prop · H003148 · 2013-04-16 00:00:00 — 19 Jfr rådets direktiv /50/EG av om villkor för tredjelands- medborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning (EUT L 155, , s. 17, Celex 32009L0050). Europeiska unionens råd antog direktivet 2009/50/EG om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för hög- kvalificerad anställning (blåkortsdirektivet)1. Direktivet, som trädde i kraft , skulle vara genomfört i medlemsstaterna . Blåkortsdirektivet bifogas som bilaga 1. Inom har departementspromemorian Genom- förande av blåkortsdirektivet (Ds 2012:28) utarbetats. En samman- fattning av promemorian och promemorians lagförslag finns i bilagorna 2 och 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ju2012/4935/L7). I propositionen föreslås de lagändringar som behövs för att genomföra blåkortsdirektivet. Dessutom föreslås en lagändring som innebär att beslut om avslag på ansökan om arbetstillstånd eller beslut om återkallelse av arbetstillstånd får överklagas till en migrationsdomstol utan att frågan om tillstånd ska ha behandlats i samband med beslut om avvisning eller utvisning. I samband med remissbehandlingen av departementspromemorian har vissa remissinstanser framfört synpunkter på utlänningsförfattningarna som inte har en direkt koppling till blåkortsdirektivet eller till förslaget om utvidgad möjlighet att överklaga. Dessa synpunkter beaktas inte inom ramen för detta lagstiftningsärende. Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och de gröna. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådets synpunkter och förslag behandlas i avsnitt 9.5 och i författningskommentaren. Regeringens lagförslag har utformats i enlighet med Lagrådets synpunkter. I förhållande till lagrådsremissen har vissa redaktionella och språkliga ändringar gjorts i lagtexten. Syftet med direktivet är enligt artikel 1 att fastställa villkoren för inresa och vistelse för högkvalificerad anställning på medlemsstaternas territorium och i andra medlemsstater än den första medlemsstaten när det gäller tredjelandsmedborgare som har EU-blåkort och deras familjemedlemmar. 1 EUT L 155, , s. 17 (Celex 32009L0050). I artikel 2 finns ett antal definitioner. Med tredjelandsmedborgare avses en person som inte är unions- medborgare i den mening som avses i artikel 17.1 i fördraget (numera artikel 20.1 i EUF-fördraget). Med högkvalificerad anställning avses anställning av en person som i den berörda medlemsstaten i egenskap av arbetstagare är skyddad enligt nationell arbetsrätt eller enligt nationell praxis, oavsett rättsförhållandet, i syfte att för, eller under ledning av, någon annan utöva verkligt och effektivt syfte att för, eller under ledning av, någon annan utöva verkligt och effektivt arbete, för vilken personen erhåller betalning och för vilken personen har relevant och särskild kompetens, som styrks genom högre yrkeskvalifikationer. Med EU-blåkort avses ett tillstånd med beteckningen EU-blåkort som ger innehavaren rätt att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium i enlighet med villkoren i blåkortsdirektivet. Med första medlemsstat avses den medlemsstat som först beviljade en tredjelandsmedborgare ett EU-blåkort. Med andra medlemsstat avses varje annan medlemsstat än den första medlemsstaten. Med familjemedlemmar avses tredjelandsmedborgare enligt definitionen i artikel 4.1 i direktiv /86/EG av om rätt till familjeåterförening. Med högre yrkeskvalifikationer avses kvalifikationer som kan styrkas genom bevis på högre utbildning eller, om undantag om detta föreskrivs i nationell lagstiftning, genom bevis yrkeserfarenhet som är jämförbar med högre utbildning och som är relevant inom det yrke eller den bransch som specificeras i anställningskontraktet eller det bindande anställningserbjudandet. Med bevis på högre utbildning avses examens-, utbildnings- eller annat behörighetsbevis på formella kvalifikationer som utfärdats av en behörig instans och som styrker slutförandet av ett program för eftergymnasial högre utbildning, nämligen en uppsättning kurser som tillhandahålls av en högre utbildningsanordnare som erkänns som lärosäte av den stat där den är belägen. Vid tillämpningen av direktivet ska ett bevis på högre utbildning beaktas, under förutsättning att det krävts studier för att förvärva det. Med yrkeserfarenhet avses faktiskt och lagligt utövande av yrket i fråga. Med reglerat yrke avses ett yrke enligt definitionen i artikel 3.1 a i direktiv /36/EG av om erkännande av yrkes- kvalifikationer. I artikel 3 anges direktivets tillämpningsområde. Av artikel 3.1 framgår att direktivet ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som ansöker om inresa till en medlemsstats territorium för högkvalificerad anställning, Prop. 2012/13:148 enligt villkoren i direktivet. I direktivets artikel 3.2 anges ett antal kategorier av tredjelands- medborgare som ska undantas från direktivets tillämpningsområde. Enligt artikel 3.3 ska direktivet inte påverka tillämpningen av eventuella avtal mellan gemenskapen eller dess medlemsstater å ena sidan och ett eller flera tredjeländer å den andra sidan, vilka syftar till att säkerställa en etisk rekrytering inom sektorer som kännetecknas av personalbrist och att skydda arbetskraft i utvecklingsländer som undertecknat dessa avtal. Enligt artikel 3.4 ska direktivet inte påverka medlemsstaternas rätt att utfärda andra uppehållstillstånd än EU-blåkort för alla anställnings- ändamål. Sådana uppehållstillstånd ska inte ge den rätt till vistelse i andra medlemsstater som föreskrivs i direktivet. Direktivet ska, enligt artikel 4, inte påverka tillämpningen av förmånligare bestämmelser i unionslagstiftningen eller i bilaterala eller multilaterala avtal mellan en eller flera medlemsstater och ett eller flera tredjeländer. Direktivet ska inte heller påverka medlemsstaternas rätt att anta eller behålla förmånligare bestämmelser för de personer som det är tillämpligt på när det gäller vissa särskilt angivna bestämmelser i direktivet. Av skäl 2829 framgår att , och inte deltagit i antagandet av direktivet, varför det inte är bindande för eller tillämpligt på dessa medlemsstater. I artikel 5 anges vilka villkor som ska vara uppfyllda för att en tredjelandsmedborgare ska kunna beviljas inresa och vistelse för högkvalificerad anställning på medlemsstaternas territorier. Förutom krav på giltig resehandling och bevis på högre utbildning eller relevanta yrkeskvalifikationer, ska ett giltigt anställningskontrakt eller ett bindande anställningserbjudande om högkvalificerad anställning visas upp. Den bruttoårslön som anges i anställningskontraktet, eller i det bindande anställningserbjudandet, får inte understiga en lönetröskel som medlemsstaterna för ändamålet ska fastställa och offentliggöra och som ska vara minst en och en halv gånger den genomsnittliga bruttoårslönen i den berörda medlemsstaten. Medlemsstaterna får kräva att alla villkor i tillämpliga lagar, kollektivavtal eller relevant branschpraxis för högkvalificerad anställning ska vara uppfyllda. Sökanden ska även visa att han eller hon har, eller har ansökt om, sjukförsäkring. Sökanden får inte anses utgöra ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa. Av artikel 6 följer att direktivet inte inverkar på en medlemsstats rätt att besluta om inresekvoter för tredjelandsmedborgare som reser in till dess territorium för högkvalificerad anställning. Av artikel 7 följer att en sökande som uppfyller inresekriterierna i direktivet och som fått sin ansökan beviljad ska få ett EU-blåkort. Medlemsstaterna ska fastställa en standardiserad giltighetstid för EU- blåkortet på mellan ett och . Innan medlemsstaterna fattar beslut i anledning av en ansökan om EU-blåkort och när de överväger förlängning eller tillträde till arbetsmarknaden får staterna enligt artikel 8 undersöka situationen på den inhemska arbetsmarknaden och tillämpa nationella förfaranden för tillsättning av lediga platser. Medlemsstaterna får också kontrollera om den berörda lediga platsen inte kan tillsättas med nationell arbetskraft, med arbetskraft från EU, med tredjelands- medborgare som lagligen vistas i den medlemsstaten och redan utgör en del av dess arbetsmarknad på grund av unionslagstiftning eller nationell lagstiftning eller med personer med EU-ställning som varaktigt bosatt som önskar flytta till den medlemsstaten för högkvalificerad anställning. I artikel 10 finns bestämmelser om vem som får ansöka om EU-blåkort och om ansökan ska göras före eller efter inresan i landet. Artikel 11 innehåller bestämmelser om bl.a. handläggningstid, komplettering av ofullständig ansökan, underrättelse om beslut och möjligheten till rättslig prövning. 4.6Avslag på ansökan om och återkallelse av EU-blåkort Artikel 8 reglerar grunderna för att avslå ansökningar om EU-blåkort. En ansökan om EU-blåkort ska avslås om sökanden inte uppfyller inresevillkoren i artikel 5 eller om de handlingar som uppvisas till stöd för ansökan har förvärvats på bedrägligt sätt, förfalskats eller ändrats i något avseende. En ansökan om EU-blåkort får även avslås för att säkerställa etiska krav inom de sektorer där det finns brist på kvalificerad arbetskraft i ursprungsländerna samt om arbetsgivaren påförts sanktioner i enlighet med nationell lagstiftning för odeklarerat arbete eller olaglig anställning. En ansökan om EU-blåkort får avvisas på grundval av nationellt beslutade inresekvoter för tredjelandsmedborgare som reser in för högkvalificerad anställning. I artikel 9 anges grunderna för att återkalla eller inte förlänga EU- blåkort. Artikeln innehåller såväl obligatoriska som fakultativa bestämmelser. Ett EU-blåkort och en ansökan om förlängning av ett EU- blåkort ska återkallas respektive avslås om tillståndet har förvärvats på bedrägligt sätt, förfalskats eller ändrats i något avseende, om det framkommer att innehavaren inte uppfyllde eller inte längre uppfyller direktivets krav för inresa och vistelse eller vistas i den berörda medlemsstaten av andra skäl än de för vilka innehavaren beviljades tillstånd. Vidare ska ett EU-blåkort återkallas eller en ansökan om förlängning av ett EU-blåkort avslås, om innehavaren inte har respekterat begränsningar i fråga om tillträde till arbetsmarknaden eller i samband med tillfällig arbetslöshet. Ett EU-blåkort och en ansökan om förlängning av ett EU-blåkort får återkallas respektive avslås av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa, om den Prop. 2012/13:148 berörda personen inte har meddelat sin adress och om innehavaren av ett EU-blåkort ansöker om socialbidrag, förutsatt att han eller hon skriftligen informerats i förväg om att avslag respektive återkallelse då kan bli aktuellt. Om innehavaren av EU-blåkortet inte har tillräckliga medel för sin, och i tillämpliga fall sina familjemedlemmars, försörjning får också ett EU-blåkort återkallas eller en ansökan om förlängning avslås. Artikel 12 reglerar tillträdet till arbetsmarknaden för en innehavare av ett EU-blåkort. av laglig anställning i den berörda medlemsstaten ska innehavarens tillträde till arbetsmarknaden vara begränsat till den anställning som uppfyller villkoren för inresa. får medlemsstaterna låta innehavare av EU-blåkort åtnjuta samma behandling som medlemsstatens egna medborgare när det gäller tillträde till högkvalificerade anställningar. Artikel 13 reglerar situationer av tillfällig arbetslöshet. En sådan arbetslöshet ska inte i sig kunna ligga till grund för återkallelse av ett EU-blåkort, såvida arbetslösheten inte överstiger i följd eller inträffar mer än en gång under EU-blåkortets giltighetstid. ska innehavaren av EU-blåkortet ha möjlighet att stanna på medlemsstatens territorium och söka respektive ta anställning enligt de villkor som gäller för tillträdet till arbetsmarknaden. I artikel 14 regleras i vilken mån innehavare av EU-blåkort ska åtnjuta likabehandling med medborgarna i den medlemsstat där EU-blåkortet utfärdats i fråga om bl.a. arbetsvillkor, utbildning, social trygghet och bostäder. Enligt artikel 15 ska direktiv /86/EG om rätt till familjeåterförening vara tillämpligt beträffande familjemedlemmar till innehavare av EU- blåkort med vissa angivna undantag. Till skillnad från vad som föreskrivs i familjeåterföreningsdirektivet ska familjeåterförening inte göras beroende av om innehavaren av EU-blåkort har rimliga utsikter att få ett permanent uppehållstillstånd eller av att han eller hon har vistats i landet under en viss minimiperiod. Medlemsstaterna ska inte tillämpa någon tidsfrist avseende tillträde till arbetsmarknaden och vistelsetiden i olika medlemsstater får läggas samman vid beräkningen av de av vistelse som krävs för att familjemedlemmar ska få rätt till ett eget uppehållstillstånd. Familjemedlemmars uppehållstillstånd ska ha samma giltighetstid som det uppehållstillstånd som utfärdats till innehavaren av EU-blåkortet, om det är möjligt med hänsyn till giltighetstiden för deras resehandlingar. I artikel 16 anges i vilken mån direktiv /109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning ska vara tillämpligt i förhållande till innehavare av EU-blåkort. Avvikelser får göras avseende beräkningen av bosättningstidens längd samt avbrott däri som innebär att en mer förmånlig beräkning tillämpas för innehavare av EU-blåkort. Av artikel 17 framgår att innehavare av EU-blåkort som uppfyller villkoren för ställning som varaktigt bosatt ska beviljas ett uppehållstillstånd i vilket det finns anmärkt att personen i fråga är en före detta innehavare av EU-blåkort. 4.10Vistelse i andra medlemsstater I artikel 18 regleras villkoren för innehavare av EU-blåkort och deras familjemedlemmar att flytta till en annan medlemsstat än den första medlemsstaten i syfte att ta en högkvalificerad anställning. I artikeln ges närmare föreskrifter för bl.a. ansökningsförfarandet, handläggningen, återvändande till första medlemsstaten samt första medlemsstatens återtagande av innehavare av EU-blåkort och deras familjemedlemmar. I artikel 19 regleras villkoren för familjemedlemmarnas bosättning i en andra medlemsstat. Artiklarna innehåller bl.a. bestämmelser om införlivande, kommissionens rapporteringsskyldighet till och rådet samt medlemsstaternas skyldigheter att tillhandahålla statistikuppgifter och att utse kontaktpunkter. 5 Huvuddragen i gällande ordning En utlänning som vistas i mer än ska enligt 2 kap. 5 § utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, ha uppehållstillstånd om inte visering har beviljats . Uppehållstillstånd kan beviljas av olika skäl, t.ex. på grund av skyddsbehov, anknytning, arbete eller försörjning på annat sätt eller på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Uppehållstillstånd kan ges (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehålls- tillstånd). Ett uppehållstillstånd ska sökas och vara beviljat före inresan i . Från denna huvudregel finns dock en rad undantag. Kravet på uppehållstillstånd gäller inte för medborgare i de övriga nordiska länderna. Det gäller inte heller för andra EES-medborgare och deras familjemedlemmar som har uppehållsrätt i . En utlänning som ska arbeta i på grund av anställning här eller utomlands ska ha arbetstillstånd. Kravet på arbetstillstånd gäller inte för medborgare i de övriga nordiska länderna. Det gäller inte heller för andra EES-medborgare och deras familjemedlemmar som har uppehållsrätt i eller för utlänningar som har permanent uppehållstillstånd. Även utlänningar som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat eller är medborgare i och vissa av deras familjemedlemmar är undantagna från kravet på arbetstillstånd. Undantag gäller också för vissa yrkesgrupper som anges i utlänningsförordningen (2006:97), förkortad UtlF. Därutöver är bl.a. den som inom giltighetstiden för ett arbets- tillstånd ansöker om förlängning eller nytt arbetstillstånd undantagen från kravet på arbetstillstånd, i vart fall till dess att tillståndsfrågan har avgjorts. Arbetstillstånd ska ges . Ett arbetstillstånd efter anställnings- erbjudande beviljas normalt för tid motsvarande anställningstiden. Ett arbetstillstånd får dock inte avse än . Om utlänningens anställning förlängs kan arbetstillståndet efter ansökan förlängas i motsvarande mån utan att utlänningen först behöver lämna . Förlängning kan ske vid ett eller flera tillfällen. Den sammanlagda tillståndstiden får dock inte vara längre än . Ett arbetstillstånd efter anställningserbjudande ska knytas till viss arbetsgivare och avse ett visst slag av arbete. Efter en sammanlagd tillståndstid ska tillståndet endast knytas till ett visst slag av arbete. Ett tidsbegränsat arbetstillstånd på grund av ett anställningserbjudande får beviljas om anställningen gör det möjligt för utlänningen att försörja sig under vistelsen i landet. Det innebär att inkomsten från den erbjudna heltids- eller deltidsanställningen måste vara så hög att han eller hon inte behöver försörjningsstöd för att täcka sina kostnader för bl.a. boende och uppehälle. De erbjudna anställningsvillkoren får dessutom inte vara sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Därtill kommer att arbetstillstånd får ges endast om rekryteringsförfarandet är förenligt med åtaganden inom Europeiska unionen. Det innebär bl.a. att det s.k. unionsföreträdet måste respekteras. Unionsföreträde innebär att det egna landets befolkning samt befolkningen i /EES och ska ha företräde till befintliga arbetstillfällen. Arbetstillstånd ska som huvudregel ha sökts och beviljats före inresan i . Undantag från kravet på ett beviljat arbetstillstånd före inresan gäller bl.a. i vissa fall för den som efter ett lagakraftvunnet beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande ansöker om arbetstillstånd efter anställnings- erbjudande. I samband med införandet av bevis om uppehållstillstånd i form av ett uppehållstillståndskort gäller en ny ordning för arbetstillstånd som understiger . För viseringspliktiga utlänningar som får arbetstillstånd än utfärdas endast en visering för den avsedda vistelsen och i fältet för anmärkningar skrivs Paid activity. Som bevis för själva arbets- 2012/13:148 tillståndet kommer utlänningen enbart att ha en kopia av beslutet. För personer som är undantagna från kravet på visering utfärdas inget tillståndsbevis eftersom de varken behöver uppehållstillstånd eller visering för sin inresa och vistelse i som understiger . Dessa personer förses med en kopia av beslutet om arbetstillstånd som innehåller nödvändig information om anställningen i . Bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd finns i 7 kap. UtlL. Dessa tillstånd får bl.a. återkallas för en utlänning som medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter som varit av betydelse för att få tillståndet. För en utlänning som rest in i får ett uppehållstillstånd återkallas, om han eller hon utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver ett sådant tillstånd, om en anställning upphört under pågående uppehålls- och arbetstillståndsperiod eller om det på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i eller något annat nordiskt land. Vidare kan vissa tidsbegränsade uppehållstillstånd åter- kallas om förutsättningarna för uppehållstillståndet är uppfyllda. Återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd beslutas av . beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller beslut om återkallelse av ett uppehållstillstånd får överklagas till migrationsdomstol. beslut om avslag på en ansökan om arbetstillstånd eller beslut om återkallelse av arbetstillstånd får överklagas till migrationsdomstol om frågan om tillstånd har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning. En migrationsdomstols beslut får överklagas till Migrationsöverdomstolen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till Migrationsöverdomstolen. 6Förhållandet till nuvarande regler om arbetskraftsinvandring Regeringens förslag: Det införs ett regelsystem för inresa och vistelse för högkvalificerad anställning som är parallellt med de nuvarande bestämmelserna om arbetskraftsinvandring. De bestämmelser som behövs för att genomföra blåkortsdirektivet förs huvudsakligen in i ett nytt kapitel i utlänningslagen. Frånsett denna särreglering ska, om inte annat föreskrivs, de allmänna reglerna i lagen gälla. Ett kombinerat uppehålls- och arbetstillstånd som ger en utlänning rätt att vistas och arbeta i en högkvalificerad anställning ska betecknas EU-blåkort. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås att ett tillägg ska införas i 8 kap. 16 § UtlL som förtydligar att ett beslut om avvisning och utvisning även får meddelas vid avslag på ansökan om EU-blåkort eller vid återkallelse av ett sådant tillstånd. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända. Förvaltningsrätten i ifråga- sätter behovet av att införa ett tillägg om EU-blåkort i 8 kap. 16 § UtlL om beslut om avvisning eller utvisning. Skälen för regeringens förslag: trädde nya regler för arbetskraftsinvandring i kraft i . Genom dessa infördes ett effektivare och mer flexibelt system för arbetskraftsinvandring, vilket underlättar rekryteringen av arbetskraft från tredjeland. Reglerna gäller för alla slag av arbeten. Blåkortsdirektivet avser villkor för inresa och vistelse för endast högkvalificerad anställning. Utgångspunkten vid genomförandet av blåkortsdirektivet bör vara att regler för arbetskraftsinvandring ska behållas så intakta som möjligt. I blåkortdirektivets artikel 3.4 anges att direktivet inte ska påverka medlemsstaternas rätt att utfärda andra uppehållstillstånd än EU- blåkort för alla anställningsändamål. Mot denna bakgrund bör genomförandet av blåkortsdirektivet i svensk rätt ske genom att det införs ett parallellt regelsystem för utlänningars inresa och vistelse för högkvalificerad anställning. Vid införandet av ett sådant parallellt regelsystem är flera lagtekniska alternativ tänkbara. Bestämmelserna kan samlas i en ny lag, i ett nytt kapitel i utlänningslagen eller så kan de arbetas in i utlänningslagens befintliga kapitel. De svenska reglerna för arbetskraftsinvandring innefattar såväl en rätt att vistas som att arbeta i . Reglerna för tillstånd att vistas respektive arbeta finns i olika kapitel i utlänningslagen. Vid arbetskraftsinvandring regleras dock förutsättningarna för tillstånd, tillståndstider m.m. i stor utsträckning inom ramen för reglerna om 2012/13:148 arbetstillstånd. Genomförandet av blåkortsdirektivet innebär att det införs en särskild typ av tillstånd som innebär en kombinerad rätt att vistas och Regeringens förslag: Bestämmelserna om EU-blåkort ska inte vara tillämpliga på följande personkategorier: EES-medborgare och medborgare i samt deras familjemedlemmar, utlänningar som omfattas av utlänningslagens bestämmelser om skydd, gästforskare som genomför ett forskningsprojekt i , utlänningar med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat, utlänningar som omfattas av åtaganden enligt internationella avtal om handel och investeringar, utlänningar med avvisnings- eller utvisningsbeslut som inte kan verkställas, och utlänningar som är utstationerade i . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i påpekar att en utlänning även kan beviljas uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl enligt 12 kap. 18 § UtlL om det finns hinder mot verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft. Förvaltnings- rätten anser att det bör förtydligas om även denna kategori av personer ska omfattas av det föreslagna undantaget från bestämmelserna om EU- blåkort.