prop · H10351 · 2013-11-25 00:00:00 — underrättelseverksamhet som sker med hjälp av s.k. konspirativa Med konspirativa metoder avses åtgärder som vidtas för att hemlighålla och möjliggöra en oönskad underrättelseverksamhet och som innefattar åtgärder som sker under iakttagande av särskilda försiktighetsmått och med användande av svikliga medel. Säkerhetspolisen innebär formerna för underrättelseverksamheten att den inte kan beivras med stöd av gällande straffbestämmelser. Även Försvarsmakten har riktat viss kritik mot den nuvarande regleringen och framhållit att det finns behov av förändringar med hänsyn till tilltagande internationella samarbete inom det säkerhets- och försvarspolitiska området. Försvarsmakten numera en stor del av sin verksamhet i samverkan med andra länder och utomlands. Såväl Försvarsmakten som Säkerhetspolisen har påtalat att straffbestämmelsen i 19 kap. 10 § andra stycket avseende olovlig underrättelseverksamhet i den form som brukar benämnas flyktingspionage brister i vissa avseenden. straffbestämmelsens utformning att klandervärda förfaranden faller utanför det straffbara området. Även utan hänsyn till den kritik som har framförts mot den nuvarande den allmänna samhällsutvecklingen inneburit att lagstiftningen kan behöva förändras i olika avseenden. Samhället ser på Prop. 2013/14:51 flera sätt annorlunda ut än när straffbestämmelserna i 19 kap. formulerades, t.ex. genom den tekniska utvecklingen och en intensifierad globalisering. En central fråga är därför hur straffbestämmelserna har stått sig i ljuset av samhällsutvecklingen. 6.2Närmare utgångspunkter för en reform Straffbestämmelserna i 19 kap. syftar till att skydda intressen av grundläggande betydelse för . Spioneribestämmelsens ändamål är ytterst att åstadkomma ett skydd mot angrepp av främmande makt som kan hota oberoende och bestånd. Med hänsyn till de värden som den straffrättsliga regleringen ska skydda är det viktigt att den har en ändamålsenlig utformning. Den måste i alla avseenden uppfylla sitt syfte och fungera effektivt. Den måste också innebära goda möjligheter att tidigt avvärja handlingar med potential att skada skyddsintresset. Skyddsintressets betydelse kan således motivera en relativt omfattande kriminalisering. Det är också viktigt att yttrande- och informationsfriheten respekteras. En annan utgångspunkt är naturligtvis att lagstiftningen ska vara lättillgänglig och ha förutsättningar att stå sig . Vid nu aktuell typ av brottslighet är möjligheten till hemliga tvångsmedel av stor betydelse för de brottsbekämpande myndigheternas arbete. Användande av hemliga tvångsmedel innebär ett intrång i den grundlagsskyddade personliga integriteten och kräver särskilda överväganden. En reglering som innebär att skyddet för den personliga integriteten begränsas får endast ske för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Vidare får den aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Överväganden om hur intresset av en effektiv brottsbekämpning och integritetsintresset bör balanseras i regleringen av hemliga tvångsmedel förutsätter en analys av det faktiska behovet av tvångsmedlen med beaktande av den nytta de kan förväntas medföra. Vidare krävs en analys av integritetsintrånget samt en avvägning av argumenten för och mot tvångsmedlet. Det är endast i de fall som tvångsmedlet därefter framstår som nödvändigt, proportionerligt och försvarligt i ett demokratiskt samhälle som tvångsmedlet ska tillåtas. Enligt regeringen finns det skäl att göra vissa ändringar i den straffrättsliga regleringen för att upprätthålla kraven på en effektiv och ändamålsenlig strafflagstiftning. Förändringsbehovet gör sig främst gällande i två olika avseenden. För det första finns det behov av att förstärka skyddet för rikets säkerhet mot sådan underrättelseverksamhet från främmande makts sida som sker med hjälp av konspirativa metoder, vilka gör den särskilt svårupptäckt och svår att ingripa mot. För det andra finns det behov av ett förstärkt skydd mot s.k. flyktingspionage (dvs. olovlig underrättelseverksamhet enligt 19 kap. 10 § andra stycket ). Dessutom bör straffskalan för vårdslöshet med hemlig uppgift utvidgas för att ett straff som motsvarar brottets svårhet ska kunna dömas ut även i de allvarligaste fallen. Härutöver finns det enligt regeringen skäl att ytterligare utreda frågan om ett förstärkt skydd för uppgifter som rör ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som 7En skärpt straffrättslig reglering till skydd för säkerhet Regeringens förslag: Rikets säkerhet ska bytas ut mot säkerhet i rubriken till 19 kap. och i de straffbestämmelser som omfattas av propositionen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller lämnat förslaget utan erinran. Endast har vänt sig mot förslaget och angett att det framstår som varken önskvärt eller konsekvent att byta ut den historiska och välbekanta beteckningen riket enbart i 19 kap. . har efterfrågat ytterligare klargöranden av vad som ryms i begreppet rikets säkerhet. Skälen för regeringens förslag: Begreppet rikets säkerhet är av central betydelse för regleringen i 19 kap. och återfinns som rekvisit i flera straffbestämmelser. Det är viktigt att begreppet har en tillräcklig grad av konkretion. I avsnitt 4.1. har regeringen närmare behandlat vad som avses med begreppet rikets säkerhet. Som framgått där tar det sikte på förhållanden av grundläggande betydelse för . I första hand avses bevarandet av och möjligheterna att hävda landets oberoende i olika avseenden. Enligt regeringen har begreppet rikets säkerhet en tillräckligt klar och tydlig innebörd. Det synes också väl etablerat i praxis. Regeringen anser därför att begreppet även bör tjäna som utgångspunkt för straffbestämmelserna i 19 kap. . Ur språklig synvinkel kan dock invändas att uttrycket riket är ålderdomligt. Det finns därför skäl att ändra det till , eller landet, i kapitelrubriken och i lagtexten. Visserligen innebär förslaget att det i vissa straffbestämmelser i fortsatt kommer att hänvisas till riket medan det i andra i stället hänvisas till eller landet. Liknande språkliga skillnader finns mellan olika paragrafer och utgör enligt regeringen inte ett skäl att avstå från att modernisera språket i de straffbestämmelser som är föremål för en reform. Regeringens förslag: Rekvisitet totalförsvaret ska utgå ur paragrafen. Regeringens bedömning: Utredningens förslag om att slopa exemplifieringen av uppgifter som kan omfattas av straffbestämmelsen bör inte genomföras. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har även föreslagit att den nuvarande exemplifieringen av skyddsvärda uppgifter ska utgå ur paragrafen. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig över utredningens förslag har tillstyrkt det eller lämnat det utan erinran. Vissa instanser har dock framfört synpunkter beträffande dels utredningens bedömning av behovet av ett utvidgat tillämpningsområde, dels förslaget om att utmönstra exemplifieringen av uppgifter ur straffbestämmelsen. När det gäller den första frågan – behovet av ett utvidgat tillämpningsområde – har Hovrätten för och Säkerhetspolisen angett att behovet av ett förstärkt skydd vid s.k. industriellt respektive politiskt spionage bör övervägas ytterligare. Vidare har Säkerhetspolisen och (ISP) framhållit att behovet av skydd mot underrättelseverksamhet som tar sikte på framställningen av massförstörelsevapen bör uppmärksammas i den fortsatta beredningen. har angett att det kan finnas behov av ett förstärkt skydd mot underrättelseverksamhet som sker i syfte att tillgodose andra intressen än de som omfattas av begreppet främmande makt. När det gäller den andra frågan – utredningens förslag om att låta den exemplifierande uppräkningen av uppgifter utgå ur lagtexten – har Hovrätten för , ISP, och Justitiekanslern angett att de i och för sig delar utredningens bedömning att det kan ifrågasättas hur väl exemplifieringen speglar de förhållanden som gäller . Remissinstanserna har dock framhållit att förslaget riskerar att göra straffbestämmelsen otydlig och att det straffbara området i hög grad kommer att få sin precisering genom förarbetsuttalanden eller genom att vägledning hämtas från annan lagstiftning. Enligt Justitiekanslern förutsätter den föreslagna ändringen att det klart framgår att den inte innebär en utvidgning av tillämpningsområdet för spioneribestämmelsen. har framfört liknande synpunkter och angett att förslaget riskerar att utvidga tillämpningsområdet på ett icke avsett sätt. Även och vid har förklarat sig tveksamma till förslaget och angett att det kan ge upphov till osäkerhet avseende straffansvarets gränser samt att någon form av uppräkning även fortsättningsvis bör ingå i straffbestämmelsen för att precisera vilka uppgifter som avses omfattas av den. – har även framfört att det straffbara området bör begränsas till gärningar som innebär befattning med uppgifter som rör förhållanden av hemlig natur. 2013/14:51 Skälen för regeringens förslag och bedömning Spioneribestämmelsen syftar till att skydda säkerhet. Skyddsintressets särskilda vikt innebär att den straffrättsliga regleringen måste leva upp till högt ställda krav på effektivitet och ändamålsenlighet samt att en relativt omfattande kriminalisering kan vara motiverad. måste allmänna kriminaliseringsprinciper beaktas. Det innebär bl.a. att straffbestämmelsen bör avgränsas så att den endast träffar förfaranden som kan skada säkerhet och att endast den som kan sägas ha varit klandervärd bör riskera straffansvar. Vid avvägningen av vad som bör vara kriminaliserat spelar också vikten av den grundlagsskyddade yttrande- och informationsfriheten stor roll. Vissa remissinstanser har fört fram synpunkter när det gäller avgränsningen av spioneribestämmelsens tillämpningsområde och utredningens förslag i det avseendet. Flera, däribland Hovrätten för och Säkerhetspolisen, har ansett att det finns skäl att överväga en utvidgning av tillämpningsområdet medan har angett att det bör begränsas till förfaranden som avser uppgifter rörande förhållanden av hemlig natur. När det först gäller frågan om en eventuell inskränkning av spioneribestämmelsens tillämpningsområde gör regeringen följande överväganden. Spioneribestämmelsen avgränsas genom men-rekvisitet som innebär att endast förfaranden som avser en uppgift rörande ett förhållande vars uppenbarande för främmande makt kan innebära men för säkerhet omfattas. Dessutom gäller ett krav på avsiktsuppsåt att gå främmande makt tillhanda. Kraven innebär enligt regeringen att endast allvarliga och straffvärda gärningar träffas av straffbestämmelsen. Det saknas därför skäl att, som förordat, införa ett ytterligare begränsande rekvisit. Enligt regeringen skulle en sådan ändring kunna medföra att i och för sig straffvärda förfaranden som kan skada skyddsintresset faller utanför spioneribestämmelsens tillämpningsområde, t.ex. när det är fråga om uppgifter som hanteras i verksamheter som inte lyder under offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) eller vid sammanställningar av s.k. öppna uppgifter. Enligt regeringens bedömning bör spioneribestämmelsen även vara generellt tillämplig på alla uppgifter som uppfyller men-rekvisitet, oavsett om de kan klassificeras som hemliga eller inte. När det sedan gäller frågan om ett eventuellt utvidgat tillämpningsområde har och ifrågasatt om det är lämpligt att spioneribestämmelsen begränsas enbart till hot mot säkerhet som en främmande makt står bakom. Som utredningen har konstaterat kan en främmande makt, i nu aktuellt sammanhang, vara något annat än en självständig stat. Begreppet har en vidare definition och omfattar bl.a. en organisation eller en motståndsgrupp, om den har en maktställning och politisk betydelse som möjliggör diplomatiska kontakter. Som framgått omfattar spioneribestämmelsen även verksamhet som bedrivs av en organisation som inte utgör en främmande makt om den sker till förmån för en aktör som faller under begreppet. Mot den bakgrunden är regeringens slutsats att spioneribestämmelsen även i denna del har ett väl avvägt tillämpningsområde och att det saknas skäl att låta straffbestämmelsen omfatta förfaranden som sker för att gå någon annan form av främmande sammanslutning tillhanda. Det bör framhållas att det inte innebär att sådana förfaranden är straffria. Till exempel kan en tillämpning av straffbestämmelserna i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott aktualiseras. Även straffbestämmelsen om obehörig befattning med hemlig uppgift i 19 kap. 7 § kan vara tillämplig. Några remissinstanser, däribland Hovrätten för och Säkerhetspolisen, har påtalat att det kan finnas behov av ett förstärkt straffrättsligt skydd för staten mot industriellt respektive politiskt spionage. Med industriellt spionage avses främst spionage som riktar sig mot näringslivet och i regel sker i kommersiellt syfte. Enligt remissinstanserna kan sådana förfaranden slå mycket hårt mot statliga intressen utan att de uppfyller rekvisiten för spioneri. Ett politiskt spionage tar sikte på uppgifter av politisk natur. Säkerhetspolisen anser att politisk information som direkt eller indirekt kan ge en annan stat möjlighet att påverka eller begränsa handlingsfrihet eller självbestämmande bör skyddas. Inhämtning av information om politik kan enligt Säkerhetspolisen innebära att förhandlingsmöjligheter och suveränitet samt internationella relationer påverkas negativt. Säkerhetspolisen har också pekat på problematiken kring spridning av massförstörelsevapen. För regeringens bedömning av kriminaliseringsbehovet är det av avgörande betydelse att spioneribestämmelsen är generellt tillämplig på alla uppgifter som rör förhållanden vars uppenbarande för främmande makt kan innebära men för säkerhet. Vilka förhållanden som är av betydelse för säkerhet – och i vilka fall men-rekvisitet är uppfyllt – är delvis avhängigt hur samhället är ordnat samt beroende av hotens karaktär och nationens medel för att möta dessa. Regeringens uppfattning är att utvecklingen har fört med sig att uppgifter som är skyddsvärda med hänsyn till säkerhet kan återfinnas inom fler områden i samhället . För frågan om straffansvar är det avgörande alltså inte inom vilket samhällsområde den aktuella uppgiften återfinns. Således kan spioneribestämmelsen även träffa underrättelseverksamhet som riktar sig mot t.ex. företag, politiska företrädare och universitet, om uppgifterna rör sådana förhållanden som det kan skada säkerhet att en främmande makt känner till. Det innebär bl.a. att sådan politisk information som Säkerhetspolisen anser bör skyddas omfattas av bestämmelsen under förutsättning att men-rekvisitet är uppfyllt. Om uppgifterna saknar sådan betydelse för säkerhet har bedömts att förfarandet inte bör rubriceras som spioneri. Det kan då i stället t.ex. bli fråga om ansvar enligt straffbestämmelserna i lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter eller för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § . Enligt regeringen är den bedömningen välgrundad. Spioneribrottet bör, enligt regeringens mening, även fortsättningsvis vara förbehållet sådana förfaranden som kan medföra men för säkerhet. Spioneribestämmelsens tillämpningsområde bör därför inte utvidgas till att omfatta uppgifter som är av känsligt slag utan att uppfylla men-rekvisitet, för att på så sätt uppnå ett förstärkt skydd mot underrättelseverksamhet som riktar sig mot industrin eller den politiska sfären. I sammanhanget vill regeringen även nämna de förslag som har lämnats i betänkandet Förstärkt skydd för företagshemligheter och som innebär ett utvidgat straffansvar enligt lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter. Förslagen bereds inom . Frågan om det finns anledning att förändra regleringen i 19 kap. med hänsyn till underrättelseverksamhet som har en industriell eller politisk inriktning har varit föremål för överväganden tidigare. ändrades spioneribestämmelsen för att tydliggöra att den är tillämplig även på politiskt spionage, industrispionage och annat ekonomiskt spionage. Genom lagändringen lades uttrycken tillverkningssätt, underhandlingar och beslut till paragrafens exemplifierande uppräkning av uppgifter för att tydliggöra tillämpningsområdet (se prop. 1979/80:176 s. 10 och JuU 1981/82:8 s. 7 f.). Enligt regeringen innebar lagändringar att lagtexten klart ger uttryck för att spioneribestämmelsen kan vara tillämplig även vid underrättelseverksamhet som riktar sig mot industrin eller den politiska sektorn. Det finns därför inte heller skäl att föreslå några språkliga ändringar som syftar till att klargöra detta. Paragrafens exemplifiering bör kvarstå Det är en given utgångspunkt för regeringen att lagtexten ska vara så klar och tydlig som möjligt. Varje straffbestämmelse ska vara utformad så att det är möjligt att utläsa vad som omfattas av det straffbara området. Regeringen lägger därför stor vikt vid de kritiska synpunkter som flera remissinstanser har fört fram när det gäller utredningens förslag om att slopa den nuvarande exemplifieringen i spioneribestämmelsen. Bland annat har och Juridiska fakultetsstyrelsen vid angett att den föreslagna ändringen riskerar att skapa en osäkerhet när det gäller tillämpningsområdet och att den i praktiken kan medföra en utvidgning av det straffbara området. Regeringen instämmer i kritiken. Exemplifieringen bidrar till en ökad tydlighet och innebär viss vägledning i frågan om vilka uppgifter som kan omfattas av straffbestämmelsen. Enligt regeringen är exemplifieringen ändamålsenlig och de exempel som anges relevanta. vid har påpekat innebär straffbestämmelsens utformning att exemplifieringen inte är begränsande på något mer påtagligt sätt. Mot den bakgrunden anser regeringen att utredningens förslag i denna del inte bör genomföras. Vissa remissinstanser, däribland och har efterfrågat ytterligare klargöranden när det gäller vilka uppgifter som kan träffas av spioneribestämmelsen. Det är emellertid enligt regeringens bedömning varken möjligt eller lämpligt att lämna en uttömmande uppräkning av dessa uppgifter i paragrafen eller att närmare ringa in uppgifterna genom att hänvisa till vissa verksamhetsområden där de kan återfinnas. Det känsliga kunskapsområde som spioneribestämmelsen är avsedd att skydda är inte utan påverkas av samhällsutvecklingen. Därmed är en viss osäkerhet oundviklig i detta avseende. spioneribestämmelsens nuvarande utformning, trots det, att den lever upp till kraven på en tydlig och klar strafflagstiftning. Rekvisitet totalförsvaret ska utgå ur paragrafen Men-rekvisitet innebär att spioneribestämmelsen endast är tillämplig på uppgifter som rör förhållanden av sådan betydelse att dess uppenbarande för främmande makt kan skada säkerhet. Det är alltså inte tillräckligt för straffansvar att ett förfarande kan skada totalförsvaret utan att innebära en potentiell skada för säkerhet. Trots det nämns totalförsvaret särskilt i samband med men-rekvisitet. Utredningen har föreslagit att rekvisitet totalförsvaret ska tas bort från bestämmelsen. Begreppet omfattar både militär och civil verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Totalförsvarshänsyn spelar av uppenbara skäl en viktig roll vid bedömningen av om en uppgift är av betydelse för säkerhet. Som utredningen har konstaterat fyller emellertid rekvisitet totalförsvaret inte någon självständig funktion för straffbestämmelsens tillämpning. Ingen remissinstans har i denna del haft invändningar mot utredningens förslag. Regeringen föreslår därför att totalförsvaret inte längre ska anges som ett rekvisit i spioneribestämmelsen. Genom ändringen blir det tydligare att spioneribestämmelsen är generellt tillämplig på alla uppgifter som uppfyller men-rekvisitet, oavsett till vilket samhällsområde de kan hänföras samt att men-bedömningen alltid ska ske i förhållande till säkerhet. Sammanfattningsvis delar regeringen utredningens bedömning att spioneribestämmelsen har en i huvudsak ändamålsenlig utformning. Enligt regeringen innebär kravet på att det ska vara fråga om uppgifter rörande förhållanden som det kan skada säkerhet att en främmande makt får kännedom om, tillsammans med kravet på avsiktsuppsåt hos gärningsmannen och övriga rekvisit som ska vara uppfyllda för straffansvar, en lämplig avgränsning av straffbestämmelsens tillämpningsområde. Därigenom omfattas sådana gärningar som påtagligt kan skada skyddsintresset som det är säkerställt att endast straffvärda beteenden träffas av kriminaliseringen. Spioneribestämmelsen bör därför endast ändras i vissa språkliga avseenden för att göra den tydligare och mer modern. 2013/14:51 7.3 En ny straffbestämmelse om olovlig Regeringens förslag: Det ska vara straffbelagt att, hemligen eller med svikliga medel, bedriva verksamhet vars syfte är anskaffande av uppgifter om förhållanden som det kan skada säkerhet att främmande makt känner till. Straffansvar ska träffa den vars syfte är att gå främmande makt tillhanda. Även den som medverkar till sådan verksamhet mer än tillfälligt ska kunna dömas för brott. Kriminaliseringen ska ske genom att en ny straffbestämmelse införs i 19 kap. , olovlig underrättelseverksamhet mot . Straffet ska vara fängelse i högst . Om brottet är grovt ska straffet kunna bestämmas till fängelse i lägst och högst . Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag innefattar dock, när det gäller vilken typ av uppgifter som verksamheten ska syfta till att komma över, en hänvisning till 5 §. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. När det gäller kriminaliseringsbehovet har angett att den föreslagna straffbestämmelsen tillgodoser ett angeläget behov och innebär ett effektivare skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet. vid och Juridiska fakultetsstyrelsen vid har angett att det i sig är rimligt att kriminaliseringen avseende underrättelseverksamhet utsträcks till att omfatta också sådan verksamhet som riktar sig mot . – När det gäller straffbestämmelsens utformning har Hovrätten för , , , , vid , Juridiska fakultetsstyrelsen vid och ifrågasatt om det tillräckligt tydligt framgår var gränserna för det straffbara området går och vilka krav som gäller för straffansvar samt angett att den föreslagna straffbestämmelsen kan vara förenad med tillämpningssvårigheter. Det gäller enligt remissinstanserna särskilt den föreslagna hänvisningen till 19 kap. 5 § och frågan om i vilka fall en verksamhet kan sägas ha haft en sådan inriktning som ska krävas för straffansvar. Enligt Hovrätten för och Justitiekanslern riskerar den föreslagna straffbestämmelsen att även träffa mindre straffvärda beteenden och viss legitim underrättelseverksamhet. har angett att förslaget innebär att beteenden och inte gärningar straffbeläggs men att det kan godtas om kravet på att uppgiften ska vara av hemlig natur förs in som ett villkor för spioneri (se ovan). – Slutligen har även angett att böter bör ingå i straffskalan. Skälen för regeringens förslag Utredningen har slagit fast att det i betydande omfattning förekommer att främmande makt bedriver oönskad underrättelseverksamhet i som syftar till att komma över uppgifter som är känsliga med hänsyn till säkerhet. Det utmärkande för underrättelseverksamheten är att den sker dolt och med användande av svikliga medel, till skillnad från den legitima underrättelseverksamheten som kännetecknas av att den sker öppet och i naturliga former. Som utredningen har konstaterat saknas det en straffbestämmelse som tar sikte på verksamhet som syftar till att – för en främmande makts räkning – komma över uppgifter som omfattas av spioneribestämmelsen. I vissa fall kan sådana förfaranden vara straffbara som försök, förberedelse eller stämpling till spioneri.