prop · H003162 · 2013-06-04 00:00:00 — Det framstår dock som naturligt att strävar efter att anvisa barn så snart som det är möjligt och anpassa anvisningarna, t.ex. efter hur många barn som tagits emot i en kommun, för att åstadkomma en jämnare fördelning av ansvaret för de ensamkommande barnen i kommunerna. Det är viktigt att har väl fungerande metoder för samverkan med kommuner och att verket fastställer och tydligt redovisar vilka principer som ligger till grund för beslut om anvisning. I detta sammanhang är det också viktigt att betona länsstyrelsernas samordnande uppdrag för ett välfungerande mottagande av de asylsökande ensamkommande barnen. Länsstyrelserna ska enligt uppdraget bl.a., under ledning av , verka för att det finns beredskap och kapacitet för mottagandet. Den kommunala självstyrelsen och Regeringens bedömning: Förslaget är godtagbart vid beaktande av proportionalitetsprincipen enligt 14 kap. 3 § regeringsformen. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: och Advokatsam- fund anser att förslaget är förenligt med proportionalitetsprincipen i rege- Statskontoret gör bedömningen att utredningen beaktat Flera kommuner ansluter sig till Kommuner och Landsting som anser att det starkt kan ifrågasättas om en tvingande lagstiftning står i överensstämmelse med proportionalitetsprin- cipen, bl.a. mot bakgrund av att det är oklart om andra åtgärder över- vägts, och att förslaget innebär en oacceptabel inskränkning av det kom- Skälen för regeringens bedömning: Proportionalitetsprincipen i 14 kap. 3 § RF innebär att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Vid proportionalitetsbedömningen ska dels en analys göras av de konsekvenser förslaget får för den kommunala själv- styrelsen, dels en avvägning göras mellan de kommunala självstyrelseintressena och de nationella intressena som den föreslagna lagstiftningen ska tillgodose. kan anvisa barn till kommuner som saknar överenskommelse om mottagande av ensamkommande barn. Den föreslagna bestämmelsen innebär alltså inte några helt nya obligatoriska skyldigheter för kommunerna. Förslaget påverkar inte heller uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna. Däremot innebär den föreslagna bestämmelsen att möjligheter att anvisa barn till kommuner som saknar överenskommelse om mottagande ökar. Det kan därför antas att fler barn kommer att anvisas till kommuner som saknar överenskommelse om mottagande med . Kommunernas handlingsutrymme påverkas alltså av förslaget vilket innebär att den föreslagna ordningen kommer att utgöra en viss inskränkning i det kommunala självstyret. För många kommuner kommer den nya ordningen inte att få några stora konsekvenser. Flera kommuner, främst de s.k. ankomstkommunerna, har i praktiken fått ta emot ett stort antal barn oavsett om det funnits någon överenskommelse med om mottagande av ensamkommande barn eller inte. Därutöver har många kommuner träffat överenskommelser och tar emot ett stort antal barn. Några få kommuner tar inte emot några ensamkommande barn. Förslaget möjliggör en utjämning av ansvaret mellan kommunerna. Kommuner och Landsting och flera kommuner har anfört att det är oklart om andra åtgärder övervägts och att det därför kan ifrågasättas om proportionalitetsprincipen beaktats. Redan inför reformen 2006 och därefter har och andra aktörer gjort stora ansträngningar för att få kommunerna att teckna överenskommelser om fler platser för ensamkommande barn. har genomfört informationskampanjer där man både rest runt till kommunerna och tagit kontakter på andra sätt. utsåg regeringen f.d. landshövdingen i , , till koordinator för mottagandet av ensamkommande asylsökande barn och gav honom i uppdrag att i aktiv dialog med landets kommuner se till att antalet platser för ensamkommande barn i kommunerna ökar. För att avlasta ankomstkommunerna har öppnat flera ansökningsenheter. Därutöver har länsstyrelserna fått i uppdrag att ansvara för förhandlingar med kommunerna. Dessa och andra vidtagna åtgärder har inte medfört att tillräckligt många platser för ensamkommande barn tillkommit, vilket utredningen också har konstaterat. Vid en proportionalitetsbedömning delar därför regeringen utredningens bedömning att en avvägning mellan det starka allmänna intresset av att se till att mottagandet av de asylsökande ensamkommande barnen fungerar och kommunernas intresse av att den kommunala självstyrelsen inte inskränks ytterligare leder till slutsatsen att det är tydligt att det allmänna intresset väger över. Ändringen i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. bedöms alltså som godtagbar även vid beaktande av proportionalitetsprincipen i 14 kap. 3 § RF. Regeringens bedömning: Förslaget medför inga kostnadsökningar för staten. Förslaget medför inga ekonomiska konsekvenser för kommuner, landsting, företag eller enskilda. Utredningens bedömning: Utredningen bedömer att förslaget medför vissa besparingar för staten men inga kostnadsökningar för kommuner, landsting, företag eller enskilda. Remissinstanserna: anser att förslaget medför konsekvenser för kommunerna eftersom kommunerna kan tvingas ha en ständig beredskap för nya asylsökande ensamkommande barn som man inte kan förutse. Flera kommuner framhåller också att vissa av de statliga ersättningarna för ensamkommande barn behöver ses över eller höjas. Kommuner och Landsting, , , kommuner m.fl. anser att det finns delar i mottagningssystemet som inte är fullt ut finansierade och att finansieringsprincipen måste följas. Skälen för regeringens bedömning: har platsbristen i kommunerna inneburit att barn blivit kvar i tillfälliga boenden i ankomstkommunerna. Detta har lett till att ankomstkommunerna fått anordna boendealternativ som inneburit högre utgifter för staten jämfört med boenden i kommuner med överenskommelser om mottagande. Enligt har vid varje given tidpunkt i genomsnitt 500 barn befunnit sig i tillfälliga boenden i ankomstkommuner. Den genomsnittliga kostnaden för dessa boenden har beräknats till per barn och dygn. Schablonersättning för en belagd plats i en kommun med en överenskommelse är . Ankomstkommunerna har inte samma möjlighet till planering och upphandlar därför boenden bl.a. av privata bolag. Kostnaderna blir därav högre och staten ersätter ankomstkommunerna för faktiska kostnader. Anledningen till att schablonersättningen till kommunerna är lägre beror b.la. på möjligheterna att planera för boende. har anfört att förslaget kan medföra att kommunerna tvingas ha beredskap för nya ensamkommande barn. måste dock kommunerna, särskilt ankomstkommunerna, ha en sådan beredskap eftersom antalet barn överstiger antalet överenskomna platser. För att planeringen av mottagandet ska fungera behövs en kontinuerlig dialog mellan , länsstyrelserna och kommunerna. Den nu föreslagna ordningen innebär i sig ingen förändring av statens ersättningar till kommunerna. Regeringen har dock för avsikt att se över förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. med inriktning att ändra förordningen så att ersättning alltid utgår med ett schablonbelopp till en kommun som har blivit anvisad ett ensamkommande barn och där barnet vistas i ett hem för vård eller boende med stöd av socialtjänstlagen. Ersättning med schablonbelopp kommer således inte längre att vara beroende av om kommunen i fråga har träffat överenskommelse om mottagande av ensamkommande barn eller inte. Eftersom kostnaderna för tillfälligt boende i ankomstkommunen är högre än schablonersättningen för en belagd plats i en anvisningskommun kommer 2012/13:162 förslagen att innebära en minskning av statens utgifter. Regeringen anser sammantaget att finansieringsprincipen efterlevs. I övrigt bedöms förslaget inte medföra några kostnadsmässiga konsekvenser för kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångsbestämmelser. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens utom såtillvida att utredningen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna: och avstyrker som ikraftträdandedatum och anför att det krävs för förberedelser. föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . Skälen för regeringens förslag och bedömning: Inför de föreslagna lagändringarna kommer , länsstyrelserna och kommunerna att behöva tid att förbereda sig. För del handlar det bl.a. om att utforma riktlinjer och rutiner för hur anvisning av ensamkommande barn ska gå till i praktiken. Utredningen konstaterade att lagändringarna bör träda i kraft och bedömde att detta tidigast kunde ske . Regeringen bedömer mot bakgrund av att det är angeläget med ett så snart ikraftträdande som möjligt som tid till förberedelser måste ges att det är lämpligt att lagändringarna träder i kraft . Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det inte behövs några övergångsbestämmelser. 3 § Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 ska av erbjudas plats på en förläggning. Första stycket gäller inte ensamkommande barn som avses i 1 § första stycket 1 och 2. För dessa barn ska i stället anvisa en kommun som ska ordna boendet. När anvisat en kommun ska det anses att barnet vistas i den kommunen i den mening som avses i 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). En utlänning som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och som inte önskar utnyttja en erbjuden plats på en förläggning ska ändå registreras vid en sådan. Alla ensamkommande barn som avses i 1 § första stycket 1 och 2 ska registreras vid en förläggning. svarar sedan för att bistånd lämnas enligt För utlänningar som avses i 1 § första stycket 3 ska biståndet lämnas av social- Prop. 2012/13:162 nämnden i den kommun där utlänningen vistas. I paragrafen finns bl.a. bestämmelser om mottagande av ensamkommande barn. Övervägandena finns i avsnitt 7.1. Enligt andra stycket har gällt att ska anvisa en kommun som har träffat överenskommelse med verket om mottagande av ensamkommande barn, om det inte finns särskilda skäl att anvisa en annan kommun. Stycket ändras på så sätt att den bestämmelsen tas bort. Ändringen innebär att får en utökad möjlighet att anvisa asylsökande ensamkommande barn till en kommun i de fall då överenskommelse med verket om mottagande saknas samt till kommuner där det har träffats överenskommelser men där kommunerna redan mottagit det antal barn som respektive överenskommelse avser. Några särskilda skäl behöver inte längre finnas. Utgångspunkten för arbete ska vara barnets bästa, vilket framgår av portalbestämmelsen i 1 kap. 10 § UtlL. Det bästa för ett ensamkommande barn är att snabbt bli anvisad till en kommun som ordnar boende och ger barnet det stöd det behöver. En kommun som har en överenskommelse med om mottagande av ensamkommande barn har i regel bättre förutsättningar att förbereda mottagandet. I de flesta fall får det alltså anses vara till barnets bästa att anvisas till en kommun som träffat överenskommelse om mottagande. Även i fortsättningen kommer därför mottagandet i första hand bygga på frivilliga överenskommelser mellan staten och kommunerna. Om det inte finns några lediga platser i en kommun som träffat överenskommelse om mottagande är det dock bättre att barnet anvisas en kommun utan överenskommelse än att barnet blir kvar i ankomstkommunen. ska alltså även fortsättningsvis träffa överenskommelser med kommunerna om mottagandet av asylsökande ensamkommande barn. I de fall det inte finns platser baserade på överenskommelser kan dock enligt bestämmelsen anvisa barn såväl till kommuner som saknar överenskommelser som till kommuner med överenskommelser men som redan mottagit det antal barn som överenskommelsen avser. 22 § eller socialnämndens beslut enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. beslut om anvisning av ensamkommande barn får dock inte överklagas. beslut får överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets utlänningen vistades när beslutet fattades. Beslut i fråga om bistånd enligt denna lag gäller . Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Paragrafen behandlar överklagande av eller socialnämndens beslut. Övervägandena finns i avsnitt 7.1. Första stycket har ändrats med anledning av en synpunkt från Lagrådet så att det anges att beslut om anvisning av ensamkommande barn inte får överklagas. Övriga ändringar är endast redaktionella. Sammanfattning av betänkandet (SOU 2011:64) trädde de nu gällande bestämmelserna om mottagande av asylsökande ensamkommande barn i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) i kraft. Bestämmelserna innebär att staten, genom , har huvudansvaret för mottagande av asylsökande, dvs. såväl vuxna som barn. Särskilda bestämmelser gäller för mottagandet av ensamkommande barn enligt 3 § andra stycket LMA. För dessa ska anvisa en kommun som ska ordna ett boende. Efter att ett barn anlänt till och gett sig till känna för svensk myndighet ska alltså boende ordnas och det reella mottagandet ske i en kommun. När anvisar ett barn till en kommun ska det vara en kommun som har en överenskommelse om mottagande av ensamkommande barn med verket. Om det finns särskilda skäl får anvisa barnet till en kommun som saknar sådan överenskommelse. I betänkandet föreslås få utvidgade möjligheter att anvisa asylsökande ensamkommande barn till en kommun även i fall där överenskommelse med verket om mottagande saknas. ska kunna anvisa både till kommuner som inte har träffat någon överenskommelse och till kommuner som visserligen har en överenskommelse men som för tillfället inte har några lediga platser. Några särskilda skäl, som tidigare gällt, behöver inte åberopas av . Förslaget innebär ingen förändring vad gäller ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. ska alltså även i fortsättningen ha huvudansvaret och mottagandet av barnen ska ske i kommunerna. På samma sätt som ska mottagandet av asylsökande ensamkommande barn i första hand bygga på frivilliga överenskommelser mellan staten och kommunerna. ska alltså även fortsättningsvis träffa överenskommelser med kommunerna om mottagande. Bakgrunden till översynen av bestämmelserna i är att förutsättningarna för mottagandet av asylsökande ensamkommande barn har ändrats sedan nuvarande ordning infördes . som de nya bestämmelserna trädde i kraft fördubblades antalet asylsökande ensamkommande barn. Därefter har ytterligare stora ökningar skett . I förhållande till det ökade behovet har inte tillräckligt många överenskommelser om mottagande träffats mellan och kommunerna. Detta har lett till att en stor andel av de asylsökande barnen befinner sig i ankomstkommunernas tillfälliga boenden. Det har inneburit negativa konsekvenser för barn som vistats alltför i dessa boenden. Det har också inneburit högre utgifter för staten på grund av att kommunerna tvingats ordna boendealternativ som är dyrare än boenden i anvisningskommuner med överenskommelser om mottagande. Mot bakgrund av detta har det enligt utredningsdirektiven funnits anledning att se över i vilken utsträckning det nuvarande systemet behöver förändras. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . Betänkandets lagförslag (SOU 2011:64) Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. dels att 1 och 3 §§ ska ha följande lydelse, dels att nuvarande 3 a § ska betecknas 3 c §, dels att 3 a § ska ha följande lydelse, samt att det i lagen ska införas en ny paragraf, 3 b §, av följande lydelse. I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till utlänningar som 1.har ansökt om uppehållstillstånd i som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser (asylsökande), 2.har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet, eller 3.har ansökt om uppehållstillstånd i och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas. Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för förmåner av motsvarande karaktär. Rätt till bistånd föreligger inte heller för bostadskostnader. Barn som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd. En utlänning som vistas här med stöd av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 eller 15 b § utlänningslagen omfattas inte av denna lag. Detsamma gäller en utlänning för vilken en ansökan om ett sådant tillstånd är under prövning. I 2 och 3 §§ finns särskilda bestämmelser om mottagande av barn som vid ankomsten till är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan I 2, 3 a och 3 b §§ finns särskilda bestämmelser om mottagande av barn som vid ankomsten till är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan 3 Senaste lydelse 2010:532 sådan ställföreträdare (ensam- kommande barn). är tillämpliga endast så länge bar- net är att anse som ensam-kom- sådan ställföreträdare (ensamkommande barn). Bestämmelserna är tillämpliga endast så länge barnet är att anse som ensam-kom- mande. Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 ska av erbjudas plats på en förläggning. Vad som sägs i första stycket gäller inte ensamkommande barn som avses i 1 § första stycket 1 och 2. För dessa barn ska i stället anvisa en kommun som ska ordna boendet. ska anvisa en kommun som har träffat överenskommelse med verket om mottagande av ensamkommande barn, om det inte finns särskilda skäl att anvisa någon annan kommun. När anvisat en kommun ska barnet anses vistas i den kommunen i den mening som avses i 2 a kap. 1 § socialtjänst-lagen (2001:453). En utlänning som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och som inte önskar utnyttja en erbjuden plats på en förläggning ska ändå registreras vid en sådan. Alla ensamkommande barn som avses i 1 § första stycket 1 och 2 ska registreras vid en förläggning. svarar sedan för att bistånd lämnas enligt denna lag. För utlänningar som avses i 1 § första stycket 3 ska biståndet lämnas av socialnämnden i den kommun där utlänningen vistas. 4 Senaste lydelse 2011:331. En kommun skall lämna bistånd enligt denna lag till utlänningar som avses i 1 § första stycket 2 om de vistas i kommunen och om biståndet behövs till dess att tar över ansvaret för att bistånd lämnas. För ensamkommande barn som avses i 1 § första stycket 1 och 2 kommun som ordnar boendet. kommun ska det anses att barnet vistas i den kommunen i den mening som avses i 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). En utlänning som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och som inte önskar utnyttja en erbjuden plats på en förläggning ska ändå regi- streras vid en sådan. kommande barn som avses i 1 § första stycket 1 och 2 ska registre- ras vid en förläggning. tionsverket svarar sedan för att bistånd lämnas enligt denna lag. För utlänningar som avses i 1 § första stycket 3 ska biståndet läm- nas av socialnämnden i den kom- mun där utlänningen vistas. En kommun ska lämna bistånd enligt denna lag till utläggningar som avses i 1 § första stycket 2 om de vistas i kommunen och om biståndet behövs till dess att för att bistånd lämnas. Denna lag träder i kraft . 5Senaste lydelse 2002:1112. 6Senaste lydelse av tidigare 3 a § 2002:1112. Förteckning över remissinstanser (SOU 2011:64) ombudsmän, i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , , , Statskontoret, Arbetsförmedlingen, Domstolar, i , i , i län, i , i , , , kommun, kommun, kommun, , , , kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, , , kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun,. , kommun, kommun, kommun, , Kommuner och Landsting, , Barnens rätt i samhället, Flyktinggrupperna och asylkomittéernas riksråd, Svenska Röda Korset, , kristna råd, män och förvaltare, . Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ska ha följande lydelse. Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 ska av Migrations- verket erbjudas plats på en förläggning. Vad som sägs i första stycket gäller inte ensamkommande barn ensamkommande barn som avses i som avses i 1 § första stycket 1 1 § första stycket 1 och 2. För dessa barn ska Migra- dessa barn ska i tionsverket i stället anvisa en stället anvisa en kommun som ska kommun som ska ordna boendet. verket anvisat en kommun ska det kommun som har träffat överens- anses att barnet vistas i den kom- kommelse med verket om motta- munen i den mening som avses i 2 gande av ensamkommande barn, om det inte finns särskilda skäl att (2001:453). anvisa någon annan kommun. anvisat en kommun ska barnet anses vistas i den kommunen i den mening som avses i 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). En utlänning som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och som inte önskar utnyttja en erbjuden plats på en förläggning ska ändå registreras vid en sådan. Alla ensamkommande barn som avses i 1 § första stycket 1 och 2 ska registreras vid en förläggning. svarar sedan för att bistånd lämnas enligt denna lag. För utlänningar som avses i 1 § första stycket 3 ska biståndet lämnas av socialnämnden i den kommun där utlänningen vistas. Denna lag trädet i kraft . 7 Senaste lydelse 2011:331. Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: F.d. justitieråden och samt justitierådet . Kommunalt mottagande av ensamkommande barn Enligt en lagrådsremiss () har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Förslaget har inför Lagrådet föredragits av rättssakkunniga . Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet: Förslaget innebär att får utvidgade möjligheter att anvisa asylsökande ensamkommande barn till en kommun som inte har en överenskommelse med verket om mottagande av ensam-kommande barn. Förslaget innebär härigenom en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Enligt den vid den senaste grundlagsreformen införda föreskriften i 14 kap. 3 § regeringsformen bör en sådan inskränkning inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den. I förarbetena till den nämnda föreskriften betonades vikten av att det i lagstiftningsprocessen gjordes noggranna analyser av den påverkan som olika förslag hade på den kommunala självstyrelsen och i vad mån skälen för en tänkt reglering motiverar det intrång i självstyrelsen regleringen innebär. Det framhölls att detta innefattade en skyldighet att undersöka om det syfte som den tänkta regleringen tar sikte på kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt. Om det fanns olika möjligheter att nå samma mål borde med hänsyn till den kommunala självstyrelsen den reglering väljas som lägger minst band på självbestämmanderätten. Lagrådet konstaterar att frågan om den kommunala självstyrelsen och den proportionalitetsbedömning som föreskrivs i regeringsformen ägnats ett betydande utrymme såväl i remissen som i det betänkande som ligger till grund för förslaget. Frågan har också kommenterats av ett stort antal remissinstanser, däribland många kommuner, vid remissbehandlingen av betänkandet. Därvid har från flera håll ifrågasatts om en tvingande lagstiftning står i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen bl.a. mot bakgrund av skyldigheten att överväga alternativa åtgärder. Andra remissinstanser har däremot godtagit den proportionalitetsbedömning som förslaget i betänkandet bygger på.