prop · H1031d2 · 2013-09-18 00:00:00 — Förteckning över remissinstanserna.................................................................... 1Sammanfattning av promemorian Ersättning för polisbevakning (Ds 2013:24) gäller att den som i vinstsyfte anordnar en offentlig tillställning, t.ex. en fotbollsmatch i Allsvenskan, eller en allmän sammankomst, t.ex. en pop- eller rockkonsert, i många fall ska ersätta polismyndighetens kostnader för att hålla ordning vid tillställningen eller sammankomsten. Jag föreslår att ersättningsbeloppet halveras i dessa fall. Förslaget lämnas mot följande bakgrund. Ersättningsskyldigheten för polisbevakningskostnader ger problem Sedan gammalt gäller att den som i vinstsyfte anordnar en offentlig tillställning, t.ex. en tävling eller uppvisning i sport, idrott eller flygning, en danstillställning, ett tivolinöje, ett festtåg, en marknad eller en mässa, är skyldig att ersätta staten för den polisbevakning av evenemanget som sker för att upprätthålla ordningen. Detsamma gäller den som i vinstsyfte anordnar en allmän sammankomst, t.ex. en pop- eller rockkonsert, om det finns särskilda skäl för att ålägga anordnaren en sådan ersättningsskyldighet. Enligt inkomstskattelagen är de allmännyttiga ideella föreningarna befriade från att betala skatt och behöver i linje med detta inte heller ersätta statens kostnader för polisbevakning av tillställningar och sammankomster som de anordnar. beslutade att tillåta att en allmännyttig ideell idrottsförening upplåter sin rätt till att delta i tävlingsverksamhet i form av t.ex. seriespel till ett aktiebolag som uppfyller vissa villkor (idrottsaktiebolag). Möjligheten utnyttjas av 22 föreningar i framför allt . finns inom fotbollen idrottsaktiebolagen , , och . och spelar i Allsvenskan, medan och Hammarby spelar i den näst högsta serien, . Inom ishockeyn finns idrottsaktiebolagen , , , och . AIK och spelar i Elitserien, medan , 2013/14:1 BILAGA 12 och spelar i den näst högsta serien, . Nästan hälften av idrottsaktiebolagen ägnar sig åt speedway. Det är värt att notera att av resterande tolv idrottsaktiebolag finns åtta stycken – två tredjedelar – i . Under de första drygt tio åren efter beslut behövde idrottsaktiebolagen inte betala något alls för polisbevakning av sina matcher. Efter påpekande av meddelade föreskrifter som de facto innebar att polismyndigheterna skulle fakturera idrottsaktiebolagen för bevakningskostnader. fattade i ett beslut om att idrottsaktiebolagen fr.o.m. skulle faktureras för bevakningskostnader men övergångsvis – till utgången av – av de faktiska kostnaderna. Fr.o.m. gäller att bolagen ska betala av kostnaderna. Kostnaderna beräknas enligt en regeringsförordning och omfattar alla polisens kostnader för ordningshållningen, såväl fasta som rörliga. kostar en polisbevakningstimme . De nya kraven på ersättning för polisbevakningskostnader slog hårt mot idrottsaktiebolagens ekonomi som redan innan var i dåligt skick. Inför ett ishockeyderby i mellan och beräknades 324 poliser, tolv hästar och sex hundar krävas för att upprätthålla ordningen och säkerheten. Efter matchen har polisen funnit att kostnaden för polisinsatsen var . redovisade en förlust för på och en ansamlad förlust på . Bland kostnaderna upptogs polisbevakning av matcher med . Mot denna bakgrund föreslog , inom ramen för sitt uppdrag som nationell samordnare för att motverka brottslighet i samband med idrottsarrangemang, i ett delbetänkande att idrottsaktiebolagen skulle jämställas med de allmännyttiga ideella föreningarna och helt befrias från ersättningsskyldighet för polisbevakningskostnader. Under remissbehandlingen framfördes kritik av att idrottsaktiebolagen skulle särbehandlas jämfört med andra anordnare av allmänna sammankomster och offentliga tillställningar som inte omfattades av förslaget utan skulle ha kvar sin fulla ersättningsskyldighet. 2013/14:1 BILAGA 12 intryck av remisskritiken beslöt regeringen att inte arbeta vidare med förslag och uppdrog åt mig att pröva andra lösningar för att begränsa ersättningsskyldigheten för dem som faktureras för polisbevakningskostnader. Jag delar uppfattning att om den nuvarande regleringen av ersättningsskyldigheten för polisbevakningskostnader består, så får den svåra konsekvenser för idrottsaktiebolagen. Det kan inte uteslutas att de ökade polisbevakningskostnaderna särskilt för Stockholmsklubbarna kan bli halmstrået som knäcker kamelens rygg. I sammanhanget kan erinras om att Hammarby Hockey försattes 2008 och försvann från de två högsta divisionerna. Det finns en risk att står helt utan fotbolls- och ishockeylag i Allsvenskan och Elitserien. Idrottsaktiebolagen är först och främst ett Stockholmsproblem. Men de övriga idrottsaktiebolagen runt om i landet påverkas också av polisens nya betalningsrutin, som skärpt konkurrensen mellan bolagen och de allmännyttiga ideella elitidrottsföreningarna till bolagens nackdel. De som anordnar allmänna sammankomster, t.ex. konserter och festivaler, är aktiebolag som betalar av polisens bevakningskostnader. De har därför inte påverkats av polismyndigheternas nya faktureringsrutin men klagar allmänt över att taxan förordning har höjts och att polisinsatserna blivit mer omfattande. Kostnaderna för polisbevakning upplevs därför nu som mycket betungande. Det har hänt att arrangören har tvingats ställa in en festival som skulle ha blivit förlustbringande på grund av polisbevakningskostnaderna. tillkännagav anordnaren av att tillställningen flyttas till . Det är enligt tidningen ett uttryck för att har förändrats. Vad vi ser är en centralisering och en professionalisering. De leriga ängarna är utbytta mot stadsmiljöer som , eller Peace & där de största scenerna ligger ett stenkast från bekvämligheter som hotell, restauranger och H&M. själsarrangörerna byts ut mot stora bokningsbolag och festivalkedjor med stor omsättning. FKP Scorpio, som köpte efter konkurshotet 2010, driver sjutton stora festivaler i hela , däribland Getaway i och nystartade Bråvalla i . Den tillämpade ordningen för uttag av ersättning för polisens kostnader för ordningshållning påverkar alltså delar av idrotts- och kulturlivet negativt. Den rättsliga regleringen är juridiskt oklanderlig Polisens nya rutiner har chockat idrottsaktiebolagen och utlöst en skur av motåtgärder. Stockholmsklubbarna har överklagat i princip samtliga ålägganden att betala polisbevakningskostnader. Andra idrottsaktiebolag runt om i landet, bl.a. , har också begärt domstolsprövning av beslut av polismyndigheten om bevakningskostnader. har vänt sig till EU- kommissionen och klagat över att ordningslagen innebär att de allmännyttiga ideella föreningarna får en otillbörlig fördel i konkurrenshänseende i förhållande till idrottsaktiebolagen. En del av dessa mål har hunnit avgöras, vilket haft det goda med sig att rättsläget klarnat högst betydligt. Det kan inte råda någon tvekan om att ordningslagen ålägger anordnaren att ersätta staten samtliga kostnader för polisbevakning och inte bara de direkta kostnaderna. Det har vidare klargjorts att bemyndigandet i ordningslagen för regeringen att meddela föreskrifter om hur kostnaderna ska beräknas inte strider mot grundlagen eftersom ersättningen statsrättsligt är en avgift och inte en skatt. Det är också ställt bortom rimligt tvivel att bestämmelserna förordning om hur poliskostnaderna ska beräknas står i överensstämmelse med ordningslagen och grundlagen. Den rättsliga regleringen är alltså juridiskt oklanderlig. Det är också klarlagt att idrottsaktiebolagen i de två högsta serierna bedriver sin verksamhet i vinstsyfte genom ett kammarrättsuttalande om att (n)är det gäller elitfotbollsverksamhet, till vilken seriespel i Superettan räknas, gäller att matcharrangemangen i sig innefattar ekonomiska aktiviteter av en sådan omfattning att matcherna ska anses anordnade i vinstsyfte. har dessutom i fråga om en stadsfest i uttalat att (d)et övergripande syftet med att anordna Kulturkalaset måste enligt Högsta förvaltningsdomstolens bedömning anses vara att skapa ett mervärde för kommunen och regionen i ekonomiska termer. Kulturkalaset 2010 får därför anses ha anordnats i vinstsyfte i den mening som avses i 2 kap. 26 § ordningslagen. Med detta har förvaltningsdomstolarna klarlagt att stora, ekonomiskt betydelsefulla verksamheter omfattas av ersättningsskyldighet för polisbevakning. Inget hindrar att idrottsaktiebolag återlämnar rätten att delta i tävlingsverksamhet till sin moderförening Enligt uppgift från möter det inte något större hinder i förbundets stadgar mot att ett idrottsaktiebolag lämnar tillbaka sin rätt till seriespel till moderföreningen som därefter kan anordna matcher med polisbevakning utan att behöva betala bevakningskostnaderna. Valet är alltså fritt. I en dom mot anförde Kammarrätten i bl.a. följande. Det kan i och för sig ifrågasättas om det finns sakliga skäl för att kräva ersättning för ett arrangemang som anordnas av ett bolag som ägs av en ideell förening när någon ersättningsskyldighet inte skulle bli aktuell om föreningen själv arrangerade matchen. Detta är emellertid en konsekvens av hur lagstiftningen utformats och om ersättningsskyldigheten helt efterges skulle det innebära att lagstiftningen i detta avseende helt sattes ur spel. ÖIS har dessutom själv valt att bedriva elitfotbollsverksamheten i ett aktiebolag, med de fördelar och nackdelar som detta kan innebära i olika avseenden. Kort sagt: Föreningen får skylla sig själv! 2013/14:1 BILAGA 12 Även om den nuvarande ordningen är i sin ordning rent juridiskt och idrottsaktiebolagen kan välja om de vill driva tävlingsverksamheten i aktiebolagets form eller återgå till att driva den i en ideell förening, kvarstår det faktum att idrottsaktiebolagen har svårt att orka med de stora polisbevakningskostnaderna. Ersättningsskyldigheten bör därför reduceras. Begreppet vinstsyfte bör behållas Det finns inte skäl att ifrågasätta att domstolarnas tolkning av begreppet vinstsyfte i 2 kap. 26 § första stycket ordningslagen är korrekt och att lagrummet har den innebörd som kammarrätten har funnit i domen mot och i domen om Kulturkalaset. Om man vill ha en ändring till stånd måste paragrafen ändras. Jag har emellertid inte funnit skäl att byta ut ordet vinstsyfte när det gäller elitfotbollsverksamhet, eftersom jag håller med kammarrätten om att matcharrangemangen i sig innefattar ekonomiska aktiviteter av en sådan omfattning att matcherna ska anses anordnade i vinstsyfte. När det gäller stadsfesterna har Högsta förvaltningsdomstolens dom meddelats så sent som och jag har inte hunnit analysera konsekvenserna av att en stadsfest ska anses vara anordnad i vinstsyfte, om anordnaren med evenemanget vill skapa ett mervärde för kommunen och regionen i ekonomiska termer. Om det anses vara önskvärt att lätta på ersättningsskyldigheten för polisbevakning av stadsfester kan det ske exempelvis genom ett uttryckligt undantag för sådana offentliga tillställningar som anordnas på offentlig plats och till vilka allmänheten har tillträde utan att behöva betala entré- eller deltagaravgift. Den frågan får emellertid prövas i ett annat sammanhang. Orden vid tillställningen bör behållas Under utredningen har framförts att begränsningen av anordnarens ersättningsskyldighet till polisbevakningsåtgärder som vidtagits vid tillställningen är alltför vag. Önskemål har framförts om att ersättningsskyldigheten begränsas till polisbevakning av själva arenan, dvs. området innanför vändkorsen. 2013/14:1 BILAGA 12 Det är emellertid sällsynt med våld på läktarna inne i arenan. De ordningsstörningar som förekommer där utgörs framför allt av bengaliska eldar och skadegörelse. Våldet förekommer i högre utsträckning i köerna utanför arenan när publiken är på väg från busshållplatsen eller tunnelbane- eller järnvägsstationen till arenan eller ska passera ut eller in genom vändkorsen. Jag anser mig därför inte kunna föreslå att ersättningsskyldigheten begränsas till polisbevakning av själva arenan, dvs. området innanför vändkorsen. Jag föreslår att orden vid tillställningen ska behållas oförändrade. Ersättningsskyldigheten bör sättas ned till hälften Allmänt sett framstår det som rimligt att den som i syfte att tjäna pengar åt sig själv anordnar en sammankomst eller en tillställning som föranleder särskilda ordningsproblem får svara för kostnaderna för dessa. Ersättningsskyldigheten kan också sporra anordnaren till förebyggande åtgärder som reducerar behovet av polisbevakning helt eller delvis. Jag föreslår därför att ersättningsskyldigheten ska finnas kvar men i begränsad omfattning jämfört med . Idrottsaktiebolagen menar att de allmännyttiga ideella föreningarnas ersättningsprivilegium ger föreningarna otillbörliga fördelar i konkurrenshänseende gentemot idrottsaktiebolagen. Idrottsaktiebolagen accepterar inte detta och strider för att få en ändring till stånd genom att bl.a. överklaga polismyndigheternas beslut att fakturera idrottsaktiebolagen för polisbevakningskostnader. Bara i finns det över 60 sådana ärenden som väntar på att avgöras av förvaltningsdomstolarna. har dessutom vänt sig till och begärt prövning av huruvida 2 kap. 26 § andra stycket ordningslagen bryter mot Artikel 107 i Fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt (EUF-fördraget) som förbjuder konkurrenspåverkande statligt stöd till kommersiell verksamhet. Min ambition är att reglera ersättningsskyldigheten för polismyndighetens kostnader för ordningshållning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster på ett sätt som vinner en bred acceptans bland de betalningsskyldiga. Det finns en risk med att lägga fram ett förslag som minskar skillnaderna mellan de allmännyttiga ideella föreningarna på ena sidan och övriga arrangörer på den andra, om den kvarstående skillnaden är så stor att de betalningsskyldiga arrangörerna inte accepterar den. Ett exempel kan belysa det sagda. Polismyndigheterna fakturerar de betalningsskyldiga arrangörerna med för varje påbörjad polisbevakningstimme. Ett derby i kan kräva mer än 300 poliser och det finns exempel på att arrangörens kostnad för polisbevakning av en enda match har varit . Om ersättningsskyldigheten reduceras till av poliskostnaderna sjunker arrangörens betalningsskyldighet för nämnda match till . Men detta är fortfarande ett betydande belopp såväl i absoluta tal som i förhållande till idrottsaktiebolagens omsättning och vinst. Det talar för att ersättningsskyldigheten bör sättas ned med av kostnaderna för polisbevakningen. Det blir emellertid problem om ersättningsskyldigheten begränsas så kraftigt att det blir billigare för arrangören med polisbevakning än om arrangören själv anlitar ordningsvakter för att upprätthålla ordningen vid tillställningen eller sammankomsten. Det är upplyst att timkostnaden för en ordningsvakt uppgår till mellan () och () plus mervärdesskatt. Om anordnaren åläggs att ersätta hälften av polisbevakningskostnaderna skulle det innebära per påbörjad polistimme. Det motsvarar i ungefär kostnaderna för en anställd ordningsvakt som det täcker polisens direkta kostnader för övervakningen. På grund av det anförda föreslår jag att 2 kap. 26 § första stycket ordningslagen ändras så att anordnaren åläggs att ersätta staten för polisens kostnader för att upprätthålla ordningen vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster med halva beloppet beräknat enligt förordning i dess nuvarande lydelse. Det kan lämpligen ske genom att orden hälften av infogas före polismyndighetens kostnader för att hålla ordning vid tillställningen i första stycket i 2 kap. 26 § ordningslagen. Detta är alltså huvudförslaget: Ersättningsskyldigheten sätts ned till hälften och de allmännyttiga ideella föreningarnas ersättningsprivilegium kvarstår oförändrat. Under utredningen har framförts att maj är den månad under vilken en helt övervägande del av årets festivaler äger rum. Det är enligt arrangörerna ytterst angeläget att lagen träder i kraft . Därför föreslår jag att lagen ska träda i kraft detta datum. Under utredningen har vidare framförts önskemål om att lagen ska ges retroaktiv verkan så att de nya bestämmelserna kommer att gälla också för de beslut om ersättningsskyldighet som har meddelats eller , dvs. den dag då i började fakturera respektive av kostnaderna för polisbevakning. Som nämnts har Stockholmsklubbarna överklagat i stort sett samtliga beslut om kostnadsansvar för polisbevakning och målen ligger nu i förvaltningsdomstolarna och väntar på att bli avgjorda. Det är inte vanligt med retroaktiv lagstiftning som innebär att avgiftsskyldiga generellt befrias från beslutade avgifter. En sådan lagstiftning skapar svårigheter, särskilt om besluten har vunnit laga kraft och avgifterna har betalats, något som kan ha skett utanför . Några andra skäl än att Stockholmsklubbarna inte har råd att betala avgifterna har inte anförts. På grund av det anförda finner jag inte skäl att föreslå att lagen ska ges retroaktiv verkan. Alternativt förslag: De allmännyttiga ideella föreningarnas ersättningsprivilegium avskaffas Det kan i den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet visa sig att värdet av rättvisa, likabehandling och konkurrensneutralitet väger så tungt att de allmännyttiga ideella föreningarnas nuvarande rätt till gratis polisbevakning måste ersättas med stöd i annan form. Med tanke på den eventualiteten har jag funnit det lämpligt att visa hur en likabehandling av de allmännyttiga ideella föreningarna och övriga anordnare av offentliga tillställningar och allmänna sammankomster rent lagtekniskt kan åstadkommas. I enlighet härmed har jag tagit fram två alternativ enligt vilka samtliga anordnare av 2013/14:1 BILAGA 12 offentliga tillställningar och allmänna sammankomster jämställs genom att bestämmelsen i 2 kap. 26 § andra stycket ordningslagen om att ersättningsskyldigheten för polisbevakningskostnader inte gäller de allmännyttiga ideella föreningarna upphävs. Samtliga anordnare kommer därmed att följa samma regler när det gäller att ersätta staten för polisens ordningshållning vid kommersiella tillställningar och sammankomster. Det innebär att föreningarna får nya kostnader som begränsar deras möjligheter att uppfylla sina allmännyttiga ändamål. Det talar för att ersättningsskyldigheten ska sättas ned med mer än de som huvudförslaget innebär. Alternativ 1: Små evenemang undantas från ersättningsskyldighet Merparten av de 20 000 allmännyttiga ideella föreningar som med detta förslag åläggs ersättningsskyldighet för polisbevakningskostnader kommer i praktiken inte att märka någon skillnad mot tidigare, eftersom de inte anordnar några evenemang som kräver polisbevakning. Det är främst de föreningar som deltar i seriespel i de två högsta serierna i fotboll och ishockey samt en del arrangörer av festivaler och liknande som påverkas av nyordningen. Det är alltså osäkert hur många föreningar som kommer att faktureras för polisbevakningskostnader. För att bespara polismyndigheterna arbete med att fakturera mindre belopp föreslår jag att offentliga tillställningar och allmänna sammankomster som inte förorsakat högre polisbevakningskostnader än som motsvarar ett prisbasbelopp enligt socialförsäkringsbalken generellt undantas från ersättningsskyldighet. Prisbasbeloppet för är , vilket motsvarar , som kan användas exempelvis för att bevaka ett evenemang som pågår med tolv poliser utan bil, hund eller annan ersättningsgill utrustning. De som anordnar evenemang som förorsakar högre polisbevakningskostnader än ett basbelopp blir skyldiga att ersätta staten enligt huvudregeln, dvs. av de totala, faktiska kostnaderna. Det innebär att timkostnaden för bevakning med polis respektive anställda ordningsvakter blir ungefär lika eller . 2013/14:1 BILAGA 12 Lagtekniskt genomförs förslaget genom att 2 kap. 26 § första och andra styckena ordningslagen ges följande lydelse. Den som i vinstsyfte anordnar en offentlig tillställning ska ersätta hälften av polismyndighetens kostnader för att hålla ordning vid tillställningen. Om det finns särskilda skäl får också den som i vinstsyfte anordnar en allmän sammankomst åläggas en motsvarande ersättningsskyldighet. Ersättningsskyldigheten gäller inte sådana offentliga tillställningar och allmänna sammankomster a)för vilka det högsta belopp som har bestämts enligt 11 § inte överstiger ett prisbasbelopp enligt socialförsäkringsbalken, eller b)som faktiskt inte har förorsakat högre polisbevakningskostnader än som motsvarar ett sådant basbelopp. Om polisen i sitt beslut om tillstånd till tillställningen fastställer ett takbelopp på högst ett prisbasbelopp, kan anordnaren räkna med att han eller hon kommer att gå helt fri från ersättningsskyldighet till staten för polisbevakningskostnader. Om takbeloppet är högre, men de faktiska kostnaderna för polisbevakningen av någon orsak har blivit lägre än beräknat och stannat vid ett belopp på högst , går anordnaren också fri från ersättningsskyldighet och polismyndigheten behöver inte fakturera honom eller henne. Det är värt att notera att stupstocken vid ett prisbasbelopp kommer att sporra arrangörer som räknar med polisbevakningskostnader i denna storleksordning att vidta egna åtgärder för att bringa ned poliskostnaderna under den kritiska gränsen för full ersättningsbefrielse. Alternativ 2: Alla anordnare tillgodoräknas ett basbelopp Ett alternativ till att på detta sätt helt undanta små evenemang och låta anordnarna av alla övriga evenemang betala hälften av polisbevakningskostnaderna är att låta alla anordnare dra av ett prisbasbelopp från de faktiska bevakningskostnaderna och där-efter ålägga dem som har överskjutande bevakningskostnader att betala av återstoden. Kostnaden för bevakning med polis respektive anställda ordningsvakter blir då ungefär densamma för anordnaren. Lagtekniskt genomförs förslaget genom att första stycket i 2 kap. 26 § ordningslagen ges följande lydelse. Den som i vinstsyfte anordnar en offentlig tillställning ska ersätta tre fjärdedelar av vad som återstår av polismyndighetens kostnader för att hålla ordning vid tillställningen sedan polismyndigheten dragit av ett prisbasbelopp enligt socialförsäkringsbalken. Om det finns särskilda skäl får också den som i vinstsyfte anordnar en allmän sammankomst åläggas en motsvarande ersättningsskyldighet. Att ha ett grundavdrag för alla ersättningspliktiga evenemang, från de minsta till de största, och sedan låta alla anordnare betala en lika stor andel av de återstående kostnaderna (alternativ 2) är naturligtvis mest rättvist. Men det kräver mer administration än alternativet med ett generellt undantag för de små evenemangen (alternativ 1). Det sistnämnda alternativet kan dessutom antas vara mera verkningsfullt när det gäller att få anordnare med polisbevakningskostnader runt ett prisbelopp att vidta egna åtgärder för sänka kostnaderna för polisbevakning. 2013/14:1 BILAGA 12 Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617) Härigenom föreskrivs att 2 kap. 26 § ordningslagen (1993:1617) ska ha följande lydelse. Den som i vinstsyfte anordnar en Den som i vinstsyfte anordnar en offentlig tillställning skall ersätta polismyndighetens kostnader för att hålla ordning vid tillställningen. kostnader för att hålla ordning vid det finns särskilda skäl får också den som i vinstsyfte anordnar en allmän särskilda skäl får också den som i sammankomst åläggas en mot- sammankomst åläggas en mot- Ersättningsskyldigheten gäller inte sådana ideella föreningar som anges i 7 kap. 7 § första stycket inkomstskattelagen (1999:1229). första stycket får sättas ned eller efterges, om det finns särskilda skäl. högsta belopp som har bestämts enligt 11 § inte överskridas. skyldigheten får sättas ned helt eller delvis, om det finns särskilda skäl. Regeringen får meddela före- skrifter om hur polismyndighetens högsta belopp som har bestämts enligt kostnader för ordningshållning ska 11 § inte överskridas. Regeringen får meddela före- skrifter om hur polismyndighetens kostnader för ordningshållning skall Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 1999:1282. 2013/14:1 BILAGA 12