prop · H1031d14 · 2013-09-18 00:00:00 — Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget 2013/14:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Förslag till statens budget Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget........................................... Ålderspensionssystemets förvaltning och utveckling .......................... Pensionärernas inkomster och ekonomiska standard......................... Medelpensionsålder och behovet av ett längre arbetsliv..................... Administrationskostnaderna för ålderspensionssystemet.................. 2013/14:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Utgifter för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget........................ Utgifter inom premiepensionsystemet.................................................................. 1.3Pensionssystemets ställning jämfört med Aktivitetsgrad bland spararna fram till ................................. Ekonomisk standard och andelen med låg ekonomisk standard i olika grupper, prognos 2013 .......................................................................................... Ekonomisk standard och andelen inrikes och utrikes födda, prognos 2013..... Ålderspensionssystemets kostnader och avgifter 2012, ......... 2013/14:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Inkomstindex och balansindex 2009–2017 (prognos ).................. Utvecklingen av följsamhetsindexeringen och prisbasbeloppsförändringen, 2002-2014 ............................................................. 1.3Utvecklingen av följsamhetsindexering och prisindexering, vid en pension på 2001............................................................... 1.4Årlig värdeutveckling av premiepensionen jämfört med om den avsatts till inkomstpensionen, till och med ........................................ 1.5Genomsnittlig årlig värdeutveckling och spridning – individuella konton. , 2008 och 2012....................................................................... Värdeutveckling per kalenderår – fondrörelsen samt AP7 Såfa ........................ Antal fondbyten samt antal unika sparare som byter fond ..................... 1.8Olika inkomstkällor, genomsnittliga belopp för personer , Olika inkomstkällors storlek för 66-åringar priser ........................... Inkomstkvoten, exklusive kapitalinkomst, för samtliga 66-åringar som uppbar pension i respektive årskull, 2004–2011 ................................................. 1.11a och 1.11b Pensionärernas ekonomiska standard (median) i förhållande till gruppen 0–65 samt den reala utvecklingen, andel och kronor 2002–2013 (prognos ).............................................................................................. Utträdesåldern i procent av befolkningens medellivslängd sedan födseln ....... Genomsnittlig ålder vid utträdet från arbetslivet för personer som vid 50 års ålder finns i arbetskraften, för olika årskullar ............................................... Inträdesåldern i arbetslivet för kvinnor och män ............................................... 2013/14:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET 1 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget omfattar fördelningssystemet (inkomstpension och tilläggspension) och premiepensionssystemet (premiepension). Pensionsutgifterna inom fördelningssystemet finansieras löpande av de pensionsavgifter som betalas in till systemet. Första – Fjärde samt Sjätte förvaltar den buffertfond som ska utjämna svängningar mellan pensionsavgifter och pensionsutbetalningar. , och kostnader för administrationen av fördelningssystemet samt AP-fondernas interna kostnader belastar Första – Fjärde AP-fonderna och täcks genom att pensionsspararnas pensionsbehållning minskas. Inom premiepensionssystemet placeras de inbetalade pensionsavgifterna i fonder enligt pensionsspararnas önskemål. Pensionsutbetalningarna finansieras genom avyttring av fonderade medel och täcks genom att behållningen på pensionsspararnas premiepensionskonton minskar i motsvarande mån. Administrationskostnaderna för premiepensionssystemet hos , och täcks genom avgifter som dras från tillgodohavandena på pensionsspararnas premiepensionskonton. Tabell 1.1 Utgifter för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget systemet vid sidan av Tabell 1.2 Utgifter inom premiepensionsystemet 2013/14:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET 1.2Ålderspensionssystemets förvaltning och utveckling Pensionssystemet behöver reformeras – men inte de grundläggande principerna När ålderspensionssystemet skapades skedde det utifrån ett antal grundläggande principer. Centrala delar var livsinkomstprincipen, dvs. att det därmed finns drivkrafter för arbete under hela livet samt den finansiella stabiliteten som innebär att det betalas ut så mycket som systemet klarar att finansiera – varken mer eller mindre. En del i den finansiella stabiliteten är kopplingen till den ekonomiska utvecklingen och att ett pensionssystem är beroende av hur det går för . Därmed har vi ett ansvarsfullt system som inte skjuter finansiella problem eller mellan generationer. Såväl livsinkomstprincipen som den finansiella stabiliteten har sin grund i svagheter i det gamla pensionssystemet och dessa två grundläggande egenskaper ligger därför också fast . Omkring de förhållandevis enkla och grundläggande principerna i pensionssystemet finns ett mycket omfattande regelverk som i sina detaljer är komplexa. är det den stora omläggningen av pensionssystemet beslutades. Väsentligen fungerar pensionssystemet som avsett men det finns nu erfarenheter som visar på behov av att göra förändringar. Därutöver har vi haft en period med finansiella kriser som gett effekter på pensionssystemet. Effekter som inte förutsetts och inte alltid varit önskvärda. Det finns därför skäl för en genomlysning av systemet i syfte att identifiera delar som kan och bör justeras. Inom ramen för Pensionsgruppen, med företrädare för de fem partier som står bakom pensionsreformen, pågår därför en genomgripande analys som omfattar större delen av ålderspensionssystemet – men inte dess grundläggande principer. Ett antal utredningar har genomförts, redovisats och remitterats. I huvudsak gäller det följande områden –Översyn av AP-fondernas uppdrag, struktur och placeringsregler i syfte att modernisera placeringsreglerna och åstadkomma en effektivare förvaltning. –Översyn av beräkningsregler och den finansiella stabiliteten i inkomstpensionssystemet i syfte att förstärka systemet och åstadkomma en enklare indexering med mindre eftersläpning och jämnare utveckling av pensionsomräkningarna mellan åren. –Översyn av regler som styr pensionsuttaget i syfte att öka möjligheterna för ett längre arbetsliv som bättre matchar en ökande medellivslängd. –Översyn av premiepensionssystemet i syfte att begränsa kostnaderna och minska riskerna för dåliga utfall som beror på okunskap. Utifrån analyserna avser regeringen och Pensionsgruppen göra en samlad bedömning av behovet av förändringar samt att ange inriktningen på de förändringar som bör göras. Därefter kommer ytterligare utrednings- och beredningsarbete krävas innan förslag om förändringar lämnas till . Arbetet med att ta fram underlag och ett samlat förslag kommer att ske inom ramen för Pensionsgruppen. En väsentlig del för stabilitet i pensionssystemet är att systemet stöds av en stor majoritet i . För att bibehålla den politiska styrkan och värna om en långsiktighet som är oberoende av skiftande politiska riksdagsmajoriteter har Pensionsgruppen i uppdrag att vårda pensionssystemet, dvs. att vid behov ta initiativ till att utreda och föreslå justeringar av reglerna utan att rucka på de långsiktiga principerna. Regeringen vill betona vikten av den politiska stabiliteten i pensionsöverenskommelsen och kommer därför i det nu pågående arbetet starkt prioritera fortsatt politisk stabilitet och att pensionsöverenskommelsen ligger fast. I det arbetet har Pensionsgruppen en viktig funktion. Resultatredovisningen inleds med den inkomstgrundade pensionens två delsystem – fördelningssystemet som omfattar inkomstpension och tilläggspension, respektive premiepensionssystemet. För att visa systemens betydelse för pensionärerna finns därefter en redovisning av pensionärernas inkomster och ekonomiska standard. För att redovisningen ska vara heltäckande för pensionärernas samlade inkomster ingår här i viss utsträckning även inkomster från annat håll, främst garantipension som betalas ut under utgiftsområde 11, samt tjänstepensioner. Avslutningsvis finns en redovisning av hur den faktiska pensionsåldern har utvecklats samt en redovis- 2013/14:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET ning av kostnaderna för den inkomstgrundade pensionen. Inkomstpensionssystemet är ett fördelningssystem. Med det menas att de avgifter arbetstagare och arbetsgivare betalar in ett visst år används för att betala samma års pensioner i form av inkomst- och tilläggspension. Av den totala avgiften på går till fördelningssystemet. De över- eller underskott som uppstår när pensionsavgifterna är större eller mindre än pensionsutbetalningarna hanteras av buffertfonden (AP-fonderna). För att systemet på lång sikt ska vara hållbart krävs att avgifterna tillsammans med tillgångarna i buffertfonden långsiktigt kan finansiera pensionerna, dvs. att inga varaktiga underskott uppstår. Inkomstpensionssystemets finansiella ställning har försvagats rapporterar fördelningssystemets finansiella ställning genom att beräkna dess tillgångar och skulder. Resultatet presenteras i redovisningen . Rapporten och redovisningen är viktig för att tydligt visa pensionssystemets finansiella utveckling och förklara vad den beror på. Ge- nom detta skapas förutsättningar för en förståelse av hur systemet är uppbyggt och vad det är som påverkar dess tillgångar och skulder. Tabell 1.3 Pensionssystemets ställning jämfört med 1 Vid beräkningen av balanstalet används buffertfondens medelvärde . Det uppgick till 908 mdkr och 865 mdkr 2011. Tillgångarna vid beräkningen av balanstalet blir då 7 823 mdkr respektive 7 693 mdkr. Källa: , Rapport 2012. Systemets samlade tillgångar (buffertfond + avgiftstillgång) ökade med 172 miljarder . beror på att lönesumman och därmed inbetalade avgifter ökade mellan åren. Buffertfonden hade en positiv kapitalavkastning på . var pensionsutbetalningarna från fonden större än de avgifter som betalades in, vilket gör att fonden sammantaget ökade med eller 85 miljarder. Pensionsskulden ökade med 409 miljarder, vilket främst beror på att summan av intjänade pensionsrätter förräntades positivt. Det sammanlagda resultatet uppgick till –237 miljarder, vilket minskat med det tidigare kapitalöverskottet , skapar ett underskott om 80 miljarder. Det innebär att underskottet uppgår till . Balanstalet är kvoten av systemets tillgångar och skulder. Vid beräkningen av balanstalet används buffertfondens medelvärde för att beräkna tillgångarna. När systemet har ett underskott, dvs. att tillgångarna är mindre än skulderna, blir balanstalet under ett (1). Ställningen 2012 (vilket utgör balanstalet för 2014) var 0,9837 och kommer att påverka indexeringen /14. Hur fungerar balanseringsförloppet? En av de grundläggande principerna bakom pensionssystemet är att det ska vara finansiellt hållbart. Om balanstalet understiger talet ett har systemet en skuld som är större än tillgångarna. Då åtgärdas denna obalans enligt reglerna för automatisk balansering. En balanseringsperiod inleds därmed av att balanstalet understiger ett – då minskas omräkningen av pensioner och förräntningen av pensionsskulden. Detta skedde första gången . Under en balansering följer pensionerna ett särskilt balansindex istället för inkomstindex. Balanseringsförloppet inleds således med nedskrivningar och därefter vidtar en fas där balanstalets nivå får direkt påverkan på pensionsomräkningarna. Under en balansering kommer balanstalet att både höja och sänka de årliga pensionsomräkningarna. När balansindex når inkomstindex upphör balanseringen. Skillnaden mellan balansindex och inkomstindex åskådliggör därför hur djup balansering vi befinner oss i, dvs. hur mycket av nedskrivningar systemet måste återställa för att komma ur balanseringsförloppet. Balanstalet översteg ett men vi var ändå fortfarande i ett balanseringsförlopp eftersom balansindex inte nådde 2013/14:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET upp till nivån för inkomstindex (se diagram 1.1). Uppskrivningarna motsvarar alltså inte de nedskrivningar som gjorts . Balanstalet är återigen under ett och pensionsomräkningen kommer därför att sänkas och omräkningen att bli negativ, vilket innebär att värdet på intjänade pensionsrätter och utbetalda pensioner kommer att sänkas 2014. Gapet mellan inkomst- och balansindex framgår av diagram 1.1. Då balanstalet 2014 är 0,9837 ökar gapet till . Som framgår av prognoserna väntas detta gap minska igen för åren därefter. Diagram 1.1 Inkomstindex och balansindex 2009–2017 (prognos ) Källa: samt Socialdepartementetets prognoser 2015-2017. När och hur lämnar vi balanseringsförloppet? När vi befinner oss i ett balanseringsförlopp förändras vissa av inkomstpensionssystemets egenskaper. Den mest centrala är att balanstalet får en direkt inverkan på pensionsomräkningarna . Eftersom systemet i balansering har en slags obetald skuld till sina försäkrade kommer det inte att kunna ackumulera några överskott. Alla överskott som registreras kommer alltså delas ut i syfte att komma ur balanseringsförloppet. Detta innebär att om balanstalet är över ett kommer indexeringen att förhöjas . När systemet ökar förräntningen av sina skulder genom sådana utdelningar försvagas framtida års balanstal allt annat lika: skulden ökar i en snabbare takt. Denna tidsmässiga dynamik gör att det inte är självklart att ett balanserings- förlopp kännetecknas av en inledande nedskrivningsfas följd av en obruten uppskrivningsfas, utdelningarna kan leda till att balanstalet framöver går under ett. Det kan alltså innebära en tidsmässigt lång balanseringsfas med balanstal både över och under ett. Orsakerna till det stora gap mellan inkomst- och balansindex som uppstod 2010–2011 var att flera finansiellt ofördelaktiga händelser sammanföll. Systemets avgiftsinkomster försvagades som den finansiella krisen även bidrog till försämrade tillgångsvärden för buffertfonden. Det gap mellan balansindex och inkomstindex som uppstod till följd av de låga balanstalen 2010 och 2011 är svårt att sluta . För detta krävs en stark positiv makroekonomisk utveckling. Den starka utvecklingen har minskat gapet, men det kommer alltså åter att öka 2014. Indexeringen av inkomst- och tilläggspensionerna I ett autonomt pensionssystem måste inkomster och utgifter balanseras för att det ska vara finansiellt hållbart. Eftersom inkomsterna bestäms av de förvärvsaktivas avgifter indexeras den inkomstgrundade pensionen utifrån hur den genomsnittliga inkomstutvecklingen utvecklas. In- dexeringsmetoden kallas följsamhetsindexering och den innebär att tilläggs- och inkomstpensionerna räknas om med utvecklingen av inkomstindex (eller balansindex ) minus en tillväxtnorm på . Följsamhetsindexering har tillämpats . följde pensionerna prisutvecklingen genom prisbasbeloppet. Den förändrade indexeringsmetoden har inneburit att pensionerna ökade realt 2002–2009, dvs. pensionen har ökat mer än inflationen mätt som prisbasbelopp. Till följd av balanseringen blev det i stället tydliga reala minskningar. 2012 och 2013 har pensionerna åter ökat, 2013 var den största reala ökningen sedan följsamhetsindexeringen infördes. är dock utvecklingen sämre och pensionerna kommer att minska, både realt och nominellt. 2013/14:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Diagram 1.2 Utvecklingen av följsamhetsindexeringen och prisbasbeloppsförändringen, 2002–2014 -1 -2 -3 -4 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Pensionsnivån är något högre än om prisindexering gällt , men i och med pensionssänkningen 2014 så kommer pensionsnivån då tvärtom vara något lägre än om prisindexering gällt. Under de flesta åren har dock följsamhetsindexering varit positiv, dvs. högre än inflationen. De pensionärer som har haft inkomstrelaterad pension (tilläggs- och inkomstpension) har därför sammantaget fått mer utbetalat i pension med följsamhetsindexering än om pensionerna hade följt prisindex. En pensionär som 2001 hade en pension på , dvs. , har fått totalt mer i pension, vilket motsvaras av ytan mellan linjerna i diagram 1.3. Hur utfallet har varit är dock beroende av inträdesår som pensionär. En person som beviljats pension efter 2001 har inte dragit nytta av de första årens positiva utveckling och har därför sammantaget ett sämre utfall. Diagram 1.3 Utvecklingen av följsamhetsindexering och prisindexering, vid en pension på 20011 1 Siffrorna i diagrammet avser vinst eller förlust i kronor . 2013/14:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Av diagram 1.3 framgår att pensionsutvecklingen varit påtagligt slagig och pensionsomräkningarna har gått både upp och ner. Det är en följd av att vi befinner oss i en pågående balanseringsperiod där överskott delas ut vilket i sin tur ökar pensionsskulden varvid pensionsutvecklingen pressas nedåt. En sådan slagig utveckling var inte förutsedd och heller inte önskvärd ur ett individperspektiv. Inom ramen för den pågående pensionsöversynen pågår arbete med att finna metoder som ger en jämnare utveckling av pensionerna även . Premiepensionssystemet är ett fonderat system, vilket innebär att de av inkomsten som betalas in till systemet placeras i en eller flera fonder. Detta motsvarar av den avsättning som görs till den allmänna pensionen. har det betalats in avgifter till premiepensionssystemet. lanserades premiepensionen och de 4,4 miljoner individer som omfattades av systemet gavs då möjlighet att besluta hur pensionsavsättningarna för åren 1995–1998 skulle placeras. Det rörde sig då om totalt . Därefter har systemet vuxit och omfattar nu över 6 miljoner individer vars pensionskapital vid utgången av uppgick till . I takt med att premiepensionssystemet fasas in kommer kapitalet fortsätta att växa och systemet beräknas vara fullt infasat först . Hur stort kapitalet då är beror på utvecklingen av flera faktorer men beräknas uppgå till flera i dagens penningvärde. Till följd av den successiva infasningen av det nya pensionssystemet är avsättningarna för övergångsgenerationen (födda –1953) lägre än . Utbetalningarna av premiepension till dagens pensionärer är därför små och har normalt en begränsad betydelse. beräknas utbetalningarna uppgå till 3,4 miljarder, vilket motsvarar drygt en procent av utbetalningarna från det allmänna pensionssystemet. Den genomsnittliga utbetalningen för dem som 1 Av den totala avgiften på går till premiepensionssystemet. uppbar premiepension var . För framtidens pensionärer blir betydelsen av premiepensionen betydligt större och premiepensionen är därför av störst intresse för pensionsspararna. Pensionsspararen bestämmer själv vilken eller vilka fonder medlen ska placeras i och kan därefter byta fonder kostnadsfritt och i princip utan begränsningar – annat än att pengarna får fördelas på högst fem fonder. Antalet fonder var initialt 460 stycken men har med tiden ökat och finns det drygt 800 fonder att välja mellan. De som av någon anledning inte väljer fond själva får sitt kapital placerat i förvalsalternativet AP7 Såfa. Det är också möjligt att välja ickevalsalternativet även om man tidigare gjort ett aktivt val. av pensionsspararna har sina medel placerade i AP7 Såfa. Andelen är betydligt högre för dem som har ett litet sparande. Bättre avkastning på premiepensionen än i inkomstpensionssystemet – men det har varierat över tid efter att premiepensionssystemet lanserats brast it-bubblan och kapitalmarknaden var fortsatt svag . Den mindre lyckade tidpunkten för placeringarna på kapitalmarknaden ska inte överdrivas, eftersom systemet successivt fasas in med årliga avsättningar för individen . Diagram 1.4 visar värdeutvecklingen för premiepensionen jämfört med om kapitalet hade varit placerat i inkomstpensionssystemet. Då premiepensionskapitalet i huvudsak är placerat i aktier följer premiepensionen börsutvecklingen, medan inkomstpensionens behållning följer inkomstindex, som speglar den genomsnittliga löneutvecklingen i . Fram har premiepensionen överträffat inkomstpensionen. Den genomsnittliga avkastningen för premiepensionen var , vilket kan jämföras för inkomstpensionen. Trots att alla inte har haft samma utveckling på sitt sparkapital har av spararna 2012 haft en bättre utveckling av sin premiepension än de skulle ha haft om de haft samma utveckling på kapitalet som inkomstpensionen. Av diagrammet framgår också att avkastningen på premiepensionen har betydligt större svängningar än inkomstpensionen. 2013/14:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET av hur systemen har utvecklats är därför starkt beroende av som jämförelsen görs. Den framtida premiepensionens storlek bestäms av fondvärdet när pensionen tas ut. Om fondvärdet varierar kraftigt även kommer också pensionens storlek variera i takt med börsens svängning. Det kan emellertid motverkas genom att kapitalet vid pensionsuttaget omvandlas till en livränta eller placeras om till en fond med lägre risk. Om en sådan växling sker då fondvärdet är lågt säljs fondandelarna till ett lågt pris och den framtida pensionen kan bli mycket lägre än om sparkapitalet varit kvar i fondförsäkringen om kapitalmarknaden blir starkare igen. Diagram 1.4 Årlig värdeutveckling av premiepensionen jämfört med om den avsatts till inkomstpensionen, till och med 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Balans-/inkomstindex (IR) årsavkastning (IR) 1 Värdeutvecklingen i premiepensionssystemet är beräknad som internränta. Det innebär att man vid beräkningen tar hänsyn till alla flöden in och ut ur systemet och som flödena har skett samt det totala marknadsvärdet i fonderna för beräkningen. Resultatet är en ögonblicksbild Diagram 1.5 visar spridningen och nivån på den genomsnittliga årliga förändringen av premiepensionskapitalet för de individuella fondkontona. Diagrammet visar två extrema år, 2007 då värdeutvecklingen var stark och 2008 då utvecklingen var svag, och dessutom resultatet per . Diagrammet visar hur ett bra resultat från och med start snabbt kan förändras till ett dåligt resultat i och med en svag kapitalmarknad. De flesta premiepensionsspararna hade en avkastning mellan Genom kapitalmarknadens svaga utveckling hade detta förbytts till en genomsnittlig negativ avkastning på mellan –1 och –. var det flest premiepensionssparare som hade en avkastning på mellan . Diagram 1.5 Genomsnittlig årlig värdeutveckling och spridning – individuella konton. , 2008 och 2012 Källa: beräkningar i datamaterial. Stor spridning bland dem med egen vald portfölj Spridningen i avkastning mellan spararna är relativt stor för dem med egen vald portfölj. De som har sina medel placerade i förvalsalternativet AP7 Såfa har en betydligt mindre variation, eftersom kapitalet här har en likartad placering. Spridningen mellan pensionssparare beror här i stor utsträckning på när pengar satts in i fonden, dvs. om marknadsvärdet på fonden var högt eller lågt vid insättningstillfället. Spridningen beror också på att aktieexponeringen i AP7 Såfa minskar med stigande ålder. Avkastningsnivåerna är som regel låga för den enskilde pensionsspararen och av individerna ligger i intervallet 3–i nominell avkastning . 2013/14:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Andelen som har kapitalet placerat i AP7 Såfa har ökat från vid starten till 2012. Bland nyspararna finns ett tydligt mönster av att allt färre väljer en egen fondportfölj.