prop · H00391 · 2013-03-12 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2012/13:91 om statens tillsyn av Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har i rapporten tar ansvar? Statens tillsyn av information på tjänstepensionsmarknaden (RiR 2012:16) redovisat sin granskning av och tillsyn av konsumentinformation på den kollektivavtalade tjänstepensions- marknaden. anser att och inte har verkat för att konsumenterna ska ha möjlighet att göra medvetna val inom tjänstepensionssystemet. rekommenderar regeringen att vidta åtgärder för att och Konsument- verket ska ta sitt tillsynsansvar på tjänstepensionsområdet. Regeringen delar iakttagelse att konsumenten varken får tillräcklig eller rätt anpassad information om sin kollektivavtalade tjänstepension. Regeringen delar dock endast delvis kritiken mot att regeringens prioriteringar inte får genomslag. Regeringen stödjer de övergripande prioriteringar som och Konsument- verket har gjort. Regeringen har höjt och anslag , bl.a. för att tillsynen ska kunna stärkas. Regeringen har också i , och respektive regleringsbrev infört likalydande återrapporterings- krav som innebär att myndigheterna ska samverka med varandra för ett ökat konsumentskydd på finansmarknaden. Syftet är att uppnå samverkansvinster när det gäller att bevaka att konsumenternas intressen tas till vara på pensionsområdet. Ärendet och dess beredning .............................................................. bedömning av iakttagelser och bedömning av iakttagelser och Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Vem tar ansvar? Statens tillsyn av information på tjänstepensionsmarknaden RiR 2012:16............................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Ärendet och dess beredning har i sin ? Statens tillsyn av information på tjänstepensionsmarknaden (RiR 2012:16), se bilaga, redovisat granskningen av och tillsyn av konsumentinformation på tjänstepensionsmarknaden. överlämnade till regeringen. Ärendet har beretts inom . och har lämnat synpunkter på granskningsrapporten. granskning har resulterat i följande slutsatser och iakttagelser. Regelverket utgör tillräcklig grund för tillsyn bedömer att regelverket inte utgör något hinder för att bedriva tillsyn på området. Konsumenterna har inte möjlighet att göra medvetna val konstaterar att konsumenterna inte får tillräcklig information. Informationen är inte heller anpassad till konsumenternas behov, bl.a. vad gäller redovisningen av avgifter. noterar att information saknas om vilka antaganden (prognosränta och livslängdsantaganden) som ligger till grund för utbetalningar av tjänstepensionen. Den information som konsumenten får framställs på ett sätt som gör att den är svår att förstå. tillsyn av konsumentinformation är otillräcklig Enligt har prioriterat tillsyn av finansiell stabilitet framför tillsyn av konsumentinformation. påpekar att inte har haft någon explicit målsättning för arbetet med tillsyn av konsumentinformation. noterar att rapporter och kartläggningar visar att myndigheten har haft kännedom om problemen på pensionsmarknaden. noterar vidare att även har fått kännedom om brister i konsumentinformationen på tjänstepensionsområdet via . konstaterar att trots det inte har genomfört några direkta tillsynsinsatser på tjänste- pensionsområdet, såsom undersökningar och sanktionsåtgärder. Insatserna har begränsats till underhandskontakter och dialog med 2012/13:91 anser sammantaget att tillsyn på området är otillräcklig. Enligt har inte prioriterat tjänste- pensionsmarknaden, trots att den omfattar av de som arbetar och att tjänstepensionen kan komma att utgöra upp till hälften av den enskildes pension. noterar att har gjort viss kartläggning av försäkringsområdet och att de problem som har identifierat även gäller helt eller delvis för den kollektivavtalade tjänstepensionsmarknaden. noterar vidare att Konsument- verket även får information om konsumentproblem på tjänste- pensionsområdet via . konstaterar att således har haft kännedom om problemen men att verket inte har vidtagit några åtgärder för att förbättra informationen om tjänstepension till konsumenterna. anser därför att tillsyn på området är otillräcklig. Arbetsmarknadens parter har inte varit medvetna om alla faktorer konstaterar att arbetsmarknadens parter, i förhandlingarna om den kollektivavtalade tjänstepensionen, inte har ställt krav på att all väsentlig information ska redovisas för arbetstagarna. konstaterar vidare att inte heller parternas överenskommelser har medfört att konsumenten kan göra medvetna val. Regeringens prioriteringar får inte genomslag noterar att regeringen bedriver olika satsningar inom konsumentskyddsområdet. Riktade utbildningsinsatser är bl.a. exempel på särskilda satsningar som regeringen har initierat. Regeringen genomför även satsningar för att höja konsumenternas kunskapsnivå inom privatekonomi i gymnasieskolan. För att minska problemet i närtid anser att det krävs tillsynsinsatser som inriktas mot att förbättra informationen till konsumenterna. konstaterar att arbetet med förbättrad information i finansiella frågor är ett område som regeringen prioriterar. anser emellertid att regeringen inte har sett till att prioriteringen avspeglas i myndigheternas arbete med tillsyn på tjänstepensionsmarknaden. Enligt har och inte verkat för att konsumenterna ska ha möjlighet att göra medvetna val inom tjänstepensionssystemet. anser därför att myndigheterna inte har tagit sitt tillsynsansvar på området. ger följande rekommendationer. Vidta åtgärder för att och ska ta sitt tillsynsansvar på tjänstepensionsområdet. Öka tillsynen av livförsäkringsföretagens information till konsumenterna på tjänstepensionsområdet så att konsumenterna kan göra medvetna val. Konkretisera målsättningen med tillsynen av konsumentinformation och tydliggör roll- och ansvarsfördelningen för hur arbetet ska bedrivas. Utveckla samarbetet med så att konsumentproblem snabbare kan åtgärdas. Vidta eller föreslå åtgärder för att stärka konsumenternas ställning på det kollektivavtalade tjänstepensionsområdet. Använd de metodverktyg som tagits fram för att analysera problem på tjänstepensionsmarknaden, samt vidta åtgärder baserat på analyserna. 3Finansinspektionens bedömning av iakttagelser och rekommendationer har inkommit med synpunkter på . har framfört i huvudsak följande. anser att det nu gällande regelverket i stort sett utgör tillräcklig grund för tillsyn när det gäller information om försäkring till konsumenter. Regelverkets utformning bedöms ändå medföra vissa hinder för att bedriva tillsyn och utfärda föreskrifter på området. För det första innehåller för tjänstepensioner (tjänstepensionsdirektivet) mycket få regler om information till de tjänstepensionsberättigade (medlemmarna) jämfört med motsvarande för livförsäkringsföretag. För det andra är den svenska lagstiftningen som berör information om tjänstepension inte enhetligt utformad. 2012/13:91 För det tredje finns det inte något regelverk om tjänstepensions- information till anställda i företag som gör avsättningar i balansräkningen för sina pensionsåtaganden. För det fjärde rör informationsbestämmelserna i försäkrings- rörelselagen (2010:2043) informationens innehåll, inte dess form, utformning eller uppställning. Konsumenternas möjligheter att göra medvetna val håller med om att konsumenten har ett informations- underläge i olika pensionsfrågor. Tillsyn av informationen från bolagen är därför ett viktigt område att arbeta med. avsikt är att lägga mer kraft på detta. Under de senaste årens oro på de internationella finansiella marknaderna har inom försäkringsområdet haft som första prioritet att genomföra tillsyn över att företagen kan infria sina löften till kunderna. Detta är det yttersta konsumentskyddet. Bolagen behöver ha tillgångar som matchar de löften som de har gett. En annorlunda prioritering med givna begränsade resurser hade enligt Finans- inspektionens mening varit sämre för konsumentskyddet. All tillsyn resulterar inte i sanktioner eller rapporter. I flera fall har genom dialog fått bolagen att ändra sin information till att bli mer neutral. Samarbetet mellan och Konsumenternas försäkrings- byrå är viktigt och fungerar bra. anser inte att det är själva samarbetet som leder till att konsumentproblem åtgärdas snabbare. Problemuppfångningen fungerar bra. konstaterar att det som kan ge snabbare resultat är tillsyn i samverkan med ett väl fungerande regelverk. 4Konsumentverkets bedömning av iakttagelser och rekommendationer har inkommit med synpunkter på . har i huvudsak framfört följande. instämmer i kritik att det krävs ytterligare informationsinsatser till konsumenter för att dessa ska kunna göra aktiva val. Tjänstepensionsområdet är ett viktigt område med komplicerade produkter och för konsumenterna svåra val. arbetar med att bevaka och analysera marknader ur ett Den metod som använder sig av (screening) har begränsningar när det gäller att granska tjänstepensionsmarknaden av flera skäl. Bland annat kräver metoden att konsumenten kan göra val, vilket inte är fallet på hela tjänstepensions- marknaden (för stor del av marknaden tillåts t.ex. inte flytträtt). är gjort i någorlunda närtid är också viktigt för att konsumenten ska komma ihåg hur han eller hon resonerade. För att få ett tillräckligt underlag av respondenter måste ett stort antal konsumenter tillfrågas vilket är mycket kostsamt. har trots få anmälningar påbörjat en granskning av Granskningen omfattar 18 livförsäkrings- bolag och deras förköpsinformation, marknadsföring och avtalsvillkor. detta arbete har verket fortlöpande kontakt med för När granskningen är genomförd får Konsument- verket ta ställning till resultatet och bedöma vilka insatser som behöver göras för att stärka konsumenternas ställning i syfte att dessa ska kunna göra medvetna val. åtgärder för att förbättra informationen om För att stödja konsumenterna vad gäller bl.a. information samarbetar med andra myndigheter och aktörer såsom , , Pensions- myndigheten och Svensk Försäkring. tillsammans med Svensk Försäkring tagit fram en rekommendation om konsumentinformation som trädde i kraft . har vidare stöttat i arbetet med framtagandet av en jämförelse för tjänstepensioner på byråns 5 Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i bedömning att regelverket inte utgör något hinder för att bedriva tillsyn på tjänstepensionsmarknaden. Konsumenternas möjligheter att göra medvetna val Regeringen instämmer i bedömning att informationen till konsumenterna inte är tillräcklig och att den inte alltid är anpassad till kundens behov. Den information som konsumenten får framställs i vissa fall på ett sätt som gör den svår att förstå. Regeringen noterar i likhet med att har prioriterat tillsyn av finansiell stabilitet framför tillsyn av konsumentinformation. Mot bakgrund av de senaste årens finansiella oro anser regeringen emellertid att prioritering inom försäkringsområdet har varit befogad. Regeringen konstaterar att stabilitetstillsyn innehåller flera inslag som har direkta kopplingar till konsumentskyddet. anger att har prioriterat andra marknader än tjänstepensionsmarknaden. Regeringen konstaterar emellertid att det arbete som och Svensk Försäkring har utfört tillsammans och som utmynnat i en rekommendation om förköpsinformation (vilken bl.a. omfattar livförsäkringsbolagens information till konsumenterna) bör leda till förbättringar på området. Regeringen noterar vidare att har inlett en granskning av tjänstepensionsmarknaden med avseende på bl.a. informationen till konsumenterna. Arbetsmarknadens parter har inte varit medvetna om alla faktorer Regeringen konstaterar att detta är en iakttagelse som rör arbetsmarknadens parter. Regeringen gör mot den bakgrunden ingen bedömning av denna iakttagelse. Regeringen instämmer i iakttagelse att det krävs tillsynsinsatser som är inriktade mot att förbättra informationen till konsumenterna. Regeringen delar däremot endast delvis bedömning att regeringen inte har sett till att prioriteringarna om förbättrad konsumentinformation i finansiella frågor avspeglas i och arbete. Regeringen anser att den tillsyn som och har utfört och de prioriteringar som myndigheterna har gjort, har varit motiverade mot bakgrund av de senaste årens finansiella oro. Regeringen stöder och i arbetet med att förbättra informationen till konsumenterna. Regeringen förutsätter att myndigheterna fortsätter sitt arbete med ökad tillsyn och samverkan mellan myndigheterna för att ytterligare stärka konsumenternas möjligheter att göra medvetna val inom tjänstepensions- systemet. Regeringens åtgärder med anledning av Åtgärder för att förbättra tillsynen Regeringen har i , och Pensions- myndighetens respektive regleringsbrev infört likalydande återrapporteringskrav. Återrapporteringskravet innebär att myndigheterna ska samverka med varandra för ett ökat konsumentskydd på finansmarknaden. Regeringen avser med denna åtgärd att säkerställa en väl fungerande samverkan mellan myndigheterna på pensionsområdet och därmed skapa förutsättningar för ett ökat konsumentskydd. Regeringen har också ökat och anslag med respektive för att möjliggöra en förstärkt tillsyn över de finansiella marknaderna. När det gäller är regeringens avsikt att öka anslaget med . Regeringen arbetar löpande med att stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden. I budgetpropositionen formulerade regeringen ett tydligare mål för det finansiella systemet som uttryckligen betonar ett gott konsumentskydd: Ett stabilt finansiellt system som präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster som det finns ett högt skydd för konsumenter (prop. 2012/13:1 Utgiftsområde 2, s. 16). Regeringen anger i regleringsbrev att inspektionen har som mål att stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden genom finansiell folkbildning. ska återrapportera till regeringen hur inspektionen har arbetat för att bidra till målet. För att konsumenterna ska ha makt och möjlighet att göra aktiva val behöver de dels lättillgänglig och tillförlitlig information, dels ett starkt och ändamålsenligt konsumentskydd (prop. 2012/13:1 utgiftsområde 18). Det stöd som erbjuds av den kommunala konsumentvägledningen varierar mellan kommunerna och många konsumenter känner inte till att stödet finns. Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att se över hur stödet kan bli mer ändamålsenligt, effektivt och likvärdigt för alla konsumenter i landet (dir. 2011:38). Ett betänkande (SOU 2012:43) överlämnades och förslagen bereds i . Även behovet av och problemen kring finansiell rådgivning till konsumenter har ökat. Sådan rådgivning är vanligt förekommande i samband med långsiktigt sparande såsom bl.a. till pensionen. Regeringen tillsatte därför en utredning som ska föreslå åtgärder för att förbättra konsumenternas ställning vid finansiell rådgivning (dir. 2012:98). Uppdraget ska redovisas till regeringen () . 2012/13:91 Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad i och med denna skrivelse. Vem tar ansvar? Statens tillsyn av information på tjänstepensionsmarknaden RiR 2012:16 GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Vem tar ansvar? Statens tillsyn av information är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-294-6 rir 2012:16 foto: linus form: ad&d tryck: interntryckeri, 2012 GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Vem tar ansvar? Statens tillsyn av information på tjänstepensionsmarknaden VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Vem tar ansvar? Statens tillsyn av information på tjänstepensionsmarknaden har granskat och tillsyn av konsumentinformation på tjänstepensionsmarknaden. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser , och regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsledare har medverkat vid den slutliga handläggningen. VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Centrala termer och begrepp Konsumenters möjlighet att göra medvetna val Forskningen om konsumenters finansiella förmåga Forskningen om konsumenters behov av information på finansiella marknader Oberoende aktörer om konsumenternas kunskapsnivå och om Konsumenternas uppfattning om pensionsinformationen Andra aktörer om informationen på pensionsområdet VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER har granskat effektiviteten i och tillsyn över tjänstepensionsmarknaden. Tjänstepensionen berör många människor och har i och med reformeringen av det allmänna pensionssystemet fått en allt större betydelse för den slutliga pensionen. som arbetar omfattas av en kollektivavtalad tjänstepension. Beräkningar visar att tjänstepensionens andel kan utgöra upp till hälften av den slutliga pensionen. Den kollektivavtalade tjänstepensionen regleras i huvudsak av arbetsmarknadens parter medan staten arbetar för ett gott konsumentskydd och bedriver tillsyn på marknaden. Motiv: Det finns ett antal faktorer som en konsument på tjänstepensionsmarknaden behöver förhålla sig till för att kunna välja förvaltare och typ av tjänstepension. Information om dessa faktorer skickas ut av bland andra livförsäkringsföretag. Enligt regeringens konsumentpolitiska mål ska information som riktas till konsumenter vara lättillgänglig och tillförlitlig. Konsumenterna ansvarar själva för att vara aktiva medan myndigheterna genom sin tillsyn ska verka för att informationen är utformad så att konsumenterna kan göra medvetna val. Undersökningar visar att många pensionssparare har svårt att förstå den information de får från företagen. Media och olika aktörer på tjänstepensionsmarknaden har också vid ett flertal tillfällen kritiserat pensionssystemet och bland annat pekat på bristande transparens kring livförsäkringsföretagens villkor för tjänstepensionerna. En jämförelse med en tidigare granskning från visar att tillsynen är begränsad på områden som är viktiga för konsumenten. Syfte: Syftet med granskning har varit att undersöka effektiviteten i och tillsyn ur ett konsumentperspektiv. För att undersöka detta har utgått ifrån följande frågeställning: Har och genom sin tillsyn verkat för att konsumenterna ska ha möjlighet att göra medvetna val inom tjänstepensionssystemet? VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN Utgångspunkter: har utgått ifrån regeringens konsumentpolitiska mål, att konsumenterna har makt och möjlighet att göra aktiva val. Målet tar sin utgångspunkt i konsumenternas förutsättningar att vara aktiva och göra medvetna val. Detta innebär att konsumenterna själva ansvarar för att vara aktiva, medan konsumentpolitiken ska ge konsumenterna möjligheten och förutsättningarna. Det konsumentpolitiska målet preciseras vidare i två underliggande mål: ett brett konsumentskydd på en hög nivå och den information konsumenterna behöver är lättillgänglig och tillförlitlig. Med lättillgänglig och tillförlitlig information menas att konsumentinformationen ska vara utformad efter konsumenternas behov. Den höga nivån på konsumentskyddet ska uppnås genom en effektiv tillsyn. Regeringen preciserar att det i en effektiv tillsyn även ligger att granska att information som riktas till konsumenter är lättillgänglig och tillförlitlig.1 Regelverket utgör tillräcklig grund för tillsyn Tillsynen av konsumentinformation förutsätter att det finns ett regelverk som stödjer tillräcklig och anpassad information till konsumenterna. Granskningen visar att och såväl som forskarna bakom rapporten reglering av konsumentinformation på området finansiella tjänster2 anser att det nu gällande regelverket utgör tillräcklig grund för tillsyn. bedömning är därför att regelverket inte utgör något hinder för att bedriva tillsyn på området. Konsumenterna har inte möjlighet att göra medvetna val Granskningen visar att information saknas om vilka antaganden som ligger till grund för utbetalningarna av tjänstepensionen. De antaganden som avses är prognosränta och livslängdsantaganden. Konsumenten får inte heller information om vissa avgifter. anser därför att konsumenten inte får tillräcklig information. Den information som konsumenten får framställs på ett sätt som gör att den är svår att förstå. Forskning visar att informationens utformning har stor betydelse för hur konsumenter väljer att agera. Det är därför viktigt att informationen anpassas efter konsumenternas behov. Ett exempel är redovisningen av avgifter. Både forskningen och konsumentundersökningar visar att en genomsnittlig konsument har svårt att 1Budgetproposition , prop. 2007/08:1, s. 60. 2Anderson och Korling (2012). GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER förstå hur avgifter påverkar kapitalet på lång sikt. Trots det sker ingen redovisning av avgifternas långsiktiga påverkan på tjänstepensionskapitalet. anser således att informationen inte är anpassad till konsumenternas behov. slutsats är att konsumenterna inte fått tillräcklig och anpassad information. och har inte inriktat tillsynen mot att åtgärda brister i informationen på den kollektivavtalade tjänstepensionsmarknaden. tillsyn av konsumentinformation är otillräcklig genomgång av tillsyn visar att myndigheten har prioriterat tillsyn av finansiell stabilitet framför tillsyn av konsumentinformation. har inte haft någon explicit målsättning för arbetet med tillsyn av konsumentinformation. Vid omorganisationen 2009 ersattes de tidigare avdelningarna med avdelningar uppdelade efter sakområden. I samband med detta minskade rapporteringen på konsumentskyddsområdet. rapporter och kartläggningar visar att myndigheten har kännedom om problemen på pensionsmarknaden . Myndigheten har även fått kännedom om brister i konsumentinformationen på tjänstepensionsområdet via . har trots det inte genomfört några direkta tillsynsinsatser såsom undersökningar och sanktionsåtgärder på tjänstepensionsområdet. Insatserna har begränsats till underhandskontakter och dialog med enskilda företag. har prioriterat tillsyn av finansiell stabilitet framför tillsyn av konsumentinformation. bedömer sammantaget att tillsyn på området är otillräcklig. har inte prioriterat tjänstepensionsmarknaden, trots att den omfattar av de som arbetar och kan komma att utgöra upp till hälften av den enskildes pension. har gjort viss kartläggning av försäkringsområdet generellt. bedömer att de problem som myndigheten identifierat gäller även helt eller delvis för den kollektivavtalade tjänstepensionsmarknaden. får även via information om konsumentproblem på bland annat tjänstepensionsområdet. Myndigheten har således kännedom om problemen men har inte vidtagit några åtgärder för att förbättra informationen om tjänstepension till konsumenterna. har inte prioriterat tjänstepensionsmarknaden, trots dess betydelse för konsumenten. bedömer därför att tillsyn på området är otillräcklig. VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN Arbetsmarknadens parter har inte varit medvetna om alla faktorer Arbetsmarknadens parter har i förhandlingarna om den kollektivavtalade tjänstepensionen inte ställt krav på att all väsentlig information ska redovisas för arbetstagarna.