prop · H1031d28 · 2013-09-18 00:00:00 — Allmänna bidrag till 25 kommuner 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Förslag till statens budget Allmänna bidrag till kommuner Förslag till riksdagsbeslut ...................................................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2004:773) om Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner............................................ 3.4.1Ekonomin i sektorn som helhet är god men den skiljer sig åt mellan enskilda kommuner och landsting ........................................... Staten bidrar till jämförelser mellan kommuner och landsting.......... Ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting...... Den samhällsekonomiska utvecklingen............................................... Kommunsektorns ekonomiska utveckling ............ Kommunernas och landstingens egna prognoser ................ Bedömning av statsbidragsnivån .......................................................... Ändringar i systemet för kommunalekonomisk utjämning............... Ärendet och dess beredning................................................................. Systemet för kommunalekonomisk utjämning................................... Förändringar i inkomstutjämningen.................................................... Förändringar i kostnadsutjämningen................................................... Förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet.................... Förskoleklass och grundskola .............................................................. Individ- och familjeomsorg .................................................................. Barn och ungdomar med utländsk bakgrund ...................................... Hälso- och sjukvård.............................................................................. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Kompensation för indelningsändringar ............................................... Uppföljning av systemet för kommunalekonomisk utjämning ......... Utjämning för LSS-kostnader............................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser....................................... 1:1 Kommunalekonomisk utjämning................................................... 1:2 Utjämningsbidrag för LSS-kostnader ............................................ 1:3 Bidrag till kommunalekonomiska organisationer.......................... 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner......... Härledning av ramnivån 2014–2017. Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till Kommunsektorns finanser 2012–2017.................................................................... Kommunfinansierad sysselsättning 2012–2017 ...................................................... Anslagsutveckling för 1:1 Kommunalekonomisk utjämning................................. Tillskott, regleringar enligt den kommunala finansieringsprincipen samt övriga ekonomiska regleringar för anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning ..... Härledning av anslagsnivån 2014–2017, för 1:1 Kommunalekonomisk Anslagsutveckling för 1:2 Utjämningsbidrag för LSS-kostnader.......................... Härledning av anslagsnivån 2014–2017, för 1:2 Utjämningsbidrag för LSS- 3.10 Anslagsutveckling för 1:3 Bidrag till kommunalekonomiska organisationer ..... 3.11 Härledning av anslagsnivån 2014–2017, för 1:3 Bidrag till kommunal- 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Resultat före extraordinära poster och resultatets andel av skatteintäkter och generella statsbidrag 2003–2012.................................................................... Fördelning av kommunsektorns intäkter per intäktsslag 2012.............................. Antalet sysselsatta i kommuner och landsting samt kommunalt finansierad sysselsättning i näringslivet 2003–2012 ............................................................... Befolkningsförändring 2003–2012 fördelat på olika åldersgrupper ....................... Fördelning av kommunernas kostnader för verksamheten 2012 ........................... Fördelning av landstingens kostnader för verksamheten 2012 .............................. Kostnad för köp av verksamhet och som andel av kostnaderna för kommuner och landsting 2008–2012................................................................... Köp av verksamhet för kommuner och landsting 2008–2012 fördelat per Fördelning av kommunsektorns totala skulder 2008–2012.................................... 3.10 Avsättning för pensioner i balansräkningen 2008–2012 ....................................... 3.11 Pensionsförpliktelser utanför balansräkningen (ansvarsförbindelse) 2008–2012.............................................................................................................. 3.12 Resultat före extraordinära poster, kommun- och landstingskoncern 2008–2012.............................................................................................................. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.antar förslaget till lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning (avsnitt 2.1 och 3.6), 2.för anvisar ramanslagen under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner enligt följande uppställning: 1:3 Bidrag till kommunalekonomiska organisationer 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning dels att 14 § ska upphöra att gälla, dels att 3, 7, 11–13 och 17 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 17 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här. Utjämningsår: Det år bidrag eller avgift ska betalas. Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna för en kommun eller ett landsting enligt beslut om slutlig skatt enligt 56 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244) i fråga om inkomstskatt året före utjämningsåret, uppräknade med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: Summan av de uppräknade skatteunderlagen för hela landet dividerad med antalet invånare i landet året före utjämningsåret. Skatteutjämningsunderlag: Den uppräknade medelskattekraften multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen respektive 1 Senaste lydelse 2011:1409. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 året före utjämningsåret uppräknad med den procentsats som anges i 4 §. Medelskattesats: Varje kommuns och landstings skatteunderlag multiplicerad med dess skattesats varefter summan av de beräknade beloppen divideras med skatteunderlaget i landet. Skatteunderlaget och skattesatsen för kommuner som inte ingår i ett landsting undantas från denna beräkning. Standardkostnad: En för varje kommun eller landsting beräknad teoretisk kostnad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag som anges i 8 §, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av särskild betydelse för att belysa strukturella förhållanden. Strukturkostnad: Summan av standardkostnaderna för en kommun eller ett Bidragsminskning: En bidrags- Bidragsminskning: En bidrags- minskning föreligger i den mån minskning föreligger i den mån nettot av en kommuns eller ett nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter år landstings bidrag och avgifter år 2004 enligt de lagar som upphävs 2013 enligt den då gällande lydelsen genom denna lag ökat med ett av denna lag är större än nettot av för landsting, är större än enligt 5, 6, 9, 10 §§, 11 § andra och nettot av en kommuns eller ett tredje styckena, 12 § andra och tredje landstings bidrag och avgifter enligt styckena samt 15 och 16 §§. 5, 6, 9, 10 §§, 11 § andra stycket, 12 § andra stycket, 15 och 16 §§, om dessa bestämmelser skulle ha gällt för år Regeringen fastställer för varje län Regeringen fastställer för varje län de skattesatser (länsvisa skattesatser) de skattesatser (länsvisa skattesatser) som skall tillämpas vid beräkning av som ska tillämpas vid beräkning av bidrag enligt 5 § och avgifter enligt bidrag enligt 5 § och avgifter enligt De länsvisa skattesatserna skall för De länsvisa skattesatserna ska för ställas utifrån av medel- ställas utifrån av medel- skattesatsen och för bidrags- kommuner och landsting skall de länsvisa skattesatserna i stället fast- ställas utifrån av medel- och landsting ska de länsvisa satsen för den del av det utgör högst av den upp- 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Vid fastställandet av de länsvisa skattesatserna skall hänsyn tas till skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i respektive län . räknade medelskattekraften, multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen respektive . För överstigande del ska den länsvisa skattesatsen fastställas utifrån Vid fastställandet av de länsvisa skattesatserna ska hänsyn tas till skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i respektive län . En kommun har rätt till ett strukturbidrag enligt följande. En kommun som haft en En kommun som haft en beräknad standardkostnad för svagt befolkningsunderlag har rätt till främjande åtgärder eller för svagt bidrag med motsvarande belopp. bidrag med motsvarande belopp. En kommun som får en En kommun som fått bidragsminskning som är större än strukturbidrag för näringslivs- och av det uppräknade skatte- underlaget har rätt till ett för bidragsminskning har rätt till ett bidrag motsvarande denna del av bidrag motsvarande den del av summan av dessa belopp som över- stiger av det uppräknade En kommun som , vid en tillämpning av bestämmelsen om läns- visa skattesatser i 7 § tredje stycket, sammantaget skulle ha fått minskade intäkter från bidrag eller ökade kostnader för avgifter enligt denna lag har rätt till ett bidrag med mot- Ett landsting har rätt till ett strukturbidrag enligt följande. Ett landsting som haft en beräknad standardkostnad för små landsting har rätt till ett bidrag med motsvarande belopp. Ett landsting som får en Ett landsting som fått bidragsminskning som är större än har rätt till ett bidrag motsvarande skatteunderlaget har rätt till den del av beloppet som överstiger ett bidrag som motsvarar denna del av det uppräknade skatte- Ett landsting som , vid en länsvisa skattesatser i 7 § tredje stycket, sammantaget skulle ha fått minskade 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 kostnader för avgifter enligt denna lag har rätt till ett bidrag med motsvarande belopp. En kommun som får en bidragsminskning har rätt till ett årligt införandebidrag för den del av bidragsminskningen som inte ersätts enligt 11 § tredje stycket och som överstiger av det uppräknade skatteunderlaget . Införandebidraget skall därefter minska av det uppräknade skatteunderlaget och utgå längst till och med . En kommun eller ett landsting som får en bidragsminskning har rätt till ett årligt införandebidrag för den del av bidragsminskningen som överstiger per invånare. Införandebidraget ska därefter minska med per invånare till dess det upphör. Avgifter och bidrag beräknas på grundval av antalet invånare i en kommun eller i ett landsting året före utjämningsåret och den indelning av kommuner och landsting som gäller vid början av utjämningsåret. Avgifter och bidrag beräknas på grundval av antalet folkbokförda invånare i en kommun eller i ett landsting året före utjämningsåret och den indelning av kommuner och landsting som gäller vid början av utjämningsåret, om inte annat följer av 17 a §. Beräkningen av strukturbidrag samt standardkostnader för befolkningsförändringar och bebyggelsestruktur för en kommun som sammanläggs med en annan kommun eller flera andra kommuner enligt lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting, ska göras enligt följande. Den nya kommunens strukturbidrag samt standardkostnader för befolkningsförändringar och bebyggelsestruktur ska, det utjämningsår då indelningsändringen träder i kraft och de därpå följande tre åren, grundas på det högsta värdet på dessa bidrag och kostnader beräknade på grundval av den indelning av kommuner 1.som gäller utjämningsåret, eller 2.som gällde före indelningsändringen, varvid beräkningen ska utgå från de i sammanläggningen ingående kommunernas struktur- 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 bidrag samt standardkostnader för respektive kostnadsslag. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om bidrag och avgifter som avser tid före ikraftträdandet. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 3 Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner Utgiftsområdet Allmänna bidrag till kommuner omfattar tre anslag. Inom ramen för anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning redovisas flera olika bidrag och avgifter (se avsnitt 3.7.1). Bidraget finansieras med en 7121 Utjämningsavgift för LSS-kostnader). 1:3 Bidrag till kommunalekonomiska tioner (se avsnitt 3.7.3). Tabell 3.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner 1:2 Utjämningsbidrag för LSS-kostnader 1:3 Bidrag till kommunalekonomiska organisationer Totalt för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till 1 Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2013 och förslag till ändringar i samband med denna proposition. Förändringar av ramen för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner ökade ramen för utgiftsområdet med vilket huvudsakligen berodde på ekonomiska regleringar till följd av höjt grundavdrag för pensionärer och sänkt fastighetsavgift för hyreshusenheter. I budgetpropositionen beräknades utgiftsområdet minska med 2014 varav den absoluta merparten avsåg regleringar för kommunerna. I denna proposition föreslås området öka med varav ca för kommunerna och för landstingen (se tabell 3.2). Till stor del beror ökningen på en ekonomisk reglering på till följd av sänkt skatt för pensionärer. Vidare föreslås anslaget ökas med till följd av i denna proposition föreslagna ändringar i systemet för kommunalekonomisk utjämning. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Tabell 3.2 Härledning av ramnivån 2014–2017. Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner Förändring till följd av: till/från andra 1 Statens budget enligt beslut (bet. 2012/13:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut om ändringar i statens budget. för god ekonomisk hushållning om ett resultat som utgör av skatter och generella statsbidrag. –De kommun- och landstingsägda företagen har generellt bidragit till ett positivt resultat. –Soliditeten för kommunsektorn som helhet har varit relativt stabil , men den har försvagats jämfört med genomsnittet för den senaste tioårsperioden. Soliditeten är generellt lägre i landstingen. Inkluderas pensionsåtagandet som ligger utanför balansräkningen försämras soliditeten avsevärt. Målet för utgiftsområdet är att skapa goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting som bidrar till en effektiv verksamhet med hög kvalitet. I avsnittet redovisas översiktligt hur ekonomin i den kommunala sektorn har utvecklats . har behandlat skrivelsen Utvecklingen inom den kommunala sektorn (skr. 2012/13:102, bet. 2012/13:FiU34, rskr. 2012/13:288). Vissa delar av de uppgifter som redovisats i skrivelsen har uppdaterats i detta avsnitt. I avsnittet redovisas vidare ersättningar för viss mervärdesskatt till kommuner och landsting. 3.4.1Ekonomin i sektorn som helhet är god men den skiljer sig åt mellan enskilda kommuner och landsting –Resultaten för kommunsektorn som helhet har varit goda , men varierar mellan enskilda kommuner och landsting. Kommunerna har generellt en starkare ekonomi än landstingen. –Kommunsektorn som helhet har totalt sett nått det i kommuner och landsting vanligt förekommande målet Resultatet före extraordinära poster för kommunsektorn som helhet uppgick till 2012 (se diagram 3.1). Av resultatet stod kommunerna för och landstingen för . Det höga resultatet berodde främst på tillfälliga intäkter, totalt , till följd av återbetalning avseende som betalats in till Försäkring 2007 och 2008. Jämfört med 2011 förbättrades resultatet med . påverkades resultatet av en engångskostnad på till följd av en justering av kalkylräntan vid beräkning av pensionsskulden. De flesta kommunerna (270 av 290) och landstingen (17 av 20) redovisade positiva resultat 2012. Det innebar en förbättring jämfört med . De kommuner och landsting som redovisade ett negativt resultat 2012 utgjorde av befolkning. Fler än hälften av de kommuner som redovisade ett negativt resultat var små kommuner. , 2003–2012, redovisade kommunerna sammanlagt ett positivt resultat , medan landstingen sammantaget redovisade ett positivt resultat åtta av dessa år. Resultatet varierar dock mellan enskilda kommuner och landsting och mellan år. av kommunerna har under ett eller den senaste tioårsperioden redovisat ett negativt resultat. Majoriteten av de kommuner som redovisat negativa resultat flest år var små kommuner. Samtliga landsting har en eller redovisat ett negativt resultat . perioden har dock andelen kommuner och landsting som haft positiva resultat ökat, men även var det främst små kommuner som redovisade negativa resultat. Spridningen mellan högsta och lägsta resultat har varierat och det finns ingen tydlig trend att den ökat eller minskat . Diagram 3.1 Resultat före extraordinära poster och resultatets andel av skatteintäkter och generella statsbidrag 2003–2012 Resultat före eo poster, kommuner Resultat före eo poster, landsting Resultat före eo poster, kommunsektorn Resultatets andel av skatteintäkter & generella statsbidrag, kommunsektorn Källa: , räkenskapssammandraget. I 8 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) anges att kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. Ett resultat enligt god ekonomisk hushållning är en resultatnivå som konsoliderar ekonomin vilket bl.a. innebär att ingen generation ska behöva betala för det som en annan generation förbrukar. Vidare ska resultatet täcka reinvesteringsbehov och pensioner m.m. samt att utvecklingen blir långsiktigt hållbar och att kommunsektorn klarar svängningar i ekonomin bättre på egen hand (för mer information om ramverket för kommunsektorns finanser, se Förslag till statens budget finansplan m.m. avsnitt 10.1). Målen för god ekonomisk hushållning varierar mellan kommunerna och mellan landstingen. Ett relativt vanligt förekommande mål är ett resultat som utgör av skatter och generella statsbidrag. Resultatets andel av skatteintäkter och generella statsbidrag för sektorn som helhet uppgick till 2012 (se diagram 3.1). Kommunernas andel uppgick i genomsnitt till och landstingens andel till i genom- 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Resultatets andel av skatteintäkter och generella statsbidrag för sektorn Sedan införandet 2005 av finansiella mål för god ekonomisk hushållning har över hälften av kommunerna och en femtedel av landstingen redovisat en andel som uppgår till . Kommuner med högt invånarantal är överrepresenterade bland dem som redovisade de högsta andelarna. är kommuner med lågt invånarantal överrepresenterade bland dem som redovisade de lägsta andelarna. För kommunerna har andelen i genomsnitt varierat mellan den senaste femårsperioden. För landstingen har andelen varierat mellan -1,. Andelen varierar mellan enskilda kommuner och landsting och mellan olika år. Balanskravet, som är underordnat kravet på god ekonomisk hushållning, innebär att budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om ett negativt resultat skulle uppstå ska enligt kommunallagen det minskade egna kapitalet som följer av detta återställas , om inte synnerliga skäl föreligger. Av de 28 kommuner och 4 landsting som redovisade ett negativt balanskravsresultat i bokslutet angav 12 kommuner men inget landsting att det fanns synnerliga skäl för att inte återställa hela eller delar av den försämring av det egna kapitalet som följde av det negativa resultatet. Jämfört med 2011 var det färre kommuner och landsting som redovisade negativt resultat och som angav att synnerliga skäl förelåg. Det var 26 kommuner och 5 landsting som angav att de hade ett ackumulerat ej återställt negativt resultat t.o.m. bokslutet . Underskottet uppgick till sammanlagt . Av detta avsåg hälften kommunerna och hälften landstingen. Jämfört med året innan var det fler kommuner men färre landsting som hade ett ackumulerat negativt resultat att återställa. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Kommunsektorns intäkter enligt resultaträkningen uppgick till . Det var en ökning jämfört med . Den genomsnittliga ökningen var . Kommunernas och landstingens största intäkt är skatteintäkter, vilka utgör omkring två tredjedelar av de totala intäkterna (se diagram 3.2). Därutöver kommer intäkter via generella statsbidrag, intäkter från verksamheten i vilka bl.a. de riktade statsbidragen samt taxor och avgifter ingår. Förutom ovan nämnda intäkter finns även finansiella intäkter. Diagram 3.2 Fördelning av kommunsektorns intäkter per *Inklusive fastighetsavgift och läkemedelsförmånen. ** Exklusive läkemedelsförmånen som landstingen redovisar som ett generellt bidrag. Källa: , räkenskapssammandraget. Skatteintäkterna bestäms av skatteunderlaget, dvs. de beskattningsbara förvärvsinkomsterna, och den skattesats som varje kommun och landsting beslutar. Skatteintäkterna uppgick till 2012, vilket var en ökning jämfört med . Skatteintäkterna har i genomsnitt ökat den senaste tioårsperioden och den senaste femårsperioden. Den sammanlagda vägda genomsnittliga kommunala skattesatsen för kommunerna och landstingen uppgår till 2013. Ökningen uppgår till , vilket motsvarar i skatteintäkter. har den genomsnittliga skattesatsen ökat . Skillnaden mellan den högsta (34,) och den lägsta (28,) skattesatsen är 2013, vilket är en ökning jämfört med . De generella och specialdestinerade statsbidragen, såsom de redovisas i kommunernas och landstingens redovisning, uppgick till sammanlagt 2012. De generella statsbidragen, dvs. bidrag som inte är verksamhetsanknutna och som finansieras från anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning, uppgick till ca , vilket var knappt 3 miljarder mindre än 2011. Minskningen beror i huvudsak på att den tillfälliga höjningen av det generella statsbidraget om upphörde . Fastighetsavgiften och läkemedelsförmånen redovisades av kommunerna respektive landstingen som ett generellt statsbidrag och dessa uppgick till drygt 15 respektive . De generella statsbidragen motsvarade därmed av kommunsektorns intäkter 2012. De redovisade specialdestinerade statsbidragen uppgick till 2012 (av intäkterna), vilket var en svag minskning jämfört med året innan. Minskningen var huvudsakligen att hänföra till de specialdestinerade statsbidragen som finansieras från utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg och utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning. Till följd av att landstingen redovisade läkemedelsförmånen som ett generellt statsbidrag (till skillnad mot statens redovisning) var det främst kommunerna som redovisade resterande del av de specialdestinerade statsbidragen. Dessa statsbidrag går främst till utbildningsverksamhet och integration och arbetsmarknadsinsatser. Taxor och avgifter för exempelvis besök i vården och barnomsorgen utgör av kommunsektorns totala intäkter. har andelen minskat något för såväl kommunerna som för landstingen. Kommunsektorns kostnader påverkas bl.a. av löneutveckling, prisutveckling, demografiska förändringar, förändrade politiska ambitioner för verksamheterna och produktivitetsutvecklingen. Löneutvecklingen har störst påverkan på den totala kostnadsutvecklingen. Prisutvecklingen för köp av verksamhet, lokaler, uppvärmning och andra insatsvaror påverkar också kostnaderna. Kommunsektorns kostnader enligt resultaträkningen, exkl. avskrivningar, uppgick till 2012. Det var en ökning med eller jämfört med året innan. Genomsnittlig ökning var .