prop · H10332 · 2013-11-08 00:00:00 — Ingen av dessa aktörer har därför tillgång till ett eget fysiskt accessnät för att ansluta privat- eller företagskunder.166 Det medför att de fyra statliga aktörerna har en annan roll på marknaden än TeliaSonera, som har ett rikstäckande accessnät. TeliaSonera har en viktig roll som leverantör av förbindelser som ansluter enskilda företag och anläggningar på olika orter. De statliga aktörerna har istället en betydande roll som leverantörer av förbindelser mellan grossistkundernas lokala noder på olika orter. De aktuella aktörernas styrka är alltså längre mellanortsförbindelser. 165PTS, Underlag konkurrensavdelningen . 166PTS, Underlag konkurrensavdelningen . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN konstaterar att de längre förbindelserna har en stor betydelse på den svenska telekommarknaden, som karakteriseras av en mängd lokala nät, främst kommunala stadsnät. Det helägda statliga innehavet kan vara ett viktigt alternativ när de lokala nätoperatörerna och andra kunder behöver nationella förbindelser. Kunderna utgörs av mobil- och fastnätsoperatörer, systemleverantörer, transportbolag, programbolag, stads- och kommunnät, och offentlig sektor. Kartläggningen visar också att de fyra enheterna i viss utsträckning levererar tjänster till varandra, till samma externa kunder och använder sig av samma leverantörer av utrustning och tjänster.167 bedömer att de fyra organisationerna har viktiga innehav på marknaden, som används av marknadens aktörer i varierande omfattning vid utbyggnad av både mobila och fasta nät. Sammanfattningsvis visar såväl underlaget från PTS som kartläggning att staten har en väsentlig närvaro och roll på marknaden. 4.5Potentialen i en samordning av statens innehav av digital infrastruktur har inom ramen för den tidigare nämnda kartläggningen också uppdragit åt att göra en företagsekonomisk analys av synergipotentialen mellan telekomverksamheterna hos , , och . Analysen har därefter diskuterats med PTS och några av de största telekomoperatörerna på marknaden. Nedan återges denna företagsekonomiska analys och kommentarer från de fyra aktörerna, PTS, samt operatörer på marknaden. 4.5.1En företagsekonomisk analys av samordningspotential Den företagsekonomiska analysen har utgått från tre olika scenarier: att situationen är oförändrad, att de fyra organisationerna får i uppdrag att var och en höja prioriteten på telekomverksamheten samt att det sker en samordning mellan de fyra organisationerna.168 167Staten på telekommarknaden – Ägande. Grefberg, (2013), (materialet finns dokumenterat i projektakten. En offentlig version finns även tillgänglig på webbplats: . 168Staten på telekommarknaden – Ägande. Grefberg, (2013), (materialet finns dokumenterat i projektakten. En offentlig version finns även tillgänglig på webbplats: . Scenario 1: Effekter av en oförändrad situation Telekomverksamheten utgör inte kärnverksamhet i någon av organisationerna och prioriteras därför inte på samma sätt som huvudverksamheterna. De interna direktiven för telekomverksamheten anger att denna i det närmaste ska vara självfinansierad och inte kräva investeringar som inte betalas av ett kundkontrakt och ofta endast hantera förfrågningar från och bearbetning av befintliga kunder. Detta innebär att man i princip endast hanterar förfrågningar från och bearbetar befintliga kunder och närmast utgör ordermottagare. Telekomverksamheternas uppdrag är att i första hand stödja aktörernas kärnverksamhet eller huvuduppdrag och har därmed inte något egentligt affärsutrymme inom sina respektive myndigheter och bolag. som inte erhåller tillräckliga investeringar och andra nödvändiga resurser för att utvecklas i linje med marknadens efterfrågan riskerar att föra en alltmer tynande tillvaro och även tappa i marknadsandelar. En passiv marknadsnärvaro bedöms medföra konkurrensnackdelar. Med tanke på att flera av aktörerna har en ledande position inom olika delmarknader för infrastruktur finns också en viss risk för att detta kan leda till försämrad konkurrens. Scenario 2: De fyra aktörerna är mer aktiva på marknaden Direktiv och krav på ekonomisk uppföljning skulle innebära att telekomverksamheten fick en mer framträdande position och värderades på ett annat sätt hos de olika aktörerna. Tydligare krav och målsättning från regeringens sida för telekomverksamheten skulle ge ett ökat incitament att förbättra innehavets funktion på och bidrag till marknadens funktionssätt, exempelvis genom att en större andel investeringar lades på att utveckla den Detta skulle kunna även kunna leda till att innehavet i större utsträckning bidrog till att förverkliga bredbandsmålet.169 Scenario 3: Potentiella synergier vid ökad samordning av innehavet Det finns ett flertal möjliga områden för synergiinsatser inom telekomområdet. Dessa omfattar samordning och upphandling av varor och tjänster, ett mer konkurrenskraftigt erbjudande, lägre försäljningskostnader, gemensam administration och kunskapsutbyte.170 Beroende på graden av samordning skulle olika typer av synergier kunna uppnås. Kunderbjudandet skulle kunna förbättras i form av exempelvis ökad tillgänglighet, multipel redundans171, ökad uthållighet 169Vattenfall AB bedömer att vissa antaganden gällande synergieffekter och skalfördelar enligt scenario 3 även torde gälla för scenario 2. (Faktagranskning ). 170Staten på telekommarknaden – Ägande. Grefberg, (2013), s. 46, (materialet finns dokumenterat i projektakten. En offentlig version finns även tillgänglig på webbplats: . 171Redundans är dubblering av komponenter i ett nät så att den sekundära komponenten träder in i den primäras funktion vid avbrott. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Direkta kostnadsfördelar är en annan möjlig synergieffekt i och med en ökad tyngd i upphandlingar av såväl drift- och underhållstjänster som av varor. Samordning kan även bidra till minskade overheadkostnader eftersom dessa skulle spridas på en större volym. Optimering av investeringsplaner och reservdelslager är ytterligare en möjlig effekt. Även kompetensöverföring mellan de olika verksamheterna skulle kunna underlättas. En ökad samordning skulle också bredda verksamheternas geografiska representation.172 Potentiella hinder för ökad samordning av innehavet Kartläggningen visar även på hinder för en ökad grad av samordning mellan de olika verksamheterna.173 Olika tekniska bärare av infrastrukturen (kraftledningar, banvallar/vägbankar, radiomaster) kräver olika kompetens och förutsättningar för att inte inkräkta på bärarens verksamhet (som till exempel kraftöverföring, trafikledning och utsändning av trådlös kommunikation). Ingrepp för underhåll av nätet måste underordnas kärnverksamhetens behov. Det råder också tveksamhet hos de olika aktörerna huruvida någon annan part skulle kunna tillhandahålla en tjänst av samma kvalitet. En ökad samordning av telekomverksamheterna skulle även kunna leda till ändrade förhållanden på marknaden. Eventuella konkurrensrättsliga effekter av en ökad samordning bör därför analyseras ur denna aspekt. 4.5.2De fyra statliga aktörernas bedömningar av frågan om en ökad samordning De fyra statliga aktörer som varit föremål för kartläggning har fått tillfälle att gå igenom resultatet av analysen, och lämna synpunkter. Tre har valt att kommentera den genomförda analysen. framhåller att man tidigt valde att satsa på att bygga upp en egen infrastruktur eftersom marknaden inte kunde tillhandahålla denna tjänst med de krav på tillgänglighet och säkerhet som deras verksamhet kräver. Mot denna bakgrund har också produktutbudet för extern försäljning begränsats. Orsaken är att organisationen är anpassad främst för att tillgodose Svenska Kraftnäts interna behov av säker övervakning och styrning av elsystemet.174 172Staten på telekommarknaden – Ägande. Grefberg, (2013), s. 46, (materialet finns dokumenterat i projektakten. En offentlig version finns även tillgänglig på webbplats: . 173Vattenfall AB framhåller i sitt svar på faktagranskning av rapportutkastet att företagets huvudverksamhet är transitering av el och att datakommunikation behövs för detta syfte. Då telekominfrastrukturen inte kan separeras från elinfrastrukturen måste dessa två samverka, dock har elverksamheten alltid företräde. 174E-post från till . vill tydliggöra att bolaget äger och driver en landstäckande infrastruktur specifikt anpassad för utsändning av radio och tv med mycket höga krav på tillgänglighet och säkerhet. Bolaget kan möta dessa krav genom full kontroll på alla delar av kedjan både vad gäller teknik, administration och logistik. En separering av vissa delar skulle enligt kunna leda till oklara ansvarsförhållanden och svåra prioriteringsproblem i beredskap, daglig drift, teknisk utveckling och långsiktiga investeringar. påpekar vidare att telekomverksamheten i form av försäljning av ledig kapacitet i förbindelsenäten är en kompletterande verksamhet. Den svarar för en liten del av koncernens omsättning.175 pekar på att kraven för att upprätthålla kvalitet i elnäten medför behov av (data)kommunikation med framförallt mycket snabba svarstider samt att det moderna mediet för att åstadkomma detta är genom optofiber. investerar sålunda i optofiber för driftändamål, i de fall där marknaden inte kan erbjuda den efterfrågade förbindelsen. Bolaget vill framhålla att optofiberanläggningen utgör en icke-separerbar del av bolagets tekniska infrastruktur.176 4.5.3Telekomoperatörernas bedömning av det statliga innehavets betydelse har i intervjuer med ett antal av marknadens större operatörer, TeliaSonera, Tele2, , och , diskuterat betydelsen av det helägda statliga innehavet av infrastruktur. Den bild fått från dessa intervjuer är att det statliga innehavet på marknaden spelar en viktig roll för flera aktörer, men att potentialen i innehavet inte utnyttjas. Operatörerna är kritiska till att de måste vända sig till olika aktörer för tillgång till den helägda statliga infrastrukturen. Det upplevs också som att det i vissa fall är mycket byråkratiskt att göra affärer med de statliga aktörerna. Vissa marknadsaktörer för fram att det statliga innehavet borde koordineras med stadsnäten för att skapa ett nationellt samordnat och operatörsneutralt öppet nät. 4.5.4 PTS bedömning av samordningspotentialen har presenterat kartläggningen och analysen av det statliga innehavet för PTS, som har lämnat ett utlåtande.177 Myndigheten poängterar att staten genom sitt ägande av , , 175Kompletterande uppgifter och kommentarer med anledning av granskning av statens roll på telekommarknaden. 176Kommentar till granskningsrapportutkast. 177PTS svar () på frågor rörande statligt fiberinnehav. PTS framför: Den enda av dessa tjänster som omfattas av rekommendation om relevanta marknader är terminerande avsnitt av digitala kapacitetstjänster, marknad 6. Det är således endast på denna marknad som PTS utför regelbundna marknadsanalyser. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN AB och är en stor ägare av bredbandsnät och betydande aktör på marknaden. De fyra aktörerna har tillsammans optokabel i , vilket är en väsentlig andel av den totala fibertillgången.178 Tillsammans har de fyra aktörerna det näst största rikstäckande stomnätet efter (som ingår i ). PTS menar att det finns ett underutnyttjande av de statliga näten. Exempelvis tvingas av resursbrist tacka nej till förfrågningar om att tillhandahålla kapacitet. har förutom ett stort nät, resurser i form av personal och organisation. har ett bra och välutbyggt nät som skulle kunna användas mer effektivt om man hade resurser att möta efterfrågan. Om dessa båda innehav skulle vara tillgängliga för hela marknaden, skulle detta enligt PTS ge positiva effekter på konkurrenssituationen på marknaden. Ökad samordning skulle enligt PTS också skapa stora möjligheter att tillgodose de statliga aktörernas egna behov, det vill säga el- och trafikövervakning. finns en stor potential att genom upplåtelse av överkapacitet till externa kunder bidra till genomförandet av de politiska målen på it-området. Det finns möjlighet att sänka anläggningskostnaderna och därmed bidra till att skapa bättre förutsättningar för ökad bredbandsutbyggnad, i synnerhet i glesbygd.179 De statligt ägda fibernäten går genom områden i som betraktas som kommersiellt ointressanta för övriga operatörer på Genom att till exempel ansluta sig till stomnät kan dessa operatörer ansluta orter och hushåll som annars kanske inte skulle ha möjlighet att få tillgång till höghastighetsbredband. Tillgängliggörandet av de statliga fibernäten har stor betydelse för att regeringens målsättningar på det it-politiska området ska kunna nås. Det finns alltså enligt PTS stora möjligheter att minska de statliga aktörernas kostnader för anläggningarna och förbättra möjligheterna att tillvarata deras egna behov av kommunikation.180 finns en stor potential att genom upplåtelse av överkapacitet bidra till genomförandet av de politiska målen på it-området, särskilt genom att ge förutsättningar för ökad bredbandsutbyggnad, i synnerhet i glesbyggd 178PTS svar () på frågor rörande statligt fiberinnehav. optiska fibernät omfattar och sträcker sig längs järnvägen i hela . Nätet består generellt av sex fiberpar. En stor del av ICT:s verksamhet består därför av att sälja kapacitet, dvs. att äger den aktiva utrustningen och lyser upp fibern, primärt till den interna verksamheten men även till externa kunder. Svenska Kraftnäts optiska fibernät, som i princip alltid är lufthängd längs kraftledningen, omfattar (varav är inhyrd fiber). Till skillnad från upplåter primärt svart fiber, dvs. ickeupplyst fiber, till externa kunder. Detta på grund av resursmässiga begränsningar i organisationen. 179I sin kommentar i samband med faktagranskning framhåller att slutsatsen kan dras under förutsättning att inblandade parter får ett uppdrag från ägaren att bygga ut optofibernät utöver det egna behovet som är kopplat till organisationernas huvudverksamhet. 180Vattenfall AB vill framhålla att en stor del av denna möjlighet tillvaratas på frivillig basis genom att parterna till viss del hyr förbindelser av varandra, faktagransning . 4.5.5Potentialen i en samlad styrning konstaterar att det finns en outnyttjad potential i en samlad styrning av det statliga innehavet av infrastruktur på telekommarknaden. styr och hantera regeringen infrastrukturen på ett splittrat sätt och med olika målsättning och krav på rapportering beroende på organisation. Detta indikerar att innehavet inte ses som en strategisk resurs av regeringen. Den av beställda analysen av potentialen av det statliga innehavet på telekommarknaden omfattar argument för en samlad styrning utifrån ett företagsekonomiskt perspektiv. Det finns möjligheter till ett utökat utbud av produkter och tjänster, samt minskade kostnader. Detta stöds av att såväl PTS som marknaden menar att det finns en potential i ett koordinerat statligt erbjudande på telekommarknaden med en ökad konkurrens som följd. De fyra organisationerna kontrollerar gemensamt en stor del av fibertillgången i . Viktigt är också det faktum att infrastrukturen bildar ett rikstäckande nät, som är av betydelse för den svenska telekommarknadens många lokala nät och aktörer som behöver tillgång till längre förbindelser. Sammantaget är det statliga agerandet genom de fyra organisationerna viktigt för konkurrenssituationen på marknaden. PTS betonar också möjligheterna att genom en samlad styrning bidra till samhällsnytta och uppfyllelse av bredbandsmålen. Detta är något som också framkommit i tidigare offentliga utredningar, där en samlad styrning av innehavet förordats. En annan aspekt som framhållits är innehavets betydelse för att säkerställa en robust och säker elektronisk kommunikation för den offentliga sektorn. Tre av fyra aktörer181 som varit föremål för analysen bekräftar möjliga samordningsfördelar i varierande grad, men påtalar att den egna verksamheten är unik och sålunda förutsätter eget nät.182 noterar dessutom att det statliga agerandet på marknaden är en komplex fråga, där det inte enkelt går att säga att det bästa är att staten i alla lägen är en så aktiv marknadsaktör som möjligt. Ett ökat statligt agerande på marknaden skulle kunna ha en positiv inverkan på konkurrensen, med ett ökat utbud av produkter och tjänster som följd. är det viktigt att staten agerar på marknaden så att konkurrensen inte påverkas negativt på någon del av marknaden. Detta är också något som framfört under granskning.183 181Teracom AB framhåller att man inte ser några betydande samordningsfördelar (kommentar till faktagranskat rapportutkast ). 182Grefberg, (2013), Staten på telekommarknaden – Ägande. 183Underhandssynpunkter på Riksrevisonens utkast till . riktar i sina synpunkter uppmärksamhet mot de regler för offentlig säljverksamhet som infördes i 3 kap. 27 § konkurrenslagen. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Genom , , och har staten ett stort helägt innehav av infrastruktur på den svenska telekommarknaden. Staten är därigenom en viktig marknadsaktör på den svenska telekommarknaden. I vissa marknadsnischer är de statliga organisationerna ledande marknadsaktörer. Det helstatliga innehavet hos dessa fyra aktörer utgör samlat det näst största stomnätet på marknaden efter (som ägs av ). Endast har under hela granskningsperioden haft i uppdrag att rapportera sin samlade telekomverksamhet. Dåvarande och hade under vissa år rapporteringskrav rörande myndigheternas telekomverksamhet och har haft ett sådant krav . Den begränsade redovisningen, i kombination med att PTS inte regelbundet genomför marknadsanalyser som omfattar hela telekommarknaden, innebär att regeringen inte har ett detaljerat och uppdaterat beslutsunderlag beträffande telekomverksamhet och digital infrastruktur i , och . De olika statliga innehaven styrs var och en för sig utan att betydelsen av en ökad integration av innehaven för konkurrensen som helhet eller möjligheten att bidra till bredbandsmålet beaktas. konstaterar att regeringens styrning av bolagen kan vara ändamålsenlig för den enskilda delverksamheten, men bidrar inte till adekvat kunskapsåterföring till regeringen. Detta försvårar en samlad bedömning av det statliga ägandet av digital infrastruktur. Av granskning framgår att det finns en samordningspotential i innehavet. En samlad styrning av innehavet, inom ramen för de begränsningar som ges av konkurrensregleringen, skulle kunna bidra till att nå bredbandsmålet. Staten skulle också bli en mer aktiv marknadsaktör och ägare av infrastruktur med ökad konkurrens som följd. konstaterar att regeringen inte har en samlad analys av hur olika målbilder ska prioriteras i styrningen av de fyra aktörernas verksamheter. Detta framgår i granskning och i offentliga utredningar Infrastrukturen har betydelse inte bara för aktörernas egna verksamheter utan också för konkurrensen på marknaden och möjligheten att uppfylla bredbandsmålet. Dessutom är det samlade statliga innehavet en viktig förutsättning för en skyddad kommunikationsinfrastruktur för offentlig sektor. I Svenska Kraftnäts regleringsbrev fastställs att affärsverket ska verka för att målen i bredbandsstrategin nås. Detta mål nämns inte i de övriga tre aktörernas regleringsbrev eller bolagsordningar. Den försäljning av som påbörjades visar också på avsaknaden av en samlad analys. I regeringens direktiv till utredningen om , som syftade till att utreda möjligheterna att separera verksamheten från , nämns inte bredbandsmål eller förutsättningar till skyddad kommunikationsinfrastruktur.184 184Regeringen, behov av elektroniska kommunikationstjänster vid en separation av från övriga , Dir. 2010:22. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 5Staten som användare på telekommunikationsmarknaden I kapitel 5 redovisas iakttagelser som rör granskningens tredje delfråga, om regeringen och Kammarkollegiet styrt den statliga upphandlingen på slutkundsmarknaden för att främja marknadens utveckling och skapa ökad samhällsnytta. Kapitlet behandlar regeringens målsättningar för offentlig upphandling generellt, och de särskilda initiativ som tagits för att statens upphandling av elektroniska kommunikationer ska uppfylla och regeringens mål. I kapitlet behandlas även de ramavtal för elektroniska kommunikationer som förvaltas av Kammarkollegiet. 5.1Upphandling som verktyg för ökad nytta Inom 2020-strategin har kommissionen som ett av sina sju huvudinitiativ antagit Innovationsunionen, vari anges att offentlig upphandling är ett viktigt verktyg för att uppmuntra innovationer i unionen. I finns emellertid inget uttalat mål från att den statliga upphandlingen ska ha som ett av sina syften att driva innovation.185 har dock i sina synpunkter på om offentlig upphandling uttalat att det finns behov av att ytterligare främja och stimulera innovation genom offentlig upphandling. 186 Avseende elektroniska kommunikationer har trafikutskottet slagit fast att den offentliga sektorns roll är i huvudsak att vara reglerare, avancerad upphandlare och ett gott föredöme.187 Regeringen har vid ett flertal tillfällen pekat på vikten av att staten använder sin roll som stor användare för att främja utveckling och innovation, såväl generellt som specifikt för it- och telekomsektorn. Detta skulle bidra till förnyelse i näringsliv och offentlig sektor, till effektivitet, ökad kvalitet och stärkt konkurrenskraft och stärka 185På jakt efter den goda affären s. 41 (SOU 2011:73). 2010/11:FiU44, om offentlig upphandling, s. 15. 2004/05:TU9 IT och elektronisk kommunikation, s. 11. förutsättningarna för att skapa tillväxt.188 Kompetent upphandling driven av stora och krävande kunder gynnar framväxten av ny och innovativ verksamhet. Regeringen argumenterar på följande sätt: Det handlar om att anlägga ett långsiktigt tänkande med inriktning på önskade resultat, snarare än att identifiera den som kan utföra ett väl definierat uppdrag på det i det korta perspektivet minst kostnadskrävande sättet. Det innebär bland annat ett behov av att utforma upphandlingar och investeringar så att de i större utsträckning kan befrämja kreativ förnyelse och innovation som kraven på kostnadseffektivitet beaktas. () Offentliga verksamheter måste i sin roll som upphandlare som de tillfredsställer de samhälleliga behoven mer kraftfullt driva på teknikutveckling och affärsmöjligheter.189 Den statliga upphandlingens roll för utvecklingen inom it- och telekomsektorn har särskilt betonats: Dessutom bör den offentliga sektorns roll som upphandlare och kravställare på varor, tjänster och system bättre tas till vara. Den offentliga sektorn står som garant för de långsiktiga gemensamma intressena. Framväxten av ny och innovativ verksamhet gynnas av kompetent upphandling driven av stora och krävande kunder.190 Regeringens digitala agenda konstaterar att det är viktigt att den offentliga sektorn stimulerar innovation och entreprenörskap genom upphandling och standardisering för att den digitala agendans mål ska kunna nås.191 Där framgår också följande: Den svenska offentliga sektorn är en stor beställare och användare av olika former av it-relaterade varor och tjänster och kan i många sammanhang fungera som draglok och visa på möjligheter med ny teknik och nya digitala tjänster. Inom it-området är det speciellt viktigt att skapa möjligheter och stabilitet för små och medelstora företag.192 188Förutsättningar och åtgärder för ökad tillämpning av innovationsupphandling i , s. 2. Regeringen, 2009. (Dir. 2009:104). 189Innovativa , och , (Ds 2004:36), s. 32 och 34. 190IT- och telekombranschen – en del av Innovativa , s. 15. (), . 191It i människans tjänst – en digital agenda för , s. 7. Regeringen (), . 192It i människans tjänst – en digital agenda för , s. 50. Regeringen (), . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Den nationella innovationsstrategin uttrycker att det finns ett offentligt åtagande för ett starkt innovationsklimat. Den offentliga verksamheten ska vara innovativ och driva efterfrågan på innovation. 193 Åtagandet ska uppfyllas bland annat genom genomförandet av innovationsupphandlingar.194 5.2Regeringen har utrett den offentliga upphandlingen