prop · H10345 · 2013-11-20 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:45 äldreförsörjningsstöd till pensionärer – når Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten och äldreförsörjningsstöd till pensionärer – når förmånerna fram? (RIR 2013:7). Regeringen instämmer i att det är bekymmersamt att det finns ett stort mörkertal inom bostadstillägget och äldreförsörjningsstödet och avser att ge i uppdrag att undersöka mörkertalet för förmånerna samt att bedöma vilka förbättringar i informationen som behöver göras. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 1 Ärendet och dess beredning överlämnade och äldreförsörjningsstöd till pensionärer – når förmånerna fram? Skrivelse från regeringen med anledning av en granskningsrapport från RIR:s effektivitetsgranskning ska lämnas till (exklusive ) från det att regeringen har tagit emot rapporten. skriver att reglerna för tilläggsförmånerna bostadstillägg, särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd är komplicerade och detaljrika och att detta medför svårigheter både för myndigheterna och för pensionärerna. uttalade sig 2002 om behovet av att följa upp och utvärdera de förändringar som infördes . Regeringen har utrett det särskilda bostadstillägget och vissa aspekter av äldreförsörjningsstödet. Detta ledde inte till att några åtgärder vidtogs. följer löpande upp förmånerna inför budgetpropositionerna. Någon övergripande utvärdering av regelförändringarna har däremot inte gjorts. Antalet pensionärer med tilläggsförmån har minskat men fortfarande får var åttonde ålderspensionär en tilläggsförmån. Av bostadstilläggets cirka 270 000 ålderspensionärer har en tredjedel en bostadskostnad , vilket är högsta godtagbara bostadskostnad vid beräkning av bostadstillägg. Gruppen har trefaldigats och bostadstillägget täcker således i mindre utsträckning bostadskostnaden . (RIR:s) övergripande slutsats är att systemet för ålderspensionens tilläggsförmåner fungerar dåligt. ifrågasätter vidare om förmånerna och grundskyddet i sin helhet är ändamålsenligt utformade. Anledningen till RIR:s slutsats är det s.k. mörkertalet inom bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. Mörkertalet visar hur stor andel av de som bedöms vara berättigade till en förmån som inte ansöker om 2013/14:45 den. har beräknat mörkertalet inom bostadstillägget till och inom äldreförsörjningsstödet till . menar att även om undersökningen av mörkertalet inte är helt säker och att ett exakt antal inte har kunnat fastställas så visar punktskattningen att 140 000 pensionärer som har rätt till bostadstillägg går miste om förmånen. Hälften av dessa går, enligt undersökning, miste om bostadstillägg med . lämnar tre rekommendationer till regeringen: -Regeringen bör överväga att utreda tilläggsförmånerna och garantipensionen som tillsammans utgör det allmänna pensionssystemets grundskydd. anser att tilläggsförmånernas regelverk är komplicerat och leder till många felutbetalningar och stort mörkertal. -Regeringen bör återuppta arbetet med att minska mörkertalet. Regeringen har tidigare gett ansvariga myndigheter i uppdrag att mäta storleken på och orsakerna till mörkertalet men har inga mål eller återrapporteringskrav för tilläggsförmånernas täckningsgrad getts. -Regeringen bör förtydliga och förenkla regelverket för eftergift och vad som ska prövas som felaktig utbetalning enligt Socialförsäkringsbalken i syfte att uppnå en enhetlig rättstillämpning. påpekar att hanteringen av felaktiga utbetalningar numera skiljer sig åt mellan och till följd av administrativa beslut avseende att felaktiga utbetalningar inte ska prövas mot lagstiftningen om återbetalningsskyldighet. lämnar följande rekommendationer till : -bör förbättra informationen om tilläggsförmånerna. Myndigheten bör utforma en åtgärdsplan för hur information om förmånerna ska förbättras och nå de grupper som inte söker. skriver att inte har använt lättillgängliga och kostnadseffektiva kanaler för att informera om tilläggsförmånerna. bedömning är vidare att informationen om tilläggsförmånen bör inriktas mot att vara så utförlig att pensionären själv kan bedöma rättigheten till förmånen. -bör säkerställa kontrollrutiner vid beslut tills vidare. bör utforma kontrollrutinerna så att även felorsaker som inte fångas upp i de maskinella kontrollerna beaktas. Kontrollrutinerna bör också utformas så att gränsvärdena inte medför att felaktiga utbetalningar blir för höga. Regeringen instämmer i att reglerna för tilläggsförmånerna är komplicerade. Detta är en följd av ambitionen att stöden ska vara så träffsäkra som möjligt och att de ska betalas ut till de som har störst behov. Av granskningsrapporten framgår också att tilläggsförmånerna främst betalas ut till pensionärer med låga inkomster och till pensionärer med låg förmögenhet. Bland pensionärer med särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd hade en årsinkomst och av pensionärerna med bostadstillägg hade en förmögenhet som översteg . Träffsäkerheten bedöms som god bland de som har ansökt om och beviljats bostadstillägg men utöver dessa finns en stor grupp som bedöms ha rätt till bostadstillägg och/eller äldreförsörjningsstöd men av olika anledningar inte har ansökt om förmånerna. Denna grupp går därmed miste om ersättning som de är berättigade till. Inom pågår ett kontinuerligt förenklingsarbete. Myndigheten arbetar med att identifiera förenklingar av regler inom sitt verksamhetsområde. I de fall det krävs lagändringar för att en förenkling ska kunna genomföras lämnar myndigheten en skrivelse till regeringen med förslag till ändring. har kommit in med ett antal sådana skrivelser och de har aviserat att de kommer att sända in fler. Regeringen tar ställning till förslagen och föreslår i en proposition de regeländringar som regeringen finner lämpliga. En viktig anledning till att anser att ålderspensionens tilläggsförmåner fungerar dåligt är mörkertalet. Trots att det är många pensionärer som får någon av tilläggsförmånerna så finns det en stor grupp som går miste om dem eftersom de inte ansöker om förmånerna trots att de bedöms vara berättigade. skriver att mörkertalet har fördubblats från Försäk- ringskassans undersökning 2008 till undersökning 2010. Man uppger att talet har ökat från till , dvs. Regeringen anser att det är bekymmersamt att det finns ett stort mörkertal för bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd men ifrågasätter att mörkertalet skulle ha ökat så mycket. Det är svårt att bedöma mör- kertalet eftersom alla uppgifter som behövs för att beräkna korrekt bo- stadstillägg inte finns tillgängliga i dataregister. Alla undersökningar som gjorts av mörkertalet baseras på SCB:s årliga undersökningar av hushållens ekonomi (HEK). håller dels insamlade registeruppgifter, dels enkätuppgifter som SCB hämtat in genom telefonintervjuer. De uppgifter som hämtas in i tele- fonintervjuer är bland annat uppgifter om bostadskostnad och hushålls- har gjort två undersökningar av mörkertalet inom Resultaten i undersökningarna visar stora skillnader. 2013/14:45 första undersökning publicerades och baseras på uppgifter ur SCB:s undersökning om hushållens ekonomi (HEK) . I den undersökningen beräknades mörkertalet bland ålderspensionärer till . andra undersökning gjordes 2008 och den baseras på uppgifter ur HEK . I den undersökningen beräknades mörkertalet till för ålderspensionärerna. Den tredje undersökningen redovisas i och har gjorts av SCB på uppdrag av . Undersökningen baseras på uppgifter ur HEK . I HEK 2010 saknas uppgifter om förmögenhet. SCB har därför skapat uppgifter om förmögenhet utifrån taxerade kapitalinkomster och med ett antagande om kapitalavkastning på . Regeringen ifrågasätter mörkertalet i RIR:s undersökning bland annat på grund av att metoden att beräkna förmögenhet är osäker. Detta bekräftas också av SCB som i sin , Utredning av alternativa registerkällor till SCB:s individbaserade statistik dnr 2010/0858, SCB 2010 bland annat skriver om denna beräkningsmetod: Metoden att beräkna finansiella tillgångar och skulder med hjälp av kontrolluppgifter över räntor och utdelningar bedöms inte leda till tillräckligt bra kvalitet i skattningarna. På individnivå är träffsäkerheten i skattningarna låg i jämförelse med de sanna uppgifterna i förmögenhetsregistret. Det gäller samtliga komponenter som skattas med metoden: bankkontobehållning, börsnoterade aktier, fonder, summan av finansiella tillgångar, skuld och nettoförmögenhet. Andra värdepapper än aktier och fonder kan inte beräknas alls med metoden. Det är alltså just på detta sätt som förmögenheten har beräknats i . Utöver problemet med hur förmögenheten har uppskattats finns det brister i uppgifterna om bostadskostnad. Dessa uppgifter hämtas in i den intervjuundersökning som görs av SCB och som kompletterar de registerbaserade uppgifter som hämtas in till deras årliga urvalsundersökning om hushållens ekonomi (HEK). I HEK 2010, som undersökningen baseras på, var bortfallet i intervjuundersökningen , och i dessa fall har SCB ersatt de saknade uppgifterna om bostadskostnad eller bostadsförhållanden med antagna värden. första undersökning (2005) hade för övrigt samma problem med ett bortfall i intervjuundersökningen på . Denna undersökning betraktades bland annat på grund av detta som otillförlitlig. Uppgifter för är dessutom särskilt problematiska att använda eftersom pensionärernas inkomster minskade då ålderspensionerna sänktes. Detta innebär att fler, som inte tidigare varit berättigade till bostadstillägg, kan ha blivit berättigade när deras inkomst minskade. Detta kan leda till ett högre mörkertal. Även beräkningar visar att mörkertalet har ökat jämfört med beräkningar men ökningen är betydligt måttligare än den som redovisas i RIR:s granskningsrapport, . Regeringens åtgärder med anledning av rekommenderar regeringen att överväga att utreda tilläggsförmånerna och garantipensionen som tillsammans utgör grundskyddet i ålderspensionssystemet. Även om garantipensionen inte har ingått i RIR:s granskning ifrågasätter RIR om det verkligen behövs fyra förmåner för att grundskyddet ska fungera ändamålsenligt. Regeringen bedömer däremot inte att det finns anledning att utreda hela grundskyddet inklusive garantipension. Garantipensionen har t.ex. inte problem med ett mörkertal som de inkomstprövade tilläggsförmånerna. Det krävs inte någon särskild ansökan om garantipension utan den som ansöker om ålderspension beviljas de ålderspensionsförmåner som personen har rätt till – den som har en låg inkomstgrundad ålderspension beviljas automatiskt garantipension som utfyllnad till den inkomstgrundade pensionen. Regeringen rekommenderas att återuppta arbetet med att minska mörkertalet och kommer därför att ge i uppdrag i regleringsbrevet att undersöka mörkertalen för bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. I uppdraget ingår också att utifrån resultaten bedöma vilka förändringar i informationsinsatserna som behövs. rekommenderar slutligen regeringen att förtydliga och förenkla regelverket för eftergift och vad som ska prövas som felaktig utbetalning enligt socialförsäkringsbalken i syfte att uppnå en enhetlig rättstillämpning. har beslutat att felaktigt utbetalda belopp som understiger inte ska utredas som återkrav. anser inte att myndigheten har befogenheter att fatta ett sådant beslut. Dessutom gäller beslutet endast handläggning av återkrav varför det blir skillnad mellan ärenden som handläggs av och de som handläggs av . Regeringen har uppmärksammats på frågan och har aviserat att de ska komma in med en framställning om att i lag närmare reglera hanteringen av återkrav av socialförsäkringsförmåner. framställning har aviserats . Regeringen har för avsikt att därefter se över lagregleringen på detta område och eventuellt överlämna förslag på lagändringar i en proposition till . Med dessa bedömningar och åtgärder anser regeringen att rapporten är färdigbehandlad. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER – når förmånerna fram? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 315 8 rir 2013:7 foto: linus form: curry tryck: interntryckeri, 2013 GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd till pensionärer – når förmånerna fram? BOSTADSTILLÄGG OCH ÄLDREFÖRSÖRJNINGSSTÖD TILL PENSIONÄRER – NÅR FÖRMÅNERNA FRAM? GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd till pensionärer – når förmånerna fram? har granskat ålderspensionens tilläggsförmåner. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsdirektör och revisor har medverkat vid den slutliga handläggningen. BOSTADSTILLÄGG OCH ÄLDREFÖRSÖRJNINGSSTÖD TILL PENSIONÄRER – NÅR FÖRMÅNERNA FRAM? GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Framväxten av dagens tilläggsförmåner Från kommunalt till statligt bostadstillägg Träffbilden bland de som får tilläggsförmånerna Mörkertalet har tidigare utretts och uppmärksammats Stor uppgiftsbörda och mycket merarbete Ökad administrationskostnad och kortare handläggningstid insatser för att säkerställa Regeringens insatser för att förbättra effektiviteten i tilläggsförmånerna Systemet för ålderspensionens tilläggsförmåner fungerar dåligt Det är tveksamt om grundskydden är ändamålsenligt utformade BOSTADSTILLÄGG OCH ÄLDREFÖRSÖRJNINGSSTÖD TILL PENSIONÄRER – NÅR FÖRMÅNERNA FRAM? GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER har granskat om regeringens och hantering av tilläggsförmånerna (bostadstillägg till pensionärer, särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd) till ålderspensionen har medfört att syfte med förmånerna uppnås och om administrationen av tilläggsförmånerna är effektiv. Motiv: Ålderspensionens tilläggsförmåner utgör tillsammans med garantipensionen ett individinriktat grundskydd för ålderspensionärer med svaga ekonomiska förhållanden. Bostadstilläggets och äldreförsörjningsstödets ersättningsnivå påverkas av aktuella inkomster och bostadskostnad. Förmånerna administreras av . Tilläggsförmånernas regelverk förändrades och anpassades till det nya ålderspensionssystemet som trädde i full kraft . ansåg att förändringarna var så omfattande att det nya systemet för bostadstillägg borde följas upp och utvärderas. Någon övergripande utvärdering har inte skett men både och har rapporterat att många ålderspensionärer inte ansöker om bostadstillägg trots att de är berättigade till förmånen. Ytterligare indikationer på problem rör administrationen av tilläggsförmånerna. Förmånerna tycks vara svåra att handlägga och svåra för ålderspensionärer att förstå. har själv uppmärksammat att handläggningen av tilläggsförmånerna uppvisar såväl kvalitetssom effektivitetsbrister, bland annat vad gäller felaktiga utbetalningar. Vissa insatser har genomförts för att åtgärda de administrativa problemen. Pensionärer behöver inte längre ansöka om bostadstillägg utan beslut kan gälla tills vidare. Förändringen innebär dock att det blir än viktigare att fattar korrekta beslut och säkerställer ett fungerande kontrollsystem. BOSTADSTILLÄGG OCH ÄLDREFÖRSÖRJNINGSSTÖD TILL PENSIONÄRER – NÅR FÖRMÅNERNA FRAM? Syfte: Granskningen har två övergripande syften. Det första syftet är att undersöka om tilläggsförmånerna når den grupp av ålderspensionärer de är avsedda för. granskar därmed om regeringens och insatser medfört att förmånerna når dem som är berättigade till dem. Granskningens andra syfte är att undersöka om administrationen av tilläggsförmånerna är effektiv. I sammanhanget granskas om regeringen och har säkerställt låga kostnader för administrationen av tilläggsförmånerna och hög nytta för de ålderspensionärer som berörs av systemet. Genomförande: har utgått från att förmånerna ska nå ålderspensionärer som är i behov av dem så att de klarar sin huvudsakliga försörjning och ger dem möjlighet att efterfråga en bostad med tillfredsställande standard. Vidare utgår från att effektiv pensionsadministration kännetecknas av att rätt summa pengar utbetalas i rätt tid till lägsta möjliga kostnad. Inom granskningen har regeringens och insatser inom berörda områden gåtts igenom. har även genomfört intervjuer med företrädare för och . har inhämtat statistiska uppgifter från och gjort beräkningar om vilken inkomstrespektive förmögenhetsnivå som bestämmer nivån på förmånerna. Vidare har låtit undersöka hur många pensionärer som inte ansöker om förmånerna trots att de är berättigade till dem, ett så kallat mörkertal. För att utreda orsakerna till felaktiga utbetalningar har genomfört en aktgranskning. Resultatet från aktgranskningen har sedan jämförts med myndighetens planerade kontrollåtgärder. övergripande slutsats är att systemet för ålderspensionens tilläggsförmåner fungerar dåligt. ifrågasätter vidare om förmånerna och grundskyddet i sin helhet är ändamålsenligt utformade. Systemet för ålderspensionens tilläggsförmåner fungerar dåligt Många pensionärer går miste om förmånerna. Granskningen visar att en stor grupp pensionärer går miste om förmåner som de har rätt till genom att de inte ansöker om dem. Detta mörkertal inom bostadstillägget beräknas till vilket är en kraftig ökning sedan senaste undersökningen. Bland pensionärer som har rätt till äldreförsörjningsstöd indikeras ett ännu högre mörkertal. Mörkertalet inom äldreförsörjningsstödet har inte tidigare utretts. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Även om undersökningen innehåller osäkerheter och ett exakt antal inte kan fastställas visar punktskattningen att 140 000 pensionärer går miste om bostadstillägg. granskning visar också att hälften av dessa går miste om bostadstillägg om . Att många pensionärer går miste om stora belopp är enligt särskilt allvarligt. I granskning skattas det outnyttjade beloppet till så mycket som . granskning visar emellertid att de ålderspensionärer som uppbär tilläggsförmåner huvudsakligen har låga inkomster och små förmögenheter. Förmånerna når därmed pensionärer med svaga ekonomiska förhållanden. Mörkertalet beror på flera orsaker. Enligt bedömning har och regeringens passivitet bidragit till det ökande mörkertalet inom bostadstillägget. Regeringen uppmärksammade mörkertalet 2005 och gav uppdrag inom området. har dock regeringen inte aktivt arbetat med att minska mörkertalet. har inte heller använt flera av sina befintliga informationskanaler trots att det varit känt att kunskapsbrist hos pensionärerna tycks vara den dominerande orsaken till att många inte ansöker. skäl för denna hållning har haft med arbetsläget att göra. En bred informationsinsats till alla pensionärer riskerar att leda till att många som inte är berättigade till förmånerna kommer att söka, vilket kan orsaka en ökad arbetsbelastning för administrationen i ett läge där myndigheten hade svårt att klara det normala inflödet. Trots ovanstående problematik bedömer att det inte är rimligt att pensionärer riskerar att gå miste om tilläggsförmåner på grund av att de inte känner till regelverket eller ens har vetskap om att tilläggsförmånerna finns. bedömer vidare att ökningen av mörkertalet bland annat beror på den ekonomiska krisen och den automatiska balanseringen av inkomstpensionerna, att antalet utlandsfödda pensionärer har ökat samt regelförändringar av tilläggsförmånerna. konstaterar att kostnadsökningarna för hanteringen av förmånerna har varit betydande. Förvaltningskostnaderna har ökat från 2010 till 2012. Myndigheten har inte lyckats hantera tilläggsförmånerna inom den befintliga resursramen och tvingades att fatta preliminära beslut för att klara av utbetalningarna av tilläggsförmånerna. beskriver själv att hanteringen av tilläggsförmånerna inte är effektiv. bedömer att både regeringen och överskattade effektiveringsmöjligheterna inom det dåvarande regelverket när bildades. BOSTADSTILLÄGG OCH ÄLDREFÖRSÖRJNINGSSTÖD TILL PENSIONÄRER – NÅR FÖRMÅNERNA FRAM? Risker med att besluta tills vidare. bedömer att möjligheten att kunna besluta om bostadstillägg tills vidare sannolikt ger förutsättningar för att Kompletteringsbehovet och återkravsverksamheten kan dock även fortsättningsvis komma att vara omfattande. Det finns även risk att de resursbesparingar som görs i handläggningen av besluten i stället leder till ökad resursåtgång i återkravsverksamhet liksom att vissa felorsaker upptäcks i mindre grad . Särskilt stor bedöms risken vara i de ärenden där kostnaden för befintlig bostad ändras eller registreras fel, eller där pensionären har en inneboende som inte anmäls av pensionären eller registreras av myndigheten. Rättsenligheten har åsidosatts inom administrationen. Som ett led i sitt förenklingsarbete har beslutat att felaktiga utbetalningar inte prövas mot lagstiftningen om återbetalningsskyldighet. Åtgärden tycks vara god ur effektivitetshänseende men har inte funnit stöd för att beslutet kan härledas till den tillämpliga lagstiftningen. Det är tveksamt om grundskydden är ändamålsenligt utformade konstaterar i granskningen att träffbilden för tilläggsförmånerna är dålig. I granskningen konstateras vidare att regelverket är mycket komplicerat och att det är näst intill omöjligt för en pensionär att räkna ut vilket belopp pensionären är berättigad till och hur olika regeländringar och inkomständringar påverkar rätten till förmånen. Vidare noterar att förmögenheter är svåra att kontrollera och att förmögenhetsprövningen skapar vissa legitimitetsproblem. konstaterar sammantaget att tilläggsförmånernas funktion som grundskydd inte är tillfredsställande och att det finns goda skäl till att förmånerna bör ses över. Tillsammans med tilläggsförmånerna utgör garantipensionen det allmänna pensionssystemets grundskydd. Garantipensionen utgör grunden och betalas ut till pensionärer som saknar eller har låg inkomstpension. Garantipensionen har inte varit föremål för denna granskning, men många som har garantipension har även en eller flera tilläggsförmåner. Garantipensionen syftar i likhet med tilläggsförmånerna till att tillgodose pensionärers grundläggande behov och det kan ifrågasättas om det behövs fyra olika förmåner för att uppnå syftet. sammanfattande slutsats blir därför att det kan vara motiverat för regeringen att se över utformningen av hela det grundskydd som gäller för ålderspensionärer. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Med anledning av iakttagelser och slutsatser lämnar följande rekommendationer. Regeringen bör överväga att utreda tilläggsförmånerna och garantipensionen som tillsammans utgör det allmänna pensionssystemets grundskydd. Regeringen bör återuppta arbetet med att minska mörkertalet. Regeringen bör förtydliga och förenkla regelverket för eftergift och vad som ska prövas som en felaktig utbetalning enligt Socialförsäkringsbalken i syfte att uppnå en enhetlig rättstillämpning. bör förbättra informationen om tilläggsförmånerna. Myndigheten bör utforma en åtgärdsplan för hur information om förmånerna ska förbättras och nå de grupper som inte söker. bör säkerställa kontrollrutiner vid beslut tills vidare. bör utforma kontrollrutinerna för tilläggsförmånerna så att även felorsaker som inte fångas upp i de maskinella kontrollerna beaktas.