prop · H10348 · 2013-11-26 00:00:00 — Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot förslaget, men påpekar att förslagets effekter i val inte utvecklas särskilt av kommittén. Skälen för regeringens förslag: I val till är hela landet en enda valkrets. I sådana val finns således inte någon risk för att det uppstår avvikelser från proportionaliteten som en följd av valkretsindelningen. Även om det i val till inte kan bli aktuellt att, som i riksdagsvalen, återföra fasta valkretsmandat och de skäl som anförs i avsnitt 4.1.4 för att välja just 1,2 som första delningstal i riksdagsvalen inte gör sig gällande i Europaparlamentsval, anser regeringen att systemet för fördelning av mandaten i möjligaste mån bör utformas så att det blir så enhetligt som möjligt. Detta är också effekten av kommitténs föreslagna författningsändringar. Regeringen ställer sig bakom att denna ändring får genomslag även i Europaparlamentsvalen. Enligt nuvarande ordning tillämpas bestämmelserna om mandatfördelning i riksdagsval även vid övriga val (14 kap. 7 § vallagen). De ändringar som föreslås för riksdagsval får alltså direkt genomslag i övriga val, om inte någon särskilt reglering införs för dessa val. När det gäller Prop. 2013/14:48 val till bör någon sådan särskild reglering inte Det huvudsakliga syftet bakom reglerna om kommuners valkretsindelning är att skapa garantier för att olika lokala intressen blir företrädda i kommunfullmäktige. När indelningsreformen genomfördes medförde den i de största kommunerna också betydande valtekniska fördelar eftersom man då slapp mycket långa namnlistor för de stora partierna. Reglerna om minimiantalet valkretsmandat ändrades när antalet höjdes från 10 till 15 (prop. 1975:101 s. 58). Syftet med den reformen var främst att minska de nackdelar från proportionalitetssynpunkt som följer av en långt driven uppdelning i valkretsar. Enligt den nuvarande regleringen är huvudregeln vid val till kommunfullmäktige att varje kommun är en enda valkrets (4 kap. 11 § vallagen). Om kommunen har fler än 6 000 röstberättigade får den delas in i två eller flera valkretsar. Har kommunen färre än 6 000 röstberättigade personer får den delas in i två eller flera valkretsar endast om det finns synnerliga skäl för det. Om antalet röstberättigade personer överstiger 24 000, eller om det för kommunen ska utses minst 51 fullmäktige, måste kommunfullmäktige besluta om indelning av kommunen i två eller flera valkretsar (4 kap. 12 § vallagen). I kommunallagen (1991:900), förkortad KL, finns vidare vissa föreskrifter om minimiantalet fullmäktige i en kommun. Antalet är beroende av hur många röstberättigade invånare som är folkbokförda i kommunen. Enligt 5 kap. 1 § KL ska antalet fullmäktige bestämmas till ett udda antal och till minst 31 i kommuner med 12 000 röstberättigade invånare eller därunder, 41 i kommuner med över 12 000 till och med 24 000 röstberättigade invånare, 51 i kommuner med över 24 000 till och med 36 000 röstberättigade invånare, och 61 i kommuner med över 36 000 röstberättigade invånare. I ska antalet bestämmas till minst 101. Det ligger på kommunfullmäktige att självt bestämma hur många fullmäktige kommunen ska ha med beaktande av dessa minimiregler. Någon maximigräns för hur många ledamöter fullmäktige får ha finns inte. Regeringen har i propositionen demokrati (prop. 2013/14:5) föreslagit vissa ändringar i regleringen om minsta antal fullmäktige i kommuner. Ändringarna, som föreslås gälla , innebär att en kommun som har högst 8 000 röstberättigade invånare ska kunna bestämma antalet fullmäktige till lägst 21. För kommuner med fler än 8 000 men högst 16 000 röstberättigade invånare föreslås att det ska finnas minst 31 fullmäktige, medan kommuner med fler än 16 000 men högst 24 000 röstberättigade invånare föreslås behöva ha minst 41 fullmäktige. För kommuner med fler än 24 000 röstberättigade invånare föreslås inga ändringar i regleringen. Som nämns ovan är det huvudsakliga syftet bakom valkretsindelningen i kommuner att skapa garantier för att olika lokala intressen blir företrädda Partierna ges därmed möjlighet att gå fram med olika namnlistor i valet i de olika valkretsarna, s.k. kretslistor. undersökningar av omfattningen av användningen av särskilda kretslistor i valkretsindelade kommuner visar att användningen har minskat betyd- ligt sedan valen . Vid val använde riksdagsparti- erna och de partier som tog mandat i valet särskilda kretslistor i 24 av 81 Av riksdagspartierna var det endast Socialdemokraterna som använde kretslistor i mer än ytterst begränsad omfattning. demokraterna använde särskilda kretslistor i 20 kommuner medan övriga partier i flertalet fall använde sådana i endast ett par kommuner. Den faktiska spärren i kommunala val Den jämkade uddatalsmetoden med 1,4 som första delningstal innebär att man vid fördelningen av mandaten uppnår en viss spärreffekt mot små partier (se vidare avsnitt 4.1.4). Hur stor effekten blir i det enskilda fallet beror bl.a. på hur många mandat som ska fördelas och hur många partier som ska dela på mandaten. Spärreffekten, i fortsättningen benämnd den faktiska spärren, påverkas också av hur rösterna i det enskilda fallet fördelas mellan partierna. Kommittén har undersökt hur stor effekt den faktiska spärren kan få som småpartispärr i skilda fullmäktige- församlingar, främst utifrån antalet mandat som ska fördelas och antalet partier som deltar i fördelningen. Av undersökningarna framgår t.ex. att i en valkrets där 15 mandat ska fördelas på åtta partier med tillämpning av den jämkade uddatalsmetoden med 1,4 som första delningstal kan den faktiska spärren variera mellan . antalet partier är det i en sådan valkrets dock troligt att ett parti erövrar ett mandat om det har en röstandel som svarar mot av rösterna i valkretsen (SOU 2012:94 s. 243 f.). omfattar 49 mandat fördelade på åtta partier ligger den faktiska spärren Oberoende av antalet partier är det i en sådan valkrets troligt att ett parti får mandat med av I en valkrets med 101 mandat skulle den faktiska spärren bli så Nivån på den faktiska spärren påverkas av förändringar av det första En sänkning av första delningstalet till 1,2 medför t.ex. i en valkrets med 15 mandat att ett parti troligen erövrar sitt första mandat med en röstandel som motsvarar medan en sänkning av delningstalet till 1,0 i samma valkrets förutsätter ett väljarstöd mot- svarande av rösterna. Ett kommunproportionellt valsystem införs Regeringens förslag: Det nuvarande valsystemet vid val till kommunfullmäktige ersätts med ett kommunproportionellt system av samma typ som i landstingsval. Av mandaten i fullmäktige fördelas nio tiondelar som fasta valkretsmandat medan återstoden fördelas som utjämningsmandat. Vid fördelningen av mandaten ska den jämkade uddatalsmetoden tillämpas med 1,2 som första delningstal. Om ett parti har fått fler fasta valkretsmandat än som motsvarar en kommunproportionell fördelning av samtliga mandat ska överskjutande mandat återföras och fördelas som fasta valkretsmandat mellan de övriga partierna i valkretsen. Återföringen ska göras i den eller de kretsar där partiet har tilldelats mandatet eller mandaten med lägst jämförelsetal. Vid lika jämförelsetal avgör i vilken ordning återföring ska göras. Vid fördelningen av återförda mandat bortses från partier som har fått mandat motsvarande en kommunproportionell fördelning. Om två eller flera återförda mandat i flera valkretsar ska fördelas görs det i den ordningen att det parti av dem som står i tur att få mandaten som har högst jämförelsetal får första mandatet och det parti som har lägsta jämförelsetalet får sista mandatet. Vid lika jämförelsetal avgör i vilken ordning mandaten ska fördelas. Mandaten i kommunfullmäktige i en kommun som är en enda valkrets ska fördelas mellan partier som fått av rösterna i kommunen. I en kommun som är indelad i två eller flera valkretsar ska mandaten fördelas mellan partier som fått av rösterna i kommunen. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslagen har fått ett i allt väsentligt positivt mottagande av remissinstanserna. Ett stort antal av dem, bl.a. , länsstyrelserna i , län, , län, , och Kommuner och Landsting, tillstyrker eller lämnar förslagen utan invänd- avstyrker dock att återföringsmetoden införs för kommunerna och anser att det hade varit önskvärt med ytterligare under- sökningar av vad en sänkning av divisorn får för effekter i kommun- i län anser att förslaget bör övervägas Flertalet av de kommuner som avhörts instämmer i eller har inte någon invändning mot förslagen. Det gäller för bl.a. , , , , , , , , , , , , , , Åmåls och Detsamma gäller för landstingen i , , , , och . kommun och kommun samt ställer sig i huvudsak positiva till förslagen men anser att en enhetlig småpartispärr borde gälla i alla kommuner. Även och Kungl. 2013/14:48 Tekniska högskolan invänder mot förslaget om skilda småpartispärrar. instämmer i stort i förslagen men efterlyser tydligare motivering till de skilda småpartispärrarna. ser över lag positivt på förslagen men framhåller att olika spärrnivåer för valkretsindelade respektive inte valkretsindelade kommuner kan medföra ökade inslag av politiska avvägningar vid valkretsindelning. Skälen för regeringens förslag Bristande proportionalitet i valkretsindelade kommuner Undersökningar av hur proportionaliteten i val påverkas av valkretsindelningen i kommuner har gjorts när proportionalitetsfrågan har utretts. Undersökningarna bekräftar att mandattilldelning för ett parti i en given valkrets på ett komplicerat sätt är beroende av hur många mandat som fördelas i valkretsen, vilken fördelningsmetod som tillämpas, hur stor röstandel partiet har och de övriga partiernas röstandelar i valkretsen samt hur många partier som deltar i mandatfördelningen. Ju färre mandat som ska fördelas, desto svårare är det för små partier att få sitt första mandat. Denna effekt förstärks ytterligare om den jämkade uddatalsmetoden tillämpas med ett första delningstal som är högre än i vart fall 1,2. Ju större divisorn är, desto mer markant blir underrepresentationen för det minsta partiet. Denna tendens förstärks ytterligare när det största partiet är särskilt stort. Som framgår i avsnitt 4.3.1 bygger regleringen om minimiantalet mandat i en valkrets på önskemålet att i möjligaste mån tillgodose kravet på proportionalitet i valkretsindelade kommuner. Trots denna reglering uppkommer dock regelmässigt avvikelser från proportionaliteten i dessa kommuner. val uppnåddes exempelvis med den nuvarande ordningen en helt proportionell mandatfördelning i endast 6 av de 81 valkretsindelade kommunerna. Motsvarande siffra val var 4 av 79 kommuner. Frågan om hur proportionaliteten i val till kommunfullmäktige kan förbättras har varit föremål för omfattande utredningsarbete. Förslag har lagts fram om att exempelvis införa ett system med fasta mandat och utjämningsmandat och en småpartispärr i både landstings- och kommunval (SOU 1971:4). En sådan ordning infördes för landstingsvalen från och med valen 1976 men för kommunvalen föreslogs ingen ändring vid det tillfället (prop. 1975:101 s. 56). Förslag har också lagts fram om att ytterligare höja minimiantalet mandat i varje valkrets (SOU 1980:45). Någon parlamentarisk enighet nåddes dock inte om det förslaget. Historiskt sett har det bland partierna också rått delade meningar i fråga om behovet av att införa en småpartispärr i ett system med utjämningsmandat på nivå (se t.ex. SOU 1994:20 och 2004:111). Trots omfattande utredningsarbete har några förändringar för att öka proportionaliteten vid val i valkretsindelade kommuner inte gjorts när minimiantalet mandat i valkretsarna höjdes från 10 till 15. Effekterna av ett utjämningssystem Kommittén har undersökt vilka praktiska konsekvenser ett utjämnings- system enligt landstingsmodellen utan en särskild småpartispärr skulle ha fått för mandatfördelning i 2006 och val i de valkretsindelade Prop. 2013/14:48 kommunerna och jämfört resultatet av fördelningen med det resultat som skulle ha uppkommit om dessa kommuner i stället bara haft en enda valkrets. Undersökningen visar att en mandatfördelning enligt landstingsmodellen med något undantag överensstämmer med den fördelning som skulle ha gjorts om kommunerna inte hade varit valkretsindelade. Antalet utjämningsmandat räcker dock inte till för att i samtliga fall jämna ut de avvikelser från proportionalitet som uppkommer som en följd av valkretsindelningen. Kommittén har även gjort motsvarande beräkningar med tillämpning av den jämkande uddatalsmetoden med det första delningstalet minskat till 1,2 samt med tillämpning av en särskild småpartispärr på . Undersökningarna visar att en sänkning av delningstalet medför att de små partierna vinner något fler mandat på de större partiernas bekostnad. Om en spärr på tillämpas tar de större partierna tillbaka en del av de mandat som dessa skulle ha förlorat på ett utjämningssystem utan spärr, medan en spärr på medför att antalet erhållna mandat i stort sett blir detsamma som med tillämpning av den nuvarande ordningen. Kommittén har också undersökt effekterna av att införa en särskild småpartispärr i kommuner som inte är valkretsindelade. Dessa undersökningar visar val att en spärr på hade lett till en omfördelning av totalt omkring 30 mandat i de 209 berörda kommunerna medan en spärr på hade lett till att cirka 200 mandat skulle ha tillfallit andra partier i fördelningen. Det ska jämföras med det totala antalet mandat som ska fördelas, cirka 4 500. I den översyn av valsystemet som genomförde framhölls bl.a. att i omkring 10 av de 79 kommuner som var valkretsindelade vid val skulle den politiska konstellationen som efter valet bildade majoritet i fullmäktige inte ha fått en egen majoritet om samma ordning som gäller för landstingsvalen hade tillämpats (SOU 2008:125 s. 197). Några motsvarande beräkningar av majoritetsförhållandena efter de kommunala valen 2010 har inte gjorts av vallagskommitté. Ett kommunproportionellt valsystem införs Regeringen delar kommitténs uppfattning att regleringen om val till kommunfullmäktige bör vara så utformad att den leder till en fördelning av mandaten mellan partierna som, bortsett från de effekter som uppkommer som en följd av eventuella spärregler mot små partier, är proportionell i förhållande till partiernas röstandelar i hela kommunen. De undersökningar som kommittén har genomfört visar visserligen att det nuvarande valsystemet regelmässigt ger en fördelning av mandaten som relativt nära överensstämmer med en kommunproportionell fördelning. Uppdelningen i valkretsar ger dock ett visst utrymme för avvikelser i detta avseende. Även om de avvikelser som har uppkommit vid de allmänna valen får anses vara relativt små – i flertalet fall bara ett eller två mandat i de valkretsindelade kommunerna – innebär systemets utformning att fördelningen systematiskt kan komma att gynna eller missgynna partier av en viss storlek och att de avvikelser som upp- kommer i vissa fall även får till följd att de partier som får en majoritet 2013/14:48 av mandaten i fullmäktige inte har en majoritet av väljarna bakom sig. Det är enligt regeringens mening inte tillfredsställande att systemet ger upphov till sådana effekter. Det är inte heller en helt tillfredsställande ordning att de spärreffekter som uppkommer som en följd av den faktiska spärren i mycket hög grad är beroende av kommunfullmäktiges beslut om hur stora de olika valkretsarna i kommunen ska vara. Kommittén föreslår att systemet för val till kommunfullmäktige utformas på i huvudsak samma sätt som systemet för landstingsval, dvs. med nio tiondelar av mandaten fördelade som fasta valkretsmandat utifrån partiernas röstandelar i varje valkrets för sig och en tiondel av mandaten fördelade som utjämningsmandat utifrån partiernas röstandelar i hela kommunen. Förslaget har fått ett i huvudsak positivt mottagande av remissinstanserna. Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att regleringen om val till kommunfullmäktige bör ändras för att skapa ökade förutsättningar för proportionalitet vid mandatfördelningen. Regeringen delar även kommitténs uppfattning att landstingsmodellen bör väljas för att åstadkomma ett sådant resultat. Det har ett egenvärde att valsystemet för samtliga val är någorlunda enhetligt utformat. Det kan konstateras att ett valsystem enligt landstingsmodellen, med fasta valkretsmandat och utjämningsmandat, kan utformas så att det förmår att åstadkomma proportionella valresultat även om antalet mandat i varje valkrets inte är särskilt stort eller valkretsarnas storlek varierar påtagligt. Detta är av särskilt värde när det gäller kommunvalen eftersom det ger goda möjligheter för fullmäktige att anpassa valkretsarna till de särskilda förhållanden som råder i kommunen utan att stor hänsyn måste tas till vilka effekter en förändring av valkretsarna kan få från proportionalitetssynpunkt. Indelningen kan göras enbart utifrån vad som från valtekniska, partiorganisatoriska och liknande synpunkter bedöms lämpligt. Det ligger också i valsystemets konstruktion att den proportionella fördelningen av mandaten inte kan rubbas nämnvärt genom konstlade partibildningar eller andra valtekniska manövrer. i län saknar en analys av vad förslaget kan tänkas innebära i fråga om möjligheterna att tillförsäkra representation från alla delar av valområdet och anser att det behöver övervägas ytterligare. Regeringen delar inte den uppfattningen. Enligt regeringens mening medför den av kommittén föreslagna ordningen, dvs. med nio tiondelar fasta valkretsmandat och återstoden utjämningsmandat samt återföring av överskjutande mandat (se nedan), att systemets förmåga att generera proportionella valresultat kan säkerställas utan att detta medför att den lokala anknytningen blir lidande i någon beaktansvärd utsträckning. Det är också en klar fördel att komplexiteten i systemet kan begränsas genom att samma system tillämpas i både landstingsval och kommunval. Regeringen ställer sig alltså bakom kommitténs förslag att införa ett kommunproportionellt valsystem enligt landstingsmodellen. Återföring av överskjutande mandat Avvikelser från kommunproportionalitet vid mandatfördelningen i de valkretsindelade kommunerna förekom vid allmänna val i 75 av 79 kommuner och vid val i 75 av 81 kommuner. Med en tillämpning av landstingsmodellen skulle i 2006 respektive val avvikelser i stället ha uppkommit i 9 respektive 7 kommuner. Den föreslagna modellen skapar med andra ord avsevärt bättre förutsättningar att uppnå ett kommunproportionellt valresultat än den nuvarande ordningen. Utjämningsmandaten räcker emellertid inte till för att i samtliga fall utjämna avvikelser som kan uppkomma. Kommittén föreslår därför att valsystemet för val till kommunfullmäktige, i likhet med vad som föreslås för val till , ska kompletteras med en möjlighet att återföra mandat för att under alla förhållanden säkra en proportionell fördelning av mandaten. En stor majoritet av remissinstanserna instämmer i eller lämnar förslaget utan invändningar. Systemet med återföring av mandat avstyrks dock av . Regeringen konstaterar att kommitténs förslag innebär att proportionaliteten i kommunvalen kan säkerställas fullt ut som regleringen för dessa val får en utformning som överensstämmer med den ordning som föreslås gälla för riksdagsvalen. Om ett system med återföring av mandat inte införs finns en risk att avvikelser i vissa fall kan uppstå vid mandatfördelningen i kommunerna. Denna risk är särskilt påtaglig när relativt sett få mandat ska fördelas mellan många partier. Till skillnad från anser regeringen att intresset av att valresultatet blir kommunproportionellt väger tyngre än intresset av att väljaropinionens lokala förankring tydligt återspeglas i de valkretsindelade kommunerna. Regeringen anser därför, i likhet med den stora majoriteten remissinstanser, att kommitténs förslag om återföring av mandat i kommunvalen bör genomföras. Regeringens ställningstagande innebär att valsystemet enligt den ovan föreslagna landstingsmodellen, med en fördelning av fasta valkretsmandat och utjämningsmandat, bör kompletteras med regler om återföring av mandat i de valkretsindelade kommunerna på liknande sätt som föreslås för riksdagsvalen (avsnitt 4.1.3). Detta innebär alltså att om ett parti har fått fler fasta valkretsmandat än som motsvarar en kommunproportionell fördelning av samtliga mandat i kommunen ska överskjutande mandat återföras och fördelas som fasta valkretsmandat mellan de övriga partierna i valkretsen. Återföringen ska göras i den eller de kretsar där partiet har tilldelats mandatet eller mandaten med lägst jämförelsetal. Vid lika jämförelsetal avgör i vilken ordning återföring ska göras. Vid fördelningen av återförda mandat bortses från partier som har fått mandat motsvarande en kommunproportionell fördelning. Om två eller flera återförda mandat i flera valkretsar ska fördelas görs det i den ordningen att det parti av dem som står i tur att få mandaten som har högst jämförelsetal får första mandatet och det parti som har lägsta jämförelsetalet får sista mandatet. Vid lika jämförelsetal avgör i vilken ordning mandaten ska fördelas. Ett parti som inte har klarat småpartispärren (se nedan) deltar inte i fördelningen av återförda mandat då detta parti inte står i tur att få ett mandat beräknat utifrån resultatet i valet som helhet. Första delningstalet ändras till 1,2 För att öka proportionaliteten vid fördelningen av de fasta mandaten och minska behovet av att återföra mandat i valkretsarna, föreslår kommittén – i likhet med vad som föreslås för riksdagsvalen – att första delningstalet vid tillämpningen av den jämkade uddatalsmetoden i kommunvalen ändras från 1,4 till 1,2. En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. Några remissinstanser, bl.a. Kungl. Tekniska högskolan, pekar på att kommittén inte har gjort några egna beräkningar som visar att man åstadkommer proportionella resultat genom en sådan sänkning vid val till kommunfullmäktige. Högskolan anser bl.a. mot den bakgrunden att den rena uddatalsmetoden i stället borde tillämpas. och anser att den rena uddatalsmetoden borde tillämpas. Som framgår i avsnitt 4.1.4 gör regeringen bedömningen att mandatfördelningen i riksdagsvalen bör göras med tillämpning av den jämkade uddatalsmetoden med 1,2 som första delningstal för att i största möjliga mån undvika avvikelser från en riksproportionell fördelning av de fasta valkretsmandaten. Valsystemets komplexitet skulle öka betydligt om olika fördelningsmetoder tillämpas i olika allmänna val. Även om det inte kan uteslutas att en tillämpning av den rena uddatalsmetoden i vissa fall skulle kunna generera ett mer proportionellt resultat vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten i kommunvalen än den jämkade uddatalsmetoden, instämmer regeringen mot den angivna bakgrunden i kommitténs bedömning att den jämkade uddatalsmetoden med 1,2 som första delningstal bör tillämpas också i val till kommunfullmäktige. Småpartispärr i kommunala val Kommunfullmäktige är den representativa nivån i det politiska systemet som ligger närmast väljarna. Regeringen anser att det är av stor vikt för tilltron till detta system att olika meningsriktningar i skilda frågor, som är av betydelse för dem som är bosatta i kommunerna, ges möjligheter att på lika villkor bli företrädda i fullmäktige. Eftersom styrelseformen i kommunerna inte som i bygger på parlamentarismens principer utan på samstyre finns det, som är inne på, också skillnader mellan dessa valtyper som medför att det inte är möjligt att utan vidare överföra de principer i valsystemet som gäller för riksdagsvalen på den kommunala nivån. Det gäller t.ex. i fråga om behovet av att undvika en fragmentering av den beslutande församlingen. Detta är inte lika framträdande som på riksnivån.