prop · H1031d28 · 2013-09-18 00:00:00 — Inga kommuner och landsting bör få minskade intäkter eller ökade kostnader till följd av de föreslagna ändringarna i inkomstutjämningen. Av denna anledning bör det för varje kommun och landsting som förlorar intäkter fastställas en särskild kompensation med ett belopp per invånare som motsvarar intäktsminskningen och som därefter ligger fast. Kompensationen bör finansieras av staten och i likhet med vad som skett i samband med tidigare ändringar i systemet för kommunalekonomisk utjämning beräknas utifrån förhållandena året före det år förändringarna träder i kraft. Bidraget bör ingå som en del av strukturbidraget och finansieras genom att medel tillförs anslaget för kommunalekonomisk utjämning. Kompensationen gäller således inte kommuner och landsting som genom ändringen får en sänkning av sin inkomstutjämningsavgift, med undantag för de fall då en kommun eller ett landsting som betalar inkomstutjämningsavgift får lägre intäkter eller högre kostnader. Det senare kan inträffa enligt det nu gällande systemet om kommunen eller betalar en låg inkomstutjämningsavgift. Strukturbidraget föreslås således för kommunerna omfatta tre delar som summeras. För kommunerna utgörs den första delen av en standardkostnad för ett svagt befolkningsunderlag. Den andra delen utgörs av ett belopp 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 som begränsar minskningen av strukturbidraget till motsvarande av det uppräknade skatteunderlaget 2014. Den tredje delen – den särskilda kompensationen avseende inkomstutjämningen – ska inte inkluderas vid beräkningen av minskningen av strukturbidraget i den andra delen. För landstingen föreslås strukturbidraget också omfatta tre delar. Den första delen utgörs av standardkostnad för små landsting och den andra delen ett belopp som begränsar minskningen av strukturbidraget till motsvarande av det uppräknade skatteunderlaget 2014. Den tredje delen –den särskilda kompensationen avseende inkomstutjämningen– ska inte inkluderas vid beräkningen av minskningen av strukturbidraget i den andra delen. Den särskilda kompensationen fastställs nivå och bör inte beaktas vid beräkningen av införandebidrag (se vidare avsnitt 3.6.6). En översyn av hur den särskilda kompensationen har utvecklats till följd av förändringarna i inkomstutjämningen bör ske (se vidare avsnitt 3.6.8). Regeringens förslag: Minskningar av bidrag till följd av de föreslagna ändringarna ska ske successivt. Kommuner och landsting ska det år förändringarna träder i kraft få ett införandebidrag motsvarande den del av bidragsminskningen som överstiger per invånare. Införandebidraget ska därefter minska med högst per invånare . Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår ingen särskild kompensation för förändringar i inkomstutjämningen och tar följaktligen inte ställning till om denna ska beaktas vid beräkningen av införandebidrag. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig, bl.a. och kommuner samt , tillstyrker förslaget eller har inget att erinra mot detta. tillstyrker förslaget, men anför att förtydliganden 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 behöver göras i införandereglerna så att det framgår hur införandebidraget ska finansieras. Flera remissinstanser, bl.a. och kommuner, anför att bidragsminskningar till följd av regeländringar bör fördelas med ett lika stort belopp per invånare och år för respektive kommun. Flera remissinstanser, bl.a. , anser att utformningen av införandereglerna bör utvecklas ytterligare. och anser att regleringen av införandebidragen bör utformas så att det inte uppstår ytterligare ökade kostnader för de kommuner och landsting som förlorar på införandet. framhåller att det är angeläget att utforma införandereglerna på ett sätt som kan accepteras av alla berörda parter och att införandeperioden hålls så kort som möjligt. , och kommuner samt landsting anför att införandebidraget bör finansieras med ett särskilt statsbidrag. Några remissinstanser, bl.a. , anser att införandereglerna inte bör innebära att kommuner som får ett negativt utfall får ett utökat negativt utfall . kommun anser att det behövs för att införa det nya systemet. kommun föreslår en införandeperiod . och Västra tillstyrker en tidsbegränsning på maximalt , men anser att nivån på per invånare är för hög. anser att den årliga intäktsförändringen bör begränsas till per invånare och år. Skälen för regeringens förslag: För att undvika drastiska effekter för de kommuner och landsting som har fått större bidragsminskningar vid tidigare omläggningar av utjämningssystemet har effekterna av förändringarna tidigare fått slå igenom successivt genom att särskilda införanderegler har tillämpats. I samband med de förändringar som genomfördes infördes således ett införandebidrag som successivt trappades ned . Kommuner och landsting, för vilka utfallet i utjämningssystemet försämras betydligt till följd av de föreslagna ändringarna bör, som vid tidigare systemändringar, ges att anpassa sina kostnader till förändringen. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att kommunerna och landstingen bör ges möjlighet att klara omställningarna till följd av de föreslagna förändringarna genom särskilda införandebidrag som begränsar intäktsminskningarna till följd av de föreslagna förändringarna. Regeringen föreslår att kommuner och landsting, för vilka regeländringarna innebär en intäktsminskning som överstiger per invånare, ska få ett införandebidrag som begränsar den årliga minskningen till högst per invånare och år. Införandebidragen bör fastställas nivå. Det innebär att utfallet för varje kommun och landsting enligt de föreslagna förändringarna, om de hade tillämpats 2013, jämförs med utfallet enligt nu gällande regler för kommunalekonomisk utjämning. Därefter beräknas och fastställs införandebidragen. När utfallet enligt de föreslagna förändringarna beräknas bör den särskilda kompensationen i strukturbidraget till de kommuner och landsting som får lägre intäkter till följd av den föreslagna sänkningen av inkomstutjämningsavgiften exkluderas. Införandebidraget bör finansieras via regleringsposten. Det innebär att även kommuner och landsting som får intäktsminskningar får lägre regleringsbidrag eller högre regleringsavgift. Därmed kan för vissa kommuner och landsting införandebidraget komma att överstiga den intäktsminskning som följer av regeländringarna i övrigt. Det innebär också att kommuner och landsting med intäktsminskningar som är lägre än per invånare får finansiera införandebidragen. Olika synpunkter har framförts av remissinstanserna om behovet av införanderegler och deras utformning. Regeringen anser att utredningen gör en rimlig avvägning mellan behovet av att förändringar i utjämningssystemet snabbt bör få genomslag och behovet av tid för anpassning av verksamheterna vid större intäktsförändringar. Införandereglerna bör därför utformas i enlighet med utredningens förslag. Regeringens förslag: En kommun som bildas genom sammanläggning och som skulle få lägre intäkter jämfört med vad de i sammanläggningen ingående kommunerna skulle ha fått sammantaget om sammanläggningen inte hade genomförts, ska kompenseras om intäktsminskningen beror på ett lägre strukturbidrag eller ett lägre kostnadsutjämningsbidrag på grund av lägre standardkostnader för befolkningsförändringar eller bebyggelsestruktur. Kompensationen ska ske genom att den nya kommunens strukturbidrag, samt standardkostnader för befolkningsförändringar och bebyggelsestruktur, fr.o.m. det år då indelningsändringen trädde i kraft beräknas utifrån de i sammanläggningen ingående kommunernas strukturbidrag och standardkostnader av detta slag. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig över förslaget, bl.a. , läns landsting och akademikers centralorganisation, tillstyrker eller har inget att erinra mot det. Skälen för regeringens förslag: Kostnadsutjämningen och strukturbidraget ger kompensation till kommuner med en liten och utspridd befolkning. Utfallet i kostnadsutjämningen och strukturbidragets storlek kan förändras för mindre kommuner om de läggs samman. I första hand är det intäkterna i kommuner med en liten folkmängd och stor yta som kan komma att påverkas negativt vid en indelningsändring. Utjämningssystemets utformning bör inte motverka eventuella kommunsammanläggningar. En ny kommun som bildas genom sammanläggning bör därför övergångsvis inte få lägre kostnadsutjämningsbidrag på grund av sänkta standardkostnader för befolkningsförändringar eller bebyggelsestruktur eller ett lägre strukturbidrag än vad de i sammanläggningen ingående kommunerna tillsammans skulle ha fått om sammanläggningen inte hade genomförts. Regeringen föreslår därför att den nya kommunens strukturbidrag samt standardkostnader för befolkningsförändringar och bebyggelsestruktur i dessa fall beräknas utifrån de i sammanläggningen ingående kommunernas strukturbidrag och standardkostnader för befolkningsförändringar och bebyggelsestruktur. Detta bör gälla fr.o.m. det år då indelningsförändringen trädde i kraft. Landsting med färre än 200 000 invånare fick ett särskilt tillägg vid beräkningen av standardkostnaden för hälso- och sjukvård. Tillägget, som utgick till och de tre landstingen med lägst folkmängd, avsåg att finansiera merkostnader som bedöms upp- 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 komma när dyr utrustning måste finansieras av färre invånare. flyttades denna ersättning över från kostnadsutjämningen till strukturbidraget. Om de landsting som i nuvarande system får strukturbidrag till följd av liten folkmängd läggs samman med andra landsting skulle intäktsbortfallet bli märkbart om ersättningen togs bort. Vid en ändrad landstingsindelning kan även utfallet i den del av hälso- och sjukvårdsmodellen som avser att beakta merkostnader för gles bebyggelsestruktur påverkas, eftersom utplaceringen av sjukhus och andra enheter görs per landsting. Utredningen avstår från att lämna några förslag avseende landstingen. Regeringen avser att återkomma i frågan om det skulle bli aktuellt med indelningsändringar för landstingen. 3.6.8Uppföljning av systemet för kommunalekonomisk utjämning Flera remissinstanser framhåller att det är viktigt att systemet för kommunalekonomisk utjämning löpande följs upp. Regeringen delar denna bedömning. Regeringen har i förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret gett myndigheten i uppdrag att följa upp systemet för kommunalekonomisk utjämning. Uppdraget togs in i myndighetens instruktion 2008, som medel för att genomföra uppdraget tillfördes myndighetens förvaltningsanslag. Statskontoret har i enlighet med vad som angavs i direktivet för Utjämningskommittén.08 även bistått utredningen i dess arbete. Regeringen avser, bl.a. mot bakgrund av de synpunkter som lämnats av remissinstanserna på utredningens och promemorians förslag, att närmare precisera Statskontorets uppdrag i särskilda regeringsbeslut, med angivande av tidpunkter och former för avrapportering till regeringen. Skulle Statskontorets uppföljning föranleda lag- eller förordningsändringar kommer förslagen att bli föremål för sedvanlig remittering. Som framgår av avsnitt 3.6.5 bör en översyn av hur den särskilda kompensationen för förändringarna i inkomstutjämningen har utvecklats göras . Även detta bör ske inom ramen för Statskontorets uppdrag. Eftersom förändringarna föreslås genomföras bör översynen genomföras . 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Flera remissinstanser anför att det är otillfredsställande att verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, inte berörs i utredningen och att finansieringen av LSS-verksamhet i sin helhet bör vara ett statligt ansvar. Kommuner och Landsting har i en skrivelse till föreslagit att regeringen ska göra en översyn av utjämningssystemet för LSS (dnr Fi2011/2941). Att utreda utjämningssystemet för LSS eller finansieringen av LSS-verksamheten har inte ingått i utredningens uppdrag. har gjort bedömningen att någon ytterligare utredning inte behöver tillsättas (bet. 2011/12:FiU28). Regeringen delar utskottets bedömning. Regeringens förslag: De föreslagna ändringarna ska träda i kraft . Utredningens förslag: Utredningen föreslår att ändringarna ska träda i kraft . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte något att erinra mot utredningens förslag. Några remissinstanser, bl.a. kommuner samt , anför i sina yttranden avseende promemorians förslag att det är viktigt att förändringarna genomförs . kommun anför att förslagen bör genomföras skyndsamt. landsting framhåller vikten av att de föreslagna förändringarna genomförs utan dröjsmål. Andra remissinstanser, bl.a. och kommuner, förespråkar fortsatt utredningsarbete beträffande inkomstutjämningen eller delmodeller i kostnadsutjämningen. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att det är angeläget att de föreslagna förändringarna och uppdateringarna genomförs . De lag- och förordnings- ändringar som de aktuella förslagen och bedömningarna föranleder bör därför träda i kraft . Kompensationen avseende förändringarna i inkomstutjämningen beräknas öka statens utgifter med , varav avser kompensation till kommuner och kompensation till landsting. Anslaget för kommunalekonomisk utjämning påverkas inte av ändringar i inkomstutjämningen eller kostnadsutjämningen. Införandebidraget finansieras inom systemet för kommunalekonomisk utjämning genom att regleringsbidraget minskar eller regleringsavgiften ökar för alla kommuner och landsting. Det innebär att även de kommuner och landsting som erhåller införandebidrag får ett mindre regleringsbidrag eller en större regleringsavgift till följd av införandebidraget. () ska enligt förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning året före utjämningsåret lämna uppgifter till varje kommun och landsting om preliminära bidrag och avgifter och utjämningsåret lämna motsvarande uppgifter till . Regeringen gav SCB i uppdrag att inför beräkna preliminära bidrag och avgifter i enlighet med i denna proposition föreslagna och aviserade förändringar (dnr Fi2013/2577). Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning Förslaget har behandlats i avsnitt 3.6.6. I paragrafen finns definitioner av termer som förekommer i lagen. I paragrafens nionde stycke görs en förändring av definitionen av termen bidragsminskning. sin nya lydelse används denna term för att bestämma rätten till och storleken av införandebidrag enligt 13 §. Rätten till eller storleken av strukturbidraget enligt 11 och 12 §§ påverkas dock inte av bestämmelsens nya lydelse, då dessa paragrafer hänvisar till termen bidragsminskning i dess lydelse 2013, dvs. innan den nya lydelsen trätt i kraft. Ändringen innebär att en bidragsminskning föreligger om nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter 2013 är större än vad nettot av bidragen och avgifterna skulle bli beräknade enligt de regler som träder i kraft . Vid jämförelsen ska dock inte ändringarna i 11 § fjärde stycket, 12 § fjärde stycket eller 13 § beaktas. Ändringen innebär vidare att begreppet bidragsminskning inte längre omfattar bidrag enligt de lagar som upphävdes i samband med införandet av lagen om kommunalekonomisk utjämning. Förslaget har behandlats i avsnitt 3.6.3. I paragrafen finns bestämmelser om de länsvisa skattesatser som ska användas vid beräkningen av bidrag enligt 5 § och avgifter enligt 6 §. Ett nytt tredje stycke införs. I stycket anges att de länsvisa skattesatserna för avgiftsskyldiga kommuner och landsting ska fastställas utifrån av medelskattesatsen 2003 för den del av kommunens eller uppräknade skatteunderlag som utgör högst av den uppräknade medelskattekraften multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen respektive . Av 17 § följer att avgiften ska beräknas på grundval av antalet invånare i kommunen eller i året före utjämningsåret. För den del som överstiger ska de länsvisa skattesatserna för avgiftsskyldiga kommuner och landsting alltjämt fastställas utifrån av medelskattesatsen 2003. Förslaget har behandlats i avsnitt 3.6.5. Av andra stycket framgår att den kommun som 2004 haft en beräknad standardkostnad för svagt befolkningsunderlag har rätt till ett strukturbidrag med motsvarande belopp. Den delen av strukturbidraget som tidigare utgjordes av standardkostnad för näringslivs- och 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 sysselsättningsfrämjande åtgärder ska således inte längre medföra en rätt till strukturbidrag. I tredje stycket begränsas den totala reduceringen av strukturbidraget. En kommun som 2013 fått strukturbidrag avseende näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder eller en bidragsminskning har rätt till ett bidrag motsvarande den del av summan av dessa belopp som överstiger av det uppräknade skatteunderlaget 2014. I ett nytt fjärde stycke införs en bestämmelse om att kommuner som till följd av ändringen av de länsvisa skattesatserna i 7 § tredje stycket får lägre nettointäkter från eller högre nettokostnader till systemet för kommunalekonomisk utjämning ska kompenseras för detta genom ett särskilt bidrag inom ramen för strukturbidraget. Kompensationen gäller således inte kommuner som genom ändringen får en sänkning av sin inkomstutjämningsavgift som motsvarar eller är större än sänkningen av kommunens regleringspost. Kompensationen beräknas utifrån förhållandena året innan förändringarna i inkomstutjämningen träder i kraft och justeras därefter endast i proportion till befolkningsutvecklingen i kommunen enligt 17 §. Det belopp per invånare som kompensationen uppgår till ändras följaktligen inte. De nya bestämmelserna i 7 § tredje stycket ska således vid beräkningen av kompensationen tillämpas som om de hade trätt i kraft . Att kompensationen beräknas utifrån förhållandena året före det år då förändringarna träder i kraft överensstämmer med beräkningen av införandebidragen. Efter synpunkter från om användningen av begreppet intäktsminskning har paragrafens lydelse justerats i förhållande till förslaget i promemorian, varvid detta begrepp utgått. Förslaget har behandlats i avsnitt 3.6.5. Enligt tredje stycket har ett landsting som 2013 fått strukturbidrag avseende bidragsminskning rätt till ett bidrag motsvarande den del av beloppet som överstiger av uppräknade skatteunderlag 2014. I ett nytt fjärde stycke görs motsvarande ändringar för landstingen som i 11 § fjärde stycket gjorts för kommunerna. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Förslaget har behandlats i avsnitt 3.6.6. Enligt första stycket har en kommun eller ett landsting, som med anledning av förändringarna av inkomstutjämningen, kostnadsutjämningen och strukturbidraget får en bidragsminskning, rätt till ett årligt införandebidrag för den del av bidragsminskningen som överstiger per invånare. Innebörden av begreppet bidragsminskning har kommenterats i anslutning till 3 §. Införandebidraget ska enligt andra stycket minska med högst per invånare till dess det upphör. Beräkningen av införandebidraget kan illustreras med följande exempel. En kommun vars bidragsminskning 2014 uppgår till per invånare erhåller den del av bidragsminskningen som överstiger per invånare i införandebidrag, dvs. (700–250=) per invånare. minskas införandebidraget med per invånare till (450–250=) per invånare. har kommunens rätt till införandebidrag upphört. Förslaget har behandlats i avsnitt 3.6.7. Av paragrafen, som bl.a. reglerar vilken kommunindelning som ska användas vid beräkningen av avgifter och bidrag, framgår att en särskild undantagsbestämmelse finns i 17 a §. I paragrafen har vidare ett tillägg gjorts som tydliggör att det, i enlighet med vad som anges i 3 och 7 §§, är antalet folkbokförda invånare som ska utgöra grund för beräkningen. Någon ändring i sak är inte avsedd. Förslaget har behandlats i avsnitt 3.6.7. Paragrafen, som är ny, innehåller be- stämmelser som ska tillämpas vid sammanläggning av kommuner. Om den nya kommunen som bildas genom en sammanläggning får lägre standardkostnader för befolkningsförändringar eller bebyggelsestruktur jämfört med vad de i sammanläggningen ingående kommunerna skulle ha fått om sammanläggningen inte hade genomförts, ska standardkostnaden för nämnda kostnadsslag beräknas som om sammanläggningen inte hade genomförts. Den nya kommunens standardkostnad för ett eller båda av de nämnda kostnadsslagen ska således i stället utgöras av de i sammanläggningen ingående kommunernas sammantagna standardkostnad för befolkningsförändringar eller bebyggelsestruktur om detta är mer fördelaktigt för den nya kommunen. Motsvarande gäller i fråga om strukturbidrag. Den särskilda beräkningen gäller , nämligen under de fyra närmast följande åren fr.o.m. det år då indelningsändringen trädde i kraft. Om den nya kommunens standardkostnad för något av de aktuella kostnadsslagen utgörs av de gamla kommunernas sammantagna standardkostnader, uppdateras underlagen för standardkostnaderna i samma utsträckning som beträffande underlagen för andra kommuner som de sammantagna standardkostnaderna ska ligga till grund för utjämningen. Uppdateringen sker enligt bestämmelser som regeringen meddelar. finns dessa bestämmelser i 5 § förordningen om kommunalekonomisk utjämning. Beräkningen kan illustreras med följande räkneexempel. Två kommuner, kommun A med 50 000 och kommun B med 10 000 invånare, läggs samman till kommun C. Den sammantagna standardkostnaden uppgår för kommun A till per invånare och för kommun B till per invånare. Den genomsnittliga standardkostnaden för de båda kommunerna blir därmed per invånare [(50 000 x 300 +10 000 x 450)/60 000]. Förslaget har behandlats i avsnitt 3.6.10. I punkten 1 anges att lagen träder i kraft . Enligt punkten 2 ska äldre föreskrifter gälla i fråga om bidrag och avgifter som avser tiden före ikraftträdandet. Tabell 3.5 Anslagsutveckling för 1:1 Kommunalekonomisk utjämning Anslagets ändamål är att ge kommuner och landsting goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Anslaget får användas för utgifter för statsbidrag till kommuner och landsting enligt lagen om kommunalekonomisk utjämning. Anslaget används även som ett instrument för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn (se tabell 3.6). Ökning till följd av ändringar i systemet för kommunalekonomisk utjämning kommuner och kompensation till landsting (se avsnitt 3.6.11). Regleringar enligt den kommunala finansieringsprincipen Utökad undervisningstid i matematik Som tidigare aviserats ska kommunerna kompenseras för de ekonomiska konsekvenser som förslaget om utökad undervisningstid i matematik i och motsvarande skolformer medför (prop. 2012/13:64, bet. 2012/13:UbU16, rskr. 2012/13:199). Regeringen föreslog i budgetpropositionen att anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning skulle ökas 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 med 2013 vid ett införande och . Regeringen föreslår i denna proposition att undervisningstiden i matematik bör kompletteras med ytterligare en utökning av undervisningstiden i och motsvarande skolformer med motsvarande för årskurserna 4–6 . Regeringen beräknar därför att anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning ökas med 2016 och med . I förhållande till nivå föreslås därför anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning ökas med 2014. beräknas anslaget öka med , 2016 med och 2017 med . Regeringen föreslog i budgetpropositionen (prop. 2012/13:1) att kommunerna skulle kompenseras för de ekonomiska konsekvenserna som förslagen i propositionen En gymnasiesärskola med hög kvalitet (prop. 2011/12:50, bet. 2011/12:UbU9, rskr. 2011/12:141) innebär för ökade utgifter för kommunsektorn för bl.a. inackorderingsstöd, skolskjuts, elevassistans och administration. Sammantaget beräknades kostnaderna för kommunsektorn till när den nya gymnasiesärskolan är fullt utbyggd. I förhållande till nivå föreslås anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning ökas med 2014 och beräknas öka med ytterligare 2015. minskas anslaget med .