prop · H003146 · 2013-04-17 00:00:00 — Utrikes födda som deltagit i stöd till start av näringsverksamhet lämnar i lägre utsträckning arbetslöshet för sysselsättning än inrikes födda som deltagit i samma program. befann sig i genomsnitt av de utrikes födda företagarna som deltog i stöd till start av näringsverksamhet under gränsen för ekonomisk utsatthet. För de som tog del av stöd till start av näringsverksamhet finns efter programmet inga inkomstskillnader mellan företagare och Från och med det fjärde året uppvisar dock företagare en signifikant lägre inkomst än de deltagare i stöd till start av näringsverksamhet som har en anställning. ETABLERING GENOM FÖRETAGANDE ÄR STATENS STÖD TILL FÖRETAGARE EFFEKTIVA FÖR UTRIKES FÖDDA? GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 4Handläggningen av stöd till start av näringsverksamhet I detta kapitel beskrivs Arbetsförmedlingens handläggning av stöd till start av näringsverksamhet, hur Arbetsförmedlingen följer upp deltagaren samt hur Arbetsförmedlingen och regeringen följer upp effekterna av stödet. Empirin i kapitlet baseras främst på intervjuer med handläggare och företrädare för Arbetsförmedlingen på central nivå. Intervjuerna är framförallt gjorda i det område där genomfört en fallstudie (se bilaga 2). Kompletterande intervjuer har gjorts på andra kontor. Dessutom har information från årsredovisningar, årsrapporter, utvärderingar av stödet och styrdokument använts som underlag i kapitlet. 4.1Regelverk, kostnad och deltagare Det arbetsmarknadspolitiska programmet stöd till start av näringsverksamhet startade som en försöksverksamhet och har varit permanent . Kostnaden för detta stöd uppgick till , jämfört med och . Kostnaden för stödet består av två delar. är kostnaderna för deltagarnas aktivitetsstöd. Den andra delen är kostnader för de konsulter som bedömer deltagarnas affärsidéer. Arbetsförmedlingens totala anslag uppgick till . Stöd till start av näringsverksamhet är därmed ett litet stöd jämfört med verksamheten som helhet. Målgruppen för stöd till start av näringsverksamhet är personer som är inskrivna som arbetssökande på Arbetsförmedlingen och bedöms ha goda förutsättningar att driva ett företag med tillfredställande lönsamhet som kan ge varaktig sysselsättning.59 Ersättningen som utgår är ett aktivitetsstöd som kan fungera som en försörjning under företagandets inledningsskede. Stödet lämnas , men kan förlängas om myndighetsbeslut är försenade eller vid sjukdom. Ett annat villkor för 59 2 och 18 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. ETABLERING GENOM FÖRETAGANDE ÄR STATENS STÖD TILL FÖRETAGARE EFFEKTIVA FÖR UTRIKES FÖDDA? stödet är att det inte får snedvrida konkurrensen. Stödet kan också lämnas till personer som inte är arbetslösa, men som bor i ett så kallat stödområde.60 Stöd till start av näringsverksamhet ett av Arbetsförmedlingens mindre program, även sett till antalet deltagare. fick 11 000 personer stödet, antingen inom programmet start till näringsverksamhet eller inom garantierna.61 Detta kan jämföras med de drygt 91 100 personer som fick lönebidrag eller de nästan 80 700 personer som deltog i programmet nystartsjobb. av personerna som tog del av stöd till start av näringsverksamhet var utrikes födda. Andelen har befunnit sig på en jämn nivå . Det var ingen större skillnad mellan andelen män och kvinnor som tar del av stödet, även om andelen män var något högre under Utbildningsnivån bland de som tar del av stödet var generellt sett hög. av deltagarna i programmet hade en eftergymnasial utbildning. 4.2Förutsättningar för handläggarnas bedömning 4.2.1Stödet till handläggare är begränsat Handläggarstöd, i kombination med styrande dokument, ska ligga till grund för en enhetlig handläggning mellan de olika arbetsförmedlingskontoren. uppger Arbetsförmedlingen att det inte finns någon central styrning av kontorens organisering av detta arbete.62 Den information som finns på Arbetsförmedlingens intranät är en kortfattad beskrivning av programmet stöd till start av näringsverksamhet och de kvalitetssäkrade metoder som är förknippade med det (till exempel Bedömning av affärsidé och Starta-eget- information).63 Arbetsförmedlingen uppger att handläggarstödet är under uppdatering.64 60Stödområden anges av förordningen (1999:1 382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd. 61Arbetsförmedlingen (2012), Arbetsmarknadspolitiska program Årsrapport , s. 13. Programmet kan delas ut till deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin samt jobbgarantin för ungdomar. Siffran som presenteras gäller personer både inom och utanför garantierna. 62Svar från Arbetsförmedlingen . 63Arbetsförmedlingens intranät, Starta eget företag. 64Svar från Arbetsförmedlingen . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Handläggare anger att de i liten utsträckning använder sig av Arbetsförmedlingens handläggarstöd, eftersom det uppfattas som rudimentärt.65 Flertalet av de intervjuade handläggarna uppger att de istället ofta får hjälp och stöd från sina kollegor när stöd till start av näringsverksamhet blir aktuellt för en arbetssökande.66 På ett par av kontoren där intervjuer med handläggare genomförts är en handläggare utsedd att vara ansvarig för stödet. Dessa handläggare fungerar som ett särskilt stöd åt sina kollegor. Eftersom stöd till start av näringsverksamhet har få deltagare jämfört med andra arbetsmarknadspolitiska program läggs resurserna för interna handläggarutbildningar framför allt på utbildningar som berör de större Det finns ingen central utbildning som avser enbart stöd till start av näringsverksamhet.67 Flera av de handläggare som har intervjuats har själva drivit företag. De anser att deras egna erfarenheter av företagande är viktiga för deras möjligheter att på ett rättvisande sätt bedöma presumtiva företagare. Andra handläggare påpekar att deras brist på egen erfarenhet av företagande gör att det är svårt att föreslå företagande som ett alternativ till anställning vid arbetslöshet.68 4.2.2Ändringar i anslaget kan påverka strategiska prioriteringar Möjligheten för Arbetsförmedlingens handläggare att anvisa arbetssökande till olika arbetsmarknadspolitiska program styrs av regeringsbeslut och regeringen kan ändra anslagen till Arbetsförmedlingen fick myndigheten sex ändringsbeslut kopplade till regleringsbrevet. Arbetsförmedlingen anvisar stödet enligt förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program inom de ekonomiska ramar som myndigheten har.69 De ekonomiska förutsättningarna och därmed möjligheterna att anvisa till stöd till start av näringsverksamhet och andra arbetsmarknadspolitiska program kan ändras med kort varsel.70 Det kan betyda att handläggare från till en annan inte kan ta nya beslut om att bevilja stödet. En handläggare hänvisar till en period då det, på grund av begränsningar i budgeten, kom tydliga restriktioner om att inte bevilja stödet.71 En annan handläggare uppger att det kan vara svårt att förklara för en 65Intervju 3, 20, 21, 22 och 24. 66Intervju 3, 20, 21, 22, 24. 67Intervju 25 samt svar från Arbetsförmedlingen . 68Intervju 20, 21 och 24. 69Svar från Arbetsförmedlingen . 70Intervju 3, 22 och 25. ETABLERING GENOM FÖRETAGANDE ÄR STATENS STÖD TILL FÖRETAGARE EFFEKTIVA FÖR UTRIKES FÖDDA? arbetssökande som verkar lämplig för stödet att inte kan beviljas när orsaken till det är ekonomiska prioriteringar.72 4.2.3Många anser att programperioden är för kort Intervjuade på Arbetsförmedlingen och företrädare för andra organisationer som arbetar med företagande anser att stöd till start av näringsverksamhet delas ut en och att det åtminstone borde finnas möjligheter att förlänga stödet av andra skäl än sjukdom eller försenade myndighetsbeslut, som det nuvarande regelverket anger. Handläggare har också framfört att det ibland kan ta man kommer igång med sitt företagande. Flera handläggare har uppfattningen att den korta tiden för stödet gör det särskilt viktigt att så snabbt som möjligt komma igång med företaget och få inkomster från den nya verksamheten.73 Under intervjuerna har det även framkommit att regelverket ibland kan tolkas olika mellan de olika En del sökande kan uppmanas att starta sitt företag innan de fått ett formellt beslut om stödet från Arbetsförmedlingen i syfte att komma igång med företaget så snart som möjligt.74 fanns en möjlighet att förlänga stödperioden för kvinnor, invandrade personer eller personer boende i stödområden . Möjligheten att förlänga tidsperioden togs bort , bland annat mot bakgrund av risken att än kan ge alltför stora problem med snedvridning av konkurrensen.75 4.3Handläggaren avgör om stödet är lämpligt Innan en arbetssökande kan delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program gör Arbetsförmedlingens handläggare en bedömning av den arbetssökande. Bedömningen ska resultera i en handlingsplan för den arbetssökande, som ska innehålla en arbetsmarknadspolitisk bedömning, planering för insatser och aktiviteter samt tid för uppföljning.76 Enligt de intervjuade handläggarna och ledande företrädarna på Arbetsförmedlingen finns det enligt regelverket ingen kvalificeringstid för hur länge den arbetssökande ska ha varit arbetslös för att beviljas stöd till 73Intervju 3, 20, 22, 23, 26, 27. 75Se till exempel ITPS (2003) samt prop. 2005/06:1 utgiftsområde 13. 76Arbetsförmedlingens återrapportering , Insatser för att förhindra långsiktig arbetslöshet 2a. Månadsrapport, s.7. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION start av näringsverksamhet. Prövningen baseras istället på handläggarens bedömning av individens möjligheter att kunna få ett reguljärt arbete.77 Eftersom handläggare inte gör bedömningen utifrån tydliga gränser för hur länge den arbetssökande ska ha varit arbetslös kan handläggare lägga olika vikt vid detta i sin prövning.78 Detta bekräftas av handläggare och illustreras också av intervjuer med företagare som tagit del av stödet. Flera handläggare anser att det är den arbetssökande som själv ska visa ett intresse för att få stöd till start av näringsverksamhet eller för att starta företag. Handläggaren ska fånga upp idén under det inledande samtalet.79 Om den arbetssökande har erfarenhet från den bransch som han eller hon avser att starta ett företag inom kan det öka chanserna att personen beviljas stödet.80 Vissa av de intervjuade menar att det är viktigt att den sökande har vad som benämns som en drivande personlighet för att bli aktuell för att få stödet. Handläggarna gör den första prövningen och de fungerar således som ett nålsöga som den arbetssökande måste passera igenom för att kunna bli aktuell för stödet.81 4.4Rådgivning och information om företagande 4.4.1Arbetsförmedlingen erbjuder utbildning och informationsträffar om företagande Arbetsförmedlingen erbjuder informationsträffar och utbildning för arbetssökande som är intresserade av att starta företag i syfte att ge kunskap om grunderna kring företagande. Utbildningen är inte obligatorisk När en sådan utbildning erbjuds ses det av Arbetsförmedlingen som en insats som säkerställer en bra start för den tänkta verksamheten och som dessutom ger deltagaren möjlighet att utvärdera sin idé.82 För personer med bristande kunskaper i det svenska språket kan en särskild utbildning erbjudas. Istället för 4 , som är längden på Arbetsförmedlingens utbildning, kan den presumtiva företagaren ta del av en utbildning under 8 . Under informationsträffarna och utbildningen informerar Arbetsförmedlingen eller en upphandlad konsult om olika områden som är viktiga vid en företagsstart. Under dessa träffar kan deltagaren hänvisas 79Intervju 20, 21 och 22. 82Svar från Arbetsförmedlingen . ETABLERING GENOM FÖRETAGANDE ÄR STATENS STÖD TILL FÖRETAGARE EFFEKTIVA FÖR UTRIKES FÖDDA? vidare till exempelvis , IFS-rådgivning och till nätsajten som samlar information om företagande från flera myndigheter.83 Intervjupersoner menar att många arbetssökande föredrar personliga möten öga mot öga framför till exempel möten i grupp eller rådgivning per telefon. Detta tycks särskilt gälla utrikes födda. Eftersom inte erbjuder personlig rådgivning om företagande hänvisas den arbetssökande istället till externa företagsrådgivare för att få stöd i arbetet med att ta fram affärsplanen.84 4.4.2Rådgivare utanför Arbetsförmedlingen hjälper sökande att ta fram affärsplaner Extern rådgivning har betydelse för den arbetssökandes arbete med att ta fram den affärsplan som Arbetsförmedlingen grundar beslutet att bevilja stöd till start av näringsverksamhet på. Utöver Arbetsförmedlingens informationsträffar och utbildningar om företagande hänvisar handläggare till externa rådgivare när de möter en arbetssökande som är intresserad av att pröva sin affärsidé för att eventuellt kunna ta del av stöd till start av näringsverksamhet. Hos de externa företagsrådgivarna kan den arbetssökande få ytterligare hjälp med att ta fram en budget och en hållbar affärsplan. Dessutom finns möjligheten att få rådgivning som är individuell och därmed anpassad efter den arbetssökandes behov. I det område där många intervjuer genomförts är det framförallt organisationen som handläggare uppmanar arbetssökande att vända sig till.85 ger kostnadsfri rådgivning till personer som funderar på att starta företag och är den organisation i landet som kommer i kontakt med flest presumtiva företagare.86 Flera av de intervjuade påtalar också att det inte kostar något för de arbetssökande att ta del av rådgivningen. Enligt egna siffror kommer ungefär en tredjedel av deras kunder från Arbetsförmedlingen.87 83Det pågår ett arbete med att ta fram mer flexibla utbildningar i syfte att bättre kunna anpassa dessa efter olika företagares specifika behov. inspirationsdagar och så kallade Starta Eget-dagar där förmedlingskontor och myndigheter ger information om företagande. 84Intervju 12, 20, 21, 22, 23 och 24. 85Intervju 3, 12, 20, 21, 22, 23, 24 och 26. 86FBA (2009), Statligt finansierad företagsrådgivning För fler och växande företag. 87Intervju 12 och 38. Siffrorna gäller hela landet. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 4.5Förutsättningarna för lönsamhet bedöms av en privat aktör Arbetsförmedlingen tar hjälp av centralt upphandlade konsulttjänster för att bedöma affärsplanerna och den sökandes möjligheter att lyckas med sitt företagande. Den upphandlade konsulten gör en bedömning utifrån affärsplanen som skickas från Arbetsförmedlingen och bokar in ett möte med den sökande. Det finns särskilda kriterier som Arbetsförmedlingen bestämt vid upphandlingen av konsulten som ska ingå i bedömningen. Bedömningen kan delas upp i två huvudsakliga delar bedömningen av företagets ekonomi och bedömningen av de personliga förutsättningarna. När konsulten bedömer de ekonomiska förutsättningarna ingår bland annat en marknadsanalys och en analys av möjligheterna att hitta finansiering. När det gäller de personliga förutsättningarna lyfts den arbetssökandes motivation fram som en viktig bedömningsgrund. Enligt intervjuerna kan familjesituationen också påverka möjligheterna att klara sig som företagare. Det är således flera faktorer som ska leda fram till en sammanvägd bedömning av den arbetssökandes möjligheter att lyckas med sin företagsidé. Bedömningen av utrikes föddas affärsplaner kan försvåras av att utrikes födda i större utsträckning har problem med att uttrycka sig på svenska och därmed att skriva affärsplaner på svenska. När den upphandlade konsulten bedömer möjligheterna till att finansiera företaget är det inte ovanligt att finansieringen kommer från släkt eller vänner.88 Något som återkommer i intervjuer med handläggare är att konsulten som bedömer affärsplanen ofta är generös i sin bedömning. En förklaring som ges är att affärsplanerna är väl genomarbetade när den arbetssökande kommer till konsulten samt att mindre motiverade personer hoppat av under arbetets gång.89 En intervjuad konsult uppger att det är skillnad mellan bedömningen av idéer som kräver större lån och idéer som i stort sett inte kräver någon finansiering. Om den sökande behöver stora lån blir konsulten mer försiktig i sin bedömning. Gäller det däremot ett företag där den arbetssökande hyr ut sina egna tjänster som konsult krävs inte samma försiktighet.90 Den upphandlade konsulten ger ett utlåtande där konsulten rekommenderar Arbetsförmedlingen att bevilja stödet eller att ge avslag. Handläggare på Arbetsförmedlingen tar sedan beslutet, som inte måste vara i linje med konsultens rekommendation. Enligt intervjuerna följer handläggare i regel konsultens rekommendation om bifall eller avslag. Endast i undantagsfall går handläggarna emot rekommendationen. 88Intervju 26 och 27. 89Intervju 22 och 27. ETABLERING GENOM FÖRETAGANDE ÄR STATENS STÖD TILL FÖRETAGARE EFFEKTIVA FÖR UTRIKES FÖDDA? Konsultfirman lagrar endast informationen om deltagarna och bedömningen av deras affärsplaner innan den tas bort ur registret. Det innebär att det inte finns någon information att sammanställa och följa upp, vare sig lokalt eller centralt.91 4.6Arbetsförmedlingen följer upp om företagaren kommit igång med verksamheten Den upphandlade konsulten som bedömer affärsplanen ska göra en uppföljning av den nya företagaren några månader efter att stödet börjat delas ut.92 Vid uppföljningstillfället ska konsulten se om den nya företagaren kommit igång med sin verksamhet. Om den nya företagaren mött hinder eller haft problem kan konsulten ge viss rådgivning. Konsulten ska med andra ord delvis fungera som ett stöd . Uppföljning görs dock inte för alla som fått stödet. Den intervjuade konsulten, som ansvarar för 1 000 bedömningar av sökandes affärsplaner , uppger att av deltagarna får en uppföljning av hur verksamheten utvecklats. I de fall någon uppföljning inte görs uppger den intervjuade konsulten att det beror på att Arbetsförmedlingen inte beställt någon uppföljning.93 Den intervjuade konsulten uppger att av dem som får ett uppföljningssamtal väljer att fortsätta efter uppföljningstillfället. De återstående väljer således att avveckla sitt företag. Företrädare för Arbetsförmedlingen centralt uppger att uppföljningar och täthet av uppföljningar grundar sig på individuella behovsbedömningar som ska fastställas i den arbetssökandes handlingsplan. Handläggarna är skyldiga att upprätta en handlingsplan och där beskriva de insatser och uppföljningar som är lämpliga för varje individ. Om uppföljningar tagits upp i handlingsplanen har handläggaren skyldighet att se till att en sådan blir gjord.94 Brister i handlingsplanerna kan också göra att Arbetsförmedlingen inte kontrollerar att den upphandlade konsulten genomfört en uppföljning.95 Arbetsförmedlingen konstaterar i en rapport att alla arbetssökande inte får en handlingsplan. 91Arbetsförmedlingen uppger att kvalitetssäkringen av konsultens bedömning delvis görs i upphandlingen. Det är upp till de lokala arbetsförmedlingarna att kvalitetssäkra konsultens bedömning. 92Arbetsförmedlingens intranät, Bedömning av affärsidé (Q) Metodbeskrivning. I granskning av stödet visar en enkät till deltagarna att nästan hälften av deltagarna helt eller delvis tar avstånd från att Arbetsförmedlingen följt upp hur deras verksamhet utvecklats. 94Svar från Arbetsförmedlingen . 95Svar från Arbetsförmedlingen . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Hur många arbetssökande som får handlingsplaner varierar mellan regionerna och rapporten visar också att handlingsplaner upprättas i mindre utsträckning för utrikes födda personer.96 4.7.1Uppföljningen av olika målgrupper är inte inriktad på utrikes födda med stöd till start av näringsverksamhet Arbetsförmedlingen ska i likhet med andra myndigheter följa upp sin verksamhet. Uppföljningen återspeglar de principer som styr myndighetens prioriteringar. Arbetsförmedlingen arbetar utifrån prioriteringar av olika grupper av personer som anses stå långt från arbetsmarknaden. Utrikes födda är en grupp som ingår i denna grupp, men det finns en rad andra prioriteringar som har större vikt i styrningen av verksamheten och därmed också i myndighetens återrapportering till regeringen. Till arbetsmarknadspolitiska program, däribland stöd till start av näringsverksamhet, prioriteras framförallt personer som tillhör garantierna, personer som bedöms vara i behov av tidiga insatser samt personer som tillhör en så kallad prioriterad grupp (nyanlända, personer med funktionsnedsättning samt personer som kommit till Arbetsförmedlingen via sjukförsäkringen). Redovisningen av de arbetsmarknadspolitiska programmen görs i Arbetsförmedlingens årsrapporter. I dessa redovisas deltagare uppdelat på inrikes och utrikes födda, i enlighet med kraven från regeringen att om möjligt återrapportera med denna uppdelning. I årsrapporterna redovisas dock inte resultaten för vilka som övergått till arbete efter deltagande i stöd till start av näringsverksamhet uppdelat på inrikes och utrikes födda. Sådana redovisningar återfinns inte i någon av årsrapporterna . 4.7.2Utvärdering av stödets effekt för utrikes födda saknas Arbetsförmedlingen ska enligt sin instruktion följa upp och utvärdera verksamheten. Det gäller därmed även Arbetsförmedlingens hantering av stöd till start av näringsverksamhet. Arbetsförmedlingen har gjort tre utvärderingar av stödet . I myndighetens Arbetsmarknadsrapport redovisas effektskattningar över för ett urval av tre arbetsmarknadspolitiska program, däribland stöd till 96Arbetsförmedlingen (Ura 2011:3), Arbetsförmedlingens individuella handlingsplaner vem som får och när, s.16. ETABLERING GENOM FÖRETAGANDE ÄR STATENS STÖD TILL FÖRETAGARE EFFEKTIVA FÖR UTRIKES FÖDDA? start av näringsverksamhet. I rapporten visade stödet positiva effekter på sysselsättningen, i linje med tidigare studier. Få studier visar effekter på inkomst och det finns få utvärderingar av eventuella skillnader i effekter för inrikes och utrikes födda. Effektutvärderingar, liknande den nu genomfört och som presenteras i kapitel 3, har följaktligen saknats när regeringen bedömt resultatet av Arbetsförmedlingens verksamhet i det här avseendet. Stöd till start av näringsverksamhet är ett litet program relativt andra arbetsmarknadspolitiska program och prioriteras inte i utbildningar av handläggare. Handläggarstödet för programmet uppfattas också som begränsat. Bedömningen av den sökande bygger därför också i stor utsträckning på handläggarens egen kunskap om stödet och om företagande generellt. Arbetsförmedlingen erbjuder informationsträffar och utbildning om företagande. Men handläggning av stödet är också beroende av att sökande tar del av andra rådgivande instanser, bland annat för att få personligt anpassad rådgivning. Utrikes födda efterfrågar i högre utsträckning personlig rådgivning eller personliga möten än inrikes födda, bland annat på grund av språkliga hinder. Enligt intervjuer är det inte alla programdeltagare som får en uppföljning av hur deras företag utvecklas. En förklaring till detta kan vara att inte alla arbetssökande får en handlingsplan trots att en sådan ska upprättas. I handlingsplanen ska bland annat en uppföljning av hur företaget utvecklas ingå. Utrikes födda får dessutom i lägre utsträckning handlingsplaner än inrikes födda. Regeringen gör ingen separat uppföljning av stödets resultat eller effekter för utrikes födda. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Intervjuer med utrikes födda företagare Erfarenheter av Arbetsförmedlingens stöd till start av näringsverksamhet Två företagare som kände till möjligheterna att få stöd från Arbetsförmedlingen valde bort att söka stöd till start av näringsverksamhet på grund av de krav som de uppfattar ställs på en ansökan. Deras uppfattning är att programmet är svårt att få och att det krävs mycket arbete av de sökande innan Arbetsförmedlingen godkänner dem. En företagare ställer sig frågande till varför hon och hennes företagspartner överhuvudtaget fick bidraget. Först kontaktade den ena av dem Arbetsförmedlingen och fick besked att de inte uppfyllde kriterierna för stödet eftersom de var universitetsutbildade och inte borde ha problem med att få arbete. Därför var det inte aktuellt att lämna in någon ansökan.