prop · H00394 · 2013-03-25 00:00:00 — (), kommun, m.fl. kommuner samt Föreningen anser att det finns en risk för att förslaget vältrar över statens ansvar för arbetsmarknadsinsatser på kom- munerna. UCLS, och vid Linnéuniversitetet m.fl. menar att de kommunala åtgärderna inte alltid utgår från bedömningar av de arbetslösas individuella situation. Vidare framför de behov av att det sker dokumentation och uppföljning av kommunernas åtgärder då kunskap om effekterna är nästintill obefintlig. Skälen för regeringens förslag Behov av en lagändring har möjlighet att med stöd av 4 kap. 4 § social- tjänstlagen (2001:453), SoL, i vissa fall ställa krav på framför allt yngre personer som uppbär försörjningsstöd att delta i av nämn- den anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet. Som anges i avsnitt 4.3 var motivet till att bestämmelsen infördes att vissa grupper fått stora svårigheter att få tillträde till arbetsmarknaden och därför i ökad utsträckning hänvisats till socialbidrag för sin försörj- ning. Det ansågs mot den bakgrunden nödvändigt att kommunerna sökte nya vägar genom aktiva insatser med syfte att stärka den enskildes ställ- ning på arbetsmarknaden, inte minst för arbetslösa socialbidragsberoende ungdomar som av olika anledningar inte kom i fråga för åtgärder inom de ordinarie arbetsmarknadspolitiska systemen (jfr prop. 1996/97:124 s. 76). Målsättningen med det sociala arbetet för personer med ekonomiskt bistånd är i de flesta fall att på olika sätt öka möjligheterna för dessa att få ett arbete. arbete samverkar därför med arbetsmark- nadspolitiken. För att hindra långvarigt biståndsberoende är det viktigt att den som har försörjningsstöd får tillgång till insatser som stärker möjlig- heterna att komma in på arbetsmarknaden eller att ta del av lämplig utbildning. Det är viktigt att har tillgång till nöd- vändiga redskap för att kunna hjälpa den enskilde i detta arbete. Det är allt mer vanligt att även äldre personer är i behov av eko- nomiskt bistånd (se rapporten bistånd års- statistik 2011 från ). Arbetslöshet är också det mest van- liga försörjningshindret bland personer i alla åldersgrupper (se rapporten över försörjningshinder och ändamål med ekonomiskt bistånd 2010 från ). Den som är arbetslös och har försörjningsstöd är alltså, oavsett ålder, i behov av insatser i ett tidigt skede för att för- hindra risken att bli långvarigt beroende av ekonomiskt bistånd. Även personer som är eller äldre kan ha samma behov som yngre av att delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet vid sidan av de ordinarie arbetsmarknadspolitiska systemen. Det kan bland annat gälla arbetssökarverksamheter som avser att förbättra kunskaperna om arbetslivet, förmågan att skriva arbetsansökan eller på andra sätt ta kon- takt med potentiella arbetsgivare. Det kan också vara fråga om att delta i kommunalt anordnad praktik eller annan verksamhet med det uttalade syftet att öka kompetensen (jfr prop. 1996/97:124 s. 76). bör därför få möjlighet att kunna anvisa en person som får försörjningsstöd att delta i praktik eller annan kompe- tenshöjande verksamhet oavsett personens ålder, om han eller hon inte har kunnat erbjudas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Det väsentliga blir därmed inte vilken ålder biståndstagaren har utan vilket behov som finns av kompetenshöjande insats i det enskilda fallet. Häri- genom torde det också bli tydligare att ska arbeta med aktiva insatser som syftar till att stärka ställningen på arbetsmarknaden för alla biståndstagare som är i behov av det. Utökade möjligheter för socialnämnden att anvisa personer med försörjningsstöd till kompetenshöjande verksamhet Den ändring som föreslås i 4 kap. 4 § SoL innebär att socialnämnden ges möjlighet att ställa samma krav på alla som får försörjningsstöd . I likhet med vad som gäller måste dock övriga förutsätt- ningar enligt paragrafen vara uppfyllda. Anvisning får därför enbart ske om den enskilde inte har kunnat erbjudas någon lämplig arbetsmarknads- politisk åtgärd. Syftet med praktiken och den kompetenshöjande verk- samheten ska vara att utveckla den enskildes möjligheter att försörja sig själv. Verksamheten ska därtill stärka den enskildes möjlig- heter att komma in på arbetsmarknaden eller, där så är lämpligt, på en fortsatt utbildning och den ska utformas med skälig hänsyn till den enskildes individuella önskemål och förutsättningar. Som tidigare ska socialnämnden dessutom samråda med Arbetsförmedlingen innan ett beslut om anvisning fattas. Regeringen vill framhålla att socialnämnden fortfarande ska göra en individuell bedömning av om den enskilde har behov av att delta i kom- petenshöjande verksamhet och i så fall vilka insatser som svarar mot behovet. Som anförts i de tidigare förarbetena ska bestämmelsen inte tillämpas i de fall den enskildes problem är av annan mer personlig natur, såsom allvarliga missbruksproblem eller beteendemässiga störningar. I sådana fall måste först hantera dessa grundläggande pro- blem innan ställning kan tas till hur man på bästa sätt kan stärka den enskildes förmåga att försörja sig själv. Praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet får alltså inte ersätta vård- och behand- lingsinsatser. Detta hindrar dock inte att sådan verksamhet i vissa fall kan användas som ett led i socialnämndens arbete för att bryta ett begyn- nande missbruk eller som ett komplement till andra insatser mot miss- bruket (jfr prop. 1996/97:124 s. 171). I likhet med vad som gäller är insatserna generellt sett inte heller avsedda för personer som endast till- fälligtvis är beroende av försörjningsstöd och som bedöms ha goda förut- sättningar att inom en rimlig tid få ett arbete eller annan arbetsmarknads- politisk åtgärd inom ramen för de ordinarie systemen (a. prop. s. 77). Eftersom socialnämnden föreslås få möjlighet att ställa samma krav på alla som får försörjningsstöd finns inte någon anledning, 9 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelse Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Den nya bestämmelsen om jobbstimulans ska inte tillämpas på inkomster som har intjänats före utgången av . Promemoriornas förslag: Överensstämmer i sak med regeringens för- slag. I promemorian Jobbstimulans inom det ekonomiska biståndet m.m. föreslås däremot en annan utformning av övergångsbestämmelsen. Remissinstanserna: Makalösa föräldrar skulle vilja se ett ikraft- trädande redan fr.o.m. . Övriga remissinstanser har inte berört frågan om ikraftträdande- och övergångsbestämmelse. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna bör träda i kraft . Ändringarna bör därför träda i kraft . När det gäller den nya bestämmelsen om jobbstimulans bör denna inte tillämpas på inkomster som har intjänats före utgången av . I övrigt föreslås inga övergångsbestämmelser. Vad gäller bestämmelsen om höjd gräns för hemmavarande barns och skolungdomars arbetsinkomster i hushåll med ekonomiskt bistånd före- slås ett ikraftträdande som gränsen enligt paragrafen gäller per kalenderår. Detta innebär att vid prövning av rätten till ekonomiskt bistånd får arbetsinkomster överstigande ett halvt prisbasbelopp beaktas och efter ikraftträdandet får arbetsinkomster överstigande ett prisbasbelopp, intjänade sedan kalen- derårets början, beaktas. Till följd av detta kan inkomster intjänade under första och komma att bedömas olika. Ett barn eller skolungdom som intjänat större delen av sina arbetsinkomster redan kan totalt, över kalenderåret sett, få behålla en Den föreslagna bestämmelsen om jobbstimulans leder bl.a. till att den som har haft ekonomiskt bistånd och som sedan får ett jobb eller ökar sin arbetsinkomst får en höjd disponibelinkomst. Detta illustreras i tabeller nedan för två typer av hushåll. Dels en ensamstående utan barn , dels en ensamstående förälder med två tonårsbarn. Här antas att de saknar ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och inte heller har aktivitetsstöd från . Det vanligaste bland arbetslösa biståndsmottagare är emellertid att de har arbetslöshetsersätt- ning eller aktivitetsstöd, fastän otillräcklig för att klara sin försörjning. Tabell 10.1 Ensamstående utan barn 1Antagande: Ett arbete som ger brutto på heltid. 3Riksnorm + hyra + el + hemförsäkring = . Med nuvarande regler skulle den disponibla inkomsten inte öka något alls. Om personen får ett deltidsjobb på ger det, i detta exempel, en disponibelinkomstökning med . Med nuvarande regler skulle det inte resultera i någon disponibel inkomstökning. Tabell 10.2 Ensamstående förälder med två barn komst jämfört med inget arbete 1Antagande: Ett arbete som ger brutto på heltid. 3Riksnorm + hyra + el + hemförsäkring = . I tabell 10.2 visas ett hushåll bestående av en ensamstående förälder med två tonårsbarn. Genom att familjen får barnbidrag, underhållsstöd och bostadsbidrag har hushållet rätt till i försörjningsstöd för att nå upp till skälig levnadsnivå. Om han eller hon får ett deltidsjobb () ger det en förstärkning av den disponibla inkomsten med , jämfört med i nuvarande system. Förslaget om att höja gränsen för när hemmavarande barns och skol- ungdomars arbetsinkomster får beaktas vid bedömningen av rätten till ekonomiskt bistånd innebär att det blir lönsammare för unga i familjer med ekonomiskt bistånd att under t.ex. ferier arbeta eller att utöka sin arbetsinsats. Det ger dem också möjlighet att ha råd att delta i aktiviteter på mer jämlika villkor som andra ungdomar, vars föräldrar inte är bero- ende av ekonomiskt bistånd. Det bidrar också till att stärka deras anknyt- ning till arbetsmarknaden. Förslaget om att socialnämnden får anvisa personer som uppbär för- sörjningsstöd , till praktik eller annan kompetenshöjande verk- samhet, oavsett ålder, innebär att inte bara unga personer kan anvisas till deltagande i kommunala kompetenshöjande verksamheter. Det medför att många biståndstagare kan få ta del av insatser i ett tidigare skede än vad som gäller . Konsekvenserna av att inkomster av anställning under vissa angivna förutsättningar inte ska beaktas fullt ut vid bedömningen av rätten till ekonomiskt bistånd är beroende av antalet individer som berörs av reformen samt i vilken grad dessa kan antas ändra sitt arbetsutbud. Då skattningar av förändringar i individers beteende är förknippat med stor osäkerhet är även uppskattningen av kostnaderna osäker. Vid en beräkning, dock utan hänsyn till ändrat arbetsutbud och utan de begränsningar som föreslås i bestämmelsen om jobbstimulans, uppskatt- tas kostnaderna för förslaget till . Om också kravet på att ha fått försörjningsstöd beaktas samt en tidsbegränsning av stimulansen , begränsar detta antalet biståndsmottagare som får del av reformen. Den slutliga kostnaden blir därför något mindre och beräknas till i enlighet med den bedömning som gjordes i budgetpropositionen (prop. 2012/13:1). I enlighet med finansieringsprincipen ska kommunerna kompenseras för denna kostnad. Regeringen avser att reglera detta i budgetpropositionen . Om en person har inkomster måste en kontroll av dessa ske även med nuvarande regler och en beräkning av vilket bistånd som ska utgå måste göras. Bestämmelsen om att inkomster av anställning i vissa fall ska beräknas på ett särskilt sätt innebär att socialnämnden måste bedöma om den enskilde uppfyller vissa villkor. Sådana ärenden kan i någon mån innebära ett ökat arbete för . Förslaget om jobbstimulans innebär att det lokalpolitiska handlings- utrymmet minskar i viss grad och det kan därmed anses påverka den kommunala självstyrelsen negativt. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör enligt 14 kap. 3 § regeringsformen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Rätten till försörjningsstöd är noggrant reglerad i lag. Den nu före- slagna regleringen innebär endast en liten ytterligare begränsning i den kommunala självstyrelsen i förhållande till den redan gällande ordningen. För att nå det resultat som förslaget syftar till bedömer regeringen att det inte finns några andra, för den kommunala självstyrelsen mindre ingrip- ande, åtgärder som kan vidtas. Mot den bakgrunden bedöms förslaget, att införa den aktuella bestämmelsen i socialtjänstlagen, som både propor- tionerligt och godtagbart. Förslaget om att höja gränsen för när hemmavarande barns och skol- ungdomars arbetsinkomster får beaktas vid bedömningen av rätten till ekonomiskt bistånd innebär en viss ökning av kommunernas kostnader. Det finns emellertid inte tillgänglig data för att göra en exakt bedömning av kostnaden. I stället har ett antal sammanställningar över tillgänglig data gjorts. De utgår från det antal ungdomar () som lever i ett hushåll som har en inkomst och vars familj har ekonomiskt bistånd. Färre än 2 500 barn beräknas ha inkomster mellan ett halvt och ett helt prisbasbelopp. För att det ska medföra en kostnad för social- tjänsten måste inkomsterna utbetalas samma månad som hushållet får ekonomiskt bistånd. När gränsen på ett halvt prisbasbelopp infördes räknade man med att cirka sju gånger så många ungdomar kunde bli aktuella och kostnaden bedömdes den gången bli maximalt . Sammantaget, utifrån resultatet av dessa sammanställningar, bedöms kostnaderna för den föreslagna reformen uppgå till maximalt i enlighet med den bedömning som gjordes i budget- propositionen . I enlighet med den kommunala finansierings- principen ska kommunsektorn kompenseras för denna tillkommande kostnad. Regeringen avser att reglera detta i budgetpropositionen . En möjlighet för kommunerna att anvisa de som får försörjningsstöd till praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet oavsett ålder innebär inte något obligatoriskt åtagande för kommunerna och aktualiserar därför inte finansieringsprincipen. Förslaget innebär en ökad möjlighet för kommunerna att erbjuda och kräva att den som får försörj- ningsstöd ska delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet. Detta ökar den lokala handlingsfriheten och bedöms vara positivt för den kommunala självstyrelsen. I enlighet med den kommunala finansieringsprincipen ska kommunsek- torn kompenseras för de kostnader som förslagen om jobbstimulans och höjd gräns för när hemmavarande barns och skolungdomars arbets- inkomster får beaktas vid biståndsbedömningen medför. Kostnaderna för de båda förslagen beräknas uppgå till respektive , vilket är i enlighet med den bedömning som gjordes i budgetpropositionen . Regeringen avser att reglera detta i budgetpropositionen . För att säkerställa att förslaget om jobbstimulans får genomslag och att reglerna tillämpas på avsett sätt bör en informationsinsats genomföras för att uppmärksamma kommuner på det förändrade sättet att beräkna eko- nomiskt bistånd. Detta är något som ingår i uppdrag inom socialtjänst och innebär därför inte några ökade kostnader. Som föreslås ovan bör det ske en uppföljning av reformen genom ett uppdrag till lämplig myndighet. Kostnaderna för dessa bör kunna rym- mas inom befintliga ramar. Lagförslagen kan sammantaget förväntas leda till en något ökad mål- tillströmning till de allmänna förvaltningsdomstolarna, men ökningen bedöms inte vara större än att den ryms inom befintliga ramar. Arbetsförmedlingens uppdrag när det gäller stöd till arbetslösa som får försörjningsstöd påverkas inte av förslaget om att utöka kommunernas möjlighet att anvisa personer som får försörjningsstöd till praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet. Förslaget om jobbstimulans stärker disponibelinkomsten för hushåll som har låga och ofta oregelbundna arbetsinkomster, och därför är i behov av ekonomiskt bistånd. Förslaget torde gagna inte minst barnen i dessa hus- håll. Förslaget om höjd gräns för barns och skolungdomars arbetsinkomster Prop. 2012/13:94 gynnar barn i hushåll med ekonomiskt bistånd. De får möjlighet att dis- ponera sina inkomster på mer likartat sätt som barn och skolungdomar i familjer utan behov av ekonomiskt bistånd kan göra. Ensamstående kvinnor med barn mottar ekonomiskt bistånd i betydligt högre grad än ensamstående män med barn. hade av alla ensamstående mammor ekonomiskt bistånd , att jämföra av alla ensamstående pappor. Förslagen om jobbstimulansen och om höjd gräns för barns och skolungdomars arbetsinkomster har därmed särskilt positiva effekter för ensamstående mammor som är ensamförsörjare och biståndsmottagare. Förslagen påverkar inte åtaganden inom ramen för EU-samar- betet. Bestämmelserna bidrar till att nå regeringens integrationspolitiska mål. I paragrafen finns bestämmelser om hur hemmavarande barns och hemmavarande skolungdomars arbetsinkomster upp till en viss nivå ska hanteras vid prövningen av rätten till bistånd enligt 1 §. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 6. Ändringen i tredje stycket innebär att den övre gränsen för hur stor arbetsinkomst som ett barn eller en skolungdom alltid ska kunna ha utan att det påverkar biståndsberäkningar, höjs från ett halvt prisbasbelopp till ett prisbasbelopp per kalenderår enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäk- ringsbalken. Den ändrade hänvisningen till socialförsäkringsbalken görs eftersom lagen (1962:381) om allmän försäkring har upphävts och ersatts av balken. Lagrådet förordar här en ändring motsvarande den som görs i 1 b §. Regeringen följer inte Lagrådets förslag i denna del. Paragrafen är ny och anger förutsättningarna för att den särskilda beräk- ningsregeln ska tillämpas och hur länge den ska gälla. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5. Paragrafen aktualiseras i de fall frågan om ekonomiskt bistånd enligt 1 § prövas. Enligt första stycket ska bestämmelsen tillämpas endast för den som fått försörjningsstöd i följd. Med detta avses att försörjningsstöd ska ha utgått . Det är enbart inkomster av anställning som omfattas av paragrafen. Bestämmelsen omfattar inte sådana inkomster som träder i stället för eller grundas på anställningsinkomster, såsom sjukpenning, sjukersätt- ning, föräldrapenning, pension eller livränta. Inte heller omfattas t.ex. inkomst av kapital eller näringsverksamhet eller ersättningar i form av skadestånd. Vid bedömningen av behovet av ekonomiskt bistånd räknar socialnämnden i regel med den enskildes faktiska inkomst, dvs. inkomst efter skatteavdrag. Något annat är inte avsett att gälla i detta fall. Bestämmelsen har utformats med beaktande av Lagrådets synpunkter. gäller att den som bedriver näringsverksamhet i många fall inte har rätt till ekonomiskt bistånd (jfr RÅ 2000 ref. 37). Syftet är inte att paragrafen ska medföra någon ändring i detta avseende. Grund- förutsättningen för rätt till bistånd enligt 1 § gäller alltjämt. Även om begreppet inkomst av anställning kan avse inkomster till företagare som bedriver näringsverksamhet i aktiebolagsform ska socialnämnden göra en bedömning av om den enskilde uppfyller de allmänna förutsättningarna för bistånd enligt 1 §, t.ex. om bistånd i det enskilda fallet kan utgå till den som bedriver näringsverksamhet. Eftersom paragrafen enbart gäller för den som uppfyller kravet om att ha fått försörjningsstöd i följd behöver socialnämn- den, vid en biståndsprövning som omfattar mer än en person, göra en bedömning av om varje person i hushållet, var för sig, uppfyller kravet. Då hela hushållets inkomster i regel beaktas vid en biståndsprövning torde i de allra flesta fall de som ingår i hushållet ha fått försörjningsstöd och därmed omfattas av paragrafen . För t.ex. två nyblivna sambor som tidigare bott var för sig och haft för- sörjningsstöd , kommer paragrafen enbart att gälla för den i hushållet som uppfyller kravet om att ha fått försörjningsstöd i följd. Bestämmelsen innebär inte något krav på att den enskilde ska ha fått försörjningsstöd från en och samma kommun i följd. Enligt andra stycket gäller den särskilda beräkningsregeln . Med detta avses att ska av inkomsterna av anställning inte beaktas när rätten till ekono- miskt bistånd bedöms. Tvåårsperioden börjar när den enskilde fått för- sörjningsstöd i följd. Det saknar betydelse om den enskilde är självförsörjande under en del av tvåårsperioden eller om han eller hon får bistånd . Om den enskilde ansöker om ekonomiskt bistånd ska rätten till bistånd enligt 1 § bedömas utan att av inkomsterna av anställning beaktas. Om den enskilde flyttar till en ny kommun inom perioden omfattas han eller hon fortfarande av paragrafen. Om den enskilde efter perioden på nytt ansöker om bistånd ska pröv- ningen ske utan tillämpning av den särskilda beräkningsregeln. Enligt andra stycket gäller den särskilda beräkningsregeln igen om den enskilde efter tvåårsperioden åter har fått försörjningsstöd i följd. Det är därmed möjligt att omfattas av bestämmelsen under flera tvåårsperioder. Med hänsyn till att förslaget ger den som har inkomster av anställning en något högre disponibel inkomst bör det finnas utrymme för den enskilde att välja hur inkomsten ska användas, för konsumtion eller för visst sparande, utan att det påverkar rätten till bistånd som beräkningsregeln gäller. I tredje stycket anges att bestämmelsen inte gäller inkomster som anges i 1 a §, dvs. hemmavarande barns och hemmavarande skolungdomars arbetsinkomster. Lagrådet anser att stycket är överflödigt. Regeringen vidhåller sitt förslag i denna del. I paragrafen finns bestämmelser som ger socialnämnden möjlighet att i vissa fall ställa krav på att den som får försörjningsstöd ska delta i en av nämnden anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet. Paragrafen har behandlats i avsnitt 7. I första stycket sker en ändring genom att bestämmelserna i punkterna 13, om i vilka särskilda fall paragrafen får tillämpas, tas bort. Ändringen innebär att socialnämnden får begära att alla som får för- sörjningsstöd ska delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet om den enskilde inte har kunnat erbjudas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Förutom att det görs ändringar av språklig karaktär är paragrafen i övrigt oförändrad. I likhet med vad som gäller ska socialnämnden göra en indivi- duell bedömning av om den enskilde har behov av att delta i kompetens- höjande verksamhet och i så fall vilka insatser som svarar mot behovet. Vad som sagts i de tidigare förarbetena om huruvida paragrafen ska till- lämpas i de fall den enskildes problem är av annan mer personlig natur, såsom allvarliga missbruksproblem eller beteendemässiga störningar, samt för personer som endast tillfälligtvis är beroende av försörjnings- stöd och som bedöms ha goda förutsättningar att inom en rimlig tid få ett arbete eller annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd inom ramen för de ordi- narie systemen äger alltjämt giltighet (jfr prop. 1996/97:124 s. 77 och 171). Liksom omfattas även den som följer en utbildning som finansie- ras med t.ex. studiemedel av paragrafen. Även om dessa personer nor- malt sett inte bör förekomma bland dem som söker försörjningsstöd bör, om så ändå sker i samband med studieuppehåll, socialnämnden kunna begära att han eller hon deltar i någon form av praktik, även om detta inte krävs för att kunna återgå till studier (jfr a. prop. s. 171). När det gäller denna grupp blir syftet mer begränsat än för övriga som får försörjnings- stöd. Åtgärderna får utformas med hänsyn till att denna grupp i första hand söker försörjningsstöd därför att andra alternativ, som t.ex. ferie- arbete, saknas. Enligt första punkten träder de nya bestämmelserna i kraft och ska därför börja tillämpas . Enligt andra punkten ska 4 kap. 1 b § inte tillämpas på inkomster som har intjänats före utgången av . Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 9. Sammanfattning av promemorian Jobbstimulans inom det ekonomiska biståndet m.m. (Ds 2012:26) I promemorian förslås att den som fått försörjningsstöd och har inkomster av anställning därefter under , om han eller hon har behov av ekonomiskt bistånd, ska ha rätt till bistånd beräknat med ut- gångspunkt från av dessa inkomster, en s.k. jobbstimulans. Den föreslagna jobbstimulansen innebär en delvis förändrad syn på det ekonomiska biståndet som det yttersta skyddsnätet.