prop · H003136 · 2013-03-26 00:00:00 — När det gäller den föreslagna upplysningsbestämmelsen, i vilken anges att regeringen meddelar föreskrifter om statsbidrag till huvudmän i syfte att stimulera att dessa inrättar karriärstegen förstelärare och lektor, har Lagrådet anfört att upplysningsbestämmelser lätt ger intryck av att de innebär en förpliktelse för regeringen att utfärda föreskrifter. När det gäller den nu aktuella upplysningsbestämmelsen förstärks enligt Lagrådet detta intryck av att det i bestämmelsen anges att föreskrifterna har ett särskilt syfte och att de även beskrivs till sitt innehåll. Eftersom Lagrådet finner att bestämmelsen inte har ett sådant särskilt upplysningsvärde som skulle kunna motivera bestämmelsen avstyrker Lagrådet från att förslaget i denna del läggs till grund för lagstiftning. Regeringen, som har förståelse för Lagrådets synpunkter, konstaterar dock att det i skollagen finns ett betydande antal bestämmelser av denna typ som upplyser om att det i annan författning kan finnas föreskrifter som meddelats inom ramen för regeringens restkompetens. Sådana upplysningsbestämmelser finns bl.a. i 10 kap. 8 §, 12 kap. 5 § och 15 kap. 13 §. Vidare gör regeringen bedömningen att det finns ett särskilt värde i att i anslutning till målsättningsstadgandet om att varje huvudman ska sträva efter att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare upplysa om att huvudmän som inrättar karriärstegen förstelärare och lektor har möjlighet att ansöka om statsbidrag. 4.4Nuvarande bestämmelser i skollagen om lektorer ska upphävas Regeringens förslag: Nuvarande bestämmelser i skollagen om lektorer ska upphävas. Regeringens bedömning: Det bör vara huvudmannen som avgör vilka lärare som uppfyller kvalifikationerna för karriärsteget lektor. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , utvärdering, , , kommun, Kommuner och Landsting (SKL), och tillstyrker eller lämnar förslaget och bedömningen utan invändningar. , , kommun, kom- mun, och anser att förslaget om att regleringen i skollagen avseende lektorer ska upphävas kan komma att riskera likvärdigheten i bedömningarna av vilka som ska utses till lektorer. Dessa remissinstanser anser därför att även i fortsättningen bör ha till uppgift att utnämna lektorer. akademikers centralorganisation () håller med om att det är rimligt att behovet av lektorer avgörs lokalt samt att initiativet att ansöka om prövning för karriärsteget sker lokalt. understryker att det bör beaktas att ett alltför decentraliserat system riskerar att leda till inlåsningseffekter för individuella lärare och på så vis hämma rörligheten och därmed karriärmöjligheterna för lärare. anser att det bör utredas hur högskolor, universitet och skolhuvudmän i samverkan kan ges en roll i bedöm- ningen inför utnämning av lektor. , lektor vid i , ställer sig frågande till vad som händer med lärare som är lektorer och hur dessas tjänster ska passas in i den kommande karriärvägsreformen. Flera av remissinstanserna, bl.a. , , , och kommun är kritiska till att skollagens bestämmelser om utnämning av lektorer i förskola upphävs trots att förskollärarna inte omfattas av förslaget om målsättnings- stadgande och statsbidrag. menar därför att skollagens nuvarande bestämmelser om utnämning av lektor inte bör upphöra i fråga om förskollärare i samband med att karriärreformen införs. anser att behovet av en forskningsanknuten verksamhet är lika stort för förskolan som för utbildning riktad till äldre elever. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Som framgått av avsnitt 4.1 är det som utser lektorer. Lagregleringen innebär att alla lärare och förskollärare som uppfyller de i lagen angivna kvalifikationskraven har en rätt att bli utsedda till lektorer. prövning ska göras bl.a. utifrån ett yttrande från lärarens eller förskollärarens rektor eller förskolechef av vilket det ska framgå om läraren eller förskolläraren bedöms ha visat sådan pedagogisk skicklighet som enligt föreskrifter (SKOLFS 2011:58) krävs för utnämning till lektor. En lärare som får avslag på sin ansökan kan över- klaga avslagsbeslutet till domstol. I promemorian föreslås, som nämnts i avsnitt 4.2, att skollagens reglering avseende lektorer ska upphävas. , , kommun, kommun och har framfört att detta förslag kan komma att riskera likvärdig- heten i bedömningarna av vilka som utses till lektorer. har anfört dels att bedömningar av ansökningar om lektorskap är en om- fattande och grannlaga uppgift som huvudmännen inte bör belastas med, dels att antalet lektorer i skolan inte bör begränsas till det fåtal som kan komma att räknas in i ramen för statsbidraget. Som bl.a. SKL har anfört är det huvudmännen som har arbetsgivar- ansvaret, dvs. ansvar för lärares prestationer och yrkesutveckling. Det är huvudmännen som ska ta tillvara den särskilda kompetens som särskilt yrkesskickliga lärare besitter, vilket motiverar att bedömningar av lärares pedagogiska skicklighet görs av verksamhetsnära personer. Som framgår ovan grundas vidare beslut bl.a. på ett yttrande från lärarens eller förskollärarens rektor eller förskolechef av vilket det ska framgå om läraren eller förskolläraren bedöms ha visat sådan pedagogisk skicklighet som krävs för utnämning till lektor. Rektorers och förskolechefers bedömningar ligger således till stor del till grund för beslut 2012/13:136 om utnämning av lektorer. För att lektorers kunskaper och specifika ämnesdjup verkligen ska tas tillvara i verksamheten och därmed bidra till förbättrade elevresultat är det viktigt att initiativet till en utnämning av en lärare till lektor kommer från huvudmännen. Som regeringen har anfört tidigare anser regeringen vidare att det är angeläget att karriärsteg för lärare är kopplade till löneökningar. Den nuvarande lagregleringen om lektorer innebär att utnämner lärare till lektorer utan att hän- syn tas till huvudmännens budgetar. Mot denna bakgrund bedömer regeringen, i likhet med majoriteten av remissinstanserna, att det är lämpligt att karriärsteget lektor hanteras på samma sätt som karriärsteget förstelärare, dvs. det bör vara huvudmän- nen som avgör vilka lärare som uppfyller kvalifikationskraven för karriärsteget lektor och vilka som ska utses till lektorer. anser att det är rimligt att behovet av förstelärare och lektorer avgörs lokalt, men understryker att det också bör beaktas att ett alltför decentraliserat system riskerar att leda till inlåsningseffekter för individuella lärare och på så vis hämma rörligheten och därmed karriärmöjligheterna för lärare. Förslaget i denna proposition innebär att huvudmännen ska sträva efter att inrätta karriärsteg. Därutöver har regeringen beslutat en förordning enligt vilken huvudmännen kan söka statsbidrag för löneökningar för lärare som utses till förstelärare eller lektor. Huvudmän kan också välja att utannonsera tjänster som t.ex. förstelärare eller lektor och det kan då bli möjligt för lärare att söka sådana tjänster hos andra huvudmän. Detta minskar enligt regeringens bedömning risken för eventuella inlåsningseffekter. Enligt skollagens reglering avseende lektorer kan även en förskollärare utnämnas till lektor av . I promemorian har det föreslagits att regleringen avseende lektorer ska upphävas även till den del den avser förskollärare. Flera av remissinstanserna, bl.a. , och , är kritiska till att skollagens bestämmelser om utnämning av lektorer i förskolan föreslås upphävas trots att för- skollärarna inte omfattas av förslaget om målsättningsstadgande och statsbidrag. Regeringen vill dock framhålla att även om regeringens förslag till målsättningsstadgande och möjligheten att ansöka om statsbidrag i enlighet med vad som angavs i budgetpropositionerna har avgränsats till att gälla lärare finns det inget som hindrar att huvudmännen även i fortsättningen väljer att anställa lektorer i förskolan. Regeringen anser därför inte att det finns några avgörande hinder mot att avskaffa regleringen i skollagen avseende lektorer även till den del den avser förskollärare. , lektor vid i , ställer sig frågande till vad som händer med lärare som är lektorer och hur deras tjänster ska passas in i den kommande karriärvägsreformen. Som framgår av avsnitt 6 föreslås övergångsbestämmelser som innebär att den nuva- rande regleringen i skollagen ska fortsätta att tillämpas även efter det att den nu föreslagna ändringen i skollagen har trätt i kraft när det är fråga om sådana ansökningar som inkommit till före ikraftträdan- det. En lärare som har blivit utnämnd till lektor av enligt nu gällande bestämmelser kan alltså fortsätta att benämnas lektor utan att det krävs någon utnämning från huvudmannens sida. De kriterier som uppställs i förordningen för att det ska lämnas Prop. 2012/13:136 statsbidrag för en särskilt yrkesskicklig lärare med forskarutbildning överensstämmer med skollagens krav för utnämning av en lärare till lektor (2 kap. 24 § skollagen) med det tillägget att det även kan lämnas statsbidrag för speciallärare och vissa specialpedagoger som avlagt minst licentiatexamen inom det specialpedagogiska området. En huvudman kan således välja att ansöka om statsbidrag för sådana lärare som utnämnts till lektor av såväl som för andra lärare som uppfyller de i statsbidragsförordningen uppställda kriterierna. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslås regleringen i skollagen avseende lektorer upphävas. Vidare behöver konsekvensändringar göras på förordningsnivå. 4.5Undantag som gäller skollagens krav på introduktionsperiod Regeringens förslag: För en lärare som har en examen på forskarnivå eller motsvarande utländsk examen och har undervisat som lärare vid ett universitet, vid en högskola, inom skolväsendet eller inom motsvarande utbildning i eller i ett annat land ska den introduktionsperiod som krävs för att läraren ska få en lärarlegitimation minskas från till en termin eller motsvarande på heltid. 2012/13:136 verka kontraproduktivt och sända ut fel signaler med avseende på vilken högskolelagen (1992:1434) och bör i nu aktuellt sammanhang anses Prop. 2012/13:136 omfatta en examen enligt bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100) eller motsvarande äldre svensk examen. Lagtexten bör dock kompletteras så att det klart framgår att även motsvarande utländska examina ska beaktas. När det gäller synpunkt om en handledd introduktionsperiod särskilt anpassad till utländska forskarutbildade anser regeringen att det är upp till huvudmannen att inom ramen för gällande regelverk avgöra hur introduktionsperioden bör utformas. Lagrådet har påpekat att den föreslagna bestämmelsen enligt sin ordalydelse i princip inte ställer några krav på den undervisning som en lärare ska ha bedrivit för att introduktionsperioden ska halveras och har anfört att om avsikten är att det ska krävas viss undervisningserfarenhet bör sådana krav framgå av lagtexten. Regeringen finner dock att några formella krav i detta avseende inte bör uppställas. Nackdelarna med att t.ex. ange ett visst timtal som läraren måste ha undervisat bedöms överväga fördelarna med en sådan ordning. 5Ekonomiska villkor för elever i gymnasiesärskolan Regeringens förslag: En elevs hemkommun ska inte vara skyldig att lämna ekonomiskt stöd till en elev som behöver inackordering på grund av skolgången i en gymnasiesärskola med offentlig huvudman längre än till och med det första kalenderhalvåret det år eleven fyller . förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a., , , , , och kommuner, Kommuner och Landsting (SKL), Förbundet , tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. , unga och vuxna med utvecklingsstörning (FUB) anser att förslagen som rör elevernas ekonomi inte kan genomföras innan den totala ekonomiska situationen för unga personer med funktionsnedsättning har utretts. Skälen för regeringens förslag: I 18 kap. 32 § skollagen finns bestämmelser om stöd till inackordering för elever i en gymnasiesärskola med offentlig huvudman. Hemkommunen ska lämna ekonomiskt stöd till elever som behöver inackordering på grund av skolgången. Motsvarande bestämmelse för gymnasieskolan finns i 15 kap. 32 § skollagen. För gymnasieskolan gäller skyldigheten att lämna sådant stöd t.o.m. första kalenderhalvåret det år eleven fyller . Bestämmelsen motsvarar vad som gäller för en elev i en fristående gymnasieskola som i stället för ekonomiskt stöd från hemkommunen får studiehjälp i form av 2012/13:136 inackorderingstillägg enligt bestämmelserna i studiestödslagen (1999:1395). Studiehjälp lämnas längst till och med det första kalenderhalvåret det år den studerande fyller (2 kap. 3 § andra stycket studiestödslagen). Bestämmelsen i 18 kap. 32 § skollagen kom till i samband med reformeringen av gymnasiesärskolan 2012. De nya bestämmelserna för gymnasiesärskolan trädde i kraft och ska till över- vägande del tillämpas på utbildning som påbörjas efter . Genom reformeringen gjordes bestämmelserna för gymnasiesärskolan avsevärt mer lika reglerna för gymnasieskolan. Bland annat gjordes vissa angelägna anpassningar av bestämmelserna om ekonomisk ersättning för elever i gymnasiesärskolan. En av dessa anpassningar var att elever i gymnasiesärskolan gavs rätt till inackorderingsstöd. Regeringen avis- erade att de kvarvarande skillnaderna i ekonomisk ersättning till elever i gymnasieskolan respektive gymnasiesärskolan skulle ses över (prop. 2011/12:50, s. 95). Utredningens förslag innebar att rätten till inackorderingsstöd för gymnasiesärskoleelever skulle begränsas till att gälla till och med det första kalenderhalvåret det år eleven fyller . Av förbiseende kom denna begränsning inte att göras när rätten till inackorderingsstöd infördes. I avvaktan på förslag års studiehjälpsutredning (U 2012:09), vars uppdrag ska redovisas , bör bestämmelserna i 18 kap. 32 § skollagen ändras så att möjligheten för elever i gymnasiesärskolan att få ekonomiskt stöd till inackordering, i likhet med vad som redan gäller för gymnasieelever, begränsas till att gälla till och med det första kalenderhalvåret det år eleven fyller . Den föreslagna bestämmelsen bör tillämpas . Regeringen avser att återkomma till med förslag avseende utformningen av studiehjälpssystemet i sin helhet. Regeringens förslag: Ändringarna i skollagen ska träda i kraft . Bestämmelserna om att efter ansökan ska utnämna en lärare eller förskollärare till lektor om vissa i skollagen angivna villkor är uppfyllda samt att ett avslag på en sådan ansökan kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, ska även fortsättningsvis gälla för ansökningar som inkommit till före . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna lämnar förslaget kommun anser att det behövs tid för att organisera arbetet på skolorna och avvisar därför ett ikraftträdande den Datum för ikraftträdande av ändringarna i skollagen Som angetts i avsnitt 4.2 och 4.3 har regeringen beslutat om en förordning om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. Förordningen trädde i kraft . Eftersom förordningen redan gäller är det lämpligt att upplysningsbestämmelsen träder i kraft . Ändringarna i skollagen föreslås därför träda i kraft . Bestämmelserna i skollagen om gymnasiesärskolan ska tillämpas på utbildning som påbörjas efter . Den ändring av bestämmelserna i 18 kap. 32 § skollagen som föreslås i denna lagråds- remiss bör därför träda i kraft . Beslut enligt äldre bestämmelser Som framgått tidigare innebär gällande rätt att efter ansökan genom beslut ska utnämna en lärare eller förskollärare till lektor om denne uppfyller de villkor som anges i 2 kap. 24 § skollagen. Ett avslag på en sådan ansökan kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 3 § 4 skollagen). Nuvarande system innebär således i motsats till den ordning som föreslås att en lärare eller förskollärare har rätt att få ett beslut om att benämnas lektor om vissa lagreglerade villkor är uppfyllda. Rätten att kallas lektor följer läraren eller förskolläraren även om denne börjar en ny anställning hos en annan huvudman. De nuvarande bestämmelserna bör fortsätta att tillämpas även efter det att de nya bestämmelserna har trätt i kraft beträffande sådana ansök- ningar som kommit in till före ikraftträdandet. Även möjligheten att överklaga ett avslagsbeslut från bör fortsätta att gälla i sådana ärenden. En lärare eller förskollärare som fått ett beslut från enligt de nuvarande reglerna kan alltså även efter det att de föreslagna ändringarna i skollagen har trätt i kraft fortsätta att benämnas lektor utan att det krävs att denne utsetts till lektor av huvudmannen. 2012/13:136 kommunala bestämmanderätten. Sådana krav på en enhetlig reglering finns inom utbildningsområdet och staten styr därför dessa verksamheter en (förordningen [2011:326] om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare och utnämning till lektor). Förslaget att introduktionsperioden ska minskas för nu aktuella lärare medför således att huvudmännens kostnader kommer att minska. Således innebär inte heller detta förslag något utökat åtagande för kommunerna. Konsekvenser för huvudmän för fristående skolor En utgångspunkt för regleringen av skolväsendet är bl.a. att strukturen i så stor utsträckning som möjligt ska vara gemensam för alla skol- och verksamhetsformer och alla huvudmän. Lika villkor ska så långt möjligt gälla oavsett huvudman. Detta har regeringen tidigare uttryckt i propo- sitionen Den nya skollagen för kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165). Den analys som görs ovan av förslagens konsekvenser för kommunala huvudmän gäller också för enskilda huvudmän. Förslagen medför således inte några ökade kostnader för huvudmän för fristående skolor. Det i avsnitt 4.3 föreslagna målsättningsstadgandet i skollagen innebär att huvudmännen ska sträva efter att inrätta karriärsteg för lärare. Om så sker innebär detta en möjlighet för lärare att utvecklas i sin profession och göra karriär utan att behöva lämna undervisningen. Förslaget i avsnitt 4.5 om att kravet på en introduktionsperiod för att få en lärarlegitimation ska minskas från till en termin på heltid eller motsvarande för lärare som dels har en examen på forskarnivå eller motsvarande utländsk examen, dels har varit verksamma som lärare vid ett universitet, vid en högskola, inom skolväsendet eller i motsvarande utbildning i eller i ett annat land, innebär att dessa lärare kommer att kunna få lärarlegitimation snabbare och därmed tidigare än kunna få en tillsvidareanställning. Förslaget i avsnitt 4.4 att inte längre ska utnämna lektorer innebär, för de lärare som inte omfattas av de föreslagna övergångs- bestämmelserna (se avsnitt 6), att det kommer att vara skolhuvudmannen som avgör om läraren ska utses till lektor eller inte. Det finns enligt den av regeringen beslutade statsbidragsförordningen (se avsnitt 4.2 och 4.3) möjlighet för huvudmän att söka statsbidrag för löneökningar till särskilt yrkesskickliga lärare som har forskarutbildning. Som nämnts i avsnitt 4.2 och 4.3 har regeringen, om beslutar i enlighet med regeringens förslag i avsnitt 4.4, för avsikt att ändra sistnämnda benämning i statsbidragsförordningen till lektor. När det gäller förskollärare kommer huvudmännen givetvis även i fortsättningen att kunna anställa lektorer i förskolan. Däremot är regeringens förslag till målsättningsstadgande och möjligheten att ansöka om statsbidrag avgränsat till att gälla lärare. Förslagen bedöms inte medföra några konsekvenser för jämställdheten. Det finns samma möjligheter för både män och kvinnor att gå vidare i karriären och bli förstelärare eller lektor. 2012/13:136 Konsekvenser för staten De i propositionen föreslagna ändringarna i skollagen bedöms inte innebära några ökade kostnader för staten. Regleringarna berör inte förhållandet till medlemskap i iska Unionen på annat sätt än att lärarfrågorna är mycket aktuella för flertalet medlemsländer. Uppföljning och utvärdering av reformen Regeringen avser att ge en myndighet i uppdrag att kontinuerligt följa upp reformen. Vidare avser regeringen ge en myndighet i uppdrag att utvärdera reformen efter det att statsbidragsförordningen har börjat tillämpats. Konsekvenser av förslaget om införandet av en 20-årsgräns för inackorderingsstöd till gymnasiesärskoleelever Bestämmelsen om inackorderingsstöd till elever i gymnasiesärskolan har inte börjat tillämpas . Införandet av en 20-årsgräns innebär en marginell minskning av de kostnader som kommunerna kommer att ha när bestämmelsen börjar tillämpas eftersom endast ett fåtal elever berörs. Förändringen beräknas inte ge några ekonomiska konsekvenser för staten. Däremot påverkas den ekonomiska situationen för sådana blivande elever i den nya gymnasiesärskolan som kommer att gå i en skola med offentlig huvudman, som har behov av inackordering och som fyller eller har fyllt . Med nuvarande regler, som börjar tillämpas först , har dessa elever rätt till ekonomiskt stöd till inackordering, en rätt som elever som börjat i gymnasiesärskolan inte har. Till skillnad från elever i gymnasieskolan har dock elever som på grund av funktionsnedsättning inte slutfört sina studier det år eleven fyller rätt till hel aktivitetsersättning under sin resterande tid i gymnasiesärskolan. Ändringen är en följdändring med anledning av att 2 kap. 24 § upphävs. Andra stycket är nytt. Det innebär att tiden för den introduktionsperiod som krävs för legitimation enligt första stycket 2 halveras för lärare som uppfyller vissa i två punkter angivna krav. Enligt första punkten krävs att läraren har en examen på forskarnivå eller motsvarande utländsk examen. Begreppet forskarnivå förekom- mer i 1 kap. 10 a § högskolelagen (1992:1434). Begreppet infördes i samband med att utbildningen inom högskolan delades in på tre nivåer; grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. Denna indelning ersatte den tidigare indelningen mellan grundläggande högskoleutbildning och forskarutbildning. Någon skillnad i sak mellan forskarutbildning och utbildning på forskarnivå var inte avsedd (se prop. 2004/05:162, s. 200). Med formuleringen examen på forskarnivå avses här såväl sådan examen som avses i 1 kap. 10 a § högskolelagen och bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100) som motsvarande äldre svensk examen. Av andra punkten framgår att utöver vad som följer av den första punkten krävs att läraren i fråga har undervisat. och högskola avses ett sådant statligt universitet eller en sådan statlig högskola som omfattas av högskolelagen (1992:1434) eller en enskild utbildningsanordnare med examenstillstånd enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Innebörden av begreppet skolväsendet framgår av 1 kap. 1 §. Undervisning vid motsvarande utbildningar i eller ett annat land kan t.ex. vara undervisning på kurser vid en folkhögskola som motsvarar undervisning i skolväsendet eller under- visning vid ett utländskt universitet. Paragrafen behandlas i avsnitt 4.5. Ändringen i andra stycket är en följd av att , genom upp- hävandet av 2 kap. 24 §, inte längre ska pröva om en lärare eller förskollärare ska utnämnas till lektor. I förhållande till lagförslaget i lagrådsremissen har redaktionella ändringar gjorts i paragrafen. Paragrafen behandlas i avsnitt 4.4 och 4.5. Första stycket har kompletterats med en andra mening om att skolhuvud- män ska sträva efter att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare. Bestämmelsen skapar inga rättigheter för enskilda och är inte rättsligt förpliktande för skolhuvudmännen. Ett sådant målsättnings- stadgande innebär dock ett åliggande för skolhuvudmännen att positivt verka för att uppnå målsättningen, dvs. att inrätta karriärsteg för lärare. Andra stycket är nytt och innehåller en s.k. upplysningsbestämmelse.