prop · H003105 · 2013-04-19 00:00:00 — För att garantera adekvat stimulans för långsiktiga utsläpps minskningar måste instrument för att begränsa förekomsten av alltför stora mängder utsläppsrätter eller krediter finnas på plats och utnyttjas under nästa period för utsläppshandel. Regeringarna bör överväga att fullt ut utnyttja sitt nationella handlingsutrymme enligt EUrätten för att förbättra effektiviteten i EU ETS. Vaksamhet krävs fortfarande när det gäller momsbedrägerier. Samarbete mellan skattemyndigheterna och de organ som förval tar EU:s system är fortfarande viktigt, liksom gränsöverskridande samarbete. För att påskynda projektprocessen bör förenklade förfaranden övervägas för mekanismen för ren utveckling (CDM) utan att göra avkall på de strikta kraven på kontroll och verifiering. Det är också viktigt att köparländerna utför riskanalyser för att upptäcka och lösa problem i ett tidigt skede. Riksrevisor / Ordförande för Den gemensamma nordisk-baltisk-polska granskningen av utsläppshandeln genomfördes och involverade de nationella revisionsorganen i , , , , , och Sverige1. Rapporten bygger på 13 individuella nationella granskningsrapporter. Syftet med den gemensamma granskningen var att granska effektiviteten i EU:s utsläppshandelssystem när det gäller att minska de natio nella utsläppen av växthusgaser och främja teknisk utveckling, om EU:s utsläppshandelssystem fungerar korrekt: nationella register, tillstånd för utsläpp av växthusgaser och utsläppsrapportering införande och administrering av mekanismen för ren utveckling (CDM) och programmen för gemensamt genomförande (JI). Av den gemensamma granskningen framgår tydligt att de utsläppsmål som anges i Kyotoprotokollet eller i EU:s överenskommelse om bördefördelning förmodligen kommer att uppnås i samtliga sju länder mot slutet av Kyotoprotokollets första åtagandeperiod (slutet av 2012). Länderna har tillämpat EU:s utsläppshandelssystem i linje med gällande EU-lagstiftning och bestämmelserna i om klimatförändring. Systemets effektivitet när det gäller att minska utsläppen är emellertid en stor utmaning. Priset på utsläppsrätter har varit lågt på grund av ett allmänt överskott av utsläppsrätter i systemet . För de nordiska länderna gav EU:s utsläppshandelssystem därför ringa stimulans till långsiktiga minskningar av koldioxidutsläppen. Den ekonomiska tillväxten har varit långsammare än beräknat och därmed erbjöd utsläppshandeln inte en kraftfull marknadsmekanism för att öka kostnaderna för utsläppen från produktionen genom att ge renare produktion en konkurrensfördel. Granskningarna för , och har visat att utsläppen har ökat i långsammare takt än den ekonomiska tillväxten. I denna granskning har det emellertid inte varit möjligt att mäta om detta kan tillskrivas effekterna av EU:s utsläppshandelssystem. 1 deltog som observatör. De flesta regeringar har inte använt sitt nationella handlingsutrymme enligt EU-lagstiftningen att auktionera ut av utsläppsrätterna eller begränsa användningen av företagens intäkter från försäljningen av utsläppsrätter. Båda dessa faktorer har lett till minskad kontroll över systemet. Det har varit komplicerat att införa EU:s utsläppshandelssystem, men på det hela taget har systemet tillämpats korrekt. Förfaranden för att kontrollera företagens övervakning och rapportering av utsläppen är på plats. Datasäkerheten i de nationella registren har emellertid utmanats av brottslighet. Viktiga problem i samband med IT-säkerhet har bemötts med nationella initiativ och systemförändringar. En centralisering av registret förväntas stärka säkerheten ytterligare. Omfattande fall av gränsöverskridande momsbedrägerier har förekommit i samband med utsläppshandeln. Orsaken var bristande identitetskontroll av enskilda individer och brottslingar som missbrukade normala förfaranden för momsåterbetalning. Identifieringsproblemen löstes och en tillfällig övergång till omvänd debitering av moms i flera länder har minskat risken för bedrägerier, även om långsiktiga och mer heltäckande lösningar ännu inte har införts. Samtliga nordiska länder har infört program för CDM- och JI-projekt. Leverans av krediter har i regel tagit än planerat. I granskningen från ett värdland konstaterades att JI-projektens potentiella möjligheter ännu inte har förverkligats fullt ut. Enligt granskningar i de nordiska länderna kan dessutom bättre riskbedömningar öka effektiviteten. AAU: Assigned Amount Unit, tilldelad utsläppsenhet, är en enhet enligt Kyotoprotokollet som motsvarar ett ton koldioxidekvivalenter. De industrialiserade länderna i bilaga I till om klimatförändring utfärdar AAU:er upp till den mängd länderna tilldelats. AAU:er kan handlas genom internationell utsläppshandel. Anläggning: Exempelvis en fabrik som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. CDM: Clean Development Mechanism. Mekanismen för ren utveckling är en mekanism enligt Kyotoprotokollet genom vilken utvecklade länder finansierar projekt för att minska eller avlägsna utsläppen av växthusgaser i utvecklingsländer. CER: Certified Emission Reductions. Certifierade utsläppsminskningar är en enhet enligt Kyotoprotokollet som motsvarar ett ton koldioxidekvivalenter. Certifierade utsläppsminskningar utfärdas för utsläppsminskningar som är resultatet av CDM- projekt. CO2: Koldioxid, en gas som produceras genom förbränning av kol och organiska föreningar. Det är den viktigaste antropogena växthusgas som påverkar jordens strålningsbalans. Effekt: I vilken utsträckning mål uppnås. Effektivitet: Relationen mellan resultatet i fråga om varor, tjänster eller andra resultat och de resurser som används för att producera dem. ERU: Emission Reduction Unit. Utsläppsminskningsenhet, en enhet i Kyotoprotokollet motsvarande ett ton koldioxidekvivalenter. ERU:er genereras för utsläppsminskningar från JI-projekt. Systemet för handel med utsläppsrätter. Ett klimatpolitiskt instrument som bygger på ett utsläppstak och handel med utsläppsrätter och som syftar till att minska utsläppen av växthusgaser genom att tillhandahålla ekonomiska incitament. EU:s bördefördelning: Enligt Kyotoprotokollet har de 15 medlemsstaterna i EU gjort ett gemensamt åtagande att minska utsläppen i genomsnitt , jämfört med utsläppen ett gemensamt överenskommet basår (i regel 1990). Inom ramen för detta allmänna mål har olika mål för utsläppsbegränsning eller minskning överenskommits för var och en av de 15 medlemsstaterna i EU enligt en överenskommelse som kallas bördefördelningen. EU ETS: EU:s utsläppshandelssystem. Europeiska unionens transaktionsförteckning: Ett system som automatiskt kontrollerar, registrerar och godkänner alla transaktioner som sker mellan olika konton i unionsregistret. Europeisk organisation för nationella revisionsorgan. EUROSAI WGEA: on Environmental Auditing. EUROSAIs arbetsgrupp för miljörevision. Flexibla mekanismer: Genom Kyotoprotokollet infördes tre marknadsbaserade mekanismer som skapade vad som kallas koldioxidmarknaden. Kyotomekanismerna är utsläppshandel, mekanismen för ren utveckling (CDM) och gemensamt införande (JI). Gemenskapens oberoende transaktionsförteckning: Ett system för att övervaka, registrera och kontrollera alla transaktioner med utsläpp av växthusgaser mellan konton i de nationella registren. Ska ersättas av Europeiska unionens transaktionsförteckning när unionsregistret har aktiverats. Hackning: Icke auktoriserade försök att ta sig förbi säkerhetsmekanismerna i ett elektroniskt system. Internationell transaktionsförteckning: i om klimatförändringar. Har till uppgift att kontrollera transaktioner som föreslås av nationella register för att se till att de överensstämmer med reglerna i Kyotoprotokollet. Internationell organisation för nationella revisionsorgan. IPCC: Mellanstatliga panelen för klimatförändringar inrättades 1988 för att tillhandahålla tillförlitliga bedömningar av klimatförändringen. JI: Joint Implementation. Gemensamt genomförande, en mekanism enligt Kyotoprotokollet genom vilken ett land, som har åtagande om utsläppsreduktioner enligt Kyotoprotokollet, kan erhålla utsläppsminskningsenheter när det hjälper till att finansiera projekt som minskar nettoutsläppen av växthusgaser i ett annat land med åtaganden. Koldioxidekvivalent: En enhet för att mäta utsläppen av växthusgaser som anger mängden av en viss växthusgas uttryckt som den mängd koldioxid som ger samma miljöpåverkan. Effekten av ett kilo metan motsvarar till exempel koldioxid. Koldioxidläckage: Utsläppen ökar utanför ett visst land eller en viss region som ett direkt resultat av politiken att minska utsläppen exempelvis i form av ett tak för eller en skatt på utsläpp. Kostnadseffektivitet: Anger att vissa mål uppnås till lägsta möjliga kostnad. Kredit: Se Utsläppsrätt. Kyotoprotokollet: Kyotoprotokollet antogs i enlighet med om klimatförändringar 1997 och innehåller bindande mål för industriländernas minskning av utsläppen av växthusgaser. LULUCF: Land Use, Land Use-Change and Forestry. Markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk. Nationell fördelningsplan: Varje medlem av EU:s system för utsläppshandel måste utveckla en nationell fördelningsplan. I planen anges det totala antalet utsläppsrätter för och hur landet tänker fördela dem bland anläggningarna som ingår i systemet. Nätfiske: Ett försök att få tillgång till hemlig information genom att uppge sig vara en pålitlig part i det aktuella elektroniska systemet. : och utveckling. Omvänd momsskyldighet: Ett momssystem där köparen istället för säljaren ansvarar för att beräkna och betala mervärdesskatten för försäljningen, vilket är den allmänna regeln. Principen om utsläppstak och handel med utsläppsrätter: Cap and Trade principle. Ett tak sätts för den totala mängden växthusgaser som får släppas ut av anläggningar i systemet. Företagen tilldelas utsläppsrätter inom en viss fastställd gräns som de sedan kan använda för att kompensera för sina utsläpp, sälja eller köpa. Begränsningen av det totala antalet utsläppsrätter som finns tillgängliga garanterar att utsläppsrätterna har ett ekonomiskt värde. Projektbaserade mekanismer: Mekanismer som upprättats enligt Kyotoprotokollet, se JI och CDM. : Nationellt revisionsorgan. UNFCCC: om klimatförändring. Utsläppsrätt: Rätten att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter . Utsläppsrätterna är en del av EU:s utsläppshandelssystem och kan överlåtas. En utsläppsrätt från de projektbaserade mekanismerna (mekanismen för ren utveckling (CDM) och gemensamt genomförande (JI)) kallas ofta en utsläppskredit. VAT: Mervärdesskatt. Växthusgas: Ett samlingsbegrepp för växthusgaserna koldioxid, metan, dikväveoxid (lustgas), svavelhexafluorid, fluorkarboner och fluorkolväten. 9.1Berörda bestämmelser i om klimatförändringar (UNFCCC) och i EU:s lagstiftning I Kyotoprotokollet till om klimatförändringar (UNFCCC) beskrivs så kallade flexibla mekanismer för att bidra till att uppfylla nationella utsläppsmål. Mekanismerna är utsläppshandelssystem (ETS), mekanismen för ren utveckling (CDM) och gemensamt genomförande (JI). I Kyotoprotokollet anges nationella mål för utsläppen av växthusgaser.2 Inom ramen för Kyotoprotokollet har EU inrättat ett utsläppshandelssystem (EU ETS) som ett centralt policyinstrument för att minska utsläppen av växthusgaser. I figur 1 visas relationen mellan EU:s utsläppshandelssystem och övriga sektorer och de olika mekanismerna i Kyotoprotokollet. Figur 1: Förhållandet mellan den handlande och den icke handlande sektorn. EU:s utsläppshandelssystem är en av hörnstenarna i EU:s energi- och klimatmål 20-20-20. Syftet är att minska utsläppen av växthusgaser på ett kostnadseffektivt 2De 15 medlemsstaterna i EU har åtagit sig att minska sina genomsnittliga utsläpp med jämfört med nivåerna . För att EU ska kunna nå sina reduktionsmål ingicks 1998 en politisk överenskommelse mellan medlemsstaterna om att fördela bördorna för att nå detta mål. och ekonomiskt verkningsfullt sätt. Systemet bygger på principen om utsläppstak och handel med utsläppsrätter. Utsläppstaket är den totala mängden tillåtna utsläpp för systemet som helhet och för varje anläggning som släpper ut växthusgaser. Det innebär att systemet ska säkerställa att utsläppsminskningarna inte överskrider utsläppstaket. En utsläppskredit, eller utsläppsrätt, är detsamma som rätten att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter. EU införde sitt första utsläppshandelssystem . EU:s utsläppshandelssystem tillämpas nu i 30 länder (de 27 EU-medlemsstaterna, , och ). Systemet omfattar utsläppen av växthusgaser från anläggningar såsom kraftverk, förbränningsanläggningar, oljeraffinaderier och järn- och stålverk samt fabriker som tillverkar cement, glas, keramik, pappersmassa, papper och papp. De anläggningar som omfattas av systemet svarar för nästan hälften av EU:s koldioxidutsläpp och av samtliga utsläpp av växthusgaser i EU. Om en anläggning har för få utsläppsrätter i förhållande till sina utsläpp kan fler utsläppsrätter köpas på marknaden. Om anläggningen har ett överskott av utsläppsrätter kan överskottet säljas. Meningen är att kostnaden för att köpa utsläppsrätter ska skapa incitament till investeringar som minskar utsläppen eller minskar efterfrågan på koldioxidintensiva produkter. Priset på utsläppsrätter bestäms av marknaden (utbud och efterfrågan). Mängden utsläppsrätter i utsläppshandelssystemet är med andra ord en viktig faktor för att det ska fungera effektivt. I nationella fördelningsplaner () anges den totala mängd utsläppsrätter som respektive lands regering beviljar anläggningar under första (20052007) och andra (2008-2012) handelsperioden. Innan varje period inleds måste varje land föreslå hur många utsläppsrätter som ska fördelas totalt och den mängd som varje anläggning ska erhålla. Planerna godkänns eller avslås av Europeiska kommissionen eller Eftas övervakningsmyndighet. För handelsperioden 20082012 motsvarar utsläppstaket summan av utsläppsrätterna i de godkända nationella fördelningsplanerna. Det totala antalet utsläppsrätter i EU:s utsläppshandelssystem kan bara förändras om utsläppstaket i EU:s utsläppshandelssystem förändras. Företagen kan emellertid köpa CDM- och JI-krediter upp till en viss gräns, och på så vis ökas det faktiska antalet utsläppsrätter i EU:s utsläppshandelssystem över utsläppstaket. omfattar EU:s utsläppshandelssystem även flygbolag. När den tredje handelsperioden (fas III, 20132020) startar, kommer systemet att utsträckas till att omfatta fler sektorer, petrokemisk industri och företag för framställning av ammoniak och aluminium samt ytterligare gaser. EU anger dessutom utsläppstaket för varje enskild medlemsstat och tilldelar medlemsstaterna gratis utsläppsrätter. I fas III har EU infört ett gemensamt europeiskt utsläppstak för utsläppshandelssystemet. Europeiska kommissionen har föreslagit ändringar av direktivet om utsläppshandel så att några av utsläppsrätterna tilldelas under en senare del av fas III för att höja priserna för utsläppsrätter under första delen av fas III genom en begränsning av utbudet.3 3Kommissionen förbereder förändringar av tidsplanerna för utauktionering av utsläppsrätter. Under fas II kunde anläggningarna få sina utsläppsrätter gratis från staten eller i vissa länder köpa av sitt behov. För handelsperioden 20082012 måste av utsläppsrätterna tilldelas gratis. Återstående utsläppsrätter kunde säljas, till exempel genom att auktioneras ut. Inom EU har sex medlemsstater informerat Europeiska kommissionen om att de kommer att auktionera ut utsläppsrätter. Under fas III planerar EU för att dela ut hälften av utsläppsrätterna gratis och för att den andra hälften ska auktioneras ut. Anläggningarna måste ha tillstånd att släppa ut växthusgaser och en övervakningsplan som anger metoderna för att mäta eller beräkna utsläppen. En grundlig utvärdering av företagens ansökningar om tillstånd att släppa ut växthusgaser är viktig för att lägga en fast grund för den kommande utsläppsrapporteringen. Korrekt utsläppsövervakning och rapportering är en förutsättning för beslut om anläggningarnas årliga tilldelning, men också för framtida tilldelningsperioder på aggregerad lands- och anläggningsnivå. En adekvat kontroll av utsläppsövervakningen och rapporteringen är därför av avgörande betydelse. Kommissionen har antagit riktlinjer för rapportering av utsläppen av växthusgaser inom ramen för direktivet om utsläppshandelssystemet. Enligt artikel 14 i direktivet ska regeringarna se till att den som driver olika anläggningar övervakar och rapporterar sina utsläpp av växthusgaser i enlighet med riktlinjerna. Anläggningarna måste skicka in utsläppsrapporter elektroniskt inom en viss bestämd tidsfrist. Den behöriga myndigheten för utsläpp av växthusgaser ska sedan kontrollera rapporterna och godkänna mängden rapporterade utsläpp. Anläggningarna måste lämna in motsvarande antal utsläppsrätter . Varje stat som deltar i EU:s utsläppshandelssystem måste föra ett nationellt utsläppshandelsregister. Registersystemet påminner om ett banksystem som håller ordning på vem som äger pengarna på olika konton, men utan att undersöka de affärer som leder till att pengar byter ägare. För att få delta i EU:s utsläppshandelssystem måste ett företag eller en fysisk person öppna ett konto i något av de nationella registren. Registren är databaser online som omfattar: de konton till vilka utsläppsrätterna har fördelats, överföring av utsläppsrätter (transaktioner) som utförs av kontoinnehavarna, uppmätta utsläpp av växthusgaser från anläggningar, årlig avstämning av utsläppsrätter och uppmätta utsläpp, där varje företag måste ha lämnat in tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka sina samtliga utsläpp. Det nationella registret ska garantera att utsläppsrätter redovisas korrekt, att uppgifterna är korrekta, att lagring och utbyte av uppgifter sker på ett säkert sätt och att transaktionerna är öppna och möjliga att granska. Med tanke på utsläppshandelssystemets stora ekonomiska värde för såväl staten som företagen är det viktigt att det nationella registret är säkert och fungerar korrekt. Väl fungerande kontrollmekanismer och öppenhet är dessutom viktiga faktorer för att skapa förtroende för systemet. Pålitligheten för EU:s utsläppshandelssystem är beroende av möjligheterna att skydda det mot olika typer av bedrägerier, såsom hackning4, nätfiske5 och momsbedrägerier. ersattes de nationella registren av ett gemensamt EU-register som drivs av Europeiska kommissionen. I Europeiska unionens transaktionsförteckning (tidigare gemenskapens oberoende transaktionsförteckning) registreras och godkänns alla transaktioner mellan konton i EU:s utsläppshandelsregister. Kontrollen utförs automatiskt och garanterar att all överföring av utsläppsrätter från ett konto till ett annat överensstämmer med reglerna för EU:s utsläppshandelssystem. 1.2 Mekanismen för ren utveckling (CDM) och gemensam utveckling (JI) De så kallade projektbaserade Kyotomekanismerna, CDM och JI, medger att certifierade minskningar från tredje länder får användas för att klara de egna utsläppsmålen. Mekanismerna bygger på principen att det inte spelar någon roll för klimatförändringen var någonstans minskningen av växthusgaser sker och att åtgärderna för att minska utsläppen kan genomföras där de ger störst effekt i fråga om utsläppsminskning per investerad krona. Syftet med CDM är att hjälpa länder utan kvantifierade åtaganden att uppnå hållbar utveckling och bidra till slutmålet för om klimatförändring samt att bidra till att parterna i bilaga I till om klimatförändring (se ruta 1) kan uppfylla sina kvantifierade utsläppsåtaganden. Det är också ett mål i Kyotoprotokollet att CDM-projekten ska resultera i reella, mätbara, långsiktiga fördelar och utsläppsminskningar, utöver de som hade kunnat uppkomma om de certifierade projektaktiviteterna inte hade funnits. JI är, liksom CDM, en projektbaserad mekanism, men JI-projekten utförs i länder som har kvantifierade åtaganden enligt Kyotoprotokollet (se ruta 1). Parterna i Kyotoprotokollet har infört detaljerade regler för kontroll av CDM- och JI-projekt. Alla CDM-projekt måste genomgå en omfattande certifieringsprocess där utsläppsminskningarna och deras bidrag till hållbarheten i värdlandet måste dokumenteras. Syftet med denna process är att säkerställa att projekten genomförs i enlighet med de CDM-regler som förhandlats fram av parterna i Kyotoprotokollet. Projektet måste godkännas av en externt utsedd operativ enhet, av den CDM-styrelse som utsetts enligt för klimatförändring och av värdlandet. CDM-styrelsen bedömer och certifierar projekt. Ett externt certifierat företag kontrollerar projektet i två olika steg: i samband med utvärdering och kontroll. Ett liknande system har inrättats för JI-projekt. 4Hackningsattacker kan ske om den interna säkerheten inte har säkerställts, till exempel genom att det är möjligt att logga in på ett icke säkrat nätverk. 5Nätfiske är ett försök att komma över kontoinnehavarnas namn och lösenord genom att förespegla att man är en pålitlig del av det elektroniska systemet för att på så vis få tillträde till systemet. RutA 1: LÄNDER MED KVANtIFIERADE ÅtAGANDEN Industriländer upptagna i bilaga I i om klimat förändringar som har accepterat utsläppsmål för perioden 20082012 i enlighet med Kyotoprotokollet. de flesta av de ursprungliga OECDmedlemsstaterna, med undantag för och (inklusive , , och ), medlemsstaterna i Europeiska unionen, med undantag av och , länder med tillväxtekonomier (inklusive , och ). Av de länder som deltar i denna granskning är framför allt , och potentiella säljare av utsläppsrätter och värd länder för JIprojekt. och är potentiella köpare av krediter från CDM och JIprojekt. 1.3 Syftet med den gemensamma granskningen Syftet med den gemensamma granskningen är att utvärdera effektiviteten i EU:s utsläppshandelssystem när det gäller att minska de nationella utsläppen av växthusgaser eller främja den tekniska utvecklingen, att EU:s utsläppshandelssystem fungerar korrekt: nationella register, tillstånd för utsläpp av växthusgaser och utsläppsrapportering, införande och administrering av CDM- och JI-program. Granskningen har fokuserat på Kyotoprotokollets första åtagandeperiod och den andra fasen i EU:s utsläppshandelssystem, 20082012. Syftet med de deltagande nationella revisionsorganens individuella granskningar varierar eftersom både risker och genomförande skiljer sig åt mellan länderna. En översikt över granskningarnas omfattning och tidsplanering ges i tabell 1. Sammanfattningar av de olika nationella granskningarna återfinns i kapitel 6. Alla länder som deltar i granskningen utom har granskat effektiviteten, antingen när det gäller att uppnå utsläppsminskningsmålen eller när det gäller utsläppshandel som ett sätt att uppnå målet. Registersystemen granskades av , , , och och utsläppsrapporteringen av , , och . Genomförande och förvaltning av CDM- och JI-program granskades av alla partnerländer utom Lettland6. granskade enbart bidraget i form av krediter från CDM/JI-projekt. Tabell 1: Partnerländernas granskningar Resultat, slutsatser och rekommendationer samt fallstudier i denna rapport bygger på de nationella revisionsorganens svar på en uppsättning revisionsfrågor (se kapitel 7) och sammanfattningar av de nationella granskningarna. Kompletterande information har på begäran tillhandahållits av de nationella revisionsorganen. Tolkningen och införandet av de enskilda nationella resultaten i den gemensamma granskningens resultat, slutsatser och rekommendationer har kvalitetskontrollerats av respektive nationellt revisionsorgan. De nationella granskningarna, inklusive bedömningsgrunder, metoder, kvalitetskontroll och offentliggörande av nationella resultat har utförts i enlighet med ländernas standardförfaranden. De bedömningsgrunder som tillämpas i de nationella granskningarna bygger på nationella kriterier, EU-lagstiftningen och internationella åtaganden. Den gemensamma grunden för bedömningsgrunderna redovisas i kapitel 9. De faktiska bedömningsgrunder som används kan variera från granskning till granskning.