prop · H003131 · 2013-04-05 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2012/13:131 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sina bedömningar och åtgärder av iakttagelser och rekommendationer i gransknings- rapporten på transportinfrastruktur valuta för pengarna? (RiR 2012:21). Regeringen har under innevarande och föregående mandatperiod vid- tagit stora och genomgripande åtgärder för att reformera och effektivisera transportområdet. Detta har inneburit omfattande omstrukturering av myndigheterna inom området, anpassning av regelverk och en förändrad styrning av myndigheternas verksamhet. Detta har varit särskilt påtagligt när det gäller utvecklingen av transportinfrastruktur där det har skett ett aktivt arbete med effektivisering parallellt med en stor utökning av till- gängliga resurser. har inom ramen för sin granskningsstrategi Infrastruktur på nya villkor genomfört tolv granskningar av regeringens och dess myndigheters arbete inom transportområdet. De synpunkter som framförts med anledning av dessa granskningar har regeringen välkomnat och de rekommendationer riktat till regeringen eller till myndigheterna har varit en god vägledning i det reformerings- och effektiviseringsarbete som regeringen har genomfört och alltjämt genom- för inom transportområdet. Regeringen anser att förändringsarbetet inom transportområdet i stora delar varit framgångsrikt. Utvecklingen av rege- ringens styrning och myndigheternas operativa verksamhet har dock ännu inte slutförts utan är något som är och kommer att vara en priorite- rad verksamhet även fortsättningsvis, liksom att följa upp genomförda reformer i övrigt. har granskat styrningen av statens insatser för att utveckla och underhålla transportinfrastrukturen. Efter en strategistudie beslutade att inrätta en granskningsstrategi för infra- strukturområdet. benämnde granskningsstrategin Infra- struktur på nya villkor. granskningsstrategi om infrastruktur har omfattat totalt tolv granskningar1 varav några har granskat större infrastrukturprojekt. I rapporten på infrastruktur valuta för pengarna? (RiR 2012:21) presenterar den avslutande granskningen inom strategin, den så kallade slutgranskningen. Granskningsrapporten finns i bilagan. överlämnade den avslutande granskningsrapporten till rege- ringen . Granskningsrapporten har remitterats till (dnr N2012/6189/TE). avslutande granskningsrapport är uppdelad i två delar. Den första delen innehåller samlade bedömning följt av slutsatser och rekommendationer. Den andra delen i rapporten innehåller samlade iakttagelser från de granskningar som ingått i granskningsstrategi och utgör ett komplement till slutgranskningens slutsatser och rekommendationer. Regeringen redogör i denna skrivelse för sin bedömning av slutsatser och av de rekommen- dationer som myndigheten lämnar i granskningsrapportens första del. 2Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer slutsats är att statens instrument för att utveckla och underhålla infrastrukturen i huvudsak är utformade så att de skulle leda till en effektiv användning av resurserna om de användes som det var avsett. kan dock konstatera att tillämpningen av instru- menten brister. Styrmedel och principer tillämpas enligt inte i enlighet med intentionerna, vare sig av regeringen eller av , vilket minskar uppfyllelsen av de transportpolitiska målen 1 granskningar inom strategin är: Underhåll av belagda vägar (RiR 2009:16), Underhåll av järnväg (RiR 2010:16), Länsplanerna för regional transportinfrastruktur (RiR 2009:23), Kostnadskontroll i stora väginvesteringar (RiR 2010:25), Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? (RiR 2011:6), Förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet (RiR 2010:27), produktivitet (RiR 2011:7), och järnvägen längs (RiR 2011:22), Medfinansiering av statlig infrastruktur (RiR 2011:28), regionala medfinansiering (RiR 2012:8), Bevakning av statliga intressen i större infrastrukturprojekt (2012) och upphandling av vägar och järnvägar (RiR 2012:14). 2012/13:131 och enligt leder till en ineffektiv hushållning med statens resurser. menar att bristande incitament bidrar till detta. Det förändringsarbete som pågår inom infrastruktursektorn med bland annat genomförd myndighetsreform, förändrat planeringssystem och nya styrmodeller ser som positivt. Det skapar bättre förutsätt- ningar för trafikslagsövergripande planering och kan successivt leda till förbättringar på flera områden såsom intern effektivisering, budget- kontroll och bättre förvaltning av samhällsekonomiska kalkyler. bedömning är emellertid att förändringarna inte påverkar de grundläggande strukturer som motverkar en ändamålsenlig tillämp- ning av de principer som fastlagt för genomförandet av trans- portpolitiken. 2.1 Styrning och prioriteringar I en sektor med mycket pengar och många intressen som konkurrerar om statens satsningar är det enligt viktigt att statens instru- ment för att styra verksamheten leder till en strukturerad och transparent åtgärdsvalsprocess baserad på gällande transportpolitiska principer. menar att det också måste säkerställas att det finns be- slutsunderlag av god kvalitet. pekar på allvarliga problem med bristande planering enligt fyrstegsprincipen, incitamentsstrukturer som leder till en överskattning av nyttor och en underskattning av kostnader och avsaknad av systematisk uppföljning på flera områden. konstaterar vidare fortsatta brister i systemsynen i planeringen, som medför att nödvändiga tilläggsinvesteringar för att uppnå ändamålen med stora investeringsprojekt inte omfattas av beslutsunderlagen. anser också att regeringen inte agerar i enlighet med fastslagna principer. Regeringen har enligt inte sett till att det gjorts analyser av styrmedel och styrmedlens möjligheter att på ett effektivt sätt åtgärda brister i transportsystemen innan överväganden om mer kostsamma om- och nybyggnationer görs. Vidare menar att regeringen inte heller styrt prissättningen av transporter enligt den gällande prin- cipen att transporterna ska stå för sina rörliga kostnader. Sammantaget innebär det enligt att den mängd transporter som genom- förs inte är samhällsekonomiskt effektiv och att behovet av infrastruk- turåtgärder överskattas. Med andra styrmedel och en annan prissättning skulle som ser det efterfrågan på transporter påverkas och bedömningen av vilka och hur stora åtgärder som ska genomföras skulle sannolikt vara en annan. konstaterar att regeringen har minskat möjligheten att genomföra analyser i den långsiktiga infrastrukturplaneringen som bygger på fyrstegsprincipen genom att i stor utsträckning redan i direk- tiven till åtgärdsplaneringen som genomför peka ut åtgärder, företrädesvis investeringar, som ska ingå i planen och därmed låsa stora delar av planeringsramen. konstaterar också att rege- ringen sedan fattar beslut som avviker från underlagen, till följd av poli- tiska bedömningar eller andra prioriteringar, utan att detta motiveras på ett transparent sätt. menar att de motiveringar som före- kommer i beslutsskrivningarna är mycket korta och allmänt hållna och inte ger information om vilken grad av måluppfyllelse som antas, så att beslutet är möjligt att följa upp. konstaterar att de änd- ringar som regeringen gjort bland annat innebär en neddragning av mindre åtgärder i fyrstegsprincipens steg två och tre. Dessa mindre åt- gärder har som ser det hög samhällsekonomisk lönsamhet och kostnadseffektivitet. Enligt förekommer det även att beslut fattas utan rele- vanta underlag om objektens kostnader eller samhällsekonomiska effek- ter, vilket helt står i strid med de direktiv och principer som regering och riksdag ställt sig bakom. menar att regeringen har valt att inte stärka sin förmåga att styra processerna genom att i enlighet med förslag stärka resurserna i . Detta val kan enligt ha begränsat regeringens förmåga att effektivt styra an- vändningen av resurserna till infrastruktur. konstaterar att regeringen i sin styrning inte har sett till att fyrstegsprincipen tillämpats som avsett. menar att regeringen inte har efterfrågat underlag som visar vilka effekter som kan uppnås genom prissättning och andra styrmedel och heller inte gett vägledning om hur fyrstegsprincipen ska tillämpas när det gäller styrmedel som saknar rådighet över. menar vidare att det finns en motsägelse mellan regeringens styrning mot att främja medfinansiering och en effektiv användning av fyrstegsprin- cipen som inte analyserats av regeringen. konstaterar att flera viktiga förbättringar har genomförts av . Det är enligt en utveckling som regeringen bidragit till genom att införa en starkare styrning av vad beslutsunder- lagen ska innehålla. ser det också som positivt att Trafikanalys har fått i uppdrag att granska planerings- underlag. Det finns dock enligt ett antal kunskapsluckor och brister kvar som inte direkt påverkas av pågående förbättringsarbete, eller där förbättringsmöjligheterna ligger relativt långt fram i tiden. nämner som ett exempel på det senare beslutsunderlaget för drift- och underhållssatsningar på framför allt järnväg. konstaterar att det pågår ett utvecklingsarbete med syfte att bland annat ta fram nödvändiga effektsamband för åtgärders effekter, men att förutsätt- ningar för att göra effektiva avvägningar mellan åtgärder och olika nivåer av underhållssatsningarna således ännu inte är på plats. nämner som ett exempel på brister som inte åtgärdats anläggningskost- nadsuppgifterna i underlagen. bedömer fortfarande att kostnadsuppgifterna är omgärdade av en stor risk för underskattning eftersom den införda kalkylmetodiken, även om den bättre hanterar olika projektrisker, inte löser problemen med strategisk underskattning av kostnader. Detta menar är en följd av att resultaten från den nya metodens analyser inte automatiskt tillämpas i planeringen. kan också konstatera brister i systemsynen vid stora in- vesteringsprojekt. Det får enligt som konsekvens att nöd- vändiga tilläggsinvesteringar, till en kostnad om , saknas i underlagen. Enligt förvärras de problem och brister som konstaterats av att dessa inte är transparenta i underlag, beslut och skrivelser. Därmed menar att inte heller konsekvenserna av bristerna är menar att det anges att planeringsprin- ciperna är viktiga och att det är viktigt att dessa följs, men att betydande avsteg från principerna sker i praktiken. inser svårigheterna för regeringen att i en komplex politisk verklighet agera strikt utifrån samhällsekonomiska principer och anför angående detta följande. Med de utomordentligt stora statliga resurser som står på spel och givet dagens problem med fördyringar och svag kostnadskontroll i infrastruktursatsningar måste enligt ett oavvisligt krav vara att varje avsteg från samhällseko- nomiskt optimala bedömningar redovisas och motiveras på ett trans- parent sätt. Endast på så sätt kan enligt och allmänheten ges förutsättningar att göra relevanta bedömningar. Som ser det underlättar transparens också möjligheter för eventuellt ansvarsutkrävande. Enligt har regeringen inte sett till att fått re- levanta kunskapsunderlag om vilka åtgärder och resurser som är effek- tiva. konstaterar att det i regeringens information till anges att åtgärderna har prioriterats i enlighet med fyrstegs- principen. Den informationen är missvisande enligt . menar att åtgärderna inte har analyserats utifrån principen om en samhällsekonomiskt effektiv prissättning och att inte alla tillgäng- liga styrmedel har analyserats för respektive åtgärd. Detta viktiga avsteg från fyrstegsprincipen borde enligt ha redovisats och motiverats. konstaterar också att det inte finns rättvisande system för att mäta, värdera och redovisa anläggningstillgångarna och kapitalstockens utveckling. Detta innebär enligt att rege- ringen och inte har tillgång till adekvata underlag för sina strategiska ställningstaganden. Som ser det försvårar det bedömningen av framtida finansieringsbehov för att underhålla infra- strukturtillgångar med risker för stora framtida påfrestningar på stats- budgeten som följd. ser således en långsiktig risk för de offentliga finanserna. gör enligt samma bedömning i sin utredning av det finanspolitiska ramverket. sammanfattas i följande sex rekommendationer till regeringen. Styrmedelsanalyser bör finnas som underlag för planeringen. Inför tydligare riktlinjer för fyrstegsanalyser och extern kvali- tetssäkring av stora infrastrukturinvesteringar. Motiv för och ändamål med infrastruktursatsningar bör redovi- sas mer transparent. Uppföljningen av stora investeringsprojekt bör förbättras. Utveckla en långsiktig finansieringsplan. Sammanfattningsvis menar genom sina rekommen- dationer bland annat att samtliga trafikslag bör bära sina marginalkost- Vidareutveckla metoder för kostnadskontroll och förbättra upp- följningen av kostnadskontrollen. Förbättra helhetssynen och minska risken för oförutsedda följdinvesteringar. Säkerställ data för uppföljning och lärande. De rekommendationer som riktar till regeringen och är i grunden lika. I den bedömning regeringen gör i följande avsnitt kommenterar regeringen samlat rekommenda- tioner. 3 Regeringens samlade bedömning och åtgärder med anledning av iakttagelser Successivt ökade ekonomiska resurser för utveckling av trans- Skr. 2012/13:131 portsystemet. Införandet av ett nytt planeringssystem för transportinfra- struktur. Särskilt fokus på styrning av drift och underhåll av transport- infrastruktur. Ökad kostnadskontroll av stora väg- och järnvägsinveste- ringar. En löpande uppföljning av myndigheternas verksamhet bland annat genom avstämningsmöten på ledningsnivå . Omstrukturering av tidigare och underhålls- och projekteringsverksamheter. Bildandet av , Transportstyrelsen och Trafikanalys. Ombildning av och bolagiseringen av flyg- platsverksamheten (). Marknadsöppning av persontrafiken på järnväg. Reformering av kollektivtrafiklagstiftningen. Förtydligande och precisering av de transportpolitiska målen. Regeringen anser att förändringsarbetet inom transportområdet i stora delar varit framgångsrikt, men konstaterar att utvecklingen av regeringens styrning och myndigheternas operativa verksamhet inte slut- förts utan är något som är och kommer att vara en prioriterad verksamhet även fortsättningsvis liksom att följa upp genomförda reformer i övrigt. 3.1 Styrmedel och användningen av dessa Regeringens slutsats är att det inte finns en tydlig bild av om detta kan leda fram till en ineffektiv användning av statens resurser för transport- infrastruktur. Det finns skäl till att styrmedel och principer inte alltid strikt tillämpas, vilket också berör, men enligt regeringen inte lyfter fram tillräckligt mycket som förklaring. Det gäller bland annat att kunskapsunderlag om samhällsekonomiska kostnader behöver ut- vecklas. Ett annat skäl kan vara att samhällsekonomiska kalkyler inte alltid ger en fullständig eller rättvisande bild av kostnader och effekter. Det är också viktigt att framhålla att generellt verkande styrmedel utfor- mas för ekonomin som helhet och inte specifikt för transportpolitiken. Regeringen återkommer i det följande till dessa frågor. Regeringen vill framhålla att värderings- eller kvantifieringsunderlag är mycket viktiga hjälpmedel vid de politiska beslut som fattas på trans- portområdet, men det finns också andra överväganden och förhållanden för att nå mål som kan vara viktiga att ytterligare lyfta fram och som vägleder i politiska beslut. Två aspekter på detta gäller geografisk och tidsmässig fördelning av resurser. Som exempel kan nämnas att det från effektivitetssynpunkt kan tyckas rimligt att besluta om medel till alla delar av ett stort projekt av systemkaraktär såsom exemplifieras av med Västlänken i och alla dess tänkbara framtida kompletterande anslutningar. Regeringen grundar sina beslut på en bredare systemsyn där man beaktar alla trafik- och transportslag. Det kan innebära att de tillgängliga ekonomiska resurserna behöver fördelas på flera angelägna åtgärder i olika delar av transportsystemet. Det behövs därför ofta etappindelning av stora infrastrukturprojekt eller genomgripande systemförändringar. Regeringen vill också framhålla att de förhandlingsuppgörelser som skett mellan staten och regionerna bland annat i och i medfört att viktiga beslutsunderlag kommit fram för systemlösningar som innebär att svåra trafikproblem kan lösas i storstadsregionerna. Dessa förhandlingar har innehållit olika former av åtgärder och även ekonomiska styrmedel i form av trängselskatt. Rege- ringen vill också lyfta fram att beslutet om att prioritera det västsvenska paketet innebar, som mycket riktigt konstaterar, en omdisponering av resurserna från åtgärder i steg två och steg tre (t.ex underhåll och ombyggnad) i fyrstegsprincipen till åtgärder i steg fyra (nybyggnad) jämfört med trafikverkens ursprungliga förslag till nationell plan. Vad som inte framgår av slutsatser är att det väst- svenska paketet som sådant också innehåller ett antal åtgärder i steg två och steg tre. Den största åtgärden i steg fyra i det västsvenska paketet (Västlänken) finansieras också i stor utsträckning av trängselskatte- intäkter. Därav blir effekterna av regeringens omdisponeringar inte av den omfattning som gör gällande. Transportpolitiken påverkar möjligheten att uppfylla klimatmål, mål för förnybar energianvändning och mål för energieffektivisering. Rege- ringen vill tydliggöra att transportinfrastrukturplanering och transport- politik varken är eller kan vara de enda politiska instrumenten för att säkerställa att olika samhällsmål nås. Däremot behöver beslutsfattare sträva efter ett transportsystem som ger förutsättningar för att minska klimatpåverkan. Transportinfrastrukturen är en integrerad del av ett sam- Med en ökande befolkning och därmed ett ökat behov av Skr. 2012/13:131 resor och transporter behöver transportinfrastrukturen vidareutvecklas. För att minska klimatpåverkan från transportsektorn ser regeringen att det fortsatt behövs insatser inom följande områden. Effektiv användning av transportsystemet. Energieffektiva fordon och förnybar energi i transportsystemet. 3.2Ekonomiska styrmedel och kostnadsansvar Användningen av ekonomiska styrmedel är viktig som ett led i att uppnå en effektiv användning av transportsystemet. Trafikanalys ansvarar enligt 6 § förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys för ana- lyser av transportsektorns samhällsekonomiska kostnader i relation till skatte- och avgiftsuttag inom olika delar av den svenska och europeiska transportsektorn och ska lämna en rapport om detta till rege- ringen. Av den senaste rapporten från Trafikanalys (rapport 2012:3) framgår att det saknas kunskapsunderlag för en trafikslagsövergripande analys av kostnadsansvaret. Rapporten beskriver även vilka kunskaps- luckor som finns. Även i redovisning 2012 av regerings- uppdraget angående kapacitet i transportsystemet (dnr N2011/1933/TE, N2011/4916/TE och N2011/5221/TE) identifieras behov av komplette- rande kunskapsunderlag om kostnadsansvaret för transportsystemet. Pågående och planerat arbete inom EU angående trafikavgifter ställer krav på att ta fram olika beräkningar. Närmast i tiden ligger nya järnvägsdirektiv med olika behov av komponentberäkningar som kommer att behövas för specifika förutsättningar. Regeringen konstaterar i propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/13:25) att bättre kunskapsunderlag om trafikens kostnadsansvar bör tas fram. Regeringen har därför uppdra- git åt () att ta fram och uppdatera kunskapsunderlag om trafikens samhällsekonomiska kostnader (dnr N2012/6321/TE). Uppdraget omfattar alla trafik- och transportslag. Underlag ska tas fram utifrån geografiska förutsättningar samt näringslivets totala kostnadsbild och konkurrenssituation avseende tra- fikens samhällsekonomiska kostnader. Regeringen vill betona att användningen av ekonomiska styrmedel är mycket komplex, där hänsyn måste tas till skillnader mellan trafikslagen när det gäller grundläggande nationella och internationella förutsätt- ningar samt aktuella effektivitetsproblem. När det gäller utformningen av ekonomiska styrmedel är den transportpolitiska principen om samhälls- ekonomisk kostnadseffektivitet en viktig utgångspunkt. Det samlade underlaget inför eventuella beslut om införande av ekonomiska styr- medel måste dock beakta samtliga dimensioner av det transportpolitiska målet, med såväl funktionsmål som hänsynsmål. På såväl väg- som järn- vägsområdet finns dessutom EU-rättslig reglering av vilken typ av kom- ponenter som får räknas in i kostnadsunderlaget för avgifter för använ- dande av infrastrukturen. Från och med planeringsperioden 20142025 kommer det nya plane- ringssystemet att börja tillämpas fullt ut (se prop. 2011/12:118). Det nya systemet innebär att regeringen, med utgångspunkt i en inriktning beslu- tad av , fastställer en långsiktig plan för utveckling av trans- portsystemet. I en sådan plan pekas ett antal namngivna investeringar ut vilka genom ett förberedande planeringsarbete har kvalificerats att ingå i den långsiktiga planen. Dessa investeringar måste sedan i en fortsatt detaljplanering kvalificera sig för ett definitivt beslut om genomförande. Sådana beslut kommer att fattas av regeringen för investeringar vars fysiska och ekonomiska planering i huvudsak har slutförts. ansvarar för att redovisa alla underlag som krävs för att regeringen ska kunna fatta ett sådant årligt beslut om genomförande. För investeringar där alternativ finansiering ingår krävs beslut från om ett särskilt bemyndigande för den alternativa finansieringen. hänvisar till att uttalat att samhällsekono- miska analyser ska spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastruk- turinvesteringar (bet. 2008/09:TU2). förefaller likställa samhällsekonomisk lönsamhet med resultaten från myndigheternas sam- hällsekonomiska kalkyler. Regeringen anser att kalkylerna är mycket viktiga beslutsunderlag, men att de inte täcker alla aspekter som kan vara relevanta att beakta vid beslut om vilka investeringar som ska prioriteras. leder arbetsgruppen ASEK, Arbetsgruppen för samhällse- konomiska kalkyl- och analysmetoder inom transportområdet. ASEK är en myndighetsgemensam arbetsgrupp där även , , Svensk kollektivtrafik, Transportstyrelsen, Verket för innovationssystem och Trafikanalys ingår. gör bedömningen att en samhällsekonomisk kalkyl inte räcker för att beskriva alla effekter som en åtgärd har på samhället. Vissa effekter går att kvantifiera men inte att värdera i pengar, medan andra effekter även är svåra att kvantifiera. I en komplett samhällsekonomisk analys måste enligt även de svårvärderade effekterna ingå. För att göra en samlad bedömning av den samhällsekonomiska lönsam- heten kompletteras därför den samhällsekonomiska kalkylen med be- dömningar av effekter som inte är prissatta. Detta görs bland annat i en samlad effektbedömning, som är en metod och en mall för att beskriva en åtgärds effekter på ett samlat och strukturerat sätt. I sam- lade effektbedömning beskrivs såväl prissatta som icke prissatta effekter samt fördelningseffekter. Dessutom bedöms åtgärdens bidrag till att uppfylla de transportpolitiska målen. I synnerhet vid stora projekt finns komplexa orsakssamband kopplade till specifika arbetsmarknader som är svåra att fånga i en lönsamhetskalkyl. Flertalet investeringsprojekt med- för andra, också icke prissatta effekter, såsom negativa effekter för den biologiska mångfalden, intrång i natur- och kulturmiljöer m.m. De trans- portpolitiska målen täcker också in fler aspekter än vad som fångas i kalkylerna. Vid en helhetsbedömning kan i vissa fall andra prioriterings- grunder än de som fångas av kalkylerna vara avgörande. Regeringen har med anledning av av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet (RiR 2010:27) gett i uppdrag att redovisa hur myndigheten arbetar med utveckling och förvaltning av samhällsekonomiska metoder och modeller i syfte att säkerställa att modellerna utvecklas ändamålsenligt.