prop · H003143 · 2013-04-05 00:00:00 — Som exempel på olyckor och tillbud, som inte ses som tillräckligt allvarliga och därför inte behöver anmälas till , nämns enklare sårskada som medför mindre blödning, stukning, sträckning av leder och muskler i armar och ben, konflikter på arbetsplatsen som inte innefattar våld eller hot om våld och att någon snubblar eller halkar utan att skadas och utan att man kan se några allvarligt komplicerande omständigheter i övrigt. Det kan således konstateras att vissa bedömningar av inte helt okomplicerad karaktär behöver göras för att ta ställning till om en överträdelse skett av bestämmelsen om anmälningsskyldighet. Det kan därför inte anses finnas någon presumtion för att överträdelse inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Detta talar enligt regeringens uppfattning starkt för att sanktionsavgift inte är en lämplig sanktion för överträdelsen. Regeringen bedömer att bestämmelsen inte effektivt kan genomdrivas enbart genom möjlighet att meddela föreläggande och förbud. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen om skyldighet att anmäla olycksfall och allvarliga tillbud ska följas av straffsanktion även fortsättningsvis. I likhet med utredningen anser regeringen att bestämmelsen bör framgå av arbetsmiljölagen i stället för arbetsmiljöförordningen. Regeringens bedömning: Straffsanktionen för överträdelser av regler i arbetstidslagen om sammanlagd arbetstid enligt 10 b §, besked om arbetstidens och jourtidens förläggning enligt 12 §, raster enligt 15 och 16 §, om förande av anteckningar om jourtid, övertid och mertid enligt 11 § och föreskrifter meddelade med stöd av 11 § bör inte tas bort. Straffsanktionen för överträdelser av regler om raster i 17 och 15 § lagen om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik bör inte heller tas bort. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslog att straffsanktionen för dessa överträdelser skulle tas bort och att reglerna skulle genomdrivas enbart med föreläggande och förbud. Utredningens förslag omfattar även lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete. Remissinstanserna: och , anser att 11 § arbetstidslagen, som utredningen föreslår ska genomdrivas med enbart föreläggande eller förbud, bör kopplas till sanktionsavgift. LO anser att de bestämmelser i arbetstidslagen som har straffsanktion, och som inte av utredningen föreslås kopplas till sanktionsavgift, bör behålla straffsanktionen. , Kommuner och Landsting, Företagarna, , och välkomnar utredningens förslag att ta bort straffsanktioner. Skälen för regeringens bedömning: Reglerna i arbetstidslagstiftningen har generellt sett en formell karaktär. I denna lagstiftning saknas i princip det behov av precisering på den enskilda arbetsplatsen, som utmärker de regler på arbetsmiljöområdet som genomdrivs med enbart föreläggande eller förbud. Ett undantag på arbetstidsområdet är bestämmelsen om pauser i 17 § arbetstidslagen, som saknar direkt sanktion. De arbetstidsregler där överträdelsen kan uttryckas så att arbete utförts i strid med reglerna lämpar sig som utredningen anfört för sanktionsavgift, se vidare avsnitt 5.4. För de regler som det nu är fråga om, delar regeringen principiella syn att genomdrivande med enbart föreläggande eller förbud inte torde vara tillräckligt effektivt. Bestämmelsen om sammanlagd arbetstid i 10 b § arbetstidslagen skulle visserligen kunna uttryckas och därmed vara lämplig för sanktionsavgift. Det saknas dock beredningsunderlag för att i detta lagstiftningsärende föreslå sanktionsavgift för denna bestämmelse. Regeringen föreslår mot denna bakgrund ingen ändring i de befintliga bestämmelserna om straffsanktion för de regler i arbetstidslagarna där det inte föreslås sanktionsavgift. överträdelse skett eller inte och att föreskrifter med stöd av ovan angivna Prop. 2012/13:143 bestämmelser motsvarade detta krav. avgränsas till sådana föreskrifter där det förelåg en klar presumtion för att överträdelser inte förekommer annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet inom det berörda företaget. Regeringen anser att detta bör tjäna som utgångspunkt även nu och att det finns skäl att på nytt överväga vilka regler i arbetsmiljölagen som ska kunna följas av sanktionsavgift. Utredningen har föreslagit att föreskrifter med stöd av bemyndigandena i 4 kap. 18 §§ ska kunna följas av sanktionsavgift. Dessa bemyndiganden är utformade så att de ger ett tämligen vidsträckt utrymme för föreskrifter med olikartat innehåll. Utredningen har vidare föreslagit ett nytt bemyndigande i 4 kap. 1 § andra stycket som gäller skyddsanordningar mot fallrisk och som ger möjlighet att föreskriva om sanktionsavgift. Föreskrifter enligt 4 kap. 9 § och 10 §§ ska enligt förslaget, liksom , sakna direkta sanktioner. I det följande redovisas en bedömning av i vad mån sanktionsavgifter bör ersätta straff i föreskrifter enligt bemyndigandena i fjärde kapitlet arbetsmiljölagen. Föreskrifter som har meddelats med stöd av 4 kap. 1, 2, 3 eller 8 § första stycket arbetsmiljölagen Med stöd av 4 kap. 1 § arbetsmiljölagen meddelas föreskrifter om produktkontroll, produktinformation och användning av tekniska anordningar och farliga ämnen. Enligt 4 kap. 2 § får föreskrifter meddelas om tillståndsprövning beträffande arbetsprocesser, arbetsmetoder och anläggningar samt även beträffande användning eller överlåtelse av tekniska anordningar eller farliga ämnen. I stället för tillståndsprövning kan förfarande grundat på godkännande eller annat bevis om överensstämmelse med gällande krav föreskrivas. Föreskrifter som meddelas med stöd av 4 kap. 3 § är av tre olika slag. Enligt första punkten i första stycket får arbetsmiljöverket meddela föreskrifter med krav på att arbetsgivare för förteckningar över maskiner och teknisk utrustning eller farliga ämnen som används i verksamheten. Enligt andra punkten får meddela föreskrifter med krav på att arbetsgivare ska föra ett s.k. expositionsregister, ett register över arbetstagare som utsätts för exposition som kan medföra ohälsa. Enligt 4 kap. 3 § andra stycket får meddela föreskrifter om undersökning av skyddsförhållandena i visst slag av verksamhet och om installation av tekniska anordningar. Med stöd av i 4 kap. 8 § första stycket får meddela föreskrifter om förhandsanmälan, anmälan av uppgift eller förvaring av handlingar och viss annan uppgiftslämning till tillsynsmyndigheten. I betänkandet finns en närmare redovisning de föreskrifter som avses. För den grupp föreskrifter som nämnts kan alltså föreskriva sanktionsavgift. Om sanktionsavgift inte har föreskrivits, leder överträdelserna till straffsanktion enligt 8 kap 2 §. Regeringen har redan tidigare ansett att denna grupp av föreskrifter är väl lämpade för ett system med sanktionsavgift. Det kan på goda grunder 2012/13:143 antas att fler överträdelser av reglerna kan beivras om fler föreskrifter leder till sanktionsavgift i stället för straff. Ett effektivt utnyttjande av rättsväsendets resurser talar också för att en överträdelse av dessa föreskrifter ska leda till sanktionsavgift och inte till straff. Även om det, som LO påpekat, inte ska underskattas att straffet har en stark handlingsdirigerande verkan, anser regeringen att ett väl fungerande system med sanktionsavgifter där överträdelser beivras snabbt också påverkar handlandet på arbetsmiljöområdet. Med hänsyn till att en god arbetsmiljö gynnas av att sanktionssystemet på arbetsmiljöområdet är förutsebart, anser regeringen att straff för överträdelse av de nu aktuella reglerna bör upphävas och att dessa överträdelser i stället ska kunna leda till sanktionsavgift när anser det lämpligt. Föreskrifter utfärdade med stöd av 4 kap. 47§§ och 8 § andra stycket arbetsmiljölagen Med stöd av 4 kap. 4 § arbetsmiljölagen meddelas föreskrifter om allmänt förbud mot att använda vissa slag av maskiner eller annan teknisk utrustning, kemiska produkter, arbetsprocesser eller arbetsmetoder som kan medföra så stora risker för de anställda att de över huvud taget inte bör få användas. Föreskrifter enligt 4 kap. 5 § gäller skyldighet för arbetsgivaren att ordna läkarundersökning av de anställda om ett visst slag av arbete innebär risk för ohälsa eller olycksfall eller förbud att sysselsätta någon i arbete som bör undvikas enligt vad som framkommit vid undersökningen. Med stöd av 4 kap. 6 § meddelas föreskrifter om förbud mot att visst arbete utförs av vissa grupper av arbetstagare som arbetet medför en särskild risk för. Enligt 4 kap. 7 § kan meddela föreskrifter om att det ska föras register vid läkarundersökningar. Av 4 kap. 8 § andra stycket följer att föreskrifter kan meddelas om upprättande av handlingar, bl.a. arbetsmiljöplan vid byggnadsarbete. Överträdelser av den grupp föreskrifter som nämnts är direkt straffsanktionerade med stöd av 8 kap. 2 § arbetsmiljölagen. Det är regeringens uppfattning att sanktionsavgift är en lämplig alternativ sanktion till straff på områden där det sällan råder tveksamhet om regelns innebörd i det enskilda fallet och där regelöverträdelser är förhållandevis lätta att konstatera. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att de nu nämnda föreskrifterna uppfyller de kriterier som ska gälla för sanktionsavgift och att de därmed lämpar sig väl för sådan. Då sanktionsavgiften kommer att ha en preventiv effekt i likhet med vad som gäller för straff, så saknas skäl att behålla straffsanktionen som alternativ till sanktionsavgift. Regeringen föreslår därför att sanktionsavgift ska ersätta straff vid överträdelser av de föreskrifter som utfärdar med stöd av dessa lagrum. När det gäller föreskrifter om att arbetsmiljöplan vid byggnadsarbete och annan dokumentation ska upprättas, bör framhållas att en bedömning av om en överträdelse har skett i huvudsak tar sikte på att viss dokumentation faktiskt har upprättats. dokumentationens kvalitet eller ändamålsenlighet är inte avgörande vid Prop. 2012/13:143 bedömning av överträdelser av dessa föreskrifter. har anfört att föreskrifterna om sanktionsavgifter måste vara så klart utformade att de inte kan misstolkas. Regeringen instämmer i detta påpekande, som också bör gälla för alla föreskrifter som tillsynsmyndigheten utfärdar. Om en alltför otydlig föreskrift kopplas till sanktionsavgift kan det resultera i att en domstol i enskilda fall inte beslutar att sanktionsavgift ska tas ut. Det ska också framhållas att när det t.ex. gäller skyldighet att upprätta arbetsmiljöplan, kan använda föreläggande med vite för att få till stånd ett upprättande av arbetsmiljöplan i de fall där detta bedöms som mer ändamålsenligt än att ta ut en sanktionsavgift eller då en precisering av planens innehåll behövs. Regeringen anser att det inte heller beträffande dessa föreskrifter finns anledning att låta välja mellan sanktionsavgift och straff för föreskrifterna. Sanktionsavgiften ska därför ersätta straff för dessa föreskrifter. Föreskrifter om skyddsanordningar mot fall Utredningen föreslår att det i arbetsmiljölagen ska införas en ny bestämmelse med ett bemyndigande att utfärda föreskrifter om skydd från fall till lägre nivå. Sådana föreskrifter meddelas med stöd av 4 kap. 10 § arbetsmiljölagen. Regeringen delar utredningens uppfattning att föreskrifter av detta slag kan ha ett tydligt och lättolkat innehåll och är lämpliga för sanktionsavgift. Föreskrifter som meddelas med stöd av detta bemyndigande ska således kunna följas av sanktionsavgift, men inte straff, och en ny bestämmelse om detta bör införas i lagens fjärde kapitel. Föreskrifter med stöd av 4 kap. 9 och 10 §§ arbetsmiljölagen bör inte kunna leda till sanktionsavgift Utredningen anser att föreskrifter som meddelas med stöd av 4 kap. 9 § arbetsmiljölagen, som avser skyldighet för läkare att göra anmälan om sjukdom som kan ha samband med arbete, inte lämpar sig för sanktionsavgifter. Med hänsyn till att en sådan anmälan föregås av en skönsmässig bedömning kan det, enligt regeringens uppfattning, inte anses helt lätt att avgöra om en överträdelse har begåtts eller inte. Som utredningen föreslagit bör en överträdelse av en sådan föreskrift inte leda till sanktionsavgift. De föreskrifter som meddelar med stöd av 4 kap. 10 § är av skilda slag. Vissa föreskrifter kan vara sådana att de i och för sig är lämpliga för sanktionsavgift, medan andra förutsätter precisering i det enskilda fallet och därför inte är det. Med hänsyn till att sanktionsavgifter bör införas endast på ett väl avgränsat område, instämmer regeringen i utredningens bedömning att sanktionsavgift inte bör kunna föreskrivas med stöd av det angivna lagrummet. Vid tillämpning av de aktuella reglerna, torde det i normalfallet Prop. 2012/13:143 inte råda någon tvekan om vilken avgift som ska utgå vid överträdelse. Att en bedömning i vissa fall behöver göras för att avgöra om en viss regel är tillämplig, strider enligt regeringens uppfattning inte mot de nämnda allmänna principerna. I de flesta fall torde rättspraxis kunna ge vägledning om när undantagen från huvudregeln i de aktuella bestämmelserna är tillämpliga. Regeringen anser mot denna bakgrund att de bestämmelser där utredningen föreslagit sanktionsavgift lämpar sig för denna form av sanktion. När det gäller övriga straffsanktionerade regler saknas beredningsunderlag för att nu överväga sanktionsavgifter. Rätten till skadestånd enligt 20 § lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete Enligt 20 § lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete ska en arbetsgivare som åsidosätter sina förpliktelser enligt lagen till arbetstagaren betala lön, andra anställningsförmåner och ersättning för skada som uppkommer. Utredningen har föreslagit att skadeståndsskyldigheten inte ska gälla för åsidosättande av föreskrifter som reglerar arbetstid, som ska leda till sanktionsavgift. I syfte att skapa enhetliga regler på arbetstidsområdet bör skadeståndsskyldigheten begränsas på det sätt utredningen har föreslagit. För de föreskrifter som reglerar arbetstid ska sanktionsavgift gälla enligt vad som föreslagits ovan. Regeringens förslag: Genom föreskrift i arbetsmiljölagen ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att föreskriva om sanktionsavgift i de fall sådan ska kunna förekomma. Regleringen av sanktionsavgifter på arbetstidsområdet ska framgå av respektive lag på området. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget i arbetsmiljölagen avstyrker , , Kommuner och Landsting, Företagarna, och förslaget, medan LO och TCO tillstyrker. Ingen av remissinstanserna har berört frågan på arbetstidsområdet. Skälen för regeringens förslag Arbetsmiljölagen en ramlag med behov av ändamålsenliga sanktioner Arbetsmiljölagen är, som nämnts tidigare, en utpräglad ramlag. har genom bemyndiganden i lagen fått en långtgående befogenhet att meddela närmare föreskrifter om arbetsmiljöns beskaffenhet och de allmänna skyldigheter i fråga om arbetsmiljön som behövs för att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet. De krav som bör ställas på arbetsmiljön kan se mycket olika ut i olika verksamheter och branscher. Det ställs också stora krav på flexibilitet när verksamheter förändras. Det är vidare av stor vikt att reglerna utformas så att de passar in i skilda verksamheter, vilket ställer stora krav på ingående sakkunskap hos regelgivaren. Det är mot denna bakgrund arbetsmiljölagens karaktär av ramlag, ska ses. Förhållandena i arbetslivet är alltför skiftande för att det ska vara lämpligt med en detaljerad lagreglering angående arbetsmiljön. En sådan lösning motverkar också den flexibilitet som är önskvärd inom regelverket. När sanktionsavgifter infördes på arbetsmiljöområdet preciserades mot den här bakgrunden att ramarna skulle anges i arbetsmiljölagen, medan det överläts till att bestämma i vilka fall sanktionsavgift skulle införas och hur beloppet skulle beräknas för varje typ av överträdelse. Om inte väljer sanktionsavgift för överträdelse av en viss föreskrift inträder ett straffansvar för överträdelsen. Utredningen har föreslagit att de nya sanktionsavgifterna ska regleras på i huvudsak samma sätt, med undantag för att om inte väljer sanktionsavgift för överträdelse av en viss föreskrift, så kan den föreskriften genomdrivas enbart med hjälp av förelägganden eller förbud. Företagarna har i sitt remissvar anfört att ska fråntas rätten att utfärda föreskrifter om sanktioner. Företagarna anser att avgifts- och sanktionsbestämmelserna ska beslutas av efter att varje fråga har utretts på sedvanligt sätt. Regleringen bör alltså, enligt Företagarnas uppfattning, vara i form av lag och denna normgivningsrätt ska inte gå att delegera till regeringen eller förvaltningsmyndighet. Denna fråga har berörts även i tidigare lagstiftningsärenden angående arbetsmiljölagen. Vid behandlingen av den lagrådsremiss som låg till grund för propositionen 2007/08:65 Genomförande av det nya maskindirektivet, m.m., berörde Lagrådet frågan om det är lämpligt att straffsanktionerade bestämmelser utfärdas av med hänsyn till att Lagrådet då inte kan genomföra någon granskning av straffbestämmelsernas utformning. Lagrådet framhöll att det ofta har anledning att påpeka att förslag till lagbestämmelser, vilkas överträdande kan medföra straff, bör omarbetas så att det klart framgår under vilka förutsättningar den enskilda begår brott och att någon sådan granskning inte kunde göras på grund av den valda lagstiftningsmetoden. Regeringen instämde i och för sig i Lagrådets synpunkter att det kan finnas problem med att genom normgivningsbemyndiganden överlåta en stor del av den närmare regleringen till en förvaltningsmyndighet. Mot bakgrund av att de materiella reglerna på arbetsmiljöområdet i stor utsträckning redan var beslutade av förvaltningsmyndighet ansåg regeringen dock att det fanns tillräckliga skäl för att behålla den lagstiftningsmetod som gäller enligt arbetsmiljölagen. Regeringen anser inte att det nu finns skäl att ändra denna ordning. Med regeringens förslag inskränks dock bemyndigande att utfärda straffsanktionerade föreskrifter till att enbart gälla föreskrifter om underårigas arbete enligt 5 kap. arbetsmiljölagen. Enligt regeringens förslag får möjlighet att inom den ram som anges i 4 kap. 18 §§ välja om en föreskrift ska leda till sanktionsavgift eller om den ska genomdrivas enbart med föreläggande alternativt förbud. , och Kommuner och Landsting har invänt mot att ska få en sådan valfrihet, eftersom de anser att verkets befogenheter blir alltför långtgående och att det minskar förutsebarheten på området för arbetsgivarna. De föreskrifter som har utfärdat med stöd av 4 kap. 18 §§ är enligt regeringens uppfattning så gott som undantagslöst av den karaktären att de passar för sanktionsavgifter. Regeringen anser att förutsebarheten för arbetsgivarna i viss utsträckning ökar eftersom den enda direkta sanktionen som kan följa vid överträdelser av dessa föreskrifter är sanktionsavgift. Straffet kommer inte att utgöra ett alternativ som direkt sanktion. Beträffande frågan om att ska avgöra vilka föreskrifter som ska förenas med sanktionsavgift gör regeringen följande överväganden. Inom arbetsmiljöområdet används i de flesta fall förelägganden och förbud för att åstadkomma en rättelse när någon brist i arbetsmiljön upptäcks. Denna sanktionsform är mest ändamålsenlig när det behövs en precisering av kravet med hänsyn till förhållandena på den enskilda arbetsplatsen. Det främsta skälet är att en konkretisering av kraven i ett enskilt fall ofta behövs, eftersom förhållandena i arbetslivet är så skiftande. Regeringen anser att den valfrihet som har är viktig för att sanktionen ska kunna anpassas till vad som är lämpligt med hänsyn till innehållet i den enskilda föreskriften. Föreskriftens utformning bör således vara avgörande för om sanktionsavgift ska föreskrivas eller inte. För det fall föreskriften inte uppfyller de grundläggande krav som angetts i avsnitt 5.1 och därmed inte lämpar sig för sanktionsavgift bör den genomdrivas enbart genom föreläggande och förbud. Ett alternativ till den nu förespråkade lösningen skulle vara att precisera och begränsa bemyndigandena i de angivna lagrummen och där ange mera detaljerat vilka föreskrifter som skulle förenas med sanktionsavgift. Detta skulle enligt regeringens bedömning i praktiken kunna leda till att utrymmet för direkta sanktioner blir snävare, även i situationer där sådana skulle ha varit ändamålsenliga och lämpliga. Med hänsyn till hur regelsystemet på arbetsmiljöområdet således är utformat, är det regeringens uppfattning att det knappast är möjligt att i lagen närmare precisera i vilka fall sanktionsavgift ska utgå. bör därför även fortsättningsvis få bestämma i vilka fall en föreskrift ska följas av sanktionsavgift. Området där det ska vara möjligt att föreskriva sanktionsavgift måste dock liksom vara angivet i arbetsmiljölagen. Det är regeringens uppfattning att denna förutsättning är uppfylld i det förslag som lämnas. Utredningen har uppmärksammat att i vissa fall har meddelat föreskrifter med stöd av 4 kap. 10 § trots att de formellt faller under ett bemyndigande i 4 kap. 18 §§. Syftet har varit att härigenom undvika straffsanktion. Enligt regeringens förslag ska motsvarande föreskrifter fortsättningsvis utfärdas enligt tillämpligt bemyndigande i 4 kap. 8 §. De principer som tillämpats av för att avgöra om en föreskrift ska leda till en sanktion eller genomdrivas med föreläggande eller förbud, bör enligt regeringens uppfattning vara vägledande även i fortsättningen. 2012/13:143 Regeringen föreslår således att , inom den ram lagen ger i form av ett bemyndigande att meddela föreskrifter, bör ha valmöjlighet att utifrån varje enskild föreskrift och dess utformning bestämma om en överträdelse ska leda till sanktionsavgift eller om den ska genomdrivas enbart med föreläggande eller förbud. De lagar som reglerar arbetstid har inte i lika stor utsträckning karaktären av ramlagar som arbetsmiljölagen. Kraven anges direkt i respektive lag. De regler som är straffsanktionerade framgår också av lagen. Även på detta område finns enligt regeringens mening samma behov av ett effektivare sanktionssystem som när det gäller arbetsmiljölagen. I motsats till vad som gäller arbetsmiljölagen bör det dock inte överlämnas åt tillsynsmyndigheten att utforma de avgiftssanktionerade reglerna och ange hur avgiften ska beräknas. Det bör i stället, liksom , framgå av var och en av de aktuella lagarna hur avgiften ska beräknas och vilka bestämmelser i lagen som är knutna till sanktionsavgift. Där ska också framgå på vilket sätt sanktionsavgifterna ska beräknas. har också på detta område möjlighet att utfärda de förelägganden och förbud som behövs för att genomdriva de krav som lagen ställer. Denna möjlighet bör finnas kvar vid sidan av sanktionsavgifterna av samma skäl som regeringen anfört beträffande arbetsmiljöområdet. taxeringslagen (1990:324). Om det finns ett särskilt författningsstöd kan vite dock riktas mot staten. Ett exempel på en sådan bestämmelse finns i 4 kap. 5 § diskrimineringslagen (2008:567). Regeringen uttalade i förarbetena till den tidigare lagen (1999:130) om diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning (prop. 1999/2000:143) bl.a. att det inte var motiverat att särbehandla statliga arbetsgivare eftersom frågorna om jämställdhet och mångfald i arbetslivet var av sådan vikt. Den vedertagna principen om att staten inte föreläggs vite borde därför frångås, ansåg regeringen. Av utredningen framgår att andelen inspektionsmeddelanden som riktas mot statliga myndigheter uppgår till endast drygt en procent av samtliga inspektionsmeddelanden med krav. Det är visserligen fråga om få fall men utredningen anger att det förekommer situationer där krav riktade mot statliga arbetsgivare inte följs och får driva kravet vidare genom föreläggande eller förbud.