prop · H1031d2 · 2013-09-18 00:00:00 — I kommissionens meddelande med rekommendationer till framhålls att MTO ligger väl i linje med stabilitets- och tillväxtpaktens krav se avsnitt 12.2. framhållit skiljer sig definitionerna av det svenska överskottsmålet och MTO något åt. En historisk tillbakablick visar emellertid att den nuvarande nivåskillnaden mellan dem gott och väl är tillräcklig för att även MTO ska respekteras. Uppföljningen av överskottsmålet sker i huvudsak mot fem indikatorer: det strukturella sparandet, sjuårsindikatorn (dvs. centrerat över innevarande år), den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn, den bakåtblickande tioårsindikatorn, samt den konjunkturjusterade tioårsindikatorn. Dessa fem indikatorer ska sammantaget ge en bild av om finanspolitiken är i balans med målet om överskott över en konjunkturcykel. Eftersom överskottsmålet främst utgör ett framåtblickande riktmärke för finanspolitiken följs målet i första hand upp i ett framåtblickande perspektiv. Den bakåtblickande analysen görs för att se om det funnits systematiska fel i finanspolitiken som riskerar att minska sannolikheten för att målet ska nås . Regeringen instämmer med för europapolitiska studier att det finns svårigheter förknippade med att tolka överskottsmålet men bedömer att ovanstående indikatorer, i förhållande till alternativa mått, ger en god bild av huruvida finanspolitiken är i balans med överskottsmålet. Regeringen bedömer sammantaget att numeriska finanspolitiska regler, i synnerhet överskottsmålet, främjar iakttagandet av EU:s referensvärden och budgetpolitiska mål och att därmed uppfyller direktivets krav i denna del. är kritiskt till att utredningen har gjort sin bedömning utifrån det nuvarande överskottsmålet. Regeringen gör dock i denna proposition endast en bedömning av huruvida nuvarande numeriska finanspolitiska regler uppfyller direktivets krav. Vid en eventuell förändring av det aktuella regelverket kommer regeringen att återkomma med en analys av hur en sådan förändring förhåller sig till direktivets krav. Regeringens bedömning: Det svenska budgetramverket uppfyller direktivets krav om måldefinition och tillämpningsområde för de numeriska finanspolitiska reglerna. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna, däribland Riksbank, , och Kammarkollegiet, delar eller har inte något att erinra mot utredningens bedömning. delar utredningens övergripande slutsats att det svenska budgetramverket i allt väsentligt uppfyller kraven i rådets direktiv om krav på medlemsstaternas budgetramverk, men anser dock att formuleringen av överskottsmålet ger upphov till onödig otydlighet. Otydligheten består enligt myndigheten i skillnaden mellan en faktisk konjunkturcykel och de olika mått som används för att utvärdera överskottsmålet. framhåller att målets formulering skulle kunna uttryckas på ett sätt som är mer i överensstämmelse med den praxis som utvecklats kring målets roll och uppföljning. Utöver detta anser myndigheten att en möjlig förbättring av regleringen av det svenska budgetramverket skulle kunna vara att justera omfattningen av utgiftstaket för staten så att endast anslaget för statsskuldsräntor undantas eller att regeringen presenterar tydliga riktlinjer för när andra anslag bör föreslås utanför utgiftstaket. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 6.1.a i direktivet ska, utan att det påverkar EUF-fördragets bestämmelser om unionens ram för budgetövervakning, måldefinition och tillämpningsområde specificeras i de landspecifika numeriska finanspolitiska reglerna. För vidkommande berör det ovan nämnda kravet främst överskottsmålet och utgiftstaket. Motiven för överskottsmålet, att det bl.a. ska bidra till långsiktigt hållbara offentliga finanser och till att upprätthålla tillräckliga marginaler så att stora underskott kan undvikas i lågkonjunkturer, finns tydligt angivna i bl.a. ekonomiska vårproposition, som även innehåller en redovisning av de indikatorer som används för att bedöma måluppfyllelsen (prop. 2009/10:100 s. 95). Utgiftstaket omfattar samtliga utgifter på statens budgets utgiftssida inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, med undantag för utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Taket utgör en övre restriktion för de takbegränsade utgifterna och används, i enlighet med vad som föreskrivs i budgetlagen, såväl vid beredningen av förslaget till statens budget som vid genomförandet av den budgeterade verksamheten. Utredningen har inte haft i uppdrag att se över de budgetpolitiska målen i sig utan enbart om de nuvarande målen uppfyller direktivets krav. Regeringen bedömer i likhet med utredningen att genom uttrycklig reglering, förarbeten och fastlagd praxis uppfyller direktivets krav avseende måldefinition och tillämpningsområde för de numeriska finanspolitiska reglerna. De budgetpolitiska målens koppling till de årliga budgetbesluten Regeringens bedömning: Genom lagstiftning och en fast praxis uppfyller det svenska budgetramverket EU-direktivets krav på att de budgetpolitiska målen ska beaktas i den årliga budgetbehandlingen. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inget att erinra mot utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 10 i direktivet ska årlig budgetlagstiftning överensstämma med bestämmelserna i budgetramverket på medellång sikt. Av 2 kap. 2 § budgetlagen framgår att utgiftstaket ska användas vid beredningen av förslaget till statens budget och av 2 kap. 4 § budgetlagen framgår att regeringen måste vidta åtgärder om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak riskerar att överskridas. Detta innebär att regeringen måste beakta konsekvenserna för utgiftstaket för såväl innevarande år som för i de årliga budgetförslagen. I 9 kap. 2 § budgetlagen föreskrivs vidare att regeringen minst ska ange hur överskottsmålet uppnås. I de ekonomiska propositionerna gör regeringen bedömningar av hur den förda politiken förhåller sig till utgiftstaket och överskottsmålet. Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att genom lagstiftning och en fast praxis uppfyller EU-direktivets krav på att de budgetpolitiska målen ska beaktas i den årliga budgetbehandlingen. Konsekvenser om de budgetpolitiska målen inte bedöms Regeringens bedömning: Det svenska budgetramverket uppfyller direktivets krav på att det ska finnas konsekvenser vid avvikelser från de budgetpolitiska målen. remissinstanserna, däribland Riksbank, Kammarrätten i , och Kammarkollegiet, delar eller har inte något att erinra mot utredningens bedömning. anser dock inte att det svenska ramverket uppfyller direktivets krav på konsekvenser om de numeriska finanspolitiska reglerna inte iakttas. Myndigheten påpekar att den praxis som utvecklats betonar överskottsmålets framåtblickande funktion, vilket innebär att mindre fokus läggs på avvikelser . framhåller att det inte finns något lagstadgat krav på åtgärder ifall överskottsmålet inte uppfylls. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 6.1.c i direktivet ska, utan att det påverkar EUF-fördragets bestämmelser om unionens ram för budgetövervakning, konsekvenser om inte de landspecifika numeriska finanspolitiska reglerna iakttas specificeras. För utgiftstaket finns det i 2 kap. 4 § budgetlagen ett uttryckligt krav på att regeringen vid risk för ett överskridande antingen ska vidta åtgärder som den själv har befogenhet till eller föreslå nödvändiga åtgärder. För överskottsmålet föreskrivs i 9 kap. 2 § budgetlagen att regeringen ska redovisa hur målet uppnås. Vid sidan av detta krav har regeringen i flera olika sammanhang förklarat hur avvikelser från överskottsmålet bör hanteras, bl.a. ekonomiska vårproposition (prop. 2009/10:110) och i regeringens skrivelse för finanspolitiken (skr. 2010/11:79). Regeringen redovisar vidare i budgetpropositionen de medelfristiga effekterna på de offentliga finanserna av beslutade, föreslagna och aviserade åtgärder. Regeringen bedömer i likhet med kommittén att det svenska ramverket genom såväl lagstiftning som praktisk tillämpning uppfyller direktivets krav i fråga om konsekvenser vid avvikelser från målen och kravet på redovisning av medelfristiga effekter av politiken på de offentliga finanserna. Regeringen noterar i detta sammanhang att kommittén bedömer att det, oavsett de krav som ställs i direktivet, kan övervägas om det i budgetlagen bör förtydligas att regeringen ska förklara väsentliga avvikelser från överskottsmålet och redogöra för hur en återgång till målet bör ske, samt att kommittén avser att behandla denna fråga i sitt slutbetänkande. Regeringens bedömning: Det svenska budgetramverket uppfyller till övervägande del direktivets krav i fråga om prognoser. Det finns dock vissa områden där det antingen saknas en etablerad ordning för att säkerställa att direktivets krav uppfylls eller där det krävs vissa förtydliganden. Möjligheterna för hur den externa utvärderingen ytterligare kan stärkas avses ses över. Regeringens förslag: Regeringen åläggs att regelbundet redovisa en utvärdering av de ekonomiska prognoser som lämnas i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Regeringen ska vidare i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen redovisa prognoser över den makroekonomiska utvecklingen och den offentliga sektorns inkomster, utgifter och skulder, samt i den ekonomiska vårpropositionen redovisa en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. De föreslagna ändringarna ska träda i kraft . Utredningens bedömning och förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna delar eller har inte några invändningar mot utredningens bedömning. De flesta remissinstanserna, bl.a. Riksbank och , tillstyrker vidare utredningens förslag. anför att det vore bra om den utvärderade prognoshorisonten var så lång som möjligt, då det ofta är prognosticerade överskott långt fram i tiden som tas till intäkt för att genomföra reformer i närtid. ser en potentiell konflikt i kravet om realistiska budgetprognoser och de förutsättningar på vilka regeringen baserar sina prognoser. En medelfristig budgetprognos som endast utgår från att redan beslutade eller i budgetpropositionen föreslagna eller aviserade finanspolitiska åtgärder genomförs är enligt myndigheten som regel inte den mest realistiska prognosen, eftersom en sådan politik över tiden skulle urholka det offentliga åtagandet med nuvarande regelverk. ställer sig positivt till en regelbunden utvärdering av prognoser, men anser att denna skyldighet inte bör begränsas till sådana prognoser som avses i 9 kap. 3 § budgetlagen, utan också bör omfatta fler analytiskt centrala variabler, exempelvis de variabler som utgör underlag för bedömningarna av finanspolitikens inriktning. för europapolitiska studier anser inte att regeringen själv bör utvärdera sina prognoser. Institutet menar att objektivitet och oberoende torde vara lättare att uppnå om externa bedömare ges ansvar för utvärderingarna. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Enligt artikel 4 i direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramverk ska medlemsstaterna se till att finanspolitisk planering grundar sig på realistiska makroekonomiska prognoser och budgetprognoser. Budgetplaneringen ska vidare enligt samma artikel baseras på det mest sannolika makroekonomiska scenariot eller på ett försiktigare scenario. En utvärdering ska utföras av hur de planerade åtgärderna, i ljuset av deras långsiktiga effekter för den offentliga sektorns finanser, förväntas påverka de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. De makroekonomiska prognoserna och budgetprognoserna ska jämföras med Europeiska kommissionens senast uppdaterade prognoser och, när så är lämpligt, med andra oberoende organs prognoser. De makroekonomiska prognoserna och budgetprognoserna för finanspolitisk planering ska genomgå en regelbunden, objektiv och fullständig utvärdering på grundval av objektiva kriterier, inklusive en utvärdering i efterhand. Resultaten av utvärderingen ska offentliggöras och på lämpligt sätt beaktas i framtida makroekonomiska prognoser och budgetprognoser. Beträffande kravet på realistiska prognoser vill regeringen understryka att en extern utvärdering av regeringens prognoser och prognosmetoder är central för att tillse att finanspolitiken baseras på bästa tillgängliga underlag. Ett flertal myndigheter gör egna prognoser över såväl makroekonomin som de offentliga finanserna, vilket möjliggör jämförelser av regeringens prognoser samt stimulerar till diskussion och kunskapsutbyte. Både och har i uppdrag att granska och utvärdera regeringens prognoser. får enligt 8 § förordningen (2011:446) med instruktion för granska och bedöma kvaliteten i regeringens prognoser och i de modeller som ligger till grund för dessa. utför, i enlighet med ett uppdrag i myndighetens regleringsbrev, regelbundna jämförelser av olika aktörers prognoser, däribland regeringens. Jämförelserna publiceras offentligt. analys avser avvikelser mellan makroekonomiska prognoser och utfall för såväl föregående år som en längre historisk period. Därtill har i uppdrag att göra prognoser och analyser av den statsfinansiella utvecklingen. Regeringen avser att se över möjligheterna för hur den externa utvärderingen ytterligare kan stärkas. Från och med denna proposition kommer regeringen att i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen göra prognosjämförelser med relevanta bedömare för de viktigaste prognosvariablerna. Väsentliga skillnader mellan regeringens prognoser och de prognoser som kommissionen, och utför kommer att kommenteras. Regeringen har också i denna proposition utökat redovisningen av sina prognosrevideringar och publicerade en egen prognosutvärdering för ett antal centrala makroekonomiska variabler ekonomiska vårproposition (prop. 2012/13:100 s. 83). Det bör i detta sammanhang även framhållas att har påbörjat ett internt arbete för att på ett tydligare sätt dokumentera de prognosmetoder som används, framför allt de metoder som används för makroprognoserna. Vidare finns det en praxis att redovisa känslighetsanalyser och riskscenarier, vilket bedöms svara mot direktivets krav på användande av det mest sannolika makroekonomiska scenariot. För att säkerställa att , , och andra externa bedömare kan genomföra en kvalificerad granskning bör krav ställas på regeringen att regelbundet redovisa och utvärdera de metoder som används i prognoserna i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. saknas såväl lagreglering som någon fastare praxis avseende regeringens redovisning och utvärdering av de prognosmetoder och modeller som används. Dessa är ofta av en sådan komplex natur att det för att möjliggöra en god extern utvärdering ställs höga krav på prognosmakaren att vara transparent. I den ovan nämnda utvärderingen bör det ingå att göra en analys av prognosskillnader i förhållande till kommissionens och andra oberoende prognosmakares prognoser, samt lämna förklaringar till signifikanta skillnader mellan regeringens och kommissionens prognoser, vilket görs fr.o.m. denna proposition. Prognoserna och utvärderingen av dessa ska enligt förslaget omfatta det innevarande budgetåret och de tre därpå följande åren. I en ingående utvärdering av prognoserna ligger det i sakens natur att de centrala underliggande faktorer som förorsakar eventuella avvikelser redovisas. Regeringen kan vid denna typ av utvärderingar ta hjälp av oberoende externa experter. Regeringen strävar efter att prognoserna ska vara baserade på det mest sannolika scenariot för den ekonomiska utvecklingen, dock grundat på förutsättningen att redan beslutade eller i budgetpropositionen föreslagna eller aviserade finanspolitiska åtgärder genomförs. Regeringen kan dock till skillnad från andra prognosmakare inte basera sina prognoser på andra åtgärder än de som har föreslagits eller aviserats, även om bedömningen av de budgetpolitiska målen t.ex. skulle indikera att det finns ett utrymme för ytterligare ofinansierade reformer i ett medelfristigt perspektiv. Regeringen föreslår även att det i budgetlagen införs dels en skyldighet för regeringen att i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen redovisa prognoser över den makroekonomiska utvecklingen och den offentliga sektorns inkomster, utgifter och skulder, dels en skyldighet att i den ekonomiska vårpropositionen redovisa en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Genom de ovan nämnda förslagen kommer budgetlagen att i högre grad ge en rättvisande bild av de prognoser som är av särskild vikt vid utformningen av statens budget och regeringens förslag till riktlinjer för budgetpolitiken och den ekonomiska politiken. Förslagen föreslås träda i kraft , då EU-direktivet senast ska vara genomfört. Oberoende analys och övervakning Regeringens bedömning: Det svenska budgetramverket uppfyller de krav som EU- direktivet ställer på oberoende övervakning av de finanspolitiska reglerna. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna, däribland Riksbank, , Kammarrätten i , och Kammarkollegiet, delar eller har inte något att erinra mot utredningens bedömning. anser dock att förutsättningarna för revisionen av årsredovisningen för staten kan utvecklas så att granskningen bättre motsvarar direktivets krav. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 6.1.b i direktivet ska, utan att det påverkar EUF-fördragets bestämmelser om unionens ram för budgetövervakning, de landspecifika numeriska finanspolitiska reglerna specificera en effektiv och punktlig övervakning av hur reglerna iakttas baserad på en oberoende analys utförd av oberoende organ. ska enligt sin instruktion följa måluppfyllelsen i finanspolitiken. Regeringen har även i regleringsbrev gett myndigheten i uppdrag att analysera vilka effekter den förda finanspolitiken har, varvid särskild tonvikt ska läggas vid hur de offentliga finanserna förhåller sig till budget- och finanspolitiska mål. Vidare har enligt sitt regleringsbrev i uppdrag att löpande följa upp de budgetpolitiska målen. Därtill har i uppdrag att granska årsredovisningen för staten som enligt budgetlagen bl.a. ska innehålla en uppföljning av de av beslutade budgetpolitiska målen. har vidare lämnat minst en granskningsrapport inom ramen för effektivitetsrevisionen som avsett tillämpningen av stora delar av det finanspolitiska ramverket, bl.a. behovet av marginaler under utgiftstaket och regeringens uppföljning av överskottsmålet. för en dialog med angående förutsättningarna för den årliga revisionen av efterlevnaden av överskottsmålet. Såväl som tre myndigheter under regeringen har således i uppdrag att, utifrån olika perspektiv, genomföra analyser av hur de budgetpolitiska målen iakttas. bedömer mot denna bakgrund att det svenska ramverket uppfyller kravet på oberoende övervakning av de finanspolitiska reglerna som EU-direktivet ställer. Redovisning och finanspolitisk planering för den offentliga sektorns undersektorer Regeringens bedömning: Det svenska budgetramverket uppfyller direktivets krav på redovisning och finanspolitisk planering för den offentliga sektorns undersektorer. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 12 i direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramverk ska medlemsstaterna se till att de åtgärder, som med anledning av direktivet iakttagits beträffande räkenskaper och statistik, prognoser samt numeriska finanspolitiska regler, täcker alla offentliga undersektorer. Medlemsstaterna ska vidare enligt artikel 13 i direktivet införa lämpliga samordningsmekanismer för den offentliga sektorns undersektorer för att se till att samtliga undersektorer på ett heltäckande och konsekvent sätt omfattas av finanspolitisk planering, landspecifika numeriska finanspolitiska regler, framtagning av budgetprognoser och införande av flerårsplanering i enlighet med det fleråriga budgetramverket. Den offentliga sektorn i utgörs av staten, ålderspensionssystemet och kommunsektorn. Det finanspolitiska ramverket består av överskottsmålet, som omfattar hela den offentliga sektorn, ett utgiftstak för staten och ålderspensionssystemet samt krav på kommuner och landsting att ha en god ekonomisk hushållning och budgetar i balans. Ålderspensionssystemet är ett autonomt system som är tekniskt konstruerat för att på lång sikt vara i balans och redovisas parallellt med statens budget i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. Systemets utgifter ingår under utgiftstaket. Kommunallagens (1991:900) krav på god ekonomisk hushållning och en budget i balans har stor betydelse för säkerställandet av en ansvarsfull ekonomisk förvaltning i kommuner och landsting samt minskar risken för underskott och bidrar till att nå överskottsmålet för hela den offentliga sektorn. Regeringen följer därför noga den kommunalekonomiska utvecklingen och redovisar regelbundet denna i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. Bokföring och redovisning ska enligt 1 kap. 3 § lagen (1997:614) om redovisning fullgöras enligt god redovisningssed. Till god redovisningssed hör att följa rekommendationer som ges av normgivande organ. Om kommunen eller avviker från dessa rekommendationer ska upplysning om och skälen för avvikelsen anges i årsredovisningen. Rådet för redovisning är det normgivande organet för redovisningen på det kommunala området, dvs. för kommuner, landsting och kommunalförbund. Rådets huvuduppgift är att främja och utveckla god redovisningssed i enlighet med lagen om redovisning. Inom ramen för denna uppgift ska rådet göra uttolkningar av vad som utgör god redovisningssed och utarbeta rekommendationer i redovisningsfrågor som är av större vikt. Regeringen bedömer att det svenska budgetramverket, genom den ovan nämnda lagstiftningen och praktisk tillämpning, uppfyller direktivets krav på redovisning och finanspolitisk planering för den offentliga sektorns undersektorer. Ekonomiska konsekvenser av förslagen Regeringens bedömning: Det finns inget behov av ökade anslag till följd av de föreslagna förändringarna. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inget att erinra mot utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: De kostnader som föranleds av förslaget om regelbunden utvärdering av regeringens prognoser kan finansieras inom ramen för anslag. Övriga förslag bedöms inte ge upphov till några ekonomiska konsekvenser för staten eftersom de endast utgör reglering av befintlig praxis. Förslaget till lag om ändring i budgetlagen (2011:203) I paragrafen finns bestämmelser om de prognoser som regeringen ska lämna till . I första stycket anges vad regeringens prognoser ska innehålla. Med prognoser över den makroekonomiska utvecklingen avses prognoser över samtliga de makroekonomiska variabler och indikatorer som är av betydelse för regeringens bedömning av den ekonomiska utvecklingen, och inte endast prognoser över de variabler som är av direkt betydelse för prognoserna för statens inkomster, utgifter och lånebehov. Det gäller exempelvis olika mått på resursutnyttjandet på arbetsmarknaden eller i ekonomin som helhet, arbetslöshetens fördelning inom olika befolkningsgrupper och produktionens utveckling inom olika sektorer. Med prognoser över den offentliga sektorns inkomster, skulder och lånebehov avses prognoser avseende såväl de enskilda delsektorerna (staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget) som den konsoliderade offentliga sektorn, dvs. sektorn som helhet justerad för transaktioner mellan delsektorerna. Paragrafens andra stycke är oförändrat. I paragrafen, som är ny, införs en skyldighet för regeringen att i den ekonomiska vårpropositionen redovisa en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet, dvs. statens, den kommunala sektorns och ålderspensionssystemets finanser.