prop · H003136 · 2013-03-26 00:00:00 — Regeringens proposition 2012/13:136 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att det i skollagen (2010:800) ska införas dels ett s.k. målsättningsstadgande om att skolhuvudmännen ska sträva efter att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare, dels en upplysningsbestämmelse om att regeringen meddelar föreskrifter om statsbidrag till huvudmän i syfte att stimulera att dessa inrättar karriärstegen förstelärare och lektor. I propositionen görs bedömningen att det bör vara skolhuvudmännen som avgör vilka lärare som uppfyller kvalifikationerna för karriärsteg för lärare. En konsekvens av denna bedömning är att den reglering i skollagen som innebär att lektorer utses av föreslås upp- hävas. Det föreslås också att skollagen ändras så att kravet att en lärare ska ha genomfört en introduktionsperiod om minst ett läsår eller motsvarande på heltid för att kunna få legitimation, ska ändras till att i stället avse en termin när det är fråga om sådana lärare som dels har avlagt examen på forskarnivå eller motsvarande utländsk examen, dels har varit verksamma som lärare vid ett universitet, vid en högskola, inom skolväsendet eller inom motsvarande utbildning i eller i ett annat land. Det föreslås även en begränsning i skollagens bestämmelser om ekonomiskt stöd till inackordering av en elev i en gymnasiesärskola med offentlig huvudman, så att skyldigheten för elevens hemkommun att lämna sådant stöd inte ska gälla längre än till och med det första kalenderhalvåret det år eleven fyller . Ändringarna i skollagen föreslås träda i kraft . 4.4Nuvarande bestämmelser i skollagen om lektorer ska 4.5Undantag som gäller skollagens krav på 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800). 2Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 2 kap. 24 §1 ska upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 2 kap. 24 § ska utgå, dels att 2 kap. 1, 16, 16 b och 22 §§, 18 kap. 32 § samt 28 kap. 3 § ska ha följande lydelse. 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om huvudmän inom skolväsendet (28 §§), ledningen av utbildningen (912 §§), elevhälsa (2528 §§), studie- och yrkesvägledning (29 och 30 §§), registerkontroll av personal (3133 §§), kompetensutveckling (34 §), och lokaler och utrustning och tillgång till skolbibliotek (35 och 36 §§). ska efter ansökan meddela legitimation till en lärare eller förskollärare som 1.har behörighetsgivande examen, 2.med tillfredsställande resultat har genomfört en introduktionsperiod om minst ett läsår eller motsvarande på heltid inom undervisning som i huvudsak svarar mot examen, och 3.i övrigt är lämplig att bedriva undervisning. Introduktionsperioden enligt första stycket 2 ska i stället vara en termin eller motsvarande på heltid om läraren 1. har en examen på forskarnivå eller motsvarande utländsk exa- men, och 2. har undervisat som lärare vid ett universitet, vid en högskola, inom skolväsendet eller inom 1Senaste lydelse 2011:189. 2Senaste lydelse 2011:189. skollärares legitimation med ytterligare behörighet, om han eller hon med tillfredsställande resultat gått ytterligare behörighetsgrundande utbildning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om introduktionsperioden och lämplighetspröv- ningen enligt 16 § första stycket 2 och 3. Varje huvudman ska sträva efter att för undervisningen anställa lärare och förskollärare som har forskarutbildning. Varje huvudman ska sträva efter att för undervisningen anställa lärare och förskollärare som har forskarutbildning. Huvudmännen ska också sträva efter att inrätta karriärsteg för särskilt yrkes- skickliga lärare. Regeringen meddelar före- skrifter om statsbidrag till huvud- män i syfte att stimulera att dessa inrättar karriärstegen förstelärare och lektor. Hemkommunen ska lämna ekonomiskt stöd till elever i en gymnasiesärskola med offentlig huvudman som behöver inackor- dering på grund av skolgången. Hemkommunen ska lämna ekonomiskt stöd till elever i en gymnasiesärskola med offentlig huvudman som behöver inackor- dering på grund av skolgången. Denna skyldighet gäller till och med första kalenderhalvåret det år eleven fyller . Skyldigheten gäller dock inte elever som har tagits emot i andra hand till ett nationellt program enligt 19 kap. 39 §. 3Senaste lydelse 2011:189. 4Senaste lydelse 2011:189. 5Senaste lydelse 2012:109. 2012/13:136 Denna skyldighet gäller dock inte elever som har tagits emot i andra hand till ett nationellt program enligt 19 kap. 39 §. Stödet ska avse boende, fördyrat uppehälle och resor till och från hem- met. Det ska ges kontant eller på annat sätt som ska framgå av beslutet om stöd. Om stödet ges kontant, ska det lämnas med lägst 1/30 av prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken för varje hel kalendermånad som eleven bor inackorderad. Beloppet får avrundas till närmast lägre hela tiotal kronor. Beslut av får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol om beslutet gäller 1. vitesföreläggande enligt 26 kap. 27 §, 2.avslag på en ansökan om lärar- eller förskollärarlegitimation enligt 2 kap. 16 §, 3.avslag på en ansökan om komplettering av legitimation enligt 2 kap. 16 §, eller 4.avslag på en ansökan om utnämning till lektor enligt 2 kap. 24 §. 2.avslag på en ansökan om lärar- eller förskollärarlegitimation enligt 2 kap. 16 §, eller 3.avslag på en ansökan om komplettering av legitimation enligt 2 kap. 16 §. 1.Denna lag träder i kraft . 2.De upphävda bestämmelserna i 2 kap. 24 § första, andra och fjärde styckena gäller fortfarande för ansökningar som har getts in till före ikraftträdandet. 3.Bestämmelsen i 28 kap. 3 § i sin äldre lydelse gäller fortfarande för ansökningar som har getts in till före ikraftträdandet. 6 Senaste lydelse 2011:189. 2012/13:136 utredningens förslag om ekonomiskt stöd till inackordering av en elev i en gymnasiesärskola med offentlig huvudman delvis på nytt. En sammanfattning av den relevanta delen av betänkandet finns i bilaga 4 och lagförslaget i bilaga 5. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Regeringen har gjort en annan bedömning än Lagrådet. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 4.3 och 4.5. Därutöver har vissa redak- och språkliga ändringar gjorts. 4 Karriärvägar för lärare i skolväsendet 4.1Nu gällande bestämmelser om karriärvägar i skollagen En av de viktigaste faktorerna för elevernas studieresultat i skolan är lärarna. Av den anledningen har ett antal reformer genomförts i syfte att höja kvaliteten på lärarkåren och göra läraryrket mer attraktivt. Genom införandet av en ny lärarutbildning (prop. 2009/10:89, 2009/10:UbU16, rskr. 2009/10:248) ersattes den tidigare lärarexamen med fyra nya yrkesexamina: förskollärarexamen, grundlärarexamen, ämneslärarexamen och yrkeslärarexamen. De nya förskollärar- och lärarexamina innebar grundläggande förändringar i lärarutbildningens struktur och utformning. De nya examina innebär en ökad tydlighet när det gäller utbildningarnas tre byggstenar; ämnesstudier, verksam- hetsförlagd utbildning och en utbildningsvetenskaplig kärna. I och med den nya skollagen (2010:800) och förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare och utnäm- ning till lektor, den s.k. behörighetsförordningen, har kraven på lärare skärpts. Huvudregeln i skollagen är att endast den som har legitimation kommer att få anställas som lärare eller förskollärare i skolväsendet utan tidsbegränsning (2 kap. 20 §), självständigt få ansvara för undervisningen (2 kap. 15 §) och sätta betyg (3 kap. 16 §). För att få bedriva undervisning ska en lärare som huvudregel dessutom vara behörig för den undervisning han eller hon ska bedriva (2 kap. 13 §). Dessa bestämmelser ska, med vissa undantag, tillämpas fr.o.m. (lagen [2010:801] om införande av skollagen samt lagen [2011:189] om ändring i skollagen). Det är som på regeringens uppdrag ansvarar för att meddela legitimationer och i samband med detta bedöma och ange lärares behörighet (2 kap. 16 § skollagen). Lärare och förskollärare som Prop. 2012/13:136 har en examen daterad eller senare och som inte har arbetat som lärare eller förskollärare sammanlagt minst ett läsår eller motsvarande före ska genomföra en introduktions- period om minst ett läsår eller motsvarande på heltid innan de kan ansöka om legitimation (2 kap. 16 § skollagen). Läraren eller förskolläraren ska få stöd av en under sin introduktionsperiod. I samband med att bestämmelserna om vissa krav på att lärare ska ha legitimation börjar tillämpas ska det ställas krav på att mentorerna ska vara legitimerade. Rektorn eller förskolechefen ska se till att det finns en plan för introduktionsperioden. infördes titeln lektor genom en ändring i skollagen (prop. 2010/11:20, bet. 2010/11:UbU5, rskr. 2010/11:171). En lektor i skolväsendet ska vara en legitimerad lärare eller förskollärare som har avlagt lägst licentiatexamen och visat pedagogisk skicklighet under tjänstgöring. En legitimerad lärare inom grund- eller gymnasie- skolan eller motsvarande skolformer kan bli utnämnd till lektor inom ett ämne som helt eller i huvudsak motsvarar ett undervisningsämne eller som avser ämnesdidaktik. En legitimerad förskollärare kan bli utnämnd till lektor inom ett område som omfattas av förskolans uppdrag. Det är som utnämner lektorer mot bakgrund av lärarens eller förskollärarens akademiska meriter och pedagogiska skicklighet. Benämningen lektor ska i skolväsendet förbehållas de lärare och förskollärare som efter prövning av bedömts uppfylla villkoren (2 kap. 24 § tredje stycket skollagen). Om en legitimerad lärare eller legitimerad förskollärare utnämns till lektor ska legitimationen kompletteras med uppgift om detta (4 kap. 11 § andra stycket behörighetsförordningen). Om avslår en ansökan om att utnämnas till lektor, kan beslutet överklagas till allmän förvaltnings- domstol (28 kap. 3 § skollagen). I betänkandet Legitimation och skärpta behörighetsregler (SOU 2008:52), som låg till grund för införandet av regleringen om lektorer, föreslogs ytterligare ett karriärsteg, det mera praktiknära karriärsteget särskilt kvalificerad lärare. Av regeringens proposition om legitimation för lärare och förskollärare (prop. 2010/11:20) framgår att regeringen då avstod från att lägga förslag om sistnämnda karriärsteg av ekonomiska skäl. 4.2Behov av fler karriärsteg Som nämnts tidigare är lärarna en av de viktigaste faktorerna för elever- nas studieresultat i skolan. För att säkra en hög kvalitet på lärarna måste läraryrket göras mer attraktivt, så att eleverna får en förbättrad under- visning och därmed ökade förutsättningar att nå de nationella målen och goda resultat. Lärares kompetens och potential måste på ett bättre sätt än tas till vara och uppmuntras och lärare måste ges möjligheter att utveckla sin professionalism och gå vidare i karriären inom läraryrket. Som framgått av avsnitt 3 har det i promemorian Karriärvägar m.m. i fråga om lärare i skolväsendet gjorts bedömningen att det, utöver 2012/13:136 möjligheten att bli lektor, även finns behov av ett mer praktiknära karriärsteg som möjliggör för särskilt skickliga lärare som inte har licenciatexamen att göra karriär utan att sluta undervisa. Det har också i promemorian bedömts vara väsentligt att karriärsteg för särskilt skickliga lärare innefattar löneökningar. Mot denna bakgrund har det i promemorian föreslagits att det ska införas en förordning som ger en huvudman möjlighet att söka statsbidrag om denne i sin undervisning använder sig av lärare som uppfyller vissa i förordningen angivna kvalifikationer och vars arbetsuppgifter i allt väsentligt består av undervisning och uppgifter som hör till undervisningen. Syftet med statsbidraget har angetts vara att stimulera en lönespridning där särskilt yrkesskickliga lärare premieras. De lärare för vilka statsbidrag ska kunna sökas har föreslagits vara dels lektorer, dels lärare som uppfyller kvalifikationerna för det mer praktiknära karriärsteget förstelärare. Som framgår av avsnitt 4.1 innebär nuvarande bestämmelser i skol- lagen att benämningen lektor är en skyddad titel som ska förbehållas de lärare och förskollärare som efter beslut av bedömts uppfylla villkoren i 24 kap. 24 § i skollagen. I promemorian har dock bedöm- ningen gjorts att det bör vara huvudmännen som avgör vilka lärare som uppfyller kvalifikationerna för dels det praktiknära karriärsteget förstelärare, dels karriärsteget lektor. Som en konsekvens av detta ställ- ningstagande föreslås i promemorian att regleringen i skollagen avseende lektorer ska upphävas. Ovan nämnda förslag har fått brett stöd av remissinstanserna. Riks- dagen har, i enlighet med regeringens förslag i budgetpropositionen (prop. 2012/13:1, utg. omr. 16, s. 59), fattat beslut om att ska avsättas innevarande år för den nu aktuella reformen (bet. 2012/13:UbU1, rskr. 2012/13:113). Det har därför varit nödvändigt för regeringen att så snabbt som möjligt meddela de föreskrifter som behövs för att arbetet med ett statsbidragssystem, ansökningar om medel m.m. ska kunna starta , så att de medel som avsatts ska kunna användas för löneökningar till lärare . Regeringen beslutade därför förordningen (2013:70) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. När det gäller de forskarutbildade lärare som avses i förordningen kan benämningen lektor inte användas förrän regleringen i skollagen avseende lektorer har upphävts. Av detta skäl används i förordningen i stället benämningen särskilt yrkesskicklig lärare med forskarutbildning (4 §). Denna benämning omfattar såväl de lektorer som utses av som andra lärare som uppfyller villkoren i statsbidragsförordningen, men som utses av huvudmannen. Om antar förslaget att upphäva regleringen i skollagen avseende lektorer (se avsnitt 4.4) har regeringen för avsikt att i samband med att den föreslagna lagändringen träder i kraft ändra särskilt yrkesskicklig lärare med forskarutbildning i förordningen till lektor". I budgetpropositionen beräknas avsättas för statsbidraget 2014 och avsättas 2015. beräknas för detta ändamål (prop. 2012/13:1, utg.omr.16, s. 59). Regeringens förslag: I skollagen ska ett målsättningsstadgande införas av innebörd att skolhuvudmännen ska sträva efter att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare. Därutöver ska en bestämmelse införas som upplyser om att regeringen meddelar föreskrifter om statsbidrag till huvudmän i syfte att stimulera att dessa inrättar karriärstegen förstelärare och lektor. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Statens skolverk, , Kommuner och Landsting (SKL) samt , tillstyrker eller lämnar förslagen utan invändningar. Flera av remissinstanserna, bl.a. ett antal lärosäten och kommuner, , SKL samt är dock kritiska till att reformen inte omfattar förskolan. Linnéuniversitetet ställer sig tveksamt till om förslaget kommer att ge och anser bl.a. att det fordras en betydligt starkare statlig styrning för att nå de eftersträvade effekterna. När det gäller målsättningsstadgandet anför kommun att dessa frågor i första hand bör lösas via avtal mellan parterna på arbetsmarknaden och inte detaljregleras i lag. Vidare anser kommunen att det finns en uppenbar risk att personalgrupper inom andra områden kan komma att kräva motsvarande lösningar vilket riskerar att leda till allt större avsteg från den modell med fristående parter på arbetsmarknaden som varit så framgångsrik i vårt land. anser att det ansvar som åläggs huvudmannen i mål- sättningsstadgandet i skollagen tydligt ska beskrivas för att undvika godtycke. anför att erfarenheter från inspektionen visar att många huvudmän i och med en strävansformulering inte tar tillräckligt ansvar för att uppfylla intentionerna i lagstiftningen. Skol- inspektionen anser också att det är svårt att ur ett tillsynsperspektiv kräva åtgärder från huvudmannens sida utifrån en sådan icke förpliktigande reglering. Skälen för regeringens förslag Regeringen föreslog i budgetpropositionen (prop. 2011/12:1, utg.omr. 16, s. 45) att olika karriärutvecklingssteg för lärare ska beskri- vas i skollagen. Regeringen betonade att lönesättningen för lärare är en fråga för parterna och aviserade ett statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för sina lärare. I budgetpropositionen (prop. 2012/13:1, utg.omr. 16, s. 59) anges att en reform om karriärutveckling för lärare ska genomföras. Regeringen anför att införandet av karriärsteg ska ses som ett verktyg för arbetsgivaren att kunna premiera de bästa lärarna. 2012/13:136 Som framgår av avsnitt 3 och 4.2 har regeringen beslutat en förordning om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. Enligt förordningen lämnas statsbidrag för karriärstegen förstelärare (3 §) och särskilt yrkesskicklig lärare med forskarutbildning (4 §). Kriterierna för att statsbidrag ska lämnas för sistnämnda kategori av lärare överens- stämmer, i enlighet med vad som föreslogs i promemorian, huvudsak- ligen med de kriterier som anges för att en lärare ska kunna utses till lektor i 2 kap. 24 § skollagen, bortsett från att statsbidragsförordningen, i enlighet med vad som föreslagits i såväl budgetpropositionen och promemorian, inte omfattar förskollärare (se vidare avsnitt 4.4). Om antar förslaget i avsnitt 4.4 att upphäva regleringen i skollagen avseende lektorer har regeringen för avsikt att i samband med att den lagändringen träder i kraft ändra särskilt yrkesskicklig lärare med forskarutbildning i statsbidragsförordningen till lektor. Statsbidragsförordningen beslutades mot bakgrund av att har beslutat i enlighet med regeringens förslag i budgetpropositionen samt efter att förslaget i promemorian om att införa en stats- bidragsförordning hade fått ett brett stöd av remissinstanserna och ytterligare synpunkter avseende ett utkast till en statsbidragsförordning hade inhämtats. I promemorian gjordes bedömningen att för att karriärsteg för lärare ska få genomslag bör karriärstegen vara kopplade till löneförhöjning. En ordning där utser lärare till förstelärare och lektorer, utan att hänsyn tas till huvudmännens budget, bedömdes inte vara en ändamålsenlig ordning. I promemorian gjordes bedömningen att det, bl.a. av nu angivet skäl, bör vara huvudmannen som utser såväl förstelärare som lektorer. Vidare angavs att det är huvudmännen som ska ta tillvara den särskilda kompetens som särskilt yrkesskickliga lärare besitter och att det därför är viktigt att initiativet till en utnämning av en lärare till förstelärare eller lektor kommer från huvudmannen. Syftet med statsbidraget är att de bästa lärarna ska få en möjlighet att göra karriär som de fortsätter att i allt väsentligt ägna sig åt undervisning och därtill hörande uppgifter. Det finns inte något som hindrar att den huvudman som så önskar utser fler förstelärare eller lektorer än det för lönepåslag avsedda statsbidraget räcker till. Finansie- ringen av dessa lärares höjda löner blir då något som huvudmannen ensam får stå för. Det finns vidare inte något som hindrar huvudmännen från att ge förstelärare eller lektorer ett lönepåslag som är större än vad som täcks av statsbidraget. Det står även en huvudman fritt att, utan att ansöka om statsbidrag, inrätta karriärsteg för lärare. Dessa steg behöver då inte följa villkoren i statsbidragsförordningen. I promemorian gjordes bedömningen att skollagen inte bör innehålla en detaljerad reglering av karriärsteg för lärare, utan att det är lämpligare att i en statsbidragsförordning uppställa vissa villkor för att en huvudman ska kunna få statsbidrag för att finansiera löneförhöjningar för särskilt kvalificerade lärare. För att ändå i lag markera vikten av att lärare ges möjlighet att göra karriär utan att lämna undervisningen föreslogs att det i skollagen ska införas ett s.k. målsättningsstadgande om att huvudmän ska sträva efter att införa karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare. Förslaget innebär att även de huvudmän som väljer att inte ansöka om statsbidrag ska sträva efter att målsättningen, dvs. att inrätta karriärsteg för lärare, uppnås. Vidtagna åtgärder behöver då inte följa villkoren i statsbidragsförordningen. Det föreslogs därutöver att en upplysnings- bestämmelse om huvudmännens möjligheter att söka statsbidrag för karriärstegen förstelärare och lektor ska införas. kommun anför att dessa frågor i första hand bör lösas via avtal mellan parterna på arbetsmarknaden och inte detaljregleras i lagstiftning. Vidare anser kommunen att det finns en uppenbar risk att personalgrupper inom andra områden kan komma att kräva motsvarande lösningar vilket riskerar att leda till allt större avsteg från modellen med fristående parter på arbetsmarknaden. Regeringen vill här betona att det enligt rådande ansvarsfördelning mellan stat och huvudmän givetvis är huvudmännen som har arbetsgivaransvaret med ansvar för lärares prestationer och yrkesutveckling. I enlighet med vad som gäller på andra områden är det arbetsgivaren som ansvarar för anställdas karriär- och löneutveckling och som fattar beslut om att befordra de anställda som av arbetsgivaren bedöms vara särskilt yrkesskickliga. Förslaget med ett målsättningsstadgande innebär inte att frågan detaljregleras utan endast att en målsättning som är av nationellt intresse på utbildningsområdet anges i lag. Det är upp till skolhuvudmännen att avgöra hur denna målsättning bäst kan nås och det är frivilligt för skolhuvudmännen att söka det statsbidrag som regleras i statsbidragsförordningen. Som Linnéuniversitetet påpekar i sitt yttrande kan huvudmän inrätta egna system med utvecklingssteg för lärare som avviker från de karriärsteg för vilka statsbidrag lämnas. Exempel på sådana lokala initiativ har presenterats i promemorian. När det gäller det föreslagna målsättningsstadgandet har Skolinspek- tionen i sitt remissvar anfört att många huvudmän inte tar tillräckligt ansvar för att uppfylla lagens intentioner mot bakgrund av en strävans- formulering och att det är svårt att i samband med en inspektion utkräva ett sådant ansvar. Linnéuniversitetet och ställer sig vidare tveksamma till om förslaget kommer att ge avsett resultat. anser t.ex. att det fordras en betydligt starkare statlig styrning för att nå de eftersträvade effekterna. En bestämmelse i skollagen som innebär att huvudmannen ska sträva efter att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare är ett sätt för lagstiftaren att betona att detta är en viktig fråga. Målsättningsstadgandet bör därför enligt regeringen införas i skollagen. anser att det ansvar som åläggs huvudmannen i förslaget och som uttrycks i målsättningsstadgandet måste beskrivas tydligt för att godtycke ska undvikas. Regeringen vill här betona att ett målsättningsstadgande inte skapar några rättigheter för enskilda och inte är rättsligt förpliktande för huvudmännen. Innebörden av stadgandet är i stället att skolhuvudmännen åläggs att positivt verka för att uppnå målsättningen, dvs. att inrätta karriärsteg för lärare. Regeringen anser att möjligheten för skolhuvudmän att ansöka om statsbidrag i enlighet med den ovan nämnda statsbidragsförordningen utgör ett kraftfullt incitament för huvudmännen att inrätta karriärsteg för lärare. Som framgår av avsnitt 4.2 har regeringen i budgetpropositionen föreslagit att ska avsättas för reformen innevarande år. 2012/13:136 regeringen beräknat och samt för reformen. har beslutat i enlighet med regeringens förslag.