prop · H003163 · 2013-05-24 00:00:00 — Uppgifterna kommer att finnas i register hos myndighet och därmed blir bestäm- melserna om rätten att ta del av allmänna handlingar i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) tillämpliga. Denna rätt får enligt 2 kap. 2 § första stycket TF endast begränsas om det är påkallat med hänsyn till vissa i paragrafen angivna intressen, bl.a. skyddet av enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Varje begränsning i rätten att ta del av allmänna handlingar ska enligt 2 kap. 2 § andra stycket TF anges noga i en särskild lag, varmed avses offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL). Allmänt om sekretessbestämmelser till skydd för enskilda I 21 kap. OSL finns det s.k. minimiskyddsbestämmelser till skydd för vissa uppgifter om enskilds personliga förhållanden oavsett i vilket sammanhang uppgifterna förekommer. Dessa bestämmelser gäller hos alla myndigheter samt hos sådana enskilda organ som enligt särskilda bestämmelser i ska tillämpa offentlighetsprincipen. Enligt 21 kap. 1 § OSL gäller sekretess för uppgift som rör en enskilds hälsa eller sexualliv, exempelvis uppgifter om sjukdomar och missbruk. Sekretessen gäller om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till denne kommer att lida betydande men om uppgiften röjs. Det gäller således en stark offentlighetspresumtion för uppgifterna. Minimiskyddsbestämmelserna i 21 kap. kompletteras av sekretess- bestämmelser i 2240 kap. OSL som ger uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden ett starkare sekretesskydd. Dessa bestämmelser har i gengäld begränsad räckvidd och gäller bara i vissa typer av ärenden, hos vissa myndigheter etc. Sekretess- bestämmelserna i 2240 kap. OSL har utformats efter en avvägning mellan dels intresset av sekretess för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden, dels intresset av insyn i myndigheters olika verksamheter. Om en verksamhet innefattar myndighetsutövning brukar insynsintresset vara stort. När det är fråga om sådana verk- samheter är huvudprincipen att uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som förekommer i verksamheten är offentliga och att sekretess bara ska gälla för sådana uppgifter, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Om det är fråga om uppgifter som har lämnats till en myndighet i förtroende, vilket det ofta är fråga om när det t.ex. gäller hälso- och sjukvård eller forskning, brukar sekretessbestämmelserna i stället utformas så att uppgifterna omfattas av sekretess, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men dvs. presumtionen är i dessa fall att uppgifterna omfattas av sekretess. Eftersom presumtionen i det första fallet är att uppgifterna är offentliga, medan presumtionen i det andra fallet är omvänd, dvs. att uppgifterna omfattas av sekretess, brukar de förstnämnda sekretess- bestämmelserna sägas vara försedda med raka skaderekvisit, medan de sistnämnda sekretessbestämmelserna brukar sägas vara försedda med omvända skaderekvisit. Sekretessen enligt en bestämmelse kan också vara absolut. En sådan bestämmelse är inte försedd med något skade- rekvisit och det ska därför inte göras någon skadeprövning om en uppgift begärs ut, utan sekretessen gäller så länge inte någon sekretessbrytande regel är tillämplig (se vidare nedan). Finns det någon sekretessbestämmelse som är tillämplig på verksamhet enligt den föreslagna lagen? I 24 kap. OSL finns det bestämmelser om sekretess till skydd för enskild inom forskning och statistik. Bestämmelserna gäller bl.a. för uppgifter, som är hänförliga till psykologiska undersökningar som utförs för forsk- ningsändamål (1 §), i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register som förs enligt lagen om rättspsykiatriskt forskningsregister (2 §), i verksamhet som består i etikprövning och tillsyn enligt lagen om etikprövning av forskning som avser människor (3 §) samt i upptagningar som har dialektologiskt eller etnologiskt innehåll och som har gjorts eller anskaffats för vetenskapligt ändamål (4 §). I samtliga fall gäller sekretessen med ett omvänt skaderekvisit, dvs. presumtionen är att uppgifterna omfattas av sekretess. Dessa bestämmelser omfattar dock inte sådan verksamhet som ska regleras i den föreslagna lagen. Enligt 24 kap. 8 § OSL gäller sekretess i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Till skillnad från sekretessbestämmelserna i 24 kap. 14 §§ till skydd för uppgifter om enskilda i viss forskning är den s.k. statistiksekretessen inte försedd med något skaderekvisit utan sekretessen är absolut. Motsvarande sekretess gäller i annan med statistik jämförbar undersökning som utförs av eller riksdags- förvaltningen eller, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, av någon annan myndighet. Sådana föreskrifter har meddelats i 7 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641, OSF). Som exempel på verksamhet som omfattas av statistiksekretessen kan s.k. hälsodataregister nämnas. Som nämnts i avsnitt 4.2.2 är sådana register enligt 3 § lagen (1998:543) om hälsodataregister avsedda att användas för dels framställning av statistik, dels uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av hälso- och sjukvård, dels forskning och epidemiologiska undersökningar. Enligt 7 § OSF gäller vidare mot- svarande sekretess bl.a. hos sjukvårdsinrättningar, utbildningsanstalter och forskningsinrättningar för miljömedicinska, socialmedicinska, psykiatriska eller andra medicinska studier. Enligt en sekretessbrytande bestämmelse i 24 kap. 8 § och en motsvarande bestämmelse i 7 § OSF kan uppgift som omfattas av absolut sekretess enligt 24 kap. 8 § OSL och 7 § OSF och som behövs för forsknings- eller statistikändamål och uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. De register som kommer att föras med stöd av den föreslagna lagen är inte avsedda att ligga till grund för framställning av statistik utan för forskningsprojekt av viss typ. Ett forskningsprojekt till vilka uppgifter kommer att lämnas från ett sådant register kan vara att anse som en annan jämförbar undersökning i den mening som avses i 24 kap. 8 § Eftersom registren inte avses ligga till grund för framställning av statistik och då verksamheten enligt lagen inte i sig kan anses utgöra en annan jämförbar undersökning kommer 24 kap. 8 § OSL inte att vara tillämplig på verksamhet enligt den föreslagna lagen och regeringen kommer också att sakna förutsättningar att förordna om sekretess enligt 7 § OSF för verksamheten enligt den lagen. I 25 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskild i verksamhet som avser hälso- och sjukvård. Med hälso- och sjukvård förstås först och främst den öppna och slutna sjukvård för vilken grund- läggande bestämmelser finns i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Hit hör också den förebyggande medicinska hälsovården, t.ex. den som bedrivs vid mödra- och barnavårdscentralerna och inom den psykiatriska barn- och ungdomsvården. Även tandvården hör till hälso- och sjuk- 2012/13:163 vården. Registren som ska omfattas av den föreslagna lagen förs dock inte inom ramen för hälso- och sjukvården utan av vissa universitet och högskolor som regeringen har bestämt. Bestämmelserna om sekretess inom hälso- och sjukvården är således inte heller tillämpliga. Enligt 25 kap. 15 § OSL gäller sekretess i verksamhet som avser screening av prover från nyfödda barn för vissa ämnesomsättnings- sjukdomar (PKU) och förande av eller uttag ur det register som förs i denna verksamhet enligt lagen (2002:297) om biobanker i hälso- och sjukvården m.m. för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Sekretessen gäller med ett omvänt skaderekvisit. Någon motsvarande sekretessbestämmelse som kan vara tillämplig på ett register som förs enligt den föreslagna lagen finns dock inte. Sammanfattningsvis är det endast bestämmelsen i 21 kap. 1 § OSL som kan bli tillämplig i fråga om vissa av de uppgifter som samlas in i de avsedda registren. Som nämnts tidigare är sekretessbestämmelsen i 21 kap. 1 § försedd med en stark offentlighetspresumtion. Det är endast de allra känsligaste uppgifterna om hälsa och sexualliv som omfattas av sekretess enligt den bestämmelsen, t.ex. uppgifter om könsbyten, transsexualitet, HIV och psykiska sjukdomar i vissa fall (prop. 2005/06:161 s. 95). I övrigt finns det inte någon bestämmelse i OSL som är direkt tillämplig på verksamheten enligt den föreslagna lagen. Regeringens förslag: Sekretess ska gälla i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register enligt lagen om vissa register för forskning om vad arv och miljö betyder för människors hälsa för upp- gift som avser enskilds personliga förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Uppgift ska dock få lämnas ut i den utsträckning som framgår av den lagen. Vidare får uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst . Om en uppgift som omfattas av den nya sekretessbestämmelsen överförs till en annan myndighet ska sekretessbestämmelsen bli tillämplig även hos den mottagande myndigheten. Det ska vara möjligt att bryta sekretessen vid misstanke om vissa allvarligare brott enligt vissa bestämmelser i offentlighets- och sekre- tesslagen. Den tystnadsplikt som följer av sekretessbestämmelsen ska inskränka den grundlagsfästa rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian saknas förslag om överföring av sekretess. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna som har yttrat sig över förslagen har inget att invända mot dem. Datainspektionen påpekar att det i promemorian anges att utlämnande Prop. 2012/13:163 av uppgifter endast får ske till forskning som bedrivs vid en högskola eller ett universitet med staten som huvudman, men att den föreslagna regleringen innebär att utlämnade av personuppgifter till allmänheten t.ex. ett privat företag som bedriver forskning, får ske om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denna lider men. Den personuppgiftsansvariga myndigheten (eller högskolan) disponerar inte över ett sådant utlämnande eftersom myn- dighetens beslut kan överklagas till domstol. påpekar att den föreslagna sekretessbestämmelsen är formulerad med bestämmelsen om statistiksekretess som förebild, men att har föreslagit att sistnämnda bestämmelse ska moderniseras. menar att detta bör beaktas vid utform- ningen av den nya bestämmelsen. kan tillstyrka skillnaden mellan absolut sekretess för personuppgifter och ett omvänt skaderekvisit vid utläm- nande av uppgifter som inte är hänförliga till enskilda personer eftersom det gör det möjligt att få insyn verksamheten och värna om den personliga integriteten. Förbundet kan dock inte acceptera förslaget att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter får vika för tystnads- plikten. När det gäller det utkast till lagrådsremiss som vissa remissinstanser under den fortsatt beredningen har beretts tillfälle att yttra sig över (se avsnitt 3), och som i sak överensstämmer med regeringens förslag, har vidhållit att rätten att meddela och offentlig- göra uppgifter inte bör vika för tystnadsplikten när det är fråga om uppgifter som inte är direkt hänförliga till enskilda. Skälen för regeringens förslag Avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset I avsnitt 5.4 har ställning tagits för att uppgifter enligt den föreslagna lagen bara ska få lämnas ut till forskning som dels avser vad arv och miljö betyder för uppkomsten och utvecklingen av olika typer av sjukdomar och för människors hälsa i övrigt, dels bedrivs av myndigheter. Därutöver krävs för utlämnande att såväl forskningen som personuppgiftsbehandlingen har godkänts vid en prövning enligt etikprövningslagen. Vidare får endast uppgifter som inte är direkt hänför- liga till den enskilde lämnas ut. Uppgifterna får dock vara försedda med löpnummer för att möjliggöra uppdatering av uppgifterna. Vidare får uppgifterna lämnas ut även för vissa andra ändamål, bl.a. utredning av oredlighet i forskning. Att det i en registerförfattning slås fast att uppgifter bara få behandlas för vissa ändamål innebär inte att uppgifterna inte kan lämnas ut med stöd av offentlighetsprincipen. Tvärtom saknar bestämmelser om s.k. ändamålsbegränsningar i registerförfattningar relevans för bedömningen av vad som är en allmän handling (jfr prop. 2007/08:126 s. 120 f. och prop. 2007/08:160 s. 66 f.). Enligt 21 kap. 7 § OSL gäller visserligen sekretess för personuppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen. 2012/13:163 ningen enligt denna bestämmelse ska dock inte avse om myndighetens utlämnande av uppgiften kan anses strida mot personuppgiftslagen utan endast om det kan antas att uppgiften efter utlämnandet kan komma att behandlas i strid med personuppgiftslagen (Offentlighets- och sekre- tesslagen en kommentar, Lenberg, och , s. 21:7:1, Personuppgiftslagen en kommentar, och , 4:e uppl. s. 578). Bestämmelser om s.k. absoluta sökförbud, dvs. bestämmelser som förbjuder en myndighet att under alla omständigheter söka på vissa ord, inskränker dock handlingsbegreppet om det är fråga om en samman- ställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling (2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen, prop. 2007/08:126 s. 120 f. och prop. 2007/08:160 s. 66 f.). Några bestämmelser om absoluta sökförbud har dock inte föreslagits i nu aktuell lag. Huruvida det ska införas en sekretessbestämmelse för personuppgifter som behandlas enligt den föreslagna lagen och med vilken styrka den i så fall ska gälla ska således avgöras efter en sedvanlig avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset. Uppgifter som avses att behandlas enligt den föreslagna lagen är som tidigare nämnts av integritetskänslig natur. Att enskilda frivilligt ställer upp och lämnar känsliga och privata uppgifter till ett register i syfte att uppgifterna ska användas för viss typ av forskning innebär inte att personerna vill att dessa uppgifter om t.ex. kost, livsstil, sjukdomar och hälsa i övrigt ska lämnas ut till en annan typ av forskning än vad godkännandet avser eller till envar. Med tanke på uppgifternas karaktär får sekretessintresset anses vara framträdande. När det gäller insynsintresset finns det till att börja med ett intresse av att kunna granska den forskning som bedrivs på grundval av uppgifter från registret. De forskare som avses få tillgång till uppgifterna enligt den föreslagna lagen kommer dock inte att få del av uppgifter som är direkt hänförliga till enskilda. Den som vill granska forskningen behöver därför inte få del av andra uppgifter än de som forskaren har fått del av, dvs. uppgifter som inte är direkt hänförliga till den enskilde. Det kan vidare finnas forskare som vill använda uppgifterna för någon annan typ av forskning än vad den enskilde har samtyckt till eller som vill använda uppgifterna för forskning av den typ som den enskilde samtyckt till, men där forskningsprojektet inte har godkänts enligt etikprövningslagen. I dessa fall kan inte intresset av att ta del av uppgifterna anses väga tyngre än sekretessintresset. När det gäller allmänhetens intresse av insyn i övrigt kan noteras att uppgifterna i registret inte kommer att ha lämnats i samband med myndighetsutövning mot enskild, utan att det kommer att vara helt frivilligt att lämna uppgifter till registret. Allmänintresset av insyn i uppgifterna får därmed anses vara relativt svagt. Vid en av- vägning mellan sekretessintresset och insynsintresset finner regeringen att sekretessintresset väger tyngre och att en sekretessbestämmelse bör införas. Med vilken styrka bör sekretessen gälla? När det gäller frågan med vilken styrka sekretessen bör gälla för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i register som förs enligt den föreslagna lagen kan inledningsvis konstateras att, som nämnts tidigare, såväl sekretessbestämmelserna i 24 kap. OSL till skydd för uppgifter om enskilda i vissa typer av verksamhet som rör forskning som bestämmelsen i 25 kap. 15 § OSL om sekretess till skydd för uppgifter om enskilda i PKU-register enligt lagen om biobanker i hälso- och sjukvården m.m., är försedda med omvända skaderekvisit. Hälsodata- registren och en mängd studier utförda av forskningsinrättningar, bl.a. miljömedicinska, socialmedicinska, psykiatriska eller andra medicinska studier, omfattas dock av absolut statistiksekretess (7 § OSF). I de fall sekretess gäller med ett omvänt skaderekvisit är det den myndighet som förvarar uppgifterna som gör sekretessprövningen. Om uppgifterna lämnas ut av en myndighet till en annan myndighet för att användas i forskningsverksamhet överförs sekretessen dit enligt 11 kap. 3 § OSL. Bestämmelsen gäller inte om uppgifter lämnas ut till en enskild, t.ex. ett företag eller en enskild forskningsanordnare. Enligt 10 kap. 14 § OSL ska en myndighet, om den finner att sådan risk för skada, men eller annan olägenhet som enligt en bestämmelse om sekretess hindrar att en uppgift lämnas till en enskild kan undanröjas genom ett förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den, göra ett sådant förbehåll när uppgiften lämnas till den enskilde (10 kap. 14 § OSL). Genom förbehållet uppstår en tystnadsplikt som inskränker den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrande- frihetsgrundlagen (YGL). Med stöd av 10 kap. 14 § OSL kan alltså uppgifter som annars omfattas av sekretess med ett skaderekvisit lämnas till enskilda. Med enskild avses i detta sammanhang en enskild fysisk person, t.ex. en enskild forskare, inte en juridisk person eftersom sådana inte kan åläggas tystnadsplikt. Sistnämnda bestämmelse är dock inte tillämplig på bestämmelser om absolut sekretess. Om sekretessen enligt en bestämmelse är absolut kan dock lagstiftaren i särskilda sekretess- brytande bestämmelser precisera under vilka förutsättningar uppgifter ska lämnas ut. De nu aktuella registren kommer att innehålla mycket känslig information, bl.a. genetisk information, om en stor mängd människor. Som nämnts tidigare är t.ex. projektet tänkt att omfatta uppgifter om ca en halv miljon personer. Verksamheten avseende registren utgör inte forskning i sig utan registren ska ligga till grund för forskning. Förslaget innebär dels att uppgifter i registren endast ska få lämnas ut till en viss typ av forskning där såväl forskningen som behand- lingen av uppgifterna har godkänts enligt etikprövningslagen, dels att bara personuppgifter som inte är direkt hänförliga till den enskilde ska få lämnas ut i löpnummerförsedd form. Om någon vill kontrollera forskning baserad på uppgifter från ett register som omfattas av den föreslagna lagen kan personen i fråga begära ut uppgifterna från den forsk- ningsverksamhet där uppgifterna har använts och frågan om utlämnande får då prövas utifrån de bestämmelser som gäller i den verksamheten. En person kan även vilja begära ut uppgifter både från registret och från forskningsprojektet för att kontrollera att uppgifterna inte har förvanskats i forskningsprojektet. Som nämnts tidigare överförs sekretess från en utlämnande myndighet till forskningsverksamheten enligt 11 kap. 3 § OSL. Vid konkurrens mellan flera tillämpliga sekretessbestämmelser är huvudprincipen att den 2012/13:163 eller de sekretessbestämmelser enligt vilka en uppgift vid en sekre- tessprövning är sekretessbelagd har företräde framför bestämmelser enligt vilka uppgiften ska lämnas ut (7 kap. 3 § OSL). Enligt en särskild konkurrensbestämmelse i 11 kap. 8 § OSL har dock en sekretess- bestämmelse som är direkt tillämplig i en mottagande verksamhet som huvudregel företräde framför överförd sekretess. Det sagda innebär att om det införs en bestämmelse om sekretess med viss styrka i nu aktuellt register, t.ex. absolut sekretess eller sekretess med ett omvänt skade- rekvisit, kommer den sekretessen att överföras till den mottagande forskningsverksamheten. Om en sekretessbestämmelse i 24 kap. OSL eller någon annan sekretessbestämmelse är direkt tillämplig i forsknings- projektet kommer dock den bestämmelsen att ha företräde framför den överförda sekretessen även om den direkt tillämpliga sekretessen är svagare än den överförda sekretessen. Ändamålet med behandlingen av personuppgifter enligt den föreslagna lagen ska vara att skapa underlag för och lämna ut uppgifter till olika forskningsprojekt om vad arv och miljö betyder för uppkomsten och utvecklingen av olika typer av sjukdomar och för människors hälsa i övrigt. Uppgifter ska under vissa förutsättningar få lämnas ut till forskningsprojekt som omfattas av nämnda ändamål. Som framgått ovan omfattas uppgifter i miljömedicinska, socialmedicinska, psykiatriska eller andra medicinska studier som utförs hos sjukvårdsinrättningar, utbildningsanstalter och forskningsinrättningar av absolut statistik- sekretess (7 § OSF). Ovan nämnda konkurrensbestämmelser i medför att oavsett med vilken styrka sekretessen kommer att gälla för uppgifterna i registret kommer uppgifterna att omfattas av absolut statistiksekretess i det forskningsprojekt som de lämnas till. När det gäller skillnaden från integritetssynpunkt mellan uppgifter som är direkt hänförliga till en enskild och personuppgifter som inte är direkt hänförliga till den enskilde, men som är försedda med löpnummer, kan konstateras att sistnämnda uppgifter inte är helt okänsliga. Detta beror på risken för s.k. bakvägsidentifiering. I särskild verksamhet som avser statistik får uppgifter som inte är direkt hänförliga till den enskilde bara lämnas ut, om det står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men (24 kap. 8 § OSL). Enligt praxis hos () lämnar myndigheten inte ut sådana löpnummerförsedda uppgifter till en annan myndighet om det inte gäller statistiksekretess för uppgifterna i den mottagande verksamheten. Om en myndighet som ska utföra en med statistik jämförbar under- sökning behöver uppgifter från SCB förs därför undersökningen i regel in i 7 § OSF med följd att de löpnummerförsedda uppgifterna från SCB kommer att omfattas av absolut sekretess hos den mottagande myndig- heten. Som nämnts tidigare är dock såväl 24 kap. 8 § som 7 § OSF försedda med vissa sekretessbrytande bestämmelser. Regeringen anser att en avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset ger vid handen att det bör finnas möjlighet att granska sådan forskning som baseras på uppgifter i register som förs enligt den föreslagna lagen samt att denna möjlighet bör åstadkommas antingen genom att uppgifter som förekommer i verksamheten enligt den föreslagna lagen omfattas av sekretess med ett omvänt skaderekvisit eller av absolut sekretess i kombination med särskilda sekretessbrytande bestämmelser. De nu aktuella registren kommer att innehålla uppgifter av motsvaran- de känslighetsgrad som de uppgifter som finns såväl i som i de s.k. hälsodataregistren. Uppgifterna i det förstnämnda registret kan användas bl.a. i hälso- och sjukvården avseende enskilda barn och i kli- nisk forskning och utveckling samt omfattas, i likhet med hälso- och sjukvårdssekretessen av sekretess med ett omvänt skaderekvisit.