prop · H003151 · 2013-04-23 00:00:00 — Undantaget gäller för beslut om förvar som en migrationsdomstol fattar utan att förvarsfrågan överklagats dit och beslut i fråga om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande efter överlämnande enligt 5 kap. 20 § 2012/13:151 andra stycket UtlL. Bestämmelserna om prövningstillstånd bör alltså inte ändras i sak, men en redaktionell ändring behöver göras. att lämna uppgifter enligt 17 kap. 1 § UtlL i ärenden enligt LSU bör Prop. 2012/13:151 emellertid också i fortsättningen gälla även i förhållande till regeringen. Regeringen anser, i likhet med promemorian, att en förtydligande bestämmelse om detta bör införas i 5 § LSU. I den paragrafen bör även göras en mindre språklig ändring med anledning av att bestämmelserna om förvar och uppsikt i regeringens ärenden, bl.a. det tredje och sista stycket i 10 kap. 11 § UtlL, föreslås upphävas (se avsnitt 5.5). 5.9Ansökan om särskilt tillstånd till ett kort besök Regeringens bedömning: Bestämmelserna om särskilt tillstånd till ett kort besök bör inte ändras. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna yttrar sig i denna Skälen för regeringens bedömning: En utlänning som har meddelats ett återreseförbud enligt utlänningslagen får beviljas särskilt tillstånd av att göra ett kort besök i , om besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter (8 kap. 20 § UtlL). Ett sådant tillstånd kan, om det finns särskilda skäl, ges även på ansökan av någon annan än utlänningen. Med synnerligen viktig angelägenhet avses t.ex. besök hos en allvarligt sjuk släkting eller begravning av en nära anhörig. Bestämmelserna om särskilt tillstånd till kort besök är generellt tillämpliga för utlänningar som har meddelats återreseförbud enligt utlänningslagen, däribland utlänningar som har utvisats på grund av brott. Regeringen anser, i likhet med promemorian, att en ansökan om särskilt tillstånd till ett kort besök bör kunna göras enligt samma regler som . Dessa bestämmelser bör således inte ändras. Regeringens bedömning: Det behövs inte några nya sekretessbestämmelser eller någon ändring i befintliga bestämmelser. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna yttrar sig i denna Skälen för regeringens bedömning: Som redovisas i promemorian (Ds 2012:17, avsnitt 4.15) är ett antal bestämmelser om sekretess tilllämpliga i utlänningsärenden, bl.a. 21 kap. 5 § och 37 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400; OSL) om utlänningssekretess samt 15 kap. 1 § OSL om utrikessekretess. Dessa bestämmelser gäller bl.a. hos , en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen. Sekretessbestämmelserna i fråga kommer att vara tillämpliga på uppgifter som förekommer i de ärenden som föreslås flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen. Några nya sekretessbestämmelser behöver därmed inte införas och de befintliga bestämmelserna behöver inte heller 2012/13:151 ändras. Hos migrationsdomstolarna kommer bestämmelserna i 43 kap. OSL att vara tillämpliga. Regeringens bedömning: Reglerna om statusförklaring och reglerna i 8 kap. UtlL som gäller för både avvisning och utvisning behöver inte ändras. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Hovrätten för anför att det även bör uppmärksammas om den valda konstruktionen ger utrymme för att meddela skyddsstatusförklaring enligt 4 kap. 3 och 3 a §§ UtlL. Förvaltningsrätten i anser att det är oklart om bestämmelserna i 8 kap. 1621 §§ UtlL om beslut om avvisning eller utvisning m.m. ska tillämpas i de ärenden som avses. Skälen för regeringens bedömning: Några remissinstanser tar upp frågor som inte behandlas i promemorian. När det gäller skyddsstatusförklaring ska enligt 4 kap. 3 och 3 a §§ en utlänning som ansöker om uppehållstillstånd av skyddsskäl som regel förklaras vara flykting respektive annan skyddsbehövande, om utlänningen uppfyller kriterierna för detta och inte är utesluten från att anses som skyddsbehövande. Om en utlänning har beviljats uppehållstillstånd har han eller hon möjlighet att senare ansöka om statusförklaring. Det är som beslutar om statusförklaring. får dock inte bevilja statusförklaring för en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. Om en sådan utlänning ansöker om statusförklaring och finner att han eller hon bör beviljas statusförklaring, ska verket inte besluta i ärendet utan med ett eget yttrande lämna över detta till behörig migrationsdomstol (4 kap. 6 § UtlL). Bestämmelserna om statusförklaring kommer att vara tillämpliga även i de ärenden som föreslås flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen. Enligt regeringens mening behövs det ingen anpassning av dessa bestämmelser. När det gäller frågan om bestämmelserna i 8 kap. 1621 §§ UtlL ska tillämpas i de ärenden som avses gör regeringen följande bedömning. Dessa bestämmelser gäller generellt för både avvisning och utvisning och därmed också i tillämpliga delar i ärenden om utvisning på grund av brott. Som anförts i avsnitt 4.1.5 innebär bestämmelserna bl.a. att när en domstol i ett brottmål prövar en fråga om utvisning på grund av brott ska domstolen ta hänsyn till om det finns verkställighetshinder (8 kap. 17 § UtlL). Om en utlänning som har utvisats på grund av brott ansöker om uppehållstillstånd och ansökan avslås medan utlänningen befinner sig i kan det vidare bli aktuellt att på nytt meddela beslut om utvisning (jfr 8 kap. 16 § UtlL). Ett nytt avlägsnandebeslut torde framför allt aktualiseras när giltighetstiden för ett sådant beslut är längre än den återstående giltighetstiden för beslutet om utvisning på grund av brott (jfr 12 kap. 22 § UtlL). Även bestämmelserna i 8 kap. 20 § UtlL om särskilt tillstånd till kort besök är tillämpliga (se avsnitt 5.9). Någon förändring av rådande ordning i dessa avseenden görs inte. Regeringen får enligt 12 kap. 9 § regeringsformen genom nåd befria en person från en brottspåföljd eller mildra påföljden. Regeringen avgör i varje enskilt fall om nåd ska beviljas eller inte. Det finns ingen rätt till nåd. Ingen kan därför kräva att bli benådad eller att få del av skälen för ett nådebeslut. Det är inte möjligt att tala om någon praxis i den meningen att nåd brukar beviljas när vissa omständigheter är för handen. är ett extraordinärt förfarande enbart avsett för undantagssituationer och bör därför tillämpas restriktivt (jfr bl.a. bet. KU 1972:26 s. 7 f., KU 1981/82:35 s. 8 f., 1989/90:KU30 s. 34 f., 1993/94:KU30 s. 55 f. och 2002/03:KU10 s. 39 f.). Merparten av ansökningarna om nåd avslås. Ett nådebeslut föregås normalt av en ansökan. Regeringen kan även självmant fatta beslut om nåd, men detta sker ytterst sällan. I de allra flesta fall är det den dömde själv som söker nåd. Ansökningarna avser vanligen nåd beträffande fängelsestraff. uppgick antalet nådeansökningar till drygt 2 000 , varav omkring 250 beviljades. hade antalet ansökningar sjunkit till ca 1 500 , varav omkring 150 beviljades. har mängden nådeansökningar minskat avsevärt. har antalet sådana ansökningar uppgått till endast ca 300 350 , av vilka ett tiotal har beviljats. Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av fängelsestraff. Bestämmelser om straffverkställigheten finns bl.a. i fängelselagen (2010:610) och fängelseförordningen (2010:2010). Bestämmelser som har betydelse för verkställigheten, bl.a. för när ett fängelsestraff får verkställas och hur tiden för verkställigheten ska beräknas, finns också i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. (strafftidslagen) och i förordningen (1974:286) om beräkning av strafftid m.m. (strafftidsförordningen). I strafftidslagen och strafftidsförordningen regleras bl.a. vad som gäller i fråga om verkställighet när den dömde söker nåd. Verkställigheten av ett fängelsestraff får påbörjas så snart domen när det gäller påföljden har vunnit laga kraft mot den dömde. Om den dömde inte i rätt tid har överklagat domen får fängelsestraffet verkställas utan hinder av att åklagaren eller målsäganden har överklagat domen. Ett fängelsestraff får också verkställas om den dömde avger en förklaring att han eller hon avstår från att överklaga domen när det gäller påföljden och medger att straffet får verkställas (nöjdförklaring). Är den dömde häktad eller intagen i en av ett annat fängelsestraff ska häktet eller anstalten där den dömde är intagen befordra domen till verkställighet (jfr 29 §§ strafftidslagen). 2012/13:151 Är den dömde på fri fot ska Kriminalvården förelägga honom eller henne att senast en viss dag inställa sig vid en angiven kriminalvårdsanstalt (10 § första stycket strafftidslagen). Ett fängelsestraff kan under vissa förutsättningar verkställas med intensivövervakning med elektronisk kontroll, s.k. fotboja. Vid sådan verkställighet ska den dömde föreläggas att påbörja verkställigheten i sin bostad en viss dag (12 § andra stycket lagen [1994:451] om intensivövervakning med elektronisk kontroll). 6.3Verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd Om den dömde, senast den dag då denne enligt Kriminalvårdens beslut ska inställa sig vid en anstalt, ansöker hos regeringen om att han eller hon av nåd ska befrias från straffet eller få detta utbytt mot böter, villkorlig dom, skyddstillsyn eller överlämnande till särskild vård, gäller som regel att verkställigheten ska anstå i avvaktan på regeringens beslut i nådeärendet. Den dömde får på så sätt ett automatiskt uppskov med verkställigheten av straffet. Detta gäller dock inte om den dömde är intagen i häkte eller kriminalvårdsanstalt, om nåd har sökts i saken eller om det finns skälig anledning att anta att den dömde avviker (13 § strafftidslagen). I fråga om verkställighet med fotboja ska vid tillämpningen av 13 § strafftidslagen sista dag vara den dag som verkställigheten med fotboja ska påbörjas (se 12 § andra stycket lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll). ansvarar inom för beredningen av regeringens nådeärenden. När det till har kommit in en nådeansökan med ett sådant innehåll som avses i 13 § strafftidslagen, ska departementet under förutsättning att den dömde inte är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt och att nåd inte har sökts i saken skicka en underrättelse, ett s.k. diariebevis, om ansökan till Kriminalvården. Kriminalvården tar sedan i varje enskilt fall ställning till om förutsättningarna för automatiskt uppskov är uppfyllda. I de fall där förutsättningarna för automatiskt uppskov inte är uppfyllda, men där omständigheterna som åberopas ändå är sådana att de kan antas ha betydelse för frågan om verkställigheten ska skjutas upp i avvaktan på regeringens beslut, ska underrätta Kriminalvården om ansökan. Kriminalvården avgör därefter om verkställigheten ska skjutas upp (12 § första stycket strafftidsförordningen). 6.4Automatiskt uppskov vid nådeansökan tas bort Regeringens förslag: Bestämmelserna om automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd upphävs. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, däribland Kriminalvården, Hovrätten för , , och , tillstyrker eller har inte något att invända mot promemorians förslag om borttagande av automatiskt uppskov vid ansökan om nåd. Samfundet anser att förslaget innebär en försämring för den enskilde och att konsekvenserna av förslaget eller alternativa lösningar inte har utretts på ett tillfredsställande sätt. Nuvarande ordning innebär att Kriminalvården inte har någon möjlighet att bevilja uppskov med straffverkställigheten än men att verkställigheten kan skjutas upp ytterligare genom att en nådeansökan ges in innan verkställigheten ska påbörjas. Kriminalvården, som tillstyrker förslaget, pekar på att inte bara nådeinstitutet utan även ansökan om intensivövervakning används som uppskovsinstrument och att också bestämmelserna i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll kan behöva ses över. Kriminalvården framhåller dessutom att det är angeläget med en generell översyn av strafftidslagen. Skälen för regeringens förslag Utvecklingen av påföljdssystemet och formerna för straffverkställighet Som konstateras i promemorian har bestämmelser om automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd funnits . Utgångspunkten har varit att en nådeansökan bör föranleda anstånd med verkställigheten i de fall där ansökan gör det ovisst om huruvida den dömde ska intas i kriminalvårdsanstalt. Så kan vara fallet då den dömde ansökt om att bli helt befriad från fängelsestraffet eller att få detta utbytt mot en icke frihetsberövande påföljd (se bl.a. prop. 1964:76 s. 25 f.). Bestämmelserna om automatiskt uppskov härstammar från då det inte fanns lika många alternativ till en fängelsepåföljd som . har påföljdssystemet förändrats väsentligt. finns det ett flertal påföljder och påföljdskombinationer för domstolarna att välja mellan. gjordes flera lagändringar som syftade till en minskad användning av fängelse. skapades möjlighet att förena skyddstillsyn med s.k. kontraktsvård (prop. 1986/87:106). Härigenom ökade möjligheterna att välja en icke frihetsberövande påföljd för i huvudsak missbrukare men också för personer i andra situationer där förhållandena påkallar vård eller annan behandling. Genom propositionen Straffmätning och påföljdsval (prop. 1987/88:120) infördes en helt ny syn på påföljdssystemet där principerna om proportionalitet mellan brott och straff, likabehandling, konsekvens och förutsebarhet betonades. Lagändringarna trädde i kraft . infördes samhällstjänst som ett permanent inslag i påföljdssystemet försöksverksamhet. Villkorlig dom eller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst blev därmed alternativ till fängelsestraff. Dessutom infördes sluten ungdomsvård som en ny påföljd för unga lagöverträdare. Även när det gäller formerna för verkställighet av fängelsestraff har betydande förändringar gjorts. Som nämnts kan ett fängelsestraff under 2012/13:151 vissa förutsättningar verkställas med s.k. fotboja. infördes fotboja som verkställighetsform för fängelsestraff försöksverksamhet. Därigenom blev det möjligt att verkställa kortare fängelsestraff i hemmet. gäller detta för fängelsestraff . När det gäller verkställighet av fängelsestraff har det också skett förändringar vad gäller möjligheterna till utslussning. trädde nya regler i kriminalvårdslagen i kraft. Genom de nya reglerna utökades antalet särskilda utslussningsåtgärder till fyra; frigång, vårdvistelse, halvvägshus och utökad frigång. Motsvarande regler finns numera i 11 kap. fängelselagen (2010:610). Frigång innebär att den intagne deltar i viss sysselsättning utanför anstalten. Vårdvistelse innebär att en intagen som har behov av vård eller behandling mot missbruk av beroendeframkallande medel får behandling i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem. En vistelse i ett halvvägshus innebär att en intagen, som behöver särskilt stöd eller kontroll inför frigivningen, under eget ansvar vistas i en miljö som är öppnare än den som finns i en anstalt med låg säkerhetsklass men får stöd från Kriminalvården och andra myndigheter. Utökad frigång innebär att den intagne under kontrollerade former, i praktiken med fotboja, avtjänar en del av fängelsestraffet i sin bostad. Utslussning med fotboja infördes på försök . Då var kravet att den intagne hade en strafftid . Målgruppen har sedan utvidgats i två steg, dels till personer med en strafftid , dels till personer med en strafftid . Utslussningsåtgärderna syftar till att anpassa den dömde i samhället efter frigivningen och kan kombineras för att tillgodose olika behov vid skilda tillfällen. Flexibiliteten i utslussningsåtgärderna har därmed ökat. Det automatiska uppskovet vid ansökan om nåd tas bort har det alltså skett betydande förändringar i fråga om både påföljdssystemet och verkställigheten av fängelsestraff. I många av de fall där påföljden tidigare blev fängelse kan numera icke frihetsberövande påföljder vara ett alternativ och när kortare fängelsestraff döms ut kan dessa ofta verkställas med fotboja. Vid verkställighet av fängelsestraff kan senare delen av straffet i många fall verkställas med fotboja inom ramen för utökad frigång som utslussningsåtgärd. Som promemorian konstaterar har antalet nådeansökningar stadigt minskat i takt med förändringarna i fråga om påföljder och straffverkställighet. Det differentierade påföljdssystemet och de omfattande möjligheterna att avtjäna kortare fängelsestraff under alternativa former har lett till ett minskat behov av nåd. söks respektive beviljas nåd i endast ett relativt litet antal fall (se redovisningen i avsnitt 6.1). kan konstateras att det inte är ovanligt att personer som döms till fängelse kalkylerar med möjligheten till automatiskt uppskov vid ansökan om nåd. Dessa personer skickar vanligen in en nådeansökan i anslutning till den dag, eller t.o.m. , som han eller hon ska inställa sig i anstalt enligt Kriminalvårdens inställelsebeslut. Det förekommer även att rena okynnesansökningar ges in. Med detta avses an- sökningar där inga skäl för nåd åberopas och där det huvudsakliga syftet med ansökan är att få ett automatiskt uppskov med straffverkställigheten. Eftersom handläggningstiden för ett nådeärende kan uppgå innebär ett automatiskt uppskov att verkställigheten drar ut . Som Kriminalvården framhåller leder detta till att planeringen avseende anstaltsplatser försvåras och att anstaltsplatserna inte kan utnyttjas på bästa sätt. Från kriminalpolitisk synpunkt är det angeläget att verkställigheten av en utdömd påföljd sker i så nära anslutning till brottet som möjligt. Det är därför nödvändigt att iaktta återhållsamhet när det gäller uppskov med verkställighet (jfr prop. 1974:20 s. 78). Sammantaget talar de redovisade förhållandena för att regleringen med automatiskt uppskov med verkställigheten vid ansökan om nåd är motiverad. Promemorian föreslår mot denna bakgrund att det automatiska uppskovet vid ansökan om nåd ska avskaffas. Det övervägande antalet remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot promemorians förslag. Samfundet ifrågasätter inte att behovet av nåd har minskat, men anser att förslaget innebär en försämring för den enskilde och att konsekvenserna av förslaget eller alternativa lösningar inte har utretts på ett tillfredsställande sätt. Samfundet framhåller särskilt att nuvarande ordning innebär att Kriminalvården enligt 12 § strafftidslagen har möjlighet att bevilja uppskov med verkställigheten, men bara upp till . gällande ordning innebär dock att verkställigheten kan skjutas upp ytterligare genom att en nådeansökan ges in innan verkställigheten ska påbörjas. Enligt samfundet måste det anses otillfredsställande att Kriminalvården inte har någon möjlighet att bevilja uppskov med verkställigheten än . Regeringen vill understryka att en enskild inte har någon rätt till nåd. är ett extraordinärt förfarande. Det är från det perspektivet som förslaget bör ses. Med andra ord är det inte fråga om att försämra enskildas rättigheter. Dessutom innebär förslaget att det även i fortsättningen kommer att vara möjligt att i vissa fall låta straffverkställigheten anstå i avvaktan på regeringens beslut i ett nådeärende. Sådant uppskov ska enligt förslaget kunna komma i fråga i de fall där omständigheterna i ett nådeärende särskilt talar för detta, dvs. på motsvarande sätt som gäller då förutsättningarna för automatiskt uppskov inte är uppfyllda (12 § första stycket strafftidsförordningen). föreslås således även i fortsättningen underrätta Kriminalvården när omständigheterna i ett nådeärende är sådana att de kan antas ha betydelse för frågan om verkställigheten ska skjutas upp i avvaktan på regeringens beslut. Kriminalvården avgör därefter om verkställigheten ska avvakta. Enligt regeringens mening framstår en sådan ordning som både rimlig och ändamålsenlig. Regeringen föreslår därför, i likhet med promemorian, att möjligheten till automatiskt uppskov vid ansökan om nåd upphävs. Som en konsekvens av detta bör hänvisningen i 14 § strafftidslagen upphävas. Vidare bör regleringen i 12 § lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll anpassas. Därutöver avser regeringen att överväga regleringen i strafftidsförordningen. I övrigt pekar Kriminalvården på att även ansökan om intensivövervakning används som uppskovsinstrument och att också bestämmelserna i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll kan 2012/13:151 behöva ses över. Kriminalvården framhåller också att det är angeläget med en generell översyn av strafftidslagen. Dessa frågor kan inte behandlas inom ramen för detta lagstiftningsärende utan får behandlas i andra sammanhang. Regeringens bedömning: De begränsade merkostnader som kan bli följden av en överflyttning av regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott till den ordinarie migrationsprocessen ryms inom ramen för befintliga anslag. Förslaget om att ta bort möjligheten till automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd leder till en viss effektivisering hos främst Kriminalvården och medför inte några merkostnader. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det övervägande antalet remissinstanser har inte yttrat sig särskilt i denna del. Några remissinstanser framför i fråga om förslaget om en överflyttning av regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott synpunkter vad gäller förslagets konsekvenser. bedömer att förslaget innebär kostnadsökningar för migrationsdomstolarna som inte kan rymmas inom ramen för befintliga anslag och att domstolarna bör kompenseras för de ökade kostnaderna. Förvaltningsrätten i anser att domstolen bör tillföras medel i den mån förslaget medför ökade kostnader för denna. Förvaltningsrätten i konstaterar att mål av förevarande karaktär är särskilt arbetskrävande men att domstolen har svårt att närmare uttala sig om hur resurs- och kostnadskrävande målen kommer att bli i praktiken. Domstolen konstaterar även att fördelningen av mål mellan migrationsdomstolarna kan komma att påverkas av hur geografiskt väljer att organisera handläggningen av denna nya typ av ärenden. Skälen för regeringens bedömning Överflyttning av regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott Förslaget om en överflyttning av regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott innebär inte någon ändrad prövning. Beviljande av uppehålls- och arbetstillstånd eller upphävande av utvisningsbeslut bör således även i fortsättningen kunna aktualiseras om det finns verkställighetshinder eller om det annars finns skäl för att beslutet inte längre ska gälla (t.ex. svår sjukdom). Någon ändring av den praxis som har utbildats är inte heller avsedd. Möjligheten att upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott bör alltså även fortsättningsvis tillämpas restriktivt. prövning som görs hos regeringen ska göras inom den ordinarie migrationsprocessen. Förslaget innebär att den ordinarie migrationsprocessen tillförs ett antal nya ärenden. Förslaget innebär visst merarbete för i första hand . De närmare konsekvenserna är beroende av dels hur många ärenden som kommer att tillföras den ordinarie migrationsprocessen, dels ärendenas karaktär. Antalet ärenden hos regeringen uppgår till omkring 100 . I praktiken blir det dock inte så många ärenden som tillförs den ordinarie migrationsprocessen. I de fall där utvisningsdömda åberopar verkställighetshinder och ansöker om uppehållstillstånd av skyddsskäl görs prövningen redan inom den ordinarie migrationsprocessen. När det gäller dessa fall innebär reformen följaktligen inte någon tillströmning av nya ärenden. En del av ärendena hos regeringen avser vidare ansökningar från personer som har ansökt men fått avslag på ansökan. Vissa av ärendena avser alltså upprepade ansökningar.