prop · H003167 · 2013-06-18 00:00:00 — och nybyggnationer av anstalter.21 anhölls också två tidigare anställda vid misstänkta för att ha sålt falska uppehållstillstånd till ett tiotal personer.22 Undersökningar bekräftar att korruption förekommer inom statliga myndigheter. presenterade Säkerhetspolisen en rapport om den grova organiserade brottsligheten och dess påverkan på tjänstemän. känner till 114 misstänkta fall av korruption mellan , där statliga tjänstemän har begått brott för att hjälpa personer inom den grova organiserade brottsligheten. Det handlar enligt huvudsakligen om vänskapskorruption: tjänstemän har lämnat ut sekretessbelagd information till någon de känner med kopplingar till kriminella nätverk, utan att ta eller få betalt. Anställda främst vid polisen, men även vid och nns bland de tjänstemän som har misstänkts i korruptionsfallen.23 I Statskontorets utredning av korruption i kommuner och landsting konstaterar utredarna att den korruption som nns i i många fall ligger nära just vänskapskorruption. De menar också att kontrollfunktioner oftast inte fångar in den här typen av gärningar.24 Även om korruption förekommer i , framhäver svensk korruptionsforskning att förvaltningen i stor utsträckning präglas av opartiskhet, universalism och saklighet. När dessa värderingar är allmänt erkända och accepterade som mål för förvaltningen, blir det oetiskt att frångå dessa principer, oavsett om den som gör det har någon egen av detta, enligt statsvetaren Däremot påpekar forskare att värderingar naturligtvis inte är garanterade . m.. menar att bilden av som nästan helt fritt från korruptionsproblem kan vara skadlig, eftersom det är när frånvaron av korruption tas för given som tillfällen dyker upp för den som vill gynna sig själv på andras bekostnad.26 anser forskarna att det är viktigt att människor inte ändrar sina förväntningar och börjar tro att alla med makt missbrukar den för att gynna sig själv. Förväntningarna kan bli självuppfyllande. Den som förväntar sig att bli lurad kan försöka lura motparten först.27 Åtal väcks i Kriminalvårdens muthärva. Chef i Kriminalvården åtalas för miljonmuta. Anställda på tros ha sålt uppehållsrätter. 23Säkerhetspolisen (2012). 24Statskontoret (2012) s. 220. 25Rothstein (2010). 26Andersson m.. (2010) s. 275. 1.5Vilka är våra utgångspunkter? utgår från en rimlighetsbedömning av vad en myndighet bör göra för att minimera riskerna för korruption. Vi baserar bedömningen främst på principer från . Regeringen underströk i sitt svar på granskningar 20052006 att den oentliga förvaltningen alltid med kraft ska bekämpa korrupta beteenden. påpekade regeringen att det är myndighetens chef som har huvudansvaret för detta arbete.28 introducerade en strategi mot bedrägerier som kan vara en utgångspunkt för arbetet mot korruption även hos svenska myndigheter.29 Strategin lyfter fram sex vägledande principer som bör ligga till grund för antibedrägeriarbete: etik, öppenhet, riskanalyser och åtgärder, utredningskapacitet, sanktioner och samarbete. OLAF:s principer ligger nära de krav som COSO-modellen30 ställer på intern styrning och kontroll, men är bredare eftersom de tydligt omfattar etiska frågeställningar, öppenhet och insyn samt understryker behovet av samarbete för att förebygga korruption. De principer som lyfter fram är del av en accepterad strategi mot bedrägerier inom EU. har genom samarbetet i EU del i bedrägerikonventionen och en konvention om korruption med syfte att förbättra det rättsliga samarbetet mellan EU:s medlemsländer.31 Vi kommer i granskningen att ta utgångspunkt i följande delar som vi anser det är rimligt att myndigheter har som skydd mot korruption: Riskanalys som inkluderar riskerna för korruption. Förebyggande åtgärder för att minimera riskerna. Etik riktlinjer, utbildning och diskussion om etiska frågor. System för rapportering och hantering av misstankar. anser att det är rimligt att alla myndigheter vägleds av principerna ovan för att säkerställa att ledning och anställda har kunskap om korruptionsrisker och därigenom kan både förebygga och upptäcka korruption. Utöver detta är det viktigt att myndigheter samarbetar med varandra för att eektivt bekämpa korruption, till exempel genom utbyte av erfarenheter. 2006/07:1 utg. omr. 24 s. 54. 29Europeiska unionen (2011). 30COSO-modellen utvecklades av () i och publicerades i sin första version . COSO- modellen beskriver vilka kontrollkomponenter som den interna styrningen och kontrollen bör omfatta: kontrollmiljö, riskanalys, kontrollfunktioner, information och utbildning samt uppföljning och utvärdering. 31Europeiska unionen (1997); Europeiska unionens råd (1995). statliga myndigheters skydd mot korruption Myndigheters behov av skydd mot korruption varierar dock beroende på hur utsatta de är. Just därför är det viktigt att alla myndigheter analyserar riskerna för korruption inom sin verksamhet för att kunna införa rimliga förebyggande åtgärder. 1.6Hur har vi gått till väga? För att besvara granskningsfrågorna har vi samlat in enkätdata från 65 myndigheter, gjort sex fallstudier av myndigheter inom riskområden för korruption och intervjuat representanter för myndigheter och departement. Vi har ställt en enkät till samtliga 65 myndigheter som skulle följa förordningen om intern styrning och kontroll. Syftet med enkäten var att kartlägga vilka riskområden myndigheterna anser är de största, vilka åtgärder de har på plats och vilka möjligheter de har att rapportera om korruption och andra oegentligheter. 1.6.2 Fallstudier av myndigheter verksamma inom riskområden I syfte att fördjupa analysen av stora myndigheters skydd mot korruption, har vi genomfört fallstudier av sex myndigheter som är verksamma inom områden där det nns kända risker för korruption: upphandling och inköp utbetalningar inbetalningar tillsyn, brottsutredning, forskning känslig information tillstånd och certiering. Utifrån dessa riskområden har vi valt ut sex myndigheter till fallstudier: , , . Som ett led i fallstudierna har vi analyserat centrala dokument som riskanalyser och riktlinjer samt genomfört intervjuer med representanter för ledningen, internrevisionen och säkerhetsenheten. På två myndigheter har vi även intervjuat personer med insyn i verksamhetsområden som är riskutsatta, upphandling på och klimatinsatser på . 2Regeringens insatser för skydd mot korruption har regeringen infört era förordningar i syfte att stärka intern styrning och kontroll på myndigheterna. I kapitel två går vi igenom de insatser som regeringen ser som viktiga i myndigheternas skydd: lagstiftning, förordningar, värdegrundsarbete och revision. Förordningen om intern styrning och kontroll (FISK) är enligt ett verktyg som bland annat ska stärka myndigheternas skydd mot korruption, tillsammans med internrevisionsförordningen och myndighetsförordningen. Regeringen har dock inte undersökt betydelsen av dessa förordningar. Ansvaret för myndigheternas skydd mot korruption ligger helt hos myndighetsledningarna. Inget av departementen har ett samlat ansvar för korruptionsfrågor, och inte heller har något ansvar att följa upp FISK. Regeringen hänvisar till värdegrundsarbetet som centralt för korruptionsfrågor som inte handlar om pengar, som vänskapskorruption. Enligt myndigheterna handlar värdegrundsarbetet dock sällan om korruptionsrelaterade frågor. Regeringen framhäver också betydelsen av revisionens roll i att upptäcka korruption och kontrollera myndigheternas arbete mot korruption. Varken internrevisionen eller årliga revision har emellertid ett uppdrag att leta efter korruption. När revisorn godkänner en årsredovisning nns det därmed ingen garanti för att det inte har förekommit oegentligheter. 2.1Regeringens organisering av arbetet mot korruption är det tre departement som ansvarar för olika delar av regeringens arbete mot korruption och oegentligheter och för förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll (FISK).32 Ytterligare ett departement har ansvar för förvaltningspolitik. Ingen av dem har ett övergripande ansvar för anti-korruptionsarbetet. ansvarar för lagstiftningen om mutbrott och det internationella korruptionsarbetet genom bland annat EU och . och bereder ståndpunkter för de internationella nansiella institutionerna som exempelvis () och . 32 Regeringens webbplats inställning till korruption. statliga myndigheters skydd mot korruption huvudansvar för arbete mot korruption i och FN. har skrivit under såväl FN:s konvention mot korruption som konvention om bekämpning av bestickning av utländska oentliga tjänstemän i internationella aärsförhållanden. ansvarar dessutom för förordningen om intern styrning och kontroll, internrevisionsförordningen och förordningen om årsredovisning och budgetunderlag som påverkar myndigheternas arbete mot korruption enligt regeringen. Ett fjärde departement, , ansvarar för statlig förvaltningspolitik och myndighetsförordningen. 2.1.1Inget enskilt departement ansvarar för myndigheternas arbete mot korruption Det är inte tydligt vilket departement som har ansvar för myndigheternas skydd mot korruption. hänvisar till myndigheternas eget ansvar enligt myndighetsförordningen och till fackdepartementens ansvar. Varje myndighet har kontakt och dialog med sitt fackdepartement i frågor om styrning och verksamhetens inriktning. Enligt en representant för är skydd mot korruption en del av FISK och därmed ansvar. Departementet anser att riskanalysen bör fånga upp risken för korruption. har dock ingen samlad bild av myndigheternas skydd mot korruption. Bristande samordning mellan departementen ses generellt som ett av de största problemen i Regeringskansliet.33 En konsekvens av bristande koordinering blir att delar av styrningen överlåts till myndigheterna. Myndighetsledningen får själv bestämma vilka satsningar den vill göra på arbete mot korruption.34 Detta bekräftar representanter för i en intervju.35 2.2Centrala delar i skydd mot korruption enligt regeringen Regeringen betonar att det nns tre centrala delar i myndigheternas skydd mot korruption: svensk mutlagstiftning, förordningar och värdegrund. Utöver detta anser regeringen att revisionen spelar en viktig roll i att förebygga och upptäcka korruption. 33Pierre, m.. (2011) s. 2427. 34Andersson m.. (2012) s. 159. De centrala korruptionsbrotten regleras i mutbrottslagstiftningen. Regeringen presenterade 2012 nya regler om mutbrott som skulle skärpa kampen mot korruption.36 Syftet med ändringarna var att åstadkomma en tydligare och mer ändamålsenlig mutbrottslagstiftning. beslutade om en reformerad mutbrottslagstiftning som benämner de centrala korruptionsbrotten som tagande och givande av muta.37 Vilken förmån som helst kan vara en muta, och det nns inga lagstadgade beloppsgränser. Förmånen behöver inte ha ett ekonomiskt värde, men förutsättningen är att förmånen bedöms vara otillbörlig.38 Korruption kan även förstås som partiskhet i myndighetsutövande. Enligt regeringsformen ska förvaltningsmyndigheter följa objektivitetsprincipen. Det innebär att myndigheterna i sin verksamhet ska säkerställa allas likhet inför lagen och vara sakliga och opartiska.39 Även jäv kan förstås som korruption. Lagreglerna om jäv för anställda vid myndigheterna nns i 11 § förvaltningslagen. Reglerna talar om när en anställd eller förtroendevald ska anses ha ett sådant intresse i ett ärende att hans eller hennes opartiskhet kan ifrågasättas. För att tydliggöra vad lagen säger om mutor och jäv och understryka vikten av en opartisk förvaltning, gav i samarbete med kommuner och landsting ut en vägledning om mutor och jäv år 2006.40 Vägledningen riktas till alla som arbetar i statliga myndigheter, kommuner eller landsting och ger generella riktlinjer om var gränserna för otillbörligt och tillbörligt går enligt lagen. 2.2.2Förordningar är centralt enligt regeringen Regeringens svar på granskningar om skydd mot korruption i statlig verksamhet 2006 var att den nya förordningen om intern styrning och kontroll (FISK) skulle förtydliga ansvaret för intern styrning och kontroll inom myndigheterna. Enligt regeringen var FISK ett verktyg som bland annat skulle stärka myndigheternas skydd mot korruption.41 understryker även vikten av internrevisionsförordningen (2006:1228), myndighetsförordningen (2007:515) och förordning (2000:605) om 2011/12:79. 3720 kap. 2 § och 17 kap. 7 § (1962:700). 38En förmån som ges till någon för att han eller hon ska handla i strid med sina vanliga uppgifter ses alltid som otillbörlig (Brå 2007:21 s. 19). 391 kap. 9 § regeringsformen. 40Finansdepartementet och SKL (2006). 2006/07:1 utg. omr. 24 s. 54. statliga myndigheters skydd mot korruption årsredovisning och budgetunderlag i regeringens styrning av myndigheters skydd mot korruption.42 Förordningarna är nära knutna till varandra. Förordningen om intern styrning och kontroll innebär att myndigheter som ska följa förordningen ska vidta åtgärder utifrån riskanalysen följa upp intern styrning och kontroll dokumentera riskanalys, åtgärder och uppföljning. Om ledningen bedömer att det nns risk för korruption och oegentligheter i verksamheten, bör myndigheten upprätta rutiner och handlingsplaner för att begränsa risken.43 Internrevisionsförordningen reglerar alla myndigheter som ska ha en internrevision, och som därmed ska följa FISK. Förordningen understryker att internrevisionen ska upprätta en riskanalys. I riskanalysen ska internrevisionen beakta risken för bedrägerier och oegentligheter.44 Internrevisionen ska granska om myndighetens interna styrning och kontroll är utformad så att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör kraven i myndighetsförordningen: att verksamheten bedrivs eektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar med statens medel. Förordningarna fastslår att myndighetens ledning ansvarar för myndighetens interna styrning och Myndighetsledningen ska i årsredovisningen ge en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen är betryggande.45 Ingen uppföljning av förordningarnas betydelse för skydd mot korruption Regeringen har inte undersökt vilken betydelse de nya förordningarna har haft på myndigheternas skydd mot korruption. Enligt diskuterar departement och myndigheter den interna styrningen och kontrollen i den löpande dialogen. Bland annat diskuteras vad myndigheterna gör för att hantera och identiera risker samt hur de tillämpar förordningen om intern styrning och kontroll.46 Om risken för korruption och oegentligheter inte nns med i myndighetens riskanalys, berörs däremot inte frågorna. 43ESV (2012b) s. 42. ESV:s allmänna råd till 3 § i förordning om intern styrning och kontroll. 44ESV (2012b) s. 249. ESV:s föreskrifter till 4 § i internrevisionsförordningen. 458 § förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Statskontoret framhäver i sin utredning av korruption inom kommuner och landsting att förordningen om intern styrning och kontroll inom den statliga sektorn har inneburit en väsentlig uppstramning av regelsystemet för ledningsansvar och kontrollfunktioner.47 Statskontoret har emellertid inte undersökt förordningens eekt på myndigheternas förebyggande arbete mot korruption. () har regeringens uppdrag att utveckla och förvalta intern styrning och kontroll i staten.48 ESV har dock inte underlag för att bedöma vilken betydelse förordningen om intern styrning och kontroll har haft för myndigheternas arbete med risker för korruption.49 FISK nämns inte heller som ett ansvarsområde i ESV:s regleringsbrev eller instruktion.50 Däremot har regeringen gett verket i uppdrag att redovisa den statliga internrevisionen varje år.51 2012 angav ESV att med ett undantag hade samtliga FISK-myndigheter en riskanalys som även omfattade risken för bedrägerier och oegentligheter.52 I övrigt hänvisar till en rapport från ESV om internrevisionsförordningen.53 I rapporten ska ESV enligt regleringsbrevet analysera och följa upp genomförandet och tillämpningen av internrevisionsförordningen, utvärdera de problem och brister som påtalas i myndighetens årliga rapportering om internrevision i staten samt bedöma om det nns behov av preciseringar i regelverk eller arbetssätt. Rapporten ger emellertid inget svar på hur myndigheterna arbetar med risken för korruption eller vilka brister som nns.54 Regeringen efterfrågar inte rapportering om arbetet mot korruption framhäver att varje departement noga följer utvecklingen inom sina områden, bland annat genom myndighetsdialogen.55 Det nns dock inga krav på myndigheterna att skriftligt rapportera på vilket sätt de arbetar med att förebygga korruption. 47Statskontoret (2012) s. 219 och 235. 483 § 5 i förordning (2010:1764) med instruktion för . 49ESV (2012c); intervju med ESV . 50I regleringsbrevet hade ESV dock ett återrapporteringskrav om att redovisa arbetet med att utveckla den interna styrningen och kontrollen i syfte att minska felaktiga utbetalningar i välfärdssystemen. 51Förordning (2010:1764) med instruktion för . 52ESV (2012a) s. 32. var det två myndigheter som inte hade en riskanalys som omfattade risken för bedrägerier och oegentligheter (ESV 2011b s. 26). 53Intervju med och . 54ESV (2012d). statliga myndigheters skydd mot korruption Hållbarhetsredovisningar liknande de som bolag måste ha, kan vara ett sätt att rikta fokus mot frågor om korruption och oegentligheter. intervjuperson kräver hållbarhetsredovisningar emellertid mer tydlighet från regeringen som uppdragsgivare.56 Dåvarande ck i uppdrag att göra en hållbarhetsredovisning , men när redovisningen väl var klar fanns det inget större intresse från departementet eller andra intressenter. En möjlighet vore att beskriva områdena intern kontroll, riskhantering och internrevision på samma sätt som aktiebolag som tillämpar svensk kod för bolagsstyrning. Ett alternativ till en egen hållbarhetsredovisning skulle kunna vara att inkludera dessa delar i myndighetens årsredovisning.57 2.2.3Värdegrundsarbete är en central insats enligt regeringen framhäver arbetet med värdegrund i staten som en av regeringens insatser på korruptionsområdet.58 betonar departementet att det är upp till myndigheterna om de vill ha ett sådant arbete. Regeringen har satsat på värdegrund , ett arbete som även kommer pågå under 20132016 med en budget på årligen.59 Huvudsyftet med värdegrundsarbetet är att stärka de statsanställdas kunskaper om och förståelse för de grundläggande värdena i statsförvaltningen.60 för utveckling i staten () har haft ansvar för Det framgår inte av årsredovisning vilka myndigheter som har deltagit i utbildningar.61 har även haft ansvar för att samordna det statliga nätverket mot korruption, mutor och jäv. Nätverket har funnits med syftet att öka medvetenheten inom myndigheterna om vad som kan vara korruptionsbrott och att utveckla samarbetsformer för att få en eektivare korruptionsbekämpning.62 hade nätverket 77 medlemsmyndigheter.63 När lades ned var det oklart vem som skulle ta över ansvaret för såväl värdegrundsarbetet som nätverket mot korruption. Regeringen har inte gett någon myndighet i uppdrag att ta över ansvaret. 56Intervju 1 med . 57Intervju 1 med . Regeringen satsar på värdegrundsfrågor inom statsförvaltningen. 2009/10:175 s. 36 . 61Krus (2012). 62My news desk. Nationellt nätverk mot korruption bildat. 63Krus (2012) s. 16. 2.2.4Revisionens roll viktig enligt regeringen En eektiv internrevision framhävs ofta som central för att förebygga och upptäcka korruption i en organisation.64 och understryker i intervju att har en viktig roll i att upptäcka korruption och i att säkerställa att den interna styrningen och kontrollen på myndigheterna är betryggande.65 Revisorers begränsade roll i att upptäcka korruption Det nns en del begränsningar i revisionens möjligheter och skyldigheter att upptäcka korruption och oegentligheter. Enligt revisorernas , ligger det inte i revisorns roll att söka efter brott. Revisorn måste endast anmäla misstankar som han eller hon ramlar på. Revisorn har inga skyldigheter att aktivt vara detektiv och söka efter oegentligheter.66 ESV understryker i sin handledning till förordningen om intern styrning och kontroll att [o]avsett hur väl utformad den interna styrningen och kontrollen än är kan den inte ge ledningen en absolut försäkran om uppfyllelsen av verksamhetens mål. Inte heller kan den garantera att fel och oegentligheter inte uppkommer. Den interna styrningen och kontrollen kan endast ge en betryggande säkerhet.67 roll i att upptäcka korruption är begränsad I den årliga revisionen granskar och bedömer om de statliga myndigheternas årsredovisningar är tillförlitliga och korrekta, om räkenskaperna är rättvisande och om myndigheterna följer regler och beslut. Årlig revision ska uppnå rimlig säkerhet för att årsredovisningen som helhet inte innehåller någon väsentlig felaktighet.68 Men även om revisorn upptäcker oegentligheter, kan han eller hon bedöma myndighetens årsredovisning som rättvisande. årliga revision ska inkludera oegentlighetsaspekter i sitt arbete i enlighet med god revisionssed (ISSAI).69 Revisorn måste också på lämpligt sätt hantera oegentligheter eller misstänkta oegentligheter som identieras under revisionen.70 Om det framkommer tvivel om informationens 64Andersson m.. (2010) s. 166 ; Statskontoret (2012) s. 235. 65Intervju med och . Revisorn ska inte vara detektiv. 67ESV (2009) s. 6. 68ISA 240 (2009b) § 5. 695 § lag (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. 70ISA 200 (2009a) § 13, l; 240 (2009b) § 10. statliga myndigheters skydd mot korruption tillförlitlighet eller tecken på oegentligheter ska revisorn också utreda frågan.71 uppmärksammar misstänkta fall av korruption hos myndigheter och rekommenderar att dessa anmäls till åklagare. Däremot är dessa fall sällan av en sådan karaktär att de väsentligt påverkar årsredovisningen. Ofta handlar korruption och oegentligheter om relativt små belopp i förhållande till en myndighets samlade verksamhet. Myndighetens årsredovisning kan alltså trots upptäckta oegentligheter fortfarande bedömas rättvisande av revisorerna. På grund av de inneboende begränsningarna i en revision nns det också en risk för att vissa väsentliga felaktigheter inte upptäcks.72 När revisorn bedömer en årsredovisning som rättvisande är det därmed ingen garanti för att det inte har förekommit oegentligheter. Representanter från anser dock att genom sitt godkännande av årsredovisningen också har garanterat att korruption inte har förekommit. 71ISA 200 (2009a) § A21. 72ISA 240 (2009b) § 5. 3Myndigheternas skydd mot korruption Här presenterar vi resultatet från enkäten till de 65 myndigheter som ska följa förordningen om intern styrning och kontroll, de så kallade FISK-myndigheterna. Enkäten visar att myndigheternas skydd mot korruption varierar stort. Vissa myndigheter är väl rustade mot korruption medan andra saknar grundläggande delar i ett skydd. Skyddet mot korruption är generellt svagare hos myndigheter som inte har analyserat riskerna för korruption, men det är bara ett litet antal som har analyserat riskerna för korruption i hela verksamheten. visar enkäten att de esta myndigheter använder riktlinjer och policydokument, utbetalningskontroller och fyra ögon-principen för att minimera korruptionsriskerna. Däremot är det få myndigheter som har rutiner för att anmäla misstankar och ännu färre som har visselsystem. 3.1Nödvändiga delar i myndigheters skydd mot korruption En utgångspunkt i granskningen är att alla myndigheter bör ha ett skydd mot korruption som står i förhållande till riskerna för myndigheten. För att undersöka myndigheternas skydd mot korruption utgår vi från följande grundläggande utgångspunkter för vad ett skydd mot korruption bör innehålla: Riskanalys som inkluderar riskerna för korruption. Förebyggande åtgärder för att minimera riskerna. Etik riktlinjer, utbildning och diskussion om etiska frågor. System för rapportering och hantering av misstankar. Här har vi valt att ta utgångspunkt i konkreta åtgärder som myndigheterna har vidtagit.