prop · H003137 · 2013-04-16 00:00:00 — Den del av det nansiella sparandet som inte beror på konjunkturen kallas det strukturella sparandet och är ett grovt mått på nanspolitikens inriktning. En försvagning av sparandet indikerar att nanspolitiken har en expansiv eekt på ekonomin och vice versa. Eftersom prognoserna naturligen är behäftade med osäkerhet samt att nanspolitikens eekter inträar med en viss eftersläpning är det av stor vikt att redovisningen är förståelig, transparent och rättvisande. I budgetpropositionen anger regeringen att nanspolitikens inriktning 2013 i stort sett är neutral men att den sammanlagda försvagningen i det oentliga sparandet 2012 och 2013 bidrar till att hålla uppe efterfrågan i ekonomin. I budgetpropositionen redovisas en tabell med information om förändring i nansiellt och strukturellt sparande. Av denna tabell framgår att den diskretionära nanspolitiken bidrar till att det strukturella sparandet minskar vilket dock motverkas av en övrigt-post som ökar med 0,6. Vad som ingår i övrigt-posten beskrivs endast summariskt. En jämförelse med regeringens prognos i vårpropositionen 2012 visar att regeringen från att ha beskrivit nanspolitiken som åtstramande under innevarande år, i budgetpropositionen i stället beskriver den som expansiv. Denna omsvängning lämnas oförklarad i budgetpropositionen. menar därför att regeringens redovisning kan förbättras och fördjupas. Regeringens redovisning av budgeteekter kan förbättras Regeringens redovisning av budgeteekter av förslag till reformer och besparingar som sker i budgetpropositionen är ett viktigt underlag som regeringen lämnar till . I budgetpropositionen redovisas budgeteekterna i era avsnitt i vilka olika redovisningsmetoder används. Detta ställer höga krav på att redovisningen är tydlig och konsekvent för att det ska vara möjligt att förstå sambanden och budgeten i dess delar. regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? har i en tidigare granskning av regeringens redovisning av budgeteekter funnit att det fanns brister i redovisningens tydlighet och struktur som gjorde det svårt för läsaren att se sammanhangen. Regeringen har utvecklat redovisningen av budgeteekter och i budgetproposition presenteras en övergripande beskrivning av eekterna på de oentliga nanserna av regeringens politik i en bilaga. Bilagan beskriver redovisningen av budgeteekter och sammanhangen mellan budgetpropositionens olika avsnitt. har i denna granskning undersökt om regeringens redovisning utvecklats på ett sådant sätt att det enkelt går att förstå sambanden mellan budgetpropositionens olika delar och därmed utläsa budgeteekter. Granskningen visar att det fortfarande nns brister i regeringens redovisning av budgeteekter. Exempelvis saknas det i regeringens redovisning i vissa fall relevanta hänvisningar mellan avsnitten. Det förekommer också att hänvisningar görs utan att de följs upp i motsvarande avsnitt eller att de förklaras mer utförligt. Det nns även brister i spårbarheten mellan olika tabeller. Regeringens redovisning av sin syn på de makroekonomiska obalanser som Regeringen bör närmare analysera och tydligare redovisa de svenska makroekonomiska obalanserna och sammankopplade risker som identierat. Regeringens redovisning av de konjunkturella eekterna av nanspolitiken Regeringen bör förklara stora skillnader i bedömningen av nanspolitikens inriktning i förhållande till konjunkturen mellan de ekonomiska propositionerna. Regeringen bör även presentera en kvantitativ bedömning av eekterna av att de oentliga inkomsterna har en starkare koppling till tillväxten än de oentliga utgifterna, i likhet med det ESV kallar automatisk diskretionär nanspolitik. Dessutom bör regeringen utveckla och förtydliga innebörden av posten övrigt i tabellen rörande indikatorer för impuls på efterfrågan. Regeringens redovisning av budgeteekter Regeringen bör använda hänvisningar mellan avsnitten för att tydliggöra sambanden mellan budgetens olika delar och i de fall hänvisningar görs till ett avsnitt bör dessa följas upp. Regeringen bör även öka spårbarheten mellan tabellerna genom att använda enhetlig rubriksättning och genom att använda samma enhet vid redovisning av samma uppgifter i olika tabeller. granskar: offentliga finanser 1.1Bakgrund och motiv till granskningen Den ekonomiska krisen i är allvarlig och förväntas dominera den internationella utvecklingen framöver. I era länder i har konsolideringsprogram införts och på EU-nivå har åtgärder vidtagits för att stärka den ekonomiska styrningen och samordningen inom EU och euroområdet. Detta för att förhindra framtida ekonomiska och nansiella kriser. Till åtgärderna hör införandet av den europeiska . Detta är en återkommande sex månaders samordningsprocess mellan Europeiska unionens medlemsstater kring budgetpolitik och ekonomisk politik. Den europeiska planeringsterminen kodierades i unionsrätten1 i och med att den så kallade sexpacken, det vill säga ett paket av lagstiftningsakter bestående av fem förordningar och ett direktiv, trädde i kraft . Lagstiftningsakterna ska förstärka det nanspolitiska ramverket i EU samt förhindra makroekonomiska obalanser. har klarat sig väl under den europeiska ekonomiska krisen vilket bland annat anses bero på att haft ett nanspolitiskt ramverk. infördes som ett resultat av den statsnansiella kris drabbades av och syftade till att säkerställa en stabil och långsiktigt hållbar nanspolitik. Av avgörande betydelse för stabiliteten i ekonomin är att medborgarna och nansmarknaderna har förtroende för den statsnansiella situationen. Detta förutsätter en transparent, tydlig, heltäckande och konsekvent redovisning av grunderna för nanspolitiken i de ekonomiska propositionerna. har återkommande granskat de ekonomiska propositionerna, framför allt med avseende på hur de svenska regeringarna tillämpat det nanspolitiska ramverket samt transparensen i regeringens redovisning av nanspolitiken. Även andra frågor har uppmärksammats, exempelvis regeringens ramverk för sysselsättningspolitiken. Den nu genomförda granskningen utgör en del av detta arbete. 1Unionsrätten har enligt rättspraxis direkt eekt och företräde framför medlemsstaternas nationella rätt. regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? Det övergripande syftet har varit att granska transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av nanspolitiken i budgetpropositionen . Granskningen har inriktats på tre områden och har följande tre revisionsfrågor: ŇÄr regeringens redovisning av sin syn på de makroekonomiska obalanser som EU uppmärksammat, det vill säga höga fastighetspriser och hög skuldsättning i hushållssektorn, tydlig och transparent? ŇÄr regeringens redovisning av de konjunkturella eekterna av nanspolitiken tydlig och transparent? ŇÄr regeringens redovisning av budgeteekter i budgetpropositionens olika delar tydlig och konsekvent? 1.3Granskningens utgångspunkter och bedömningsgrunder En transparent, tydlig, heltäckande och konsekvent redovisning av nanspolitiken är centralt för medborgarnas och nansmarknadernas förtroende för nanspolitiken men även nödvändigt för oberoende utvärdering. Granskningen av budgetpropositionen tar sin utgångspunkt i såväl svenska som internationella redovisningsprinciper kring transparens i nanspolitiken och budgetdokumenten. Viktiga utgångspunkter är regeringens skrivelse 2010/11:79 för nanspolitiken och EU-lagstiftning kring förstärkt nanspolitiskt ramverk och förfarandet vid makroekonomiska obalanser. Kompletterande utgångspunkter är internationellt vedertagna redovisningsprinciper för oentliga nanser från IMF och . Dokumenten som innehåller redovisningsprinciperna som är giltiga för denna granskning beskrivs i det följande. utkom regeringens skrivelse 2010/11:79 för nanspolitiken, i vilken regeringen redogör för det nanspolitiska ramverket. Skrivelsen syftade till att stärka förtroendet för att utformningen av nanspolitiken är långsiktigt hållbar och transparent. Därutöver avsåg skrivelsen precisera vissa delar av ramverket samt regeringens tillämpning av detta. har ställt sig bakom innehållet i skrivelsen.2 2010/11:FiU42. granskar: offentliga finanser I skrivelsen anger regeringen att en bred politisk förankring av det nanspolitiska ramverket kan minska osäkerheten om den framtida utformningen av de delar av nanspolitiken som ramverket omfattar. På så vis kan den skapa en stabilare makroekonomisk utveckling. Enligt skrivelsen syftar även det nanspolitiska ramverket till att öka trovärdigheten att uppfyller kraven i EU:s samt i det kommande EU- direktivet om nationella budgetpolitiska ramverk. I skrivelsen framhåller regeringen att nanspolitiken omfattar era olika mål och medel och att nanspolitikens utformning även är beroende av politiska överväganden. Det nns dock enligt regeringen ett antal grundläggande principer som nanspolitiken bör följa för att vara långsiktigt hållbar och transparent. Dessa principer utgör det nanspolitiska ramverket och består enligt skrivelsen av följande delar: Ňett budgetpolitiskt ramverk bestående av ett överskottsmål för den oentliga sektorn, ett utgiftstak för statens och ålderspensionssystemets utgifter samt ett kommunalt balanskrav kombinerat med en stram statlig budgetprocess Ňprinciper för hur nanspolitiken bör utformas ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv Ňprinciper för hur statliga ingripanden på nansmarknaderna bör ske för att värna de oentliga nanserna Ňprinciper för en tydlig och transparent redovisning av nanspolitiken. I skrivelsen slår regeringen fast att det är viktigt att redovisningen av nanspolitiken är transparent och heltäckande. Detta för att det ska vara möjligt att följa upp nanspolitiken och för att det nanspolitiska ramverket ska vara styrande för politiken. Vidare ska medborgarna ha möjlighet att ha insyn i nanspolitikens alla aspekter. I skrivelsen anges även att regeringen har ett ansvar att se till att relevanta data nns att tillgå om samhällsekonomin och att detta är en förutsättning för kvaliteten på prognoser, eektberäkningar och andra typer av beslutsunderlag. 1.3.2Rättsakter inom ramen för det ekonomiska samarbetet i EU På EU-nivå antogs 2011 ett lagstiftningspaket bestående av fem förordningar och ett direktiv, den så kallade sexpacken. Sexpacken utgör en integrerad del av unionsrätten.3 Sexpacken syftar till att förstärka det nanspolitiska ramverket i EU samt tidigt upptäcka förekomsten av makroekonomiska obalanser. Genom Sexpacken förstärks den förebyggande och korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten. Dessutom införs minimikrav på nationella nanspolitiska 3Unionsrätten har enligt rättspraxis direkt eekt och företräde framför medlemsstaternas nationella rätt. regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? ramverk och en process för övervakning av makroekonomiska obalanser. Två av förordningarna berör sanktioner i stabilitets- och tillväxtpakten samt obalansförfarandet och omfattar endast . De två förordningar som berör denna granskning beskrivs i korthet nedan. Rådsdirektivet med krav på medlemsstaternas budgetramverk innehåller minimikrav på statistik- och prognoskvalitet, nanspolitiska regler och en medelfristig budgethorisont. Samtliga medlemsstater ska ha genomfört direktivet senast den 31 december 2013.4 I direktivet framhålls vikten av öppenhet och insyn för att kunna kvalitetssäkra uppgifter om de oentliga nanserna. Som ett av skälen för att anta direktivet anges bland annat att öppenhet och insyn är avgörande för att säkerställa att de prognoser som används för budgetpolitiken är realistiska, vilket bör innebära allmän tillgång inte endast till de ociella makroekonomiska prognoserna och budgetprognoserna som utarbetas för den nanspolitiska planeringen, utan även till de metoder, antaganden och relevanta parametrar som dessa prognoser bygger på. Rådsförordningen om förebyggande och korrigering av makroekonomiska obalanser5 innehåller detaljerade regler för tidig upptäckt av makroekonomiska obalanser samt förebyggande och korrigering av alltför stora makroekonomiska obalanser. Enligt förordningen ska kommissionen utarbeta en rapport med en kvalitativ ekonomisk och nansiell bedömning. Denna ska bygga på en resultattavla med en uppsättning indikatorer vars värde jämförs med ett indikativt tröskelvärde. Resultattavlan omfattar indikatorer som är värdefulla för tidig identiering av såväl interna6 som externa obalanser7. Genom kommissionens årliga rapport ska medlemsstater som bedöms löpa risk för att drabbas av obalanser identieras. Kommissionen kan, efter diskussion och bedömning i Ekonrådet8, fatta beslut om att genomföra en fördjupad granskning. Denna ska ta hänsyn till de ekonomiska 4Rådets direktiv /85/EU av om krav på medlemsstaternas budgetramverk. 5Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1176/2011 av om förebyggande och korrigering av makroekonomiska obalanser. 6Inklusive obalanser som kan växa fram till följd av oentlig och privat skuldsättning, utvecklingen på nansmarknaderna och tillgångsmarknaderna, inbegripet fastighetsmarknaden, utvecklingen av kreditödet inom den privata sektorn och utvecklingen av arbetslösheten (och rådets förordning (EU) nr 1176/2011, artikel 7, pkt. 7Inklusive obalanser som kan växa fram till följd av utvecklingen av bytesbalansen och medlemsstaternas nettoinvesteringspositioner, reala eektiva växelkurser, exportmarknadsandelar, förändringar av priser och kostnader samt konkurrenskraft i andra avseenden än priskonkurrens, med beaktande av produktivitetens olika beståndsdelar (och rådets förordning (EU) nr 1176/2011, artikel 7, pkt. 8Ekonrådet är en av konstellationerna i Europeiska unionens råd och består av Europeiska unionens nans- och ekonomiministrar. granskar: offentliga finanser förhållandena som råder i medlemsstaten och analysera relevant utveckling med anknytning till 2020. Genom den fördjupade granskningen bedömer kommissionen om det nns en obalans eller en alltför stor obalans. Vid obalanser får rådet efter rekommendation från kommissionen lämna rekommendationer om förebyggande åtgärder. Rådet ska därefter inom ramen för den årliga europeiska planeringsterminen se över rekommendationen och vid behov anpassa den. Vid alltför stora obalanser får rådet, på rekommendation från kommissionen, rekommendera korrigerande åtgärder. Medlemsstaten ska därefter lämna in en plan för korrigeringar som anger de specika politiska åtgärder som har genomförts eller avses genomföras samt en tidplan för dessa till rådet och kommissionen. Rådet ska upphäva rekommendationen när rådet anser att medlemsstaten är drabbad av en alltför stor obalans. Internationella valutafondens (IMF) Fiscal Transparency Code9 och Best Practices for Budget Transparency10 är exempel på internationella vedertagna redovisningsprinciper för transparens på det nanspolitiska området. IMF:s Fiscal Transparency Code är uppdelad på fyra områden, tydliga roller och ansvar, öppen budgetprocess, oentligt tillgänglig information samt försäkran om integritet. Inom dessa fyra områden anges kriterier som ska vara uppfyllda för att motsvara kravet på transparens. En öppen budgetprocess innebär bland annat enligt IMF:s principer att nanspolitiska mål och regler ska vara klart uttalade, enkla och väldenierade. IMF:s principer anger också att oentlig tillgång till information är nödvändig för nanspolitisk transparens. Medborgarna ska enligt IMF ha tillgång till fullständig information om regeringens mål och nansiella aktiviteter och detta ska redovisas på ett sätt som underlättar utvärdering och ansvarsutkrävande. Vidare ska nansiella data uppfylla kravet på kvalitet och vara konsistenta. Best Practices for Budget Transparency innehåller liknande principer som IMF:s Fiscal Transparency Code. principer bygger på medlemsländernas erfarenheter och omfattar principer för vilka budgetrapporter som bör framställas och innehållet i dessa, information som bör presenteras i budgeten samt praxis för att tillförsäkra kvalitet och integritet. Enligt denieras budgettransparens som fullständig redovisning av all relevant nanspolitisk information och på ett systematiskt sätt (2002, egen översättning). Budgeten ska enligt principer bland 9IMF (2007), Manual on Fiscal Transparency. 10OECD (2002), Best Practices for Budget Transparency, on Budgeting, Volume 1, No. 3, 2002. regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? annat innehålla fullständig information om utgifter och intäkter och explicit redovisning av de huvudsakliga ekonomiska antagandena som budgeten baseras på. IMF:s denition på nanspolitisk transparens Öppenhet gentemot allmänheten om nansmaktens struktur och funktioner, skattepolitikens intentioner, samt beräkningar och prognoser för den oentliga sektorns ställning. Detta förutsätter god tillgång till tillförlitlig, heltäckande, aktuell, begriplig och internationellt jämförbar information om oentlig verksamhet, så att väljarna och de nansiella marknaderna korrekt kan bedöma statens nansiella ställning och de verkliga kostnaderna och fördelarna med statlig verksamhet, inklusive dess nuvarande och framtida ekonomiska och sociala konsekvenser (Kopits 1998, egen översättning).11 Fullständig redovisning av all relevant nanspolitisk information och på ett systematiskt sätt (2002, egen översättning).12 1.3.4Vilka krav kan ställas på regeringens redovisning i budgetpropositionen? För att en oberoende utvärdering av regeringens nanspolitik ska vara möjlig anser med utgångspunkt i ovan redovisade dokument att regeringens redovisning i budgetpropositionen bör vara transparent, tydlig, heltäckande och rättvisande. Av stor vikt är det även att budgetpropositionens olika delar är konsekventa. Detta är av särskild betydelse vid regeringens redovisning av eekter av olika reformförslag på statsbudgeten, eftersom detta sker i olika delar av budgetpropositionen. Regeringens redovisning av nanspolitikens eekter på konjunkturen är av naturliga skäl behäftad med stor osäkerhet då det är svårt att bedöma konjunkturläget. Finanspolitikens eekter sker också med en viss För att det ska vara möjligt att göra en oberoende utvärdering av regeringens bedömning av eekterna av nanspolitiken, är det därför angeläget att regeringens redovisning sker på ett öppet och förståeligt sätt där all relevant information återges. Ett rimligt krav när det gäller regeringens redovisning av sin syn på de makroekonomiska obalanser som EU uppmärksammat är att denna bör bemöta den problematik som lyft fram. 11Kopits, , och , 1998, Transparency in Government Operations, IMF Occasional Paper No. 158, s. 1. 12OECD (2002), Best Practices for Budget Transparency, on Budgeting, Volume 1, No. 3, 2002, s. 7. granskar: offentliga finanser 1.4Granskningens genomförande och avgränsningar Granskningen av budgetpropositionen baseras i huvudsak på dokumentstudier och inriktas på att granska transparensen och tydligheten på följande områden: Ňregeringens redovisning av sin syn på de makroekonomiska obalanser som EU uppmärksammat, det vill säga höga fastighetspriser och hög skuldsättning i hushållssektorn Ňregeringens redovisning av de konjunkturella eekterna av nanspolitiken Ňregeringens redovisning av budgeteekter. Kapitel 2 redogör i korthet för utvecklingen sedan budgetpropositionen . Kapitel 3 behandlar regeringens redovisning av sin syn på de makroekonomiska obalanser som EU uppmärksammat. Kapitel 4 berör regeringens redovisning av de konjunkturella eekterna av nanspolitiken och kapitel 5 regeringens redovisning av budgeteekter. Slutsatser och rekommendationer presenteras slutligen i kapitel 6. regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? granskar: offentliga finanser har återkommande granskat de ekonomiska propositionerna med avseende på regeringens tillämpning av det nanspolitiska ramverket. senaste rapport, granskningen av budgetpropositionen (RiR 2011:30), fokuserade på regeringens bedömning av reformutrymmet. I granskningen konstaterade att även om regeringens bedömning av reformutrymmet i budgetpropositionen 2012 var mer strukturerad och utförligt beskriven än tidigare kunde transparensen förbättras ytterligare när det gällde regeringens redovisning av: antaganden om BNP-gapets asymmetri vid avstämning av det nansiella sparandet mot överskottsmålet utvecklingen av potentiell BNP och dess nivå samt motiveringen till potentiell BNP den extra säkerhetsmarginal som använts på grund av osäkerheten kring den framtida ekonomiska utvecklingen. Dessutom ansåg att regeringens samlade bedömning av reformutrymmet riskerade att leda till sämre transparens och att regeringen vid bedömning av reformutrymmet borde skilja på beräknat potentiellt reformutrymme i enlighet med ramverket och regeringens övriga avvägningar. I regeringens skrivelse med anledning av (skr. 2011/12:148) instämde regeringen i bedömning om potentiell BNP men däremot inte i övrig kritik. I skrivelsen informerade regeringen också om att de ekonomiska propositionerna års ekonomiska vårproposition skulle innehålla en tabell med potentiell BNP i löpande och fasta priser samt, från och med budgetpropositionen , mer utförligt beskriva bedömningen av potentiell BNP och dess bestämningsfaktorer. I fråga om bedömningen av reformutrymmet anförde regeringen i skrivelsen att det är många faktorer som ställs mot varandra i bedömningen av reformutrymmets storlek Att kvantiera eekten av alla dessa faktorer skulle ge uttryck för en exakthet i bedömningen som inte nns i verkligheten. Vidare framhöll regeringen att det inte går att med exakthet tillmäta varje enskild faktor som påverkar bedömningen av reformutrymmets storlek ett exakt kvantitativt värde. Enligt regeringen innebär det att det inte är möjligt regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? att redovisa skillnaden mellan ett reformutrymme bestämt enbart med utgångspunkt i överskottsmålet och utgiftstaket och ett annat reformutrymme som även tar hänsyn till övriga faktorer. Regeringen anförde vidare att reformutrymmets storlek måste bedömas vid varje enskilt tillfälle genom att ett antal komplexa faktorer ställs mot varandra, och att denna bedömning inte kan förenklas till en enkel mekanisk formel. I skrivelsen angav regeringen att asymmetriska konjunkturcykler samt asymmetrin i konsekvensen av en annan utveckling än den prognostiserade gör det nödvändigt med extra säkerhetsmarginaler. Regeringens skrivelse riksdagsbehandlades i bet. 2011/12:FiU20. I skrivelsen framhåller nansutskottet liksom tidigare att de inte ser någon anledning att rikta kritik mot regeringens redovisning av bedömningen av reformutrymmet. Vidare påpekar utskottet att genomsynligheten i redovisningen också handlar om att regeringen bedömer reformutrymmet enligt en i förväg bestämd struktur. När det gäller redovisningen av potentiell BNP välkomnar utskottet att regeringen avser att göra en mer omfattande redovisning från och med budgetpropositionen . I vårpropositionen 2012 kommenterar regeringen den kritik om otydlighet i uppföljningen av överskottsmålet och bedömningen av reformutrymmet som framförde i granskningen av budgetpropositionen för 2012.13 Regeringen vidhåller att det inte nns någon enskild indikator som på ett perfekt sätt mäter måluppfyllelsen och att det är viktigt att väga in era olika faktorer vid uppföljningen samt göra en samlad bedömning. Enligt regeringen riskerar en mer mekanisk uppföljning att leda politiken fel. Såväl vårpropositionen 2012 som budgetpropositionen 2013 innehåller den tabell med potentiell BNP i löpande och fasta priser som utlovats. Därutöver innehåller budgetpropositionen även en mer utförlig beskrivning av beräkningar av potentiella variabler som ligger till grund för bedömningen av potentiell BNP. Denna information ges dels i en fördjupningsruta i budgetpropositionen, dels i en promemoria som publiceras i anslutning till budgetpropositionen.