prop · H003162 · 2013-06-04 00:00:00 — Regeringens proposition 2012/13:162 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ändras så att får utvidgade möjligheter att anvisa asylsökande ensamkommande barn till en kommun som inte har en överenskommelse med verket om mottagande av ensamkommande barn. Några särskilda skäl för anvisning till kommuner utan överenskommelse ska inte längre krävas. Ett beslut om anvisning ska inte kunna överklagas. Förslaget innebär ingen förändring när det gäller ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. ska alltså även fortsättningsvis ha det övergripande ansvaret för mottagande av ensamkommande barn och mottagandet av barnen ska ske i kommunerna. Författningsändringarna föreslås träda i kraft . Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl........................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Lagen om mottagande av asylsökande m.fl........................ 4.2Förordningen om statlig ersättning för asylsökande 5 Den kommunala självstyrelsen och proportionalitetsprincipen ...... 5.3Uttalanden i förarbeten och av Lagrådet om den 6 Mottagningsprocessen för asylsökande ensamkommande barn...... Asylprocessen och mottagandet i kommunerna ............... Länsstyrelsernas uppdrag och arbete................................ 7Utökad möjlighet för att anvisa barn till kommuner som saknar överenskommelse om mottagande av 7.1Kravet på särskilda skäl för anvisning till kommun utan överenskommelse tas bort ........................................ 7.2Den kommunala självstyrelsen och Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet (SOU 2011:64) ................. Betänkandets lagförslag (SOU 2011:64) .............................. Förteckning över remissinstanser (SOU 2011:64) ............... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...34 Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 2Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Härigenom föreskrivs att 3 och 22 §§ lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ska ha följande lydelse. Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 ska av Migrations- verket erbjudas plats på en förläggning. Vad som sägs i första stycket Första stycket gäller inte ensam- gäller inte ensamkommande barn kommande barn som avses i 1 § som avses i 1 § första stycket 1 första stycket 1 och 2. För dessa barn ska Migra- barn ska i stället tionsverket i stället anvisa en anvisa en kommun som ska ordna kommun som ska ordna boendet. anvisat en kommun ska det anses kommun som har träffat överens- att barnet vistas i den kommunen i kommelse med verket om motta- den mening som avses i 2 a kap. gande av ensamkommande barn, 1 § socialtjänstlagen (2001:453). om det inte finns särskilda skäl att anvisa någon annan kommun. anvisat en kommun ska barnet anses vistas i den kommunen i den mening som avses i 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). En utlänning som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och som inte önskar utnyttja en erbjuden plats på en förläggning ska ändå registreras vid en sådan. Alla ensamkommande barn som avses i 1 § första stycket 1 och 2 ska registreras vid en förläggning. svarar sedan för att bistånd lämnas enligt denna lag. För utlänningar som avses i 1 § första stycket 3 ska biståndet lämnas av socialnämnden i den kommun där utlänningen vistas. 1 Senaste lydelse 2011:331. nämndens beslut enligt denna lag nämndens beslut enligt denna lag får överklagas hos allmän förvalt- får överklagas till allmän förvalt- beslut om anvisning av ensam- kommande barn får dock inte överklagas hos den förvaltnings- överklagas till den förvaltningsrätt rätt inom vars domkrets utlän- ningen vistades när beslutet fatta- vistades när beslutet fattades. Beslut i fråga om bistånd enligt denna lag gäller . Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Denna lag trädet i kraft . 2 Senaste lydelse 2009:817. 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag som utökar möjligheter att anvisa asylsökande ensamkommande barn till kommuner som inte träffat överenskommelse om mottagande av sådana barn (dir. 2011:9). Utredningen antog namnet Utredningen om en översyn av mottagandet av asylsökande ensamkommande barn (Ju 2011:01). Utredningen överlämnade betänkandet Asylsökande ensamkommande barn En översyn av mottagandet (SOU 2011:64). En sammanfattning av betänkandet och utredningens lagförslag finns i bilagorna 1 och 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning av remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju/2011/7303/SIM). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och de gröna. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det förslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 7.1 och i författningskommentaren. Regeringens lagförslag har utformats i enlighet med Lagrådets synpunkter. 4.1 Lagen om mottagande av asylsökande m.fl. I lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) finns bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till vissa utlänningar som befinner sig i . Bestämmelserna i 13 §§ LMA ändrades 2005/06:46, SFS 2006:177). Genom lagändringarna infördes sär- skilda bestämmelser om mottagande av ensamkommande barn. svenska mottagningsprocessen för asylsökande ensamkommande barn hade tidigare inte reglerats särskilt i författning. Vissa mindre ändringar i 3 § gjordes därefter (SFS 2011:331). Enligt 1 § första stycket 13 LMA gäller bestämmelserna i lagen 1. har ansökt om uppehållstillstånd i som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § utlän- ningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser (asylsö- 2.har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet, eller 3.har ansökt om uppehållstillstånd i och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas. Enligt tredje stycket i samma paragraf omfattar lagen inte barn som saknar uppehållstillstånd, och som inte vistas på en förläggning, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd. I 1 § femte stycket LMA finns den bestämmelse som alltså infördes som anger att de barn som är och som vid ankomsten till är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare, ska anses som ensamkommande barn och omfattas av särskilda bestämmelser i lagen. Reglerna i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. bygger på att ska träffa överenskommelser med kommuner om mottagande av asylsökande ensamkommande barn. När det gäller dessa barn ska enligt 3 § andra stycket LMA anvisa en kommun med vilken verket har träffat en överenskommelse om mottagande av ensamkommande barn, om det inte finns särskilda skäl att anvisa en annan kommun. När anvisat en kommun ska den kommunen ordna boendet för barnet och barnet ska anses vistas i den kommunen i den mening som avses i 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) (SoL). har dock fortfarande huvudansvaret för mottagandet av dessa barn och för övrigt även för de andra utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och ska för detta ändamål driva förläggningar, enligt 2 § första stycket LMA. Av förarbetena till 2 § LMA framgår att i ansvar som huvudman ingår att se till att det finns förläggningsplatser för alla som behöver sådan plats. I uppgifter ingår också att svara för bistånd åt de personkategorier för vilka verket har huvudansvaret samt att se till att dessa har sysselsättning (prop. 1993/94:94 s. 29). Lagändringarna innebar även att kommunerna gavs behörighet att anordna boenden för de ensamkommande barnen, enligt bestämmelsen i 2 § andra stycket LMA. Som grund för införandet av bestämmelserna om kommunernas ökade ansvar i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. anfördes i förarbetena (prop. 2005/06:46 s. 41) att på grund av lång erfarenhet av vård och omsorg om barn har stor grundläggande kompetens inom detta område och att därför är bättre skickad än att ansvara för omhändertagandet av de ensamkommande barnen. En sådan ordning ansågs dessutom bidra till att renodla ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Det anfördes vidare att genom förslaget skulle befrias från sin dubbla roll som vårdare och beslutsfattare. Dessutom medförde ett kommunalt mottagande av asylsökande ensamkommande barn att även dessa barn fullt ut kunde förväntas komma i åtnjutande av de stödinsatser som erbjuder. Vidare anfördes att normaliseringsprincipen, dvs. att samma regler ska gälla samtliga barn som vistas i , också talade för att kommunerna borde överta ansvaret för barnens omvårdnad och boende. 2012/13:162 Då skulle även föreskrifter och allmänna råd bli tillämpliga på kommunernas boenden vilket var en fördel för barnen, bedömdes det. Det var därför enligt regeringens mening lämpligt att kommunerna skulle ges möjlighet att från överta det reella mottagandet av asylsökande ensamkommande barn. Regeringen anförde att om vissa kommuner träffade överenskommelser med om mottagande kunde beredskapen och kompetensen främst koncentreras till dessa kommuner, vilket bedömdes vara till fördel för barnen. Sammanfattningsvis ansåg regeringen att det skulle vara kommuner, främst sådana som träffat överenskommelser med , som efter anvisning av skulle ansvara för mottagandet av de ensamkommande barnen. Det anfördes att ett flertal kommuner förklarat sig intresserade av att träffa överenskommelser med . Kommunerna bedömdes klara mottagandet av de relativt få barn det var fråga om enligt dåvarande prognos (prop. 2005/06:46 s. 43). Regeringen ansåg alltså att det saknades anledning att anta att det skulle uppstå en brist på kommuner som träffat överenskommelser. Vidare anfördes i förarbetena (prop. 2005/06:46 s. 49) beträffande kommunernas ökade ansvar att sedan anvisat en kommun skulle kommunen ordna boende för barnet. Särskilda skäl att anvisa en kommun som inte hade någon överenskommelse om mottagande kunde vara att barnet hade önskemål om att få komma till en viss kommun, t.ex. för att bosätta sig hos en släkting eller någon annan närstående person, eller att det annars framkommit att barnet hade släktingar eller närstående i en viss kommun. skulle i sådana fall kunna anvisa den kommun där släktingen eller den närstående bodde, även om den kommunen saknade överenskommelse med verket. När anvisat en kommun blev det alltså den kommunens ansvar att utreda barnets behov och besluta om lämpligt boende för barnet. Bestämmelserna innebar, anfördes det, att när en kommun påbörjat utredning kring barnet var kommunen enligt socialtjänstlagen skyldig att slutföra den även om barnet skulle lämna kommunen. 4.2Förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. I förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. ges bestämmelser om kommuners och landstings rätt till ersättning för vissa kostnader för asylsökande och vissa andra utlänningar. Enligt 1 a § i förordningen ska träffa överenskommelser med kommuner om mottagande av ensamkommande barn som omfattas av 1 § första stycket 1 och 2 LMA. Överenskommelserna får avse dels mottagande av barn som ska anvisa till kommunen enligt 3 § andra stycket LMA, dels tillfälligt mottagande av barn i avvaktan på att barnet kan anvisas en kommun. I 4 § i förordningen föreskrivs att en kommun har rätt till ersättning för kostnader för transport av ensamkommande barn till den kommun som anvisats av enligt 3 § andra stycket LMA. ningens 7 a § anges att en kommun som anvisats ett barn av Migrations- Prop. 2012/13:162 verket enligt 3 § andra stycket LMA har rätt till ersättning för kostnader för utredning som görs enligt socialtjänstlagen avseende ett ensamkommande barn. Enligt 7 b § i förordningen får en kommun som träffat en överenskommelse som avses i 3 § andra stycket LMA också träffa överenskommelse med om hur många platser för boende som avses i 2 § andra stycket LMA som kommunen ska hålla tillgängliga och därmed få ersättning för. I dessa fall har kommunen rätt till ersättning med visst belopp per överenskommen plats och därutöver med ett tillägg för varje belagd plats. Som nämnts har huvudansvaret för asylsökande och för utlänningar som beviljats uppehållstillstånd med eller efter tillfälligt skydd, se 2 § LMA. ansvar enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. är dock begränsat. Bestämmelserna i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. kompletteras av bestämmelserna i socialtjänstlagen. Enligt socialtjänstlagen har en kommun det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Bestämmelser om ansvarsfördelningen mellan kommuner i fråga om stöd och hjälp enligt lagen finns i 2 a kap. SoL. Grundprincipen om vistelsekommunens yttersta ansvar framgår av 2 a kap. 1 § SoL. I 2 a kap. 2 § SoL anges att om det står klart att en annan kommun än vistelsekommunen ansvarar för stöd och hjälp åt en enskild, är vistelsekommunens ansvar begränsat till akuta situationer. Vidare anges att om den enskilde är bosatt i en annan kommun än vistelsekommunen är bosättningskommunen ansvarig för stöd- och hjälpinsatser. Med bosättningskommun avses den kommun där den enskilde är stadigvarande bosatt eller en annan kommun om den enskilde har starkast anknytning till den kommunen, se 2 a kap. 3 § SoL. En kommun behåller ansvaret för stöd och hjälp åt en enskild som till följd av ett beslut av kommunen vistas i en annan kommun i exempelvis hem för vård eller boende enligt 2 a kap. 4 § SoL. Vidare gäller enligt 6 § samma kapitel i fall när en enskild avser att vistas i en annan kommun än bosättningskommunen, och till följd av hög ålder, funktionsnedsättning eller allvarlig sjukdom behöver stöd och hjälp för detta, att vistelsekommunen är skyldig att på begäran bistå med utredning i fråga om behovet av stöd och hjälp och verkställa bosättningskommunens beslut. Kommunens ansvar enligt socialtjänstlagen för de som vistas i kommunen innebär vidare bl.a. att socialnämnden utan dröjsmål ska utreda vad som genom ansökan, anmälan eller på annat sätt kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden, vilket innebär bl.a. ett ansvar att utreda asylsökande ensamkommande barns behov, se 11 kap. 1 § SoL. När det gäller boende i annat hem än det egna, vilket även omfattar asylsökande ensamkommande barn, finns bestämmelser bl.a. i 6 kap. 1, 3, 5 och 66 c §§ SoL. Där framgår bl.a. att socialnämnden ska sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett 2012/13:162 annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende. Varje kommun ansvarar för att det finns tillgång till familjehem och hem för vård eller boende. När ett barn ska placeras ska det i första hand övervägas om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående, dock alltid med beaktande av barnets bästa. Vidare framgår att socialnämnden måste lämna sitt medgivande till att ett barn tas emot för vård eller fostran i ett hem som inte är föräldrahemmet eller hos någon annan som har vårdnaden om barnet. För att ett sådant medgivande ska få lämnas måste förhållandena i hemmet först utredas. Enligt socialtjänstlagen ska vad som är bäst för barnet vara avgörande vid beslut eller andra åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsatser för barn. Vidare framgår av socialtjänstlagen att när en åtgärd rör ett barn ska barnet få relevant information och ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Om barnet inte framför sina åsikter, ska dessa så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad. 5Den kommunala självstyrelsen och proportionalitetsprincipen Bestämmelser av betydelse för den kommunala självstyrelsen finns på några olika ställen i regeringsformen (2011:109) (RF). I 1 kap. 1 § RF anges att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. I 1 kap. 7 § RF anges att det i riket finns kommuner på lokal och regional nivå. Närmare bestämmelser om vilka uppgifter kommunerna har finns i kommunallagen (1991:900) (KL). I 8 kap. 2 § första stycket 3 RF anges att föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden. Utan hinder av den bestämmelsen har dock enligt 8 kap. 3 § första stycket RF möjlighet att bemyndiga regeringen att genom förordning meddela föreskrifter såvida dessa inte avser 1) annan rättsverkan av brott än böter, 2) skatt, utom tull på införsel av varor, eller 3) konkurs eller utsökning. Enligt 8 kap. 21 § andra stycket 5 RF ska ett yttrande från Lagrådet inhämtas innan beslutar om lag om beskattning eller lag som innebär åligganden för kommunerna. Särskilda bestämmelser för kommunerna finns i 14 kap. RF. I 1 och 2 §§ anges bl.a. att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar och att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. På samma grund sköter även kommunerna de andra angelägenheter som bestäms i lag. Kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina angelä- genheter enligt 14 kap. 4 § RF. I 14 kap. 3 § RF behandlas inskränkningar i den kommunala självsty- Bestämmelsen innebär att en regelmässig prövning av de kom- munala självstyrelseintressena ska göras under lagstiftningsprocessen med tillämpning av en proportionalitetsprincip. inskränkningar i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett dem. Någon formellt fastlagd definition av vad som avses med självstyrelse finns inte men den närmare innebörden av bestämmelserna om självstyrelse belystes i förarbetena. Av förarbetena till den tidigare lydelsen av regeringsformen (SFS 1974:152, omtryckt i SFS 2003:593) framgår att det varken ansågs lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en självstyrelsesektor och att arbets- och befogenhetsfördel- ningen mellan stat och kommun i ganska vid omfattning i stället måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. Det uttalades vidare att det var av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens att de utöver sina särskilda åligganden hade en fri sektor inom vilken de kunde ombesörja egna angelägenheter och att det inom detta område fanns utrymme för en initiativrätt. Det anfördes även att denna ini- tiativrätt kunde sägas bilda en kärna i den kommunala självbestämman- derätten som borde komma till klart uttryck i regeringsformen (prop. 1973:90 s. 190). Principen om självstyrelse har fått en tydligare markering i nuvarande bestämmelser i 14 kap. 2 § RF. I bestämmelserna anges att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Det anges vidare att närmare bestämmelser om detta finns i lag samt att kommunerna på samma grund sköter de övriga angelägenheter som bestäms i lag. betena anförs att tydliggörandet inte innebar att den kommunala självsty- Det skulle även i fortsättningen vara möjligt att före- skriva skyldigheter för kommuner och landsting i speciallagstiftning, i de fall detta motiverades av vikten att åstadkomma en reglering som gav likvärdig service för invånarna, oberoende av var de var bosatta. fall måste dock, anfördes det vidare, den föreslagna proportionalitets- principen i 14 kap. 3 § RF beaktas (prop. 2009/10:80 s. 211). Beträffande införandet av proportionalitetsprövningen vid inskränk- ning av självstyrelse anförde regeringen (prop. 2009/10:80 s. 212213) att det inte var ovanligt att den kommunala självstyrelsen i lagstiftningsärenden ställdes mot andra intressen och att det ibland upp- stod en omfattande diskussion kring kommunernas krav på en lokal eller regional bestämmanderätt och nationella krav på en enhetlig reglering. Det ansågs viktigt i sådana sammanhang att den kommunala självstyrel- sen blev föremål för ingående överväganden. tionalitetsprövning ansågs därför fylla en viktig funktion till skydd för den kommunala självstyrelsen. Regeringen anförde att proportionalitets- prövningen därvid borde innefatta en skyldighet att undersöka om det ändamål som regleringen avsåg skulle kunna uppnås på ett för det kom- munala självbestämmandet mindre ingripande sätt. Det framhölls att det huvudsakliga syftet med bestämmelserna var att åstadkomma en ordning som innebar att intresset av självstyrelse under beredningen av lagförslag regelmässigt ställdes mot de intressen som låg bakom lag- 2012/13:162 förslaget. Regeringen anförde också att av bestämmelsens fakultativa utformning framgick det att bedömning när det gäller konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen inte kunde bli föremål för lagprövning i efterhand. Kommunallagen innehåller grundläggande bestämmelser om kommunerna och deras befogenheter samt åligganden som tilldelats dem. Principen om självstyrelse finns i 1 kap. 1 § KL. Där anges att är indelat i kommuner och landsting och att dessa på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i lagen eller i särskilda föreskrifter. Enligt 2 kap. 1 § KL får kommuner och landsting själva ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Denna reglering brukar benämnas kommunernas allmänna eller generella kompetens och det är främst med stöd av den som kommunernas beslutande församlingar ska utöva sitt självstyre. Av bestämmelsen framgår även att den allmänna kompetensen begränsas av att en angelägenhet måste bäras upp av ett till kommunen knutet intresse för att kunna bli föremål för kommunens omvårdnad (lokaliseringsprincipen). Av 2 kap. 2 § KL framgår dessutom att kommuner och landsting ålagts en skyldighet att behandla sina medlemmar lika (likställighetsprincipen), såvida det inte finns sakliga skäl för något annat. Det framgår av 2 kap. 4 § KL att det finns särskilda föreskrifter om kommunernas befogenheter och skyldigheter på vissa områden. Vid sidan av kommunallagen finns ett stort antal lagar som innehåller bestämmelser om kommunernas befogenheter och skyldigheter på olika områden, exempelvis socialtjänstlagen samt (2010:900). 5.3Uttalanden i förarbeten och av Lagrådet om den kommunala självstyrelsen Den närmare innebörden av begreppet självstyrelse har varit föremål för överväganden (SOU 1996:129 s. 12, 179 och 193). Kommittén menade att självstyrelse är ett svårfångat begrepp som används både för att beteckna en princip och som ett honnörsord. Enligt kommitténs mening kunde den kommunala självstyrelsens innebörd sammanfattas med följande ord: Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive själva skall styra, dvs. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade i särskild lag, och här föreligger i regel en skyldighet för kommunen eller att ombesörja dem.