prop · H00394 · 2013-03-25 00:00:00 — socialbidrag för sin försörjning (a. prop. s. 76). Det är därför nödvändigt att kommunerna söker nya vägar genom aktiva insatser som syftar till att stärka den enskildes ställning på arbetsmarknaden. Det anges vidare att längre tids bidragstagande alltid ska förenas med relevanta krav i syfte att stödja den enskilde att finna en väg till eget arbete. I de fall det kan te sig utsiktslöst att ställa krav på den enskilde att klara sin försörjning bör insatserna ges en annan inriktning. I normala fall bör dock insatserna i första hand koncentreras på att hjälpa den enskilde att få arbete på den reguljära arbetsmarknaden eller tillgång till lämplig arbetsmarknadspoli- tisk åtgärd eller utbildning. Det framhålls också att det är rimligt att den som uppbär socialbidrag i vissa fall bör delta i andra typer av kommunala verksamheter som syftar till att ge ökad kompetens inför en framtida plats i arbetslivet. Det kan ske i s.k. arbetssökarverksamheter som avser att förbättra den unges kunskaper om samhället och arbetslivet, förmåga att skriva arbetsansökan eller på andra sätt ta kontakt med potentiella arbetsgivare, etc. Det kan också vara fråga om att delta i kommunalt anordnad praktik eller annan verksamhet med det uttalade syftet att öka kompetensen. I förarbetena betonas att regleringen i första hand tar sikte på ung- domar under som inte fått fäste på arbetsmarknaden eller kommit in på någon reguljär utbildning och inte heller har kunnat beredas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd (a. prop. s. 171). uppgift är därvid att stärka den enskildes möjligheter att komma igång med reguljärt arbete eller utbildning, inte att ordna t.ex. utbildning i egen regi. Däremot får socialnämndens åtgärder inte ersätta de arbetsmark- nadspolitiska åtgärderna och det är inte heller meningen att reguljär utbildning ska genomföras med hjälp av socialnämnden. Vidare anges att för yngre människor är det särskilt olyckligt att fastna i ett passivt socialbidragsberoende och för att bryta en sådan utveckling bör ha möjlighet att ställa vissa krav i syfte att få ut en sådan person på arbetsmarknaden eller in på en lämplig utbildning som gör honom eller henne bättre att försörja sig själv (a. prop. s. 171). Det anges vidare att även personer i åldrarna närmast ibland kan befinna sig i samma situation och att bestämmelsen öppnar möjligheten att tillämpa bestämmelsen även i sådana fall men att detta dock inte ska ske regelmässigt. Vad avser studerande anges i för- arbetena att bestämmelsen även gäller den som normalt sett följer en utbildning som finansieras med t.ex. studiemedel. Det framhålls dock att dessa normalt sett inte bör förekomma bland dem som söker försörj- ningsstöd men att om detta ändå sker i samband med studieuppehåll bör socialnämnden kunna begära att en sådan person deltar i någon form av praktik, även om detta inte krävs för att han eller hon ska kunna återgå till sina studier. Någon viss tidsgräns för hur länge praktiken eller den kompetens- höjande verksamheten får fortgå finns inte. I förarbetena anges i stället att vilken tid som är lämplig får avgöras med hänsyn till den enskildes individuella situation men att verksamheten ska vara tidsbestämd och att varaktigheten bör framgå av en plan som bör tas fram (a. prop. s. 172). Den som deltar i verksamheten bör anses uppfylla kravet på att stå till arbetsmarknadens förfogande (a. prop. s. 77). Det är inte meningen att bestämmelsen ska tillämpas i de fall den enskildes problem är av annan mer personlig natur, såsom allvarliga missbruksproblem eller beteendemässiga störningar (a. prop. s. 171). I sådana fall måste först hantera dessa grundläggande pro- blem innan ställning kan tas till hur man på bästa sätt kan stärka den enskildes förmåga att försörja sig själv. Praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet får alltså inte ersätta vård- och behand- lingsinsatser. I förarbetena anges att detta dock inte hindrar att sådan verksamhet i vissa fall kan utnyttjas som ett led i socialnämndens arbete för att bryta ett begynnande missbruk eller som ett komplement till andra insatser mot missbruket. Vidare anges att insatserna generellt sett inte är avsedda för personer som endast tillfälligtvis är socialbidragsberoende och som bedöms ha goda förutsättningar att inom en rimlig tid få ett arbete eller annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd inom ramen för de ordinarie systemen (a. prop. s. 77). I andra stycket av bestämmelsen beskrivs den praktik eller annan kom- petenshöjande verksamhet som anvisning kan ske till och syftet med verksamheten. I förarbetena anges att när det gäller studerande blir syftet mer begränsat än för övriga grupper (a. prop. s. 172). Åtgärderna får utformas med hänsyn till att denna grupp i första hand söker försörj- ningsstöd därför att andra alternativ, som t.ex. feriearbete, saknas. Det hindrar inte att det kan vara rimligt att ställa motsvarande krav även på denna grupp. Vidare anges att deltagande i verksamheten ska ingå som ett led i en medveten strategi för att stärka den enskildes egna möjligheter. Strategin bör formuleras i en individuell plan, som görs så långsiktig som syftet påkallar. Den enskilde bör ta aktiv del i utarbetandet av planen och bidra med synpunkter och information. I tredje stycket av bestämmelsen anges att socialnämnden ska samråda med Arbetsförmedlingen innan beslut fattas enligt första stycket. I för- arbetena anges att detta är en förutsättning för att olika åtgärder ska kunna samordnas på ett effektivt sätt och leda till att den enskilde får ett arbete (a. prop. s. 172). I 4 kap. 5 § SoL anges att socialnämnden får vägra eller sätta ned för- sörjningsstöd till den som utan godtagbart skäl avböjer att delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet som han eller hon anvisats till. Detsamma gäller om han eller hon utan godtagbart skäl uteblir från praktiken eller den kompetenshöjande verksamheten. Av 16 kap. 3 § SoL framgår indirekt att beslut om erbjudande av viss praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet inte kan överklagas genom förvaltningsbesvär. Detsamma gäller beslut i fråga om innehållet i sådan praktik eller verksamhet. Däremot framgår av 16 kap. 3 § tredje stycket SoL att ett beslut av nämnden om vägran eller nedsättning av försörjningsstöd enligt 4 kap. 5 § samma lag kan överklagas genom för- valtningsbesvär i likhet med vad som gäller i andra frågor om försörj- ningsstöd. I 4 kap. 6 § SoL anges att den som deltar i praktik eller annan kompe- tenshöjande verksamhet enligt 4 § i det sammanhanget inte ska anses som arbetstagare. I den utsträckning den enskilde utför uppgifter som stämmer överens med eller till sin art liknar sådant som vanligen utförs vid förvärvsarbete, ska han eller hon dock likställas med arbetstagare vid tillämpning av 2 kap. 19 §§, 3 kap. 14 och 613 §§, 4 kap. 14 och 8 10 §§ samt 79 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160) och av bestämmel- serna om arbetsskadeförsäkring i socialförsäkringsbalken. Kommunala arbetsmarknadsinsatser i praktiken Kommunerna har i varierande utsträckning varit aktiva inom arbetsmarknadsområdet för arbetslösa med behov av ekonomiskt bistånd. Praktik och kompetenshöjande verksamhet som personer som uppbär försörjningsstöd får anvisas till med hänvisning till 4 kap. 4 § SoL är exempel på insatser inom arbetsmarknadsområdet som kommunerna bedriver i egen regi och med egna budgetmedel. I andra fall genomförs insatserna efter överenskommelse med och mot ersättning från myndigheten. Kommunerna får t.ex., efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen, anordna aktivi- teter för deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder vilket framgår av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter samt förordningen (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska program. Enligt en enkätundersökning som gjorts av Kommuner och Landsting, SKL, (Kommunernas arbetsmarknadsinsatser enkätstudie , SKL 2012) framgår att flertalet kommuner satsar egna medel på arbetsmarknadsåtgärder. Så gott som samtliga kommuner erbjuder arbetsmarknadsinsatser till arbetssökande med ekonomiskt bistånd. Andra målgrupper som är vanliga på de kommunala arbetsmarknads- enheterna är långtidsarbetslösa, ungdomar och arbetssökande med funktionsnedsättningar som innebär arbetshinder. Kommunerna erbjuder ett brett spektrum av olika insatser. Så gott som alla kommuner till- handahåller praktikplatser, många erbjuder också sysselsättning för per- soner med funktionshinder, varaktig samhällsnyttig sysselsättning för långtidsarbetslösa, coachning etc. Majoriteten av kommuner erbjuder särskilda kommunala anställningar åt arbetssökande. Drygt 100 000 arbetssökande deltog i arbetsmarknads- politiska insatser i kommunen. I nästan samtliga kommuner anvisar arbetssökande till kommunala åtgärder. Kostnaderna för de kommunala arbetsmarknadsinsatserna har uppskattats av SKL till ca . har tillsyn över och kontrollerar att lagar och regler följs och påtalar brister. , och tidigare länsstyrelsernas, tillsyn har i relativt liten omfattning avsett handläggning av ekonomiskt bistånd. Frågor om tillämpningen av 4 kap. 4 och 5 §§ SoL nämns endast i en av de tillsynsrapporter som publicerats. I redovisas att det i samband med verksamhetstillsyn i södra regi- onen uppmärksammats att generella rutiner skapats med krav om att enskilda ska delta i kompetenshöjande verksamhet. Enligt rapporten är detta inte förenligt med lagstiftningens krav om att individuella bedöm- ningar ska göras. En konsekvens av sådana felaktiga rutiner kan bli orimliga krav på personer med nedsatt förmåga att förstå och ta ansvar Prop. 2012/13:94 för sitt liv, vilket uppmärksammats i samband med tillsyn av enskilda Myndighetens kritik har lett till att den generella rutinen tagits bort. I och länsstyrelsernas rapport om tillsynen anges att i i sin årsrapport uppmärksammat en tendens att ställer samma rutin- mässiga krav på alla hjälpsökande oavsett faktisk förmåga att klara av att arbeta, studera eller på annat sätt bli självförsörjande. ombudsmän () har i sin tillsyn yttrat sig i ärenden som rör bestämmelsen i 4 kap. 4 § SoL. JO har exempelvis riktat kritik (JO:s beslut , dnr 1859-2011) mot att socialnämnden i en kom- mun anvisat en person till kompetenshöjande verksamhet innan ansökan om försörjningsstöd prövats och innan behovet av kompetenshöjande verksamhet utretts (se även JO:s beslut , dnr 1040- 2010). det yttersta skyddsnätet i samhället. menar att förslaget innebär ett avsteg från principen om ekonomiskt bistånd som samhällets yttersta skyddsnät och anser att det inte är rimligt att en viss grupp undantas från denna princip. menar vidare att det skapas två olika skäliga levnadsnivåer. Den ena nivån är högre och gäller för biståndsmottagare som har möjlighet att stå till arbetsmarknadens för- fogande. Den andra och lägre nivån gäller för biståndsmottagare som på grund av sjukdom eller sociala problem inte kan arbeta. SKL menar att förslaget i förlängningen ger en osäkerhet när det gäller reglerna för det ekonomiska biståndet, bland annat i förhållande till grupper med små inkomster som inte är berättigade till ekonomiskt bistånd. Förslaget kan därför anses orättvist mot andra grupper som lever med små marginaler. SKL anser att förslaget ändå har sitt berättigande i och med att det tar sikte på att minska andelen med långvarigt beroende av ekonomiskt bistånd och att det minskar riskerna för inlåsning i en längre tids bidrags- beroende för vissa personer. anser att förslaget är ett stort avsteg från principen att den enskilde har rätt till bistånd först om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Kommunen anser vidare att förslaget är missgynnande gentemot dem som har försörjningshinder av andra orsaker än brist på arbetsinkomster. kommun menar att det är oklart vilka effekter jobbstimulansen kan få på arbetsutbudet bland biståndsmottagare och ställer sig tveksam till om förändringen av en grundläggande princip i det ekonomiska biståndets konstruktion står i proportion till nyttan med förslaget. Några remissinstanser, bl.a. Social- styrelsen, , vid och ifrågasätter förslagets effekter på den enskildes sysselsättning. hänvisar till att liknande system i andra länder haft små eller inga effekter för den enskildes sysselsättning. En del remissinstanser, bl.a. () och , delar bedömningen i promemorian om att incitamentet till att ta ett arbete förstärks. UCLS anser att förslaget sannolikt inte kommer att leda till några större minskningar av antalet bidragstagare. välkomnar incitamentet att det alltid ska löna sig att arbeta. utvärdering (IFAU) menar att det är oklart vilka effekter ökade ekonomiska incitament skulle ha för mottagare av försörj- ningsstöd, varför det kan vara värt att prova förslaget. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anser att det bör framgå direkt av lagtexten att den särskilda beräkningsregeln endast gäller för den som fått försörjningsstöd oavbrutet och att det är möjligt att återkvalificera sig till jobbstimulansen. Flera remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i och kommun påtalar att möjligheten att vid särskilda skäl frångå kravet på sex månaders beroende av försörj- ningsstöd kan medföra tillämpningssvårigheter och risk för att enskilda behandlas olika beroende på var de ansöker om ekonomiskt bistånd. kommun uppger att det förekommer stora variationer mellan och inom kommuner när det gäller hur mycket ekonomiskt bistånd som beviljas och till vad. kommun menar därför att möj- ligheten om att kunna frångå kravet om sex månaders försörjningsstöd vid särskilda skäl bör utgå. Flera remissinstanser anser att den särskilda beräkningsregeln bör gälla än och påtalar att det bl.a. finns risk för inlåsningseffekter om bestämmelsen gäller . , kommun och i anser i stället att är en tillräckligt för att se om förslaget ger effekt. Föreningen anser att är en lämplig gräns. Kammarrätten i påtalar att det bör förtydligas om förslaget innebär att det ska prövas om varje individ i ett hushåll var för sig omfattas av den särskilda beräkningsregeln och om detta gäller oavsett om civilstånd ändras. Flera remissinstanser, bl.a. Förvaltnings- rätten i , kommun och anser att det bör förtydligas om den högre disponibla inkomsten som kan följa av jobbstimulansen ska kunna användas bl.a. till visst sparande utan att beaktas vid prövningen av rätten till bistånd. kommun anför vidare att det kommer att vara svårt att särskilja kapital som samlats med hjälp av beräkningsregeln och annat eventuellt sparande. anser att det bör förtydligas hur bestämmelsen ska tillämpas när en person flyttar till en annan kommun. Skälen för regeringens förslag Ekonomiskt bistånd är välfärdssystemets yttersta skyddsnät. Enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL, ska biståndet utformas så att det stär- ker den enskildes resurser att leva ett självständigt liv. Det ekonomiska biståndet ska således inte bara syfta till att avhjälpa det aktuella behovet av försörjning utan även underlätta för den enskilde att kunna försörja sig själv . Det är särskilt viktigt att utvecklar meto- der som underlättar för den enskilde att göra något åt orsaken till sitt biståndsbehov. Människor som söker sig till för att de inte klarar sin försörjning bör få sådan hjälp att de kan klara sig utan ekonomiskt bistånd. Det ekonomiska biståndets uppgift är att träda in vid korta perioder av försörjningsproblem. Biståndet har dock allt mer kommit att bli en lång- varig försörjning för många personer. Arbetslöshet och avsaknad av ersättning från arbetslöshetsförsäkringen uppger kommunerna är vanligt förekommande orsaker till behovet av ekonomiskt bistånd. Som anges i avsnitt 4.2 hade av biståndsmottagarna arbetslös- het som huvudsakligt skäl till sitt försörjningshinder. Dessutom hade arbete men otillräcklig arbetsinkomst för att klara sin försörjning. Arbetshinder på grund av sociala skäl var det näst vanligaste försörj- ningshindret. Med sociala skäl menas att personen saknar arbetsförmåga och är i behov av t.ex. arbetsträning eller annan social eller medicinsk rehabilitering. Ett av regeringens övergripande mål är att få fler personer i arbete och minska utanförskapet. Ett prioriterat område är därför att ytterligare uppmuntra de biståndsmottagare som kan arbeta att komma i arbete eller att utöka sin arbetstid. Det finns ett behov av att utöka social- tjänstens möjligheter att stimulera, uppmuntra och stödja dessa personer. Det sätt på vilket rätten till ekonomiskt bistånd är reglerat innebär att varje inkomst reducerar biståndet krona för krona, dvs. marginaleffek- terna är upp till den nivå där rätt till bistånd inte längre finns. Med nuvarande regler för ekonomiskt bistånd ger inte alltid nya eller utökade inkomster någon ekonomisk effekt för den enskilde. Om margi- naleffekterna vid arbete minskar genom att en del av arbetsinkomsten inte beaktas vid biståndsprövningen, skulle detta kunna ytterligare sti- mulera den enskilde som kan arbeta att komma i arbete eller att utöka sin arbetstid. En sådan förändring skulle också kunna ge ett ytterligare verktyg i motivationsarbetet när det gäller enskilda som får ekonomiskt bistånd. Enligt regeringen behövs därför en förändring av beräkningsgrunden för ekonomiskt bistånd, så att inte hela inkomsten räknas in vid bedömningen av rätten till bistånd. Den bestämmelse som föreslås riktar sig till alla biståndstagare oavsett varför de behöver ekonomiskt bistånd, men den torde främst få betydelse för dem som står relativt nära arbetsmarknaden, dvs. de personer som har arbetsförmåga men inte lyckats finna ett arbete som ger en inkomst som räcker för att försörja sig på. Även om bestämmelsen således inte kom- mer att få samma betydelse för biståndstagare som t.ex. har ett arbets- hinder till följd av sjukdom eller sociala skäl är bestämmelsen ändå vik- tig för dem som kommer att omfattas av den. För biståndstagare som står längre ifrån arbetsmarknaden kommer att behöva arbeta på andra sätt för att uppmuntra och stödja dessa att komma i arbete och bli självförsörjande. Regeringen föreslår därför även utökade möjligheter för kommuner att anvisa perso- ner som får försörjningsstöd till praktik eller annan kom- petenshöjande verksamhet (se avsnitt 7). En bestämmelse i SoL om en s.k. jobbstimulans Om en del av arbetsinkomsten undantas vid bedömningen av rätt till ekonomiskt bistånd innebär det att det alltid, oavsett arbetsinkomstens storlek, lönar sig för den som är beroende av ekonomiskt bistånd att ta ett arbete eller utöka sin arbetstid. Marginaleffekterna blir alltid för den som får ekonomiskt bistånd och har inkomst av arbete. Vid en avvägning med hänsyn till när en minskad marginaleffekt kan förväntas få effekt på enskildas sysselsättning, kostnaderna för en reform och relationen till inkomsterna hos låglönegrupper anser regeringen att det är lämpligt att av inkomsterna inte ska beaktas. Det bör därför införas en särskild beräkningsregel i SoL om att vid bedömningen av rätten till bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL ska i vissa fall av arbetsinkomsterna inte beaktas. Några remissinstanser, bl.a. , , vid Linnéuniversitetet och ifrågasätter effekterna av den föreslagna bestämmelsen medan andra remissinstanser, bl.a. , anser att incitament till att ta ett arbete förstärks. Enligt regeringens mening är förslagets effekter på den enskildes sysselsättning till viss del svåra att förutsäga men innebörden av försla- get, att det alltid ska löna sig att arbeta även för den som är bistånds- mottagare, är trots detta ändå viktig att uppnå. Förslaget uppmuntrar biståndsmottagaren att ta ytterligare steg på vägen mot att få ett arbete, ett mål som, för den som haft ekonomiskt bistånd , kan upplevas som långt borta. Ur ett fördelningspolitiskt perspektiv är det vidare en träffsäker reform, då den kan stärka den disponibla inkomsten för människor som har låga och ofta oregelbundna arbets- inkomster, och därför är i behov av ekonomiskt bistånd. Förslaget torde gagna inte minst barnen i dessa familjer. Flera remissinstanser, bl.a. , Kommuner och Landsting, , kommun och kommun berör den omständigheten att förslaget medför en förändrad syn på det ekonomiska biståndet som det yttersta skyddsnätet i samhället. Social- styrelsen anser att det inte är rimligt att en viss grupp undantas från denna princip och menar att förslaget skapar två olika skäliga levnads- nivåer. Kommuner och Landsting menar att det i förlängningen ger en osäkerhet när det gäller reglerna för det ekonomiska biståndet bland annat i förhållande till grupper med små inkomster som inte är berättigade till ekonomiskt bistånd. kommun är tveksam till om förändringen av en grundläggande princip i det ekonomiska biståndets konstruktion står i proportion till nyttan med förslaget. Lagrådet framhåller att principen om bistånd enligt SoL som sam- hällets yttersta skyddsnät riskerar att urholkas när olika undantag införs och anser att förslaget därför inger tveksamhet. Enligt Lagrådet kan det inte uteslutas att utvecklingen visar på behov av flera liknande undantag i syfte att minska beroendet av försörjningsstöd, vilket i förlängningen kan medföra att försörjningsstödet ändrar karaktär. Mot bakgrund av vad som anförts i lagrådsremissen om behovet av jobbstimulans för personer med långvarigt beroende av ekonomiskt bistånd motsätter sig emellertid Lagrådet inte förslaget. Den föreslagna bestämmelsen innebär att en biståndssökande kan ha rätt till ekonomiskt bistånd trots att han eller hon genom egna inkomster delvis skulle kunna tillgodose sina behov. Som remissinstanserna och Lagrådet anför innebär bestämmelsen därmed en delvis förändrad syn på det ekonomiska biståndets funktion som samhällets yttersta skyddsnät. Bestämmelser om att vissa inkomster eller tillgångar inte ska beaktas vid biståndsbedömningen finns . Som anges i avsnitt 4.1 finns sådana bestämmelser såväl i SoL som i annan lagstiftning. Gemensamt för dessa bestämmelser kan sägas vara att det i vissa fall ansetts motive- rat att undanta inkomsten eller tillgången vid biståndsbedömningen (jfr bl.a. prop. 1998/99:139 s. 7, prop. 2004/05:122 s. 6 f., prop. 2009/10:188 s. 29 f. och prop. 2011/12:160 s. 51 f.). Detta gäller även förslaget om jobbstimulans. Avsikten med förslaget är att uppmuntra de biståndsmot- tagare som kan arbeta att komma i arbete eller att utöka sin arbetstid samt att ge ett ytterligare verktyg i motivationsarbetet när det gäller enskilda som får ekonomiskt bistånd. Även om regeringen har viss förståelse för remissinstansernas och Lagrådets synpunkter om att principen om bistånd som samhällets yttersta skyddsnät riskerar att urholkas när undantag införs, finns i detta fall ändå skäl för en förändring av beräkningsgrunden, så att inte hela inkomsten räknas in vid bedömningen av rätten till ekonomiskt bistånd. är det viktigt att så långt som möjligt behålla det ekonomiska biståndets funktion som samhällets yttersta skyddsnät. Att generellt bortse från alla inkomster för alla biståndsmottagare utan begränsning skulle kunna ge fel signaler och riskera att försvåra legitimiteten hos biståndssystemet. Som anges nedan föreslås därför begränsningar i bestämmelsen, dels om vilken personkrets som ska omfattas av den, dels om hur länge biståndsbehovet ska beräknas enligt bestämmelsen, dels om vilka inkomster som ska undantas. Med hänsyn till syftet med bestäm- melsen och till de begränsningar som föreslås kan bestämmelsen enligt regeringens mening inte anses orättvis mot grupper som inte har ekono- miskt bistånd eller mot grupper som har bistånd men som inte kommer att omfattas av bestämmelsen. Även om förslaget innebär en delvis förändrad syn på det ekonomiska biståndet är ändringen ändå begränsad. Den föreslagna paragrafen aktua- liseras i de fall frågan om bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL prövas. Bestäm- melsen kan beskrivas som en beräkningsregel om vilka inkomster som inte ska beaktas vid bedömningen av rätten till bistånd. Grundförutsätt- ningen för rätt till bistånd enligt 1 §, dvs.