prop · H10332 · 2013-11-08 00:00:00 — gav regeringen och dåvarande verket för näringslivsutveckling () i uppdrag att i samråd med ()195 utreda hur offentlig upphandling kan bidra till ökad innovation och kreativ förnyelse. Syftet var att ta fram ett underlag för en policy med riktlinjer för offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse.196 Uppdraget rapporterades i två rapporter. konstaterar i sin rapport att offentlig upphandling inte används som drivkraft för innovation och förnyelse av offentlig verksamhet i en omfattning som skulle vara önskvärd. Vidare slår myndigheten fast att för att detta ska åstadkommas ställs krav på tydliga och styrande incitament från staten. Det krävs också en centralt förankrad policy för offentlig upphandling.197 Även föreslår en tydlig policy för offentlig upphandling, och tydliga krav på myndigheter att styra sin upphandling med fokus på kvalitetsförnyelse och effektivisering av verksamheten. konstaterar att det är svårt att få en klar bild av hur stor omfattningen av den totala offentliga upphandlingen är. Det är oklart hur stor del den utgör av olika marknader och vilket huvudsakligt innehåll den har i både verksamhetsmässiga och förnyelsemässiga termer. menade därför att ambitionsnivån för uppföljningar, statistik och effektanalyser av offentliga upphandlingars innovationsfrämjande, effektivitet och struktur borde höjas.198 193Den nationella innovationsstrategin s. 19. (), 2012. (N2012.27, 2012). 194Den nationella innovationsstrategin, s. 19: När offentliga verksamheter utvecklar nya tjänster och metoder uppstår det behov av ny kunskap och kompetens, eller av att upphandla nya eller bättre lösningar.. (), 2012. (N2012.27, 2012). 195Merparten av NUTEKs uppgifter överfördes till när avvecklades 2009. NOU avvecklades 2007, och då tillsynen övertogs av . 196Uppdrag att utreda hur offentlig upphandling i ökad omfattning skall kunna utgöra drivkraft för innovation och förnyelse. Regeringen (), 2006. (N2006/2915/NL). 197Offentlig upphandling för drivkraft för innovation och förnyelse – sammanfattning. (2006:21). 198Offentlig upphandling för drivkraft för innovation och förnyelse – sammanfattning. (2006-01487). Upphandlingsområdet har därefter varit föremål för ett aktivt utredande, då regeringen beslutat tillsätta utredningar om upphandling generellt och innovationsupphandling mer specifikt, samt upphandlingsstöd. I forsknings- och innovationspropositionen som regeringen lade fram 2008 aviserades en utredning av offentlig upphandling och innovation.199 Denna tillsattes och blev (SOU 2010:56), vars uppdrag var att utreda förutsättningarna för innovationsupphandling i , och föreslå åtgärder som syftar till att stärka den offentliga verksamhetens förnyelse, kvalitet i bred bemärkelse och effektivitet med stöd av innovationsupphandling.200 Enligt uppdraget skulle detta även kunna främja innovationsförmågan och förutsättningarna för strukturomvandling i näringslivet. I utredningen skiljs på två typer av upphandling, innovationsupphandling och innovationsvänlig upphandling. Innovationsupphandling syftar till att upphandla en innovation. Innovationsvänlig upphandling innebär att en myndighet vid upphandlingen beaktar även varor och tjänster som innebär nya lösningar. Utredningen slår fast att om innovationsvänlig upphandling ska öka så krävs ökad kunskap och ett förbättrat stöd för upphandlande myndigheter.201 Utredningen slår dock fast att upphandlingsformen bör öka, och att det inte finns några formella hinder för detta: Utredningens viktigaste slutsats är att i princip all offentlig upphandling bör bli innovationsvänlig. Upphandlande myndigheter bör och kan i ökad utsträckning beakta innovationsaspekterna och genomföra upphandlingar på ett mera innovationsvänligt sätt. Detta kan ske inom ramen för gällande upphandlingslagstiftning.202 Förbättrat upphandlingsstöd var ett av de områden som lyftes fram av innovationsupphandlingsutredningen. Denna fråga har behandlats av Statskontoret 2010 i rapporten ny upphandlingsmyndighet.203 Statskontoret rekommenderade att den nuvarande ordningen ersätts med en ny myndighet med ansvar för statlig upphandling och upphandlingsstöd. Regeringen tillsatte därefter en utredning med uppdrag att ge förslag på hur det statliga upphandlingsstödet skulle kunna organiseras.204 I det resulterande betänkandet Upphandlingsstödets 2008/09:50 Ett lyft för forskning och innovation. 200Innovationsupphandlingsutredningen (SOU 2010:56), s. 39, 146, 147, 227. 201Innovationsupphandlingsutredningen (SOU 2010:56), s. 227. 202Innovationsupphandlingsutredningen (SOU 2010:56), s. 147. 203En ny upphandlingsmyndighet. Statskontoret, 2010. (Statskontoret 2010:23, s. 11). 204Ett samordnat och effektivare statligt upphandlingsstöd. Regeringen, 2011, (dir. 2011:78). GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN framtid (SOU 2012:32) är rekommendationen att en ny upphandlingsmyndighet etableras. Regeringen tillsatte 2010 , som publicerade sin slutrapport affärer–en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12) . Uppdraget var att utvärdera det nuvarande upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv. Ett delmål var att analysera behovet av ytterligare åtgärder för att upphandlande myndigheter och enheter ska kunna använda sin köpkraft i syfte att verka för att prioriterade samhällsmål uppnås.205 I utredningen argumenteras för att begreppet en god affär bör vara målet för den offentliga upphandlingen. Detta skulle innebära fokus på verksamheternas behov och lägsta möjliga livscykelkostnad, som hänsyn tas till miljömässig och socialt hållbar utveckling. Upphandling ska också tillvarata såväl nya och innovativa lösningar som konkurrensen på marknaden. tillsattes en särskild utredare med syftet att föreslå hur förslag på nya EU-direktiv på upphandlingsområdet bör införas i svensk rätt. Flera av utredarens förslag syftar till att främja innovation, bland annat ökade möjligheter att inkludera små och medelstora företag samt möjligheten att etablera innovationspartnerskap.206 5.3Regeringens initiativ för ökad nytta genom upphandling Regeringen gav 2008 Kammarkollegiet i uppdrag att etablera ett praktiskt nationellt upphandlingsstöd. Funktionens övergripande syfte var att ge praktisk vägledning till upphandlande myndigheter, enheter och leverantörer, om hur en effektiv och rättssäker upphandlingsprocess kan genomföras på ett sätt som ger goda förutsättningar för en hög leveranskvalitet och största möjliga medborgarnytta. Vidare slås fast att metoder och hjälpmedel som utvecklas av den nya funktionen särskilt bör syfta till att upphandlande myndigheter och enheter bland annat uppmuntras till innovationsfrämjande upphandling.207 205Utvärdering av upphandlingsregelverket och översyn av upphandlingsstatistiken, s. 2. Regeringen, 2010. (dir 2010:86). Utredningen publicerade även ett delbetänkande På jakt efter den goda affären – analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen (SOU 2011:73). I denna presenteras en analys av nuläget, samt prioriterade områden för vidare utredning. 206Genomförande av EU:s direktiv om offentlig upphandling, upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster samt tilldelning av koncessioner. Regeringen, 2012. (dir. 2012:96). 207Uppdrag till Kammarkollegiet att förbereda en ny verksamhet kring upphandlingsstöd och elektronisk upphandling, s. 1–2. Regeringen, 2008. (Fi2008/6941). 2011 fick myndigheten också ett särskilt regeringsuppdrag att utveckla en vägledning för innovationsvänlig upphandling. Vägledningen ska rikta sig till såväl upphandlande myndigheter och enheter som leverantörer och beskriva förankrade metoder för att uppmuntra innovationsvänlig upphandling.208 Vägledningen publicerades i november 2012.209 Regeringen har också gett Kammarkollegiet ett uppdrag att ansvara för den statliga inköpssamordningen och ingå ramavtal om varor och tjänster som är avsedda för andra statliga myndigheter. I linje med den nationella innovationsstrategin gav regeringen , och i uppdrag att arbeta med innovationsupphandling, i syfte att bidra till att stärka den svenska konkurrenskraften framåt.210 ska slutföra sitt uppdrag , och gemensamma projekt med löper till . en delrapport, där myndigheten slår fast att den absoluta majoriteten av myndighetens upphandlingar inte uppfyllt kriterierna för att klassas som innovationsupphandlingar.211 konstaterar att upphandling har lyfts fram av regeringen som ett viktigt verktyg för att främja innovation och utveckling som granskat, 2003–2012.212 De initiativ som tagits för att upphandling i praktiken ska genomföras i linje med ambitionerna är dock It- och telekomsektorn har särskilt påvisats som ett område där staten har en möjlighet att bidra genom sin roll som stor användare och upphandlare. Trots detta konstaterar att det saknas initiativ för att den statliga upphandlingen av elektroniska kommunikationer ska genomföras på ett noterar också att det i regeringens forsknings- och innovationsproposition som kom inte fanns några planerade initiativ på upphandlingsområdet.213 208Uppdrag att ta fram en vägledning för innovationsvänlig upphandling. Regeringen, 2011. (S2011/10868/RU). 209Att främja nytänkande – vägledning för innovationsvänlig upphandling. Kammarkollegiet, 2012. (Kammarkollegiet 2012:3). 210Pressmeddelande Ökad innovationsupphandling för framtidens samhällslösningar och affärsidéer. 211Regeringsuppdrag om innovationsupphandling, s. 32. (Publikation nr 2012:235). 212Riksrevisionen noterar att det har skett ett regeringsskifte . är de ambitioner för upphandlingen som presenterades av den tidigare regeringen i Innovativa (Ds 2004:36, s. 32,34) i linje med det som den nuvarande regeringen uttalat i refererade strategier och propositioner. 2012/13:30 Forskning och innovation. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 5.4Kammarkollegiets upphandlingar av ramavtal för elektroniska kommunikationer Staten är en stor användare och upphandlare av elektronisk kommunikation. Regeringen har haft uttalade mål att främja nytta genom innovation för all offentlig upphandling . har valt att göra en studie av en del av den statliga upphandlingen av elektroniska kommunikationer. Syftet är att belysa till vilken grad upphandlingen är utformad för att främja ökad nytta och innovation, i linje med regeringens mål . Slutkundsmarknaden är med en omsättning på 52,7 miljarder den största delmarknaden på den svenska telekommarknaden. Det är också en marknad där staten genomför en omfattande och väl Företagsmarknaden står för av slutkundsmarknaden. De fem största enskilda avtalen på företagsmarknaden för telekommunikationsmarknaden i omsätter . På slutkundsmarknaden är staten den enskilt största köparen av telekomtjänster. Genom Kammarkollegiets två gällande ramavtal för telekommunikationstjänster upphandlas för , vilket motsvarar av marknadens omsättning. De största avropen från Kammarkollegiets ramavtal är värda . Dessa ramavtal får ett ökat genomslag på marknaden då även kommuner och landsting ges möjlighet att använda dem, med en ökad volym som följd. har låtit en konsult granska två av Kammarkollegiets nu gällande ramavtal för elektroniska kommunikationer.214 De två ramavtalen upphandlades ursprungligen av Verket för förvaltningsutveckling, VERVA, som avvecklades . Ramavtalens förvaltning övertogs av Kammarkollegiet. Granskningen av Kammarkollegiets ramavtal syftar till att visa om de relevanta mål och prioriteringar som finns uttalade inom upphandlingsområdet präglar det faktiska genomförandet av statliga upphandlingar av elektroniska kommunikationer. Målsättningen för ramavtalen är att spara pengar genom samordnad upphandling av funktioner, produkter och tjänster som i sin tur ger en administrativ besparing för de avropande myndigheterna.215 Givet ramavtalens betydelse på den svenska telekommarknaden väljer dock att granska dem utifrån regeringens ambitioner att statlig upphandling ska vara innovationsvänlig och möjliggöra ökad nytta. Ramavtalen som granskats är 214Hela detta avsnitt bygger, om inget annat anges, på ett underlag som tagit fram på uppdrag. 215Vägledning för Kommunikation som tjänst, Fasta- och mobila operatörstjänster, samt transmissionstjänster, s. 5. Kommunikation som tjänst 2008 (KST) och Fasta och mobila operatörstjänster samt transmissionstjänster 2008 (FMOT).216 Eftersom ramavtalen är lika har de behandlats samlat i granskningen. Ramavtalen har delats upp i tre delar: förarbete, upphandlingsarbete samt efterarbete och avropsstöd, där varje del har granskats utifrån en bedömningsgrund baserad på , Kammarkollegiets egen vägledning och intervjuer med expertis. Granskningen har syftat till att bedöma i vilken utsträckning Kammarkollegiets ramavtal möjliggör upphandling som främjar nya sätt att arbeta med existerande eller nya lösningar eller produkter, samt skapar incitament som ökar leverantörers involvering över livscykeln. Detta kan åstadkommas genom att forma processer före, under och efter upphandling, så att leverantörer och slutanvändare involveras genom hela processcykeln i syfte att dela kunskap och erfarenheter samt fördela ansvar och risker på lämpligt sätt. En annan viktig aspekt är att öka incitamenten för leverantörer att bidra till innovativa lösningar, arbetssätt och Detta har vidare operationaliserats i detaljerade kriterier, som återfinns i bilaga med rapport (Bilaga 3). VERVA genomförde inför upphandlingen av ramavtalen ett förarbete för att förbereda upphandlingarna. Detta resulterade i en förstudierapport per ramavtal. I förarbetet ingick bland annat omvärlds- och marknadsanalyser, översyn av tidigare ramavtal, internationella utblickar, behovsanalyser och dialog med marknadens aktörer. Arbetet gavs omfattande resurser, och projektet pågick anlitades också externa experter och rådgivare för att stödja projektet med olika insatser. Arbetet omfattades av fastställda rutiner och särskilda mallar. Specifika beställningsdirektiv tydliggjorde syfte och riktning för de kommande ramavtalen. Av direktiven framgick följande: Alternativa sätt för hur upphandling och ramavtal bör utformas för att åstadkomma nytta för förvaltningen vid användning av de statliga ramavtalen samt avropsordning i ramavtalen. Förstudien ska beakta det allmänna intresset av innovationsteknik och miljövänliga lösningar.217 216Kammarkollegiets Vägledning för Kommunikation som tjänst, Fasta- och mobila operatörstjänster samt transmissionstjänster: KST omfattar datakommunikation, nätverk och telefoni. Ramavtalen syftar till att tillgodose myndigheternas behov av att avropa tjänster som två hål i väggen. Ramavtalen innehåller paketerade funktioner för fast och mobil kommunikation via tal, bild och data. Kommunikation som tjänst innebär att leverantören äger och underhåller den bakomliggande tekniska plattformen. FMOT inbegriper samma typ av tjänster som KST, med skillnaden att ramavtalet används när någon del av utrustningen finns i beställarens ägo. Det kan till exempel vara så att den upphandlande myndigheten har en egen växel , som då ansluts till leverantörens nät. 217Förstudiedirektiv FMOT s. 5. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN De behovsanalyser och leverantörsdialoger som genomfördes omfattade dels förbättringar med utgångspunkt i föregående avtal, och dels tänkbara framtida tjänster som användare och leverantörer skulle vilja se i framtida ramavtal. Den resulterande förstudierapporten kommunicerades till marknadens aktörer som en indikation om att en upphandling förbereddes med övergripande information om vilket område upphandlingen skulle avse. Det fanns intentioner i styrdokumenten som syftade till att uppmuntra till innovation och nytta. En stor del av arbetet under förstudien syftade till att skapa möjlighet till ökad nytta för användarna. VERVA lade ner betydande resurser på behovsanalyser där flera olika grupper av användare fick komma till tals, och en dialog med leverantörer och marknadskännare genomfördes också. Dock fanns inte en övergripande analys av och vägledning för hur ökad nytta skulle kunna nås genom de framtida ramavtalen. Förstudierna utgick i hög grad från existerande ramavtal, vilket medförde att gamla behov delvis fick styra processen och minskade fokus på hur nya produkter eller tjänster eller nya sätt att använda befintliga produkter och tjänster skulle kunna skapa ökad nytta för användarna. Det fanns en begränsad analys av hur till exempel nya incitament i upphandlingsunderlag, urvalskriterier, och ersättningsmodeller skulle kunna främja ökad nytta för användarna. Analysen av VERVA:s upphandling av ramavtalen har omfattat syfte, design, utvärderingsmodell, utvärderingskriterier, kravställning och prisstrategi. konstaterar att målbilden för de båda ramavtalen är tydlig, det vill säga att de ska medföra en administrativ besparing för avropande myndigheter. Tjänsten ska vara flexibel så att avropande myndighet kan välja tjänster som speglar myndighetens behov och som kan utvecklas . Däremot finns ingen målsättning att ramavtalen ska bidra till, eller skapa möjligheter för, ökad nytta. Upphandlingen bygger på ett urval av de ekonomiskt mest fördelaktiga buden, vilket innebär att det är mer än priset som vägs in. Funktionskrav har dessutom en relativt stor vikt i relation till priset. Det är också positivt att det finns en viktning i modellen så att leverantörer som inte har möjlighet att offerera på ramavtalens samtliga delar ändå likabehandlas, eftersom detta underlättar för mindre aktörer att lägga anbud. Däremot är det endast möjligt att vikta de kriterier som angavs i förfrågningsunderlaget, och bland dessa kriterier finns inga som premierar innovation eller ökad nytta för användarna. Kravställningen är också mycket omfattande, både gällande funktion och produkt. Vid innovationsvänlig upphandling bör så få detaljerade krav som möjligt eftersträvas, för att möjligöra för leverantörer att föreslå alternativa lösningar för kundens behov. Urvalskriterierna för vilka leverantörer som får lämna anbud är strikta. Ett exempel är kravet att kunna leverera tjänster i hela , vilket utestänger mindre företag, som skulle kunna bidra med nya produkter och tjänster. När ramavtalen är på plats administreras dessa av Kammarkollegiet, som också bistår avropande myndigheter med ett upphandlingsstöd. Ramavtalen är designade så att de avropande myndigheterna genomför en förnyad konkurrensutsättning. Det finns då en möjlighet att anpassa förfrågan utifrån myndighetens verksamhet. konstaterar dock att det ges begränsade möjligheter för avropande myndigheter att göra förändringar som syftar till att säkerställa användarnyttan och möjligöra förnyad innovationsvänlighet i avropen. Kraven som kan ställas är i stort sett styrda av de tidigare krav som ställts i förfrågningsunderlaget till ramavtalet. upphandlingsvägledningen är fokus på beställning från en färdig lista på tjänster, till skillnad från en förnyad behovsanalys för avropande myndigheter. De två ramavtalen används ofta av både statens myndigheter och andra offentliga aktörer. TeliaSonera är den största leverantören i båda ramavtalen, med en andel på av volymen. Det betyder att TeliaSoneras dominans är större i den statliga upphandlingen via ramavtalen än på slutkundsmarknaden generellt. Som beskrivits ovan möjliggör en innovationsvänlig upphandling nya sätt att arbeta med existerande eller nya lösningar och produkter. Incitament skapas som ökar leverantörers involvering över livscykeln. Eftersom det saknas uppföljning av denna typ av upphandling finns ingen samlad erfarenhet med goda exempel på hur denna form av upphandling kan göras. har dock gjort en begränsad utblick i syfte att illustrera hur innovationsvänlig upphandling kan genomföras. Fokus på ökad nytta och leverantörens kontinuerliga involvering – SJ SJ ingick 2012 ett avtal för kommunikationstjänster som innebär att leverantören bygger 4G-nät längs sju av mest trafikerade tågsträckor. Dessutom utvecklar leverantören en ny kommunikationsplattform för hela , som bland annat omfattade all mobiltrafik och nationella och regionala nätverk som och . Som en del i avtalet ingår även en komponent som fokuserar på kontinuerlig dialog kring hur SJ kan skapa ökad nytta med de tjänster som avtalet omfattar. Tillsammans med leverantören har SJ upprättat ett årligt innovationsforum för att utforska nya lösningar på befintliga eller kommande behov. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN aktiviteter handlar om att tillsammans utveckla och testa olika mobila lösningar för biljettbokning, betalning, trafikinformation, reseplanering och underhållning. Incitament för kontinuerligt leverantörsengagemang över hela avtalets livscykel – I utredningen ny kollektivtrafiklag (SOU 2009:39) beskriver utredaren en problemsituation i upphandlingen av kollektivtrafik: Den monopolliknande roll trafikhuvudmännen har, de detaljerade avtalen med kollektivtrafikföretagen och avsaknaden av relevanta incitament och drivkrafter i avtalen hindrar kollektivtrafikföretagens kreativitet. Företagen blir passiva i sin roll och liknar i stor utsträckning ett bemanningsföretag.218 () har aktivt arbetat med att förändra denna situation i sina upphandlingar, genom att utveckla utformningen av sina trafikavtal. Kravställningen fokuserar på funktion istället för detaljer och SL arbetar aktivt med olika incitamentsmodeller för att främja leverantörernas kreativitet genom hela utförandet. Avtalen utformas med kombinationer av positiva och negativa incitament, där leverantörer som utvecklar verksamheten positivt kan få förlängningsoptioner eller bonusar. Exempelvis är leverantörernas rörliga ersättning kopplad till resenärernas nöjdhet mätt genom NKI.219 I regeringens strategier lyfts den offentliga upphandlingen fram som ett verktyg för att möjliggöra innovation och ökad nytta. Staten ska använda sin omfattande köpkraft för att driva innovation och skapa möjligheter till en mer effektiv offentlig sektor och ökad konkurrenskraft hos svenskt näringsliv. Regeringen har uttalat att den offentliga upphandlingen har en viktig roll för utvecklingen inom it och telekom. –2012 har regeringen byggt upp ett omfattande kunskaps- och beslutsunderlag på området genom att ta initiativ till ett stort antal utredningar. noterar dock att regeringen genomfört få initiativ för att den statliga upphandlingen i praktiken ska användas i linje med strategierna, som ett verktyg för innovation och Några konkreta initiativ för att den statliga upphandlingen på telekommarknaden ska genomföras på ett innovationsvänligt sätt har inte genomförts. 218En ny kollektivtrafiklag (SOU 2009:39), s. 145. 219Helene , SLs arbete med incitament i trafikavtalen, Upphandling24s konferens, , . Regeringen har gett Kammarkollegiet i uppdrag att i sitt upphandlingsstöd främja myndigheters innovationsfrämjande upphandling. Dessutom har myndigheten i ett särskilt regeringsuppdrag fått uppgiften att ta fram en vägledning på området. Kammarkollegiet förvaltar två ramavtal för elektroniska kommunikationer, som tillsammans motsvarar av den svenska slutkundsmarknaden för företag. konstaterar att dessa två ramavtal inte fokuserar på ökad nytta och behovstillfredsställelse och att de i denna mening inte är innovationsvänliga. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN har granskat regeringens rapportering till för de områden som granskningen omfattar. Syftet är att klargöra om har fått ändamålsenlig information om måluppfyllelsen och regeringens initiativ inom de olika områdena. I det utskottsbetänkande som behandlar regeringens proposition 2002/03:110 Lag om elektronisk kommunikation, betonar den strategiska betydelse som sektorn har för landets fortsatta utveckling.