prop · H003115 · 2013-03-19 00:00:00 — 46 § Övervakningsutrustning som har använts vid brott enligt denna lag ska förklaras förverkad, om det inte är oskäligt. 1.Denna lag träder i kraft då lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning ska upphöra att gälla. 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för överklagande av beslut som har meddelats före . 3.Beslut om tillstånd eller villkor, om undantag från upplysningsplikten eller om bevarandetid som har meddelats med stöd av den upphävda lagen ska anses meddelade med stöd av den nya lagen. En anmälan enligt den upphävda lagen ska anses som en anmälan enligt den nya lagen. 4.En ansökan i ett ärende om tillstånd till kameraövervakning som har inletts enligt den upphävda lagen ska anses som en anmälan enligt den nya lagen i de delar som ansökan avser kameraövervakning som är anmälningspliktig enligt denna lag. Härigenom föreskrivs att 35 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) i stället för dess lydelse enligt lagen (2013:000) om ändring i nämnda lag ska ha följande lydelse. Ett överklagande av kammarrättens beslut i ett mål som har inletts i kammarrätten genom överklagande, underställning eller ansökan prövas av endast om prövningstillstånd har meddelats. Om prövningstillstånd inte meddelas, står kammarrättens beslut fast. En upplysning om detta ska tas in i Högsta förvaltningsdomstolens 2.3Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) dels att 32 kap. 3 § samt rubriken närmast före 32 kap. 3 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 32 kap. 3 a §, samt närmast före 32 kap. 3 och 3 a §§ nya rubriker av följande lydelse. Sekretess gäller för sådan uppgift om en enskilds personliga förhållanden som har inhämtats genom kameraövervakning som avses i lagen (1998:150) om all- män kameraövervakning, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Sekretess gäller för sådan uppgift om en enskilds personliga förhållanden som har inhämtats genom kameraövervakning som avses i kameraövervakningslagen (2013:000), om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närståen- de till denne lider men. Sekretessen enligt första stycket gäller hos en domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Sekretessen enligt 3 § hindrar inte att uppgift om en enskilds person- liga förhållanden lämnas till 1. en åklagarmyndighet, en polismyndighet, , Kust- bevakningen eller , om uppgiften behövs för att utreda ett begånget brott för vilket fängelse brottslig verksamhet som inne- fattar brott för vilket fängelse är föreskrivet, eller 2. en kommun eller en myndig- het som ansvarar för räddnings- tjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, om uppgiften behövs för att förebygga en hotande olycka eller för att beg- ränsa verkningarna av en redan inträffad olycka. Denna lag träder i kraft . Bestämmelserna i 32 kap. 3 § i sin nya lydelse tillämpas även på sådana uppgifter om en enskilds personliga förhållanden som inhämtats genom kameraövervakning som avses i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning. 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att göra en översyn av lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning. Utredningen, som antog namnet kamera- övervakningsutredning, presenterade betänkandet En ny kameraövervakningslag (SOU 2009:87). En sammanfattning av betän- kandet finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Utredningens betänkande har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ju2009/9053/L6). Efter remissbehandlingen konstaterades att det fanns ett behov av kompletterande beredningsunderlag i vissa frågor. Inom Justitie- departementet utarbetades därför en promemoria med kompletterande beredningsunderlag (dnr Ju2009/9053/L6). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 4. Promemorians lagförslag har tagits in i bilaga 5. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. En remissammanställning finns tillgänglig i (dnr Ju2009/9053/L6). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Lagrådet har avstyrkt att Datainspektionen ska undantas från kravet på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten och . Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitten 5.2, 8.2, 12.4 och 12.5 samt i författningskommentaren. Regeringen har i propositionen i huvudsak följt Lagrådets förslag. I förhållande till lagrådsremissen har även vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 4Gällande rätt och internationella överenskommelser 4.1Internationella överenskommelser och regeringsformen antog () den allmänna förklaringen om de De rättigheter som räknas upp i förklaringen har 2012/13:115 därefter vidareutvecklats bl.a. i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) och FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (). I finns en bestämmelse som föreskriver skydd mot godtyckligt eller olagligt ingripande i någons privat- och familjeliv (artikel 17). Enligt artikel 8 i har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. En offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutandet av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekono- miska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Kravet på lagstöd innebär bl.a. att den nationella rättighetsin- skränkande författningen måste uppfylla vissa minimikrav i fråga om kvalitet och tydlighet. Reglerna ska vara tillräckligt tydliga för att tillämpningen ska vara förutsebar. Kravet att ett ingripande ska vara nödvändigt i ett demokratiskt samhälle innebär att det ska föreligga ett angeläget samhälleligt behov av åtgärden i fråga. I det ligger bl.a. en begränsning som innebär att åtgärden inte får gå längre än vad som är nödvändigt med beaktande av proportionalitetsprincipen, dvs. begränsningen ska stå i rimlig relation till det intresse åtgärden är avsedd att tillgodose. Vid denna avvägning har staterna ett visst handlingsutrymme (of appreciation) att inom rimliga gränser avgöra vilka åtgärder som kan anses nödvändiga för att tillgodose det eftersträvade ändamålet. I artikel 13 i föreskrivs att var och en, vars i kon- ventionen angivna fri- och rättigheter kränkts, ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Innebörden av artikeln är att den enskilde ska ha tillgång till en nationell instans för att kunna få sin sak prövad och kunna få rättelse. Prövningen kan utföras av domstol, men något krav på domstolsprövning uppställs inte. Prövning av en stats regering eller av en förvaltningsmyndighet kan vara tillräckligt för att uppfylla konventionens krav på tillgång till ett effektivt rättsmedel. 4.1.2EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna Enligt artikel 6.1 i ska EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna ha samma rättsliga värde som fördragen. I stadgan bekräftas de rättigheter som har sin grund i medlemsstaternas gemensamma författ- ningstraditioner och internationella förpliktelser, , unionens och sociala stadgor samt rättspraxis vid Euro- peiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Stadgans huvudsakliga syfte är att kodifiera de grundläg- gande fri- och rättigheter som EU redan erkänner. I stadgans artikel 7 föreskrivs, efter förebild i artikel 8 i Europakon- ventionen, att var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familje- liv, sin bostad och sin korrespondens. Av artikel 8 följer att var och en har en rätt till skydd för personuppgifter. Rättighetens innebörd är att personuppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på Prop. 2012/13:115 grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund. Vidare har var och en rätt att få tillgång till insamlade uppgifter som rör honom eller henne och att få dem rättade. En obero- ende myndighet ska kontrollera att reglerna följs. Av artikel 51 i stadgan följer att den riktar sig till verksamhet som utförs av EU:s egna organ och institutioner och att den blir tillämplig för medlemsstaterna endast i de fall där de tillämpar . När det gäller de garanterade rättigheternas räckvidd följer av artikel 52 i stadgan att varje begränsning i utövandet av de rättigheter och fri- heter som erkänns i stadgan ska vara föreskriven i lag och vara förenlig med proportionalitetsprincipen och det väsentliga innehållet i fri- och rät- tigheterna. I den mån rättigheterna i stadgan motsvarar rättigheter som skyddas av ska de ha samma innebörd och räckvidd som enligt konventionen. Stadgans artiklar får inte tolkas som att de inskränker eller inkräktar på rättigheter enligt andra konventioner eller överenskommelser om fri- och rättigheter. konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter (dataskyddskonventionen) trädde i kraft . Samtliga medlemsstater i EU har tillträtt kon- ventionen. Dataskyddskonventionens syfte är att säkerställa den enskil- des skydd för privatlivet i samband med automatiserad behandling av personuppgifter. Regleringen i konventionen kan ses som en precisering av skyddet enligt artikel 8 i såvitt gäller automa- tiserad behandling av personuppgifter. Av dataskyddskonventionen följer bl.a. att personuppgifter ska samlas in och behandlas på ett korrekt sätt för särskilt angivna och legitima än- damål. Vidare ska uppgifterna vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen. Uppgifterna måste vara riktiga och ak- tuella och de får inte bevaras längre än vad som är nödvändigt för än- damålen. Vissa kategorier av personuppgifter får, enligt konventionen, behandlas endast om den nationella lagstiftningen ger ett ändamålsenligt skydd. Till sådana personuppgifter hör uppgifter som avslöjar ras, poli- tisk åskådning och religiös tro eller som rör sexualliv och hälsa. Undantag får göras från vissa av bestämmelserna i konventionen under förutsättning att det finns stöd i den nationella lagstiftningen och att in- skränkningen är nödvändig i ett demokratiskt samhälle för vissa angivna ändamål, t.ex. statens ekonomiska intressen, brottsbekämpning och för att skydda enskildas fri- och rättigheter. Inom EU har dataskyddskonventionens roll till stor del övertagits av det s.k. dataskyddsdirektivet (se följande avsnitt). Direktivets tillämp- ningsområde är dock begränsat till det som var EU:s första pelare och omfattar således inte de brottsbekämpande myndigheternas behandling av personuppgifter. Utanför dataskyddsdirektivets tillämp- ningsområde är således dataskyddskonventionen fortfarande av bety- delse. 2012/13:115 antogs ett tilläggsprotokoll till dataskyddskonventionen med bestämmelser om tillsynsmyndigheter och överföring av personuppgifter till länder som inte är bundna av konventionen. Tilläggsprotokollet trädde i kraft . inledde en modernisering av dataskyddskonventionen bl.a. för att anpassa konventionen till den utveckling av informationstekniken som skett . antogs och rådets direktiv /46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (data- skyddsdirektivet). De principer om skydd för enskilda personers fri- och rättigheter som dataskyddsdirektivet innehåller, utgör en precisering och förstärkning av principerna i dataskyddskonventionen. Dataskyddsdirek- tivets syfte är att skapa en gemensam, hög nivå på integritetsskyddet inom EU för att därigenom möjliggöra ett fritt flöde av personuppgifter mellan medlemsstaterna. Medlemsstaterna får inom den ram som anges i direktivet närmare precisera villkoren för när behandling av personupp- gifter får förekomma. Direktivet gäller inte för sådan behandling av per- sonuppgifter som rör allmän säkerhet, försvar, statens säkerhet och statens verksamhet på straffrättens område. Direktivet omfattar inte bara automatiserad behandling, utan också behandling av personuppgifter som ingår eller kommer att ingå i ett register. Enligt artikel 3.2 gäller direktivet inte för en fysisk persons behandling av personuppgifter som är ett led i verksamhet av rent privat natur. Enligt dataskyddsdirektivet ska all behandling av personuppgifter vara laglig och korrekt. Uppgifterna måste vara riktiga och aktuella samt adekvata, relevanta och nödvändiga med hänsyn till de ändamål för vilka de behandlas. Ändamålen ska vara uttryckligt angivna vid tiden för insamlingen av uppgifterna. De ändamål för vilka uppgifterna senare behandlas får inte vara oförenliga med de ursprungliga ändamålen. Per- sonuppgifter får enligt direktivet behandlas bara om den registrerade otvetydigt har lämnat sitt samtycke eller om behandlingen är nödvändig för något av de ändamål som anges i direktivet, t.ex. för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åligger den personuppgiftsansvarige eller för att utföra en arbetsuppgift som är av allmänt intresse eller utgör ett led i myndighetsutövning. Vissa kategorier av uppgifter s.k. känsliga personuppgifter får som huvudregel inte behandlas. Det gäller uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening samt uppgifter som rör hälsa och sexualliv. Enligt direktivet får dock behandling av sådana uppgifter ske i vissa undantagsfall, bl.a. med uttryckligt samtycke av den registrerade. Medlemsländerna får också, under förutsättning att lämpliga skydds- åtgärder vidtas och av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, besluta om undantag från förbudet. Enligt direktivet ska den personuppgiftsansvarige informera den Prop. 2012/13:115 registrerade om att personuppgifter är föremål för behandling. uppgifterna inte samlats in från den registrerade själv behöver den personuppgiftsansvarige dock inte lämna någon information om det skulle visa sig vara omöjligt, innebära en ansträngning som inte står i proportion till nyttan eller om registrering eller utlämnande uttryckligen föreskrivs i författning. Den registrerade har rätt att på begäran få information om de registrerade uppgifterna samt att få sådana uppgifter som inte har behandlats i enlighet med direktivet rättade, utplånade eller blockerade. Direktivet innehåller även regler om säkerhet vid behandlingen. Genom lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder ska den person- uppgiftsansvarige skydda personuppgifter mot otillåten behandling samt mot förstöring, förlust, ändring eller otillåten spridning. En överföring av personuppgifter till tredjeland, dvs. en stat som inte är medlem i EU eller ansluten till EES, får som huvudregel endast ske om det mottagande landets lagstiftning kan säkerställa en adekvat skyddsnivå. Vad som är en adekvat skyddsnivå får avgöras med hänsyn till bl.a. de uppgifter som ska behandlas och ändamålet med behandlingen. lade kommissionen fram förslag till en genom- gripande reform av EU:s dataskyddsreglering. Förslaget består dels av en allmän dataskyddsförordning (KOM2012 (11)) som ska ersätta data- skyddsdirektivet, dels av ett särskilt dataskyddsdirektiv för de brotts- bekämpande myndigheterna (KOM2012 (10)) som ska ersätta det s.k. dataskyddsrambeslutet (2008/977/RIF). Grundläggande bestämmelser till skydd för den personliga integriteten finns i regeringsformen, förkortad RF. I målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § första stycket slås det fast att den offentliga makten ska utövas med respekt bl.a. för den enskilda människans frihet och i fjärde stycket anges bl.a. att det allmänna ska värna den enskildes privatliv och familjeliv. Av 2 kap. 6 § andra stycket RF följer att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär över- vakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:130). Begränsningar i denna rättighet får göras endast i lag i den ordning som föreskrivs i 2 kap. 21 och 22 §§ RF. Av 2 kap. 19 § RF framgår att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av . 4.2 Lagen om allmän kameraövervakning och personuppgiftslagen 2012/13:115 lagen (1998:204), förkortad PUL, som bygger på dataskyddsdirektivet (se avsnitt 4.1.4), finns bestämmelser som kan vara tillämpliga vid sådan övervakning. När det ska avgöras vilken av lagarna som är tillämplig har det betydelse om övervakningen avser en plats dit allmänheten har till- träde eller inte. Något förenklat kan sägas att kameraövervakning av plat- ser dit allmänheten har tillträde regleras i lagen om allmän kameraöver- vakning medan övervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde huvudsakligen regleras i personuppgiftslagen. Från allmän kameraövervakning ska skiljas hemlig kameraövervakning som regleras i 27 kap. , lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott. Regleringen om hemlig kameraövervakning innebär att kameraövervakning under vissa förut- sättningar får användas i huvudsak vid förundersökning i brottmål utan att upplysning om övervakningen lämnas. 4.2.1Lagen om allmän kameraövervakning Lagen om allmän kameraövervakning innehåller bestämmelser om an- vändningen av övervakningsutrustning, dvs. dels övervakningskameror, dels övrig övervakningsutrustning. Enligt 2 § LAK avses med begreppet övervakningskamera TV-kame- ror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrust- ningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan an- vändas för personövervakning. Med termen optisk avses alla registreringar som kan ske med instrument inom det elektromagnetiska våglängdsspektrat för optisk strålning. Uttrycket elektronisk innebär att förmedling, visning eller lagring av bilder sker genom elektronisk påverkan. Däremot saknar det betydelse om andra funktioner styrs på elektronisk väg. Av lagtexten framgår att TV-kameror är optisk- elektroniska instrument. Ett annat exempel på ett sådant instrument är fiberoptiska kikare. Med uttrycket därmed jämförbara utrustningar avses t.ex. instrument som kan utnyttja sådan elektromagnetisk strålning som röntgen och radiofrekvent strålning. Detta innebär att t.ex. röntgen- kameror kan omfattas av lagen. Med uppsatt avses att placeringen av kameran ska ha en viss varaktighet. En kamera som endast används helt kortvarigt är alltså inte en övervakningskamera som omfattas av lagens tillämpningsområde. Kameror som är fastsatta på fordon har ansetts upp- satta i lagens mening. Med uttrycket utan att manövreras på platsen avses att den fortlöpande hanteringen av utrustningen inte sker på plats. Detta innebär att lagen inte är tillämplig på handhållna kameror. Endast det förhållandet att en kamera sätts i gång på stället eller fungerar med inbyggd automatik innebär inte att den manövreras på platsen och att lagen inte är tillämplig (prop. 1989/90:119 s. 40). Lagen är exempelvis tillämplig på kameror i s.k. bildporttelefoner, som aktiveras när någon anropar en lägenhetsinnehavare via porttelefonen (se Regeringsrättens, numera , dom i mål nr 3821-09 och 3822-09). Med personövervakning avses att personer kan identifieras genom övervakningen. Så är fallet om hela personen eller personens ansikte syns tydligt. Även sådana omständigheter som utmärkande klädsel, speciella kroppsrörelser eller särskild kroppskonstitution kan möjliggöra identi- fiering. För att en möjlighet till identifiering ska anses föreligga krävs att sådana kännetecken kan iakttas som gör att man utan större osäkerhet kan skilja de personer som iakttas från andra personer (prop. 1989/90:119 s. 40). Begreppet övervakningskamera omfattar även separata tekniska an- ordningar som är avsedda att användas för att behandla eller bevara bil- der som tas upp av en övervakningskamera. Så gott som alla medier som kan användas för lagring, bearbetning, analys m.m. åsyftas med detta uttryck. Det saknar betydelse om bilderna bevaras i form av stillbilder eller rörliga bilder. Genom att separata anordningar för behandling och bevarande omfattas av begreppet övervakningskamera, täcker lag- stiftningen även de fall där själva kameran inte innehåller den utrustning som krävs för att behandla och bevara bilder (prop. 1997/98:64 s. 19 f.). Övrig övervakningsutrustning definieras som separata tekniska anord- ningar för avlyssning eller upptagning av ljud som i samband med användning av övervakningsutrustning används för personövervakning. Detta innebär att anordningar för ljudupptagning som inte är inbyggda i en övervakningskamera men som används i samband med kameraöver- vakning omfattas av lagen. Det kan t.ex. vara fråga om mikrofoner och radiosändare. Gemensamma bestämmelser för all kameraövervakning I lagen om allmän kameraövervakning finns bestämmelser som är ge- mensamma för all allmän kameraövervakning. Dessa bestämmelser gäl- ler således även för kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde som i övrigt regleras i personuppgiftslagen (se avsnitt 4.2.4). Enligt 1 § LAK ska allmän kameraövervakning ske med tillbörlig hän- syn till enskildas personliga integritet. Vidare ska, enligt 3 § LAK, upplysning om övervakningen lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid övervakningen ska särskild upplysning lämnas om det. Enligt 25 § LAK får den som tar befattning med en uppgift som har inhämtats genom allmän kameraövervakning inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon fått veta om någon enskilds personliga förhållanden. När det gäller allmän verksamhet tillämpas i stället offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400), förkortad OSL. Enligt 32 kap. 3 § OSL gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden som har inhämtats genom kameraövervakning, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Den som bryter mot bestämmelsen om tystnadsplikt i lagen om allmän kamera- övervakning eller bestämmelsen om sekretess i offentlighets- och sek- retesslagen kan dömas till böter eller fängelse enligt 20 kap. 3 § . Av straffbestämmelsen i 26 § LAK följer att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bl.a. bestämmelserna om upplysningsplikt kan dömas till böter eller fängelse. Övervakningsutrustning som har använts 2012/13:115 vid brott enligt lagen ska enligt 27 § LAK förklaras förverkad om det inte är oskäligt. Bestämmelser för kameraövervakning av en plats dit allmänheten har tillträde I lagen om allmän kameraövervakning finns utöver de bestämmelser som gäller för all allmän kameraövervakning mer detaljerade regler som gäller för övervakning av plats dit allmänheten har tillträde. Dessa bestämmelser gäller exempelvis vid övervakning av gator, torg, parker, butiker, banker, restauranger, biografer och badhus. Även bussar i allmän kommunikation och taxibilar har ansetts vara platser till vilka allmän- heten har tillträde. De flesta utrymmen inne i skolor och gemensam- hetsutrymmen i flerfamiljshus anses däremot inte som platser dit allmänheten har tillträde. Detsamma gäller många arbetsplatser.