prop · H003143 · 2013-04-05 00:00:00 — Regeringen anser att frågan om effektiva sanktioner för att förebygga skador och ohälsa i arbetslivet även på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet är av sådan vikt att den restriktiva inställningen till att förelägga staten vite bör frångås. Krav som ställs mot statliga arbetsgivare bör kunna genomdrivas med samma medel som mot andra arbetsgivare. En särbehandling av statliga arbetsgivare är inte motiverad. Intresset av att sanktionssystemet är enhetligt och tydligt talar också för att alla arbetsgivare ska kunna föreläggas vite. Regeringen föreslår därför att även förelägganden och förbud mot statliga myndigheter bör kunna förenas med vite. Härigenom åstadkommer man en enhetlig, tydlig och effektiv reglering. Möjligheten att rikta vitesförelägganden mot statliga arbetsgivare bör uttryckligen framgå av lagtexten. har efterfrågat ett klargörande beträffande vilka frågor staten som arbetsgivare kan åläggas vite. Av 1 kap. 2 § framgår att arbetsmiljölagen gäller varje verksamhet där arbetstagare utför arbete för arbetsgivares räkning. Den gäller också fartygsarbete, även när svenska fartyg används till sjöfart utanför Sveriges sjöterritorium. Arbetsmiljölagen gäller oavsett organisationsform. Den gäller alltså verksamhet som bedrivs i bolagsform, av förening eller stiftelse eller på annat sätt. Någon skillnad görs inte för statlig och verksamhet, utan lagen gäller på samma sätt för sådana verksamheter som för verksamhet som bedrivs av enskilda företag. Som framgått av avsnitt 5 har utredningen visat att förelägganden och förbud i många fall är ett effektivt medel för att få till stånd åtgärdande av brister i arbetsmiljön i det enskilda fallet. Enligt 7 kap. 7 § arbetsmiljölagen har möjlighet att välja om ett föreläggande eller förbud ska förenas med vite eller inte. Samma valmöjlighet finns enligt arbetstidslagen och för Transportstyrelsens del enligt lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget och lagen om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik. För det fall vite inte väljs, följer ett straffansvar vid överträdelse av föreläggandet eller förbudet (se t.ex. 8 kap. 1 § arbetsmiljölagen och 26 § lagen om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik). Den påföljd som kan följa på överträdelsen, vite eller straff, blir således beroende av tillsynsmyndighetens val. Det kan konstateras att straff för överträdelse av 2012/13:143 föreläggande eller förbud har dömts ut endast i något enstaka fall. Regeringen anser att denna valmöjlighet beträffande sanktionen för överträdelse av ett föreläggande eller förbud fyller en viktig funktion bl.a. eftersom det är det oklart i vilken utsträckning indrivning kan ske av andra ekonomiska sanktioner än bötesstraff för företagsbot när det gäller utländska arbetsgivare. Det kan också vara mer effektivt med ett straffhot, om en arbetsgivare upprepade gånger bryter mot ett föreläggande eller förbud eller i de fall ett föreläggande eller förbud riktas mot en arbetsgivare i utlandet och ett vite inte är möjligt att driva in. Dessa synpunkter, menar regeringen, talar för att det bör finnas ett alternativ till vite som kan användas då föreläggande eller förbud förenat med vite inte framstår som ett effektivt medel för att genomdriva en regel. Ett föreläggande enligt lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete kan enligt nuvarande regler inte förenas med vite. Det framgår inte uttryckligen av lagtexten att förbud kan utfärdas med stöd av lagen, även om termen föreläggande bör omfatta även förbud. För att sanktionssystemet ska vara enhetligt och effektivt för samtliga lagar som är föremål för ändring, bör det även av denna lag framgå att förbud kan meddelas med stöd av lagen och att ett föreläggande eller förbud bör kunna förenas med vite. 4.6.2Förverkande vid brott mot förbud Regeringens förslag: En anordning eller ett ämne som använts i strid med ett förbud som utfärdats enligt arbetsmiljölagen ska kunna förverkas. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens. Utredningen föreslog att bestämmelsen om förverkande ska upphävas. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har yttrat sig om utredningens förslag i denna del tillstyrker och Kommuner och Landsting utredningens förslag. Förvaltningsrätten i och har inget att erinra mot förslaget. , , , , Kommunala Företagens (), Arbetsgivaralliansen och avstyrker förslaget. Företagarna motsätter sig utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Enligt 8 kap. 4 § arbetsmiljölagen ska förverkande ske av en anordning eller ett ämne som använts i strid mot förbud i föreskrift enligt 4 kap. 4 § eller förbud som meddelats av enligt 7 kap. 7 § om det inte är uppenbart oskäligt. Förverkande är en särskild rättsverkan av brott. Regeringen föreslår i avsnitt 5.3 att föreskrifter som meddelas med stöd av bl.a. 4 kap. 4 § ska kunna leda till sanktionsavgift i stället för straff. Eftersom en överträdelse av bestämmelsen eller föreskrifter meddelade med stöd av denna inte längre ska anses vara ett brott, finns inte heller förutsättningar för förverkande. Däremot kommer överträdelse av föreläggande eller förbud som inte förenats med vite fortfarande att utgöra brott. enligt regeringens uppfattning behov av att kunna förverka egendom som använts i strid mot ett förbud. Bestämmelsen om förverkande bör ändras Prop. 2012/13:143 i enlighet med detta. 2012/13:143 när bristande fullgörande av prestationen varit straffbelagd. Underlåtenheten att i rätt tid fullgöra prestationen är belagd med straff medan vitesföreläggandet används vid fortsatt underlåtenhet för att framtvinga prestationen. Under förutsättning att det inte bedöms vara fråga om påföljd för samma gärning är alltså inte förhindrat att använda föreläggande eller förbud för att för framtiden få till stånd uppfyllelse av krav som ställs i en straffbelagd bestämmelse, medan åtalsanmälan görs beträffande överträdelse av den straffbelagda bestämmelsen i förfluten tid. För att undvika konflikt med förbudet mot dubbelbestraffning har utredningen föreslagit att en regel ska införas som gör det möjligt för att använda både straff eller sanktionsavgift och föreläggande och förbud med vite, men som utesluter att den som gjort sig skyldig till en överträdelse drabbas av dubbla påföljder för samma gärning. Som utredningen anfört finns det både för- och nackdelar med en sådan reglering som ger en möjlighet att välja mellan att genomdriva en åtgärd med vite eller att i efterhand påföra sanktionsavgift eller göra en åtalsanmälan som kan resultera i straff. En nackdel är att sanktionssystemet inte blir så förutsägbart som man kan önska. Regeringen anser emellertid att de positiva effekterna av en sådan valmöjlighet överväger de negativa. Det är av stor vikt att kan använda en ändamålsenlig och effektiv sanktion i varje enskilt fall för att uppnå de krav som ställs i arbetsmiljölagen och föreskrifter som meddelats med stöd av den. För att uppfylla krav på att ingen ska straffas för samma gärning, bör således en regel om förbud mot dubbelbestraffning införas. Det finns flera exempel på sådana regler från senare års lagstiftningsarbeten, bl.a. i prop. 2007/08:107 Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område. Regeringens förslag överensstämmer med den utformning som förordades av Lagrådet i nämnda lagstiftningsärende. 5 Förfarandet för sanktionsavgifter 5.1Allmänna utgångspunkter och överväganden Regeringens bedömning: Syftet med sanktionsavgifterna på arbetsmiljöområdet och arbetstidsområdet är sådant att artikel 6 i är tillämplig. Bestämmelserna bör därför utformas så att de rättssäkerhetsgarantier som följer av denna artikel uppfylls. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har berört frågan Skälen för regeringens bedömning Bestämmelserna om sanktionsavgifter i arbetsmiljölagen (1977:1160) infördes genom prop. 1993/94:186 Ändringar i arbetsmiljölagen. Därefter har den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () inkorporerats i svensk rätt och gäller som lag i , lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av . Det finns därför skäl att på nytt se över systemet med sanktionsavgifter i arbetsmiljö- och arbetstidslagen för att säkerställa att bestämmelserna om sanktionsavgifter inte står i strid med dessa åtaganden. Av intresse för bestämmelser om sanktionsavgifter är artikel 6 i . Enligt artikel 6 åtnjuter en person som står anklagad för brott de rättssäkerhetsgarantier som räknas upp där, bl.a. rätten till en rättvis offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Begreppet brott i den mening som avses i är ett autonomt begrepp, vilket innebär att det ska ges en självständig och allmängiltig tolkning. Vad som är ett brott i konventionens mening bestäms av tre kriterier: klassificeringen i den nationella rätten, gärningens natur samt påföljdens natur och stränghet (se t.ex. m.fl. mot , dom , Öztürk mot , dom och mot , dom ). Det räcker att ett av dessa kriterier är uppfyllt för att artikel 6 ska vara tillämplig. Om en överträdelse klassificeras som brott i den nationella lagstiftningen betraktas den även som brott i konventionens mening. Att en överträdelse inte klassificeras som brott i nationell rätt innebär emellertid inte nödvändigtvis att den faller utanför begreppet brott i konventionens mening. Om ett av de övriga kriterierna är uppfyllda blir artikel 6 tillämplig. Av betydelse för kriteriet gärningens natur är bestämmelsens räckvidd och syfte. Är bestämmelsen generell och riktar sig mot alla medborgare och inte endast till en särskild grupp talar det för att fråga är om brottslig gärning i konventionens mening. Om syftet med bestämmelsen är avskräckande och bestraffande snarare än att kompensera för skada, är handlingen till sin natur straffrättslig. Bedömningen av kriteriet påföljdens natur och stränghet görs i förhållande till den påföljd som riskeras till följd av viss gärning och inte i förhållande till den faktiskt utdömda eller ålagda sanktionen. Sanktionsavgifterna på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet har ett avskräckande syfte och ersätter straff som överträdelserna annars kan leda till. Det kan därför antas att bestämmelsernas syfte är sådant att artikel 6 i är tillämplig. Reglerna bör därför ges en sådan utformning att de rättssäkerhetsgarantier som följer av denna artikel uppfylls. Det innebär bl.a. att den enskilde ska underrättas om vilken gärning som läggs honom till last, ha rätt att inte vara verksam i 2012/13:143 förfarandet till egen nackdel, att vara tyst och ges tillfälle att yttra sig över anklagelsen. Oskyldighetspresumtionen ska också beaktas. Den enskilde ska även ha möjlighet att inom rimlig tid få sin sak prövad av domstol. I artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till regleras rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger (ne bis in idem). Begreppet straff i den mening som avses i får även anses omfatta vissa administrativa sanktioner som t.ex. vite. Denna artikel kan därför komma att aktualiseras i sådana fall då vite kombineras med t.ex. ett bötesstraff eller en administrativ sanktionsavgift. Förbudet mot dubbel bestraffning behandlas i avsnitt 5.7. rekommendation om administrativa sanktioner antog rekommendation nr R(91)1 om administrativa sanktioner. Rekommendationen riktar sig främst till medlemmar, däribland , men är inte rättsligt bindande. Rekommendationens principer innebär att sanktionernas innehåll och villkoren för att ålägga sanktioner ska framgå av lag, förbud mot retroaktiv tillämpning, förbud mot dubbla administrativa sanktioner grundade på samma gärning och till skydd för samma intressen och krav på snabb handläggning. Varje åtgärd som kan leda till en administrativ sanktion riktad mot en viss person ska leda till ett slutligt avgörande. En person som riskerar en administrativ sanktion ska informeras om anklagelserna och de bevis som åberopas till stöd för dessa samt beredas möjlighet och tillräckligt med tid för att besvara dessa. Bevisbördan ska ligga på den administrativa myndigheten. Det ska slutligen vara möjligt att överklaga myndighetens beslut till domstol. Regeringens förslag: Sanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig över detta förslag tillstyrker () och akademikers centralorganisation (). , , Kommuner och Landsting, Kommunala Företagens (), Arbetsgivaralliansen och avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Syftet med att införa administrativa sanktionsavgifter i fler fall än är att förenkla och effektivisera sanktionssystemet för en bättre arbetsmiljö. Ett enkelt och effektivt sanktionssystem förutsätter enligt regeringens uppfattning att en konstaterad överträdelse relativt snabbt och enkelt leder till en reaktion. Alltför stora inslag av skönsmässiga bedömningar beträffande om förutsättningarna för sanktionsavgift är uppfyllda motverkar effek- En avgiftsskyldighet som bygger på ett objektivt ansvar bidrar enligt Prop. 2012/13:143 regeringens uppfattning till en förenkling och effektivisering av ska då endast kontrollera att en överträdelse har skett och fastställa avgiften enligt angiven beräkningsgrund, med beaktande av förutsättningarna för nedsättning av avgift. Bedömningsinslaget blir betydligt mindre med ett objektivt ansvar än om det för ansvar skulle krävas oaktsamhet eller uppsåt. Dessutom kan överträdelser beivras i större utsträckning än vad som är fallet . Regeringen anser också att det mot bakgrund av det förfarande med avgiftsföreläggande för sanktionsavgifter som regeringen föreslår (se avsnitt 6.4) är lämpligt med objektivt ansvar. Regeringen har tidigare uttalat att det bör finnas ett starkt stöd för en presumtion att en överträdelse inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet för att en konstruktion med objektivt ansvar ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt (se bl.a. prop. 2006/07:105). Mot bakgrund av karaktären på de föreskrifter som meddelas med stöd av 4 kap. 18 §§ arbetsmiljölagen, bedömer regeringen att denna förutsättning är uppfylld. Detsamma gäller för de regler i arbetstidslagarna som en överträdelse ska leda till sanktionsavgift. Kommuner och Landsting, Kommunala Företagens () Arbetsgivaralliansen och har motsatt sig ett objektivt ansvar för sanktionsavgifter, bl.a. eftersom de anser att vissa regler är alltför oprecisa. Regeringen vill i sammanhanget framhålla att en regel klart och tydligt måste ange de krav som gäller för att en sanktionsavgift ska kunna utgå. I annat fall bör regeln genomdrivas med förelägganden eller förbud som preciserar kraven ytterligare. Ett objektivt ansvar för sanktionsavgift kan ses som en presumtion för att den av lagen utpekade ansvariga har begått en överträdelse. En fråga som då måste ställas är om ett objektivt ansvar kan anses strida mot oskyldighetspresumtionen i . Av praxis från framgår att presumtioner av det slag som diskuteras är tillåtna under förutsättning att de hålls inom rimliga gränser och att det görs en nyanserad och inte alltför restriktiv prövning av förutsättningarna för att undgå avgift i varje enskilt fall. Det måste alltså finnas möjlighet att föra bevisning mot presumtionen i domstol. Regeringen anser mot bakgrund av att sanktionsavgiften föreslås kunna tas ut endast om den ansvarige godkänt ett föreläggande och de regler om nedsättning som föreslås, se avsnitt 6.5, att förslaget inte strider mot . Regeringens förslag: En sanktionsavgift enligt arbetsmiljölagen ska vara lägst 1 000 och högst . En sanktionsavgift enligt lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete, lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget och lagen om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik ska utgöra för varje timme otillåten arbetstid eller jourtid, en procent av det prisbasbelopp som gällde då överträdelsen begicks. 2012/13:143 Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , och tillstyrker förslaget. ifrågasätter om högsta avgiften ska vara så hög som . anser att en så hög avgift som medför en betydligt hårdare bestraffning än nuvarande ordning. , och avstyrker förslaget. Företagarna motsätter sig förslaget. Kommunala Företagens () anser att sanktionsavgiften måste sättas i proportion till såväl överträdelsens karaktär som företagets ekonomiska bärkraft. Ingen av remissinstanserna har berört frågan om sanktionsavgiftens storlek på arbetstidsområdet. Skälen för regeringens förslag: Som konstaterats tidigare måste regelverket om sanktionsavgifter vara enkelt att tillämpa för att avsedda effektivitetsvinster ska kunna uppnås. Detta innebär att sanktionsavgift ska kunna påföras frekvent och efter det att överträdelsen har ägt rum. För att uppfylla grundläggande rättssäkerhetskrav bör också krävas att systemet är förutsebart. Ett sådant system kan åstadkommas endast om det är enkelt att avgöra med vilket belopp som avgiften ska påföras vid varje enskilt tillfälle. Detta innebär att avgiften måste fastställas med viss grad av schablonmässighet. Enligt nu gällande bestämmelser i arbetsmiljölagen ska i varje föreskrift som meddelas, ange hur sanktionsavgiften ska bestämmas för olika slag av överträdelser. I förarbetena till dessa bestämmelser anges som exempel på kriterier för avgiftens beräkning bl.a. att när det gäller underlåten besiktning så kan den avgift som tas ut av kontrollorganet tjäna som utgångspunkt för beräkning av sanktionsavgiften. Vidare bör hänsyn tas till överträdelsens art och andra omständigheter, t.ex. bestämmelsens betydelse för det intresse den är avsedd att skydda. Utredningen har beträffande arbetsmiljölagen föreslagit att sanktionsavgiftens storlek ska vara lägst 1 000 och högst . Det innebär en avsevärd höjning av det högsta beloppet. Flera remissinstanser, bl.a. , och Kommunala Företagens () är kritiska mot förslaget. Regeringen instämmer med utredningen i att sanktionsavgiften i ett enskilt fall måste vara så hög att en överträdelse i sig inte innebär vinst. För att sanktionen ska vara effektiv i samtliga fall där sanktionsavgift är aktuellt bör sanktionsavgiften vara lägst 1 000 och högst . Vad gäller arbetstidslagarna anser regeringen att sanktionsavgiften ska beräknas på samma sätt som övertidsavgift beräknas . 5.4Förfarandet när sanktionsavgift ska tas ut Regeringens förslag: Reglerna om att sanktionsavgiften ska tas ut från den fysiska eller juridiska person som drev den verksamhet där överträdelsen skedde och att den ska tillfalla staten ska gälla också för de nya sanktionsavgifterna. I övrigt ska de bestämmelser om förfarandet, betalning av avgiften, verkställighet och preskription som framgår av arbetsmiljölagen gälla beträffande de nya sanktionsavgifterna. Förfarandet med avgiftsföreläggande ska vara obligatoriskt. Om ett avgiftsföreläggande inte har godkänts inom utsatt tid, ska tillsynsmyndigheten få ansöka hos den förvaltningsrätt inom vars domkrets avgiftsföreläggandet har utfärdats, om att sanktionsavgift ska tas ut. En redaktionell ändring ska göras i bestämmelsen om indrivning av avgiften. I arbetstidslagarna ska det införas bestämmelser om förfarandet för sanktionsavgift, betalning av avgiften, verkställighet och preskription som motsvarar arbetsmiljölagens bestämmelser. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i anser att frågan om behörigt forum för prövning av en ansökan om sanktionsavgift behöver belysas ytterligare. Transportstyrelsen anser att det förfarande avseende sanktionsavgifter som finns i regelverket för kör- och vilotider förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. och förordningen (1993:185) om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter borde vara väl lämpat även för lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete och lagen (2008:475) om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik. LO instämmer i förslaget. TCO anser att det blir effektivt om sanktionsavgiften drabbar verksamheten och inte en viss individ. avstyrker den föreslagna modellen för användning av sanktionsavgifter. Skälen för regeringens förslag: Enligt arbetsmiljölagen finns det två alternativa förfaranden för påförande av sanktionsavgift. I 8 kap. 7 § arbetsmiljölagen föreskrivs att frågor om påförande av avgift prövas av förvaltningsrätten efter ansökan av . Enligt 9 § får frågor om påförande av avgift prövas av genom avgiftsföreläggande. Ett sådant föreläggande innebär att den som antas ha gjort sig skyldig till en överträdelse föreläggs avgiften till godkännande eller . Detta förfarande är avsett att användas när det är relativt lätt att konstatera att en överträdelse har skett. Utredningen anger att förfarandet med avgiftsföreläggande är det som används regelmässigt av . Regeringen instämmer i utredningens bedömning att detta förfarande bör användas i samtliga fall när sanktionsavgift ska tas ut. På så sätt används resurserna inom rättsväsendet och hos på det mest effektiva sättet. Regeringen föreslår därför att förfarandet med avgiftsföreläggande bör vara obligatoriskt i samtliga fall när sanktionsavgift enligt arbetsmiljölagen ska tas ut. Kammarrätten i har angett att frågan om vilken förvaltningsrätt som ska pröva en ansökan från tillsynsmyndigheten om att sanktionsavgift ska tas ut behöver övervägas. Av 8 kap. 7 § arbetsmiljölagen framgår endast att ska ansöka hos förvaltningsrätten om att sanktionsavgift ska tas ut om ett avgiftsföreläggande inte har godkänts. Regeringen anser att det av lagtexten bör framgå vilken förvaltningsrätt som är behörig att pröva en sådan ansökan. En uttalad målsättning vid utformning av forumregler har länge varit att forumreglerna i allmän förvaltningsdomstol bör anknyta till var den enskilde finns och inte var den beslutande myndigheten är belägen. Reglerna bör också utformas så att de leder till en jämn och förutsebar måltillströmning till samtliga förvaltningsrätter. Regeringen föreslår att sanktionsavgiften ska tas ut av den fysiska eller juridiska person som drev den verksamhet där överträdelsen skedde. Ett tänkbart alternativ är därför att som behörig förvaltningsrätt välja den domstol inom vars domkrets motparten har sitt säte eller, om motparten är en fysisk person, är folkbokförd. Detta alternativ skulle dock kunna innebära vissa praktiska problem. Om motparten är ett företag med verksamhet på flera orter i landet, kan den situationen uppstå att tillsynsmyndigheten måste ansöka om uttagande av sanktionsavgift hos en förvaltningsrätt i en annan del av landet än där inspektionen har genomförts. Detta kan medföra olägenheter för parter och vittnen men också för möjligheten att t.ex. genomföra syn på arbetsstället. Till detta kommer att tillsynsmyndighetens verksamhet i allt större utsträckning omfattar arbetsgivare med säte eller hemvist utomlands, vilket skulle kräva en särskild forumregel. Ett annat alternativ är att som behörig förvaltningsrätt välja den domstol inom vars domkrets motparten bedriver sin verksamhet eller där överträdelsen har skett. En sådan regel kan emellertid ge upphov till svåra gränsdragningar, eftersom alla verksamheter eller överträdelser inte kan knytas till en viss geografisk plats. Regeringen anser därför att ett annat alternativ bör väljas. är indelat i tio distrikt med distriktskontor i , , , , , , , , och . Ett avgiftsföreläggande kommer som regel att utfärdas av dessa distriktskontor. Regeringen anser att en ansökan om att sanktionsavgift ska tas ut lämpligen bör prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets ett avgiftsföreläggande har utfärdats.