prop · H10321 · 2013-10-07 00:00:00 — Rapporten är framtagen på uppdrag av som ville ha underlag för att kunna pröva olika utbyggnadsalternativ, till exempel skillnad i intrång mellan luftledning och kabel.147 har i aktgranskningen inte kunnat se att den har använts. Rapporten beställdes för att utgöra ett kunskapsmaterial för handläggare på . Hur den i praktiken används, enligt , beror på i vilken mån ekonomiska intrångsvärderingar gör sig aktuella. En ekonomisk värdering av intrånget i produktiv skogsmark är en av flera faktorer som vägs samman i den prövning som görs vid ledningsbyggnation.148 6.10 Myndigheter har olika uppfattning om magnetfält En iakttagelse från akter och intervjuer som gjort är att det råder osäkerhet bland berörda fastighetsägare men även statliga myndigheter och kommuner kring magnetfält och dess konsekvenser. I akterna framkommer det att flera berörda fastighetsägare hänvisar till forskning som påvisar att vid stadigvarig exponering för magnetfält över 0,4 mikrotesla ökar risken för barnleukemi. De flesta länder i har gränsvärden för magnetfält. De följer då oftast WHO:s rekommendation på 100 mikrotesla för allmänheten. Några länder, däribland , eftersträvar dock väsentligt lägre nivåer. Motivet är att ett flertal undersökningar har visat att det kan finnas ett samband mellan leukemi hos barn och kraftledningar.149 146Möte infrastrukturansvarig , och stämmoprotokoll LRF 2004–2012. 147Ekonomisk beskrivning av konsekvenser i samband med ledningsintrång i skogsmark, rapport 6:2009, . 148Skriftliga svar från på frågor i e-post från . 149Magnetiska fält från kraftledningar, lägesrapport , . STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING En sammanvägning av resultaten från över 20 epidemiologiska studier från hela världen visar ett tydligt statistiskt samband mellan förhöjda magnetfält i boendemiljö och ökad risk för barnleukemi. Studierna har observerat en ökad risk vid magnetfältsexponering som i årsmedelvärde har varit högre än cirka 0,4 mikrotesla. är det viktigt att påpeka att det saknas vetenskapligt stöd för att det skulle finnas en strikt nivå där risken för barnleukemi ökar.150 6.10.1 Svenska kraftnäts magnetfältpolicy använder en säkerhetsnivå på 0,4 mikrotesla för nya ledningar. För äldre ledningar har dock en högre toleransnivå. Om en fastighet med byggnad för stadigvarig vistelse (bostad) riskerar att få en nivå över 0,4 mikrotesla efter att en ny ledning byggts försöker att minska magnetfältsnivån genom lämpliga åtgärder till rimliga kostnader. Om inte det går erbjuder sig att förvärva hela eller delar av fastigheten.151 menar att de tar fastighetsägares oro på allvar och följer de försiktighetsprinciper som rekommenderar tillsammans med , , och . Valet av försiktighetsnivå i Svenska kraftnäts policy utgår därför från de samlade forskningsresultat som finns och de rekommendationer som myndigheterna har tagit fram. har med utgångspunkt i försiktighetsprincipen antagit en magnetfältspolicy för såväl nybyggnation av kraftledningar som förlängning av koncessioner för befintliga ledningar.152 6.10.2 Ansvariga myndigheter och försiktighetsprincipen Ansvaret för hälsofrågor med anknytning till magnetfält fördelas på fem myndigheter: , , , och Strålsäkerhetsmyndigheten.153 Svenska myndigheter har en försiktighetsstrategi kallad Myndigheternas försiktighetsprincip om lågfrekventa elektriska och magnetiska fält. I den står bland annat: Om åtgärder, som generellt minskar exponeringen, kan vidtas till rimliga kostnader och konsekvenser i övrigt bör man sträva efter att reducera fält som avviker starkt från vad som kan anses normalt i den aktuella miljön. När det gäller nya elanläggningar och byggnader bör man redan vid planeringen sträva efter att utforma och placera dessa så att 150Magnetfält i bostäder, 2012:69, . 151Telefonavstämning , och tillstånd, . 152Telefonavstämning , och tillstånd, . 153Magnetfält och hälsorisker, broschyr från , , , och , 2009. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Det är inte specificerat vilka magnetfältsnivåer som ska betraktas som starkt avvikande från normal boendemiljö.154 Det finns en samrådsgrupp mellan myndigheter för frågor om magnetfält, EMF.155 Gruppen är främst ett forum för diskussion och för att ta fram förslag till myndighetsgemensamma ståndpunkter och samordningsinsatser. Inom ramen för detta arbetar gruppen bland annat med att ta fram en ny version om Myndigheternas försiktighetsprincip. Arbetet är relativt långt framskridet, men det har ännu inte presenterats någon tidplan. När väl ett förslag på en ny princip har tagits fram blir det upp till varje myndighet att besluta om man vill skriva under på principen. Gruppen har inget mandat att fatta beslut om myndighetsgemensamma ståndpunkter.156 6.10.3Boverket och vissa kommuner förordar ibland lägre värden än Svenska kraftnäts policy kan från aktgranskningen notera att i flera remissvar påpekat att nivån av mikrotesla kan vara för hög, men, enligt aktdokumentationen, anser inte att det är uppgift att komma med riktlinjer för magnetfält och har därför inte tagit hänsyn till det i sina svar till remissyttrandena. menar att inte har någon vetenskaplig grund för sitt ställningstagande.157 menar att det är komplexa ställningstaganden som får ekonomiska konsekvenser. menar vidare att de svåraste ställningstagandena gäller befintliga ledningar där har sökt förnyad koncession. menar att 0,2 är det värde som man ska sträva mot men att 0,4 kan vara rimligt. Det centrala är att bör redovisa konsekvenserna av att lokalisera om eller ändra utformningen på de aktuella anläggningarna så att de underskrider 0,4 mikrotesla. Redovisade konsekvenser bidrar till ett så fullständigt beslutsunderlag som möjligt för som beslutar om förnyad koncession, och för de myndigheter och organisationer som är remissinstanser. Det bör vara rimligt att också göra vissa miljöåtgärder vid förnyad koncession.158 En faktor som ökar osäkerheten runt detta är att vissa kommuner har valt ett rekommenderat gränsvärde på 0,2 mikrotesla istället för 0,4 vilket enligt 154Magnetfält i bostäder, 2012:69, . 155EMF står för elektromagnetiska fält. 156Skriftliga svar från på frågor i e-post från . 157Perspektivplan 2025, s. 26, , . STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING aktdokumentationen tycks öka berörda fastighetsägares uppfattning om att använder för höga gränsvärden. 6.10.4 En domstol har tagit ställning om magnetfält möter, när de ska implementera klimat- och energipolitik, ett ökande motstånd mot de kraftledningar som behöver byggas.159 Ett uppmärksammat och prejudicerande utslag i Mark- och handlar om ett fall då ålagts att flytta en kraftledning längre bort från en viss fastighet, trots att inga förutsättningar har förändrats sedan verket fick koncession för ledningen.160 Anledningen var att magnetfältet kring den stamnätsledning som gick över fastigheten i det här fallet ansågs som en för stor olägenhet för de boende på fastigheten. Motståndet mot ledningen kommer ursprungligen från de boende på fastigheten men de har även fått stöd av . Det finns en stor mängd ledningar som är placerade på liknande sätt som i den aktuella domen.161 6.11Energimyndigheten har ännu inte pekat ut riksintresse för elnät Riksintressen är områden som anses vara av nationell betydelse. Det kan vara områden som anses vara viktiga att bevara på grund av till exempel kulturminnen men det kan också vara områden som anses väl lämpade för exploatering i form av till exempel järnväg eller vindkraft. Riksintressen regleras i miljöbalken.162 Riksintresse kan även utfärdas för elnät inom ramen för ett riksintresse för eldistribution/elförsörjning. När det gäller riksintresse för eldistribution faller det inom ansvar att ta fram ett sådant.163 Ett par länsstyrelser menar att det vore en hjälp för handläggningen om pekade ut vissa områden som riksintresse för elöverföring.164 i , som också är den länsstyrelse som hanterat flest stamnätsärenden, brukar regelmässigt ta upp den frågan i sina remissvar till i stamnätsärenden. Det har framhållits att det vore lämpligt att precis som för vägar och järnvägar peka ut det övergripande stamnätet för elförsörjning som riksintresse. Det vore vidare logiskt att i anslutning till de områden som pekats ut som riksintresse för 159Skrivelse 2012/755 från , . 160Det så kallade Döshultsmålet, M 4127-10, . 161Skrivelse 2012/755 från , . 162Generellt kap. 3–4 , specifikt 3 kap. 8§ (1998:808). 163Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. 164Svar på skriftliga frågor från till länsstyrelser som hanterat stamnätsärenden. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN vindkraftsproduktion också peka ut riksintresseområden även för elöverföring eftersom elen måste transporteras därifrån.165 Enligt en rapport från planerade myndigheten då att ta fram riksintresse för överföring av el.166 konstaterar dock i en rapport att möjligheten att ta fram riksintresse för elöverföring ännu inte utnyttjats trots att den funnits i lagtext sedan 1980-talet.167 Det finns fortfarande en avsikt hos att utpeka riksintressen för elöverföring. Bakgrunden är den snabba utbyggnaden av vindkraften som kräver utbyggnad och förstärkning av elnäten. Om vissa områden är riksintresseförklarade förväntas det ge snabbare tillståndsprocesser. Som ett första steg har myndigheten kopplat elnätsfrågan till den revidering av riksintressen för vindbruk som pågår. har skickat ut ett remissunderlag angående revidering av riksintressen för vindbruk.168 I underlaget har avståndet till region- eller stamnät tagits med som en parameter.169 Detta är dock inte samma sak som att peka ut områden som riksintresse för elöverföring. har blivit kontaktade av som ett led i arbete att undersöka förutsättningarna för att peka ut områden som riksintresse för överföring av el.170 ser positivt på ansatsen att ta fram områden som skulle kunna få status som riksintressen för elnät.171 För att få en väl fungerande överföring av el är förstärkningar och utbyggnad av stamnätet avgörande. För utbyggnaden av stamnätet är tillståndsprocessen i sin tur mycket viktig. Länsstyrelsernas hantering av likartade ärenden kan skilja sig betydligt åt mellan olika länsstyrelser. Det finns inte gemensamma riktlinjer för länsstyrelserna för hur de ska hantera en remiss för en koncessionsansökan eller för hur tillräckligt bra samråd och miljökonsekvensbeskrivningar ska se ut. Vissa länsstyrelser menar också att det vore en hjälp för handläggningen av elnätsärenden att pekade ut vissa områden som riksintresse för eldistribution. 166Redovisning av del av uppdrag 18 i för . 167Redovisning av del av uppdrag 10 i för . 170Telefonavstämning , och tillstånd, . 171Telefonavstämning , och tillstånd, . STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING När det gäller samråden finns det olika uppfattningar hos fastighetsägare och om vilka som ska anses särskilt berörda, om hur mötena ska gå till och vilket syfte de fyller. arbetar med att sprida en realistisk förväntansbild av påverkningsmöjligheterna i tillståndsprocessen för stamnät. Fastighetsägare, leverantörer, forskare och myndigheter har olika uppfattningar om hur ledningar ska dras och om de olika teknikvalens fördelar och nackdelar när det gäller hälsoeffekter, driftsäkerhet och kostnader. Svenska kraftnäts kommunikation och underlag i dessa frågor har brister. Stamnätets utbyggnad ska baseras på samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar. Det finns olika uppfattningar om huruvida detta innebär att samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar ska ingå i underlaget till en koncessionsansökan. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN För en väl fungerande överföring av el är kvaliteten i elöverföringen viktig. har ett ansvar för att utöva tillsyn över kvaliteten i elöverföringen. Kapitlet innehåller en kort beskrivning av tillsynsverksamhet, definitioner av denna och den faktiskt bedrivna tillsynen över leveranskvaliteten av elöverföring. bedriver tillsyn av marknaderna för el, gas och fjärrvärme. Vad gäller tillsynen enligt ellagen172 omfattar den i huvudsak, enligt , följande: Skäligheten i och utformningen av nättarifferna Avgränsning av nätverksamheten Övervakningsplaner där nätföretagen ska redogöra för åtskillnaden mellan nätverksamheten och övrig verksamhet Mätning av el av elnätsföretagen Tillsyn över Leveranskvaliteten för elöverföring Elleverantörernas rapportering av priser och leveransvillkor Information till konsumenter i avtal, fakturor och i reklam Ursprungsmärkning av el Med anledning av granskningens fokus på elöverföring har valt att granska tillsyn av leveranskvaliteten för elöverföring. Myndigheten har knappt 100 anställda. 19 årsarbetskrafter med tillsyn varav fyra årsarbetskrafter med tillsyn av leveranskvaliteten för elöverföring. Regeringen har tagit fram en definition av tillsynsbegreppet.173 Verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. 172Ellag (1997:857). 173Regeringens skrivelse 2009/10:79 En tydlig, rättsäker och effektiv tillsyn. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING beskriver tillsynsuppdraget som att myndigheten ska kontrollera efterlevnaden av regelverk, utforma regler, pröva och utfärda tillstånd enligt ellagen, naturgaslagen, lagen om vissa rörledningar samt fjärrvärmelagen. Inspektionen har också i uppgift att följa och analysera utvecklingen på el-, gas-och fjärrvärmemarknaderna samt vid behov föreslå ändringar av regelverk och andra åtgärder så att funktion och effektivitet förbättras på dessa marknader. Uppgifter som tas in med stöd av lag om företagens drift-och affärsförhållanden och nyckeltal ska användas både för kontroll av om lagarna följs och som underlag för övervakning. Genom analys av utvecklingen ska se till att regelverket och åtgärderna fått avsedd effekt. Inspektionen har också i uppdrag att utföra de uppgifter som följer av internationella samarbete i EU och Norden.174 kan konstatera och har även uppmärksammat på att formuleringen om att uppgifter som tas in med stöd av lag om företagens drift- och affärsförhållanden.... kan missförstås som att det finns en sådan lag att basera tillsynen på. Det finns emellertid ingen lag om företags drifts- och affärsförhållanden, däremot anges det i fjärrvärmelagen att uppgifterna om drift- och affärsförhållanden i fjärrvärmeverksamheten ska ges in till tillsynsmyndigheten.175 Myndigheten kommer att se över skrivningen vid en kommande översyn av dokumentet. Skrivningen om uppdrag med anledning av internationella samarbete i EU och tolkar inspektionen som att det är en del av tillsynsuppdraget. Det innebär i sådant fall en bred tolkning av tillsynsuppdraget. konstaterar att det mot bakgrund av detta finns anledning att definiera vilka arbetsuppgifter som ska ingå i tillsynen. 7.2Genomförd tillsyn av leveranskvaliteten för elöverföring tillsyn kan delas in i planlagd tillsyn och indikationsstyrd tillsyn. att den planlagda tillsynen innebär att ett antal nätägare ska granskas utifrån fastställda kriterier. Den indikationsstyrda tillsynen kan inledas efter kundklagomål eller anmälningar från enskilda utifrån de lagkrav som finns i ellagen. Den indikationsstyrda tillsynen kan även initieras av efter händelser som kommer till myndighetens kännedom, till exempel långvariga och/eller omfattande avbrott 17543 § fjärrvärmelagen (2008:263). GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN till följd av stormar.176 Den indikationsstyrda tillsynen har i praktiken dominerat på grund av återkommande stormar. De planlagda tillsynsinsatserna syftar till att åstadkomma långsiktiga och förebyggande insatser för en ökad leveranskvalitet för elöverföring. Den indikationsstyrda tillsynen syftar i första hand till att avhjälpa brister som föranletts av en särskild indikation. Men den indikationsstyrda tillsynen kan även ha förebyggande effekter. Till exempel har den lagstyrda tillsynen av elavbrott som är längre än resulterat i vissa förebyggande åtgärder. Förutom tillsynen genomför även andra aktiviteter som kan ha förebyggande effekt, till exempel arbetet med nätägarnas risk- och sårbarhetsanalyser.177 Nätägare ansvarar för bland annat drift- och underhåll av sitt elnät och säkerställer att elnätet är säkert, tillförlitligt och effektivt.178 Det innebär, enligt ellagen, att den som driver ett elnät ska ha beredskap för händelser som skäligen kan förväntas. Enligt Energimarknadsinspektionen ska tillsynen inriktas mot: Insatser som ökar graden av självreglering för att minimera behovet av kontroll i efterhand. Att uppnå styrande effekter snarare än en detaljreglering. Väsentliga frågeställningar för samhället där det finns klara risker för Tillsynen inleds med att nätägaren kontaktas och informeras om urvalskriterierna, skälet till att de valts ut för granskning och information om den fortsatta processen. Företagen anmodas sedan att lämna in uppgifter om sitt arbete med leveranssäkerhet och de risk- och sårbarhetsanalyser som enligt ellagen ska upprättas. I lämpliga fall ombeds företagen att lämna mer detaljerade upplysningar i form av till exempel information om avbrottsorsaker och nätstrukturen för att möjliggöra fördjupade analyser. Efter granskningen kan ett antal nätägare väljas ut för fördjupad tillsyn, vilket kan följas upp av platsbesök hos företagen. I de fall allvarliga brister förekommer har möjlighet att förelägga företagen att vidta åtgärder. En genomgång av genomförda tillsynsärenden visar att antalet ärenden har ökat från 15 till 183 stycken. Förklaringen är de senaste årens stormar med omfattande elavbrott längre än som initierat 176Tillsynsplan 2012 – En öppen och planlagd tillsyn . 1783 kap. 1 § ellagen (1997:857). STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING som bland annat innebär att inga elavbrott som ligger inom nätägarens kontroll får vara längre än . att särskilt inrikta sin tillsyn på efterlevnaden av detta regelverk. De planlagda tillsynsärendena som själv initierat har varit 20 stycken och då . De 20 tillsynsärendena har motsvarat cirka hälften av elnätskunder.179 Den planlagda och systematiska tillsynen över leveranskvaliteten för elöverföring riskerar att avbrytas och kan komma att fördröjas när näten drabbas av omfattande avbrott. Det har i praktiken inneburit att de insatser som ökar graden av självreglering för att minimera behovet av kontroll i efterhand har varit begränsade på grund av allvarliga stormar. Eftersom de planlagda tillsynsinsatserna i första hand syftar till långsiktiga och förebyggande insatser har gjort bedömningen att fördröjningen av sådan tillsyn inte påverkat tillsynens önskade Under granskningens gång, , har initierat en rikstäckande tillsyn av luftledningars trädsäkring. Tillsynen baserades på erfarenheter myndigheten gjorde i samband med tillsynen efter stormen . som granskats har gjort 24 platsbesök hos nätägare initierade av incidenter vid stormar. Platsbesöken har i praktiken inneburit att besökt företagens huvudkontor där företagen informerat om de åtgärder som gjorts. myndigheten har den inte bemyndigande enligt ellagen att fysiskt besiktiga till exempel transformatorer och andra lokaler.180 granskning efter stormen visar på ett flertal orsaker till elavbrotten.181 Exempelvis: Stora arbetsmiljörisker på grund av vindar med orkanstyrka. Vägar har varit blockerade av omkullsblåsta träd vilket försvårat möjligheten att ta sig till områden med skadade ledningar. Någon form av yttre påverkan på elledning, till exempel nedfallna träd, blötsnö eller isbildning, som bristande vädersäkring gjort elnätet sårbara för. Svagheter i material och komponenter, till exempel sprickor i isolatorer och rötskadade stolpar. Risk- och sårbarhetsanalyser har varit viktade mot historiska avbrottsdata. En ledning som inte varit utsatt för allvarliga störningar historiskt riskerar att prioriteras ned. Avbrottstider har också förlängts av att omkoppling av nätdelar fördröjts och försvårats genom att fjärrmanövrering av frånskiljare inte fungerat. Orsaker har varit att radiokommunikationen med frånskiljaren inte fungerat. 179Uppgift från , . 181Granskningen av elavbrotten i den 7–Stormen , EIPM 2011:6. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Andra orsaker som framkommit i tillsynsärendena vid längre elavbrott har varit exempelvis: Inga förvarningar om oväder av , eller en icke optimal utvärdering av väderinformationen har lett till att beredskapen varit ostrukturerad och startats sent. Många av beredskapspersonalen har hunnit ge sig iväg på långhelg vilket medförde långa inställelsetider och svårigheter att få tag på resurser. Nätägare har inte sällan kontrakterat underleverantörer för röjningsarbetet. Brister i återrapporteringen har medfört att beredskapspersonal skickats på fel som redan avhjälpts. konstaterar att efter att erhållit kompletterande uppgifter från nätföretagen har myndigheten ansett att underlaget varit tillräckligt detaljerat för att en uppföljning av vidtagna åtgärder skulle kunna genomföras. avslutar därför de aktuella tillsynsärendena med detta men framhåller att myndigheten kan komma att begära in uppgifter för att säkerställa att planerade åtgärder genomförts. I vissa fall har myndigheten även meddelat föreläggande för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter och villkor som omfattas av tillsynen. har i aktgranskningen inte kunna iaktta att sådana uppföljningar av specifika insatser har gjorts. Det kan emellertid bero på att stormarna inträffade och att de redovisade åtgärderna sträcker sig . har i sin tillsynsplan –2015 aviserat planlagda insatser för att särskilt följa upp och kontrollera att dessa åtgärder genomförs. I ellagen framgår att myndigheten har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av handlingar som behövs för tillsynen.182 Det kan till exempel gälla nätägarnas kontrakt med underleverantörer. Huruvida denna typ av affärsöverenskommelser kan lämnas ut har emellertid aldrig prövats. har i uppdrag att utföra uppgifter som följer av internationella samarbete i EU och . Detta har myndigheten tolkat som att det är en del av tillsynsuppdraget. Det innebär i sådant fall en bred tolkning av tillsynsuppdraget. definition av tillsyn har varit generös då den även omfattat internationella åtaganden. 182 12 kap. 2 § ellagen (1997:857). STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING Den allra största andelen tillsynsuppdrag gäller indikationsstyrda händelser . Det innebär att all systematisk och planlagd tillsyn över leveranskvaliteten för elöverföring riskerar att avbrytas och fördröjs när elnätskunderna drabbas av omfattande avbrott. Det har i praktiken inneburit att insatser som ökar graden av självreglering för att minimera behovet av kontroll i efterhand kunde ha varit större. I samband med tillsynsärenden rapporterar nätägare om förutsättningarna för elleveranser med stormar. Det handlar bland annat om brister i beredskapsorganisationer, brister i datakommunikation och arbetsmiljörisker. Den enskild största orsaken till långvariga elavbrott har varit träd som fallit på oisolerade ledningar. Elnätet har därmed varit bristande vädersäkrat. I ellagen framgår att har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av handlingar som behövs för tillsynen. Det kan till exempel gälla nätägarnas kontrakt med underleverantörer. Huruvida denna typ av affärsöverenskommelser lämnas ut har emellertid aldrig prövats. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN har granskat om staten har skapat förutsättningar för en väl fungerande överföring av el. Med begreppet överföring av el avser distributionen av el från kraftkällor som producerar el till Det är huvudsakligen den del av överföringen som avser stamnätet som ingår i granskningen. Region- och lokalnät berörs i det avseendet att tillsyn omfattar dessa. bedömer att statens insatser för en väl fungerande överföring av el i flera delar har brister.