prop · H003151 · 2013-04-23 00:00:00 — Som anförts i avsnitt 4.3.2 gäller i fråga om uppehållstillstånd av skyddsskäl bl.a. att sådana tidsbegränsade tillstånd ska ha en giltighetstid om (5 kap. 1 § tredje stycket UtlL). Detta gäller även uppehållstillstånd av skyddsskäl som beviljas utvisningsdömda. Som promemorian konstaterar bör denna ordning inte ändras. Även fortsättningsvis bör framgå att också det som anges i 5 kap. 1 § UtlL ska gälla om migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen finner att en utlänning, som har utvisats på grund av brott, är flykting eller annan skyddsbehövande. När det gäller uppehållstillstånd på grund av internationella åtaganden ska enligt 5 kap. 4 § UtlL uppehållstillstånd som regel beviljas om ett internationellt organ som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, t.ex. eller mot tortyr, funnit att ett beslut om utvisning på grund av brott i ett enskilt fall strider mot ett svenskt konventionsåtagande. Detta gäller även för nu aktuella ärenden och kräver, som Förvaltningsrätten i konstaterar, inte någon särskild reglering. Av den nya regleringen bör dock i förtydligande syfte framgå att även det som anges i 5 kap. 4 § UtlL ska gälla i förekommande fall. Regeringens bedömning: En förutsättning för att upphäva ett beslut om utvisning på grund av brott bör även fortsättningsvis vara att ut- 2012/13:151 länningen visat skötsamhet . Någon uttrycklig tidsgräns för när ett utvisningsbeslut tidigast får upphävas bör dock inte sättas upp. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Promemorian förordar att upphävande ska kunna ske först efter utvisningsbeslutet men föreslår inte någon uttrycklig regel om detta. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Ett beslut om utvisning på grund av brott meddelas av allmän domstol efter noggranna överväganden där såväl den konstaterade brottsligheten som risken för fortsatt brottslighet vägs in, som hänsyn tas till bl.a. utlänningens skyddsbehov och anknytning till . Domstolen ska alltid bedöma om en utvisning står i rimlig proportion till brottsligheten och de motstående intressen som kan finnas. Utvisningsbesluten grundas i de flesta fall på allvarlig brottslighet. Det gäller i särskilt hög grad tidsobestämda utvisningsbeslut. Mot den nu angivna bakgrunden krävs det enligt regeringens mening mycket starka skäl för att upphäva ett av allmän domstol meddelat utvisningsbeslut på grund av brott. I avsnitt 5.3.3 har föreslagits att tidsbegränsade uppehållstillstånd ska vara huvudregel i dessa fall. Först efter en flerårig prövotid utan misskötsamhet bör ett permanent uppehållstillstånd över huvud taget kunna komma i fråga. Detta gäller också upphävande av utvisningsbeslut. Som framgått av avsnitt 5.3.2 har regeringen som regel inte övervägt att upphäva ett utvisningsbeslut på grund av brott förrän det har förflutit åtminstone efter beslutet. Tidsbegränsade utvisningsbeslut har därför som regel fått löpa ut. Enligt regeringens mening bör en motsvarande restriktivitet iakttas även när ärendena flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen. Någon formell tidsgräns för när ett utvisningsbeslut tidigast får upphävas bör dock inte sättas upp, bl.a. av det skälet att en sådan ordning skulle kunna komma i konflikt med vad som gäller i fråga om upphävande av återreseförbud som meddelats EES-medborgare eller deras familjemedlemmar (jfr avsnitt 4.3.1). I detta sammanhang bör även framhållas att förekomsten av verkställighetshinder normalt inte i sig utgör skäl för att upphäva ett utvisningsbeslut, bl.a. därför att hindret inte behöver vara permanent. Ändrade politiska förhållanden kan medföra att både politiska och praktiska verkställighetshinder kan falla bort. 5.3.5Begränsade möjligheter till prövning Regeringens förslag: Om en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott ansöker om uppehållstillstånd eller om att utvisningsbeslutet ska upphävas medan han eller hon vistas i ska som regel ta upp ansökan till prövning endast i vissa situationer. Det gäller om det finns omständigheter som kan antas utgöra bestående verkställighetshinder och dessa omständigheter inte kunnat åberopas tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat dem tidigare. Är förutsättningarna för prövning inte uppfyllda, ska besluta att inte bevilja prövning. Som redovisats gäller olika bestämmelser om ny prövning för å ena sidan utlänningar som har utvisats på grund av brott och å andra sidan utlänningar för vilka andra lagakraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslut gäller. För den senare gruppen gäller de allmänna bestämmelserna i 12 kap. 18 och 19 §§ UtlL. Enligt 12 kap. 18 § UtlL får självmant bevilja uppehållstillstånd om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att det finns ett hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL. Detsamma gäller om verket finner anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen eller om på grund av medicinska hinder eller annan särskild anledning beslutet inte bör verkställas. Utrymmet för att ta hänsyn till familjeanknytning som har uppstått efter avlägsnandebeslut är mycket begränsat, vilket har samband med kravet på att det ska föreligga en särskild anledning att inte verkställa beslutet. Likaså anses utrymmet för att ta hänsyn till sådana faktorer som oro för att återvända till hemlandet och för ekonomiska och sociala problem vara mycket begränsat i ett verkställighetsärende (jfr prop. Förutom genom prövning ex officio kan en pröv- ning även aktualiseras genom att utlänningen ansöker om uppehållstillstånd på nytt. Enligt 12 kap. 19 § UtlL ska ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning om utlänningen åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställigheten som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL. En förutsättning är dock att dessa omständigheter inte har kunnat åberopas av utlänningen tidigare eller att utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare. Är förutsättningarna inte uppfyllda, ska besluta att inte bevilja någon prövning. Möjligheterna till ny prövning efter ansökan är således starkt begränsade till vissa fall som rör skyddsbehov. Särskilda regler för den som har utvisats på grund av brott För den som har utvisats på grund av brott gäller de särskilda bestämmelserna i 12 kap. 19 a och 20 §§ UtlL. Enligt 12 kap. 20 § UtlL har en skyldighet att agera självmant i vissa fall. Om det i ett ärende som avser ett beslut om utvisning på grund av brott kommer fram att verkställighet inte kan genomföras, ska i andra fall än då det är fråga om prövning av frågan om uppehållstillstånd av skyddsskäl enligt 5 kap. 20 § respektive 12 kap. 19 a § UtlL inte fatta beslut i ärendet utan med ett eget yttrande lämna över detta till regeringen för prövning enligt 8 kap. 14 § UtlL. Regleringen i 12 kap. 20 § UtlL aktualiseras bl.a. i fall där polisen har underrättat om att polisen anser att den inte kan verkställa ett beslut om utvisning på grund av brott. Bestämmelsen tar bl.a. sikte på fall där det konstateras praktiska verkställighetshinder, t.ex. när det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen. Den är även tillämplig när det finns medicinska verkställighetshinder, dvs. när utlänningen är svårt sjuk och det av det skälet inte är praktiskt möjligt att genomföra verkställigheten. Bestämmelsen omfattar dessutom fall där det kommer fram att utvisningsbeslutet inte kan verkställas på grund av politiska verkställighetshinder, t.ex. risk för dödsstraff, tortyr etc. Den som har utvisats på grund av brott kan även själv aktualisera en prövning. En utlänning har alltid rätt att få en ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande prövad. I övrigt kan den utvisningsdömde aktualisera en prövning enligt 12 kap. 19 a § UtlL. Det gäller om utlänningen, efter att ha fått en ansökan om uppehållstillstånd av skyddsskäl prövad och avslagen genom ett beslut som har vunnit laga kraft, åberopar sådana omständigheter som kan antas utgöra ett bestående verkställighetshinder och dessa omständigheter inte kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare. I sådana fall ska ta upp frågan om uppehållstillstånd till prövning. Är förutsättningarna inte uppfyllda, ska verket besluta att inte bevilja sådan prövning. Möjligheterna till prövning är således även beträffande utvisningsdömda starkt begränsade till vissa fall som rör skyddsbehov. En prövning kan även aktualiseras i de fall som avses i 12 kap. 17 § tredje stycket UtlL. Enligt den regleringen ska polisen, om ett beslut om utvisning på grund av brott av en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem ska verkställas efter det att avgörandet meddelades, innan beslutet verkställs utreda om de omständigheter som låg till grund för beslutet har ändrats. Om utredningen visar att omständigheterna har ändrats på ett sådant sätt att utvisningsbeslutet inte längre bör gälla, ska ärendet lämnas över till som med ett eget yttrande ska lämna över ärendet till regeringen för prövning. Möjligheterna till prövning bör även i fortsättningen vara begränsade Den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott har, som regelsystemet är uppbyggt, fått frågan om skyddsskäl och anknytning till prövad redan i brottmålet (8 kap. 11 och 12 §§ UtlL). Utgångspunkten är således att utlänningens rätt att vistas i landet redan är prövad. De förhållanden som rådde för utvisningsbeslutet kan emellertid ha ändrats när det blir aktuellt med verkställighet, särskilt för den som dömts till ett längre fängelsestraff. När prövningen nu övergår från att vara en extraordinär prövning som görs av regeringen till att inlemmas i den ordinarie migrationsprocessen finns det enligt regeringens mening anledning att tydligt ange i vilken utsträckning en prövning ska kunna aktualiseras. Regeringen delar Hovrättens för uppfattning att möjligheterna till prövning inte bör vara förmånligare för den som har utvisats på grund av brott än för andra utlänningar. Regleringen bör därför utformas efter samma grundläggande principer som gäller för andra utlänningar som omfattas av lagakraftvunna avlägsnandebeslut och som vill få vistas här i landet. Den senare gruppen har inte möjlighet att få frågan om uppehållstillstånd prövad på nytt annat än med stöd av bestämmelserna i 12 kap. 19 § UtlL. Motsvarande gäller även för utvisningsdömda enligt de korresponderande bestämmelserna i 12 kap. 19 a § UtlL. Möjligheterna till prövning är således generellt starkt begränsade och inriktas på dem som har skyddsbehov. Promemorians förslag bygger på att möjligheterna till prövning för den som redan fått sin sak prövad även fortsättningsvis ska vara begränsade. Hovrätten ifrågasätter om detta till fullo återspeglas i promemorians lagförslag. Som framgått är möjligheterna att få en fråga om uppehållstillstånd prövad på nytt inom den ordinarie migrationsprocessen starkt begränsade. Detta gäller såväl för utlänningar som har utvisats på grund av brott som för utlänningar som har utvisats på annan grund. Regeringen anser i linje med vad promemorian allmänt ger uttryck för och som lämnas utan invändning av remissinstanserna att detta bör gälla även fortsättningsvis. Vid tillkomsten av nuvarande ordning för prövning av verkställighetshinder konstaterade regeringen att det är angeläget att möjligheten att få ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut prövat på nytt framstår som det extraordinära prövningsförfarande det alltid har avsetts att vara samt att reglerna bör utformas på så sätt att de medför ett starkare incitament till att alla relevanta skäl förs fram och prövas redan när ansökan prövas första gången (prop. 2004/05:170 s. 225). Regeringen har ingen annan uppfattning . Möjligheterna till prövning efter ansökan av utlänningen bör således även i fortsättningen vara starkt begränsade. Det gäller särskilt i fråga om utvisningsdömda, som inte bör få större möjligheter att få sin sak prövad än andra utlänningar som omfattas av lagakraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslut. Detta bör enligt regeringens mening framgå tydligare än i promemorian. Regelverket anpassas till det nya förfarandet En prövning enligt 12 kap. 19 a § UtlL bör således kunna aktualiseras om utlänningen åberopar sådana omständigheter som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställigheten som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL och dessa omständigheter inte kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare. Det innebär att bestämmelserna i 12 kap. 19 a § UtlL inte bör ändras i sak, men en redaktionell anpassning krävs. 2012/13:151 Motsvarande begränsningar som således gäller i fråga om uppehållstillstånd bör gälla också om utlänningen under vistelsen i ansöker om att utvisningsbeslutet ska upphävas. Om förutsättningarna för prövning inte är uppfyllda, ska besluta att inte bevilja prövning. Som anförts har en utlänning som ansöker om uppehållstillstånd av skyddsskäl dock alltid rätt till en prövning, om en sådan ansökan inte tidigare under utlänningens vistelse i har prövats genom ett lagakraftvunnet beslut. Detta ska givetvis gälla även i fortsättningen. De ändringar som regeringen nu föreslår ligger i linje med den syn på den framtida prövningen som redovisas i promemorian och korresponderar med de generellt begränsade möjligheterna till prövning inom den ordinarie migrationsprocessen. Regelsystemet blir därmed mer enhetligt. Som tidigare nämnts ska inför verkställighet av ett utvisningsbeslut frågan om omständigheterna har förändrats så mycket att utvisningsbeslutet bör upphävas alltid prövas om det rör en EES-medborgare eller dennes familjemedlem och det förflutit efter beslutet. Som föreslås i promemorian bör även 12 kap. 17 § tredje stycket UtlL, som reglerar polisens prövning ex officio i sådana fall, anpassas. bör således, i stället för att lämna ärenden enligt den bestämmelsen till regeringen, lämna över dessa till en migrationsdomstol om omständigheterna har ändrats. Ärendena som blir föremål för prövning ex officio av enligt 12 kap. 20 § UtlL bör likaså på motsvarande sätt som då verket anser att en ansökan om uppehållstillstånd bör beviljas eller att ett beslut om utvisning på grund av brott bör upphävas lämnas över till en migrationsdomstol. Det bör gälla om det i ett ärende som avses kommer fram att det finns verkställighetshinder. Regeringen anser, utöver vad som föreslås i promemorian, att ett överlämnande även bör ske om det kommer fram sådana synnerliga skäl som anges i den centrala bestämmelsen om det nya prövningsförfarandet (se avsnitt 5.3.2). Även andra omständigheter än verkställighetshinder kan nämligen i ett enskilt fall särskilt tala mot en verkställighet, inte minst i fall som rör barn. Den utvisades barn kan t.ex. lida av en svår sjukdom och vara särskilt beroende av den utvisningsdömde föräldern. I andra fall kan den andra föräldern vara allvarligt sjuk och situationen sådan att det varken är rimligt att barnet lämnas med denne eller att det ska följa med den utvisningsdömde föräldern vid verkställighet av utvisningsbeslutet. Om det finns sådana synnerliga skäl bör alltså inte fatta beslut i ärendet utan med ett eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i frågan hade kunnat överklagas. Enligt nuvarande 12 kap. 20 § UtlL ska ett ärende överlämnas skyndsamt. Någon motsvarande reglering behövs inte i det nya prövningsförfarandet. Som regeringen utvecklar närmare i avsnitt 5.4 bör det nämligen föreskrivas att i dessa fall får besluta om inhibition av utvisningsbeslutet. Den särreglering som finns i 12 kap. 20 § andra stycket, som innebär att vissa ärenden inte ska lämnas vidare utan prövas av , bör också upphöra. Den lösning som regeringen nu föreslår innebär nämligen att prövning av ärenden som avser en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott i samtliga fall ska göras av utifrån den centrala bestämmelsen om det nya Till skillnad mot promemorian anser regeringen . 2012/13:151 således att särregleringen i fråga inte längre behövs. Regeringens förslag: och, i fråga om ett säkerhetsärende, Säkerhetspolisen ska vara motparter till den utvisningsdömde vid handläggningen i migrationsdomstolen och i Migrationsöverdomstolen. , en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen ska kunna begära yttrande från Kriminalvården eller upplysningar från en socialnämnd om huruvida utlänningen har barn i och, om så är fallet, om barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningen utvisas. Möjligheten för regeringen att enligt utlänningslagen begära uppgifter från en socialnämnd upphävs. , en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen ska ange de skäl som ligger till grund för beslut i ärendena. Överklagandereglerna anpassas så att de även omfattar avslag på en ansökan om att upphäva ett beslut om utvisning på grund av brott respektive beslut att inte bevilja prövning. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorian lämnar inte något förslag till anpassning av bestämmelserna om partsställning. Eftersom promemorian inte lämnar något uttryckligt lagförslag i fråga om begränsning av möjligheterna till prövning av utvisningsbeslut behandlas inte heller frågan om överklagande av beslut att inte bevilja prövning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt i denna del. Ett par remissinstanser framför synpunkter på bestämmelserna om partsställning. Förvaltningsrätten i anser att handläggnings- och processordningen för de ärenden som föreslås flyttas över till migrationsprocessen i största möjliga utsträckning bör vara densamma som för övriga migrationsmål i fråga om bl.a. motpart. Förvaltningsrätten framhåller vidare att bestämmelserna som anger att är den enskildes motpart bör förtydligas. Förvaltningsrätten i anser att det bör införas en bestämmelse som anger att är motpart till utlänningen i mål som överlämnats till en migrationsdomstol. Säkerhetspolisen pekar på att de ärenden som föreslås flyttas över måste betraktas som säkerhetsärenden för det fall att myndigheten förordar att ansökan om uppehållstillstånd avslås. Säkerhetspolisen anser att det bör belysas och tydliggöras vilken ställning den har i de berörda ärendena och att myndigheten har möjlighet till överklagande i dessa ärenden. Vidare framhåller Säkerhetspolisen att myndigheten har begränsade möjligheter att lämna underrättelseinformation till andra myndigheter och domstolar. Detta beror bl.a. på att uppgifter som Säkerhetspolisen mottagit inom ramen för samarbete med andra länders säkerhets- och underrättelsetjänster ofta har mottagits med förbehåll att uppgifterna inte får föras vidare till nationella myndigheter eller domstolar. 2012/13:151 lisen anser sig dock kunna delge all relevant information till regeringen. Antalet ärenden om upphävande av beslut om utvisning på grund av brott där dessa begränsningar får betydelse är enligt Säkerhetspolisen sannolikt ganska litet, men i det enskilda fallet kan det leda till att den beslutande instansen inte kan delges ett fullständigt beslutsunderlag. anför att frågan om utvisning inte utreds på ett tillfredsställande sätt i brottmålsprocessen och att promemorians förslag om en överflyttning av regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL inte innebär någon lösning på detta problem. framhåller att det är av vikt att i sina yttranden i samband med överlämnande till en migrationsdomstol är uttömmande i sin redovisning samt pekar på att frågan om yttrandenas utformning bör regleras närmare internt hos verket. Tingsrätten pekar också på att det skulle kunna framgå tydligare av bestämmelsen om motiveringsskyldighet att det endast är migrationsdomstolarna som får upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Skälen för regeringens förslag Som redovisats i avsnitt 4.1.4 finns det bestämmelser om handläggningen av utlänningsärenden hos i såväl förvaltningslagen som 13 kap. UtlL. Bestämmelserna rör bl.a. muntlig handläggning, motivering av beslut och omprövning av beslut. I förvaltningsprocesslagen och 16 kap. UtlL finns bestämmelser om processen i migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen. I 7 a § FPL finns bestämmelsen om tvåpartsprocess som innebär att blir motpart till sökanden efter ett överklagande. I 16 kap. 5 § UtlL regleras muntlig förhandling i migrationsdomstolarna. De bestämmelser som gäller för handläggningen av utlänningsärenden inom den ordinarie migrationsprocessen kommer att vara tillämpliga även i ärenden om uppehållstillstånd för en utlänning som har utvisats på grund av brott eller om upphävande av ett sådant beslut. Förvaltningsrätten i pekar på att behovet av muntlig handläggning i dessa ärenden synes vara mycket begränsat, om hänvisning endast sker till andra skäl än skyddsskäl. Även om behovet av muntliga inslag i processen allmänt kan sägas vara större i ärenden där skyddsskäl åberopas, kan enligt regeringens mening ett sådant behov finnas också när andra skäl åberopas. Därför bör det finnas möjlighet till muntlig handläggning även i dessa fall. När det gäller processordningen är det två frågor som remissinstanserna lyfter fram. Den ena är partsställningen och den andra hanteringen av säkerhetsärenden. Enligt 7 a § FPL om tvåpartsprocess gäller att om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut ska den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstol. Bestämmelsen är alltså tillämplig när fattat beslut i ärendet, t.ex. om avslag på en ansö- kan om uppehållstillstånd för en utlänning som har utvisats på grund av brott, och beslutet överklagats till en migrationsdomstol. Den är dock inte tillämplig vid överlämnande av ärenden om uppehållstillstånd, eftersom i dessa fall inte ska fatta beslut utan i stället lämna över ärendet med ett eget yttrande till behörig migrationsdomstol, som därefter fattar beslut som första instans (5 kap. 20 § andra stycket UtlL). Enligt 16 kap. 6 § UtlL, som innehåller särskilda bestämmelser om motparter, är även Säkerhetspolisen motpart till utlänningen vid handläggningen i migrationsdomstolen och i Migrationsöverdomstolen när ett beslut i ett säkerhetsärende överklagas. Ett ärende är enligt 1 kap. 7 § UtlL ett säkerhetsärende om Säkerhetspolisen, av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet, förordar bl.a. att en utlänning ska avvisas eller utvisas eller att en utlännings ansökan om uppehållstillstånd ska avslås. Detta gäller även ärenden som avser utlänningar som har utvisats på grund av brott. Förvaltningsrätten i anser att de mål som inleds hos migrationsdomstolen efter överlämnande enligt de paragrafer som föreslås i promemorian, på samma sätt som övriga migrationsmål, ska omfatta en tvåpartsprocess och att det i 16 kap. 6 § UtlL bör införas en bestämmelse som anger att är motpart till utlänningen i dessa fall. Förvaltningsrätten i är inne på samma linje. Även Lagrådet konstaterar att den enskilde inte har någon motpart i sådana mål, trots principen om tvåpartsprocess. Enligt Lagrådet ger den föreslagna ordningen anledning till betänkligheter i flera avseenden. Lagrådet framhåller att tvåpartsprocessen i de allmänna förvaltningsdomstolarna ska säkerställa att olika frågor får en god och allsidig belysning och att domstolen uppfattas som ojävig och opartisk samt att den även, genom överklagandemöjligheten, ska säkerställa prejudikatbildning och en enhetlig rättstillämpning.