prop · H003123 · 2013-03-25 00:00:00 — efterfrågar ett förtydligande om huruvida det är tillåtet att inrätta valfrihetssystem och dessutom göra egna upphandlingar av kompletterande tjänster. anser att det är tveksamt om förslaget är förenligt med . Skälen för regeringens förslag Tjänster för elektronisk identifiering Det offentliga har behov av tjänster för att kontrollera vem som använder en viss e-tjänst. Det finns även behov av tjänster för att användaren ska kunna signera uppgifter elektroniskt. I tjänsterna ingår utfärdande av e- legitimationer, autentisering och validering, inklusive att tillhandahålla identitetsintyg i elektronisk form med uppgifter om innehavaren av e- legitimationen, samt andra närliggande tjänster. Såväl i det klassiska upphandlingsdirektivet som i skiljer man på A-tjänster och B-tjänster. Vilka tjänster som utgör A- respektive B- tjänster framgår av bilaga 2 och 3 till lagen. Till A-tjänster räknas sådana tjänster som till sin art lättare kan bli föremål för gränsöverskridande handel medan B-tjänster omfattar sådana tjänster som normalt lämpar sig mindre väl för gränsöverskridande handel. Klassificeringen i A- och B- tjänster görs med utgångspunkt från s.k. CPV-koder. Om en tjänst inte har en CPV-kod anses den vara en B-tjänst av typen Övriga tjänster. Det finns ingen CPV-kod för de tjänster för elektronisk identifiering som omfattas av det system som håller på att byggas upp. En när- liggande tjänst med egen CPV-kod är Certifieringstjänst för elektroniska signaturer (CPV 79132100-9). Denna tjänst omfattas av bilaga 3 till och utgör således en B-tjänst. I avsaknad av en särskild CPV-kod bör de tjänster som det offentliga har behov av på området beskrivas som tjänster för elektronisk identifie- ring (eID-tjänster). Kontrakt om tillhandahållande av eID-tjänster är av samma karaktär som kontrakt som tilldelas enligt lagen om valfrihetssystem Som anges i avsnitt 7.1.1 avser regeringen att i förordning utse att åt den offentliga förvaltningen tillhandahålla ett system för säker elektronisk identifiering. Det system som utvecklas bygger på att upphandling av eID-tjänster ska ske på ett sätt som möjliggör anslutning av flera leverantörer. Det är enbart den enskilda användaren som genom sitt val av leverantör ska bestämma vem som ska utföra den elektroniska identifieringen. I ett sådant system riskerar eID-tjänsteleverantören, i likhet med vad som gäller i valfrihets- system enligt LOV, att användarna väljer att låta en konkurrent utföra tjänsten. Den risken påverkas inte av om ersättningen för tjänstens utförande betalas av de deltagande myndigheterna. Det är inte heller möjligt att på förhand säga med någon exakthet ens hur mycket de användare som redan tidigare är kunder hos leverantören kommer att använda eID-tjänsterna. Den ersättning som leverantören ska få är i sin helhet beroende av att användarna väljer att utnyttja tjänsten. För att tillhandahålla eID-tjänster krävs vidare inte obetydliga investeringar för att leva upp till de krav som kommer att ställas på verksamheten, sam- tidigt som det inte finns något inslag av garanterad ersättning. Ersätt- ningen är inte heller kopplad till de investeringar som leverantören har gjort eller de kostnader som denne har haft, utan helt beroende av den faktiska efterfrågan på den tjänst som tillhandahålls. Det finns således inte någon garanti för att den som väljer att delta i ett valfrihetssystem kommer att kunna få kompensation vare sig för de investeringar som krävs eller för de driftskostnader som tillhandahållandet är förknippat med. Leverantörerna får därför anses vara utsatta för marknadens nycker på ett sådant sätt att de bär en betydande ekonomisk risk för verksam- heten. De kontrakt som genom ska ingås mellan myndigheter och eID-tjänsteleverantörer får mot denna bakgrund anses vara av samma karaktär som kontrakt som tilldelas enligt LOV. Valfrihetssystem och tillhandahållandet av eID-tjänster inom identitetsfederationen Förutom när det gäller kontraktens karaktär liknar det system som före- slås för tillgång till eID-tjänster inom identitetsfederationen även i övrigt i avgörande delar befintliga valfrihetssystem. Den enskilde kommer att kunna välja vem som ska utföra tjänsten bland de leverantörer som har godkänts. Det är varje deltagande myndighet som har ansvaret för att tjänsterna tillhandahålls den enskilde och som ingår kontrakt med ett antal leverantörer. Det är sedan upp till den enskilde att avgöra vilken av dessa som ska utföra tjänsten. Att den enskilde vid legitimeringen måste ha en e-legitimation som är utfärdad av en godkänd leverantör, eller av någon som utfärdar e-legitimationer på dennes vägnar, ändrar inte denna bedömning. I likhet med vad som gäller vid valfrihetssystem enligt LOV 2012/13:123 får samtliga leverantörer som har ansökt om godkännande och som upp- fyller kraven teckna kontrakt. Vidare finns det, till skillnad från vad som gäller vid en vanlig upphandling, inte någon konkurrenssituation för tilldelningsbeslutet. På samma sätt som i andra valfrihets- system uppstår i stället konkurrenssituationen mellan leverantörerna efter kontraktstecknandet och pågår sedan löpande under hela avtalsperioden. Det råder inte heller någon priskonkurrens mellan leverantörerna, eftersom priset är fastställt i förväg. I och med att det är den enskilde användaren som bestämmer vem som ska utföra tjänsten uppstår det i stället, precis som i valfrihetssystem, en kvalitetskonkurrens gentemot användarna. Med kvalitetskonkurrens avses här framför allt att det kan förekomma olika tekniska lösningar för e-legitimationer där enskilda har möjlighet att välja den som på bästa sätt tillgodoser vars och ens behov. En skillnad i förhållande till valfrihetssystem enligt LOV är att det finns fler aktörer i de valfrihetssystem som regleras. kommer att fungera som mellanhand mellan myndigheterna och leverantörerna. Det är som i praktiken kommer att anskaffa eID-tjänsterna i de deltagande myndigheternas namn, efter överenskommelse med var och en av dem. Formellt sett är det alltså respektive myndighet som ansvarar för anskaffningen, inklusive avtalstecknande, på samma sätt som i andra typer av valfrihets- system. Även om har en stor stödjande och samordnande funktion i förhållande till de deltagande myndigheterna finns det således inte någon avgörande skillnad i sak mot vad som gäller för valfrihetssystem enligt LOV. Inte heller det förhållandet att eID- tjänsterna, till skillnad mot vad som gäller i valfrihetssystem enligt LOV, utförs åt såväl de enskilda användarna som åt de deltagande myndig- heterna kan anses ha sådan betydelse. Närmare om A- och B-tjänster Upphandling av B-tjänster regleras i 15 kap. . Det klassiska upp- handlingsdirektivet är dock endast i begränsad utsträckning tillämpligt på upphandling av B-tjänster. Detta innebär inte att medlemsstaterna har full frihet vid upphandling av dessa tjänster. Även om en B-tjänst i allmänhet inte har ett gränsöverskridande intresse kan en upphandling av en sådan tjänst anses ha ett bestämt gränsöverskridande intresse i ett särskilt fall. Tilldelningen av ett kontrakt ska då följa de grundläggande unionsrätts- liga principerna. Oavsett vilken tjänst det är fråga om kan därmed all tilldelning av offentliga kontrakt, vare sig det sker efter offentlig upp- handling eller i annan ordning, omfattas av de grundläggande unions- rättsliga reglerna, särskilt principerna om etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster. I linje med detta bedömde regeringen vid till- komsten av LOV, som endast är tillämplig på vissa B-tjänster, att det finns ett utrymme för nationella särlösningar för sådana tjänster så länge de grundläggande principerna i fördraget respekteras (se prop. 2008/09:29 s. 59). Lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen omfattar såväl A-tjänster som B-tjänster. I förarbetena till lagen anförde regeringen att upphandlingen i praktiken framför allt skulle avse B-tjänster och att kontrakt som sluts efter upphandling enligt LOV inte omfattas av det Det fanns därför inte tillräckliga skäl att undanta A-tjänster för att lagen inte skulle riskera att tillämpas i strid med (se prop. 2009/10:146 s. 20). Som anges ovan finns det ingen CPV-kod för de eID-tjänster som om- fattas av det system som håller på att byggas upp och den enda när- liggande tjänsten med egen CPV-kod är Certifieringstjänst för elektro- niska signaturer. Denna tjänst omfattas av bilaga 3 till och utgör således en B-tjänst. När en certifieringstjänst för elektroniska signaturer används omfattar kontrollerna normalt både identifiering och om det som har signerats kommer från den angivna signatären i omanipulerad form. Dagens e- legitimationer används dock inte alltid för signering utan kan även användas för enbart identifiering av användaren. I det tilltänkta systemet kommer användaren att identifieras på ett sätt som motsvarar det som sker inom ramen för en certifieringstjänst för elektroniska signaturer. Mot denna bakgrund finns det skäl att anta att de eID-tjänster som om- fattas av denna proposition utgör B-tjänster. Även om eID-tjänster i praxis skulle anses utgöra A-tjänster konstaterar regeringen att lagen om valfrihet hos Arbetsförmedlingen är tillämplig på A-tjänster. Det finns därför inte skäl att med hänsyn till klassificeringen av eID-tjänster som A- eller B-tjänster nu ha en mer restriktiv inställning till möjligheten att införa den lagstiftning som föreslås än vid införandet av valfrihets- system inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det bör införas en möjlighet att anskaffa tjänster för elektronisk identifiering genom tillämpning av valfrihetssystem Det system för säker elektronisk identifiering som byggs upp utgör ett led i strävan att kunna fortsätta utvecklingen av den i huvudsak framgångsrika modell för elektronisk identifiering i den offentliga förvaltningens e-tjänster som har tillämpats . Syftet är att stärka samordningen av tjänster för elektronisk identifiering inom den offentliga förvaltningen för att därigenom uppnå effektivise- ring och bidra till utveckling av ytterligare e-tjänster. Behovet av eID- tjänster har tillgodosetts genom upphandling. Upphandling har visat sig vara i huvudsak ändamålsenligt på detta område. Tjänsterna bör därför även i fortsättningen köpas in. Det blir då också möjligt att bygga vidare på de erfarenheter som har vunnits. Tanken är dock att säkerställa att så många leverantörer av eID-tjänster som möjligt har möjlighet att delta, så att så många enskilda som möjligt kan ta del av tjänsterna. Detta leder till effektiviseringar för såväl den offent- liga förvaltningen som enskilda. En möjlighet att inrätta valfrihetssystem framstår mot denna bakgrund som en användbar modell för köp av eID- tjänster. Med valfrihetssystem kan de mål som införandet av en identitets- federation syftar till att uppfylla tillgodoses väl. En eID-tjänsteleverantör kan endast utfärda identitetsintyg avseende sina egna e-legitimationer. Det är därför önskvärt att så många leverantörer som möjligt deltar i systemet för att det ska vara effektivt. En tillämpning av valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering möjliggör användning av e-legitimationer som tillhandahålls av ett obegränsat antal leverantörer. 2012/13:123 När flera myndigheter inrättar valfrihetssystem kan det dess- utom i vissa fall gå att samordna förfarandet så att samtliga leverantörer som lämnar anbud ska lämna anbud på samtliga valfrihetssystem. Att basera försörjningslösningen på samma grunder som LOV medför också att ett genomlyst och beprövat förfarande med hög grad av rättssäkerhet används. Valfrihetssystemens dynamiska karaktär med obegränsad och löpande anslutning av leverantörer säkerställer vidare långsiktighet samt främjar konkurrens. Detta väntas i sin tur öka tillgängligheten av e- legitimationer för användarna. Användarna kommer också att ha möjlig- het att välja vilken leverantör som ska anlitas för den elektroniska identi- fieringen. Syftet med förslaget är att ge upphandlande myndigheter tillgång till eID-tjänster som omfattar så många enskilda som möjligt. Med införan- det av valfrihetssystem kan det undvikas att vissa e-legitimationer som fungerar utesluts från användning . Det skulle medföra kostnader inte bara för utfärdande av nya e-legitimationer, utan också stora kostnader för det allmänna om vissa användare kan sköta sina myndighetskontakter genom e-tjänster. En modell med tillämpning av valfrihetssystem kan uppmuntra och underlätta marknadsdriven teknikutveckling och skapa ökad konkurrens genom att samtliga aktörer som tillhandahåller e-legitimationer ges möjlighet att erbjuda sina tjänster som också nya leverantörer fritt kan etablera sig under förutsättning att de uppfyller uppställda krav. Den hittillsvarande ordningen att det huvudsakligen är privata aktörer som tillhandahåller e-legitimationer kan därmed behållas. Detta är också i linje med regeringens bedömning i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor på marknaden (prop. 2009/10:175 s. 61 f). Mot den nu angivna bakgrunden anser regeringen att det bör införas en möjlighet att anskaffa tjänster för elektronisk identifiering genom tillämpning av valfrihetssystem. Det bör vara upp till respektive myndighet att själv avgöra om det finns ett sådant behov av eID-tjänster i myndighetens e-tjänster att valfrihets- system bör inrättas. Inget bör heller hindra en myndighet från att upp- handla tjänster för elektronisk identifiering på annat sätt eller från att upphandla tilläggstjänster för specifika behov, utöver vad som omfattas av redan inrättade valfrihetssystem. Det ska införas en ny lag om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering Som framgått ovan är syftet med den nya regleringen att skapa förutsätt- ningar för att kunna fortsätta utvecklingen av den i huvudsak framgångs- rika modell som har tillämpats för att förse staten och kommuner med eID-tjänster. Tanken är att långsiktigt säker- ställa att så många leverantörer av eID-tjänster som möjligt har möjlighet att delta, så att så många enskilda som möjligt kan ta del av tjänsterna. Regleringen har således en delvis annan utgångspunkt än LOV. Syftet med LOV är att vid upphandling av stöd-, vård- och omsorgstjänster sätta brukaren i fokus och att åstadkomma en maktförskjutning från politiker och tjänstemän till medborgare. valfrihet och ökat inflytande, fler utförare och större mångfald. Genom det ökade brukandeinflytandet anses också kvaliteten på tjänsterna öka (prop. 2008/09:29 s. 54). Vidare är LOV begränsad till den kommunala sektorn. Mot bakgrund av de skillnader som finns mellan eID-tjänster och de tjänster som omfattas av LOV framstår det inte som ändamålsenligt att på det sätt som utredningen har föreslagit skapa en lag som i huvudsak hänvisar till bestämmelserna i . En sådan lagteknisk lösning skapar också otydlighet och blir svåröverskådlig. Som föreslås i promemorian bör i stället den typ av valfrihetssystem som möjliggörs i sin helhet regleras i en egen lag. Lagen bör dock utformas på ett liknande sätt som LOV, men med hänsyn tagen till den specifika tjänst som det nu är fråga om. har anfört att det bör skapas en gemensam lagreglering av alla valfrihetssystem. Som regeringen anförde i förarbetena till lagen (2010:536) om valfrihet vid Arbetsförmedlingen (se prop. 2009/10:146 s. 18) vore det naturligtvis en fördel om all upphandling av tjänster med valfrihetssystem regleras i en lag. En reformering av regelsystemet med den inriktningen tar dock tid att genomföra. Det är mycket viktigt att det skapas en möjlighet för den offentliga förvaltningen att tillhandahålla valfrihetssystem för att få tillgång till tjänster för elektronisk identifiering. anser därför regeringen att det är lämpligast att gå vidare med promemorians förslag om en ny lag. Som regeringen har uttalat är dock avsikten att vid en framtida över- syn av valfrihetssystemen försöka åstadkomma en bättre systematik (a. prop. s. 18). Kammarrätten i har anfört att lagtexten bör innehålla definitioner av vad som avses med tjänster för elektronisk identifiering och elektroniska tjänster. Enligt regeringens bedömning anger dock dessa termer i sig tillräckligt klart vad det är fråga om. Ytterligare vägledning för vilka företeelser som omfattas av termerna lämnas i författnings- kommentaren. Risken för missförstånd får därmed anses så liten att det inte behöver införas särskilda definitioner i dessa avseenden. Alla upphandlande myndigheter ska kunna tillämpa lagen I promemorian föreslogs att lagen skulle gälla för statliga myndigheter, kommuner och landsting. , Kommuner och Landsting och har dock föreslagit att lagen ska gälla för alla som utgör upphandlande myndigheter enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, förkortad . I 2 kap. 19 § anges att statliga och kommunala myndigheter utgör upphandlande myndigheter enligt lagen. Med upphandlande myndigheter jämställs 1.beslutande församlingar i kommuner och landsting, 2.offentligt styrda organ, och 3.sammanslutningar av en eller flera statliga eller kommunala myn- digheter eller beslutande församlingar i kommuner och landsting eller sammanslutningar av ett eller flera offentligt styrda organ. Med offentligt styrda organ avses enligt 2 kap. 12 § bolag, före- ningar, delägarförvaltningar, särskilt bildade samfällighetsföreningar och 2012/13:123 stiftelser som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsätt- ning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär, och 1.som till största delen är finansierade av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet, 2.vars verksamhet står under kontroll av staten, en kommun, ett lands- ting eller en upphandlande myndighet, eller 3.i vars styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än halva antalet ledamöter är utsedda av staten, en kommun, ett landsting eller en upp- handlande myndighet. Enligt regeringens mening finns det inget starkt skäl för att utesluta något av de organ som anges i 2 kap. 19 § från möjligheten att in- rätta valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering. Lagen bör därför gälla för alla organ som omfattas av . Som framgått ovan avser regeringen att i förordning utse en myndighet att tillhandahålla ett system för säker elektronisk identifiering. Avsikten är att ska få denna uppgift. Som anförs i avsnitt 7.1.3 är tanken att ska bistå de upphandlande myndigheterna i syfte att säkerställa att de krav på leverantörerna som ställs vid anskaffningen av tjänsterna och de kontrakt som tecknas är förenliga med det regelverk som gäller för identitetsfederationen. För att uppnå detta syfte bör i egenskap av ombud för de upphandlande myndigheterna ansvara för hela det praktiska förfaran- det. Nämnden bör alltså svara för annonsering och utformning av för- frågningsunderlag, liksom för godkännande av och tecknande av kontrakt med de intresserade leverantörer som uppfyller de krav som ställs. Ombudsrollen bör ha sådan karaktär att de upphandlande myndigheterna kommer att anses ha inrättat sina egna valfrihetssystem. En följd av att inte ska agera i eget namn utan på uppdrag av den som inrättar valfrihetssystem är att det blir flera val- frihetssystem som ska samordnas av . För att ska kunna fullgöra sin samordningsroll och säker- ställa att de parter som deltar i identitetsfederationen kan ha nödvändig tillit till att den elektroniska identifieringen är säker måste de krav som ställs på leverantörerna vara enhetliga. Olika upphandlande myndigheter kan således inte ha helt egna och skilda krav. Mot denna bakgrund bör det vara en förutsättning för den nya lagens tillämpning att den som beslutar att tillämpa valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering uppdrar åt den myndighet som regeringen bestämmer, vilket bör vara , att administrera systemet. Syftet med lagen är att reglera anslutning till det samordnade system för säker elektronisk identifiering som avses tillhandahålla. Det var också utgångspunkten för promemorians förslag även om det inte framgick direkt av någon bestämmelse i lagen. Det bör enligt regeringens mening uttryckligen framgå av lagen att endast sådana valfrihetssystem omfattas av regleringen. anser att bör ha ett total- ansvar för hela valfrihetssystemet, både mot deltagande myndigheter och Enligt regeringens mening talar dock systematiska skäl för att den nya lagen så nära som möjligt bör ansluta till den Prop. 2012/13:123 beprövade ordning för valfrihetssystem som följer av LOV. behövs vissa modifieringar för att tillgodose det behov av samordning som finns när det gäller det offentligas behov av tjänster för elektronisk identifiering. Regeringen ställer sig därför bakom promemorians förslag att varje upphandlande myndighet ska inrätta valfrihetssystem och upp- dra åt den myndighet som regeringen bestämmer, dvs. , att administrera systemet i myndighetens namn. Regeringens förslag: Den upphandlande myndigheten ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt iaktta principerna om öppenhet, ömsesidigt erkännande och proportionalitet när den tillämpar valfrihetssystem. När valfrihetssystem har inrättats ska ansökningar löpande begäras in genom annonsering på en natio- nell webbplats. Ett förfrågningsunderlag ska finnas tillgängligt på webbplatsen tillsammans med annonsen. Förfrågningsunderlaget ska ange de villkor som leverantören ska uppfylla för att bli godkänd, den ekonomiska ersättningen till leverantören och den upphandlande myn- dighetens handläggningstid av en ansökan. Särskilda villkor för hur ett kontrakt ska fullgöras ska anges i annonsen eller förfrågningsunder- laget. Leverantörer får lämna en ansökan var för sig eller tillsammans med andra leverantörer och får vid behov åberopa andra företags ekono- miska, tekniska och yrkesmässiga kapacitet i ansökan. Den upphandlande myndigheten ska få utesluta en sökande som är föremål för konkurs, likvidation eller liknande, som är dömd för brott som avser yrkesutövningen eller kan visas ha gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen, som inte fullgjort sina åligganden avseende socialförsäkringsavgifter eller skatt eller som i något väsent- ligt hänseende inte har lämnat upplysningar eller har lämnat felaktiga upplysningar som har begärts. Den upphandlande myndigheten ska godkänna samtliga sökande som uppfyller kraven i annonsen och förfrågningsunderlaget och som inte har uteslutits. När godkännande har lämnats ska den upphand- lande myndigheten utan dröjsmål teckna kontrakt med leverantören. Den upphandlande myndigheten ska till enskilda lämna information om samtliga leverantörer som den upphandlande myndigheten har tecknat kontrakt med inom ramen för valfrihetssystemet. Informa- tionen ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättill- gänglig. Utredningens förslag: överensstämmer i huvudsak med promemo- rians förslag. Utredningens förslag hade dock en annan utformning. Remissinstanserna: har påpekat att om e-legitima- tionstjänster utgör s.k. A-tjänster så måste de upphandlingsrättsliga principerna tillämpas på alla kontrakt som överstiger tröskelvärdena. Promemorians förslag: överensstämmer med regeringens förslag. 2012/13:123 Remissinstanserna: stöder förslaget. Social- styrelsen anser att en modell där samtliga eID-tjänsteleverantörer som uppfyller vissa minimikrav ska godkännas öppnar för missbruk och kan äventyra tilliten till systemet. Myndigheten föreslår också att det ska införas en obligatorisk uteslutningsgrund för leverantörer vid vissa fall av brottslighet. har föreslagit att bestämmelsen om informa- tionsskyldighet formuleras om så att den gäller samtliga svenska med- borgare och personer i kontakt med svenska myndigheter. är övervägande positiv till förslaget, men föreslår att uteslutning ska kunna ske även vid företagsrekonstruktion. Bakgrund med beskrivning av förfarandet i LOV