prop · H1031 · 2013-09-18 00:00:00 — Överskottsmålet för de offentliga finanserna inkluderar även det finansiella sparandet i kommunsektorn, dvs. i kommuner och landsting. Det finns dock inget uttalat mål för kommunsektorns finansiella sparande. Överskottsmålet är uttryckt i termer av finansiellt sparande såsom det definieras i nationalräkenskaperna. För kommuner och landsting är det emellertid det ekonomiska resultatet som är avgörande för huruvida de uppfyller kommunallagens (1991:900) krav på en balanserad budget. Enligt detta krav ska kommuner och landsting upprätta en budget så att intäkterna överstiger kostnaderna. Endast om synnerliga skäl föreligger, får avvikelser göras från detta balanskrav. Balanskravet anger den lägsta godtagbara resultatnivån på kort sikt. Diagram 5.2 Kommunsektorns resultat och finansiella sparande 2000–2017 Utfall –2012, prognos –2017. Resultat före extraordinära poster Källor: och egna beräkningar. Mellan den kommunala redovisningen och nationalräkenskaperna förekommer redovisningsmässiga skillnader som kan uppgå till enskilda år (se diagram 5.2). Skillnaderna beror på att den kommunala redovisningen bygger på samma utgångspunkter som redovisningen inom näringslivet. Om t.ex. investeringsutgifterna ökar kraftigt mellan får detta genomslag på det finansiella sparandet, medan resultatet endast påverkas av kostnader för avskrivning av investeringarna (se vidare fördjupningsrutan Skillnaden mellan det ekonomiska resultatet och det finansiella sparandet). Enligt kommunallagen ska kommuner och landsting ha en långsiktigt god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. ska kommuner och landsting bl.a. fastställa de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Ett vanligt förekommande mål i kommunerna är ett resultat som motsvarar av intäkterna från skatter och generella statsbidrag. Kommunernas och landstingens årsredovisning ska vidare innehålla en bedömning av om balanskravet har uppfyllts. Den ska även innehålla en utvärdering av om kravet på god ekonomisk hushållning har uppnåtts. Tabell 5.7 Resultaträkning för kommuner och landsting 2010–2012 Anm.: På grund av avrundningar stämmer summan av de enskilda posterna inte alltid med totalsumman. 2011, varierat mellan (se diagram 5.3). Diagram 5.3 Andel kommuner och landsting som redovisat nollresultat eller överskott 2000-2012 Anm.: Med resultat avses resultat före extraordinära poster. Kommunsektorns resultat före extraordinära poster uppgick till 2012 (se diagram 5.2 och tabell 5.7). Resultatet blev därmed betydligt starkare än 2011, vilket till stor del förklaras av en återbetalning av sjukförsäkringspremier från Försäkring. Den redovisade intäktsökningen till följd av detta uppgick till ca för kommunerna och ca för landstingen. Resultatet för kommunsektorn som helhet torde motsvara god ekonomisk hushållning. Justerat för effekten av återbetalningen av sjukförsäkringspremier torde dock det sammanlagda resultatet vara lägre än vad som följer av kravet om god ekonomisk hushållning. Av kommunerna redovisade 270, eller , ett positivt resultat 2012 (se diagram 5.3). Flertalet landsting, 17 av 20, redovisade också positiva resultat. Justerat för effekten av återbetalningen från Försäkring redovisade 13 landsting ändå positiva resultat. Sedan balanskravet infördes och kravet på att fastställa de finansiella mål som är av betydelse för god ekonomisk hushållning infördes i kommunallagen 2005, har andelen kommuner som redovisat ett nollresultat eller ett överskott varierat mellan . För landstingen har motsvarande andel, frånsett Stabila resultat framöver trots konjunkturläget Kommunsektorns finanser bedöms vara förhållandevis stabila , trots ett fortsatt svagt konjunkturläge . Det sammanlagda resultatet beräknas alltså bli högre än vad som följer av kravet på en balanserad budget. Resultatet , som beräknas uppgå till , påverkas av engångseffekter. Resultatet förstärks såväl 2012 som 2013 av en återbetalning av sjukförsäkringspremier från Försäkring. Den redovisade intäktsökningen till följd av detta uppgår 2013 preliminärt till ca för kommunerna och ca för landstingen. Återbetalningen påverkar både resultatet och det finansiella sparandet. Resultatet försvagas av en justering av kalkylräntan som används för beräkning av pensionsskulden. Den redovisade kostnadsökningen för kommunsektorn till följd av ränteförändringen uppgår till . Det finansiella sparandet påverkas dock inte av den justerade räntan. Resultatet beräknas uppgå till 2013–2017. Det finansiella sparandet beräknas uppgå till mellan 2 och -. I prognosen antas kommuner och landsting sammantaget anpassa konsumtionsutgifterna så att ett resultat motsvarande god ekonomisk hushållning uppnås . Detta innebär att de gradvis bättre förutsättningarna mot slutet av prognosperioden slår igenom på kommunsektorns resultat (se vidare avsnitt 10). Resultatet beräknas uppgå till 2017. säkerhetsmarginal till referensvärdet för budgetunderskott på av BNP. har i detta sammanhang valt ett MTO på -av BNP. bedömde EU- kommissionen att strukturella sparande var -0,av BNP av BNP 2014. Detta är av BNP lägre respektive av BNP högre än bedömningen i denna proposition (se tabell 5.8).108 Europeiska kommissionens bedömning av strukturella sparande 2014 tar inte hänsyn till den försvagning av det offentliga sparandet som blir följden av de åtgärder som föreslås i denna proposition. 5.6Sverige uppfyller stabilitets- och bedömningarna finns en god marginal till MTO båda åren. Utöver det budgetpolitiska ramverket och dess regler är som medlem i EU även bunden av reglerna inom stabilitets- och tillväxtpakten. Dessa regler utgör en övergripande ram som det svenska regelverket måste hålla sig inom. Det svenska finanspolitiska ramverket är striktare och har en högre målsättning än vad stabilitets- och tillväxtpakten föreskriver.107 Inom stabilitets- och tillväxtpakten har två gränsvärden fastställts: underskottet i de offentliga finanserna får inte vara större än av BNP och den offentliga skulden ska inte överstiga av BNP. klarar med god marginal båda dessa gränsvärden. Den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten ska motverka att medlemsstaterna bygger upp allt för stora underskott i sina offentliga finanser. Varje medlemsstat ska ha ett medelfristigt budgetmål (MTO) för det strukturella sparandet, dvs. det konjunkturjusterade finansiella sparandet för offentlig sektor rensat för engångseffekter och tillfälliga åtgärder. Målets nivå bestäms av respektive medlemsstat, men måste överstiga en viss miniminivå för att säkerställa finanspolitikens hållbarhet, eller snabba framsteg mot hållbarhet, samt ge möjlighet till budgetmässig handlingsfrihet. En medlemsstats MTO ska vara nära balans eller i överskott, men kan avvika från detta, förutsatt att det finns en lämplig 107 I avsnitt 12 behandlas det svenska budgetramverkets förenlighet med Europeiska rådets direktiv (2011/85/EU) om krav på medlemsstaternas budgetramverk. Tabell 5.8 Bedömningskriterier för stabilitets- och tillväxtpakten Strukturellt sparande, procent av BNP -0,1 Medelfristigt budgetmål (MTO) -1,0 -1,0 -1,0 Utgiftskriteriet, real tillväxttakt Källor: Europeiska kommissionen och egna beräkningar. Ett lagstiftningspaket för stärkt ekonomisk styrning i EU antogs . Detta innebar bl.a. att ett utgiftskriterium infördes som ett nytt element i stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del. Utgiftskriteriet innebär att den reala ökningen av de primära offentliga utgifterna, justerat för diskretionära skatteförändringar, ska vara lägre än den reala potentiella BNP-tillväxten. Utgiftskriteriet används vid bedömningen av om en medlemsstat vidtar tillräckliga åtgärder för att uppnå sitt MTO. I en medlemsstat där sparandet ligger under dess MTO ska ökningen av de offentliga utgifterna vara så mycket långsammare än den potentiella reala BNP-tillväxten på medellång sikt att en tillfredsställande anpassningsbana mot landets MTO uppnås. Om en medlemsstat uppnår sitt MTO bör de offentliga utgifternas 108 Se European Economic Forecast, European Economy no 1, 2013 och Rådets not 10657/1/13. ökningstakt under normala omständigheter inte överstiga referensvärdet för potentiell BNP- tillväxt på medellång sikt. För en medlemsstat som i likhet med överträffar sitt MTO är utgiftskriteriet dock inte bindande, såvida inte betydande oväntade inkomster används för utgiftsökningar och detta bedöms äventyra landets MTO. Även om de reala utgifterna i enligt utgiftskriteriets specifikation bedöms öka snabbare än potentiell BNP (se tabell 5.8) är detta således förenligt med reglerna i stabilitets- och tillväxtpakten, så länge som det strukturella sparandet överstiger MTO. Stabilitets- och tillväxtpaktens korrigerande del, underskottsförfarandet, syftar till att rätta till alltför stora skulder och underskott i de offentliga finanserna. befinner sig 16 av EU:s 27 medlemsländer i den korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten. är tillsammans med de enda EU-länderna som aldrig varit föremål för underskottsförfarandet. 5.7Finanspolitiken är långsiktigt hållbar För att företag, medborgare och de finansiella marknaderna ska ha förtroende för finanspolitiken måste den vara hållbar på lång sikt, dvs. sannolikheten ska vara låg för att en plötslig och väsentlig förändring av de regler som bestämmer de offentliga inkomsterna och utgifterna tvingas fram. En hållbar finanspolitik är en förutsättning för att möta både den rådande lågkonjunkturen och de ökade utgifter som följer av den demografiska utvecklingen eller andra kostnadsökande trender. Utvecklingen i flera av visar hur stora de samhällsekonomiska kostnaderna kan bli när förtroendet för finanspolitiken sviktar. Ett bristande förtroende för finanspolitiken riskerar att leda till att dess inriktning måste ändras från åtgärder som bidrar till tillväxt, välfärd och sysselsättning till skuldsanering. Förtroendet för finanspolitiken kan mätas på olika sätt. Ett vanligt mått är att jämföra ett lands upplåningskostnader, den långa räntan och riskpremien, som för ligger på en historiskt sett låg nivå. Den tioåriga svenska statslåneräntan låg 2012 på samma nivå som den tyska (se tabell 5.9). Även den konsoliderade bruttoskulden ligger på en i internationell jämförelse mycket låg nivå och förväntas fortsätta minska framöver. Den finansiella nettoställningen är positiv. Tabell 5.9 Finanspolitiska nyckeltal Procent av BNP respektive procent 1 Avser utfall för månaderna januari–augusti. Källor: , Ecowin och egna beräkningar. Regeringen och ett antal andra granskare av svensk ekonomi gör även bedömningar av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet med hjälp av ekonomiska modeller. Syftet med dessa hållbarhetsbedömningar är att fånga upp tecken på att finanspolitiken kommer att behövas läggas om, så att åtgärder för att säkerställa hållbarheten och upprätthålla förtroendet för finanspolitiken kan vidtas . En ohållbar utveckling som uppmärksammas tidigt kan lättare åtgärdas genom väl utformade reformer, som hushåll och företag får möjlighet att ställa om till nya förutsättningar . Finanspolitikens långsiktiga hållbarhet mäts ofta med hjälp av de s.k. S1- och S2- indikatorerna. S1 visar hur mycket budgeten behöver förstärkas eller försvagas för att den offentliga skulden ska motsvara en viss andel av BNP , i denna proposition vad som krävs för att den offentliga skulden ska motsvara av BNP 2030, medan S2 visar hur mycket budgeten behöver förstärkas eller försvagas för att de offentliga finanserna ska gå jämnt ut över en oändlig tidshorisont. Ett negativt värde på dessa indikatorer innebär att en permanent budgetförsvagning är möjlig utan att finanspolitiken blir ohållbar, medan ett positivt indikatorvärde pekar på att en permanent budgetförstärkning är nödvändig. I de ekonomiska vårpropositionerna presenteras en mer utförlig analys av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet.109 De hållbarhetsberäkningar som utförts inför denna proposition visar att finanspolitiken i är långsiktigt hållbar (se tabell 5.10). Tabell 5.10 visar att de båda S-indikatorerna har negativa värden, dvs. det går att permanent försvaga det offentliga sparandet något utan att finanspolitiken blir ohållbar. Värdena är dock mindre i absoluta tal än motsvarande värden ekonomiska vårproposition. Detta beror främst på de förslag till budgetförsvagande åtgärder som presenteras i denna proposition, men delvis också på att den offentliga konsumtionen och kostnaderna för ohälsan nu bedöms bli något högre . Tabell 5.10 Indikatorer på finanspolitikens långsiktiga hållbarhet -1,1 -2,4 -0,4 -1,5 Källa: Egna beräkningar. De båda S-måtten ger en i teoretiskt mening välgrundad bild av finanspolitikens långsiktiga konsekvenser. är måtten känsliga för olika beräkningsantaganden. Indikatorerna kan därmed inte användas för att direkt bedöma storleken på ett budgetutrymme, utan ska snarare ses som indikatorer på konsekvenserna av den förda finanspolitiken över olika tidshorisonter. Indikatorvärdena måste tolkas med försiktighet. Ett högt indikatorvärde i absoluta termer innebär dock att sannolikheten för att finanspolitiken är ohållbar och måste läggas om är större. Europeiska kommissionen bedömer att risken är låg för en offentligfinansiell kris i , lägre än i de flesta andra EU- länder.110 Även marknadens förtroende för den svenska finanspolitiken är stort. Allt tyder därmed på att förtroendet för finanspolitiken kommer att vara fortsatt starkt . 109Se ekonomiska vårproposition (prop. 2012/13:100, s. 221). 110Fiscal sustainability report (2012). har klarat den internationella ekonomiska nedgången bättre än de flesta andra länder. har som ett av få länder, under hela lågkonjunkturen, kunnat stötta sysselsättningen och genomföra reformer för fler i arbete, tillväxtinvesteringar och välfärdssatsningar. Regeringens politik har varit framgångsrik. Kraftfulla åtgärder för att dämpa effekterna av lågkonjunkturen har förenats med ett tydligt fokus på strukturellt riktiga åtgärder för högre varaktig sysselsättning, förbättrade tillväxtvillkor för företagen och åtgärder som förbättrar välfärden och håller samman samhället. har långsiktigt hållbara offentliga finanser upprätthållits. Läget motiverar en finanspolitik som stödjer tillväxt och sysselsättning Arbetslösheten steg kraftigt i samband med finanskrisen och bedöms ligga kvar på höga nivåer också . Trots att svensk ekonomi drabbades hårt av finanskrisen och den därpå följande skuldkrisen, har sysselsättningen utvecklas bättre än i många andra länder. Den fortsatta internationella lågkonjunkturen gör dock att det tar innan arbetslösheten minskar påtagligt. Även om BNP-tillväxten väntas ta fart 2014 kommer det att finnas gott om lediga resurser i svensk ekonomi framöver. Mot slutet av prognosperioden kommer att ha gått igenom en lågkonjunktur som varat , vilket är längre än den tid som 1990-talskrisen varade. En så av låg efterfrågan på arbetskraft ökar riskerna för att arbetslösheten biter sig fast på en hög nivå. Detta visas av att det framför allt är längre arbetslöshetstider som drivit uppgången i arbetslösheten, snarare än ett ökat inflöde i arbetslöshet. Utrymmet för en ytterligare expansiv penningpolitik är begränsat eftersom reporäntan ligger på en låg nivå. Det är därför lämpligt att finanspolitiken tar ett större ansvar i detta läge. Finanspolitiken 2014 bör därför, inom ramen för överskottsmålet och utgiftstaket, stödja ekonomin och förhindra att arbetslösheten biter sig fast. Det är viktigt med aktiva insatser för att motverka långtidsarbetslösheten. avsatt omfattande resurser till Arbetsförmedlingen för att ge aktiva insatser till långtidsarbetslösa. Riskerna för en allvarlig global nedgång är betydligt mindre än . Men riskerna för en sämre ekonomisk utveckling än i prognosen är fortsatt större än chanserna till en bättre utveckling. Läget på de finansiella marknaderna är fundamentalt bättre, men riskerna kvarstår för att turbulens åter ska uppstå. Utvecklingen av hushållens skuldsättning utgör vidare en risk för makroekonomisk stabilitet och finanspolitiken ska inte bidra till en ohållbar skulduppbyggnad. Dessa risker måste beaktas när behovet av säkerhetsmarginaler bedöms. Att överskottsmålet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel innebär att det finansiella sparandet i offentlig sektor bör ligga under målnivån på av BNP när resursutnyttjandet är lågt (se fördjupningsrutan Finanspolitiken och överskottsmålet). Överskottsmålet stödjer därigenom en finanspolitik som motverkar stora konjunktursvängningar och inte verkar procyklisk. Sparandet i den offentliga sektorn behöver för att bidra till ett stabilt och högt resursutnyttjande variera över konjunkturcykeln. De indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet pekar på att det finansiella sparandet ligger under den målsatta nivån men att det finansiella sparandet stärks . som det finns behov av att finanspolitiken stödjer tillväxten i ekonomin, finns det även fortsättningsvis behov av utrymme för att kunna vidta åtgärder vid en ny kraftigt fördjupad konjunkturnedgång eller förnyad finansiell oro. Att det finns ett stort förtroende för offentliga finanser ger utrymme för att 2014 bedriva en finanspolitik som stödjer arbetsmarknaden. Låg och sjunkande offentlig skuldsättning, inte minst i ett internationellt perspektiv, och god långsiktig offentligfinansiell hållbarhet ger denna starka position. Utrymmet för att vidta åtgärder för att stödja sysselsättningen begränsas av att sparandet ska återvända till den målsatta nivån när resursutnyttjandet går mot balans. bedömningen ekonomiska vårproposition är det finansiella sparandet i de offentliga finanserna något lägre fram i tiden. Detta innebär att riskerna med att använda en del av budgetutrymmet tidigare har ökat, men detta måste vägas mot risken att den höga arbetslösheten permanentas om inte finanspolitiken agerar. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att ett budgetutrymme motsvarande är väl avvägt. För att bevara det starka förtroendet för finanspolitiken är det viktigt att det finansiella sparandet, vid ett balanserat resursutnyttjande, visar ett överskott om av BNP. Överskott i de offentliga finanserna behövs för att kraftfulla åtgärder ska kunna vidtas om svensk ekonomi åter utsätts för stora störningar. Det behövs också som en buffert för att hantera andra risker, inte minst de som följer av stora banksektor. Takten i återgången till bör, i enlighet med det finanspolitiska ramverket, anpassas efter läget på arbetsmarknaden och utvecklingen av resursutnyttjandet. Förutsatt att det finns förtroende för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet bör finanspolitiken inte vara åtstramande så länge arbetslösheten är hög och resursutnyttjandet lågt. En allt för snabb återgång till överskott riskerar leda till att en försämrad utveckling på arbetsmarknaden som följd. När de lediga resurserna i ekonomin minskar bör det finansiella sparandet gradvis stärkas. Det är rimligt att återvända till ett sparande om av BNP först när resursutnyttjandet närmat sig balans för att därigenom säkra en stabil tillväxt och lägre arbetslöshet. Enligt nuvarande prognos förväntas det finansiella sparandet vara 2017. För att ett överskott om av BNP ska uppnås när resursutnyttjandet är balanserat krävs en stor återhållsamhet i finanspolitiken framöver. Budgetutrymmet bedöms vara mycket begränsat . Det innebär att nya reformer i högre utsträckning än tidigare kommer att kräva finansiering. Det handlar exempelvis om åtgärder som säkrar skattesystemets effektivitet och legitimitet samt åtgärder som motverkar Det är också viktigt med stram utgiftsgranskning och god utgiftskontroll. Fokus för finanspolitiken i denna proposition är att stödja ekonomin och det är därför viktigt att prioritera åtgärder som är effektiva både vad gäller att stabilisera konjunkturläget och att möta de långsiktiga tillväxtutmaningarna. Fokus bör därför ligga på strukturellt riktiga permanenta åtgärder. En av de viktigaste lärdomarna från , både i och i andra länder, är vikten av att politiken även vid en ekonomisk nedgång fokuserar på strukturellt riktiga reformer för varaktigt högre sysselsättning och tillväxt. Därigenom stärks de långsiktiga tillväxtförutsättningarna som ekonomin stöttas på kort sikt. Den möjliga sammansättningen av åtgärder påverkas även i hög grad av att utrymmet för utgiftsökningar i förhållande till utgiftstaket är mycket litet 2014 och 2015. Budgeteringsmarginalen under utgiftstaket ligger 2013–2015 i linje med regeringens riktlinjer för hur stora marginaler som behövs för att hantera den osäkerhet som finns i utgiftsutvecklingen. Emellertid finns det inget ytterligare utrymme i förhållande till säkerhetsmarginalen 2014 och 2015. Det innebär att det 2014 och 2015 inte går att genomföra annat än mindre reformer på utgiftssidan utan att det görs motsvarande utgiftsminskningar. Sedan den första bedömningen av utgiftstakets nivå ekonomiska vårproposition har huvuddelen, , av det tillgängliga utrymmet i förhållande till utgiftstaket tagits i anspråk för utgiftsreformer, exempelvis stora satsningar på forskning och utveckling samt infrastruktur för att motverka krisen och skjuta in energi i ekonomin. Därtill har ökade utgifter i transfereringssystemen i förhållande till prognosen, framför allt i sjukförsäkringen, tagit ca i anspråk. Detta innebär att huvuddelen av satsningarna för att stötta tillväxt och jobb bör ligga på inkomstsidan för att värna utgiftstaket och säkerhetsmarginalerna under taket. –Jobbskatteavdraget förstärks med . –Den statliga inkomstskatten på förvärvsinkomster begränsas genom att den nedre skiktgränsen höjs. Skatten för pensionärer sänks med –Den särskilda inkomstskatten för utomlands bosatta sänks till . –Omställning på arbetsmarknaden underlättas genom vissa inkomstskatteändringar, bl.a. vad gäller förmån av utbildning. –Den tidsbegränsade nedsättningen av förmånsvärdet för vissa miljöanpassade bilar förlängs med . –Skattereglerna för finansiella instrument, t.ex. optioner och andra aktierelaterade incitament, som företag ger till nyckelpersoner, bör utredas. –Det införs ett incitament för forskning och utveckling genom sänkta arbetsgivaravgifter. –Ett system med nystartszoner bör införas. –Nedsättningen av socialavgifterna för unga bör förändras och riktas mer mot de yngsta. –I 3:12-reglerna genomförs vissa förändringar i den s.k. löneunderlagsregeln. –Räntesatsen för positiv räntefördelning höjs, vilket främst berör enskilda näringsidkare. –Egenavgifterna för enskilda näringsidkare bör sänkas genom en förstärkning av avdraget vid beräkning av avgifterna. –Inkomstskattereglerna för ideell sektor reformeras. –Skattefriheten för inkomster från specialbyggnader slopas. –bör ges i uppdrag att utvärdera reglerna om dokumentationsskyldighet vid internprissättning. –Ett statligt stöd införs för korttidsarbete vid en synnerligen djup lågkonjunktur. –Energiskatten på biodrivmedel ändras när kvotplikt för inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen införs. –En skattereduktion bör införas för mikroproduktion av förnybar el. –Energiskatten för blyfri flygbensin sänks. –Koldioxidskatten sänks för viss värmeproduktion inom EU:s system för handel med utsläppsrätter. –Fordonsbeskattningen justeras genom att begreppet skattepliktig definieras. –Energibeskattning av el som förbrukas av värmeföretag för produktion av värme som levereras till industrin bör ses över. –En särskild utredare bör analysera den roll som ekonomiska styrmedel kan spela för att minska miljö- och hälsofarliga ämnen i vissa varugrupper. –Skatten på öl och vin höjs med och skatten på sprit höjs . –Reglerna om frivillig skattskyldighet för mervärdesskatt vid lokaluthyrning förenklas. Avsnittet avslutas med en författningskommentar till lagförslagen (avsnitt 6.42). –Hanteringen av mervärdesskatt vid import bör förenklas och i huvudsak läggas över på . –Möjligheterna att införa en s.k. rak kontantmetod bör analyseras.