prop · H10332 · 2013-11-08 00:00:00 — Större teleoperatörer på marknaden bekräftar till att de bedömer att regleringsosäkerheten fått negativa ekonomiska konsekvenser för dem. konstaterar därför att det fortfarande finns sådana svårigheter med PTS konkurrensreglerande beslut, främst prisregleringsbesluten, vilket bidrar till en kvarstående regleringsosäkerhet på marknaden. Myndighetens tillsynsrespektive tvistlösningsbeslut för att reglera konkurrens har överklagats i stor utsträckning, främst de som avser prisreglering. Vidare har en betydande andel tillsynsbeslut ändrats eller upphävts i domstol. pågår nu ett arbete inom myndigheten med tredje generationens SMP-beslut utan att grundläggande förutsättningar för SMP-beslut och efterföljande konkurrensreglerande beslut i tillsyn och tvister är åtgärdade. bedömer att det därmed finns en påtaglig risk att ett större antal överklaganden kan förväntas om regeringen och PTS inte genomför förändringar. Regeringen var fram aktiv med uppföljning och styrning av PTS konkurrensreglerande verksamhet. Regeringen tog också ett antal initiativ i form av utredningar och lagändringar för att förbättra situationen med överklagade konkurrensreglerande PTS beslut och långvariga rättsprocesser. Ett antal krav på rapportering och analys fanns fram till detta år på myndigheten, och regeringen gav också PTS uppdrag att utveckla precisionen i de konkurrensreglerande besluten. PTS gav i årliga rapporter till och med 2008 en god bild av denna reglering och hur konkurrenssituationen utvecklades på marknaden. konstaterar dock att de specifika kraven på rapportering från PTS minskat, och att regeringen eller PTS inte följt upp effekterna av genomförda initiativ. granskning visar att regeringen inte på ett tillräckligt sätt har säkerställt att konkurrensreglering enligt 4 kap. LEK fungerar, och att de av antagna konkurrensmålen för sektorn elektroniska kommunikationer uppnås. De problem som regeringens utredare identifierade , bland annat regleringsosäkerheten, och regeringens respektive PTS motåtgärder har inte följts upp. konstaterar att regeringen inte haft tillgång till ett underlag som enligt behövs för att regeringen på ett tydligt sätt kan redovisa konkurrensregleringens (4 kap. Inte heller har regeringen begärt en utredning för att bedöma regleringsosäkerheten och dess konsekvenser på marknaden. Regeringen är ansvarig för att PTS får ett tydligt uppdrag och tillräckliga förutsättningar att genomföra sitt uppdrag. granskning visar dock att det både i och inom PTS finns en osäkerhet kring myndighetens mål och handlingsutrymme beträffande den konkurrensreglerande verksamheten. Detta anser har negativt påverkat myndighetens konkurrensreglerande verksamhet och regeringens underlag för styrning. menar att eftersom PTS konkurrensreglerande verksamhet främst styrs av på området, vilken föreskriver att de nationella regleringsmyndigheterna ska vara oberoende, har regeringen små möjligheter att styra myndigheten. bedömning är dock att både enligt regeringsformen och enligt EU:s direktiv inom området har regeringen ett ansvar för att säkerställa en fungerande konkurrensreglering enligt LEK i . bedömer vidare att regeringen har samma möjligheter att styra PTS, som den har möjlighet att styra andra myndigheter, och en skyldighet att göra så för att i enlighet med den unionsrättsliga lojalitetsprincipen säkerställa att det europeiska regelverket för denna marknad fungerar. Även PTS har ett ansvar för att tydligöra sitt uppdrag och de mål som styr verksamheten och meddela regeringen eventuella problem i detta avseende. bedömer att PTS inte tillräckligt ingående har analyserat sitt uppdrag och mandat i förhållande till intentioner för sektorn, samt stämt av detta med regeringen. Myndigheten har dock skrivit till regeringen och begärt förändringar i lagen om elektronisk kommunikation, för att tydligöra myndighetens handlingsutrymme vid reglering av pris. PTS har tidigare fört fram förslag på ändringar i LEK. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN har sin granskning av tillämpningen av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen genom SMP-, tillsyns- och tvistlösningsbeslut särskilt granskat PTS kvalitetssäkring, uppföljning och kunskapsåterföring beträffande besluten. till beslut från perioden – 2012 pågår ett antal prövningar i domstol. I de processer som avgjorts har av överklagade tillsynsbeslut resulterat i ändrade eller upphävda beslut. Motsvarande siffra för tvistlösningsbeslut är . För perioden –2012 så har andelen PTS beslut som överklagats minskat från till jämfört med perioden –2007. Däremot är andelen överklagade tillsynsbeslut fortsatt hög , medan andelen överklagade och tvistlösningsbeslut minskat väsentligt. I granskningen har funnit att PTS kvalitetsgranskning av sina beslutsprocesser inte varit tillräcklig för att säkerställa att beslut utformats på ett korrekt sätt under större delen av perioden –2012. Myndigheten har inte heller under större delen av granskningsperioden –2012 haft en tillräckligt väl fungerande rutin för att fortlöpande ta tillvara kunskap och erfarenheter från genomförda konkurrensreglerande besluts- och domstolsprocesser. menar att myndigheten kan ytterligare förbättra kvaliteten i myndighetens beslut. har funnit att formella brister i PTS konkurrensreglerande beslut har uppdagats efter långvariga domstolsprocesser i flera instanser. vill mot den bakgrunden resa frågan om PTS i tillräckligt hög grad har använt sig av möjligheten att ompröva myndighetens beslut när de överklagats. Överklagade beslut som går till domstol är ett väsentligt problem i sig eftersom den tid som PTS beslut inte är fastställt, ändrat eller upphävt i domstol skapar regleringsosäkerhet på marknaden. Myndigheten har dock utvecklat rutinerna, men ett sammanhållet arbete för att samla kunskaper och erfarenheter, med stöd av it, har saknats. har PTS också initierat ett arbete med en it-baserad regleringshandbok, där erfarenheter och kunskap från myndighetens reglering ska samlas. Vidare har PTS utvecklat en databas med rättsprocesserna, och som satts Myndigheten har också initierat flera grundläggande åtgärder för att förbättra den juridiska kvalitetsgranskningen av de konkurrensreglerande besluten, och av själva beslutsprocessen. 7.3Regeringen har inte använt statens innehav av digital infrastruktur som en strategisk resurs för marknadens utveckling Genom , , och har staten en stor helägd infrastruktur på den svenska telekommarknaden. Tillsammans innehar dessa aktörer det näst största rikstäckande stomnätet efter och affärsområde . Staten är därigenom en viktig marknadsaktör på den svenska telekommarknaden. I vissa marknadsnischer är de statliga organisationerna ledande marknadsaktörer. bedömer att potentialen i detta ägande inte utnyttjas som en strategisk resurs. Detta innebär att det finns en outnyttjad möjlighet till bättre måluppfyllelse inom området elektroniska kommunikationer. Regeringen har styrt de olika statliga innehaven var och en för sig utan att beakta betydelsen av vad en ökad integration av innehaven skulle få för konkurrensen som helhet på marknaden. Endast två av de fyra organisationerna har genomgående 2003–2012, eller under delar av haft regeringens uppdrag att återrapportera sin samlade telekomverksamhet. PTS analyserar inte heller kontinuerligt hela den svenska telekommarknadens konkurrenssituation. Trots att det statliga innehavet av digital infrastruktur sammantaget utgör det näst största på marknaden saknar tre av fyra statliga aktörer direktiv från regeringen om att verka för målen i bredbandsstrategin. Det finns därför risk för att målkonflikter uppstår mellan mål som relaterar till aktörernas huvuduppdrag och de it-politiska målen. slutsats är att regeringen dels inte har dels en samlad bild av innehavet, och dels saknar ett tillräckligt underlag för att bedöma hur innehavet skulle kunna främja marknadens konkurrenssituation eller regeringens bredbandsmål. har genomfört en kartläggning och analys av det statliga innehavet av digital infrastruktur för att pröva frågan om eventuella samordningsfördelar. slutsats är att ett effektivare utnyttjande av statens infrastruktur för elektronisk kommunikation skulle kunna åstadkommas genom ökad samordning av de statliga telekomverksamheterna. Det finns en potential i detta för att förbättra konkurrensen på den svenska telekommarknaden i enlighet med mål. Vidare skulle en samordning kunna bidra till ökad samhällsnytta och att bredbandsmålet kan nås. bedömning är att det samlade innehavet av digital infrastruktur behöver analyseras från ett samhällsperspektiv, och med den övergripande samhällsnyttan och påverkan på bredbandsmarknaden som en utgångspunkt. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN En sådan fördjupad analys bör även analysera vilka konsekvenser en ökad samordning skulle få för de olika intressenterna, samt omfatta eventuella konkurrensrättsliga effekter av en ökad samordning av det statliga digitala innehavet. anser vidare att ett samlat underlag är relevant, dels för innehavets förutsättningar på marknaden, dels för bredbandsmål och informationssäkerhet. 7.4Statens upphandling av elektronisk kommunikation används inte för att skapa ökad nytta för staten och driva marknadens innovationstakt. Den svenska staten är den enskilt största användaren av elektroniska kommunikationer i . konstaterar att regeringen trots ett flertal strategier och utredningar under granskningen inte tagit något initiativ för att säkerställa att den statliga upphandlingen används för att skapa ökad nytta för den offentliga sektorn och främja telekommarknadens innovationskraft. Regeringen har inte tagit initiativ för att statens omfattande upphandling ska användas strategiskt med avseende på målen för telekommarknaden. Regeringen har tydliga ambitioner att den offentliga upphandlingen ska genomföras på ett strategiskt sätt som medför ökad nytta för både användare och marknad. Trots dessa ambitioner har regeringen saknat underlag om omfattningen av den statliga innovationsvänliga upphandlingen inom området. konstaterar att de ramavtal som Kammarkollegiet förvaltar inte är utformade på ett innovationsvänligt sätt, och att det inte finns krav på detta från regeringen. Ramavtalen riskerar att vara hämmande i detta perspektiv, då de kan låsa in upphandlande myndigheter i att enbart använda befintliga produkter och tjänster. Både upphandlingen av ramavtalen i sig, samt utformningen av avrop och vägledning till avropande myndigheter bidrar till denna bedömning. 7.5Regeringens redovisning till ger inte en tydlig bild av telekommarknadens utveckling har i denna granskning utgått från intentioner för sektorn elektroniska kommunikationer. konstaterar att regeringen inte sedan beslut om LEK på ett samlat sätt bedömt Regeringen har inte preciserat mål, vilket innebär att det saknas tillräckligt uppföljningsbara mål och resultatindikatorer för sektorn elektroniska kommunikationer. Regeringen rapporterade fram förhållandevis detaljerat om den situationen med den konkurrensreglerande verksamheten. En problembild med överklagade beslut och långa domstolsprocesser presenterades, även om omfattningen av domstolsprocesserna aldrig rapporterades. Inte heller marknadens kritik på regleringen har beskrivits för . har regeringen inte redovisat måluppfyllelsen i förhållande till målen för sektorn elektroniska kommunikationer. Därigenom begränsas möjlighet att följa utvecklingen i förhållande till målen för ett viktigt politikområde. konstaterar att regeringen varken haft ett samlat underlag som beskriver det statliga innehavet av infrastruktur på telekommarknaden eller ett underlag för att bedöma hur den statliga upphandlingen av elektroniska kommunikationer kan bidra till innovation. Regeringen har därmed heller inte kunnat förmedla information till om dessa områden. Sammantaget gör bedömningen att regeringen varken har preciserat mål, eller har presenterat för information som tillräckligt tydligt beskriver utvecklingen inom sektorn elektronisk kommunikation. kan konstatera att regeringen inte har en sammanhållen styrning för sektorn elektroniska kommunikationer. Regeringens styrning blir inte tillräckligt effektiv och bidrar inte tillräckligt till att uppfylla mål för sektorn. bedömer att detta kan riskera möjligheterna för att nå målet att den svenska telekommarknaden kontinuerligt utvecklas och befinner sig i internationell framkant. För att nå målen menar att regeringen bör ha en sådan styrning där viktiga styrmedel används på ett sammanhållet sätt, baserad på uppdaterat kunskaps- och beslutsunderlag. Granskningen ger anledning för att lämna följande rekommendationer. Regeringen bör precisera mål för sektorn elektroniska kommunikationer, och koordinera dessa med regeringens it-politiska mål. Utifrån preciserade mål och ett uppdaterat kunskapsunderlag bör regeringen utarbeta ett långsiktigt handlingsprogram som beskriver hur regeringen avser uppnå mål. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Regeringen bör göra en samlad bedömning av den konkurrensfrämjande förhandsregleringens måluppfyllelse och effekter. Bedömningen bör innefatta en analys av bidragande orsaker till regleringsosäkerheten på marknaden. Regeringen bör ge PTS i uppdrag att redovisa en analys och bedömning av myndighetens regleringsbeslut och rättsprocesser avseende tillämpningen av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen. Rapporteringen bör innehålla en analys av utfall och effekter på marknaden av beslut och rättsprocesser när det gäller tillämpningen av lagen om elektronisk kommunikation. Regeringen bör överväga att förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll ska gälla också för PTS. Regeringen bör initiera en översyn över det statliga innehavet av digital infrastruktur, för att få en samlad bild av innehavet och dess möjliga betydelse för uppfyllandet av statens och marknadens behov. Utifrån ett sådant samlat underlag om det statliga innehavet bör regeringen presentera och ta ställning till hur innehavet bäst kan användas som en strategisk resurs för att nå uppställda mål för sektorn. Regeringen bör ge Kammarkollegiet i uppdrag att främja innovationsinriktad upphandling vid utarbetande av kraven inför upphandlingen av kommande ramavtal inom telekomområdet. 7.6.2 Rekommendationer till PTS PTS bör fortsätta arbetet med att utveckla rutiner för att kvalitetssäkra myndighetens beslut och säkerställa att myndigheten tillämpar dessa rutiner, så att besluten uppfyller förvaltningsrättsliga krav. Myndigheten bör även utveckla begrepp, rutiner och it-stöd för en systematisk kunskaps- och erfarenhetsåterföring från besluts- och rättsprocesser. PTS bör följa upp genomförda insatser för att säkerställa att de uppfyller sitt syfte. Kammarkollegiet bör utarbeta ett stöd till avropande myndigheter som säkerställer att avrop från Kammarkollegiets befintliga ramavtal i största möjliga mån är utformade för att skapa ökad nytta hos den avropande myndigheten. Stödet bör bidra till avrop som är innovationsvänliga och är utformade för att främja nya sätt att arbeta med existerande eller nya lösningar och produkter, så att myndigheternas förmåga att ställa krav på leverantörerna stärks. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Alla tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på Klimatrelaterade skatter – Vem betalar? Svensk klimatforskning – Vad kostar den och vad har den gett? Att styra självständiga lärosäten Besparingar i försvarets materielförsörjning. Regelförenkling för företag – regeringen är fortfarande långt från Infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen? Effektivitetsmätning som metod för att jämföra Statens försäljningar av apotek Den nordiska stridsgruppen – Nordic Battlegroup 2011 Tandvårdsreformen 2008 – når den alla? Skattekontroll av företag – urval, volymutveckling och uppföljning upphandling av vägar och järnvägar – leder den till hög produktivitet? Staten på spelmarknaden – når man målen? Vem tar ansvar? – Statens tillsyn av information på – Skolinspektionens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän Bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband – mervärde, mångfald och konkurrens? Statens insatser inom ambulansverksamheten Statens satsningar på transportinfrastruktur – valuta för pengarna? Mer att förenkla! Början på något nytt – Etableringsförberedande insatser för Regeringens redovisning i budgetpropositionen – tydlig och transparent? Den kommunala ekonomin och hållbara offentliga finanser Etablering genom företagande – är statens stöd till företagare effektiva för utrikes födda? Utsläppshandel för att begränsa klimatförändringen – fungerar det? Svensk rymdverksamhet – en strategisk tillgång? Statliga myndigheters skydd mot korruption Staten på elmarknaden – insatser för en fungerande elöverföring Mer patientperspektiv i vården – är nationella riktlinjer en metod? har granskat statens roll på den svenska telekommarknaden, och om de statliga insatserna på ett effektivt sätt bidragit till att intentioner för marknaden uppnås i ett långsiktigt perspektiv. Vi har granskat Post- och () konkurrensfrämjande förhandsreglering, det statliga innehavet av digital infrastruktur och statens upphandling på slutkundsmarknaden. Den övergripande slutsatsen är att regeringen inte har ett helhetsgrepp om de statliga styrmedlen på telekommarknaden. Det saknas tydliga mål och en ändamålsenlig styrning som korresponderar mot marknadens utvecklingsnivå och uppställda ambitioner. Trots tidigare initiativ från både regeringen och PTS –2008 kvarstår 2012 problem med den konkurrensfrämjande regleringen på marknaden. Regeringen har inte följt upp de insatser som genomförts för att säkerställa att regleringen fungerar. Brister i PTS verksamhet har bidragit till regleringsproblemen. Regeringen har varit passiv i att analysera, styra och utveckla befintlig statlig infrastruktur på marknaden. Regeringen har inte haft ett tillräckligt kunskapsunderlag om betydelsen av och potentialen i statens innehav. Därmed har infrastrukturen inte kunnat utnyttjas som en strategisk resurs för att uppnå målen för elektronisk kommunikation. Regeringen har, trots ett flertal strategier och utredningar –2012, inte tagit initiativ för att säkerställa att den statliga upphandlingen används för att skapa ökad nytta för den offentliga sektorn och främja telekommarknadens innovationskraft. nybrogatan 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: Statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , Adelsohn , , , , , , Elmsäter- , , Hatt, Ek, , Regeringen beslutar skrivelse 2013/14:32 om staten på telekommarknaden tryckeriexpedition, 100 12 Tel: , Fax: