prop · H10349 · 2013-11-21 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:49 Marknadskontroll av varor och annan Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ny lag med bemyndigande för regeringen att meddela vissa föreskrifter som rör kommunerna. Den föreslagna lagen syftar till att ge regeringen möjlighet att i förordningsform komplettera bestämmelser i det s.k. varupaket som har antagits inom EU. Det föreslås att regeringen får meddela föreskrifter om att en kommun ska informera den myndighet som regeringen bestämmer om åtgärder som begränsar den fria rörligheten för varor. Dessutom ska regeringen få meddela föreskrifter om att kommunerna ska bidra med underlag till program för marknadskontroll och att de ska lämna information till allmänna informationssystem och till kontaktpunkter. Lagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. 2Förslag till lag med bemyndigande att meddela vissa föreskrifter om marknadskontroll av varor och annan Ärendet och dess beredning .............................................................. Fri rörlighet för varor ........................................................................ Det icke-harmoniserade området........................................ Det harmoniserade området................................................ 5.1EU-förordningen om ackreditering och Marknadskontroll inom EU............................... System för informationsutbyte .......................... Svensk förordning om marknadskontroll ........ EU-förordningen om ömsesidigt erkännande................... Samordning av marknadskontroll..................................... En ny lag med bemyndigande......................................................... Sammanfattning av promemorian Marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn (Ds 2013:12)....... Promemorians författningsförslag (Ds 2013:12).............. Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag med bemyndigande att meddela vissa föreskrifter om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn. 2Förslag till lag med bemyndigande att meddela vissa föreskrifter om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn Härigenom föreskrivs följande. 1 § Regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet för en kommun att i verksamhet som kommunen bedriver för att kontrollera varor 1. informera de myndigheter som regeringen bestämmer vid beslut om en åtgärd som rör den fria rörligheten för varor och om den vidtar eller avser att vidta en sådan åtgärd i händelse av allvarlig risk, 2.bidra med underlag i fråga om program för marknadskontroll till de myndigheter som regeringen bestämmer, 3.bidra med information till allmänna informationssystem till de myndigheter som regeringen bestämmer, och 4.bidra med information till de myndigheter som regeringen bestämmer för att de ska kunna fullgöra sina skyldigheter som kontaktpunkter. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning antogs det så kallade varupaketet inom EU som innehåller två förordningar och ett beslut. Förordningen (EG) nr 764/2008 om förfaranden för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat är tillämplig . Den har kompletterats med den svenska förordningen (2009:52) om kontaktpunkt och informationsförfaranden angående tillämpning av ömsesidigt erkännande av tekniska regler för produkter. Dessutom ingår förordning (EG) nr 765/2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter som trädde i kraft . Varupaketet innehåller även beslut 768/2008/EG om en gemensam ram för saluföring av produkter. tillsattes en utredning för att göra en översyn av horisontella bestämmelser inom varu- och tjänsteområdet (dir. 2008:24). En del av uppdraget var att se över och lämna förslag till författningsändringar med anledning av varupaketets rättsakter. presenterades utredningens betänkande EU, och den inre marknaden – en översyn av horisontella bestämmelser inom varu- och tjänsteområdet (SOU 2009:71). Betänkandet har utmynnat i en lag och en förordning rörande ackreditering och teknisk kontroll. För att komplettera beslutsunderlaget inför fortsatta anpassningar av rättsakterna har inom utarbetats en promemoria Marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn (Ds 2013:12). Promemorian har remissbehandlats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1, promemorians författningsförslag i bilaga 2 och en förteckning över remissinstanserna i bilaga 3. Remissyttrandena och en remissammanställning är tillgängliga i lagstiftningsärendet. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som stämmer överens med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. 4 Fri rörlighet för varor Den fria rörligheten för varor på den inre marknaden är en grundpelare i EU-samarbetet. Den inre marknaden består av EU- länderna samt EES-länderna , och och omfattar mer än 500 miljoner konsumenter och mer än 20 miljoner är som ett öppet och handelsorienterat land beroende av 2013/14:49 en väl fungerande handel för att upprätthålla och förstärka sin konkurrenskraft. Av export går till andra stater inom den inre marknaden. En väl fungerande inre marknad är därför central för välstånd. Även om principen om den fria rörligheten för varor är väl etablerad bör det fortfarande finnas en stor outnyttjad potential som kan uppnås genom att förbättra dess funktionssätt. För att underlätta den fria rörligheten för varor har EU använt två olika huvudmetoder. Den ena är att anta gemensamma regler för produkter, dvs. att harmonisera regler och den andra är att inom de områden där reglerna inte är harmoniserade tillämpa den grundläggande EU-rättsliga principen om ömsesidigt erkännande. Genom marknadskontroll kontrolleras att produkter på marknaden faktiskt uppfyller gällande regler. I detta kapitel redogörs översiktligt för hur systemet med reglering av produkter, ömsesidigt erkännande och marknadskontroll på den inre marknaden fungerar. Grundprinciperna om varors fria rörlighet slås fast i artiklarna 34 och 35 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Av artiklarna följer att medlemsstaterna är förhindrade att vidta åtgärder som hindrar handel med varor mellan medlemsstaterna. Reglerna omfattar dels direkta förbud och restriktioner mot import av varor, dels åtgärder som mer indirekt hindrar varuhandeln. Ett av de mest kända rättsfallen på varuområdet är dom i målet Cassis de Dijon.1 Domstolen fann vid en tolkning av artikel 34 EUF-fördraget att en vara som lagligen tillverkats och saluförts i en medlemsstat som huvudregel inte får vägras tillträde till andra medlemsstaters marknader på grund av nationella regler. Domstolens tolkning kom att kallas principen om ömsesidigt erkännande och har haft stor betydelse för hur EU-gemensamma tekniska regler utformas, i synnerhet för den så kallade nya metoden (se avsnitt 4.2). Undantag från principen om fri rörlighet för varor ska göras restriktivt. Oavsett om grunden för undantag från fri rörlighet görs med stöd av artikel 36 i EUF-fördraget eller med stöd av praxis om andra tvingande hänsyn så måste undantagen vara objektivt utformade, nödvändiga för att tillgodose skyddsintresset, proportionella och inte utgöra förtäckta hinder för handeln. Anmälan av nationella regler Utkast till nya nationella föreskrifter som innehåller icke-harmoniserade regler för varor ska anmälas till kommissionen och de andra EU- medlemsstaterna enligt direktivet 98/34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter. Syftet med direktivet är att kommissionen och andra medlemsstater i ett 1 Mål 120/78, v Bundesmonpolverwaltung fûr Branntwein (Cassis de ), 1979, s. 649. tidigt skede och innan reglerna får antas ska kunna identifiera och lämna Prop. 2013/14:49 synpunkter på regler som riskerar att skapa omotiverade handelshinder mellan länderna på den inre marknaden. Även om principen om ömsesidigt erkännande ansågs banbrytande bedömdes den inte fungera tillräckligt effektivt för att förverkliga den inre marknaden för varor. Som komplement till principen om ömsesidigt erkännande började regler utfärdas på EU-nivå med gemensamma, dvs. harmoniserade, krav på produkters egenskaper. finns harmoniserade regler för ett stort antal produktområden bl.a. för läkemedel, kosmetika, radio- och teleterminalutrustning, fordon, maskiner, kemikalier och leksaker. Harmoniserade produktregler har huvudsakligen antagits i form av direktiv men har det blivit allt vanligare med harmoniserade regler i EU-förordningar. När reglerna på ett visst område väl är harmoniserade är medlemsstaterna förhindrade att besluta om regler inom samma område. Den nya metoden för harmonisering Rättsakter utformade enligt den nya metoden innehåller jämfört med äldre rättsakter inte några detaljerade tekniska krav på produkters utformning utan endast mer allmänt hållna grundläggande krav. De tekniska detaljkraven återfinns i stället i standarder som på uppdrag av kommissionen utarbetats av de europeiska standardiseringsorganisationerna , CENELEC och ETSI.2 Standarderna är i och för sig frivilliga att tillämpa men en produkt som uppfyller standardens specifikationer förutsätts också uppfylla rättsakternas krav. Enligt rättsakter som bygger på den nya metoden är det tillverkarens ansvar att se till att en produkt som släpps ut på marknaden uppfyller gällande krav och det krävs därmed ingen förhandskontroll av produkten från myndighetshåll. För att likväl säkerställa att produkter på den inre marknaden uppfyller gällande krav används istället marknadskontroll. Myndigheternas roll är att genom marknadskontrollen kontrollera produkter efter att de släppts på marknaden. Begreppet marknadskontroll härrör från unionsrätten och etablerades i i samband med anslutningen till . I svensk rätt används marknadskontroll i en vidare mening än unionsrättsligt och innefattar åtgärder för att säkerställa att varor på marknaden överensstämmer med gällande krav. Bortsett från kontroll enligt harmoniserad unionslagstiftning avses då även kontroll på ickeharmoniserade områden. 2 Europeiska organisationen för standardisering, för elektroteknisk standardisering och för telekommunikationsstandarder. 5.1EU-förordningen om ackreditering och marknadskontroll Förordningen (EG) nr 765/2008 innehåller ett övergripande ramverk med huvudsakligen regler om ackreditering och marknadskontroll (artikel 1). I huvudsak regleras dock marknadskontrollen i sektorsspecifika bestämmelser genom olika produktdirektiv eller produktförordningar. Syftet med de övergripande och gemensamma reglerna om marknadskontroll är att se till att kontrollen bedrivs enhetligt i olika medlemsstater och för samtliga reglerade produktområden. Inom EU pågår förhandlingar om en ny EU-förordning om marknadskontroll som bl.a. för samman regler om marknadskontroll från förordning (EG) nr 765/2008, produktsäkerhetsdirektivet 2001/95/EC och sektorslagstiftningen till en gemensam EU-förordning. Förordningen ska enligt kommissionens förslag träda i kraft . Marknadskontroll definieras som den verksamhet som bedrivs och de åtgärder som vidtas av de offentliga myndigheterna för att se till att produkterna överensstämmer med krav som fastställs i relevant harmoniserad unionslagstiftning och inte hotar hälsan, säkerheten, eller andra aspekter av skyddet av allmänintresset (artikel 2.17). Närmare bestämmelser om marknadskontroll finns i förordningens tredje kapitel. Inledningsvis fastslås tillämpningsområdet för de allmänna bestämmelserna om marknadskontroll (artikel 16 till 26). Av artikel 15.2 framgår att förordningen ska tillämpas endast i den mån det inte finns andra bestämmelser om marknadskontroll i harmoniserad unionslagstiftning. Det innebär att marknadskontrollbestämmelser i sektoriella rättsakter har företräde framför förordningens bestämmelser. Av förordningen följer dessutom att myndigheter inte är förhindrade att vidta mer specifika åtgärder enligt direktivet 2001/95/EG om allmän produktsäkerhet. Enligt artikel 16.1 och 16.2 är det varje medlemsstats skyldighet att bedriva marknadskontroll och att se till att sådana produkter tas bort från marknaden som kan äventyra användarens hälsa eller säkerhet, eller på något annat sätt inte uppfyller kraven i harmoniserad unionslagstiftning. Allmänheten, kommissionen och andra medlemsstater ska informeras om vidtagna åtgärder mot produkter. Medlemsstaterna ska enligt artikel 17 informera kommissionen om sina marknadskontrollmyndigheter och deras ansvarsområden. Kommissionen i sin tur har att vidarebefordra informationen till de andra medlemsstaterna. Medlemsstaterna har också en skyldighet att informera allmänheten om marknadskontrollmyndigheterna och deras ansvarsområden och om hur de kan kontaktas. Artikel 18.1 och 18.2 innehåller närmare bestämmelser om hur marknadskontroll ska organiseras. mekanismer för kommunikation och samordning mellan olika Prop. 2013/14:49 marknadskontrollmyndigheter och ska även inrätta förfaranden för att följa upp information om risker och olyckor samt bevaka att korrigerande åtgärder vidtas. Medlemsstaterna ska i enlighet med artikel 18.5 inrätta, genomföra och regelbundet uppdatera program för marknadskontroll. Medlemsstaterna kan antingen upprätta ett allmänt sektorsövergripande program eller flera sektorsspecifika program. Vad programmen ska innehålla regleras inte närmare i förordningen men vad som avses är information om hur den nationella marknadskontrollen bör bedrivas. Myndigheter i olika medlemsstater ska med ledning av denna information kunna samarbeta med varandra och samordna sin marknadskontroll. Kommissionen och de andra medlemsstaterna ska underrättas om programmen och de ska dessutom göras tillgängliga för allmänheten. Det åligger också medlemsstaterna att enligt artikel 18.6 regelbundet se över och bedöma hur kontrollverksamheten fungerar. Sådan översyn ska göras minst och resultatet ska meddelas kommissionen och de andra medlemsstaterna samt göras tillgängligt för allmänheten. Artikel 19 innehåller bestämmelser om vilka åtgärder för marknadskontroll som marknadskontrollmyndigheterna får vidta. Myndigheterna ska enligt artikel 19.1 göra kontroller i tillräcklig omfattning av produkters egenskaper genom dokumentkontroll eller genom fysisk kontroll av produkten och detta ska ske med beaktande av etablerade principer för riskbedömning och övrig information. Myndigheter får även kräva information från ekonomiska aktörer och det inbegriper tillträde till lokaler och rätt att ta provexemplar av produkter. Myndigheterna får dessutom förstöra eller göra produkter obrukbara om de utgör en allvarlig risk. Artikel 21 innehåller bestämmelser som ska följas vid beslut om åtgärder mot en ekonomisk aktör. Medlemsstaterna ska enligt artikel 24.1 säkerställa informationsutbyte och effektivt samarbete mellan marknadskontrollmyndigheter både inom det egna landet och med myndigheter i andra medlemsstater. Medlemsstaterna ska säkerställa att marknadskontrollmyndigheterna vidtar nödvändiga åtgärder för sådana produkter som utgör en allvarlig risk och som kräver ett snabbt ingripande samt att marknadskontrollmyndigheterna utan dröjsmål informerar kommissionen, artiklarna 20 och 22. Det system som ska användas är systemet för snabbt informationsutbyte (Rapex) som redan används för att informera om farliga konsumentprodukter enligt direktiv /95/EG om allmän produktsäkerhet. Det övergripande syftet med systemet är att snabbt sprida information om direkt farliga produkter. I är ansvarig myndighet för Rapex enligt förordningen (1993:1322) om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om farliga konsumentvaror. ska ta emot information om varning från andra medlemsstater och vidarebefordra informationen till andra 2013/14:49 berörda myndigheter samt underrätta kommissionen om en produkt som har Rapex-notifierats finns på den svenska marknaden. Om en svensk myndighet vill föra in information om en produkt i Rapexsystemet så sker det genom som tar emot och kontrollerar anmälan och förmedlar informationen vidare till kommissionen. Kommissionen ska enligt artikel 23 tillhandahålla ett allmänt arkiverings- och informationsutbytessystem för frågor om marknadskontroll. Det system som utformats kallas ICSMS. Systemet ska exempelvis innehålla information om produkter som utgör en risk, resultat av provningar, restriktiva åtgärder som har vidtagits, kontakter med berörda ekonomiska aktörer och motivering till varför åtgärder har vidtagits eller inte vidtagits. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) fungerar som administrerande myndighet och kontaktpunkt för ICSMS men enskilda marknadskontrollmyndigheter ansvarar för att föra in information i systemet. Swedac hanterar övergripande frågor gällande systemet på EU- nivån och ger råd och stöd till marknadskontrollmyndigheter om användningen av systemet. Kommissionen kan även informeras om en marknadskontrollmyndighet förbjuder eller begränsar tillhandahållandet av en vara, drar tillbaka eller återkallar den från marknaden genom ett s.k. skyddsklausulsförfarande (artikel R31–32 i beslut 768/2008/EG). En sådan informationsskyldighet inträder om en vara utgör en risk för exempelvis människors säkerhet eller hälsa enligt produktkraven i en viss rättsakt. Informationen syftar till att sprida information om produkter som inte uppfyller gällande krav till samtliga EU-länder så att nödvändiga åtgärder kan vidtas. Förfarandet möjliggör även för kommissionen att utvärdera om vidtagna nationella åtgärder är förenliga med . 5.1.3Svensk förordning om marknadskontroll Förutom att det finns regler om marknadskontroll i författningar som reglerar rena produktkrav finns det i svensk rätt en övergripande förordning om marknadskontroll. Förordningen (2005:893) om marknadskontroll av varor innehåller generella bestämmelser för hur marknadskontroll ska bedrivas. Med marknadskontroll i förordningens mening avses en myndighets åtgärd för att säkerställa att en vara som har gjorts tillgänglig på marknaden uppfyller gällande krav. Förordningens definition är alltså vidare än definitionen i förordningen (EG) nr 765/2008 och gör ingen åtskillnad på åtgärder som vidtas enligt harmoniserad unionslagstiftning eller enligt rent nationell lagstiftning på icke-harmoniserade områden. Exempel på övergripande målsättningar är att behovet av marknadskontroll ska bedömas för varje varukategori för sig och att hänsyn ska tas till varornas egenskaper och risker. Myndigheter ska så långt det är möjligt och ändamålsenligt samordna sina marknadskontrollåtgärder (3 §). I förordningen finns också bestämmelser om att det vid Swedac ska Prop. 2013/14:49 finnas ett Marknadskontrollråd, se avsnitt 6.3, för samordning av 5.2EU-förordningen om ömsesidigt erkännande Förordningen (EG) nr 764/2008 innehåller regler som behöriga myndigheter ska följa vid ingripanden mot en vara i landet som lagligen satts på marknaden i en annan medlemsstat. Principen om ömsesidigt erkännande regleras inte närmare i förordningen utan den innehåller bestämmelser som syftar till att säkerställa att principen fungerar på avsett sätt. De ingripanden som avses i förordningen är förbud mot att varan släpps ut på marknaden, ändring eller ytterligare provning av varan innan den får släppas ut eller vara kvar på marknaden samt ett återkallande av varan eller varutypen från marknaden. Förordningen omfattar regler som inte är föremål för harmonisering på EU-nivå och som fastställer krav på produkters egenskaper (artikel 2.1) inklusive jordbruks- och fiskeprodukter. Av artikel 6 framgår att myndigheten måste kommunicera skriftligt med den ekonomiska aktören inför ett beslut. Myndigheten ska informera om de regler som har lagts till grund för bedömningen och de omständigheter som motiverar att någon av de grunder som anges i artikel 36 EUF-fördraget eller andra tvingande hänsyn av allmänintresse är tillämpliga. Myndigheten ska också ange skäl till varför beslutet är ändamålsenligt och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet. Näringsidkaren ska ges minst för att lämna synpunkter och myndigheten ska efter denna tidsfrists utgång meddela beslut. Myndigheten kan i komplicerade fall flytta fram tiden för meddelande av beslut med . Förutom den ekonomiska aktören ska även kommissionen underrättas om beslutet enligt artikel 6.2. Om myndigheten inte underrättar den berörda ekonomiska aktören om att ett beslut har fattats ska den berörda produkten anses lagligen saluförd här i landet. Beslutet ska kunna överklagas samt innehålla en upplysning om hur man överklagar. När det gäller produkter som bl.a. innebär en allvarlig risk för användare får myndigheten enligt artikel 7 tillfälligt förbjuda varan direkt. När det gäller tillfälliga förbud ska de motiveras utifrån de tekniska och vetenskapliga uppgifter som beslutet grundar sig på om varan utgör en allvarlig säkerhets- och hälsorisk för användarna enligt artikel 7.1 a). Även beslut enligt artikel 7 ska kunna överklagas och myndigheten ska underrätta såväl den ekonomiska aktören som kommissionen om beslutet. Av artiklarna 9 och 10 följer också att det ska upprättas kontaktpunkter i varje medlemsstat som exempelvis har till uppgift att tillhandahålla ekonomiska aktörer, myndigheter eller andra medlemsstater information om vilka tekniska regler som är tillämpliga för en viss vara. 2013/14:49 Kontaktpunkterna ska besvara frågor och tillhandhålla informationen . Svensk förordning om ömsesidigt erkännande Förordning (EG) nr 764/2008 kompletteras nationellt av förordningen (2009:52) om kontaktpunkt och informationsförfaranden angående tillämpningen av ömsesidigt erkännande av tekniska regler för produkter. I den svenska förordningen regleras hur underrättelserna om de beslut som ska meddelas till kommissionen enligt ovan ska hanteras nationellt. Behöriga myndigheter ska sända underrättelser till som i sin tur ska meddela kommissionen. Behöriga myndigheter definieras som statliga och kommunala myndigheter som, i enlighet med gällande författningar, har behörighet att besluta om åtgärder som omfattas av förordning (EG) nr 764/2008. Länsstyrelser och kommunala myndigheter ska inte lämna underrättelser direkt till utan till samordnande myndigheter som i sin tur meddelar . Med samordnande myndighet avses statliga myndigheter som, i enlighet med gällande författningar, har det centrala ansvaret för tillsynsvägledning eller samordning inom ett visst sakområde. Beslut enligt artikel 7 i förordningen (EG) nr 764/2008 ska meddelas till kommissionen. Även om kommissionen informerats ska och samordnande myndighet också informeras enligt 7 § förordningen om kontaktpunkt och informationsförfaranden angående tillämpning av ömsesidigt erkännande av tekniska regler för produkter. utses i förordningen till kontaktpunkt enligt artiklarna 9 och 10 i EU-förordningen. För att kollegiet ska kunna utföra denna uppgift har det också införts en skyldighet för behöriga myndigheter att lämna sådan information till kollegiet som behövs för att den ska kunna fullgöra uppgiften som kontaktpunkt. 6Organisation för marknadskontroll i Marknadskontrollen i är i jämförelse med många andra medlemsstater decentraliserad och ett tjugotal statliga myndigheter bedriver marknadskontroll enligt sektorsspecifika författningar. Även om huvuddelen av den svenska marknadskontrollen utförs av statliga myndigheter medverkar även kommunerna i varierande omfattning enligt såväl horisontella som sektorsspecifika författningar. Förordningarna (EG) nr 764/2008 och (EG) nr 765/2008 utgör som nämnts ovan ett övergripande och horisontellt regelverk för varor som