prop · H003131 · 2013-04-05 00:00:00 — Eftersom det dessutom finns flera luckor i beslutsunderlaget för satsningar på drift- och underhållsåtgärder, är inte nödvändiga förutsättningar uppfyllda för att kunna utforma effektiva styrmedel och göra effektiva avvägningar mellan olika åtgärder. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR III.Framgår de samlade konsekvenserna av underlagen och besluten? Problembild utifrån tidigare granskningar Systemsynen i underlagen brister. Med systemsyn eller helhetssyn avses här att alla konsekvenser av att genomföra en åtgärd, så som nödvändiga följdinvesteringar och kostnader för dessa, ska ingå i beslutsunderlaget, tillsammans med de nyttor som ett sådant system eller helhet levererar. Politiska beslut om stora infrastrukturobjekt har ibland fattats tvärtemot principer i propositioner och direktiv och tvärtemot vad beslutsunderlagen som regeringer fått förordar. Besluten fattas i flera fall utan någon konkret motivering eller med hänvisningar till effekter som enligt beslutsunderlagen inte förekommer. Länen har inte levt upp till kraven på att redovisa en samlad effektbedömning och tydliga motiveringar till prioriteringarna för de åtgärder som föreslogs. Bristerna gör det svårt att avgöra om valet av åtgärder är det mest effektiva och det långsiktigt mest socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbara alternativet. Har systemsynen i underlagen förbättrats för stora investeringsåtgärder? I denna slutgranskning har en fallstudie genomförts av två järnvägsprojekt i och projektet att bygga ny järnväg för höghastighetståg, här också kallat höghastighetsprojektet. Projekten som studerats har valts utifrån att deras beslutsprocesser ska vara närliggande , så att slutsatserna från granskningen blir relevanta inför beslutet om ny nationell åtgärdsplan. Studien är inriktad på frågan om regeringens motiv till beslut om en investering är tillräckligt väl beskrivna och om det underlag som tas fram av på ett transparent och objektivt sätt belyser konsekvenserna av att genomföra investeringen. Fallstudien i sin helhet återfinns i en underlagsrapport till denna rapport.126 126 Elektronisk bilaga 1. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Västlänken är en tågtunnel under centrala som ska binda ihop pendeltågstrafiken och ge nya stationer i staden. Ändamålen med Västlänken är dels att öka tillgängligheten genom nya stationer och färre byten i systemet, dels att öka kapaciteten i järnvägsnätet så att fler tåg kan rymmas. Dessa två egenskaper ska tillsammans göra att Västlänken når det övergripande målet att bidra till en hållbar tillväxt i landet genom att fler resor och transporter kan ske på järnväg. Västlänken ska därmed bidra starkt till en positiv regionutveckling och så kallad regionförstoring. Västlänken fanns inte med i det förslag till nationell plan för perioden 20102021 som lämnade in till regeringen utan inkluderades av regeringen till följd av en politisk förhandlingsprocess. Beslutsunderlaget begränsat och inte uppdaterat En första iakttagelse är att beslutsunderlaget för Västlänken vid beslutstillfället, det vill säga då den nationella planen fastslogs av regeringen, var mycket begränsat. Anledningarna till det begränsade beslutsunderlaget var att inte färdigställde några analyser av Västlänken inför förslaget till nationell transportplan 20102021 eftersom objektet inte bedömdes som aktuellt för att ingå i planen. Det tillgängliga underlaget vid beslutet byggde på en regional järnvägsutredning och den dåvarande åtgärdsplanen för 20042015. I denna plan ingick ursprungligen utbyggnad av det omkringliggande järnvägsnätet i , bland annat på västra stambanan och på banan mellan och . Förutsättningarna i planen 20042015 förändrades dock efter att det framgått att dess projekt hade fördyrats och att det inte var möjligt att genomföra planen enligt de fastställda ekonomiska ramarna. fick regeringens uppdrag att redovisa förslag till en reviderad åtgärdsplan för 20042015. Regeringen gick dock inte vidare med förslaget och avstod därmed från att fastställa någon reviderad åtgärdsplan för 20042015. Flera projekt, bland annat i , fick skjutas i planen 2004-2015 då de ursprungliga medlen inte räckte. Om Västlänken hade byggts under de förutsättningar som ursprungligen gällde i planen för 20042015, då ett antal kompletterande investeringar ingick, hade möjligheterna att nyttja Västlänken sett mycket bättre ut . Regeringens beslut om att genomföra Västlänken fattades dock utan hänsyn till de konsekvenser som förändringarna av planen fick för möjligheten att nyttja Västlänken som planerat. Vid inlämnandet av förslaget till nationell transportplan för 20102021, i vilket Västlänken inte ingick, lämnade trafikverken också en mycket kort delrapport om ett paket med infrastrukturåtgärder i . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR omfattar en halv sida text och konstaterar i princip endast att trafikverken för räkning tillsammans med representanter för tagit fram ett förslag till infrastrukturpaket i med omfattningen . Efter det att trafikverken lämnat in sitt planförslag tog trafikverken fram en uppdaterad samhällsekonomisk bedömning av projektet , daterad . fanns emellertid redan ett avtal om Västsvenska infrastrukturpaketet, där Västlänken ingår som den största enskilda satsningen. Avtalet var vid denna tidpunkt underskrivet av de regionala företrädarna men inte av trafikverken för statens räkning. Den uppdaterade samhällsekonomiska bedömningen landade i en nettonuvärdeskvot på -0,55 (det innebär att för varje satsad krona fås bara tillbaka i form av nyttor). Till det som kan beräknas i kalkylen ska övriga nyttor som inte är beräkningsbara läggas. gjorde den samlade bedömningen att de tillkommande nyttorna (som alltså inte kan beräknas och som därmed inte ingår i själva kalkylen), är små och därmed inte kan väga upp det negativa resultatet. Beräkningen byggde dessutom på förutsättningen att kust-till-kustbanan mellan och var utbyggd i sin helhet, men denna investering ingick inte i den dåvarande åtgärdsplanen. Ytterligare stora investeringar till osäkra kostnader krävs för att uppnå Västlänkens ändamål Efter att beslutet fattades om att ta med Västlänken i åtgärdsplanen 20102021 har genomfört analyser av nu gällande förutsättningar för att med Västlänken uppnå en ökad tågtrafik på banorna in mot , alltså för att uppnå Västlänkens ändamål om att tågkapaciteten ska öka. analyser pekar på att det krävs vissa omkringliggande investeringar till Västlänken bara för att trafiken ska kunna motsvara den befintliga trafiken på . Syftet med Västlänken anges vara att öka kapaciteten. har därför i ett scenario också räknat på ett något utökat trafikutbud, från nuvarande 12 turer per riktning och timme till 15 turer. För att detta scenario ska fungera krävs tillkommande investeringar i storleksordningen . Det bör påpekas att kostnadsuppgifterna i dessa kostnadsberäkningar är mycket osäkra och inte beräknade med successiv kalkyl. De bygger istället på enklare bedömningar som gjort och bör därför ses som indikativa. Detta medför också en risk för att kostnaderna för tilläggsinvesteringarna är underskattade och att det när investeringarna har detaljstuderats kan visa sig dyrare att bygga ut. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Den andra investeringen som studerats i fallstudien är utbyggnaden av höghastighetsbanor. Detta är en planerad och mycket omfattande utbyggnad av banor för höghastighetståg i , från till och från vidare ner till . Projektet är ännu inte beslutat, men det har utretts . utretts på uppdrag av regeringen i (SOU 2009:74) och därefter i kapacitetsutredning. har identifierat tre huvudsakliga ändamål som politikerna satt upp med en utbyggnad av höghastighetsbanor. Höghastighetsbanorna ska bidra med kortare restider, främst mellan de tre största städerna i , för att därmed öka tågets konkurrenskraft gentemot flyg- och biltrafik. Genom sin dragning i nya korridorer ska höghastighetsbanorna ge snabbare järnvägsanknytning mellan relativt stora svenska städer som tidigare legat utanför de större transportstråken.127 Detta möjliggör exempelvis utvidgande av arbetsmarknadsregioner genom de snabba regionaltågsförbindelser som kan uppnås. Höghastighetsbanorna förväntas ge ett stort tillskott av ny kapacitet Detta uppnås genom att nya spår anläggs, men också genom att trafiken genom detta kan separeras så att långsamtgående och snabbgående tåg inte behöver blandas på samma spår. får särskilt godstrafiken ett stort tillskott av kapacitet på de befintliga stambanorna. har valts ut att ingå i fallstudien på grund av sin stora omfattning, och den därigenom ökade vikten av att underlaget är rättvisande. Projektet är också unikt på flera andra sätt än sin omfattning. Bland annat skulle projektet innebära att ny teknik för höghastighetståg introducerades på svensk järnväg. Osäkra kostnadsberäkningar som delvis inte bygger på successivprincipen har identifierat ett antal olika typer av risker och brister i underlaget om höghastighetsbanor som tog fram i En första iakttagelse är att kostnadsberäkningarna för detta mycket omfattande projekt, i storleksordningen , är osäkra. Inga detaljerade studier har gjorts av merparten av de tilltänkta banorna och kostnadskalkylerna har inte gjorts om, endast 127 T.ex. och . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR uppdaterats något, i förhållande till de kostnadsuppgifter som togs fram i samband med (SOU 2009:74). har inte heller uppdaterat prisnivån i sina kostnadsberäkningar, och projektet i dagens pengavärde kostar snarare i storleksordningen . uttrycker själva i kapacitetsutredningen att kostnadsuppgifterna ska ses som indikativa. En annan iakttagelse är att underlaget endast delvis har utgått från kostnadsbedömningar som bygger på successivmetoden, vilket står i strid med de riktlinjer som gäller för stora investeringsobjekt. Hela Europabanan128 saknar exempelvis successivkalkyl och dess dragning i landskapet är inte studerad inom den fysiska planeringsprocessen. Europabanans kostnadsbedömning bygger i stället på interpolering utifrån Ostlänkens129 successivkalkyl, men trots det är slutsats att Europabanan ska vara billigare per kilometer än Ostlänken. Mot bakgrund av det bristande underlaget till denna bedömning är det uppenbart att det föreligger en risk för att kostnaden har underskattats. Kostnader för sannolikt behov av kompletterande investeringar har inte omnämnts För Höghastighetsbanorna, liksom för Västlänken, kan konstatera att projektavgränsningarna är snäva. i kapacitetsutredningen att det inte finns något kapacitetsbehov i omkringliggande järnvägsnätet till följd av den tillkommande trafiken från höghastighetsbanorna. har tagit del av beräkningar som ligger till grund för denna bedömning och anser att bedömningen är riskabel och att det istället är mycket möjligt att det uppstår ett behov för kompletterande investeringar för att uppnå ändamålen med höghastighetsbanorna. drar denna slutsats utifrån flera typer av kompletterande underlag och beräkningar, bland annat kapacitetsberäkningar med generella kapacitetsberäkningsformler. Exempelvis skulle belastningen på bansträckan som söderifrån leder in till när höghastighetstågen är i trafik bli så hög att kapacitetsutnyttjandet skulle hamna någonstans i intervallet som dygnsvärde. Enligt redovisningar i andra sammanhang innebär ett nyttjande på mellan att känsligheten för störningar blir hög, medelhastigheten låg och att det råder stora problem att finna tid för att underhålla banan. I dagens järnvägsnät byggs kapaciteten 128Europabanan är en planerad järnväg mellan och för vidare anslutning mot . 129Ostlänken är en dubbelspårig järnväg som planeras mellan och . STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? på denna typ av tungt belastade sträckor generellt sett ut. Ett sådant exempel är genom . Det kan också tilläggas att kraven från allmänheten på att höghastighetstågen ska hålla sin tidtabell sannolikt är höga. delar inte syn på behovet av kompletterande investeringar till höghastighetsbanorna.130 anser ändå att ovanstående och andra starka argument (som redovisas i elektronisk bilaga 1) gör att det är sannolikt att det finns ett behov av kompletterande investeringar om höghastighetsbanor byggs. Kostnaden för tillkommande investeringar enbart i överstiger troligen enligt indikativa kostnadsbedömningar. Om investeringar också behövs i , eller över kan detta kosta flera till. menar att det hade varit lämpligt att i underlaget rapportera och diskutera möjliga behov av framtida kringinvesteringar. Brister i de samhällsekonomiska bedömningarna av höghastighetsba- norna I kapacitetsutredningens samhällsekonomiska bedömning av höghastighetsbanorna har viktiga externa effekter inte tagits med. Det handlar om sådant som ska tas upp och åtminstone beskrivas kvalitativt om det inte kan värderas i kronor, till exempel intrångseffekter i naturlandskap och buller. Dessa externa effekter kan ses som särskilt relevanta för höghastighetsprojektet eftersom höghastighetsbanorna planeras att dras i helt nya korridorer. Att inkludera dessa effekter skulle påverka bedömningen av projektets lönsamhet negativt. En annan iakttagelse är att i grundkalkylen förutsätter samma nivå på biljettpriserna för höghastighetstågen som för andra tåg. Detta trots att verket skriver att de bedömer det som sannolikt att tågoperatörer kommer att välja att ta ut ett högre biljettpris för en resa med höghastighetståg eftersom det är en bättre produkt. Effekten av ett högre biljettpris studeras istället i en känslighetsanalys som kommer fram till att ett högre biljettpris på höghastighetståg minskar nyttan med investeringen i storleksordningen . Eftersom det av bedöms som sannolikt att biljettpriset kommer att höjas om höghastighetståg introduceras anser att effekten av detta borde ha inkluderats i grundbedömningen av projektets lönsamhet. 130 Uppgift från vid faktagranskning av denna rapport. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR gör också bedömningen att nyttan som genereras av förbättrade förutsättningar för godstrafiken har överskattats i underlaget. har i kapacitetsuppdraget använt nyttouppskattningen som redovisades i den statliga utredningen , utan hänsyn till att de förutsättningar som förelåg för att denna skattade nytta skulle kunna uppnås inte gäller . (Utredningen förutsatte exempelvis ökad axellast, byggandet av industrispår och utökad kapacitet för godstransporter.) Godsnyttan i den statliga utredningen byggde på en ökning av godstransportarbetet på järnväg som uppgick . har i kapacitetsuppdraget endast antagit en ökning av godstransportarbetet med , men har ändå ansett att godsnyttan blir lika hög som den som kunde härledas från den avsevärt mer omfattande ökningen av transportarbetet som den statliga utredningen antog. rekommenderar en etapputbyggnad som inte analyserats i kapacitetsutredningen kan konstatera att i sin utredning av höghastighetsbanorna kommer fram till slutsatsen att det endast är i ett av de analyserade scenariona som nyttan bedöms vara i samma storleksordning som anläggningskostnaderna. I de övriga scenarierna är höghastighetsbanorna klart olönsamma, enligt uppskattningar. I stället för att rekommendera något av höghastighetsalternativen för utbyggnad rekommenderar i kapacitetsutredningen en etapputbyggnad av höghastighetsbanor, med start i Ostlänken och en deletapp mellan och (sträckan MölnlyckeBollebygd). Denna etapputbyggnad, eller konsekvenserna av en etapputbyggnad, har dock inte analyserats i kapacitetsutredningen. konstaterar först att de båda ovan nämnda sträckorna har en negativ nettonuvärdeskvot (-0,2 i båda fallen) och att sträckorna inte har några tillkommande, icke-värderade, nyttor som väger upp kostnaderna. Ändå rekommenderar båda sträckorna för fortsatt utredning och byggstart , med hänvisning till att sträckorna har stor potential att minska nuvarande och framtida kapacitets- och effektivitetsproblem längs de aktuella stråken. Detta är dock effekter som kan konstatera till stor del redan ingår i den samhällsekonomiska kalkylen.131 Effekterna påverkar alltså inte den samlade bedömningen att sträckorna är olönsamma. 131Nyttan av minskade förseningar ingår inte i kalkylen då de är svåra att värdera. Storleken på dessa nyttor har bedömts till ca för hela höghastighetsprojektet. Nyttan av minskade förseningar på enbart Ostlänken bör således vara betydligt lägre än så. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Fattas välmotiverade och transparenta beslut? I fallstudien analyserade också om regeringens motiv till beslut om investeringar är tillräckligt väl beskrivna så att skälen för besluten framgår. Västlänken, med en beräknad kostnad på , är det enskilt största projektet i det västsvenska infrastrukturpaketet som sammanlagt omfattar . Västlänken fanns inte med i förslaget till nationell plan som trafikverken lämnade in . Regeringen beslutade trots detta att projektet skulle ingå i plan i fastställelsebeslutet våren . Beslutsunderlaget för Västlänken (och för det västsvenska infrastrukturpaketet som helhet) var för beslutet mycket begränsat. Regeringens motiv för det västsvenska paketet och övriga ändringar i förhållande till planförslaget Regeringen anger i beslutet om att fastställa den nationella planen inga motiv för de enskilda åtgärder där regeringens beslut avvikit från trafikverkens förslag. Däremot motiverar regeringen i korta ordalag satsningen på det västsvenska infrastrukturpaketet. Paketet förväntas enligt regeringen minska trängseln, ge bättre förutsättning för kollektivtrafik och regionförstoring, ge bättre tillgänglighet till viktiga målpunkter i regionen samt effektivisera nationella och internationella godsflöden. Det är förväntningar, som åtminstone när det gäller de fyra första förväntningarna, enligt tolkning är tydligt kopplade till de ändamål om ökad kapacitet och tillgänglighet som ställts upp för Västlänken. Regeringen motiverar vidare att man frångick trafikverkens förslag med att den fastställda planen på ett mer effektivt sätt bidrar till uppfyllandet av de transportspolitiska målen, både funktionsmålet och hänsynsmålet. I beslutet poängterar regeringen att den fastställda planen viker mer utrymme till järnvägsinvesteringar än trafikverkens förslag, bland annat genom helhetslösningen i . Detta ska enligt regeringen bidra till bättre förutsättningar för regionförstoring och kollektivtrafik. kan konstatera att regeringens motiv för att ta med det västsvenska infrastrukturpaketet är mycket knapphändiga. De skäl som framförs och som redogörs för ovan handlar om en bättre måluppfyllelse utan att det specificeras hur eller hur mycket bättre denna måluppfyllelse blir genom de förändringar regeringen gjort jämfört med trafikverkens förslag. har i en tidigare granskning tvärtom konstaterat att regeringens förändringar av innehållet i åtgärdsplanen ledde till en kraftig minskning av planens samhällsekonomiska nytta, något som inte regeringen nämner GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR i beslutet, trots att samhällsekonomi är en central del av det övergripande transportpolitiska målet. Regeringen anger också att det västsvenska paketet ska vara en effektiv helhetslösning. Det finns dock inget underlag som visar hur effektiv den valda lösningen är i förhållande till andra tänkbara paketlösningar i . Detta har inte utretts, och förhandlingarna skedde och beslut togs således utan att något sådant underlag fanns tillgängligt. har konstaterat det inte heller framgick av underlaget att det skulle krävas ytterligare stora investeringar för att uppnå ändamålen för Västlänken. Kostnadsuppgifterna för dessa omkringliggande investeringar är än mycket osäkra och indikativa. Regeringen anger inte i sitt ställningstagande om och hur de utbyggnader som är en förutsättning för Västlänkens framtida trafikering ska förverkligas. Regeringen tycks därmed inte ha tagit ställning till om det fanns förutsättningar för att uppnå ändamålen med Västlänken, när beslutet togs. Regeringen begärde inte heller in något underlag som analyserade Västlänken utifrån ett system- eller helhetsperspektiv. Regeringsbeslutets motiv och uppföljbarhet Motiven till att inkludera det Västsvenska infrastrukturpaketet innehåller information om vilka förbättringar som förväntas, men ingenting om omfattningen på dessa förbättringar. Att enbart förbättra inom de angivna områdena skulle kunna uppnås med avsevärt mindre kostsamma lösningar än de som ingår i det västsvenska infrastrukturpaketet. Det kommer därför inte att gå att följa upp om det västsvenska infrastrukturpaketet blivit framgångsrikt utifrån regeringens perspektiv. Detta innebär också att regeringen inte har fastställt sina förväntningar i någon konkret form gentemot , som har ansvaret att planera och genomföra utbyggnaden. Regeringen har ännu inte fattat beslut om att bygga ett system med höghastighetsbanor. Höghastighetsbanor utreddes i en statlig utredning (SOU 2009:74) som kom fram till att höghastighetsbanorna antagligen är samhällsekonomiskt lönsamma (men att ytterligare analyser bör göras) och att de är ett bättre alternativ än att bygga ut befintliga banor. När utredningen presenterades beslöt regeringen att inte gå vidare med utbyggnad av höghastighetsbanor med hänvisning till tveksamheter i beräkningen av den samhällsekonomiska lönsamheten samt kvarstående osäkerheter. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? I kapacitetsuppdraget fick sedan i uppdrag att även utreda förutsättningarna för höghastighetsbanor. kan identifiera ett antal risker och brister i underlaget om höghastighetsbanorna som levererade till regeringen. I sin utredning landar i en rekommendation av en etapputbyggnad av höghastighetsbanor, med start av Ostlänken och en deletapp mellan och . Dessa etapper har inte analyserats i särskild ordning i kapacitetsutredningen. konsekvenserna av en etapputbyggnad har analyserats. Trots att båda objekten i tidigare underlag har visat på ett negativt utfall i en samlad samhällsekonomisk analys rekommenderas alltså en utbyggnad, och dessutom rekommenderas denna utbyggnad ske i etapper. Regeringen bedömer infrastrukturproposition att en ny stambana för snabbtåg bör byggas. De första delsträckorna bör byggas . Dessa delsträckor är Ostlänken mellan och samt första delen mellan och , sträckan MölnlyckeBollebygd. Regeringen bedömer att förslaget till i huvudsak överensstämmer med vad som föreslogs av i kapacitetsutredningen. I detta fall, liksom i fallet Västlänken, fattar regeringen beslut om objekt som inte har utretts specifikt i den föregående planeringsprocessen. utredde aldrig Ostlänken eller delen MölnlyckeBollebygd i Projekten fick således varken någon genomlysning som självständiga objekt eller utifrån vad konsekvenserna blir av att bygga dessa delsträckor som de första delarna i en etapputbyggnad av ett höghastighetsnät. Regeringens beslut skiljer sig även på ett avgörande sätt från förslag i kapacitetsutredningen. Regeringens förslag innebär inte en utbyggnad som möjliggör trafikering med framtida höghastighetståg ( Det som regeringen föreslår är de första etapperna av en ny stambana för snabbtåg (definieras som max ). Detta har stor inverkan på utfallet i en samhällsekonomisk kalkyl av projektets lönsamhet. En lägre hastighet förlänger restiderna, vilket kan leda till att restiden mellan och eller blir för lång för att arbetspendlingstiden ska uppfattas som överkomlig, trots ett bygge av Ostlänken. Om Ostlänken dessutom skall anpassas för godstrafik kommer kostnaden öka avsevärt till följd av att godstågen inte klarar lika kraftiga lutningar som persontrafiktåg. Detta ökar behovet av broar och tunnlar på sträckan. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR På ett övergripande plan har regeringen motiverat satsningen på Ostlänken och sträckan MölnlyckeBollebygd på ett avsevärt mer utförligt och transparent sätt än vad som var fallet med det Västsvenska infrastrukturpaketet.