prop · H003157 · 2013-06-04 00:00:00 — Rätten att besluta rättsregler, dvs. normgivningsmakten, tillkommer enligt regeringsformen (RF) . Även regeringen har en rätt att med stöd av RF besluta vissa föreskrifter. Normgivningsmakten är därför i huvudsak delad mellan och regeringen. Genom delegation av normgivningsmakten kan även bl.a. kommuner och landsting besluta föreskrifter. Reglerna om fördelningen av normgivningsmakten återfinns huvudsakligen i 8 kap. RF. Genom ändringar i RF har bl.a. bestämmelserna om normgivningsmakten moderniserats (prop. 2009/10:80 s. 216 f.). Utgångspunkten för delegation ändrades så att RF numera anger inom vilka ämnesområden delegering inte får ske, i stället för inom vilka områden delegation får ske. Regeringen konstaterade i det sammanhanget att även om förslaget inte var avsett att medföra någon ändring i sak, innebär det dock en viss utökning av möjligheterna till delegation på det kommunala området (nämnda prop. s. 222). Även möjligheter att delegera föreskriftsmakt utökades på så sätt att en kommun kan bemyndigas att meddela föreskrifter om skatt som syftar till att reglera trafikförhållandena i kommunen (nämnda prop. s. 225). Särskilda områden med normgivningsmakt normgivning återfinns inom flera områden som miljö- och hälsoskydd, trafik, allmän ordning och säkerhet. Bestämmelserna berör enskilda och är ofta straffsanktionerade genom att överträdelser kan bestraffas enligt bestämmelser i de huvudförfattningar i vilka bemyndigandena att meddela föreskrifter finns. På miljö- och hälsoskyddsområdet finns det ett antal bemyndiganden till kommunerna i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Det rör bl.a. djurhållning, tomgångskörning, spridande av gödsel inom eller intill område med detaljplan, inrättande av annat slag av toalett än vattentoalett, hantering av mjölk, skydd för vissa vattentäkter, tillfälliga eldningsförbud, luftvärmepumpar och camping. För trafiken utfärdar kommunerna med stöd av 10 kap. trafikförordningen (1998:1276) lokala trafikföreskrifter. Vidare finns i terrängkörningsförordningen (1978:594) bemyndiganden för kommunerna att reglera vissa former av terrängkörning. Om luftföroreningarna i en kommun innebär akuta hälsorisker för dem som vistas där kan enligt lagen (1990:1079) om tillfälliga bilförbud kommunen, efter regeringens bemyndigande, meddela föreskrifter om tillfälligt förbud mot trafik med person- och lastbilar. På ordnings- och säkerhetsområdet har kommunerna genom förordningen (1993:1632) med bemyndigande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala föreskrifter enligt ordningslagen (1993:1617) getts rätt att meddela lokala ordningsföreskrifter och att föreskriva att vissa platser ska anses som offentliga vid tillämpningen av bestämmelser i ordningslagen och de lokala ordningsföreskrifterna. Inom räddningstjänstområdet kan kommunerna enligt förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor meddela föreskrifter om bl.a. sotning och eldning. Enligt 8 kap. 3 b § kommunallagen (1991:900) får kommuner och landsting ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För tjänster eller nyttigheter som kommuner eller landsting är skyldiga att tillhandahålla, får de ta ut avgifter bara om det är särskilt föreskrivet. De avgifter som kommunerna och landstingen tar ut är av skiftande slag. Flertalet avgifter som renhållnings-, sotnings-, bygglovs- och vaavgifter är sådana som enskilda är skyldiga att betala, dvs. betungande avgifter som föreskrivits med stöd av 8 kap. 2 § första stycket 2 RF. För sådana tjänster kan kommunerna med stöd av ett rättsligt monopol inte bara tvinga enskilda att ta tjänsten i anspråk utan också att betala en avgift för den. Sådana taxor som fastställs i föreskrifter är att anse som rättsliga normer. Föreskrifter om avgifter kan bl.a. fattas med stöd av 27 kap. eller förordningen (1998:903) om avgifter för prövning enligt lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning, för att nämna några författningar. Andra offentligrättsliga avgifter förekommer bl.a. inom hälso- och sjukvårdsområdet samt inom . Här är det främst fråga om tillhandahålla, som enskilda frivilligt kan ta i anspråk, och där det uppkommer en skyldighet att betala en avgift för tjänsten. meddelas för dessa avgifter är generella och bindande för enskilda. meningen anses de också som föreskrifter. Däremot anses det pris som enskilda betalar för t.ex. el-, gas-, badhus- och museiavgifter vara privaträttsliga. Taxor för prissättningen anses i dessa fall inte som normer enligt RF utan priset regleras genom avtalsvillkor i det enskilda fallet. Organisation, verksamhetsformer, befogenheter och åligganden i övrigt Enligt regleringen i 8 kap. 2 § första stycket RF ska grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestämmas i lag. meddelas också i lag föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt bemyndiganden för kommunerna att besluta arbetsordningar och reglementen för kommunala organ som bl.a. fullmäktige och nämnder, samt en rad andra regleringar som styr den kommunala verksamheten (se Ds 1995:7, s. 16 f.). Övriga styrdokument på nivå Utöver den normgivning som fattats efter uttryckliga bemyndiganden i författning, flertalet taxebestämmelser och vissa organisatoriska bestämmelser, tar kommunerna och landstingen fram andra typer av styrdokument för det egna arbetet och för kommunmedlemmarna. Det kan röra sig om instruktioner för de förvaltningar som lyder under nämnderna och för deras tjänstemän samt policydokument och riktlinjer. Dessa är inte att anse som rättsliga normer. 4.4 Regelinventering på det kommunala området Som angetts i avsnitt 4.1.2 har det skett en omfattande regelinventering inför tjänstedirektivets genomförande i . dokumenterad i bilaga 1 i Ds 2008:75 Genomförande av tjänste- Vid en genomgång av de författningar som där granskats återfinns ett antal författningar som innehåller bemyndiganden för kommuner att meddela vissa föreskrifter. Även om vissa av författningarna har ändrats eller upphävts, visar regelinventeringen att såväl statliga som kommunala myndigheter ska betraktas som behöriga tillstånds- och tillsynsmyndigheter under Utöver kartläggning initierades ett pilotprojekt av kommuner och landsting (SKL), som syftade till att vara ett stöd för kommunerna i deras arbete med att inventera sina regler i förhållande till tjänstedirektivet. Ett antal kommuner har utfört regelinventeringar som visar att kommunala förfaranden kan omfattas av tjänstedirektivet och lagen om tjänster på den inre marknaden. vägledning för kommunernas regelöversyn utifrån tjänstedirektivets bestämmelser har pekat på ett antal kommunala förfaranden som berörs. Regeringskansliets- och kommunernas inventering utgör tillsammans med vägledning ett led i att stärka medvetenheten om tjänstedirektivets bestämmelser men kan också tjäna som ett tolkningsstöd avseende tillämpningen av de föreskrifter som genomför tjänstedirektivet. Dessa tre genomlysningar har vidare uppmärksammat ett antal kommunala förfaranden, där krav på tjänsteutövare kan förekomma. Det bör dock framhållas att kommunerna i sin enskilda regelöversyn kan komma att upptäcka ytterligare förfaranden som omfattas av direktivets bestämmelser. Att begära att ett företag ska ansöka om tillstånd är en av de vanligaste formaliteterna som tillämpas på tjänsteföretag inom EU. Sådana krav utgör en egentlig begränsning av etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster. Det är därför angeläget att från kommunernas sida ytterligare se över befintliga tillståndsförfaranden och se till att dessa är förenliga med tjänstedirektivets regler om bl.a. handläggning av tillstånd. Även andra förfaranden där en tjänsteutövare måste vända sig till en myndighet för att erhålla ett beslut om att få tillträde till eller utöva en tjänsteverksamhet omfattas. Det kan handla om situationer där t.ex. krav ställs på anmälan av försäljning av tobaksvaror eller av bassängbad. Nedan följer ett icke uttömmande antal exempel på i sammanhanget relevanta kommunala förfaranden som identifierats vid de genomförda regelinventeringarna, där kommuner är tillståndsgivare eller registreringsmyndighet. Ansökan om bygglov, rivningslov, marklov Ansökan om behörighet för funktionskontroll av ventilationssystem Tillstånd för hantering av brandfarliga och explosiva varor Medgivande/tillstånd för fastighetsägare att rengöra fast förbränningsanläggning (sotning) Tillstånd för servering av spritdrycker, vin och starköl Anmälan av försäljning av öl samt anmälan av servering av öl Anmälan av försäljning av tobaksvaror Anmälan om registrering/godkännande av livsmedelsanläggning Ansökan om torgplats/markupplåtelse Ansökan om tillstånd att disponera mark för , idrottsevenemang m.m. Ansökan om tillstånd för djurhållning inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser Anmälan för verksamhet där allmänheten yrkesmässigt erbjuds hygienisk behandling som innebär risk för blodsmitta (vid tatuering, fotvård m.m.) Anmälan av bassängbad som är upplåtna åt allmänheten eller annars används av många Ansökan för bedrivande av fristående förskola eller fritidshem Bland ovanstående identifierade tillstånds- och anmälningsförfaranden återfinns områden där kommunerna även har normgivningsbemyndiganden och alltså kan utfärda kommunala föreskrifter. Ytterligare exempel på normgivning framgår av avsnitt 4.3. Eventuella föreskrifter på dessa områden kan falla under anmälningsskyldigheten enligt tjänstedirektivet. 5 Anmälningsskyldighet för kommunerna Regeringens förslag: Det införs en bestämmelse i lagen om tjänster på den inre marknaden som tydliggör kommuners skyldighet att anmäla förslag till vissa föreskrifter som faller under I lagen införs även ett normgivningsbemyndigande som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om kommunernas anmälningsskyldighet. Regeringens bedömning: Kommunala föreskrifter som innehåller krav som avser tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet omfattas av den anmälningsskyldighet som följer av Det bedöms vara mest ändamålsenligt att får ansvar för att hantera även anmälningar av förslag till kommunernas föreskrifter. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag och, med viss justering vad avser rutinerna för hanteringen av anmälningar, även med regeringens bedömning. dock en annan utformning av den nya bestämmelsen. Remissinstanserma: för europapolitiska studier (SIEPS), Länsstyrelserna i , och län, , , , stad, kommun, , kommun, Svensk Handel, , (), (), , , Visita Svensk besöksnäring och VVS Företagen tillstyrker eller är positiva till förslaget. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , , , , Rikspolis- ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC), Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , Länsstyrelserna i , , , , och , Statskontoret, , , , kommun, , och Bostadsrätterna har ingen erinran mot förslaget. , , , och Företagen välkomnar bl.a. en öppen inre marknad med fri rörlighet för tjänster. De anför att det är en naturlig följd av tjänstedirektivet att anmälningsskyldigheten även ska omfatta kommunala föreskrifter, vilket kommer att leda till en ökad förutsägbarhet för såväl nationella som utländska tjänsteföretag, som vill etablera sig lokalt. Därutöver påpekar SIEPS också att betydelse på nivå i inte bör underskattas och pekar på att EU-rättsliga frågeställningar dyker upp i samtliga av landets 290 kommuner. Enligt en undersökning (EU i lokalpolitiken 2010) av SKL påverkas av punkterna på en dagordning från kommunfullmäktige av EU. , som har i uppdrag att tillhandahålla elektronisk information om tillstånd och liknande från kommuner på webbplatsen , anför att förslaget dessutom skulle innebära en förenkling i verkets arbete med att säkerställa att den informationen alltid är korrekt och uppdaterad. understryker vikten av att anmälningsplikten begränsas till föreskrifter. kommun tolkar inte förslaget som att det innebär några nya krav på innehållet i föreskrifterna, utan som att anmälningsskyldigheten får ses som en administrativ rutin, med hänsyn till att kommunerna är bundna av tjänstedirektivets bärande principer vid utfärdandet av föreskrifter. NNR anser att förslaget är positivt eftersom förslaget tolkas som att kommunerna kommer att få fortsatt stöd i sitt arbete för att tjänstedirektivets principer ska tillämpas fullt ut även vid regelgivning. VVS Företagen anser att förslaget är bra eftersom det förmår kommunerna att tänka på hur föreskrifter påverkar konkurrensen och den inre marknaden. Kansliet för humaniora och samhällsvetenskap vid , , kommun, , kommun, kommun och Kommuner och Landsting (SKL) avstyrker förslaget. och kommuner samt SKL anför i huvudsak följande. Tjänstedirektivet kräver visserligen att medlemsstaten anmäler nya bestämmelser som kan komma i konflikt med direktivet, men enligt direktivtexten finns det inte någon skyldighet för den lokala eller regionala nivån att på egen hand ta sådant ansvar i förhållande till kommissionen. Remissinstanserna motsätter sig även att förslaget ska leda till en ny generell genomlysning av befintliga tillståndsförfaranden, med hänsyn till att den regelinventering som gjordes i samband med att tjänstedirektivet genomfördes visade att inte särskilt många krav på nivå var oförenliga med direktivet. En ny inventering framstår därför som omotiverad och oproportionerlig. Vidare, om anmälningsskyldigheten ska gälla alla eventuella stöddokument som används inom ramen för en kommuns handläggning, kommer förslaget om normgivningsbemyndigande för regeringen att få långtgående och oacceptabla följder för den kommunala självstyrelsen. Även kommun och anser att förslaget kan innebära ett oproportionerligt ingrepp i det kommunala självstyret. tillägger att det är oklart av förslaget hur den materiella bedömningen av föreskrifterna ska gå till och att förslaget i vissa delar lider av brist på analys. Det kommunala självstyret i förhållande till är en komplex fråga som sannolikt kräver en anpassning av det svenska systemet för att möjliggöra överprövning av Tillsammans har , och kommuner samt uppfattat promemorian som att anmälningsskyldigheten inte inskränker sig till de kommunala föreskrifterna, varför förslaget är alltför långtgående när det gäller vilka dokument som omfattas av anmälningsskyldigheten. och kommuner anser att föreskriftsbegreppet behöver belysas ytterligare och att avgränsningen av vilka föreskrifter som ska omfattas av lagen bör göras så tydlig som möjligt. Enligt förekommer fler de facto bindande krav i andra kommunala dokument än i föreskrifter. anser därför att det mot bakgrund av praxis och för att uppfylla syftet med tjänstedirektivets anmälningsskyldighet bör klargöras att samtliga krav i föreskrifter eller i dokument med motsvarande verkan ska anmälas. Bestämmelsen riskerar annars att bli otydlig för kommunerna. ifrågasätter även behovet av den föreslagna regleringen med hänsyn till att kraven på rättssäkerhet redan har tillgodosetts genom att kommunala föreskrifter grundar sig på normgivningsbemyndiganden, samt genom möjligheterna till laglighetsprövning och lagprövning. kommun anser att kravet på lagstöd för normgivning i förening med anmälningsplikt innebär en dubbel kontroll vilket inte står i rimlig proportion till det problem som förslaget avser att reglera. kommun anser vidare att det råder viss oklarhet och efterlyser ett särskilt förtydligande vad gäller föreskrifter på området för taxor, torghandel och detaljplaner. påpekar att det varken i (2010:900) eller plan- och byggförordningen (2011:338) ges något bemyndigande till kommunerna att meddela föreskrifter som innehåller krav som kan påverka tillträdet till eller utövandet av en tjänst i EU:s tjänstedirektiv. När det gäller ansvar för att hantera kommunernas anmälningar ställer sig alla remissinstanser som yttrat sig, med undantag för kommun, positiva till såväl ansvaret för att ta emot anmälningar som till funktion som rådgivare. SIEPS instämmer i att har bäst förutsättningar att avgöra om det föreligger anmälningsskyldighet enligt tjänstedirektivet. Funktionen som rådgivare och expertstöd vid införande av kommunala föreskrifter kan dock bli betungande för en enda myndighet. SIEPS föreslår därför, med hänsyn till att möjligheten att involvera länsstyrelserna nämndes i (SOU 2009:71), att det vid sidan av övergripande ansvar vore ändamålsenligt att involvera länsstyrelserna i den kommunala tillämpningen av . påminner om den nya förändring av anmälningsförfarandet som kommer att inträffa i samband med att tjänstedirektivsanmälningarna fr.o.m. kommer att hanteras genom kommunikationsverktyget Internal Market Information system (). Kommunerna bör därför inte, som föreslås i promemorian, omfattas av samma anmälningsförfarande som statliga myndigheter. uppfattning är att kommunerna inte kommer att anmäla så många krav att registrering i kan motiveras. Därför föreslår att kommunerna inledningsvis inte registreras i , likt de statliga myndigheterna, utan att fortsättningsvis anmäler kommunernas föreskrifter i Enligt är det sannolikt avgörande för effekten av lagstiftningen att , eller den statliga myndighet som åläggs handlägga anmälningar av föreskrifter, också utvecklar enkla administrativa rutiner som gör det möjligt för alla kommuner att leva upp till tjänstedirektivets intentioner och som inte är alltför avgörande av kommunens administrativa kapacitet. kommun anser att det med hänsyn till allmänna uppdrag samt till den erfarenhet i kommunen haft av en kontakt med kan ifrågasättas om endast nämnda myndighet, och inte också andra berörda statliga myndigheter, ska vägleda kommunerna om vilket utrymme det finns för att skydda t.ex. människors hälsa eller vilka tvingande miljö- eller hälsoskyddsskäl som kan åberopas. I det specifika ärendet framförde , med hänvisning till den fria rörligheten för varor, synpunkter på ett av kommun utarbetat informationsblad till skydd för människors hälsa. Enligt kommun är det vidare inte rimligt att kommunerna ska stå ensamma i att beskriva behoven av en inskränkning med åberopande av allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa eller miljöskydd gentemot en myndighet som endast har att verka för fri handel. De statliga myndigheterna som har till uppgift att verka för miljö- och hälsoskyddet borde därför få ett uttryckligt uppdrag att vägleda och stödja kommunerna i dessa anmälningsärenden. och kommuner tillsammans med SKL, och till viss del kommun, har avslutningsvis avstyrkt att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter. Skälet för detta anges vara att den statliga nivån därmed ges inflytande över ställningstaganden som rör den kommunala självstyrelsen och förslaget till föreskriftsmakt får därför långtgående och oacceptabla följder för den kommunala självstyrelsen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Ny bestämmelse som tydliggör kommunernas anmälningsskyldighet enligt tjänstedirektivet Ur ett EU-rättsligt perspektiv görs ingen skillnad på stat och kommun. har i ett flertal fall slagit fast att begreppet medlemsstat ska tolkas brett och att kommunerna som utgör en del av staten omfattas av på samma sätt som en regional eller statlig myndighet (se bl.a. mål C-103/88, Fratelli Costanzo mot kommun, 1989 s. 01839, p. 3033, och mål C-243/09, mot Stadt , 2010 s. I-09849, p. De utgör gemensamt det offentliga eller allmänna. Svenska kommuner har, oberoende av lagstiftaren, regeringen eller andra myndigheter, ett eget ansvar för att följs och tillämpas på ett korrekt sätt. Detta ansvar medför en skyldighet att se till att egna åtgärder inte strider mot unionsrätten, vilket gäller för alla typer av kommunala åtgärder. Enligt principen om företräde får därmed en åtgärd som strider mot inte genomföras. Det är därför inte relevant huruvida ett krav som gäller tjänsteverksamhet ställs i lag, förordning, myndighetsföreskrift eller en föreskrift. I den kontexten görs således heller ingen skillnad när det gäller den nu aktuella anmälningsskyldigheten enligt tjänstedirektivet. I den s.k. , SOU 2009:71, konstaterades att det för att det ska kunna råda goda förutsättningar för de svenska kommunernas utövande av sitt självstyre och, med hänsyn till de väsentliga uppgifter de annars anförtrotts, är väsentligt att de på ett synligt vis fullt ut omfattas av det samlade regelverket för EU:s inre marknad och att deras roll i genomförandet och tillämpningen av unionsrätten är tydlig. Nämnda utredning pekade vidare på vikten av att kommuners självstyre i förhållande till synliggörs på ett mer tydligt sätt mot bakgrund av att kommunerna fullt ut omfattas av bestämmelserna om fri rörlighet för varor och tjänster på den inre marknaden. Bedömningen är därför att det finns goda skäl att vara uppmärksam på i vilka fall kommunerna kan beröras av unionsrättsliga procedurer för anmälningsskyldighet. Eftersom tjänstedirektivet kräver att vissa förslag till föreskrifter om sådana krav som faller inom direktivets tillämpningsområde ska anmälas bör också kommuner, mot bakgrund av vad som sagts ovan, vara skyldiga att i förekommande fall anmäla sådana förslag till föreskrifter. En uttrycklig bestämmelse om detta bör därför införas i lagen om tjänster på den inre marknaden. Regeringen delar följaktligen inte och kommuners samt SKL:s analys om att förslaget skulle gå längre än vad kräver. har framhållit att anmälningsplikten utgör ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen genom att en överprövning av kommunala beslut görs. Som SIEPS och kommun pekar på är kommunerna bundna av tjänstedirektivets bärande principer när kommuner tar fram föreskrifter. Förslaget berör varken befogenheter, delegation av normgivningsmakt eller avgränsningen av områden för normgivningsmakt, men innebär i förlängningen att en prövning/ bedömning av kommissionen kan komma att ske när det gäller ett nytt eller ändrat kommunalt krav. Som redovisats under avsnitt 4.2 kan det inträffa att kommissionen återkommer med en slutsats om att det anmälda förslaget bedöms strida mot tjänstedirektivets bestämmelser. I ett sådant fall har den beslutande myndigheten, dvs. kommunen i fråga, att bedöma hur den avser att hantera förslaget så att det anpassas till tjänstedirektivets bestämmelser i ljuset av erhållna kommentarer. Detta innebär att det inte är fråga om en överprövning från någon statlig svensk myndighets sida. Inte heller innebär förslaget, såsom uppfattats av och kommuner tillsammans med SKL, något krav på en ny generell genomlysning eller regelinventering på nivå. , och i viss mån kommun, anför att laglighetsprövning tillsammans med lagprövning tillgodoser behovet av att säkerställa kommunala föreskrifters förenlighet med unionsrätten och att en ny bestämmelse om anmälningsskyldighet inte behöver införas. Laglighetsprövning förekommer inom ramen för kommunalbesvärsinstitutet. Genom detta besvärsinstitut kan kommunala normbeslut, t.ex. beslut om att anta lokala föreskrifter, överklagas. I en sådan process prövas lagligheten av det kommunala beslutet och mynnar ut i att beslutet antingen godkänns eller upphävs. Enligt kommunallagen (1991:900) har samtliga medlemmar av kommunen rätt att anföra kommunalbesvär (10 kap. 1 §). Ett företag från ett annat EU/ EES-land, vars verksamhet hindrats till följd av en föreskrift som strider mot tjänstedirektivet, skulle därmed aldrig kunna komma i åtnjutande av detta besvärsinstitut. Vidare innebär den normprövningsrätt som följer av 11 kap. 14 § och 12 kap. 10 § RF att, om en domstol eller ett offentligt organ finner att en viss föreskrift strider mot överordnad författning, föreskriften inte får tillämpas. Detta innebär att författningen granskas av en domstol, förvaltningsmyndighet eller annat offentligt organ i direkt förbindelse med att en viss föreskrift ska tillämpas i det enskilda fallet.