prop · H00393 · 2013-03-26 00:00:00 — I kommissionens förslag av till byggproduktför- ordningen, KOM(2008) 311 slutlig, föreslås att byggproduktdirektivet ersätts med en förordning i syfte att definiera målen för gemenskapslag- stiftningen bättre och att underlätta dess genomförande genom några förenklade förfaranden som är särskilt inriktade på att minska den admi- nistrativa bördan för företagen, särskilt små och medelstora företag. Vidare sägs att avlägsnande av tekniska hinder inom byggområdet, i den utsträckning de inte kan avlägsnas genom ömsesidigt erkännande av likvärdighet bland alla medlemsstater, endast kan nås genom att ett gemensamt tekniskt språk upprättas på vilket tillverkarna kommer att ange prestanda för de väsentliga egenskaperna hos de byggprodukter som de släpper ut på marknaden. Kommissionen har förutsatt att förordningen korrigerar de brister som uppdagats med byggproduktdirektivet samt uppfyller medlemsländernas 1 Europeiska kommissionen (2005): KOM(2005) 535 slutlig: Meddelande från kommissionen till , rådet, Europeiska och sociala kommittén och Genomförande av gemenskapens Lissabonprogram: en strategi för förenkling av lagstiftningen, . 2012/13:93 önskan om ett mer preciserat harmoniserat regelverk och ett klargörande av vad CE-märkningen egentligen innebär. Nya metoden anses inte vara lämplig lagstiftningsteknik för att nå målet att säkerställa fri rörlighet för och användning av byggprodukter. I byggproduktförordningen följs emellertid den nya rättsliga ramen som den definieras i varupaketet inom sådana områden som t.ex. kriterier för anmälan av anmälda organ och bestämmelser om marknadsövervakning. Byggproduktförordningen är inte en rättsakt enligt den nya metoden. Förordningen handlar inte om bedömning av överensstämmelse med krav i förordningen eller i en harmoniserad standard utan om bedömning och fortlöpande kontroll av byggprodukters väsentliga egenskaper. Vilka produktegenskaper som är väsentliga i respektive land avgörs av länder- nas nationella lagstiftning om krav på byggnadsverk. Dessa krav har länderna rätt att reglera och ryms inte inom unionens kompetensområde för den inre marknaden. Byggproduktförordningen harmoniserar därför inte några krav på byggnadsverk. Kommissionen ger mandat (uppdrag) till något av de europeiska stan- dardiseringsorganen. Till grund för dessa uppdrag ligger de nationella kraven på byggnadsverk och kommissionen ger enbart mandat under förutsättning att något medlemsland har behov av det. I mandaten be- stämmer kommissionen vilket system för bedömning och fortlöpande kontroll av prestanda för respektive väsentlig produktegenskap som ska användas (grad av tredjepartsinblandning). Dessa uppdrag ska resultera i harmoniserade standarder för de produktgrupper som bestämts i uppdra- get. Dessa harmoniserade standarder utgör grunden för tillverkaren att upprätta en prestandadeklaration med för alla parter tillförlitliga uppgifter om byggproduktens väsentliga egenskaper. Det är enbart sådana grundläggande krav på byggnadsverk som finns upptagna i byggproduktförordningens bilaga 1 som kan utgöra grund för att förbereda standardiseringsmandat. Genom byggproduktförordningen kan nu fler nationella krav på byggnadsverk ligga till grund för standardi- seringsmandat än vad som var fallet under byggproduktdirektivet, eftersom fler grundläggande krav på byggnadsverk upptagits i bilaga 1. För andra angelägna krav som resurshushållning med naturtillgångar och krav som rör byggnadsverks miljöpåverkan förutsätts enligt skäl 56 att miljödeklarationer används, när sådana finns tillgängliga. Byggproduktförordningen reglerar på ett detaljerat sätt hur produkt- egenskaper ska kunna göras kända och CE-märkas på ett gemensamt sätt när harmoniserade standarder ännu inte finns framtagna. Det sker genom att tekniska bedömningsorgan, utsedda av medlemsländerna, tar fram europeiska tekniska bedömningsdokument. Det är kommissionen som bestämmer vilket system för bedömning och fortlöpande kontroll av byggprodukternas prestanda i förhållande till deras väsentliga egenskaper som ska användas. När ett bedömningsdokument finns framtaget och när en teknisk bedömning har utfärdats kan tillverkaren upprätta en prestan- dadeklaration och CE-märka byggprodukten. Sammanfattningsvis bygger förslaget i stor utsträckning mer på befint- Prop. 2012/13:93 liga rutiner, förfaranden och infrastrukturer som stärks, förtydligas och förenklas än på att nya åtgärder och infrastrukturer införs. Nedan redo- görs i stora drag för det huvudsakliga innehållet i byggproduktförord- ningen. En av byggproduktförordningens huvuddelar handlar om metoder för att göra byggprodukters egenskaper kända. Detta sker bl.a. genom dekla- rationer av byggprodukternas egenskaper och prestanda som är viktiga för medlemsstaten. Prestandadeklarationen ska innehålla uppgifter om prestanda för de väsentliga egenskaperna med beaktande av bestämmel- serna för den avsedda användningen. Det speciella med förordningen är att tillverkaren alltid måste beakta de bestämmelser som är relevanta i det land tillverkaren avser att tillhandahålla produkten i. Tillverkare ska alltid ange byggproduktens avsedda användning. Pre- standadeklarationer får inte vara tomma. Om en tillverkare inte deklare- rar en viss produktegenskap måste denne ange att ingen prestanda är fastställd. Tillverkare måste dock alltid ange prestanda för minst en av de väsentliga egenskaperna hos byggprodukten. Enligt byggproduktförordningen ska viss information som finns speci- ficerad i och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemi- kaliemyndighet, ändring av direktiv /45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv /769/EEG och kommissionens direktiv /155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG, den s.k. REACH- förordningen, tillhandahållas tillsammans med prestandadeklarationen. I byggproduktförordningen fastställs vidare CE-märkningens särskilda betydelse för byggprodukter. CE-märkningen handlar om bedömning och fortlöpande kontroll av byggprodukters prestanda. Genom CE-märk- ningen garanterar tillverkaren att deklarerad prestanda stämmer överens med den faktiska. Byggproduktförordningen medför att alla tillverkare av byggprodukter som omfattas av en harmoniserad standard eller för vilken en europeisk teknisk bedömning har utfärdats måste upprätta en prestan- dadeklaration och anbringa CE-märkning. Om detta inte görs beläggs byggprodukten med försäljningsförbud. Medlemsländerna ska utgå från att en prestandadeklaration är korrekt och får heller inte förhindra tillhandahållande eller användning av CE- märkta produkter, under förutsättning att den angivna prestandan motsva- rar kraven för sådan användning i landet. Om produktens deklarerade prestanda inte motsvarar landets krav har länderna rätt att förbjuda an- vändning/försäljning av CE-märkta produkter. Skyldigheter för tillverkare eller tillverkares representanter, importörer och distributörer Byggproduktförordningen ställer detaljerade krav på alla ekonomiska operatörer, även de som ingår i distributionsledet, vilket enligt varu- paketet är nödvändigt för att upprätthålla förtroendet för CE-märkningen. I fråga om byggprodukter gäller det främst bestämmelser som stödjer tilltron till uppgifterna om produktprestanda, t.ex. måste importörer och distributörer se till att produkternas prestanda inte äventyras de ansvarar för produkten, såsom under transport och lagerhållning. Enligt nya metoden fastställs de väsentliga säkerhetskraven i rättsakter medan de tekniska detaljerna återfinns i s.k. harmoniserade standarder som det hänvisas till i EU-lagstiftningen. Byggproduktförordningen följer inte det modulsystem som används enligt rambeslut 768/2008/EG. Istället används ett unikt system för bedömning och fortlöpande kontroll av prestanda. Detta system avgör graden av tredjepartsinblandning, som generellt är stor när det gäller byggprodukter. Vilken grad av tredje- partsinblandning som ska tillämpas avgörs av kommissionen med beak- tande av vilka konsekvenser som kan uppstå för människors säkerhet och hälsa och för miljön. För varje harmoniserad standard som tas fram finns en samexistens- period. Vid datumet för samexistensperiodens början ska det vara möjligt att använda den harmoniserade standarden för att ta fram en prestanda- deklaration och CE-märka en byggprodukt som omfattas av denna stan- dard. kan även andra märkningar av en byggprodukts prestanda existera. Vid samexistensperiodens slut ska dock motstridiga nationella standarder upphävas och medlemsstaterna ska besluta att alla motstridiga nationella bestämmelser ska upphöra att gälla. Systemet för europeisk teknisk bedömning Om det inte finns någon harmoniserad standard utarbetad för en bygg- produkt finns möjlighet att ansöka om en europeisk teknisk bedömning (ETA European Technical Assessment) av en produkt hos ett tekniskt bedömningsorgan. En europeisk teknisk bedömning utgör grund för tillverkarens prestandadeklaration om produktens väsentliga egenskaper och därpå följande CE-märkning. För att en europeisk teknisk bedöm- ning ska kunna utföras krävs att det finns ett europeiskt tekniskt bedöm- ningsdokument för det tekniska bedömningsorganet att bedöma produk- ten mot. Som framgår av artikel 66.3 i byggproduktförordningen får befintliga publicerade riktlinjer för europeiska tekniska godkännanden under byggproduktdirektivet användas som europeiska bedömnings- dokument. Om det saknas en tillämplig riktlinje måste ett europeiskt tekniskt bedömningsdokument först upprättas och antas av de europeiska tekniska bedömningsorganens organisation. Systemet med tekniska bedömningsorgan och utformandet av europe- iska tekniska bedömningar är unikt för byggprodukter och saknar mot- svarighet i annan unionslagstiftning. Ett liknande system finns som nämnts under byggproduktdirektivet och syftet med ändringarna i bygg- produktförordningen är att åstadkomma ett mer effektivt system för be- dömning av bl.a. innovativa byggprodukters egenskaper. Kraven på bedömningsorganens kompetens är höga och har skärpts i förhållande till vad som anges för motsvarigheten i byggproduktdirek- tivet, se bilaga IV tabell 2 i byggproduktförordningen. Att medlems- staterna ska övervaka och utvärdera organens verksamhet är också nya och skärpta bestämmelser i byggproduktförordningen som träffar med- Prop. 2012/13:93 lemsstaterna. Om organet inte uppfyller kraven ska medlemsstaterna För byggprodukter eller byggprodukters egenskaper som kräver liten tredje partsinblandning finns enligt byggproduktförordningen ett förenk- lat förfarande. Det finns möjligheter för tillverkare att ersätta typprovning eller typberäkning med annan lämplig teknisk dokumentation i vissa särskilda fall. Anmälande myndigheter och anmälda organ På samma sätt som enligt byggproduktdirektivet finns möjlighet för medlemsstaterna att utse organ som bemyndigas att utföra tredjeparts- uppgifter under förfarandet för bedömning och fortlöpande kontroll av prestanda (anmälda organ). Medlemsstaterna ska även utse en anmälande myndighet som ansvarar för att inrätta och utföra de förfaranden som krävs för bedömning och anmälan av de organ som ska bemyndigas. Bestämmelserna bygger i stora delar på förordning (EG) nr 765/2008 och referensartiklarna i kapitel R4 i beslut 768/2008/EG. Anmälda organ kan enligt byggproduktförordningen även anmälas för kontroll av horisontella väsentliga egenskaper; reaktion vid brandpåver- kan, brandmotstånd, utvändig brandpåverkan, bullerdämpning och emissioner av farliga ämnen. Byggproduktförordningen innehåller också omfattande krav på anmälande myndigheter och anmälda organ rörande bl.a. opartiskhet, konfidentialitet och kompetens. Byggproduktförordningen ger medlemsstaterna rätt att ställa krav på att information som riktas till användarna av byggprodukterna ska vara på det egna språket eller de egna språken. Rörande handlingar som ska till- handahållas till myndigheter förutsätter byggproduktförordningen att myndigheter inte nödvändigtvis måste få handlingarna på landets språk utan det kan räcka med ett språk som lätt kan förstås av myndigheten. 6Ändringar i (2010:900) till följd av byggproduktförordningen Regeringens förslag: Lämplighetskravet för byggprodukter ska ut- vidgas till att omfatta också de tekniska egenskapskraven tillgänglig- het och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och oriente- ringsförmåga samt hushållning med vatten och avfall. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. har därutöver dels föreslagit att samtliga befintliga tekniska egenskapskrav på byggnadsverk ska indelas enligt bilaga 1 i byggproduktförordningen, dels att det i lagen ska anges att en förutsätt- ning för att avgöra en produkts lämplighet är att dess egenskaper är kända. Remissinstanserna: i har anfört att den inte ser behovet av att särskilt ange som en förutsättning för lämplighet att produkternas egenskaper är kända. I övrigt har remiss- instanserna inte haft några synpunkter. Skälen för regeringens förslag: 8 kap. 4 § inne- håller de tekniska egenskapskrav som ställs på byggnadsverk. Kraven under punkterna 16 överensstämmer med de krav som anges i bilaga 1 till byggproduktdirektivet. Enligt artikel 3 i byggproduktförordningen ska de grundläggande kra- ven för byggnadsverk som anges i bilaga 1 utgöra grunden för att för- bereda mandat om standarder och harmoniserade tekniska specifika- tioner. har föreslagit att samtliga befintliga tekniska egenskaps- krav på byggnadsverk i 8 kap. 4 § första stycket i möjligaste mån indelas i enlighet med bilaga 1 i byggproduktförord- ningen. Verket har dock anfört att det inte varit möjligt att redogöra för konsekvenserna av att anpassa det svenska regelverket fullt ut enligt bilaga 1 i byggproduktförordningen. Som skäl för sitt förslag till en annan indelning av de tekniska egenskapskraven har angett att det skulle underlätta verkets bevakning av att hänsyn tas till svenska nationella krav på byggnadsverk vid mandat- och standardiseringsarbetet m.m. och att det även bör underlätta verkets besvarande av frågor genom den särskilda kontaktpunkten. Regeringen bedömer att de tekniska egenskapskrav som räknas upp i 8 kap. 4 § första stycket 16, 8 och 9 i allt väsentligt står i överensstämmelse med de grundläggande krav på byggnadsverk som anges i byggproduktförordningens bilaga 1. Krav på byggprodukters lämplighet ska därför omfatta även de tekniska egenskapskraven i punk- terna 8 och 9 i 8 kap. 4 § första stycket , dvs. till- gänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller ori- enteringsförmåga samt hushållning med vatten och avfall. Även fort- sättningsvis finns i uppräkningen av de tekniska egenskapskraven ett inhemskt krav, nämligen punkt 7 om lämplighet för det avsedda ända- målet. Detta svenska krav kan inte utgöra grund för underlag till manda- tering av produktstandarder och får inte heller utgöra grund för nationella krav på produktnivå. Såsom har anfört finns det inget underlag för att bedöma konsekvenserna av en fullständig anpassning till bygg- produktförordningens bilaga 1. Enligt regeringens mening kan en annan indelning av de tekniska egenskapskraven i 8 kap. 4 § första stycket anstå till dess att ett fullständigt underlag finns för att bedöma konsekvenserna av en mera omfattande anpassning till den indelning som görs i bygg- produktförordningens bilaga 1. har i sin rapport föreslagit att det i lagen regleras att en förut- sättning för att avgöra en produkts lämplighet är att dess egenskaper är kända. Som skäl anför att den absoluta majoriteten av EU:s medlemsländer har krav på kända produktegenskaper i sina regelverk för byggande eftersom det annars är svårt att avgöra produktens lämplighet i Prop. 2012/13:93 det enskilda fallet. Regeringen ser inget behov av att särskilt ange som en förutsättning för en byggprodukts lämplighet att dess egen- skaper är kända. 6.2Utsläppande på marknaden och CE-märkning Regeringens förslag: Det ska införas en hänvisning i till förordning (EU) nr 305/2011 (byggproduktförord- ningen) som anger att det även där finns bestämmelser om villkor för att släppa ut och tillhandahålla byggprodukter på marknaden. Det ska också införas en bestämmelse om att en byggprodukt som inte omfat- tas av byggproduktförordningen får säljas här i landet endast om den är lämplig för avsedd användning enligt 8 kap. 19 §. För byggprodukter som ska vara CE-märkta enligt byggproduktför- ordningen ska bestämmelserna om märkning i förordning (EG) nr 765/2008 och lagen om ackreditering och teknisk kontroll gälla. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. har inte föreslagit någon särskild reglering avseende försäljning av byggprodukter som inte omfattas av byggproduktförordningen. Remissinstanserna: (Mark- och ) anför att regleringstekniken med hänvisningar framstår som otymplig och svårtillgänglig i den praktiska tillämpningen. Remissinstanserna har i övrigt inte haft några synpunkter. Skälen för regeringens förslag: För en byggprodukt som omfattas av en harmoniserad standard eller för vilken en europeisk teknisk bedöm- ning utfärdats är det i och med byggproduktförordningens ikraftträdande obligatoriskt med CE-märkning. Denna förändring medför stora konse- kvenser för tillverkarna varför det i lagen bör föras in en upplysning om att byggproduktförordningen innehåller bestämmelser om villkor för utsläppande och tillhandahållande av byggprodukter på marknaden. Vidare bör det enligt regeringens mening finnas kvar en bestämmelse om lämplighetskrav för byggprodukter som inte omfattas av byggpro- duktförordningen. En byggprodukts lämplighet avgörs av dess egen- skaper i förhållande till avsedd användning och de krav som ställs på det byggnadsverk som produkten ska ingå i. Bestämmelsen om ett lämplig- hetskrav för byggprodukter som inte omfattas av byggproduktförord- ningen bör ange att en byggprodukt får säljas här i landet för avsedd användning endast om den är lämplig enligt 8 kap. 19 § plan- och bygg- lagen. I 8 kap. 20 § används formuleringen släppas ut på mark- naden, vilket i byggproduktförordningen definieras som tillhanda- hållande av en byggprodukt på unionsmarknaden. Genom att i stället ange att lämplighetskravet gäller byggprodukter för försäljning här i landet, tydliggörs att inte alla byggprodukter som släpps ut på unionsmarknaden måste uppfylla svenska krav på lämplighet. Nuvarande lydelse av 8 kap. 21 § härrör från in- förlivandet av byggproduktdirektivet i svensk rätt men har anpassats så att den hänvisar till förordning (EG) nr 765/2008 och till lagen 2012/13:93 (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll. Utsläppande och tillhandahållande av byggprodukter på marknaden regleras av byggproduktförordningen. En hänvisning till förord- ningen bör därför införas i paragrafen. Även för byggprodukter som ska vara CE-märkta enligt byggproduktförordningen ska således bestämmel- serna om märkning i förordning (EG) nr 765/2008 och lagen om ackre- ditering och teknisk kontroll gälla. Bestämmelser om byggprodukter fanns tidigare i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. 1999 ändrades lagen på så sätt att begreppet byggprodukter i lagens mening även kom att omfatta sådana produkter som omfattas av vissa produktdirektiv; värmepannor (Rådets direktiv /42/EEG av om effektivitetskrav för nya värmepannor som eldas med flytande eller gasformigt bränsle, senast ändrat genom och rådets direktiv /28/EG), hissar (och rådets direktiv /16/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om hissar) och sedermera även linbaneanläggningar för persontransport (Europaparla- mentets och rådets direktiv /9/EG av om linbane- anläggningar för persontransport). Dessa produkter är således byggpro- dukter enligt men omfattas inte av byggprodukt- förordningen. 8 kap. 21 § ska därför även fortsättningsvis hänvisa till 16 kap. 6 § 2, som efter byggproduktförordningens ikraftträdande endast omfattar nämnda produktdirektiv. Enligt byggproduktförordningen ska de allmänna principerna som fast- ställs i artikel 30 i förordning (EG) nr 765/2008 gälla för CE-märkning. Enligt artikel 30.6 i förordning (EG) nr 765/2008 ska medlemsstaterna se till att bestämmelser om CE-märkning tillämpas korrekt. De ska även vidta lämpliga åtgärder i händelse av otillbörlig användning av märk- ningen samt sanktioner för överträdelser, vilka får inbegripa straffrätts- liga sanktioner för allvarliga överträdelser. Den svenska tillämpningen av artikel 30 regleras i lagen om ackreditering och teknisk kontroll. I 14 § lagen om ackreditering och teknisk kontroll hänvisas till bestämmelser om CE-märkning i artikel 30.130.5 i förordning (EG) nr 765/2008 och rättsakter som har utformats för vissa produkter i enlighet med rådets resolution av om en ny metod för teknisk harmonisering och standarder. Mot bakgrund av att artikel 30.24 i förordning (EG) nr 765/2008 hänvisar till harmoniserad gemenskapslagstiftning, vilket om- fattar även byggproduktförordningen, blir således ansvarsbestämmelsen i 17 § lagen om ackreditering och teknisk kontroll tillämplig även vid överträdelse av bestämmelserna om CE-märkning i byggproduktförord- ningen. Regeringens förslag: När CE-märkning enligt förordning (EU) nr 305/2011 (byggproduktförordningen) ska vara den enda märkning som styrker byggproduktens överensstämmelse med angivna pre- standa ska typgodkännande inte få meddelas och redan meddelade typgodkännanden ska upphöra att gälla. förslag: Överensstämmer till viss del med regeringens för- slag. föreslår att hela typgodkännandesystemet tas bort och ersätts med ett system där byggproduktens väsentliga egenskaper bedöms av ett ackrediterat produktcertifieringsorgan. Som alternativ föreslår att det i lag regleras att typgodkännande inte får meddelas när en prestandadeklaration ska upprättas och produkten ska CE-märkas enligt byggproduktförordningen. Remissinstanserna: Transportstyrelsen, Swedac, , Länsstyrelserna i och , Statens energi- myndighet, , SIS och är positiva eller tillstyrker ett avskaffande av typgodkännandesystemet. Kommerskolle- gium anför att det är viktigt att ett avskaffande inte leder till nya system i privat regi då ett sådant förfarande riskerar att bli än mer handelshind- rande. SIS anför att det möjligen kan bli nödvändigt att fasa ut kvarva- rande typgodkännande i avvaktan på att harmoniserade standarder eller europeiska tekniska bedömningar finns framtagna. Även för brandsäkerhet anför att det måste be- aktas att det finns många områden där harmoniserade standarder saknas samt att byggherren ofta sätter samman flera produkter/komponenter i ett större system, t.ex. ett fasadsystem. Kommittén anför vidare att det är av stor vikt att föreslagna alternativa märkningssystem blir utrett, eftersom inte utrett de ekonomiska konsekvenserna av ett av- skaffande och att regeringen överväger att införa en övergångstid. , , Byggindustrier och Bygg- materialindustrierna anser att det inte går att avskaffa typgodkännande- systemet för abrupt och föreslår en längre övergångstid i avvaktan på att harmoniserade standarder eller europeiska tekniska bedömningar finns framtagna. Både Byggmaterialindustrierna och Byggindustrier anför att typgodkännande för konstruktionslösningar bör finnas kvar då dessa inte kan CE-märkas. anför även att de kostnadsmässiga konsekvenserna av författningsförslaget inte är analyserade och be- skrivna på ett tillfredställande sätt. Enligt Skogsindustrierna behövs det ett klarläggande för produkter med typgodkännande där det saknas harmoniserade standarder samt förlängd övergångstid om arbete med en harmoniserad standard pågår. anser att det inte finns något som tyder på att ett typgodkännande skulle kunna vara ett handelshinder och påpekar att certifieringsorgan tydligt informerar om att det är en frivillig märkning.