prop · H10332 · 2013-11-08 00:00:00 — 135Vissa ändringar föranleds av att myndigheter eller lagar byter namn. 2004/05:175, bet. 2005/06:TU4, rskr. 2005/06:142; prop. 2005/06:133, bet. 2005/06:FöU9, rskr. 2005/06:295; prop. 2005/06:191, bet. 2005/06:TU16, rskr. 2005/06:331; prop. 2006/07:63, bet. 2007/08:FöU15, rskr. 2007/08:266; prop. 2006/07:119, bet. 2007:08/TU2, rskr. 2007/08:8; prop. 2007/08:8, bet. 2007/08:KU4, rskr. 2007/08:40; prop. 2007/08:73, bet. 2007/08:TU13, rskr. 2007/08:228; prop. 2007/08:86, bet. 2007/08:CU25, rskr. 2007/08:224; prop. 2009/10:193, bet. 2009/10:TU18, rskr. 2009/10:297; prop. 2011/12:55, bet. 2011/12:JuU8, rskr. 2011/12:213. 137Prop 2006/07:119, bet 2008/08:TU2, rskr 2007/08:8. Ett annat regeringsinitiativ (proposition 2007/08:73) för att förbättra konkurrensen var att ge PTS mandat att besluta om funktionell separation.138 noterar att merparten av regeringens initiativ för att förbättra konkurrensregleringen av den svenska telekommarknaden genomfördes –2008. Utöver senare EU-relaterade ändringar i LEK, har få initiativ tagits till förbättringar av regleringen av regeringen . Regeringen har inte heller tagit initiativ för att följa upp effekterna av de regleringsändringar som togs –2008 för att komma till rätta med problemet med många överklaganden och långa rättsprocesser. konstaterar sammantaget att den regleringsosäkerhet som beskrevs i Effektivare LEK 2006, och som orsakas av hög andel överklagade beslut, kvarstår vid granskning. Dessutom konstaterar att utfallet i domstolsprocesserna i betydande omfattning gått PTS emot. Marknadens aktörer är kritiska mot regleringsosäkerheten, och pekar på att den hämmar investeringar. Denna situation, och dess effekter på marknadens operatörer och deras investeringsvilja, har inte varit föremål för en samlad analys från regering eller PTS. Regeringen har heller inte särskilt efterfrågat en rapportering eller analys i ämnet från PTS. konstaterar att regeringen var aktiv i sin uppföljning och styrning av PTS konkurrensreglerande verksamhet fram . Ett antal krav på PTS rapportering och analys fanns fram till detta år, och regeringen gav också myndigheten i uppdrag att utveckla precisionen i myndighetsutövningen. PTS gav i årliga rapporter en god bild av regleringen och konkurrenssituationen. Regeringen tog också ett antal initiativ i form av utredningar och lagändringar, främst för att effektivisera prövningen av ärenden enligt LEK i domstolar. har dock kraven på rapportering från PTS minskat och någon uppföljning av effekterna av regeringens initiativ har inte genomförts. Istället menar regeringen att den har små möjligheter att styra PTS konkurrensreglerande verksamhet, eftersom den främst styrs av på området. 138Funktionell separation innebär att PTS förpliktigar en operatör att organisatoriskt avskilja de verksamheter som har anknytning till beslutet om skyldigheten. Avskiljandet ska ske på ett sådant sätt att verksamheterna bedrivs av en oberoende affärsenhet och särskilt syfta till att säkerställa ickediskriminering och insyn. Se 4 kap. 12a § lag (2003:389) om elektronisk kommunikation. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN PTS kvalitetsgranskning under beslutsprocessen har inte varit tillräcklig för att säkerställa att beslut utformas på ett korrekt sätt. Ansvar och vägledning för den juridiska kvalitetsgranskningen har inte varit tillräckligt tydligt, vilket medfört att beslut fattats med formella brister och otillräckligt underlag. Möjligheten till omprövning har endast använts i begränsad omfattning. PTS har en projekthandbok som föreskriver att kunskap och erfarenheter från genomförda projekt ska samlas systematiskt i samband med alla projekt. konstaterar dock att PTS inte har tillräckliga rutiner för lärande och kunskapsöverföring för att kontinuerligt, systematiskt och på ett sammanhållet sätt ta tillvara erfarenheter från besluts- och rättsprocesser. I detta ingår att analysera effekter på marknaden av myndighetens beslut och genomförda rättsprocesser. Mer ingående och analyserad statistik över beslut och rättsprocesser har inte heller funnits Målen för sektorn elektroniska kommunikationer följer av de krav som riksdag, EU och regeringen ställt upp. Det finns dock en osäkerhet inom PTS och i om PTS roll och handlingsutrymme. Sammantaget har detta medfört att regeringen inte efterfrågat kontinuerliga analyser av konkurrenssituationen på den svenska telekommarknaden utifrån ett helhetsperspektiv. Inte heller har regeringen efterfrågat internationella jämförelser i relation till mål från PTS. Därmed saknas ett tillräckligt underlag för att bedöma den svenska marknadens position i förhållande till andra länder. PTS har –2012 genomfört ett antal insatser för att förbättra myndighetens verksamhet, och ett antal initiativ pågår eller är aviserade. PTS har tydligt pekat på att det prisregleringssystem som myndigheten skapade efter införandet av LEK visat sig vara för långsamt, för komplicerat och för otydligt. Myndigheten har också begärt att regeringen ska vidta åtgärder för att komma till rätta med situationen. granskning omfattar dock inte regleringens utformning. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 4Staten som ägare av digital infrastruktur I kapitel 4 redovisas iakttagelser som rör granskningens andra delfråga: om regeringen styrt statens innehav av digital infrastruktur på ett samlat och långsiktigt sätt för att främja marknaden. har granskat regeringens styrning av affärsverket , , och vad gäller organisationernas telekomverksamhet. Regeringens kunskaps- och beslutsunderlag för ett aktivt ägande av den digitala infrastrukturen har granskats, liksom regeringens övriga initiativ på området. har därtill också genomfört en kartläggning av de fyra organisationernas telekomverksamhet. Staten är den största ägaren av , som är den enskilt största aktören på den svenska marknaden för digital infrastruktur. 139 Därutöver har staten ett omfattande innehav av olika former av digital infrastruktur hos de helägda statliga bolagen , samt affärsverket och myndigheten . Dessa fyra aktörer har starka eller ledande positioner i flera olika marknadssegment på telekommarknaden. Aktörerna bedriver i olika omfattning telekomverksamhet kopplad till den infrastruktur de besitter. Som beskrivits i kapitel 2 kan infrastrukturen för telekom delas upp i flera olika nivåer med ökad förädling ju högre upp man når i värdekedjan.140 De fyra statliga aktörerna agerar i de nedre nivåerna av värdekedjan genom innehav av kanalisation och , erbjudande av svart fiber, digitala våglängdsförbindelser och digitala kapacitetstjänster. 141 TeliaSonera är, via dotterbolaget och affärsområdet , marknadsledande inom flera olika infrastrukturnivåer på telekommarknaden. De övriga fyra aktörerna innehar tillsammans det näst största rikstäckande stomnätet efter . Tillgång till infrastruktur är en strategisk resurs på marknaden som påverkar konkurrensens effektivitet. 139Konkurrensverket vill i sin kommentar till faktagranskat rapportutkast framhålla att begreppet marknad i rapporten generellt inte handlar om marknader i en konkurrensrättslig kontext. 140Svart fiber – marknad och konkurrenssituation. PTS, 2008. (PTS-ER-2008:9). 141Kanalisation är rör för anläggning av optiska fiberförbindelser och brunnar i vilka fiberförbindelserna förläggs. Svart fiber är en förbindelse som ej är upplyst, dvs. fysisk fiberledning utan elektronisk utrustning. En våglängdsförbindelse har aktiva optiska nätelement som förstärker den optiska signalen längs förbindelsesträckningen. Kunden ansluter sin utrustning i förbindelsens ändpunkter. Digitala kapacitetstjänster innebär färdiga överföringstjänster med specifika egenskaper. Ett delmål i den statliga it-politiken är att ska ha ett bredband i världsklass. I sitt principbeslut för elektroniska kommunikationer 2003 lyfte fram en väl fungerande it-infrastruktur som avgörande för möjligheter att kunna behålla och utveckla sin ledande ställning på it-området. Utskottets utgångspunkt för it-politiken är att det i första hand är marknaden som ska vara drivande och att utbyggnaden av infrastruktur främst ska ske i marknadens regi.142 De främsta medlen ska vara att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar samt att främja internationell harmonisering. Staten ska enligt de antagna målen dessutom ha ett ansvar på områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden.143 4.2Regeringens hantering av det statliga innehavet av digital infrastruktur Gemensamt för de fyra statliga aktörerna, , , och , är att de har sitt huvuduppdrag i att tillhandahålla infrastruktur och leverera tjänster inom andra för samhället viktiga områden, såsom transporter, el samt marksänd tv och ljudradio. är således inte den primära uppgiften för någon av de fyra organisationerna. Regeringens styrning av de statliga aktörerna skiljer sig också åt, då det finns olika förutsättningar för styrning av bolag och myndigheter. Bolagsägandet är tydligt kopplat till bolagets inverkan på marknaden. konstaterar att staten som bolagsägare uttalat att den ska vara ett föredöme på marknaden, och att det statliga ägandet ska präglas av en professionell och aktiv förvaltning.144 Bolagsordningen för anger att det i bolagets verksamhet ingår att generera marknadsmässig avkastning genom att, direkt eller genom dotter- och intressebolag () tillhandahålla och bedriva handel med produkter och tjänster inom områden som befrämjar, stödjer eller kompletterar energiverksamheten, företrädesvis inom data- och telekommunikationsområdena samt abonnemangsrelaterade produkter och tjänster.145 2004/05:TU9 IT och elektronisk kommunikation, s. 11. 2002/03:110, bet. 2002/03:TU6, rskr. 2002/03:228. 144Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande. 1453 §, . Antagen vid bolagsstämma . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Bolagsordningen för saknar explicita direktiv för företagets telekomverksamhet. För styrningen av de två bolagen framhåller att styrningen av dessa verksamheter sker utifrån ett bolagsperspektiv. Styrningen fördelas mellan ägare, styrelse och ledning. Normalt följs delverksamheter upp inom ramen för en styrelses eller lednings styr- eller -kontrollsystem och utgör inte en ägarfråga. Uppföljning på ägarnivå sker endast om speciellt krävt detta. Att en del av styrningen sker på bolagsnivå betyder dock inte att det saknas en professionell styrning av denna delverksamhet.146 Instruktionen för anger att affärsverket ska bygga ut, installera och förvalta ledningar för elektronisk kommunikation, främst på stamnätet, samt upplåta nätkapacitet i dessa.147 Enligt regleringsbreven för skulle affärsverkets nät för tele- och datakommunikation användas för bland annat övervakning i det egna elstamnätet.148 I regleringsbrevet breddades kraven på telekomverksamheten i och med att på affärsmässiga grunder ska verka för att tele- och kommunikationsnätet görs tillgängligt för aktörer som tillhandahåller elektroniska kommunikationer på konkurrensneutrala och skäliga villkor. Vidare ska affärsverket i sin verksamhet samråda med PTS och samverka med aktörer som tillhandahåller elektroniska kommunikationer i frågor som rör anläggning av tele- och kommunikationsnät.149 regleringsbrev görs ett tillägg, enligt vilket ska verka för att målen i regeringens bredbandsstrategi för nås.150 –2013 har regleringsbreven innehållit krav på att telekomverksamheten ska återrapporteras uppdelad på intern respektive extern verksamhet med nedbrutna poster på försäljning och kostnader. Resultat ska redovisas i förhållande till uppställda mål. 146Näringsdepartementets och samlade kommentarer () i faktagranskningen av rapportutkast (). 1473 §, Förordning (2007:1119) med instruktion för . 148Regeringsbeslut N2011/2380/E (), Regleringsbrev för avseende . 149Svenska Kraftnät fick ett uppdrag från regeringen att tillsammans med andra ägare av optonät ansluta alla kommunhuvudorter till ett öppet nationellt stomnät, inom vilket nätkapacitet i form av svartfiber skulle upplåtas (dnr N1999/11617/SÄ). Uppdraget reviderades 2003 på grund av ändrade förutsättningar (dnr N2002/8360/SÄ). Uppdraget har redovisats i Svenska Kraftnäts årsredovisningar. Regleringsbrev för 2012. Regeringen 2011- 12-15. (N2011/7166/E (delvis), N2011/6131/E). 150Regeringens regleringsbrev för 2012. Instruktionen för anger att myndigheten får bedriva uppdrags-, uthyrnings- och försäljningsverksamhet.151 I detta ingår att utföra uppdrag inom ban-, el- och signalområdet, tillhandahålla drift av it-system samt bedriva andra elektroniska kommunikationstjänster.152 skulle dåvarande enligt sitt regleringsbrev redovisa åtgärder som vidtagits för att en effektiv och säker it-infrastruktur med hög överföringskapacitet skulle finnas tillgänglig i hela landet. regleringsbrev genomföra motsvarande åtgärder och redovisning.153 I regleringsbrevet för 2012 ställdes krav på myndigheten att avseende kanalisation vid nyanläggning och ombyggnad av vägnätet samverka med aktörer som tillhandahåller elektroniska kommunikationer. Myndigheten skulle också verka för att befintlig kanalisation i vägnätet görs tillgänglig på marknadsmässiga och konkurrensneutrala villkor. Vidtagna åtgärder skulle redovisas i årsredovisningen. ett tillägg att i sitt fibernät ska erbjuda tjänster på grossistnivå på konkurrensneutrala villkor till aktörer som efterfrågar elektroniska kommunikationer, i den mån kapaciteten inte behövs för egna behov. konstaterar att tre av de fyra organisationerna har skrivningar i regleringsbrev respektive bolagsordning som rör innehavet av digital infrastruktur och relaterade tjänster. Två av organisationerna har fått i uppdrag att redovisa denna verksamhet, varav Svenska Kraftnäts direktiv är tydligast och omfattar redovisning av såväl interna som externa affärer.154 noterar att den styrning av bolagen som regeringen beskriver kan vara ändamålsenlig för den enskilda delverksamheten, men inte bidrar till en samlad kunskapsåterföring till regeringen. är som tidigare nämnts den av de fyra aktörerna som fått i uppdrag att verka för att målen i bredbandsstrategin nås. Frånvaron av tydliga direktiv från regeringen avspeglas i aktörernas förhållningssätt till infrastrukturen och de tjänster som kopplas till den. 1516 § förordningen (2010:185) med instruktion för . Myndigheten bildades och omfattar verksamheterna hos tidigare , , och samt delar av och Transportstyrelsen. 152Förordning (2010:185) med instruktion för . 153Regeringens regleringsbrev för myndigheten 2006 och 2007, samt för myndigheten 2009. 154Svenska Kraftnät erbjuder till exempel endast våglängdstjänster internt, eftersom sådana annars förutsätter inplacering av externa kunders utrustning inom skyddsobjekt. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN aktörernas interna mål och direktiv som avser telekommarknaden att verksamheten i princip ska vara självfinansierad. I praktiken innebär detta att dessa aktörers telekomverksamhet inte ska göra investeringar som inte betalas av ett kundkontrakt tar marknadsföringsresurser i anspråk.155 4.3Initiativ som rör statens innehav av digital infrastruktur Frågan om hanteringen av det statliga innehavet av digital infrastruktur har aktualiserats i offentliga utredningar och myndighetsutredningar. Dessa initiativ beskrivs kortfattat nedan. SOU 2003:78 Statens infrastruktur som resurs Utredningen infrastruktur som resurs föreslog att staten som ägare tydligt ska uttala en övergripande riktlinje för statliga verk och bolag som förfogar över infrastruktur som kan användas för att bygga ut elektroniska kommunikationsnät med hög överföringskapacitet. Dessa bör ta sin del av samhällsansvaret för att mål om att hushåll och företag i alla delar av bör få tillgång till sådan it-infrastruktur uppfylls.156 Vidare föreslog utredningen att dåvarande och i sina instruktioner skulle verka för att uppfylla det it-politiska målet. Regeringen tillsatte 2010 en utredning med uppdrag att föreslå hur behov av elektroniska kommunikationstjänster kan säkerställas vid en separation av hela eller delar av verksamhetsdelen från Trafikverket.157 Utredningen konstaterade bland annat att är en viktig aktör på marknaden för elektroniska kommunikationstjänster och därmed också för att förverkliga bredbandsstrategin. Vidare konstaterade utredaren att näten inom , och affärsverket bör ses som en samhällsgemensam infrastruktur och förvaltas mer samordnat . Om näten samlas under en organisation som fokuserar på hög tillgänglighet 155Staten på telekommarknaden – Ägande. Grefberg, (2013), (materialet finns dokumenterat i projektakten. En offentlig version finns även tillgänglig på webbplats: www. framhåller i sin kommentar till faktagranskat rapportutkast 2013- 04-11 att telekomverksamheten utgår ifrån överskott från den egna verksamheten och syftet med investeringar i telekomanläggningar är för eldriftsändamål. Samfinansiering med externa kunder förekommer, framförallt för anslutningar. 156Statens infrastruktur som resurs (SOU 2003:78), s. 12. 157Banverkets behov av elektroniska kommunikationstjänster vid en separation av från övriga . Regeringen, 2010. (dir. 2010:22, ). till infrastrukturen kan nyttjandet av kapaciteten bli högre. Detta kan bidra till att regeringens målsättningar i bredbandsstrategin uppfylls.158 Utredningen har inte skickats ut på remiss. valde att pröva frågan om avskiljning och försäljning av ICT-verksamheten.159 beslutade dock att avsluta processen. Verksamheten omorganiseras istället och it- och telekomverksamheten samlas i en styr- och beställarfunktion och en leverantörsfunktion. Styr- och beställarfunktionen ska successivt konkurrensutsätta egna behov av it- och telekomtjänster. Enligt påverkas inte kundavtal som omfattar nättjänster på grossistnivå av förändringarna. kan dock komma att avsluta kundavtal som omfattar fler tjänster eller andra tjänster än ovan i enlighet med gällande avtalsvillkor.160 Tillgänglig och skyddad kommunikationsinfrastruktur för offentlig sektor Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) redovisade 2010 ett regeringsuppdrag med förslag på en säker digital informations- och kommunikationsinfrastruktur för myndigheter, kommuner och landsting. En slutsats var att det krävs en sammanhållen organisatorisk struktur som över tiden förmår tillvarata de goda förutsättningar har som ett utvecklat it-land. MSB föreslog i enlighet med detta att en organisatorisk struktur skulle bildas bestående av två funktioner. En funktion för samordning och inriktning vid MSB och en funktion för drift och förvaltning vid . Denna skulle ansvara för drift och förvaltning av den statliga kommunikationsinfrastrukturen som avdelas för att skapa redundans hos ett begränsat antal myndigheter med särskilda behov. I utredningen ges också stöd för förslaget i SOU 2010:82 , om att överföra till ett affärsdrivande verk och vidare utreda hur , och ska kunna samordna sina fibernät till stöd för regeringens bredbandsstrategi.161 4.4De statliga organisationerna har en viktig roll på telekommarknaden har uppdragit åt att göra en kartläggning av det helägda innehavet av infrastruktur. Kartläggningen omfattar en beskrivning av marknadsmässiga, tekniska, organisatoriska och ekonomiska aspekter 158Trafikverket ICT (SOU 2010:82) s. 16–17, och 26. 159Request For Information. 160Hantering av externa kundavtal. brev () till . 161Tillgänglig och skyddad kommunikationsinfrastruktur för offentlig sektor, MSB, 2010-6304, . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN av innehavet.162 Kartläggningen visar att de fyra aktörernas telekomaffärer, som för samtliga utgör sidoverksamheter, tillsammans omsätter . Denna kartläggning har PTS i egenskap av expertmyndighet på förfrågan från kompletterat med ett underlag om den roll de fyra helägda innehaven har på den svenska telekommarknaden och en kommentar om infrastrukturinnehavets potential. PTS konstaterar att de fyra aktörerna är verksamma på tre olika delar av marknaden för digital infrastruktur: nationella marknader för svartfiber, våglängdsförbindelser respektive digitala kapacitetstjänster. Faktaruta 4: Fiber och olika tekniker för överföring. Ett fiberoptiskt överföringssystem består av en sändare som kodar och skickar iväg ljussignaler av infrarött ljus genom den optiska fibern, samt av en mottagare som tar emot och avkodar signalerna. Mottagaren översätter ljussignalerna till elektriska signaler som skickas till dator, tv eller telefon. För att en fiberförbindelse ska kunna överföra trafik krävs att utrustning med optiskt gränssnitt, till exempel våglängdsutrustning, ansluts i fiberns bägge ändar. Svart fiber: Fiberförbindelser som inte har anslutits till våglängdsutrustning, och därför inte är upplysta, kallas svart fiber. Svart fiber efterfrågas av företag som själva har utrustning att ansluta till fibern, och därmed kan välja transportprotokoll och överföringskapacitet samt ansvara för drift och underhåll. Våglängdsförbindelser: Våglängdsförbindelser tillhandahålls till kunder som inte själva vill driftsätta våglängdsutrustning. Förbindelserna tillhandahålls med kapaciteter från /s upp till 10 Gbit/s. Digitala kapacitetstjänster: I stället för att etablera egen transmissionsutrustning på svart fiber-förbindelser eller ansluta sig till våglängdsprodukt, kan kundföretag köpa en färdig överföringstjänst med specifika egenskaper.163 av den nationella marknaden för svartfiber ligger utanför , vilket också är det segment inom vilket säljer svartfiber till externa kunder. Svenska Kraftnäts fokus ligger på mellanortsförbindelser , där man har av marknaden. Även erbjuder svartfiber till kunder utanför , men har upplåtit sin fiberinfrastruktur till extern part. TeliaSoneras andel av den totala marknaden för svartfiber motsvarar 20 procent.164 162Staten på telekommarknaden – Ägande. Grefberg, (2013), (materialet finns dokumenterat i projektakten. En offentlig version finns även tillgänglig på webbplats: . Inom ramen för uppdraget har fakta inhämtats från de fyra statliga organisationerna, och intervjuer genomförts för kompletterande information. 163Svar på fråga om definition av tjänster, e-post, , samt PTS, Svar på fråga kring våglängdsförbindelser, e-post, . 164E-post från PTS till , . På marknaden för digitala kapacitetstjänster noterar PTS att är en stor aktör med en marknadsandel av den totala marknaden på , och störst är i de nischer som omfattar snabba eller långa förbindelser. På den del av marknaden som omfattar förbindelser med kapacitet över /s, är störst med en marknadsandel på . Vad gäller förbindelser längre än oavsett kapacitet är störst med en marknadsandel på . har i denna nisch en marknadsandel på . Även beträffande förbindelser längre än med kapacitet över /s är störst, med en På förbindelser som är längre än och har en kapacitet lägre än /s är marknadsledande tillsammans med TeliaSonera och Quadracom. De tre aktörerna har en marknadsandel på var. På marknaden för våglängdsförbindelser till externa grossistkunder är den största aktören med en marknadsandel på . TeliaSoneras marknadsandel uppgår till av den totala marknaden och AB har en marknadsandel på . På den del av marknaden som avser förbindelser kortare än är TeliaSonera störst med en marknadsandel på . har en marknadsandel på . På den del av marknaden som avser förbindelser längre än är störst med en marknadsandel på , den näst största aktören hade en marknadsandel på . ABs andel av denna marknadsnisch motsvarar . PTS konstaterar att för att nå en förståelse för innehavets betydelse på marknaden måste detta beskrivas utifrån de speciella marknadsnischer där organisationerna är verksamma. PTS konstaterar att de fyra aktörerna vid denna typ av analys visar sig ha en viktig roll i sina respektive marknadssegment. PTS menar att de fyra statliga aktörernas betydelse på respektive marknad bestäms av att deras infrastruktur har som funktion att sammanbinda aktörernas verksamheter på olika orter med varandra.