prop · H1035 · 2013-09-26 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:5 Regeringen överlämnar denna proposition till . I denna proposition lämnas förslag till ändringar i kommunallagen (1991:900). Syftet med förslagen är att förbättra den kommunala demokratins funktionssätt. Förslagen innebär i huvudsak följande. Bestämmelserna om kommunernas och landstingens befogenhet att lämna partistöd ändras. Det s.k. representationskravet – som innebär att partistöd endast får ges till partier som är representerade i fullmäktige – preciseras genom att det i en särskild bestämmelse anges att ett parti är representerat om det fått mandat i fullmäktige och vald ledamot är fastställd enligt 14 kap. vallagen (2005:837) för mandatet. Det ändamål för vilket partistöd får lämnas, nämligen att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin, anges uttryckligen i kommunallagen. Ett nytt krav för att få lämna partistöd införs som innebär att fullmäktige måste besluta att mottagare av partistöd ska lämna en skriftlig redovisning som visar att stödet har använts för det nämnda ändamålet. Redovisningen ska ges in till fullmäktige och blir därigenom offentlig. Det minsta tillåtna antalet fullmäktigeledamöter sänks från 31 till 21 ledamöter i kommuner med 8 000 eller färre röstberättigade invånare. I kommuner med över 8 000 till och med 16 000 röstberättigade invånare ska antalet ledamöter i fullmäktige vara minst 31. Mandatperioden för ledamöter och ersättare i fullmäktige inleds i stället för valåret. Ledamöter får delta på distans i fullmäktiges och nämndernas sammanträden i den utsträckning som kommunen eller bestämmer, under förutsättning att det sker genom ljud- och 2013/14:5 bildöverföring i realtid och på ett sådant sätt att samtliga deltagare kan se och höra varandra och delta på lika villkor. Vid fullmäktiges val till geografiska nämnder ska bestämmelserna om proportionella val inte tillämpas om två tredjedelar av de närvarande vid inrättandet av den geografiska nämnden har röstat för att nämndens ledamöter ska utses på annan grund än partipolitisk. Det införs en möjlighet för fullmäktige att återkalla nämndpresidiernas uppdrag om det har skett en förändring av den politiska majoriteten i fullmäktige. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................ Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)................ Ärendet och dess beredning ........................................................... Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet .............. Bestämmelser om fullmäktiges storlek och indelning överväganden om fullmäktiges storlek ............. 4.3Minskat antal fullmäktigeledamöter i de minsta Proportionella val till fullmäktige och nämnder.............. 5.2Tidigare överväganden om för- och nackdelar med Fortsatt utredning om majoritetsstyre.............................. 6 Beslutsfattande på distans .............................................................. 6.2Möjlighet till beslutsfattande på distans i fullmäktiges och nämndernas sammanträden.................. 7 Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i annat land Rätt till tjänstledighet för förtroendevalda....................... Rätt till tjänstledighet för förtroendevalda Rätt till tjänstledighet i de övriga nordiska Jämförelse mellan de nordiska ländernas Rätt till ledighet inom EU Kommunallagens regler i förhållande till 7.3Fortsatt utredning inom ramen för Nordiska Ändrad mandattid för fullmäktige efter val.................................... Kommunallagens regler om mandattider......................... Förändring av fullmäktiges mandatperiod....................... Kommunalråd, landstingsråd och oppositionsråd – hel- och 9.1Gällande regler för kommunalråd, landstingsråd och Behov av att tydliggöra kommunalrådens roll................. Särreglering av borgarråden i ....... 10 Nämndpresidiernas uppdrag ........................................................... 10.2En nämnds ordförande och vice ordförande utgör Återkallelse av nämndpresidiers uppdrag......................... 11 till geografiska nämnder........................................................... 11.2En särskild bestämmelse om val till geografiska Det generella ................................behovet av samverkan Olika former av samverkan Behovet av interkommunal samverkan 12.2Gemensam styrelse och behovet av nya Behov av nya samverkansformer .................... Avtalssamverkan och extern delegation avseende uppgifter som utgör 13 Det kommunala partistödet ............................................................. Ett preciserat representationskrav..................................... Partistöd endast till juridiska personer ............................. Fördelningen av partistöd................................................. Obesatta mandat behöver inte beaktas vid Politiska sekreterare ska inte beaktas vid Årliga beslut om utbetalning av partistöd ........................ Krav på redovisning av partistödets användning.............. 13.7Granskning av redovisningen av partistödets 14 Kommuner och landsting i kris....................................................... Den kommunala självstyrelsen och regeringsformen....... 14.2Lagstiftning om kommuner och landsting i kris och andra extraordinära situationer......................................... 14.2.1Krissituationer till följd av krig och 14.2.2Extraordinära händelser i fredstid och 14.3Tidigare åtgärder med anknytning till kris i kommuner och landsting .................................................. 14.4Behovet av ytterligare lagstiftning om kommuner och landsting i kris ........................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.................................. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen............ 16.3Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet demokrati (SOU 2012:30).................................................. Lagförslag i betänkandet demokrati (SOU 2012:30)................................................................... Förteckning över remissinstanserna................................... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900). 2Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)1 dels att 2 kap. 9 och 10 §§, 4 kap. 1 §, 5 kap. 1, 5, 6, 46 och 64 §§ samt 6 kap. 15 och 32 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas tre nya paragrafer, 2 kap. 11 och 12 §§ samt 5 kap. 38 a §, av följande lydelse. Kommuner och landsting får ge Kommuner och landsting får ge ekonomiskt bidrag och annat stöd ekonomiskt bidrag och annat stöd (partistöd) till de politiska partier till politiska partier för att stärka som är representerade i full- deras ställning i den kommunala demokratin (partistöd). Partistöd får ges till de politiska partier som är representerade i Ett parti är represen- terat om det har fått mandat i fullmäktige för vilket en vald ledamot är fastställd enligt 14 kap. vallagen (2005:837). Partistöd får ges också till ett parti som har upphört att vara representerat i fullmäktige, dock endast efter det att representationen upphörde. Partistöd får bara ges till ett parti som är en juridisk person. Fullmäktige skall besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte utformas så, att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Om det med stöd av 4 kap. 30 § Fullmäktige ska besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte utformas så, att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Fullmäktige får besluta att endast mandat för vilket en vald ledamot är fastställd enligt 14 kap. vallagen (2005:837) ska beaktas vid fördelningen av partistödet. 1 Lagen omtryckt 2004:93. 2013/14:5 har anställts en politisk sekreterare för de förtroendevalda i ett parti, skall detta beaktas när stödet bestäms. Fullmäktige ska besluta att en mottagare av partistöd ska lämna en skriftlig redovisning som visar att partistödet har använts för det ändamål som anges i 9 § första stycket. Redovisningen ska avse perioden –och ges in till fullmäktige senast efter redovisningsperiodens utgång. En av mottagaren utsedd särskild granskare ska granska om redovisningen ger en rättvisande bild av hur mottagaren har använt partistödet. Granskarens rapport över granskningen ska bifogas redovisningen. Fullmäktige får besluta att stöd inte ska betalas till parti som inte lämnar redovisning och granskningsrapport enligt första och andra styckena. Beslut om att betala ut partistöd ska fattas av fullmäktige minst en gång . Med förtroendevalda avses i denna lag ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer. Med förtroendevalda avses också ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen, förbundsstyrelsen eller annan nämnd, de beslutande församlingarnas beredningar samt revisorer i ett kommunalförbund. En förtroendevald som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid ska ha benämningen kommunalråd, landstingsråd eller oppositionsråd eller en annan benämning som fullmäktige 2 Senaste lydelse 2006:369. många ledamöter som fullmäktige många ledamöter som fullmäktige Antalet skall bestämmas till ett Antalet ska bestämmas till ett udda tal och till minst udda tal och till minst röstberättigade invånare eller där- 31 i kommuner med 12 000 31 i kommuner med över 8 000 därunder och i landsting med berättigade invånare och i lands- 140 000 röstberättigade invånare ting med 140 000 röstberättigade invånare eller därunder, 41 i kommuner med över 12 000 41 i kommuner med över 16 000 till och med 24 000 röstberättigade till och med 24 000 röstberättigade 51 i kommuner med över 24 000 till och med 36 000 röstberättigade invånare och i landsting med över 140 000 till och med 200 000 61 i kommuner med över 36 000 röstberättigade invånare, och 71 i landsting med över 200 000 röstberättigade invånare. landsting med över 300 000 röst- landsting med över 300 000 röst- berättigade invånare skall dock berättigade invånare ska dock antalet ledamöter bestämmas till antalet ledamöter bestämmas till fullmäktige skall väljas för fyra år fullmäktige ska väljas för fyra år räknat från och med den 1 novem- beslutat om omval enligt 14 kap. beslutat om omval enligt 14 kap. 27 § vallagen (2005:837), skall 27 § vallagen (2005:837), ska dess omvalet har avslutats. dess omvalet har avslutats. mandattiden från och med den 3 Senaste lydelse 2005:842. Om inte något annat följer av förbundsordningen, ska det som sägs i första stycket tillämpas, när den beslutande församlingen i ett kommunalförbund väljer ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen, andra nämnder, de beslutande organens beredningar samt revisorer.Första stycket 1 ska inte gälla ledamöter en ordförande och en ledamöter en ordförande och en eller flera vice ordförande. eller flera vice ordförande, som tillsammans utgör fullmäktiges presi- Fullmäktige bestämmer tiden för uppdragen. Ledamöter får delta i fullmäkti- ges sammanträden på distans, om fullmäktige har beslutat det och det sker genom ljud- och bild- överföring i realtid och på ett sådant sätt att samtliga deltagare kan se och höra varandra och delta på lika villkor. En ledamot som deltar på distans ska anses vara närvarande vid fullmäktiges sammanträde. anges i 2 § lagen (1992:339) om anges i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt skall följande val vara proportionella: val vara proportionella: 1.val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar, 2.val av revisorer som avses i 9 kap. 1 och 2 §§, 3. val av ledamöter och supp- 3. val av ledamöter och supp- leanter i styrelsen för aktiebolag, leanter i styrelsen för aktiebolag, ekonomiska föreningar eller stif- ekonomiska föreningar eller stif- telser eller revisorer och revisors- telser eller revisorer och revisors- som skall granska en sådan styrelses som ska granska en sådan styrelses 4. val av ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen samt revisorer i kommunalförbund. Om inte något annat följer av förbundsordningen, skall det som sägs i första stycket tillämpas, när den beslutande församlingen i ett kommunalförbund väljer ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen, andra nämnder, de beslutande organens beredningar samt revisorer. 4 Senaste lydelse 2006:369. vid val till en nämnd som avses i Prop. 3 kap. 4 § första stycket 2, om två inrättandet av nämnden har röstat för att ledamöter i nämnden ska väljas på någon annan grund än 1. antalet ledamöter i fullmäktige, 2. när sammanträden ska hållas, 3.anmälan av hinder att delta i sammanträden, 4.inkallande av ersättare och deras tjänstgöring, 5. vem som skall föra ordet, tills 5. vem som ska föra ordet, tills 6.rätten att delta i fullmäktiges överläggningar, 7.förfarandet vid omröstningar, 8. handläggningen av motioner, interpellationer och frågor, samt interpellationer och frågor, 9. formerna för justeringen 10. fullmäktigepresidiets arbets- Om fullmäktige med stöd av Om fullmäktige med stöd av 23 § 5 har beslutat att medborgar- 23 § 5 har beslutat att medborgar- förslag får väckas, skall arbets- förslag får väckas, ska arbets- om hur sådana förslag skall om hur sådana förslag ska Om fullmäktige har beslutat att ledamöter får delta i fullmäktiges skrifter om i vilken utsträckning sådant deltagande får ske. Fullmäktige skall, för den tid Fullmäktige ska bland nämndens som fullmäktige bestämmer, bland ledamöter välja en ordförande och en eller två vice ordförande. ordförande och en eller två vice tiden för uppdragen. Om den politiska majoriteten i fullmäktige har förändrats på ett inte längre ingår i den politiska ett nytt presidium. Fullmäktige skall utfärda regle- Fullmäktige ska utfärda regle- menten med närmare föreskrifter om nämndernas verksamhet och Fullmäktige ska besluta i vilken utsträckning ledamöter får delta i Deltagande på distans ska ske på det sätt som anges i 5 kap. 38 a §. En ledamot som deltar på distans ska anses vara närvarande vid nämndens sammanträde. Reglementet för en gemensam Reglementet för en gemensam nämnd skall antas av fullmäktige i nämnd ska antas av fullmäktige i var och en av de samverkande var och en av de samverkande kommunerna eller landstingen. kommunerna eller landstingen. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser ska fortsätta att gälla för partistöd som avser tid före . 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 2010:53) med uppdrag att utreda åtgärder för att utveckla det kommunala beslutsfattandet och stärka den kommunala representativa demokratins funktionssätt. Utredningen antog namnet av den kommunala demokratins funktionssätt (Fi 2010:04). Utredningen överlämnade betänkandet demokrati (SOU 2012:30). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en sammanställning av remissvaren finns tillgängliga i (dnr Fi2012/1897). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har föreslagit att bestämmelsen om redovisning av partistödets användning i 2 kap. 11 § första stycket kommunallagen (1991:900) utformas så att bestämmelsens krav på redovisning avser hur stödet har använts och inte att det har använts för avsett ändamål. Regeringen har inte följt Lagrådets förslag i denna del. Lagrådet har i fråga om förslaget om undantag i vissa fall från bestämmelserna om proportionella val vid fullmäktiges val till geografiska nämnder föreslagit en ändrad utformning av lagtexten. Regeringen har delvis följt Lagrådets förslag i denna del. Lagrådets förslag i övrigt har följts. Lagrådets synpunkter och förslag behandlas i avsnitten 11.2, 13.3 och 13.6 samt i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen har dessutom vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 4Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet Bestämmelser om fullmäktiges storlek och Av 14 kap. 1 § regeringsformen framgår att beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar. kap. 1 § kommunallagen (1991:900), förkortad KL, som 2013/14:5 föreskriver att det i varje kommun och varje landsting ska finnas en beslutande församling; kommunfullmäktige respektive . Fullmäktige beslutar i ärenden som är av principiell beskaffenhet eller som annars är av större vikt. Av 3 kap. 9 § KL framgår att med sådana ärenden avses bl.a. ärenden om mål och riktlinjer för verksamheten, budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor, organisation och verksamhetsformer, val till nämnder och beredningar och extra val till fullmäktige. Fullmäktige får även i vissa fall uppdra åt en nämnd att besluta i fullmäktiges ställe i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden (3 kap. 10 § KL). Av 5 kap. 1 § KL framgår att det är fullmäktige i respektive kommun och landsting som bestämmer antalet fullmäktigeledamöter. Antalet ledamöter måste dock bestämmas till ett udda tal och till minst följande antal. 31 i kommuner med 12 000 röstberättigade invånare eller därunder och i landsting med 140 000 röstberättigade invånare eller därunder, 41 i kommuner med över 12 000 till och med 24 000 röstberättigade invånare, 51 i kommuner med över 24 000 till och med 36 000 röstberättigade invånare och i landsting med över 140 000 till och med 200 000 röstberättigade invånare, 61 i kommuner med över 36 000 röstberättigade invånare, och 71 i landsting med över 200 000 röstberättigade invånare. I och i landsting med över 300 000 röstberättigade invånare ska dock antalet ledamöter bestämmas till minst 101. Antalet röstberättigade beräknas på grundval av uppgifterna i folkbokföringsdatabas året före valåret. Om fullmäktige beslutar att antalet ledamöter i fullmäktige ska ändras, ska beslutet tillämpas först när val av fullmäktige förrättas nästa gång i hela landet. För att ett beslut ska kunna träda ikraft under ett valår måste beslutet enligt 5 kap. 3 § KL fattas före utgången av februari månad . I 2 kap. 6 och 7 §§ vallagen (2005:837) finns bestämmelser om indelning av kommuner i valkretsar. Vid val till kommunfullmäktige är kommunen en enda valkrets, om inte kommunen har delats in i valkretsar. Om det finns fler än 24 000 invånare som har rösträtt i en kommun eller om det för kommunen ska utses minst 51 fullmäktige, ska kommunen delas in i två eller flera valkretsar. En kommun som har färre än 6 000 personer som har rösträtt får delas in i två eller flera valkretsar om det finns synnerliga skäl. En valkrets ska utformas så att den får minst 15 kommunfullmäktige och antalet fullmäktige för hela kommunen ska fördelas så jämnt som möjligt mellan valkretsarna. Ett beslut om att dela in kommunen i valkretsar ska beslutas av kommunfullmäktige året före det valår då den nya indelningen ska gälla . överlämnade vallagskommitté betänkandet Prop. 2013/14:5 Proportionalitet i val samt förhandsanmälan av partier och kandidater (SOU 2012:94). I betänkandet behandlas bl.a. frågor som rör fördelning av mandat i allmänna val och valkretsindelning. När det gäller fördelningen av mandat vid val till kommunfullmäktige föreslår kommittén att det nuvarande valsystemet med enbart fasta valkretsmandat ersätts med ett kommunproportionellt system av samma typ som i landstingsval med nio tiondedelar fasta valkretsmandat och en tiondedel utjämningsmandat. För att uppnå bättre proportionalitet vid fördelningen av mandat föreslås även att den s.k. jämkade uddatalsmetoden som används vid fördelningen justeras på så sätt att första divisorn ändras från 1,4 till 1,2. Justeringen av den jämkade uddatalsmetoden innebär även att den s.k. faktiska spärren, som främst är beroende av partiernas jämförelsetal och av hur många mandat som fördelas, sänks, se närmare i avsnitt 4.3. För att garantera ett kommunproportionellt valresultat kompletteras valsystemet också med en möjlighet att återföra fasta valkretsmandat. Kommittén föreslår även att en småpartispärr införs och att den bestäms till i valkretsindelade kommuner och i övriga kommuner. Förslaget föranleder ändringar i 14 kap. 6 och 8 §§ vallagen. När det gäller valkretsar föreslår vallagskommitté att kommunerna ges ökad frihet ifråga förutsatt att valsystemet vid valen till kommunfullmäktige, enligt kommitténs föreslag, utformas på motsvarande sätt som vid landstingsvalen. Som huvudregeln föreslås att varje kommun ska, så som , vara en enda valkrets. Skyldigheten att i vissa fall dela in en kommun i valkretsar tas bort. En kommun som har fler än 36 000 röstberättigade invånare får delas in i valkretsar. Har en kommun 36 000 eller färre röstberättigade invånare får den dock delas in i valkretsar bara om det finns särskilda skäl för det. Enligt kommitténs förslag bör valkretsindelningen utformas så att varje valkrets beräknas få minst 13 fasta valkretsmandat. Förslaget föranleder ändringar i 4 kap. 12 § vallagen. Betänkandet har remissbehandlats och bereds inom (dnr Ju2013/171). 4.2Tidigare överväganden om fullmäktiges storlek Enligt kommunallag gällde fastställda ramar för antalet fullmäktigeledamöter i förhållande till folkmängd. Genom förändringar i lagen som beslutades togs regleringen av det maximala antalet ledamöter i de kommunala fullmäktigeförsamlingarna bort (prop. 1969:129) infördes regeln om udda tal för fullmäktige. Förändringen skedde i ljuset av övergången till större kommuner och innebar att de lägsta latituderna slogs ihop så att kommuner med 20 000 invånare eller färre skulle ha minst 31 ledamöter. Detta medförde en ökning av antalet ledamöter för vissa av de minsta kommunerna. I samband med att förändringen infördes framhölls bl.a. att det inte bör finnas några lagliga hinder för att fullmäktigeförsamlingarnas storlek ska kunna anpassas efter de enskilda kommunernas särskilda förhållanden. 2013/14:5 Det uttrycktes också som ett allmänt önskemål att sammansättningen av kommunens befolkning både geografiskt, yrkesmässigt och i fråga om ålder och kön skulle återspeglas i den beslutande församlingen. De valda minimigränserna avsåg att garantera viss storlek på församlingen i förhållande till såväl folkmängden som övriga variabler för att nå en så bred representativitet som möjligt. ändrades reglerna i KL på så sätt att minsta antalet ledamöter ska bestämmas med hänsyn till antalet röstberättigade i stället för antalet invånare (prop. I betänkandet Principer för en ny kommunallag (SOU 1985:29), som delvis ligger till grund för den nu gällande kommunallagen, ansåg demokratiberedning att bestämmelsen om fullmäktiges antal var ett exempel på en obehövlig detaljregel. I betänkandet anfördes bl.a. att intervallerna i latitudsystemet i och för sig hindrar att kommunerna inför en småpartispärr genom att minska antalet ledamöter i fullmäktige. Beredningen ansåg dock att bestämmelsen om fullmäktiges antal skulle kunna förenklas genom att i lagen slå fast ett minimiantal gemensamt för samtliga kommuner och landsting. Syftet med förenklingen var att ge kommuner och landsting större frihet att bestämma antalet ledamöter själva. I den efterföljande propositionen (prop. 1990/91:117) föreslog regeringen att fullmäktige fortsatt ska ha rätten att bestämma antalet ledamöter i fullmäktige. Regeringen föreslog dock att systemet med latituder skulle behållas. Det rådande systemet med latituder ansågs uppfylla kraven på att fullmäktigeförsamlingarna ska kunna återspegla opinionen bland väljarna och garantera en bred medborgerlig förankring. Systemet ansågs dessutom innefatta ett visst minoritetsskydd och att det av demokratiska skäl borde behållas.