prop · H00396 · 2013-03-26 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser, i likhet med många remissinstanser, att det även fortsättningsvis bör framgå av den inledande bestämmelsen i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. att det är en nationell angelägenhet att skydda och vårda kulturmiljön. Det är viktigt för att inget tvivel ska råda om den samhälleliga betydelse som tillmäts kulturmiljön. Av den inledande bestämmelsen bör det även framgå att syftet med lagen är att tillförsäkra nuvarande och kommande generationer tillgång till en mångfald av kulturmiljöer. I denna formulering ryms det centrala och giltiga syftet med lagen. De föreslagna nya nationella målen för kulturmiljöarbetet kommer till uttryck genom bestämmelsen om lagens syfte, som tydliggör kulturmiljöarbetets bidrag till en hållbar ut- veckling. Att bevara och tillgängliggöra en mångfald av kulturmiljöer kräver förståelse för den enskilda lämningens sammanhang och ett ansvarstagande för att olika perspektiv på kulturmiljön kan synliggöras. Som ett led i den språkliga moderniseringen av lagen föreslår regeringen att termen kulturminnesvård byts ut mot termen kulturmiljö- arbete i beskrivningen av och uppgifter. Regeringen delar också den syn som bl.a. Riksantikvarie- ämbetet och ett flertal länsstyrelser uttryckt att roll i kulturmiljöarbetet behöver förtydligas i lagen. Regeringen anser att till- syn är alltför begränsat i sammanhanget och föreslår därför att det i stället ska framgå av lagen att har ansvar för det statliga kulturmiljöarbetet i länet. Det finns inte skäl att i lagtexten därutöver ytterligare utveckla roll. Även andra statliga myndigheter har dock delansvar för kulturmiljöarbetet i länet, enligt vad som anges i olika specialförfattningar. Det gäller t.ex. ansvar för hanteringen av statliga byggnadsminnen. ansvar omfattar tillämpningen av lagen om kultur- minnen m.m. och andra författningar som berör kulturmiljöområdet, där har en utpekad roll. I ansvar ingår också att verka för att kulturmiljöns värden tas till vara i samhällsplanering och landskapsförvaltning och att främja samordning och samverkan inom kulturmiljöarbetet. ska i sitt kulturmiljöarbete sträva efter att uppfylla de kulturpolitiska målen, de särskilda nationella målen för kulturmiljöarbetet och berörda delar av miljökvalitetsmålen. Länsstyrel- sen ska också sträva efter att kulturmiljöarbetet kontinuerligt förnyas och utvecklas. Regeringen anser i likhet med utredningen att lagens koppling till annan lagstiftning bör förtydligas genom införandet av en upplysnings- bestämmelse. Bestämmelsen bör innehålla en påminnelse om att även andra lagar innehåller bestämmelser om kulturmiljön, bl.a. , (2010:900) och skogsvårdslagen (1979:429). 6.3Ortnamn på meänkieli och namn som godkänts av Lantmäteriet Regeringens förslag: Meänkieli ska omnämnas i hänsynsregeln om god ortnamnssed i lagen om kulturminnen m.m. och därmed så långt möjligt användas med svenska, samiska och finska namn på kartor samt vid skyltning och övrig utmärkning i flerspråkiga om- råden. Bestämmelsen om att namn som godkänts för offentlig kart- produktion även i andra sammanhang ska användas i sin godkända form, ändras till att i stället avse namn som godkänts av Lantmäteriet. Det förtydligas också att detta gäller i statlig och verksamhet. och folkminnens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Institutet har dessutom föreslagit en hänvisning till det ortnamnsregister som Lantmäteriet upprätthåller. Remissinstanserna: Näst intill samtliga remissinstanser som svarat på remissen tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget att meänkieli ska omnämnas i bestämmelsen om god ortnamnssed. Kammarrätten i har i huvudsak inte något att invända mot förslaget, men anser att konsekvensanalysen av förslaget inte tillräckligt utreder frågan om ökade kostnader och föreslår därför en annan språklig utformning av bestämmelsen. Samtliga remissinstanser som yttrar sig över förslaget att bestämmelsen om att namn som godkänts för offentlig kartproduktion även i andra sammanhang ska användas i sin godkända form, ska ändras till att i stället avse namn som godkänts för det nationella ortnamns- registret hos Lantmäteriet tillstyrker också, eller har inget att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det allmänna har enligt 7 och 8 §§ språklagen (2009:600) ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella minoritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli, chib och samiska. Av 4 § andra stycket lagen (2009:724) om nationella minori- teter och minoritetsspråk framgår att det allmänna även i övrigt ska främja de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur i . I förarbetena till den sistnämnda lagen konstaterade regeringen att insatser behövs för att främja bevarandet och synlig- görandet av de nationella minoritetsspråken (prop. 2008/09:158 s. 28). Regeringen uttalade att minoritetsspråkiga ortnamn är en värdefull del av det svenska kulturarvet som bör värnas aktivt och att statliga och kommunala myndigheter i sin verksamhet bör värna minori- tetsspråkiga ortnamn och synliggöra minoritetsspråkens närvaro genom skyltning och annan utmärkning (s. 120). Bestämmelsen om god ortnamnssed i 1 kap. 4 § lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. ska bl.a. säkerställa att minoritetsspråkiga ortnamn inte går förlorade. God ortnamnssed ska iakttas vid statlig och verksamhet. Bestämmelsen berör även ortnamn på nationella minoritets- språk. Svenska, samiska och finska namn ska så långt möjligt användas på kartor samt vid skyltning och övrig utmärkning i fler- språkiga områden. Den nuvarande lydelsen av bestämmelsen om god ortnamnssed innehåller endast en uppräkning av de samiska och finska Prop. 2012/13:96 språken. Meänkieli omnämns inte, trots att i samband med rati- fikationen av den europeiska stadgan för landsdels- och minoritetsspråk åtagit sig att främja användning och skyltning även på meänkieli (artikel 10.2.g). Regeringen anser mot den angivna bakgrunden att meänkieli ska om- nämnas särskilt i hänsynsregeln om god ortnamnssed, vilket innebär att även namn på meänkieli så långt möjligt ska användas som svenska, samiska och finska namn på kartor samt vid skyltning och övrig utmärkning i flerspråkiga områden. och folkminnen har också föreslagit att bestämmel- sen om att namn som godkänts för offentlig kartproduktion även i andra sammanhang ska användas i sin godkända form, ska ändras till att i stället avse namn som godkänts för det hos Lantmäteriet. Bakgrunden är att med dagens förändrade principer för kartutgivning gäller inte samma förutsättningar som . Den tryckta kartan har, enligt och folkminnen, inte samma status och spridning utan ges ut i en betydligt mer begränsad omfattning. Regeringen anser därför att en ändring bör genomföras i bestämmelsen om god ortnamnssed. Remissinstanserna har ställt sig positiva till och folkminnens förslag. Förslaget innebär dock en referens till ett register som inte är författningsreglerat. Det väsentliga syftet med bestämmelsen är att göra det tydligt att det är Lantmäteriets ställningstagande till ett ortnamn som ska vara normerande för dess användning. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen ändras så att referensen till offentlig kartproduktion ersätts med en referens till Lantmäteriets godkännande, oavsett vilken form detta tar sig. I bestämmelsen bör det förtydligas att detta gäller i statlig och verksamhet. verksamhet innefattar såväl kommuner som landsting. 2012/13:96 tvärtom leder till en ökad tydlighet eftersom termen kommer att överens- stämma med gängse språkbruk. Förslaget innebär följdändringar i miljö- balken och expropriationslagen (1972:719). 7.2Ett förtydligande av fornlämningsbegreppet Regeringens förslag: Termen skeppsvrak ändras till fartygslämning och märklighetsrekvisitet utgår avseende byggnader och byggnads- verk. Den nuvarande särregleringen i form av en tidsgräns för fartygslämningar (skeppsvrak) utgår och samma regelverk ska gälla för dessa som för övriga lämningar. Ett förtydligande införs som innebär att en lämning som kan antas ha tillkommit eller, i fråga om fartygslämning, förlist 1850 eller senare inte omfattas av den allmänna definitionen. förslag: Utredningen föreslår att lagens allmänna definition av fornlämning ska förtydligas genom en avgräns- ning som innebär att endast lämningar som kan antas ha tillkommit ges ett allmänt skydd. Uppräkningen av olika fornlämnings- kategorier samt rekvisiten forna tider och äldre tiders bruk föreslås vidare utgå och definitionen av fornlämningsbegreppet kompletteras med en särskild reglering i fråga om vissa typer av lämningar. Gravar, gravbygg- nader och gravfält samt kyrkogårdar och andra begravningsplatser som är varaktigt övergivna ska oavsett ålder utgöra fornlämningar. Skeppsvrak ska utgöra fornlämning om det kan antas att skeppet förlist . Bestämmelsen om naturbildningar och lämningar efter äldre kult ska förtydligas. Remissinstanserna: Remissinstanserna är splittrade i frågan om en årtalsgräns för det allmänna fornlämningsskyddet. Ett mindre antal remissinstanser delar utredningens samlade bedömningar och ser den föreslagna tidsgränsen som rimlig, t.ex. , , Jord- bruksverket, Västra och Lantbrukarnas riks- förbund. En stor grupp remissinstanser delar utredningens uppfattning att fornlämningsbegreppet behöver bli tydligare, men ser inte utredningens förslag om en tidsgräns vid 1750 som rimlig utifrån kulturhistoriska eller praktiska hänsyn. Vissa av dessa remissinstanser, t.ex. och länsstyrelserna i , och län, anser att ökad tydlighet främst kan uppnås genom bättre in- formationssystem och en tydligare tillämpning av gällande regelverk. Många av de remissinstanser som ställer sig bakom huvuddragen i ut- redningens problembeskrivning delar dock också utredningens uppfatt- ning att även lagens definition av fornlämning behöver förändras för att nå ökad tydlighet. En sådan förändring kan enligt flera remissinstanser innebära att en tidsgräns införs, men förlagd senare än enligt utred- ningens förslag. Detta uttrycks bl.a. av länsstyrelserna i , , , , och , , och . avstyrker förslaget om att ett åldersrekvisit ska Prop. 2012/13:96 införas och menar i första hand att lagtexten bör utformas så att endast ett urval av lämningar skyddas, genom att regeringen bemyndigas att före- skriva vilka typer av lämningar som ska utgöra fornlämningar. I andra hand föreslår ett senare åldersrekvisit än det ut- redningen föreslagit. En tredje grupp av remissinstanser avfärdar utredningens slutsatser rörande fornlämningsskyddet som helhet och lyfter fram argument för att den rådande ordningen bör bestå. Dessa instanser, t.ex. , läns- styrelsen i , , , och Stiftelsen , ser bl.a. risker för att värde- fulla delar av kulturarvet ska gå förlorade. Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig i frågan om att uppräk- ningen av olika fornlämningskategorier ska utgå har inga invändningar mot huvuddragen i utredningens förslag. och är kritiska till förslaget. Vissa remissinstanser, bl.a. , framhåller dock att utredningens förslag till sär- reglering av vissa kategorier är inkonsekvent. P2 Svenskt vrakskydd anser bl.a. att termen skeppsvrak bör ersättas av fartygslämning, för att den marinarkeologiska tillämpningen inte ska avvika från sjölagens (1994:1009) definition av begreppet skepp och att även vrak efter flygfarkoster särskilt borde omnämnas i lagen. Skälen för regeringens förslag Fornlämningar är spår efter mänsklig verksamhet. I lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. anges genom en allmän definition vad som är en fornlämning och som därmed omfattas av lagens skydd. Den allmänna definitionen består av ett antal rekvisit, lämningar efter människors verk- samhet i forna tider, som har tillkommit genom äldre tiders bruk och som är varaktigt övergivna, vilka kompletteras med en uppräkning av olika fornlämningskategorier. Regeringen delar den uppfattning som kommer till uttryck i utred- ningens förslag, att det är av stor vikt att förtydliga definitionen av forn- lämning och tillämpningen av denna för att öka möjligheterna att leva i, bruka och utveckla kulturskyddade fastigheter och miljöer. Regeringens bedömning är också att detta bör ske genom att lagen förtydligas, att tillämpningen blir mer enhetlig och att möjligheterna för den enskilde att få information om fornlämningsförekomst förbättras (se även avsnitt 11.1 och 11.2). Regeringen anser att en förtydligad definition av fornlämnings- begreppet bör uppfylla vissa centrala kriterier. Den bör vara hållbar i ett långt tidsperspektiv, ge utrymme för den antikvariska praktikens ut- veckling i samklang med den vetenskapliga forskningen och skapa förut- sättningar för tydlighet och rättssäkerhet i tillämpningen. Den bör sam- tidigt inte innebära någon väsentlig förändring avseende principerna för vilka lämningar som betraktas som fornlämningar. De problem som en förtydligad definition syftar till att lösa kommer till uttryck i yttrande över utredningens förslag. Myndigheten framhåller att lagstiftningen med tiden har blivit svår- hanterad. Dagens kulturminneslagstiftning var ursprungligen tänkt för självklara lämningar från perioder där de är de enda (eller nästan de enda) källorna till kunskap om den tidens samhälle. Myndigheten fram- håller att kunskapsutvecklingen emellertid har visat att lämningar från senare tider inte bara kan ge kunskap som kompletterar skriftliga källor, utan även kunskap som kontrasterar mot och ifrågasätter dessa. Sådana lämningar, som dessutom inte sällan värderas högt av allmänheten, bör betraktas som fornlämningar. Å andra sidan har alla av dem inte ett högt kulturhistoriskt värde. Det innebär enligt myndigheten att alltför många lämningar kan falla inom rekvisiten för fast fornlämning, och lagen ger inte möjlighet till urval. instämmer i att det finns problem med lagen och hur den tillämpats och att det finns kritik från ägare, brukare m.fl. som ska tas på allvar. Anspråken ska vara rimliga och realistiska och motiven för dem tydliga. I annat fall kan legitimiteten undergrävas. Myndigheten framhåller vidare att tanken med en lagstiftning för fornlämningar inte har varit att skydda alla upptänkliga spår efter människor. Det vore orimligt. Svårigheten kan sägas uppstå när tiden inte fått gallra, utan samtiden måste stå för gallring. Då aktualiseras t.ex. rättviseaspekter såsom varför någons liv och historia är viktigare än någon annans. påtalar också att eftersom det följer av lagen att en lämning är en fast fornlämning, dvs. det behövs inget beslut, så inne- bär detta att om en kategori bedöms uppfylla rekvisiten gäller det alla enskilda lämningar oavsett om det kulturhistoriska värdet är högt eller lågt. har länge ansett det vara orimligt att hävda skyddet av alla lämningar från senare tider som faller in under lagen. Torplämningar och kolbottnar ryms t.ex. utan tvivel in under rekvisiten. Alla kända sådana lämningar har ändå inte registrerats som fasta forn- lämningar i fornminnesregistret utan endast ett urval före vissa tid- punkter. Detta har, enligt myndigheten, skett för att upprätthålla lagens anda och legitimitet. Införande av en tidsgräns Regeringen anser att problembeskrivning i allt väsentligt är riktig. Regeringen delar också den uppfattning som flera remissinstanser uttrycker, nämligen att det behövs en tydlig gränsdrag- ning mellan äldre och yngre lämningar. Lagstiftningen som rör fornlämningar har formats för att hantera lämningar från äldre tider och regeringen bedömer att detta syfte även bör vara gällande . Regeringen föreslår därför att en tidsgräns ska införas i lagen. En tids- gräns bidrar till att öka tydligheten och i förlängningen rättssäkerheten. För såväl myndigheter som enskilda blir lagens tillämpning och lång- siktiga påverkan på markanvändningen mer förutsebar. En tidsgräns innebär att yngre lämningar inte per automatik utgör fornlämningar när lagens övriga rekvisit är uppfyllda. Många remissinstanser har framhållit 1850 som en lämplig tidsgräns. De kulturhistoriskt betingade skälen handlar om att 1800-talets mitt utgör tidpunkten för det moderna framväxt. Remissinstanserna fram- håller bl.a. att omvandlingen från ett traditionellt, agrart och ruralt till ett sekulärt, industriellt och urbant samhälle på allvar inleddes under 1860- talet. Vidare framhålls att urbaniseringsprocesserna vid mitten av 1800- talet blivit mer märkbara, att den stora jordbruksreformen inföll i sam- band med skiftena och vidare att under en för- hållandevis omvandlas fullständigt och att många företeelser med medeltida anor försvinner; Kommunal- lagarna och representationsreformen avskaffar den gamla förvaltningen, industrialiseringen och det moderna skogsbruket inleds, kommuni- kationsnäten byggs ut, medievärlden förändras och näringsfrihet och frihandel införs. I fråga om de fysiska uttrycken i landskapet inleds den moderna stadsplaneringen i och med införandet av byggnads- stadga. Regeringen anser att de överväganden som många remiss- instanser gör i dessa delar är rimliga. Regeringen anser också, utifrån utredningens kartläggningar och de samlade remissvaren, att en tidsgräns satt är väl förenlig med den nuvarande tillämpningen av lagstiftningen. Ytterst få lämningar som tillkommit 1850 eller senare torde i dagens tillämpning betraktas som fornlämningar. Undantaget är fartygslämningar (skepps- vrak) som enligt gällande rätt utgör fornlämning om gått sedan skeppet blev vrak. Tidsgränsen 1850 bedöms inte heller med- föra att några större dateringsproblem uppstår. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att ett förtydligande införs som innebär att en lämning som kan antas ha tillkommit eller, i fråga om fartygslämning, förlist 1850 eller senare inte omfattas av den allmänna definitionen av fornlämning. Regeringen föreslår ingen väsentlig förändring av den nuvarande defi- nitionen av fornlämningsbegreppet såsom detta kommer till uttryck i 2 kap. 1 § lagen om kulturminnen m.m. Den gällande definitionen av fornlämningsbegreppet bör kvarstå, med undantag för att termen skepps- vrak ändras till fartygslämning och att märklighetsrekvisitet utgår av- seende byggnader och byggnadsverk. Regeringen anser följaktligen att det är viktigt att den antikvariska bedömningen av fornlämningar fort- sätter i samma form och enligt samma principer som . Det är dock givetvis nödvändigt att uttolkningen av fornlämningsdefinitionen även fortsättningsvis utvecklas i takt med forskningen och att synen på vilka lämningar som ska utgöra fornlämningar därmed kan förändras. En sådan tillämpning förutsattes redan vid lagens tillkomst och hade även tidigare gällt enligt lagen (1942:350) om fornminnen (jfr prop. 1987/88:104 s. 35). Att rekvisitet forna tider, till skillnad från vad utredningen föreslagit, kvarstår som en tidsgräns införs föranleds av regeringens intention att inte ändra grunden för fornlämningsbegreppets nuvarande tillämpning. I propositionen till lag (prop. 1942:8 s 34 f.) ut- talade departementschefen bl.a. att det var uppenbart att det inte endast Samma tidsgräns ska, på motsvarande sätt som i Prop. 2012/13:96 dag, gälla även i fråga om fartygslämningar utanför gränserna för För de fartygslämningar som kan antas ha tillkommit genom förlisning 1850 eller senare ska, på motsvarande sätt som för andra lämningar, fortsättningsvis gälla att behöver fatta särskilda förvalt- ningsbeslut för att dessa ska utgöra fornlämning (se avsnitt 7.3). 7.3Skydd av lämningar som tillkommit 1850 eller senare Regeringens förslag: får genom beslut i det enskilda fallet förklara en lämning som kan antas ha tillkommit eller, i fråga om fartygslämning, förlist 1850 eller senare för fornlämning om det finns särskilda skäl med hänsyn till dess kulturhistoriska värde. beslut ska gälla , även om det överklagas. Kommunen ska få överklaga beslut om att förklara en lämning eller fartygslämning för fornlämning. Regeringens bedömning: Det finns i övrigt inte skäl att införa regler om fornlämningsförklaring. och flertalet av länsstyrelserna, lämnar dock synpunkter av den innebörden att det givet fornlämningsförklaringens föreslagna roll i systemet för fornlämningsskydd finns praktiska och principiella problem med förslaget. Till exempel att utredningen underskattat omfattningen av ökade arbetsuppgifter med anledning av förslaget. Flera remissinstanser, t.ex. länsstyrelserna i och län, framhåller dock att det är nödvändigt med en beslutsordning för yngre lämningar om det införs en tidsgräns i lagen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringen är angelägen om att införandet av en tidsgräns i lagen inte ska leda till att möjligheten att skydda yngre kulturhistoriskt värdefulla lämningar som fornlämningar försvinner. Det är utifrån insikten att den historiska ut- vecklingen inte är linjär, utan tvärtom mycket variationsrik, viktigt att värna denna möjlighet. Regeringen föreslår därför att bemyndigas att meddela beslut om att förklara en enskild lämning eller senare för fornlämning om det finns särskilda skäl med hänsyn till dess kulturhistoriska värde. I första hand bör de kulturhistoriska sammanhangen från den moderna tiden skyddas genom övriga regleringar i lagen (1988:950) om kultur- minnen m.m., , (2010:900) och skogs- vårdslagen (1979:429). Sådana särskilda skäl som krävs för att läns- styrelsen ska fatta ett beslut om att en lämning som tillkommit 1850 eller senare ska vara fornlämning kan t.ex. vara att lämningen ingår i ett betydelsefullt kulturhistoriskt sammanhang eller kan ge viktig kunskap som kompletterar skriftliga källor. Regeringen anser att förslaget kommer att medföra att intresset för yngre lämningar ökar liksom med- vetenheten om dessa lämningars kulturhistoriska värden. Regeringen bedömer att behovet av att skydda lämningar som kan antas ha tillkommit 1850 eller senare inte föranleder införandet av en särskild ordning för fornlämningsförklaring av det slag utredningen före- slagit. Samma ordning ska gälla för dessa lämningar som för de lämningar som uppfyller kraven enligt den allmänna definitionen av fornlämningsbegreppet. De problem som flera remissinstanser påpekat rörande utredningens förslag om fornlämningsförklaring undviks genom att tidsgränsen bestäms till 1850 i stället och att inget särskilt förfarande för fornlämningsförklaring införs. Genom kravet på att ska meddela särskilda beslut ges möjlighet för den enskilde att få frågan överprövad av allmän för- valtningsdomstol enligt de nuvarande bestämmelserna om överklagande i lagen om kulturminnen m.m. Allmänna förutsättningar för överklagande av förvaltningsbeslut kommer då att gälla med bl.a. krav, enligt 22 § förvaltningslagen (1986:223), på att beslutet ska angå klaganden och ha gått honom eller henne emot. beslut över- prövas, dvs. innan det vunnit laga kraft, bör lämningen omfattas av det allmänna skyddet för fornlämningar. beslut om att för- klara en lämning eller fartygslämning för fornlämning ska därför gälla . Kommunen bör, i likhet med vad som gäller för bl.a. beslut om fornlämningsområden, ha möjlighet att överklaga beslut om att förklara en enskild lämning för fornlämning. Regeringens förslag: Hundraårsgränsen för sådana fornfynd som när de hittas inte påträffas i eller vid en fornlämning och har samband med denna (s.k. lösfynd), ersätts med ett krav på att föremålet ska kunna antas vara från tiden . Påträffade fornfynd, som ska tillfalla eller hembjudas staten, ska inte längre anmälas hos eller ett länsmuseum utan endast hos en länsstyrelse eller polismyndighet eller, i fråga om fornfynd som hör till en fartygslämning, även till . förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock en tidsgräns vid 1750. Remissinstanserna: Remissinstansernas inställning är i princip den- samma i denna fråga som beträffande införandet av en tidsgräns för fornlämningsskyddet (se avsnitt 7.2). Vikten av att harmonisera skyddet för fornfynd och fartygslämningar lyfts dock fram av flera remiss- instanser, bl.a. och Statens maritima museer.