prop · H00391 · 2013-03-12 00:00:00 — kan konstatera att inte heller parternas överenskommelser har medfört att konsumenten kan göra medvetna val. Regeringens prioriteringar får inte genomslag Regeringen bedriver olika satsningar inom konsumentskyddsområdet. Exempel på särskilda satsningar som regeringen initierat är riktade utbildningsinsatser. Effekterna av sådana insatser är dock enligt forskningen begränsade. även satsningar för att höja konsumenternas kunskapsnivå inom privatekonomi i gymnasieskolan. Sådana satsningar kan stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden. För att minska problemet i närtid krävs dock tillsynsinsatser inriktade mot att förbättra informationen till konsumenterna. Regeringen anser att arbetet med förbättrad information i finansiella frågor är prioriterat. Regeringen har dock inte sett till att prioriteringen avspeglas i myndigheternas arbete med tillsyn på tjänstepensionsmarknaden. sammantagna bedömning är att och inte har verkat för att konsumenterna ska ha möjlighet att göra medvetna val inom tjänstepensionssystemet. anser därför att myndigheterna inte har tagit sitt tillsynsansvar på området. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Granskningen ger anledning för att lämna följande rekommendationer: Vidta åtgärder för att och ska ta sitt tillsynsansvar på tjänstepensionsområdet. Öka tillsynen av livförsäkringsföretagens information till konsumenterna på tjänstepensionsområdet så att konsumenterna kan göra medvetna val. Konkretisera målsättningen med tillsynen av konsumentinformation och tydliggör roll- och ansvarsfördelningen för hur arbetet ska bedrivas. Utveckla samarbetet med så att konsumentproblem snabbare kan åtgärdas. Vidta eller föreslå åtgärder för att stärka konsumenternas ställning på det kollektivavtalade tjänstepensionsområdet. Använd de metodverktyg som tagits fram för att analysera problem på tjänstepensionsmarknaden, samt vidta åtgärder baserat på analyserna. VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Reformeringen av det allmänna pensionssystemet innebär att tjänstepensionen har fått en större betydelse för den slutliga pensionen. Beräkningar visar att tjänstepensionens andel kan utgöra upp till hälften av den totala pensionen. Den kollektivavtalade tjänstepensionen omfattar av alla som arbetar och regleras i huvudsak av arbetsmarknadens parter. Staten arbetar för ett gott konsumentskydd och bedriver tillsyn på marknaden. De myndigheter som ansvarar för tillsynen på de finansiella marknaderna är och . Arbetet med konsumentskydd kan bedrivas på flera sätt. Det kan innebära utbildningsinsatser riktade till konsumenter för att höja deras kunskapsnivå i finansiella frågor. Det kan också innebära att myndigheterna via regelgivning stärker konsumenternas ställning gentemot företagen. Vidare utövar myndigheterna tillsyn som bland annat ska säkerställa att regelverken följs. I tillsynen ingår även att granska försäkringsföretagens information till Det senare är viktigt eftersom tjänstepensionen ger spararna möjlighet att göra aktiva val. I förstudien fann ett flertal problemindikationer som rör tillsynen på tjänstepensionsområdet. Undersökningar har visat att många sparare har svårt att förstå den information de får från försäkringsföretagen. Media har vid ett flertal tillfällen kritiserat pensionssystemet och bland annat pekat på bristande transparens kring livförsäkringsföretagens villkor för tjänstepensionerna. En jämförelse med en tidigare granskning av konsumentskyddet på de finansiella marknaderna från visade att tillsynen på viktiga områden för konsumenten är begränsad. VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN Sammantaget fanns indikationer på att myndigheternas tillsyn inte har fått livförsäkringsföretagen att anpassa sin information efter konsumenternas behov. Detta utgjorde motivet till att undersöka hur och genom tillsynen har verkat för ett gott konsumentskydd. Storleken på tjänstepensionen påverkas bland annat av de val de anställda gör. Regeringens övergripande mål för konsumentpolitiken är att konsumenten ska ha makt och möjlighet att göra aktiva val. Enligt regeringen ska detta uppnås genom en effektiv tillsyn. Syftet med granskningen är därför i huvudsak att undersöka effektiviteten i och tillsyn ur ett konsumentperspektiv. I viss mån inkluderar det även regeringens styrning av tillsynsmyndigheterna. har för avsikt att återkomma i en senare granskning om regeringens övergripande styrning och ansvar för konsumentskyddet på pensionsområdet. För att undersöka effektiviteten i och tillsyn ur ett konsumentperspektiv kommer granskningen att utgå ifrån följande övergripande frågeställning: Har och genom sin tillsyn verkat för att konsumenterna ska ha möjlighet att göra medvetna val inom tjänstepensionssystemet? Denna övergripande frågeställning besvaras med hjälp av tre revisionsfrågor: 1.Får konsumenten tillräcklig information om de avgifter och antaganden som påverkar tjänstepensionen? 2.Framställs informationen på ett sådant sätt att den är anpassad till konsumenternas behov? 3.Säkerställer tillsynen att konsumenterna får tillräcklig och anpassad information enligt ovan? GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Granskningen belyser främst måluppfyllelsen i förhållande till regeringens konsumentpolitiska mål. är det konsumentpolitiska målet att konsumenterna har makt och möjlighet att göra aktiva val. I budgetpropositionen redovisar regeringen sina skäl för det nya målet. Enligt regeringen ska målet ta sin utgångspunkt i konsumenternas förutsättningar att vara aktiva och göra medvetna val. Detta innebär att konsumenterna själva ansvarar för att vara aktiva medan konsumentpolitiken ska ge konsumenterna möjligheten och förutsättningarna. För detta krävs det enligt regeringen ett grundläggande konsumentskydd och tillgång till bland annat information om produkters pris och egenskaper. Det konsumentpolitiska målet preciseras vidare i två underliggande mål: ett brett konsumentskydd på en hög nivå och den information konsumenterna behöver är lättillgänglig och tillförlitlig. Med lättillgänglig och tillförlitlig information menas att konsumentinformationen ska vara utformad efter konsumenternas behov. Den höga nivån på konsumentskyddet ska uppnås genom en effektiv tillsyn. Regeringen preciserar att det i en effektiv tillsyn även ligger att granska att information som riktas till konsumenter är lättillgänglig och tillförlitlig.3 utgår ifrån att en effektiv tillsyn kräver flera olika steg. Till att börja med bör en kartläggning göras i syfte att identifiera problem på marknaden. Vidare bör det finnas en riskanalys som grund för vilka problem som ska prioriteras. I nästa steg krävs en undersökning av de problem som identifierats i kartläggningen. behövs någon form av åtgärd för att komma tillrätta med problemen. Åtgärden kan vara att ge ut tydliga riktlinjer, ta fram en branschöverenskommelse eller ytterst besluta om sanktioner. 3Budgetproposition , prop. 2007/08:1, s. 60. VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN Granskningen omfattar och tillsyn av livförsäkringsföretagens information om tjänstepension till och med . En mindre del av tjänstepensionerna är tryggade genom exempelvis kreditförsäkring eller pensionsstiftelser. inte i granskningen. Vidare fokuserar granskningen på kollektivavtalad tjänstepension. Den kollektivavtalade tjänstepensionen står för av tjänstepensionsmarknaden. informerar om tjänstepensionen via . Eftersom främst är bärare av information och inte har möjlighet att påverka livförsäkringsföretagens information till konsumenter omfattas myndighetens informationsuppdrag inte av denna granskning. I syfte att klarlägga problembilden har genomfört dokumentstudier och intervjuer. har gått igenom de fyra största tjänstepensionsavtalen på den kollektivavtalade marknaden. Vidare har tagit del av forskning kring konsumentinformation samt ett flertal undersökningar från såväl livförsäkringsbranschen som Dokumentstudierna har syftat till att klargöra hur myndigheterna har prioriterat och arbetat med tillsynen av konsumentinformation på tjänstepensionsområdet. Som ett komplement till dokumentstudierna har genomfört intervjuer med , och . har även intervjuat forskare inom finansiell psykologi och finansmarknadsrätt. Vidare har frågor skickats till , och . Frågorna syftade till att undersöka om det finns någon samordning när det gäller att minska konsumenternas informationsunderläge på tjänstepensionsområdet. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER 1.7Centrala termer och begrepp Statens roll på tjänstepensionsmarknaden Bedriver tillsyn inom det näringsrättsliga området, det vill säga bevakar att marknaden fungerar och att exempelvis försäkringsföretagen följer gällande lagstiftning. Står för opartisk information och vägledning till konsumenter på försäkringsmarknaden. och rådgivningen omfattar även tjänstepensioner. Huvudmän är , och Byrån finansieras av branschen. Bedriver tillsyn inom i huvudsak marknadsföring och Har ett brett ansvar för konsumentskyddet på de konsumenters talan i domstol. Är en arbetsgrupp mellan flera partier. Gruppens uppgift är att samråda om frågor kring pensionsreformen och att ta initiativ till justeringar i pensionssystemet. Styr tillsynsmyndigheterna, i övrigt ingen direkt uppgift på Sitter som majoritetsägare i en stiftelse som kontrollerar . Privata sektorns roll på tjänstepensionsmarknaden Betalar för arbetstagarens tjänstepension. omfattas av kollektivavtal betalas tjänstepensionen till en Om arbetsgivaren inte omfattas av kollektivavtal kan det finnas alternativ lösning. Väljer tjänstepensionsleverantör (vanligast livförsäkringsföretag) om arbetsgivaren omfattas av Om arbetsgivaren saknar kollektivavtal kan det finnas en alternativ lösning med livförsäkringsföretag/ stiftelse eller understödsförening som tillhandahåller en livförsäkringsföretag: , , , . konsument till vald tjänstepensionsleverantör. för de fyra största avtalen är: Collectum, Statens tjänstepensionsverk, Fora, Pensionsvalet, Electum och VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN Centrala begrepp och definitioner4 Används synonymt med tjänstepension. Kan utgöras av en livförsäkring som du väljer att teckna som ett tillägg till din pensionsförsäkring och som ger din familj ett på förhand bestämt belopp om du avlider innan försäkringen Det kan också vara ett återbetalningsskydd. Storleken på pensionen är bestämd på förhand, till exempel satt till en viss procent av lönen när löntagaren går i pension. Jämför: premiebestämd pension De största kollektivavtalade tjänstepensionerna är: ITP för tjänstemän inom den privata sektorn KAP-KL för kommun- och landstingsanställda PA 03 / PA 91 för statligt anställda SAF-LO för privatanställda arbetare Försäkringsföretaget gör ett antagande om hur länge personer i en viss åldersgrupp beräknas leva. används för att beräkna storleken på månadsutbetalningarna och styr i vilken takt pensionen ska betalas ut. Storleken på pensionen bestäms av hur stort det insamlade pensionskapitalet är vid pensioneringen. Jämför: förmånsbestämd pension Prognosränta är ett antagande om den framtida Räntan används för att beräkna storleken på månadsutbetalningarna och styr tillsammans med livslängdsantagandet i vilken takt pensionen ska betalas ut. Betalas av arbetsgivaren och grundas ofta på kollektivavtal. Kompletterar den allmänna pensionen. Traditionell försäkring Försäkring med garanterat försäkringsbelopp. Försäkringsföretaget bestämmer hur pensionskapitalet ska placeras. Återbetalningsskydd Det pensionskapital som finns kvar när du avlider betalas ut till dina förmånstagare. En form av efterlevandeskydd. 4För fler definitioner, se ordlista på . GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Det svenska pensionssystemet har genomgått stora förändringar . lämnade regeringen över den proposition till som innebar startskottet för reformeringen. Det nya pensionssystemet trädde i kraft fullt ut 2003.5 Det starkaste motivet till reformen var att det då gällande ATP-systemet inte ansågs tillräckligt robust mot samhällsekonomiska och demografiska påfrestningar. Gapet mellan in- och utbetalningar i systemet befarades öka kraftigt vilket skulle innebära stora påfrestningar på statsbudgeten. Konstruktionen i ATP-systemet stimulerade inte heller i tillräcklig utsträckning till förvärvsarbete. Grunden till pensionen baserades då enbart på inkomsten under de femton bästa inkomståren.6 Ytterligare ett motiv till pensionsreformen var att det samhälleliga sparandet låg på en för låg nivå. Detta motiv hamnade dock senare i bakgrunden eftersom sparkvoten steg mycket kraftigt under 1990-talets början.7 Reformen medförde att individen fick ta ett större ansvar för sin pension. Regeringen betonade också vid reformeringen tjänstepensionens betydelse för den slutliga pensionen. Utöver den allmänna pensionen och tjänstepensionen kan individen även ha ett privat pensionssparande. Pensionen kan därmed delas in i tre delar, den allmänna pensionen, tjänstepensionen och privat pensionssparande. Tjänstepensionen har fått en allt större betydelse för den slutliga pensionen. I propositionen för reformeringen av det allmänna pensionssystemet skriver regeringen att det finns fördelar med att parterna på arbetsmarknaden hanterar 5Reformeringen av det allmänna pensionssystemet, prop. 1993/94:250. SFU24, rskr 1993/94:439. 6 Detta är pensionsöverenskommelsen, Ds 2009:53. VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN en icke oväsentlig del av det samlade pensionsskyddet. I diskussionerna inför reformeringen av pensionssystemet togs i beaktande att de flesta omfattades av en tjänstepension.8 Skattningar visar att av de som arbetar omfattas av en tjänstepension.9 Vidare finns beräkningar som visar att tjänstepensionens andel kan utgöra upp till hälften av den totala pensionen för en person i 40-årsåldern.10 betalades det in till tjänstepensionen.11 Tjänstepensionen har således stor betydelse för den slutliga pensionen. Den kollektivavtalade tjänstepensionen regleras i huvudsak genom överenskommelser mellan fackliga organisationer och arbetsgivare i centrala kollektivavtal. Överenskommelserna måste dock följa vissa bestämmelser kring den information som ska lämnas till arbetstagarna. Bestämmelserna återfinns i marknadsföringslagen, försäkringsavtalslagen och . Kollektivavtalen beräknas omfatta av alla arbetstagare. Det finns också avtal mellan företag och arbetstagare som påminner om kollektivavtalen (till exempel frivillig ITP, individuell tjänstepension eller eget framförhandlat avtal). Arbetsgivaren har även möjlighet att på egen hand teckna ett tjänstepensionsavtal med arbetstagaren. Vidare finns det utrymme för viss individuell flexibilitet i pensionsavtalens utformning, med möjlighet att ge anställda bättre pensionsvillkor än vad som står i avtalen. I likhet med det allmänna pensionssystemet har tjänstepensionsmarknaden i allt större utsträckning övergått från ett förmånsbestämt system till att bli premiebestämt. Det innebär att det inte längre görs några utfästelser på hur mycket som ska betalas ut i pension. Pensionsutbetalningarna baseras istället på hur mycket som betalats in, det vill säga premien. De förmånsbaserade systemen är under långsam utfasning, men innehåller fortfarande stora belopp. 8Reformeringen av det allmänna pensionssystemet, prop. 1993/94:250, Systemet blev mer generöst än vi tänkt, , . 9Siffran grundar sig på att av de som arbetar omfattas av ett kollektivavtal. Utöver detta tillkommer andra grupper med tjänstepension. 10Välfärdstendens , 2011. Var sjunde pensionär saknar tjänstepension, Collectum, . 11Svensk Försäkrings branschstatistik nr 1/2012. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER pensionen (stat) Tillhandahållare av tjänstepension, till exempel ett livförsäkringsbolag Arbetsmarknadens parter har inom kollektivavtalsområdena förhandlat fram olika pensionsplaner. Det finns fyra större pensionsplaner: ITP, KAP-KL, Avtalspension SAF-LO och PA 03/ PA 91.12 I förhandlingarna kring pensionsplanerna väljer arbetsmarknadens parter ut ett fåtal företag som får delta i en upphandling. I upphandlingen ställs krav på de villkor som företagen ska erbjuda, till exempel hur höga avgifterna ska vara. väljs ett företag ut till ett så kallat icke-valsalternativ. Det innebär att de som inte gör något val inom ramen för tjänstepensionen hamnar i icke-valsalternativet. Arbetsmarknadens parter kan även tillämpa ett så kallat anslutningsförfarande. Det innebär att parterna sätter upp minivillkor som företagen måste uppfylla för att få ingå som alternativ i tjänstepensionen. Villkor och förmåner skiljer sig åt mellan de olika kollektivavtalsområdena. Inom samtliga kollektivavtalsområden finns valcentraler som hanterar de olika val en arbetstagare gör. Valcentralernas roll är att ta in uppgifter om vilket företag individen valt och därefter se till att arbetsgivarens går till respektive företag. Vidare ska valcentralen se till att de som inte väljer hamnar i icke-valsalternativet. 12 Se tabell 3 för vidare beskrivning. VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN Ett flertal faktorer påverkar storleken på tjänstepensionen och kräver pensionsspararnas ställningstaganden. Dessutom behöver spararna känna till ett antal aspekter som de inte själva kan påverka. Till exempel omförhandlas kollektivavtalen med jämna mellanrum varpå nya val måste göras. Faktorerna nedan påverkar både storleken på hur mycket som betalas in till tjänstepensionen och hur mycket som betalas ut. Vid vilken ålder tjänstepensionen börjar tjänas in och fonder inom kollektivavtalet Ömsesidig eller vinstdrivande bolagsform Förmånsbestämd eller premiebestämd pension Villkor som påverkar utbetalningen livslängdsantagande och prognosränta Kostnaden för efterlevandeskydd/återbetalningsskydd Arbetstagare som omfattas av kollektivavtal har möjlighet att välja mellan ett begränsat antal företag som ska förvalta tjänstepensionen. Företagen har i sin tur ett antal produkter att välja mellan. I första läget står valet mellan att låta pengarna hamna i icke-valsalternativet eller att aktivt välja en eller flera förvaltare. I det aktiva valet blir nästa steg att välja mellan förmånsbestämd pension eller premiebestämd pension. Steget därefter blir att välja fond. Det finns även andra val som konsumenten kan göra och som påverkar storleken Till exempel kan efterlevandeskydd väljas bort eller väljas till beroende på pensionsplan. Att välja till ett efterlevandeskydd ger en säkerhet då tjänstepensionskapitalet betalas ut till efterlevande vid dödsfall, men medför en kostnad i form av lägre pension. För att det ska bli medvetna val krävs jämförelser mellan produkterna och förståelse för hur skillnader i avgifter och andra villkor påverkar Information som på ett lättbegripligt sätt möjliggör sådana jämförelser blir därmed nödvändig. Nästa kapitel behandlar konsumenternas möjlighet att göra medvetna tjänstepensionsval. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Förändring av regelverk Solvens 2 pågår ett intensivt arbete med att införa ett europeiskt regelverk för försäkringsindustrin. Det nya regelverket benämns Solvens 2 och kommer sannolikt att träda ikraft eller 2016. Solvens 2 kommer att medföra ändringar i delar av lagstiftningen. Även innehållet i föreskrifter kommer att anpassas.13 Europeisk lagstiftning om basfakta för investeringsprodukter Europeiska kommissionen har föreslagit en förordning om basfakta för investeringsprodukter, så kallat basfaktadokument. Förslaget syftar till att konsumenten ska få information i ett lättfattligt format. De förvaltare som erbjuder investeringsprodukter ska presentera ett sådant dokument för varje produkt. Innehållet ska följa en gemensam standard för innehåll, struktur och presentation. I princip ska basfaktadokumentet innehålla all information som en normalkonsument behöver för att fatta ett välgrundat beslut om en finansiell produkt.14 Basfaktadokumentet omfattar inte tjänstepensioner. Ett fondanalysföretag har utvecklat ett nyckeltal, det så kallade Norman- beloppet, för att jämföra kostnaden för olika fonder. Nyckeltalet är uttryckt i kronor och visar den sammanlagda kostnaden av att spara i en fond . Nyckeltalet är frivilligt att använda och livförsäkringsföretagen väljer själva om de vill redovisa Norman-beloppet för tjänstepensioner.15 13Europarlamentets och rådets direktiv /138/EG om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II), Rörelsereglering för försäkring och tjänstepension, SOU 2011:68. 14Regulation of Parliament and of information documents for investment products, Europeiska kommissionen, . Kommissionen föreslår lagstiftning för att förbättra konsumentskyddet inom finansiella tjänster, Europeiska kommissionen, . 15Nytt nyckeltal, , . VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER 3Konsumenters möjlighet att göra medvetna val Enligt det konsumentpolitiska målet ska konsumenter ha möjlighet att göra aktiva och medvetna val. Detta förutsätter att konsumenterna har tillgång till information som är anpassad till deras förutsättningar och behov. Syftet med detta kapitel är att redovisa iakttagelser om konsumenternas möjligheter att göra medvetna val på tjänstepensionsområdet. Kapitlet inleds med ett avsnitt om det forskningsområde som rör konsumenters finansiella förmåga. Därefter följer en översikt av forskningen inom finansiell psykologi som beskriver hur individer fattar beslut och vad som utifrån detta är viktigt att tänka på vid utformning av finansiell information. Vidare redogörs för hur olika aktörer på marknaden uppfattar konsumenternas kunskapsnivå och behov av information på tjänstepensionsområdet. Även aktörernas syn på den information som finns tillgänglig och behov av Kapitlet avslutas med en sammanfattande bedömning av konsumenternas möjlighet att göra medvetna val på tjänstepensionsområdet. 3.1Forskningen om konsumenters finansiella förmåga Det finns ett växande forskningsområde både i och internationellt som behandlar konsumenters räknefärdighet och finansiella förmåga, så kallad financial literacy.16 Den finansiella förmågan har betydelse för hur konsumentinformation bör utformas för att fungera som beslutsunderlag. Professor vid har bedrivit omfattande internationell forskning på konsumenters finansiella förmåga, det vill säga förmågan att fatta välgrundade finansiella beslut. Forskningen visar att många individer i länder med hög ekonomisk utveckling har bristande kunskap om grundläggande finansiella begrepp. Den finansiella förmågan påverkar i sin tur individers ekonomiska beslutsfattande. Konsumenter med lägre finansiell förmåga sparar till exempel mindre och planerar mindre inför pensionen.17 16Se till exempel Lusardi och (2011), och (2012), och (2012). 17Lusardi och (2011), Lusardi och (2009). VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN har i samarbete med forskaren genomfört en svensk studie på området. Resultaten visar att många svenska hushåll, i likhet med hushåll i andra länder, har svårt att klara enkla beräkningar och svårt att förstå grundläggande finansiella begrepp. Ett exempel på en fråga som ställdes i undersökningen var: Anta att du har på ett sparkonto. Räntan är och sätts in på samma konto. Hur mycket har du på kontot ? av svenskarna svarade rätt på frågan, svarade fel och visste inte.18 Resultaten i den svenska undersökningen ligger i linje med resultaten i andra länder. Den finansiella förmågan varierar stort mellan olika befolkningsgrupper. Äldre och individer med låg inkomst eller låg utbildning, kvinnor, äldre och utrikes födda presterar i genomsnitt sämre än andra grupper. Även den yngsta åldersgruppen () presterar dåligt i undersökningen.19