prop · H003178 · 2013-06-26 00:00:00 — Enligt 14 kap. 2 § regeringsformen sköter kommunerna lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala själv- styrelsens grund. Kommunerna sköter på samma grund även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen får kommuner själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Den lokala bostadsförsörjningen är en angelägenhet av allmänt intresse som kommunerna har ett övergripande ansvar för. I 14 kap. 3 § regeringsformen stadgas att en inskränkning i det kom- munala självstyret inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. I förarbetena anges att denna reglering innebär att regelmässigt måste pröva kommunernas självstyrelseintressen när begränsningar av självstyrelsen övervägs (prop. 2009/10:80 s. 212). Det som ska prövas är om skälen för den tänkta regleringen motiverar det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen som regleringen innebär. Detta innefattar en skyldighet att undersöka om de ändamål som regleringen avser att tillgodose kan upp- nås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt. Om olika möjligheter finns för att nå samma mål bör man med hänsyn till principen om den kommunala självstyrelsen välja den reglering som lägger minst band på den kommunala självbestämmanderätten. Förslaget innebär att regeringen, om en kommuns riktlinjer för bostadsförsörjningen inte uppfyller vissa innehållskrav, ges en möjlighet att förelägga kommunen att utarbeta och anta nya riktlinjer. En del av den kommunala självstyrelsens kärna är att sådana frågor som rör den egna kommunen avgörs av folkvalda, ytterst i form av Som huvudregel kan beslut av kommunfullmäktige endast underställas statlig prövning genom laglighetsprövning. regeringen att genom föreläggande upphäva och framtvinga nya beslut från kommunfullmäktige innebär ett avsteg från denna ordning. den föreslagna förelägganderätten ges regeringen vidare i viss mån in- flytande över kommunernas planering för bostadsförsörjningen vilket innebär en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Förslaget syftar i första hand till att öka trycket på kommunerna att ta fram riktlinjerna för bostadsförsörjningen som ger förutsättningar för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet även ur ett regionalt perspektiv. Det är dock även fortsättningsvis respektive kommun som utifrån an- givna ramar bestämmer innehållet i de riktlinjer för bostadsförsörjningen som antas av kommunen. Det finns ett starkt allmänt intresse för en hållbar utveckling av byg- gandet och ett tillgodoseende av bostadsförsörjningsbehovet, bl.a. då en god tillgång till bostäder och lokaler är en nödvändig förutsättning för tillväxt och välfärd. Vid en avvägning av skälen för den tänkta regle- ringen och det intrång i det kommunala självstyret som regleringen kan anses medföra är regeringens slutsats att inskränkningen är motiverad. Regeringen kan inte se att det finns alternativ som är mindre ingripande i kommunens självstyre för att uppnå avsett mål än den föreslagna I samband med införandet av BFL och skyldigheten för kommunerna att anordna bostadsförmedling med möjlighet för regeringen att förelägga en kommun att anordna bostadsförmedling (prop. 2000/01:26), anförde Lagrådet att bestämmelsen innebar att regeringen skulle kunna blanda sig i kommunfullmäktiges beslutanderätt i konkreta frågor rörande kommu- Därigenom skulle själva principen om kommunalt självstyrelse komma att sättas åsido av regeringen. därför förslaget i denna del. Regeringen anförde att redan enligt då gällande rätt fanns det möjlig- heter för regeringen att förelägga en kommun att fatta beslut av visst innehåll t.ex. genom planföreläggande enligt 12 kap. 6 § plan- och bygglagen (1987:10). Ansvaret för bostadsförsörjningen och bostads- politiken på lokal nivå var primärt en angelägenhet. landena kunde emellertid vara sådana att det var nödvändigt att se bostadsförsörjningsfrågan i ett vidare perspektiv än enbart för den en- skilda kommunen t.ex. förhållandena i storstadsområdena, där en stor inflyttning kunde innebära att en redan besvärlig situation på bostads- Om en enskild kommun underlät att ta viktiga sociala ansvar behövdes en yttersta möjlighet för staten att ingripa i syfte att komma till rätta med problemet, med beaktande av de skilda allmänna intressen som gjorde sig gällande (jfr prop. 2000/01:26 s. 21). Regeringens bedömning är att samma principer som gjorde sig gäl- lande vid införandet av BFL fortfarande gäller för den nu föreslagna En liknande möjlighet för regeringen att förelägga en kommun finns i Prop. 2012/13:178 11 kap. 15 § (2010:900), förkortad PBL. len handlar det om att nationella, regionala eller mellankommunala intressen inte har uppmärksammats. Liksom gäller för föreläggande- möjligheten i 11 kap. PBL bör den i BFL föreslagna föreläggandemöjlig- heten utnyttjas restriktivt och får inte innefatta någon kvalitativ bedöm- ning av hur kommuner valt att ta hänsyn till de nationella och regionala målen, planerna och programmen. Regeringens förslag: Bostadsbyggande och utveckling av bostads- beståndet ska utgöra ett allmänt intresse i , för- kortad PBL. Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen ska vara vägledande vid tillämpningen av 2 kap. 3 § 5 PBL. förslag: Myndighetens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. har dock föreslagit att boende- programmen generellt ska utgöra underlag vid planläggning enligt PBL samt för andra beslut som är strategiska för kommunens utveckling. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna som har uttalat sig om förslaget tillstyrker det. Den allmänna uppfattningen bland remissinstanserna är att förslaget med en koppling till PBL innebär att det ger bostadsfrågan en större tyngd i planeringen. i , SmåKom, IBF och att det stärker boendefrågan i PBL. Bodens kommun anser att det ger större tyngd i de avvägningar mellan motstående allmänna intres- sen som är en grundläggande uppgift för kommunerna i den fysiska pla- neringen. Bodens kommun tror även, i likhet med SKL, att förslaget inne- bär en skyldighet för länsstyrelserna att komma med planeringsunderlag till kommunerna. Bodens kommun menar dessutom att bostadsbyggandet som allmänt intresse kommer att få betydelse för kommunernas hantering av strandskyddsfrågan och olika riksintressen. i är positiva till kopplingen men anser att den föreslagna punkten i PBL bör omformuleras till ett varierat och behovsanpassat bostadsbestånd. i på- pekar att förslaget ger länsstyrelserna ett tydligare lagstöd i PBL att arbeta med boendefrågor, inte minst vid samråd vid framtagande av kommunala översiktsplaner. anser att förslaget tydliggör kommunernas ansvar för utvecklingen av bostadsbeståndet. Läns- styrelsen i län anser att det är bra med en koppling till PBL men att den bör utvecklas ytterligare så att de sociala aspekterna av boende- planeringen lyfts in i PBL. Liksom i framför i län att ett ytterligare sätt att stärka kopp- lingen mellan boendeprogram och är att införa ett krav på att översiktsplanen ska visa hur planen avser att tillgodose behovet av bostäder enligt kommunens boendeprogram. En instans som är negativ till förslaget är i framför att bostadsbyggande och utveckling av 2012/13:178 bostadsbeståndet i kommunen redan ingår i PBL samt påpekar att det inte är lämpligt att särskilja bostadsbyggande som ett allmänt exploate- ringsintresse till skillnad från andra samhällsviktiga byggnader och an- Vidare anser att boendeplanering inte är lämp- ligt som en mellankommunal fråga då det är en angelägenhet att planlägga mark- och vattenområden och planera för exempelvis För att tillgodose behov av bostäder kan kommunen ha plan- beredskap, men problem med bostadsbrist är mer komplext än bara en Ett ingripande av enligt 11 kap. 1011 §§ PBL, i de fall regleringen av boendeplanering inte har samordnats på ett lämp- ligt sätt, skulle innebära att kan avgöra var regionens fram- tida bostäder lämpligen bör byggas. anser att detta är en fråga för kommunerna att samråda om i boendeprogram och inte vid prövning av markens lämplighet för bebyggande. tveksam till hur ett ingripande med stöd av 11 kap. 10 § PBL skulle Skälen för regeringens förslag: Vid prövning av frågor enligt PBL ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen. för kommunernas bedömning vid prövning av frågor enligt PBL är att mark- och vattenområden ska användas till det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till läge, beskaffenhet och Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. De allmänna intressen som kommunen måste ta hänsyn till finns samlade i 2 kap. PBL. Av 2 kap. 3 § PBL framgår att kommunen vid planläggning samt beslut om lov och förhandsbesked med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden ska främja de olika aspekterna av en hållbar utveckling. Enligt regeringens mening kan kommunernas bostadsförsörjningsbehov anses ingå som en del i detta. Regeringen gör också bedömningen att det finns tydliga kopplingar mel- lan framför allt planläggningen i och möjligheterna att tillgodose det kommunala bostadsförsörjningsbehovet. Genom att i PBL tydliggöra att kommunerna vid planläggning och andra ärenden bör främja bostads- byggande och utveckling av bostadsbeståndet bör förutsättningarna öka för att det kommunala och i viss mån även det regionala bostadsför- i har framfört att bostadsbyggande inte är lämpligt att utpeka som ett allmänt exploateringsintresse till skillnad från andra samhällsviktiga byggnader och anläggningar. I detta sammanhang vill regeringen framhålla följande. Av 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen följer bl.a. att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa. Mot denna bakgrund och då rege- ringen i budgetpropositionen har föreslagit specifika mål kopp- lade till bostadsbyggande gör regeringen bedömningen att bostads- byggande och utveckling av bostadsbeståndet är lämpligt att utpeka som ett allmänt intresse vid den fysiska planeringen. Att lyfta in bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet som ett allmänt intresse i 2 kap. 3 § PBL betonar vidare kommunernas ansvar att ta hänsyn till boendefrågorna i den fysiska planeringen. Det ger också Prop. 2012/13:178 länsstyrelserna ett tydligt stöd för att arbeta med bostadsförsörjnings- frågor i den fysiska planeringen. 4.6Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse Regeringens bedömning: förslag avseende tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse kräver fördjupad analys och utredning. Frå- gan tas inte med i detta lagstiftningsärende. förslag: Myndighetens förslag innebär att kommunerna ska kunna använda sig av det styrmedel som erbjuds genom EU:s statsstöds- regler kallat tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. anser att det är befogat att överväga att tillämpa för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på insatser inom bostadssektorn i syfte att ge kom- munerna ett verktyg för att under vissa bestämda omständigheter mer aktivt kunna främja utbudet av bostäder. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, inklusive flera kommuner, som har uttalat sig om detta förslag är positiva till att denna möjlighet ska kunna ges till kommunerna. Många instanser som till- styrker förslaget däribland och anser ändå att förslaget kräver ytterligare utredning. De instanser som avstyrker förslaget menar också att det inte är tillräckligt utrett. framför att det inte är önskvärt att återinföra subventioner i den svenska bostadspolitiken. Fas- tighetsägarna avstyrker förslaget och pekar på att regeringen i proposit- ionen Allmännyttiga kommunala bostadsföretag och hyressättningsregler (prop. 2009/10:185) inte bedömde att bostadsförsörjningen i lag borde definieras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Skälen för regeringens bedömning: , däribland stats- stödsreglerna, spelar en allt större roll för kommuner och landsting. Regeringen tillsatte utredningen kommunallag för framtiden (Fi 2012:07). Utredningen kommer bl.a. att göra en samlad analys av hur kommunallagens regler förhåller sig till unionsrätten och särskilt överväga hur den unionsrättsliga regleringen av tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse förhåller sig till regleringen av verksamhet däribland tillämpningen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Utredningen ska lämna sitt slutbetänkande . Regeringen har därutöver beslutat tillsätta en utredning om EU-rättsliga förutsättningar för bostadspolitik. Utredningen ska lämna ett slutbetänkande . Regeringen gör bedöm- ningen att det finns skäl att invänta dessa utredningar före det att ställning tas i frågan. 2012/13:178 5 Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för riktlinjer antagna . förslag: Myndighetens förslag är att en ny lag skulle träda i kraft . Remissinstanserna: Inga remissinstanser har haft några synpunkter i denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att de föreslagna ändringarna träder i kraft . Dessa bör därför träda i kraft . Äldre bestämmelser för riktlinjer för bostads- försörjningen som har antagits före bör fortfarande gälla. Det bör även gälla när förutsättningar för sådana riktlinjer ändras efter . Skäl för ytterligare övergångsbestämmelser saknas. Förslaget innebär att det ställs krav på att kommunerna ska ha aktuella riktlinjer med ett specifikt innehåll samt att kommunerna ska ge bl.a. och den aktör med ansvar för det regionala tillväxtarbetet i respektive län tillfälle att yttra sig över kommunens planering av bostads- försörjningen. Regeringen ges dessutom en möjlighet att förelägga en kommun att ta fram nya riktlinjer om de inte tagit hänsyn till nationella och regionala mål, planer och program. I förhållande till nuvarande bestämmelser innebär förslaget att det uppställs vissa minimikrav på innehållet i kommunernas riktlinjer samt att obligatoriska moment gällande processen för antagande av riktlinjer införs. Förslagen syftar i första hand till att precisera vilket innehåll som ska ingå i riktlinjer för bostadsförsörjning samt att ge bl.a. och andra regionala aktörer insyn i bostadsförsörjningen på lokal nivå. Därmed ökar trycket på kommuner att ta fram riktlinjer för bostadsförsörjning som ger förutsättningar för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet även ur ett regionalt perspektiv. Det är dock även fortsättningsvis respektive kom- mun som utifrån angivna ramar bestämmer innehållet i de riktlinjer för bostadsförsörjning som antas av kommunen. I avsnitt 4.4.2 beskrivs specifikt de konsekvenser för det kommunala självstyret som följer av förslaget om regeringens möjlighet att förelägga en kommun att ta fram nya riktlinjer i de fall kommunen inte redogjort för hur hänsyn tagits till nationella och regionala mål, planer och program. Regeringen anser att konsekvensbeskrivningen i ovan nämnda avsnitt även gäller för förslagen om riktlinjernas innehåll och processen för att ta fram kommunala riktlinjer för bostadsförsörjningen. Regeringen bedömer att förslaget innebär ett utökat åtagande och att den kommunala finansieringsprincipen därmed är tillämplig. Förslaget innebär dock inte sådana ökade kostnader för kommunerna att de bör tillföras ytterligare medel. Regeringen bedömer att förslaget innebär att länsstyrelserna får ett för- tydligat uppdrag. Länsstyrelserna har genom den befintliga lagen och genom förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknader och kommunernas bostadsförsörjningsansvar ett ansvar på detta område. Regeringen bedömer att förslaget inte innebär ökade kostnader för läns- styrelserna. Konsekvenser för aktören med ansvar för det regionala tillväxtarbetet i respektive län och andra regionala organ Genom lagförslaget ges den aktör som innehar ansvaret för det regionala tillväxtarbetet i respektive län, samt andra regionala organ, möjlighet att yttra sig över kommunens planering av bostadsförsörjningen. Det är regeringens bedömning att möjligheten för de regionala aktörerna att avge yttrande är en frivillig uppgift som skapar förutsättningar för att kommunerna i sin planering för bostadsförsörjningen bättre kan ta hän- syn till bostadsbehovet utifrån ett mellankommunalt och regionalt per- spektiv. Genom att i lagen precisera hur kommuner ska utforma sina riktlinjer för bostadsförsörjningen ökar förutsättningarna för att kommunernas rikt- linjer för bostadsförsörjningen bli mer uttömmande och enhetliga. Tyd- liga kommunala riktlinjer för bostadsförsörjningen gynnar byggherrar genom att kommunens planer blir mer förutsägbara. Förslaget kan inte anses medföra inskränkningar i enskildas förhållanden på något sätt som påverkar bestämmelsens införande. Att kommunernas ansvar för riktlinjer för bostadsförsörjningen preciseras genom att det anges hur processen kring framtagande av riktlinjerna ska gå till och vad de ska innehålla bör i stället ge allmänheten större inblick i kommuner- nas planer för bostadsförsörjningen. Förslaget har inte några direkta konsekvenser för miljön. Syftet med förslaget är bland annat att öka förutsättningarna för lång- siktig planering för bostadsförsörjningen. Genom ett lång- siktigt agerande och hänsynstagande till såväl relevanta nationella och regionala mål, planer och program som mellankommunala intressen ökar 2012/13:178 förutsättningen för en planering som hänger väl ihop med den lokala och regionala befolkningsutvecklingen. En god framförhållning, liksom hän- synstagande till mellankommunala och regionala perspektiv ökar förut- sättningarna för ett ökat, ändamålsenligt bostadsbyggande i hela landet. Lagstiftningen på detta område beslutas nationellt och förslaget saknar därför koppling till . Förslagen saknar betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män, sysselsättningen och den offentliga servicen. Förslagen bidrar i viss mån till att nå de integrationspolitiska målen. Detta genom att kommunerna ska ange hur hänsyn har tagits till relevanta nationella mål, planer och program när de antar sina riktlinjer för bostadsförsörjningen. 7.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar Paragrafens första stycke har delvis en ny lydelse. Riktlinjer för bostads- försörjningen är en samlingsbeteckning för kommunens dokumentation av dess planering för bostadsförsörjningen. Paragrafens andra stycke är delvis nytt. Kommunen ska alltid samråda med andra kommuner vid planeringen av bostadsförsörjningen. Änd- ringen innebär inget krav på förändring av redan etablerade former för mellankommunala samrådsförfaranden. Vidare ska kommunen även ge , aktören med ansvar för regionalt tillväxtarbete i respektive län samt andra regionala organ tillfälle att yttra sig vid planeringen av bostadsförsörjningen. Andra regionala organ kan vara t.ex. organ enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen, lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län och lagen (1987:147) om region- planering för kommuner i . Kretsen berörda organ och kommuner får bestämmas med utgångspunkt i vad de aktuella rikt- linjerna för bostadsförsörjningen kommer att innehålla. Paragrafens tredje stycke har delvis ny lydelse. Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen ska innehålla kommunens aktuella bostads- försörjningsplanering. När förutsättningar för antagna riktlinjer förändras ska kommunen upprätta nya riktlinjer. Dessa ska därefter antas av kom- munfullmäktige. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Överväganden finns i avsnitt 4.2. Paragrafen är ny. Första stycket anger vilka uppgifter som minst måste ingå i kommunens framtagna riktlinjer för bostadsförsörjningen. Dessa uppgifter utgör ett minimikrav på innehållet i antagna riktlinjer. Inget hindrar att kommuner väljer att ta in ytterligare uppgifter i sina riktlinjer för bostadsförsörjningen. Av riktlinjerna ska framgå kommunens uppsatta mål för hur dess bostadsbyggande och bostadsbestånd ska utvecklas. Bostads- beståndets utveckling omfattar både förändring av det existerande bostadsbeståndet och planerad nybyggnation. Riktlinjerna ska ange vilka insatser, exempelvis olika metoder, medel eller strategier som kommunen planerar att använda för att uppnå de uppsatta målen för bostadsbyggandet och bostadsbeståndets utveckling. Riktlinjerna ska innehålla uppgift om hur kommunen i sin planering tagit hänsyn till relevanta regionala och nationella mål m.m. som är av betydelse för kommunens bostadsförsörjning. Av andra stycket framgår att de särskilda uppgifterna i första stycket särskilt ska baseras på en analys av i stycket uppräknade förutsättningar. Inget hindrar emellertid att kommuner väljer att ta in ytterligare uppgifter i sin analys inför upprättandet av riktlinjer för bostadsförsörjningen. Överväganden finns i avsnitt 4.3 Paragrafen motsvarar tidigare 2 §. Paragrafen har en delvis ny lydelse. Länsstyrelserna ska förutom att bistå kommuner i deras arbete med bo- stadsförsörjningsplanering även uppmärksamma kommuner på behovet av regional samordning av kommuners riktlinjer för bostadsförsörjning samt verka för att sådan samordning sker. Kretsen berörda kommuner får bestämmas med utgångspunkt i det aktuella planeringsarbetet. Därutöver görs en språklig ändring. Överväganden finns i avsnitt 4.4.1 Paragrafen är ny och anger sambandet mellan riktlinjerna för bostadsför- sörjningen och (2010:900). Kommunernas antagna riktlinjer för bostadsförsörjningen ska användas som vägledning vid den kommunala planläggningen enligt 2 kap. 3 § 5 (2010:900). Överväganden finns i avsnitt 4.5 I paragrafen görs en språklig ändring. Paragrafen är ny. Genom ändringarna i 13 §§ ska kommunerna i sina riktlinjer för bostadsförsörjningen uppmärksamma både lokala och regio- nala behov av bostadsförsörjning. Om de kommunala riktlinjerna för bostadsförsörjningen saknar uppgift om hur kommunen tagit hänsyn till nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för 2012/13:178 bostadsförsörjningen får regeringen förelägga kommunen att anta nya riktlinjer. Bestämmelsen bör utnyttjas restriktivt. Avsikten är inte att regeringen ska göra en värdering av hur kommuner valt att ta hänsyn till relevanta mål, planer och program. Förslaget behandlas i avsnitt 4.4.2. Paragrafen motsvarar tidigare 3 §. I paragrafen görs språkliga ändringar. Paragrafen motsvarar tidigare 4 §. I paragrafen görs språkliga ändringar. 7.2Förslaget till lag om ändring i (2010:900) I paragrafen införs en ny punkt 5 för att tydliggöra sambandet mellan förevarande lag och lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörj- ningsansvar. Vid all planläggning som omfattas av paragrafen ska hän- syn även tas till mellankommunala och regionala förhållanden beträff- ande kommunens arbete med att främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet. Överväganden finns i avsnitt 4.5. presenterar här resultatet av en översyn av bostadsförsörjning- slagen i syfte att förtydliga det kommunala ansvaret och att tydliggöra det regionala perspektivet. Ny lag och nya begrepp Som del i en anpassning till förändrade förutsättningar på bostads- marknaden föreslår en modernisering av begreppen i lagen. Bostadsförsörjningsplanering föreslås ersättas med boendeplanering och i stället för riktlinjer för bostadsförsörjningen föreslås begreppet boendeprogram för det dokument som ska visa kommunens bostads- politiska mål och planerade insatser för att nå dessa mål. föreslår att nuvarande lag om kommunernas bostadsförsörj- ningsansvar upphävs och ersätts med en ny lag om kommunernas ansvar för boendeplanering.