prop · H003131 · 2013-04-05 00:00:00 — Rege- ringen har därefter i förordning (2010:185) med in- struktion för kompletterat verkets uppdrag att utveckla, förvalta och tillämpa metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet, inklusive efterkalkylering och successiv kalkylering. Fyrstegsprincipen är ett förhållningssätt som ska vägleda och planeringsansvariga på länsnivå till att lämna förslag till åtgärder som förväntas bidra till att säkra kostnadseffektiva lösningar som beaktar alla trafikslag och färdmedel liksom alla typer av åtgärder. Beträffande rekommendation om tydligare riktlinjer för fyrstegs- analyser vill regeringen framhålla att i sitt remissvar anför att verket utvecklat en modell för åtgärdsvalsstudier som tillämpas i myndighetens verksamhet. Regeringen anser att fyrstegsprincipen i det sammanhanget är ett viktigt förhållningssätt som ska vägleda i framtagandet av åtgärder som kan lösa en brist i transport- systemet. Den långsiktiga planeringen av transportsystemet kan omfatta alla delar av fyrstegsprincipen och en effektiv lösning på ett specifikt trans- portbehov kan innefatta åtgärder från flera av fyrstegsprincipens steg. Planering av transportinfrastruktur är en process som oftast sträcker sig över mycket . Brister i transportsystemet som identifierats kan i många fall ta att utreda. Under den tiden kan åtgärder i flera av fyrstegsprincipens steg ha analyserats och genomförts innan man slutligt bestämmer sig för att genomföra det sista fjärde steget för att åtgärda bristen. Flera steg tillämpas således ofta parallellt och för att uppnå en god resurshushållning och en hållbar samhällsutveckling. I propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/13:25) och i regeringens efterföljande beslut om planerings- direktiv till myndigheterna som ansvarar för upprättande av planer ställer regeringen krav på att dessa ska vägledas av det förhållningssätt till pla- nering som fyrstegsprincipen utgör. I propositionsarbetet och i den åt- gärdsplaneringsomgång som inleddes utgör s.k. kapacitetsutredning (publ. 2012:100) ett viktigt un- derlag. I var fyrstegsprincipen ett förhållningssätt som tillämpade. Som en del i den processen har regeringen anför i sina rekommendationer att uppföljningen av stora investeringsprojekt bör förbättras och att investeringar bör följas upp mot den plankostnad som redovisades när projektet första gången ingick i en fastställd plan. Regeringen anser att uppföljning mot denna kostnad inte är relevant i det nya planeringssystemet. Uppföljning bör i stället ske mot den kostnad som redovisas i det årliga beslut om genomförande som regeringen fattar. Regeringen delar däremot uppfattning att de underlag som lämnar till regeringen inför det årliga beslutet bör innehålla uppgifter om ursprunglig plankostnad och även de planeringsförutsättningar eller andra omständigheter som lett till even- tuella skillnader mellan ursprunglig och slutlig plankostnad. Genom ett sådant förfarande sker beslut om genomförande på ett öppet och trans- parent sätt. Regeringen har genom olika åtgärder ökat kraven på för att säkerställa kvaliteten och uppföljningen av stora väg- och järnvägsin- vesteringar. har också successivt ökat kvaliteten i sin åter- rapportering. Trots det finns det fortfarande utrymme för ytterligare för- bättringar i uppföljningen. Regeringen delar bedömning att uppföljningen av stora investeringar bör förbättras. De rekommen- dationer som lämnar t.ex avseende uppföljning av stora investeringars samhällsekonomiska effekter, utgör förbättringar i de existerande uppföljningsmetoderna och bör arbetas in i dessa. Bland annat bör ytterligare förbättra metoderna för ökad kunskap om planering, genomförande och uppföljning av underhålls- och investe- ringsåtgärder och säkerställa att det finns förutsättningar för erfarenhets- återföring. Regeringen har vidare genom 1 § förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys gett myndigheten ansvaret att utvärdera och analysera samt redovisa effekter av föreslagna och genomförda åtgärder inom transportområdet. På motsvarande sätt som för större investeringar har regeringen ut- vecklat styrningen av drift- och underhållsverksamhet. Ett omfattande analysarbete har genomförts inom till- Regeringen gav Skr. 2012/13:131 i uppdrag att införa ett gemensamt styrramverk för drift och underhåll av väg och järnväg (dnr N2012/699/TE). har med utgångspunkt i uppdraget fortsatt arbetet med att i sin verksamhet stegvis införa metoder och verktyg som ska leda till förbättrad styrning av under- hållet på väg och järnväg. Trafikanalys har också i samverkan med Tillväxtanalys fått i uppdrag att utveckla och föreslå indikatorer för uppföljning av det transportpoli- tiska funktionsmålet om tillgänglighet (dnr N2011/7039/TE). Syftet med det är att stärka regeringens måluppföljning av de transportpolititska målen, bland annat med bättre geografisk nedbrytning. Uppdraget redo- visades slutligt . rekommenderar att regeringen redovisar motiv för och ändamål med infrastruktursatsningar mer transparent. menar att detta gäller för utpekade projekt såväl i propositioner och di- rektiv som i fastställelsebeslut. Motiv till eventuella avsteg från be- slutsunderlagen bör också redovisas tydligt, liksom avvägningar eller värderingar i förhållande till olika politiska mål. Regeringen instämmer i huvudsak i slutsats och re- kommendation i så motto att det finns skäl att utveckla redovisningen till och allmänheten om satsningarna på infrastruktur på ett trans- parent sätt, inte minst för större projekt. Regeringen vill dock framhålla att planeringsprinciperna är viktiga, men främst bör ses som hjälpmedel i beslutsprocessen och att avsteg från dessa ibland sker. Utöver den direkta redovisningen från regeringen om infrastruktursats- ningar vill regeringen också framhålla att , i syfte att kunna redovisa ett transparent beslutsunderlag, har utvecklat samlade effekt- bedömningar som innehåller såväl kvantitativa beräkningar som kvalita- tiva bedömningar. Regeringen har också i direktiven till den pågående åtgärdsplaneringen gett i uppdrag att fördjupa den analys om behoven som genomförde i Kapacitets- utredningen. Därigenom ges en tydlig bild av vilka kommande utveck- lingsbehov som kan identifieras i transportsystemet. Enligt kommer beslutsunderlagen för samtliga namngivna åtgärder i långsiktiga planer att kvalitetssäkras nationellt och redovisas på webb- plats i syfte att öka transparensen. För att öka transparensen och infor- mationen beträffande infrastruktursatsningar handlar det således inte enbart om den direkta redovisningen från regeringen till , utan också om hur information kan göras tillgänglig på olika sätt t.ex. på rege- ringens och myndigheternas webbplatser. Detta är viktigt och bör främja den demokratiska förankringen av infrastruktursatsningarna. Regeringen bedömer att det nya planeringssystemet med årliga beslut ger ökade möjligheter men också ett ökat behov av att utveckla redovisningen inte minst för allmänheten i bland annat budgetpropositionerna. anför i granskningsrapporten att regeringen bör ta ini- tiativ till att utveckla ett system för ekonomisk styrning av anläggnings- tillgångar som ett underlag för att utveckla den långsiktiga ekonomiska planeringen för utvecklingen av transportinfrastrukturen. Som nämnts har regeringen utvecklat styrningen av drift- och underhållsverksamhet. I arbete ingår också att ytterligare förbättra kunskapen om väg- och järnvägsanläggningarna och att för- bättra kvaliteten på den tekniska och ekonomiska informationen i an- läggningsregistren. Regeringen delar konstaterande att sådan information är viktig som underlag vid bedömning av anläggning- arnas övergripande tillstånd. Vid planering av åtgärder på kort och medellång sikt bedömer regeringen däremot att det finns andra indika- torer som är viktiga komplement. Exempel på sådana indikatorer är tra- fikprognoser, störningsinformation, tillståndskontroller av anläggning- arna m.m. Beträffande rekommendationer om att överväga utökade resurser till i linje med för- slag i betänkandet Effektiva transporter och samhällsbyggande (SOU 2009:31) konstaterar regeringen att det pågår ett arbete inom med att analysera vilka effekter en sådan förstärkt och vidare- utvecklad styrning skulle få inom transportområdet. Detta inte minst mot bakgrund av de betydande samhällsvärden och årliga anslag som rege- ring och berörda myndigheter såsom bland annat. har att förvalta och styra. 3.8Regeringens behandling av skrivelse Med denna redogörelse och med de åtgärder regeringen beskrivit anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Statens satsningar på transportinfrastruktur valuta för pengarna? (RiR 2012:21) GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Statens satsningar på transportinfrastruktur valuta för pengarna? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-299-1 rir 2012:21 foto: form: ad&d tryck: interntryckeri, 2012 GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Statens satsningar på transportinfrastruktur valuta för pengarna? STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Statens satsningar på infrastruktur -valuta för pengarna? har granskat styrningen av statens insatser för att utveckla och underhålla transportinfrastrukturen. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , och Trafikananlys har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. revisionsledare och revisor har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , Finansdepartement STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Staten satsar mångmiljardbelopp på investeringar i och underhåll av vägar och järnvägar. En väl fungerande transportinfrastruktur är viktig, både för enskilda individer och för samhället som helhet. Storleken på de medel som satsas på infrastrukturåtgärder, i kombination med att åtgärderna får konsekvenser för så många, ställer krav på god hushållning med resurserna. Detta ställer i sin tur krav på regering och myndigheter att ta fram goda underlag inför beslut och goda möjligheter till uppföljning av genomförda åtgärder. har genomfört en serie granskningar på temat Infrastruktur på nya villkor. Den centrala frågeställningen för granskningsstrategin: Är statens instrument för att utveckla och underhålla transportinfrastrukturen utformade så att de leder till en effektiv användning av resurserna? I denna granskning är syftet att ge en samlad och fördjupad bild av de effektivitetsbrister som iakttagits i tidigare genomförda granskningar av hushållningen av statliga medel till infrastrukturens underhåll och utveckling. varit att analysera orsakerna till problemen och i ljuset av genomförda och pågående förändringar inom sektorn peka på de ytterligare förändringar som krävs för att komma till rätta med de problem som konstaterats. Särskilt fokus i denna slutgranskning har legat på frågan: Har regeringens styrning lett till en effektiv användning av resurserna för infrastruktur? STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? sammantagna slutsats är att regeringen inte säkerställer en effektiv användning av statens resurser. Enligt föreligger problem avseende: att planering inte genomförs i enlighet med fastlagda transportpolitiska principer om effektiva åtgärdsval, att transporter är underprissatta i förhållande till sina rörliga kostnader, att överskattade nyttor och underskattade kostnader föreligger i beslutsunderlagen, att planeringen brister i att fånga upp kostnader, att en systematisk uppföljning saknas på flera områden. Dessa brister får enligt till konsekvens att betydande risker skapas för ineffektiva satsningar och fortsatta fördyringar. Bristerna får även konsekvenser för genomförandet av klimatpolitiken och för styrningen av statsbudgeten. Enligt beror problemen inte på brister i utformningen av styrmedel och principer, åtminstone inte i första hand. Istället beror problemen på att styrmedel och principer inte tillämpas som avsett, vare sig av regeringen eller av . Det har skett ett omfattande förändringsarbete inom transportinfrastruktursektorn. Myndighetsstrukturen har förändrats bl.a. med bildandet av . Planeringssystem har förändrats och nya styrmodeller har införts. Detta förändringsarbete pågår fortfarande. Det skapar bättre förutsättningar för trafikslagsövergripande planering och kan leda till förbättringar på flera områden. bedömning är dock att förändringarna inte är tillräckliga. Regeringen brister i sin egen tillämpning kan konstatera att regeringen inte agerar i enlighet med av fastlagda transportpolitiska principer. Enligt dessa ska regeringen för att säkerställa en effektiv fördelning av investeringarna se till att det görs analyser av styrmedlens möjligheter att på ett effektivt sätt åtgärda brister i transportsystemen innan överväganden om mer kostsamma om- och nybyggnationer görs. Så har inte skett i den utsträckning som är nödvändig. Regeringen har inte heller styrt prissättningen av transporter enligt den gällande principen att transporterna ska stå för sina rörliga kostnader. Regeringen har minskat möjligheten till effektiva åtgärdsval i den långsiktiga infrastrukturplaneringen genom att i stor utsträckning peka ut åtgärder och därmed låsa stora delar av planeringsramen redan i direktiven till sakmyndigheterna inför planeringsarbetet. Detta motverkar en effektiv användning av resurserna. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR kan också konstatera att regeringen sedan gör ändringar i förhållande till förslagen i underlagen från sakmyndigheterna, när regeringen fattar beslut om den långsiktiga planen. Ändringarna sker till följd av politiska bedömningar eller andra prioriteringar, utan att detta motiveras på ett transparent sätt. kan dessutom konstatera att de ändringar som regeringen gör bland annat innebär ett minskat utrymme för mindre åtgärder med hög samhällsekonomisk lönsamhet, till förmån för stora investeringar med lägre samhällsekonomisk lönsamhet. Det förekommer även att beslut tas av regeringen utan relevanta underlag om projektens kostnader eller samhällsekonomiska effekter, vilket strider mot gällande principer. Beslut tas också enligt andra prioriteringsgrunder än de som regering och riksdag ställt sig bakom utan att detta redovisas. Regeringens styrning är inte ändamålsenlig Regeringen har inte efterfrågat underlag från som visar vilka effekter som kan uppnås genom prissättning och andra styrmedel och har heller inte gett vägledning om hur den så kallade fyrstegsprincipen, som ska leda till effektiva åtgärdsval, ska tillämpas när det gäller styrmedel som saknar rådighet över. Det finns också en motsägelse mellan regeringens styrning mot att främja medfinansiering, som enligt främst ger incitament för nyinvesteringsåtgärder, och en effektiv användning av fyrstegsprincipen där investeringsåtgärder ska övervägas först i det fjärde och sista steget, som inte analyserats av regeringen. Sammantaget gör dessa brister att det är svårt för att genomföra en effektiv planering. Flera viktiga förbättringar av beslutsunderlagen har genomförts av . Det är en utveckling som regeringen bidragit till genom att införa en starkare styrning av vad beslutsunderlagen ska innehålla. Det är också positivt att myndigheten har fått i uppdrag att granska planeringsunderlag. Det finns dock ett antal brister kvar. Ett exempel är regeringens och beslutsunderlag för drift- och underhållssatsningar, där ett stort utvecklingsarbete pågår. För att komma till rätta med senare års problem i järnvägssystemet, med förseningar och inställda tåg, har regeringen utökat satsningarna på underhåll av järnvägen, detta i enlighet med underlag som visar att behoven av satsningar på underhåll är stora. Dock saknas möjlighet att göra mer underbyggda bedömningar om nyttan av underhållssatsningarna motsvarar kostnaderna och därmed också om nivån på satsningarna är väl avvägd. Det finns också ett antal brister kvar som inte direkt hanteras av pågående förbättringsarbete inom . Ett exempel är uppgifterna om investeringskostnader i underlagen. bedömer fortfarande att uppgifterna om investeringskostnader i planeringen är omgärdade av en stor risk för STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Detta eftersom resultaten från den kalkylmetodik som införts inte behöver tillämpas, vilket gör att risken för strategisk underskattning av kostnader kvarstår. Ett annat exempel är brister i systemsynen vid stora investeringsprojekt. Nödvändiga tilläggsinvesteringar, till en kostnad om , saknas i underlagen. I fallet Västlänken, en järnvägstunnel under som beräknas kosta att bygga, saknas det i beslutsunderlagen information om nödvändiga tilläggsinvesteringar med en kostnad som uppgår till mellan 20 och Dessa tilläggsinvesteringar är nödvändiga för att kunna förtäta tågtrafiken som är ett av målen med att bygga Västlänken. kan konstatera att initiativ tagits till uppföljning, analys och lärande. Men trots detta är bristande uppföljning och avsaknaden av nödvändiga data för uppföljning ett av de viktigaste problemen som iakttagits i granskningen. Produktivitetsmätningar redovisas exempelvis ännu inte av och effektiviteten i olika upphandlingsstrategier har inte följts upp. får av regeringen heller ingen uppföljning av utfallet för stora investeringar i förhållande till vad underlagen visade vid beslutstillfället. Missvisande information till riksdag och allmänhet slutsats är att regeringen inte har motiverat besluten och informerat och allmänheten om satsningarna på infrastruktur på ett transparent och rättvisande sätt. Regeringen har inte sett till att fått relevanta kunskapsunderlag om vilka åtgärder och resurser som är effektiva. I och med att relevanta motiveringar för avsteg från samhällsekonomiska optimala bedömningar saknas i regeringsbesluten får inte riksdag och allmänhet möjlighet att bedöma satsningarna. Det innebär att möjligheterna för ett eventuellt ansvarsutkrävande försvåras. Avsaknaden av ett rättvisande system för att mäta, värdera och redovisa anläggningstillgångarna och kapitalstockens utveckling försvårar regeringens och långsiktiga bedömning av framtida finansieringsbehov på statsbudgeten. Fortsatt risk för ineffektiva satsningar och framtida fördyringar bedömer att en konsekvens av bristerna, om de inte åtgärdas, är att det även fortsättningsvis kommer att ske många stora fördyringar av infrastrukturprojekt efter att de kommit in i de långsiktiga planerna. En annan och sannolikt allvarligare konsekvens är att det finns stor risk för att det inte är de effektivaste åtgärderna som väljs ut och genomförs. Vissa projekt riskerar att vara onödiga eller för omfattande eftersom nyttan inte har beräknats utifrån en samhällsekonomiskt effektiv prissättning. Avstegen från de transportpolitiska principerna innebär alltså en kostnad i termer av minskad effektivitet. Beslut om effektiva, men politiskt obekväma, åtgärder skjuts över på framtida beslutsfattare. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Bristerna får också konsekvenser för verksamhet, eftersom verkets analysresurser inte utnyttjas på ett effektivt sätt. Att transporterna inte är rätt prissatta får också konsekvenser för genomförandet av politiken inom andra politikområden, främst klimatpolitiken. Efterfrågan på transporter, och därmed utsläppen, riskerar att bli högre än vid en marginalkostnadsbaserad prissättning. Framför allt gäller detta godstransporter. Problemet hade varit mindre om beslutsunderlag och argumentation kring beslut varit transparenta, men konstaterar att det är ett stort glapp mellan fastlagda principer och den praktiska tillämpningen. Det gör att allmänheten och inte får rättvisande information. Långsiktigheten och omfattningen på infrastrukturen innebär att kvaliteten på beslutsunderlag i redovisning och budgetering är av stor vikt. Här kan dock konstatera stora brister, vilket även påpekats av Finanspolitiska Dessa brister i den ekonomiska redovisningen av infrastrukturens tillstånd kan medföra felaktiga bedömningar av underhållsbehov och i sämsta fall leda till belastningar på statsbudgeten i form av väsentligt högre underhållskostnader . För medborgarna har de brister som konstaterar viktiga konsekvenser. För det första innebär de att skattemedel avseende stora investeringsvolymer riskerar utnyttjas på ett ineffektivt sätt. För det andra innebär brister i effektiviteten i fördelningen av resurser att kvalitetsförsämringar kan ske. Detta påverkar nytta och tillförlitlighet i transporterna, vilket mer konkret bland annat kan ge upphov till brister i punktlighet och förlängda restider etcetera. De problem som har iakttagit och påtalat i denna rapport är inte okända. De är heller inte nya utan återkommer i granskningar och andra beskrivningar av infrastruktursektorn , oavsett myndighetsstruktur och oavsett vilken regering som suttit vid makten. kan se ett antal grundläggande förutsättningar för incitamentsstrukturer på olika nivåer till följd av finansieringssystemet för infrastruktursatsningar, rollfördelningen inom området och att de i praktiken högst prioriterade målen i politiken inte alltid sammanfaller med de transportpolitiska målen. Allt detta påverkar den redovisade problembilden. Det förändringsarbete som pågår inom infrastruktursektorn kan leda till förbättringar på flera områden men bedömning är emellertid att förändringarna inte råder bot på de grundläggande strukturer som motverkar en ändamålsenlig tillämpning av de transportpolitiska principerna. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? riktar följande rekommendationer till regeringen: Se till att styrmedelsanalyser finns som underlag för åtgärdsplaneringen Ta fram styrmedelsanalyser som underlag för åtgärdsplaneringen och se till att nödvändiga data tas fram. bör full internalisering av transporternas marginalkostnader eftersträvas. Inför tydligare riktlinjer för fyrstegsanalyser och extern kvalitetssäkring av stora infrastrukturinvesteringar Inför mer reglerade fyrstegsanalyser, där redovisning av hur alternativa lösningar utretts är tvingande, och extern kvalitetssäkring av dessa analyser. Redovisa motiv och ändamål med infrastruktursatsningar mer transparent och förbättra uppföljningen av stora infrastrukturobjekt Redovisa totala kostnader inklusive nödvändiga följdinvesteringar, ändamål och motiv för infrastruktursatsningar mer transparent, såväl för i propositioner och direktiv utpekade projekt som i fastställelsebeslut. Ställ vidare krav på en utförligare uppföljning av stora investeringsprojekt där utfall av kostnader och nyttor bör ställas mot de kostnader och nyttor som redovisades vid planbeslutet. Orsaker till förändringar bör redovisas. Motiv för avsteg från beslutsunderlagen från myndigheter bör redovisas tydligt. Att beslut tas vid sidan av den ordinarie planeringsprocessen förändrar inte behovet av transparent redovisning av åtgärders kostnader, ändamål och motiv. Utveckla en långsiktig finansieringsplan