prop · H003121 · 2013-03-21 00:00:00 — skolenhetens organisation, ledning och personal, studie- och yrkesvägledning, undervisning i modersmål och svenska som andraspråk, lokaler och utrustning, Skolinspektionens beslut om att godkänna enskilda huvudmän fattas långt innan skolverksamheten startar. Det innebär att Skolinspektionens beslut till stora delar bygger på en bedömning av ansökningar som innehåller planering, prognoser och antaganden. För att kontrollera att de förutsättningar som godkännandet byggde på kvarstår har Skolinspektionen inför skolstarten infört så kallade etableringskontroller. Etableringskontrollerna innebär att myndigheten, efter godkännandet, men skolan ska starta, genomför kontroller. SKOLINSPEKTIONENS PRÖVNINGAR AV ANSÖKNINGAR FRÅN ENSKILDA SOM VILL BLI SKOLHUVUDMÄN Den sökande får information om etableringskontrollen tillsammans med beslutet om godkännande. Vid kontrollen granskas om följande förutsättningar är uppfyllda: Huvudmannen har rättskapacitet. Verksamheten bedrivs av den huvudman som har godkännande för utbildningen/utbildningarna. Huvudmannen har ekonomisk stabilitet och förutsättningar att kunna driva verksamheten långsiktigt. I detta ingår bland annat att kunna påvisa att elevunderlaget är i nivå med det uppskattade eller att huvudmannen kan redogöra för hur ekonomin annars ska säkerställas. Huvudmannen har kontrakt på lokaler eller en konkret plan för hur lokalbehovet ska tillgodoses till verksamhetens start. Huvudmannen har köpt in nödvändig utrustning och lärverktyg för att syftet med utbildningen/utbildningarna ska kunna uppfyllas eller har en konkret plan för hur tillgången till utrustning ska kunna tillgodoses till verksamhetens start. Huvudmannen har anställt en rektor som uppfyller behörighetsvillkoren i 2 kap. 11 § skollagen eller har en konkret plan för anställningen av rektor. Huvudmannen har rekryterat eller har en konkret plan för rekryteringen av behöriga lärare i samtliga ämnen som erbjuds vid verksamhetens start.38 Om brister uppmärksammas vid denna kontroll meddelar Skolinspektionen ett föreläggande till huvudmannen. I föreläggandet finns beskrivet vad huvudmannen ska åtgärda och att detta ska ske inom . Föreläggandet kan normalt inte överklagas av huvudmannen. Om föreläggandet är förenat med vite kan det dock överklagas.39 Om de påtalade bristerna inte åtgärdas kan Skolinspektionen välja att återkalla huvudmannens godkännande att bedriva skolverksamhet. Ett återkallat godkännande kan överklagas till förvaltningsrätten.40 genomförde Skolinspektionen etableringskontroller vid de 26 skolor vars huvudmän blivit godkända och avsåg att starta . Av dessa bedömdes 22 skolor kunna starta verksamhet . Tre huvudmän fick vid etableringskontrollerna förelägganden.41 En huvudman bestämde sig för att inte starta. 3926 kap skollagen (2010:800). 2012a., 28 kap. 2 § skollagen (2010:800). Tre skolor fick förelägganden. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Med stöd av sin instruktion genomför Skolinspektionen förstagångstillsyn på nystartade fristående skolor.42 Förstagångstillsyn sker genom ett besök som tar . Skolinspektionen intervjuar då skolans rektor och företrädare för skolans huvudman samt kontrollerar de uppgifter som låg till grund för beslutet. Huvudsyftet med förstagångstillsynen har varit att få en inblick i verksamheten och hur den fungerar i förhållande till det underlag som legat till grund för beslut om godkännande som huvudman och rätten till bidrag. Fram till /2011 genomfördes förstagångstillsynen utifrån att tillstånden beviljats enligt den gamla lagstiftningen. Efter att skollagen har förändrats har även syftet med tillsynen förändrats. Syftet är nu att kontrollera verksamheten gentemot gällande regelverk. Ett annat syfte med besöken är, enligt Skolinspektionen, att ge myndigheten ytterligare tillfälle att informera om regelverket samt att hänvisa till styrdokument och allmänna råd. detta ska underlätta för skolorna att bedriva en verksamhet med hög kvalitet i fortsättningen. Skolinspektionen har i dessa förstagångstillsyner konstaterat att en relativt stor andel av skolorna uppvisade flera eller enstaka allvarliga brister. Under läsåren 2009/2010 och 2010/2011 fann myndigheten avvikelser från underlaget för tillståndsbeslutet på två tredjedelar av de nystartade skolorna.43 Myndigheten anser att det är viktigt att få ökad kunskap om de problemområden som finns hos nystartade fristående skolor så att fokus kan läggas på dessa områden vid bedömningen av nya ansökningar.44 Trots denna ambition har Skolinspektionen sett att samma problemområden har återkommit i samtliga förstagångstillsyner. noterar även att myndigheten prövar dessa områden på ett likartat sätt år . Bland de vanligast förekommande bristområdena finns skolans lärare, verksamhetsbeskrivningar och uppföljning av elevernas kunskaper. 425 § andra stycket förordning (2011:556) med instruktion för . 43Skolinspektionen (2011c). 44Skolinspektionen (2010). SKOLINSPEKTIONENS PRÖVNINGAR AV ANSÖKNINGAR FRÅN ENSKILDA SOM VILL BLI SKOLHUVUDMÄN Skolinspektionen har i uppdrag att pröva ansökningar om att godkänna enskilda som skolhuvudmän. I skollagen anges att godkännande som enskild huvudman ska lämnas till sådana som har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och att utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Det beslut Skolinspektionen fattar kan överklagas i förvaltningsdomstol. Med anledning av att den största delen av prövningen sker innan skolan startar har Skolinspektionen infört så kallade etableringskontroller som genomförs den planerade Syftet med besöken är att kontrollera att de förutsättningar som Skolinspektionens beslut vilade på fortfarande föreligger. Skolinspektionen genomför dessutom förstagångstillsyn på nystartade fristående skolor. Vid dessa kontrolleras hur verksamheten fungerar i förhållande till det underlag som legat till grund för beslut om tillstånd att bedriva fristående skola. Under läsåren 2009/2010 och 2010/2011 fann myndigheten avvikelser från underlaget för tillståndsbeslutet på två tredjedelar av de nystartade skolorna. noterar att en ganska stor andel av dem som blivit godkända som huvudmän och startat sin verksamhet får anmärkningar på verksamheten kort efter starten. De brister som Skolinspektionen pekar på förekommer hos olika huvudmän och de återkommer också år . Även om dessa brister kan rättas till och inte inverkar på den långsiktiga kvaliteten hos de skolor som drivs av enskilda huvudmän är det viktigt att skolorna är av god kvalitet redan vid starten. Det är trots detta viktigt att Skolinspektionen redan i sin prövning arbetar för att komma åt dessa brister. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET 4Information till de sökande Kapitlet behandlar Skolinspektionens uppdrag att sprida information om vad som krävs för att få starta skola samt hur de sökande upplever informationen och kontakten med myndigheten. I Skolinspektionens instruktion anges att myndigheten ska sprida kunskap om vad som krävs för att bedriva sådan verksamhet som avses i 2 kap. 7 § skollagen, det vill säga förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola.45 Enligt en tjänsteman vid har Skolinspektionen fått detta uppdrag eftersom det har funnits ett behov av att understryka vikten av att Skolinspektionen informerar de sökande.46 Informationsinsatserna har också ansetts vara ett sätt att underlätta för enskilda som vill ansöka om godkännande som huvudman samt att myndigheten genom information och tydlighet kan minska antalet överklagande ärenden. Detta innebär i förlängningen att informationsspridningen ska syfta till att få en så smidig process som möjligt genom att ansökningarna ska vara så kompletta som möjligt när de lämnas in till Skolinspektionen. Information och transparens är också en viktig del av kraven i förvaltningslagen. Skolinspektionens arbete med informationsspridning bedrivs främst med hjälp av Skolinspektionens webbplats, ansökningsblankett samt Skolinspektionens föreskrifter om vad en ansökan ska innehålla.47 Representanter från Skolinspektionen medverkar även vid Friskolornas riksförbunds starta skola- kurser, där Skolinspektionen bland annat går igenom ansökningsblanketten. Myndigheten träffar därutöver regelbundet representanter för , Kristna , , 45Förordning (2011:556) med instruktion för . 47SKOLFS (2011:154). SKOLINSPEKTIONENS PRÖVNINGAR AV ANSÖKNINGAR FRÅN ENSKILDA SOM VILL BLI SKOLHUVUDMÄN Islamska , samt för att bland annat informera om och diskutera de krav som ställs på en ansökan. Utöver detta har Skolinspektionen även en telefonjour där handläggare på tillståndsenheten finns tillgängliga för att huvudsakligen svara på frågor om prövningen. 4.3Information till de sökande För att de som ansöker om godkännande av enskild som huvudman ska ha rimliga förutsättningar att fylla i en ansökan korrekt är det viktigt att myndigheten tillhandahåller information om vad som kommer att prövas. De sökandes uppfattning om den information som Skolinspektionen tillhandahåller ger en indikation på huruvida Skolinspektionen uppfyller sitt informationsspridningsuppdrag. har ställt en enkät till dem som ansökt om att bli godkända som huvudmän under ansökningsomgång 2010 och 2011. I enkäten ställdes ett antal frågor om informationen Skolinspektionen ger de sökande. Svaren på enkäten visar att informationen på Skolinspektionens webbplats samt Skolinspektionens föreskrifter är de informationskällor som de sökande i störst utsträckning tar del av. Vidare har av de sökande svarat att de använt sig av Skolinspektionens telefonjour och har svarat att de deltagit vid Friskolornas riksförbunds kurser om hur ansökningsblanketten ska fyllas i. De sökande som angett att de tagit del av annan information från Skolinspektionen eller från annan källa anger främst att det rör sig om någon typ av kontakt med eller direkt kontakt med handläggare på myndigheten. De har alltså inte nödvändigtvis använt sig av telefonjouren. Om ni tänker på all den information man kan få från Skolinspektionen rörande att starta fristående skola, anser ni att den är tillräcklig eller otillräcklig? GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Som framgår av tabell 4.1 anser av dem som besvarat enkäten att den totala informationen som finns att tillgå angående att starta fristående skola inte är fullt tillräcklig och anser att den är helt otillräcklig. anser att den information som trots allt finns att tillgå är relevant. har i enkäten frågat om den skriftliga och den muntliga informationen om ansökningsförfarandet och om att starta skola är tydlig eller inte. En stor majoritet av dem som svarat på enkäten har angett att både den skriftliga och den muntliga informationen är tydlig. Ungefär en femtedel av respondenterna anser dock att informationen är ganska otydlig.48 Resultatet av enkäten indikerar att många av de sökande anser att det behövs mer information. Svaren indikerar också att den information som trots allt finns är relevant och tydlig. tolkar detta som att de sökande alltså menar att Skolinspektionen har informerat om rätt saker dock i för liten utsträckning. har i intervju dessutom uttryckt att det är problematiskt att det inte är öppet och känt vad Skolinspektionen har för bedömningskriterier vid prövningen. I intervjuer samt i den enkät som genomförts med handläggare på myndigheten framkommer att de som arbetar på enheten anser att den information som tillhandahålls är tillräcklig. 4.4Handläggarna är tillgängliga för frågor Enligt förvaltningslagen har Skolinspektionen serviceskyldighet och det är viktigt att de sökande får samma tillgång till myndighetens service. Om de sökande har behov av att ställa frågor till handläggarna på Skolinspektionen är det viktigt att alla sökande har möjlighet att nå myndigheten i samma utsträckning. Knappt hälften, , av de sökande som svarat på enkät, anser att det är ganska eller mycket lätt att få tillgång till personlig vägledning/ hjälp via telefon/mejl från Skolinspektionen när det gäller frågor kring ansökan. Över hälften av de sökande, , anser att Skolinspektionen är ganska eller mycket bra på att ge personlig vägledning/hjälp när det gäller frågor kring ansökan. Dock uppger att de inte är nöjda med tillgången till personlig vägledning och tycker att Skolinspektionen är dålig på att ge personlig vägledning. Den enkät som genomförts bland handläggarna på Skolinspektionen visar att 18 av 19 handläggare upplever att de har goda eller mycket goda möjligheter 48 För en fullständig redogörelse av enkäten se bilaga 2. SKOLINSPEKTIONENS PRÖVNINGAR AV ANSÖKNINGAR FRÅN ENSKILDA SOM VILL BLI SKOLHUVUDMÄN att svara på frågor från de sökande genom hela ansökningsprocessen. Handläggarna på tillståndsenheten har också svarat att de i hälften av ärendena är de själva som tagit kontakt med den sökande.49 Vidare svarade ungefär hälften av handläggarna att man haft kontakt med sökanden en eller . Både handläggarna och de flesta sökande som svarat på enkäten anser att Skolinspektionen är tillgänglig för frågor och att handläggarna är bra på att ge personlig service. Dock visar enkäten att det finns en stor andel av de sökande som inte är nöjda med Skolinspektionens service. För att de som ansöker om godkännande av enskild som huvudman ska ha rimliga förutsättningar att fylla i en korrekt ansökan är det viktigt att myndigheten tillhandahåller information om vad som kommer att prövas. En stor del av respondenterna är nöjda med kvaliteten på informationen från Skolinspektionen. En femtedel av respondenterna är dock inte nöjda med kvaliteten. Majoriteten av de sökande upplever att informationen är otillräcklig. Den information som finns tillgänglig är dock relevant och tydlig. Värt att notera är att Skolinspektionen själva anser att informationen är tillräcklig. 49 Bilaga 1 fråga 14. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET 5Skolinspektionens underlag och prövning Detta kapitel behandlar hur Skolinspektionen inhämtar och prövar det beslutsunderlag som ligger till grund för beslut om godkännande av enskild som huvudman. Kapitlet tar även upp hur Skolinspektionen använder sig av lärande i prövningen samt hur myndigheten kan använda information som styrmedel. Lagstiftningen om att godkänna enskild som huvudman har ett främjande perspektiv som utgångspunkt. Ambitionen är alltså att godkänna enskilda som huvudmän om de har förutsättningar att följa gällande regelverk. Målet med prövningen om godkännande av enskild som huvudman är att de skolor som startar ska leva upp till gällande regelverk redan när skolan startar.50 Prövningen inkluderar dessutom att bedöma om etableringen av en ny fristående skola medför påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna. Att enskilda som vill driva skola prövas ska leda både till att skolorna håller god kvalitet och till ett välfungerande skolsystem där eleverna kan välja mellan olika huvudmän som konkurrerar med varandra. har granskat om prövningen av enskilda som huvudman är effektiv och likvärdig. Med effektiv prövning avses, enligt , att enbart sökande som har förutsättningar att leva upp till kraven i gällande regelverk godkänns som enskild huvudman under förutsättning att det inte leder till påtagliga långsiktiga negativa följder för eleverna eller den del av skolväsendet som bedrivs av det allmänna. För att prövningen ska kunna vara effektiv måste handläggningen som föregår själva beslutet vara enhetlig. Det innebär att ansökningarna ska handläggas med enhetlighet i rutiner och bedömningar och att den enskilde ska ha insyn i processen och därmed möjlighet att förutse och förstå det beslut som fattas.51 50Skollagen (2010:800), skolförordningen (SFS 2011:185), gymnasieförordningen (SFS 2010:2039), Lagen om införande av skollagen (2010:801), prop. 1991/92:95, bet. 1991/92:UbU22, rskr. 1991/92:346, prop. 2001/02:35, bet. 2001/02:UbU7, rskr. 2001/02:184, prop. 2009/10:157, bet. 2009/10:UbU22, rskr. 2009/10:322, prop. 2009/10:165, bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370. 51Förvaltningslagen (1986:223). SKOLINSPEKTIONENS PRÖVNINGAR AV ANSÖKNINGAR FRÅN ENSKILDA SOM VILL BLI SKOLHUVUDMÄN Mer konkret utgår i detta kapitel ifrån att: Skolinspektionen ska ha en tydlig bild av vad prövningen ska leda till och vad som krävs för att en sökande ska bli godkänd. Skolinspektionen måste se till att det finns ett tillräckligt underlag för beslut om godkännande av enskild som huvudman. Skolinspektionen behöver lägga upp prövningen så att den fungerar så att enbart huvudmän som har förutsättningar att starta skolor med tillräcklig kvalitet godkänns. Skolinspektionen, för att kunna inhämta tillräckligt underlag och pröva detta på ett ändamålsenligt sätt, bör tillvarata intern och extern kunskap som är relevant för att utveckla prövningsprocessen. Handläggarna har ett fungerande stöd för sitt arbete. Samma krav ställs på samtliga ansökningar oavsett vem som ansöker om att godkännas som huvudman. Information till de sökande ska utformas så att den bidrar till att höja kvaliteten i ansökningarna. kan konstatera att Skolinspektionen har goda möjligheter att hitta ett effektivt sätt att lägga upp prövningen på och att denna möjlighet inte begränsas av gällande regelverk. menar att en möjlig utgångspunkt för prövningen är att ifrån de sökande inhämta en tänkt plan för skolverksamheten och genomföra prövningen utifrån denna plan. I planen kan den sökande visa att den kan omsätta kraven i regelverket i praktiken. För att Skolinspektionen ska kunna bedöma planerna på ett enhetligt sätt bör myndigheten precisera vad planen ska innehålla. Utöver detta behöver Skolinspektionen också kontrollera att huvudmannen har rättskapacitet samt att det underlag som Skolinspektionen begärt in bekräftar att den planerade verksamheten är långsiktigt hållbar. Vidare menar att Skolinspektionen kan använda information till de sökande som ett styrmedel. Tydlig information kan både höja kvaliteten i ansökningarna och begränsa antalet ansökningar. har granskat hur Skolinspektionen ser på målet med prövningen om godkännande av enskild som huvudman. Granskningen visar att det råder stor samstämmighet inom myndigheten om vad som är målet med prövningen.52 Av intervjuer med handläggare och andra tjänstemän vid Skolinspektionen framgår att dessa anser att prövningen ska säkerställa att huvudmännen kan följa gällande regelverk. I den enkät som 52 Bilaga 1 fråga 1. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET ställt till handläggarna på enheten för tillståndsprövning fick handläggarna rangordna i hur stor utsträckning ett antal påståenden motsvarar syftet med prövningen.53 De påståenden som rangordnades högst var: att huvudmannen kan följa de föreskrifter som gäller för utbildningen, att verksamheten har långsiktig ekonomisk hållbarhet, förutsättningarna för att skolan kan hålla god kvalitet redan vid starten. Allt detta sammantaget ska i sin tur leda till att enbart skolor av god kvalitet startar. Handläggarna poängterar att det är innehållet i lagen som bestämmer syftet med prövningen samt avgör deras bedömningar av ansökningarna. I Skolinspektionens årsredovisning skriver myndigheten dessutom att målet är att bidra till ett brett utbud av skolor med hög kvalitet genom besluten att godkänna huvudmän för fristående fritidshem, förskoleklasser, fristående skolor och internationella skolor.54 Vad ett brett utbud innebär framgår dock inte av årsredovisningen. Betoningen på att det ska finnas ett brett utbud av skolor är inte heller så stark i intervjuerna med Skolinspektionen. Tjänstemän vid har i intervju med uttryckt att aspekten att det ska finnas ett brett utbud härrör från den ursprungliga friskolereformen och eftersom det inte uttryckligen står i regelverket att detta ska prövas, så ska inte heller prövningen främja detta. I övrigt är de tjänstemän som intervjuat vid och Skolinspektionen överens om målet med prövningen. 5.3Skolinspektionens underlag för prövning För att kunna pröva en ansökan om godkännande av enskild som huvudman behöver Skolinspektionen ett underlag. Detta underlag kan komma från olika källor. har identifierat de sökande, kommunerna, Skolinspektionens egen verksamhet och statistik som viktiga källor att inhämta underlag ifrån. En stor del av underlaget för bedömningen inhämtas från de sökande. Underlaget inhämtas huvudsakligen skriftligt genom en relativt omfattande ansökningsblankett.55 Blanketten består dels av frågor som handlar om den sökandes insikt om skollagen, dels av frågor som syftar till att den sökande 53Bilaga 1 fråga 2. 54Skolinspektionen (2011f). 55Blanketten för dem som ansöker om att starta gymnasieskola omfattar totalt 49 frågor. Blanketten som avser förskoleklass, grundskola samt fritidshem omfattar 60 frågor. SKOLINSPEKTIONENS PRÖVNINGAR AV ANSÖKNINGAR FRÅN ENSKILDA SOM VILL BLI SKOLHUVUDMÄN ska beskriva delar av sin planerade verksamhet. Utöver detta ska den sökande visa sin rättskapacitet, beskriva verksamhetens ekonomi samt bifoga underlag utifrån vilka Skolinspektionen kan bedöma långsiktigheten i verksamheten. Skolinspektionen har i intervjuer framhållit att de sökande ska prövas mot hela regelverket och att alla delar av regelverket är lika viktiga. Skolinspektionen har också i intervjuer uttryckt att alla frågor i ansökningsblanketten är lika viktiga och att alla frågor ska vara besvarade på ett tillfredställande sätt för att den sökande ska kunna bli godkänd. kommer det fram i intervjuerna att handläggarna i prövningen av ansökningar behöver göra en helhetsbedömning av de sökandes svar. De frågor som ställs i blanketten är trots detta ett resultat av att Skolinspektionen gjort ett urval av alla frågor som skulle kunna ställas utifrån gällande regelverk. Det framgår emellertid inte tydligt varken från intervjuer eller från annat skriftligt material hur Skolinspektionen har gjort detta urval. 5.3.2Kompletterande underlag från de sökande I enlighet med förvaltningslagens krav på service samt för att leva upp till den så kallade officialprincipen erbjuder Skolinspektionen samtliga sökande att komplettera sin ansökan.56 I intervjuer kommer det fram att Skolinspektionen ber de sökande att komplettera sin ansökan när något i ansökan är oklart eller otydligt. Utöver det första erbjudandet om komplettering erbjuder Skolinspektionen dock i regel inte de sökande att komplettera sin ansökan på grund av att den innehåller svar som enligt Skolinspektionens bedömning inte lever upp till kraven i lagstiftningen. Att avgöra om ett svar är otydligt eller inte lever upp till kraven är dock inte alltid enkelt i praktiken. Handläggare har i intervjuer uttryckt att det inte är förbjudet att svara fel på en fråga i ansökningsblanketten men menar att svaren speglar sökandens kunskaper om skollagstiftningen och därmed sökandens förutsättningar att följa regelverket. Skolinspektionens utgångspunkt är att det ska räcka med ett erbjudande om komplettering. leder dock de inkomna svaren från de sökande till att handläggaren behöver ställa ytterligare kompletteringsfrågor för att få ett förtydligande av svaret. Möjligheten att komplettera ansökan ska emellertid inte uppfattas som tvingande. Om Skolinspektionen inte får in kompletteringar eller förtydliganden över de uppgifter de saknar har Skolinspektionen rätt att fatta beslut grundat på de uppgifter som finns inkomna sedan tidigare.57 56Förvaltningslagen (1986:223). Officialprincipen innebär att ett ärende ska bli tillräckligt utrett hos den ansvariga myndigheten. 57SKOLFS (2011:154). GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Regeringen har sett över huruvida Skolinspektionen ska ges rätt att förelägga en sökande att lämna alla uppgifter som denne önskar åberopa till stöd för sin ansökan (s.k. preklusion).