prop · H10325 · 2013-10-14 00:00:00 — Såvitt nu är av intresse gäller detta framför allt övervakning som bedrivs av vid en sådan betalstation som avses i bilagan till lagen (2004:629) om trängselskatt och som sker för att samla in endast uppgifter som behövs för att beslut om trängselskatt ska kunna fattas och för att kontrollera att sådan skatt betalas. Vid vissa typer av kameraövervakning räcker det med en anmälan till i det län där kameraövervakningen ska ske. Bör kameraövervakning få användas inom ramen för systemet för betalning av infrastrukturavgifter och bör i så fall övervakningen vara undantagen från kravet på tillstånd och anmälan? Datainspektionen kan inte tillstyrka att videoregistrering ska utgöra den tekniska grunden för uttag av infrastrukturavgifter. Ett system med kameraövervakning på allmän väg är enligt regeringens uppfattning nödvändigt för att samla in de uppgifter om vilka fordon som har passerat en betalstation som behövs för att avgiftsbeslut ska kunna fattas i de fall fordonet inte har en transponder. Ett väl fungerande system för betalning av infrastrukturavgifter förutsätter vidare att kameraövervakning används som ett led i kontrollen av att avgiftsskyldigheten fullgörs. Regeringens utgångspunkt är därför att kameraövervakning bör ske, men arrangeras på ett sådant sätt att den inkräktar på den personliga integriteten hos trafikanterna så lite som möjligt. En annan fråga som måste besvaras i detta sammanhang är om kameraövervakningen ska undantas från kravet på tillstånd enligt kameraövervakningslagen. För att besvara frågan kan en jämförelse göras med trängselskattesystemet där kameraövervakningen är undantagen från kravet på tillstånd. Ledning för besvarandet av frågan kan vidare sökas i 9 § kameraövervakningslagen och i förarbetena till den 2013/14:25 bestämmelsen (se prop. 2012/13:115 s. 46 ff. och 148 f.). Enligt förarbetena ska det vid den bedömning av den enskildes intresse av att inte bli övervakad som ska göras enligt 9 § särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras och vilket område som ska övervakas. Även användningen av integritetsfrämjande teknik bör tillmätas vikt vid avvägningen mellan övervaknings- och integritetsintresset. Vid en jämförelse med systemet för uttag av trängselskatt kan konstateras att den kameraövervakning som sker inom ramen för det systemet är i princip identisk med den kameraövervakning som föreslås ske i samband med uttaget av infrastrukturavgifter. I båda fallen är det fordonets registreringsskylt som fotograferas. Risken för att överskottsinformation, t.ex. vem som är passagerare i ett fordon, fångas på en bild är inte större än inom ramen för trängselskattesystemet. Inte heller i fråga om vilka personer som berörs av kameraövervakningen är det någon betydande skillnad mellan de olika typerna av övervakning. Den skillnaden att det i det ena fallet rör sig om en skatt och i det andra en avgift bör enligt regeringens mening inte tillmätas någon avgörande betydelse i integritetshänseende. Med beaktande av den nu gjorda jämförelsen finner regeringen sammantaget, vid en avvägning mellan intresset av övervakningen och enskildas intresse av att inte bli övervakade, att kameraövervakning inom ramen för systemet med betalning av infrastrukturavgifter kan accepteras på samma sätt som för trängselskatt och att denna övervakning bör undantas från kravet på tillstånd enligt lagen om allmän kameraövervakning. Vid denna bedömning beaktar regeringen särskilt att det endast är nödvändigt att fotografera fordonets registreringsskylt vid övervakningen samt att materialet från kameraövervakningen i de allra flesta fall torde kunna förstöras efter . Regeringen behandlar frågan om hur länge det är nödvändigt att bevara materialet närmare nedan. Någon anmälningsskyldighet i fråga om den kameraövervakning som kommer att ske inom ramen för systemet med betalning av infrastrukturavgifter är inte påkallad. Anmälningsskyldigheten har till syfte att underlätta för vid tillsyn. Genom anmälan får reda på var det bedrivs kameraövervakning. Eftersom kameraövervakningen inom ramen för systemet med infrastrukturavgifter kommer att ske på ett fåtal platser som regleras i förordning kommer ändå att känna till kameraövervakningen. En anmälningsskyldighet ter sig då överflödig. Sammanfattningsvis finner regeringen således att kameraövervakning bör få användas vid betalstationer på allmän väg som används vid uttag av infrastrukturavgifter, utan krav på tillstånd eller anmälan enligt kameraövervakningslagen för att samla in endast uppgifter som behövs för att beslut om infrastrukturavgifter ska kunna fattas och för att kontrollera att sådan avgift betalas. Detta bör komma till uttryck genom ett tillägg i 10 § kameraövervakningslagen. Närmare bestämmelser om kameraövervakningen Enligt 32 § kameraövervakningslagen får bildmaterial från sådan över- vakning som huvudregel bevaras . materialet inte längre får bevaras ska det förstöras. Från denna bestäm- Prop. 2013/14:25 melse görs dock undantag i 33 § för det fall materialet från kameraöver- vakningen används i någon annan verksamhet hos den som bedriver kameraövervakningen. Eftersom bildmaterialet från övervakningen vid en betalstation för infrastrukturavgifter även används då Transportstyrelsen ska fatta beslut om påförande av en avgift och vid indrivning av avgifter är undantaget i 33 § tillämpligt. Bestämmelserna i lagen (2001:558) om vägtrafikregister tillämpas vid den behandling av personuppgifter som sker i verksamheten. Eftersom materialet ska tas in i vägtrafikregistret bör frågan om bevarande av materialet, med beaktande av 9 § första stycket i personuppgiftslagen (1998:204), regleras genom särskilda gallringsbestämmelser som lämpligen tas in i 3 kap. förordningen om vägtrafikregister. Genom sådana föreskrifter kan det integritetsintrång som behandlingen av materialet innebär begränsas. Gallringsbestämmelserna behandlas utförligare i nästa avsnitt. Regeringens förslag: Transportstyrelsens behandling av personuppgifter i anslutning till uttaget av infrastrukturavgifter på allmän väg ska ske inom ramen för bestämmelserna i lagen om vägtrafikregister. I vägtrafikregistret ska föras in de uppgifter som behövs för att Transportstyrelsen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt lagen om infrastrukturavgifter på väg och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Den som tar ut avgifter på enskilda vägar är personuppgiftsansvarig enligt personuppgiftslagen för den behandling av personuppgifter som verksamheten innebär. Regeringens bedömning: De uppgifter som har inhämtats för att Transportstyrelsen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt regelverket om infrastrukturavgifter på väg bör gallras ur vägtrafikregistret så snart de inte behövs. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Datainspektionen anser att anonymiteten hos förarna måste värnas så långt möjligt och att det bör utformas gallringsregler som säkerställer att uppgifter som ligger till grund för beslut om infrastrukturavgift gallras efter att det konstaterats att det föreligger hinder mot utbyte av ägaruppgifter från andra länder. Vidare anser inspektionen att personuppgiftsansvaret ska vara tydligt angivet. anser att integritetsfrågorna med avseende på enskilda medborgare bör belysas ytterligare då allt fler vägtullar och statliga register upprättas. Grundläggande bestämmelser om behandling av personuppgifter finns i personuppgiftslagen (1998:204). Genom lagen genomförs Europaparla- 2013/14:25 mentets och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandlingen av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter19 i svensk rätt. Lagen definierar inledningsvis vissa begrepp (3 §). Med behandling av personuppgifter avses exempelvis varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter, vare sig detta sker på automatisk väg eller inte. Med personuppgift menas all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Personuppgiftslagen är generell och gäller i princip för all behandling av personuppgifter, med undantag för rent privat hantering (5–6 §§). Personuppgiftslagen är dock subsidiär i förhållande till andra författningar. Således ska bestämmelser som finns i någon annan lag eller förordning och som avviker från personuppgiftslagens bestämmelser gälla framför personuppgiftslagen (2 §). En förutsättning är dock att särreglerna inte står i strid med bestämmelserna i det nämnda EG-direk- tivet. Personuppgiftslagen anger när behandling av personuppgifter är tillåten och vad den som behandlar uppgifterna ska iaktta. I 10 § personuppgiftslagen anges att personuppgifter får behandlas bara om den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen eller om behandlingen är nödvändig bl.a. för att ett avtal med den registrerade ska kunna fullgöras eller åtgärder som den registrerade begärt ska kunna vidtas innan ett avtal träffas. I lagen (2001:558) om vägtrafikregister finns bestämmelser om registrering av uppgifter om personer samt om motordrivna fordon och släpfordon i ett vägtrafikregister. Mer detaljerade bestämmelser om registret finns i förordningen (2001:650) om vägtrafikregister. Transportstyrelsen för vägtrafikregistret med hjälp av automatiserad behandling och är personuppgiftsansvarig för registret enligt personuppgiftslagen (1998:204). Lagen innehåller bestämmelser om behandlingen av personuppgifter i registret. I enlighet med vad som redogjorts för ovan gäller dessa bestämmelser före bestämmelserna i personuppgiftslagen (2 § lagen om vägtrafikregister). I 5 § lagen om vägtrafikregister anges ändamålen för behandlingen av personuppgifter i registret. Personuppgifterna i registret får inte behandlas för något annat ändamål. Enligt den nämnda bestämmelsen har registret till ändamål att bl.a. tillhandahålla uppgifter för verksamhet, för vilken staten eller en kommun ansvarar enligt lag eller annan författning, i fråga om fordonsägare. Som exempel på sådan verksamhet kan nämnas uttag av trängselskatt enligt lagen (2004:629) om trängselskatt och av fordonsskatt enligt fordonskattelagen (1988:327). I 6 § lagen om vägtrafikregister anges översiktligt vilka uppgifter som får föras in i registret. Såvitt nu är av intresse anges i paragrafen att uppgifter som avser motordrivna fordon och släpfordon samt ägare till dessa får tas in i registret. Vidare får i registret tas in uppgifter som 19 EGT L 281, 23.11.1995, s. 31 (Celex 31995L0046). behövs för att Transportstyrelsen ska kunna fullgöra sina skyldigheter Prop. 2013/14:25 enligt lagen om trängselskatt. Skälen för regeringens förslag och bedömning Kommer personuppgifter att behandlas inom ramen för systemet med infrastrukturavgifter? Den första fråga som måste besvaras är om och i så fall i vilken omfattning personuppgifter kommer att behandlas inom ramen för ett system med uttag av infrastrukturavgifter. För att besvara den frågan måste det först undersökas om ett fordons registreringsnummer är en personuppgift. Av 3 § personuppgiftslagen framgår att en personuppgift är all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Denna mycket vida definition av begreppet personuppgift var föremål för diskussion i det lagstiftningsärende som resulterade i lagen om vägtrafikregister (se prop. 2000/01:95 s. 98). På vägtrafikområdet finns dels personuppgifter, dels rent fordonstekniska uppgifter. Det kan dock i vissa fall vara svårt att avgöra till vilken kategori en viss uppgift hör. En teknisk uppgift om ett fordon bör inte anses som en personuppgift om den inte kan kopplas till en uppgift om vem som äger fordonet. En uppgift om att ett visst fordon är belagt med körförbud hänför sig däremot till fordonsägaren på ett konkret sätt och det torde därför vara fråga om en personuppgift. Mot bakgrund av detta uttalande bedömde regeringen i förarbetena till lagen om trängselskatt (prop. 2003/04:145 s. 98 ff.) att även ett fordons registreringsnummer hänför sig till fordonets ägare på ett så konkret sätt att uppgiften är att anse som en personuppgift. Regeringen anser inte att det nu finns skäl att göra en annan bedömning. Denna bedömning innebär att personuppgifter i form av bl.a. fordons registreringsnummer kommer att behandlas i två skeden inom ramen för det allmänna systemet för uttag av infrastrukturavgifter. Personuppgifter kommer att behandlas dels i samband med övervakningen på vägen och dels när Transportstyrelsen fattar beslut i frågor om avgift och fullgör sina skyldigheter i fråga om uppbörd och indrivning av avgifter. I det sistnämnda skedet kommer betydligt fler typer av personuppgifter, t.ex. fordonsägarens namn, personnummer och adress etc. att behandlas än vad som blir fallet i det först nämnda skedet. Systemet med infrastrukturavgifter på allmän väg kommer att beröra ett relativt stort antal fordon och fordonsägare. En relativt stor mängd personuppgifter kommer således att behandlas vid uttaget av avgifter. Regeringen anser därför att det, liksom vid trängselskatt, är rimligt att författningsreglera behandlingen av personuppgifter. När det gäller enskilda vägar tas avgifter, som tidigare nämnts, endast ut på . Även här kommer personuppgifter att behandlas. Behandlingen av personuppgifter hos Transportstyrelsen Den behandling av personuppgifter som kommer att ske hos Transportstyrelsen vid beslut i avgiftsfrågor och i fråga om uppbörd och indrivning omfattas av ändamålet för vägtrafikregistret så som det beskrivs i 5 § 1 a 2013/14:25 lagen (2001:558) om vägtrafikregister. I fråga om den behandling av personuppgifter som kommer att ske vid övervakningen på vägen gör regeringen inte någon annan bedömning än den som gjorts i fråga om trängselskatt (se prop. 2003/04:145 s. 99 f.) och där följande framgår. Begreppet behandling av personuppgifter, som definieras i 3 § personuppgiftslagen, är vidsträckt och innefattar bl.a. insamling av uppgifter. Med hänsyn härtill omfattar lagen om vägtrafikregister även den verksamhet som syftar till att samla in de uppgifter som ska ingå i vägtrafikregistret. Detta gäller oavsett hur insamlingen av uppgifter sker eftersom uppgifterna samlas in för att ingå i ett automatiserat register. Även den behandling av personuppgifter som kommer att ske vid övervakningen på vägen omfattas således av ändamålet för vägtrafikregistret. På motsvarande sätt som för trängselskatten behöver dock ett tillägg göras i 6 § andra stycket lagen om vägtrafikregister, som anger vilka uppgifter som ska föras in i registret. Enligt regeringens bedömning är det lämpligt att komplettera paragrafens andra stycke med en bestämmelse som anger att det i registret ska föras in de uppgifter som behövs för att Transportstyrelsen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt regelverket om infrastrukturavgifter på väg. Med den föreslagna ändringen kommer lagen om vägtrafikregister att fullt ut reglera den behandling av personuppgifter som sker hos Transportstyrelsen både när uppgifterna samlas in genom kameraövervakning eller transponderavläsning vid betalstationerna och då Transportstyrelsen fullgör sina övriga uppgifter enligt regelverket om infrastrukturavgifter på väg. Detta innebär att Transportstyrelsen enligt 7 § lagen om vägtrafikregister är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som sker. Därmed följer det av 31 § personuppgiftslagen att styrelsen ansvarar för att vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda de personuppgifter som behandlas. Det sistnämnda innebär att Transportstyrelsen ansvarar bl.a. för den tekniska säkerheten vid överföringen av uppgifter från de kameror som används vid kameraövervakningen till vägtrafikregistret. Datainspektionen anser att anonymiteten hos förarna måste värnas så långt det är möjligt. Regeringen delar denna uppfattning. Transportstyrelsen kommer att fatta beslut om både trängselskatt och infrastrukturavgifter på allmän väg. Det är därmed av stor vikt att de båda systemen är utformade på ett sätt som inte hindrar en enhetlig och samordnad hantering. Eftersom beslut om trängselskatt inte får riktas mot en inte namngiven person anser regeringen därför att detsamma som huvudregel bör gälla i fråga om beslut om infrastrukturavgift. I de fall uppgift om en utländsk fordonsägare inte finns tillgänglig vid beslutstillfället finns dock behov av att kunna fatta beslut mot en, , inte namngiven ägare eller innehavare av ett visst fordon. Behandlingen av personuppgifter på enskilda vägar När det gäller enskilda vägar tas avgifter, som tidigare nämnts, endast ut på . Vid betalning på bron kommer någon behandling av personuppgifter inte att äga rum. Om en transponder används registreras dock uppgifter om passagen, vilket har skett sedan Den behandling av personuppgifter som transponderlösningen innebär är inte särskilt reglerad, utan de allmänna bestämmelserna i personuppgiftslagen tillämpas i dessa fall. Genom att välja att använda transponderlösningen har en enskild väganvändare samtyckt till den registrering som sker. Regeringen anser inte att det finns skäl att ändra den nuvarande ordningen. Däremot anser regeringen, liksom Datainspektionen, att det finns skäl att tydliggöra vem som är personuppgiftsansvarig för behandlingen av personuppgifter enligt personuppgiftslagen. Av lagen bör det därför framgå att den som tar ut avgifter på en enskild väg ansvarar för den behandling av personuppgifter som verksamheten innebär. Enligt 9 § första stycket i) personuppgiftslagen ska den personuppgiftsansvarige se till att personuppgifter inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. I fråga om vägtrafikregistret har regeringen med stöd av bemyndigandet i 37 § 2 lagen om vägtrafikregister meddelat närmare bestämmelser om gallring i 3 kap. förordningen om vägtrafikregister och i bilagorna till den förordningen. Regeringen finner det lämpligt att författningstekniskt reglera att de uppgifter som registreras inom ramen för systemet med infrastrukturavgifter ska gallras på samma sätt. De aktuella uppgifterna, t.ex. uppgifter om att ett fordon passerat en betalstation och när detta skedde, behövs dels för att fatta beslut om avgift, dels för att kontrollera att avgiften betalas. Uppgifterna behövs vidare som underlag för sådana beslut som ska fattas om den avgiftsskyldige inte betalar avgiften eller om denne begär omprövning av beslutet eller överklagar detta. Så länge uppgifterna behövs i något av dessa hänseenden kan de inte gallras ur vägtrafikregistret. Gallringsfristerna måste således anpassas till detta. En sådan anpassning innebär att uppgifterna ska gallras ur registret om avgiften har betalats och omprövning inte har begärts av det beslut varigenom avgiften påfördes. Uppgifterna ska då gallras efter utgången av fristen för att begära omprövning av beslutet, eller om avgiften har betalats först , när betalning har skett. Om omprövning har begärts ska uppgifterna gallras när begäran eller ett överklagande slutligt har prövats. Om det vid kameraövervakningen har tagits fotografier som innehåller uppgifter utöver vad som behövs för att beslut om infrastrukturavgift ska kunna fattas eller för att kontrollera att sådan avgift betalas, ska dessa uppgifter gallras . Regeringen har för avsikt att föra in bestämmelser med detta innehåll i förordningen om vägtrafikregister. Datainspektionen anser att det bör utformas gallringsregler som säkerställer att uppgifter som ligger till grund för beslut om infrastrukturavgift gallras efter att det konstaterats att det föreligger hinder mot utbyte av ägaruppgifter från andra länder. Regeringen delar Datainspektionens uppfattning att integritetskänsliga uppgifter inte ska sparas längre än nödvändigt. Utbytet av uppgifter inom olika områden ökar dock inom EU. Ny reglering tillkommer och den tekniska utvecklingen går framåt. De uppgifter som inte går att få fram kan därför finns tillgängliga . För acceptansen av systemet är det av vikt att 2013/14:25 myndigheten kan påföra en avgiftsskyldig en beslutad avgift för det fall uppgifter om den avgiftsskyldige kommer fram. De uppgifter det rör sig om är uppgifter om ett utländskt fordon som varken är utrustat med en transponder eller har registrerats via en betaltjänst (se avsnitt 5.6.5). De rör sig således om en förhållandevis liten mängd uppgifter. Uppgifter om passagerna kommer vidare att omfattas av sekretess enligt förslaget till en ny bestämmelse, 5 a §, i 29 kap. OSL. Mot denna bakgrund får det enligt regeringens mening anses proportionerligt att bevara uppgifterna, som längst till dess att fordringen har preskriberats. Regeringens förslag: Sekretess ska gälla i verksamhet som avser bestämmande av infrastrukturavgift på väg eller fastställande av underlag för bestämmande av sådan avgift för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. I ett beslut om infrastrukturavgift ska sekretessen dock gälla endast för uppgift om vilken betalstation bilen har passerat och tidpunkten för denna passage. Sekretessen ska gälla i högst . Sekretessen enligt första stycket ska gälla för uppgift i mål hos domstol, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Detsamma ska gälla uppgift som med anledning av ett överklagande hos domstol registreras hos en annan myndighet enligt 5 kap. 2 § första stycket 3 eller 4 offentlighets- och sekretesslagen. Får en domstol i ett mål från en annan myndighet en sekretessreglerad uppgift, och saknar uppgiften betydelse i målet, blir dock sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos domstolen. Den tystnadsplikt som följer av sekretessen enligt första stycket ska inskränka rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter. Regeringens bedömning: Det bör inte införas en särskild sekretessbrytande bestämmelse. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att sekretessens räckvidd är tillräckligt avgränsad, men föreslår i fråga om sekretessens styrka att ett omvänt skaderekvisit ska ersätta förslaget om absolut sekretess. Förbundet kan acceptera att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter får vika för tystnadsplikt. Skälen för regeringens förslag och bedömning Rätten att ta del av allmänna handlingar Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha rätt till insyn i statens och kommunernas verksamhet. Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, förkortad TF, ska varje svensk medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Motsvarande rätt har även utländska medborgare (14 kap. 5 § TF). Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. En handling anses inkommen till en myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda. I fråga om upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel anses den inkommen till en myndighet när den är tillgänglig för myndigheten med tekniska hjälpmedel som myndigheten förfogar över. En handling anses upprättad hos en myndighet, när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Rätten att ta del av allmänna handlingar får inskränkas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa i TF angivna intressen, bl.a. skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska för hållanden.