prop · H00391 · 2013-03-12 00:00:00 — Det finns inget som tyder på att regleringen på tjänstepensionsmarknaden skulle utgöra ett betydande hinder för att till exempel livförsäkringsföretagen ska kunna leverera information som är anpassad till konsumenternas behov. Författarna till bedömer visserligen att till exempel föreskrifter och allmänna råd är allmänt skrivna. har dock möjlighet att utifrån gällande reglering definiera och exemplifiera de begrepp som används, så som lättillgänglig, för att tydliggöra för branschen hur de ska tolkas. Regelverket utgör således inte något hinder för förbättrad information till konsumenterna. Vad händer när informationen inte är anpassad till målgruppen? Forskningen om individens beslutsprocess visar att människor som har svårt att ta ställning till olika finansiella produkter och till finansiella begrepp såsom risk heller inte samlar in någon större mängd information. sådan situation blir vissa passiva och avstår från att göra val medan andra ändå försöker välja. Det senare ökar risken för att fatta dåliga finansiella beslut. Oavsett reaktion blir det svårt för dessa konsumenter att göra medvetna val. Forskningen om svenska hushålls räknefärdighet och finansiella förmåga bekräftar att individer som har svårt att förstå finansiell information i lägre utsträckning deltar på de finansiella marknaderna. Vidare visar undersökning att det är en stor grupp konsumenter som har låg finansiell förmåga. Sammantaget innebär konsumenternas förutsättningar och den information som finns tillgänglig att många konsumenter på tjänstepensionsområdet inte har möjlighet att göra medvetna val. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER På tjänstepensionsmarknaden är det i huvudsak två myndigheter som har ansvar för tillsynen av den information som lämnas till konsumenter. har det främsta ansvaret för tillsyn av hur företag informerar om sina produkter och tjänster. har ett ansvar för att konsumenten ska kunna göra medvetna val och för tillsyn över bland annat marknadsföring. I detta kapitel redovisas resultatet av granskningen. Kapitlet inleds med ett avsnitt om tillsynens roll. Vidare beskrivs regeringens arbete med att stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden. Därefter redogörs för och tillsyn på tjänstepensionsområdet. Sist i kapitlet återfinns en översikt av de fyra största avtalen för tjänstepension samt en sammanfattande bedömning av hur myndigheterna har bedrivit tillsyn över informationen på tjänstepensionsområdet. Konsumenter med tjänstepension får och inhämtar information från ett antal olika avsändare, varav vissa står under statlig tillsyn. Tillsynen ska bland annat säkerställa att informationen är lättillgänglig och anpassad efter konsumenternas behov. VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN De flesta tjänstepensioner förvaltas av livförsäkringsföretag. Företagen har en skyldighet att lämna information till konsumenterna. Informationsskyldigheten gäller såväl information om produkten innan köp (så kallad förköpsinformation) som årlig information före och tjänstepensionen utbetalas. Informationsskyldigheten omfattar även villkor för flytt av pensionen.42 Tillsynens uppgift blir att säkerställa att den information som skickas ut från företagen är anpassad till konsumenternas behov och underlättar de beslut som de ska fatta. Konsumenterna får även information från andra aktörer som inte omfattas av tillsynen. Konsumenten kan aktivt leta upp information från till exempel . En effektiv tillsyn består av ett antal olika steg. Det första steget bör vara en kartläggning i syfte att identifiera problem på marknaden. Vidare bör en riskanalys ligga till grund för vilka problem som ska prioriteras. I nästa steg krävs en undersökning av de problem som identifierats i behövs någon form av åtgärd för att komma tillrätta med problemen. Åtgärden kan vara att ge ut tydliga riktlinjer, ta fram en branschöverenskommelse eller ytterst besluta om sanktioner. 42Informationsskyldigheten gäller även till viss del tjänstepensionskassor och tjänstepensionsinstitut. Information kan även komma från valcentraler och från försäkringsrådgivare. För dessa aktörer gäller delvis annan reglering. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Regeringen arbetar med att stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden. I det arbetet anser regeringen att förbättrad information och utbildning är prioriterade områden. Regeringen kan genom reglering och myndigheters tillsyn bland annat se till att informationen är tydlig och transparent. kan påverka prioriteringen i verksamhet. På motsvarande sätt kan påverka arbete. I syfte att förbättra informationen till konsumenterna gav företrädare för regeringen och finansbranschen inom ett uppdrag till två forskare att kartlägga konsumentens behov av information på finansiella marknader. Rapporten publicerades i juni 2012.43 Vidare har regeringen bland annat föreslagit att ska göras mer tillgänglig. På utbildningsområdet har regeringen gett i uppdrag att initiera privatekonomisk utbildning, vilket görs genom riktade utbildningsprojekt till bland andra ungdomar, medlemmar i fackförbund och anställda. Även deltar i utbildningsinsatserna. Regeringen har också infört krav på grundläggande kunskaper i privatekonomi och finansiella frågor i gymnasieskolan. Enligt regeringen syftar utbildningsprojekten till att höja konsumenternas kunskapsnivå inom privatekonomi. Efter granskning beslutade regeringen om ett flertal insatser för stärka konsumentskyddet på det finansiella området. och gavs bland annat i uppdrag att fördjupa samarbetet kring gemensamma frågor och redovisa de initiativ som tagits i styrelsen för . Regeringen genomförde ändringar i myndigheternas instruktioner och ändrade i regleringsbreven. Bland annat skulle lämna en årlig rapport om konsumentskyddet. och gavs även i uppdrag att redovisa de åtgärder som vidtagits med anledning av . 43 och (2012). VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN arbetar med konsumentskydd genom regelgivning, tillsyn och utbildning. Inom regelgivningen kan myndigheten utfärda föreskrifter och allmänna råd som stärker konsumentens ställning gentemot de finansiella företagen. Tillsynen inriktas också mot att säkerställa finansiell stabilitet och mot företagens agerande på marknaderna. Inom ramen för finansiell stabilitet granskas till exempel livförsäkringsföretagens finansiella ställning. Vad gäller företagens information till konsumenten ska tillsynen säkerställa att information och relevanta villkor presenteras på ett rättvisande sätt. riktar även informations- och utbildningsinsatser direkt till konsumenter för att på så sätt stärka konsumentens ställning I denna granskning fokuseras på den tillsyn som rör livförsäkringsföretagens information till konsumenterna. I instruktionen för Finansinspektionen44 anges att myndigheten ansvarar för tillsyn, regelgivning och tillståndsprövning som rör finansiella marknader och finansiella företag. Myndigheten ska även arbeta för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system och verka för ett gott konsumentskydd inom det finansiella systemet. Vidare ska myndigheten löpande samråda med i frågor på de områden där myndigheterna har ett gemensamt tillsynsansvar. Enligt instruktionen ska lämna två specifika rapporter till regeringen. Den ena avser erfarenheter av tillsynsarbetet inom finansiell stabilitet, konsumentskydd och behovet av att utveckla regler inom verksamhetsområdet. Den andra rapporten ska lämna en samlad bedömning av riskerna inom det finansiella området, med en särskild redovisning av risker för den finansiella stabiliteten och konsumentskyddet. 4.3.2Lagstiftning som reglerar information Det finns ett flertal lagar som styr vilken information som ska lämnas av livförsäkringsföretag. Syftet är att försäkringstagare och de som erbjuds att teckna en försäkring ska få information som är anpassad efter försäkringens art. Försäkringens villkor och värdeutveckling ska tydligt redovisas. 44 Förordning (2009:93) med instruktion för . GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Vad gäller tjänstepensionen ska informationen innehålla uppgifter om försäkringsföretaget och dess verksamhet. Även de avtalsvillkor som ligger till grund för försäkringen ska redovisas.45 Utöver den lagreglerade informationsskyldigheten har ett bemyndigande att utfärda föreskrifter om information.46 kan även ge ut allmänna råd som visar hur föreskrifterna ska tillämpas. Enligt de nuvarande föreskrifterna och allmänna råden ska informationen utformas så att den underlättar de beslut som den som avser att teckna försäkring eller en försäkringstagare kan behöva fatta.47 Som tidigare nämnts handlar det om information i olika köpskeden: förköpsinformation, årlig information före och under utbetalningstid av försäkringen och information i samband med flytt av försäkringen.48 Regelverket som rör information till pensionsspararna har förändrats . De största förändringarna skedde 2011 då den nya försäkringsrörelselagen trädde i kraft. Förändringarna syftade till att anpassa regelverket efter den nya lagstiftningen och förtydliga och standardisera den information som ska lämnas till försäkringstagarna. har möjlighet att besluta om sanktioner vid bristande regelefterlevnad. I de fall det saknas reglering kan uppmärksamma lagstiftaren på behov av kompletterande lagstiftning. I kontakterna med har det framkommit att myndigheten anser att det nu gällande regelverket är tillräckligt för att utgöra underlag för tillsyn. 4.3.3Finansinspektionens tillsyn över konsumentinformation Genom tillsynsverksamheten kan vidta åtgärder för att livförsäkringsföretagens information till spararna ska tillmötesgå Tillsynen över företagen sker genom kartläggningar, undersökningar och ytterst beslut om sanktioner eller andra ingripanden. kan även föra en dialog med berörda företag. Riskanalyser ligger till grund för tillsynsverksamheten. ut en riskrapport där prioriteringar i tillsynsverksamheten framgår. Resultatet av prioriteringarna publiceras i en årlig tillsynsrapport. 45Försäkringsrörelselagen (2010:2043), lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i , lag (1972:262) om understödsföreningar (upphävd, gäller delvis). 46Försäkringsrörelseförordningen (2011:257). 472§ 2 kap, Föreskrifter och allmänna råd om information som gäller försäkring och tjänstepension (FFFS 2011:39). 48FFFS 2011:39 och Föreskrifter om ändring i föreskrifter och allmänna råd om information som gäller försäkring och tjänstepension (FFFS 2012:2). VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN låg ansvaret för tillsynen på två olika avdelningar, en för stabilitetstillsyn och en för marknadstillsyn. Avdelningen för stabilitetstillsyn ansvarade för företagens finansiella styrka och hantering av risker. Avdelningen för marknadstillsyn ansvarade för flera olika områden, bland annat information till kunder.49 Vid en omorganisation 2009 ersattes tillsynsavdelningarna med avdelningar uppdelade efter sakområden. Ansvaret för tillsyn inom försäkringsområdet lades då på enheten Försäkringstillsyn under avdelningen Försäkring och fond.50 I samband med omorganisationen minskade rapporteringen på konsumentskyddsområdet. genomgång visar att kartläggningar i form av publicerade rapporter främst fokuserar på finansiell stabilitet. En mindre del inriktas på konsumentinformation och få rapporter behandlar enbart tjänstepension. Det kan dock antas att de problem som redovisas i rapporterna är av generell natur och även omfattar tjänstepensionsmarknaden. konstaterade 2007 att konsumenten har ett betydande kunskapsunderläge publicerade fem rapporter med inriktning mot tillsyn över konsumentinformation. konstaterar att konsumentskyddsproblemen på finansmarknaden i grunden handlar om att konsumenten ofta har ett betydande informationsunderläge i förhållande till producenten. I rapporten för småsparare en handlingsplan i tio punkter beskriver att statens roll bland annat handlar om att se till att de finansiella företagen tar fram relevant information och att den presenteras på ett sätt som konsumenten kan ta till sig i olika situationer. Vidare ska staten bidra till att förbättra konsumenternas förutsättningar att hitta, förstå och utnyttja relevant information. En av de övergripande åtgärder som föreslås är att göra pensionsbeskeden begripliga.51 I rapporten och fondsparande en jämförande analys av information till kund konstaterar att regelverket ställer olika krav på information från livförsäkringsbolag och fondbolag. Enligt försvårar detta för den kund som ska utvärdera och jämföra innebörden av sparande i en försäkring med sparande i en fond. Mot bakgrund av detta erbjöd samtliga bolag på marknaderna att lämna synpunkter på rapporten. Utifrån dessa synpunkter skulle ta ställning till om det var eftersträvansvärt att 49Övriga områden var marknadsaktörernas uppförande, övervakning av handeln samt åtgärder mot ekonomiska brott och penningtvätt. Se årsredovisning för vidare information. 50Enheten Försäkringstillsyn övergick till att heta avdelningen Försäkringstillsyn. 51Aktionsplan för småsparare en handlingsplan i tio punkter, (2007:20). GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER öka jämförbarheten mellan försäkrings- och fondsparande.52 Efter rapporten framkom att det inom försäkringsbranschen pågick aktiviteter som avsåg att främja en god transparens på informationsområdet. publicerades allmänna råd om faktablad och förändrade föreskrifter om information.53 Föreskrifterna var delvis ett resultat av det arbete som påbörjades i och med rapporten. uppger dock att arbetet med att följa upp rapportens slutsatser blev mindre omfattande på grund av personalomsättning. granskade värdebeskeden till pensionsspararna 2006 och konstaterade att de var otydliga. 54 En uppföljning gjordes 2007. Uppföljningen visade att pensionsbolagens värdebesked fortfarande var otydliga. Resultatet var dock något bättre jämfört med 2006.55 En av utgångspunkter i rapporten på finansmarknaden är att det ofta är svårt att göra bra val och att produkterna och tjänsterna är svåra att utvärdera både inför och efter ett köp. I rapporten konstateras att traditionell livförsäkring är ett särskilt utsatt område. Kunder har svårt att på förhand och löpande utvärdera sparformen och att övervaka sina intressen. Regelverket, tillsynen och bolagens agerande behöver förbättras inom ett flertal områden. De områden som pekas ut är möjligheten för kunden att flytta sitt sparande, information om risk och avkastning och hur överskott fördelats mellan kunder.56 Rapporten granskade faktablad för den som vill börja spara i en fond. Av de arton fondbolag som ingått i undersökningen misslyckades fem bolag att erbjuda den information som lagen kräver ska lämnas till kunder som vill påbörja ett fondsparande. lämnade den information som lagen kräver.57 Traditionell tjänstepensionsförsäkring bedömdes ha ett högt behov av tillsyn publicerade en rapport med inriktning på tillsyn av konsumentinformation. finansmarknaden är utgångspunkterna desamma som , det vill säga att konsumenterna har svårt att göra bra val och svårt att utvärdera olika produkter och tjänster. Vidare gör en produktklassificering 52Försäkrings- och fondsparande en jämförande analys av information till kund, . 54Pensionssparandet och värdebeskeden, (2006:10). 55Pensionsbolagens värdebesked fortfarande otydliga, (2007:19). 56Konsumentskyddet på finansmarknaden, (2007:9). 57Fondbolagens informationsgivning II, (2007:6). VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN över vilken typ av tillsyn olika produkter bedöms behöva. Av fyra produkter som bedöms ha högt tillsynsbehov återfinns både traditionell tjänstepensionsförsäkring och traditionell privat pensionsförsäkring. Övriga produkter var fond- och fondförsäkring samt ansvarsförsäkring i trafikförsäkringen. I rapporten om konsumentskydd redovisar även resultaten av en uppföljning av Fondbolagens informationsgivning II. Uppföljningen visade att bolagen hade vidtagit åtgärder för att säkerställa att kunden skulle informeras i enlighet med lagstiftningen. I likhet med konsumentskyddsrapporten konstateras även 2008 att traditionell livförsäkring är ett särskilt utsatt område. Kunderna har fortfarande svårt att på förhand och löpande utvärdera sparformen och att övervaka sina intressen. Det var även svårt att flytta sitt sparande. I syfte att stärka konsumentens ställning ansåg att regelverket, tillsynen och bolagens agerande behövde förbättras.58 Oförändrad bedömning av konsumentskyddet 2009 publicerades tre rapporter om tillsynen av konsumentinformation. Utgångspunkterna i rapporten på finansmarknaden var desamma som . Så var även bedömningen av området traditionell pensionsförsäkring. Som nämnts i de tidigare rapporterna var det såväl regelverket och tillsynen som företagens agerande som behövde förbättras för att stärka konsumentens ställning. produktklassificering kvarstod 2009 både vad gäller antal och områden som bedömdes ha ett högt tillsynsbehov.59 I riskrapporten anser att konsumenternas ställning behöver stärkas på området traditionell pensionsförsäkring. På detta område konstaterar att konsumenterna har svårt att få inblick i bland annat avkastning, risk och avgifter.60 I rapporten oroar stabila hushåll beskrivs hushållens syn på ekonomisk buffert, framtida pension, finansiella tjänster och förmågan att hålla sig informerad om ekonomiska frågor. Syftet var att ta fram ett underlag för tillsynsverksamheten att analysera och fånga upp problem. konstaterar i rapporten att ungefär hälften av hushållen var pessimistiska eller för osäkra för att kunna uttala sig om den framtida pensionen. 58Konsumentskyddet på finansmarknaden, (2008:13). 59Konsumentskyddet på finansmarknaden, (2009:10). 60Risker i det finansiella systemet 2009, . GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER bara en procent använt sig av tjänster eller råd från Konsumenternas Bank- och eller Konsumenternas försäkringsbyrå.61 Konsumenterna har ett besvärande informationsunderläge upphörde med att ge ut en rapport enbart inriktad på konsumentskydd. publicerades istället rapporten i det finansiella systemet. Den fokuserar främst på finansiell stabilitet och mindre på information till konsumenter. I rapporten finns dock ett avsnitt som behandlar risker för svenska konsumenter. Där konstateras att livbolagens produkter är svåra att jämföra. framhåller i rapporten att konsumenterna ska kunna jämföra och överblicka ett antal olika komponenter. Det handlar bland annat om samtliga avgifter som påverkar pensionskapitalet och de utbetalningsregler (prognosränta och livslängdsantagande) som påverkar de slutliga pensionsbeloppen.62 publicerade även en tillsynsrapport där inriktningen på tillsynen beskrivs. Även denna rapport fokuserar i huvudsak på finansiell stabilitet. I avsnittet om konsumentskydd skriver dock att det finns ett fortsatt behov av att utveckla arbetet med att förbättra konsumentskyddet. Vidare konstateras att produkterna och tjänsterna på det finansiella området är svåra att utvärdera vad gäller till exempel risker, avkastning och kostnader. Enligt rapporten har konsumenterna ett besvärande informationsunderläge och svårt att byta leverantör.63 Otydlig konsumentinformation 2011 och 2012 I likhet med 2010 publicerade 2011 två rapporter en rapport om risker i det finansiella systemet och en rapport om inriktningen på tillsynen. De båda rapporterna behandlar i huvudsak finansiell stabilitet. I rapporten som beskriver risker i det finansiella systemet 2011 finns dock ett avsnitt om risker för den svenska konsumenten. Riskerna bedömdes vara olämpliga placeringar, komplexa produkter, bristande intresse och kunskap hos konsumenten samt brister vid rådgivningstillfället. konstaterar vidare att brister i kunskap och intresse hos konsumenterna får effekter på pensionssparandet och konsumenternas möjligheter att jämföra olika sparformer.64 61Pensionen oroar stabila hushåll, (2009:11). 62Risker i det finansiella systemet 2010, . 63Tillsynsrapport , Erfarenheter av tillsyn och regelutveckling, , . 64Risker i det finansiella systemet 2011, , . VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN I tillsynsrapporten konstateras i likhet med 2011 och 2010 att konsumenterna har ett besvärande informationsunderläge som gör det svårt att utvärdera till exempel risker, avkastningsmöjligheter och kostnader. För att minska konsumenternas informationsunderläge krävs enligt rapporten att bolagen tillhandahåller korrekt och tydlig information.65 Åtgärder inom ramen för tillsynen kartläggningar har inte lett till några direkta tillsynsinsatser såsom undersökningar och beslut om sanktioner eller andra ingripanden, utan har begränsats till underhandskontakter och dialog med enskilda företag. granskade 2006 och tillsyn ur ett konsumentperspektiv.66 Granskningen visade bland annat att de båda myndigheternas tillsyn varit begränsad på många av de områden där konsumenterna löper stora ekonomiska risker. I rapporten kritiserades för att i en alltför liten omfattning ha utövat tillsyn över svårtillgänglig pensionsinformation. kritiserade vidare för att sakna en dokumenterad strategi och riskvärdering som grund för prioriteringar. Dessutom utnyttjade sällan sina sanktionsmöjligheter när regelbrott konstaterats vid konsumentinriktad tillsyn. Något som också efterfrågades var ett bättre utnyttjande av olika kanaler för att fånga upp konsumentproblem och en närmare samverkan med . Efter granskning införde riskvärderingar som grund för prioriteringar. nuvarande granskning visar dock att många av de problem som uppmärksammades 2006 kvarstår. Den konsumentinriktade tillsynen på tjänstepensionsområdet är fortfarande mycket begränsad. 66Konsumentskyddet inom det finansiella området fungerar tillsynen? (2006:12). GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Enligt instruktionen för ansvarar myndigheten för att de konsumentskyddande reglerna inom myndighetens tillsynsansvar efterlevs.67 Myndigheten ansvarar för att konsumenter har tillgång till information som ger dem möjlighet att göra aktiva val om ingen annan myndighet har den uppgiften. Vidare ska myndigheten stärka konsumenternas ställning på marknaden genom kontakter med privata aktörer och i det arbetet genomföra branschöverenskommelser och insatser på standardiseringsområdet. ska även följa och analysera konsumenternas ställning på marknaderna samt vid behov vidta eller föreslå åtgärder. Slutligen ska samråda med bland andra på områden med gemensamt tillsynsansvar. Instruktionen ger således ett brett mandat att agera för att stärka konsumenternas ställning på olika marknader. 4.4.2 Lagstiftning som reglerar information tillsyn av den kollektivavtalade tjänstepensions- marknaden utgår ifrån marknadsföringslagen (2008:486). Med stöd av marknadsföringslagen kan genom vite förbjuda näringsidkare att fortsätta med otillbörlig marknadsföring. Vidare kan ålägga en näringsidkare att lämna information. har inte möjlighet att utfärda föreskrifter på det kollektivavtalade området. Det finns däremot en möjlighet att utfärda allmänna råd. Vidare kan i samarbete med branschorganisationer ta fram branschöverenskommelser. Överenskommelserna utgör god affärssed och kan ligga till grund för tillsynsinsatser.68 I de fall det saknas reglering kan uppmärksamma lagstiftaren på behov av kompletterande lagstiftning. I kontakt med framkom att myndigheten anser att regelverket är tillräckligt för att utgöra underlag för tillsyn.69 67Förordning (2009:607) med instruktion för . 68I antog Svensk Försäkring på initiativ från en branschrekommendation som ger vägledning kring förköpsinformation. Rekommendationen gäller dock inte kollektivavtalad försäkring utan endast privat individuell livförsäkring. 69Konsumentverkets skriftliga svar på frågor . VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN 4.4.3 tillsyn över konsumentinformation