prop · H10347 · 2013-11-19 00:00:00 — förslag överensstämmer med regeringens. Förslaget har dock en i viss mån annan lagteknisk lösning eftersom den språkliga och strukturella modernisering av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som kommittén föreslår inte genomförs . Remissinstanserna: Den stora majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. och () ifrågasätter om förslaget innebär att kan bli tvunget att lämna rättsligt bistånd till ett land som vill ingripa straffrättsligt på en grund som vi anser strider mot grundläggande demokratiska rättigheter. Skälen för regeringens förslag: Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är till för att skydda ett fritt informationsutbyte och ett fritt informationsflöde i . Grundlagarna bygger på förutsättningen att ingripanden på grund av innehållet i skrifter, filmer eller ljudupptagningar etc. kan ske först sedan de är utgivna genom att ha lämnats ut till försäljning eller för spridning på annat sätt i . Om en skrift eller teknisk upptagning som framställs i endast ges ut i utlandet gäller inte tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens särskilda ansvarsbestämmelser, brottskatalog och rättegångsregler. I stället gäller allmän lag. Det blir då i regel fråga om att med stöd av de principer som gäller för brotten i avgöra om svenska straffbestämmelser är tillämpliga och om det finns svensk jurisdiktion. En konsekvens av att en skrift etc. inte omfattas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som exklusiva straff- och processlagar är att det finns större möjligheter för att delta i det internationella rättsliga samarbetet, t.ex. enligt lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål (prop. s.120 f.). Frågan om när en skrift kan anses vara utgiven i bedömdes i rättsfallet NJA 1956 s. 48. ansåg att skrifter var utlämnade för spridning i på den grunden att distributören hade postat dem i till enskilda adressater i utlandet. Skrifterna ansågs alltså utgivna här trots att de aldrig nådde den svenska allmänheten. Avgörandet får uppfattas så att försändandet med post innebar att spridningen till de slutliga mottagarna av skriften hade påbörjats i . Rättsfallet har motsvarande innebörd på yttrandefrihetsgrundlagens område när det gäller tekniska upptagningar. Den ordning som följer av NJA 1956 s. 48 framstår som väl långtgående sett i relation till syftet med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, som är att skydda ett fritt informationsutbyte och ett fritt informationsflöde i . Effekten blir att det särskilda svenska straff- och processrättsliga systemet blir exklusivt tillämpligt på yttranden som inte har nått allmänheten här. Det är inte motiverat att låta grundlagarnas tillämpningsområde vara så vidsträckt. Det riskerar också att försvåra för att delta i det internationella rättsliga samarbetet utan att det finns viktiga yttrandefrihetsrättsliga skäl för det. Generellt sett är det en utgångspunkt att i så stor utsträckning som möjligt ska kunna bistå med bl.a. internationell rättslig hjälp och verkställighet av utländska domar och beslut (se tilläggsdirektiv till Tryck- och yttrandefrihetsberedningen, dir. 2008:42). Som redovisats har grundlagsskyddet i praktiken ansetts utesluta att deltar i internationellt rättsligt samarbete i de fall tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är tillämpliga. Mot den här bakgrunden bör, som kommittén föreslår, tillämpningsområdet för grundlagarna begränsas så att en skrift eller upptagning inte anses utgiven i i sådana situationer som avsågs avgörande. Utgivning enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ska således inte anses föreligga enbart på den grunden att en skrift eller teknisk upptagning har skickats från till mottagare i utlandet. Regleringen bör ta sikte på försändelser med post och även t.ex. på fall då en speditionsfirma anlitas. Om en skrift eller en teknisk upptagning, utöver att sändas till utlandet, även lämnas ut för spridning till mottagare i , bör förstås grundlagarnas regler alltjämt vara tillämpliga på innehållet. Innebörden av att skriften eller upptagningen inte anses utgiven i är att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen inte blir tillämpliga i fråga om ingripanden med anledning av innehållet. I stället tillämpas vanlig lag. Grundlagarnas bestämmelser om etableringsfrihet (4 kap. 1 § och 6 kap. 1 § TF samt 3 kap. 1 § och 8 § YGL) och förbud mot förhandsgranskning och andra liknande åtgärder (1 kap. 1 § första stycket och 2 § TF samt 1 kap. 3 § första stycket YGL) gäller dock fortfarande för skrifterna etc. i fråga. Lagändringen medför att kommer att kunna bistå andra länder rättsligt i något fler fall . () befarar att detta kan medföra att tvingas att lämna bistånd trots att ingripandet skulle strida mot grundläggande demokratiska rättigheter. Det förhållandet att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen inte längre lägger hinder för samarbetet i vissa begränsade fall kan dock inte enligt regeringens mening anses medföra några sådana risker. För att bistånd ska kunna lämnas krävs fortfarande att det är förenligt med gällande rätt på området. I det sammanhanget finns anledning att påminna om att inskränkningar av grundlagarnas tillämpningsområde inte med nödvändighet leder till att den aktuella företeelsen faller utanför det svenska rättssystemet. Frågor om svensk domsrätt, tillämpligheten av svensk lag och möjligheten att lämna internationellt rättsligt bistånd får då i stället 2013/14:47 bedömas enligt vad som gäller enligt allmän lag, se bl.a. 2 kap. och lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Regeringens förslag: Det tydliggörs att det s.k. korrespondentskyddet för meddelare, anskaffare och den som på annat sätt medverkar till en framställning i periodisk skrift som författare eller annan upphovsman endast gäller om meddelandet lämnades eller anskaffandet ägde rum i . förslag överensstämmer med regeringens. Förslaget har dock en i viss mån annan lagteknisk lösning eftersom den språkliga och strukturella modernisering av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som kommittén föreslår inte genomförs . Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig i denna del tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag: Det s.k. korrespondentskyddet regleras i 13 kap. 6 § andra stycket TF och 10 kap. 2 § YGL och innebär att grundlagarna ger skydd för meddelare och anskaffare samt för den som på annat sätt medverkar till framställning i periodisk skrift som författare eller annan upphovsman, även när det rör sig om medier som inte ges ut eller på annat sätt offentliggörs i . Typiskt sett träffar bestämmelserna korrespondenter för utländska medier som befinner sig här i landet och de personer som lämnar meddelanden till utländska medier. Korrespondentskyddet anses vara begränsat till när lämnande av uppgifter eller anskaffande av sådana sker i (se SOU 2004:114 s. 143). Detta framgår dock inte av lagtexten, vilket kan medföra tveksamheter om huruvida t.ex. ett meddelande som lämnas i utlandet till utländsk media omfattas av grundlagsskydd. För att klargöra att så inte är fallet bör, som kommittén föreslår, bestämmelserna om korrespondentskyddet förtydligas. Ett sådant klargörande av det territoriella tillämpningsområdet kan förväntas underlätta bedömningen av om det är möjligt att delta i det internationella rättsliga samarbetet, t.ex. genom att lämna internationell rättslig hjälp. Regeringens förslag: Det tydliggörs att det i fråga om yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet finns utrymme för att i vanlig lag reglera skyldigheten att lämna information till den som avses med upplysningen och krav på berättigat behov hos den som beställer uppgifterna. Regeringens förslag har dock en i viss mån annan disposition och ordalydelse. Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot kommitténs Datainspektionen anser dock att förslaget inte är tillräckligt Skälen för regeringens förslag: Kreditupplysningslagen (1973:1173) gäller kreditupplysningsverksamhet som innebär att någon, utom i enstaka fall, lämnar kreditupplysningar mot ersättning eller som ett led i Lagen gäller också annan kreditupplysnings- verksamhet om den är av större omfattning (1 § kreditupplysningslagen). Enligt kreditupplysningslagen får kreditupplysningar om fysiska personer, som inte är näringsidkare, inte lämnas ut om det finns anledning att anta att upplysningen kommer att användas av någon annan än den som på grund av ingånget eller ifrågasatt kreditavtal eller någon liknande anledning har behov av upplysningen, ett s.k. legitimt behov. Fysiska personer ska få information om att en kreditupplysning har lämnats om dem. Normalt sett sker detta genom att en kopia av kreditupplysningen skickas till personen i fråga. bestämmelser om rättelse, bl.a. för det fall att en uppgift i ett register visar sig vara oriktig. I kreditupplysningslagen finns undantag från kraven på legitimt behov, kreditupplysningskopia och rättelse. gällde dessa undantag för alla offentliggöranden av kreditupplysningar som omfattades av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. kreditupplysningar började lämnas via databaser i stället för i tryckta skrifter uppkom problem bestående i att skyddet för enskildas integritet inte var tillräckligt gott. Därför ändrades kreditupplysningslagen på så sätt att det nu uppställs krav på legitimt behov, kreditupplysningskopia och rättelse även när det gäller tillhandahållanden av kreditupplysningar ur sådana databaser som omfattas av 1 kap. 9 § första stycket 1 och 2 YGL (prop. 2009/10:151). En förutsättning för denna ändring var att regleringen rymdes inom det område som får regleras i lag enligt delegationsbestämmelserna i 1 kap. 12 § första stycket YGL jämförd med 1 kap. 9 § 4 TF. bestämmelser finns det bl.a. möjlighet att genom lag meddela föreskrifter om förbud mot offentliggörande av kreditupplysning som innebär otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet eller som innehåller oriktig eller missvisande uppgift. I lagstiftningsärendet framförde en del remissinstanser, bl.a. Justitie- kanslern, att de föreslagna ändringarna i fråga om krav på legitimt behov och kreditupplysningskopia inte omfattades av delegationsbestämmelsen i 1 kap. 9 § 4 TF och därför inte kunde genomföras utan grundlagsändring. I lagstiftningsärendet bedömdes dock att ett utlämnande av en kreditupplysning, till annan än den som har ett legitimt behov av den, utgör ett intrång i den enskildes integritet som är så opåkallat och påtagligt att det är att anse som otillbörligt (nämnda prop. s. 15 f.). Därmed omfattas kravet på ett legitimt behov av delegationsbestämmelsernas förbud mot offentliggörande av kreditupplysningar som innebär ett otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet. Lagändringen ansågs också vara väl förenlig med delegationsbestämmelsens syfte, nämligen att skydda den personliga integriteten på detta område. Samma överväganden ansågs i huvudsak göra sig gällande även när det rörde sig om kravet på kreditupplysningskopia, eftersom den enskildes möjlighet till insyn och kontroll är viktig för skyddet av den personliga integriteten. Vad gällde möjligheten att meddela föreskrifter om rättelse framgår detta uttryckligen av delegationsbestämmelsen. Sammanfattningsvis gjordes bedömningen att ändringarna i kreditupplysningslagen kunde genomföras utan ändring av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. föreslår att delegationsbestämmelsen i 1 kap. 9 § 4 TF ändras på så sätt att kravet på legitimt behov och kreditupplysningskopia uttryckligen framgår av lagtexten. Enligt kommittén är syftet med ändringen att ge ett entydigt grundlagsstöd åt de genomförda lagändringarna. Som har redogjorts för ovan omfattas kravet på legitimt behov och kreditupplysningskopia redan av den befintliga uppräkningen i 1 kap. 9 § 4 TF. Det föreslagna tillägget innebär emellertid att bestämmelsen blir tydligare. Regeringen anser därför att det finns skäl att genomföra kommitténs förslag. Lagrådet har från språkliga utgångspunkter haft synpunkter på ordvalet legitimt behov. Lagrådet pekar bland annat på att ordet legitimt inte förekommer i kreditupplysningslagen och är tveksamt till ordets betydelse i sammanhanget. Lagrådet har därför ansett att exempelvis berättigat eller verkligt bör väljas om ett förstärkande ord anses önskvärt för att kvalificera behovet. Regeringen anser att det ur ett språkligt perspektiv kan finnas anledning att undvika användningen av ordet legitimt. Uttrycket legitimt behov bör därför, i enlighet med Lagrådets förslag, ersättas med uttrycket berättigat behov. Förändringen är avsedd att vara rent språklig. Någon förändring är alltså inte avsedd när det gäller utrymmet för att i lag ställa upp krav på visst behov hos den som beställer en kreditupplysning. Uttrycket berättigat behov kommer alltså att ha samma innebörd som uttrycket legitimt behov haft när det har använts i förarbetena till kreditupplysningslagen och som utgjort ramen för bestämmelserna i 9 § kreditupplysningslagen. Lagrådet har också haft vissa andra synpunkter på bestämmelsens utformning. Regeringen anser, i likhet med Lagrådet, att det finns skäl att ändra uttrycket den som beställer uppgifter till den som beställer kreditupplysningen. Det finns dock enligt regeringens mening inte skäl att, som Lagrådet förespråkar, placera kravet på berättigat behov före momentet om ersättningsskyldighet; detta med hänsyn till det nära samband som finns mellan ersättningsskyldigheten och föregående moment i bestämmelsen. Däremot bör både kravet på berättigat behov och kreditupplysningskopia nämnas före det som sägs om rättelse. till följd av den nya polisorganisationen Regeringens förslag: I 10 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen byts ordet polismyndighet ut mot ordet polisen. förslag är att och Säkerhetspolisen pekas ut i 10 kap. 7 § TF som de myndigheter som verkställer förordnanden om beslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna yttrar sig särskilt över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Polisväsendet står inför omfattande organisatoriska förändringar . I budgetpropositionen (prop. 2012/13:1, utg.omr. 4, s. 47 f.) föreslog regeringen, efter förslag av i betänkandet En sammanhållen svensk polis (SOU 2012:13), att och de 21 polismyndigheterna ombildas till en myndighet, , . antog propositionen (bet. 2012/13:JuU1, rskr. 2012/13:139) och en särskild utredare arbetar nu med genomförandet (dir. 2012:129). I budgetpropositionen föreslår regeringen, efter förslag av kommittén i betänkandet En tydligare organisation för Säkerhetspolisen (SOU 2012:77), att Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet inom polisen (prop. 2013/14:1, utg. omr. 4, s. 52 f.). Förslaget är inte avsett att innebära några förändringar i uppgiftsfördelningen mellan Säkerhetspolisen och polisen i övrigt. Betänkandena har remitterats och beredning av förslagen pågår inom . I 10 kap. 7 § TF anges att polismyndighet ska verkställa beslag enligt tryckfrihetsförordningen. Detta behöver ändras när polisorganisationen ombildas . De uppgifter som ankommer på en lokal polismyndighet kommer i fortsättningen framför allt att fullgöras av den nya . kommer att ansvara för huvuddelen av den brottsbekämpande verksamheten, på samma sätt som den lokala polisorganisationen gör . I 7 § polislagen (1984:387) föreskrivs emellertid att de regler som gäller enligt lag eller annan författning för polismyndighet i tillämpliga delar även gäller för när styrelsen leder polisverksamhet. Det är framför allt delar av Säkerhetspolisens verksamhet och verksamhet som träffas av regleringen i bestämmelsen. I den utsträckning Säkerhetspolisen har arbetsuppgifter som innebär att den leder polisverksamhet, vilket är fallet exempelvis när Säkerhetspolisen bedriver förundersökning, tillämpar den alltså samma regler som polismyndigheterna. Som framgår ovan föreslås ingen ändring i den regleringen. Till Säkerhetspolisens uppgifter hör bl.a. att leda och bedriva polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet, att bekämpa terrorism och att skydda den centrala statsledningen. föreslår att den nya och Säkerhetspolisen pekas ut som behöriga myndigheter att verkställa beslag enligt tryckfrihetsförordningen. Regeringen har i sak ingen in- vändning mot kommitténs förslag. Regeringen anser dock att enskilda 2013/14:47 myndigheter av både principiella och praktiska skäl inte bör pekas ut i grundlag. Därför bör en annan lösning väljas, som inte binder uppgiften till namngivna myndigheter. Det råder enighet om att den övergripande beteckningen polisen både och i den framtida organisationen – hur den än utformas – omfattar såväl som Säkerhetspolisen. Ordet polisen täcker således det som kommittén föreslår. Lagrådet har dock ansett att ordet polisen framstår som mer oprecist än polismyndighet och har därför ifrågasatt om det är tillräckligt klargörande. Regeringen konstaterar att avsikten är att beteckningen polismyndighet ska utmönstras ur författningstext i samband med omorganisationen av polisen och därmed inte längre ha något sakligt innehåll. Däremot är beteckningen polisen tänkt att finnas kvar i vissa centrala författningar, bl.a. i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och polisdatalagen (2010:361), även efter omorganisationen. Polisen är därför att föredra framför polismyndighet. Mot den nu angivna bakgrunden bör ordet polismyndighet i 10 kap. 7 § TF ersättas med ordet polisen. 7.1Möjligheten att väcka allmänt åtal för ärekränkningsbrott Enligt 20 kap. 6 § ska åklagare väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal om inte något annat är föreskrivet. Av 20 kap. 8 § första stycket framgår att målsäganden i vissa fall får väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal. En förutsättning är att målsäganden har angett brottet till åtal och att åklagaren har beslutat att åtal inte ska äga rum. Målsäganden har alltså en sekundär åtalsrätt i fråga om brott som hör under allmänt åtal. När det gäller åtal för förtal, grovt förtal och förolämpning finns särskilda bestämmelser i 5 kap. 5 § första stycket . Där anges att dessa brott inte får åtalas av någon annan än målsäganden. Om det rör sig om förtal, grovt förtal eller vissa typer av förolämpning – som t.ex. förolämpning mot någon med anspelning på hans eller hennes ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse – och brottet riktar sig mot någon som är , eller om i annat fall målsäganden anger brottet till åtal, får dock åklagaren väcka åtal om det av särskilda skäl anses påkallat från allmän synpunkt. Bestämmelsen gäller också när dessa brott begås i medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det innebär att den måste iakttas även av Justitiekanslern i egenskap av ensam åklagare på dessa områden (9 kap. 4 § TF och 7 kap. 1 § YGL). Den särskilda åtalsprövningsregeln infördes i i samband med att denna trädde i kraft. Av uttalanden i förarbetena framgår att avsikten var att allmän åklagare i fråga om förtalsbrott endast skulle ingripa i särskilt kvalificerade fall och att åklagarna genom denna Prop. 2013/14:47 bestämmelse skulle ha möjlighet att avvisa obefogade anmälningar utan mer ingående undersökningar. I förarbetena angavs bara ett exempel på när det skulle kunna finnas skäl att väcka allmänt åtal, nämligen att en innehavare av en allmän befattning hade utsatts för förtal som avsåg hans åtgärder i befattningen (se prop. 1962:10 del C s. 184 f.). Enligt rekommendationer bör allmänt åtal för förtal även anses vara av särskilda skäl påkallat ur allmän synpunkt i följande fall (, RättsPM 2012:01 Förtal och förolämpning, s. 11). Spridning av bilder eller filmer av sexuell och integritetskränkande art på den utpekade. Omfattande spridning av särskilt integritetskränkande uppgifter av sexuell art om den utpekade. Omfattande spridning av påståenden om att den utpekade gjort sig skyldig till mycket allvarlig brottslighet och det är särskilt ägnat att utsätta personen för andras missaktning. Omfattande spridning av andra särskilt klandervärda uppgifter som riskerar den utpekades hela sociala existens. Om förfarandet bedöms som grovt förtal finns det större anledning att överväga allmänt åtal än i de fall då förfarandet bedöms som förtal. Åtal för förolämpning bör enligt samma RättsPM övervägas vid systematiska förolämpningar eller vid mycket allvarliga förolämpningar av särskilt kvalificerat slag. Sedan den särskilda åtalsprövningsregeln infördes har allmänt åtal för tryck- och yttrandefrihetsbrottet förtal väckts av Justitiekanslern endast i några enstaka fall. Allmän åklagare har väckt åtal för ärekränkningsbrott i större utsträckning än Justitiekanslern, vilket åtminstone i någon mån kan förklaras av att Justitiekanslern har att tillämpa den s.k. instruktionen i 1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL. Instruktionen innebär att Justitiekanslern särskilt har att iaktta yttrandefrihetsintresset bl.a. vid väckande av åtal, vilket har en återhållande effekt på åtalsfrekvensen. Även för allmän åklagare är dock antalet åtal för ärekränkningsbrott förhållandevis litet. Det är alltså klart att den restriktiva syn på allmänt åtal för ärekränkningsbrott som lagstiftaren förordade vid åtalsprövningsregelns tillkomst har fått genomslag i praxis. Regeringens förslag: Om ett ärekränkningsbrott riktar sig mot någon som är eller om målsäganden i annat fall anger brottet till åtal, ska åklagare få väcka åtal om åtal är påkallat ur allmän synpunkt och övriga förutsättningar för åtal är uppfyllda. Kravet på särskilda skäl för att väcka åtal i dessa fall tas bort. Remissinstanserna: , Hovrätten för , och Akademikers () tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. ombudsmän () avstyrker förslaget och framhåller att Justitiekanslern endast bör agera i de fall där det finns ett samband med uppgiften att företräda staten, som när det av särskilda skäl är påkallat att väcka åtal för angrepp mot befattningshavare i det allmännas tjänst. Justitiekanslern har inte någon erinran mot förslaget men pekar på den s.k. instruktionen i 1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL och dess återhållande verkan på bedömningen av om åtal ska väckas. avstyrker förslaget då beivrandet av förtal och förolämpning i första hand är ett enskilt intresse och förslaget kommer medföra att inte utan mer ingående undersökningar kan avgöra huruvida åtal kan anses påkallat ur allmän synpunkt. anser att det bör komma till klarare uttryck vad som fordras för att väcka allmänt åtal. , och anser inte att kommitténs analys motiverar någon annan bedömning av frågan än den som har gjorts i tidigare lagstiftningsärenden. Dessa remissinstanser, liksom Tidningsutgivarna, , , och , påtalar även att förslaget innebär en risk för negativa konsekvenser för yttrandefriheten genom en ökad försiktighet hos medierna. Skälen för regeringens förslag Utrymmet för allmänt åtal vidgas Det finns flera omständigheter som kan avhålla en person som anser sig ha blivit förtalad eller förolämpad från att söka upprättelse genom att driva en straffrättslig process. Rent generellt är en rättegång en påfrestning för de inblandade parterna. När det rör sig om ärekränkningsbrott kan en rättegång dessutom vara extra betungande eftersom de förhållanden som förtalet eller förolämpningen avser måste tas upp vid förhandlingen, vilket kan upplevas som besvärande och t.o.m. som en ny kränkning. En rättegång kan också medföra ytterligare uppmärksamhet kring – och spridning av – information om förhållanden som är känsliga för målsäganden. Även de processuella reglerna kan bidra till att personer avstår från att hävda befogade anspråk inför domstol. De innebär bl.a. att målsäganden som huvudregel är hänvisad till att väcka enskilt åtal och då själv ska svara för brottsutredningen och åtalets utförande, vilket kan upplevas som ett betydande hinder.