prop · H003157 · 2013-06-04 00:00:00 — Regeringens proposition 2012/13:157 Anmälan enligt tjänstedirektivet av förslag till vissa kommunala föreskrifter Regeringen överlämnar denna proposition till . När statliga eller kommunala myndigheter tar fram förslag till föreskrifter eller ändrar befintliga krav som påverkar tillträdet till eller utövandet av en tjänst aktualiseras enligt direktiv /123/EG om tjänster på den inre marknaden (EU:s tjänstedirektiv) en anmälningsskyldighet i förhållande till kommissionen och övriga medlemsstater. I propositionen föreslås att lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden kompletteras med en bestämmelse som tydliggör att kommunerna är skyldiga att anmäla föreskrifter som faller under tjänstedirektivets tillämpningsområde. får ansvar för att hantera anmälningar av förslag till kommunernas föreskrifter. Myndigheten ska också bistå kommunala myndigheter med rådgivning kring anmälningsförfarandet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreslås få meddela föreskrifter om en sådan anmälan. Syftet med förslaget är att komplettera genomförandet av tjänstedirektivet. får därmed bättre genomslag på nivå genom att kommunernas ansvar klargörs. Den förväntade effekten för såväl inhemska som utländska företag är att eventuella handelshindrande regler förebyggs och en öppenhet och förutsägbarhet skapas kring regler på nivå som berör tjänsteföretagare. Lagändringen föreslås träda i kraft . 2012/13:157 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2009:1079) om tjänster på Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund och gällande rätt ............................................................... Vad behandlas i tjänstedirektivet?..................... Genomförandet i svensk rätt.............................. 4.2Vad innebär skyldigheten enligt tjänstedirektivet att eller tillfälligt tjänsteutövande......................... anmälningsskyldigheten i svensk rätt .............. Regelinventering på det kommunala området .................. Anmälningsskyldighet för kommunerna......................................... Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Anmälan enligt tjänstedirektivet av förslag till vissa kommunala föreskrifter (Ds 2012:41) ...................................................... Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den xx ........... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden. 2Förslag till lag om ändring i lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden Härigenom föreskrivs1 att det i lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden ska införas en ny paragraf, 15 a §, samt närmast före 15 a § en ny rubrik av följande lydelse. Anmälan av kommunala föreskrifter En kommun som avser att meddela föreskrifter som innehåller krav som påverkar tillträdet till eller utövandet av en tjänsteverksamhet ska anmäla förslaget till föreskrifter till den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om en sådan anmälan. Denna lag träder i kraft . 1 Jfr och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 1, Celex 32006L0123). 3 Ärendet och dess beredning Inom har departementspromemorian Anmälan enligt tjänstedirektivet av förslag till vissa kommunala föreskrifter (Ds 2012:41) utarbetats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och dess lagförslag i bilaga 2. Ärendet har initierats genom att uppmärksammat behovet av att i lag reglera kommunernas skyldighet enligt tjänstedirektivet att till Europeiska kommissionen anmäla nya krav som ska ställas i förhållande till tjänsteleverantörer. Framställningen från finns tillgänglig i i lagstiftningsärendet (UF2011/49837/UD/). Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en sammanställning över dessa finns tillgängliga i lagstiftningsärendet. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagförslaget har i allt väsentligt justerats enligt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter och förslag behandlas i avsnitt 5 och i författningskommentaren. 4 Bakgrund och gällande rätt Inom EU gäller fri rörlighet för tjänster. Enligt artikel 56 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, nedan kallat EUF-fördraget, ska inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten. Av artikel 49 i EUF- fördraget framgår vidare att inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium, inklusive inskränkningar för sådana medborgare att upprätta kontor, filialer eller dotterbolag, är förbjudna. Denna etableringsfrihet ska innefatta rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare samt rätt att bilda och driva bl.a. bolag på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare. I praktiken innebär det att företag som önskar tillhandahålla tjänster ska kunna etablera sig eller sälja sina tjänster fritt över EU-ländernas gränser. För del betyder det att svenska myndigheter och kommuner har att värna den fria tjänstehandeln i syfte att underlätta för tjänsteföretagen och deras fria Det finns dessutom en outnyttjad potential för affärsverksamhet när det gäller tjänstemarknaden. Tjänstesektorn är en motor i den europeiska ekonomin som svarar för av EU:s samlade bruttonationalprodukt (BNP). Mot denna bakgrund och i syfte att bidra till utvecklingen av en verklig inre marknad för tjänster där både företag och konsumenter kan dra full nytta av de möjligheter som finns i tjänstesektorn antogs och rådets direktiv 2006/123/EG av om tjänster på den inre marknaden (tjänstedirektivet). Vad behandlas i tjänstedirektivet? Enligt artikel 57 i EUF-fördraget ska begreppet tjänster i fördragens mening anses innefatta prestationer som normalt utförs mot ersättning, i den utsträckning de inte faller under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer. Fri rörlighet för tjänster innebär att den som tillhandahåller en tjänst tillfälligt får utöva sin verksamhet i den medlemsstat där tjänsten tillhandahålls. Den kännetecknas, till skillnad från etablering, av frånvaron av fasta bindningar till värdmedlemsstaten. Fri rörlighet för tjänster bygger, liksom etableringsfriheten, på principen Tjänstedirektivets syfte anges i artikel 1. Avsikten är att underlätta för företag att etablera sig och tillfälligt tillhandahålla tjänster på EU:s inre marknad, som en hög kvalitet på tjänsterna bibehålls. som t.ex. det straffrättsliga och arbetsrättsliga området ska inte påverkas av direktivets bestämmelser. Inte heller ska direktivet påverka medlemsstaternas frihet att i enlighet med unionsrätten definiera vad de anser vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och hur dessa tjänster bör organiseras och finansieras. Artikel 2 behandlar direktivets tillämpningsområde. tillämpligt på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat i Europeiska unionen. Europeiska ekonomiska samarbetsområdet () omfattar den inre marknaden även de tre , och Utifrån de undantag som anges i artikeln framgår motsatsvis att bl.a. följande tjänsteverksamheter omfattas: Detalj- och grossisthandel med varor och tjänster Tjänster som erbjuds av Hotell, restaurang och catering Privata hushållstjänster som t.ex. städtjänster, barnpassning eller Konsult- och it-tjänster. Vissa verksamheter undantas alltså uttryckligen från direktivets tillämpningsområde (artikel 2.2-2.3). Dessa är t.ex. tjänster som tillhandahålls av bemanningsföretag, hälso- och sjukvårdstjänster samt som erbjuds av stat, kommun eller som utförs av privata tjänsteleverantörer på uppdrag av dessa aktörer undantas från direktivets tillämpningsområde. Motsatsvis kan det alltså konstateras att barnomsorg, hemtjänst och äldreomsorg i privat regi, som inte finansieras av det allmänna, omfattas av tillämpningsområdet. Vidare innebär undantaget för s.k. ickeekonomiska tjänster av allmänt intresse att t.ex. offentligfinansierade utbildningstjänster inte omfattas av direktivets tillämpningsområde. I artikel 4 definieras en rad begrepp. Med tjänsteleverantör avses en fysisk person som är medborgare i en av EU:s medlemsstater eller en juridisk person enligt artikel 54 i EUF-fördraget och som är etablerad i en medlemsstat och som erbjuder eller tillhandahåller en tjänst. Krav definieras som skyldighet, förbud, villkor eller begränsning som föreskrivs i medlemsstaternas lagar eller andra författningar eller som följer av rättspraxis, administrativt förfarande, regler från yrkesorganisationer eller kollektiva regler som yrkessammanslutningar eller andra branschorganisationer har antagit som ett led i utövandet av sitt rättsliga oberoende. Alla organ eller instanser som i en medlemsstat har till uppgift att kontrollera eller reglera tjänsteverksamheter, särskilt administrativa myndigheter, inbegripet domstolar som agerar som sådana, yrkesorganisationer eller de yrkessammanslutningar eller andra branschorganisationer som inom ramen för sitt rättsliga oberoende kollektivt reglerar möjligheten att få tillträde till och utöva tjänsteverksamhet, definieras som behörig myndighet. En viktig utgångspunkt i tjänstedirektivet är att säkerställa att tjänsteleverantörer på ett enklare sätt ska kunna utnyttja de allmänna principerna om etableringsfrihet och fri rörlighet för tjänsteverksamhet. Bestämmelserna om etableringsfrihet i artiklarna 915 reglerar i vilka fall medlemsstaterna får kräva tillstånd för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet samt villkor och varaktighet för sådana tillstånd. Bl.a anges att tillståndsförfaranden ska grundas på kriterier som hindrar de behöriga myndigheterna från att göra en godtycklig bedömning. I artikel 14 anges en lista över otillåtna krav som inte får ställas i förhållande till en tjänsteleverantör och i artikel 15 behandlas sådana nationella krav som ska utvärderas av medlemsstaterna. När det vidare gäller gränsöverskridande tjänsteverksamhet som utförs tillfälligt följer det av artikel 16 en rätt att på tillfällig basis tillhandahålla tjänster över gränserna i en annan medlemsstat än den där tjänsteleverantören är etablerad. Principen innebär att medlemsstaten där tjänsten tillhandahålls ska garantera rätten att fritt få tillträde till och utöva tjänsteverksamhet inom dess territorium. Eventuella krav som ändå ställs i förhållande till utländska tjänsteleverantörer måste uppfylla principen om ickediskriminering, vara motiverade med hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet, skydd för folkhälsan eller miljöskydd samt vara proportionerliga. I artikel 17 nämns några ytterligare tjänsteverksamheter som dock undantas från denna princip. Det handlar t.ex. om -hantering av avloppsvatten Med hänsyn till nämnda verksamheters karaktär torde flertalet av dessa utföras av företag som avser att etablera sig i , snarare än att utföra verksamheten på tillfällig basis. Om så är fallet omfattas dessa tjänsteverksamheter i regel av tjänstedirektivets bestämmelser. Medlemsstaterna ska enligt direktivet vidta olika åtgärder som syftar till att undanröja tung och onödig byråkrati, förenkla administrationen när det gäller t.ex. tillståndsgivning för tjänsteverksamhet samt stärka tjänstemottagarnas rättigheter och samarbetet myndigheter emellan. Direktivet innehåller också skyldigheter för tjänsteföretagen att lämna information om innehållet i sina tjänster. Vidare har ett elektroniskt system för administrativt samarbete (, ) utvecklats för att underlätta kommunikationen mellan EU-ländernas förvaltningar. elektroniskt verktyg som används till stöd för medlemsstaternas informationsutbyte i samarbetet kring tillämpningen av bl.a. 4.1.2 Genomförandet i svensk rätt Enligt den svenska regeringsformen garanteras den fria rätten att driva näring eller utöva yrke. har således en i princip grundlagsstadgad näringsfrihet. Grundlagsbestämmelsen innebär alltså att det, som huvudregel, inte får förekomma några hinder mot att bedriva verksamhet, oavsett om detta gäller etablering eller fri rörlighet på tillfällig basis. Principen om fri rörlighet för tjänster är grundläggande för att förverkliga en inre marknad och kommer till uttryck i EUF-fördragets artikel 56. Av förarbetena till lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen och till grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i framgår bl.a. att myndigheter är skyldiga att ge företräde, att följa EU-rättsliga normer (mål C- 26/62, en Loos, 1963, s. 1, svensk specialutgåva, volym 1, s. 161) och att åsidosätta nationella regler som strider mot (prop. 1993/1994:114 och prop. 1994/95:19). Kommuner omfattas också av på samma sätt som en regional eller statlig myndighet. Tjänstedirektivet genomförs i svensk rätt genom lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden och förordningen (2009:1078) om tjänster på den inre marknaden. Inför genomförandet av tjänstedirektivet gjordes en omfattande regelinventering av de svenska bestämmelser som föll under tjänstedirektivets tillämpningsområde. har varje departement bedömt, under sitt ansvarsområde, vilka nationella bestämmelser som faller inom respektive utanför tjänstedirektivets tillämpningsområde. I de fall bestämmelser har ansetts omfattas av direktivet, har departementen utvecklat varför dessa bedömts vara förenliga respektive oförenliga med direktivet. I de sistnämnda fallen har den aktuella bestämmelsen anpassats för att stå i överensstämmelse med tjänstedirektivet. Motsvarande genomlysning har skett hos statliga myndigheter. Samtliga författningsändringar samt en utförlig redogörelse av det svenska genomförandet av tjänstedirektivet finns behandlade i proposition 2008/09:187 om genomförande av tjänstedirektivet. Utöver nämnda kombination av en horisontell lag och förordning samt anpassning av svensk sektorslagstiftning har också vissa obligatoriska administrativa och tekniska arrangemang inrättats. 2012/13:157 och har gemensamt, på regeringens uppdrag, etablerat en webbaserad e-förvaltningsportal (/eugo) som ska fungera som kontaktpunkt för tjänstetillhandahållare, med tillhörande servicefunktion. Genom denna gemensamma kontaktpunkt ska en utländsk tjänsteleverantör kunna få information om bland annat vilka krav som ställs för att få tillträde till den svenska tjänstemarknaden. Tjänsteleverantören ska också kunna fullgöra alla ansökningar om tillstånd och registreringar m.m. som krävs för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet i . Alla sådana formaliteter ska kunna ske enkelt, på distans och på elektronisk väg via kontaktpunkten. Den svenska servicefunktionen kan nås via telefon eller e-post. som tjänstemottagare kan vända sig till kontaktpunkten. har också, som regeringens expertmyndighet för inre marknadsfrågor, fått ansvaret för det elektroniska informationssystemet . Detta ansvar innebär en samordnande roll i och inbegriper bland annat registrering av svenska myndigheter i IMI- systemet. På regeringens uppdrag har även tagit fram en vägledning för de svenska kommunernas regelöversyn i anledning av tjänstedirektivet. Vägledningen syftar till att fungera som ett stöd för kommunerna att se över sina regler och se till att dessa inte strider mot tjänstelagen och tjänstedirektivet. 4.2Vad innebär skyldigheten enligt tjänstedirektivet att anmäla krav? I artiklarna 15.7 och 39.5 andra stycket i tjänstedirektivet finns bestämmelser om en skyldighet att anmäla författningsförslag och krav till kommissionen när dessa faller inom direktivets tillämpningsområde och omfattas av anmälningsplikt. Denna skyldighet syftar till att säkerställa att nya eller förändrade krav för att bedriva tjänsteverksamhet som medlemsstaterna inför i lag eller annan författning är förenliga med direktivets bestämmelser. På så sätt förebyggs eventuella oförenligheter genom att nya regler aviseras på förhand och andra medlemsstater och kommissionen har möjlighet att reagera mot regler som kan komma att försvåra tjänstehandeln. Ett sådant förfarande bedöms öka den rättsliga öppenheten och förutsägbarheten för tjänsteföretagare. Anmälningsskyldighet enligt tjänstedirektivet aktualiseras vid förslag som innehåller krav som påverkar tillträdet till eller utövandet av en tjänst i direktivets mening. Enligt skäl 9 i direktivet avses med detta bestämmelser som särskilt reglerar eller särskilt påverkar tjänsteverksamheten. Anmälningsplikten tar således inte sikte på sådana bestämmelser som exempelvis vägtrafikbestämmelser eller byggstandarder vilka gäller lika för alla, dvs. som måste följas av tjänsteleverantörer vid utövandet av deras ekonomiska verksamhet på samma sätt som dessa bestämmelser måste följas av enskilda som agerar i egenskap av privatpersoner. Det finns också ett flertal områden som undantas från tjänstedirektivets bestämmelser (artiklarna 13 och 17) och som då inte heller omfattas av anmälningsskyldigheten. Rent praktiskt går det till så att medlemsstaternas myndigheter översänder alla anmälningspliktiga förslag till förändringar till kommissionen, som i sin tur underrättar övriga medlemsstater om de översända förslagen till nya eller förändrade krav som berörs av När det gäller förslag som rör den fria etableringsrätten ska kommissionen från mottagandet av författningsförslag bedöma om de nya kraven som föreslås från medlemsstaten i fråga är förenliga med . kommissionen då fatta ett beslut om att begära att den aktuella medlemsstaten avstår från att anta de anmälda föreskrifterna eller Till skillnad från vad som gäller på varuområdet får de anmälda reglerna antas utan att kommissionens reaktion på anmälan Om ett förslag innehåller nya krav, eller förändringar av befintliga krav, som är tillämpliga på tjänsteleverantörer som är etablerade i ett annat land inom EU/EES och som vill tillhandahålla tjänster i utan att etablera sig här, ska detta anmälas enligt artikel 39.5 andra stycket i tjänstedirektivet. Anmälningarna enligt artikel 39.5 kommer att ligga till grund för årliga analyser och riktlinjer när det gäller tillämpningen av aktuella bestämmelser inom ramen för tjänstedirektivet. 4.2.1 Anmälningsskyldighet vid nyetablering eller tillfälligt tjänsteutövande Tjänstedirektivet gör skillnad mellan vad som ska anmälas när ett tjänsteföretag avser att nyetablera sig i medlemsstaten eller när det handlar om tjänsteverksamhet på tillfällig basis. Alla förslag till nya lagar, förordningar eller andra föreskrifter som innehåller krav som är tillämpliga på tjänsteleverantörer, med avsikt att etablera sig i , ska anmälas enligt artikel 15.7, förutsatt att dessa krav faller inom någon av de kategorier som anges i artikel 15.2 i tjänstedirektivet. Dessa kategorier är: a)Kvantitativa eller geografiska begränsningar, särskilt i form av begränsningar knutna till folkmängd eller geografiska avstånd mellan olika tjänsteleverantörer b)Skyldighet för tjänsteleverantören att ha en viss juridisk form c)Krav som rör företagets kapitalinnehav d)Krav som innebär att endast vissa tjänsteleverantörer på grund av verksamhetens särskilda karaktär får starta tjänsteverksamheten i fråga, med undantag för krav rörande områden som omfattas av direktiv (2005/36/EG) eller sådana krav som föreskrivs i andra gemenskapsinstrument e)Förbud mot flera etableringar inom samma stats territorium f)Krav på minsta antal anställda g) Fasta minimi- och/eller maximiavgifter som tjänsteleverantören . 2012/13:157 måste tillämpa h)Skyldighet för tjänsteleverantören att vid sidan av sin tjänst tillhandahålla andra specifika tjänster. Anmälningsskyldighet vid tillfälligt tillhandahållande av tjänster När det gäller tillfälligt tillhandahållande av tjänster över gränserna omfattar anmälningsplikten inte sådana tjänster och områden som anges i artikel 17 i direktivet, t.ex. vissa tjänster inom post- och elsektorn, avfallshantering och verksamhet som består i rättslig indrivning av fordringar. 4.2.2Genomförandet av anmälningsskyldigheten i svensk rätt Anmälningsskyldigheten enligt tjänstedirektivet har genomförts i förordningen (2009:1078) om tjänster på den inre marknaden. Enligt 2 § i förordningen ska en statlig behörig myndighet som avser att fatta beslut om krav som avses i artiklarna 15.7 och 39.5 andra stycket i tjänstedirektivet anmäla förslaget till och ange skälen till kraven. ska sedan anmäla förslagen till kommissionen. När det gäller förslag till lag eller förordning beslutar om anmälan till . Någon särskild anmälningsskyldighet när det gäller kommuner har alltså inte införts. I propositionen Genomförande av tjänstedirektivet (prop. 2008/09:187 s. 72) konstaterade dock regeringen att direktivets bestämmelser gäller oavsett om kraven ställs på statlig eller nivå och att det följer av skyldigheter enligt tjänstedirektivet att även kommuner måste verka för att direktivets krav får genomslag i . Beslutsfattande funktioner ska därför säkerställa att direktivet efterlevs. Avslutningsvis hänvisade regeringen till den av Kommuner och Landsting inledda, men vid tiden för genomförandearbetet inte avslutade, inventering av de cirkulär och underlag för lokala bedömningar som skickats ut till kommunerna samt en påbörjad översyn av de mallar som används. Ytterligare regelinventering på detta område behövde således göras. Enligt 20 § förordningen (1996:1515) med instruktion för ska anmäla förslag till författningar i enlighet med de informationsförfaranden som följer av det svenska medlemskapet i EU. När det gäller anmälningsskyldigheten enligt tjänstedirektivets bestämmelser gäller istället enligt 2 § förordningen (2009:1078) om tjänster på den inre marknaden att eller den behöriga myndigheten uppdrar till att i sin tur anmäla förslaget till kommissionen. anmäler därefter förslaget till kommissionen enligt en särskild mall som tillhandahålls av kommissionen. När anmälan ska skickas via uppdrar berört departement eller statlig myndighet skriftligen till att anmäla den nya bestämmelsen till kommissionen. uppdraget ska en sammanfattning av det väsentliga innehållet i förslaget finnas samt vilken typ av tjänst det är som avses. redogörelse av skälen bakom de anmälningspliktiga kraven, samt en detaljerad motivering till varför dessa är icke-diskriminerande, nödvändiga samt proportionerliga finnas med. Det ska också framgå enligt vilken artikel förslaget ska anmälas, dvs. artikel 15.7 och/eller artikel 39.5, samt i förekommande fall vilken kategori i artikel 15.2 som Om ett krav ska anmälas enligt såväl artikel 15.7 som artikel 39.5 ska också detta anges. särskilda elektroniska blanketter för respektive förfarande. sammanhang markeras särskilt om båda anmälningsplikterna är aktuella. Ingen översättning krävs utan anmälningarna av författningsförslag, innehåll samt motivering görs på svenska. Enligt 3 § förordningen (2009:1078) om tjänster på den inre marknaden är skyldigt att underrätta Regerings- kansliet och om svenska anmälningar. underrättas syftar till att underlätta uppdatering av information till den gemensamma kontaktpunkten. tjänstetillhandahållare från andra EU-länder ska få kännedom om nya eller ändrade föreskrifter för viss tjänsteverksamhet på nivå gäller en motsvarande informationsskyldighet i förhållande till även för kommunala myndigheter. skyldigt att, , underrätta , och den behöriga myndigheten om beslut som fattats av kommissionen i fråga om svenska anmälningar. också underrätta om alla beslut från kommissionen som rör andra medlemsstaters anmälningar. Delegation på det kommunala området