prop · H003165 · 2013-06-03 00:00:00 — Principiellt är det ingen avgörande skillnad mellan civil luftfart, annan luftfart för statsändamål och militär luftfart i detta avseende. Befälhavaren har ansvaret för luftfartyget och han eller hon ska ha de maktbefogenheter som behövs för att kunna uppfylla detta ansvar, såväl före som under en flygning. Regeringen kan därför inte finna några skäl varför en befälhavare på ett militärt luftfartyg inte ska ha samma befogenheter som en befälhavare på ett civilt luftfartyg. Detta innebär att grundbestämmelserna för civil luftfart i denna del bör gälla också för militär luftfart. Regeringen vill i detta sammanhang peka på de särskilda lydnadsförhållanden som råder inom Försvarsmaktens verksamhet och därmed militär luftfart. Det gäller framförallt lydnadsförhållandena inom den operativa respektive taktiska verksamheten. Order om hur ett militärt luftfartyg ska uppträda ges ofta av en taktisk chef genom en flygstridsledare. Det skulle därför kunna ifrågasättas om befälhavaren i ett militärt luftfartyg har, som det sägs i 5 kap. 3 § luftfartslagen, den högsta myndigheten ombord på luftfartyget. Med uttrycket högsta myndigheten ombord avses emellertid utövandet av befogenheter av befälhavaren inför och under flygning samt vid rapportering efter avslutad flygning. Det bör därför, enligt regeringen, inte uppstå någon konflikt mellan de militära lydnadsbestämmelserna och luftfartslagens bestämmelser. Befälhavaren ansvarar för att luftfartyget är luftvärdigt. Luftfartslagens bestämmelser om detta bör gälla också inom militär luftfart. Detta ansvar innebär att befälhavaren ska övervaka att luftfartyget är luftvärdigt (5 kap. 4 §). Befälhavaren har enligt paragrafens andra stycke, jämfört med 3 kap. 1 § första stycket, också en skyldighet att till ansvarig 2012/13:165 myndighet anmäla sådant som har betydelse för luftvärdigheten eller miljövärdigheten. Som en följd av 14 kap. 1 § luftfartslagen gäller inom militär luftfart inte heller befälhavarens rättigheter ombord enligt 5 kap. 5 och 6 §§ luftfartslagen. Bestämmelserna avser i första hand hur befälhavaren får och bör agera när passagerare ombord uppträder på sådant sätt att det utgör en omedelbar fara för flygsäkerheten eller luftfartsskyddet. I militär luftfart har det alltid förekommit att passagerare följt med ombord på luftfartyget. En skillnad nu jämfört med tidigare är dock att det i allt större utsträckning förekommer att passagerare i militära luftfartyg inte tillhör Försvarsmaktens personal. Dessa omfattas inte av Försvarsmaktens disciplinära system. Det finns enligt regeringens mening ett större behov än tidigare att reglera även dessa frågor för militär luftfart. Regeringen anser mot den bakgrunden att föreskrifterna i luftfartslagen om rätt för fartygets befälhavare att använda tvång eller våld för att upprätthålla ordningen ombord ska gälla även för en befälhavare på ett militärt luftfartyg. 5 kap. 5 och 6 §§ luftfartslagen innebär i sammanfattning följande. Befälhavaren får vidta de åtgärder som behövs mot den som utgör en omedelbar fara för flygsäkerheten eller luftfartsskyddet. Befälhavaren får använda våld när andra medel inte hjälper. Besättningsmedlemmar ska hjälpa befälhavaren om det behövs, och har då samma rätt som befälhavaren att använda våld. Om ett svårare brott begås ombord ska befälhavaren om möjligt vidta de åtgärder som behövs för utredningen och som inte kan vänta. Befälhavaren får omhänderta gärningsmannen så att han eller hon inte avviker. Befälhavaren får också ta föremål som kan ha betydelse för utredningen i förvar. Föremål som kan ha betydelse för utredningen ska överlämnas till behörig svensk eller utländsk myndighet av befälhavaren. Till bestämmelsen i 5 kap. 5 § finns kopplad en bestämmelse i 13 kap. 10 § där det sägs: Har någon i fall som avses i 5 kap. 5 § brukat större våld än i varje fall är medgivet, ska han eller hon ändå inte dömas till ansvar, om omständigheterna var sådana att han eller hon svårligen kunde besinna sig. Om gärningen anses brottslig, får dömas till lindrigare straff än vad som annars är föreskrivet. Denna jämkningsregel ska naturligtvis också gälla för militär luftfart. I och med att luftfartslagens bestämmelser om befälhavaren och besättningen ombord bör gälla också för militär luftfart behövs viss förordningsreglering i denna sak. Även i dessa avseenden måste beaktas att militär luftfart vanligtvis genomförs av Försvarsmakten. Kommande reglering bör i huvudsak överensstämma med reglerna för civil luftfart och annan luftfart för statsändamål, jfr 5 kap. 4 § luftfartsförordningen (2010:770). Mot bakgrund av de förslag som regeringen lagt fram om befälhavaren och besättningen ombord bör också till dessa kopplade straffbestämmelser gälla för den militära luftfarten. Det handlar om 13 kap. 4 § 9 och 10 luftfartslagen (2010:500). Detta innebär att den kan straffas som inte följer befälhavarens order vid tjänstgöring ombord på ett flygplan. Samma gäller den passagerare som inte åtlyder vad befälhavaren bestämmer om ordningen ombord. Luftfartslagen innehåller en bestämmelse, 5 kap. 7 §, om skyldighet för befälhavaren att vidta vissa åtgärder om luftfartyget hamnar i nöd. Denna bestämmelse gäller inte för militär luftfart . I och med den militära luftfartens karaktär och specifika syfte bör denna bestämmelse inte heller i fortsättningen gälla för militär luftfart. gäller 5 kap. 8 § luftfartslagen om rapporteringsskyldighet vid olyckshändelse också för den militära luftfarten. Detta bör gälla även fortsättningsvis. Onykterhet eller påverkan av andra medel vid tjänstgöring ombord på ett luftfartyg är mycket allvarligt. Det finns enligt regeringens mening ingen anledning att i denna fråga skilja på civil luftfart och militär luftfart. Besättningen ombord på ett svenskt militärt luftfartyg bör därför inte undantas från det straffrättsliga ansvaret vid alkohol- eller annan drogpåverkan. Inte heller bör militär luftfart undantas från bestämmelserna om förbud mot tjänstgöring ombord på grund av sjukdom, uttröttning, påverkan av alkoholhaltiga drycker eller andra medel eller av andra sådana skäl. Bestämmelserna om förbud mot tjänstgöring ombord vid sjukdom m.m. och bestämmelserna om flygfylleri och grovt flygfylleri bör således gälla också för den militära luftfarten, se 5 kap. 9 § och 13 kap. 2 och 3 §§ luftfartslagen. 5 kap. 9 § luftfartslagen gäller även enligt 6 kap. 20 § flygledare, flygtekniker och flygklarerare, samt i den mån regeringen föreskriver det, annan personal inom markorganisationen med tjänstgöring som är av betydelse för flygsäkerheten. Enligt 13 kap. 2 och 3 §§ luftfartslagen gäller ansvarsbestämmelserna avseende flygfylleri och grovt flygfylleri även markpersonal enligt 6 kap. 20 § samma lag. Den nu redovisade regleringen bör gälla även inom militär luftfart. Det är angeläget att även inom militär luftfart närmare kunna reglera bruk av droger och andra preparat som kan försämra förmågan hos besättningen i ett luftfartyg att bidra till en säker luftfart. Försvarsmakten bör därför efter samråd med få meddela förbud eller liknande föreskrifter för besättningen på ett militärt luftfartyg i fråga om tjänstgöring under påverkan av alkohol eller andra medel. En bestämmelse om detta bör tas in i kommande förordning. 13 kap. luftfartslagen innehåller ett antal ansvarsbestämmelser. I och med den begränsning av luftfartslagens tillämplighet på militär luftfart som följer av 14 kap. 1 § gäller dessa ansvarsbestämmelser inte för militär luftfart. Regeringen har tidigare i detta avsnitt behandlat frågan om flygfylleri. 13 kap. 1 § luftfartslagen avser vårdslöshet i flygtrafik. Det kan ifrågasättas om inte denna ansvarsbestämmelse borde gälla även för militär luftfart. Regeringen konstaterar emellertid att militär luftfart i vissa situationer kan innebära att ett luftfartyg måste manövreras på ett sätt som skulle kunna uppfattas som vårdslöst. Ett exempel är att ett militärt luftfartyg under en övning kan behöva manövrera på mycket låg höjd eller i mycket hög fart. I det militära sammanhanget är detta sätt att framföra luftfartyget inte vårdslöst utan en övning inför en stridssituation. Om ansvarsbestämmelsen skulle gälla även för militär luftfart skulle vid en bedömning av ett vårdslöst beteende hänsyn tas till att det är fråga om en militär övning eller insats. Ett beteende som skulle vara oaccepta- 2012/13:165 belt inom den civila luftfarten skulle då kunna bedömas som icke oaktsamt i militär luftfart. Med anledning av de olika standarder som gäller för dessa olika typer av luftfart och med hänsyn till den militära luftfartens särart befarar regeringen att olika tillämpningsproblem skulle kunna uppstå om ansvarsbestämmelsen omfattade även militär luftfart. Vid en samlad bedömning finner regeringen att luftfartslagens regler om vårdslöshet i flygtrafik inte ska gälla för den militära luftfarten. Regeringen vill påpeka att eventuellt straffbara handlingar i detta avseende kan beivras genom (BrB) ansvarsbestämmelser, t.ex allmänfarlig vårdslöshet (13 kap. 6 § BrB) eller, om någon har skadats av flygningen, vållande till kroppsskada (3 kap. 8 § BrB). Vidare bör mindre allvarliga avvikelser kunna hanteras inom ramen för disciplinansvaret enligt föreskrifterna i lagen (1994:260) om offentlig anställning. Av denna lag framgår att en arbetstagare som inte följer sina tjänsteåligganden får meddelas disciplinpåföljd för tjänsteförseelse. Disciplinpåföljderna är varning och löneavdrag. I sammanhanget kan också lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret m.m. vara av betydelse. beslutade regeringen att en särskild utredare ska se över bestämmelserna om disciplinansvar inom totalförsvaret (dir. 2012:40). Regeringen konstaterar med anledning av synpunkten från att provtagning för kontroll av nykterhet i de flesta fall kommer att äga rum på marken. Det får ankomma på de rättstillämpande myndigheterna att från fall till fall pröva frågan om brottslig gärning förelegat eller ej. I promemorian har föreslagits att det i luftfartslagen ska införas ett lagrum som anger att svenska bestämmelser som regel ska gälla både för utländsk besättning i ett svenskt militärt luftfartyg och i fråga om svensk militär besättning i ett utländskt militärt luftfartyg. Av 2 kap. framgår emellertid att det för brott som begåtts i de aktuella situationerna under vissa förutsättningar ska dömas efter svensk lag och vid svensk domstol oavsett om brottet har begåtts i eller utomlands. Regeringen anser därför inte att det finns behov av att i luftfartslagen införa en särskild regel om svensk domsrätt för de aktuella situationerna. och alltså efter det att arbetsgruppen redovisat sitt arbete beslutade regeringen skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79). I skrivelsen redovisar regeringen generella bedömningar om hur en tillsynreglering bör vara utformad. tillsyn bör främst användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse. Tillsynen bör utövas av ett organ som är självständigt från den verksamhet som tillsynen riktas mot. garanterar trovärdighet i tillsynen. I de fall det finns skäl att statliga myndigheter eller kommuner ska ansvara för både drift och tillsyn av en Prop. 2012/13:165 verksamhet bör självständigheten garanteras genom en tydlig åtskillnad av ansvaret för drift och tillsyn inom organisationen. Tillsynen bör i normalfallet finansieras genom avgifter. En tillsynsavgift bör utgå från principen om full kostnadstäckning. Regeringen vill i denna proposition understryka att tillsyn är en viktig del i luftfarten för att tillförsäkra att verksamheten bedrivs på ett säkert sätt. Det är därför angeläget att denna fråga ges ett tydligt lagstöd avseende all luftfart. Utgångspunkten bör vara att samma principer för tillsyn ska gälla inom statsluftfarten som inom den civila luftfarten. Tillsynen inom statsluftfarten bör vara en självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller krav som följer av bindande föreskrifter och beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse hos den objektansvarige. Tillsyn kan ofta ske i form av verksamhetskontroll. Med verksamhetskontroll avses fortlöpande inspektions- och kontrollverksamheter avseende dels funktionen hos personal, organisation och materiel som förekommer i luftfartssystemet, dels efterlevnaden av bestämmelserna i luftfartsförfattningarna. Tillsynen över flygsäkerheten är till stor del inriktad på kontroll av att den som utövar eller ska utöva viss verksamhet har utvecklat ett eget kvalitetssystem för styrning och uppföljning av verksamheten. De som utövar driften och deras kvalitetssystem är av central betydelse för flygsäkerheten och blir därmed det främsta målet för myndigheternas tillsyn. Regeringen bör på sedvanligt sätt bemyndigas att bestämma vilken myndighet som ska utöva tillsynen över militär luftfart. Vidare bör stadgas att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter i övrigt om tillsyn. Beträffande annan luftfart för statsändamål gäller redan att Transportstyrelsen är utpekad tillsynsmyndighet i 12 kap. 1 § luftfartsförordningen (2010:770). 6.9.2Tillsyn av militär luftfart Regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer ska utöva tillsyn över att bestämmelserna i luftfartslagen och med stöd av luftfartslagen meddelade föreskrifter om militär luftfart följs. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: avstyrker att Försvarsmakten ska utföra tillsyn av militär luftfart. En aktiv och oberoende tillsynsfunktion är av mycket stor betydelse för säkerheten. När tillsynsfunktionen är den del av organisationen i vilken operatören också ingår, står behov av ökade resurser för tillsynsverksamheten i direkt intressekonflikt med motsvarande behov för den operativa verksamheten. Av egna utredningar av samtliga militära olyckor som utretts har man funnit att det funnits brister i tillsynen. föreslår att tillsynen av all statsluftfart utförs av Transportstyrelsen. Även Transportstyrelsen har pekat på vikten av att eftersträva en framtida ansvars- och makt- fördelning mellan Försvarsmakten och den militära flygsäkerhets- Försvarsmakten uppger att myndigheten kommer att se över lämpliga former för hur tillsynen av den militära luftfarten ska kunna genomföras, med avsikten att kravet på långtgående oberoende ska kunna säkras. Skälen för regeringens förslag: Militär luftfart bedrivs huvudsakligen Men militär luftfart bedrivs också av Försvarets materielverk och den flyganknutna försvarsindustrin, t.ex. , liksom hos civila underhållsverkstäder och vissa leverantörer av luft- Tillsyn över militär luftfart är inte reglerad i lag eller förordning. Däremot har Försvarsmakten i Regler för militär luftfart (RML) meddelat föreskrifter om tillsyn. Försvarsmakten utövar tillsyn över militär luftfart I säkerhetsinspektionen ingår den militära flygsäkerhetsinspektionen (FLYGI) som svarar för tillsynen av militär Chefen för säkerhetsinspektionen är således resursansvarig linje- chef för detta slag av tillsyn. FLYGI är en sammanhållen flygsäkerhets- enhet inom säkerhetsinspektionen, och leds av Försvarsmaktens flyg- FLYGI:s uppgift är att utöva tillsyn över flygsäkerheten, stödja standardiseringen inom den militära luftfarten och ge stöd åt verksam- hetsutvecklingen inom Försvarsmakten. kontroll, funktionstillsyn, avvecklingskontroll samt analys och hantering av förändringar av det militära luftfartssystemet. fattar verksamhetsuppföljning samt stödjande korrektiva åtgärder. FLYGI gör regelbundna översyner av det militära luftfartssystemet för att se till att säkerhetsnivån utvecklas positivt. När FLYGI utövar tillsyn som innebär godkännande, omhändertagande eller återkallande av militärt luftfartsdokument och beslutar om åläggan- den eller restriktioner för att hävda förutsättningarna i RML, ska flyg- säkerhetsinspektören verka självständigt i samband med handläggningen och beslut i det enskilda ärendet. FLYGI utarbetar de föreskrifter som behövs om säkerheten inom militär luftfart och till denna knuten flygmedicinsk verksamhet m.m. FLYGI ska därvid beakta dels de förutsättningar som anges i överord- nade författningar, dels åtaganden enligt internationella luft- Inspektionen ska också samråda med andra myndigheter som Enligt 15 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvars- makten ska det i Försvarsmaktens högkvarter finnas en säkerhets- Förutom att det i säkerhetsinspektionen ska ingå represen- tanter för reglerar regeringen inte säkerhets- av risker för personal, arbetsmiljö och marin yttre miljö vid all verksam- het inom ramen för begreppet verksamhetssäkerhet. Chefen för säkerhetsinspektion har bemyndigats att besluta om föreskrifter för säkerheten inom militär luftfart samt därtill knuten flygmedicinsk verksamhet m.m. har lyft fram de principiella tveksamheter som finns när en myndighet utövar tillsyn över den egna verksamheten. har pekat på frågan om Försvarsmaktens tillsyn över militär luftfart. I rapport 2007:01 om ett tillbud med ett militärt transportflygplan vid ansåg att det fanns så allvarliga brister i tillsyn, organisation, ledning, dokumentation, kompetenskrav, flygoperationella hjälpmedel och besättningens agerande att verksamheten hade mycket låg säkerhetsnivå. föreslog att Försvarsmakten skulle verka för att tillsynen över den militära luftfarten skulle få en sådan organisatorisk placering och sådana resurser att en oberoende, effektiv tillsyn kunde utövas. I rapport 2008:03 redovisade en olycka som inträffade i havet utanför . bedömde att de grundläggande orsakerna till olyckan var brister i bl.a. tillsynen av militär luftfart och att detta lett till att fastställda flygoperationella procedurer saknades. I rapport 2008:04 redovisas olyckan vid i där två helikoptrar kolliderade och alla fyra besättningsmän omkom. ansåg även här att den grundläggande orsaken till olyckan var brister i ledning, styrning och tillsyn av militär luftfart till följd av brister i bl.a. den militära flyginspektionens tillsyn. föreslog att det skulle skapas en oberoende tillsynsfunktion och kravbild. Tillsyn bör enligt regeringen utövas av ett organ som är självständigt från den verksamhet som ska vara föremål för tillsynen. Detta garanterar en trovärdighet i verksamheten. Utgångspunkten är därför att man ska undvika situationer där ett organ utövar tillsyn över den egna verksamheten. I promemorian har dock framförts att modellen med en tillsynsfunktion inom en statlig myndighet har tillämpats på flera områden. Det gäller tillsyn över järnvägstrafik, sjötrafik och luftfart genom järnvägsinspektionen, sjöfartsinspektionen och luftfartsinspektionen som har varit avdelningar inom sin huvudmyndighet, dvs. dåvarande , respektive /Luftfartsstyrelsen. Inspektionerna har i sitt tillsynsutövande varit fristående från huvudmyndigheten. Systemet har i stort fungerat väl, men numera har tillsynsfunktionerna på transportområdet samlats hos Transportstyrelsen. Trots att principiella invändningar kan resas, vilket och Transportstyrelsen gjort i sina remissvar, anser regeringen att det likväl är mest ändamålsenligt att Försvarsmakten svarar för tillsynen över militär luftfart. Regeringen konstaterar att kompetensen när det gäller det militära luftfartssystemet är begränsad till en mindre grupp personer, och att det är angeläget att tillsynspersonalen kan kontinuerligt upprätthålla nödvändig kompetens rörande den militära luftfarten för att kunna utöva den tillsyn som behövs. Till detta kommer att Försvarsmakten är den enda myndigheten som ska ha förmåga att kunna genomföra väpnad strid. Särskilda krav ställs på dem som utövar tillsyn över en verksamhet som ska ha den förmågan. Det är också viktigt att tillsynsfunktionen på ett smidigt sätt kan rekrytera kompetent personal. Regeringen anser sammanfattningsvis att huvuddragen av den av Försvarsmakten redan etablerade formen för tillsyn över militär luftfart bör tillämpas även fortsättningsvis eftersom kompetensen och kunnandet 2012/13:165 om den särskilda verksamhet som innefattas i militär luftfart finns huvudsakligen inom Försvarsmakten. När det gäller frågan om att göra tillsynsfunktionen mer självständig gör regeringen följande bedömning. För att ett system där Försvarsmakten utövar tillsyn över den egna verksamheten ska vara effektivt och trovärdigt är det avgörande att tillsynsfunktionens oberoende garanteras. Driftansvar och tillsynsansvar bör därför vara tydligt åtskilda inom organisationen. Den närmare regleringen av detta kan ske i förordningsform. I propositionen Försvarsmaktens grundorganisation (prop. 2004/05:43, s. 63 ff) framförde regeringen bl.a. att den roll chefen för säkerhetsinspektionen har inom Försvarsmakten borde stärkas genom att Försvarsmaktens instruktion ändrades. Chefen för säkerhetsinspektionen borde, enligt regeringen i propositionen, ges möjlighet att i principiellt viktiga säkerhetsfrågor vända sig direkt till regeringen. Vidare borde det vara regeringen som beslutar om placering av chefen för säkerhetsinspektionen efter anmälan från Försvarsmakten. Arbetsgruppen har i sin promemoria konstaterat att den inriktning som regeringen redovisade i prop. 2004/05:43 inte har genomförts, utom vad avser beslut om placering av chef för säkerhetsinspektionen. Regeringen avser att uppdra åt Försvarsmakten att lämna förslag om hur tillsynen över militär luftfart bör organiseras inom Försvarsmakten. 6.9.3Tillsyn av annan luftfart för statsändamål Regeringens bedömning: Transportstyrelsen utövar tillsyn av annan luftfart för statsändamål. Detta bör gälla även fortsättningsvis. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Har inte kommenterat detta närmare. Skälen för regeringens bedömning: Det är en självklarhet att även annan luftfart för statsändamål ska stå under tillsyn. Detta gäller genom att Transportstyrelsen är utpekad tillsynsmyndighet i 12 kap. 1 § luftfartsförordningen (2010:770). Någon ändring föreslås inte. Regeringens förslag: Bestämmelser som motsvarar dem som gäller för tillsyn av civil luftfart införs för statsluftfarten. Den som utövar tillsynen ska få de uppgifter som behövs för tillsynen och ges tillträde till luftfartyg, flygplatser, anläggningar, lokaler och andra objekt, med undantag för bostäder. Promemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. förhållande till promemorians lagförslag har texten justerats redak- Remissinstanserna: menar att bestämmelsen om tillsynsmyndighetens tillträdesrätt inte är helt invändningsfri, med hänsyn taget till bestämmelser om säkerhetsskydd och sekretess. 2012/13:165 bevakningen har dock bedömt att bestämmelsen knappast antas medföra praktiska problem såvitt avser Kustbevakningsflygets verksamhet varför myndigheten inte framför några invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: För att kunna utöva en effektiv tillsyn är det viktigt att tillsynsmyndigheten har möjlighet till tillträde till lokaler m.m. och tillgång till material. I 12 kap. 1 och 3 §§ luftfartslagen finns bestämmelser om tillsyn av civil luftfart. Inte heller i detta avseende bör det enligt regeringens mening vara någon skillnad mellan olika former av luftfart. Samma regler bör gälla. I luftfartslagen bör därför stadgas att tillsynsmyndigheterna inom statsluftfarten har rätt att på begäran få de uppgifter samt tillträde till luftfartyg, flygplatser, anläggningar, lokaler och andra objekt, som behövs för tillsynen enligt luftfartslagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Tillträdesrätten ska dock inte omfatta bostäder. I förhållande till promemorians förslag har paragrafen justerats redaktionellt. Frågor om sekretess vid inspektion och kontroll behandlas nedan i avsnitt 6.9.6.