prop · H1031 · 2013-09-18 00:00:00 — insiders) får därmed en starkare ställning än de att erinra mot förslaget. som saknar anställning (s.k. outsiders). framhåller att förslaget om stöd vid leda till en högre jämviktsarbetslöshet genom att korttidsarbete kan komma att få olika slag av trycket på löneökningar från insiders ökar. samhällsekonomiskt oönskade effekter. Dessa effekter för lönebildningen uppstår redan i samband med att det skapas beredskap för att (ESV), skydda befintliga arbetstillfällen i låg- socialförsäkringen (ISF), och Hur omfattande de negativa effekterna blir beror framför allt på hur ofta förslaget kan komma att få negativa effekter för arbetsmarknadens parter förväntar sig att stöd- åtgärden kommer att tillämpas. framhåller att frågan om hur förslaget påverkar marknadens parter förväntar sig att stödåtgärden endast kommer att tillämpas i synnerligen djupa Kommuner och Landsting (SKL) framhåller dock lågkonjunkturer kan effekten för lönebildningen att effekterna för lönebildningen – mot antas bli väsentligt mindre än om parterna bakgrund av stödåtgärdens utformning – kan förväntar sig att stödåtgärden kommer att antas bli begränsade. tillämpas i mer vanligt förekommande låg- (LO) framhåller att effekterna för konjunkturer av normalt djup. lönebildningen kan antas bli begränsade. Stödåtgärden kan vidare leda till högre lönekrav efter en avslutad period med korttids- arbete genom att arbetstagare som gått med på (IFAU), löneminskningar under lågkonjunkturen kräver kompensation i form av större löneökningar när banken och Statskontoret framhåller att förslaget lågkonjunkturen är över och företagets kan komma att leda till undanträngningseffekter. produktionsvolym åter ökat. Det kan i sin tur LO framhåller dock att undanträngnings- leda till att färre nya arbetstillfällen skapas under återhämtningsfasen och en efterföljande hög- , , , LO och Det kan inte heller uteslutas att framhåller att förslaget kan komma stödåtgärden leder till att det blir svårare för att leda till dödviktseffekter. ISF, IFAU, outsiders att komma in på arbetsmarknaden under återhämtningsfasen genom att behovet av nyrekryteringar blir lägre. Om långtidsarbetslösheten därigenom ökar kan såväl lönebildning som jämviktsarbetslöshet påverkas ofördelaktigt. Andra negativa effekter som kan uppstå till följd av stöd vid korttidsarbete är s.k. undanträngningseffekter. De uppstår om stödåtgärden leder till att arbetstillfällen bevaras i lågproduktiva företag som på lång sikt inte kan behålla dessa arbetstillfällen. Om arbetskraft på det sättet hålls kvar i företag med låg produktivitet kan företag med högre produktivitet och tillväxtpotential få svårare att rekrytera den arbetskraft som behövs. Undanträngningseffekter leder således till att samhällsekonomiskt önskvärda strukturella förändringar i ekonomin fördröjs. Dessa potentiella effektivitetsförluster är sannolikt mindre framträdande så länge det råder lågkonjunktur. De blir mer framträdande när återhämtningen inleds och efterfrågan på arbetskraft åter ökar. De bör också vara mer betydande i en lågkonjunktur som samverkar med omfattande strukturella problem än i lågkonjunkturer som drivs av störningar i efterfrågan. Stödåtgärden kan slutligen leda till s.k. dödviktseffekter. Med dödviktseffekter förstås att stöd lämnas till företag som ändå skulle ha valt att behålla sin personal även i avsaknad av statlig subvention. Dödviktseffekter innebär att skattemedel inte används effektivt. Mot denna bakgrund – och i syfte att begränsa de samhällsekonomiskt oönskade effekterna av stödåtgärden – bör som utgångspunkt stödåtgärden tillämpas endast i mycket allvarliga konjunkturella situationer. anser regeringen att det inte finns skäl att ytterligare utreda frågan om hur stödåtgärden påverkar lönebildningen. Den första förutsättningen för att regeringen ska få meddela föreskrifter om att stöd vid korttidsarbete ska lämnas bör vara att det ska det råda en synnerligen djup lågkonjunktur eller vara sannolikt att en sådan lågkonjunktur är nära förestående. Till grund för prövningen kan ligga t.ex. prognoser om konjunkturläget. Som en allmän utgångspunkt bör gälla att prognosen ska ta sikte på en tidsperiod . Prognosperiodens längd motiveras av att det normalt tar från det att en störning träffar ekonomin till dess att den fått full effekt på produktion och sysselsättning. Konjunkturläget kan mätas på olika sätt. Vilket mått som är att föredra beror bl.a. på vad syftet med prognosen är. Ett tänkbart mått på konjunkturlägets djup är ett s.k. sysselsättningsgap. Ett gapmått mäter den procentuella avvikelsen i en viss variabel från den långsiktigt hållbara nivån (den potentiella nivån). Sysselsättningsgapet utgår från en bedömning av mängden lediga resurser på arbetsmarknaden och är ett av flera gapmått för arbetsmarknaden. Sysselsättningsgapet är ett mått på den procentuella avvikelsen i sysselsättning från den potentiella sysselsättningen. Det går inte att med någon precision ange vid vilken nivå på sysselsättningsgapet det är samhällsekonomiskt motiverat att stöd vid korttidsarbete aktualiseras. Som en allmän utgångspunkt kan emellertid gälla att ett sysselsättningsgap om minus eller lägre får anses motsvara en synnerligen djup lågkonjunktur. I inledningen av den s.k. finanskrisen visade prognoser att sysselsättningsgapet skulle komma att understiga minus . , och framhåller är sysselsättningsgapet som mått på konjunkturlägets djup inte invändningsfritt. Regeringen delar därför bedömning att också andra mått på konjunkturläget än sysselsättningsgapet bör kunna användas vid bedömningen av om det råder en synnerligen djup lågkonjunktur eller är sannolikt att en sådan lågkonjunktur är nära förestående. Den andra förutsättningen för att regeringen ska få meddela föreskrifter om att stöd vid korttidsarbete ska lämnas är att stödet inte i beaktansvärd omfattning bedöms hindra en samhällsekonomiskt önskvärd strukturomvandling eller medför andra betydande samhällsekonomiska nackdelar. Stöd vid korttidsarbete kan leda till att en samhällsekonomiskt önskvärd strukturomvandling fördröjs, dvs. att arbetskraft stannar i lågproduktiva företag och att högproduktiva företag därigenom får svårare att växa (s.k. undanträngningseffekter). Hur stora undanträngningseffekterna blir beror bl.a. på om lågkonjunkturen främst är orsakad av minskad efterfrågan eller främst av strukturella problem. Om lågkonjunkturen orsakats av låg efterfrågan bör riskerna för undanträngningseffekter vara förhållandevis begränsade. Korttidsarbete kan i så fall antas vara motiverat av ett önskemål att möta tillfälligt låg efterfrågan på arbetskraft. Om lågkonjunkturen i stället orsakats av, eller samverkar med, betydande strukturella problem kan däremot stödåtgärden leda till oönskade undanträngningseffekter i större utsträckning. I så fall föreligger en risk att ekonomins produktionskapacitet hämmas genom att arbetskraft hålls kvar i företag utan långsiktig bärkraft och att andra företag får svårare att växa. En stödperiod bör inte föreskrivas om detta bedöms ske i beaktansvärd omfattning. Inte heller bör stödåtgärden aktiveras om det bedöms leda till andra betydande samhällsekonomiska nackdelar, t.ex. att lönebildningen påverkas på ett ofördelaktigt sätt. Regeringens föreskrifter bör föregås av en sammanvägd bedömning av om de förutsättningar under vilka regeringen får meddela föreskrifter om att stöd vid korttidsarbete ska lämnas är uppfyllda. ISF, IFAU, , i , i , , och Statskontoret, pekar på svårigheterna att bedöma om dessa kriterier är uppfyllda och Statskontoret framhåller att detta försvårar uppföljning och utvärdering av stödåtgärden. Regeringen har förståelse för att det kan vara svårt att bedöma om förutsättningarna för att regeringen ska få meddela föreskrifter om att stöd vid korttidsarbete ska lämnas är uppfyllda. Det ligger emellertid i sakens natur att de angivna förutsättningarna är allmänt hållna och ger utrymme för skönsmässiga bedömningar. Förslaget föranleder 5 § lagen om stöd vid korttidsarbete, se avsnitt 3.1. 6.17.4.2.3Konjunkturinstitutets bedömning och Barometerindikatorn Regeringens bedömning: Till grund för regeringens bedömning av om förutsättningarna för stöd vid korttidsarbete är uppfyllda bör finnas en bedömning från . När Barometerindikatorn är lägre än 80 bör göra en bedömning av om förutsättningarna för stöd vid korttidsarbete är uppfyllda. Regeringen kan meddela föreskrifter om bedömning och Barometerindikatorn. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig tillstyrker eller har inget att erinra mot bedömningen. (), utvärdering (IFAU), och framhåller att det är viktigt att stödåtgärden inte sätts in . anser att bedömning av om förutsättningarna för stöd vid korttidsarbete är uppfyllda leder till onödigt dröjsmål. ESV, Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) och IFAU anser att det föreligger en risk för att Barometerindikatorn kan komma att manipuleras. ESV, () och Fordonskomponentgruppen (FKG) anser att Barometerindikatorn, mot bakgrund av dess bredd, är trubbig som indikator på en förestående och djup lågkonjunktur. i (LO) framhåller att Barometerindikatorns gränsvärde om 80 som utgångspunkt är en lämplig indikator på en förestående och djup lågkonjunktur, men att Barometerindikatorns gränsvärde och valet av indikator kan komma att behöva ses över . LO och (Sinf) anser att frågan om Barometerindikatorn – som indikator på en förestående och djup lågkonjunktur – bör kompletteras med andra indikatorer behöver övervägas vidare. Skälen för regeringens bedömning: Regeringens bedömning av om förutsättningarna för stöd vid korttidsarbete är uppfyllda bör vila på ett allsidigt underlag. Till grund för prövningen bör i första hand ligga en bedömning från . bedömning bör ta sikte på om förutsättningarna för stöd vid korttidsarbete är uppfyllda. Som ESV, IFAU, och framhåller bör stödåtgärden, i syfte att få avsedd effekt på sysselsättningen, sättas in i inledningsskedet av en synnerligen djup lågkonjunktur. Det är inte ändamålsenligt att avvakta med stödåtgärden till dess konjunkturläget redan är exceptionellt svagt. För att bedömning ska aktualiseras bör det emellertid finnas tydliga tecken på en förestående och djup lågkonjunktur enligt en förutbestämd indikator. och LO framhåller är det viktigt att den valda indikatorn är bred i den bemärkelsen att den mäter tillståndet i hela ekonomin. Det minskar risken för att indikatorn fångar ett efterfrågefall som endast drivs av strukturomvandling. Indikatorn bör också vara ett så objektivt mått på konjunkturläget som möjligt. Den bör alltså inte kräva att en bedömning av jämvikten för olika variabler görs och den bör inte heller kunna påverkas. Det är också en fördel om indikatorn publiceras med förhållandevis täta intervaller. Slutligen bör indikatorn avspegla konjunkturutvecklingen. Barometerindikatorn är en bred indikator som omfattar hela ekonomin utom offentlig sektor. Företag och hushåll tillfrågas om både nuläget och förväntningar om den närmaste framtiden. Företagen tillfrågas bl.a. om produktionsvolym, orderstock och planerade förändringar i antalet anställda. Barometerindikatorn har relativt stark samvariation med förändringen av BNP. Barometerindikatorn har ett medelvärde på 100 och en standardavvikelse på 10. Värden under 100 motsvarar en svagare ekonomi än normalt och värden under 90 en mycket svagare ekonomi än normalt. Under finanskrisen visade Barometerindikatorn som lägst 71, se diagram 6.10. Mycket starkare respektive svagare : Barometerindikatorn utgörs här av kvartalsvärden. Streckad linje avser historiska förlängning baserad på en delmängd av informationen. Mycket svagare respektive starkare ekonomi definieras av att Barometerindikatorn befinner sig en standardavvikelse från sitt medelvärde 100. I likhet med , och LO anser regeringen att som utgångspunkt bör gälla att ett lämpligt gränsvärde för Barometerindikatorn är 80. Det innebär att när Barometerindikatorn är lägre än 80 bör göra en bedömning av om förutsättningarna för stöd vid korttidsarbete är uppfyllda. bör lämna sin bedömning till regeringen . Till skillnad från anser regeringen att bedömning är en viktig komponent i regeringens beslutsunderlag och att ett dröjsmål är godtagbart i sammanhanget. ESV, ISF, IFAU, NNR och FKG framför kritik mot Barometerindikatorn som indikator på en förestående och djup lågkonjunktur. Regeringen anser att risken för att Barometerindikatorn ska kunna manipuleras är mycket liten. Regeringen har viss förståelse för remissinstansernas bedömningar att Barometerindikatorn är trubbig. Trots det anser regeringen att de skäl som ovan redovisats för att Barometerindikatorns är lämplig som indikator på en förestående och djup lågkonjunktur väger tyngre än de invändningar som remissinstanserna framför. Som KI, och LO framhåller kan Barometerindikatorns gränsvärde och valet av indikator komma att behöva ses över . Det bör emellertid, mot bakgrund av den anförda remisskritiken, understrykas att regeringen alltid har att göra en självständig bedömning av om förutsättningarna för att stöd vid korttidsarbete ska lämnas är uppfyllda. Mot denna bakgrund anser regeringen – till skillnad från LO och Sinf – att Barometerindikatorn inte behöver kompletteras med andra indikatorer. Närmare föreskrifter om bedömning och Barometerindikatorn bör emellertid lämnas i förordningsform. Regeringens förslag: Regeringens föreskrifter ska avse av tolv kalendermånader. Om förutsättningarna för att regeringen ska få meddela föreskrifter om att stöd vid korttidsarbete ska lämnas är uppfyllda, får den tidsperiod som föreskrifterna avser förlängas en gång med tolv kalendermånader. Föreskrifter om förlängning får meddelas tidigast sex kalendermånader efter det att föreskrifter om att stöd vid korttidsarbete ska lämnas meddelades. När en tidsperiod har löpt ut får föreskrifter om att stöd vid korttidsarbete ska lämnas avse en tidsperiod som infaller tidigast 24 kalendermånader från den tidpunkt när tidsperioden löpt ut. Regeringens bedömning: Regeringen kan meddela föreskrifter om bedömning. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remiss- instanser som yttrat sig tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. anser att en tidsperiod inte ska kunna förlängas. Under alla omständigheter anser och utvärdering (IFAU) att andra förutsättningar för att preliminärt stöd ska lämnas ska gälla vid en förlängning av en tidsperiod. Facket för skogs-, trä- och grafisk bransch (GS), Industriarbetsgivarna, , , ingenjörer, , , , () och i (LO) anser att det inte ska finnas någon karenstid, eftersom kriser kan drabba med återkommande och förhållandevis korta mellanrum. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Stöd vid korttidsarbete bör lämnas (tidsperiod). För att stödåtgärden ska vara förutsägbar för arbetsgivare och arbetstagare bör utgångspunkten vara att stöd ska lämnas , även om det visar sig att den konjunkturella situationen blir mindre allvarlig eller kortvarigare än förväntat eller om åtgärden i övrigt inte längre framstår som motiverad. Det talar för att tidsperioden bör vara förhållandevis kort. För att stödåtgärden ska kunna ge effekt på sysselsättningen under den djupa krisen bör tidsperioden emellertid inte vara alltför kort. Mot denna bakgrund bör tidsperioden som utgångspunkt begränsas till tolv kalendermånader. Det kan emellertid inte uteslutas att den djupa krisen inte visar tecken på att vika . Mot denna bakgrund anser regeringen – till skillnad från – att en tidsperiod bör kunna förlängas. Majoriteten av remissinstanserna delar denna bedömning. Förlängs perioden bör den ytterligare tidsperiod som föreskrifterna avser vara tolv kalendermånader. Föreskrifter om förlängning av en tidsperiod bör också förutsätta att förutsättningarna för att regeringen ska få meddela föreskrifter om att stöd vid korttidsarbete ska lämnas är uppfyllda. Föreskrifter om förlängning av en tidsperiod bör inte kunna meddelas i alltför nära tidsmässigt samband med föreskrifterna att stöd vid korttidsarbete ska lämnas. bör en förlängning ske innan tidsperioden löper ut. Mot denna bakgrund bör föreskrifter om förlängning meddelas tidigast sex kalendermånader från tidpunkten för meddelandet av föreskrifterna att stöd vid korttidsarbete ska lämnas. bör göra en bedömning om förutsättningarna för att stöd vid korttidsarbete ska kunna lämnas är uppfyllda. Närmare föreskrifter om bedömning bör emellertid lämnas i förordningsform. Mot bakgrund av stödåtgärdens tillfälliga natur bör en förlängning av en tidsperiod få föreskrivas endast en gång. Det innebär att stöd vid korttidsarbete kan lämnas för längst 24 kalendermånader åt gången. I detta ligger att bör förflyta innan regeringen ska få meddela föreskrifter om att stöd vid korttidsarbete ska lämnas på nytt. Mot denna bakgrund anser regeringen – till skillnad från GS, Industriarbetsgivarna, , , ingenjörer, , , , TCO och LO – att en karenstid bör gälla. Som dessa remissinstanser framhåller kan det emellertid inte uteslutas att mycket allvarliga konjunkturella situationer kan komma att drabba med förhållandevis täta mellanrum. Mot denna bakgrund bör karenstiden begränsas till 24 kalendermånader. Karenstiden bör även gälla när en tidsperiod upphör . och anser att andra förutsättningar ska gälla när preliminärt stöd ska lämnas vid en förlängning av en tidsperiod. Regeringen anser emellertid att samma förutsättningar för att preliminärt stöd ska lämnas ska gälla . Förslaget föranleder 6–8 §§ lagen om stöd vid korttidsarbete, se avsnitt 3.1. 6.17.4.3Alla arbetsgivare utom offentligt finansierad verksamhet Regeringens förslag: Lagen om stöd vid korttidsarbete omfattar fysiska personer som bedriver näringsverksamhet och juridiska personer. Lagen gäller dock inte –staten, landsting, kommuner, kommunalförbund och samverkansorgan, –juridiska personer över vilka staten, landsting, kommuner, kommunalförbund och samverkansorgan, var för sig eller tillsammans, har ett direkt eller indirekt rättsligt bestämmande inflytande, såvida inte verksamheten avser affärsverksamhet, och –arbetsgivare i fråga om verksamhet som huvudsakligen är finansierad av allmänna medel och där det enligt en offentligrättslig reglering ankommer på det allmänna att tillhandahålla verksamheten. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås att lagen om stöd vid korttidsarbete inte ska omfatta staten, kommuner, landsting och kommunalförbund samt aktiebolag, handelsbolag, föreningar och stiftelser över vilka staten, landsting, kommuner och kommunalförbund har ett rättsligt bestämmande inflytande. I promemorian används beträffande det tredje undantaget uttrycket finansierad av offentliga medel. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. lingen, Akademikers () och anser att stödåtgärden ska ta sikte på en bransch eller ett enskilt företag som drabbas av ekonomisk nedgång. Statskontoret anser att det, sett mot bakgrund av önskemålet att minimera konkurrenspåverkan, är viktigt att stödåtgärden gäller för hela landet och som utgångspunkt omfattar alla slag av arbetsgivare. anser att reformer som syftar till att stärka näringslivets konkurrenskraft i princip ska vara generella till sin natur. () anser att regionförbund och europeiska grupperingar för territoriellt samarbete (EGTS) ska undantas från tillämpningsområdet för lagen om stöd vid korttidsarbete och att det är oklart om med begreppet föreningar avses – förutom ekonomiska föreningar – ideella föreningar. anser att undantaget för arbetsgivare i fråga om verksamhet som huvudsakligen är finansierad av offentliga medel behöver förtydligas. Skälen för regeringens förslag: Arbetsförmedlingen, Akademikers () och anser att stödåtgärden ska ta sikte på en bransch eller ett enskilt företag som drabbas av ekonomisk nedgång. Som framgår av avsnitt 6.17.4.2.2 bör stöd vara en åtgärd som tillämpas i mycket allvarliga konjunkturella situationer och inte när en bransch eller ett enskilt företag drabbas av en ekonomisk nedgång. Mot denna bakgrund anser regeringen att stödåtgärden bör gälla för hela landet och bör som utgångspunkt omfatta alla slag av arbetsgivare. Majoriteten av remissinstanserna delar denna bedömning. Som utgångspunkt bör gälla att alla juridiska personer och fysiska personer som bedriver näringsverksamhet ska omfattas av stödåtgärden. Det är emellertid inte rimligt att offentligt finansierad verksamhet ska omfattas av stödåtgärden. Verksamhet som redan finansieras av det allmänna ska inte erhålla en statlig subvention i form av stöd vid korttidsarbete. Dessutom kan detta slag av verksamhet som regel inte anses bli påverkad av konjunkturen på ett sådant sätt att syftet med åtgärden kan antas bli uppnått. Från tillämpningsområdet för lagen om stöd vid korttidsarbete bör därför i första hand undantas offentliga arbetsgivare, oavsett om verksamheten bedrivs i egen regi eller genom olika slag av rättssubjekt. I promemorian föreslås att lagen inte ska omfatta staten, kommuner, landsting och kommunalförbund. Förutom staten, landsting, kommuner och kommunalförbund bör emellertid samverkansorgan enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen undantas från lagens tillämpningsområde. I promemorian föreslås vidare att lagen inte ska omfatta aktiebolag, handelsbolag, föreningar och stiftelser över vilka staten, landsting, kommuner och kommunalförbund har ett rättsligt bestämmande inflytande. Med uttrycket föreningar avses ekonomiska och ideella föreningar. Som BFN framhåller kan verksamhet bedrivas genom andra rättssubjekt än aktiebolag, handelsbolag, föreningar och stiftelser, t.ex. europeiska grupperingar för territoriellt samarbete (EGTS). Mot denna bakgrund bör uttrycket juridiska personer användas i lagtexten i stället för uttrycket aktiebolag, handelsbolag, föreningar och stiftelser. BFN anser att regionförbund ska undantas. försöksverksamhet med regionförbund upphörde emellertid , se lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med regionförbund i län och län som upphävts genom SFS 2002:35. I de fall det allmänna genom olika slag av rättssubjekt bedriver affärsverksamhet, dvs. verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur och som inte är finansierad av anslags- eller skattemedel, bör emellertid – på samma sätt som gäller för privatägda företag – stöd vid korttidsarbete kunna lämnas. Från lagen bör slutligen undantas arbetsgivare som bedriver verksamhet som huvudsakligen är finansierad av allmänna medel och där det enligt en offentligrättslig reglering ankommer på det allmänna att tillhandahålla verksamheten. Det gäller utförare av verksamhet som annars hade tillhandahållits av det allmänna och som huvudsakligen finansieras av allmänna medel. anser att undantaget för arbetsgivare i fråga om verksamhet som huvudsakligen är finansierad av offentliga medel behöver förtydligas. En verksamhet bör omfattas av undantaget om arbetsgivaren mot ersättning utför uppgifter som annars hade utförts av det allmänna, dvs. verksamhet som det enligt offentligrättslig reglering som utgångspunkt ankommer på det allmänna att tillhandahålla. Som exempel på sådana verksamheter kan nämnas privata utförare av offentligt finansierade tjänster inom vård, skola och omsorg. En fristående skola vars verksamhet finansieras med bidrag från elevers hemkommuner omfattas sålunda av undantaget. Undantaget bör däremot inte omfatta fall då arbetsgivare inom ramen för sedvanliga avtalsförhållanden mot ersättning tillhandahåller det allmänna varor eller tjänster, t.ex. ett privat byggföretag som mot ersättning åtagit sig att uppföra en idrottsanläggning åt en kommun. I så fall är verksamheten inte finansierad av allmänna medel i den mening som avses . En verksamhet anses huvudsakligen finansierad av allmänna medel om verksamheten till mer än hälften finansieras på sådant sätt.