prop · H10344 · 2013-11-12 00:00:00 — I EU:s kommande bostadslåneavtalsdirektiv är en utgångspunkt att konsumenten har en obegränsad rätt att förtidsbetala en bostadskredit (artikel 18.1). Ett av syftena med reformen är även att förbättra konkurrensen på bankmarknaden. Att, som föreslår, överväga regler som begränsar konsumentens möjlighet att betala är mot denna bakgrund inte aktuellt. En möjlighet som , och anser bör övervägas är att – i stället för en schablonregel – införa en regel som anger att konsumenten ska ersätta kreditgivarens faktiska förlust. Även Ekonomihögskolan vid anser att en ersättningsregel i högre utsträckning bör utgå ifrån förhållandena i det enskilda fallet. Detta genom att ränteskillnadsersättningen kopplas till den specifika krediten och den faktiska ränteförändring som skett. Som beskrivs i departementspromemorian skulle dock en sådan modell minska förutsebarheten och kunna leda till bl.a. komplicerade beräkningar och ökade administrationskostnader. En schablonregel kan bidra till att kreditgivarnas kostnader hålls ner och till att konsumenternas rörlighet på bostadslånemarknaden ökar. Liksom det stora flertalet remissinstanser anser regeringen av dessa skäl att ränteskillnadsersättningen även i fortsättningen normalt bör beräknas enligt en schablon. Schablonregeln bör liksom utgå ifrån skillnaden mellan räntan på krediten och en jämförelseränta. Den nuvarande beräkningsmodellen utgår ifrån att förhållandet mellan räntan på statspapper och kreditgivarens upplåningsränta är stabilt. Detta antagande har visat sig felaktigt. De senaste årens stora räntedifferens mellan räntan på statsobligationer och räntan på bostadsobligationer (s.k. bospread) har bidragit till att konsumenten blivit tvungen att betala en för hög ränteskillnadsersättning i förhållande till kreditgivarens förlust. En viktig del i reformen är därför att ta fram en schablonregel som bättre svarar mot kreditgivarens förlust och som är stabil . Vid utformningen av schablonregeln anser regeringen att det bör kunna ställas högre krav än på kreditgivaren att placera de förtidsbetalda pengarna på ett fördelaktigt sätt och att därmed själv begränsa sin förlust. Detta bör innebära att ränteskillnadsersättningen blir lägre och att rörligheten på bankmarknaden ökar. Sammanfattningsvis bör reformen inriktas mot att utforma en schablonregel som bättre svarar mot kreditgivarens förlust. Kraven på att kreditgivaren ska begränsa sin förlust bör skärpas. Slutligen ska modellen utformas så att den kan antas bli förenlig med det kommande bostadslåneavtalsdirektivets bestämmelser om ränteskillnadsersättning. 2013/14:44 4.2 En mer rättvis ränteskillnadsersättning Regeringens förslag: Den jämförelseränta som används för att beräkna ränteskillnadsersättningen ändras till att motsvara den ränta som i allmänhet gäller för bostadsobligationer ökad med en procentenhet. Det införs en uttrycklig bestämmelse om att ränteskillnadsersättning endast får tas ut i den utsträckning som det överensstämmer med god kreditgivningssed. Departementspromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt promemorian ska dock jämförelseräntan vara räntan som i allmänhet gäller för bostadsobligationer ökad med en och en halv procentenhet. Remissinstanserna: Förslaget att anknyta schablonregelns jämförelseränta till den ränta som i allmänhet gäller för bostadsobligationer tillstyrks eller lämnas i sak utan invändning av de flesta remissinstanser. Även remissinstanser som förordar en annan beräkningsmodell än en schablonregel, t.ex. , och , är positiva till att knyta jämförelseräntan till ränteläget för bostadsobligationer. Förslaget att jämförelseräntan ska vara en och en halv procentenhet högre än räntan för bostadsobligationer tillstyrks eller lämnas utan invändning av en majoritet av remissinstanserna. Flera remissinstanser, bl.a. , , Ekonomihögskolan vid , , , Svensk Inkasso och kritiserar dock förslaget i denna del, främst eftersom ett så högt påslag anses kunna leda till en för hög jämförelseränta. Några remissinstanser, bl.a. , , och , anser även att det bör övervägas om ska ges möjlighet att löpande revidera påslagets storlek. Förslaget att förtydliga betydelsen av god kreditgivningssed vid beräkningen av ränteskillnadsersättningen lämnas utan invändning av i stort sett samtliga remissinstanser. anser dock att en särskild spärregel till skydd för konsumenten bör övervägas. Skälen för regeringens förslag Schablonregeln bör anknyta till det allmänna ränteläget för bostadsobligationer Som framgår av regeringens överväganden i avsnitt 4.1 syftar reformen bl.a. till att skapa en beräkningsmodell som bättre svarar mot kreditgivarens förlust. En första fråga att pröva är vad jämförelseräntan bör utgå ifrån för att uppnå detta. Variationer i skillnaden mellan räntan på statspapper och räntan på bostadsobligationer har, som framgått, skapat problem och bidragit till att ränteskillnadsersättningen inte motsvarat kreditgivarens förlust. I departementspromemorian föreslås därför att jämförelseräntan ska utgå från räntan på bostadsobligationer och inte från räntan på statspapper av olika slag. Förslaget i denna del framstår som naturligt. jämförelseräntan till räntan på bostadsobligationer uppnås en tydligare koppling till både kreditgivarens upplåningskostnad och till kreditgivarens alternativa avkastning i form av att de förtidsbetalade pengarna lånas ut på nytt. Som pekar på har marknaden för bostadsobligationer visat sig fungera väl, med hög omsättning och stabila priser, även under ansträngda marknadsförhållanden. Så gott som samtliga remissinstanser är positiva till en schablonregel som utgår ifrån räntan på bostadsobligationer. En förutsättning för att detta förslag ska kunna läggas till grund för lagstiftning är dock att det går att fastställa det allmänna ränteläget för bostadsobligationer. Frågan behandlas, som bl.a. påpekar, inte närmare i departementspromemorian. Saken kompliceras av att bostadsobligationer ges ut av flera institut och att det därför kan finnas flera bostadsobligationer med samma eller ungefär samma återstående löptid, men med olika räntesatser. Det finns därför inte någon entydig räntesats att utgå ifrån. En möjlighet, som lyfter fram, är att använda de marknadsräntor som Riksbank publicerar för tvååriga och femåriga bostadsobligationer. Dessa marknadsräntor avser dock endast ett instituts bostadsobligationer. Ett så begränsat underlag är inte lämpligt att lägga till grund för en beräkningsmodell för ränteskillnadsersättning. Även om flera institut ger ut bostadsobligationer, är marknaden för sådana obligationer trots allt begränsad. Både kreditgivare och konsumenter kan utan större svårighet få information om vilka utestående bostadsobligationer med en viss återstående löptid som finns på obligationsmarknaden och vad den aktuella räntan – eller kursen – är för dessa. Sådan information kan fås t.ex. på marknadsplatsers webbsidor och genom affärstidningar. Vidare kan det konstateras att det inte är, och inte heller varit, någon större skillnad mellan räntesatserna på de olika institutens bostadsobligationer med samma eller ungefär samma återstående löptid. Det allmänna ränteläget för bostadsobligationer med en viss löptid bör därför kunna fastställas relativt enkelt. Det finns även andra omständigheter som talar för departementspromemorians förslag. har till stöd för tillämpningen antagit allmänna råd som behandlar bl.a. frågor om ränteskillnadsersättning (allmänna råd om krediter i konsumentförhållanden, FFFS 2011:47). I dessa råd anges bl.a. hur beräkningen bör göras om det inte finns ett statspapper med sådan löptid som motsvarar kreditens återstående räntebindningstid. I råden anges även att kreditgivaren inför en förtidsbetalning bör lämna information som översiktligt visar hur ersättningen beräknas, om konsumenten begär det. Till ytterligare stöd för tillämpningen publicerar och Konsumenternas Bank- och information om ränteskillnadsersättningen och dess beräkning. Byråerna har även utarbetat ett webbaserat verktyg som konsumenten kan använda för att beräkna den ungefärliga kostnaden för att förtidsbetala ett lån . Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det finns ett tillräckligt underlag för att föreslå att schablonregelns jämförelseränta ska utgå ifrån den ränta som i allmänhet gäller för bostadsobligationer. I författningskommentaren återkommer regeringen till frågan om hur denna ränta närmare bör kunna fastställas. Regeringen avser dock även att ge i uppdrag att till ytterligare vägledning för tillämpningen 2013/14:44 utveckla hur det allmänna ränteläget för bostadsobligationer skulle kunna beräknas i olika situationer. Schablonregelns jämförelseränta bör vara en procentenhet högre än den ränta som i allmänhet gäller för bostadsobligationer Schablonregeln bör ge uttryck för en rimlig avvägning mellan parternas motstående intressen. Den bör utformas så att det normalt sett inte finns risk för någon större över- eller underkompensation. Frågan blir därför om det, för att åstadkomma en lämplig nivå på jämförelseräntan, bör göras ett påslag på den ränta som i allmänhet gäller för bostadsobligationer. Nivån på jämförelseräntan har stor betydelse för bostadslånemarknaden. Ett lån med bunden ränta bygger på att parterna delar på risken för ränteförändringar . Ett avtal om bunden ränta har den fördelen för konsumenten att han eller hon inte behöver riskera räntehöjningar . är kreditgivaren berättigad till en viss bestämd ränta . Om jämförelseräntan sätts för högt, innebär det att konsumenten ges en rätt att säga upp ett lån med bunden ränta utan eller endast till en mindre kostnad. Konsumenten ges då möjlighet att utnyttja fördelarna med den bundna räntan utan att behöva beröras av nackdelarna. En sådan ordning skulle rubba förutsättningarna för avtalet och strida mot den bakomliggande grundtanken som lån med bunden ränta bygger på. Det måste vidare beaktas att kreditgivaren vid lån med bunden ränta i många fall själv har lånat upp kapital till en ränta som är bunden . Om konsumenten hade möjlighet att säga upp krediten utan att behöva betala ersättning till kreditgivaren för en ränteförlust, skulle det öka kreditgivarens finansiella risk och nödvändiggöra t.ex. större marginaler mellan utlånings- och upplåningsräntorna. Å andra sidan måste det beaktas att en kreditgivare har möjlighet – och skyldighet – att själv begränsa sin skada. Denna begränsning kan kreditgivaren åstadkomma genom att de förtidsbetalda medlen omplaceras under den återstående bindningstiden, t.ex. i nya räntebundna bostadskrediter eller genom att återköpa bostadsobligationer. För att säkerställa en lämplig nivå på jämförelseräntan anser vissa remissinstanser, bl.a. , och , att bör ges i uppdrag att regelbundet utvärdera och revidera påslagets storlek. Genom en sådan lösning skulle dock en förvaltningsmyndighet generellt bestämma innehållet i redan ingångna civilrättsliga avtal, utan att parterna skulle kunna påverka detta. Sådana civilrättsliga föreskrifter ska meddelas genom lag (se 8 kap. 2 § första stycket 1 regeringsformen). Regeringen och myndigheterna kan visserligen meddela verkställighetsföreskrifter som i viss utsträckning fyller ut lagen. Det krävs dock att den bakomliggande lagbestämmelsen är så detaljerad att regeln inte tillförs något väsentligt nytt genom verkställighetsföreskriften. Att utforma en så detaljerad lagbestämmelse om ränteskillnadsersättning skulle vara mycket komplicerat. Regeringen instämmer av dessa skäl i departementspromemorians bedömning att en sådan lösning inte är lämplig. I departementspromemorian föreslås det att jämförelseräntan bör vara en ränta som med en och en halv procentenhet överstiger det allmänna ränteläget för bostadsobligationer. Förslaget motiveras med konsumenthänsyn och med att påslaget bedöms motsvara kreditgivarens alternativa avkastning genom att ge ut ett nytt bostadslån med motsvarande återstående räntebindningstid. påpekas att ett alltför högt påslag skulle kunna orsaka störningar på bostadslånemarknaden. Departementspromemorians förslag har mött kritik från flera remissinstanser. Kritiken tar sikte på att ett påslag av den storleken inte skulle ge kreditgivaren ersättning för den förlust som uppkommer på grund av den förtida betalningen och att konsumenten i många fall skulle få ett tydligt incitament att säga upp ingångna låneavtal med bunden ränta . pekar på risken för att hushållen ökar sin skuldsättning i samband med att lånen förhandlas om. hävdar för sin del att skillnaden mellan kreditgivarens faktiska utlåningsränta och räntan på bostadsobligationer är klart lägre än vad departementspromemorians förslag utgår ifrån. Den genomsnittliga skillnaden bedöms ha varit för ett lån med tvåårig bindningstid och för ett lån med femårig bindningstid. Föreningen anser av bl.a. dessa skäl att påslaget bör bestämmas till . Det är tydligt att ett genomförande av förslaget skulle kunna rubba förutsättningarna för lån med bunden ränta. Regeringen ser en risk för att ett så högt påslag vid sjunkande räntelägen skulle kunna leda till omfattande uppsägningar av bostadslån med bunden ränta och därmed till instabilitet på kreditmarknaden. Vidare kan det ifrågasättas om ett påslag på en och en halv procentenhet i tillräcklig utsträckning beaktar utgångspunkten att en kreditgivare vid förtidsbetalning i princip ska få täckning för sin förlust. I förlängningen skulle förslaget, som flera remissinstanser pekar på, riskera att leda till bl.a. att kreditgivarna höjer marginalerna mellan utlånings- och upplåningsräntorna eller helt slutar erbjuda vissa slags bostadslån med bunden ränta. Departementspromemorians förslag i denna del skulle alltså kunna leda till negativa konsekvenser för både konsumenter och kreditgivare. Det står enligt regeringens bedömning klart att påslaget bör vara lägre än en och en halv procentenhet. är ett uttalat syfte med reformen att skärpa kraven på kreditgivarna att begränsa sina förluster. Vidare kan det förväntas att det kommande bostadslåneavtalsdirektivet kommer att uppställa ett krav på att ränteskillnadsersättningen inte får överstiga kreditgivarens finansiella förlust, vilket innebär att påslaget inte kan vara för lågt. Regeringen anser sammantaget att ett påslag på en procentenhet framstår som rimligt. Det bör dock framhållas att regeringen avser att följa effekterna av reformen och är beredd att vidta åtgärder, om det bedöms nödvändigt. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att schablonregelns jämförelseränta ska motsvara en ränta som med en procentenhet överstiger den ränta som i allmänhet gäller för bostadsobligationer med en löptid som motsvarar den återstående räntebindningstiden för det bostadslån som betalas . Ytterligare begränsning av ränteskillnadsersättningen Den nuvarande schablonregeln anger – liksom den föreslagna – vad konsumenten högst ska betala. Som ett ytterligare skydd för konsumenten är kreditgivaren i sitt förhållande till konsumenten skyldig att iaktta god kreditgivningssed (6 § konsumentkreditlagen). Om det i ett enskilt fall är uppenbart att schablonregeln leder till att kreditgivaren blir överkompenserad, får det anses strida mot god kreditgivningssed att kreditgivaren fullt ut utnyttjar den ram för ersättningen som regeln ger (prop. 1993/94:201 s. 13). I departementspromemorian föreslås inte någon ändring i detta avseende, annat än en redaktionell ändring för att understryka att principen ska beaktas vid beräkningen av ränteskillnadsersättning. anser att en särskild spärregel bör övervägas till ytterligare skydd för konsumenten. En sådan regel skulle kunna innebära att ränteskillnadsersättningen högst får motsvara en viss procent av det förtidsbetalade beloppet. Regeringen delar dock departementspromemorians bedömning att det är svårt att utforma en sådan regel som leder till ett för parterna rättvist resultat vid t.ex. olika återstående räntebindningstider. Någon absolut spärregel bör alltså inte införas. I stället instämmer regeringen i departementspromemorians bedömning att principen om god kreditgivningssed ger konsumenten ett tillräckligt skydd mot att kreditgivaren överkompenseras. I förhållande till departementspromemorians förslag anser regeringen dock att detta skydd bör betonas ytterligare. Regeringen föreslår därför att det uttryckligen ska framgå att kreditgivarens rätt till ränteskillnadsersättning är villkorad av att ersättningskravet överensstämmer med god kreditgivningssed. Om det i ett enskilt fall står klart att schablonregeln leder till att kreditgivaren överkompenseras, bör kreditgivaren endast ha rätt att ta ut ränteskillnadsersättning i den utsträckning som det överensstämmer med god kreditgivningssed. Regeringen föreslår en lagregel med denna innebörd. Den föreslagna lagregeln är inte begränsad till att gälla endast för bostadskrediter. För övriga konsumentkrediter kommer dock bestämmelsen att få begränsad effekt. Den schablonregel för beräkningen av ränteskillnadsersättning som gäller för övriga konsumentkrediter (36 § tredje stycket 2) grundar sig nämligen på bestämmelser i konsumentkreditdirektivet. Som regeringen tidigare uttalat har kreditgivaren i dessa fall alltid rätt till schablonersättningen, men inte mer (se prop. Regeringens förslag innebär ett förtydligande av den civilrättsliga bety- delse som god kreditgivningssed har beträffande kreditgivarens rätt till ränteskillnadsersättning. Om en konsument anser att kreditgivaren begär mer ersättning än vad som följer av god kreditgivningssed, kan frågan ytterst prövas i domstol. Regeringen förutsätter även att tillsynsmyndigheterna – för kreditinstituten – övervakar att kreditgivarna tillämpar god kreditgivningssed vid beräkningen av ränteskillnadsersättning. Den föreslagna modellen kan antas bli förenlig med ett kommande I det senaste kompromissförslaget till bostadslåneavtalsdirektiv anges i artikel 18.3 att medlemsstaterna får föreskriva att en kreditgivare ska ha rätt till en skälig och objektiv kompensation för eventuella kostnader som har ett direkt samband med förtidsåterbetalning av krediten. får dock inte överstiga kreditgivarens finansiella förlust (eng. financial Någon definition av uttrycket kreditgivarens finansiella förlust finns inte i förslaget. En jämförelse kan dock göras med artikel 16.4 b i konsu- mentkreditdirektivet, som behandlar medlemsstaternas möjlighet att införa regler som ger kreditgivaren rätt till full kompensation för sin förlust vid förtidsbetalning av en konsumentkredit. som skillnaden mellan den ursprungliga krediträntan och den ränta till vilken kreditgivaren kan låna ut det förtidsbetalade beloppet på nytt. Hänsyn ska även tas till kreditgivarens administrativa kostnader på grund Det förslag som regeringen lägger fram innehåller flera delar som säkerställer att ränteskillnadsersättningen inte överstiger kreditgivarens Det föreslagna påslaget och anknytningen till bostadsobligationer minskar risken för att kreditgivaren blir över- kompenserad, dvs. får högre ersättning än kreditgivarens förlust. ningen av beräkningsmodellen medför att kreditgivaren blir tvungen att försöka begränsa sin skada, t.ex. genom att låna ut pengarna på nytt under den återstående räntebindningstiden. En jämförelse kan här göras med beskrivningen av förlust i artikel 16.4 b i konsumentkreditdirektivet. Att de föreslagna bestämmelserna uppfyller förväntade EU-rättsliga krav säkerställs även genom den nya civilrättsliga regeln om att ränte- skillnadsersättning endast får tas ut i den utsträckning som det överens- stämmer med god kreditgivningssed. Om det står klart att schablonregeln leder till en ränteskillnadsersättning som överstiger kreditgivarens för- lust, får kreditgivaren inte fullt ut utnyttja den ram för ersättningen som Därtill kommer att de föreslagna reglerna – liksom de som gäller – inte medger kreditgivaren någon särskild kompensation för administra- tiva kostnader i anledning av förtidsbetalningen. Denna typ av förluster får alltså kreditgivaren bära själv. Regeringen bedömer av dessa skäl att förslaget kan antas bli väl fören- ligt med bestämmelserna i ett kommande bostadslåneavtalsdirektiv. 5 Kreditgivarens rätt till förtidsbetalning vid försämrad säkerhet Regeringens förslag: En kreditgivares rätt till betalning av ett bostadslån vid försämring av säkerheten begränsas. En allmän prisnedgång på bostadsmarknaden ska inte ge rätt till förtidsbetalning. Departementspromemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Departementspromemorians förslag tillstyrks eller lämnas i sak utan invändning av i stort sett samtliga remissinstanser. förespråkar dock en vidare analys av vilka konsekvenser förslaget kan få. och anser att förslaget skulle kunna påverka kreditgivarnas säkerheter och finansiering. och föreslår en annan lagteknisk utformning. anser att kreditgivarens rätt till förtidsbetalning bör begränsas även när försämringen av säkerheten beror på en naturhändelse. Skälen för regeringens förslag: För att en konsument ska beviljas ett bostadslån krävs normalt att konsumenten ställer en godtagbar säkerhet. Om säkerheten försämras avsevärt, kan därför en förutsättning för avtalets ingående sägas ha brustit. Goda säkerheter skapar även stabilitet på kreditmarknaden, vilket är viktigt ur ett samhällsperspektiv. Enligt nuvarande bestämmelser kan en kreditgivare kräva att konsumenten betalar tillbaka sitt lån , om den säkerhet som ställts för krediten har avsevärt försämrats (33 § första stycket 4 konsumentkreditlagen). Denna rätt har ansetts innebära bl.a. att en kreditgivare har rätt till förtidsbetalning redan om marknadsvärdet på en pantsatt fastighet eller bostadsrätt har minskat avsevärt. Detta trots att konsumenten har fullgjort sina skyldigheter enligt avtalet. För en konsument kan ett krav på förtidsbetalning av ett bostadslån få stora konsekvenser. Ofta är kreditbeloppen för dessa krediter väsentligt högre än vid andra konsumentkrediter, vilket givetvis försvårar konsumentens möjligheter att själv frigöra medel eller att ordna med finansiering från annat håll för att klara av förtidsbetalningen. Om räntan för krediten skulle vara bunden, kan konsumenten dessutom vara tvungen att betala ränteskillnadsersättning till kreditgivaren. För det fall konsumenten inte har möjlighet att betala kreditgivaren , kan den pantsatta bostaden behöva säljas, inte sällan med en restskuld. I departementspromemorian lämnas ett förslag som avser att begränsa kreditgivarens möjlighet att kräva förtidsbetalning på grund av att en bostads marknadsvärde har sjunkit. Som framgått finns det goda skäl för en sådan begränsning, eftersom även en konsument som i alla avseenden skött sina åtaganden annars kan drabbas av betydande svårigheter. Så gott som samtliga remissinstanser är också positiva till departementspromemorians förslag. förespråkar emellertid en vidare analys av vilka konsekvenser departementspromemorians förslag kan få för kreditmarknaden. Inspektionen anser att det finns en risk för att förslaget skulle kunna medföra sämre kreditbetyg för svenska säkerställda obligationer. Även pekar på att förslaget skulle kunna påverka kreditgivarnas finansiering genom säkerställda obligationer. Om säkerheternas värde minskar kraftigt, kan nämligen kreditgivarna bli tvungna att fylla på säkerhetsmassan i obligationerna, vilket kan leda till kostnader för kreditgivarna. Liknande synpunkter framförs av . Enligt regeringens bedömning bör förslaget inte medföra någon egentlig skillnad för kreditgivarna eller för kreditmarknaden jämfört med vad som i praktiken gäller . Som påpekar, har kreditgivarna inte använt sig av den möjlighet till förtidsbetalning som förslaget avser att begränsa. Det ligger nämligen normalt inte i en kreditgivares intresse att säga upp en konsuments bostadskredit vid en allmän prisnedgång på marknaden, när konsumenten i övrigt fullgör sina skyldigheter.