prop · H1035 · 2013-09-26 00:00:00 — glesbygd som kan ha svårigheter fysiskt eller tidsmässigt att ta sig till en Dessa grupper har också en relativt låg represen- tation bland de förtroendevalda. Det finns en möjlighet att personer i dessa grupper skulle kunna delta i högre utsträckning om en del av deltagandet kunde ske på distans. skeptiska till i vilken utsträckning möjligheten att delta på distans kan påverka antalet avhopp från förtroendeuppdrag. är dock att möjligheten att delta på distans kan ha en viss positiv effekt, men att det naturligtvis även krävs andra åtgärder. Flera remissinstanser framhåller även fördelen med distansdeltagande i kommuner och landsting med stora avstånd till centralorten. Det finns således flera skäl som talar för att införa möjligheten att närvara på distans för att förbättra de förtroendevaldas situation. Som konstaterats tidigare innebär den nuvarande regleringen inte något hinder för att ledamöter och ersättare som befinner sig på en annan plats tillåts lyssna till det som sägs vid ett sammanträde eller att yttra sig. Däremot är det inte förenligt med de nuvarande bestämmelserna i att låta en ledamot delta i beslutsfattandet i fullmäktige eller en nämnd annat än vid fysisk närvaro i sammanträdeslokalen. Några remissinstanser uttrycker med lite olika utgångspunkter en oro för att fullmäktiges ställning skulle försvagas om ledamöterna tillåts närvara på distans. Regeringen kan i någon mån dela bedömningen att fullmäktiges ställning skulle försvagas om en stor del av fullmäktigeledamöterna deltar på distans. Däremot anser regeringen inte att den risken är så stor. Den risken måste även vägas mot de fördelar främst i form av ökad delaktighet och möjlighet till bredare representation som deltagande på distans kan ge. Det är naturligt att den här avvägningen mellan fördelar och nackdelar med att tillåta deltagande på distans utfaller olika i olika kommuner och landsting bl.a. beroende på de geografiska avstånden inom kommunen eller . Regeringen anser därför att KL bör ändras så att utrymme ges för beslutsfattande på distans i de kommuner och landsting som vill tillåta det. Eftersom förslaget endast avser att reglera beslutsfattande saknas anledning att reglera ersättares deltagande på distans. Propositionens lagförslag omfattar därför endast ledamöter. Deltagande på distans är ett komplement Regeringen instämmer i den synpunkt som framförs av flera remissinstanser, bl.a. och kommun, nämligen att det fysiska mötet är viktigt. När ledamöterna möts fysiskt för sammanträde ger det även tillfälle till informella kontakter och åsiktsutbyten utanför sammanträdets ram, vilket är värdefullt för fullmäktiges och nämndernas arbete. Deltagande på distans bör därför i första hand betraktas som ett komplement som ger möjlighet till ett deltagande i beslutsfattandet som annars inte hade kommit till stånd alls. Varje kommun och landsting bör få bestämma själv Varje kommun och landsting bör själv få avgöra i vilken utsträckning som beslutsfattande på distans ska vara tillåtet inom kommunen eller . Det är exempelvis möjligt att tillåta distansdeltagande i nämnderna, men kräva fysisk närvaro i fullmäktige. En annan möjlighet är att tillåta distansdeltagande i endast en samla erfarenheter innan ställning tas till frågan om distansdeltagande även i andra nämnder eller i fullmäktige. I en kommun eller ett landsting som vill utnyttja möjligheten att låta ledamöter delta i sammanträden på distans måste fullmäktige enligt förslaget ta in föreskrifter om detta i sin arbetsordning och i nämndernas Därigenom kan fullmäktige reglera i vilka situationer deltagande på distans ska vara tillåtet, vilken teknisk lösning som ska användas och vilka lokaler som ska användas. Fullmäktige kan när det gäller nämnderna utforma reglementena på ett sätt som innebär att det överlåts till respektive nämnd att närmare bestämma vad som ska gälla om deltagande på distans i den nämnden. Både bild- och ljudöverföring Det bör inte anges i lagstiftningen vilka tekniska lösningar som ska användas vid distansdeltagande. Det är tillräckligt att i KL slå fast några grundläggande krav. Ett av dessa krav bör vara att deltagare som inte befinner sig i samma lokal är anslutna till varandra med både bild och ljud. Att deltagarna både kan se och höra varandra tydligt innebär till att börja med att deltagarna enkelt kan identifiera varandra på ett betryggande sätt, vilket är nödvändigt av flera skäl. Vid överläggning inom stängda dörrar hanteras ofta sekretessbelagda uppgifter som inte får röjas för utomstående. Vid omröstning i fullmäktige eller en nämnd måste det även säkerställas att det är ledamöterna och inga andra som deltar i omröstningen. Att alla deltagarna både kan se och höra varandra tydligt är även viktigt för att den som deltar på distans ska kunna vara fullt delaktig i fullmäktiges eller nämndens överläggningar. Deltagande på lika villkor Ytterligare ett krav som bör slås fast i lagstiftningen är att den distansdeltagande ges möjlighet att delta på samma villkor som dem som är fysiskt närvarande i sammanträdeslokalen. Det är som redan nämnts viktigt att alla deltagare kan se och höra varandra tydligt för att den som deltar på distans ska kunna vara fullt delaktig i fullmäktiges eller nämndens överläggningar. Kravet på lika villkor för alla beslutande ställer stora krav på de tekniska hjälpmedel som ska användas. Framförallt krävs en bild- och ljudöverföring som både är stabil och av hög kvalitet. Om bild- eller ljudkvaliteten försämras eller förbindelsen bryts måste sammanträdet avbrytas tills en förbindelse av sådan kvalitet har återupprättats att alla åter kan sägas delta på lika villkor. Den som deltar på distans måste även ha möjlighet att ta del av handlingar som delas ut vid sammanträdet och delta i avgörandet av ärendena, även i de fall avgörandet sker genom omröstning. Om den som deltar på distans inte kan vara fullt delaktig i alla de ärenden som behandlas vid sammanträdet kan nämligen deltagandet i det sammanträdet inte sägas ske på lika villkor för alla ledamöter. När det gäller öppna omröstningar genomförs de ofta genom att de beslutande ropas upp en efter en och därvid avger sin röst. Ett sådant förfarande förutsätter ingen annan teknisk lösning än den redan nämnda bild- och ljudöverföringen. Slutna omröstningar ställer andra krav. Den tekniska lösning som används måste säkerställa att valhemligheten bevaras, att alla de beslutandes röster kommer med i rösträkningen och att alla ges möjlighet 2013/14:5 till insyn i förfarandet så att omröstningen inte kan manipuleras. Om inte alla dessa krav kan tillgodoses får distansdeltagande inte ske vid sammanträden då sluten omröstning kan komma att tillämpas, dvs. då ärenden som gäller val eller anställning av personal ska avgöras. Sammanträden inom stängda dörrar, sekretess och personuppgiftsbehandling Fullmäktiges sammanträden är offentliga. Fullmäktige får dock besluta att överläggningen i ett visst ärende ska hållas inom stängda dörrar. Däremot ska en nämnds sammanträden som huvudregel hållas inom stängda dörrar. Många av de uppgifter som behandlas inom stängda dörrar omfattas av sekretess. Det innebär att de som deltar i sammanträdet inte får röja uppgifterna, vare sig muntligen, genom att lämna ut handlingar eller på något annat sätt. Lagstiftningen gör inte någon skillnad mellan dem som är närvarande i sammanträdeslokalen och den som deltar på distans. När någon deltar i ett sammanträde på distans kan det uppkomma särskilda svårigheter att upprätthålla sekretessen i praktiken, vilket flera remissinstanser, bl.a. uppmärksammar. Det finns en risk att uppgifter kommer ut vid överföringen mellan sammanträdeslokalen och den plats där den distansdeltagande befinner sig. Det kan också hända att någon utomstående tar del av bild eller ljud hos distansdeltagaren. Att sekretessen kan upprätthållas i praktiken är en viktig aspekt att ta hänsyn till vid utformningen av kommunens eller regler för distansdeltagande och vid val av teknisk lösning för överföringen mellan sammanträdeslokalen och den plats där den distansdeltagande befinner sig. Vid sammanträdestillfället är det i första hand ordföranden som har ansvar för att sammanträdet genomförs på ett sådant sätt att utomstående inte kan ta del av det som sägs och de uppgifter i övrigt som behandlas. Varje ledamot har även ett eget ansvar för att sekretessbelagda uppgifter inte röjs. Exempelvis måste sammanträdeshandlingarna hanteras på ett omdömesfullt sätt. På liknande sätt har den som deltar på distans ett eget ansvar för att ingen annan kan ta del av bild och ljud hos denne. Ordföranden bör genom information och frågor till distansdeltagaren försäkra sig om att det inte sker. Om någon deltar i ett sammanträde genom att bild och ljud överförs elektroniskt och överföringen innefattar personuppgifter utgör det en sådan automatiserad behandling av personuppgifter att personuppgiftslagen (1998:204) är tillämplig. De personuppgifter som främst är av intresse i det här sammanhanget är de som förekommer i ärendena vid sammanträdet. Personuppgiftslagens bestämmelser innebär bl.a. att den personuppgiftsansvarige, dvs. nämnden, ska vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda de personuppgifter som behandlas. Åtgärderna ska åstadkomma en säkerhetsnivå som är lämplig med beaktande av bl.a. de särskilda risker som finns med behandlingen av personuppgifterna och hur pass känsliga de behandlade personuppgifterna är (31 § personuppgiftslagen). Datainspektionen har gett ut allmänna råd om säkerhet för Prop. 2013/14:5 personuppgifter. I dessa betonas lämpligheten i att göra en risk- och sårbarhetsanalys för att klarlägga vilken säkerhetsnivå som ska gälla för skyddet av uppgifter. Det sägs också att personuppgifter som överförs via nät beroende på känsligheten hos uppgifterna bör skyddas, t.ex. genom kryptering. Dessa synpunkter gör sig även gällande beträffande andra uppgifter än personuppgifter i den mån uppgifterna omfattas av sekretess. Kan överföringen av personuppgifter inte ske eller sekretessen inte upprätthållas med rimlig säkerhet i förhållande till karaktären hos de uppgifter som förekommer i ett visst ärende eller en viss typ av ärenden, bör deltagande på distans inte medges vid sammanträden då sådana ärenden behandlas. Det ankommer enligt förslaget på den kommun eller det landsting som inför möjligheten att delta på distans att utforma föreskrifter och vidta andra åtgärder för att åstadkomma en rimlig säkerhet. Det kan t.ex. innebära att särskilda lokaler används för deltagande på distans i vissa fall. Utbildning i informationssäkerhet för distansdeltagare och för dem som ska leda möten med distansdeltagare kan vara en annan åtgärd för att höja säkerheten. 7Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i annat land 7.1Rätt till tjänstledighet för förtroendevalda 7.1.1Rätt till tjänstledighet för förtroendevalda i Förtroendevalda har enligt 4 kap. 11 § KL rätt till ledighet från sin anställning i den utsträckning som är nödvändig för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Rätten till ledighet omfattar uppdrag som ledamot eller suppleant i fullmäktige, nämnd, beredning, arbetsgrupp, utredning eller motsvarande som kan betraktas som en följd av uppdraget. Även partigruppsmöten som förberedelser för ordinarie sammanträden i fullmäktige och nämnder kan omfattas. Däremot medför sammanträden som inte har direkt med uppdraget att göra, t.ex. allmänna partimöten, inte rätt till ledighet. Rätten till ledighet omfattar även resor till och från möten samt behövlig dygnsvila före eller efter mötena. Förutom för förtroendevalda i fullmäktige och nämnder gäller rätten till ledighet även av fullmäktige utsedda styrelseledamöter, styrelsesuppleanter och lekmannarevisorer eller motsvarande andra revisorer och deras suppleanter i helägda kommunala aktiebolag, kommunala stiftelser och kommunala föreningar. innebär att det finns en rätt till tjänstledighet. Den innebär inte att den som utnyttjar ledigheten har rätt till ersättning från arbetsgivaren. 2013/14:5 Liknande bestämmelser för att tillförsäkra förtroendevalda möjlighet att utöva sina uppdrag finns i 4 kap. 10 § regeringsformen och 2 kap. 3 a § sametingslagen (1992:1433). Rätten till ledighet för riksdagsuppdrag är något vidare än bestämmelserna i och sametingslagen eftersom den inte är begränsad till anställning utan omfattar tjänsteuppgift eller annan sådan skyldighet. När rätten till ledighet infördes framhölls det att en av förutsättningarna för en väl fungerande representativ demokrati är att alla som uppfyller valbarhetskraven ges likvärdiga möjligheter att åta sig och fullgöra offentliga uppdrag. 7.1.2Rätt till tjänstledighet i de övriga nordiska länderna är indelat i 5 regioner och 98 kommuner. Både den regionala och den lokala nivån styrs av förtroendevalda politiker. Regionråden och kommunalbestyrelser är högsta beslutande organ. Enligt den danska lov om kommunernes styrelse har ledamot i en kommunalbestyrelse som är yrkesarbetande rätt till ledighet i den omfattningen som är nödvändig för att kunna delta i bl.a. möten som är kopplade till uppdraget. Rätten gäller dock inte för kommunalbestyrelsens ordförande som förutsätts vara heltidsarvoderad. Den omfattar inte heller rätt till ledighet från arbete där det bedöms att frånvaron omöjliggör arbetsuppgifternas genomförande. Vid bedömningen ska särskild vikt läggas vid hur omfattande frånvaron kommer att vara och hur svårt det är för arbetsgivaren att ersätta personen i fråga. Motsvarande lagstadgade rätt till ledighet finns för uppdrag på regional nivå. är indelat i 336 kommuner. Det högsta beslutande organet är fullmäktige som består av folkvalda. Fullmäktige tillsätter kommunstyrelse, nämnder och andra organ. På regional nivå saknas motsvarighet till landstingen men kommunerna har omfattande samarbete i form av kommunalförbund (samkommuner), inte minst genom landskapsförbund och sjukvårdsdistrikt. De förtroendevalda i en kommun har rätt att få ledigt från arbetet för att delta i kommunala organs sammanträden. En förutsättning är dock att de avtalat om ledighet med arbetsgivaren. Arbetsgivaren kan inte vägra att avtala rätt till ledighet utan vägande skäl som hänger samman med arbetets utförande. Detta innebär att den förtroendevalde visserligen ska avtala med sin arbetsgivare om ledighet men att det krävs mycket tungt vägande skäl för att arbetsgivaren ska kunna neka. Den förtroendevalda är skyldig att utan dröjsmål underrätta arbetsgivaren om tidpunkterna för sammanträden och om de förtroendeuppdrag som kommunen förordnat. Rätten till ledighet gäller även i tillämpliga delar för samkommuner. I finns på regional nivå 18 fylkeskommuner och på lokal nivå 430 De folkvalda församlingarna och högsta beslutande organen är fylkestinget respektive kommunestyret. I finns en skyldighet för folkvalda att delta i kommunala och fylkeskommunala organs sammanträden. Den som uteblir utan giltigt anledning riskerar att dömas till böter eller avsättning. delta motsvaras av en rätt till ledighet från arbetet som regleras i lov om kommuner og fylkeskommuner. Den som är arbetstagare har rätt att få ledigt från arbetet i den omfattning som mötesplikten kräver. arbetstagare har också rätt till tjänstledighet från sitt arbete eller för resten av mandatperioden för att kunna utföra ett heltids- eller deltids kommunalt- eller fylkeskommunalt uppdrag. Om det innebär mycket stora svårigheter för arbetsuppgifternas utförande att den förtroendevalde beviljas ledighet, kan det dock utgöra en godtagbar anledning för en arbetsgivare att neka till ledighet och för den enskilda ledamoten att utebli från ett närvaropliktigt möte. 7.1.3Jämförelse mellan de nordiska ländernas rätt till ledighet Det finns tydliga likheter mellan såväl de kommunpolitiska systemen, som rätten till ledighet för förtroendevalda i de nordiska länderna (utom ) och i . Motiven för rätten till ledighet är också liknande. I , och har arbetsgivarnas intressen dock getts en något större tyngd än i . I samtliga länder är rätten till ledighet mer eller mindre uttryckligt knuten till uppdrag i den egna staten. Eftersom rätten till ledighet grundar sig på uppdraget och dess omfattning, så är det arbetsgivarna i det land där uppdraget utövas som har en skyldighet att bevilja ledighet. Uppdrag i annat land ger således inte någon sådan rätt. Generellt sett tycks rätten till ledighet vara något mer omfattande i än i grannländerna. Det finns t.ex. inte lika omfattande rätt till dygnsvila för de som har skiftarbetare, och det finns inte heller en lika omfattande rätt till ledighet för gruppmöten och liknande. Dessutom ger uppdrag i kommunala bolag inte alltid rätt till ledighet i de andra länderna. 7.1.4Rätt till ledighet inom EU föreskriver att invandrade unionsmedborgare ska ha rösträtt och vara valbara vid kommunala val där de är bosatta, på samma villkor som medborgare i bosättningsstaten. Det finns däremot inte någon bestämmelse som direkt tar sikte på förhållandena för förtroendevalda som arbetar och bor i olika länder. Situationen för arbetspendlande politiker får därför bedömas utifrån generella EU-rättsliga regler och principer. Huvudprincipen är att fri rörlighet för arbetstagare ska säkerställas inom unionen och att medlemsstater inte får införa regler som hindrar den fria rörligheten eller 2013/14:5 som direkt eller indirekt diskriminerar arbetstagare utifrån deras medborgarskap. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) slår generellt fast att all diskriminering på grund av nationalitet är förbjuden inom fördragens tillämpningsområde och att åtgärder som diskriminerar arbetstagare på grund av nationalitet är förbjudna. I rådets förordning om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen finns förtydliganden som innebär att en arbetstagare som är utländsk unionsmedborgare inte på grund av sin nationalitet får behandlas annorlunda än arbetslandets egna arbetstagande medborgare i fråga om anställnings- och arbetsvillkor. 7.1.5Kommunallagens regler i förhållande till EU- rätten I utredningen förs ett resonemang om den svenska rätten till ledighet i 4 kap. 11 § KL strider mot . Resonemanget tar sin utgångspunkt i artikel 18 FEUF som generellt slår fast att all diskriminering på grund av nationalitet är förbjuden inom fördragens tillämpningsområde. Artikel 45.2 FEUF förbjuder mer specifikt åtgärder som diskriminerar arbetstagare på grund av nationalitet. Detta preciseras ytterligare i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Där föreskrivs bland annat att en arbetstagare som är utländsk unionsmedborgare inte på grund av sin nationalitet får behandlas annorlunda än arbetslandets egna arbetstagande medborgare i fråga om anställnings- och arbetsvillkor (artikel 7.1). Vidare ska utländska arbetstagare åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som medborgare i landet (artikel 7.2). Detta innebär att stater i princip inte får införa regler som uttryckligen tar sikte på medborgarskap och som behandlar utländska medborgare sämre än egna. I utredningen diskuteras bl.a. om utländska medborgare som bor och har politiska uppdrag i annat land men som arbetar i kan anses som missgynnade jämfört med en svensk person när rätten till ledighet enbart omfattar uppdrag i och inte uppdrag utomlands. , som är ett samarbetsorgan i , och har i en gemensam skrift 33 hinder, utmaningar och möjligheter – Öresundsmodellen , uppmärksammat den bristande möjligheten till tjänstledighet för politiska uppdrag i bosättningslandet som ett hinder för gränspendlare som vill vara politiskt aktiva i sitt hemland. Det har även ansetts utgöra ett möjligt hinder för de företagare som eventuellt vill anställa någon som har ett politiskt uppdrag i sitt hemland. Man anser även att den bristande möjligheten hämmar den demokratiska processen eftersom gränspendlare inte får samma förutsättningar att delta i det politiska arbetet som de personer som bor, arbetar och har förtroendeuppdrag i samma land. Fi2009/7760) har Prop. påtalat behovet av en lagändring som ger förtroendevalda rätt till ledighet även om de har ett förtroendeuppdrag i ett annat land. Motsvarande begäran har skickats till den danska Fortsatt utredning inom ramen för Nordiska Regeringens bedömning: Det bör inom ramen för Nordiska ministerrådets gränshinderforum utredas om det är möjligt att införa regler om en ömsesidig rätt till tjänstledighet för förtroendevalda som arbetar i ett annat nordiskt land. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med Kommittén anser att det finns ett behov av att införa regler för tjänstledighet för förtroendevalda som arbetar i ett annat land trots att antalet berörda är litet. Möjligheten att införa en ömsesidig rätt till ledighet för förtroendevalda, primärt mellan de nordiska länderna bör utredas vidare. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig i frågan är positiva till bedömningen. är positivt till att införa regler om en ömsesidig rätt till tjänstledighet men anser att det är tveksamt om de svenska reglerna är förenliga med . svenska regelverket ska vara förenligt med räcker det inte med att införa en ömsesidig rätt mellan de nordiska länderna. vidare att det är viktigt att en sådan lagstiftning inte belastar företagen i En lagteknisk lösning som lägger allt för stort ansvar på företagen kan i värsta fall leda till att dessa undviker att anställa personer med politiska uppdrag i andra länder, vilket skulle motverka själva syftet. (Förvaltningshögskolan) instämmer i kommitténs bedömning och anser att förändringar på denna punkt måste föregås av ömsesidiga överenskommelser mellan berörda länder. kommun, , , och Åre kommun instämmer i bedömningen att fråga behöver utredas i ett nordiskt perspektiv och skulle välkomna en gemensam reglering i betonar att frågan har extra stor betydelse för kommunen och är en av de gränsregionala frågor som behöver lösas med tanke på den allt mer ökande mobiliteten i regionen. kommun förordar att arbetet inriktas på att få tillstånd en överenskommelse som innebär att alla får samma rätt till ledighet oavsett om uppdraget innehas i ett annat land. kommun anser att frågan är principiellt mycket viktig och att möjligheten att införa en ömsesidig ledighet, primärt mellan de nordiska länderna, bör utredas vidare. kommuner som ligger nära gränserna innebär det ett stort hinder att förtroendevalda inte ha rätt att vara lediga och det blir svårt att ta politiska uppdrag för dem som pendlar. fortsatt utredning även bör belysa om rätt till tjänstledighet i att annat land får några skattekonsekvenser för den enskilde. 2013/14:5 anser att kommittén borde ha presenterat ett konkret förslag och anser att den ska ta initiativ till en utredning om att införa en ömsesidig rätt till ledighet, primärt mellan de nordiska länderna. SKL instämmer i behovsbedömningen men anser inte att det finns något större behov av en lagreglering. Det borde i stället kunna slutas en överenskommelse som ger en ömsesidig rätt till ledighet för förtroendevalda, i första hand mellan de nordiska länderna. Skälen för regeringens bedömning Av utredningen framgår att det genomförts en enkätundersökning angående behovet av tjänstledighet för förtroendevalda och eventuella problem med gränspendling för politiskt aktiva. Enkäten har gått ut till lokala partiorganisationer i kommuner som gränsar till eller ligger i närheten av gränserna till , och . Enkäten besvarades av . Av svaren framgår att det förekommer förtroendevalda som arbetar i ett annat land. För några har ledighet beviljats medan andra inte beviljats ledighet. Ett antal uppgav att det fanns problem för de förtroendevalda i organisationen att fullgöra sitt uppdrag på grund av arbete i annat land. De förekom också att potentiella kandidater avstått från att ställa upp som förtroendevald på grund av svårigheter att få ledigt från arbete i annat land.