prop · H1031 · 2013-09-18 00:00:00 — Med undantag av tillstyrker de förslaget om en kvot för särskilt anvisade biodrivmedel med extra fördelar som syftar till att främja mer avancerade biodrivmedel. () anser att det finns risk för marknadsmakt när det gäller kvoten på 3,5 volymprocent för dieselbränsle, eftersom det bara finns ett fåtal leverantörer. anser att om merparten av de 3,5 volymprocenten ska uppfyllas med HVO från tallolja kan det bli problem för den industri som använder talloljan som råvara till högförädlade produkter eftersom tallolja är en begränsad resurs. och anser att den särskilda kvoten bör vara gemensam för bensin och dieselbränsle och för att vara teknikneutral bör den få uppfyllas valfritt antingen via bensin- eller dieselbränslespecifikationerna. anser även att de långsiktiga villkoren är osäkra eftersom lagförslaget ger regeringen eller den myndighet som regeringen utser möjligheten att förändra bestämmelserna, till exempel om hur andelen biodrivmedel ska beräknas och uppfyllas. tillstyrker förslaget om att det bör säkerställas att färdigbearbetad E85 och ED95 som tagits in med BUT-tillstånd inte kan användas för att uppfylla kvoten. föreslår att bestämmelsen utformas så att odenaturerad etanol som har denaturerats under tullförfarandet BUT kan användas för uppfyllande av kvotplikten för bensin. Kollegiet bedömer annars att konkurrensen snedvrids mellan de företag som importerar denaturerad etanol från tredje land jämfört med de företag som har tillstånd till BUT för denaturering av etanol eftersom tullsatsen blir densamma för dessa företag. Skälen för regeringens förslag: Kvotpliktssystemet utveckling över tiden, inklusive frågan om kvoternas storlek, diskuteras i avsnitt 6.19.3. I detta avsnitt redogör regeringen för sin bedömning i frågor som handlar om hur kvoterna ska beräknas. Det föreslås i denna proposition att andelen biodrivmedel i dieselbränsle ska uppgå till sammanlagt minst 9,5 volymprocent av den kvotpliktiga volymen. Det är en ambitiös nivå som bedöms vara praktiskt genomförbar mot bakgrund av de bestämmelser om möjliga inblandningar som finns i drivmedelslagen (2011:319) och hur marknaden ser ut och fungerar . Enligt drivmedelslagen får dieselbränsle innehålla maximalt 7 volymprocent FAME (fettsyrametylestrar). Det finns däremot ingen begränsning för andelen syntetiskt biodieselbränsle såsom hydrerad vegetabilisk olja (HVO) eftersom HVO är kemiskt nästan identisk med det dieselbränsle som den ersätter. utgjorde FAME 4,9 volymprocent av den sålda volymen dieselbränsle. Den totala andelen HVO uppgick till knappt en volymprocent. HVO bedöms ha ökat till omkring två volymprocent. Drygt 80 volymprocent av allt dieselbränsle som såldes innehöll biodrivmedel (FAME eller HVO), en andel som beräknas ha ökat . Inblandningen av FAME uppgår till mellan 5 och 7 volymprocent i dieselbränsle som säljs på publika säljställen, dvs. i princip maximal tillåten inblandning av FAME i dieselbränsle enligt drivmedelslagen. En stor del av dieselbränsle som säljs utan inblandning av biodrivmedel bedöms användas i sådana verksamheter som ger rätt till skattenedsättning, såsom arbetsfordon inom skogsbruk, jordbruk, gruvnäring och användning i skepp och tåg samt för elproduktion. startade ett drivmedelsbolag försäljning av ett dieselbränsle med 7 volymprocent FAME och upp till 23 volymprocent HVO från tallolja. Ytterligare två drivmedelsbolag har lanserat ett dieselbränsle med inblandning av ca 7 volymprocent FAME och 15–17 volymprocent HVO baserad på bl.a. rapsolja och animaliska fetter. Alla dieselbränslefordon bedöms kunna köras på dieselbränsle med upp till 7 volymprocent FAME. HVO som kemiskt fungerar nästan identiskt som dieselbränsle kan blandas in i konventionellt dieselbränsle till höga nivåer och ändå klara bränslestandarden och det kan användas i alla dieselbränslefordon utan särskilda anpassningar. Då ökad inblandning av FAME och HVO inte kräver anpassning av tankstationer eller depåer är bedömningen att kvoten kan sättas högre än dagens faktiska inblandningsnivåer . Det föreslås därför att kvoten för dieselbränsle vid införandet ska vara minst 9,5 volymprocent. Särskild kvot för biodrivmedel med extra fördelar Andelen biodrivmedel i dieselbränsle på minst 9,5 volymprocent bör inte i sin helhet få uppfyllas med valfritt biodrivmedel. Förnybartdirektivet ger ett visst utrymme för medlemsstaterna att ge stöd åt biodrivmedel som tillverkas av råvaror som kan anses ha extra fördelar utöver de s.k. hållbarhetskriterierna. I förnybartdirektivet anges att biodrivmedel med extra fördelar får främjas genom att hänsyn tas till de högre produktionskostnader som dessa biodrivmedel har jämfört med traditionella biodrivmedel. De biodrivmedel som kan anses ha extra fördelar utöver hållbarhetskriterierna är de som brukar kallas för andra generationens biodrivmedel. Dessa biodrivmedel är enligt nuvarande lydelse i förnybartdirektivet producerade av avfall, restprodukter, icke-livsmedel cellulosa eller lignocellulosa. De medför extra fördelar bl.a. genom att bidra till diversifiering av råvaror och genom att inte konkurrera om den begränsade tillgången på jordbruksmark. Sådana andra generationens biodrivmedel får, enligt direktivet, dubbelräknas mot det nationella målet då rapporterar andelen energi från förnybara energikällor i transporter. Det bedöms viktigt att säkerställa en tillräcklig marknad för andra generationens biodrivmedel med hänsyn till de högre produktionskostnader som dessa drivmedel har. Möjligheten som finns att främja sådana biodrivmedel bör därför utnyttjas i det kvotpliktssystem som föreslås. Användningen av de uppräknade råvarorna bör stimuleras inom det föreslagna kvotpliktssystemet genom att det införs en särskild kvot som innebär att viss volymprocent av kvotplikten endast får uppfyllas med särskilt anvisade biodrivmedel. Bedömningen är att regler bör tas fram som anger att minst 3,5 volymprocent av den totala kvotpliktiga volymen ska uppfyllas med de biodrivmedel som enligt redovisningen ovan kan anses ha extra fördelar utöver hållbarhetskriterierna. Regeringen är positiv till att införa en särskild kvot för andra generationens biodrivmedel som kan ersätta bensin, vilket några remissinstanser föreslagit, men delar bedömningen i promemorian att det som ett första steg är lämpligt att begränsa en sådan särskild kvot till dieselbränsle. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få ett bemyndigande att meddela ytterligare föreskrifter om vad som avses med särskilt anvisade biodrivmedel och om hur andelen biodrivmedel i dieselbränsle ska beräknas och uppfyllas. efterfrågat en analys av hur förslagen om bemyndiganden förhåller sig till 8 kap. 3 § andra stycket andra punkten regeringsformen enligt vilken framgår att inte får delegera föreskrifter om skatt. Regeringens bedömning är att det är möjligt att delegera föreskriftsrätt avseende kvotplikt eftersom bestämmelserna i den föreslagna lagen om kvotplikt för biodrivmedel inte påverkar eller påverkas av förslaget om ändringar i lagen om skatt på energi. Uttaget av energiskatt på biodrivmedel styrs inte av kvoten. Förslagen har behandlats gemensamt av det skälet att de tillsammans innebär ett nytt sätt att stödja biodrivmedel. Kammarrättens synpunkt avseende skattereglerna bemöts i avsnitt 6.19.13. Upp till 6 volymprocent av kvoten bör således få uppfyllas med alla hållbara biodrivmedel som blandas in eller ingår i dieselbränsle. Eftersom HVO och andra biodrivmedel som kan ersätta dieselbränsle fortsättningsvis antas vara något dyrare på marknaden än FAME, bedöms förslaget leda till en ökad låginblandning av FAME, från dagens 4,9 volymprocent till knappt 6 volymprocent av totala dieselbränsleanvändningen . Det innebär att inblandning av FAME sannolikt kommer att ske i en större andel av det dieselbränsle som säljs utan biodrivmedel, för användning i bl.a. industri, jord- och skogsbruk och järnväg. Det bedöms med få undantag vara möjligt att använda dieselbränsle med inblandning av FAME upp till 7 volymprocent även i dessa verksamheter. För användning i dieselbränslemotorer på båtar kan det även fortsättningsvis finnas behov av att använda dieselbränsle utan inblandning av FAME då FAME binder vatten lättare än fossilt dieselbränsle. Denna användning står dock för en mycket liten andel och bör inte nämnvärt påverka de kvotskyldigas möjlighet att uppfylla kvoten. I större båtar och skepp används i stor utsträckning bränslen som inte omfattas av dieselbränsledefinitionen i drivmedelslagen och dessa bränslen kommer därför inte att omfattas av kvotplikt. Bedömningen är att drivmedelsleverantörerna numera har god kontroll på de problem med sämre köldegenskaper och utfällning i dieselbränsle med FAME som kunde förekomma tidigare. Det kan dock förekomma att drivmedelsleverantörerna på grund av varierande egenskaper i FAME i vissa fall inte kan blanda in lika hög andel FAME i främst norra . periodvisa behov med lägre FAME-inblandning i de norra delarna av landet och användning i båtar bedöms behov av dieselbränsle utan inblandning av FAME finnas i verksamhet där dieselbränslen behöver lagras . Det kan vara användning i reservkraftaggregat eller i annan verksamhet som kräver lagring i egna tankar och där omsättningen av dieselbränslen är låg. Drivmedelsleverantörerna bedöms dock även fortsättningsvis kunna sälja dieselbränsle utan inblandning av FAME till de som har behov av det och ändå uppfylla sin kvot, bl.a. genom ökad inblandning av HVO. Dieselbränsle med inblandning av HVO kan användas i alla dieselbränslemotorer på samma sätt som konventionellt dieselbränsle och har samma lagringsegenskaper som konventionellt dieselbränsle. Kvotplikten bedöms därför kunna uppfyllas även av kvotskyldiga som främst använder eller levererar dieselbränsle helt utan inblandning av FAME. Andelen HVO som blandas in i dieselbränsle förväntas öka till ca 3,5 volymprocent i samband med ikraftträdandet av den föreslagna lagen, då absoluta merparten av den särskilda kvoten för andra generationens biodrivmedel bedöms uppfyllas med HVO. Förutom HVO från tallolja bedöms användningen av HVO från andra restprodukter och avfall, bl.a. slakterirester, öka. En viss andel av den särskilda kvoten kan även komma att uppfyllas med FAME från fett- och oljerika avfall och restprodukter. VTI har framfört att det finns risk för marknadsmakt när det gäller kvoten på 3,5 volymprocent för dieselbränsle eftersom det bara finns ett fåtal leverantörer och anser att om merparten av de 3,5 volymprocenten ska uppfyllas med HVO från tallolja kan det bli problem för den industri som använder tallolja eftersom tallolja är en begränsad resurs. I dessa delar gör regeringen bedömningen att förslagets påverkan torde bli begränsad eftersom marknaden för biodrivmedel och råvaror är global. Det anges i förnybartdirektivet (artikel 21.2) att bidraget från biodrivmedel som produceras från avfall, restprodukter, cellulosa från icke-livsmedel samt material som innehåller både cellulosa och lignin ska räknas dubbelt jämfört med andra biodrivmedel när operatörerna ska visa att de uppfyller nationella kvoter för energi från förnybara energikällor och målet om andelen energi från förnybara energikällor i samtliga transporter. Sådana biodrivmedel dubbelräknas i rapportering av andelen energi från förnybara energikällor i transporter. I är det biogas och HVO som står för den största andelen biodrivmedel som dubbelräknas mot det nationella målet avseende förnybar energi i transportsektorn. När det gäller dubbelräkningsregeln i förnybartdirektivet omfattas den inte av de regler som även anses ha en effekt på den inre marknaden. Detta framgår av skäl 94 i direktivets skälavsnitt. Genom det i promemorian föreslagna kvotpliktssystemet främjas biodrivmedel av det slag som räknas upp i förnybartdirektivet genom att de kan användas för att uppfylla den särskilda kvoten för dieselbränsle (se föregående avsnitt). Då goda förutsättningar för särskilt anvisade biodrivmedel med extra fördelar säkerställs genom en särskild kvot görs bedömningen att dubbelräkningsregeln som finns i direktivet inte behöver införas för att syftet med direktivet ska uppnås. I det förslag om ändringar i förnybartdirektivet och bränslekvalitetsdirektivet som EU- kommissionen lade fram (jfr avsnitt 6.19.2.2) föreslås att artikel 21 helt slopas. Det föreslås även långtgående förändringar i bestämmelserna hur medlemsstaterna ska räkna vissa biodrivmedel dubbelt eller fyrfaldigt mot andelsmålen i förnybartdirektivet. Utgången av pågående förhandlingar är osäker. Mot bakgrund av ovanstående är regeringens bedömning att man bör avvakta med att införa dubbelräkning i kvoten. De remissinstanser som kommenterat denna aspekt av förslaget är inte av någon annan uppfattning. I det fall dubbelräkning behöver införas bör de biodrivmedel som får dubbelräknas vid den nationella rapporteringen av andelen förnybar energi i transportsektorn även dubbelräknas vid kvotuppfyllnad av biodrivmedel i bensin och dieselbränsle. Då bör kvotnivåerna i förslaget justeras så att den faktiska mängd biodrivmedel som får dubbelräknas vid den nationella rapporteringen av andelen förnybar energi i transportsektorn inte minskar. Om regler om dubbelräkning måste införas av unionsrättsliga skäl bör det kunna ske med kort varsel. Därför har det bemyndigande som regeringen föreslås få utformats så att det även kan omfatta bestämmelser om dubbelräkning och sådana regler bör då kunna införas på förordningsnivå. Bemyndigandet som kan bli aktuellt är utformat så att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om vad som avses med särskilt anvisade biodrivmedel och om hur andelen biodrivmedel i dieselbränsle ska beräknas och uppfyllas. Bensin får enligt drivmedelslagen innehålla maximalt 10 volymprocent etanol. Bensin som innehåller mer än 5 volymprocent ska märkas särskilt vid tankstationen (s.k. E10). Den totala andelen biodrivmedel i bensin uppgår till 4,8 volymprocent och består uteslutande av etanol. I princip all blyfri 95-oktanig bensin innehåller 5 volymprocent etanol. Den 98-oktaniga bensinen innehåller ofta mindre eller ingen inblandning av etanol. Kvotpliktsystemet syftar till att öka andelen biodrivmedel i bensin. För att ge drivmedelseverantörerna tid för nödvändig anpassning av tankstationer och i viss mån depåer är bedömningen att kvoten initialt bör sättas till dagens nivå, dvs. 4,8 volymprocent, för att höjas till minst 7 volymprocent . Kvoten för bensin kommer då att höjas i samband med byte till sommarkvalitet på bensinen. Byte till sommarkvalitet ska enligt drivmedelslagens bestämmelser vara klart i hela landet . Stora flertalet av länen ska dock övergå till sommarkvalitet vilket lämpligen bör vara styrande för när kravet på ökning av inblandningen ska genomföras. Detta torde inte innebära några problem för de län där sommar räknas eftersom kvoten kan balanseras . Inblandningen av biodrivmedel i merparten av såld bensin kommer således att öka till 7–10 volymprocent. Därmed introduceras en ny bensinkvalitet, E10, på den svenska marknaden. Då E10 introduceras kommer det sannolikt att ske på de flesta tankstationer i landet. Bedömningen är att E10 främst kommer att ersätta dagens 95-oktaniga bensin medan dagens 98- oktaniga bensin sannolikt kommer att innehålla mindre än 5 volymprocent etanol, precis som . Ytterligare justeringar av kvoten kan övervägas utifrån erfarenheter från introduk- tionen av och mot bakgrund av utfallet i kommande förhandlingar av förslag om ändringar i förnybartdirektivet och bränslekvalitetsdirektivet. Bensinkvotens utformning bör utvecklas, så att den på ett sätt som motsvarar dieselkvoten stimulerar till ökad andel biodrivmedel med extra fördelar, beaktande av när dessa biodrivmedel kan göras kommersiellt tillgängliga på marknaden. Remissinstansernas synpunkter i dessa delar bemöts i avsnitt 6.19.3. Beträffande hanteringen av alkylatbensin hänvisas till avsnitt 6.19.4. I den remitterade promemorian angavs att ett par svenska företag har tillstånd att genom ett särskilt förfarande, bearbetning under tullkontroll (BUT), importera etanol från länder utanför EU till en lägre tullsats än vad som gäller i övrigt för etanol och att tillstånden gäller import av etanol för bearbetning till biobränslena E85 och ED95. Det angavs vidare att för att förutsättningarna för de villkor som gäller för nuvarande BUT-tillstånd inte skulle ändras borde det säkerställas att färdigbearbetad E85 och ED95 som tagits in med BUT-tillstånd inte skulle kunna användas för att uppfylla kvoten. Det bedömdes dock att regler om detta liksom övriga detaljerade bestämmelser om hur kvoten skulle få uppfyllas inte borde finnas i lag utan att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer borde få ett bemyndigande att meddela föreskrifter om hur andelen biodrivmedel i bensin skulle beräknas och uppfyllas. tillstyrker förslaget om att det bör säkerställas att färdigbearbetad E85 och ED95 som tagits in med BUT-tillstånd inte kan användas för att uppfylla kvoten. föreslår däremot att bestämmelsen utformas så att odenaturerad etanol som har denaturerats under tullförfarandet BUT kan användas för uppfyllande av kvotplikten för bensin eftersom kollegiet annars bedömer att konkurrensen snedvrids mellan de företag som importerar denaturerad etanol från tredje land jämfört med de företag som har tillstånd till BUT för denaturering av etanol eftersom tullsatsen blir densamma för dessa företag. Regeringen delar bedömningen i promemorian att detaljerade bestämmelser om beräkning av hur andelen biodrivmedel i bensin ska beräknas och uppfyllas bör finnas på förordningsnivå och att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få ett bemyndigande att meddela sådana föreskrifter. De synpunkter som har framförts av remissinstanserna avseende möjligheten att uppfylla kvoten med etanol som tagits in med BUT- tillstånd får därför övervägas i samband med utarbetandet av förordningen. Remissinstansernas synpunkter när det gäller avskaffandet av det s.k. tullvillkoret bemöts i avsnitt 6.19.15.4. Lagförslaget i ärendet finns i avsnitt 3.2. Regeringens förslag: Kvotplikten får endast fullgöras med biodrivmedel som uppfyller hållbarhetskriterierna enligt lagen om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: () och Plast- och kemiföretagen stödjer att hållbarhetskriterier används som grund för att biodrivmedel ska få ingå i kvoten. Skälen för regeringens förslag: Som närmare redovisats i avsnitt 6.19.2.2 följer det av förnybartdirektivet att endast sådana biodrivmedel som uppfyller hållbarhetskriterierna får beaktas bl.a. vid mätning av hur kvoter för energi från förnybara energikällor uppfylls. Därför bör endast den kvot som föreslås få uppfyllas med biodrivmedel som uppfyller hållbarhetskriterierna enligt lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. Kontroll av huruvida hållbarhetskriterierna är uppfyllda eller inte bör göras inom ramen för den tillsyn som föreslås utföras av den myndighet som regeringen bestämmer. I avsnitt 6.19.9 om tillsyn anges att () är bäst lämpad för att bli tillsynsmyndighet bl.a. genom att myndigheten hanterar frågor om hållbarhetskriterier. 6.19.7 Årlig redovisning av kvotplikt Regeringens förslag: Den som är kvotskyldig ska redovisa till tillsynsmyndigheten hur kvotplikten har uppfyllts under det föregående kalenderåret. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om redovisning av kvotplikt. En förseningsavgift på ska tas ut av en kvotskyldig som inte lämnar en redovisning om hur kvotplikten har uppfyllts i rätt tid. Förseningsavgiften får sättas ned eller efterges om det finns synnerliga skäl. prövar frågor om förseningsavgiften. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om förseningsavgiften. Om en förseningsavgift inte har betalats efter betalningsuppmaning ska avgiften lämnas för indrivning. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Trafikanalys stödjer förslaget om att kvotplikten ska uppfyllas på årsbasis, eftersom det möjliggör årstidsvariationer och även viss geografisk differentiering samt i viss mån även ger möjlighet till variation av inblandning till olika typer av användare. anser att redovisning av kvotplikt bör ske harmoniserat med drivmedelslagen och hållbarhetslagen genom samrapportering till myndigheten. och () stödjer att åläggs att lämna ut uppgifter till ledning för bedömning om vilka aktörer som ska vara kvotskyldiga. anser att en snävare formulering av den sekretessbrytande bestämmelsen som på förordningsnivå ska reglera uppgiftslämnande till bör övervägas och att bestämmelsen kan formuleras med utgångspunkt från de faktiska uppgifter som bedöms behöva för utredning och tillsyn. Skälen för regeringens förslag Enligt förslaget ska kvoten uppfyllas för ett kalenderår. Detta torde underlätta för företagen eftersom kvoten kan balanseras så att eventuella variationer mellan sommar- och vinterkvalitet, oförutsedda händelser och förändringar på marknaden lättare kan hanteras. Företagens redovisning av kvotuppfyllnaden kommer därför bara att behöva göras en gång . Remissinstanserna har inte varit av någon annan uppfattning. är i hög utsträckning samma företag som omfattas av rapporteringsskyldighet till enligt drivmedelslagen och hållbarhetslagen. Det är också delvis samma uppgifter som redovisas vid dessa rapporteringar som kommer att behöva redovisas för att visa hur kvotplikten har uppfyllts. Redovisningen bör därför, som anför, samordnas med övrig rapportering som följer av drivmedelslagen och hållbarhetslagen så att de administrativa kostnaderna för företagen och för tillsynsmyndigheten minimeras. Regler om tidpunkt och andra detaljerade bestämmelser om redovisning av kvotplikt bör dock inte finnas på lagnivå. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter i dessa frågor. Inget anmälningsförfarande för kvotskyldiga Inget särskilt anmälningsförfarande för kvotskyldiga företag föreslås. Genom punktskattedeklarationer får uppgifter om vilka företag som är skattskyldiga för kvotpliktiga volymer. Eftersom kvotplikten knyts till skattskyldigheten för bensin och dieselbränsle kan uppgifter från beskattningsdatabasen användas som utgångspunkt för att fastställa vilka som är kvotskyldiga. Detta bedöms ur administrativ synpunkt vara bättre än en anmälningsskyldighet. SPBI och stödjer detta förslag. Uppgifterna från beskattningsdatabasen kan även komma att underlätta tillsynen av efterlevnaden av lagen. Uppgifterna i beskattningsdatabasen omfattas visserligen av sekretess enligt 27 kap. 1 § andra stycket första punkten offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Det följer dock av 10 kap. 28 § samma lag att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. måste därför åläggas en uppgiftsskyldighet i lag eller förordning för att sekretessen inte ska utgöra hinder för att de aktuella uppgifterna ska kunna lämnas ut. Den sekretessbrytande bestämmelsen bör lämpligen införas på förordningsnivå. De synpunkter som framfört angående den sekretessbrytande bestämmelsen bör enligt regeringens bedömning övervägas i samband med utarbetandet av förordningsbestämmelsen. Uppgifterna om en enskilds affärs- och driftsförhållanden som med stöd av denna uppgiftsskyldighet överförs till kommer där att vara sekretessreglerade i enlighet med 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen och 9 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) vilket innebär att sekretess gäller om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgifterna röjs.