prop · H10348 · 2013-11-26 00:00:00 — Även om behovet av valkretsindelning framstår som mindre än tidigare, då partierna numera synes gå fram med särskilda kretslistor i allt mindre utsträckning, kan det i enskilda fall fortfarande finnas starka skäl för en valkretsindelning i en kommun. En genomförd kommunsammanslagning kan vara ett sådant skäl. Politiska traditioner och historiska skäl kan också motivera indelningen i valkretsar. Det kan även finnas valtekniska argument som talar för en valkretsindelning, t.ex. om ett stort antal fullmäktige ska väljas och kandidatnamnen på partiernas valsedlar blir så många att det i praktiken blir svårt att hantera listorna. Kommittén föreslår att huvudregeln alltjämt bör vara att en kommun utgör en valkrets och att den skyldighet som gäller för vissa kommuner att valkretsindela ska avskaffas. Kommittén föreslår i stället att kommuner med 36 000 röstberättigade invånare eller fler bör ha frihet att själva välja om de ska valkretsindela kommunen medan andra kommuner ska få göra det om det finns särskilda skäl för det. Det innebär även att det särskilda kravet på synnerliga skäl för kommuner med färre än 6 000 röstberättigade för att få valkretsindela tas bort. Förslaget välkomnas av det stora flertalet kommuner. I likhet med kommittén anser regeringen att det inte är rimligt att en kommun ska tvingas genomföra en valkretsindelning där en sådan framstår som praktiskt omotiverad eller rent av olämplig. Tiden är tvärtom mogen för att överge det tvingande kravet på valkretsindelningen i kommuner med fler än 24 000 röstberättigade invånare eller 51 fullmäktige. Regeringen anser att kommitténs förslag att ge kommuner med minst 36 000 röstberättigade invånare frihet att själva avgöra om en valkretsindelning ska göras eller inte är väl avvägt. Men även för mindre kommuner kan det finnas vägande skäl att besluta om valkretsindelning. Det bör därför som kommittén föreslår införas en ventil för kommuner med färre än 36 000 röstberättigade invånare att besluta om indelning om det finns särskilda skäl för det. och kommun anser att det är oklart vad som avses med uttrycket särskilda skäl. Det är enligt regeringens uppfattning inte möjligt att närmare utveckla vilka omständigheter som i det enskilda fallet kan utgöra sådana skäl som motiverar ett indelningsbeslut. Regeringen vill dock särskilt peka på de skäl som anförs ovan – en genomförd kommunsammanslagning, traditioner och historiska skäl samt valtekniska skäl – vilka torde kunna bli vanligt förekommande motiv till att en indelning görs. En indelning som görs uteslutande i syfte att höja spärren för småpartier kan enligt regeringens mening dock inte rättfärdigas på denna grund. I likhet med kommittén anser regeringen att det finns skäl att motverka att indelning sker i alltför små valkretsar. Det bör därför föreskrivas att en valkrets bör utformas så att den kan beräknas få minst 13 fasta valkretsmandat. De fasta mandaten motsvarar med regeringens förslag till ett kommunproportionellt valsystem nio tiondelar av det sammanlagda antalet mandat som ska fördelas i kommunvalen. Utöver de fasta mandaten kan valkretsarna i många fall antas komma att tilldelas i vart fall något utjämningsmandat. Hur dessa mandat fördelas är dock inte möjligt att på förhand bedöma eftersom fördelningen är beroende av partiernas inbördes röstetal i de olika valkretsarna och hur de fasta mandaten har fördelats. anser att den föreslagna fakultativa regleringen, som alltså endast föreskriver att valkretsarna bör utformas så att de kan beräknas få minst 13 fasta mandat, öppnar för att kommunfullmäktige återkommande beslutar om indelning av valområdet i för små valkretsar. Enligt myndigheten behövs ett klargörande av hur den fakultativa regleringen ska tillämpas av kommunerna. Regeringen noterar att regleringen om minst 13 fasta mandat utgör en riktpunkt som fullmäktige ska sträva efter att uppfylla vid en eventuell valkretsindelning. Om avvikelser i enskilda fall ändå uppkommer bör det inte komma i fråga att kommunfullmäktige beslutar om en indelning som medför annat än högst marginella avvikelser från denna riktpunkt. Utgångspunkten bör också vara att indelningen om möjligt justeras inför nästa val. Med en reglering som är utformad på detta sätt finns något behov av de bestämmelser som anger hur man ska gå till väga om fördelningen av fasta valkretsmandat leder till att en valkrets får färre än 15 valkretsmandat. Den regleringen bör därför upphävas. Sammanfattningsvis föreslår regeringen alltså att varje kommun som huvudregel ska vara en enda valkrets men att kommunerna ska få större frihet än att själva bestämma om de ska vara valkretsindelade eller inte. Kommuner med minst 36 000 röstberättigade invånare ges enligt förslaget full frihet att besluta om valkretsindelning medan övriga kommuner får delas in i valkretsar om det finns särskilda skäl för det. Om indelning sker bör varje valkrets vara så stor att den tilldelas minst 13 fasta valkretsmandat. Valkretsindelningen i landsting blir frivillig Regeringens förslag: Vid val till ska vara en enda valkrets, om inte fullmäktige beslutar att dela in i två eller flera valkretsar. I ett landsting som är indelat i valkretsar är mandaten fasta valkretsmandat och utjämningsmandat. I övriga landsting är samtliga mandat fasta. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Ett par remissinstanser, bl.a. i , pekar dock på att ändringen kan medföra att möjligheterna att säkerställa lokal representation inom olika delar av landstingen försämras. förslaget kan leda till problem för vissa större partier i stora valkretsar att komponera valsedlar mot bakgrund av att utrymmet för kandidatnamn är i län anser att förslaget bör analyseras vidare innan det genomförs. anser att varje landstings- valkrets bör ha minst 13 mandat. Skälen för regeringens förslag: Det huvudsakliga ändamålet med bestämmelserna om valkretsindelning för landstingen var ursprungligen detsamma som för kommunerna, dvs. i första hand att skapa garantier för att olika regionala intressen blev företrädda i fullmäktige. genomfört undersökningar av partiernas kandidatlistor inför val. undersökningarna framgår att partierna i landstingsvalen i allt större utsträckning går fram med gemensamma kandidatlistor i valkretsarna (se Det talar för att det ursprungliga syftet med kravet på val- kretsindelning i praktiken inte längre tillgodoses genom regleringen. Kommittén framhåller vidare att bestämmelserna om hur de fasta val- kretsmandaten ska fördelas på de olika valkretsarna utifrån antalet röstberättigade invånare medför att det i vissa fall kan vara svårt för landsting att åstadkomma valkretsar som har minst åtta mandat. års val hade två valkretsar i landstingsvalen tilldelats så få som sex fasta Regeringen delar kommitténs uppfattning att det inte längre framstår som motiverat att behålla den tvingande regleringen om valkretsindel- ning i landsting. Skyldigheten för landstingen att göra valkretsindel- ningar bör därför tas bort. Som kommittén föreslår bör huvudregeln i stället vara att ett landsting utgör en valkrets. Varje landsting bör dock ha frihet att besluta om valkretsindelning av valområdet. förutsättningar för när landstingen ska ha befogenhet att besluta om val- kretsindelning bör inte slås fast i lag. Förslaget innebär således att vid val till ska ett landsting som huvudregel vara en enda valkrets. Fullmäktige ska dock ha frihet att besluta om indelning av valområdet i valkretsar. som är indelat i valkretsar ska nio tiondelar av mandaten vara fasta mandat och övriga mandat utjämningsmandat. I ett landsting som inte är valkretsindelat ska samtliga mandat vara fasta. anser att bestämmelsen om minimiantalet fasta valkretsmandat i en landstingsvalkrets bör ändras i linje med vad som föreslås för kommunerna. Regeringen bedömer att en ändring av minimi- 2013/14:48 antalet fasta mandat från 8 till 13 sannolikt skulle få som positiv effekt att behovet av återföring av fasta mandat minskar. En sådan ändring skulle dock medföra minskade möjligheter för landsting i glest befolkade regioner att säkerställa att olika regionala intressen blir representerade i fullmäktige. Regeringen anser att det i vart fall saknas skäl att ändra den nuvarande ordningen. 6 Förhandsanmälan av partier för deltagande i val 6.1 Nuvarande frivilliga offentliga valförberedelser Den fria nomineringsrätten har länge ansetts vara en central princip i det svenska valsystemet. Denna princip kommer till uttryck på så sätt att det inte finns några bestämmelser som ställer upp några formella krav som begränsar väljarnas möjligheter att bilda partier och nominera kandidater i val. Den kommer även till uttryck genom avsaknaden av regler som styr partiernas nomineringsförfarande. Eftersom det inte ställs upp något krav på registrering av partier eller förhandsanmälan av kandidater före ett val, kan väljarna så sent som på valdagen bilda ett nytt parti och ställa upp i valet t.ex. genom att på en blank valsedel ange en ny partibeteckning och ett eller flera kandidatnamn. Den tillskrivna beteckningen räknas då som en röst på det partiet och det tillskrivna namnet som en kandidatnominering. Om flera namn skrivs upp på valsedeln räknas det första namnet som en personröst på den kandidaten. De personer som på så vis sätts upp på valsedeln behöver varken tillfrågas eller acceptera att de nomineras som kandidater för det aktuella partiet. Genom vallagens bestämmelser om frivillig registrering och anmälan av kandidater har den fria nomineringsrätten i praktiken begränsats i stor utsträckning. Av bestämmelserna i 2 kap. och 13 kap. 8 § vallagen följer nämligen att ett parti kan skydda sina kandidatlistor från väljarnas tillskrifter genom att både registrera sin partibeteckning och anmäla samt- liga sina kandidater i val. Av 2 kap. 1 § vallagen följer att ett parti efter en skriftlig anmälan på vissa villkor kan få sin partibeteckning registrerad hos . Partibeteckningen utgör i praktiken det partinamn som partiet avser att gå fram under i ett val. I samband med ordinarie val ska anmälan om registrering göras valåret för att gälla från och med det valet. Vid omval och extra val ska ansökan i stället, för att gälla från och med det valet, göras senast efter att beslut om valdag De närmare villkoren för registrering framgår av 2 kap. 3 § vallagen. Partibeteckningen ska bestå av eller innehålla ord och ska inte kunna bli förväxlad med en beteckning som redan är registrerad eller har anmälts för registrering eller som högst har varit registrerad men som avregistrerats efter ett namnbyte. Om partiet inte Prop. 2013/14:48 redan är representerat i den beslutande församling som valet gäller krävs även att partiet har ett visst dokumenterat väljarstöd. För att kunna registrera en partibeteckning förutsätts enligt praxis (VPN 1990:1) att partiet kan uppträda som part och har rättshandlingsförmåga, dvs. att partiet utgör en organiserad sammanslutning (juridisk person). Registrering av en partibeteckning för val till gäller också för val till landstings- och kommunfullmäktige i hela landet samt för val till . Registrering för val till gäller för val i det och val till kommunfullmäktige i de kommuner som ligger inom . I övriga fall gäller registreringen endast för det val som anmälan avser. Genom registreringen skyddas partiet mot att andra partier registrerar en förväxlingsbar partibeteckning i de val registreringen gäller. Registreringen hindrar dock inte ett parti från att ställa upp i val med en förväxlingsbar partibeteckning utan att ha anmält den för registrering. Skyddet för partibeteckningen kan således sägas vara av endast administrativt slag. Ett parti som har registrerat sin partibeteckning kan också välja att skydda sina kandidatlistor mot tillskrifter från väljarna. Det sker genom anmälan av samtliga kandidater inför ett val. Ett parti som vill anmäla samtliga sina kandidater för ett visst val ska skriftligen göra det hos eller en länsstyrelse (2 kap. 9 § första stycket vallagen). För val till , och kommunfullmäktige ska anmälan göras hos en länsstyrelse och för val till hos (4 § valförordningen [2005:874]). De kandidater som anmäls av ett parti ska ha lämnat en förklaring om att de samtycker till anmälan (2 kap. 9 § andra stycket vallagen). Om ett parti inte kan visa att kandidaten har lämnat samtycke till att ställa upp som kandidat ska anmälan inte beaktas (2 kap. 12 § vallagen). beslutar inför varje val bl.a. när partierna senast ska anmäla om de kommer att ha anmälda kandidater och vilken dag partierna måste anmäla kandidaterna hos om de vill vara garanterade att ha valsedlarna senast före valet. 6.2Obligatorisk förhandsanmälan av partier 6.2.1Krav införs på förhandsanmälan av partier som vill delta i val Regeringens förslag: I regeringsformen slås fast att mandaten fördelas mellan partier som har anmält sitt deltagande i valet i enlighet med bestämmelser som meddelas i särskild lag. Definitionen av vad som avses med ett parti i grundlagens mening tas bort. I vallagen regleras förutsättningarna för anmälan av deltagande i Partier som vill delta i ett val ska skriftligen anmäla detta hos den 2013/14:48 centrala valmyndigheten. Av anmälan ska framgå vilken beteckning partiet avser att gå till val under, vilket slag av val anmälan gäller och, om anmälan avser ett val till eller kommunfullmäktige, vilket landsting eller vilken kommun anmälan avser. Anmälan om deltagande ska ha kommit in till senast före valdagen. Vid extra val och omval ska en anmälan som kommer in senare än före valdagen dock godtas om den kommer in inom från beslutet om valdag. I vallagen införs bestämmelser om förväxlingsprövning av partibeteckningar som anmäls för deltagande i val. En partibeteckning ska inte kunna antas bli förväxlad med en beteckning som har varit registrerad och gällt för samma slag av val men som avregistrerats för högst på grund av namnbyte. Partibeteckningen ska inte heller kunna antas bli förväxlad med en beteckning för något annat parti som redan anmält sitt deltagande i val eller som ska anses ha anmält sitt deltagande, om beteckningarna skulle komma att gälla i samma val. Motsvarande förväxlingsprövning ska göras i samband med prövningen av en anmälan om registrering av partibeteckning. Vid registrering av en partibeteckning ska partibeteckningen inte kunna antas bli förväxlad med en beteckning för något annat parti som redan anmält sitt deltagande i valet eller som ska anses anmält. När en anmälan om deltagande i val har registrerats ska detta kungöras i Post- och . En valsedel som upptar en partibeteckning som inte har anmälts i ett val ska anses ogiltig. Vid den preliminära rösträkningen ska valsedlar med ogiltiga partibeteckningar behandlas på samma sätt som blanka valsedlar. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén lämnar dock inte något förslag om hanteringen av valsedlar vid den preliminära rösträkningen. Remissinstanserna: En stor majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig över förslagen är positiva till dessa. Förslagen tillstyrks av bl.a. i , i , i , i län och i . Övriga länsstyrelser lämnar förslagen utan invändningar. Samtliga landsting instämmer i eller lämnar förslagen utan invändningar. Av de kommuner som yttrat sig ställer sig det stora flertalet bakom kommitténs förslag. kommun anser dock att senaste tidpunkten för anmälan bör tidigareläggas. Kommunen är också tveksam till att en förhandsanmälan ska kunna göras utan krav på att ett parti är en organisation. anser att förslagen inte löser problemet med tomma stolar och ifrågasätter varför det inte lämnas förslag om att partier måste nominera ett visst minimiantal kandidater. vid pekar på att det finns en risk att den föreslagna ordningen leder till att möjligheterna till partisprängningar minskar och att det blir svårare för regeringen att utlysa extra val till anser att en definition av vad som är ett parti vid fördelningen av mandat bör finnas i regeringsformen. förslagen, bl.a. med hänvisning till att de missförhållanden som förslagen syftar till att komma till rätta med enligt nämnden inte är så stora att det är motiverat att ändra i valsystemets grundvalar. universitet är övertygat om att skälen för en reform är tillräckliga för att för att motivera ändringar i grundlag. anser att för anmälan av deltagande i val bör ligga minst före valdagen för att anmälningarna ska kunna handläggas och eventuella överklaganden behandlas slutligt innan är positiv till att den föreslagna förväxlingsprövningen ska omfatta samtliga partiers partibeteckningar men menar att denna ordning ger upphov till en rad administrativa problem, bl.a. med hänsyn till de frister som gäller anser vidare att det är nödvändigt att komplettera regleringen om preliminär rösträkning och pekar på behov av att överväga möjligheterna att göra en lämplighetsprövning av av bl.a. vilka kriterier som ska ligga till grund för registrering av anmälan samt vilka brister som kan utgöra skäl att neka registrering och vilka uppgifter myndigheten får hämta in och behandla. bör det regleras i författning hur en anmälan av ett parti förhåller sig till en anmälan om registrering av en partibeteckning. Även menar att det bör övervägas om inte registrering ska kunna vägras i andra fall än då det finns förväxlings- risk gentemot andra partibeteckningar. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkter för en reglering om förhandsanmälan Frågan om att införa krav på obligatorisk förhandsanmälan av partier för deltagande i val har varit föremål för omfattande utred- En bärande tanke i de utredningar som har lämnat förslag om förhandsanmälan har varit att väljarna för att kunna göra ett rationellt partival borde ha rimliga möjligheter att veta vilka partier som deltar i valet och som kan inverka på valresultatet. Vidare har ansetts att val- resultatet borde kunna påverkas endast av röster på partier som efter- strävar representation i den församling som valet avser. framhållits att en ordning med förhandsanmälan kan leda till att man slipper de problem som kan vara förknippade med valsedlar som innehåller parodiska partibeteckningar. har betonats att en ordning med förhandsanmälan inte får leda till några praktiskt betydelsefulla inskränkningar i väljarnas möjlighet att även före ett val bilda ett parti och ställa upp i valet (SOU 2012:94 s. 135–146). Som kommittén framhåller får det anses vara en grundläggande princip för demokratiska val att väljarna ges möjlighet att rösta i enlighet med ett rationellt grundat beslut i de frågor som valet gäller. Genom ett krav på förhandsanmälan av partier som deltar i ett val ges väljarna bättre förutsättningar att redan före valdagen värdera samtliga partialternativ inför sin valhandling. Värdet av att kunna orientera sig väl bland parti- 2013/14:48 alternativen torde i allmänhet vara som störst i val till landstings- och kommunfullmäktige, där de lokala variationerna är större och informationen om alternativen kan vara mera svårtillgänglig för väljarna. Men denna information är principiellt lika viktig i alla val. Införandet av ett krav på förhandsanmälan av partier som vill delta i val innebär att den nuvarande möjligheten för väljare att så sent som på valdagen bilda ett nytt parti och nominera kandidater försvinner. En sådan ordning medför således att den fria nomineringsrätten inskränks i förhållande till . För att en förändring av detta slag ska vara godtagbar anser regeringen, i likhet med kommittén, att regleringen inte får medföra några större och mer praktiskt betydelsefulla inskränkningar i väljarnas möjlighet att sent i valprocessen bilda ett parti och delta i val. En viktig utgångspunkt är därför att en anmälan om deltagande i val måste kunna göras i förhållandevis nära anslutning till valdagen. De formella kraven för en anmälan får inte heller vara alltför betungande för partierna och regleringen får inte gripa in i partiernas interna nomineringsprocesser eller i övrigt i deras inre liv. Krav på förhandsanmälan bör införas Syftet med kommitténs förslag om att det ska införas krav på förhandsanmälan av partier som vill delta i val är att systemet ska bidra till att skapa klarhet för väljare redan före valet vilka partialternativ som står till buds så att väljarna kan träffa ett rationellt grundat beslut i de frågor som valet gäller (SOU 2012:94 s. 153). Några remissinstanser ifrågasätter tyngden i de argument som anförs till stöd för den föreslagna reformen. vid menar att de missförhållanden som förslagen syftar till att komma till rätta med inte är så stora att det är motiverat att ändra i valsystemets grundvalar genom att överge den fria nomineringsrätten. Även är tveksamt till förslaget, medan vid pekar på risken för att reformen medför att möjligheterna till partisprängningar minskar och att det blir svårare för regeringen att utlysa extra val. Till skillnad från dessa remissinstanser anser regeringen att skälen för kommitténs förslag är tillräckligt bärkraftiga för att motivera en inskränkning i den fria nomineringsrätten genom införandet av ett obligatoriskt krav på förhandsanmälan av partier som vill delta i val. Den av kommittén föreslagna ordningen skapar bättre förutsättningar för väljarna att orientera sig bland partialternativen när de ska utföra sin valhandling. Vidare ges även partierna bättre möjligheter att före valdagen bedöma vilka politiska program som konkurrerar i valet. minskar risken för att röster på påhittade partier, med mer eller mindre parodiska beteckningar, ska påverka det slutliga valresultatet eller inverka på andra partiers möjligheter att kvalificera sig för den fria kvoten av valsedlar. Risken för att reformen ska påverka de praktiska möjligheterna för regeringen att besluta om extra val bedömer regeringen som liten. Den främsta nackdel som regeringen kan se med förslaget är att regleringen i viss mån begränsar väljarnas möjligheter att i ett sent skede av valrörelsen bilda ett nytt parti och ställa upp i valet. Denna nackdel kan dock i viss utsträckning balanseras genom att den tid under vilken en anmälan kan göras utsträcks så långt som möjligt. Regeringen delar kommitténs uppfattning att ett krav på partierna att en viss före ett val tvingas anmäla sitt deltagande i valet för att få delta i mandatfördelningen inte kan anses innebära något ingrepp i partiernas inre liv. En sådan ordning leder inte heller till någon insyn i partiernas inre arbete och påverkar inte deras nomineringsförfarande. Till skillnad från anser regeringen att det inte behövs någon särskild författningsreglering om hur en anmälan av ett parti för deltagande i val förhåller sig till en anmälan om registrering av en partibeteckning. De partier som vill skydda sina kandidatlistor från tillskrivna namn kommer även i fortsättningen att behöva registrera sin partibeteckning för att bestämmelserna om anmälan i 2 kap. vallagen ska bli tillämpliga. Partier som inte har ett dokumenterat väljarstöd eller som av andra skäl inte vill eller kan anmäla sin partibeteckning för registrering bör i stället kunna välja den enklare formen för anmälan av sitt valdeltagande. Det bör vara upp till partierna själva att avgöra vilket förfarande de vill använda sig av. Senaste tidpunkten för anmälan av deltagande i ordinarie val Kommittén pekar på ett antal olika tänkbara tidpunkter för anmälan i samband med ordinarie val till , landstings- och kommunfullmäktige eller . Som kommittén framhåller är ett alternativ att knyta tidpunkten till den dag då ett parti senast måste anmäla sin partibeteckning för registrering inför ett val (sista februari). Ett annat är den tidpunkt då kandidaterna senast måste anmälas för att partierna ska vara garanterade att få valsedlar levererade före valet (). Ett tredje alternativ är att knyta anmälningarna till en tidpunkt som gäller för när brevröstning från utlandet får påbörjas (före valdagen).