prop · H00376 · 2013-02-26 00:00:00 — Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Det finns ett starkt stöd för att åtgärder mot inaktuella inskrivningar vidtas. Flera remissinstanser, däribland , , , , och Svensk Fjärrvärme, motsätter sig dock att ett krav på förnyelse av äldre inskrivningar införs. De hänvisar bl.a. till att införandet innebär praktiska och ekonomiska svårigheter och sak- rättsliga risker som kan få negativa konsekvenser för rättigheters bestånd. Även pekar på risken för rättsförluster och kostnader för att reda ut och bevaka inskrivna rättigheter. Samfundet anser att det, om ett krav på förnyelse införs, är viktigt att det allmänna informerar rättighetshavarna om den nya lagen och åtar sig att i skälig omfattning ersätta de ekonomiska skador som lagen kan medföra. Andra remissinstanser, som t.ex. , Lantmäte- riet, lantmäterimyndigheterna i och kommuner, Aspect, Fastighetsägarna , , och Skogsindustrierna förespråkar att ett förnyelsekrav införs och menar att det är genom ett sådant krav som fastighetsregistrets inskrivningsdel effektivast kan uppdateras. Några instanser anför att de olägenheter och kostnader som uppstår för rättighetshavare inte når upp till de kostnader som orsakas av de inaktuella inskrivningarna. Aspect menar att det är rimligt att den som har eller har haft nytta av en rättighet ansvarar för att inskrivningen tas bort när rättigheten har upphört. Även förespråkar att ett krav på förnyelse införs. Verket anför att det bör finnas en möjlighet att erhålla gratis juridisk råd- givning i viss omfattning och att den övergripande principen bör vara att kostnaderna för att förbättra fastighetsregistret ska belasta register- hållaren Lantmäteriet. föreslår att ett krav på förnyelse införs som ett andra steg, efter att andra åtgärder införts och, om så krävs, efter ett pilotprojekt. Flera andra remissinstanser förespråkar också att en försöks- verksamhet genomförs innan ett krav på förnyelse införs. , avdelningen för fastighetsvetenskap, och Kommuner och Landsting menar att ett förnyelsekrav skulle vara en effektiv åtgärd för att sanera fastighetsregistret från inaktuella inskrivningar, men anser att fördelarna inte överväger nackdelarna. avstyrker också ett krav på förnyelse och anför att arkivet inte skulle ha möjlighet att svara för den serviceinsats en förnyelseplikt skulle medföra. befarar att många rättighetshavare skulle vända sig dit för att inhämta utredning om sina rättigheter. menar att det i första hand bör vara en uppgift för ansvariga myndigheter att försöka rätta till problemen med inaktuella inskrivningar och bl.a. anser att ett lämpligt alternativ till ett krav på förnyelse kan vara att lantmäterimyn- digheternas arbete med inaktuella inskrivningar underlättas genom utökad användning av s.k. nedsättningsmedel. Skälen för regeringens förslag Dags att uppdatera fastighetsregistret Det finns inte någon tidsbegränsning av inskrivningars giltighet. De står kvar i fastighetsregistret till dess de tas bort genom en aktiv åtgärd, vilken som regel behöver initieras av rättighetshavaren eller fastighets- ägaren. Som redovisas i avsnitt 4 har detta förhållande bidragit till att fastighetsregistret belastas av ett stort antal inaktuella inskrivningar. De inaktuella inskrivningsuppgifterna orsakar fortlöpande stora kostnader för breda delar av samhället och bristerna riskerar dessutom att minska förtroendet för fastighetsregistret i dess helhet. Den stora användningen av fastighetsanknuten information som har vuxit fram i takt med att fastighetsregistret har datoriserats och byggts ut medför dessutom ökade krav på att fastighetsregistret måste innehålla tillförlitliga och användbara uppgifter. Starka skäl talar alltså för att det är dags att rensa bort de inaktuella uppgifterna. Ett krav på förnyelse av äldre inskrivningar skulle vara en effektiv åtgärd i den riktningen. Inaktuella inskrivningar har tidigare tagits bort Ett principiellt argument mot ett förnyelsekrav är att inskrivningar i fastighetsregistret varit obegränsade och att de som låtit skriva in sina rättigheter har rättat sig efter den förutsättningen. Detta är något som bl.a. särskilt pekar på. Mot detta kan anföras att det, som framgår av avsnitt 4.3, återkommande har vidtagits åtgärder för att hålla inskrivningsuppgif- terna uppdaterade genom borttagande av inaktuella uppgifter. Framför allt kan nämnas lag om förnyelse av vissa inteckningar för nytt- janderätt, avkomsträtt och servitut, som till stora delar överensstämmer med det föreslagna förnyelseförfarandet. En rättighetshavare har därför inte kunnat räkna med att inskrivningen med säkerhet ska bestå . Kravet att anmäla förnyelse medför en viss risk för rättsförluster för rättighetshavarna, vilket berörs närmare senare i avsnittet. Denna risk är i de flesta fall begränsad, men förnyelsekravet kan ändå anses utgöra ett ingrepp i bestående rättsförhållanden. Ett sådant ingrepp är försvarligt om det står i proportion till det allmänna intresse som tillgodoses genom kravet på förnyelse. Risken för rättsförluster bör alltså vägas mot det allmänna intresset av att uppgifterna i fastighetsregistret är riktiga. Även fastighetsägarnas intresse av att deras fastigheter inte belastas av miss- visande inskrivningar bör vägas in i bedömningen. Vid en sådan avväg- ning får kravet på förnyelse anses försvarligt. Ordning och reda lönar sig i längden Huvudskälet till att ett krav på förnyelse av äldre inskrivningar avstyrks i promemorian är att ett sådant krav kommer att orsaka arbete och kost- nader för rättighetshavarna. Flera remissinstanser instämmer i denna slut- sats. Från t.ex. , och anförs att de stora rättighetshavarna kommer att få 2012/13:76 lägga ned mycket arbete för att identifiera vilka av deras rättigheter som är gällande och som behöver det skydd en inskrivning ger. Det finns inte anledning att ifrågasätta att flera av de företag som inne- har ett stort antal nyttjanderätter eller servitut, exempelvis kraftbolag och telekomföretag, kommer att få lägga ned ett betydande utredningsarbete om ett krav på förnyelse av äldre inskrivningar införs. Detta arbete kan dock underlättas genom det bistånd som Lantmäteriet kan ge och genom framtagande av arbetsbesparande rutiner. I jämförelse med det arbete som krävdes med anledning av lag bör dagens teknik göra det lättare att utreda och anmäla förnyelse. Utredningsarbetet bör kunna genomföras utan att rättighetshavarna ges särskild ekonomisk kompensation för detta. Det är tydligt att även de stora rättighetshavarna i längden gynnas av att inaktuella uppgifter tas bort från fastighetsregistret. De dras därefter i mindre utsträckning in i lantmäteriförrättningar som de inte har något intresse av. utredning av vilka som är sakägare i en förrättning innefattar en kontroll av vilka rättigheter som belastar en berörd fastighet. I de fall inskrivningarna är inaktuella, leder denna kon- troll ibland till onödigt arbete för de påstådda rättighetshavarna. Rättighetshavarnas utredningsarbete leder dessutom till att de får bättre överblick över vilka nyttjanderätter och servitut de innehar. Som Lant- mäteriet anför kan det vara så att många av de bolag som är rättighets- havare i nyttjanderättsavtal saknar det sakrättsliga skydd som en inskriv- ning ger, eftersom bolagen felaktigt utgår från att en inskrivning inte knyts till ett särskilt upplåtelseavtal. En inskrivning gäller dock bara för den ursprungliga upplåtelsen. Om en tidsbegränsad upplåtelse förlängs utan stöd i lag eller avtal, skyddas inte den nya upplåtelsen av den gamla inskrivningen. Genom att få ordning och kontroll kan rättighetshavarna se till att samtliga gällande rättigheter ges sakrättsligt skydd. En arbetsinsats inför en anmälan kan alltså i vissa fall visa sig vara en god investering. Kostnaderna för rättighetshavarna är av engångskaraktär och syftar till att tillgodose rättighetshavarnas eget intresse. Kostnaderna ska vägas mot de stora kostnader som de inaktuella inskrivningarna löpande orsakar många användare av registret. Det kan antas att dessa kostnader vida överstiger de kostnader som rättighetshavarnas utredningsarbete kan leda till. Med det i åtanke är det rimligt att rättighetshavarna får ta vissa kostnader för att bidra till en långsiktig förbättring av fastighetsregistret. Risken för rättsförluster minimeras dels genom information Ett krav på förnyelse av inskrivningar tar sikte på att eliminera felaktiga eller missvisande uppgifter, inte på att allmänt begränsa registerinnehållet. Meningen är att registret ska spegla de verkliga förhållandena. Mål- sättningen bör därför vara att inskrivningar som någon har intresse av att behålla ska finnas kvar i registret och inte falla bort på grund av för- nyelsekravet. Som flera remissinstanser framhåller finns det dock en risk att enskilda rättighetshavare inte uppmärksammar att de måste göra en anmälan om förnyelse. Det finns därmed en risk för rättsförluster i de fall rättigheten behöver göras gällande mot en ny ägare av den belastade fastigheten. Utgångspunkten är att en oinskriven rättighet inte gäller mot en ny fastighetsägare, om inte överlåtaren gjort förbehåll för rättigheten när fastigheten överläts. Rättighetshavaren har inte rätt till skadestånd av överlåtaren, om orsaken till att rättigheten inte varit inskriven är att rättighetshavaren har försummat att anmäla förnyelse. För de inskriv- ningar som omfattas av förslaget gäller i detta avseende vissa äldre be- stämmelser, se 8 och 34 §§ lagen (1970:995) om införande av nya jorda- balken och 53, 54 och 56 §§ inteckningsförordningen. Det är av vikt att enskilda rättighetshavare i så stor utsträckning som möjligt kan informeras om förnyelsekravets innebörd. Eftersom fastig- hetsregistret regelmässigt inte innehåller uppgifter om vem som är inne- havare av en inskriven rättighet är det dock inte möjligt att skicka en personlig underrättelse till alla rättighetshavare. I stället får informatio- nen spridas på annat sätt. Informationen kan spridas genom Lantmäte- riets ordinarie informationskanaler, genom riktade utskick och genom annonser i publikationer utgivna av intressesammanslutningar för t.ex. villaägare, skogsägare, lantbrukare och hyresvärdar. Informationen kan även riktas geografiskt, eftersom vissa inskrivna rättigheter förekommer mer i vissa delar av landet än i andra. Med en effektiv informationskampanj som bedrivs under hela anmäl- ningsperioden kan risken för rättsförluster minimeras. Det finns inte anled- ning att överväga någon förstärkt rätt till juridisk rådgivning. Lantmäteriets allmänna serviceskyldighet får i detta avseende anses fullt tillräcklig. I sammanhanget kan framhållas att utebliven förnyelse av en inskriv- ning i de flesta fall inte påverkar rättigheten i sig (jfr rättsfallen NJA 1916 s. 410 och 1972 s. 571). Inskrivningar som har tagits bort utan att det har varit rättighetshavarens avsikt kommer att kunna skrivas in på nytt, så länge detta upptäcks före en överlåtelse av fastigheten och förut- sättningarna för inskrivning i övrigt är uppfyllda. Om rättigheten har upphört, kan den upplåtas på nytt eller i vissa fall återskapas enligt särskilda regler. Exempelvis kan ett servitut som är av väsentlig betydelse för fastighetens ändamålsenliga användning ibland återskapas med tillämpning av fastighetsbildningslagen (1970:988). dels genom att det finns gott om tid att anmäla I promemorian föreslås att den period under vilken anmälan om förnyel- se ska kunna göras ska vara . Ett antal remissinstanser invänder mot detta och anför att perioden i stället bör vara . Det finns flera fördelar med en lång anmälningsperiod. Rättighets- havarna får på sig att utreda vilka inskrivningar de vill förnya, och därmed möjlighet att fördela kostnaderna . Lantmäteriet ges god tid att informera om förfarandet. Med en anmälningsperiod som inleds och avslutas kommer samtliga inskrivningar som omfattas av den nya lagen att vara äldre än när perioden löper ut (se nedan). Eftersom avtal om nyttjanderätt som utgångspunkt inte är bindande längre än , leder den långa anmälningsperioden till att en större andel av de inskrivningar som omfattas är inaktuella när perioden löper ut, vilket minskar risken för rättsförluster. En femårsperiod för förnyelse- anmälan ger även de stora rättighetshavarna, och andra 2012/13:76 intressenter gott om tid att tillsammans ta fram tidsplan, rutiner och arbetssätt för att underlätta förnyelsearbetet. Den medför att det saknas tillräckliga skäl att genomföra en försöksverksamhet i mindre skala, vilket diskuteras i promemorian och föreslås av flera remissinstanser. Det finns inget lämpligt alternativ till ett förnyelsekrav Några remissinstanser framför att ansvaret för att hålla fastighetsregistret uppdaterat i första hand bör åligga registerhållaren, dvs. De förslag på åtgärder som lämnas i promemorian kan sägas ge uttryck för samma synsätt. Som framgår av avsnitt 6 anser regeringen att åtgärderna bör genomföras. Det är dock svårt att se att de begränsade åtgärderna kan leda till att någon större del av de inaktuella inskrivningarna kan tas bort inom rimlig tid. Det är inte heller praktiskt möjligt för inskrivningsmyndigheten att genomföra någon grundlig genomgång av inskrivningarna, eftersom myndigheten i de flesta fall inte känner till om de inskrivna rättigheterna fortfarande gäller eller inte. En genomgripande rensning av inaktuella inskrivningar kräver således rättighetshavarnas medverkan, vilket åstad- koms genom ett krav på förnyelse. Mycket tyder på att de tidigare lagarna om förnyelse av äldre inskriv- ningar har varit framgångsrika. Det saknas en heltäckande utvärdering av resultaten av lag men tillgängliga uppgifter tyder på att av de inskrivningar som omfattades av tillämpningsområdet kunde tas bort efter att anmälningsperioden hade löpt ut. finns det inga uppgifter om att lagstiftningen medfört några större problem ur rättssäkerhetssynpunkt eller på annat sätt. Några remissinstanser, däribland Fastighetsägarna , önskar mer omfattande åtgärder och anser att det bör införas någon form av ständigt krav på förnyelse av inskrivningar. Frågan behandlas även i pro- memorian där det övervägs dels en ordning där inskrivningar av tids- begränsade rättigheter måste förnyas när upplåtelsetiden löper ut, dels ett system för allmän förnyelse för samtliga inskrivningar av nyttjanderätter och servitut. Promemorians slutsats är dock att nackdelar- na med båda varianterna överväger fördelarna. gällde ett allmänt krav på att inteckningar av nyttjande- rätt skulle förnyas . Det allmänna förnyelsekravet avskaffa- des genom införandet av inteckningsförordning. Ett återinfört allmänt krav på förnyelse av inskrivningar skulle effektivt motverka uppkomsten av inaktuella inskrivningar. Ett sådant återinföran- de skulle dock vara förenat med stora besvär för rättighetshavarna, som ständigt skulle behöva förnya inskrivningarna. Om många rättighets- havare skulle försumma att anmäla förnyelse, skulle det med tiden kunna medföra att många rättigheter som fortfarande gäller förlorar det skydd en inskrivning innebär. I sådant fall skulle fastighetsregistret bli miss- visande på så sätt att alla gällande belastningar på en fastighet inte skulle gå att utläsa ur registret. Ett återinfört allmänt krav på förnyelse av inskrivningar skulle också innebära en genomgripande förändring av inskrivningsväsendet som det inte finns underlag för i det här lagstiftningsärendet. bedömning finns inte tillräckliga skäl för att nu överväga en sådan mer Regeringen föreslår i stället att ett tillfälligt krav på förnyelse av in- skrivningar av nyttjanderätter, servitut och avkomsträtter införs, liknande det som gällde enligt 1968 och lagar. Förnyelsekravet bör omfatta mer än inskrivningar Enligt lag omfattades de inteckningar som hade gjorts före den av kravet på förnyelse. Förnyelsekravet täckte således in de inteckningar som var eller äldre när lagen trädde i kraft. andra ord omfattades alla tidsbestämda nyttjanderätter vars giltighetstid hade löpt ut. Det finns goda skäl för en sådan utformning även av det nya kravet på förnyelse av äldre inskrivningar. Regeringen föreslår att den tid under vilken anmälan om förnyelse ska kunna göras ska löpa ut . För att täcka in alla in- skrivningar som är minst när förnyelsetiden löper ut bör alltså kravet på förnyelse omfatta inskrivningar som gjorts eller Förnyelsekravet bör omfatta inskrivningar i både fastigheter och Detta gällde också enligt lag. Det är lämpligt att som närmare tidsgräns för förnyelsekravet välja den Detta eftersom lantmäterimyndigheterna efter det datumet har kunnat kontrollera hur inskrivna rättigheter ska belasta berörda fastigheter efter en ändring i fastighetsindelningen. att anta att inskrivningar som gjorts därefter i mindre utsträckning än äldre inskrivningar är inaktuella. Kravet på förnyelse bör inte bara gälla inskrivningar som har beviljats före , utan även sådana ansökningar om inskrivning som har vilandeförklarats före det datumet. Har ansökan beviljats efter den , ska anmälan om förnyelse dock inte behöva göras. De inskrivningar som förnyades med stöd av 1968 eller lagar är nu så gamla att det inte finns anledning att undanta dem från kravet på En ny anmälan om förnyelse ska alltså krävas för att dessa inskrivningar ska stå kvar. Få undantag från kravet att anmäla Regeringens förslag: Endast inskrivningar och ansökningar om in- skrivning av en tomträtt eller av en rättighet som avser vattenkraft eller vattenreglering ska vara undantagna från förnyelsekravet. Promemorians alternativa förslag överensstämmer i allt väsentligt Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte några särskilda synpunkter på förnyelsekravets tillämpningsområde. bedömningen i promemorian att inskrivningar av rättigheter med kopp- ling till vattenkraft bör undantas från kravet på förnyelse. anför att det finns starka skäl för att inskrivningar av kraftledningsser- vitut och rättigheter med koppling till teleanläggningar ska omfattas av Skogsindustrierna instämmer i denna bedömning men anser 2012/13:76 dessutom att skogsfångs- och mulbetesservitut bör undantas från tillämp- ningsområdet. Detta eftersom förrättningarna snarare skulle bli mer komplicerade om inskrivningarna togs bort när rättigheterna fortfarande finns kvar. Även stödjer förslaget att inskrivningar av vattenkraftsrättigheter inte ska omfattas av förnyelsekravet. Skälen för regeringens förslag För att ett krav på förnyelse av äldre inskrivningar ska få full effekt bör utgångspunkten vara att kravet ska omfatta alla inskrivningar av nyttjan- derätter, servitut och avkomsträtter, oavsett vilka typer av rättigheter som inskrivningarna avser. Likväl finns det anledning att särskilt överväga om inskrivningar av vissa typer av rättigheter bör undantas. Skogsfångs- och mulbetesservitut bör inte undantas lag gjordes undantag för inskrivningar av sådana servitut för skogsfång och mulbete som omfattades av 7 a § lagen (1907:36 s. 25) om servitut. Undantaget avsåg sådana servitut som inte var tidsbegränsade, som hade gällt och som antingen varit av ålder gällande eller hade tillkommit före genom avtal i samband med tillkomsten av den fastighet till vars förmån servitutet gällde. Sådana servitut var jämställda med jorddelningsservitut (numera fastighetsbild- ningsservitut) i fråga om sakrättsligt skydd. De gällde alltså mot en ny ägare till fastigheten även utan inskrivning eller förbehåll vid överlåtelse. I förarbetena till lag uttalades att det skulle kunna verka vilse- ledande om en inteckning för ett sådant servitut skulle förfalla på grund av försummad förnyelse eftersom servitutet ändå skulle belasta fastig- heten (prop. 1968:89 s. 51). lag gjordes inget undantag för skogsfångs- eller mulbetes- servitut. Detta motiverades med att en utebliven anmälan om förnyelse inte skulle påverka rättigheten som sådan. Ytterligare ett argument var att den lagen var begränsad till fastigheter som avskilts från samfälld mark och att servitut endast i sällsynta undantagsfall gäller i samfälld mark. Det fanns därför ingen risk att ett borttagande av eventuella inskrivningar skulle leda till att fastighetsböckerna blev missvisande (prop. 1980/81:147 s. 9). Skogsfångs- och mulbetesservitut ansågs redan under början av vara ett hinder för ett effektivt skogsbruk, jfr förarbetena till lagen (1926:326) om delning av jord å landet (NJA II 1926 s. 553). I 7 kap. 2 § fastighetsbildningslagen intogs ett uttryckligt förbud mot att bilda skogsfångsservitut genom fastighetsreglering. Efter nya jordabal- kens ikraftträdande är det inte heller möjligt att avtalsvägen bilda skogs- fångs- eller betesservitut (14 kap. 4 § jordabalken). Med hänsyn till att det inte varit möjligt att upplåta skogs- fångs- eller mulbetesservitut och att motståndet mot dessa även dess- förinnan varit starkt, är det osannolikt att det finns mer än ett fåtal tids- begränsade servitut av detta slag som fortfarande gäller (jfr bedömningen i prop. 1971:133 s. 11 f.). Skogsfångs- och mulbetesservitut som upplåtits kan i och för sig fortfarande vara gällan- Samhällsutvecklingen har dock varit sådan att det finns goda grunder att anta att inte heller dessa servitut fyller någon funktion, annat än i undantagsfall. Skälen för att låta kravet på förnyelse omfatta samtliga skogsfångs- och mulbetesservitut är mot denna bakgrund starka. Eftersom av de inskrivna skogsfångsservituten och av de inskrivna mulbetesservituten finns i Västernorr- lands län kommer det att vara relativt enkelt att nå eventuella servituts- havare med riktade informationskampanjer. Risken för rättsförluster är därför liten. När det gäller de servitut som omfattades av 7 a § servitutslagen (se ovan) kan det konstateras att de fortfarande har sakrättsligt skydd även utan inskrivning (34 § lagen om införande av nya jordabalken). Det finns således ingen risk för skada för rättighetshavaren orsakad av att inskriv- ningen för ett sådant servitut tas bort. Sammanfattningsvis bör samtliga skogfångs- och mulbetsservitut om- fattas av förnyelsekravet. Något undantag likt det lag bör alltså inte göras. Villaservitut bör inte undantas Med villaservitut avses en avtalad förpliktelse för en villafastighet till förmån för kringliggande fastigheter. Villaservitut användes i stor ut- sträckning i samband med att nya bostadsområden uppfördes i storstä- derna och fyllde delvis samma funktion som den moderna plan- och bygglagstiftningen. Servituten syftade i allmänhet till att begränsa möjligheten att förändra den belastade fastigheten och innehöll därför regler om t.ex. om- och tillbyggnad, uppförande av uthus och markarbe- ten. Därutöver kunde villaservituten innehålla förbud mot att bedriva stö- rande verksamheter på fastigheten. Antalet inskrivna villaservitut uppgår till cirka 100 000, varav omkring 95 000 har tillkommit . I takt med att samhällets reglering av plan- och byggfrågor växte fram tappade villaservituten i betydelse. är det tydligt att en stor del av villaservituten har upphört att fylla någon funktion. Det står också klart att de inskrivna villaservituten orsakar merarbete vid lantmäteriförrätt- ningar och i samband med fastighetsöverlåtelser. De är i så hög grad in- aktuella att de riskerar att påverka tilltron till fastighetsregistret. Det finns alltså goda skäl att låta dem omfattas av förnyelselagen. Många inskrivningar av villaservitut avser även upplåtelser som ligger vid sidan av de rent bebyggelsereglerande momenten. Det kan t.ex. vara fråga om en rätt att dra en vatten- eller avloppsledning över grannfastig- heten. Ett villaservitut kan alltså fortfarande ha betydelse till en viss del som andra delar inte fyller någon funktion. För att undvika rättsförluster är det därför viktigt att det genomförs riktade informations- kampanjer där fastighetsägare i områden med många villaservitut upp- lyses om att de kan ha anledning att undersöka om de bör anmäla för- nyelse av servituten. Rättigheter för kraftledningar och telefonanläggningar bör inte undantas