prop · H00397 · 2013-03-26 00:00:00 — Befattningarna har identifierats av respektive berört förband och stab. På Försvarsmaktens högkvarter har undersökningen omfattat insatsstaben, marintaktisk stab och flygtaktisk stab. Urvalet av stabs- och ledningsfunktioner har skett i samråd med insatsledningen och omfattar följande funktioner: underrättelser och säkerhet (J2), operativ insatsledning (J3), logistik (J4), operativ planering (J5) och kommunikation (J6).10 Inom marinen har vi granskat sjöinformationsbataljonen, 1.ubåtsflottiljen samt 3. och 4. sjöstridsflottiljerna som helhet. Fartygsbesättningarna har granskats individuellt. Inom flygvapnet har vi granskat stridslednings- och luftbevakningsbataljonen, stridsflygdivisionerna vid F21 och F17 samt berört transportflyg och incidentjaktpersonal vid F7. Svarsfrekvensen är hög. Generellt begränsar försvarssekretessen möjligheterna till en öppen rapportering av läget.11 9Inom kompetensområdet förekommer ofta olika begrepp såsom nyckelkompetenser, kritiska kompetenser, bristkompetenser, m.m. I granskningen har undersökt hur dessa begrepp används internt av Försvarsmakten, och huruvida de ger underlag för att kunna identifiera svagheter inom bemanningen. 10Beteckningarna inom parantes avser den interna funktionsbenämningen inom Försvarsmakten enligt Nato-standard. 11Försvarsmakten Bilaga till granskning av bemanningen av marinens och flygvapnets insatsförband, dnr KH/TS 07470:688. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 1.4.2Undersökning av arbetsläge och bemanning på insatsledningen För att närmare granska arbetstrycket inom Försvarsmakten har vi genomfört en undersökning av de i sammanhanget relevanta funktioner som finns på insatsledningen vid högkvarteret. Undersökningen omfattar vissa utvalda delar av den försvarsgrensgemensamma insatsstaben och de två taktiska staberna, marintaktisk stab och flygtaktisk stab. Beredskap är inte den enda uppgiften på de granskade funktionerna. Beredskap utgör dock en väsentlig del av de vardagliga uppgifterna. Beredskapsarbetets omfattning varierar också mellan funktionerna och , beroende på planerad verksamhet, uppkomna incidenter eller andra händelser. Underlaget utgörs av konterad övertid, övningsdygn, jour, semesteruttag och kompensationsledighet och är uppdelad på funktionsnivå (26) inom respektive stab. Kapitel 2 redovisar de mål och krav som formulerats för grundberedskapen och för marinens och flygvapnets förband. Därefter, i kapitel 3 och 4, redovisas de iakttagelser och överväganden som gjorts i granskningen. Rapportens sista kapitel (5) innehåller slutsatser och de rekommendationer som lämnas till regeringen och Försvarsmakten. Av bilaga 1 framgår underlaget till undersökningen av bemanningsläget per . BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Detta kapitel avser de mål och krav som formulerats för grundberedskapen och för insatsförbanden inom marinen och flygvapnet. Utifrån detta klargörs förutsättningarna för att kunna bedöma kraven på robusthet inom bemanningen. Kapitlet är därmed en fördjupad bakgrund till denna granskning. Krav och målsättningar för beredskapen utgår från formuleringar i lagstiftning och andra riksdagsbeslut, främst försvarsbesluten. Operationaliseringen görs sedan såväl på regeringsnivå som inom Försvarsmakten. 2.1Riksdagens och regeringens styrning Med regeringens propositioner om försvarets inriktning som underlag har regeringen beslutat att målet för det militära försvaret ska vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet. Detta ska ske genom att: hävda suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen, förebygga och hantera konflikter och krig, skydda samhället och dess funktionalitet för stöd till civila myndigheter.12 Utifrån denna målsättning har regeringen beslutat att Försvarsmaktens bör bidra till målen för vår säkerhet och till målen för det militära försvaret genom att enskilt och tillsammans med andra myndigheter, länder och organisationer, lösa följande uppgifter: försvara och främja vår säkerhet genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet och i enlighet med internationell rätt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i områden utanför detta med befintlig förmåga och resurser bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov.13 2008/09:140 Ett användbart försvar, s. 33. 13Ibid., s. 34. Se också 2 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND 2.1.1Kraven att kunna hävda territoriella integritet Riksdag och regering har genom att besluta om målen för försvaret och Försvarsmaktens uppgifter slagit fast att Försvarsmakten bör, enskilt eller i samverkan med andra länder och myndigheter, kunna hävda territoriella integritet14. Det är en uppgift som ständigt sysselsätter Försvarsmakten, och som kräver resurser i beredskap. Försvarsmakten bör därför ha förmåga att: upptäcka och hantera kränkningar av territorium, hantera incidenter i och i närområdet, följa flyg- och fartygsrörelser i syfte att upptäcka säkerhetshot eller överträdelser mot nationell eller internationell rätt.15 Den rättsliga grunden för denna uppgift utgår från 15 kap. 13 § regeringsformen (1974:152), där det framgår att regeringen får uppdra åt Försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Denna uppgift framgår också av förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Två andra förordningar är centrala i detta sammanhang: Under fredstid reglerar tillträdesförordningen (1992:118) tillträdet till svenskt territorium för utländska statsfartyg, statsluftfartyg och militära fordon. Förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, med mera (IKFN-förordningen) reglerar ingripanden vid dessa situationer. Normalt förekommande verksamhet inom ramen för uppgiften att hävda territoriella integritet leds av Försvarsmakten med stöd av andra myndigheter utan att regeringsbeslut behöver fattas i det enskilda fallet. IKFN-förordningen innebär omfattande befogenheter för Försvarsmakten att hävda den territoriella integriteten fram till dess att är i krig. Principiellt avgör regeringen när en kränkning av territoriell integritet i någon form trappas upp och övergår till ett väpnat angrepp.16 Detta sker genom beslut om så kallad höjd beredskap, vilket innebär att hela insatsorganisationen på kort varsel ska kunna användas för att möta ett militärt hot mot och svenska intressen.17 2008/09:140 Ett användbart försvar, s. 39. 15Ibid., s. 36. Se också 2 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. 2001/02:10, s. 83. 17Lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Se också 3 a § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Övrig precisering och styrning sker löpande genom regleringsbreven för Försvarsmakten, samt genom övriga regeringsbeslut, främst inom ramen för Försvarsmaktens planering. Återrapporteringen till regeringen och sker genom Försvarsmaktens årsredovisningar, inklusive hemliga bilagor, regeringens budgetpropositioner och andra propositioner, exempelvis inriktningspropositionerna för försvarets utveckling, annan rapportering, muntlig och skriftlig. 2.1.2Försvarsbeslutet för perioden 20092014 För att förstå beredskapskraven inom Försvarsmakten krävs en genomgång av den mer övergripande styrningen av områdets utveckling. Försvarets inriktning har av tradition styrts av riksdag och regering genom så kallade försvarsbeslut, som normalt löper över cirka ett halvt fastställer genom försvarsbeslutet målen för försvaret, Försvarsmaktens övergripande operativa förmågor, insatsorganisationens huvudsakliga utformning samt grundorganisationen på förslag från regeringen.18 Nuvarande insatsorganisation ska vara genomförd 2014, dock senast fullt ut intagen 2018/19.19 Det innebär att och är Försvarsmakten i en omställningsfas. fastställer insatsorganisationens huvudsakliga utformning. För perioden 20092014 består insatsorganisationen i huvudsak av följande förband inom marinen och flygvapnet: 2008/09:140 Ett användbart försvar, bet. (2008/09:FöU10) Försvarets inriktning, s. 2, 33, 38 och 45 samt skr. 2008/09:292. Kompletterande till försvarsbeslutet finns ett särskilt regeringsbeslut som fastställer beslut om inriktningen för Försvarsmakten . Regeringen redovisar i budgetpropositionerna även insatsorganisationens utveckling med målet att inta beslutade insatsorganisation (se exempelvis prop. 2011/2012:1, utg.omr. 6, s. 3132). 19Regeringen har i prop. 2008/09:140, s. 48 uttalat att omställningen bör genomföras i den takt som anslagstilldelning och frigörande av resurser medger. bör vara intagen 2014, men samtliga förband bedöms inte vara fullt operativa 2014, främst beroende på bristande personaluppfyllnad. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND Tabell 2.1 Marinens och flygvapnets huvudsakliga inriktning Dessutom tillkommer exempelvis högkvarter med stabsförband.20 En insatsorganisation som är fullt bemannad och tillgänglig I försvarsbeslutet anges ett antal målsättningar för försvaret, i termer av bland annat organisation, kapacitet och förmåga. Nyckelord är tillgänglighet, handlingsfrihet och användbarhet. Här följer några centrala målformuleringar hämtade från propositionen och betänkandet: Insatsförbanden kommer att vara fullt bemannade, materiellt uppfyllda, samövade och inte kräva någon återtagning för att vara fullt användbara.21 2008/09:140 Ett användbart försvar, s. 45. 2008/09:FöU10 Försvarets inriktning, s. 12. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Alla insatsorganisationens förband bör ha tillgänglighet som ger regering och riksdag stor handlingsfrihet vid val av förmåga i olika avseenden inför beslut om en insats. Behoven av insatser kommer naturligt att variera över tiden. Med hänsyn till personalen krävs balans mellan den tid som individen är insatt respektive står i beredskap.22 Fartygsförbanden, med stora krav på tillgänglighet och rationellt personalanvändande, ska uteslutande bestå av stående förband.23 Flygstridskrafterna ska ha en hög tillgänglighet och en kvalificerad förmåga att genomföra strid i hela skalan från lågintensiva till högintensiva konfliktnivåer.24 Tillgängligheten till de JAS 39-divisioner med lägst beredskap ska för beslutet successivt öka.25 Förbanden ska vara beredda , men inte senare än 36 månader I försvarsbeslutets skrivningar om beredskapens närmare utformning finns ingen tydlig inriktning och målsättning, i termer av lokalisering, kvantitet, kvalitet och tillgänglighet.26 Det beror på att viktiga begrepp inte definieras och förklaras, främst rörande hur många förband som ska vara tillgängliga eller ha en lägre beredskap, hur det får ta innan förbanden är insatsberedda och vilka förmågor som ska vara prioriterade (kursiveringar): Vid beslut om höjd beredskap bör huvuddelen av insatsorganisationen vara tillgänglig . Tillgängligheten bör dock inte för något förband överstiga en vecka.27 Normalt bör delar av insatsorganisationen vara tillgänglig för insatser, incidentberedskap med mera. Övriga delar av insatsorganisationen bör normalt ha en beredskap som varierar i ett och samma förband över tiden beroende på insatsfrekvens och behov av återhämtning med mera. Generellt bör dock stående förband ha en högre insatsberedskap än kontraktsförband.28 2008/09:140 Ett användbart försvar, s. 42. 23Ibid., s. 66. 24Ibid., s. 68. 25Regeringens inriktningsbeslut för Försvarsmakten 20102014 (Fö2009/1354/MIL). 26Förtydliganden ges i andra dokument, till exempel i regeringens anvisningar till försvarsplaneringen. 2008/09:140 Ett användbart försvar, s. 47. 2008/09:FöU10 Försvarets inriktning, s. 30. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND De förband som inte är tillgängliga för insatser, incidentberedskap med mera bör vara tillgängliga av förberedelser.29 Huvuddelen av förbanden i insatsorganisationen bör normalt vara tillgängliga . Inget förband bör normalt ha en beredskap överstigande sex månader.30 Det finns således en rad mål och krav för beredskapen med olika grader av konkretisering. Förbanden ska dessutom ha en flexibel beredskap. Det ska även finnas en flexibilitet för beredskap inom delar av förband. Skälen till de vagt formulerade målsättningarna i den öppna styrningen kan vara flera. En helt öppen styrning kan inte vara möjlig med hänsyn till försvarssekretessen. Beredskapssystemets närmare kravställning och utformning kan också ha bedömts vara lämplig att beslutas på myndighetsnivå, där kunskapen finns om bland annat hotbild och försvarets kapacitet. Beredskapssystemet har i och med försvarsbeslutet förändrats för att bättre spegla ambitionen om användbara och tillgängliga förband samt insatsorganisationens utformning och grundorganisationens roll. har grundorganisationen varit stommen för nationell beredskap och det fanns en indelning på förband med beredskap och 91360 dagar.31 Övergången till det nya beredskapssystemet sker i takt med att den nya insatsorganisationen med stående förband och kontraktsförband samt hemvärn med nationella skyddsstyrkor organiseras.32 Inom marinen och flygvapnet ska nu förbanden vara stående, med målsättningen komplett bemanning, vilket innebär ett annat resursläge för att kunna lösa bland annat beredskapsuppgifter. 2008/09:140 Ett användbart försvar, s. 50. 2008/09:FöU10 Försvarets inriktning, s. 31. 31I det tidigare försvarsbeslutet hade endast begränsad del av insatsorganisationen krav på beredskap som understeg . För delar av insatsorganisationen förutsattes en tillgänglig tid av . Huvuddelen av förbanden saknade specificerade tidskrav på beredskap. 2008/09:140 Ett användbart försvar, s. 50. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Målen nås först när ekonomin tillåter det Omställningen mot ett insatsförsvar är inget som sker av sig självt och utan ansträngningar. Mot bakgrund av osäkerheten i försvarets ekonomi och förmåga att kunna ställa om har regeringen valt att i försvarspropositionen styra utvecklingen med en stor grad av flexibilitet och rörelsefrihet. Den föreslagna utvecklingen mot ett mer användbart och tillgängligt försvar kan bara ske i den takt som ekonomin medger. Resurser kommer att behöva frigöras genom förändringar och rationaliseringar i fråga om personal, materiel- och logistikförsörjning samt övrig stödverksamhet. I takt med att resurser frigörs ska det nya mer användbara försvaret skapas, där kostnads- och ambitionshöjningar i operativ verksamhet balanseras mot rationaliseringar och ambitionssänkningar. Den inriktning som regeringen anger kan därför komma att justeras vad gäller såväl omställningstakt som förmågekrav, materiel, organisation och verksamhet. Regeringen avser att, vid behov, återkomma till med justeringar i dessa avseenden i samband med de årliga budgetpropositionerna eller i en annan proposition.33 Betoningen ligger således , i den meningen att inriktningen för insatsorganisation 2014 respektive personalförsörjning endast kan genomföras i den takt som ekonomin tillåter. konstaterar att detta sätt att styra omställningen av Försvarsmakten medger en flexibilitet i termer av mål- och resultatstyrning. Det ställer också ökade krav på en kontinuerlig styrning och uppföljning, för att säkerställa ansvarsförhållandena mellan regeringen och Försvarsmakten, och att omställningen görs effektivt, inom rimlig tid och att den uppnår andra fastställda målsättningar om tillgängliga och användbara förband. Detta i sig är ett skäl till att granskar omställningen mot ett insatsförsvar, bland annat genom denna granskning av bemanningen inom marinen och flygvapnet. 2008/09:140 Ett användbart försvar, s. 13. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND 2.1.3Regeringens inriktning för beredskapen Även om användbarhet, tillgänglighet och insatsberedskap har kommit att betonas allt mer finns en nyansering i målsättningarna för försvarets beredskap. I perioden fram anger regeringen genom regleringsbrevet de beredskapskrav som Försvarsmakten ska möta . Exempelvis anges att ska Försvarsmakten upprätthålla beredskap i enlighet med regeringens gällande beslut vad avser den operativa planeringen (försvarsplanering 201234), regeringens gällande beslut avseende anmälan till styrkeregister samt pågående och planerade insatser.35 Kraven på beredskapen anges alltså inte mer detaljerat än så. Regeringens styrning genom de årliga regleringsbreven innehåller därutöver vissa återrapporteringskrav som har relevans för beredskapen och förbanden inom marinen och flygvapnet. I regleringsbrevet finns exempelvis ett krav på Försvarsmakten att redovisa planerade samt genomförda åtgärder för att öka andelen stridsledda flygpass.36 regleringsbrev finns ett särskilt återrapporteringskrav om ökad tillgänglighet av förband (punkt 22). Försvarsmakten ska redovisa för Försvarsdepartementet bemanningsuppdragen samt deras eventuella konsekvenser för de förbandens tillgänglighet. Anvisningar för den operativa planeringen har tagit del av de regeringsbeslut som inriktar Försvarsmaktens militärstrategiska och operativa planering . Regeringens styrning av beredskap har främst gällt krav på operativa förmågor, försvarsplanering samt aktiviteter kopplade till den nordiska stridsgruppen. För beredskapen anges övergripande de krav som ställs på Försvarsmakten utifrån uppgifter som ska lösas. Kraven på förbandsnivå har regeringen överlämnat till Försvarsmakten att fastställa, i enlighet med principen att regeringen styr genom fastställande av mål. finns mellan åren och i hur kraven formuleras, men i princip har detta 34Den om anvisningar för försvarsplanering (Fö nr 3). 35Regleringsbrev för avseende Försvarsmakten. 36Regleringsbrev , s. 25. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA inte förändrats nämnvärt.37 Förbanden ska ha en flexibel beredskap. Det ska även finnas en flexibilitet för beredskap inom delar av förband. Beredskapen i insatsorganisationen ska anpassas till aktuell hotnivå och i övrigt för myndigheten givna förutsättningar. Generellt uppdrar regeringen åt Försvarsmakten att upprätthålla den beredskap som krävs för att lösa tilldelade uppgifter över tiden.38 Beredskapen ska minst svara mot de krav som anges i anvisningarna för försvarsplaneringen. Försvarsmakten ska säkerställa den tillgänglighet, inklusive materiel och personal, som krävs ned till förbandsnivå för att uppfylla dessa krav. 2.2Försvarsmaktens planering och operationalisering Som utgångspunkt för en operativ beredskapsplanering gör Försvarsmakten en övergripande och strategisk försvarsplanering. I den hanteras planeringen bland annat utifrån ett antal scenarier som omfattar såväl nationella som internationella dimensioner. På så vis kan Försvarsmakten pröva större operationer och insatser, och utifrån det återkoppla information om hur Försvarsmakten bör utforma förbanden och beredskapen. På operativ nivå omsätter Försvarsmakten kraven på beredskap främst genom Försvarsmaktens insats- och beredskapsorder. I den kravställs ett antal resurser, förband och funktioner som på olika bestämda beredskapstider ska kunna genomföra insats. Beredskapsordern utformas på årsbasis och revideras vid behov. Mycket av den operativa kravställningen för grundberedskapen på förbanden delegeras till den taktiska nivån, det vill säga insatsledningen för respektive försvarsgren: armén, flygvapnet och marinen. Beredskapsordern ska också eftersträva en balans mellan uppgifter, krav och resursläget, vilket följande avsnitt redogör för. Försvarsmaktens insatsverksamhet är nära kopplad till beredskapen Inom Försvarsmakten utbildas och utrustas insatsförband för att kunna lösa myndighetens uppgifter. Förband skapas för att hävda territoriell integritet, bidra till att förebygga och hantera kriser i vår omvärld samt att hantera hot vid en försämrad omvärldsutveckling. I vissa fall kan ett förband ha sin huvudsakliga roll i en av de ovan redovisade uppgifterna, men vanligtvis har förbanden en del i flera uppgifter. Insatsförband och resurser avsedda för territoriell integritet kan till exempel förstärkas av förband som är kopplade 37Årliga regeringsbeslut med närmare anvisning för Försvarsmaktens operativa planering m.m. . 38Regeringsbeslut , nr 1: Närmare anvisning för Försvarsmaktens operativa planering m.m., dnr Fö2010/878/MFI BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND till internationella insatser. Det kan röra sig om förband som antingen står i beredskap för internationella insatser eller som befinner sig i slutskedet av sin utbildning. På motsvarande sätt kan förband främst avsedda för territoriell integritet, exempelvis marin- och sjöstridskrafter, under vissa perioder ges en högre beredskap för internationella insatser.39 Tillgången på vissa förband och nyckelresurser inom Försvarsmakten är begränsade. En pågående insats någonstans i världen kan därmed få konsekvenser för resurstillgången i av både personal och materiel. Försvarsmaktens användbarhet och tillgänglighet påverkas således kontinuerligt av hur myndighetens resurser används och prioriteras. I föregående försvarsbeslut (perioden 20052007) anges att: Om ett förband genomför en internationell insats kan det påverka den nationella beredskapen. Detta kan hanteras genom att acceptera en lägre nationell beredskap eller genom att beredskapen för ett annat förband höjs.40 Vidare har regeringen bedömt att det 20052007 fanns vissa begränsningar i hur många uppgifter som kan lösas av sjöstridskrafterna. Det kunde därför komma att krävas en avvägning mellan uppgifterna territoriell integritet och internationella insatser. Förmågan att lösa sjöoperativa uppgifter skulle emellertid vidmakthållas över hela konfliktskalan. Samma förhållande gällde för flygstridskrafterna. Vid beslut om eventuellt deltagande av JAS 39-divisioner i en internationell insats krävdes en avvägning mellan att upprätthålla territoriell integritet, genomföra internationella insatser, omsätta JAS-divisionerna och bidra till exportstödssatsningarna på JAS 39.41 Detta är en konsekvens av att det är samma organisation som ska genomföra insatser nationellt, såväl som i och utanför det svenska närområdet. Detta förhållande gäller i hög grad även . Regeringen har dock inte betonat detta förhållande i propositionen inför det senaste försvarsbeslutet. 2004/05:5, s. 46. 40Ibid., s. 46. 2004/05:5, s. 64 och 67. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA och regeringen har fastställt vilka beredskapsuppgifter som ska finnas. Därutöver beslutar regeringen och i vissa fall om anskaffning av större materielsystem, såsom korvetter, flygplan och vapensystem. Sedan har man överlåtit till Försvarsmakten att närmare bestämma beredskapens inriktning och omfattning. Försvarsmakten har i sin tur dimensionerat beredskapen och prioriterat denna gentemot övriga uppgifter som vilar på myndigheten. I första hand är Försvarsmakten ansvarig för att se till att förbanden är adekvat bemannade. Kraven på stående förband innebär att de ska vara fullt bemannade, eller åtminstone organiserade så att förbanden kan vara fullt bemannade och användbara inom ramen för de allmänna kraven på beredskap. Eventuella behov av att operationalisera målsättningar för exempelvis de stående förbandens bemanning bör utformas av Försvarsmakten och stämmas av med regeringen. I andra hand har regeringen ett ansvar för att följa upp att Försvarsmakten uppnår sina mål. Detta omfattar att säkerställa att målsättningar om uppgifter och förmågor nås. för den beslutade insatsorganisationens status omfattas, vilket inbegriper bemanningsläget i de stående förbanden i fredstid och i krigsorganisationen. Försvarsmakten är ansvarig för att bemanna sin organisation och att personalens kompetens stämmer överens med behoven.