prop · H10332 · 2013-11-08 00:00:00 — Mot denna bakgrund förutsätter utskottet att de politiska målen för sektorn elektronisk kommunikation noga kommer att följas upp och utvärderas och att resultatet återredovisas till riksdagen.220 För att få en samlad bild av utvecklingen i förhållande till de mål inom politikområdet som har beslutat om efterfrågar utskottet en redovisning av uppnådda resultat för politikområdet som helhet och över tiden.221 Målen för sektorn elektronisk kommunikation är dock inte så precisa att de är direkt uppföljningsbara. Detta framgår av flera betänkanden från Regeringen uppmanas precisera målen så de blir uppföljningsbara och att en bedömning av målens uppfyllelse blir möjlig.222 I trafikutskottets betänkande 2012/13:TU1, efter att beslutade om mål för sektorn elektronisk kommunikation, för utskottet ånyo fram behovet av en bättre redovisning av framför allt uppnådda resultat av de statliga insatserna. har i sin granskning av dokument från regeringen och inte erhållit dokument som preciserar delmål och uppföljningsmått för sektorn. 2002/03:TU6, s. 26. 2004/05:TU1 UO 22 Kommunikationer, s. 70. 2003/04:TU1 UO 22 Kommunikationer, s. 1; . 2004/05:TU1 UO 22 Kommunikationer, s. 2–3, 67; . 2005/06:TU1 UO 22 Kommunikationer, s. 1, 31, 38; . 2006/07:TU1 UO 22 Kommunikationer, s. 1, 19; . 2006/07:TU1 UO 22 Kommunikationer, s. 23. har granskat budgetpropositionerna för åren 2004–2013. Granskningen visar att regeringen har bedömt den utveckling som ägt rum på marknaden för elektronisk kommunikation och de åtgärder som vidtagits, bland annat PTS insatser. Regeringens bedömning har då varit att åtgärderna har medverkat till att uppfylla målet för området eller successivt bidragit till bättre konkurrens och dynamik på marknaden. I budgetpropositionerna för åren 2010–2012 ges ingen bedömning av måluppfyllelsen för sektorn elektronisk kommunikation. I budgetpropositionen ges bedömningen att konkurrenssituationen på slutkundsmarknaden medför relativt låga priser och på många håll ett relativt stort utbud av tjänster. konstaterar dock att det saknas en samlad bedömning av i vilken mån målen är uppfyllda. Regeringen har dessutom redovisat resultatindikatorer i tabell och text som speglar delar av målet. I budgetpropositionerna 2011/12:1–2012/13:1 finns en fyraårs tabell över indikatorer på måluppfyllelse inom it-området, bland annat tillgång till bredband, samt för effektiv konkurrens dels antal tjänsteleverantörerna som erbjuder olika tjänster för elektronisk kommunikation, dels antal abonnemang för it-baserad telefoni. Enligt ger detta en begränsad bild av i vilken mån utvecklingen på marknaden rimmar med mål. I budgetpropositionen 2012/13:1 saknas i tabellen nämnda indikatorer för effektiv konkurrens. I regeringens resultatredovisningar lyfter regeringen särskilt fram insatserna inom områdena it-infrastruktur, bredbandsutbyggnad där det finns mål kvantitativa och tidsbestämda mål, insatser för funktionshindrade, den samhällsomfattande tjänsten telefoni och funktionellt tillträde till internet med hastigheten /s, samt robusta och säkra elektroniska kommunikationer. Regeringen lyfter också fram att har en stark position på it-området internationellt sett, men hänvisar till internationella studier. Det framkommer dock inte specifikt i regeringens redovisning till om ligger långt fram vad gäller utbud, priser och kvalitet i sektorn elektroniska kommunikationer.223 Regeringen redovisar i budgetpropositionerna inte resultatindikatorer direkt kopplade till olika delar av målet för sektorn elektroniska kommunikationer. Regeringen ger således inte en samlad återkoppling till mål tillsammans med en bedömning av i vilken mån de olika delarna av målen är uppfyllda. Det finns i redovisningen begränsad information om eventuella problem inom området elektronisk 223Regeringen gav konsultfirman i uppdrag att beskriva olika internationella studier och även ge förslag på resultatindikatorer för it-området. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN kommunikation, och behov av ytterligare statliga insatser för att i högre grad uppfylla mål för området. noterar att PTS i sin instruktion åläggs att rapportera problem på marknaden till regeringen.224 Redovisningen tar inte upp i vilken mån de elektroniska kommunikationstjänsterna är effektiva utom vad gäller infrastruktur med hög överföringskapacitet. Inte heller nämns något om att de elektroniska kommunikationerna ska tillgodose framtidens behov. Sammantaget är bilden av i vilken mån mål för området elektronisk kommunikation uppfylls inte samlad och inte tydlig i de två senaste budgetpropositionerna. konstaterar att regeringen har i budgetpropositionen 2013 valt att redovisa indikatorer efter strukturen i regeringens Digitala agenda (2011). uttalar i betänkande 2012/13:TU1 att regeringens resultatredovisning är otydlig och att rapporteringsstrukturen inte omfattar de av beslutade målen för politikområdet. Regeringen ska enligt utskottet i enlighet med budgetlagen lämna en redovisning av resultat som uppnåtts för de mål som beslutat om. Utskottet efterlyser en förbättrad resultatredovisning. Utskottet efterfrågar stabila indikatorer på uppnådda resultat , inte information om enskilda insatser eller omvärldsförändringar.225 6.2Rapportering av problem i PTS beslutsfattande Staten ska reglera telekommarknaden för att skapa en telekommarknad karakteriserad av god konkurrens. Svenska nationella beslutsfattande organ på alla nivåer ska i enlighet med den unionsrättsliga lojalitetsprincipen säkerställa att det europeiska regelverket fungerar väl i . I kapitel 3 konstaterar att konkurrensregleringen på delar av den svenska telekommarknaden lett till många överklaganden, följt av en påfallande hög andel ändrade eller upphävda beslut i domstol, samt till kritiska marknadsaktörer. PTS har i sina årsredovisningar fört fram att marknaden riskerar att präglas av oförutsägbarhet och bristande konkurrens.226 Trots att antalet pågående rättsprocesser minskat avsevärt finns en 2241 § förordning (2007:951) med instruktion för Myndigheten ska beskriva och analysera utveckling och resultat inom sitt ansvarsområde och rapportera detta till regeringen. Myndigheten ska särskilt uppmärksamma och analysera eventuella problem inom området och, när det är påkallat, vidta eller lämna förslag till lämpliga åtgärder. 2012/13:TU1 s. 20–23. 226PTS Årsredovisningar 2004–2011. oro på bland intervjuade marknadsaktörer om fortsatt regleringsosäkerhet, vilket bland annat påverkar investeringsviljan. har granskat budgetpropositioner och särpropositioner som berör LEK i syfte att se vilken bild regeringen har gett om problemen med regleringen. 6.2.1Rapportering om PTS rättsprocesser I tre budgetpropositioner för åren 2006–2008 redovisas problem med allt fler överklaganden och långa handläggningstider i domstolarna. konstaterar bland annat att flertalet av PTS beslut överklagats i domstol. Någon närmare statistik över antal överklaganden och rättsprocesser och en analys av konsekvenserna för berörda delar av marknaden redovisas inte. Regeringen aviserade i budgetpropositionen 2005/06:1 att problemet skulle utredas. Så blev också fallet och ett flertal ändringar infördes i LEK 2008. I propositionen Funktionell separation för bättre bredbandskonkurrens (prop. 2007/08:73) hänvisar regeringen till genomförda ändringar i LEK för att effektivisera överklaganden och domstolsprocesser. I propositionen Tillgängliga elektroniska kommunikationer (prop. 2009/10:193) redovisar regeringen sina insatser för att minska antalet överklaganden. Någon statistik över överklaganden och rättsprocesser ges inte. Inte heller framgår något om kritiken från marknadsaktörerna över regleringen och PTS tillämpning av den. Regeringen uttalar istället behovet av bra regler. I propositionen Bättre regler för elektroniska kommunikationer (prop. 2010/11:115) tar regeringen upp problemet med mängden överklaganden och att vissa åtgärder kan minska det, bland annat tydligare regler, medan andra åtgärder istället kan leda till fler överklaganden.227 Någon statistik och analys av dagsläget beträffande överklaganden och rättsprocesser ges inte. Regeringen har inte heller i senare budgetpropositioner tagit upp effekterna av dessa insatser från regeringens sida. Regeringen uttalar i budgetpropositionen 2011/12:1 att processen som leder fram till nödvändiga beslut om förhandsreglering har effektiviserats utifrån EU:s senaste direktiv.228 Detta avser då att förnyelsen av sådana beslut inte får ta än maximalt . PTS har dock till aviserat behov av mer tid för analyserna. 2010/11:115, s. 148: Treårsfristen för SMP-beslut kan troligen på motsvarande sätt väntas innebära en viss ökad belastning också för Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i i form av tätare överklaganden. är det emellertid inte möjligt att med närmare precision uppskatta i vilken utsträckning domstolarna kan komma att påverkas. Detta är nämligen beroende av en rad faktorer, bl.a. hur de nya besluten utformas i förhållande till tidigare beslut, kommissionens rekommendationer, teknik- och marknadsutvecklingen samt, för det fall operatörerna väljer att överklaga, om överklagandena avser myndighetens beslut i sin helhet eller endast delvis. 2011/12:1 UO22 Kommunikationer, s. 119. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN konstaterar att vid ett flertal tillfälle fått information om att regleringens effekter för och på marknaden påverkas negativt av att PTS beslut överklagas i hög grad, och att vissa processer har tagit . Regeringen har gett information om detta både i budgetpropositioner och i särpropositioner . konstaterar att rapporteringen av en problembild på marknaden tonas ned efter 2008, då PTS slutar att formellt redovisa om detta till regeringen. konstaterar att problembilden inte innehåller någon tydlig beskrivning av det faktum att en hög andel del av PTS konkurrensreglerande beslut ändrades och upphävdes efter överklaganden. Det finns ingen rapporterad analys av vilka negativa effekter detta fått för marknaden. Det har funnits en riskbild uttryckt i bland annat och Effektivare LEK 2006 samt av PTS Regeringen och PTS har dock inte följt upp om riskerna besannats. konstaterar att därmed finns inte en tillräcklig kunskap om regleringens effekter för konkurrensen och för konsumenter på vissa delar av marknaden. 6.2.2 Rapportering om kritik mot regleringen noterar att regeringen betonar vikten av att konkurrensregleringen är tydlig och förutsägbar för marknadsaktörerna. I budgetpropositionen 2007/08:1 säger regeringen att regleringen, det offentligas insatser och ägande bör präglas av förutsägbarhet och långsiktighet. Otydligheter och oklarheter missgynnar utvecklingen för såväl marknadens aktörer som slutkunderna. Exempelvis kan viljan att investera i it-infrastruktur påverkas negativt. Någon mer ingående redovisning av vad marknadens aktörer anser om PTS konkurrensreglerande beslut och regleringen generellt för marknaden framgår dock inte. I intervjuer och dokumentation har större marknadsaktörer gett tydliga signaler om att de upplever en regleringsosäkerhet, vilket får konsekvenser för operatörernas affärssatsningar.229 noterar att kritiken från dessa operatörer är förhållandevis samstämmig. noterar också att regeringen fått skriftligt material, såsom remissyttranden över utredningar och förslag till förändringar i LEK, eller andra typer av skriftliga synpunkter på marknadens funktion till regeringen, från vissa marknadsaktörer där kritik och riskbilder presenteras. Sammantaget har regeringen dock inte närmare utrett vad marknadsaktörernas kritik bottnar i, och om det är så att regleringen i sig eller tillämpningen av den som i vissa avseenden hämmar operatörernas investeringar på marknaden. 229 Intervjuer med TeliaSonera, Tele2, Tre, och . 6.3Rapportering om det statliga ägandet Regeringen uttalar i budgetpropositionen vikten av att ha en helhetssyn på den värdekedja230 som ligger till grund för att de tjänster som efterfrågas verkligen levereras på marknaden. Inom värdekedjan är vissa delmarknader förhandsreglerade genom konkurrensfrämjande åtgärder som PTS beslutar.231 Vidare uttalar regeringen att ett högt konkurrenstryck i kombination med ökad konsumentmakt är de främsta verktygen för att säkerställa en öppen marknad med största möjliga valmöjligheter för konsumenten. konstaterar att regeringen, utifrån en helhetssyn på värdekedjan, inte berör behov av insatser för en mer utvecklad samordning av statens innehav av infrastruktur i syfte att uppnå ett ökat konkurrenstryck på infrastrukturnivå. Därmed framgår inte vilka förutsättningar som måste gälla för att potentialen ska kunna utnyttjas Som beskrivits i kapitel 4 är regeringens eget underlag om de delar av värdekedjan som är i statlig ägo begränsat och täcker inte helheten, då endast två av de fyra organisationerna haft krav från regeringen att rapportera sin telekomverksamhet. Regeringen har tillsatt två utredningar vars uppdrag berör frågan om potentialen i samordning av den statliga digitala infrastrukturen. –Statens infrastruktur som resurs (SOU 2003:78). Utredningen föreslog bland annat ett bättre utnyttjande av infrastrukturen och att infrastrukturen skulle upplåtas till operatörer som vill anlägga allmänna kommunikationsnät. –ICT (SOU 2010:82). I utredningen konstateras att det statliga innehavet bör ses som en samhällsgemensam infrastruktur vilken bör förvaltas betydligt mer samordnat . Vidare argumenteras att näten bör samlas under en organisation som fokuserar på hög tillgänglighet till infrastrukturen och aktivt verkar för ökad användning kan nyttjandet av kapaciteten bli högre och även bidra till att regeringens målsättningar i bredbandsstrategin uppfylls. Regeringen har rapporterat till att utredningarna pågår och att utredningarnas resultat är under beredning i . Några förslag till åtgärder med anledning av utredningarna har ännu inte presenterats för 230Enligt regeringen omfattar värdekedjan infrastruktur på naturresursnivå, utrustning för transport av dataströmmar och användarnivån av tjänster och innehåll. 2012/13:1 UO22 Kommunikationer, avsnitten 4.4 Resultatredovisning och 4.4.5 Det behövs IT-infrastruktur, s. 121. 232Trafikverket ICT, s. 26 (SOU 2010:82). GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN I intervju med företrädare för framkom att det inte fanns politiska initiativ i den riktningen.233 6.4Rapportering av den statliga upphandlingen av elektroniska kommunikationer Regeringen har vid ett flertal tillfällen slagit fast att den statliga upphandlingen är ett viktigt verktyg för att skapa ett gott innovationsklimat, och främja utveckling av den offentliga sektorn. 234 Den offentliga sektorn kan inom områdena it och telekom fungera som draglok och visa på möjligheter med ny teknik och nya digitala tjänster. Frågan är hur långt staten kommit i att bli en avancerad upphandlare på telekommarknaden och vilken bild regeringen gett om omfattningen av och eventuella problem med att utnyttja detta förfaringssätt. konstaterar att regeringen i sin rapportering inte redovisar statistik som rör statens innovationsvänliga upphandlingar inom sektorn elektroniska kommunikationer.236 I budgetpropositionen redovisar dock regeringen en tydlig problembild. Regeringen konstaterar att statistiken över upphandlingen är av bristande kvalitet och inte omfattar all offentlig upphandling. Detta gör det enligt regeringen svårt att få en korrekt bild av den offentliga upphandlingens omfattning i . Det är närmast omöjligt att svara på vad och hur den offentliga sektorn upphandlar, vem som köper vad och värdet av den samlade upphandlingen. konstaterar att uttalandet inkluderar sektorn elektroniska kommunikationer. Därmed finns ingen kunskap om huruvida staten som stor användare av elektroniska kommunikationstjänster använder verktyget upphandling i linje med uttalande och regeringens egna intentioner. 234Se till exempel Den nationella innovationsstrategin. (), 2012. (N2012.27, 2012) och It i människans tjänst – en digital agenda för . 235It i människans tjänst – en digital agenda för , s. 50. 2012/13:1 Utgiftsområde 2, avsnitt Effektiv offentlig upphandling, s. 41–53. Regeringen har inte preciserat de olika delarna av mål för sektorn elektroniska kommunikationer så att delarna är tillräckligt uppföljningsbara och målens uppfyllelse går att bedöma. Regeringen har inte rapporterat om måluppfyllelsen på ett samlat sätt vare sig i förhållande till de olika delarna i målet eller för målet som helhet. Från och med budgetpropositionen redovisar regeringen resultatinformation för området elektronisk kommunikation utifrån strukturen i regeringens digitala agenda, istället för mot delar som finns i målen för sektorn elektroniska kommunikationer. Därmed är redovisningen mot mål fortfarande otydlig. Regeringen har i sin återrapportering informerat om att många av PTS beslut har överklagats, och att processerna tar i domstol. Det har funnits en tidig och tydlig riskbild av de negativa effekterna av denna situation. har regeringens rapportering inte beskrivit regleringsosäkerheten. Rapporteringen om problemen med regleringen har inte innehållit information om i vilken grad PTS beslut har inhiberats237, ändrats eller upphävts och vilka negativa effekter detta fått för berörda delar av marknaden. konstaterar att genom rapporteringen från regeringen inte har tillgång till en uppdaterad analys av regleringen, och dess påverkan på marknaden. Regeringen har i sin rapportering lyft upp vikten att regleringen på marknaden präglas av förutsägbarhet och långsiktighet. I rapporteringen saknas dock en närmare bild av den kritik som marknadens aktörer ger uttryck för. konstaterar att regeringen inte redovisar en samlad bild av statens innehav av infrastruktur, och därmed inte heller vilka möjligheter som finns att i högre utsträckning utnyttja infrastrukturen för att främja konkurrensen på marknaden och dess utveckling. Regeringen har i sin rapportering tydligt uttalat att det finns brister i statistiken över den offentliga upphandlingen. Ett antal initiativ på området har rapporterats. Rapporteringen ger ingen bild av om staten förmår utnyttja sin starka användarposition för att driva på innovation på marknaden. 237Ordförklaring Inhibera: Inställts, ej genomförts/verkställts. En förvaltningsdomstol kan fatta ett inhibitionsbeslut, vilket innebär att ett myndighetsbeslut inte ska verkställas i avvaktan på att domstolen ska avgöra ärendet. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN har uttryckt en ambitiös framtidsinriktad färdriktning för tillgången till effektiva, säkra och användbara elektroniska kommunikationer. har granskat statens användning av tre styrmedel som staten förfogar över på telekommarknaden för att denna ska utvecklas i enlighet med intentioner: marknadens konkurrensreglering, staten som ägare av infrastruktur, och staten som användare av elektronisk kommunikation. övergripande slutsats är att regeringen inte har det helhetsgrepp som sektorn elektroniska kommunikationer med sin komplexa besluts- och organisationsstruktur behöver mot bakgrund av sektorns betydelse och snabba utveckling. Regeringen har inte en styrning som korresponderar mot marknadens utvecklingsnivå och den riskbild som finns för marknadens framtida utveckling. Regeringen ger inte en tydlig redovisning av i vilken mån mål för sektorn uppfylls. Regeringens utredare konstaterade 2006 att det fanns en regleringsosäkerhet på marknaden, som hämmar investeringsutvecklingen och försvårar möjligheterna att etablera fungerande konkurrens och därmed utbudet av tjänster till konsumenterna. konstaterar i sin granskning att det fortsatt finns en regleringsosäkerhet 2013 som inte är utredd. finner också att centrala delar som det direktägda statliga innehavet av elektronisk kommunikation och statens egen stora användning av elektronisk kommunikation hanteras isolerat och utan samordning med avseende på mål för sektorn elektroniska kommunikationer. Regeringens hantering av sektorn karaktäriseras av avsaknad av konkretiserade målsättningar, brist på löpande omprövning, uppföljning och redovisning av de statliga insatser som görs. Därigenom skapas enligt inte tillräckliga förutsättningar för staten att effektivt driva utvecklingen av sektorn mot mål. 7.1Preciserade mål och en tydlig styrning saknas Sektorn elektroniska kommunikationer har en stor bredd och sektorns påverkan på det svenska samhället är stor. Det av antagna målet för sektorn elektronisk kommunikation är ambitiöst, men formulerat på en har och senast i betänkande om regeringens budgetproposition 2013 uppmanat regeringen att precisera målet så att det blir uppföljningsbart , och det blir möjligt för att bedöma om målet uppfylls. konstaterar att regeringen ännu efter implementeringen av LEK, lagen (2003:389) om elektroniska kommunikationer, inte har preciserat mål för sektorn elektroniska kommunikationer så att regeringen kan ge en tydlig redovisning av måluppfyllelsen. Regeringen slår i den nationella innovationsstrategin fast följande: För ett kontinuerligt lärande krävs uppföljningsbara mål och goda analyser för välgrundade prioriteringar. För att kunna göra sådana analyser är det nödvändigt att ha tillgång till indikatorer som så bra som möjligt speglar de förhållanden som analyserna gäller.238 Regeringen har dock enligt ingen sammanhållen styrning (strategi, handlingsplan) för hur målen för sektorn elektroniska kommunikationer ska uppnås i sin helhet. Det finns inte heller handlingsprogram eller liknande för hur de olika styrmedel som står till regeringens förfogande skulle kunna användas enskilt för sektorn ifråga. Regeringen har inte mer i detalj preciserat målen för det statliga åtagandet, och regeringen har inte haft tillgång till tillräckligt underlag för den styrning som Riksrevisonen bedömer behövs av sektorn. konstaterar också att regeringen inte har skaffat sig tillräcklig tillgång till analyser och indikatorer som speglar de viktigaste förhållandena för regeringens styrning av sektorn elektronisk kommunikation. Det underlag som regeringen fortlöpande får från PTS omfattar enligt inte alla delar i mål för sektorn elektroniska kommunikationer. PTS anser inte att myndighetens roll omfattar att förse regeringen med ett sådant material. konstaterar också att regeringen inte heller har beställt ett sådant underlag från PTS eller annan myndighet. Vidare har regeringen inte ett samlat underlag för det statliga ägandet på marknaden, liksom för den statliga upphandlingen av elektroniska kommunikationer. 7.2Statens styrmedel används inte effektivt granskning visar att de granskade statliga styrmedlen – konkurrensreglering enligt 4 kap. LEK, statens innehav av intrastruktur och statens upphandling på marknaden – inte används på ett tillräckligt 238 Den nationella innovationsstrategin, s. 52. Regeringen, 2012. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN effektivt sätt för att uppnå intentioner för sektorn elektroniska kommunikationer. Dessa styrmedel är väsentliga för marknadens funktion. 7.2.1Regeringen och PTS har inte säkerställt en fungerande tillämpning av konkurrensregleringen Regeringen har ett ansvar för att för elektroniska kommunikationer fungerar väl i . Regelverket är ett medel för att uppnå målet att främja konkurrensen. Regelverket tillhandahåller långtgående regleringsmöjligheter som ska tillämpas till dess dessa befogenheter inte längre behövs. konstaterar att det efter införandet av LEK kvarstår väsentliga problem på marknaden som rör PTS tillämpning av konkurrensregleringen. De problem, med många överklagade konkurrensreglerande beslut och långdragna domstolsprocesser, som föranledde regeringens lagstiftningsåtgärder har inte undanröjts i tillräcklig omfattning. PTS framhåller i granskningen att det av myndigheten utformade prisregleringssystemet är för långsamt, komplext och otydligt, vilket bidrar till regleringsosäkerhet på marknaden. Detta leder i sin tur till att betydande ekonomiska värden riskeras på marknaden.