prop · H1031d19 · 2013-09-18 00:00:00 — Gränsdragningen mellan olika utbildningsformer är ibland svår. Regeringen menar att sådan utbildning som primärt hör hemma inom gymnasieskolan eller vuxenutbildningen inte bör ges som högskoleutbildning. En del av uppdrag är, som har nämnts, att följa hur effektivt verksamheten inom universitet och högskolor bedrivs. Om anslag avsedda för högskoleutbildning används för utbildning som skulle kunna ges inom andra utbildningsformer, menar regeringen att effektiviteten i den statliga resursanvändningen kan ifrågasättas. Det bör i sådana fall uppmärksammas av . Dimensionering av högre utbildning Eftergymnasial utbildning av hög kvalitet bidrar till såväl individens som konkurrenskraft. Risken för arbetslöshet är mindre för den som har genomgått en eftergymnasial utbildning. Det finns därför anledning att sträva mot att en hög andel av befolkningen ska ha genomgått en sådan utbildning. goda förutsättningar finns i det svenska systemet för att en hög andel av befolkningen ska ges tillgång till högre utbildning. har t.ex. en hög andel studenter med högskolebehörighet och en relativt hög övergångsfrekvens till högre utbildning. är också ett av de länder som enligt satsar mest resurser per student inom högre utbildning. Internationella jämförelser mellan utbildningssystem är komplicerade, eftersom systemen ofta skiljer sig åt. Det svenska systemet har några utmärkande drag som måste beaktas vid jämförelser. Till exempel har en demografisk utveckling som innebär stora svängningar medan många andra länders utveckling är mer stabil. Finansieringen i är nästan helt och hållet offentlig och en mycket liten andel betalas av individerna själva. Det svenska utbildningssystemet är till en betydande del organiserat i fristående kurser. Många andra länder har mer bundna studievägar. Det betyder att många svenska studenter läser kortare utbildningar inom högskolan. Utgångspunkten för regeringen är att målsättningen för befolkningens utbildningsnivå ska vara ambitiös men realistisk och förenlig med en hållbar tillväxt och sunda offentliga finanser. Det är dessutom viktigt att den utbildning som ges är av hög kvalitet. Inom ramen för EU:s gemensamma utbildningsmål är nationella mål att andelen 30–34-åringar som har eftergymnasial utbildning ska uppgå till 40–. Detta mål bygger på en bedömning baserat på studiemönstret för den aktuella åldersgruppen. Andelen 30–34-åringar som har eftergymnasial utbildning har ökat i och uppgick enligt EU:s definition till . Denna andel förväntas sjunka något . Detta beror framför allt på att de personer som kommer att vara 30– hade ett lägre studiedeltagande när de befann sig i åldern 19–, dvs. det åldersspann inom vilket individer normalt bedriver högskolestudier i större omfattning. EU-målet 2020 sammanfaller också med en period då antalet 30– 34-åringar i är ovanligt högt. Svenska folkets samlade utbildningsnivå, mätt som andel av befolkningen mellan med eftergymnasial utbildning, kommer enligt att stiga oavbrutet med ca en procent – från . 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 16 En prognos som har gjorts inom , i dialog med , visar att förändringarna i årskullarnas storlek innebär att de årskullar som slutar gymnasieskolan har förutsättning att påbörja en eftergymnasial utbildning i betydligt högre utsträckning än tidigare, givet dagens studiemönster och resurser till eftergymnasial utbildning, samt oförändrad andel högskolenybörjare som är inresande studenter. Prognosen för t.ex. dem som slutar gymnasieskolan 2020 är att kan komma att få plats att påbörja utbildning inom universitet, högskola eller yrkeshögskola innan de fyllt . Det kan jämföras för dem som har slutat gymnasieskolan. Görs prognosen för är utfallet vidare att av 30–34 åringar, dvs. de som är i tonåren, också kan komma att ha genomfört minst tvåårig eftergymnasial utbildning. Det skulle i sådant fall vara en nivå som aldrig förr har nått upp till. Antagandena bakom prognoserna som har redovisats är att ungdomars studiemönster till eftergymnasial utbildning ser ut som och att resurserna till högskole- och yrkeshögskoleutbildning är lika stora som . Dessutom förutsätts att andelen av högskolenybörjarna som är inresande studenter är densamma som 2012. Dessa förutsättningar kan komma att förändras . I prognoserna har hänsyn tagits till att antalet helårsstudenter kommer att minska något jämfört med nivå. Detta är en följd av att regeringen har genomfört förändringar för att stärka högskolans kvalitet och prioriterat utbildningar som efterfrågas av arbetsmarknaden och studenter. Genom dessa åtgärder förväntar sig regeringen att en ännu större andel av studenterna kommer att studera i högskolan. Regeringens slutsats är att någon ytterligare generell utbyggnad av volymen utbildningsplatser inom universitet och högskola inte är motiverad . Prognoserna kommer att redovisas till EU- kommissionen för att ge en bild av utvecklingen i vad gäller högre utbildning. Trots att har en hög andel studerande i eftergymnasial utbildning är examensfrekvensen lägre i än i många andra jämförbara länder. Orsakerna är sannolikt att det i är många studenter som läser enstaka kurser utan avsikt att ta examen, men också att många 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 16 studenter som uppfyller examenskraven inte begär ut examensbeviset eftersom sådana dokument i många fall inte efterfrågas i . Vidare finns det studenter som nästan är helt klara med sina studier men som får jobb och därmed slutar innan de sista momenten i utbildningen är avslutade. Enligt regeringens mening bör två aspekter påverka beslut om den totala dimensioneringen av olika utbildningar. För det första ska studenternas egna val av utbildning och lärosäte väga tungt. För det andra ska arbetsmarknadens behov spela stor roll. Detta har regering och riksdag uttalat vid ett flertal tillfällen. I huvudsak är det universitet och högskolor som ansvarar för dimensioneringen av utbildningsutbudet och som har långtgående frihet att styra över denna. Regeringen vill därför betona att det är viktigt att universitet och högskolor vid planering av utbildningsutbudet tar del av analyser gällande det framtida behovet på arbetsmarknaden. För stora delar av utbudet behöver sådana analyser grundas på bedömningar om arbetsmarknaden på såväl regional som nationell nivå. Huvudprincipen att lärosätena själva ansvarar för dimensioneringen baserat på bedömningar av studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov bör bestå. Regeringen ser dock att samverkan mellan lärosäten sinsemellan liksom med andra berörda myndigheter innebär möjligheter till en bättre dimensionering av utbildningarna. För att ytterligare underlätta för lärosätena i arbetet med dimensionering avser regeringen att ge i uppdrag att följa upp lärosätenas arbete med dimensioneringen. En viktig del i att underlätta ungdomars etablering på arbetsmarknaden är att studenter ges en chans att påbörja en utbildning som leder till en examen och som efterfrågas på arbetsmarknaden. Den stora flexibiliteten i högskolans utbildningsutbud ger också möjlighet för redan yrkesverksamma till kvalificerad fortbildning och omställning. Precis som regeringen angav i budgetpropositionerna (prop. 2011/12:1) och (prop. 2012/13:1) finns det anledning att för vissa specifika utbildningar och lärosäten förändra dimensioneringen. utbildningar där efterfrågan på arbetsmarknaden överstiger utbudet av utbildade personer, framför allt inom utbildningar där bristen har kvarstått under . Regeringen angav i budgetpropositionerna att det är angeläget med fortsatt utbyggnad av lärarutbildningar, av utbildningar inom hälso- och sjukvårdsområdet, samt av utbildningar inom teknik. har regeringen aviserat en utbyggnad av bl.a. läkar-, tandläkar-, sjuksköterske- och ingenjörsutbildningar som pågår. Efterfrågan på högskoleutbildad personal inom hälso- och sjukvård samt tandvård bedöms öka snabbare än tillgången. har därför efter förslag av regeringen under innevarande och föregående mandatperiod anvisat medel för en utökning av läkarutbildningen med ca 325 nybörjarplatser och av tandläkarutbildningen med ca 72 nybörjarplatser. I enlighet med den utbyggnad av läkarutbildningen som regeringen presenterade i budgetpropositionen föreslås medel tillföras och motsvarande 20 nybörjarplatser vardera på läkarutbildningen. Även medel motsvarande 12 nybörjarplatser respektive 5 nybörjarplatser på tandläkarutbildningen föreslås tillföras och . föreslås även medel tillföras för delar av läkarutbildning. Övriga delar finansieras genom interna omprioriteringar inom . Regeringen bedömde i budgetpropositionen att volymen på sjuksköterskeutbildningarna borde ökas i storleksordningen 700 platser för att möta den framtida efterfrågan. I budgetpropositionen (prop. 2012/13:1) gjorde regeringen bedömningen att en utökning om 415 nybörjarplatser då var rimlig, bl.a. baserat på uppgifter i budgetunderlagen för de aktuella lärosätena om tillgången till platser för verksamhetsförlagd utbildning m.m. Av dessa bedömdes 385 platser kunna tillkomma vid statliga universitet och högskolor. Därutöver anvisades medel till , Sophiahemmet Högskola och motsvarande en ökning med sammanlagt 30 nybörjarplatser vardera 2013. Regeringen föreslår nu att medel anvisas till dessa tre högskolor motsvarande en ökning med ytterligare 30 nybörjarplatser . Medel motsvarande ytterligare 40 nybörjarplatser beräknas därutöver vid dessa högskolor 2015. Efterfrågan på hälso- och sjukvårdspersonal är särskilt stor i och blir allt större i takt med att inflyttningen till området fortsätter. Utöver vad som aviserades i budgetpropositionen anser regeringen att det behöver göras en särskild satsning på hälso- och sjukvårdsutbildningar i , företrädesvis sjuksköterske- och barnmorskeutbildningar. Regeringen beräknar därför för detta ändamål . Resurserna bör fördelas med motsvarande ca 250 utbildningsplatser till , samt motsvarande 30 utbildningsplatser vardera till , Sophiahemmet högskola och . beräknas för samma ändamål. Regeringen har genomfört satsningar för att öka intresset för och kunskapen inom matematik, naturvetenskap och teknik på olika nivåer inom utbildningsväsendet. Detta är avgörande för att säkra den framtida kompetensförsörjningen inom dessa områden för näringslivet och för samhället i stort. Antalet sökande till ingenjörsutbildningarna har ökat . För att tillvarata de teknikintresserade sökandenas kompetens och intresse utökades medel för civil- och högskoleingenjörsutbildningarna i budgetpropositionerna och . Utbyggnaden av dessa utbildningar fortsätter i enlighet med vad som har aviserats. Regeringen har genomfört flera reformer för att förbättra resultaten i skolan. Efterfrågan på personal med pedagogisk examen på högskolenivå förväntas i vissa lärarkategorier vara större än utbudet. Regeringen föreslår att resurser motsvarande 100 utbildningsplatser för speciallärarutbildning avsätts , se avsnitt 4.1.7. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 16 Tillfälliga platser i högre utbildning Efterfrågan på högre utbildning är fortsatt hög även om den förväntas minska på grund av de minskande ungdomskullarna. Med anledning av den utdragna lågkonjunkturen har regeringen genomfört tillfälliga satsningar på platser i högre utbildning. Mot denna bakgrund föreslog regeringen i budgetpropositionen en tillfällig satsning motsvarande ytterligare ca 4 200 platser i högskolan –2015. Universitet och högskolor föreslås därför, i enlighet med vad som beräknades i budgetpropositionen , tillföras för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Även beräknas för de tillfälliga platserna. Med anledning av att det råder en stor efterfrågan på sjuksköterskor och ingenjörer på arbetsmarknaden har efter förslag av regeringen i propositionen Vårändringsbudget (prop. 2012/13:99) beslutat om en tillfällig satsning motsvarande ca 1 400 platser riktade till sjuksköterske- och ingenjörsutbildningarna –2014. För denna satsning föreslås avsättas . I denna proposition föreslår regeringen att anvisas som tillfälliga medel för att möta den fortsatt höga efterfrågan från studenter på högskoleutbildning. Medlen föreslås fördelas till lärosäten som finansierar den utbyggnad av läkar-, tandläkar-, och civilingenjörsutbildningarna som presenterades i budgetpropositionen respektive 2013. Insatser för akademiker med utländsk utbildning En avgörande faktor för att en person med utländsk utbildning ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden med arbetsuppgifter som motsvarar personens utbildningsnivå kan ofta vara att kunna komplettera sin utbildning inom den svenska högskolan. Särskilt betydelsefullt är detta för personer inom legitimations- eller behörighetsyrken, såsom lärare och sjukvårdspersonal, som behöver komplettera sin utländska utbildning för att den ska kunna ligga till grund för behörighet eller legitimation. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 16 Ur både individens och samhällets perspektiv är det av stor vikt att tillvarata den kompetens som finns i . För att kunna upprätthålla nuvarande antal platser inom kompletterande utbildning föreslår regeringen att ytterligare anvisas för kompletterande utbildning för yrkesgrupperna lärare, jurister, läkare, sjuksköterskor och tandläkare. Utöver denna förstärkning föreslår regeringen att resurserna för kompletterande utbildning för personer med en utländsk lärarutbildning utökas med ytterligare . Se avsnitt 4.1.1. Satsningen på kompletterande högskoleutbildning för dessa yrkesgrupper omfattar därmed sammanlagt ca . Regeringen avser att ge i uppdrag att följa etableringen på arbetsmarknaden för individer som har genomgått kompletterande utbildningar. Studenter som inte är aktiva Uppföljningar av studenternas prestationer visar att av studenterna inte tar några högskolepoäng alls på de kurser de är registrerade på. Framför allt finns de inaktiva studenterna inom distansutbildning, där de som inte avlägger några högskolepoäng utgör av samtliga registrerade helårsstudenter. För vissa kurser kan andelen vara ännu högre. Att en student inte tar några poäng alls är inte nödvändigtvis ett tecken på inaktivitet. Det kan finnas andra förklaringar till detta. Ett exempel är studenter som deltar i en kurs men som sedan inte får godkänt på examinationen. Det kan också vara fråga om studenter som deltar i undervisning men av någon anledning inte deltar i examinationen. Det förekommer dock också att studenter registrerar sig på en kurs utan att sedan aktivt delta. Vilka uppgifter om deltagande i utbildning och prov som universitet och högskolor ska registrera framgår av förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor. Enligt regeringens uppfattning bör avräkningen av helårsstudenter mot takbeloppet göras för personer som aktivt deltar i studier. En student som endast är registrerad på en kurs utan att bedriva studier bör inte ingå i avräkningen mot takbeloppet. Det är mot denna bakgrund viktigt att lärosätena har interna rutiner för att kontrollera att studenter som inte deltar i utbildningen inte heller ingår i avräkningen mot takbelopp. () pågår ett arbete med att förtydliga vad som bör gälla i fråga om registrering av studenter. Regeringen anser att det är bekymmersamt att de inaktiva studenterna framför allt finns på fristående kurser på distans. Regeringen har i tidigare budgetpropositioner framhållit att distansutbildning i många fall är ett viktigt komplement till det utbildningsutbud som erbjuds på campus. En utbildning som inte kräver studentens fysiska närvaro och dessutom ger stor frihet ger möjlighet för fler personer att ta del av högre utbildning. Regeringen vill betona att lärosätenas ansvar för att planera utbildningsutbudet även innebär ett ansvar att analysera varför korta kurser med låga förkunskaper i många fall har en mycket låg prestationsgrad och varför inaktivitetsgraden är så hög inom vissa kurser. Regeringen avser att noggrant följa frågan. Regeringen anser att svenska lärosäten ska konkurrera på den globala utbildningsmarknaden med hög kvalitet på utbildningen, inte genom att erbjuda avgiftsfri utbildning. Därför infördes med anledning av propositionen Konkurrera med kvalitet – 2009/10:65, 2009/10:UbU15, 2009/10:230) studieavgifter för som inte är medborgare i länder inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i (s.k. tredjelandsstudenter). I likhet med erfarenheter från andra länder som infört studieavgifter minskade inledningsvis antalet studerande som inte var medborgare i en stat inom EES eller i vid svenska högskolor. Antalet har därefter ökat igen, men nivån är fortfarande lägre än den var före avgifternas införande. Av uppföljning av studieavgiftssystemet (Andra året med studieavgifter – lärosätenas erfarenheter, 2012:26 R) framgår att studenter väger in andra faktorer än kvalitet vid valet av Sådana faktorer är en effektiv och ändamålsenlig antagningsprocess, tillgången på stipendier, möjligheten att få uppehållstillstånd i samt möjligheten att göra karriär i efter studierna. Regeringens mål är en fortsatt ökning av antalet utländska studenter som studerar vid svenska lärosäten, vilket regeringen har uttalat både i tidigare nämnda proposition om avgifter och i propositionen Gränslös kunskap – en högskola i globaliseringens tid (prop. 2008/09:175). En ökad internationalisering av den högre utbildningen är viktig för att utveckla kvaliteten i högskolan. Internationaliseringen ger studenterna förståelse för andra länder, och den mångfald som de utländska studenterna bidrar till är ett kännetecken för de mest framgångsrika utbildnings- och forskningsmiljöerna i världen. Tredjelandsstudenter bidrar på en rad olika sätt till svensk högre utbildning och forskning och till det svenska samhället i stort. () har instämt i regeringens syn att det är viktigt att öka rekryteringen av utländska studenter till samt har uttalat att den ökade internationella studentrörligheten och den skärpta konkurrensen om studenterna innebär att svenska lärosäten ska ges de bästa förutsättningarna att konkurrera med väletablerade lärosäten från andra länder (bet. 2008/09:UbU19 s. 14 och 15). Många utländska studenter som studerar vid svenska lärosäten utnyttjar senare möjligheten att stanna i för att genomgå forskarutbildning eller arbeta i andra delar av samhället. Andra återvänder till sina hemländer och har då, förutom utbildning, med sig kontakter och erfarenheter från vistelsen i till ömsesidig nytta för bägge länder. Mot den bakgrunden förslår regeringen i denna proposition de åtgärder som beskrivs i kommande avsnitt för att göra mer attraktivt som studiedestination för studenter som inte är medborgare i länder inom det EES eller i . Separat antagning av avgiftsskyldiga studenter Högskoleutbildning är enligt högskolelagen (1992:1434) avgiftsfri för studenter som är medborgare i en stat som omfattas av avtalet om 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 16 Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i . För sökande eller studenter som inte är medborgare i någon av nämnda stater, s.k. tredjelandsmedborgare, ska ett universitet eller högskola som har staten som huvudman ta ut en anmälningsavgift och en studieavgift för utbildning på grundnivå och avancerad nivå enligt förordningen (2010:543) om anmälningsavgift och studieavgift vid universitet och högskolor. För att bli antagen till sådan utbildning ska enligt förordningen en studieavgiftsskyldig sökande betala studieavgiften senast som eller högskolan bestämmer. Avgiftsskyldigheten har gällt och infördes med anledning av propositionen Konkurrera med kvalitet – studieavgifter för utländska studenter (prop. 2009/10:65, bet. 2009/10UbU15, rskr. 2009/10:230). Av propositionen framgår att regeringen då bedömde att samma behörighets- och urvalsbestämmelser i fråga om tillträde till utbildning på grundnivå och avancerad nivå bör gälla för såväl studieavgiftsskyldiga som avgiftsbefriade studenter och att reglerna om behörighet och urval ger goda möjligheter för universiteten och högskolorna att bestämma urvalsgrunder, särskilt för utbildning på avancerad nivå. Vidare bedömde regeringen att det då inte skulle genomföras några förändringar av bestämmelserna, men att utvecklingen noggrant skulle följas. Sedan avgiftsskyldigheten infördes har antalet studerande tredjelandsmedborgare minskat med . Mot den bakgrunden har () i en skrivelse till () framfört att det finns olösliga problem med dimensionering och köbildning när anslagsfinansierade och avgiftsbetalande studenter behandlas i samma urvalsgrupper (U2012/6304/UH). Enligt förbundet skapar detta svåra planeringsproblem för lärosätena och bidrar till problem med långa ledtider. Intresserade studenter riskerar enligt SUHF att välja alternativa länder att studera i. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 16 Regeringens förslag: eller en högskola som har staten som huvudman och som omfattas av högskolelagen (1992:1434) ska få möjlighet att separat anta sökande som omfattas av studieavgiftsskyldighet för högskoleutbildning på grundnivå eller avancerad nivå. Ärendet och dess beredning: En promemoria om antagning av studieavgiftsskyldiga studenter (/4281/UH) har utarbetats inom (). Den innehåller förslag som möjliggör separat antagning till utbildning på grundnivå och avancerad nivå av sökande som kommer att omfattas av studieavgiftsskyldighet. Promemorian har remissbehandlats och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (U2013/4281/UH). Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Universitets- och högskolerådet, () samt en majoritet av universiteten och högskolorna tillstyrker eller har inte några invändningar mot förslaget. SUHF, inklusive 32 lärosäten som är medlemmar i förbundet och som står bakom förbundets yttrande, anser att möjligheten till separat antagning är positiv och att möjligheten kan komma att leda till att fler sökande från länder utanför EES och kan antas. Även välkomnar möjligheten att utbilda fler studenter än vad som är möjligt med nuvarande anslagsfinansiering. ser positivt på åtgärder som främjar möjligheterna för utländska studenter att studera här i landet och välkomnar att lärosätena får möjlighet att anta studenter löpande. De remissinstanser som avstyrker förslaget, däribland , och , anser att förslaget innebär ett avsteg från principen om att anta de mest lämpade studenterna baserat på deras meriter och att det därmed i vissa fall kan krävas lägre meriter vid antagning av studieavgiftsfinansierade studenter än vid antagning av anslagsfinansierade studenter. närmare analys av om förslaget är förenligt med diskrimineringslagen (2008:567). framför att högskolelagen måste ändras, eftersom förslaget inte är förenligt med 4 kap. 1 § högskolelagen och regeringen saknar bemyndiganden att få meddela bestämmelser på området. När det gäller förslaget om ikraftträdande av förändringen, , är remissopinionen delad. Enligt Universitets- och högskolerådet samt krävs det för att få lokala regler och rutiner på plats och för att möjliggöra anpassningar av antagningssystemet. SUHF, och Kungl. Tekniska högskolan betonar att det är viktigt att de föreslagna förordningsändringarna kan träda i kraft eller tidigare. Skälen för regeringens förslag: I högskolelagen fastställs vissa principer som rör tillträdet till högskoleutbildning. Universitet och högskolor ska så långt det kan ske med hänsyn till de kvalitetskrav som ställs enligt lagen som studenter ta emot de sökande som uppfyller behörighetskraven för studierna (4 kap. 1 §). Kan inte alla sökande till en utbildning tas emot, ska urval göras bland de sökande (4 kap. 3 §). Närmare bestämmelser om tillträde finns i högskoleförordningen (1993:100) och i andra förordningar som ansluter till högskolelagen. Frågor om antagning avgörs av högskolan. De nuvarande bestämmelserna om tillträde till högskoleutbildning gäller oavsett om en sökande är avgiftsbefriad eller studieavgiftsskyldig. I huvudsak förutsätter bestämmelserna om urval att alla sökande ska jämföras med varandra i merithänseende.