prop · H003192 · 2013-09-16 00:00:00 — Förvaltningsrätten i förutser dock praktiska problem vid domstolarnas tillämpning av den nya bestämmelsen och föreslår att ett krav på sekretessmarkering införs. registreringsverket anser att ett rakt skaderekvisit är en väl avvägd lösning för att värna om den svenska offentlighetsprincipen och ändå kunna fullgöra internationella sekretessåtaganden. och konstaterar att införandet av ett skaderekvisit bättre överensstämmer med sekretessregleringens syste- matik, men anser liksom och att bestämmelsen riskerar att bli svårtillämpad. att den föreslagna sekretessbestämmelsen har fått en något tydligare utformning jämfört med promemorians förslag, men att den riskerar att , som menar att den föreslagna bestämmelsen är alltför vid och allmänt hållen, anser att skaderekvisitet kräver ytterligare förstärkningsord för att markera att det måste vara fråga om en allvarlig eller rentav synnerligen allvarlig försämring. Tidningsutgivarna välkomnar de förändringar som gjorts jämfört med promemorians förslag, men uttrycker oro för att prövningen kommer att bli slentrianmässig och i praktiken alltjämt kommer att innebära en vetorätt för ursprungsinnehavaren. den sekretess som föreslås i utkastet till lagrådsremiss kan uppfattas som lättare jämfört med promemorians förslag, men att den också kan uppfattas som godtycklig och mer otydlig. om ett rakt skaderekvisit på bästa sätt tillgodoser ändamålet och Transportstyrelsen anser att det vore mer ändamålsenligt att inte förse den föreslagna sekretessbestämmelsen med något skaderekvisit. universitet konstaterar att hänsyn har tagits till de invändningar som fakultetsstyrelsen framförde över promemorians förslag och anser att de förslag som läggs i utkastet till lagrådsremiss kan accepteras med tanke på de i grunden svåra avvägningarna. tillämpningsområdet för sekretessbestämmelsen specificeras genom uttryckliga bestämmelser i offentlighets- och sekretessförordningen, kanske i form av en bilaga. förslaget om att 10 kap. 1527 §§ och 28 § första stycket OSL inte får tillämpas om sekretess gäller enligt den nya bestämmelsen. makten, , och anser att det är en brist att den föreslagna sekretess- bestämmelsen inte kan tillämpas vid informationsutbyte med stöd av internationella avtal som ingås av en myndighet eller av regeringen och som inte har godkänts av . sekretessbestämmelsen inte endast ska vara tillämplig på uppgifter som myndigheten får direkt från ett utländskt organ, utan även på uppgifter som en myndighet får via en annan svensk myndighet som en del av det samarbete som EU-rättsakten eller det internationella avtalet avser. Vidare anser att frågorna kring utlämnande av sekretessbelagda uppgifter till utländska myndigheter bör regleras mer utförligt för att spegla det förhållandet att uppgifter som omfattas av sekretess kan komma att lämnas till utländsk myndighet som del av det kvarstår vid informationsutbyten inom ramen för vissa samarbeten. avstyrker den begränsning i förhållande till promemorians förslag som innebär att endast sådana uppgifter som en myndighet har fått från ett utländskt organ eller som den har inhämtat i syfte att överlämna till ett sådant organ omfattas av den föreslagna anser att lagregleringen ska omfatta all verksamhet där det finns bindande sekretessbestämmelser på EU-nivå, så att det inte uppstår någon normkonflikt. Skälen för regeringens förslag Sekretessens föremål och räckvidd Den brist som är förknippad med den nuvarande sekretessregleringen avser i allt väsentligt uppgifter som utbyts inom ramen för sådant internationellt samarbete som grundar sig på folkrättsligt bindande överenskommelser och EU-rättsakter. Föremålet för sekretessen bör därför kopplas till den typen av uppgifter. mission påpekar förekommer det visserligen emellanåt att EU-rättsakter också anger att sekretess ska gälla för uppgifter som nationella myndig- heter hämtar in inom landet för eget bruk eller som den tar fram genom Regeringens bedömning är dock att detta sekretess- behov bör tillgodoses på annat sätt än genom en generell sekretess- bestämmelse till skydd för internationella relationer. Sekretessen bör för det första gälla uppgifter som överlämnats från en annan stat eller mellanfolklig organisation. Dessutom bör sådana upp- 2012/13:192 gifter som myndigheten har fått från något annat slags utländskt organ omfattas av bestämmelsen. yttrande över promemorians förslag förekommer det nämligen i andra stater, likväl som i , att privaträttsliga organ har anförtrotts exem- pelvis tillsynsuppgifter som kräver internationellt samarbete. sådana uppgifter som en myndighet har samlat in på annat sätt, t.ex. inom landet eller direkt från enskilda, i syfte att vidarebefordra dem till ett utländskt organ i enlighet med en handräcknings- eller biståndsskyldig- het omfattas av bestämmelsen. Bestämmelsen bör således avse dels uppgifter som en myndighet har fått från ett utländskt organ, dels upp- gifter som myndigheten på annat sätt har inhämtat i syfte att överlämna till ett utländskt organ. En bestämmelse med en sådan utformning undanröjer också den oklarhet i promemorians förslag som Åklagar- myndigheten och påtalade, i och med att det tydliggörs att sekretessen endast gäller primärt hos den myndighet som fått eller inhämtat uppgiften och inte kommer att gälla oavsett vid vilken myndighet uppgiften därefter förekommer. Detta innebär, i förhållande till promemorians förslag, en väsentlig begränsning av bestämmelsens konsekvenser för handlingsoffentligheten. påpekar att det i vart fall på det finansiella området inte är ovanligt att det förutsätts att information kan flöda fritt mellan flera svenska myndigheter som deltar i ett visst internationellt samarbete. anser därför att sekretessbestämmelsen även ska vara tillämplig på uppgifter som en myndighet får via en annan svensk myndighet som en del av det samarbete som EU-rättsakten eller det inter- nationella avtalet avser. Regeringen vill med anledning av denna syn- punkt anföra följande. Såvitt framkommit finns det inte något samarbete som förutsätter en vidarebefordran av uppgifter inom landet, där uppgifterna inte redan genom befintliga sekretessbestäm- melser ges ett tillräckligt sekretesskydd hos andrahandsmottagare. sådan situation skulle uppstå bör det kompletterande sekretesskyddet regleras särskilt, antingen i form av en ny sekretessbestämmelse eller med hjälp av en bestämmelse om överföring av sekretess som tar sikte på samarbetet i fråga. Sekretessens föremål bör inte vara begränsat till uppgifter med ett visst Uppgiftens art eller karaktär bör således sakna betydelse för Bestämmelsen bör till exempel vara tillämplig i fråga om uppgifter om enskilda, om de finns hos myndig- heten på grund av ett reglerat internationellt samarbete. vis vara fallet om uppgiften inkommit från en utländsk myndighet och härrör från en utredning, en upphandling eller ett annat ärende där. Detsamma gäller om uppgiften på annat sätt samlats in av den svenska myndigheten i syfte att vidarebefordras till en annan stat eller en mellan- folklig organisation i enlighet med en internationellt reglerad hand- räcknings- eller biståndsskyldighet. En viktig begränsning avseende bestämmelsens föremål bör dock göras så att sekretessen endast avser uppgifter som tagits emot eller hämtats in på grund av och som en direkt följd av en internationell överens- Uppgifter som finns hos myndigheten av andra skäl bör således inte omfattas av den nya sekretessbestämmelsen. utlämnande av uppgifter som utbyts formlöst, bör alltså även i fort- sättningen prövas enligt övriga bestämmelser i offentlighets- och sekre- tesslagen. När det gäller vilka internationella överenskommelser som ska om- fattas står det klart att sekretessförpliktelser i EU-rättsakter gäller i förhållande till i den omfattning och med den verkan som följer av fördragen (jfr 3 § lagen med anledning av anslutning till Europeiska unionen). Efter inträde i EU har därför begreppet avtal i de gällande bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen om sekretess till följd av internationella avtal tolkats på så sätt att det även omfattar rättsakter som gäller till följd av medlemskap i , dvs. anslutningsfördragen samt förordningar och direktiv som antas av EU:s institutioner (RÅ 2007 ref. 45). Utbyte av uppgifter enligt ett EU-direktiv som innehåller sekretessbestämmelser kräver således inget godkännande av eller några författningsåtgärder i sekretess- hänseende, om någon av de befintliga bestämmelserna om sekretess till följd av internationella avtal är tillämplig på de uppgifter som ska utbytas. Detsamma gäller sådana internationella avtal som EU kan ingå, med bindande verkan för medlemsstaterna, med stöd av sin exklusiva kompetens. På motsvarande sätt bör den nya sekretessbestämmelsen vara tillämplig på uppgifter som lämnats till eller inhämtats av en myndighet på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation. Med uttrycket bindande EU-rättsakt avses förordningar, direktiv och beslut. Det bör noteras att inte bara lagstiftningsakter, utan även delegerade akter och genomförandeakter kan ha en bindande verkan (jfr artiklarna 288, 290 och 291 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Vidare bör bestämmelsen vara tillämplig på uppgifter som lämnats till eller inhämtats av en myndighet på grund av andra former av interna- överenskommelser, t.ex. bilaterala avtal och sådana s.k. blandade avtal som måste ratificeras både av EU och av dess medlemsstater för att kunna träda i kraft (avsnitt 4.2.1). En förutsättning för bestämmelsens tillämplighet i ett sådant fall bör dock vara att avtalet har godkänts av . Sekretessen bör således också gälla för en uppgift som finns hos en myndighet på grund av ett av godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation. Enligt promemorians förslag ska även uppgifter som finns hos en myndighet på grund av andra internationella avtal än sådana som har godkänts av omfattas av den nya sekretessbestämmelsen. I fråga om avtal som har ingåtts av en förvaltningsmyndighet föreslås dock i promemorian att sekretess ska gälla endast om regeringen meddelat föreskrifter om detta. Enligt regeringens mening är en sådan ordning problematisk ur ett principiellt perspektiv för en bestämmelse med generell räckvidd (se närmare nedan). Några remissinstanser satte vidare i fråga huruvida förslaget i denna del var förenligt med lagkravet enligt 2 kap. 2 § TF. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att den nya bestämmelsen inte ska omfatta uppgifter som finns hos myndigheter på grund av andra internationella avtal än sådana som har godkänts av . Den omständigheten att några remissinstanser, bl.a. Försvars- makten och , invänder mot denna begränsning jämfört med promemorians förslag föranleder ingen annan bedömning. 2012/13:192 Internationellt samarbete sker numera inom de flesta verksamhets- områden. Informationsutbytet avser dessutom många olika typer av uppgifter. Således gäller exempelvis de nya frihandels- och associerings- avtal som nämns i avsnitt 4.2.1 inte bara tullavveckling, utan rymmer även frågor om exempelvis tjänster och investeringar, offentlig upp- handling, immaterialrätt, tekniska handelshinder, konkurrensregler och handelsprocedurer. I och med att avtalen omfattar fler frågor än tidigare aktualiseras krav på informationsutbyte, och respektfull hantering av konfidentiella uppgifter, på fler områden. Avtalen är så många och av så skilda slag att någon specificering inte låter sig göras. Det är dessutom svårt att förutse vilka områden som kommer att omfattas av framtida avtal. Den nya bestämmelsen till skydd för allmänna intressen bör därför, i likhet med den befintliga utrikessekretessbestämmelsen, inte vara begränsad i fråga om räckvidd till att gälla endast inom vissa verksam- hetsområden eller hos vissa myndigheter. Som framgår ovan innebär dock föremålet för sekretess nämligen vissa uppgifter som finns hos en myndighet på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation en väsentlig begränsning av bestämmelsens tillämpnings- område. Denna begränsning kommer i praktiken göra att sekretessen för uppgifter som utbyts enligt ett visst avtal endast kommer gälla primärt hos ett begränsat och överblickbart antal myndigheter. Regeringen kan mot denna bakgrund inte se något behov av en förteckning i offentlig- hets- och sekretessförordningen, i linje med vad före- slår. Sammanfattningsvis anser regeringen således att den nya sekretess- bestämmelsen bör gälla dels uppgifter som en myndighet har fått från ett utländskt organ, dels uppgifter som myndigheten på annat sätt har inhämtat enbart i syfte att överlämna till ett utländskt organ. Bestäm- melsen bör gälla hos samtliga organ som tillämpar offentlighets- och sekretesslagen och oavsett i vilket sammanhang uppgifterna förekommer, förutsatt att uppgiftsinnehavet är en direkt följd av en bindande EU- rättsakt eller ett internationellt avtal som har ingåtts av EU eller godkänts av . Varken OSEK:s eller promemorians förslag till nya sekretessbestäm- melser är försedda med skaderekvisit. I stället föreslås att sekretess ska gälla om ett röjande skulle strida mot en internationell förpliktelse om sekretess. Flera av de instanser som yttrade sig över promemorians för- slag invände mot denna konstruktion. När det övervägs att införa en ny sekretessbestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen ska det alltid göras en avvägning mellan sekretess- intresset och insynsintresset (prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). När skälen för att införa en sekretessbestämmelse anses väga tyngre än insyns- intresset kommer avvägningen mellan skyddsintresset och allmänhetens intresse av insyn normalt till uttryck genom att sekretessbestämmelsen förses med ett skaderekvisit. Skaderekvisitet säkerställer att inte mer sekretess åstadkoms än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som föranlett bestämmelsen. anses väga tyngst införs en presumtion för offentlighet, vilket innebär att en uppgift som omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde får hemlighållas endast om det kan antas att en viss angiven skada inträffar om uppgiften lämnas ut, dvs. bestämmelsen är försedd med ett s.k. rakt skaderekvisit. I de fall sekretessintresset anses väga tyngst införs i stället en presumtion för sekretess, dvs. ett omvänt skaderekvisit. Detta innebär att en uppgift som omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde inte får lämnas ut, om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att en viss i bestämmelsen angiven skada inträffar. I vissa särskilda situationer förses dock sekretessbestämmelser inte med skaderekvisit, utan med andra typer av rekvisit som anger under vilka förutsättningar sekretess gäller. Enligt 17 kap. 7 § andra stycket OSL gäller sekretess för en uppgift som lämnats av en medlemsstat i EU och som rör planer för mottagande av fartyg i behov av assistans eller genomförande av förfaranden som anges i sådana planer, om en med- lemsstat begär det. Vidare gäller enligt 18 kap. 17 § OSL sekretess för uppgifter av visst slag i verksamhet som avser rättsligt samarbete på begäran av en annan stat eller en mellanfolklig domstol, om det kan antas att det varit en förutsättning för den andra statens eller den mellanfolkliga domstolens begäran att uppgiften inte skulle röjas. Ett ytterligare exempel på en sådan bestämmelse utan skaderekvisit är 17 kap. 7 a § andra stycket OSL. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess i en myndighets verksamhet som avses i lagen (2012:843) om administrativt samarbete inom Europeiska unionen i fråga om beskattning, för en uppgift i en rapport eller ett annat dokument som utarbetats av Europeiska kommissionen på grundval av vissa upplysningar som lämnats av en medlemsstat, om kommissionen inte samtyckt till att uppgiften röjs. Gemensamt för dessa bestämmelser, som alltså saknar ett traditionellt skaderekvisit, är att de som huvudregel är tydligt begränsade i fråga om föremål eller räckvidd. Detsamma gäller de i avsnitt 4.3.1 beskrivna bestämmelserna om sekretess för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som finns hos en myndighet på grund av ett av godkänt avtal med en annan stat eller mellanfolklig organi- sation. Bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som saknar begränsning när det gäller räckvidd (t.ex. 15 kap. 1 § och bestämmel- serna i 21 kap.) är i stället normalt försedda med skaderekvisit. Enligt regeringens mening kan de av OSEK respektive i promemorian föreslagna bestämmelserna mot bakgrund av det anförda i viss mån sägas avvika från sekretessregleringens systematik. Den i promemorian före- slagna bestämmelsen till skydd för allmänna intressen föranledde också kritik under remissbehandlingen på grund av dess utformning. Mot denna bakgrund anser regeringen att den nya bestämmelsen bör förses med ett skaderekvisit. Med hänsyn till det förhållandevis starka insynsintresse som i allmänhet får anses gälla i fråga om internationella samarbete framstår ett rakt skaderekvisit som mest lämpligt. Skade- rekvisitet bör, mot bakgrund av den bedömning som görs i föregående avsnitt, ta sikte på möjligheterna för att delta i det internationella samarbetet. Eftersom det alltså är ställning som samarbets- partner i relation till andra stater och mellanfolkliga organisationer som ska skyddas, ligger det närmast till hands att utgå från den terminologi 2012/13:192 som används i de befintliga sekretessbestämmelser som avser att skydda det allmännas ställning som part, t.ex. 19 kap. 4 och 9 §§ samt 42 kap. 2 § OSL. Således bör sekretess gälla om det kan antas att möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i den aktuella EU-rättsakten eller det aktuella avtalet försämras om uppgiften Enligt regeringens uppfattning skulle sekretesskyddet bli alltför svagt om detta skaderekvisit kvalificerades med hjälp av något förstärkningsord, på det sätt som föreslår i sitt yttrande över utkastet till lagrådsremiss. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i och Svenska journalistförbundet, anser att utformningen med ett skaderekvisit riskerar att göra bestämmelsen svårtillämpad eller otydlig. Regeringen kan i detta sammanhang konstatera att ett skaderekvisit skiljer sig från en sekretessbestämmelses övriga rekvisit dvs. föremål och räckvidd så till vida att det förutsätter en värdering från Användningen av skaderekvisit medför således ofrån- komligen att myndigheter och enskilda tjänstemän ibland ställs inför De svårigheter som är förknippade med tillämp- ningen av skaderekvisit bör givetvis i möjligaste mån elimineras redan vid utformningen av dessa. Att någon exakt tillämpning av sekretess- bestämmelser med skaderekvisit inte är möjlig förutsattes och godtogs dock redan i samband med den numera upphävda sekretesslagens införande (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 80). Alternativen till att utforma bestämmelsen med ett skaderekvisit är att i stället göra sekretessen absolut eller förse bestämmelsen med ett rekvisit som inte ger tilläm- paren något utrymme för skönsmässiga bedömningar. dock att det är en självklar utgångspunkt vid utformningen av varje särskild sekretessbestämmelse att man inte ska åstadkomma mer sekretess än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som har föranlett bestämmelsen. Enligt regeringens mening ger den nu föreslagna utformningen av bestämmelsen bättre uttryck för Det raka skaderekvisitet innebär att det råder en presumtion för offentlighet och förutsätter att myndigheten i varje enskilt fall, efter att ha beaktat om och i så fall hur EU-rättsakten eller avtalet reglerar sekretess- frågan, självständigt tar ställning till om ett utlämnande kan antas skada det framtida samarbetet. Därmed säkerställs att prövningen inte blir slentrianmässig, på det sätt som Tidningsutgivarna i sitt remissyttrande uttrycker oro för. Om uppgiften finns hos den svenska myndigheten till följd av ett avtal som föreskriver vetorätt för ursprungsinnehavaren vad gäller utlämnande av den aktuella uppgiften, och ursprungsinnehavaren motsätter sig ett utlämnande, kan det typiskt sett antas att samarbetet skulle försvåras om uppgiften lämnades ut (jfr prop. 1994/95:112 s. 29 och Lagrådets yttrande i prop. 2012/13:4 s. 140). För det fall att parterna enligt avtalet åläggs ett krav på ömsesidigt erkännande av sekretess, bör myndigheten vid skadeprövningen ta hänsyn till vilket sekretesskydd uppgifterna har hos den stat som har lämnat uppgifterna (jfr prop. 2006/07:110 s. 53). Det finns i en sådan situation inte något som hindrar att den svenska myndigheten vid sekretessprövningen skyndsamt tar kontakt med den utlämnande myndigheten för att utreda förhållandena i dessa avseenden i det enskilda fallet. Gäller sekretess för uppgifterna hos den utländska myndigheten eller det mellanstatliga organet är utgångs- punkten typiskt sett att skaderekvisitet är uppfyllt (jfr prop. 2012/13:7 s. 20 f.). I sådana situationer då avtalet eller EU-rättsakten inte innehåller någon tydlig sekretessbestämmelse kommer däremot en tillämpning av den föreslagna bestämmelsen normalt inte att aktualiseras, även om en sådan inte utesluts av dess ordalydelse. I sådana fall torde det främst vara uppgiftens art och anknytning till det internationella samarbetet som medför att skaderekvisitet anses uppfyllt, vilket innebär att det ligger närmare till hands att tillämpa sekretessbestämmelsen i 15 kap. 1 § OSL. I detta sammanhang bör även noteras att enligt 10 kap. 13 § regerings- formen ska chefen för det departement som har hand om utrikesärenden hållas underrättad, när en fråga av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation uppkommer hos en statlig myndighet. Det är inte ovanligt att EU-rättsakter och internationella avtal inne- håller bestämmelser som till synes uttömmande reglerar för vilka ända- mål viss information får användas av den mottagande myndigheten. Regeringens uppfattning är emellertid att sådana användningsbegräns- ningar inte i sig ska tolkas som ett hinder mot utlämnande av allmänna handlingar i enlighet med tryckfrihetsförordningen (jfr t.ex. prop. 1990/91:131, s. 24, prop. 2011/12:15, s. 53, och prop. 2011/12:163 s. 18). Den typen av bestämmelser bör således inte aktualisera en tillämp- ning av den nya sekretessbestämmelsen. En annan sak är att sådana användningsbegränsningar i praktiken kan medföra att det saknas skäl för en annan myndighet att begära att en uppgift överlämnas i enlighet med 6 kap. 5 § OSL, eftersom uppgiften ändå inte skulle kunna användas i den myndighetens verksamhet. Om såväl den nya sekretessbestämmelsen som någon annan bestäm- melse i offentlighets- och sekretesslagen skulle vara tillämplig i ett enskilt fall, följer det av konkurrensbestämmelsen i 7 kap. 3 § OSL att en bestämmelse enligt vilken uppgiften är sekretessbelagd har företräde framför en bestämmelse enligt vilken uppgiften ska lämnas ut, se avsnitt 4.1.1. Detsamma gäller givetvis om en uppgift finns hos en myndighet av flera skäl, varav ett är hänförligt till ett internationellt avtal eller en EU- rättsakt. I 43 kap. 13 §§ OSL finns bestämmelser om primär och sekundär sekretess hos domstolar. Den regleringen innebär bl.a. att om en domstol i sin rättsskipande eller rättsvårdande verksamhet får en sekretessreglerad uppgift från en annan myndighet blir sekretessbestämmelsen som huvudregel tillämplig även hos den mottagande domstolen, om det inte finns en annan tillämplig primär sekretessbestämmelse. Förvaltnings- rätten i förutser mot denna bakgrund praktiska problem för det fall att en domstol får en uppgift som omfattas av sekretess enligt den nya sekretessbestämmelsen och domstolen inte känner till på vilken grund den aktuella uppgiften har lämnats till den andra myndigheten och vilken EU-rättsakt eller internationell överenskommelse som därmed styr bedömningen av sekretessen.