prop · H10332 · 2013-11-08 00:00:00 — en hög andel av besluten överklagas och att andelen överklagade beslut som ändras av förvaltningsdomstolarna är förhållandevis hög. 2013/14:32 Regeringen vill framhålla att rätten att överklaga de beslut som PTS fattar enligt LEK följer av artikel 4 i ramdirektivet och ytterst av rätten till domstolsprövning i artikel 6 i den europeiska konventionen av angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (jämför även artikel 47 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna). Beslut enligt LEK kan vara ingripande och ha stora följder för dem som besluten rör. Det är enligt regeringens mening en viktig rättssäkerhetsgaranti att det går att överklaga PTS beslut till allmän förvaltningsdomstol. PTS uppgift är att säkerställa att myndighetens beslut är så väl underbyggda att de går att försvara i domstol. Regeringen vill här framhålla att PTS har vidtagit flera åtgärder i det syftet, vilka redovisas närmare nedan. Som har konstaterat överklagas en hög andel av PTS beslut i frågor om reglering av marknader, i synnerhet prisreglering. Den grundläggande orsaken till detta är, enligt regeringens mening, att besluten ofta rör mycket stora ekonomiska värden för de företag som påverkas. Den klagandes kostnader för ett överklagande är i många fall försumbara jämfört med de belopp som står att vinna vid en framgångsrik process. Det är därmed inte heller förvånande att PTS beslut överklagas även i de fall sannolikheten för ändring i beslutet kan bedömas som ringa. Mot den bakgrunden anser regeringen att en hög andel överklagade regleringsbeslut inte ska tolkas så att besluten nödvändigtvis är behäftade med brister. Regeringen delar uppfattning att det är problematiskt att de beslut från PTS som överklagats åtminstone –2012 i stor utsträckning har ändrats av förvaltningsdomstolarna. PTS har för sin del vidtagit flera åtgärder för att säkerställa den sakliga och juridiska kvaliteten i de beslut myndigheten fattar (se nedan avsnitt 3.2.3). Resultatet av dessa åtgärder visar sig naturligen först ca ett till , när lagakraftvunna avgöranden föreligger i överklagandeprocesser. Regeringen kan emellertid konstatera att förvaltningsdomstolarna i väsentliga delar har fastställt de flesta av PTS överklagade beslut (se nedan avsnitt 3.2.3). Det är känt för regeringen att marknadens aktörer har riktat kritik mot systemet för prisreglering enligt LEK och PTS tillämpning av dessa regler. Därför har det i tagits fram en promemoria, Bättre prisreglering enligt lagen om elektronisk kommunikation (dnr N2013/3071/ITP). I promemorian finns det förslag om ändringar i LEK. Förslagen syftar till att prisregleringssystemet enligt lagen ska bli tydligare och få ett mer effektivt genomslag. Promemorian har remitterats. Ärendet bereds i . Åtgärder som PTS har vidtagit PTS har med anledning av kommit in med en skrivelse till regeringen. I skrivelsen redogör PTS för de åtgärder som myndigheten har vidtagit för att förbättra hållbarheten i myndighetens Åtgärderna är sammanfattningsvis följande. PTS ser över arbetsprocesser för att säkerställa att beslut blir väl hållbara och förankrade. En process för att effektivisera myndighetens insamling av marknadsdata har inletts. Riktlinjer tas fram Skr. 2013/14:32 för att utföra konsekvensutredningar samt för handläggning av verks- juridiska och förvaltningsrättsliga frågor. En it-baserad databas över rättsprocesser har satts i drift. Det finns ett dokumenterat metodstöd för fattande av tillsynsbeslut. Kalkylmodellen för beräkning av kostnadsorienterad prissättning har förbättrats i fråga om dokumentation och motivering av antaganden. PTS har vidare redogjort för de överklaganden som avgjorts i förvaltningsdomstol . Fem ärenden har prövats i sak och är slutligt avgjorda. I dessa fem avgöranden har PTS beslut fastställts i fyra, och i ett har PTS beslut ändrats på så sätt att ett förtydligande förts in i beslutet. 3.3Det statliga innehavet av digital infrastruktur bedömer att staten, genom verksamheterna hos , samt de statligt ägda bolagen , har viktiga innehav av bredbandsinfrastruktur och därmed även en viktig roll på marknaden. anför att det kan finnas en outnyttjad potential i en samlad styrning av det statliga innehavet. menar vidare att regeringen styrt verksamheterna var och en för sig, utan att betydelsen av en ökad integration av innehaven för konkurrensen som helhet eller möjligheten att bidra till bredbandsmålet beaktats. Som slås fast i regeringens bredbandsstrategi (se ovan avsnitt 3.1.2) är staten en stor och viktig ägare av bredbandsinfrastruktur. Näten är viktiga för att övervaka och driva de egna verksamheterna. Näten är dock även viktiga för övriga operatörer på bredbandsmarknaden som köper olika slags grossistprodukter av de statliga aktörerna och som tack vare detta kan tillhandahålla bredbandstjänster till svenska hushåll och företag. För att öka tillgången till snabbt bredband i hela landet och bidra till ökad konkurrens är det viktigt att regeringen ser till så att den infrastruktur som staten själv äger används effektivt. Verksamheterna kan även bidra till en ökad robusthet och driftsäkerhet i näten. Regeringen har, som framgår av budgetpropositionen (prop. 2013/14:1, utg. omr. 22), för avsikt att tillsätta en utredning med uppdrag att utreda hur statens verksamheter på bredbandsområdet och innehav av bredbandsinfrastruktur kan samordnas till stöd för regeringens bredbandsstrategi. Utredningens förslag ska syfta till effektivisering och inte innebära totalt sett ökade utgifter för staten. 3.4 Statens upphandling av elektronisk kommunikation uttalar bl.a. att –2012 har regeringen byggt upp ett omfattande kunskaps- och beslutsunderlag på området genom att ta initiativ till ett stort antal utredningar. revisionen noterar dock att regeringen genomfört få initiativ för att den 2013/14:32 statliga upphandlingen i praktiken ska användas i linje med strategierna, som ett verktyg för innovation och ökad nytta. Några konkreta initiativ för att den statliga upphandlingen på telekommarknaden ska genomföras på ett innovationsvänligt sätt har enligt inte genomförts. Som påpekar har regeringen gett en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till hur förslag till nya direktiv på upphandlingsområdet bör genomföras i svensk rätt (dir. 2012:96). Utredaren ska analysera och ge förslag till genomförande av vissa delar av förslaget till och rådets direktiv om offentlig upphandling (KOM(2011) 896) och förslaget till Europarlamentets och rådets direktiv om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (KOM(2011) 895). Förslagen till nya direktiv innehåller bl.a. bestämmelser om ett nytt upphandlingsförfarande, innovationspartnerskap, som är avsett att främja innovationer inom upphandlingsområdet. har i sitt slutbetänkande Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12) föreslagit att en handlingsplan antas för den offentliga upphandlingen i . Handlingsplanen är avsedd att sätta ljuset på den offentliga upphandlingens betydelse för och visa på åtgärder som understöder de upphandlande myndigheternas och enheternas strävanden att åstadkomma goda affärer. En av de föreslagna åtgärderna gäller att de upphandlande myndigheterna och enheterna ska beakta möjligheterna och tillvarata nya och innovativa lösningar som möter verksamheternas behov. Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2013/14:1, utg. omr. 2, s. 106) gjort bedömningen att stöd, information och vägledning om offentlig upphandling inklusive innovationsupphandling, miljöhänsyn och sociala hänsyn behöver koncentreras, förbättras och förstärkas. Det statliga stödet, som är spritt på flera myndigheter och ett bolag, i huvudsak , Kammarkollegiet, Verket för innovationssystem () och AB , behöver samordnas bättre. Därför avser regeringen att samla den statliga stöd- och informationsverksamheten om offentlig upphandling inklusive innovationsupphandling samt miljökrav och sociala krav hos . Vidare gör regeringen bedömningen att anslag bör ökas permanent med för att ytterligare förstärka verksamheten. Sammanfattningsvis har regeringen i syfte att uppnå de generella politiska målen för den offentliga upphandlingen tagit en rad initiativ, till vilka hör främjande av innovation. Det är emellertid enligt regeringens mening ändamålsenligt att dessa åtgärder hålls samman och att frågor om innovationsupphandling på området elektroniska kommunikationer inte behandlas separat. 3.5Regeringens behandling av rapport Med denna redogörelse och med de åtgärder regeringen har beskrivit anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-313-4 rir 2013:5 foto: björn olin form: curry tryck: interntryckeri, 2013 GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: har granskat statens roll på telekommarknaden. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , och Kammarkollegiet har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. , , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på delar av utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Númi har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisionsledare och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , , , , , Kammarrätten, GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Bakgrund och motiv till granskning Statens åtagande och styrmedel Problem med flaskhalsar i infrastrukturen Regeringens arbete med it och telekom 3Regeringens och PTS insatser för en fungerande konkurrensreglering – del i ett internationellt åtagande PTS uppgifter som konkurrensreglerande myndighet i Konkurrensregleringen 2003–2012 PTS uppföljning och kunskapsåterföring Regeringens initiativ för en fungerande konkurrensreglering Staten som ägare av digital infrastruktur Regeringens hantering av det statliga innehavet av digital infrastruktur Initiativ som rör statens innehav av digital infrastruktur De statliga organisationerna har en viktig roll på telekommarknaden Potentialen i en samordning av statens innehav av digital infrastruktur Staten som användare på telekommunikationsmarknaden Upphandling som verktyg för ökad nytta Regeringen har utrett den offentliga upphandlingen Regeringens initiativ för ökad nytta genom upphandling 5.4Kammarkollegiets upphandlingar av ramavtal för Rapportering av problem i PTS beslutsfattande Rapportering om det statliga ägandet Rapportering av den statliga upphandlingen av elektroniska Preciserade mål och en tydlig styrning saknas Statens styrmedel används inte effektivt 7.3Regeringen har inte använt statens innehav av digital infrastruktur som en strategisk resurs för marknadens utveckling Statens upphandling av elektronisk kommunikation används inte för att skapa ökad nytta för staten och driva marknadens innovationstakt Regeringens redovisning till ger inte en tydlig bild Till rapporten finns även fyra elektroniska bilagor som går att ladda ned från webbplats (): Rättsutlåtande ang. staten på telekommarknaden () PTS statistik över konkurrensreglering och rättsprocesser Granskning av Kammarkollegiets ramavtals-upphandlingar inom telekom utifrån ett innovationsvänligt perspektiv () Offentlig version av Staten på telekommarknaden – Ägande () GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN har granskat statens roll på den svenska telekommarknaden, och om de statliga insatserna på ett effektivt sätt bidragit till att intentioner för marknaden uppnås i ett långsiktigt perspektiv. Motiv för granskning: har varit ledande i utvecklingen av elektroniska kommunikationer (telekommarknaden). Den svenska telekommarknaden är en strategisk resurs för det svenska samhället. har gett regeringen i uppdrag att utveckla en marknad som kontinuerligt karakteriseras av elektroniska kommunikationer som ger största möjliga utbyte av överföringstjänster vilka präglas av konkurrenskraftiga priser och hög kvalitet. ska i ett internationellt perspektiv ligga i framkant i dessa avseenden. De elektroniska kommunikationerna ska vara hållbara, användbara och tillgodose framtidens behov. Den svenska telekommarknaden är stark i många avseenden, och har stor betydelse för konkurrenskraft. I statistik över EU:s medlemsstater står sig starkt, med ledande positioner inom både mobilt bredband och fiberutbyggnad. ligger på en femte plats för användandet av fast bredband. konstaterade att staten står inför en utmaning för att även framöver ska vara framgångsrikt i den allt tuffare internationella konkurrens som präglar den globala it- och telekombranschen. Betänkandet Effektivare LEK konstaterade att det fanns en betydande regleringsosäkerhet på marknaden, som hämmade investeringsutvecklingen och försvårade möjligheterna att etablera fungerande konkurrens och därmed utbudet av tjänster till konsumenterna. Granskningens syfte: Det statliga åtagandet på telekomområdet omfattar tillgång till effektiva, säkra och användbara elektroniska kommunikationer. sätter å ena sidan stor tilltro till marknaden, men å andra sidan utgår den ifrån att staten har ett ansvar på områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av Syftet med granskning är att bedöma statens insatser i relation till mål för området elektronisk kommunikation, genom att granska regeringen, () och Kammarkollegiet. Granskningens genomförande: För att uppnå granskningens syfte har avgränsat granskningen till regeringens och PTS insatser för en väl fungerande tillämpning av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen, det statliga innehavet av digital infrastruktur och staten som upphandlare på slutkundsmarknaden. Denna granskningsrapport är en del av granskningsstrategi Staten på marknaden, vars grundläggande fråga är om statliga åtaganden fullgörs effektivt på marknader som genomgått eller genomgår omvandling och där staten är en marknadsaktör vid sidan av sin roll som reglerare och utövare av tillsyn. övergripande slutsats är att regeringen inte har ett helhetsgrepp om sektorn elektroniska kommunikationer. Det finns också tydliga indikationer på problem med reglering och tillsyn. Regeringen har inte utvecklat tydliga mål och en ändamålsenlig styrning som motsvarar marknadens utvecklingsnivå och uppställda ambitioner. Regeringen har inte preciserat mål eller formulerat en tydlig handlingsplan för sektorn elektroniska kommunikationer konstaterar att det saknas en tydlig målbild för sektorn elektroniska kommunikationer. Det innebär att det statliga åtagandet på området saknar ett nödvändigt underlag för en sammanhållen styrning. Det finns inte heller någon strategi eller handlingsplan för hur mål för sektorn elektroniska kommunikationer ska uppnås i sin helhet. PTS har inte säkerställt en väl fungerande tillämpning av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen konstaterar att det efter införandet av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) fortfarande finns problem i PTS tillämpning av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen. Detta har varit en av flera bidragande orsaker till en regleringsosäkerhet på marknaden. Det finns indikationer på att denna regleringsosäkerhet påverkar investeringsklimatet negativt. Myndigheten har saknat statistik över beslut och rättsprocesser, har inte haft en tillräckligt fungerande kvalitetssäkring av sina beslut och har haft brister i lärande av genomförda beslut och rättsprocesser. vill resa frågan om PTS –2012 i tillräckligt hög grad har använt sig av möjligheten att ompröva myndighetens beslut när de överklagats. Myndighetens beslut som syftar till att reglera konkurrensen på marknaden har –2012 överklagats i stor utsträckning och en hög andel av tillsynsbesluten har ändrats eller upphävts i domstol. till beslut från perioden –2012 pågår GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN ett antal prövningar i domstol. I de processer som avgjorts har av överklagade tillsynsbeslut resulterat i ändrade eller upphävda beslut. Motsvarande siffra för tvistlösningsbeslut är . är andelen överklagade tillsynsbeslut fortsatt hög, , medan andelen överklagade tvistlösningsbeslut dock minskat väsentligt. Under senare delen av den granskade perioden har antalet av PTS fattade tillsynsbeslut minskat, och av dessa har ännu få avgjorts i domstol. Trots detta så kan konstateras att sett till hela perioden –2012 har problem i tillämpningen av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen bidragit till en regleringsosäkerhet på marknaden. har PTS ledning genomfört eller aviserat ett antal nödvändiga åtgärder för att stärka rutiner och organisation i regleringsverksamheten. Myndigheten har också hemställt regeringen om ändringar i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Regeringen har inte agerat tillräckligt för att säkerställa en väl fungerande tillämpning av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen Regeringen har ett ansvar för att för elektroniska kommunikationer fungerar väl i . Regelverket är ett medel för att uppnå målet att främja konkurrensen. konstaterar att den regleringsosäkerhet som karakteriserade telekommarknaden och som föranledde ny lagstiftning kvarstår. Regeringen har dock inte haft eller efterfrågat ett tillräckligt underlag för att säkerställa att regleringen fungerar effektivt. Inga insatser har gjort för att följa upp de initiativ som togs 2006–2008 för att stävja regleringsosäkerheten. menar att regeringen har ett ansvar för ett fungerande genomförande av regleringen i . Inom ramen för detta ansvar kan och ska regeringen styra PTS så att myndighetens reglerande verksamhet fungerar effektivt. Regeringen har inte utnyttjat statens innehav av digital infrastruktur som en strategisk resurs för att främja utvecklingen av marknaden Statens helägda digitala infrastruktur är fördelad på fyra olika statliga organisationer, som tillsammans innehar det näst största rikstäckande stomnätet efter TeliaSonera. konstaterar att regeringen –2012 endast tagit begränsade initiativ för att styra innehavet av infrastruktur på marknaden. Under dessa år har endast två av de fyra organisationernas telekomverksamhet haft ett tydligt uppdrag, med krav på återrapportering. Styrningen av de fyra verksamheterna koordineras inte heller på . slutsats är att staten varit passiv i att analysera, styra och utveckla befintlig statlig infrastruktur. slutsats är också att regeringen inte har ett tillräckligt kunskapsunderlag om betydelsen av och potentialen i statens innehav av digital infrastruktur. Därmed har denna infrastruktur inte kunnat utnyttjas som en strategisk resurs för att uppnå de statliga målen för sektorn elektronisk kommunikation. Statens upphandling av elektronisk kommunikation används inte för att skapa ökad nytta för staten och driva marknadens innovationstakt Staten är den enskilt största användaren och upphandlaren av elektroniska kommunikationer i . Regeringen har trots ett flertal strategier och utredningar –2012 inte tagit initiativ för att säkerställa att den statliga upphandlingen används för att skapa ökad nytta för den offentliga sektorn och främja telekommarknadens innovationskraft. Regeringen har saknat underlag om omfattningen av den statliga innovationsvänliga upphandlingen inom området. konstaterar att Kammarkollegiets ramavtal för elektroniska kommunikationer inte tillvaratar den potential som upphandlingarna utgör i dessa avseenden. Regeringens rapportering till ger inte en tydlig bild av telekommarknadens utveckling Regeringens återrapportering till omfattar endast i begränsad utsträckning en bedömning av uppfyllelse av mål för sektorn elektroniska kommunikationer. konstaterar att regeringen inte sedan beslut om den grundläggande lagstiftningen för marknaden, bedömt måluppfyllelsen på ett samlat sätt. Regeringen har trots ett flertal uppmaningar från trafikutskottet inte preciserat mål. Det medför att det saknas uppföljningsbara mål för sektorn elektroniska kommunikationer. har regeringens krav på rapportering av måluppfyllelse från PTS minskat och en uppföljning av effekterna av regeringens förändringar i lagen om elektronisk kommunikation har inte genomförts. Sammantaget menar att regeringens bristande styrning av marknadens reglering, det statliga ägandet och den statliga upphandlingen bidrar negativt till möjligheten att nå målet för sektorn elektronisk kommunikation, att vara i internationell framkant när det gäller urvalet av överföringstjänster, samt deras pris och kvalitet. riktar följande rekommendationer till regeringen: Regeringen bör precisera mål för sektorn elektroniska kommunikationer, och koordinera dessa med regeringens it-politiska mål. och ett uppdaterat kunskapsunderlag bör regeringen utarbeta ett långsiktigt handlingsprogram som beskriver hur regeringen avser uppnå mål. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Regeringen bör göra en samlad bedömning av den konkurrensfrämjande förhandsregleringens måluppfyllelse och effekter. Bedömningen bör innefatta en analys av bidragande orsaker till regleringsosäkerheten på marknaden. Regeringen bör ge PTS i uppdrag att redovisa en analys och bedömning av myndighetens regleringsbeslut och rättsprocesser avseende tillämpningen av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen. Rapporteringen bör innehålla en analys av utfall och effekter på marknaden av beslut och rättsprocesser när det gäller tillämpningen av lagen om elektronisk kommunikation. Regeringen bör överväga att förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll ska gälla också för PTS. Regeringen bör initiera en översyn över det statliga innehavet av digital infrastruktur, för att få en samlad bild av innehavet och dess möjliga betydelse för uppfyllandet av statens och marknadens behov. Utifrån ett sådant samlat underlag om det statliga innehavet bör regeringen presentera och ta ställning till hur innehavet bäst kan användas som en strategisk resurs för att nå uppställda mål för sektorn. Regeringen bör ge Kammarkollegiet i uppdrag att främja innovationsinriktad upphandling vid utarbetande av kraven inför upphandlingen av kommande ramavtal inom telekomområdet. riktar följande rekommendationer till PTS: PTS bör fortsätta arbetet med att utveckla rutiner för att kvalitetssäkra myndighetens beslut och säkerställa att myndigheten tillämpar dessa rutiner, så att besluten uppfyller förvaltningsrättsliga krav. Myndigheten bör även utveckla begrepp, rutiner och it-stöd för en systematisk kunskaps- och erfarenhetsåterföring från besluts- PTS bör följa upp genomförda insatser för att säkerställa att de uppfyller sitt syfte. riktar följande rekommendationer till Kammarkollegiet: Kammarkollegiet bör utarbeta ett stöd till avropande myndigheter som säkerställer att avrop från Kammarkollegiets befintliga ramavtal i största möjliga mån är utformade för att skapa ökad nytta hos den avropande myndigheten. Stödet bör bidra till avrop som är innovationsvänliga och är utformade för att främja nya sätt att arbeta med existerande eller nya lösningar och produkter, så att myndigheternas förmåga att ställa krav på leverantörerna stärks. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 1.1Bakgrund och motiv till granskning