prop · H003110 · 2013-03-18 00:00:00 — Förvaltningsrätten i och Statskontoret saknar en genomgång av hur frågor om möjlighet att förena ett föreläggande med vite och om besluts över- klagbarhet säkerställs vid en delegering. anser att motiven för förslaget att organisationerna ska vara registrerade juridiska personer i inte är tillräckligt redovisade. Verket anser att erkända Ofta utgör registreringen ett villkor för att den juridiska personen ska få rättshandlingsförmåga. Ett krav på registrering i innebär också att den juridiska personen får ett säte i och blir ett svenskt rättssubjekt. Detta medför i sin tur att tillsyn kan utövas mer verkningsfullt. Regeringen instämmer i att problem kan uppstå för det fall den erkända organisa- tionen inte finns representerad i och Transportstyrelsen därför måste försöka utöva tillsynen utomlands. Svensk lagstiftning kan inte obehindrat resa krav mot en verksamhet som endast är etablerad i utlandet. Det kan därför uppstå svårigheter att t.ex. delge en sådan erkänd organisation eller att med fog hävda sin rätt att bereda sig fysiskt tillträde till organisationen. Ett annat exempel är den situationen att myndigheten tvingas driva ett skadeståndsmål mot en organisation. Om anknytning till saknas måste detta ske utomlands vilket torde vara förknippat med onödiga svårigheter. Det måste således anses finnas fog för uppfatt- ningen att den erkända organisationen ska ha anknytning till . Fråga är dock på vilket sätt behovet kan eller bör tillgodoses. Förvaltningsrätten i har undrat huruvida ett krav på regi- strering som juridisk person i kan legitimeras ur ett inremark- nadsperspektiv. Enligt regeringens uppfattning hindrar inte principen om EU:s inre marknad förslaget som sådant. Enligt artikel 56 i EUF- fördraget ska fri rörlighet för tjänster råda på den inre marknaden. Enligt artikel 51, som enligt artikel 62 också ska tillämpas på transportområdet, omfattar bestämmelserna i om fri rörlighet av tjänster inte verksamhet som i medlemsstaten, om än endast tillfälligt, är förenad med utövandet av offentlig makt. Den verksamhet som de erkända organisa- tionerna bedriver i form av tillsynsutövning innefattande bl.a. utfärdande av certifikat, utgör myndighetsövning och därmed utövande av offentlig makt. EU-reglerna om fri rörlighet för tjänster utgör således i och för sig inget hinder för ett sådant förslag som presenterats i rapporten. Även om de EU-rättsliga reglerna om fri rörlighet således inte hindrar att ett krav på representation i införs, är frågan om det finns andra regler eller skäl som hindrar att ett sådant krav införs på lagnivå. Regeringen gör följande bedömning. I artikel 5.3 i klassdirektivet före- skrivs att det i avtalet (mellan medlemsstatens administration och den erkända organisationen) kan krävas att den erkända organisationen har ett lokalt ombud på den medlemsstats territorium för vars räkning den utför de uppgifter som avses i artikel 3, dvs. utövande av tillsyn. Vidare att detta krav kan uppfyllas av ett lokalt ombud som är juridisk person enligt medlemsstatens lagar och som omfattas av de nationella domstolarnas behörighet. Denna bestämmelse är genomförd i svensk rätt i 9 kap. 4 § fartygssäkerhetsförordningen (2003:438), där det föreskrivs att ett sådant avtal ska uppfylla de krav och innehålla de uppgifter som följer av bl.a. artikel 5.3 i klassdirektivet. Enligt vad regeringen erfar innehåller befint- liga överlåtelseavtal mellan Transportstyrelsen och de erkända organisa- tionerna sådana klausuler i enlighet med bestämmelsen i fartygssäker- hetsförordningen. Det förhållandet att det i direktivet är föreskrivet att krav på registre- ring som juridisk person får ingå i avtalet, tyder på att reglering av frågan företrädesvis bör ske på detta sätt i stället för genom bestämmelser i lag. har som sagt valt att genomföra denna fakultativa bestämmelse 2012/13:110 genom att i sin lagstiftning föreskriva vad överlåtelseavtalen ska inne- hålla. Därför anser regeringen att någon ytterligare reglering i lag inte är nödvändig. Regeringen föreslår således inte någon sådan bestämmelse i fartygssäkerhetslagen som föreslogs i rapporten. synpunkt är därmed tillgodosedd. Det är dock värt att komma ihåg att klassdirektivets bestämmelser inte omfattar delegering av uppgifter inom sjöfartsskyddet, jfr avsnitt 5.2.3. Det förhållandet att klassdirektivet har bestämmelser om att krav på registrering som juridisk person i flaggstaten får ingå i överlåtelseavtalet, kan således inte per automatik på samma sätt som inom övriga tillsyns- områden ligga till grund för bedömningen att en lagreglering är onödig när det gäller sjöfartsskyddet. Fråga är om det för sjöfartsskyddets del bör införas en sådan bestämmelse i lag. I avsnitt 5.1.3 har det konstaterats att det i praktiken kommer att vara fråga om samma organisationer som blir föremål för erkännande enligt klassdirektivet som enligt sjöfartsskyddsreglerna. Kravet på att den erkända sjöfartsskyddsorganisationen ska vara registrerad som juridisk person i flaggstaten blir därmed uppfyllt, även om det skett med stöd av en annan lagstiftning. Av denna anledning lämnar inte regeringen något lagförslag om krav på representation i . Det bör tilläggas att det i det remitterade underlaget inte ingick något sådant förslag i fråga om lagen om sjöfartsskydd. I rapporten lämnades visserligen inget uttryckligt sådant förslag, men det får anses följa av diskussionen i sak att en sådan bestämmelse är önskvärd. I avsnitt 5.1.4 lämnas förslag om att rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om vilka krav en erkänd sjöfartsskyddsorganisation ska uppfylla för att kunna få uppdrag att utföra skyddsrelaterade åtaganden enligt denna lag och enligt förordning (EG) nr 725/2004 om sjöfartsskydd. Bemyndigandet kan utnyttjas av regeringen för att föreskriva t.ex. krav på registrering som juridisk person. För det fall förslaget om överlåtelse av uppgifter inom sjöfartsskyddet antas av har regeringen för avsikt att använda bemyndigandet på nämnda sätt. Behovet av reglering får således anses uppfyllt. uppnås en likartad reglering för samtliga överlåtna tillsynsområden. Vitesföreläggande, överklagbarhet och rätten att ta del av handlingar Transportstyrelsen har i sin rapport påtalat behovet av att finna former som innebär att eventuella förelägganden från en erkänd sjöfartsskydds- organisation ges en tydlig offentligrättslig verkan och dessutom kan förenas med vite. Vidare att organisationernas beslut ska vara över- klagbara och att det ska finnas en rätt att ta del av handlingar hos organisationerna. I rapporten anges också att det torde åligga styrelsen att sluta avtal som i görligaste mån säkerställer att nämnda förhållanden kan uppfyllas. Bland remissinstanserna anför Förvaltningsrätten i att den saknar en genomgång av hur dessa frågor behandlas . Statskontoret efterfrågar en djupare analys av dessa rättssäkerhets- aspekter. delar Transportstyrelsens bedömning att krav måste ställas på organisationerna för att säkerställa att fel och brister rapporteras till behörig svensk myndighet. Enligt det förfarande som råder i fråga om tillsyn som överlåtits till erkända organisationer, meddelar organisationerna informellt rederiet om dess fartyg har konstaterats inte uppfylla föreskrivna krav för att certifikat ska kunna utfärdas. Eftersom det av huvudsakligen ekonomiska skäl är i rederiets intresse att få nödvändiga certifikat åtgärdas oftast bristerna omgående. För det fall så inte sker, eller om bristen är av allvarligare art, informeras Transportstyrelsen som har möjlighet att besluta om förelägganden som får förenas med vite om att bristerna ska åtgärdas. Transportstyrelsen har också möjlighet att besluta om nyttjandeförbud för fartyget. Förfarandet avseende information till Transportstyrelsen i sådana fall regleras i de överlåtelseavtal som myndigheten sluter med de erkända organisationerna och är i linje med principen om att flaggstaten genom sin sjöfartsadministration alltid har det yttersta ansvaret för tillsynens fullgörande. Samma ordning bör gälla även för den möjlighet att överlåta tillsynsuppgifter som föreslås. I 9 a och 10 §§ lagen (2004:487) om sjöfartsskydd finns bestämmelser om beslut om förbud och föreläggande samt om möjligheten att förena besluten med vite. I 29 § lagen om sjöfartsskydd och 9 kap. fartygssäkerhetslagen (2003:364) finns bestämmelser om överklagande av beslut enligt respek- tive lag. Regeringen finner sammanfattningsvis att den ordning som råder vad avser möjlighet att besluta om vitesföreläggande och överklaga beslut är fungerande. Något behov av justeringar i dessa avseenden behövs enligt regeringens bedömning inte. Det gäller även med beaktande av de förslag som föreslås. När det gäller rätten att ta del av allmänna handlingar regleras detta i tryckfrihetsförordningen och avser handlingar som förvaras hos myndig- heter. I 2 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) anges att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar också ska gälla handlingar hos de organ som anges i bilagan till denna lag, om hand- lingarna hör till den verksamhet som nämns där. Eftersom erkända organisationer inte finns angivna i bilagan kan det konstateras att någon rätt för allmänheten att ta del av handlingar hos dessa organisationer inte finns . Något förslag om att ändra i bilagan så den även omfattar erkända organisationer har inte heller varit föremål för remittering. Eftersom beredningsunderlag saknas lämnas inte något sådant förslag i denna proposition. däremot kan enligt gällande ordning alltid kräva av de erkända organisationerna att få se de handlingar som hör till deras tillsynsuppgifter. Dels finns det en bestämmelse i artikel 10.4 i klass- förordningen som reglerar vilka handlingar som den erkända organisa- tionen är skyldig att förse den bemyndigande administrationen med, dels ingår en bestämmelse i överlåtelseavtalen mellan organen om en ovillkorlig rätt för myndigheten att få del av handlingar. Eftersom klass- förordningen emellertid inte gäller överlåtelse av sjöfartsskyddsuppgifter blir tillsynsmyndigheten hänvisad till villkor i överlåtelseavtalen eller -besluten för att kunna tillförsäkra sig rätten att ta del av handlingar hos sjöfartsskyddsorganisationerna. Genom att vända sig till tillsynsmyndig- 2012/13:110 heten kan därefter även allmänheten få tillgång till handlingarna, givetvis efter sekretessprövning. Modeller för tillsynen över klassificeringssällskap Transportstyrelsen har i sin rapport gjort bedömningen att det krävs en kontrollnivå utöver de krav som slås fast i klassdirektivet och att kontroll av samtliga överlåtna uppgifter måste utföras på ett systematiskt sätt. Styrelsen påtalar att det finns olika modeller som kan användas beroende på vad som ska granskas. När det gäller redan överlåtna tillsynsuppgifter kan följande konstate- ras. I artikel 9 i klassdirektivet anges att varje medlemsstat ska försäkra sig om att de erkända organisationer som utför uppdrag för dess räkning utför uppgifterna till belåtenhet för dess behöriga administration. Varje medlemsstat ska därför, åtminstone , kontrollera alla erkända organisationer och rapportera om resultatet till de andra medlemsstaterna och kommissionen. Bestämmelserna är genomförda i svensk rätt i 9 kap. 2 § fartygssäkerhetsförordningen (2003:438) och Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2009:2). Regeringen konstaterar att myndigheten inom sitt bemyndigande kan använda sig av de tillsynsmodeller som den finner mest effektiva och uppmuntrar att myndigheten ser över använd- ningsområdet. Något förslag som kräver godkännande behövs däremot inte. När det sedan gäller föreslagen överlåtelse av tillsynsuppgifter inom sjöfartsskyddet gör sig samma resonemang gällande som förts avseende krav på organisationernas registrering som juridisk person i flaggstaten. Det kommer i praktiken att röra sig om samma organisationer som erkänns enligt båda lagstiftningarna. Den tillsyn som sker med stöd av klassdirektivet och fartygssäkerhetsförordningen kommer således att till viss del tillgodose behovet av tillsyn över organisationerna när det gäller sjöfartsskyddsuppgifterna. Ordningen kan emellertid inte anses fullt tillfredsställande trots att något uttryckligt krav på sådan tillsyn inte ställs i förordning (EG) nr 725/2004 eller dess bilagor varför rege- ringen avser att följa frågan. Det lagförslag som lämnas i denna proposition är inte knutet till någon EU-rättsakt eller internationell rättsakt på så sätt att ett visst ikraft- trädandedatum måste iakttas. Lagförslagen är nationella kompletteringar till en EU-rättsakt. Det är således helt och hållet nationella avvägningar som ligger till grund för det föreslagna ikraftträdandet. Eftersom regeringen är angelägen om att införa möjligheten för svenska rederier att kunna välja ett eller flera klassificeringssällskap som tillsynsutövare även avseende sjöfartsskyddsuppgifter bör förslagen dock träda i kraft . Regeringen föreslår därför att förslaget till ändring i lagen (2004:487) om sjöfartsskydd ska träda i kraft Prop. 2012/13:110 . Några särskilda övergångsbestämmelser bedöms inte vara nödvändiga. Den största konsekvensen av det lämnade förslaget är att rederierna får möjlighet att välja en annan tillsynsutövare än den statliga när det gäller efterlevnaden av bestämmelserna om sjöfartsskydd. För det fall rederiet redan anlitar en erkänd organisation för de tillsynsuppgifter som över- låtits med stöd av andra regelverk, kan rederiet nu få möjlighet att använda samma tillsynsutövare inom ytterligare ett tillsynsområde. Det är naturligt att tänka sig att för ju fler uppgifter ett rederi anlitar en erkänd organisation desto lägre kostnader för organisationen vilket kan medföra lägre avgifter för rederiet. Ytterligare en faktor som kan komma att påverka rederiernas kostnader är det förhållandet att organisationerna verkar internationellt och därmed har filialer utomlands. Ett rederi kan således utnyttja en utrikes belägen filial där fartyget för tillfället befinner sig, i stället för att vara tvungen att anpassa sin resa till tillsynstillfället i , vilket sannolikt skulle medföra extrakostnader och missade intäkter. Det är emellertid inte möjligt att ange några exakta belopp för rederier- nas tillsynskostnader, bl.a. eftersom de erkända organisationernas avgifter inte är kända. Detta innebär att det inte med säkerhet kan slås fast ens att förslaget innebär sänkta kostnader för rederierna. Däremot öppnas upp för möjligheten att välja en erkänd sjöfartsskyddsorganisa- tion som tillsynsutövare och därmed också för möjligheten att i ett affärsmässigt förhållande avtala om priset. När det gäller de kostnader som Transportstyrelsens tillsyn föranleder, har styrelsen beräknat att för ett oljetankfartyg med en bruttodräktighet om 500 eller mer som går i internationell trafik minskar kostnaderna för styrelsens tillsyn med . I detta belopp ingår den besparing som det förändrade besiktningsintervallet avseende ISM- tillsynen innebär, se avsnitt 5.2. För ett passagerarfartyg av samma storlek i samma trafik beräknas motsvarande kostnadsminskning uppgå till . En överlåtelse av tillsynsuppgifter till erkända sjöfartsskyddsorganisa- tioner innebär till viss del minskade uppgifter för Transportstyrelsen. Eftersom myndigheten emellertid alltid har huvudansvaret för tillsynen och alltid måste vara beredd att ställa upp om tillsyn efterfrågas måste viss kompetens och personalresurser kvarstå i myndigheten. 2012/13:110 De förslag som lämnas i denna proposition innebär en möjlighet till överlåtelse av tillsynsuppgifter. I vilken omfattning, möjligheten kommer att utnyttjas kan dock inte med säkerhet förutses. Det är därför mycket svårt att spekulera i det exakta behov av resurser som Transportstyrelsen kommer att ha för det fall förslagen antas. Om valmöjligheten inte utnyttjas av rederierna kommer behovet av kompetens och personal- resurser att vara oförändrat. När det gäller tillsyn av erkända organisationer (och därmed erkända sjöfartsskyddsorganisationer) påtalar Transportstyrelsen att den genomförda tillsynen främst skett genom att styrelsen är ombord när organisationerna genomför den redan överlåtna tillsynen på svenska fartyg och att kostnaden därför varit marginell. Om förslaget om utökad överlåtelse genomförs kommer det, tillsammans med den ytterligare överlåtelse som styrelsen redan har mandat att göra, att innebära att tillsynen av organisationerna måste ske på annat sätt. Enligt Transport- styrelsens egen uppskattning kommer detta att kosta . Finansiering via avgifter är inte aktuellt eftersom det rör sig om utländska organ. Det är, enligt regeringens uppfattning, svårt att beräkna en exakt kostnad för denna tillsyn. Uppgiften bör dock inte generera högre kostnader än att de ryms inom myndighetens befintliga anslags- ramar. Förslaget bedöms inte påverka miljön. Inte heller kan några konsekvenser för jämställdheten eller andra intressen antas uppkomma. Transportstyrelsen får erkänna en organisation som uppfyller de krav som anges i bestämmelsen i punkt 4.5 i bilaga 3 till förordning (EG) nr 725/2004 som en erkänd sjöfartsskyddsorganisation. Transportstyrelsen får överlåta åt en erkänd sjöfartsskyddsorganisa- tion som uppfyller de ytterligare krav som följer av föreskrifter som har meddelats med stöd av 21 b § att 1.granska och godkänna skyddsplaner för fartyg enligt bestämmelsen i punkt 9.2 i bilaga 2 till förordning (EG) nr 725/2004, eller 2.utöva tillsyn enligt bestämmelserna i punkt 19.119.3 i bilaga 2 till förordning (EG) nr 725/2004. Ett beslut om överlåtelse får förenas med ytterligare villkor för utförande av uppgifterna. I en ny paragraf, 21 a §, införs bestämmelser med bemyndiganden till Transportstyrelsen. Det bemyndigande som lämnas i andra stycket grundas på 10 kap. 8 § första stycket andra meningen regeringsformen vari föreskrivs att i lag får bemyndiga regeringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om överlåtelse av bl.a. förvaltningsuppgifter till en utländsk inrättning eller samfällighet. Myndighetens namn anges därför i lagtexten. För enhetlighets skull lämnas bemyndigandet i första stycket till samma namngivna myndighet, dvs. I första stycket lämnas således bemyndigande till Transportstyrelsen att erkänna en organisation som uppfyller de krav som anges i bestämmel- sen i punkt 4.5 i bilaga 3 till förordning (EG) nr 725/2004 som en erkänd sjöfartsskyddsorganisation. Förordningen och dess bilagor innehåller bestämmelser om att överlåtelse av sjöfartsskyddsuppgifter kan ske till en erkänd sjöfartsskyddsorganisation (t.ex. punkterna 4.3 och 19.1.2 i bilaga 2). Vidare finns i bilaga 1 till förordningen en bestämmelse där erkänd sjöfartsskyddsorganisation definieras som en organisation med lämplig expertis i sjöfartsskyddsfrågor och lämplig kunskap om arbetet ombord på fartyg. I bestämmelsen i punkt 4.5 i bilaga 3 till förordningen finns en uppräkning av de krav som organisationen bör kunna uppvisa. Bestämmelsen ska enligt artikel 3.5 i förordningen följas som om den vore obligatorisk. Däremot finns inga bestämmelser om själva erkännan- det. Förevarande bestämmelse kompletterar således förordningen så att erkännande kan ske. Om organisationen inte erkänts kan den inte få uppdrag att utföra de uppgifter som enligt förordningen och dess bilagor efter medlemsstatens överlåtelse kan få utföras av en erkänd sjöfarts- skyddsorganisation. De krav som organisationen ska uppfylla för att kunna erkännas är således de som föreskrivs i bestämmelsen i punkt 4.5 i bilaga 3 till förordningen. sjöfartsskyddsorganisation bör kunna uppvisa. Enligt artikel 3.5 i förord- ning (EG) nr 725/2004 ska medlemsstaterna följa bl.a. den nämnda bestämmelsen om minimikompetens som om den vore obligatorisk. I nämnda punkt 4.5 föreskrivs också att den fördragsslutande staten och dess myndighet bör se till att den erkända sjöfartsskyddsorganisationen har den kompetens som behövs vid delegering av specifika uppdrag. Genom den föreslagna bestämmelsen i 21 b § ges möjlighet att på nationell nivå meddela föreskrifter om vilka ytterligare krav som bör ställas på en erkänd sjöfartsskyddsorganisation för att denna ska kunna få uppdrag att utföra uppgifter enligt 21 a §. Exempel på sådana krav är fördjupade kunskaper i vissa specifika avseenden. Bemyndigandet kompletterar bestämmelsen i 21 a § tredje stycket. Paragrafen har behandlats i avsnitt 5.1.4. Flexibilitet för svenska rederier Regeringen har i uppdraget till Transportstyrelsen angivit att det ska finnas en flexibilitet för svenska rederier att välja Transportstyrelsen för besiktning av fartyg. Transportstyrelsen kan konstatera att en sådan flexibilitet kan bibehållas, men att den, för att skapa rimliga planerings- förutsättningar för myndigheten, bör förenas med ett krav på att de rederier som avser använda Transportstyrelsen tecknar särskilda avtal med myndigheten. Styrelsen har vidare haft regeringens uppdrag att säkerställa en kapacitet för nybyggnadsbesiktning även fortsatt. En sådan flexibilitet kan bibehållas, men kommer att medföra vissa kostnader. Införandet av ett system för integrerad tillsyn Vad avser den kvarvarande tillsyn av svenska fartyg som Transport- styrelsen föreslås bedriva, bör ett system för integrerad tillsyn införas. Införandet av ett sådant system torde innebära att antalet förrättnings- tillfällen kan begränsas till ett minimum och kostnaderna för svenska rederier därmed kan hållas så låga som möjligt. Ändrat besiktningsintervall för godkänd säkerhetsorganisation (ISM) Utöver ovan nämnda åtgärder för att stärka konkurrensförutsättningarna för svenska rederier gör Transportstyrelsen bedömningen att det finns förutsättningar att anpassa de svenska reglerna avseende godkänd säker- hetsorganisation för rederier och fartyg till den nivå som råder inter- nationellt. Besiktningsintervallet kan därför ändras från en årlig besiktning till två besiktningar . Denna ändring torde underlätta för svenska rederier genom en ökad flexibilitet framför- allt vad avser tidpunkt när besiktningen ska genomföras. Därutöver inne- bär åtgärden en besparing för svenska rederier genom minskade avgifter utan att sjösäkerhet eller miljöskydd torde påverkas i någon större omfattning. Utöver de effekter som redovisats ovan innebär en utökad delegering att svenska rederier i stället för en avgift till Transportstyrelsen kommer att behöva betala för de tjänster erkända organisationer utför. Storleken på dessa avgifter kan Transportstyrelsen inte bedöma, då detta bygger på en affärsmässig överenskommelse mellan rederiet och den erkända organisationen. Om och i så fall hur mycket billigare det blir för svenska rederier beror således på vilka överenskommelser dessa sluter med erkända organisationer. De erkända organisationerna har dock en mer utbredd lokal representation utomlands än vad Transportstyrelsen har, vilket torde innebära ytterligare en besparing för svenska rederier, då resekostnaderna ofta blir lägre. En utökad delegering i enlighet med det förslag som redovisats ovan får effekter för Transportstyrelsens verksamhet framförallt inom tillsyns- området, men även andra områden påverkas. De föreslagna ändringarna innebär ett minskat antal tillsynsobjekt för myndigheten, vilket leder till minskade intäkter med i storleksordningen . Detta som en utökad delegering innebär att myndigheten 2012/13:110 istället måste bedriva kontrollen av erkända organisationer på ett annat Bilaga 1 sätt. Vidare måste styrelsen vidta vissa andra åtgärder. Dessa åtgärder är nödvändiga för att säkerställa att myndigheten kan fullgöra sina uppgifter som flaggstatsadministration och fullgöra de åtaganden som åligger . Sammantaget leder detta till ökade kostnader i storleks- ordningen 4,65,. Regeringen har vidare uppdragit år Transportstyrelsen att se över hur kontrollen av erkända organisationer kan stärkas.