prop · H003157 · 2013-06-04 00:00:00 — Även om såväl kommunalbesvärsinstitutet och den konkreta lagprövningen har till syfte att pröva om ett kommunalt beslut till sin form och innehåll är lagligt så är detta en prövning som sker först efter att en eventuell föreskrift har antagits och eventuellt börjat tillämpas. En sådan ordning bedöms inte uppfylla det krav på förhandsgranskning av planerade föreskrifter, närmast att likna vid en europeisk remissrunda, som tjänstedirektivet uppställer. Mot denna bakgrund kan, enligt regeringens mening, inte dessa båda kontrollsystem anses vara lämpliga alternativ till en anmälningsskyldighet. Det bör därtill understrykas att tjänstedirektivets anmälningsplikt är ett särskilt förfarande som till sitt syfte och karaktär inte nödvändigtvis sammanfaller med nämnda kontrollsystem. Även krav som är förenliga med tjänstedirektivets bestämmelser och i övrigt ska anmälas i syfte att främja en ökad förutsägbarhet och öppenhet mellan medlemsstaternas regelverk, medan kommunalbesvärsinstitutet och lagprövningen enbart tar sikte på bestämmelsernas förenlighet med överordnad författning. När det gäller bestämmelsens utformning har Lagrådet noterat att den anmälningsskyldighet som gäller i fråga om förslag till föreskrifter från statliga myndigheter inte till någon del regleras i lagen utan endast i förordningen. I lagen finns emellertid bestämmelser som gäller för behöriga myndigheter. Med behörig myndighet avses i lagen både statliga och kommunala myndigheter. Enligt Lagrådet kan det diskuteras om inte regleringen för hela den offentliga sektorn på detta område skulle bli tydligare om även anmälningsskyldigheten för behöriga myndigheter, såväl statliga som kommunala, reglerades på ett likartat sätt, dvs. Rätten att meddela föreskrifter om statliga myndigheters anmälningsskyldighet enligt tjänstedirektivet faller inom regeringens kompetensområde. Skyldigheten för de statliga myndigheterna bör regleras så att det ger utrymme för regeringen att snabbt anpassa den närmare hanteringen, t.ex. i förhållande till den planerade användningen av IMI-systemet i anmälningsförfarandet, vars närmare utformning ännu inte står klar. Regeringen finner därför att anmälningsskyldigheten för de statliga myndigheterna även i fortsättningen bör regleras på förordningsnivå. Endast kommunala föreskrifter omfattas av anmälningsskyldigheten , och kommuner samt SKL har uppfattat promemorians förslag som att även övriga former av styrdokument, utöver föreskrifter, skulle omfattas av den föreslagna anmälningsskyldigheten, och bedömer att en sådan förpliktelse sannolikt skulle gå längre än vad kräver. Regeringen har dock ingen sådan avsikt med förslaget. Anmälningsskyldighet enligt tjänstedirektivet aktualiseras vid förslag som innehåller krav som påverkar tillträdet till eller utövandet av en tjänst i direktivets mening. De krav som ställs på tjänsteföretagaren förutsätts alltså ha en rättsverkan för den enskilde och vara bindande. Anmälningsskyldigheten enligt tjänstedirektivet berör därmed endast förslag till sådana föreskrifter som avses i 8 kap. RF. I nämnda kapitel behandlas sådana rättsregler som styr enskildas och myndigheters handlande och som kännetecknas av att de är allmänt giltiga och bindande, dvs. regler som ska tillämpas generellt och inte bara i ett konkret fall. Inom ramen för verksamhet förekommer ofta andra typer av generella direktiv som riktar sig till enskilda eller till kommunen, såsom policydokument, riktlinjer och allmänna råd. Dessa dokument syftar i allmänhet till att ge tolkningsstöd till eller att förtydliga hur en föreskrift bör tillämpas. Enligt förekommer fler krav som de facto är bindande i sådana kommunala dokument än krav som förekommer i föreskrifter. För att uppfylla syftet med anmälningsskyldigheten bör det, enligt myndigheten, klargöras att anmälningsskyldigheten ska omfatta krav i såväl föreskrifter som i dokument med motsvarande verkan som föreskrifter. Den typ av styrdokument som det nu är fråga om kan i princip inte uppstå på egen hand utan har i regel sin grund i en föreskrift. Samtliga former av understödjande dokument måste därför ytterst betraktas som ett utflöde av en föreskrift som utfärdats med stöd av ett delegerat normgivningsbemyndigande i en angelägenhet. Eftersom dessa stöddokument till sin natur inte är rättsligt bindande och därmed inte har någon egentlig rättsverkan blir de följaktligen inte heller föreskrifter i RF:s mening. Regeringen delar därför inte uppfattning utan instämmer i stället i universitets bedömning att den föreslagna lagstadgade anmälningsskyldigheten bör begränsas till kommunala föreskrifter. En sådan tolkning vinner även stöd i den uttryckliga formuleringen i artikel 15.7 som föreskriver att alla förslag till nya lagar och författningar ska anmälas till kommissionen, vilket därmed även bör gälla för de i artikel 39.5 angivna fallen. Införandet av en anmälningsplikt för styrningsdokument skulle enligt regeringens mening inte heller lösa problemet med förekomsten av eventuella krav i styrdokument som i praktiken, om än felaktigt, tillämpas på ett sätt som ger bindande effekt. Att dokument som anmäls har författningsstöd och tillmäts rättsverkan torde utgöra centrala förutsättningar för att en granskning av kommissionen överhuvudtaget ska aktualiseras. Även om regeringens avsikt alltså inte är att föreslå en anmälningsskyldighet som omfattar andra kommunala dokument än just föreskrifter så instämmer regeringen i påpekande om att det i styrdokument och generella kommunala direktiv kan förekomma krav som påverkar tillträdet till och/ eller utövandet av tjänsteverksamhet. Resultaten från de genomförda pilotprojekten och analyser pekar i samma riktning. Trots att dessa dokument varken är formellt bindande till sin karaktär eller kan likställas med föreskrifter så måste dessa likväl överensstämma med . , , och kommuner har i sina svar efterlyst klargöranden av tillämpningsområdet för den föreslagna regleringen, dvs. vad som ska anses utgöra en föreskrift i sammanhanget och bl.a. särskilt angett plan- och byggområdet, taxor och torghandel som exempel på oklara områden. Regeringen vill med anledning av detta göra följande förtydliganden. Den föreslagna bestämmelsen är avsedd att täcka alla former av kommunala föreskrifter som kommunerna beslutar. Detta innebär att de föreskrifter som kommunerna meddelar med stöd av bemyndiganden enligt 8 kap. 9 och 10 §§ RF omfattas av regleringen. Med hänsyn till hur anmälningsskyldigheten är utformad i direktivtexten bedömer regeringen att det inte vore ändamålsenligt att i detta fall begränsa den föreslagna regleringen på så sätt att andra bindande generella föreskrifter för den kommunala verksamheten, som huvudsakligen beslutas enligt kommunallagen, inte skulle omfattas. Regleringen kommer därmed även att omfatta t.ex. taxor för prestationer som kommunerna är skyldiga att tillhandahålla men den enskilde frivilligt tar i anspråk (SOU 2008:42 s. 24 f.). Även kommunala taxor för de betungande avgifterna hör till begreppet kommunala föreskrifter. Eftersom gränsdragningen mellan normgivning och beslut i enskilda fall emellertid inte alltid är enkel att dra, får det i varje enskilt fall övervägas om föreskrifterna innefattar normgivning eller om beslut endast avser ett enskilt fall. Med anmälningsplikten enligt tjänstedirektivet avses bestämmelser som särskilt reglerar eller särskilt påverkar tjänsteverksamheten, se avsnitt 4.2. Den kommunala anmälningsplikten kan t.ex. handla om lokala ordningsföreskrifter som innebär begränsningar genom krav på visst avstånd mellan tjänsteleverantörers torgstånd i samband med torghandel, vilket skulle falla under punkten a) i artikel 15.2 i tjänstedirektivet och som då berör tjänsteföretagare som redan är etablerade eller avser att etablera sig i kommunen. När det gäller gränsöverskridande verksamhet som utförs i av tjänsteleverantörer på tillfällig basis kan dessa t.ex. påverkas av kommunala krav beträffande djurhållning, tillfälliga eldningsförbud och korvvagnsförsäljning. påpekar att det varken i (2010:900) eller i plan- och byggförordningen (2011:338) ges något bemyndigande till kommunerna att meddela föreskrifter som innehåller krav som kan påverka tillträdet till eller utövandet av en tjänst i EU:s tjänstedirektiv. Regeringen delar uppfattning. Som tidigare konstaterats omfattas inte heller byggstandarder, som måste följas av alla oavsett företag eller enskilda medborgare, av tjänstedirektivets anmälningsplikt. Däremot kan själva bygglovsprocessen anses ha en närmare koppling till själva utövandet av tjänsteverksamheten på så sätt att den kan komma att påverka förutsättningarna för vad som krävs i form av iordningställande av lokal och utrustning för att kunna tillhandahålla tjänsten. I fallet med bygg- och entreprenadföretag kan bygglovsprocessen t.o.m. ha en direkt påverkan på företagens möjlighet att bedriva verksamhet då bygglov ofta utgör en förutsättning för att byggverksamheten överhuvudtaget ska komma igång. Som tidigare nämnts kan det konstateras att interna arbetsdokument som syftar till att underlätta handläggning av exempelvis bygglovsärenden är vanligt förekommande. måste vara förenliga med och tjänstedirektivets bestämmelser, oaktat tjänstedirektivets anmälningsskyldighet. kommun efterfrågar ett klargörande av huruvida en detaljplan kan anses utgöra en föreskrift och om sådana detaljplaner är anmälningspliktiga i förhållande till tjänstedirektivet. Som regeringen konstaterat i prop. 2011/12:149 s. 8 om bättre tillgång till kommunala föreskrifter kan det även på det specialreglerade området förekomma betydelsefulla styrdokument som formellt sett inte utgör föreskrifter eller normer. Detta gäller t.ex. översikts- och detaljplaner. Anmälningsskyldighet torde därför inte komma i fråga avseende detaljplaner. Anmälan av kommunala föreskrifter ska ske via Samtliga remissinstanser som uttalar sig i frågan tillstyrker att ges en samordnande roll i hanteringen av inkommande anmälningar från kommunerna. har upparbetat rutiner och kompetens för att kunna hantera anmälningar från till kommissionen enligt tjänstedirektivet. Regeringen bedömer därför det mest ändamålsenligt med en ordning där kollegiet får ansvaret att hantera även anmälningar av förslag till kommunernas föreskrifter. En sådan ordning är tänkt att framgå av förordningen (2009:1078) om tjänster på den inre marknaden. Utgångspunkten är att anmälningsförfarandet för sådana förslag bör, så långt möjligt, motsvara det som gäller för statliga myndigheter. har i sitt remissvar emellertid påtalat att kommer tjänstedirektivsanmälningarna att hanteras genom kommunikationsverktyget . Medlemsstaterna kommer att ges möjlighet att registrera anmälande myndigheter . De nationella myndigheterna kan då själva anmäla sina föreskrifter i . Vidare införs möjligheten för medlemsstaten att ge den nationella IMI-samordnaren (), som i är , befogenhet att godkänna eller avvisa de anmälningar som föreskrivande myndigheter infört i systemet. Efter att NIMIC godkänt dem blir de officiellt anmälda och tillgängliga för andra myndigheter i . I enlighet med detta har , för svenskt vidkommande, ambitionen att registrera anmälande myndigheter i , varefter de själva kommer kunna anmäla föreskrifterna i systemet. kommer därefter, i egenskap av NIMIC, kunna granska att anmälningarna formellt sett är korrekta och godkänna eller avvisa anmälningarna på formell grund. föreställer sig nämnda förfarande för statliga myndigheter mot bakgrund av den mängd föreskrifter som anmäls på denna nivå. Bedömningen är att ett sådant förfarande skulle innebära en effektivisering. Vad gäller kommunerna bedömer emellertid att dessa inte kommer att anmäla så många krav att det motiverar registrering i . Regeringen instämmer mot denna bakgrund i förslag att kommunerna åtminstone inledningsvis inte bör registreras i . Detta skulle innebära att även fortsättningsvis har uppgiften att ombesörja att kommunernas förslag till föreskrifter manuellt förs in i IMI-systemet och därigenom anmäls. ska bistå kommunerna med rådgivning kring anmälningsförfarandet Alla remissinstanser som uttalar sig, med undantag för kommun, ser positivt på roll som rådgivare. SIEPS har med hänvisning till (SOU 2009:71) även föreslagit att det vore lämpligt att involvera länsstyrelserna i den kommunala tillämpningen av , åtminstone om frågan ses i ett vidare perspektiv. kommun ser gärna att regeringen även i andra myndigheters regleringsbrev fokuserar på ansvaret för den gemensamma marknaden och vikten av att myndigheterna samordnar sig. Enligt förordningen (2012:990) med instruktion för ska myndigheten arbeta för att stärka och EU:s konkurrenskraft och tillväxt genom ökade handelsmöjligheter. Inom ansvarsområdet EU:s inre marknad ska myndigheten särskilt verka för ett enhetligt genomförande och en korrekt tillämpning av i . Myndigheten har enligt instruktionen ett särskilt uppdrag att informera myndigheter, näringslivet och allmänheten om EU:s inre marknad samt att hjälpa enskilda företag och privatpersoner som stöter på handelshinder och andra typer av problem med den fria rörligheten på den inre marknaden. Utöver huvudansvaret för hanteringen av anmälningar till kommissionen enligt artikel 15.7 och 39.5 tjänstedirektivet har därtill getts ett övergripande ansvar för tjänstedirektivet i . I detta ligger bl.a. en central samordningsfunktion för den enligt tjänstedirektivet föreskrivna webbaserade kontaktpunkten med bemannad servicefunktion. är också nationell samordnare för informationssystemet , vilket som tidigare nämnts är ett elektroniskt verktyg som syftar till att underlätta myndigheters administrativa börda vid gränsöverskridande ärendehantering. instämmer i att det tillhör myndighetens roll som inremarknadsmyndighet att informera och stödja kommunerna i deras tillämpning av tjänstedirektivet och anmälningsförfarandet. har genomfört ett flertal informationsinsatser gentemot kommunerna avseende inremarknadsreglerna inklusive tjänstedirektivet. Myndigheten har även en servicefunktion dit kommunerna kan ringa med frågor om tillämpning och information om anmälningsförfarandet finns att tillgå på myndighetens webbplats. aviserar även fortsatt information genom dessa kanaler. Därtill kommer också den särskilda skriftliga vägledning som utarbetats för kommunernas regelöversyn i förhållande till tjänstedirektivet. Med hänsyn till tydliga uppdrag har myndigheten förvärvat en stor erfarenhet och kompetens på området. Därtill har myndigheten särskilt inriktat sig mot den kommunala nivån för bistånd och rådgivning genom olika riktade insatser. Regeringen kan mot bakgrund av dessa satsningar och tydliga uppdrag inte se någon lämpligare myndighet för den nu aktuella rådgivarrollen och finner inte heller något skäl till ytterligare åtgärder i detta sammanhang för att stärka efterlevnaden av på nivå med hjälp av övriga statliga myndigheter. Det bör dock, som svar på bl.a. kommuns synpunkter, tilläggas att det inte ska uppfattas som någon skyldighet att konsultera . Skillnaden i förhållande till övriga statliga myndigheter, ligger i att regeringen, när det gäller , har avsatt särskilda resurser för detta ändamål i kombination med ett klart uttalat uppdrag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter och kommuner tillsammans med SKL, och till viss del kommun, har avstyrkt att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter. Skälet för detta anges vara att den statliga nivån därmed ges inflytande över ställningstaganden som rör den kommunala självstyrelsen och förslaget får därför långtgående och oacceptabla följder för den kommunala självstyrelsen. Regeringen gör bedömningen att det i enlighet med reglerna för den kommunala självstyrelsen bör vara de kommunala myndigheterna som ska avgöra hur de vill organisera den praktiska hanteringen av anmälningsförfarandet och kontakterna med . Det är inte lämpligt att i lag ange i detalj hur en anmälan ska gå till i praktiken. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör i stället ges möjlighet att t.ex. meddela föreskrifter om hur detta förfarande ska gå till rent administrativt. Förslaget till normgivningsbemyndigande är utformat på ett sådant sätt att det inskränker sig till själva anmälningsförfarandet. Det är alltså inte regeringens intention att reglera aspekter som rör kommunala föreskrifters innehåll eller som griper in i den kommunala normgivningen som sådan. Med stöd av det föreslagna normgivningsbemyndigandet kan regeringen justera 2 § förordningen (2009:1078) om tjänster på den inre marknaden på ett sådant sätt att kommunerna omfattas av i princip samma förfaranden som gäller för de statliga myndigheterna. Därmed kommer den närmare innebörden av förfarandet när det gäller kommunerna att regleras i förordningen, alternativt i myndighetsföreskrifter. En sådan ordning ger flexibilitet och möjlighet till snabb anpassning, t.ex. med hänsyn till den planerade användningen av IMI-systemet i anmälningsförfarandet, vars närmare utformning ännu inte står klar. Enligt regeringens mening bör det därför i lag införas ett normgivningsbemyndigande. anser att det sannolikt är avgörande för effekten av lagstiftningen att , eller den statliga myndighet som åläggs handlägga anmälningar av föreskrifter, också utvecklar sitt befintliga uppdrag i att bistå med att skapa enkla rutiner som gör det möjligt för alla kommuner att leva upp till tjänstedirektivets intentioner. En klar administrativ rutin, som inte är alltför avgörande av kommunernas administrativa kapacitet, är önsvärd. Regeringen delar denna uppfattning. Regeringens förslag: Den nya bestämmelsen i lagen om tjänster på den inre marknaden ska träda i kraft . Promemorians förslag: I promemorian föreslås att lagändringen ska träda i kraft . Remissinstanserna: och kommuner tillsammans med SKL anser att ikraftträdandet bör skjutas fram om förslaget läggs till grund för lagstiftning. Från ett antagande i behövs en rimlig tid för att informera om den nya ordningen. Med tanke på att förslaget kräver ett brett arbete riktat till hela kommunsektorn är den föreslagna tidsramen alltför snäv. Skälen för regeringens förslag: Regeringen delar bedömningen att det kan behövas ytterligare tid för att informera kommunerna om den nya ordningen. En anpassning av datumet för ikraftträdande bör därför ske. Regeln om anmälningsskyldighet för kommunerna föreslås därför träda i kraft . Regeringens bedömning: Den föreslagna ändringen medför att EU- rätten får bättre genomslag på nivå och förväntas inte vara så betungande att den bör orsaka merkostnader för vare sig kommunala myndigheter eller de offentliga finanserna. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , , och Svenskt Näringsliv ställer sig positiva till förslagets effekter för företagen och anför i huvudsak följande. Förslaget är ett steg i rätt riktning i syfte att öka förutsägbarheten samt förenkla och förebygga eventuella handelshinder för företag som vill etablera sig i . förslaget men vill också uppmärksamma att det för företagare kan vara svårt att få en samlad bild av vilka föreskrifter som gäller i en kommun. Detta är ett problem som också rör tjänstedirektivets funktionalitet. kommun har på samma tema efterlyst att skulle tillhandahålla alla kommunala föreskrifter i ett enkelt sökbart register i syfte att möjliggöra interkommunalt lärande. kommun bedömer att de administrativa effekterna för kommunerna något underskattats i promemorian, men då i synnerhet effekterna av direktivet De föreslagna åtgärderna, dvs. att i lag reglera anmälningsplikten, uppfattas egentligen mest som ett förtydligande av en bestämmelse som gäller mellanstatligt och som på bästa sätt ska verkställas. föreskrifter som ska anmälas är de som omfattas av anmälningsskyldigheten i tjänstedirektivet och tanken är att kommunerna själva ska avgöra om anmälan ska ske. Kommunen kan här se risk för påtagliga variationer i hur landets 290 kommuner kommer att agera. påpekar att förslaget troligen kommer att leda till en byråkratisering av fullmäktiges arbete, då det krävs att personal bereder ärendet och framför allt analyserar föreskrifternas förenlighet med och direktivet. Det är knappast något som de svenska kommunerna tidigare gjort och förslaget torde därför innebära att kommunernas sakkompetens och resurser behöver förstärkas, vilket promemorian inte har tagit fasta på. kommun framför att den administrativa pålaga som anmälningsförfarandet innebär för kommunerna inte ska underskattas men att anmälningsskyldigheten också kräver att kommunerna besitter kunskap om vilka föreskrifter som ska anmälas och hur detta ska göras. , , och kommuner tillsammans med SKL delar inte den bedömning som gjorts i promemorian om förslagets effekter och anför i huvudsak följande. I promemorian görs bedömningen att den föreslagna ändringen kommer att medföra ett bättre genomslag för på nivå utan att vara betungande eller orsaka merkostnader. Den bedömningen framstår inte som realistisk. Förslaget kommer att leda till att ett stort material teoretiskt sett faller under en statlig föreskriftsmakt och det innebär en oacceptabel inskränkning av organisationsfriheten och den kommunala självstyrelsen. För att kunna uppfylla lagkravet behöver kommunen bygga upp sin organisation så att alla ändringar och förslag till nya föreskrifter ska kunna granskas och bedömas om de är anmälningspliktiga i enlighet med tjänstedirektivet. Även om sådana ändringar inte sker ofta, så behöver det finnas kunskap i kommunens olika verksamheter om vad anmälningsplikten innebär. Erfarenheten av den regelinventering som skedde 2009 i samband med implementeringen av tjänstedirektivet i visar att det krävdes arbetsinsatser som den ordinarie organisationen inte hade resurser att tillhandahålla. Med andra ord innebär lagförslaget krav på betydande arbetsinsatser som inte ryms inom kommunens befintliga organisation, som utfallet av insatsen förväntas vara lågt. Den föreslagna regleringen framstår därför varken som proportionerlig eller rimlig. Mot bakgrund av ovanstående begär och kommuner samt SKL att de administrativa kostnaderna som följer av förslaget följs upp och kompenseras. kommun tillägger att förutom den därpå följande ökade arbetsinsatsen kan det tillkomma översättnings- och ombudskostnader. Inget annat framgår än att kommunernas anmälan ska ske på svenska. Inte heller framgår det om kommunen får kommissionens beslut på svenska. Kommunerna behöver också ha möjlighet att få del av eventuella översättningar som kommissionen baserat sin bedömning på. Vad fördröjningen kan innebära för kommunerna har promemorian inte heller kommenterat. Om t.ex. detaljplaner skulle anses utgöra föreskrift kommer fördröjningar i processen att få samhällsekonomiska konsekvenser av betydelse. Skälen för regeringens bedömning välstånd bygger på en välfungerande handel med sin omvärld. En välfungerande inre marknad med undanröjande av handelshinder kan verka pådrivande för såväl svensk export som import. Denna strävan bör vara gällande på samtliga nivåer inom svensk förvaltning och det är av högsta betydelse att får fullt genomslag oavsett myndighet. När en tjänstetillhandahållare, oavsett nationalitet, ska etablera ny verksamhet eller vill tillhandahålla sina tjänster på tillfällig basis sker ofta den första, inledande kontakten med tjänstemän på kommunala myndigheter. Detta antingen via direktkontakt eller via den digitala kontaktpunkten för tjänstedirektivet. Det är således på nivå som tillämpning av EU-rättsliga regler kan få avgörande betydelse för om en tjänsteverksamhet och företagande kommer till stånd överhuvudtaget. Det är av den anledningen angeläget att kommunala myndigheter får klara besked om på vilket sätt de förväntas följa EU- rättsliga bestämmelser.