prop · H10342d2 · 2013-11-19 00:00:00 — I den mån energieffektiviseringar har lett till vinster som i sin tur använts för ökad konsumtion av el (så kallade rekyleffekter) ingår detta, eftersom industrins energianvändning redovisas över tid.5 Energi- och koldioxidskatterna inverkar på om företag vidtar åtgärder för energieffektivisering, genom att skatterna i olika omfattning ingår i I granskningen ingår energi- och koldioxidskatternas inverkan genom energipriset, men denna inverkan kvantifieras inte. har i granskningsrapporten skatter – vem betalar? granskat användningen av klimatrelaterade skatter, främst energi- och koldioxidskatt. En del av granskningen avser analyser hur styrmedel för energieffektivisering och förnybarhet (vid sidan av EU:s system för handel med utsläppsrätter) påverkar uppfyllelsen av klimatmål. Andra aspekter av ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet behandlas inte. informations- och energirådgivningsinsatser granskas inte. Beträffande tillsynen och samordningen av (SFS 1998:808) energihushållningsregler, övertog ansvaret för tillsynsvägledning. Eftersom organisationen för tillsynen och samordningen är relativt ny och tillsynsvägledning inte har färdigställts, ingår inte frågor om tillsyn och tillsynsvägledning enligt i granskningen. Styrmedlet energikartläggningscheckar har introducerats och det saknas grundläggande data om exempelvis utfall för styrmedlet. Därför omfattar granskningen inte heller systemet med energikartläggningscheckar. Följande uttalanden och kriterier sammanfattar utgångspunkterna för bedömningar i denna granskningsrapport. De generella bedömningsgrunderna gäller för samtliga revisionsfrågor medan mer specifika bedömningsgrunder redovisas under respektive revisionsfråga. 5Konjunkturinstitutet har belyst rekyleffekter av energieffektivisering i myndighetens specialstudie nr 28 (), Rekyleffekten – Är energieffektivisering effektiv miljöpolitik eller långdistans i ett ekorrhjul? ENERGIEFFEKTIVISERING INOM INDUSTRIN – EFFEKTER AV STATENS INSATSER Målen för FN:s, EU:s och klimatpolitik är grundläggande generella bedömningsgrunder för granskningen. I kapitel 4 redogör vi närmare för EU:s och klimat- och energipolitiska mål. De kompletteras av uttalanden från Miljö- och jordbruksutskottet, näringsutskottet och regeringen. Miljö- och jordbruksutskottet har uttalat att i syfte att uppnå en god ekonomi och för att hushålla med de gemensamma resurserna bör den kombination av åtgärder genomföras som långsiktigt uppnår det önskade målet till lägsta möjliga kostnad, det vill säga den mest kostnadseffektiva åtgärdskombinationen. Enligt utskottet är det mycket viktigt att samhällsekonomisk effektivitet beaktas i utformningen av klimatpolitiken.6 Miljö- och jordbruksutskottet har också framhållit behovet av en långsiktig stabilitet i klimat- och energipolitiken för att främja långsiktigt nödvändiga investeringar som bidrar till kraftigt minskade utsläpp av växthusgaser som en konkurrenskraftig energiförsörjning tryggas. I en sammanhållen klimat- och energipolitik bör såväl energipolitikens som klimatpolitikens regelverk inom alla områden utformas så att de i möjligaste mån ömsesidigt stöder varandra. Möjligheter till synergier mellan åtgärder som vidtas i syfte att nå de energipolitiska respektive de klimatpolitiska målen bör tillvaratas. Övergången till förnybara energikällor liksom ökad energieffektivisering kan enligt utskottet utgöra centrala delar i en sammanhållen klimat- och energipolitik.7 har framhållit vikten av att EU:s energipolitik har en inriktning som stämmer överens med FN:s övergripande tvågradersmål och EU:s mål att utsläppen av växthusgaser ska minska med 80–till 2050 för de industrialiserade länderna. Energieffektivisering och en ökad användning av förnybar energi är enligt utskottet viktigt för att nå de gemensamma övergripande målsättningarna inom EU:s energipolitik, som exempelvis minskade utsläpp av växthusgaser, ökad försörjningstrygghet och ökad konkurrenskraft.8 Regeringen anger att dess sammanhållna klimat- och energipolitik innebär kraftfulla utsläppsminskningar av växthusgaser och en väg ut ur beroende av fossila bränslen. Åtgärder för energieffektivisering är en viktig del i regeringens klimatpolitik. En effektivare användning av energi bidrar enligt regeringen till minskad belastning på klimatet och miljön och till en tryggare 2011/12:MJU1, rskr. 2011/12:99. 2005/06:MJU14, s. 45 f., rskr. 2005/06:389. 2011/12:NU20 sid. 8 f. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT energiförsörjning.9 Enligt regeringen innebär energiöverenskommelsen mellan allianspartierna 2009 att klimatpolitiken inte kan separeras från energipolitiken och den överenskommelse som har legat till grund för beslut om klimat- och energipolitiska mål till 2020.10 Har programmet för energieffektivisering inom industrin bidragit till att åstadkomma energieffektiviseringar och minskade utsläpp? Vad har det kostat i förhållande till effekterna? EU:s energiskattedirektiv11 medför följande krav för att företag ska medges befrielse från energiskatt på el, inom ramen för exempelvis nationella program för energieffektivisering: De åtgärder som företagen vidtar måste leda till en ökad energieffektivitet som i stort sett motsvarar den som skulle ha uppnåtts om EU:s minimiskattenivå för elektrisk kraft hade gällt.12 För del motsvarar minimiskattenivån på el per kWh. Syftet med lagen (2004:1196) om program för energieffektivisering är att främja en effektiv användning av energi, genom att energiintensiva företag ges en möjlighet att delta i femåriga program för energieffektivisering i utbyte mot en befrielse från energiskatten på elektrisk kraft.13 Regeringen framhöll vid införandet av PFE att syftet är att ersätta ett styrmedel – skatten, med ett annat – programmet för energieffektivisering, och att effekten av deltagandet i programmet i stort sett måste vara minst densamma som om skatten hade tillämpats.14 Regeringen bedömde att det finns goda möjligheter till synergieffekter mellan programmet och andra styrmedel, exempelvis EU:s system för handel med utsläppsrätter och (1988:808). Regeringen eftersträvade dock en begränsning av antalet styrmedel för att uppnå en viss effekt och betonade att handel med utsläppsrätter och koldioxidskatt är effektiva styrmedel på klimatområdet. Därför ansåg regeringen det inte lämpligt att koppla deltagande i PFE till krav på att minska utsläppen. Regeringen framhöll också näringspolitiska skäl för att inrätta PFE. Enligt regeringen verkar de berörda företagen i många fall på 2011/12:1 volym 1 s. 72. 2011/12:100 s. 78. Även har regeringen framhållit kopplingen mellan energi- och klimatpolitiken, se till exempel prop. 2001/02:55 s. 44. 11Rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet, EUT L 283, 31.10.2003. Se även prop. 2003/04:170 s. 73. 131 § lagen (2004:1196) om program för energieffektivisering. 2003/04:170 s. 84. tillstyrkte regeringens förslag om en lag om program för energieffektivisering, se bet. 2004/05:NU7, rskr. 2004/05:90. ENERGIEFFEKTIVISERING INOM INDUSTRIN – EFFEKTER AV STATENS INSATSER en internationell marknad med konkurrentländer såväl inom som utanför EU. riskerade svenska företag att behöva betala energiskatt på el enligt EU:s minimiskattenivå, som vissa andra medlemsstater ännu inte hade infört miniminivån för energiskatt på el. I konkurrentländerna utanför EU fanns ingen motsvarande harmonisering av energiskatter. Därför antog regeringen att risken för försämrad konkurrens gentemot konkurrerande företag i sådana länder var minst lika stor.15 Regeringen gjorde inte någon uttrycklig prioritering mellan de näringspolitiska och energipolitiska skälen för att inrätta PFE. Redovisar regeringen och myndigheterna effekter av energieffektiviserande åtgärder för industrin på ett samlat och tydligt sätt? utgångspunkt är att en samlad och tydlig redovisning behövs som beslutsunderlag för att regeringen och ska kunna bedöma om nyttan av energieffektiviserande insatser, framför allt PFE, står i proportion till kostnaderna. har efterfrågat en bättre uppföljning och redovisning av regeringen avseende klimatområdet. I budgetbetänkanden för åren 2009–2011 har miljö- och jordbruksutskottet anfört bland annat följande, vilket har godkänt: Det är viktigt att regeringen löpande följer upp och utvärderar de åtgärder som görs inom klimatområdet samt redovisar och analyserar uppnådda resultat till . Resultatredovisningen bör vara tydligare inriktad på resultat och effekter av de insatser som görs.16 Huvuddelen av de insatser som staten vidtar för att nå målen inom klimatområdet görs inom ramen för andra utgiftsområden. Det skulle behövas både en sammanhållen redovisning av vilka de viktigaste statliga insatserna är för respektive område och en redogörelse för resultatet av insatserna.17 Det skulle vara en fördel om regeringens redovisning också innehöll den trend som kan iakttas – det vill säga om utsläppen bedöms minska i önskad omfattning.18 tillkännagav , på initiativ av ett enigt näringsutskott, att regeringen bör granska effekterna av de olika klimat- och energipolitiska styrmedlen för den internationellt konkurrensutsatta elintensiva industrin. 2003/04:170 s. 27 f. 2008/09:MJU1, rskr. 2008/09:103. 2009/10:MJU1, rskr. 2009/10:129. 2010/11:MJU1, rskr. 2010/11:119. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT Enligt näringsutskottets uppfattning bör en sådan granskning inte bara avse effekterna för industrin vad gäller elcertifikat och undantag från kvotplikt, utan även omfatta andra styrmedel såsom energibeskattning och utsläppsrätter.19 erinrade om tillkännagivandet.20 Bidrar energieffektivisering inom industrin till klimatmålen? –På kort sikt? –På lång sikt? En stor del av industrin ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter. utgångspunkt är att effekterna av energieffektivisering skiljer sig åt beroende på vilket tidsperspektiv som avses och om energieffektivisering sker i verksamheter inom eller utanför handelssystemet. Granskningen har genomförts med hjälp av flera metoder, både kvalitativa och kvantitativa. För att svara på revisionsfrågan om PFE har bidragit till att åstadkomma energieffektiviseringar och minskade utsläpp har , på uppdrag av , gjort följande beräkningar utifrån tre olika grupper (PFE-företag, energiintensiva branscher utanför PFE och övrig industri): Beräkningar av industrins energianvändning (exklusive energiföretagen iårlig energistatistik för el, gas, fjärrvärme), produktionsvärde och utsläpp utifrån arbetsställenivå21 för företag inom industrin med särskild uppdelning på företag som har deltagit av PFE. (Se vidare bilaga 5.) Uppgifter om energianvändning (inklusive energiföretagen i årlig energistatistik för el, gas, fjärrvärme) har genererats utifrån företags- och individdatabasens energitabell och delats upp på företag som har deltagit iden första perioden av PFE. Dessutom har statistiken delats in efter den handlande sektorn och icke handlande sektorn. Jämförelser har också gjorts mellan och uppgifter om energianvändning i de olika berörda företagen. Vidare har använt information om företag med befrielse från kvotplikt för elcertifikat från . (Se vidare bilaga 6.) 2008/09:NU8, rskr. 2008/09:42. 20Bet 2010/11:NU3 s. 21, rskr. 2010/11:123. 21Ett företag kan ha ett eller flera arbetsställen. Ett arbetsställe kan exempelvis vara en fabrik eller ett lokalkontor. ENERGIEFFEKTIVISERING INOM INDUSTRIN – EFFEKTER AV STATENS INSATSER Under den första programperioden deltog 101 företag. Företag inom massa- och pappersindustrin stod för den största delen av PFE-företagens Gruppen energiintensiva branscher utanför PFE bestod av cirka 600 företag, medan gruppen övrig industri bestod av cirka 6 000 företag. I gruppen energiintensiva branscher utanför PFE hade stål- och metallföretag och raffinaderier den största energianvändningen. har också kartlagt vilka företag som har certifierade energiledningssystem och miljöledningssystem genom databasen . nu.22 Vidare har genomfört intervjuer med företrädare för ett flertal branschorganisationer.23 Organisationerna har valts utifrån rekommendationer från Svenskt Näringsliv.24 Ett grundläggande moment för att besvara revisionsfrågan om regeringens och myndigheternas redovisning av insatser för energieffektivisering, har varit granskning av styr- och uppföljningsdokumentation från regeringen och myndigheterna. Kompletterade intervjuer med tjänstemän vid och myndigheterna har också genomförts. För att besvara revisionsfrågan om energieffektivisering inom industrin bidrar till klimatmålen har kombinerat intervjuer med iakttagelser från tidigare granskningar inom klimatprogrammet. Professor vid , teknik och samhälle vid har bidragit i granskningen som extern kvalitetssäkrare. har kontaktat forskare dels utifrån sammanställning,25 dels utifrån tips från granskningens externa kvalitetssäkrare. 22Certifiering.nu är en webbplats som syftar till att erbjuda marknaden en kvalitetssäkrad söktjänst av alla certifierade företag och deras erhållna certifieringar. Bakom webbplatsen står bland annat branschorganisationen , Inspection and Certification (SWETIC). 23De branschorganisationer som kontaktades var Teknikföretagen, Företagarna, (gruvindustrin), Plast- och kemiföretagen, Skogsindustrierna, och Svensk Betong. 25Energimyndigheten , PFE – sammanställning av utvärderingar, studier, forskningsrapporter och informationsmaterial. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT Kapitlen i rapporten är disponerade efter revisionsfrågorna. Kapitel 2 handlar om vilka energieffektiviseringar och utsläppsminskningar som har genomförts till följd av PFE samt vad det har kostat. Kapitlet bygger till stor del på ny information från beräkningar som SCB har genomfört på uppdrag av . Kapitel 3 belyser regeringens och myndigheternas rapportering av energieffektiviseringen. Kapitlet berör även frågan om PFE har bidragit till att åstadkomma energieffektiviseringar. Kapitel 4 handlar huvudsakligen om hur insatser för energieffektivisering och förnybar energi påverkar klimatmål med olika tidshorisont. Kapitel 5 innefattar slutsatser och rekommendationer. 1.7Centrala termer och begrepp Effekter som i det här fallet inte skulle ha inträffat utan programmet för energieffektivisering (PFE). Tilldelad utsläppsenhet det vill säga de internationella Unit (AAU) utsläppsrätter som tilldelas varje enskild part till Kyotoprotokollet när den första perioden började . Mått på hur effektivt energin används inom ekonomin. Det svenska energieffektiviseringsmålet är uttryckt som Det mäts som primär bruttotillförsel av energi i relation till BNP. EU:s system för handel med utsläppsrätter, ett styrmedel för att minska koldioxidutsläppen från anläggningar inom EU. Tidsperioder för EU:s system för handel med utsläppsrätter. Den första perioden var en försöksperiod som avsåg åren 2005–2007. Den andra handelsperioden avsåg åren 2008– Den tredje handelsperioden startade och ska Anläggningar i företag som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter. förbränningsanläggningar, oljeraffinaderier och järn- och stålverk samt fabriker som tillverkar cement, glas, keramik, pappersmassa, papper och papp. ENERGIEFFEKTIVISERING INOM INDUSTRIN – EFFEKTER AV STATENS INSATSER De verksamheter som inte ingår i den handlande sektorn, exempelvis bostäder, transporter, service, jord- och En analys som beskriver vad som skulle ha hänt om inte (i det här fallet) PFE hade funnits. Förluster som sker vid produktion och överföring av el och Programmet för energieffektivisering. företag som uppfyller särskilda krav kan ansöka om deltagande i programmet. Specifika begrepp för denna granskningsrapport: Industribranscher med hög energianvändning. Se bilaga 5, tabell A för lista över vilka branscher som ingår. Energiintensiva branscher exklusive de företag som valt att delta i programmet för energieffektivisering (PFE). GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT 2Energieffektiviseringar – inom och utanför programmet för energieffektivisering I detta kapitel behandlas den första revisionsfrågan: Har programmet för energieffektivisering inom industrin bidragit till att åstadkomma energieffektiviseringar och minskade utsläpp? Vad har det kostat i förhållande till effekterna? Frågan om programmet för energieffektivisering har bidragit till att åstadkomma besparingar berörs även i kapitel 3, i samband med att rapporteringen behandlas. 2.1Programmet för energieffektivisering – utgångspunkter I detta avsnitt redovisas bakgrunden till införandet av PFE. 2.1.1PFE öppnade för fortsatt elskattebefrielse för den energiintensiva industrin Tillkomsten av PFE medförde att den energiintensiva industrin kunde fortsätta att vara befriad från energiskatt på el som förbrukas i tillverkningsprocessen. Svensk industri var befriad från energiskatt på el som används vid tillverkningsprocesser. Regeringen tillsatte en förhandlare med uppgift att ta fram underlag och förslag till långsiktiga avtal för att uppnå effektivare energianvändning i den energiintensiva industrin. Syftet med de långsiktiga avtalen var att på ett kostnadseffektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser.26 ansåg regeringen att ett program för långsiktiga avtal med den energiintensiva industrin skulle kunna bidra till att uppfylla det nationella klimatmålet och del av EU:s gemensamma åtagande enligt Kyotoprotokollet. infördes dock inte något sådant program.27 26Ds 2001:65, Förslag till program för långsiktiga avtal med energiintensiv industri, s. 12. 2001/02:143. Propositionen var en fortsättning på den energipolitiska uppgörelsen om bland annat stängning av kärnkraftsreaktorerna i . I fråga om energieffektivisering inom industrin, hade departementspromemorian Ds 2001:65 tidigare publicerats. ENERGIEFFEKTIVISERING INOM INDUSTRIN – EFFEKTER AV STATENS INSATSER inledde ett formellt granskningsförfarande gentemot . Kommissionen ansåg att den svenska tillverkningsindustrins befrielse från energiskatt på el var ett otillåtet statsstöd. förhandlade och beslutade EU om ett nytt energiskattedirektiv, som bland annat skulle komma att innefatta en minimiskattesats på per MWh el även för tillverkningsindustrin.28 föreslog regeringen att nollskattesatsen för el som förbrukas inom bland annat tillverkningsindustrin skulle avskaffas och, , ersättas av en skatt om per kWh. Skatten motsvarar i princip miniminivån i energiskattedirektivet.29 Efter förhandlingar mellan kommissionen och sänktes beloppet som skulle återkräva av företagen. Det ursprungliga kravet var och avsåg cirka 55 000 företag medan det slutliga kravet endast var och avsåg cirka 30 företag.30 Introduktionen av PFE var en integrerad del i genomförande av energiskattedirektiv och kommissionens statsstödsgodkännande av den nya energiskattenivån på el för den svenska tillverkningsindustrin.31 Direktivet öppnade för att sätta ned energiskatten på el till noll om företagen ingår långsiktiga avtal om energieffektivisering med staten.32 lämnade regeringen propositionen om införande av PFE till . Lagen om PFE trädde i kraft , men företagen fick gå med retroaktivt i PFE med 28Direktiv /96/EG, prop. 2003/04:170 s. 23 f. samt e-post från . Se också prop. 2003/04:1, volym 1, bet. 2003/04:FiU1, rskr. 2003/04:42. 29Enligt artikel 17 i rådets direktiv /96/EG kan energiintensiva företag åta sig att uppnå miljömässiga målsättningar eller ökad energieffektivitet genom avtal, deltagande i handelssystem för utsläppsrätter eller liknande åtgärder och i gengäld få en möjlighet till befrielse från de minimiskattesatser som anges i direktivet. En sådan befrielse kan ske om i huvudsak två förutsättningar uppfylls. De åtaganden som företagen gör måste leda till att miljömål uppnås, eller till en ökad energieffektivitet, som i stort sett motsvarar vad som skulle ha uppnåtts om man i stället tillämpat de minimiskattesatser som anges i direktivet. Företagens åtaganden skall således ersätta skatten som styrmedel. Vidare skall en sådan nedsättning vara förenlig med gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön, de så kallade miljöriktlinjerna (EGT C37 . 2004/05:NU7 s. 12, rskr. 2004/05:90. Det ursprungliga kravet omfattade perioden –. Det slutliga kravet omfattade perioden –. 2003/04:170 s. 23 f. och Europeiska kommissionens beslut , Statligt stöd N 156/2004. Energiskatt på el som förbrukas av tillverkningsindustrin, C(2004)2200fin, avsnitt 2.2. En annan del i genomförandet var att följde regeringens förslag i 2003/04:144 om att utnyttja energiskattedirektivets möjlighet att skattebefria el som förbrukas i exempelvis elektrolytiska och metallurgiska processer i industrin. Se e-post från . 32Art 17 Rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet, EUT L 283, 31.10.2003 s. 0051–0070. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT verkan från 1 juli 2004.33 De företag som utnyttjade denna möjlighet blev därför även fortsatt befriade från energiskatt på processrelaterad el.34 2.1.2Låga och otydliga krav på energieffektivisering Regeringen avstod vid införandet av programmet uttryckligen från att föreslå kvantitativa mål om minskad elanvändning för PFE-företagen.35 Däremot har regeringen framhållit att effekten av programmet i stort sett ska motsvara minst densamma som om energiskatt på el hade tillämpats. Någon närmare precisering har inte gjorts för hur mycket energieffektivisering PFE ska bidra till. Detta återspeglar sig också i lagtexten. Den innebär att de eleffektiviserande åtgärderna förväntas medföra en ökad eleffektivitet i slutet av programperioden som i stort sett motsvarar vad som skulle uppnåtts om en energiskatt i nivå med per kWh hade tillämpats under hela perioden.36 Lagrådet framförde i sitt yttrande över regeringens lagförslag om PFE att det förslaget var tveksamt i flera avseenden. Till att börja med ifrågasatte Lagrådet lagstiftningens praktiska betydelse. Skattebefrielsen är inte större än per kWh. har anledning att – även utan en skattebefrielse av denna storlek – vidta ekonomiskt försvarbara åtgärder som leder till en minskad elförbrukning. I förhållande till den elkostnad som kan sparas genom den bortfallande förbrukningen är skatten obetydlig. Skattens styrande effekt på företagens handlande får därför antas vara mycket begränsad. Till detta kommer enligt Lagrådet att de företag som vill delta i PFE måste underkasta sig ett omfattande byråkratiskt system förknippat med kostnader för olika administrativa åtgärder. Av större betydelse är att företagen, för att kunna uppnå de effektivitetsmål som ställs, i allmänhet kommer att tvingas genomföra investeringar och liknande kostnadskrävande åtgärder. Med hänsyn till dessa skäl ifrågasatte Lagrådet om regeringens lagförslag kunde antas tillgodose syftena med lagförslaget.37 2003/04:170, bet. 2004/05:NU7, rskr. 2004/05:90. Punkt 2 i övergångsbestämmelserna till lagen (2004:1196) om program för energieffektivisering. 34Om PFE-företag fanns med bland de företag vilka återkrävdes på energiskatt på el för perioden till (har inte analyserat om något PFE-företag ingick bland de företag vilka återkrävdes på energiskatt på el enligt kommissionens beslut), betalade de företagen i så fall retroaktiv energiskatt på el för den aktuella perioden. 2003/04:170 s. 43. 3611 § 2 st. 3. lagen (2004:1196) om program för energieffektivisering. Enligt lagtexten är skattenivån . 2003/04:170, bilaga 5, s. 122 f. Lagrådets yttrande avsåg närmare bestämt regeringens underlag i lagrådsremissen. ENERGIEFFEKTIVISERING INOM INDUSTRIN – EFFEKTER AV STATENS INSATSER I samband med statsstödsprövningen av programmets andra period redovisade och för vilka de främsta skälen är till att företagen inte genomför lönsamma investeringar i energieffektiviserande åtgärder: Företag har begränsat utrymme för investeringar och genomför då i första hand de åtgärder som är mest lönsamma.