpning av den nya sekretessbestämmelsen. mot t.ex. ett avtal föreskriver absolut sekretess för en uppgift som myndigheten har fått enligt avtalet kan det typiskt sett antas att ett röjande av uppgiften skulle försämra möjligheterna att delta i samarbetet. Detsamma är fallet om det i ett avtal finns en sekretessbestämmelse som föreskriver vetorätt för ursprungsinnehavaren och denna inte samtycker