prop · H003145 · 2013-06-14 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2012/13:145 om effektivitet i svensk Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten en strategisk tillgång? (RiR 2013:1). Regeringen instämmer delvis i bedömning att avsaknad av helhetssyn tillsammans med bristande uppföljning gör att den fulla potentialen hos rymdverksamheten inte utnyttjas. Situationen är dock mer komplex än vad analys visar. Helhetssyn inom rymdverksamheten som utgår från statens finansiering inom ramen för utgiftsområde 16 i statsbudgeten bör enligt regeringens bedömning kontinuerligt vägas mot helhetssyn inom andra politikområden där rymdverksamhet har betydelse. Regeringen noterar att rapporten inte problematiserar vad en strategisk tillgång innebär med avseende på potentiell målbild för regeringens arbete eller vilka kriterier som avgör i vilken utsträckning ett sådant krav kan sägas vara uppnått. Vidare redovisas regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser i rapporten. I enlighet med vad som aviserades i propositionen Forskning och innovation (prop. 2012/13:30) avser regeringen att i direktiv till en kommande utredning med uppgift att med ett strategiskt och långsiktigt perspektiv ta fram ett brett förankrat förslag till en sammanhållen nationell strategi för svensk rymdverksamhet. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Helhetssyn, mål och prioriteringar ................................... som en del av svensk Organisationen av statlig rymdverksamhet ...................... Skydd av rymdinfrastruktur.............................................. Konsekvensanalyser av beslut om oberoende tillträde till rymden........................................................... Regeringens åtgärder med anledning av Bilaga 1 Förteckning över remissinstanserna...................................... Bilaga 2 Svensk rymdverksamhet en strategisk tillgång? Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning överlämnade rymdverksamhet en strategisk tillgång? (RiR 2013:1) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilaga 2. En skrivelse från regeringen med anledning av en granskningsrapport ska lämnas till från det att regeringen har tagit emot rapporten. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. Remissyttrandena och en sammanställning av dessa finns tillgängliga i (U2013/2194/F). har granskat den statliga styrningen av den samlade svenska rymdverksamheten för att kunna bedöma om de statliga investeringarna i rymdverksamhet är effektiva och ger förutsättningar för att rymdverksamhet ska vara en strategisk tillgång för kunskapssamhället, för industrins konkurrenskraft och för att möta samhällets behov. Enligt utnyttjas inte svensk rymdverksamhet som den genomförs som en strategisk tillgång. anser att avsaknad av helhetssyn tillsammans med bristande uppföljning gör att den fulla potentialen hos rymdverksamheten inte utnyttjas. Bristen på helhetssyn riskerar ineffektiva prioriteringar anser att det saknas en helhetssyn i regeringens styrning av rymdverksamheten och att olika delar av den hanteras isolerat utan samordning mellan områdena. En sådan helhetssyn skulle enligt ge förutsättningar för konkreta målsättningar som kan vägleda svenskt agerande i internationella förhandlingar där rymdfrågor avgörs. Utan konkreta målsättningar och med en fragmentiserad styrning anser att det inte kan tas fram några underlag för diskussion om prioriteringar. Avsaknad av systematisk uppföljning försvårar omprövningar anser att den långa tiden mellan statliga investeringar till påvisad konsumentnytta, t.ex. tjänster baserade på data från satelliter, gör det svårt att följa upp effekterna av investeringarna. I avsaknad av någon uppföljning av svensk rymdverksamhet och mot bakgrund av Rymdstyrelsens begränsade resurser för tillräckligt omfattande utvärdering menar att det är svårt för staten att bedöma behovet av omprioriteringar i rymdverksamheten. Vidare påpekar brister i regeringens återrapportering till om hur rymdsatsningar prioriteras och efterfrågar möjligheter för till bättre insyn i frågorna. styrs inte som en del av svensk anser att ägarens styrning är kluven mot bakgrund av dels () ansvar för driften och utvecklingen av rymdbasen , vilken beskrivs som en av svensk rymdverksamhets mest utvecklingsstrategiska tillgångar, dels statens styrning med avkastningsmål för bolaget. pekar på att avkastningsmålet inte är anpassat efter den marknad som SSC verkar på som enligt är nästan helt institutionell. regeringens styrning inte tar hänsyn till SSC:s utvecklingsstrategiska uppdrag och att konsekvensen blir att bolaget inte helt kan bidra till den fortsatta utvecklingen av svensk rymdverksamhet. Organisationen av statlig rymdverksamhet leder till inlåsning konstaterar att rymdmarknaden är institutionell och domineras av statliga upphandlingar och att marknadslogiken därför blir annorlunda än på andra marknader. av den svenska rymdmarknaden framgår att det är svårt att få medel till rymdverksamhet från andra nationella finansiärer än Rymdstyrelsen och att svenska företag har svårt att attrahera privat kapital för investeringar. Myndigheten anser vidare att eftersom rymdinvesteringar nästan helt görs med statliga medel, också globalt, blir det missvisande att beskriva rymdverksamheten som verkande på en kommersiell marknad på det sätt som , och Rymdstyrelsen gör för att beteckna finansiering utanför den europeiska rymdorganisationen (, ), EU och de nationella statliga systemen. slutsats är att marknaden är sluten med få kunder och finansiärer och att detta leder till att effekten av statliga medel avsedda för rymdverksamhet i form av nya och växande svenska rymdföretag är Detta leder, enligt myndigheten, i sin tur till att potentialen för tillväxt och konkurrenskraft som finns hos svenska företag inte utnyttjas fullt ut. Skydd av rymdinfrastruktur får liten uppmärksamhet framhåller dels att i stor utsträckning är beroende av inköp av data från andra länders satelliter, dels att regeringen i propositionen Forskning och innovation (prop. 2012/13:30, bet. 2012/13:UbU3, rskr. 2012/13:151) tar ställning för vikten av ett europeiskt oberoende tillträde till rymden, men att det finns liten beredskap för störningar i rymdinfrastrukturen som kan påverka tillgång till dessa tjänster. Vidare anser att det i propositionen saknas en Skr. 2012/13:145 beskrivning av konsekvenserna av att stöder ett oberoende europeiskt tillträde till rymden. har rekommenderat att regeringen bör fortsätta arbetet med rymdverksamhet så att verksamheten ska kunna utnyttjas som en strategisk tillgång. Arbetet bör omfatta följande. En bred förankrad process med syfte att knyta ihop rymdverksamhetens olika delar. Ansatsen ska vara bredare än Rymdstyrelsens strategi och Rymdagendan. Diskussionen bör föras i en vidare krets än vad som varit fallet. Översyn av organisationsstrukturen i syfte att fördela ansvar och befogenheter så att intentioner kan uppfyllas. Möjligheter till omprövning av för rymdverksamheten viktiga frågor. I detta ingår överväganden om utvecklingsstrategiska områden för och hur fördelning mellan nationell och internationell finansiering bör se ut. Ett viktigt utvecklingsstrategiskt område för är användningen av . Översyn av den roll har i svensk rymdpolitik och rymdverksamhet. Konsekvensanalys av innebörden av ställningstagandet kring europeiskt och därmed även svenskt oberoende tillträde till rymden. Översyn av hur samhällsutmaningar har koppling till rymdverksamhet och hur nationell rymdkompetens kan utvecklas. Rymdkompetens omfattar såväl sakkunskap som kunskap om beslutsprocesser. Vidare har rekommenderat följande. Regeringen bör se över styrningen av så att bolaget styrs med individuellt anpassade avkastningsmål och rimlig bedömning utifrån bolagets faktiska verksamhet och de marknader bolaget verkar på. Regeringen och ansvariga myndigheter bör utvärdera rymdverksamhet systematiskt. Regeringen bör följa upp resultat för svensk rymdverksamhet av deltagandet i olika EU- och ESA-program. Regeringen bör förbättra rapporteringen till och andra intressenter kring rymdverksamhet. Regeringen bör överväga att samordna rapporteringen av EU- och ESA-frågor till . bör se över dokumenthanteringen om rymdrelaterade frågor. De remissinstanser som har yttrat sig över om effektivitet i svensk rymdverksamhet har framfört i huvudsak följande. Flera remissinstanser, bl.a. Rymdstyrelsen, Totalförsvarets forsknings- institut (FOI) och (), håller med om slutsatser i rapporten när det gäller behovet av att förbättra helhetssynen i svensk rymdverksamhet. Rymdstyrelsen anser att bristen på helhetssyn leder till en risk för suboptimering och ineffektiva prioriteringar och att det skulle öka tydligheten i och förståelsen för svenska prioriteringar om frågor som berör rymdverksamheten i större utsträckning behandlas samlat. FOI anser att rapporten inte grundligt problematiserar och diskuterar vad en strategisk tillgång innebär, vilket enligt myndigheten gör det svårt att förstå vad som har varit målbild för regeringen. FOI ställer sig frågan vad som skulle vara tillräckligt för att uppfylla kraven på en strategisk tillgång. FOI lyfter fram militära och underrättelsemässiga aspekter av svensk rymdverksamhet och det övergripande behovet av en bredare säkerhetspolitisk syn som har anknytning till rymdpolitik. När det gäller uppfattning om att Försvarsmakten inte har egna satelliter och inte heller planerar att utveckla några sådana informerar FOI om att och har ett bilateralt avtal om forskning och utveckling av bl.a. nanosatelliter. () instämmer inte i vad institutet uppfattar vara ifrågasättande av att svensk rymdverksamhet är framgångsrik i och EU. Myndigheten anser att i förhållande till landets storlek har visat både nytänkande och innovation som väckt respekt bland övriga rymdnationer. () kommenterar vad de uppfattar som en betoning på den nationella rymdpolitiken i och framhåller att det knappast är möjligt att bedriva en rent nationell rymdpolitik och att en rymdagenda måste beakta det omfattande internationella rymdarbetet och de allt mer integrerade marknaderna. stöder utredningens bedömning att en helhetssyn är en förutsättning för att kunna göra välgrundade prioriteringar av statliga insatser på rymdområdet och påpekar att det krävs en stark statlig myndighet för att kunna driva en samlad och hållbart långsiktig rymdpolitik . anser att för att en helhetssyn ska kunna uppnås bör rymdpolitiken inte målsättas och utvärderas enbart i ett forskningspolitiskt sammanhang utan i ett samhällspolitiskt sammanhang som inbegriper flera områden. (Omnisys) uppmärksammar att har avgränsat sin undersökning till statliga aktörer utan att ägna särskild uppmärksamhet åt statliga aktörers relation med privata och andra icke- Dessutom menar att rapportens analys inte skiljer mellan staten som beställare, finansiär och myndighet och som utförare. Dessa relationer och distinktioner är, enligt Omnisys, av central betydelse vid framtagning och genomförande av en rymdstrategi. GKN Aerospace (GKN) är kritisk till att har begränsat sin analys av de statliga anslagen till rymdverksamhet inom ramen för utgiftsområden 16 i den statliga budgeten och menar att rymden därmed har hanterats i anslag och utvärdering som enbart en fråga för forskningspolitiken. Statens rymdverksamhet borde enligt GKN ha utvärderats utifrån alla berörda politikområden. Vidare anser GKN att rapporten har stora brister som inte beaktar rymdverksamhetens utrikes- och säkerhetspolitiska roll, dess betydelse för miljöpolitiken och dess tillväxt- och teknologiskapande drivkraft för företag och högskolor i . Avsaknad av systematisk uppföljning Flera remissinstanser, bl.a. Rymdstyrelsen och IRF, instämmer i bedömning av behovet av en förbättrad systematisk uppföljning av rymdverksamheten. När det gäller uppfattning att det är svårt att mäta samhällsnyttan på ett tillförlitligt och jämförbart sätt framhåller att man vid bedömningen av samhällsnytta även måste beakta teknikspridning och andra positiva effekter av rymdverksamhet som går utanför ramen för rymdmarknaden. anser därför att det är särskilt olyckligt att inte har beaktat dessa frågor. Organisationen av statlig rymdverksamhet Flera remissinstanser, bl.a. Rymdstyrelsen, och Omnisys, framhåller att tillväxtmöjligheter för rymdbranschen framför allt finns i den kommersiella sektorn utanför rymdmarknaden. Rymdstyrelsen anser sig vara väl medveten om att rymdmarknaden sådan den definieras i rapporten är institutionell och kräver anpassad styrning, vilket myndigheten också hanterar i sitt arbete. Rymdstyrelsen ser dock tillväxtmöjligheter i första hand i utveckling av nya tillämpningar och tjänster för samhällets nytta, snarare än inom rymdindustrin enligt definition. IRF menar att konstaterande att svensk rymdindustri har liten tillväxt inte är helt sann och framhåller att de tillväxtmöjligheter som rymdtekniken skapar finns inte bara i den traditionella rymdindustrin utan också inom många andra näringslivssektorer och är till stor nytta för aktiviteter i den offentliga sektorn. När det gäller rapportens beskrivning av rymdmarknaden menar att alla aspekter av rymdmarknaden inte är fullständigt belysta. Bland annat anser att påstående att finansieringen av rymdmarknaden sker nästan uteslutande med offentliga medel är missvisande, eftersom inte har inkluderat kommersiell rymdverksamhet. hänvisar till att flera svenska företag har en stor del av sina intäkter från den kommersiella marknaden inom bl.a. telekommunikationer, medier och positionering. 2012/13:145 påpekar även att granskningsrapportens bilaga 1 om svenska rymdföretags verksamhet har stora brister i informationen om de små och medelstora företagen där både antal anställda och omsättningssiffror till stor del är felaktiga. Omnisys anser att den svaga tillväxten i den statligt finansierade rymdverksamheten inte är konstig, eftersom de statliga anslagen inte har ökat i nämnvärd omfattning. Omnisys påpekar dock att den tillväxt som statliga satsningar har gett upphov till och den tillväxt som rymdföretagen har utanför rymdmarknaden samt de spridningseffekter som svensk rymdverksamhet ger upphov till är av större betydelse. Omnisys framhåller att det för de mindre företagen finns en betydande tillväxt på marknader utanför rymdsegmentet. GKN skriver att det är en väsentlig brist i rapporten att spridnings- effekterna av investeringar i rymdforskning och rymdteknik i fråga om kompetens och teknologier inte ingår i granskning. När det gäller granskningen av deltagande i den europeiska bärraketsverksamheten påpekar GKN att rapporten inte beaktar den konsekvensanalys som gjordes inför regeringens beslut kring deltagande i ESA:s bärraketsprogram 2008 och 2009 och att rapporten inte heller redovisar att raketen verkar på en kommersiell marknad där konsortiet Arianespace har av marknaden. som en del av svensk rymdverksamhet SSC anser att dess två huvudroller att dels sköta rymdbasen med hög kvalitet, dels vara en ledande global leverantör av avancerade rymdtjänster är tydliga och väl förankrade med ägaren. SSC anser också att är ett viktigt fundament för position inom rymdområdet och att det finns en stark operationell, marknadsmässig och ekonomisk symbios mellan SSC:s uppdrag att sköta och SSC:s kommersiella och globala verksamhet. Vidare kommenterar SSC bedömning av SSC:s ställning och de avkastningskrav som ägaren ställer på bolaget. Enligt SSC äger alla aktiviteter utom basverksamheten på rum på kommersiella marknader där alla SSC:s verksamheter är konkurrensutsatta av andra kommersiella aktörer. Bolaget framhåller att det förs en måldialog med ägaren när det gäller såväl en tydligare differentiering av avkastningsmålet som en förtydligad måldefinition i fråga om . Flera remissinstanser, bl.a. Rymdstyrelsen, FOI och IRF, stöder rekommendationer att arbetet med rymdverksamheten bör samordnas i en bred och förankrad process och att en sammanhållen nationell rymdstrategi är angelägen. FOI menar att övergripande diskussion och helhetssyn behövs när det gäller samordning av civila och militära strategiska rymdfrågor, svenska strategiska rymdtillgångar som bl.a. , integritetsaspekter vid utveckling av rymdsystem samt civila, militära och kommersiella intressen när går in i rymdsamarbeten. anser att ökad Skr. 2012/13:145 samordning och att villkor skapas för att kunna göra övergripande prioriteringar ur ett helhetsperspektiv är viktiga förutsättningar för att svenska intressen ska kunna företrädas i det komplexa samspelet mellan och EU och för att samhällsnyttan i användningen av jordobservationer ska kunna optimeras. 4Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer delvis i bedömning att avsaknad av helhetssyn tillsammans med bristande uppföljning gör att den fulla potentialen hos rymdverksamheten inte utnyttjas. Regeringens kommentarer till det senare finns i avsnitt 4.2 och 4.3. När det gäller bedömning att svensk rymdverksamhet som den genomförs inte utnyttjas som en strategisk tillgång noterar regeringen att rapporten inte problematiserar vad en strategisk tillgång innebär med avseende på potentiell målbild för regeringens arbete. Det framgår inte heller vilka kriterier som avgör i vilken utsträckning ett sådant krav kan sägas vara uppnått. Det konstaterar även i sitt remissvar. Regeringen anser att rymdverksamhet, inklusive stöd för forskning och teknikutveckling, och rymdinfrastruktur utvecklas och utnyttjas i enlighet med regeringens instruktioner med långsiktig samhällsnytta i fokus av flera centrala myndigheter, både enskilt och i bred samverkan inom den statliga förvaltningen och med rymdindustrin. Det har lett och fortsätter att leda till att svensk rymdverksamhet i förhållande till landets storlek kan bedömas som framgångsrik internationellt och i . Det framgår inte av hur nära eller långt ifrån detta förhållande befinner sig från att kunna betraktas som ett utnyttjande av rymdverksamheten som en strategisk tillgång. Det finns dock ingen övergripande nationell rymdstrategi som knyter samman politik, behov och potential avseende rymdverksamheten inom samtliga berörda politikområden. Regeringens bedömning är som har anförts, och i likhet med flera remissinstansers uppfattning, att en sammanhållen nationell strategi för svensk rymdverksamhet är motiverad i enlighet med vad regeringen också aviserade i propositionen Forskning och innovation. 2012/13:145 4.2 Helhetssyn, mål och prioriteringar Regeringen instämmer delvis i bedömning att brist på helhetssyn riskerar att leda till ineffektiva prioriteringar. Regeringens uppfattning är dock att situationen är mer komplex än vad analys omfattar. Rymdverksamheten är betydelsefull för att generera viktig kunskap och möjliggöra tjänster inom många samhällssektorer där regering, myndigheter och icke-statliga aktörer formulerar mål och agerar med sinsemellan olika helhetssyner och där offentliga och privata intressen möter olika helhetssyner på rymdverksamheten och därmed också olikartade målbilder. Det är dessutom, som även SSC påpekar, inte möjligt att bedriva en rent nationell rymdpolitik som inte beaktar det omfattande internationella rymdarbetet och de allt mer integrerade marknaderna. Rymdverksamheten kan ses som en verksamhet med horisontell betydelse och verkan snarare än en avgränsningsbar sektor där produkter, tjänster och kunskap som härrör ur verksamheten, både offentligt och privat finansierade, behöver ses och bedömas från flera olika helhetsperspektiv. Helhetssyn inom rymdverksamheten som utgår från statens finansiering inom ramen för utgiftsområde 16 i statsbudgeten måste därför kontinuerligt vägas mot helhetssyn inom andra politikområden där rymdverksamhet har betydelse. I fråga om EU:s satellitnavigations- och positioneringssystem instämmer regeringen i att det finns brister i helhetssynen i hantering av frågan. Det är emellertid inte orsaken till det delvis felaktiga påståendet att det svenska agerandet i förhandlingarna i EU har präglats av passivitet. Det finns starka industriintressen hos flera stora medlemsstater som har försvårat möjligheten för en liten medlemsstat som att driva särskilda svenska intressen. Regeringen har genom hela processen aktivt medverkat till att det ska bli möjligt för så många nationella intressenter som möjligt att delta i upphandlingsförfaranden som rör de s.k. GNSS- programmen (System). Antagandet att svenska företags och forskares möjligheter att få uppdrag kan ha påverkats negativt av regeringens agerande i förhandlingarna är således utan grund. Vidare är det med hänsyn till att regelbundet har drabbats av fördyringar viktigt att se till att systemet hanteras kostnadseffektivt. Detta har varit ett centralt inslag vid utformningen av den svenska ståndpunkten som även är förenligt med det övergripande målet om budgetrestriktivitet. Regeringen har sedan den ställde sig bakom genomförandet av programmet verkat för att budgeten inte ska komma att överskridas igen. Att det finns svenska industriella intressen har varit känt för regeringen som aktivt arbetat för att konkurrensneutrala upphandlingsregler ska tillämpas för systemets uppbyggnad och drift. Konkreta målsättningar i det internationella sammanhanget Regeringen instämmer delvis i bedömning att den gemensamma beredningsprocessen inte alltid är tillräcklig inför internationella förhandlingar då processen inte genomsyras av målen för svensk rymdverksamhet. Enligt regeringens mening är det en naturlig följd av att rymdverksamhet hanteras inom flera politikområden och därmed inom ramen för deras respektive helhetsperspektiv. Detta förhållande bör ses över i ett kommande arbete med en sammanhållen nationell strategi för svensk rymdverksamhet som regeringen aviserade i propositionen Forskning och innovation. Regeringen instämmer delvis i bedömning att relevanta producenter och slutanvändare i en vidare krets inte har haft möjlighet att påverka prioriteringarna i svensk rymdverksamhet. Graden av påverkan på prioriteringar varierar med vilket politikområde det är fråga om. Inom ramen för utgiftsområde 16 har alla berörda aktörer haft möjlighet att inför forsknings- och innovationspropositioner komma in till regeringen med förslag och synpunkter, vilket också har skett och har påverkat regeringens ställningstaganden. På myndighetsnivå, och inte minst från Rymdstyrelsen, har man regelbunden dialog och konsultationer med berörda aktörer för att kunna göra rimliga avvägningar om vilka åtgärder och satsningar som bör göras i rymdverksamheten. Regeringen delar uppfattning om vikten av en bred förankrad process som knyter ihop rymdverksamhetens olika delar. Regeringen delar bedömning att avsaknad av systematisk uppföljning försvårar omprövningar av prioriteringar och satsningar. Den ekonomiska uppföljning som görs inom ramen för den statliga budgetprocessen är en central del av den statliga uppföljningen, liksom den dialog som förs om utveckling av verksamheten mellan regeringen och myndigheterna. Även den uppföljning som görs främst på myndighetsnivå av resultat när det gäller t.ex. forskning, teknik- och applikationsutveckling och näringslivsutveckling är central. De årliga uppföljningarna ger ett gott underlag för statliga prioriteringar och satsningar. Det som däremot saknas är en bredare systematisk uppföljning av rymdverksamheten, dess resultat, effekt och utveckling inom alla de samhällsområden där den har betydelse. En sådan omfattande uppföljning med avseende på samhällsnytta kan inte göras med samma frekvens och regelbundenhet som den årliga uppföljningen av ekonomi 2012/13:145 och verksamhetsutveckling. Frågan bör analyseras vidare i ett kommande arbete med en sammanhållen nationell strategi för svensk rymdverksamhet som regeringen aviserade i propositionen Forskning och innovation.