prop · H10339 · 2013-12-02 00:00:00 — Behovet av att anpassa lagstiftningen på EU-nivå är emellertid stort och uppmanade , tillsammans med tio andra medlemsstater, kommissionen att lägga fram förslag om sådana anpassningar och att vidta åtgärder för att få kunskap om vilka nanomaterial som används i EU. publicerade ett meddelade om den andra översynen av lagstiftningen om nanomaterial (KOM(2012) 572 slutlig). Av meddelandet framgår att kommissionen anser att Reachförordningen utgör den bästa ramen för riskhantering av nanomaterial när de förekommer som ämnen eller blandningar samt att det är nödvändigt att införa mer specifika krav för nanomaterial i lagstiftningen. I meddelandet uttalar kommissionen vidare att det kan bli aktuellt med ändringar av vissa bilagor till Reachförordningen och att den europeiska kemikaliemyndigheten bör vidareutveckla vägledningsdokumentet om information som ska lämnas vid registrering. Det arbetet har påbörjats. Echa har gjort vissa ändringar i vägledningen om information som ska lämnas vid registrering, bl.a. i fråga om information som ska lämnas om fysikalisk-kemiska egenskaper hos nanomaterial. Kommissionen har vidare meddelat att den avser att lämna förslag till ändringar av bilagorna till Reachförordningen före utgången av 2013. Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att föreslå en nationell handlingsplan för hur användningen och hanteringen av nanomaterial ska ske på ett säkert sätt (dir. 2012:89). Utredningen har lämnat betänkandet Säker utveckling! – Nationell handlingsplan för säker användning och hantering av nanomaterial (SOU 2013:70). Utredningens förslag omfattar bl.a. inrättande av ett Nanoråd med underliggande sekretariat (Nanocentrum) i syfte att utgöra en plattform för samordning mellan olika aktörer och att vidareutveckla strategier och prioriteringar av åtgärder för en säker hantering av nanomaterial. Utredningen har bl.a. pekat på att många aktörer efterfrågar ökad kunskap om var på marknaden nanomaterial förekommer och att det saknas statistik och databaser som kan fylla olika aktörers kunskapsbehov. Utredningen har också konstaterat att samhällets möjligheter att spåra och oskadliggöra material som visar sig vara farliga kan vara en avgörande faktor för allmänhetens tillit till nanotekniken. Betänkandet kommer att remitteras. Det finns ett stort behov av att få veta vilka nanomaterial som finns på marknaden, vad de används till och vilka risker användningen medför. Kunskapen både om förekomst av nanomaterial och om deras eventuella hälso- och miljöskadliga effekter behöver förbättras. Det behövs också kunskap om hur och i vilken omfattning dessa material används för att kunna ta ställning till hur människa och miljö kan skyddas från eventuella risker. för ekonomiskt samarbete och utveckling () pågår ett arbete med att utvärdera om befintliga testmetoder kan användas för att testa nanomaterial och om dessa metoder är tillräckliga. En vägledning för hur prov av nanomaterial ska hanteras finns redan. Ett arbete med att utvärdera testmetoder sker också inom NANoREG som är ett projekt inom EU:s program för forskning och utveckling. Projektet avser bland annat att ge bidrag till arbetet med att utveckla testmetoder i . Ett annat viktigt syfte med projektet är att ge underlag för arbetet med att utveckla kemikalielagstiftningen med avseende på nanomaterial, i första hand Reachförordningen. Det är angeläget att fortsatt deltar aktivt i arbetet inom EU och internationellt för en säker användning av nanomaterial och bidrar till att relevant kemikalielagstiftning ändras så att den tar bättre hänsyn till nanomaterials särskilda egenskaper. bör vidare aktivt bidra till att nanomaterials särskilda egenskaper hanteras inom ramen för FN:s system för klassificering och märkning av kemikalier (GHS). Hänsyn till kombinationseffekter vid riskbedömning av ämnen har intresset ökat för de effekter på människors hälsa och miljön som en exponering för flera olika kemikalier kan medföra. Dessa effekter kallas omväxlande kombinationseffekter, samverkanseffekter och cocktaileffekter. Vid riskbedömningar enligt Reachförordningen tas varken hänsyn till kombinationseffekter av exponering för flera olika ämnen eller till den samlade exponeringen av samma ämne från olika källor eller exponeringsvägar, s.k. kumulativ exponering. Detsamma gäller vid riskbedömning på andra områden. Vid prövning av bekämpningsmedel sker t.ex. inte någon riskvärdering av kombinationseffekter vid exponering för flera aktiva substanser. antog ett antal slutsatser om kombinationseffekter av kemikalier (rådets slutsatser om kombinationseffekter av kemikalier, 2988:e mötet i rådet, ). Även har vid upprepade tillfällen påpekat att EU:s kemikalielagstiftning måste ta hänsyn till kombinationseffekter av olika kemikalier på människors hälsa och på miljön. Som ett svar på miljöministrarnas rådsslutsatser presenterade ett meddelande om kombinationseffekter (meddelande från kommissionen till rådet, kombi- nationseffekter av kemikalier KOM(2012) 252 slutlig). Meddelandet innehåller åtaganden som syftar till att stärka vägledning och koordinering mellan olika rättsakter men inga åtaganden om att se över relevanta rättsakter. Meddelandet är en otillräcklig respons på de utmaningar som kombinationseffekterna innebär. Regeringen anser att det behövs en generell kunskapsuppbyggnad när det gäller kemikaliers kombinationseffekter. Vidare måste metoder för att ta hänsyn till kombinationseffekter och kumulativ exponering vid riskbedömningar utvecklas och ändringar måste göras i relevanta regelverk. Testmetoder behöver utvecklas för identifiering av hormonstörande ämnen Hormonstörande ämnen påverkar hormonsystemet hos människor och djur och sammankopplas allt oftare till hälsoproblem som t ex cancer, diabetes, beteende- och uppmärksamhetsstörningar, reproduktionsstörningar och försämrad fertilitet. Hormonsystemen hos ryggradsdjur är mycket lika och effekter som påvisas i miljön eller i djurförsök kan därför också antas gälla för människor. Skadliga effekter kan ske vid exponering för mycket låga doser hormonstörande ämnen. Dessutom är tidpunkten för exponering oftast viktigare än dosen för om en skadlig effekt ska uppkomma. Detta skiljer hormonstörande ämnen från vad som i allmänhet gäller för de flesta andra ämnen. Särskild känslighet för exponering för hormonstörande ämnen finns då hormonernas signaler är extra viktiga för utvecklingen, såsom i fosterstadiet och i puberteten men även senare i livet som under klimakteriet. Exponering för hormonstörande ämnen kanske inte alls har samma skadliga effekt. Av särskild vikt är också att effekter vid tidiga utvecklingsstadier ofta är bestående som de inte visar sig förrän senare i livet eller först hos efterkommande generationer. Vidare kan exponering för en låg dos i vissa fall ge en helt annan och/eller skadligare effekt än exponering för en hög dos. Det behövs testmetoder med särskilda effektmått som tar hänsyn till dessa svårigheter för att kunna identifiera ämnen som ger skadliga effekter på hormonsystemet. finns ett antal internationellt harmoniserade testmetoder på plats som ger möjlighet att identifiera eller screena för effekter på delar av hormonsystemet (det gäller påverkan på östrogen- och androgenproduktionen och effekter på sköldkörteln eller steroidogenes). Några av dessa testmetoder är redan införda i EU:s testmetodförordning (kommissionens förordning (EG) nr 440/2008 av om testmetoder enligt och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), EUT L 142, 31.5.2008, s. 1, Celex 32008R0440). Arbete för att införa övriga utvecklade metoder pågår. Dessa metoder avspeglas dock ännu inte i de informationskrav som gäller enligt Reachförordningen. Arbetet med att utveckla testmetoder för att identifiera hormonstörande ämnen sker framför allt inom . Det är angeläget att bidrar till utvecklingen av standardiserade testmetoder för att identifiera hormonstörande ämnen och verkar för att dessa metoder förs in i relevanta regelverk inom EU. Det är också av stor vikt att utveckla alternativa testmetoder för att screena för hormonstörande effekter, vilka kan ge möjlighet att testa fler kemikalier och minska användningen av djurförsök. Utveckling av testmetoder är ofta en tidsödande process och för att ska kunna bidra till att snabba på denna process krävs utökade möjligheter för svenska forskare att delta i arbete med validering av testmetoder. Riskbedömningsmetodik behöver utvecklas för att ta hänsyn till barns särskilda känslighet Barn, liksom vuxna, exponeras för kemikalier genom luften, vattnet och maten samt genom ytor och material som de kommer i kontakt med. Ett spädbarn exponeras också för kemikalier genom bröstmjölken och får i sig kemikalier via moderkakan. På grund av barnens fysiologi och beteendemönster kan deras exponering för kemikalier vara högre än vad som gäller för vuxna i samma miljö. Barn äter, dricker och andas mer än vuxna i förhållande till sin storlek. Mindre barn biter och suger på saker, utforskar sin omvärld och vistas nära golvnivå och i andra marknära miljöer. Barn är vidare generellt sätt känsliga för exponering av kemikalier under vissa perioder av utveckling och tillväxt. Allvarliga skador kan ses vid exponering , under den och vidare upp i puberteten. Detta gäller särskilt skador på nervsystemet, reproduktionssystemet, hormonsystemet och immunsystemet. Det finns även misstankar om att kemikalieexponering under fosterstadiet kan leda till en ökad cancerrisk senare i livet. Barns särskilda känslighet för kemikalier uppmärksammas i flera EU- regler. I Reachförordningen och CLP-förordningen samt i EU-förord- ningarna om bekämpningsmedel sägs t.ex. att särskild hänsyn behöver tas till riskerna för barn vid riskbedömning. Även om det finns vissa riktlinjer och principer för hur barns känslighet för kemikalier ska beaktas vid riskbedömning saknas dock en enhetlig metodik för att bedöma detta. Det pågår ett arbete inom med att se över de principer och riktlinjer som finns för att bedöma barns känslighet för kemikalier. I en nyligen genomförd studie (Assessing the risk of chemicals to childrens health: An OECD-wide survey ENV/JM/MONO[2013]20) har konstaterat att det finns ett stort behov av att ta fram en enhetlig metod för att bedöma barns exponering för kemikalier. Metodiken för riskbedömning och metoderna för att testa kemikalier med avseende på effekterna på barn behöver utvecklas. Det kan t.ex. finnas ett behov av att införa bestämmelser om testmetoder som är anpassade till unga individer, speciellt metoder som studerar organ under utveckling, i kommissionens förordning (EG) nr 440/2008 av om testmetoder enligt och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (EUT L 142, 31.5.2008, s. 1, Celex 32008R0440). Det kan också bli aktuellt att ändra i relevanta delar i de bilagor till Reachförordningen som avser standardinformationskrav vid registrering och som ligger till grund för riskbedömningen i kemikaliesäkerhetsrap- porter (se avsnitt 4.4.2). Vidare behöver principerna för riskbedömningar Prop. 2013/14:39 utvecklas. Information i Echas databaser bör utnyttjas bättre De databaser som byggs upp hos den europeiska kemikaliemyndigheten vid tillämpningen av Reachförordningen och CLP-förordningen innehåller en stor mängd information. Det gäller bl.a. registret över registrerade ämnen (Registered Substances Database) och klassificerings- och märkningsregistret som innehåller underlag som lämnas av industrin i samband med registrering av ämnen samt uppgifter om ämnens klassificering och märkning. Echa publicerar vidare på sin hemsida underlag som ligger till grund för tillståndsprövning av ämnen och beslut om att begränsa användningen av vissa ämnen. Echa har en skyldighet att göra sådan information tillgänglig på begäran alternativt publicera den på internet. Arbetet med att publicera och tillgängliggöra dessa data pågår fortlöpande hos Echa. Den information som kommer in till Echa och som myndigheten gör tillgänglig är ofta tekniskt komplicerad till sitt innehåll och mycket omfattande. För att informationen så långt som möjligt ska komma till nytta behöver den bearbetas och anpassas för olika målgruppers behov, däribland kemikalieanvändande företag och allmänhet. Exempel på sådana insatser är branschspecifik bearbetning av informationen och utveckling av it-baserade verktyg. I förlängningen skulle den information som genereras genom Reachförordningen och CLP-förordningen kunna ligga till grund för kunskapsuppbyggnad inom såväl företag som myndigheter och kunna utgöra ett viktigt underlag för frivilligt substitutionsarbete och kemikaliekrav vid upphandling. Ett för ökad substitution (se avsnitt 9.2.2) skulle ha stor nytta av denna typ av information och skulle också kunna bidra till att anpassa den för olika intressenters behov. Informationen skulle också kunna få betydelse för utvecklingen av kemikaliekontrollen i utvecklingsländer och länder med snabb ekonomisk utveckling. bör bevaka hur arbetet med att tillgängliggöra och bearbeta informationen i Echas databaser utvecklas och vid behov föreslå kompletterande insatser. 8 Information om farliga ämnen i varor 8.1Etappmålet om information om farliga ämnen i varor Regeringen har beslutat ett etappmål om information om farliga ämnen i varor. – regelverk eller överenskommelser inom EU eller internationellt ska tillämpas så att information om miljö- och hälsofarliga ämnen i varor är tillgänglig för alla berörda , 2013/14:39 – reglerna ska införas stegvis för olika varugrupper och särskild hänsyn tas till barns hälsa i informationen, och – information om hälso- och miljöfarliga ämnen som ingår i material och varor görs tillgängliga under varans hela livscykel genom harmoniserade system som omfattar prioriterade varugrupper. Skälen för regeringens etappmål utvecklas i promemorian Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålet och en första uppsättning etappmål (Ds 2012:23). 8.2Insatser för att nå etappmålet om information om farliga ämnen i varor 8.2.1Information om farliga ämnen i varor ska ges i fler fall Regeringens bedömning: Kravet i Reachförordningen att lämna information om vissa farliga ämnen i varor bör tolkas så att det avser alla föremål som uppfyller förordningens definition av vara. Skälen för regeringens bedömning Tillgången till information om farliga ämnen i varor är bristfällig. För kemiska produkter finns krav på säkerhetsdatablad som informerar yrkesmässiga användare om bl.a. vilka farliga ämnen som ingår i produkten, risker vid användning och om lämpliga skyddsåtgärder. Förpackningar för kemiska produkter är vidare märkta med farosymboler som ger information om giftighet och miljöfarlighet m.m. När det gäller varor saknas motsvarande krav på information. Vissa krav på information om innehåll av farliga ämnen i varor finns dock i Reachförordningen (behandlas i detta avsnitt) och i reglerna om utsläppande på marknaden och användning av biocidprodukter (behandlas i avsnitt 15.3). Information om varors innehåll av farliga ämnen är viktig i alla led av en varas livscykel. Tillgång till information är en förutsättning för att den som använder varan ska kunna hantera eventuella risker med farliga ämnen i varan alternativt för att kunna välja bort varan som en säkerhetsåtgärd. Information behövs också för att göra det möjligt för distributörer att följa gällande regler. Det är viktigt att information om varors innehåll av farliga ämnen finns tillgänglig under varans hela livscykel, från tillverkare och importörer till distributörer, inköpare, konsumenter och avfallshanterare. Bättre tillgång till information kan bidra till att minska kostnader för arbetarskydd, avfallshantering och återvinning. Dessutom ger informationen myndigheterna underlag för att planera och dimensionera riskbegränsande insatser Regler om särskilt farliga ämnen i Reach Reachförordningen definierar en vara som ett föremål som under produk- tionen får en särskild form, yta eller design, vilken i större utsträckning än dess kemiska sammansättning bestämmer dess funktion. vara enkla och bestå av endast ett material, exempelvis ett glas eller en gaffel, men kan också vara sammansatta av flera olika föremål som i sig är varor. Exempel på sådana varor är soffor, cyklar och bilar. Genom artikel 33 i Reachförordningen införs vissa begränsade informationskrav gällande varor. Artikeln innebär att information om en varas innehåll av sådana särskilt farliga ämnen som finns upptagna i kandidatförteckningen ska lämnas till yrkesmässiga användare av varan om halten av det särskilt farliga ämnet i varan överstiger 0,1 viktprocent (se avsnitt 4.4.2). Motsvarande information ska lämnas till en konsument som efterfrågar det från det att konsumenten begärde informationen. Det råder oenighet inom EU om hur haltgränsen 0,1 viktprocent ska beräknas. och några andra medlemsländer anser att haltgränsen 0,1 viktprocent ska tillämpas på en vara oavsett om den säljs separat eller ingår som en del i en sammansatt vara. Med den tolkningen får användare rätt till information om innehållet av farliga ämnen i sådana varor som de faktiskt kommer i kontakt med, t.ex. ett handtag på ett verktyg, ett cykelstyre, klädseln på en bilbarnstol eller ratten i en bil. I den europeiska kemikaliemyndighetens (Echa) vägledningsdokument för ämnen i varor anges dock att informationskravet avser den sammansatta varan och att halten särskilt farliga ämnen ska beräknas utifrån hela den sammansatta varans vikt. Tolkningen i vägledningsdokumentet innebär därmed att användarna inte får information om innehållet av farliga ämnen i den del av den sammansatta varan som de kommer i kontakt med, såsom ett cykelhandtag, utan de får endast information om innehållet av farliga ämnen i hela den sammansatta varan, dvs. Tolkningen innebär vidare att stora mängder särskilt farliga ämnen kan finnas i varor som ingår i en sammansatt vara utan att informationsplikten aktualiseras. Detta beror på att den sammansatta varans vikt avgör om informationen ska lämnas eller inte. En tung sammansatt vara medger högre halter särskilt farliga ämnen i de ingående enkla varorna än en lätt sammansatt vara. Exempelvis kan handtagen på en barncykel, på grund av cykelns totala vikt, innehålla förhållandevis höga halter av ett särskilt farligt ämne utan att konsumenten får information om detta. Echas vägledningsdokument har inte fått fullt stöd från på grund av tolkningen av hur haltgränsen i artikel 33 ska tillämpas. , , , , och har inte heller gett vägledningsdokumentet fullt stöd. På grund av att vid tillämpningen av artikel 33 avviker från vägledningsdokumentet har EU- kommissionen inlett ett överträdelseärende mot . Överträdelseärenden har inletts också mot de övriga medlemsstater som delar uppfattning. Det är därför sannolikt att frågan om tolkningen av artikel 33 kommer att avgöras av . Tillgång till information om varors innehåll av farliga ämnen är en förutsättning för att såväl företag som offentliga upphandlare och konsumenter ska kunna hantera varan på ett säkert sätt och göra informerade val. Sådan information bidrar därmed i förlängningen till att skapa drivkrafter för att substituera farliga ämnen i varor som från miljö- och hälsosynpunkt är säkrare alternativ. För att åstadkomma en säker användning och stimulera sådan substitution bör verka för att artikel 33 i Reachförordningen om information om särskilt farliga ämnen i varor får 2013/14:39 en tolkning som så långt som möjligt bidrar till att yrkeskunder och konsumenter får tillgång till relevant information om varors innehåll av farliga ämnen. Detta kan göras genom att ordet vara i artikel 33 tolkas i enlighet med definitionen i förordningen. 8.2.2Loggbok för farliga ämnen i byggnader Regeringens bedömning: Det bör undersökas om det finns förutsättningar för att införa ett nationellt system för dokumentation av farliga ämnen i byggnader (loggbok för byggnader). Skälen för regeringens bedömning: Byggsektorn står för av den totala material- och energianvändningen i och i branschen används ungefär 50 000 olika byggprodukter. Dessa produkter och material byggs in . Ny kunskap om ämnens farliga egenskaper tillkommer kontinuerligt, vilket gör att det finns ett särskilt behov av att dokumentera hur byggnader och anläggningar är konstruerade så att framtida insatser för att begränsa riskerna kan anpassas till dessa förhållanden. Vid rivningsarbeten och renoveringar uppkommer ofta svårigheter att ta reda på vilka farliga ämnen som fanns i de byggprodukter som användes när huset byggdes. Detta problem ska ses i ljuset av de stora avfallsmängder som genereras vid byggnation och renoveringar. Enligt står byggindustrin för av totala avfallsmängd och av landets farliga avfall. Bygg- och rivningsavfallet består till stor del av material som betong, tegel, asfalt, gips och s.k. massor, vilka främst återvinns som ballast och fyllnadsmaterial. Återvinning av material som är förorenat med farliga ämnen kan medföra stora kostnader. Kemiska föroreningar kan också innebära en hälso- och miljörisk när det återvunna materialet ingår i en ny produkt. har uppskattat att ungefär hälften av allt byggavfall återvinns . I EU:s ramdirektiv om avfall, dvs. och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 22.11.2008, s. 3, Celex 32008L0098) uppställs som mål att av det icke-farliga bygg- och rivningsavfallet ska återvinnas . Regeringen beslutade om ett etappmål gällande ökad resurshushållning i byggsektorn (Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål, Ds 2012:23). Etappmålet är att insatser ska vidtas så att förberedandet för återanvändning, materialåtervinning och annat materialutnyttjande av icke-farligt byggnads- och rivningsavfall är minst 70 viktprocent . Minskad användning av farliga ämnen i byggprodukter och en bättre dokumentation av förekomsten av sådana ämnen i produkterna kan öka möjligheterna att nå etappmålet. Ett system för dokumentation av farliga ämnen i individuella byggnader, byggmaterial och byggnadskomponenter (loggbok) skulle innebära att bygg- och rivningsavfall kan sorteras och återvinnas på ett hållbart sätt. Eventuella framtida saneringar av oönskade ämnen kan också under- lättas om kännedom finns om var i byggnaden de finns. tion om ingående byggprodukter varit tillgänglig vid identifiering och Prop. 2013/14:39 sanering av t.ex. PCB skulle arbetet troligen ha förenklats och samhällets kostnader varit betydligt lägre. För broar finns information samlad om de material som har använts vid konstruktionen, vilket har varit till stor hjälp vid PCB-inventeringen. Information om farliga ämnen i byggnader skulle också kunna användas för att spåra eventuella problem i inomhusmiljön som kan kopplas till kemiska ämnen i byggprodukter eller andra byggnadsrelaterade miljö- eller hälsoproblem och minska kostnaden vid åtgärder. På många håll inom byggsektorn i sker ett ambitiöst miljöarbete. finns en rad frivilliga system för att miljöklassa eller miljömärka byggnader både i och internationellt. De omfattar en rad olika miljöaspekter, ofta med fokus på energianvändning. I en del av dem ingår även kemikalieaspekter. Exempel på svenska system som fokuserar på kemikalier i bygg- och anläggningsprodukter är BASTA, som ägs gemensamt av () och Byggindustrier, samt Byggvarubedömningen som har tagits fram av största fastighetsägare och byggherrar. Vidare har utvecklat byggvarudeklarationen med målen att fasa ut farliga ämnen och säkerställa en god inomhusmiljö. En stor del av den information som bör föras in i en loggbok finns därför tillgänglig under byggprocessen. Eftersom den inte samlas och dokumenteras är det dock som regel inte möjligt att gå tillbaka till denna information under byggnadens livslängd eller vid rivning.