prop · H003143 · 2013-04-05 00:00:00 — För att en konstruktion med strikt ansvar ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt borde förutsättas att det finns starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Regeringen har härefter i flera lagstiftningsärenden tagit ställning till frågan om överträdelser av bestämmelser ska leda till straff eller sanktionsavgifter (se bl.a. prop. 1994/95:123 Ny marknadsföringslag, prop. 1997/98:45 Miljöbalk, prop. 2003/04:121 Ny produktsäkerhetslag, prop. 2007/08:107 Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område och prop. 2009/10:170 En enklare plan- och Regeringen har också uttalat principer för vad som ska gälla för sanktionsavgifter och andra med tillsyn sammanhängande frågor i skrivelsen En tydlig, effektiv och rättssäker tillsyn (skr. 2009/10:79). Regeringen anser att tillsynen på arbetsmiljöområdet ska vara effektiv och att samhällets resurser, särskilt när det gäller polis, åklagare och domstol, ska användas på ett effektivt sätt. Utredningen har visat att det finns anledning att överväga om sanktionssystemet på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet kan effektiviseras genom att öka användningen av sanktionsavgifter. En förutsättning för att i någon mån avkriminalisera överträdelser på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet är att alternativa sanktioner kan användas som är rationella och inte kräver oproportionerligt höga kostnader. En ytterligare förutsättning är att de alternativa sanktionerna omgärdas av nödvändiga rättssäkerhetsgarantier. Genom propositionen Ändringar i arbetsmiljölagen (prop. 1993/94:186) infördes möjligheten för att på arbetsmiljöområdet meddela föreskrifter om sanktionsavgifter. Regeringen uttalade i propositionen att effektivitetsvinster och resursbesparingar främst stod att vinna när det gäller överträdelser av föreskrifter om formella förfaranden eller preciserade åtgärder, alltså sådana överträdelser som var direkt straffbelagda och inte förutsatte föreläggande eller förbud. kan meddela föreskrifter om sanktionsavgifter med stöd av bemyndiganden i 4 kap. 13 och 8 §§ första stycket arbetsmiljölagen. Det finns således en till straffet alternativ sanktion på arbetsmiljöområdet. På arbetstidsområdet finns övertidsavgift som sanktion för vissa överträdelser. uppfattning är att sanktionsavgifter bör kunna införas på fler områden än . Flera av remissinstanserna, däribland Attunda tingsrätt, , , , och är positiva till förslaget att sanktionsavgifter ska användas i större omfattning. En fördel med ökad användning av sanktionsavgifter är enligt regeringens uppfattning att behåller kontrollen över ärendet och att dubbelarbete undviks eftersom verket gör en stor del av det utredningsarbete som ligger till grund för åtalsanmälningarna. Därigenom frigörs resurser från polis och åklagare som tillsyn effektiviseras. har anfört att straffets preventiva effekt har underskattats av utredningen och bl.a. LO anser att avkriminalisering innebär en försvagning av arbetsmiljö- och arbetstidslagarna. Det är regeringens uppfattning att ett system med sanktionsavgifter kan förväntas medföra en snabbare reaktion på överträdelser och ofta en mer kännbar påföljd än vad som är fallet med det straffrättsliga systemet. Framför allt kan införande av sanktionsavgifter medföra att brott mot aktuella bestämmelser regelmässigt leder till en sanktion. Detta kan också enligt regeringens uppfattning förväntas ge ökad preventiv effekt och därmed medföra att reglerna på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet följs i ökad utsträckning. Sanktionsavgiften bör utformas på ett sådant sätt att den får en med företagsboten i det individuella fallet jämförbar effekt. Regeringen föreslår alltså att sanktionsavgifter ska användas i större utsträckning som sanktion för vissa överträdelser, som är belagda med straff, och därmed ersätta straffsanktionen. Förslaget har ett brett stöd bland remissinstanserna. LO anser emellertid att möjligheten för att meddela föreskrifter med straffsanktion bör finnas Prop. 2012/13:143 kvar vid sidan av möjligheten att föreskriva sanktionsavgifter. regeringens uppfattning att sanktionsavgiften, i den form som föreslås, är en mer effektiv åtgärd för överträdelser i de aktuella fallen. Det finns därför inget behov av att behålla straffet för de överträdelser som ska leda till sanktionsavgift. Däremot bör det även fortsättningsvis vara möjligt för att genom föreläggande och förbud få till stånd åtgärder i förebyggande syfte, även i de fall sanktionsavgift föreskrivs för en överträdelse. Vilka överträdelser som ska leda till straff respektive sanktionsavgift behandlas i avsnitt 5.2 och 5.3. Frågan om hur förfarandet för sanktionsavgifter ska utformas för att balansera kraven på effektivitet och rättssäkerhet behandlas i avsnitt 6. Föreläggande och förbud är i många fall ett effektivt medel för att säkerställa att arbetsmiljölagen följs Utredningen har gjort en grundlig genomgång av tillsynsverksamhet och undersökt hur sanktionssystemet på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet fungerar . Utredningen redovisar att nästan alla förelägganden och förbud som meddelar förenas med vite. Endast några enstaka förenas inte med vite och blir därigenom straffsanktionerade. Antalet ansökningar om utdömande av vite är lågt i förhållande till antalet utfärdade förelägganden och förbud som förenats med vite. Av detta drar utredningen slutsatsen att förelägganden och förbud som har förenats med vite följs i stor utsträckning. Det är endast några enstaka av de åtalsanmälningar gör som avser brott mot 8 kap. 1 § arbetsmiljölagen, dvs. överträdelse av förelägganden eller förbud. Dessa uppgifter visar att förelägganden och förbud är ett effektivt medel för att få till stånd åtgärdande av brister i arbetsmiljön i det enskilda fallet med avseende på de regler där en precisering normalt behövs och där direkt sanktion inte kan anses vara effektivare. har till utredningen bekräftat slutsatsen och bl.a. Förvaltningsrätten i och Kommuner och Landsting instämmer i slutsatsen. Utredningen redovisar också att det från sida finns en tveksamhet till att använda förelägganden och förbud när det gäller straffsanktionerade föreskrifter som i praktiken innebär ett förbud eller vars överträdelse innebär ett s.k. perdurerande brott. Enligt utredningen är det dock möjligt att använda föreläggande eller förbud även i dessa fall. En fråga som ska uppmärksammas i det sammanhanget är att den som föreläggandet riktas mot inte ska riskera att drabbas av dubbla sanktioner. Frågan behandlas i avsnitt 5.7. Av utredningen framgår således att förelägganden och förbud inte används av i alla de situationer som föreskrivs i lagen. Enligt praxis används inte vite när föreläggande eller förbud utfärdas mot staten. Det finns därför ett behov av att överväga om föreläggande och förbud i dessa fall kan användas i större utsträckning och därmed ytterligare effektivisera sanktionssystemet. 2012/13:143 Särskilt om arbetstidslagarna När det gäller arbetstidslagen (1982:673) ska framhållas att den helt eller delvis kan ersättas av kollektivavtal. I fråga om regler i kollektivavtal finns särskilda sanktioner. De bestämmelser, som finns i arbetstidslagen eller i föreskrifter med stöd av lagen, kan genomdrivas med föreläggande eller förbud, straffsanktion eller övertidsavgift. Föreläggande eller förbud kan användas med avseende på samtliga bestämmelser, straff kan användas beträffande vissa särskilt angivna bestämmelser och övertidsavgift kan utgå vid brott mot övertidsreglerna i 8, 8 a och 9 §§ i lagen. Med dagens system kan tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet välja mellan straff och övertidsavgift som sanktion vid brott mot övertidsreglerna. Regeringen anser att en ökad användning av sanktionsavgifter i stället för straff också på arbetstidsområdet blir mer effektivt. Detta gäller förutom arbetstidslagen även lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete, lagen (2005:426) om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget och lagen (2008:475) om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik. De förslag regeringen lämnar i det följande, och som även gäller för de nämnda arbetstidslagarna om något annat inte anges, bidrar också till en ökad förutsebarhet i sanktionssystemet genom att samma typ av överträdelse alltid ska leda till antingen straff eller sanktionsavgift. Utredningen har föreslagit att samma förändringar skulle genomföras i lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete som i övriga arbetstidslagar. Beträffande lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete har Transportstyrelsen i sitt remissvar påpekat att tillsyn som avser den lagen görs vid samma tillfällen och av samma personal som tillsyn enligt förordningen om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. och förordningen om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter. Med utredningens förslag skulle det förslagna avgiftssystemet med avgiftsföreläggande, som förutsätter godkännande, komma att användas vid överträdelser av vissa bestämmelser i lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete. , och med avseende på samma tillsynstillfällen, skulle avgiftssystemet enligt förordningen om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. och förordningen om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter kunna användas för överträdelser av regler i dessa författningar. Detta avgiftssystem är annorlunda utformat och förutsätter exempelvis inte godkännande av ett avgiftsföreläggande, utan det är Transportstyrelsen som prövar frågan om sanktionsavgift ska påföras. Regeringen anser att det vore en fördel om samma sanktionssystem gällde för samtliga arbetstidslagar som utredningen behandlat. Arbetstidsreglerna i lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete avviker inte enligt regeringens uppfattning till syfte och karaktär från den arbetstidslagstiftning som omfattas av regeringens förslag. Samma behov av effektivare sanktionssystem finns beträffande denna lag som i fråga om övrig berörd lagstiftning. Reglerna i förordningen om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. och förordningen om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter har delvis annorlunda karaktär och syfte. Detta kunde tala för att, såsom utredningen föreslagit, inkludera lagen om arbetstid vid visst Prop. 2012/13:143 vägtransportarbete i de nu aktuella reformerna. Å andra sidan menar regeringen att det vore rimligt att behandla de regler som berör arbetstiden vid vägtransportarbete i ett sammanhang. Det skulle vidare kunna skapa praktiska svårigheter om man nu införde ett nytt system med avgiftsföreläggande som avviker från det befintliga sanktionssystemet som, i fråga om samma körningar, används vid tillämpning av förordningen om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. och förordningen om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter. Sammantaget anser regeringen att övervägande skäl talar för att lämna lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete utanför den nu aktuella reformen. 2012/13:143 avslutas med ett beslut om att inte inleda förundersökning eller att förundersökningen läggs ner. Endast ca en fjärdedel av anmälningarna leder till påföljd. Som konstaterats i avsnitt 5.1 medför detta att sanktionssystemet brister i effektivitet. Vissa regler i arbetsmiljölagen och arbetstidslagarna lämpar sig dock trots detta bättre för straffsanktion än någon annan sanktionsform. Sammantaget anser regeringen att straffsanktionen bör förbehållas de fall där straff bedöms mer effektivt eller det annars finns starka behov av en sådan reglering. I det följande redovisas de överträdelser som regeringen anser bör vara fortsatt straffbelagda. 4.2.1Bestämmelser i arbetsmiljölagen som reglerar minderårigas arbete Regeringens bedömning: Straffsanktionen för överträdelser av bestämmelser i 5 kap. arbetsmiljölagen om minderårigas arbete bör inte tas bort. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med utredningens förslag. Utredningen föreslog att straffsanktionen skulle finnas kvar endast när det gäller minderårigas arbetsuppgifter. Sanktionsavgifter skulle följa beträffande överträdelser av bestämmelser i övrigt om minderårigas arbete. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har yttrat sig i denna del tillstyrker , Kommunala företagens (), Arbetsgivaralliansen och . anser att samtliga regler om minderårigas arbete även fortsättningsvis ska vara straffbelagda. Skälen för regeringens bedömning: Lagstiftning inom Europeiska Unionen (EU) och internationella konventioner som anslutit sig till ställer krav på nationella materiella regler till skydd för minderåriga i arbetslivet. Kraven har genomförts genom bestämmelserna i 5 kap. arbetsmiljölagen och de meddelade föreskrifterna. Minderårigbestämmelserna i 5 kap. arbetsmiljölagen reglerar minimiålder för arbete, farligt arbete, läkarkontroll samt arbetstidens längd och förläggning. I 2 § första stycket ges en åldersgräns för normalt arbete (i princip ). I andra stycket ges undantag för den som fyllt avseende lätt arbete. Enligt 2 § tredje stycket får genom föreskrifter från vissa undantag göras från förbudet mot arbete . Med stöd av fjärde stycket kan föreskrifter med särskilda villkor för arbete enligt andra och tredje stycket meddelas. Med stöd av 5 kap. 3 § kan förbud mot farliga arbeten föreskrivas för alla minderåriga upp till . Enligt 4 § kan föreskrivas om register vid läkarundersökning av minderåriga. Med stöd av 5 § har det meddelats arbetstids- och vilotidsföreskrifter för minderåriga som delvis ser olika ut för äldre respektive yngre åldersgrupper. Utredningen har föreslagit att straffsanktionen ska finnas kvar för överträdelse av minderårigbestämmelser som avser vilka arbetsuppgifter minderåriga får sysselsättas med (föreskrifter enligt 2 och 3 §§). föreslås att föreskrifter med stöd av 4 § (register vid läkarundersökning) och 5 § (arbetstidens längd och förläggning) ska kunna förenas med Prop. 2012/13:143 sanktionsavgift. Utredningen konstaterar att endast något enstaka fall av överträdelse av minderårigbestämmelserna anmäls . En förklaring kan enligt utredningen vara att bestämmelserna i stor utsträckning är kända och följs. Detta talar enligt utredningen mot att ändra nuvarande system. När det gäller reglerna om register och om arbetstid anser dock utredningen att sanktionsavgift är en lämpligare sanktion. har enligt 7 kap. 7 § arbetsmiljölagen möjlighet att gentemot den som har skyddsansvar enligt 5 kap. 3 § första stycket meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen ska följas. Med hänsyn till reglernas skyddskaraktär är detta enligt regeringens uppfattning inte tillräckligt. En direkt sanktion bör därför finnas som reaktion mot den som har överträtt reglerna för att avhålla från överträdelser. har förordat att samtliga regler om minderårigas arbete även fortsättningsvis ska vara straffbelagda. Utredningen har gjort bedömningen att det finns en medvetenhet om bestämmelserna och att dessa har en preventiv effekt. Enligt regeringens mening talar det faktum att överträdelser av minderårigbestämmelserna är mycket sällsynta för att nuvarande regler är väl inarbetade och straffsanktionen får därför anses bidra till att reglerna följs. Detta talar emot att ändra nuvarande regler liksom mot att göra skillnad mellan olika slag av minderårigbestämmelser. Regeringen anser därför att straffsanktionerna bör behållas för samtliga minderårigbestämmelser. 4.2.2Lämnande av oriktiga uppgifter Regeringens bedömning: Straffsanktionen för lämnande av oriktiga uppgifter till en tillsynsmyndighet bör inte tas bort. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig över bedömningen tillstyrker , , , och . Skälen för regeringens bedömning: Enligt 8 kap. 2 § första stycket 3 arbetsmiljölagen är det straffbelagt att lämna oriktiga uppgifter till en tillsynsmyndighet. Detsamma gäller för uppgifter till tillsynsmyndigheten enligt arbetstidslagen och lagen om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik. Utredningen har beträffande tillsynsområde, konstaterat att endast mycket få fall av de åtalsanmälningar gör avser fall där någon lämnat oriktiga uppgifter. Det är av central betydelse för tillsynsverksamhet att de uppgifter som lämnas till verket är korrekta. Regeln är sådan att en överträdelse bör följas av en direkt sanktion. Den alternativa sanktionsform som kan komma i fråga är sanktionsavgift. Regeringen föreslår i avsnitt 6.2 att sanktionsavgiften ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. För att en sådan konstruktion ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör det förutsättas att det finns en stark 2012/13:143 presumtion för att överträdelser inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. När det gäller lämnande av oriktiga uppgifter kan det ofta vara svårt att bevisa att den oriktiga uppgiften lämnats uppsåtligen eller av oaktsamhet. Det kan exempelvis uppstå frågor om vad uppgiftslämnaren menat och hur frågor som tillsynsmyndigheten ställt uppfattats. Sanktionsavgift framstår därför inte som en lämplig påföljd för lämnande av oriktig uppgift till tillsynsmyndigheten. Regeringen föreslår därför att lämnande av oriktiga uppgifter även fortsättningsvis ska kunna leda till straff. Regeringens bedömning: Straffsanktionen för borttagande av skyddsanordning bör inte tas bort i arbetsmiljölagen. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har yttrat sig över bedömningen tillstyrker , och Kommunala Företagens (), Arbetsgivaralliansen och . Skälen för regeringens bedömning: gjorde elva åtalsanmälningar som avsåg att skyddsanordning tagits bort. Något färre fall som avsåg brott mot denna bestämmelse anmäldes 2007 och 2008. Enligt utredningen förekommer det att skyddsanordningar tas bort för att arbetstagaren upplever att arbetet vid en maskin hindras av skyddsanordningen och arbetstagaren kan känna en press att ta bort skyddsanordningen för att kunna arbeta snabbare. Att överträdelsen är straffbelagd kan vara ett stöd för arbetstagare och skyddsombud när det gäller att påtala brister och kräva att skyddsanordningar finns monterade och används. Utredningen har konstaterat att ett lämpligt alternativ till straffet skulle kunna vara sanktionsavgift i detta fall, eftersom det får anses finnas en presumtion för att skyddsanordning inte tas bort eller sätts ur bruk annat än uppsåtligen eller av oaktsamhet. Vidare kan vissa bevissvårigheter med avseende på det subjektiva rekvisitet undanröjas med sanktionsavgiften. Regeringen instämmer dock i utredningens slutsats att straffsanktionen ändå måste bedömas vara en mer effektiv och lämplig sanktion för denna överträdelse. Det kan tänkas att den som blir förelagd avgift kommer med invändningar om att det exempelvis fanns ett giltigt skäl att ta bort skyddsanordningen, att arbetsledningen inte visste om att skyddsanordningen tagits bort och därför inte reagerat eller liknande. Regeringen föreslår därför att straffsanktionen ska finnas kvar får denna överträdelse. 4.2.4Skyldighet att anmäla olycksfall och allvarliga tillbud Regeringens förslag: Straffbestämmelsen om skyldighet att anmäla olycksfall och allvarliga tillbud flyttas från arbetsmiljöförordningen till arbetsmiljölagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig i denna del tillstyrker och förslaget. avstyrker och förordar att bestämmelsen avkriminaliseras men att den inte ska leda till sanktionsavgifter. TCO är positiva till förslaget. , Kommuner och Landsting, Kommunala Företagens (), Arbetsgivaralliansen och tillstyrker att bestämmelsen flyttas till lagen men avstyrker att den även fortsättningsvis ska leda till straff. Den bör enligt deras uppfattning inte heller leda till sanktionsavgift. Företagarna anser att överträdelse av bestämmelsen inte ska leda till straff eftersom regeln är otydlig. Skälen för regeringens förslag: Ett särskilt fall då underlåtenhet att göra anmälan till kan leda till straff är anmälan enligt 2 § arbetsmiljöförordningen (1977:1166) om olycksfall eller tillbud som inträffat i arbetet. Syftet med bestämmelsen är att snabbt ska få kännedom om olycksfall och tillbud för att ha möjlighet att snabbt komma till arbetsplatsen, bilda sig en uppfattning om förhållandena på platsen och kunna vidta åtgärder för att förebygga att ytterligare olycksfall inträffar. Det är viktigt att får kännedom om allvarliga tillbud och olyckor och annan skadlig inverkan så att verket kan agera tillsynsmässigt. Genom bestämmelsen uppfyller också kravet i artikel 2 protokoll till konventionen (nr 155) om arbetarskydd och arbetsmiljö om statistik och olycksfallsutredningar. Flera remissinstanser, bl.a. , och Företagarna, har framhållit att bestämmelsen uppfattas som otydlig och svår att tillämpa i praktiken. Det som vållar tolkningsproblem är vad som avses med svårare personskada och tillbud som inneburit allvarlig fara för liv eller hälsa. En annan fråga är hur arbetsgivaren har på sig att göra anmälan för att den ska anses ha gjorts utan dröjsmål. har påpekat att bestämmelsen leder till att verket får in alla typer av anmälningar. Eftersom gränsdragningen är svår när det gäller vilka fall som ska anmälas anmäler många arbetsgivare för säkerhets skull, vilket tar stora administrativa resurser i anspråk. Det finns alltså ett behov av att förtydliga bestämmelsen för att undvika tillämpningssvårigheter och att resurser tas i anspråk för att hantera anmälningar som inte ska göras. Detta förtydligande kan enligt regeringens uppfattning göras genom föreskrifter. Frågan är då om bestämmelsen ska leda till straff eller sanktionsavgift. Att märka är att en ganska stor del av de åtalsanmälningar som gör avser brott mot 2 § arbetsmiljöförordningen. 2012/13:143 och är av uppfattningen att regeln inte ska leda till vare sig straff eller sanktionsavgift. Regeringen anser, som tidigare nämnts, att sanktionsavgifter bör användas i fall där överträdelser är lätta att konstatera och några svårare bedömningar inte behöver göras. Som tidigare konstaterats bygger den nuvarande konstruktionen av sanktionsavgifterna på arbetsmiljöområdet på ett objektivt ansvar. Det är också vad regeringen föreslår ska gälla för de sanktionsavgifter som införs. För att en konstruktion med objektivt ansvar ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt, bör det förutsättas att det finns en stark presumtion för att överträdelser inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. har utarbetat en vägledning när det gäller i vilka fall anmälan ska göras. Vägledningen finns tillgänglig på . Där framgår det att dödsfall, allvarlig olycka eller annan skadlig inverkan, som inneburit personskada samt tillbud eller händelse som kunnat leda till personskada ska anmälas. Det framgår vidare situationer när anmälan inte ska göras. Först och främst gäller det situationer då arbetsmiljölagen inte är tillämplig. Exempel på sådana situationer är när händelsen inte inträffar i arbetet, händelsen inträffar under resa till eller från arbetet eller verksamheten inte är yrkesmässig eller de skadade eller drabbade är besökare, anhöriga eller andra som inte omfattas av arbetsmiljölagen. Om skadan eller tillbudet inte är allvarlig, behöver det inte heller anmälas till . Tillbud ska bara anmälas om tillbudet har inneburit allvarlig fara för liv eller hälsa. Har inga personer befunnit sig i arbetsområdet behöver detta därför inte anmälas till , hur stora de ekonomiska skadorna än är. Däremot ska arbetsgivaren självfallet utreda tillbudet.