prop · H003119 · 2013-04-05 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2012/13:119 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten mervärde, mångfald och konkurrens? (RiR 2012:19). Regeringen instämmer i stora delar i det som framhållit avseende AB:s ekonomiska mål och bolagets utdelnings- princip och har redan vidtagit åtgärder på detta område. Regeringen instämmer emellertid inte i bedömning av bolagets roll på bolånemarknaden. Regeringen anser med detta att granskningsrapporten är slut- behandlad. har i sin , mångfald och konkurrens? (RiR 2012:19), se bilaga, granskat effektiviteten i och måluppfyllelsen för (). överlämnade till regeringen . har uppställt tre frågor för sin granskning av . Den första frågan är om har uppnått de mål som ägaren satt för bolaget. anger att har haft två mål från ägaren. Det övergripande målet har varit att bolaget ska vara värdeskapande för medborgarna. Därutöver anser att bolaget har ett uppdrag att bidra till mångfald och konkurrens på bolånemarknaden. Riks- revisionen bedömer att har levt upp till ägarens avkastningskrav. Även om inte har skapat värde för ägaren, i den bemärkelsen att bolagets värde ökat över tiden, konstaterar myndigheten att utvecklingen är i paritet med branschen i övrigt. bedömer att uppdraget att bidra till mångfald och konkurrens på bolånemarknaden har varit underordnat lönsamhetskravet, i den meningen att ägaren inte har accepterat att avkastning skulle vara lägre än vad som är företagsekonomiskt motiverat för att öka konkurrensen. anser att sannolikt har haft en effekt på bolånemarknadens funktionssätt, men att den effekten har minskat över tiden och att det är svårt att bedöma hur stort bidrag till mångfalden och konkurrensen som bolaget ger . Den andra frågan som har ställt är om regeringens styrning av har varit effektiv och ändamålsenlig. bedömer att regeringen haft som huvudlinje att inte aktivt styra . Myndigheten ifrågasätter bolagets avkastningskrav, som uppgår till den femåriga statsobligationsräntan plus över en konjunkturcykel. pekar också på att utdelnings- princip inte har varit styrande och att bolaget därför tillåtits avstå från att lämna utdelning. anser att det nuvarande avkastnings- kravet inte överensstämmer med regeringens lönsamhetsmål för övriga statliga företag. Myndigheten anser också att regeringen, med anledning av tidigare försäljningsdiskussioner avseende , borde ha utvärderat de komplikationer som den s.k. ägarklausulen i obligations- program kan medföra vid en försäljning. Ägarklausulen innebär, något förenklat, att obligationsinnehavare har rätt att inlösa sin obligation vid en ägarförändring som innebär att statens röstandel i bolaget understiger . 2012/13:119 tredje fråga är om regeringen vid styrningen av på ett ändamålsenligt sätt beaktat de risker för den ekonomiska utvecklingen som bolaget kunnat bidra till att hantera. anser att regeringen inte har haft några synpunkter på val av belåningsgrad och inte heller har beaktat att bolaget, genom att höja belåningsgraden till , bidragit till uppbyggnaden av makro- ekonomiska obalanser i form av hög skuldsättning hos hushållen, med stigande fastighetspriser som följd. bedömer emellertid att bidrag till denna utveckling varit marginell, då bolagets agerande inte på något avgörande sätt skilt sig från andra aktörers. En frågeställning som i sammanhanget anser vara relevant är om statens trovärdighet som kontrollant, och i förlängningen bekämpare av samhällsekonomiska obalanser, påverkas av att statens helägda bolag driver på existerande obalanser. Granskningen har inte kunnat påvisa att regeringen vägt in denna trovärdighetsaspekt i sin styrning av bolaget. Enligt har regeringen inte gett några särskilda direktiv när det gäller att ändra sin inriktning på utlåningsverksamheten på grund av de växande makroekonomiska obalanserna. Vidare noterar att införde ett bolånetak för att ur ett konsumentskyddsperspektiv motverka risker för att enskilda hus- håll blir överbelånande, men bedömer att regeringen i övrigt inte vidtagit några kraftfulla åtgärder för att minska de ovan nämnda obalanserna. granskning har resulterat i att myndigheten rekommenderar regeringen att: rapportera till på vilket sätt bidrar till mångfalden och konkurrensen på bolånemarknaden, utvärdera de risker som ägarklausulen medför och hur dessa kan minimeras inför en eventuell försäljning, utreda och överväga ett nytt avkastningskrav för som återspeglar den potential till avkastning som företagets verksamhet har, samt att förtydliga bolagets utdelningsprincip, som ägaren på styrelsens förslag har gjort undantag från . 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i bedömning att har levt upp till ägarens avkastningskrav, men att bolagets värdeökning varit begränsad. Regeringen instämmer inte i bedömning att har ett särskilt uppdrag att bidra till mångfald och konkurrens på bolåne- bedömning grundas sannolikt på uttalanden i propositionen Ombildning av , Skr. 2012/13:119 . I propositionen anges att är en betydelsefull aktör på den konkurrensutsatta delen av bostadskreditmarknaden, och att bolagets uppgift på denna marknad är att med utgångspunkt i sedvanlig företagse- konomisk målsättning och en effektiv försäljningsorganisation, bidra till mångfald och konkurrens (prop. 1993/94:228 s. 10). Uttalandet för- anledde inte något ställningstagande av . Ingen regering har sedan bildades uppfattat uttalandet i propositionen som att bolaget ska ha ett särskilt samhällsuppdrag. Ett sådant uppdrag har heller inte tagits in i bolagsordning. Bolaget bidrar dock genom sin verk- samhet, i likhet med andra aktörer på marknaden, till ökad valfrihet och därmed också till ökad konkurrens. Regeringen instämmer i bedömning att de ekonomiska mål som hade för myndighetens granskning var i behov av en översyn. En sådan översyn påbörjades redan innan Riks- revisionen inledde sin granskning och har avslutats. Skälen till att utdelningsprincipen inte har kunnat följas är att det på grund av marknadsförhållanden och nya regelverk avseende kapitaltäckning funnits behov av att öka bolagets kapitaltäckning. Regeringen instämmer i bedömning att ägarklausulen i upplåningsprogram utgör en risk vid en eventuell försäljning av bolaget. Regeringen anser att det är viktigt att , liksom andra aktörer på marknaden, inte bidrar till en osund utveckling som resulterar i samhälls- ekonomiska obalanser. Detta är viktigt inte bara ur ett makroekonomiskt hänseende utan även för bolagets långsiktiga lönsamhet och stabilitet. I den löpande ägardialogen med bolaget har därför ägaren understrukit vikten av att bolaget bedriver en ur ett samhällsekonomiskt perspektiv sund verksamhet. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Som anförts i avsnitt 3 anser regeringen inte att har något särskilt samhällsuppdrag att bidra till mångfalden och konkurrensen på bolåne- marknaden. Med hänsyn härtill, och då regeringen lämnar information till om utvecklingen av bolagets verksamhet i skrivelsen om företag med statligt ägande, avser regeringen inte att vidta någon åtgärd med anledning av rekommendation om en särskild rapportering till . Åtgärder har redan vidtagits med anledning av iakt- tagelser avseende avkastningskrav och utdelningsprinciper för . Efter dialog med företrädare för ägaren beslutade att ge bolagets verkställande direktör i uppdrag att i samverkan med () bereda ett förslag till nya ekonomiska mål för bolaget. Som resultat av detta arbete beslutade att föreslå bolagsstämman 2012/13:119 att besluta om nya ekonomiska mål för bolaget. De föreslagna målen omfattar mål om lönsamhet, kapitalstruktur samt utdelning. Den nya utdelningsprincipen kommer att beakta bolagets kapitalstruktur. Målen kommer att behandlas på bolagsstämma . Initiativ har tagits till att utvärdera de risker som ägarklausulen medför och hur dessa kan minimeras inför en eventuell försäljning. Ut- värderingen avses slutföras . Regeringen anser med detta att rapporten är slutbehandlad. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-297-7 rir 2012:19 foto: sbab form: ad&d tryck: interntryckeri, 2012 GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER mervärde, mångfald och konkurrens? MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: mervärde, mångfald och konkurrens? har granskat effektiviteten i och uppfyllelsen av målen för . Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. har medverkat vid den slutliga handläggningen. MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har granskat effektiviteten i och uppfyllelsen av målen för . Enligt riksdagsbeslut ska med utgångspunkt i sedvanlig företagsekonomisk målsättning och en effektiv organisation bidra till mångfald och konkurrens. Bolaget ska alltså vara värdeskapande och därutöver bidra till mångfald och konkurrens på bolånemarknaden. Staten ska dessutom bidra till en sunt fungerande kreditmarknad. Granskningen har därför särskilt beaktat regeringens styrning av företaget och om regeringen i sin styrning tagit hänsyn till om genom sitt agerande på bolånemarknaden har påverkat uppfyllandet av andra övergripande ekonomiskpolitiska mål. Granskningens motiv: , () är en statligt helägd bank med inriktning främst mot bolånemarknaden. Bolaget bildades efter ett riksdagsbeslut . Bolagets uppdrag var att finansiera de medel som behövdes för den statliga bostadsutlåningen. Syftet var att avlasta statsbudgeten från den bostadsrelaterade upp- och utlåningen. har företaget utvecklats i flera etapper till att bli en stor aktör på bolånemarknaden och erhöll även så kallad bankoktroj, tillstånd att driva bankrörelse. utgör en relativt stor finansiell tillgång för staten. Det ligger därför i medborgarnas intresse att företaget sköts på ett effektivt sätt som skapar en god avkastning samt att de övriga målen för företagets verksamhet uppfylls. Bolånemarknaden utgör också en viktig del av den svenska ekonomin och riskerna med prisutveckling på bostäder och den därmed sammanhäftade skulduppbyggnaden för hushåll har fått allt större uppmärksamhet . Eftersom staten genom är en inte obetydlig kreditgivare är det av vikt för svensk ekonomisk stabilitet att staten inte bidrar till en osund utveckling av hushållens skuldsättning och huspriser. Granskningens syfte: Syftet med granskningen är att undersöka om uppnått de mål som ägaren satt för företaget samt om regeringens styrning av företaget har var effektiv och ändamålsenlig. Dessutom granskas om regeringen i styrningen av på ett ändamålsenligt sätt beaktat andra risker för den ekonomiska utvecklingen som kunnat bidra till. MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? Granskningens genomförande: Granskningen baseras i första hand på dokumentstudier och analys av bland annat propositioner, skrivelser och årsredovisningar samt fördjupningsintervjuer med bland annat ansvariga personer på och . Granskningen avser främst perioden år 19962011, även om utvecklingen av bolaget sedan starten i viss mån beaktats. Eventuella effekter av utvecklingen av bolaget till har inte analyserats. Har uppnått de mål som ägaren satt för företaget? Regering och riksdag har haft två mål med . Det övergripande målet har varit att bolaget ska vara värdeskapande. Därutöver ska bolaget bidra till mångfald och konkurrens på bolånemarknaden. lönsamhetsmål, eller avkastningskrav, är det mål som ägaren ställt på företaget för att bolaget ska skapa ett ekonomiskt värde för medborgarna. Bolaget har i stort levt upp till sitt avkastningskrav men har emellertid inte skapat värde för ägaren i den bemärkelsen att bolagets värde ökat . Det egna kapitalet har förvisso ökat betydligt men de värderingar vi tagit del av på plats tyder på att marknadsvärdet inte är högre än . utveckling är dock i paritet med branschen i övrigt då inte heller storbankernas börsvärde ökat . bidrog till att minska den genomsnittliga marginalen på bolån. får sägas ha givit ett aktivt bidrag till en ökad konkurrens på bolånemarknaden. Denna prispressarroll kom dock att spela ut sin roll i och med att andra banker började med lägsta prisgaranti. Sedan prispressarambitionen övergavs har marknadsandel varit i stort oförändrad på den privata bolånemarknaden. var också först med att ta bort skillnaden i räntor på lån till villor och bostadsrätter. Sammanfattningsvis kan det konstateras att levt upp till ägarens avkastningskrav, att värdeökningen dock varit begränsad och att företaget har haft en effekt på bolånemarknadens funktionssätt som granskningen har avsett. Denna effekt har dock minskat och det är svårt att utröna hur stort bidrag till mångfalden och konkurrensen som ger . Har regeringens styrning av varit effektiv och ändamålsenlig? Regeringen har haft som huvudlinje att inte aktivt styra . Bolaget har, med något undantag, självständigt beslutat om verksamheten inklusive villkoren för utlåning och räntesättning. Ägaren har accepterat de förändringar som har genomfört, en hållning som är i linje med att bolaget svarar för de affärsmässiga besluten. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Ett av de viktigaste verktygen i styrningen av de statliga bolagen är det avkastningskrav som ägaren anger för bolaget. Det är till för att säkerställa värdeskapandet och möjliggöra en utvärdering. avkastningskrav formulerades och innebär att avkastningen efter skatt i förhållande till eget kapital ska uppgå till den 5-åriga räntan på statsobligationer i genomsnitt över en konjunkturcykel plus . Eftersom räntorna har sjunkit kraftigt har kravet sjunkit från till . Det innebär att medborgarnas förväntade avkastning på det satsade kapitalet sjunkit , som kapitalet som ligger samlat i bolaget, det egna kapitalet, fördubblats . Jämfört med storbankerna är detta avkastningskrav märkbart lägre och i förhållande till andra statliga bolag är det bland de lägsta. Däremot var avkastning på eget kapital i linje med andra rena bolåneinstitut i norra före finanskrisen. Är ägarens avkastningskrav relevant och bidrar kravet till en effektiv utveckling av bolaget? I skrivelsen Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande beskriver regeringen att lönsamhetsmålen för statliga bolag ska beakta bolagets affärsplan liksom bedömningar och jämförelser med utgångspunkt i bolagets bransch.1 infördes avkastningskravet med motiveringen att detta motsvarar den långsiktiga avkastningen på börsen. Med andra ord kan denna avkastning motsvara en alternativkostnad för ägaren. Måttet säger dock lite om möjligheten till avkastning på den verksamhet som bedriver utan skulle snarare kunna tjäna som underlag till investeringsbeslut för ägaren. Det är tydligt att denna motivering inte är i överensstämmelse med den grund som regeringen uttalar för sina lönsamhetsmål för de statliga företagen. Det är även oklart på vilket sätt som intjäningsförmåga är knutet till det allmänna ränteläget. Räntenettot är skillnaden mellan den ränta som erhåller på sin utlåning och den ränta som företaget får betala för sin upplåning. Nettot är dock inte särskilt beroende av det allmänna ränteläget i ekonomin. Ägarens princip för utdelning är att en tredjedel av vinsten ska delas ut . har dock inte lämnat någon utdelning till ägaren . Orsaken har varit en önskan från bolagets sida att öka det egna kapitalet så att en fortsatt expansion kunnat ske. Det är tydligt att utdelningsprincipen inte har varit styrande för ägarens agerande utan att kravet på ett högre eget kapital har varit överordnat. I delar av obligationsprogram finns en så kallad ägarklausul, som innebär att innehavaren har rätt att förtidsinlösa sin obligation om statens ägarandel av skulle komma att understiga . Denna klausul har utgjort en försvårande faktor vid försäljningsförsöken år 2001 och 20072008. Eftersom regeringen avser att sälja , när och om samtycker, borde regeringen utvärdera vilka komplikationer som ägarklausulen kan medföra. 1Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande , s 31. MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? Har regeringen beaktat risker för den ekonomiska utvecklingen som kunnat bidra till? Regeringen har inte haft några synpunkter på val av belåningsgrad och har inte beaktat att genom att höja belåningsgraden på bostäder till bidrog till uppbyggnaden av makroekonomiska obalanser i form av hög skuldsättning hos hushållen och stigande fastighetspriser. bidrag får emellertid betecknas som marginellt då deras agerande inte skilde sig från andra aktörers på ett avgörande sätt. Dock ställdes frågan om hög belåning på sin spets genom agerande. En intressant frågeställning i sammanhanget är om statens trovärdighet som regelsättare, kontrollant och i förlängningen bekämpare av samhällsekonomiska obalanser påverkas av att statens helägda bolag driver på existerande obalanser. Granskningen har inte kunnat påvisa att regeringen vägt in denna trovärdighetsaspekt. Regeringen har inte gett några särskilda direktiv när det gäller att ändra sin inriktning på utlåningsverksamheten på grund av växande införde ett bolånetak 2010 för att ur ett konsumentskyddsperspektiv motverka risker för att enskilda hushåll blir överbelånande. I övrigt kan det noteras att regeringen inte infört några kraftfulla åtgärder för att minska nämnda obalanser. Med anledning av iakttagelser och de slutsatser som dragits ovan lämnar följande rekommendationer: Regeringen bör rapportera till på vilket sätt bidrar till mångfalden och konkurrensen på bolånemarknaden Regeringen bör utvärdera de risker som ägarklausulen medför och hur dessa kan minimeras inför en eventuell försäljning Regeringen bör utreda och överväga ett nytt avkastningskrav för som återspeglar den potential till avkastning som företagets verksamhet har Regeringen bör förtydliga utdelningsprincipen. Det faktum att ägaren på styrelsens förslag gjort undantag från principen under en följd av visar att dagens princip inte är styrande. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 1.1Bakgrund och motiv till granskningen , () är en statligt helägd bank med inriktning främst mot bostadslånemarknaden. Bolaget bildades efter ett riksdagsbeslut . Bolagets uppdrag var att finansiera de medel som behövdes för den statliga bostadsutlåningen. Syftet var att avlasta statsbudgeten från den bostadsrelaterade upp- och utlåningen. har företaget utvecklats i flera etapper till att bli en stor aktör på bolånemarknaden och erhöll även en så kallad bankoktroj, tillstånd att bedriva bankrörelse. utgör en relativt stor finansiell tillgång för staten. Det ligger därför i medborgarnas intresse att företaget sköts på ett effektivt sätt som skapar en god avkastning samt att de övriga målen för företagets verksamhet uppfylls. Bolånemarknaden utgör också en viktig del av den svenska ekonomin och riskerna med prisutvecklingen på bostäder och den därmed sammanhäftade skulduppbyggnaden för hushåll har fått allt större uppmärksamhet . Eftersom staten genom är en inte obetydlig kreditgivare är det av vikt för svensk ekonomisk stabilitet att staten inte bidrar till en osund utveckling av hushållens skuldsättning och huspriser. har granskat effektiviteten i och uppfyllelsen av målen för . Enligt riksdagsbeslut ska med utgångspunkt i sedvanlig företagsekonomisk målsättning och en effektiv organisation bidra till mångfald och konkurrens. Bolaget ska alltså vara värdeskapande och därutöver bidra till mångfald och konkurrens på bolånemarknaden. Staten ska dessutom bidra till en sunt fungerande kreditmarknad. Granskningen har därför särskilt beaktat regeringens styrning av företaget och om regeringen i sin styrning tagit hänsyn till om genom sitt agerande på bolånemarknaden har påverkat MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? uppfyllandet av andra övergripande ekonomiskpolitiska mål. Med anledning av detta syftar granskningen till att besvara följande revisionsfrågor: 1.Har uppnått de mål som ägaren satt för företaget? 2.Har regeringens styrning av varit effektiv och ändamålsenlig? 3.Har regeringen i styrningen av på ett ändamålsenligt sätt beaktat andra risker för den ekonomiska utvecklingen som kunnat bidra till? Bedömningskriterierna utgår från de mål för det statliga ägandet som regeringen formulerat. I skriften Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2011 framhåller regeringen att Regeringen ska aktivt förvalta de statligt ägda bolagen så att den långsiktigt finansiella värdeutvecklingen med hänsyn tagen till rimlig risk blir den bästa möjliga för ägaren och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs. Bedömningen av måluppfyllelse tar utgångspunkten i de mål och uppgifter som regeringen ålagt bolaget. Den andra revisionsfrågan besvaras med beaktande av att givit regeringen i uppdrag att förvalta statens tillgångar så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga. Staten ska även bidra till en sunt fungerande kreditmarknad vilket implicerar att verksamhet inte bör ge upphov till negativa bieffekter i form av till exempel överbelåning och att en ohållbar utveckling av fastighetspriserna underblåses. Detta utgör grunden för att besvara den sista revisionsfrågan. 1.4Granskningens genomförande och avgränsningar För att kunna besvara revisionsfrågorna har granskningsarbetet omfattat följande delar: 1.Dokumentstudier och analys av bland annat propositioner, skrivelser och årsredovisningar. 2.Fördjupningsintervjuer med bland annat ansvariga personer på och samt tidigare anställda. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Granskningsfrågorna besvaras bland annat genom analys av ekonomiska resultat och balansräkningar. Granskningen avser främst perioden 19962011, även om utvecklingen av bolaget sedan starten i viss mån beaktats. Eventuella effekter av utvecklingen av bolaget till har inte analyserats. Kapitel 2 ger en överblick över utveckling och styrningen av bolaget sedan starten . I det följande kapitlet redovisas iakttagelser avseende uppdrag. I kapitlen 4 till 6 beskrivs utvecklingen på bolånemarknaden och hushållens skuldsättning, finansieringskostnader och regeringens styrning av bolaget. Slutsatser och rekommendationer presenteras i kapitel 7. MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 2Bakgrund utveckling och styrning av bildades efter ett riksdagsbeslut i december år 1984.2 Bolagets uppdrag var att finansiera de medel som behövdes för den statliga bostadsutlåningen. Syftet var att avlasta statsbudgeten från den bostadsrelaterade upp- och utlåningen som uppgick till . Därigenom minskade budgetunderskottet vilket förbättrade statsfinansiella läge vid en internationell jämförelse. Grunden för det statliga bostadsfinansieringssystemet med räntebidrag lades . Besluten om utlåning togs av myndigheter, nämligen , bostadsverket och länsbostadsnämnderna. Staten svarade för topplånen () av ny- eller ombyggnadskostnaden. Dessa myndigheter förvaltade även lånen. kom emellertid att svara för finansieringen. Utgångspunkten för bolagets tillkomst hade således ingen bas i bolånemarknaden som sådan utan handlade enbart om att lätta på trycket på statsbudgeten och försköna bilden av statsfinanserna. beslutade att inrätta ett nytt plan- och bostadsverk .