prop · H1035 · 2013-09-26 00:00:00 — Av förarbetena till bestämmelserna om partistöd framgår att syftet med att ge kommunerna och landstingen befogenheten att lämna partistöd har varit att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala Det har ansetts att det syftet är väl förenligt med att inte kontrollera hur mottagarna av partistödet använder stödet. I den första propositionen om kommunalt partistöd uttalades att partistödet skulle avse politisk verksamhet i kommunen eller . Det ansågs dock självfallet att det inte skulle förekomma någon kontroll av att stödet kom till användning bara för sådan verksamhet (prop. 1969:126 s. 20). I samband med den första översynen av partistödet angavs som en av de grundläggande principerna för systemet med partistöd att någon kontroll av hur partistödet användes inte skulle förekomma från det allmännas sida (SOU 1972:62 s. 45). Detta synsätt har varit förhärskande . De nuvarande bestämmelserna innehåller följaktligen inte något krav på kommunerna och landstingen att begära redovisning av hur mottagarna av partistöd har använt stödet. Regeringen anser att den tidigare formulerade principen att det inte bör ske någon kontroll av hur partierna använder partistödet även i fortsättningen bör utgöra en utgångspunkt för utformningen av systemet med partistöd. I vart fall bör det inte förekomma någon kontroll som innebär att kommuner och landsting på grundval av hur utbetalt partistöd används tar ställning till om fortsatt partistöd ska lämnas. Ett starkt skäl för detta utgör en annan av de grundläggande principer som angetts för systemet med partistöd, nämligen att stödet ska fördelas enligt fasta regler som inte tillåter någon skönsmässig bedömning (SOU 1972:62 s. 45). I vilken mån utbetalt partistöd i varje enskilt fall har använts för det ändamål för vilket det lämnades utgör i hög grad en bedömningsfråga och kan därför inte tillåtas ingå underlaget för kommunernas och landstingens ställningstagande till fördelningen av partistöd. Av den riksdagsrapport, Utvärdering av det kommunala partistödet (rapport /08:RFR23), som redovisas i utredningen framgår emellertid att det inom flera partier förekommer att kommunalt partistöd överförs från den lokala partiorganisationen till regional nivå eller riksnivå. Dessa överföringar sker inte alltid som betalning för varor eller tjänster till den lokala nivån. Detta innebär att det kommunala partistödet ibland används för annat än att stärka partiernas ställning i kommunen eller , vilket är ändamål som inte är förenliga med lagstiftningens syfte, se avsnitt 13.1. Om det kommunala partistödet används för andra ändamål än det avsedda innebär det att de politiska partierna på lokal och regional nivå inte får det stöd som fullmäktige har bedömt som lämpligt och beslutat om. Det kan leda till att demokratin i kommuner och landsting fungerar sämre. Därför är det angeläget att vidta åtgärder för att partistödet verkligen ska komma till användning för det ändamål det är avsett för. När kommuner och landsting lämnar partistöd innebär det att offentliga medel överförs till enskilda organisationer. Liksom när det gäller andra former av bidrag till enskilda organisationer bör någon form av uppföljning ske som säkerställer att bidragen används för det som de är avsedda för. Inte minst har kommunens respektive medlemmar ett berättigat intresse av att få ett visst mått av insyn i hur deras skattemedel används. Regeringen anser därför – trots att kommuner och landsting inte ska göra någon prövning av hur partistödet har använts – att det bör krävas av mottagarna av partistöd att de redovisar hur stödet har använts. En sådan redovisning innebär en ökad öppenhet vilket i sin tur är ägnat att bidra både till att stödet används för sitt avsedda ändamål och att systemet med partistöd får fortsatt legitimitet. Några remissinstanser anför som ett skäl mot att ställa krav på redovisning av partistödets användning att det skulle medföra en ökad administrativ belastning på såväl kommuner och landsting som mottagarna av partistödet. Den administrativa börda som ett redovisningskrav innebär för mottagarna av partistöd är emellertid inte större än för andra mottagare av bidrag från kommuner och landsting. För kommunernas och landstingens del innebär redovisningskravet endast att fullmäktige ska ta emot redovisningen och hålla den tillgänglig för allmänheten. Det finns därför inte någon anledning att avstå från att ställa krav på redovisning av hur partistödet används på grund av att det skulle vara orimligt administrativt betungande för kommuner, landsting och mottagarna av partistöd. SKL anför att redovisningen kan inkräkta på partiernas behov av att genomföra strategiska planer för sitt lokala partiarbete. Regeringen anser att det förhållandet inte utgör ett tillräckligt skäl att helt underlåta att kräva att partierna redovisar hur stödet har använts. Däremot kan det vara en omständighet att beakta vid utformningen av redovisningen. Regeringen återkommer till frågan om redovisningens utformning nedan. Det föreslagna kravet på redovisning syftar till att genom ökad öppenhet bidra till att partistödet används för sitt avsedda ändamål och till att systemet med partistöd får fortsatt legitimitet. Öppenheten i fråga om varje partis användning av det stöd som utgår av offentliga medel ger allmänheten och media möjlighet att ifrågasätta både partiernas användning av partistödet och deras redovisning av användningen. För att säkerställa denna öppenhet föreslår regeringen att partiernas redovisning av hur de använt stödet ska ges in till fullmäktige. Därigenom blir redovisningen offentlig och kan bli föremål för den avsedda debatten. Ett parti som antingen inte lämnar någon redovisning alls eller lämnar en bristfällig redovisning kan räkna med stark kritik och minskat förtroende. Kommunerna och landstingen bör emellertid även ges möjlighet att stoppa fortsatta utbetalningar av partistöd till mottagare som inte lämnar någon redovisning. Regeringen föreslår därför att fullmäktige i sitt reglemente för partistöd får ta in bestämmelser om att partistöd inte ska betalas till ett parti som underlåter att lämna redovisning. Redovisningens övergripande syfte är att visa att partistödet har använts för sitt avsedda ändamål nämligen att stärka det politiska partiets ställning i den kommunala demokratin. Kommunallagen bör dock inte innehålla några detaljerade bestämmelser om redovisningens utformning. Det väsentliga är att redovisningen är utformad på ett sådant sätt att den ger en rättvisande bild av hur mottagaren har använt partistödet. Det innebär bl.a. att redovisningen bör omfatta allt det partistöd som har använts, både det som har mottagits för och det som eventuellt sparats . Däremot kan naturligtvis inte partierna tvingas att redovisa användningen av partistöd som har mottagits för tid före det att de föreslagna redovisningsbestämmelserna ska tillämpas. Lagrådet har anfört att det inte finns något som hindrar att en mottagare av partistöd faktiskt använder detta för andra ändamål, att det inte föreslås några sanktioner mot en mottagare som bryter mot ändamålskravet och att redovisningens innehåll inte ska läggas till grund för något ställningstagande från fullmäktiges sida. Lagrådet anser att redovisningskravet mot denna bakgrund synes ta sikte på att redovisningen ska utvisa hur stödet har använts och inte att det använts på avsett sätt. Lagrådet har därför föreslagit att bestämmelsen om redovisning av partistödets användning utformas så att kravet på redovisning avser hur stödet har använts och inte att det har använts för avsett ändamål. Regeringen gör i denna del en annan bedömning än Lagrådet. Redovisningskravet syftar till att genom ökad öppenhet ge allmänheten och medierna möjlighet att ifrågasätta partiernas användning av partistödet, vilket i sin tur är avsett att bidra till att stödet används för sitt avsedda ändamål. Avsikten med regeringens förslag är som Lagrådet nämner att partierna ska redovisa hur de har använt partistödet. Det är emellertid inte tillräckligt att ange endast detta mycket allmänt hållna krav på redovisningen. För att redovisningen ska kunna tjäna som ett bra underlag för offentlig debatt är det även nödvändigt att precisera redovisningskravet genom en hänvisning till partistödets ändamål. Utan en sådan precisering av redovisningskravet skulle det även bli svårt för den särskilda granskaren att uttala sig i frågan om redovisningen ger en rättvisande bild av hur stödet har använts, se avsnitt 13.7. Avsaknaden av sanktioner utgör inte något skäl mot en precisering av redovisningskravet. Några remissinstanser anför att redovisningen kan inkräkta på partiernas behov av att genomföra strategiska planer för sitt lokala partiarbete. Det kan vara en omständighet att beakta vid utformningen av redovisningen. Den närmare utformningen av redovisningen bör som nämnts inte lagregleras. För att redovisningen ska visa att partistödet har använts för att stärka partiets ställning i den kommunala demokratin är det dock nödvändigt att redovisningen innehåller något mer än ett uttalande att stödet har använts på det sättet. Ett sådant uttalande innebär endast ett påstående om hur stödet har använts. Det ger emellertid inte något som helst stöd för att påståendet är riktigt. För detta krävs något fler detaljer. Redovisningen ska som nämnts visa att partistödet har använts för att stärka partiets ställning i den kommunala demokratin. Därför bör det av redovisningen bl.a. framgå i vilken mån överföringar har gjorts till delar av partiorganisationen utanför den utbetalande kommunen eller samt vilka motprestationer som i så fall har erhållits. Det får antas att allmänhetens och mediernas granskning kommer att leda till att det bland mottagarna av partistöd utvecklas en praxis med mer detaljerade krav på redovisningens utformning, en form av god sed vid redovisning av partistöd. 2013/14:5 Kompetensregler eller åligganden för enskilda De nuvarande bestämmelserna om partistöd i KL är utformade som kompetensregler. Det innebär att bestämmelserna anger gränserna för den kommunala kompetensen att lämna partistöd. De förändringar som föreslås innebär att partistödsreglerna blir mer detaljerade. När det gäller bestämmelserna om redovisning blir regleringen så detaljerad att kommunernas och landstingens handlingsutrymme blir ytterst begränsat. Det är emellertid inte något nytt att i lag detaljreglera vad ett kommunalt beslut om partistöd ska innehålla. Redan i den första lagen om kommunalt partistöd fanns en bestämmelse om vad det kommunala beslutet att lämna stöd skulle innehålla (bidrag med samma belopp för varje plats i fullmäktige). Det finns trots detta anledning att överväga en reglering som i stället för att ange gränserna för den kommunala kompetensen att lämna partistöd direkt anger vilka skyldigheter mottagare av kommunalt partistöd har att redovisa hur stödet har använts. Utredningens förslag innebär en sådan reglering. Regeringen anser emellertid att bestämmelser som innebär åligganden för enskilda så långt det är möjligt bör undvikas i KL. Regeringens förslag är därför utformat så att det ålägger en kommun eller ett landsting som avser att lämna partistöd att ställa krav på redovisning av stödets användning. Om några krav på redovisning inte ställs, eller om kraven utformas på ett sätt som strider mot bestämmelserna i innebär det att partistöd lämnas utöver den kompetens som KL ger kommunerna och landstingen. 13.7Granskning av redovisningen av partistödets användning Regeringens förslag: En särskild granskare som utses av mottagaren av partistöd ska granska om mottagarens redovisning ger en rättvisande bild av hur partistödet har använts. Granskarens rapport över granskningen ska bifogas redovisningen. Fullmäktige får besluta att stöd inte ska betalas till ett parti som inte lämnar granskningsrapport. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår till skillnad från regeringen att granskningen ska göras av en revisor. Remissinstanserna: Bland remissinstanserna är det endast två som särskilt berör frågan om granskning av redovisningen. anser att granskningen ska göras av en revisor. FAR anser att det i avsaknad av något fastställt ramverk för redovisningen inte är möjligt att revidera redovisningen. FAR förespråkar i stället att redovisningen ska granskas av en särskild granskningsman. Skälen för regeringens förslag De föreslagna reglerna för redovisning av partistödets användning skapar öppenheten i fråga om varje partis användning av stödet, vilket ger allmänheten och mediernas underlag för debatt om partiernas användning av partistödet. En förutsättning för att partiernas redovisning ska kunna läggas till grund för en sådan debatt är dock att redovisningen innehåller både korrekta och relevanta uppgifter. För att säkerställa det bör redovisningen underkastas någon form av granskning av en person som har närmare insyn i hur partistödet har använts. Syftet med den nu aktuella granskningen av redovisningen bör inte vara att ge svar på frågan om partistödet har använts för sitt avsedda ändamål. Det är en bedömning som ska överlåtas till den allmänna debatten. Granskningen ska i stället säkerställa att redovisningen ger en rättvisande bild av hur partistödet har använts, så att andra kan bilda sig en uppfattning om huruvida stödet har använts för sitt avsedda ändamål. Den föreslagna regleringen av redovisningen av partistödets användning kommer endast att innehålla det grundläggande kravet att redovisningen ska visa att stödet har använts för att stärka partiets ställning i den kommunala demokratin. Detta krav är inte av den karaktären att det kan läggas till grund för en revision av redovisningen i den mening som uttrycket revision har i annan lagstiftning. Regeringen delar den uppfattning som framförts av FAR nämligen att det i avsaknad av ett fastställt ramverk för redovisningen inte är möjligt att revidera redovisningen. Granskningen av redovisningen bör därför betraktas som en särskild granskning av ett annat slag än revision. Granskningen av redovisningen bör som nämnts betraktas som en särskild granskning av ett annat slag än revision. Den granskning som avses här har vissa likheter med sådan särskild granskning som regleras i 10 kap. 21 § aktiebolagslagen (2005:551). Den som utför granskningen av redovisningen av partistödets användning bör i linje med vad som gäller vid särskild granskning enligt aktiebolagslagen benämnas särskild granskare.Lunds kommun anser att granskningen ska göras av en revisor. Regeringen delar inte den uppfattningen. De kommunala revisorernas uppgift är att granska den verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden (9 kap. 9 § KL). De politiska partierna utgör enskilda organisationer. Regeringen anser att det inte kan komma ifråga att utvidga de kommunala revisorernas uppgift till att omfatta granskning av partiernas verksamhet. Regeringen anser att den särskilda granskaren ska utses av mottagaren av partistödet. De politiska partierna är ofta organiserade som ideella föreningar. I en ideell förening ekonomiska redovisning och förvaltning av en eller flera lekmannarevisorer utsedda av föreningsstämman. Lagstiftningen innehåller inte någon reglering vare sig av hur redovisningen ska utformas eller hur lekmannarevisorerna ska 2013/14:5 utföra sitt uppdrag. Det vanliga får antas bli att granskningen sköts av den lekmannarevisor som granskar partiföreningens redovisning och förvaltning på föreningsstämmans uppdrag. Regeringen anser inte att det är nödvändigt att lagreglera vilka skyldigheter partiföreningens styrelse har att lämna biträde och upplysningar åt den särskilda granskaren. En utgångspunkt bör dock vara att den särskilda granskaren ska få tillgång till räkenskapsmaterial, styrelseprotokoll och andra handlingar av betydelse i samma utsträckning som föreningens revisor. Den särskilda granskaren ska avge en rapport över sin granskning. Det granskaren i första hand ska uttala sig om är huruvida redovisningen ger en rättvisande bild av hur partistödet har använts. Däremot är det som redan nämnts inte granskarens uppgift att uttala sig i frågan om användningen överensstämmer med ändamålet för partistödet. Granskningsrapporten bör även innehålla en redogörelse för på vilket sätt granskningen genomförts och vilket material som legat till grund för granskningen. Det ger utomstående en möjlighet att värdera den särskilda granskarens uttalande i frågan om redovisningen ger en rättvisande bild. Granskningsrapporten bifogas redovisningen till fullmäktige För att säkerställa den öppenhet som är redovisningens syfte föreslår regeringen att redovisningen ska ges in till fullmäktige. Därigenom blir redovisningen offentlig och kan bli föremål för debatt. Detsamma bör gälla för den särskilda granskarens rapport. Kommunerna och landstingen bör på samma sätt som föreslås när det gäller själva redovisningen ges möjlighet att stoppa fortsatta utbetalningar av partistöd till mottagare som inte lämnar någon granskningsrapport. Regeringen föreslår därför att fullmäktige i sitt reglemente för partistöd får ta in bestämmelser om att partistöd inte ska betalas till parti som underlåter att lämna granskningsrapport. 14 Kommuner och landsting i kris 14.1 Den kommunala självstyrelsen och regeringsformen Av 1 kap. 1 § regeringsformen, förkortad RF, framgår att all offentlig makt utgår från folket och att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt parlamentariskt statsskick och genom Därutöver innehåller regeringsformen ett antal bestämmelser, främst i kapitel 14 men även i kapitel 1 och 8, som tillsammans bildar den konstitutionella kärnan för den nationella politikens relation till självstyrelse. I 1 kap. 7 § RF anges att det i riket finns kommuner på lokal och I 8 kap. 2 § RF anges att grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och den kommunala beskattningen Prop. 2013/14:5 samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden ska bestämmas i lag. I 14 kap. 1 § RF anges att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Enligt 14 kap. 2 § RF sköter kommunerna lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse samt kommunala angelägenheter reglerade i särskild lagstiftning på den kommunala självstyrelsens grund. Av bestämmelsen framgår även att det i lag finns närmare bestämmelser om den kommunala självstyrelsen. Av 14 kap. 4 § RF framgår att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter. Enligt 14 kap. 3 § RF bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Denna proportionalitetsbedömning innebär att det ska göras en prövning av om skälen för den tilltänkta regleringen motiverar det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen som bestämmelsen innebär. Prövningen innefattar en skyldighet att undersöka om det syfte som den tänkta regleringen tar sikte på kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. Den europeiska konventionen om självstyrelse ratificerade 1989 den europeiska konventionen om självstyrelse. Syftet med konventionen är att lägga fast grundläggande principer för att trygga den kommunala självstyrelsen som en av de viktigaste grundstenarna i ett demokratiskt styrelseskick. För del är konventionen tillämplig på kommuner och landsting. Den reglerar ett antal grundläggande principer för statens förhållande till kommunerna. I de anslutna staterna ska finnas grundläggande regler som garanterar kommunernas politiska, administrativa och ekonomiska oberoende. I konventionen förskrivs bl.a. följande skyldigheter: Principen om självstyrelse ska erkännas i författning, helst i grundlag (artikel 2) Vissa grundläggande drag i självstyrelsen ska erkännas i författning, helst i grundlag (artikel 4.1.) Beslut ska fattas så nära medborgarna som möjligt (artikel 4.3) Kommunerna ska ha rätt att bestämma om sin inre organisation (artikel 6.1) Kommunerna ska ges tillfälle att yttra sig i lagstiftningsärenden som direkt berör dem (artikel 4.6) Kommunerna ska ha tillräckliga ekonomiska resurser till sitt förfogande (artikel 9) Kommunerna ska ha tillgång till rättsmedel för det fall den kommunala självstyrelsen kränkts (artikel 11) Lagstiftning om kommuner och landsting i kris och andra extraordinära situationer Krissituationer till följd av krig och krigsfara För att möjliggöra en delegering av den kommunala beslutanderätten som tillkommer fullmäktige föreskrivs i 15 kap. 12 § RF att beslutanderätten i kommunerna utövas på det sätt som anges i lag, om riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i. Bestämmelsen syftar till att möjliggöra en ändamålsenlig reglering av den kommunala beslutsprocessen i händelse av krig. Av 1 kap. 3 § KL framgår att föreskrifter om den kommunala organisationen under krig eller krigsfara finns i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig och krigsfara m.m. Lagen innebär bl.a. att kommunstyrelsen under vissa förutsättningar får besluta i fullmäktiges ställe och att fullmäktige och styrelse är beslutsföra om minst en tredjedel av ledamöterna är närvarande. Antalet ledamöter i styrelsen måste dock vara minst tre. Av förarbetena (prop. 1987/88:6) framgår att den kommunala beslutsprocessen i krig så långt som möjligt bör vara densamma som i fredstid. Extraordinära händelser i fredstid och höjd Av 1 kap. 3 § KL framgår vidare att föreskrifter om kommuners och landstings organisation och befogenheter vid extraordinära händelser i fredstid finns i lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. extraordinär händelse i fredstid avses i lagen en händelse som avviker från det normala och som innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av kommunen eller . röra händelser som påverkar viktiga samhällsfunktioner såsom exempelvis hot mot sjukvårdsverksamheten, energiförsörjningen, vatten- och avloppsnätet eller vägnätet, och som kräver skyndsamma insatser. Tillämpningen av lagen aktualiseras vid större olyckshändelser som hotar liv, hälsa, miljö eller egendom. Typiska händelser som avses är väderrelaterade händelser av större omfattning, som t.ex. större översvämningar, ras som följd av en längre tids nederbörd och Av förarbetena (prop. 2001/02:184) framgår att det som särskiljer extraordinära händelser från andra händelser är de extraordinära händelsernas stora omfattning och att händelseförloppet är snabbt och svårt att överblicka och kräver snabba beslut. Kommuner och landsting är skyldiga att göra en risk- och sårbarhetsanalys och för varje ny mandatperiod fastställa en plan för hur extraordinära händelser ska hanteras. Vidare ska det i kommuner och landsting finnas en krisledningsnämnd som kan fullgöra uppgifter vid har möjlighet att i en nödsituation överta hela eller delar av verksamhetsområdet från övriga Prop. 2013/14:5 nämnder. Med höjd beredskap avses antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Högsta beredskap råder när är i krig. Är i krigsfara eller råder det sådana förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara, får regeringen besluta om skärpt eller högsta beredskap. Vid höjd beredskap ska kommuner och landsting vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhållandena ska kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret.