prop · H003115 · 2013-03-19 00:00:00 — Kammarrätten konstaterade att övervakningen hade ett samhälleligt intresse och ett legitimt syfte, nämligen att kartlägga vild- svins rörelsemönster för att kunna bedriva en mer effektiv jakt. Enligt kammarrättens uppfattning var integritetsriskerna i det aktuella fallet försumbara och tillståndsansökan bifölls därför. Regeringen anser, i likhet med kammarrätten, att det finns ett samhälleligt intresse av att kunna använda kameraövervakning för att bedriva en effektiv jakt. I första hand finns det ett behov av att använda kameraövervakning vid jakt efter arter som t.ex. vildsvin och mårdhund, vilka kan orsaka skador för jordbruket och den biologiska mångfalden. För att övervakning av det aktuella slaget ska kunna godtas är det avgörande att kamerorna fångar ett begränsat område. Om övervak- ningen inte uppfyller detta krav riskerar t.ex. motionärer och andra som vistas i skog och mark i rekreationssyfte att bli föremål för övervakning i en utsträckning som inte kan anses acceptabel. Det bör framhållas att människor normalt inte förväntar sig att bli övervakade på sådana platser. Regeringen anser att det finns skäl att utreda om det är möjligt att göra Prop. 2012/13:115 undantag från tillståndsplikten för övervakning av vilt. inte förutsättningar att behandla denna fråga närmare i det aktuella lagstiftningsärendet. Regeringen avser därför att återkomma till frågan i ett annat sammanhang. Frågan om Datainspektionen ska kunna meddela vissa föreskrifter, som väcker, behandlas i avsnitt 12.3. Regeringen anser inte att det finns skäl att, som föreslår, begränsa polisens möjlighet att tillfälligt bedriva kameraövervakning utan tillstånd. Regeringens förslag: Det ska tydligt framgå av lagen att undantag från tillstånds- och upplysningsplikten för övervakning av skydds- objekt inte bara avser själva skyddsobjektet utan även ett område i skyddsobjektets omedelbara närhet. Regeringens bedömning: Undantaget från tillståndsplikten vid kameraövervakning av skyddsobjekt bör även i fortsättningen omfatta avlyssning och upptagning av ljud. Utredningen lämnar inte något förslag när det gäller vilket område som får kameraövervakas utan tillstånd vid övervakning av skyddsobjekt. Enligt utredningens bedömning bör det även fortsättningsvis krävas tillstånd för att avlyssna och ta upp ljud i samband med kameraövervakning av skyddsobjekt. Remissinstanserna: i delar utredningens bedömning. och Försvarsmakten konstaterar att det kan ifrågasättas om ett krav på tillstånd för att avlyssna och uppta ljud i sam- band med kameraövervakning av skyddsobjekt kan utläsas av den före- slagna lagtexten. Försvarsmakten anser att det varken bör krävas samtycke eller en intresseavvägning vid sådan kameraövervakning av skyddsobjekt som avser plats dit allmänheten inte har tillträde. anser att det är viktigt att behålla möjligheten att utan tillstånd bedriva övervakning av skyddsobjekt. Enligt verket är det också viktigt att säkerställa möjligheten att genomföra övervakning i skyddsobjektens omedelbara närhet för att få en tidig förvarning när exempelvis förberedelser av brott mot skyddsobjektet pågår. i innebär nuvarande ordning att endast själva skyddsobjektet får övervakas utan krav på tillstånd och att övervakning av området utanför själva skyddsobjektet kräver tillstånd. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. , Kammarrätten i , Justitiekanslern och i , tillstyrker promemorians förslag eller lämnar det utan erinran. i avstyrker promemorians förslag och anser att tillstånd bör krävas för övervakning av område som allmän- heten har tillträde till i skyddsobjektets omedelbara närhet. Datainspektionen anför att det föreslagna undantaget från tillstånds- plikten avseende ett skyddsobjekts omedelbara närhet behöver förtyd- ligas och avgränsas i lagen eller dess förarbeten för att i möjligaste mån undvika såväl svårigheter vid tillämpningen som en obefogad utökning av det tillståndsfria området. Försvarsmakten föreslår att övervakningen endast ska få omfatta skyddsobjektet eller ett område invid det. Enligt Försvarsmaktens mening skulle en sådan reglering bättre knyta an till 10 och 12 §§ skyddslagen (2010:305) som rör rätten för en skyddsvakt att vidta vissa tvångsåtgärder. Försvarsmakten är av uppfattningen att begreppet invid det inte avser ett annat avstånd än i dess omedelbara närhet. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt 4 § första stycket 1 LAK behöver inte upplysning lämnas om kameraövervakning som sker för att skydda en anläggning eller ett område som, enligt 4 § 4, 5 § 14 eller 6 § skyddslagen (2010:305), har förklarats utgöra skyddsobjekt. Enligt 4 § andra stycket LAK gäller inte detta för en byggnad, en annan anläggning eller ett område som används eller är avsedd att användas för fredstida krishantering enligt 4 § 4 skyddslagen. Undantaget från upplysningsplikten gäller enligt paragrafens tredje stycke inte avlyssning eller upptagning av ljud. Tillstånd krävs, enligt 7 § 4 LAK, inte för övervakning av de skydds- objekt som anges i 4 § första stycket 1 LAK. Som och Försvarsmakten konstaterar omfattar det nuvarande undantaget från tillståndsplikten även avlyssning och upptagning av ljud. Detta bör gälla även enligt den nya lagen. När det gäller frågan om vilket område som får övervakas utan tillstånd och utan upplysning finns det olika uppfattningar. Enligt en uppfattning får endast själva skyddsobjektet övervakas utan krav på tillstånd och upplysning. Ska övervakningen utsträckas så att den även avser t.ex. en gata utanför skyddsobjektet, krävs tillstånd för den delen. En annan uppfattning utgår från att lagen inte anger någon särskild begränsning av det område som får övervakas tillståndsfritt och utan upplysning. Kameraövervakning av skyddsobjekt kan därför omfatta ett område utanför objektet, utan krav på tillstånd och upplysning. Utredningen om TV-övervakning som lämnade förslag till den bes- tämmelse som ligger till grund för den nuvarande regleringen kon- staterade att den tillståndsfria övervakningen i vissa fall kunde komma att omfatta gator, vägar och liknande platser till vilka allmänheten äger tillträde (SOU 1987:74, Optisk-elektronisk övervakning, s. 100). Frågan behandlades dock inte i den efterföljande propositionen (prop. 1989/90:119). Vid övervakning av skyddsobjekt är det ibland nödvändigt att övervakningen även avser ett visst område utanför skyddsobjektet för att det avsedda ändamålet, dvs. att skydda skyddsobjektet, ska kunna nås. Som framhåller kan sådan övervakning exempelvis förvarna om att det pågår förberedelse av brott mot skydds- objektet. Det ligger med hänsyn till de uttalanden som gjordes av Ut- redningen om TV-övervakning nära till hands att tolka den nuvarande författningstexten på det sättet att viss övervakning utanför själva Prop. 2012/13:115 skyddsobjektet är tillåten utan tillstånd och upplysning. melsen gett upphov till olika tolkningar finns det dock skäl att i den nya lagen tydligt ange vad som gäller. Som Försvarsmakten påpekar används i skyddslagen (2010:305) begreppet invid skyddsobjektet för att avgränsa bl.a. det område där skyddsvakter får utöva sin befogenhet. Av förarbetena framgår att skyddsobjektets geografiska belägenhet är en avgörande omständighet vid tolkningen av begreppet (prop. 2009/10:87 s. 62). Det anges att om objektet är beläget på land, t.ex. i stadsbebyggelse med kvartersstruktur och flervåningshus tätt inpå, är det naturligt att tolka begreppet förhållandevis snävt. Ligger skyddsobjektet däremot i ett område med fri sikt kan begreppet, enligt förarbetena, få en vidare tolkning. Om motsvarande begrepp skulle användas i kameraövervakningslagen skulle i vissa fall ett förhållandevis stort område utanför själva skyddsobjektet kunna övervakas utan krav på tillstånd och upplysning. Enligt regeringens uppfattning utgör begreppet därför inte en lämplig avgränsning av undantagen. I stället bör det begrepp som föreslås i promemorian skyddsobjektets omedelbara närhet användas. Med detta begrepp avses ett begränsat område som är beläget i direkt an- slutning till skyddsobjektet. Den närmare avgränsningen av det område som omfattas är ytterst en fråga för de rättstillämpande myndigheterna. Regeringen föreslår således att det uttryckligen bör framgå av lagtexten att, utöver övervakning av själva skyddsobjektet, även övervakning i skyddsobjektets omedelbara närhet får ske utan krav på tillstånd och upplysning. Liksom enligt den nuvarande bestämmelsen bör krävas att övervakningen sker för att skydda skyddsobjektet. Vidare bör framhållas att den allmänna hänsynsregeln (1 § LAK respektive 7 § i förslaget till kameraövervakningslag) måste respekteras även vid övervakning av skyddsobjekt. Försvarsmakten anser att det i kameraövervakningslagen bör före- skrivas att varken samtycke eller en intresseavvägning krävs vid sådan kameraövervakning av skyddsobjekt som avser en plats dit allmänheten inte har tillträde. För övervakning som behövs för att skydda skyddsobjekt är det, som Försvarsmakten konstaterar, uppenbart att int- resset av övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Av samma skäl som regeringen anför i fråga om över- vakning för militära ändamål och vid efterforskning av försvunna personer (se avsnitt 7.2) anser dock regeringen att det inte finns skäl att göra ett undantag i författningstexten. personuppgifter oftast är mindre integritetskänslig. Med hänsyn till att Prop. 2012/13:115 kameraövervakning är en form av personuppgiftsbehandling som typiskt sett är integritetskänslig, kan det ifrågasättas om det är förenligt med de syften som ligger bakom missbruksregeln att den är tillämplig vid kame- raövervakning. Regeringen anser vidare att det är angeläget att åstad- komma en tydlig och förutsebar reglering för dem som avser att bedriva kameraövervakning och för enskilda som kan komma att övervakas. Mot den angivna bakgrunden gör regeringen bedömningen att förutsättningarna för kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde bör komma till uttryck på ett tydligare sätt än enligt missbruksregeln. I följande avsnitt redogörs för vilka förutsättningar som bör gälla vid sådan kameraövervakning. 8.2Särskilda bestämmelser om platser dit allmänheten inte har tillträde Regeringens förslag: Kameraövervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde ska vara tillåten om den övervakade samtycker till det. Den övervakade ska ha rätt att när som helst återkalla samtycket. Om ett samtycke återkallas ska ytterligare övervakning inte få ske. Kameraövervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde ska få ske utan samtycke, om övervakningen behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott, förhindra olyckor eller andra berättigade ändamål och om intresset av övervakningen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad, med särskilt beaktande av hur övervakningen ska utföras, om teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet används och vilket område som ska övervakas. Kameraövervakningen av en plats dit allmänheten inte har tillträde ska endast få ske för särskilda och berättigade ändamål. Den som bedriver kameraövervakning ska dokumentera ändamålet med övervakningen samt se till att övervakningen inte sker i större omfatt- ning än vad som behövs för att tillgodose ändamålen. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att det ska anges i lagen vilken information som ska lämnas innan samtycke inhämtas. Utredningen föreslår inte att intresset av att utreda och avslöja brott eller användandet av teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet ska anges i författningstexten. Utredningen föreslår inte heller att det ska införas en skyldighet att dokumentera ändamålet med övervakningen. Vidare föreslår utredningen, med 9 § PUL som förebild, att kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde ska bedrivas lagligt och enligt god sed. Enligt regeringens förslag ska detta krav gälla vid all kameraövervakning (se avsnitt 5.2). I övrigt överensstämmer utredningens förslag med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Kammar- rätten i och i , tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Förvaltningsrätten i anför att det hade varit önskvärt med tyd- liga riktlinjer om t.ex. övervakningens omfattning samt hur samtycke till övervakning och återkallande av samtycke ska hanteras. Förvalt- ningsrätten föreslår vidare att det införs en skyldighet att anmäla kameraövervakning som sker utan samtycke och att i anmälan ange ändamålet för övervakningen. Även i föreslår att reglerna kompletteras med en anmälningsskyldighet. i län anser att anmälningsplikt borde föreligga i vissa fall, t.ex. när det gäller kontor, slutna vårdinrättningar och skolor. i förordar i fråga om arbetsplatser en ordning där frågan om samtycke överlämnas till organisationer som företräder de anställda, om sådana organisationer finns. i framför liknande synpunkter. Skolinspektionen anser att viss kameraövervakning, t.ex. av skolors inomhusmiljöer, bör anmälas till tillsynsmyndigheten. Inspektionen ef- terfrågar vidare vad andra berättigade ändamål kan innebära för en skola. Kommuner och Landsting anser att upprätthållande av ordning och säkerhet bör vara ett berättigat ändamål för kameraöver- vakning, t.ex. inne i skolor. ifrågasätter lämpligheten av att det är den som ska bedriva övervakningen som ska bedöma övervakningens tillåtlighet, särskilt med hänsyn till att andra berättigade ändamål är en mycket vag beskrivning. anför vidare att det finns betydligt fler grupper än arbetstagare som befinner sig i en beroendeställning till den som vill utföra övervakningen, t.ex. elever i undervisning och brukare inom den sociala sektorn. SWESEC anser att den föreslagna regleringen om övervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde är svårtolkad för lekmän. Kammarrätten i utgår från att utredningen har beaktat bestämmelserna i artikel 7 b)f) i dataskyddsdirektivet (95/46/EG) om när behandling av personuppgifter är tillåten utan samtycke. Kammarrätten anför vidare att för att uppfylla dataskyddsdirektivets krav på att personuppgifter bara får samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål (artikel 6 b) torde krävas att ändamålet med kameraövervakningen uttryckligen anges på något sätt, även om någon skyldighet att nedteckna ändamålet inte finns. anser att det är tveksamt om ett ändamål som inte manifesteras på något sätt, t.ex. skriftligen eller genom upplysning till allmänheten, kan sägas vara särskilt och uttryckligt angivet. ifrågasätter vidare om inte upptagning av ljud innebär ett alltför stort integritetsintrång för att kunna vara tillåtet vid kameraövervakning utan tillstånd. I vart fall är det, enligt myndigheten, nödvändigt att belysa förhållandet mellan å ena sidan kameraövervakning med upptagning av ljud och å andra sidan brottet olovlig avlyssning enligt 4 kap. 9 a § . i (LO) anser att regleringen om kamera- övervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde bör, i fråga om arbetsplatser, göras dispositiv för arbetsmarknadens parter samt att en bestämmelse om förhandlingsskyldighet bör införas. LO anser vidare att den föreslagna regleringen leder till en för låg skyddsnivå och att bedöm- ningsgrunden andra berättigade ändamål måste tas bort ur lagförslaget. Enligt LO kan inte samtycke av en enskild arbetstagare vara en grund för Prop. 2012/13:115 tillåtlighet av kameraövervakning. LO menar att det finns fog för uppfattningen att den föreslagna regleringen strider mot Europakonven- tionen. Skälen för regeringens förslag Som regeringen konstaterar i föregående avsnitt bör förutsättningarna för kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde tydligare framgå av lag än vad som är fallet . Vid utformningen av reglerna bör relevanta bestämmelser i dataskyddsdirektivet och personuppgifts- lagen beaktas. Som Kammarrätten i framhåller är artikel 7 i dataskyddsdirektivet, där det anges principer som gör behandling av personuppgifter tillåten, av särskild betydelse. Den artikeln har genomförts i svensk rätt genom 10 § PUL. Enligt 10 § PUL får personuppgifter behandlas om den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen. Regleringen om samtycke i 10 § PUL är sällan tillämplig på kameraövervakning eftersom den person- uppgiftsbehandling som övervakningen innebär normalt omfattas av missbruksregeln i 5 a § PUL. Det är dock rimligt att utgå ifrån att kameraövervakning som sker med den övervakades samtycke också är tillåten enligt missbruksregeln i 5 a § PUL. Vidare är det, enligt 10 § PUL, tillåtet att behandla personuppgifter utan den registrerades samtycke om behandlingen är nödvändig för vissa angivna ändamål. Exempelvis är sådan behandling tillåten om den är nödvändig för att en arbetsuppgift av allmänt intresse ska kunna utföras (10 § d) eller för ett berättigat intresse hos den personuppgiftsansvarige som väger tyngre än den registrerades intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteten (10 § f). Regeringen anser i likhet med utredningen att det uttryckligen bör fram- gå av lagen att samtycke från den övervakade innebär att kamera- övervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde är tillåten. Definitionen av samtycke i den nya lagen föreslås bli densamma som enligt personuppgiftslagen (3 §). För att ett samtycke ska kunna läggas till grund för kameraövervakning krävs således att det är fråga om en frivillig, särskild och otvetydig viljeyttring från den övervakade. Ett samtycke ska vara individuellt och berättigar bara till övervakning av den person som har samtyckt. Ett samtycke behöver inte vara skriftligt men förutsätter att den som ska övervakas fått information och fullt ut förstår innebörden av samtycket. Att ett samtycke ska vara frivilligt innebär att den som ska samtycka upplever att han eller hon har ett fritt val. Återkallas ett samtycke bör, liksom enligt 12 § PUL, inga ytterligare personuppgifter om den övervakade därefter få behandlas. Redan av definitionen av samtycke följer att den som samtycker ska ha fått information om behandlingen av personuppgifter innan den påbörjas (NJA 2005 s. 361). Utredningen anser att det i lagen tydligt bör anges vilken information som ska lämnas innan samtycke till övervakning av 2012/13:115 plats dit allmänheten inte har tillträde kan inhämtas. Informationen ska, enligt utredningens förslag, avse vem som bedriver övervakningen, ända- målet med övervakningen samt om ljud kan avlyssnas eller tas upp. Lagrådet anser att det är tillräckligt att det av definitionen av samtycke följer att information ska lämnas. Regeringen delar Lagrådets uppfattning i denna fråga. De krav som ställs på ett samtycke enligt personuppgiftslagen innebär att utrymmet för att använda samtycke som grund för kameraöver- vakning i praktiken är begränsat. Om den övervakade står i ett beroende- förhållande till den som övervakar är det ofta inte möjligt att uppfylla kravet på frivillighet. Denna fråga aktualiseras t.ex. vid övervakning på arbetsplatser (se närmare nedan) samt, som påpekar, t.ex. i fråga om elever i undervisning och brukare inom den sociala sektorn. Vidare vet den som kameraövervakar sällan i förväg vilka som kommer att övervakas och det är därför svårt att inhämta samtycke innan övervakningen inleds. Även om de som kan komma att övervakas godkänner detta, t.ex. i samband med ett medlemskap i en förening eller liknande, kan ett samtycke när som helst återkallas och då måste den ansvarige vara beredd att omgående upphöra med övervakningen. Kameraövervakning efter en intresseavvägning Som tidigare nämnts gör Datainspektionen vid bedömningen om kameraövervakning är tillåten enligt 5 a § PUL överväganden mot- svarande de som ska ske enligt den s.k. överviktsprincipen i 6 § LAK. Överviktsprincipen innebär att tillstånd ska meddelas till kamera- övervakning om intresset av övervakningen väger tyngre än den enskil- des intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av kameraövervakning ska särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad ska särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras och vilket område som ska övervakas. I avsnitt 6.1 föreslår regeringen att det vid bedömningen av övervakningsintresset även ska beaktas om övervakningen behövs för att avslöja och utreda brott. Vidare föreslår regeringen att det ska tydlig- göras att användandet av teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet ska beaktas vid bedömningen av integritetsintresset. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det, även när det gäller övervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde, bör göras en avvägning mellan övervakningsintresset och den enskildes intresse av att inte övervakas. En reglering liknande den överviktsprincip som gäller vid tillståndsprövningen bör därför gälla även i fråga om kameraövervak- ning av platser dit allmänheten inte har tillträde. När det gäller den närmare utformningen av regleringen har utred- ningen inte på det sätt som sker i 6 § LAK velat begränsa de tillåtna ändamålen till sådana ändamål som är jämförliga med förebyggande av brott och förhindrande av olyckor. Detta eftersom det inte kan uteslutas att det finns andra berättigade ändamål för vilka övervakning bör vara tillåten. Utredningen föreslår därför att andra berättigade ändamål ska användas i stället för därmed jämförliga ändamål. Det bör framhållas att tillstånd kan meddelas enligt 6 § LAK även om övervakningen inte sker för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Att övervakningen ska ske för de i lagen angivna ändamålen är ett förhållande som ska beaktas särskilt vid tillståndsprövningen. I förarbetena till bestämmelsen uttalas att även andra legitima syften bör godtas om integritetsriskerna är helt försumbara (se prop. 1997/98:64 s. 28). Enligt regeringens uppfattning bör det dock vara möjligt att övervaka platser dit allmänheten inte har tillträde för andra berättigade ändamål än de som anges i 6 § LAK, även om integritetsriskerna inte är helt försum- bara. Det kan t.ex. vara fråga om övervakning som behövs för att kontrollera en produktionsprocess och där enskilda kan komma att om- fattas av övervakningen mer än tillfälligtvis. En förutsättning för att sådan övervakning ska få ske bör emellertid vara att övervaknings- intresset väger tyngre än integritetsintresset. Dessutom ska över- vakningen ske i enlighet med kraven i 24 § i förslaget till kameraövervakningslag, vilket t.ex. innebär att övervakningen inte får vara mer omfattande än vad som krävs med hänsyn till ändamålen (se vidare nedan). Det kan vidare konstateras att enligt både dataskyddsdirektivet (art. 7 f) och personuppgiftslagen (10 § f) får behandling av personuppgifter ske för ett ändamål som rör ett berättigat intresse hos den personuppgifts- ansvarige, om detta intresse väger tyngre än den enskildes intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteten. Utredningens förslag ansluter väl till denna reglering. Mot denna bakgrund instämmer regeringen i utredningens bedömning av hur regleringen bör utformas. Med anledning av Skolinspektionens och Kommuner och Landstings synpunkter kan konstateras att bekämpning av skadegörelse, stölder och våldsbrott kan utgöra godtagbara ändamål för övervakning i skolor. Också skolornas arbete med att förebygga och förhindra förekom- sten av kränkande behandling kan även om den kränkande behand- lingen inte är brottslig vara ett berättigat ändamål för kameraöver- vakning. Det bör dock understrykas att en avvägning mellan övervak- nings- och integritetsintresset måste göras i varje enskilt fall.