prop · H003171 · 2013-06-03 00:00:00 — Regeringens proposition 2012/13:171 Kompetens och oberoende vid upprättandet av Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås ändringar i lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader. De föreslagna ändringarna är en förberedelse för införandet av det nya system med certifiering av personer som ska göra energideklarationer som regeringen aviserade i propositionen Vägen till mer effektiva energideklarationer (prop. 2011/12:120). De nya bestämmelserna om certifiering kommer att införas i förordningen (2006:1592) om energideklaration för byggnader. För att systemet med personcertifiering ska fungera krävs dock även vissa ändringar i lagen om energideklaration för byggnader. Tillsynsreglerna måste ändras så att kan utöva tillsyn över att de certifierade personer som gör energideklarationer är oberoende i förhållande till sina uppdragsgivare. Det föreslås även en sanktion som innebär att behörigheten att föra över energideklarationer elektroniskt ska kunna återkallas om kraven på oberoende och sakkunskap inte uppfylls. De krav på behörighet för elektronisk överföring som finns i föreskrifter bör införas i lagen om energideklaration för byggnader. Ett beslut om återkallelse av sådan behörighet föreslås kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Enligt förslaget ska lagändringarna träda i kraft . 2012/13:171 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader ....................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Ändringar i lagen om energideklaration för byggnader .................... Nya krav på personcertifiering kräver ändring av Den oberoende experten ska föra över energideklarationen elektroniskt till ................. Ny sammanfattning för byggnader som har Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser ......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader. Nuvarande lydelseDen som enligt 4, 5 eller 6 § ska se till att det finns en energideklaration upprättad för byggnaden ska utse en oberoende expert som gör en besiktning enligt 8 § och som upprättar en energideklaration. 2012/13:171 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2006:985) om energideklaration för Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader dels att 12, 15 och 2426 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 25 a §, av följande lydelse. Den som enligt 4, 5 eller 6 § ska se till att det finns en energideklaration upprättad för byggnaden ska utse en oberoende expert som 1. gör en besiktning enligt 8 §, 2. upprättar en energideklaration, och 3. för över energideklarationen elektroniskt till . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka krav på sakkunskap och oberoende som ska ställas på en oberoende expert. Den som enligt 4, 5 eller 6 § ska se till att det finns en energideklaration upprättad för byggnaden eller den som enligt 14 § låter upprätta en energideklaration ska även se till att ett exemplar av deklarationen lämnas till . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om elektronisk överföring av energideklarationer. För elektronisk överföring enligt 12 § första stycket 3 krävs behörighet. Sådan behörighet beslutas av . Ett beslut om behörighet förutsätter att kraven på sakkunskap som avses i 12 § andra stycket är uppfyllda. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om elektronisk överföring av energideklarationer och om behörighet enligt första stycket. 1Senaste lydelse 2012:397. 2Senaste lydelse 2012:397. Den eller de myndigheter som Den eller de myndigheter som regeringen bestämmer utövar till- syn över att de skyldigheter som följer av denna lag eller av före- skrifter som har meddelats i anslutning till lagen fullgörs. Regeringen får meddela före- skrifter om tillsyn och kontroll enligt första stycket. regeringen bestämmer utövar till- syn över att de skyldigheter som anges i 46 och 13 §§ fullgörs. Regeringen får meddela före- skrifter om tillsyn och kontroll av behövs för att de skyldigheter som behövs för att de skyldigheter som följer av 46 och 13 §§ ska full- följer av denna lag eller av före- Ett sådant föreläggande får skrifter som har meddelats i förenas med vite. anslutning till lagen ska fullgöras. Ett sådant föreläggande får förenas Ett föreläggande mot en säljare som avser fullgörande av en skyldighet enligt 13 § andra eller tredje stycket får dock förenas med vite endast i de fall där det finns en energideklaration upprättad för byggnaden. En behörighet för elektronisk överföring får återkallas av tillsynsmyndigheten om den person som har fått behörigheten inte uppfyller kraven på oberoende eller sakkunskap enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. 3 Senaste lydelse 2012:397. En tillsynsmyndighets beslut om En tillsynsmyndighets beslut om föreläggande som har förenats rättelse enligt 20 §, föreläggande med vite enligt 25 § och beslut om som har förenats med vite enligt rättelse enligt 20 § får överklagas 25 § och om återkallelse av till allmän förvaltningsdomstol. behörighet enligt 25 a § får över- klagas till allmän förvaltnings- Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Denna lag träder i kraft . 4 Senaste lydelse 2012:397. Ärendet och dess beredning propositionen Vägen till mer effektiva 2011/12:120, bet. 2011/12:CU26, rskr. 2011/12:243) gjorde regeringen bedömningen att kraven som syftar till att säkerställa kompetens och oberoende hos de personer som upprättar energideklarationerna bör ändras (prop. 2011/12:120, s.64). Det uttalades att inriktningen bör vara att kravet på ackreditering av de företag som utfärdar energideklarationer avskaffas och att krav på personcertifiering av såväl personal som besiktar byggnader som övriga som deltar i arbetet med upprättande av energideklarationer i stället införs. Kraven på personerna som gör energideklarationer framgår av förordningen (2006:1592) om energideklaration för byggnader. Det är också i denna förordning som de nya reglerna om sakkunskap och oberoende kommer att införas. Om ett system med personcertifiering ska införas krävs dock även vissa ändringar i lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader. En promemoria med förslag till ändringar i lagen om energideklaration för byggnader har därför tagits fram inom . Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats En förteckning av remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr N2013/866/RS). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag. Regeringen behandlar Lagrådets synpunkter i avsnitt 4.2 och i författningskommentaren. Utöver ändringar med anledning av Lagrådets synpunkter har även vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts i förhållande till lagrådsremissen. 2012/13:171 4 Ändringar i lagen om energideklaration Nya krav på personcertifiering kräver ändring Regeringens förslag: Den eller de myndigheter som regeringen bestämmer utövar tillsyn över att de skyldigheter som följer av lagen eller av föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen fullgörs. Regeringen får meddela föreskrifter om tillsyn och kontroll av lagen eller av föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden som behövs för att de skyldigheter som följer av lagen eller av föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen ska fullgöras. får förenas med vite. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Följande remissinstanser tillstyrker eller lämnar inga synpunkter på förslaget: Kammarrätten i , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , , Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac), Datainspektionen, , , , , , (), Regel- rådet, Kommuner och Landsting (SKL), Svensk Ventilation, SWETIC, , Fastighetsmäklarinspektionen, Fastighets- mäklarförbundet, Fastighetsägarna , riks- förbund, , , Bygg- herrarna , Byggindustrier, ( allmännyttiga bostadsföretag), Villaägarna och Energi- och miljö- har framfört i sitt remissvar att man har svårt att se att det finns någon situation som skulle kunna föranleda ett föreläggande förenat med vite mot en expert. Skälen för regeringens förslag: I propositionen Vägen till mer effek- tiva energideklarationer (prop. 2011/12:120) gjorde regeringen bedöm- ningen att kraven som syftar till att säkerställa kompetens och oberoende hos de experter som upprättar energideklarationerna bör ändras. angavs att inriktningen bör vara att kravet på ackreditering av de företag som utfärdar energideklarationer avskaffas och att det i stället införs bestämmelser om personcertifiering av såväl personal som besiktar byggnader som övriga som deltar i arbetet med upprättande av energi- Kraven på experterna finns i 10 § förordningen (2006:1592) om energideklaration för byggnader där det bl.a. anges att en experts oberoende och sakkunskap ska styrkas genom att experten, eller den som experten är anställd eller anlitad av, är ackrediterad som kontrollorgan enligt och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93 och 5 § lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk Vidare ska experternas oberoende och sakkunskap kunna Prop. 2012/13:171 styrkas genom att kontrollorganet, i fråga om det arbete som experten utför, har minst en person i arbetsledande ställning som har certifierats för uppgiften av ett ackrediterat certifieringsorgan. Ackreditering är en kompetensprövning som görs enligt europeiska och internationella standarder. I är Swedac nationellt ackrediteringsorgan. Swedac kontrollerar regelbundet att företaget eller organisationen i fråga är kompetent att utföra de uppgifter som de en gång har ackrediterats för. Ackrediteringen i energideklarationssystemet har gjorts mot en standard, ISO 17020, som innehåller regler om opartiskhet. Inom ramen för ackrediteringen kontrolleras därigenom även oberoendet hos kontrollorganet. Oberoendet säkerställs genom krav på organisationen och på att ekonomiska drivkrafter som innebär att oberoende och integritet kan ifrågasättas inte får förekomma. Certifiering har olika innebörd beroende på sammanhanget. Certifiering kan göras under ackreditering. Då innebär certifiering att en produkt, person eller ett ledningssystem bedöms uppfylla särskilda krav som ställs i standarder eller andra normerande dokument. Det är ett så kallat certifieringsorgan som bedömer om kraven är uppfyllda. Certifieringsorganet ska ha godkänts genom ackreditering av Swedac eller ett annat nationellt ackrediteringsorgan. Inriktningen är att de nya bestämmelserna med krav på experten ska utformas så att ett ackrediterat certifieringsorgan certifierar den person som ska göra energideklarationen. Oberoendet hos certifieringsorganet kommer då att kontrolleras inom ramen för ackrediteringen. Däremot kommer den certifierade personens oberoende inte att kunna kontrolleras inom ramen för certifieringen. I och rådets direktiv /31/EU av om byggnaders energiprestanda1 ställs krav på att bl.a. energideklarationer ska upprättas på ett oberoende sätt av kvalificerade och/eller auktoriserade experter (artikel 17). Att avskaffa ackrediteringen som kontrollorgan i energideklarationssystemet innebär därför att oberoendet hos personen som ska göra energideklarationen måste säkerställas på annat sätt eftersom det inte kommer att kunna ske via certifieringen. Lämpligen bör oberoendet säkerställas genom att bestämmelser om vad oberoendet innebär införs i förordningen om energideklaration för byggnader. Detta kan göras inom ramen för befintligt bemyndigande i lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader. Däremot måste tillsynsbestämmelser i lagen om energideklaration för byggnader ändras så att tillsynen framöver även kan omfatta oberoendet hos den person som gör energideklarationen. Genom lagens nuvarande utformning omfattar tillsynen nämligen bara vissa uppräknade skyldigheter där oberoendet inte ingår eftersom det har kontrollerats inom ramen för ackrediteringen. Tillsynsbestämmelsen bör utformas mer generellt så att tillsyn utövas över att alla de skyldigheter som följer av lagen och av föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. Även det nuvarande bemyndigandet i tillsynsbestämmelsen bör skrivas om så att det inte endast avser föreskrifter om tillsyn och kontroll av energi- 1 och rådets direktiv /31/EU av om byggnaders energiprestanda, EUT L 153, , s.13 (Celex 32010L0031). 2012/13:171 deklarationer. Det bör avse föreskrifter om tillsyn och kontroll av alla de skyldigheter som följer av lagen och av föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. Samma förändringar i utformningen bör göras när det gäller tillsynsmyndighetens möjlighet att meddela förelägganden som får förenas med vite. har i sitt remissvar framfört att man har svårt att se att det finns någon situation som skulle kunna föranleda ett föreläggande förenat med vite mot en expert. Regeringens bedömning är dock att möjligheten att meddela sanktioner bör finnas i alla de fall som omfattas av tillsynen. 4.2Den oberoende experten ska föra över energideklarationen elektroniskt till Regeringens förslag: Den som utsetts till oberoende expert ska föra över den upprättade energideklarationen elektroniskt till . För sådan överföring krävs behörighet. ska besluta om behörighet. Ett beslut om behörighet förutsätter att kraven på sakkunskap är uppfyllda. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om behörighet. En behörighet för elektronisk överföring får återkallas av tillsynsmyndigheten om den person som har fått behörigheten inte uppfyller kraven på oberoende eller sakkunskap enligt lagen eller enligt föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Följande remissinstanser tillstyrker eller lämnar inga synpunkter på förslaget: Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , , Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac), Datainspektionen, , , , , , (), , Kommuner och Landsting (SKL), Svensk Ventilation, , , , Fastighetsägarna förening, , , Bygg- industrier, (allmännyttiga bostadsföretag), Villa- ägarna och Energi- och miljötekniska föreningen. Kammarrätten i ifrågasätter om det är rimligt med ett system med certifierade personer som kanske inte har behörighet att skicka in energideklarationer. Kammarrätten ställer sig frågan vilka sanktioner som träder in och mot vem sanktionerna ska riktas om en expert väljer att inte skicka in en deklaration eller om en behörighet Kammarrätten anser även att det bör klarläggas vilken behörighet som ska kunna återkallas och att det är oklart i vilka fall expertens brist på oberoende i ett enskilt fall kan föranleda en återkallelse av behörigheten samt att det därtill saknas exemplifierande situationer för när behörigheten får återkallas. Vidare framför Kammarrätten att en enhetlig terminologi beträffande den oberoende experten är efter- strävansvärd och att uttrycket kommer att ha uppdrag i 10 § i det förordningsutkast som remitterades tillsammans med promemorian bör övervägas eftersom det framstår som märkligt att ha ev. framtida uppdrag som kriterium för oberoende. anser att behörigheten till energideklarationsregistret ska kunna återkallas först om certifieringen har återkallats eftersom sakkunskapen endast kan bedömas av det SWETIC tillstyrker förslagen men anser att det bör förtydligas om en expert som har fått sin behörighet indragen fortfarande kan upprätta energideklarationer och låta någon annan expert göra den elektroniska överföringen eller om även certifie- ringen måste dras in för att experten ska bli avstängd. också att det bör förtydligas vilka grundkrav på oberoendet som kommer att ställas och hur dessa ska verifieras och följas upp samt att det är viktigt att certifieringskraven blir rätt utformade. tekniska föreningen framför att det finns risk för att kontroller av oberoendet inte kommer att kunna utföras i tillräcklig omfattning och att det kan medföra att antalet energideklarationer som utförs för att sälja in mer arbete till den egna firman ökar. de personcertifierade på villasidan bör få ha assistenter som utför fält- arbete för att ersättningsnivåerna ska bli rimliga men att ansvaret för slutprodukten bör ligga på den personcertifierade. Skälen för regeringens förslag Överföring av energideklarationer och behörighet för sådan överföring Enligt nuvarande bestämmelse i lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader är det den som ska se till att en energideklaration upprättas som också ska se till att ett exemplar av deklarationen lämnas till Bo- byggherren, ägaren till byggnaden eller den köpare av bygg- naden som låter upprätta en energideklaration på säljarens bekostnad. finns också ett bemyndigande i lagen som anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om elektronisk överföring av energideklarationer. Som energideklarationssystemet har utvecklats är det den person som har utsetts till oberoende expert som, efter att ha tilldelats behörighet, i samtliga fall för över energideklarationen elektroniskt till . Detta är även ett krav enligt föreskrifter och över- föringen sker elektroniskt i det energideklarationsregister som Det kan konstateras att systemet med att det är den person som har utsetts till oberoende expert som för över energideklarationen elektro- niskt till registret har fungerat mycket väl. Det finns därför skäl att ändra lagens nuvarande bestämmelse om att det är den som ska se till att en energideklaration upprättas som ska se till att energideklarationen förs över till verket så att det i stället blir den oberoende experten som ska se till att sådan överföring sker. Överföringen bör även fortsättningsvis ske elektroniskt och vara kopplad till en behörighet. finns i föreskrifter men de bör lyftas upp på lagnivå där det även bör anges att ska besluta om behörigheten. om behörighet ska meddelas om kraven på sakkunskap är uppfyllda för den person som ska göra energideklarationen. Detta bör framgå av De mer detaljerade bestämmelserna om vad som krävs i fråga 2012/13:171 om sakkunskap kommer, såsom aviserats i propositionen Vägen till mer effektiva energideklarationer (prop. 2011/12:120) att finnas på förordningsnivå och tas fram med stöd av ett befintligt bemyndigande i lagen om energideklaration för byggnader. Utifrån den inriktning som angivits i propositionen kommer kraven på sakkunskap att innebära att ett ackrediterat certifieringsorgan ska certifiera den person som ska göra energideklarationen. Kontrollen av sakkunskapen kommer därför att göras av certifieringsorganet och kontroll i denna fråga kommer endast att avse att det finns en certifiering. När det gäller oberoendet hos den som ska göra energideklarationer kan detta inte kontrolleras i förväg i det enskilda fallet. Kontrollen av oberoendet kommer i stället att ske inom ramen för tillsyn. Vad som krävs för att den person som gör energideklarationer ska anses vara oberoende kommer att framgå av förordningen om energideklaration för byggnader. Även dessa bestämmelser kommer att tas fram med stöd av ett befintligt bemyndigande i lagen om energideklaration för byggnader. Energi- och miljötekniska föreningen framför att det finns risk för att kontroller av oberoendet inte kommer att kunna utföras i tillräcklig omfattning och att det kan medföra att antalet energideklarationer som utförs för att sälja in mer arbete till den egna firman ökar. Regeringen kan konstatera att avsikten är att en tillräcklig tillsyn över oberoendet ska utövas av så att inte den situation som Energi- och miljötekniska föreningen tar upp i sitt remissyttrande inträffar. Kammarrätten i anser att den föreslagna ändringen, där kravet på att lämna energideklarationen till flyttas från den som är ansvarig för att göra deklarationen till experten, kan skapa problem och ifrågasätter om det är rimligt med ett system med certifierade personer som kanske inte har behörighet att skicka in energideklarationer. Regeringen konstaterar dock att det i samtliga fall är den oberoende experten som efter att ha tilldelats behörighet för över energideklarationer elektroniskt till . Som redovisats ovan ska möjligheten att skaffa behörighet stå öppen för alla personer som uppfyller kraven på sakkunskap. Det torde ligga i den certifierade personens intresse att skaffa sig den behörighet som krävs för att kunna arbeta med energideklarationer. Kammarrätten i ställer vidare frågan om vilka sanktioner som träder in och mot vem sanktionerna ska riktas om en expert väljer att inte skicka in en deklaration. Regeringen kan konstatera att eftersom en energideklaration i ett sådant fall inte har kommit in till så skulle sanktionen rikta sig mot den som är skyldig att göra energideklarationen. Om en expert väljer att inte fullfölja sitt uppdrag och föra över energideklarationen är det en fråga som rör förhållandet mellan uppdragsgivare och uppdragstagare som får lösas inom ramen för det ingångna avtalet. Behörigheten att föra över energideklarationer elektroniskt ska kunna återkallas Förslaget i denna proposition är att oberoendet hos den person som ska upprätta energideklarationer ska kontrolleras av tillsynsmyndigheten (jfr avsnitt 4.1). För att denna tillsyn ska bli effektiv måste det finnas en sanktion om personen kan anses vara oberoende. sanktion är återkallelse av behörigheten att föra över energideklarationer elektroniskt. Det bör därför införas en sådan möjlighet för tillsynsmyndigheten. Myndigheten bör även kunna återkalla behörigheten för en person som inte längre har den sakkunskap som krävs. Kammarrätten i anser att det bör klarläggas vilken behörighet som ska kunna återkallas och att det är oklart i vilka fall expertens brist på oberoende i ett enskilt fall kan föranleda en återkallelse av behörigheten samt att det därtill saknas exemplifierande situationer för när behörigheten får återkallas. SWETIC anser att det bör förtydligas vilka grundkrav på oberoendet som kommer att ställas och hur dessa ska verifieras och följas upp samt att certifieringskraven blir rätt utformade. Med anledning av synpunkten från Kammarrätten i konstaterar regeringen att det är behörigheten att föra över energideklarationer elektroniskt till som ska kunna återkallas. När det gäller kraven på oberoende kommer detaljerade bestämmelser om vad oberoendet innebär att finnas på förordningsnivå. Inriktningen för kraven på oberoende som angavs i det förordningsutkast som följde med som bilaga till den remitterade promemorian var att en expert inte är oberoende om han eller hon är närstående till eller kommersiellt, ekonomiskt eller på något annat sätt beroende av den som anlitar honom eller henne. Enligt det remitterade förordningsutkastet är inte en expert heller oberoende om han eller hon i egenskap av ägare eller på annat sätt har ett eget intresse i byggnaden, eller har, har haft eller kommer att ha uppdrag hos den som anlitar honom eller henne och uppdraget riskerar att påverka bedömningarna i energideklarationen. Lagrådet har anfört i sitt yttrande att det bör klargöras hur bristen på oberoende ska fastställas och bedömas.