prop · H10356 · 2013-12-17 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:56 Kontrollköp – ålderskontroll vid försäljning av folköl, tobak och receptfria läkemedel Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att det i alkohollagen (2010:1622), tobakslagen (1993:581) och lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel införs bestämmelser som ger kommunen möjlighet att genomföra kontrollköp av folköl, tobak och receptfria läkemedel i syfte att kontrollera att den som lämnar ut dessa varor förvissar sig om att mottagaren har uppnått den ålder som lagen föreskriver, dvs. Kontrollköp får genomföras i syfte att ge underlag för en dialog mellan kommunen och den som lämnar ut de aktuella varorna om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått föreskriven ålder. Kommunen får endast anlita en person som har fyllt för att utföra kontrollköpen. Vad som framkommit genom kontrollköp får inte utgöra grund för kommunen att vidta administrativa åtgärder. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i tobakslagen (1993:581)......... 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel............................... 2.3Förslag till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622) .. ..................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Definition av begreppet provköp........................................ 4.3JO:s bedömning av provköp, brottsprovokation och Åldersgränser och sanktioner.......................................................... Överväganden och förslag .............................................................. Behovet av ytterligare tillsynsåtgärder............................. Provköp som tillsynsmetod .............................................. Utformningen av bestämmelser om kontrollköp .............. Utbildning och information .............................................. Konsekvenser av förslagen ............................................................. 9.1Förslaget till lag om ändring i tobakslagen (1993:581) .... ................................................................... 9.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel............................. 9.3Förslaget till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622) .. ...................................................................30 Bilaga 1 Sammanfattning av departementspromemorian Kontrollköp – ålderskontroll vid försäljning av folköl, tobak och receptfria läkemedel (Ds 2012:11)........................................................ Författningsförslag i departementspromemorian Kontrollköp – ålderskontroll vid försäljning av folköl, tobak och receptfria läkemedel (Ds 2012:11)........................................................ Förteckning över remissinstanserna i departements- promemorian Kontrollköp – ålderskontroll vid försäljning av folköl, tobak och receptfria läkemedel (Ds 2012:11)....... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .43 Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i tobakslagen (1993:581), 2.lag om ändring i lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel, 3.lag om ändring i alkohollagen (2010:1622). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i tobakslagen (1993:581) Härigenom föreskrivs att det i tobakslagen (1993:581)1 ska införas två nya paragrafer, 22 a och 22 b §§, av följande lydelse. I syfte att ge underlag för en dialog mellan kommunen och den som lämnar ut tobaksvaror om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått den ålder som anges i 12 §, får kommunen sådant köp får kommunen endast anlita en person som har fyllt 18 utan att näringsidkaren under- rättas i förväg om kontrollköpet. Kommunen ska efter ett näringsidkaren om kontrollköpet. kontrollköp får inte utgöra grund för kommunen att meddela före- lägganden eller förbud enligt 20 och 20 a §§. Regeringen eller den myndighet meddela föreskrifter om genom- förandet av kontrollköp. Denna lag träder i kraft . 1 Lagen omtryckt 2005:369. Förslag till lag om ändring i lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel Härigenom föreskrivs att det i lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel ska införas två nya paragrafer, 21 a och 21 b §§, av I syfte att ge underlag för en dialog mellan kommunen och den som säljer läkemedel om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått den ålder som anges i 12 §, får kommunen genomföra kontrollköp. Vid ett sådant köp får kommunen endast anlita en person som har fyllt . Ett kontrollköp får genomföras utan att näringsidkaren underrättas i förväg om kontrollköpet. Kommunen ska efter ett genomfört kontrollköp underrätta näringsidkaren om kontrollköpet. Vad som framkommit genom kontrollköp får inte utgöra grund för att meddela förelägganden eller förbud enligt 19 §. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om genomförandet av kontrollköp. Denna lag träder i kraft . 2.3Förslag till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622) Härigenom föreskrivs att det i alkohollagen (2010:1622) ska införas två nya paragrafer, 9 kap. 15 a och 15 b §§, av följande lydelse. I syfte att ge underlag för en dialog mellan kommunen och den som lämnar ut folköl enligt 5 kap. 5 § om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått den ålder som anges i 3 kap. 7 §, får kommunen genomföra kontrollköp. Vid ett sådant köp får kommunen endast anlita en person som har fyllt . Ett kontrollköp får genomföras utan att näringsidkaren underrättas i förväg om kontrollköpet. Kommunen ska efter ett genomfört kontrollköp underrätta näringsidkaren om kontrollköpet. Vad som framkommit genom kontrollköp får inte utgöra grund för kommunen att meddela förbud eller varning enligt 9 kap. 19 §. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om genomförandet av kontrollköp. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Barn- och äldreministern beslutade att inrätta en arbetsgrupp med uppdrag att utreda om provköp bör införas som metod för tillsyn enligt alkohollagen (2010:1622), tobakslagen (1993:581), lagen om handel med vissa receptfria läkemedel (2009:730) och för handel med nikotinläkemedel enligt lagen om handel med läkemedel (2009:366), S2011/7104/FST. Arbetsgruppen överlämnade departementspromemorian Kontrollköp – ålderskontroll vid försäljning av folköl, tobak och receptfria läkemedel (Ds 2012:11). Promemorian innehåller förslag om införande av nya bestämmelser om kontrollköp vid tillsyn av detaljhandel med folköl och tobak samt försäljning av receptfria läkemedel. Departementspromemorian har remissbehandlats. En sammanfattning av departementspromemorian finns i bilaga 1, promemorians lagförslag i bilaga 2 och en förteckning över remissinstanserna i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (S2012/2767/FST). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över förslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. I sitt yttrande har Lagrådet inte tillstyrkt en reglering där iakttagelser vid kontrollköp läggs till grund för administrativa sanktioner. I övrigt har Lagrådet i huvudsak godtagit förslagen. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag och synpunkter. Regeringens överväganden beträffande Lagrådets synpunkter återfinns i avsnitt 6.2, 6.3 och i författningskommentaren. antog en samlad strategi för alkohol, narkotika, dopning och tobak och ett gemensamt övergripande mål för ANDT-poli- fastställdes (prop. 2010/11:47, bet. 2010/11:SoU8, rskr. 2010/11:203). Målet är ett samhälle fritt från narkotika och dopning, med minskade medicinska och sociala skador orsakade av alkohol och med ett Det innebär bl.a. att allt tobaksbruk ska minska och minderåriga förhindras att börja använda tobak och att all skadlig alkoholkonsumtion ska förhindras. En förutsättning för att uppnå målet och värna folkhälsan är att det finns en restriktiv och väl fungerande lagstiftning på alkohol- och Barn och ungdomar löper störst risk att skadas av eget eller andras bruk av alkohol och tobak. Därför är det särskilt angeläget att regelverket ger barn och ungdomar det skydd som de behöver. För att värna ungas hälsa och nå målen om en alkohol- och tobaksfri uppväxt är det framför allt viktigt att begränsa tillgängligheten av alkohol och tobak. Åldersgränser och upprätthållandet av åldersgränser har därför alltid varit en hörnsten i den svenska alkohol- och tobakspolitiken. En grundläggande del i arbetet med åldersgränser är tillsynen i enlighet med alkohollagen och tobakslagen. En effektiv och samordnad alkohol- och tobakstillsyn är också ett av de prioriterade mål i ANDT-strategin som ska uppnås –2015. Det är inte minst viktigt att tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna om alkoholservering och folköls- och tobaksförsäljning fungerar väl och tillämpas enhetligt. infördes bestämmelser i alkohollagen om att kommunerna ska ha riktlinjer för serveringstillstånd och planer för tillsyn av servering och Det innebär bl.a. att den som driver detaljhandel med öl ska svara för att personalen har tillräckliga kunskaper om de regler som gäller för försäljning. Det ingår i kommunernas tillsynsverksamhet att kontrollera att detta krav uppfylls. Ett av tobakslagens viktigaste syften är att förhindra att barn och ungdomar börjar röka eller snusa. En 18-årsgräns vid försäljning av tillkom en bestämmelse om att närings- idkare måste anmäla försäljning av tobaksvaror till kommunen för att skapa bättre förutsättningar för tillsyn och information. ytterligare bestämmelser införts i lagen i syfte att skydda minderåriga. Exempelvis ska försäljning av tobaksvaror gå till på ett sådant sätt att ålderskontroller kan genomföras, information om förbudet att sälja tobak till personer ska finnas på alla försäljningsställen och den näringsidkare som vill sälja tobak måste först göra en anmälan om detta till kommunen och bifoga en plan för egenkontroll för att underlätta har också förändrats så att det numera är både kommunerna och polisen som utövar tillsyn över bestämmelserna om handel i tobakslagen. för handeln med receptfria läkemedel För att skydda folkhälsan och säkerställa patientsäkerheten är det viktigt att läkemedel används på rätt sätt. När 2009 beslutade att detaljhandel med vissa receptfria läkemedel ska få bedrivas på andra platser än öppenvårdsapotek infördes en generell åldersgräns för att skydda ungdomars hälsa. Ett viktigt argument för att införa en åldersgräns var att det behövs farmaceutisk kompetens för att kunna vägleda unga köpare utan några större erfarenheter av läkemedels- Definition av begreppet provköp För att kontrollera att åldersgränserna upprätthålls på serveringsställen och i detaljhandeln har det tidigare förekommit att tillsynsmyndigheterna använts sig av s.k. provköp som tillsynsmetod. Ett provköp går i princip till så att en person med ungdomligt utseende testar om det går att handla alkohol, tobaksvaror eller receptfria läkemedel utan att behöva visa legitimation. Metoden används i ett flertal länder, där det även kan förekomma att minderåriga personer används för att genomföra köpet. Det finns två huvudsakliga former av provköp, dels är det en generell mätmetod där näringsidkaren är anonym i förhållande till tillsynsmyndigheten, dels en individualiserad mät- eller tillsynsmetod där den enskilde näringsidkaren kan identifieras och metoden användas som ett redskap för tillsyn. Båda metoderna kan användas för att kartlägga den generella situationen inom ett visst geografiskt område. Provköp inom detaljhandeln när det gäller folköl och tobak har tillämpats på olika sätt av myndigheterna, allt från rena mätstudier till att vara ett direkt inslag i tillsynen. Provköp avseende detaljhandel med receptfria läkemedel har såvitt känt inte förekommit. Provköp som generell mätmetod Provköp som genomförs för att skaffa lägesbilder över antingen lokal, regional eller nationell nivå är en form av baslinjemätningar som kan användas som underlag för diskussion om exempelvis behovet av framtida åtgärder. Exempel på sådana generella provköp är de ungdomsstudier som bedrivs inom (förebygger alkohol- och drogproblem) där ungdomar med ett ungdomligt utseende försöker köpa alkohol utan att behöva visa legitimation. Dessa studier utgör en integrerad del av metoden Ansvarsfull Alkoholservering, som är en modell för samverkan mellan tillsynsmyndigheterna och restaurangnäringen. Ett annat exempel är de nationella provköpsstudier av tobak och folköl som genomfördes och 2006 av i samarbete med den dåvarande , och Svensk Dagligvaruhandel. För provköp som tillsynsmetod finns flera utarbetade modeller. De metoder som utvecklats inom har i stor utsträckning varit utgångspunkt vid genomförande av provköp gentemot detaljhandeln. genomförde STAD den s.k. folkölskampanjen där kontroll av affärer ingick som en tillgänglighetsbegränsande faktor tillsammans med information till föräldrar och handlare samt mediebevakning. För att kontrollera affärerna anlitades ungdomar, som fyllt men som hade ett yngre utseende, för att försöka köpa folköl utan att visa legitimation. Projektet pågick och sammanlagt genomfördes 300 inköpskontroller. Resultatet visade att tillgängligheten till folköl för ungdomar minskade och att andelen handlare som begärde legitimation ökade . En annan metod för provköp är den s.k. visa-leg-metoden som utarbe- tats av i för att användas av den Metoden går ut på att det vid provköp ska finnas en ansvarig person som tillsammans med ungdomarna går igenom provköpens upplägg och som ansvarar för det praktiska omkring provköpen och för dokumentation av dem. Denna modell för provköp var en integrerad del av tillsynen på folköls- och tobaksområ- Den användes dels som ett hjälpmedel för att minska ungdomars tillgång till folköl och tobak och för att handeln ska bli bättre på legitimationskontroll, dels som ett sätt att formalisera sam- arbetet mellan kommunerna och handeln. Även arbetade med provköp som tillsyns- Den modell som användes liknar visa-leg-metoden men skiljer sig från denna framför allt när det gäller syfte och användande av admi- stads syfte med provköpen var att få buti- kerna att förbättra sina rutiner för ålderskontroll, att kartlägga hur han- delns egenkontroll och stadens tillsynsarbete fungerade i praktiken samt få bevis för undermåliga rutiner för ålderskontroll som kunde användas gentemot butiken som grund för administrativa sanktioner. 4.3JO:s bedömning av provköp, brottsprovokation och dold myndighetsutövning ombudsmän () har , 1996 och 2009, granskat provköp som metod för tillsyn enligt alkohollagen. Båda fallen gällde tillsyn av folkölsförsäljning. I fallet avhandlades förutsättningar för brotts- och bevisprovokation och JO slog då fast att det inte är tillåtet att utföra provköp med hjälp av minderåriga (beslut , dnr 3553-1996). I beslutet behandlades principer för dold myndighetsutövning (beslut , dnr 2972-2009). JO hävdade där att en myndighets användning av provköp för ålderskontroll är att se som en dold tillsynsmetod och att detta strider mot principen att dold myndighetsutövning inte bör förekomma. Metoden bör därför inte användas så länge den inte har stöd i lagstiftningen, menade JO. I det senare beslutet byggde JO sitt resonemang på den gällande grundregeln att all myndighetsverksamhet ska bygga på fast rättslig grund. Någon sådan grund finns inte för okonventionella utredningsmetoder, och provköp är att betrakta som en okonventionell metod. Rådande synsätt innebär vidare att myndighetsutövning ska ske i öppna och för medborgarna iakttagbara former, inte provocera fram handlingar som annars inte hade ägt rum och stå i proportion till det behov som finns. JO konstaterade att behovet av effektiv tillsyn över folkölsförsäljningen inte kunde ifrågasättas, men menade att provköp inom gällande rättsliga ramar inte kan tillgodose detta behov. Skälen som anfördes var att metoden riktar sig till näringsidkare och personer i yrkesutövning, och även om metoden i sig inte är särskilt ingripande är det ändå fråga om dold myndighetsutövning, vilket alltid kan ifrågasättas från rättssäker- En smygkontroll som genomförs av myndighet kan också vara integritetskränkande för den som granskas. Vidare menade JO att om dolda tillsynsmetoder utan lagstöd godtas på detta område torde de få godtas även i andra sammanhang. sin tur skulle kunna hota den restriktiva syn som, på goda grunder, utvecklats när det gäller okonventionella utredningsmetoder. JO var också av uppfattningen att metodens värde kan ifrågasättas eftersom den inte kan påvisa att den som utsätts handlar olagligt. finns inte något allmänt krav på ålderskontroll, utan vad lagen kräver är att försäljning inte sker till underåriga. Det kan dock inte klarläggas om så har skett med hjälp av den använda metoden. JO menade därför att provköpsmetoden inte kan ligga till grund för rättsliga åtgärder. samlade slutsats var att metoden inte bör användas för tillsyn enligt gäl- JO underströk också att privatpersoner inte kan anlitas för att utföra självständiga myndighetsutövande uppgifter utan att de ansvarsförhållanden under vilka de medverkar klargörs. Slutligen anförde JO att detaljhandel med öl i princip är en fri näring och att den direkta tillsynen enligt alkohollagen ska ske genom s.k. egen- kontroll, för vilken näringsidkaren själv svarar. Som systemet är upp- byggt är uppgiften för det allmännas organ primärt inriktad på gransk- ning av denna egenkontroll. Det kan självfallet diskuteras hur effektivt ett sådant kontrollsystem är. Saken har emellertid övervägts av lagstif- taren och tillsynen måste utövas i enlighet med de regler som gäller 2000/01:97 s. 63). Genom JO:s uttalande kom i princip all myndighetsinitierad provköpsverksamhet av alkohol- och tobaksvaror att upphöra. 5 Åldersgränser och sanktioner Åldersgränsen för köp av alkoholdrycker på Systembolaget är . Enligt 3 kap. 7 § alkohollagen är åldersgränsen vid detaljhandel med folköl och servering av alkoholdrycker . Enligt 12 a § tobakslagen får tobaksvaror inte säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt . Åldersgränsen gäller för all försäl¬ning av tobaksvaror, t.ex. cigaretter, snus och tobak till vattenpipa, och oberoende av försäljningssätt. Motsvarande åldersgräns, , har också uppställts vid detaljhandel med receptfria läkemedel enligt 12 § lagen om handel med vissa receptfria läkemedel. Ett gemensamt krav för bestämmelserna om åldersgräns är att den som säljer eller lämnar ut en vara ska förvissa sig om att kunden har uppnått stipulerad ålder. I förarbetena till respektive reglering uttalas också att om det föreligger tveksamhet beträffande en kunds ålder, ska legitima- tion begäras och om legitimation inte lämnas ska försäljning vägras (3 kap. 8 § sista stycket alkohollagen, 12 § första stycket tobakslagen, 12 § andra stycket lagen om handel med vissa receptfria läkemedel och 2 kap. 6 a § andra stycket lagen (2009:366) om handel med läkemedel). Eftersom det kan vara svårt att enbart med hjälp av utseendet bedöma en ung persons ålder rekommenderar () att legitimation bör begäras av alla som ser ut att vara under vid detaljhandel med alkoholdrycker och tobaksvaror (FHI, respektive ). Det finns dock varken i alkohollagen eller i tobakslagen några lagstadgade krav på legitimationskontroll. Senast frågan utreddes var i samband med beredningen av betänkandet om olovlig tobaksförsäljning (SOU 2009:23) då regeringen anförde som argument mot en lagreglering att rutiner om hur åldersgränsen säkerställs lämpligen bör behandlas i verksamhetens egenkontrollprogram (prop. 2009/10:207 s. 17). Alkohollagens straffbestämmelse om olovlig dryckeshantering Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer eller lämnar ut alkoholdrycker till någon som inte har uppnått föreskriven ålder gör sig skyldig till olovlig dryckeshantering (11 kap. 9 § alkohollagen). Straffskalan för detta är böter eller fängelse . Är gärningen ringa döms inte till ansvar (11 kap. 10 § alkohollagen). Att inte förvissa sig om mottagarens ålder vid utlämnande av alkoholdrycker är i sig inte straffsanktionerat. Administrativa sanktioner enligt alkohollagen Följs inte bestämmelserna i alkohollagen vid detaljhandel med folköl får kommunen förbjuda den som bedriver försäljningen att fortsätta verksamheten eller, om förbud är en alltför ingripande åtgärd, meddela en varning. Förbud meddelas för av eller, vid upprepad eller allvarlig försummelse, räknat från det att den som bedriver försäljningen fått del av beslutet (9 kap. 19 § alkohollagen). Tobakslagens straffbestämmelse vid försäljning till minderårig Den som i näringsverksamhet uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer eller lämnar ut tobaksvaror till den som inte fyllt , döms för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse (27 § första stycket och 12 § första stycket tobakslagen). Är gärningen ringa döms inte till ansvar (27 § tredje stycket tobakslagen). Utrymmet för att bedöma gärningen som ringa är dock mycket begränsat eftersom det finns en skyldighet för den som lämnar ut tobaksvaror i näringsverksamhet att förvissa sig om att mottagaren har uppnått (prop. 1995/96:228 s. 28). Att inte förvissa sig om mottagarens ålder vid utlämnande av tobaksvaror är i sig inte straffsanktionerat. Administrativa åtgärder enligt tobakslagen Inom ramen för sin tillsynsverksamhet när det gäller bestämmelserna om detaljhandel får kommunen meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen och föreskrifter ska följas (20 § andra stycket tobakslagen). Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Denna bestämmelse ska exempelvis kunna användas för att vid vite förbjuda en tobakshandlare att sälja till minderåriga (se prop. 1995/96:228 s. 23). Genom en lagändring infördes en strängare sanktionsmöjlighet gentemot misskötsamma näringsidkare som gör det möjligt för en kommun att, vid allvarliga eller upprepade överträdelser av bestämmelserna i tobakslagen, förbjuda en näringsidkare att fortsätta försäljningen eller meddela en varning vid mindre allvarliga fall. Ett förbud får meddelas för av högst (20 a § tobakslagen). av receptfria läkemedel till minderårig Enligt 24 § lagen om handel med vissa receptfria läkemedel är försäljning till den som är straffsanktionerad. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot försäljningsförbudet döms till böter eller fängelse . Detsamma gäller för öppenvårdsapotekens försäljning av nikotinläkemedel (se 9 kap. 1 a § lagen om handel med läkemedel). Att inte förvissa sig om mottagarens ålder vid utlämnande av receptfria läkemedel och nikotinläkemedel är i sig inte straffsanktionerat. försäljning av receptfria läkemedel till minderårig får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen, eller föreskrifter och villkor som har meddelats i anslutningen till lagen, ska följas. Beslutet får förenas med vite (19 § lagen om handel med vissa receptfria läkemedel). Behovet av ytterligare tillsynsåtgärder Regeringens bedömning: Tillsynen av åldersgränsen vid försäljning av folköl, tobak och receptfria läkemedel i detaljhandeln upprätthålls inte på ett tillräckligt effektivt sätt. ytterligare befogenheter som möjliggör en effektiv tillsyn av ålders- gränsen vid försäljning av dessa varor i detaljhandeln. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten av remissinstans- erna tillstyrker eller har inte något att invända mot promemorians , landsråd för alkohol- och narkotikafrågor (SLAN) och anser dock att möjligheten till kontrollköp även bör omfatta servering av alkoholdrycker. hälsoinstitut (FHI) påpekar att det på tobaksområdet kan ses ett framtida