prop · H00385 · 2013-02-26 00:00:00 — Det är enligt bolaget oklart hur det är tänkt att målet om stabila priser ska uppnås. motsatt sig att skälighetskravet byts ut mot ett stabilitetskrav. konstaterat att det endast är skäliga kostnader som ska beaktas vid fast- ställandet av intäktsamen varför förslaget inte innebär en ändring i fråga avgifterna ska vara skäliga. Det finns därför enligt bolagets mening ingen anledning till att kravet på skälighet tas bort. Plast- och Prop. 2012/13:85 Kemiföretagen har anfört att det är en självklar utgångspunkt att skälig- het ska gälla avgifter och andra villkor som aktörer på en monopol- marknad tillämpar i förhållande till sina kunder. Med utgångspunkten i att endast verkliga investeringar och underhållskostnader ska kunna ligga till grund för kostnadstäckning bedömer Plast- och Kemiföretagen att stabiliteten är ett mindre problem för kunderna. Skälen för regeringens förslag Mot bakgrund av den förhandsprövning av naturgasföretagens intäkter som ska ske enligt bestämmelserna om intäktsramen finns det inte anled- ning att behålla kravet på metodgodkännande av just avgifterna. Däremot bör det kravet finnas kvar i fråga om övriga villkor. Härigenom uppnås också likformighet i förhållande till förhandsprövningen enligt ellagen (1997:857), där en liknande bestämmelse införts i 4 kap. 1 a §. Vidare föreslås att kravet på metodgodkännande utvidgas till att även omfatta villkor för lagring av naturgas. Enligt regeringens förslag ska dock intäkter från anslutningsavgifter inte omfattas av intäktsramen varför metodprövningen avseende dessa avgifter behålls. Av 6 kap. 2 § naturgaslagen (2005:403) följer att tariffer för överföring och lagring av naturgas samt för tillträde till en förgasningsanläggning ska vara skäliga, objektiva och icke-diskriminerande. Med hänsyn till den prövning av de samlade intäkternas skälighet som ska ske enligt bestämmelserna om intäktsramen, har det funnits anledning att överväga behovet av ett skälighetskrav i den nu nämnda bestämmelsen och om ett stabilitetskrav i stället bör införas. Flera av remissinstanserna har motsatt sig detta. Regeringen konstaterar också att skälighetskravet tar sikte på kundernas avgifter till skillnad från förhandsregleringen som gäller naturgasföretagens intäkter, varför det ena inte fullt ut kan ersätta det andra. Mot den bakgrunden bör enligt regeringens mening kravet på skälighet vara kvar. Promemorians förslag om stabilitetskrav är vidare, som vissa av remissinstanserna har framhållit, inte närmare preciserat. Enligt regeringens bedömning finns det inte tillräckligt underlag för att föreslå att ett sådant krav ska införas. Det kan dock finnas anled- ning att återkomma i frågan längre fram, om förhandsregleringen skulle leda till prisvariationer som inte kan anses rimliga ur ett kundperspektiv. Utformning av tariffer för överföring och lagring I 6 kap. 3 § tredje stycket och 3 a § naturgaslagen finns normgivnings- bemyndiganden avseende föreskrifter om utformning av tariffer för över- föring och lagring av naturgas. Föreskriftsrätten har emellertid inte utnyttjats. De föreslagna bestämmelserna om intäktsramen medför också att utrymmet för att meddela sådana föreskrifter i realiteten skulle bli ytterst begränsat. Regeringen anser därför att de aktuella bestämmelserna 2012/13:85 9 Den framtida hanteringen av Gasmarknadsdirektivet innehåller regler om bl.a. skyldigheter för den som är systemansvarig för ett överföringssystem (transmission system operator, TSO). Med TSO avses i gasmarknadsdirektivet varje fysisk eller juridisk person som bedriver överföringsverksamhet och som ansvarar för drift och underhåll och, vid behov, utbyggnad av över- föringssystemet inom ett visst område och, i tillämpliga fall, dess sammanlänkningar till andra system och för att säkerställa att systemet på lång sikt kan uppfylla rimliga krav på gastransporter (artikel 2.4). Överföring eller transmission är transport, vars avsikt är tillhanda- hållande till kunder, men inte leverans, av naturgas genom ett nät som i huvudsak består av högtrycksrörledningar, undantaget tidigare led i rör- ledningsnätet och undantaget den del av högtrycksrörledningarna som huvudsakligen används för lokal distribution av naturgas (artikel 2.3). Med system avses i gasmarknadsdirektivet varje överföringsnät, distri- butionsnät, LNG-anläggning eller lagringsanläggning som ägs eller drivs av ett naturgasföretag, inbegripet lagring av gas i rörledning och dess anläggningar för stödtjänster och sådana som tillhör anknutna företag och som är nödvändiga för att erbjuda tillgång till överföring, distribution och LNG (artikel 2.13). Av artikel 9 i gasmarknadsdirektivet följer att ska varje företag som äger ett överföringssystem också agera som systemansvarig för överföringssystemet. Det innebär att en ägare av ett överföringssystem också måste uppfylla de krav som artikel 9 i övrigt uppställer på en sådan aktör. Dessa krav har sin motsva- righet i bestämmelserna i 3 kap. 22 f §§ naturgaslagen (2005:403), som uppställer krav på ägarmässig åtskillnad för den som är transmissions- nätsoperatör. I artikel 13 i gasmarknadsdirektivet finns bestämmelser bl.a. om vilka uppgifter som åligger en systemansvarig för ett överföringssystem. Dessa skyldigheter regleras för svenskt vidkommande i 3 kap. 1 § och 7 kap. naturgaslagen. Enligt 3 kap. 1 § ska ett företag som innehar en naturgas- ledning och bedriver överföring av naturgas ansvara för drift och under- håll och, vid behov, utbyggnad av sitt ledningssystem och, i tillämpliga fall, dess anslutning till andra ledningssystem. Företaget ska också svara för att dess ledningssystem är säkert, tillförlitligt och effektivt och för att det på lång sikt kan uppfylla rimliga krav på överföring av naturgas. Detta motsvarar en del av de skyldigheter som följer av artikel 13 i gas- marknadsdirektivet. I fråga om skyldigheter vad gäller balanseringen av överföringssystemen finns den svenska motsvarigheten i 7 kap. natur- gaslagen, vilket ska behandlas närmare nedan. En viktig skillnad mellan naturgaslagen och gasmarknadsdirektivet är definitionen av termen överföring. Med överföring av naturgas avses nämligen enligt 1 kap. 6 § överföring av naturgas för annans räkning genom såväl transmissionsledningar som distributionsledningar. Över- föring i direktivets mening betecknas i naturgaslagen som transmission. Med transmission avses i naturgaslagen överföring av naturgas i en hög- trycksledning eller ett nät som i huvudsak består av högtrycksledningar med undantag för högtrycksledning som huvudsakligen används i sam- band med lokal distribution av naturgas (1 kap. 6 a §). Den som bedriver transmission betecknas i naturgaslagen som transmissionsnätsoperatör (1 kap. 7 a §), vilket är motsvarigheten till TSO enligt gasmarknads- direktivet. I artikel 10 i gasmarknadsdirektivet finns bestämmelser om certifiering av transmissionsnätsoperatörer. Certifieringen innebär att tillsyns- myndigheten ska göra en förhandsprövning av att åtskillnadskraven i artikel 9 är uppfyllda och därefter fortlöpande kontrollera åtskillnaden i enlighet med de förfaranden som finns angivna i artikel 10 i direktivet och artikel 3 i och rådets förordning (EG) nr 715/2009 av om villkor för tillträde till naturgasöver- föringsnäten och om upphävande av förordning (EG) nr 1775/2005 (EUT L 211, , s. 36, Celex 32009R0715). Detta har genomförts genom lagen (2011:711) om certifiering av vissa naturgasföretag. Systemansvaret enligt svensk rätt ett delat ansvar Vid genomförandet av gasmarknadsdirektivet i fråga om systemansvaret för överföringsverksamhet har den del som gäller balanseringen lagts på en myndighet i stället för på innehavaren av naturgasnätet. Detta är tillåtet enligt artikel 1 sista stycket i förordning (EG) nr 715/2009. Där anges att medlemsstaterna får inrätta ett organ i enlighet med gasmark- nadsdirektivet, vilket ska genomföra en eller flera av de uppgifter som brukar handhas av den systemansvariga för ett överföringssystem. I 7 kap. naturgaslagen finns bestämmelser om det så kallade övergripande systemansvaret. Härmed avses enligt 7 kap. 1 § det övergripande ansvaret för att balansen kortsiktigt upprätthålls mellan inmatning och uttag av naturgas i det nationella naturgassystemet. Enligt bestämmelsen ska det ansvaret bäras av en myndighet som regeringen utser. Den myn- digheten benämns systemansvarig myndighet. är () systemansvarig myndighet. System- ansvaret för överföringsverksamhet i gasmarknadsdirektivets mening uppbärs i övriga delar av som ensamt äger det svenska transmissionsnätet för naturgas och som har certifierats som transmissionsnätsoperatör. Den svenska regleringen innebär alltså att systemansvaret i gasmarknadsdirektivets mening delas mellan och . I 7 kap. 2 § naturgaslagen finns bestämmelser som ger Svenska kraft- nät rätt att i egenskap av systemansvarig myndighet, om det behövs för att utöva systemansvaret, beordra innehavare av naturgaslager och för- gasningsanläggningar att, mot marknadsmässig ersättning, öka eller minska inmatning eller uttag av naturgas från överföringsledningarna och anläggningarna. Vidare får den systemansvariga myndigheten beordra innehavare av naturgasledningar att begränsa eller avbryta överföring av naturgas till kunder. Av paragrafen framgår också att regeringen får 2012/13:85 meddela närmare föreskrifter om den systemansvariga myndighetens befogenheter. Den systemansvariga myndigheten spelar även en viktig roll i fråga om det ekonomiska ansvaret för att balanseringen av det nationella naturgas- systemet upprätthålls. Av 7 kap. 4 § naturgaslagen följer nämligen att en leverantör av naturgas bara får leverera naturgas i uttagspunkter för vilka leverantören eller någon annan, gentemot den systemansvariga myndig- heten, har åtagit sig det ekonomiska ansvaret för att det nationella natur- gassystemet tillförs lika mycket naturgas som tas ut i uttagspunkten (balansansvar). Ett sådant åtagande ska göras genom ett avtal med den systemansvariga myndigheten (balansavtal). Enligt 7 kap. 5 § naturgas- lagen ska villkoren i balansavtalen vara objektiva och icke-diskrimine- rande, och den systemansvariga myndigheten får inte ingå balansavtal förrän de metoder som har använts för att utforma avtalen har godkänts av tillsynsmyndigheten. är i det här fallet Energi- marknadsinspektionen. Regeringens förslag: Regeringen ska ge i uppdrag åt en myndighet eller åt en juridisk person som frivilligt åtar sig det att övergripande ansvara för att balansen kortsiktigt upprätthålls mellan inmatning och uttag av naturgas i det nationella naturgassystemet (systembalans- ansvarig). Formerna för utövandet av ansvaret ska vara i huvudsak oförändrade. Den systembalansansvarige ska inte ha rätt att beordra ökad eller minskad inmatning eller ökat eller minskat uttag av naturgas eller begränsa eller helt avbryta överföring av naturgas till kunder. Det nuvarande normgivningsbemyndigandet om skyldighet för balansansvariga att lämna uppgifter om inmatning och uttag av natur- gas till den systemansvariga myndigheten ska upphävas. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndig- heten ska få meddela föreskrifter dels om skyldighet för dem som bedriver överföring av naturgas att till den systembalansansvarige lämna de uppgifter som behövs för utövandet av systembalans- ansvaret, dels om den systembalansansvariges ansvar för avräkningen mellan de balansansvariga. Den systembalansansvarige ska inte få ingå balansavtal förrän avtalsvillkoren har godkänts av tillsynsmyndigheten. Godkännande ska lämnas om villkoren uppfyller kraven på att vara objektiva och icke-diskriminerande. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Rege- ringens förslag innehåller inget normgivningsbemyndigande avseende föreskrifter om den systembalansansvariges uppgifter. Remissinstanserna: Huvuddelen av de remissinstanser som har svarat på remissen har varit positiva till förslaget. Företagarna har anfört att uppdraget att vara systembalansansvarig bör konkurrensutsättas och utvärderas i vart fall , och om det tillkommer en mer lämplig aktör för uppdraget bör denne ha möjlighet att konkurrera om uppdraget på likvärdiga villkor. (SBC) har påpekat att det inte kan uteslutas att rollen som systembalansansvarig kan miss- brukas av en privat aktör till nackdel för konsumenter och konkurrenter, varför funktionen bör ligga kvar hos . bedömt att förslaget kommer att skapa ökad flexibilitet vad det gäller möjliga organisationslösningar och att rollerna på naturgasområdet tyd- liggörs men också framhållit att det finns viss risk för att samordnings- vinster inte kommer nätkunderna tillgodo och att frågan bör hanteras vid tillsyn av nätavgifter. anfört att den systembalansansvarige bör vara undantagen förbudet att bedriva handel med naturgas enligt 3 kap. 2 § naturgaslagen. Skälen för regeringens förslag I sin nuvarande roll som systemansvarig myndighet för naturgas ansvarar för den kortsiktiga balanseringen av hela det svenska Detta innebär inte ett ansvar för att i varje läge och i varje moment svara för den direkta driften av hela naturgassystemet. Driftsansvaret för de egna ledningarna, lagret och förgasningsanlägg- ningarna vilar på den som bedriver verksamheten. Regeringens uppfattning är att fullgör sina uppgifter inom ramen för det övergripande systemansvaret på ett bra sätt utifrån Någon ändring av formerna för utövandet är inte Den nuvarande ordningen innebär dock att det övergripande systemansvaret endast kan utövas av en aktör, nämligen av den system- En ordning som inte låser ansvaret till en viss aktör och som medger att uppgiften t.ex. kan integreras med verksam- heten som transmissionsnätsoperatör, möjliggör enligt regeringens upp- fattning en mer effektiv hantering av ansvaret. sådan lösning flexibilitet, där ansvaret för att den kortsiktiga balanse- ringen kan tilldelas den som utifrån rådande förhållanden framstår som Regeringen bör därför kunna ge i uppdrag åt en myndighet eller åt en juridisk person som vill åta sig det att ha det övergripande ansvaret för att balansen kortsiktigt upprätthålls mellan inmatning och uttag av naturgas i det nationella naturgasnätet. Det ansvaret ska fortsätt- ningsvis betecknas systembalansansvar och den aktör som uppbär det Vad gäller Statskontorets påpekande om vilket genomslag samordningsvinster kan få på kundernas avgifter kan det konstateras att naturgasföretagens intäkter från bl.a. överföring av natur- gas omfattas av de nya bestämmelserna om intäktsramen. Beordringsrätten och tillkännagivande av krisnivåer Med hänsyn till att den systembalansansvarige inte behöver vara en myndighet är det inte lämpligt att behålla den lagstadgade rätten att beordra ökat eller minskat uttag eller inmatning av gas eller begränsa eller helt avbryta överföring av gas. En sådan ordning låter sig inte heller utan vidare förenas med det krav på utlyst krisnivå som Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) nr 994/2010 om åtgärder för att 2012/13:85 trygga naturgasförsörjningen och om upphävande av rådets direktiv /67/EG (EUT L 295,12.11.2010, s. 1, Celex 32010R0944), den. s.k. gasförsörjningsförordningen, uppställer för att icke marknadsbaserade åtgärder ska kunna vidtas. Regeringen har anpassat svensk rätt till kraven i gasförsörjningsförord- ningen genom lagen (2012:273) om trygg naturgasförsörjning och den tillhörande förordningen (2012:275) om trygg naturgasförsörjning och har utsett () till behörig myndighet enligt gasförsörjningsförordningen (se prop. 2011/12:68). Myndigheten ansvarar bland annat för att ta fram en nationell krisplan som ska undanröja eller minska konsekvenserna av ett avbrott. Kris- planen är styrande för de åtgärder som kan vidtas i ett sådant läge. När Energimyndigheten behöver tillkännage någon av krisnivåerna tidig varning, beredskap eller kris, ska myndigheten enligt artikel 10 i gasför- sörjningsförordningen informera och förse den med all nödvändig information. kan Energi- myndigheten enligt 6 § förordningen om trygg naturgasförsörjning över- lämna uppgiften att tillkännage krisnivåer enligt gasförsörjningsförord- ningen till . I den aktuella propositionen uttalade regeringen bland annat följande (prop. 2011/12:68 s. 17). I händelse av kris på den svenska naturgas- marknaden är det angeläget att åtgärder kan vidtas mycket snabbt. Den behöriga myndigheten kan enligt artikel 2.2 i gasförsörjningsförord- ningen delegera specifika uppgifter till andra organ under förutsättning att de utförs under överinseende av den behöriga myndigheten och speci- ficeras i den förebyggande åtgärdsplanen samt den krisplan som ska finnas enligt gasförsörjningsförordningen. har föreslagit att den behöriga myndigheten ska få överlämna åt den systembalansansvarige, alltså även ett privat företag, att utlysa krisnivåer. Under remissbehandlingen ställde sig några remissinstanser, bland annat Kammarrätten i , sig tveksamma till det lämpliga i att delegera uppgiften att tillkännage krisnivå till en privat aktör. Rege- ringen förklarade att den skulle behandla frågeställningarna kring delege- ring av befogenheten att tillkännage en kris i samband med att frågan om systembalansansvaret behandlades. En ordning där myndighetsutövning överlåts till en enskild kräver stöd i lag. är lösningen med ett privat företag som systembalans- ansvarig ännu helt oprövad. har angivit att det finns risk för att inte kan upprätthålla försörjningsnormen om krisnivån kris till exempel inte utlyses i rätt tid på grund av att det är helg. Regeringen konstaterar dock att tillbaka har en tjänsteman i ständig beredskap. Mot denna bakgrund och med tanke på den tveksamhet som kommit till uttryck under remissbehandlingen bör förslaget inte genomföras inom ramen för det aktuella lagstiftnings- ärendet. Handel inom ramen för balanseringen I 3 kap. 2 § naturgaslagen anges att den som överför naturgas inte får bedriva handel med naturgas. Förbudet är dock inte avsett att förhindra varje form av handel med naturgas. Inköp av naturgas som ska användas för driften av överföringssystemet betraktas inte som handel i bestäm- melsens mening och är därför tillåten (prop. 2004/05:62 s. 216). påpekat genomför viss handel med natur- gas i förhållande till de balansansvariga inom ramen för systemansvaret. Transaktionerna är inte kommersiellt betingade, utan syftar till att mot- verka obalanser i naturgassystemet. Av artikel 13.3 i gasmarknads- direktivet följer att balanseringen ingår i en transmissionsnätsoperatörs skyldigheter. Med beaktande av åtskillnadsreglerna i artikel 9 i gasmark- nadsdirektivet bedömer regeringen att åtgärder inom ramen för balanse- ring inte kan utgöra handel i gasmarknadsdirektivets mening. Mot bakgrund av det nu anförda kan de transaktioner som är i fråga inte anses utgöra handel i naturgaslagens mening. Något behov av undantag från handelsförbudet i 3 kap. 2 § föreligger därför inte. Rätt att meddela föreskrifter Förslaget innebär att den systembalansansvarige kan vara en privat aktör till skillnad från då en myndighet uppbär ansvaret. Av detta skäl bör den föreskriftsrätt som enligt 7 kap. 3 § andra stycket natur- gaslagen kan delegeras till den systemansvariga myndigheten överföras till tillsynsmyndigheten. Detsamma gäller föreskriftsrätten i 7 kap. 11 § naturgaslagen om den systemansvariga myndighetens ansvar för avräk- ningen mellan de balansansvariga. I 7 kap. 3 § första stycket naturgaslagen anges att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, den systemansvariga myndigheten får meddela föreskrifter om skyldighet för dem som ingått ett balansavtal enligt 7 kap. 4 § första stycket att till den systemansvariga myndigheten lämna de uppgifter om inmatning och uttag av naturgas som behövs för utövandet av systemansvaret. Föreskriftsrätten har emellertid inte utnyttjats och framstår som överflödig även av det skälet att de aktuella skyldigheterna även fortsättningsvis bör kunna regleras i avtal mellan den systembalansansvarige och de balansansvariga. Regeringen anser därför att den aktuella föreskriftsrätten kan upphävas. Med hänsyn till att systembalansansvaret är ett frivilligt uppdrag för en juridisk person är det inte nödvändigt att ha ett bemyndigande i lagen avseende föreskrifter om den systembalansansvariges uppgifter. Förhandsgodkännande av villkoren i balansavtalen Med anledning av att en privat aktör kan komma att få uppdraget att vara systembalansansvarig bör tillsynsmyndighetens kontroll över innehållet i balansavtalen skärpas. Regeringen föreslår därför att tillsynsmyndig- hetens förhandsprövning av balansavtalen enligt 7 kap. 5 § naturgaslagen ska avse villkoren i avtalen och inte som de metoder som används för att utforma villkoren. Vem ska ges uppdraget att vara systembalansansvarig? finns det två aktörer som skulle kunna uppbära ansvaret som systembalansansvarig, och . skulle tilldelas den rollen innebär det att hela system- ansvaret i gasmarknadsdirektivets mening kommer att utövas av en och samma aktör, vilket kan ge förutsättningar för en mer effektiv hantering 2012/13:85 av de uppgifter som ansvaret innebär. Med anledning av vad Företagarna och SBC framfört bör det påpekas att den som regeringen utser att vara systembalansansvarig kommer att utföra uppdraget under Energimark- nadsinspektionens tillsyn. Regeringen planerar också att uppdra åt att noga följa upp hur uppdraget fullföljs. Någon risk för att ansvaret, oavsett om det ligger hos ett privat företag eller en myndighet, skulle missbrukas på ett sätt som skadar marknaden bedöms inte föreligga. Om så ändå skulle bli fallet, eller om för- hållandena på naturgasmarknaden utvecklas så att en annan aktör skulle framstå som mer lämplig, är regeringen oförhindrad att ge uppdraget åt en annan juridisk person eller en myndighet. Regeringens förslag: ska utöva tillsyn över att samtliga bestämmelser i naturgaslagen om systembalansansvaret följs. Tidsfristerna enligt 10 kap. 4 § naturgaslagen ska gälla även om någon som har ett intresse i saken lämnar in en anmälan med påstående att en systembalansansvarig inte följer bestämmelser som omfattas av myn- dighetens tillsyn. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Fastighetsägarna har anfört att Energimarknads- inspektionen, eller en annan lämplig myndighet, bör ges i uppdrag att särskilt bevaka att kunderna inte drabbas på ett negativt sätt av ändring- arna i naturgaslagen. Skälen för regeringens förslag Enligt 10 kap. 1 § naturgaslagen utövar tillsynsmyndigheten tillsyn över att lagen, föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen och vill- kor som har meddelats med stöd av lagen följs. Tillsynen omfattar emellertid inte bestämmelserna i 7 kap. med undantag för 5 och 6 §§. Undantaget bör ses mot bakgrund av att det har ålegat en statlig myndighet att ansvara för den övergripande balansen. Regeringens förslag innebär att en privat aktör ska kunna ges uppdraget att vara systembalansansvarig. Därför bör tillsynsmyndig- hetens tillsyn omfatta efterlevnaden av samtliga bestämmelser om systembalansansvaret i 7 kap. naturgaslagen. I 10 kap. 4 § naturgaslagen finns bestämmelser om tidsfrister för till- synsmyndighetens handläggning av anmälningar. Tidsfristerna gäller om någon som har ett intresse i saken lämnar in en anmälan till tillsynsmyn- digheten med påstående att en innehavare av en naturgasledning, lag- ringsanläggning eller förgasningsanläggning inte följer bestämmelser som omfattas av myndighetens tillsyn. Enligt paragrafens tredje stycke gäller tidsfristerna även vid anmälan mot den systemansvariga myndig- Prop. 2012/13:85 heten med påstående att dess balansavtal inte är objektiva eller icke- När tillsynen nu utvidgas till att omfatta hela 7 kap. naturgaslagen bör bestämmelserna i 10 kap. 4 § anpassas på så sätt att tidsfristerna ska gälla om anmälan innehåller ett påstående att en systembalansansvarig inte följer bestämmelser som omfattas av myndighetens tillsyn. Regeringens förslag: Ändringarna i naturgaslagen ska träda i kraft