prop · H1031d2 · 2013-09-18 00:00:00 — Efter remiss har yttranden över betänkandet lämnats av Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , , , , , , , , , , , Kommuner och Landsting, , , Föreningen , , Svenska Hockeyligan, Folkets Hus och Parker, , , , , och . Härutöver har , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Atlet- & (), , och inkommit med yttrande på eget initiativ. ombudsmän och har avstått från att yttra sig. , , , , , , , , , Föreningen , , , , , Hockey, , och har inte hörts av. Ändringar i budgetlagen med anledning av EU:s krav på medlemsstaternas budgetramverk Bilaga till avsnitt 12.1 2013/14:1 BILAGA 13 Ändringar i budgetlagen med anledning av EU:s krav på medlemsstaternas budgetramverk Sammanfattning av delbetänkandet – uppfyller det EU:s (SOU 2013:32) ....................................................................................... Förteckning över remissinstanserna.................................................................... Direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramverk ................................. – uppfyller det EU:s direktiv? (SOU 2013:32) Det svenska budgetramverket omfattar ett antal mål och principer, som gradvis utvecklats i ett brett politiskt samförstånd sedan den statsfinansiella krisen . Vissa av budgetramverkets mål och principer regleras i regeringsformen, riksdagsordningen och budgetlagen (2011:203). Andra delar är styrda av uttalanden i förarbeten och den konstitutionella praxis som kommit att utvecklas . omfattar bl.a. en i utformning och tillämpning stram statlig budgetprocess och fleråriga budgetpolitiska mål i form av ett överskottsmål för den offentliga sektorn, ett utgiftstak för statens och ålderspensionssystemets utgifter samt ett kommunalt balanskrav. Genom medelfristiga budgetpolitiska mål och regler för finanspolitiken främjas långsiktighet i beslutsprocessen och tydlighet i finanspolitiken. innebär att budgetbesluten utgår från ett helhetsperspektiv, där förslag till utgifts- eller inkomstförändringar prövas utifrån ett på förhand fastställt ekonomiskt utrymme som i stor utsträckning bestäms av utgiftstaket och överskottsmålet. Denna budgetprocess bidrar till att summan av alla budgetbeslut inte blir större än vad som är förenligt med de budgetpolitiska mål som har beslutat om. antogs rådets direktiv (2011/85/EU) om krav på medlemsstaternas budgetramverk. Direktivet innehåller minimiregler för hur budgetramverken ska vara utformade för att bl.a. säkerställa att medlemsstaterna uppfyller sina åtaganden att undvika alltför stora underskott enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF- fördraget). Direktivet ställer bl.a. krav på att medlemsstaterna ska inrätta medelfristiga budgetpolitiska mål och numeriska finanspolitiska regler som ska återspeglas i de årliga budgetbesluten och som medför konsekvenser om de inte iakttas. på medellång sikt ska omfatta en planeringshorisont . Det ska även omfatta en redovisning av de offentligfinansiella konsekvenserna av planerade finanspolitiska 2013/14:1 BILAGA 13 åtgärder samt realistiska makroekonomiska prognoser och budgetprognoser. Prognoserna ska genomgå en regelbunden och fullständig utvärdering. Direktivet ska vara genomfört i nationell rätt . Utredningen, som antagit namnet , har i uppdrag att lämna de förslag som föranleds av direktivet. I detta delbetänkande görs överväganden om den rättsliga ram som läggs fast i författningar, förarbeten och praxis garanterar en bindande och transparent tillämpning av direktivet eller om ytterligare åtgärder måste vidtas för att genomföra direktivet. Enligt kommittén har det svenska budgetramverket bevisligen fungerat väl och i linje med direktivet. Det är därför viktigt att inte ändra ramverket utan att starka skäl talar för det. Kommitténs analys visar att vissa krav i EU- direktivet inte har någon motsvarighet i svensk lag eller i dess förarbeten. Kommitténs bedömning är dock att genom praxis uppfyller i närmast alla dessa krav. Denna praxis bedöms vara så pass fast att avvikelser från den etablerade ordningen bedöms ge upphov till offentlig kritik, från t.ex. oberoende granskare av och regeringens tillämpning av budgetramverket. Bland annat detta för att praxis kan anses vara tillräckligt bindande för att även flertalet av dessa krav ska anses vara uppfyllda. Kommitténs övergripande bedömning är att det svenska budgetramverket uppfyller EU- direktivets krav på samtliga områden, med undantag för kravet på redovisning av regelbundna, objektiva och fullständiga utvärderingar av regeringens makroekonomiska prognoser och budgetprognoser. Kommittén föreslår därför ett tillägg till budgetlagen (2011:203) med innebörden att regeringen ska vara skyldig att regelbundet redovisa utvärderingar av de prognoser som presenteras i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Vidare leder kravet i direktivet på jämförelser mellan regeringens och kommissionens prognoser till att kommittén föreslår att regeringen ska förklara signifikanta skillnader mot kommissionens prognoser. Även om kommittén bedömer att i övrigt uppfyller EU-direktivets krav finns det skäl att något förtydliga regelverket för regeringens prognoser. 2013/14:1 BILAGA 13 därför några smärre ändringar i budgetlagen avseende de prognoser som ska redovisas i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Förslaget innebär att det i budgetlagen uttryckligen ska framgå att regeringen i budgetpropositionen och i den ekonomiska vårpropositionen, i linje med rådande praxis, också ska redovisa prognoser över den makroekonomiska utvecklingen samt den offentliga sektorns inkomster, utgifter och skulder. Kommittén har även behandlat det i kommittédirektivet nämnda förhållandet att det saknas bestämmelser som klargör ansvar för det medelfristiga perspektivet. Kommittén anser att det kan övervägas om det bör införas bestämmelser om medelfristiga budgetpolitiska mål i riksdagsordningen, bl.a. för att riksdagsordningen bättre ska återspegla den fasta praxis som har gällt på detta område . Kommittén har även övervägt behovet av vissa förtydliganden i budgetlagen avseende de budgetpolitiska målen. Dessa frågor bör dock enligt kommittén behandlas i slutbetänkandet. med en planeringshorisont på minst tre år De svenska budgetpolitiska målen har en medelfristig tidshorisont. Enligt budgetlagen ska regeringen lämna förslag till om överskottsmål. Överskottsmålet har haft en medelfristig definition i och med att det avser ett genomsnitt över en konjunkturcykel. Enligt budgetlagen ska regeringen vidare i budgetpropositionen lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året, vilket innebär att utgiftstak alltid finns beslutade för minst en treårsperiod. Även om det är obligatoriskt för regeringen att föreslå överskottsmål och utgiftstak är det inte reglerat i lag att ska besluta om överskottsmål och utgiftstak. Utgångspunkten är dock att så sker. har också sedan dessa mål infördes, på förslag av regeringen, beslutat om de budgetpolitiska målen på medellång sikt. Regeringen ska enligt budgetlagen i budgetpropositionen föreslå en beräkning av hur utgifterna fördelas på utgiftsområden för även det andra och det tredje tillkommande året. Dessa beräkningar godkänns av och fungerar som en riktlinje för regeringens budgetarbete. Regeringen redovisar i budgetpropositionen enligt fast praxis också en beräkning av budgetens samtliga ca 500 anslag för det andra och tredje tillkommande året. Regeringen är dessutom, enligt budgetlagen, skyldig att redovisa budgetprognoser och de tre därpå följande åren. Prognoserna ska basera sig på väl definierade förutsättningar, vilket enligt förarbetena bl.a. omfattar makroekonomiska förutsättningar och utvecklingen av olika volymer inom regelstyrda utgiftssystem. Enligt gällande praxis redovisar regeringen i budgetpropositionen och i den ekonomiska vårpropositionen också makroekonomiska prognoser och prognoser över volymutvecklingen i regelstyrda utgiftssystem och minst de tre därpå kommande åren. Enligt fast praxis redovisar regeringen även effekterna på de offentliga finanserna av beslutade och föreslagna finanspolitiska åtgärder och minst de tre därpå kommande åren i budgetpropositionen. Redovisningen omfattar dels budgetkonsekvenserna av de i propositionen föreslagna åtgärderna, dels den samlade budgeteffekten mellan två på varandra följande år av redan beslutade och föreslagna åtgärder. I EU-direktivet anges att budgetramverket även ska innehålla mål för offentliga skulder. tillämpar inte något separat numeriskt mål för den offentliga sektorns skulder och enligt kommitténs bedömning kräver inte heller EU-direktivet detta. Ett av de ursprungliga motiven för att införa ett överskottsmål var att minska den offentliga nettoskulden till noll. Överskottsmålet har emellertid legat fast även sedan den offentliga sektorns finansiella nettotillgångar blivit positiva. Överskottsmålet har bl.a. resulterat i att den konsoliderade bruttoskulden har minskat från av BNP till 2012. Bruttoskulden var 2012 lägre än den var åren närmast före finanskrisen. Den offentliga bruttoskulden var 2011 som andel av BNP bland de fem lägsta i EU. Ett stort respektavstånd finns därmed till EU:s mål för bruttoskulden, som EU:s mål enligt regeringen ska anses utgöra en övre restriktion för den svenska bruttoskulden. Det kommunala balanskravet i kommunallagen (1991:900) innebär att enskilda kommuner och landsting inte får besluta om en budget där kostnaderna överstiger intäkterna. Om resultatet ändå blir negativt måste detta kompenseras med överskott . Om det finns synnerliga skäl, t.ex. stark finansiell ställning, kan en kommun dock budgetera för tillfälliga underskott. Även det kommunala balanskravet kan således i viss utsträckning sägas ha en medelfristig karaktär i och med att ett eventuellt underskott under ett räkenskapsår ska täckas av motsvarande överskott . Målet i sig är dock ettårigt, och kan mot denna bakgrund bättre sägas överensstämma med EU-direktivets krav på numeriska mål som ska främja uppfyllelsen av EU:s budgetpolitiska mål och som ska iakttas vid de årliga budgetbesluten. Mot bakgrund av det anförda bedömer kommittén att det svenska budgetramverket uppfyller direktivets krav på budgetramverk på medellång sikt. Främjande av EU:s referensvärden och det medelfristiga budgetmålet Som ovan nämnts ska medlemsstaterna tillämpa numeriska finanspolitiska regler som särskilt ska främja att medlemsstaterna uppfyller referensvärdena för underskott och skulder om högst av BNP. De numeriska reglerna ska även främja en flerårig finanspolitisk planering och iakttagande av medlemsstaternas budgetmål på medellång sikt, som för innebär att den offentliga sektorns strukturella sparande inte ska understiga -av BNP enligt kommissionens mätmetod. Den svenska numeriska finanspolitiska regel som i första hand främjar iakttagandet av de av EU fastställda budgetpolitiska målen är överskottsmålet. Överskottsmålet har, frånsett en teknisk justering av nivån, legat fast sedan det infördes . Regeringen har förklarat att den avser att behålla den nuvarande nivån om ett överskott på i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykel så länge som det är nödvändigt för att de offentliga finanserna ska utvecklas på ett hållbart sätt. Nivån på av BNP ger en betydande marginal för ökade utgifter och lägre skatteinkomster under en lågkonjunktur utan att EU:s referensvärde för 2013/14:1 BILAGA 13 underskott om av BNP hotas. Nivån bidrar också normalt till en över tiden minskande statsskuld. Även om budgetmål på medellång sikt är definierat på ett annat sätt än överskottsmålet innebär skillnaden på mellan dessa två mål att överskottsmålet normalt rymmer en marginal för aktiv konjunkturpolitik utan att medelfristiga mål hotas. Utgiftstaket har inte samma nära koppling till EU:s budgetpolitiska mål, men ger ett indirekt stöd till dessa mål genom att det utgör ett viktigt instrument för att överskottsmålet ska uppnås. Sammantaget gör kommittén bedömningen att numeriska finanspolitiska regler, i synnerhet överskottsmålet, främjar iakttagandet av EU:s budgetpolitiska mål och att mot denna bakgrund uppfyller direktivets krav i denna del. EU-direktivet anger att måldefinition och tillämpningsområde ska specificeras för de landspecifika numeriska finanspolitiska reglerna, dvs. för vidkommande främst överskottsmålet och utgiftstaket. Överskottsmålet är enligt förarbetena till budgetlagen formulerat som att det ska omfatta hela den offentliga sektorns finansiella sparande på medellång sikt. Motiven för överskottsmålet, att det bl.a. ska bidra till långsiktigt hållbara offentliga finanser och till att upprätthålla tillräckliga marginaler så att stora underskott kan undvikas i lågkonjunkturer, finns tydligt angivna i bl.a. ekonomiska vårproposition, som även innehåller en redovisning av de indikatorer som används för att bedöma måluppfyllelsen. Överskottsmålet har stor betydelse i den praktiska tillämpningen vid fastställandet av utrymmet för nya reformer eller behovet av budgetförstärkningar i budgetpropositionen. Enligt de riksdagsbeslut som fattats sedan utgiftstaket infördes omfattar utgiftstaket i princip samtliga utgifter på statens budget, med undantag för statsskuldsräntor, och utgifterna i ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. Utgiftstaket har också sedan det infördes omfattat samma kategorier av utgifter och undersektorer till den offentliga sektorn. I förarbetena till budgetlagen angavs också att de utgifter som omfattas av utgiftstaket ska vara 2013/14:1 BILAGA 13 tydligt definierade när beslut om nivån på utgiftstaket fattas, vilket inte minst är viktigt för att kunna avgöra om tekniska justeringar av fastställda utgiftstak är motiverade vid budgettekniska förändringar. Utgiftstaket utgör en övre restriktion för de takbegränsade utgifterna och används, i enlighet med vad som föreskrivs i budgetlagen, såväl vid beredningen av förslaget till statens budget som vid genomförandet av den budgeterade verksamheten. Genom såväl uttrycklig reglering som förarbeten och fastlagd praxis bedömer kommittén att uppfyller direktivets krav i detta avseende. De budgetpolitiska målens koppling till de årliga budgetbesluten Enligt EU-direktivet ska medlemsstaternas årliga budgetlagstiftning återspegla deras landspecifika gällande numeriska finanspolitiska regler och bestämmelserna i budgetramverket på medellång sikt. För och regeringen innebär detta att överskottsmålet och fastställda utgiftstak ska iakttas vid beredningen av och besluten om statens budget. Av budgetlagen framgår bl.a. att utgiftstaket ska användas vid beredningen av förslaget till statens budget och att regeringen måste vidta åtgärder om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak riskerar att överskridas. Detta innebär bl.a. att regeringen måste beakta konsekvenserna för utgiftstaket för såväl innevarande år som för i de årliga budgetförslagen. I budgetlagen föreskrivs vidare att regeringen minst ska ange hur överskottsmålet uppnås. I förarbetena till lagen anges att redovisningen ska avse såväl hur målet har uppnåtts som hur det beräknas uppnås. Det framgår även av förarbetena att överskottsmålet ska ha en styrande roll för finanspolitiken. Att målet har en central roll vid fastställandet av det totala utrymmet för nya reformer eller behovet av budgetförstärkningar framgår även av det särskilda avsnittet om budgetpolitiska mål och reformutrymme som enligt rådande praxis ingår som en del av budgetpropositionen. Lagstiftningen och en fast praxis innebär enligt kommittén att det svenska budgetramverket bedöms uppfylla EU-direktivets krav i fråga om beaktandet av de budgetpolitiska målen i den årliga budgetbehandlingen. Konsekvenser om de budgetpolitiska målen inte bedöms EU-direktivet ställer dels krav på att medlemsstaterna ska specificera konsekvenser om de landspecifika numeriska reglerna inte iakttas, dels krav på att det medelfristiga budgetramverket ska innehålla förfaranden för upprättande av en beskrivning av planerade åtgärder på medellång sikt som visar hur en avvikelse från budgetmålen på medellång sikt ska korrigeras. Vad gäller utgiftstaket finns det i budgetlagen krav på att regeringen vid risk för ett överskridande antingen ska vidta åtgärder som den själv har befogenhet till eller föreslå nödvändiga åtgärder. Beträffande överskottsmålet föreskriver budgetlagen att regeringen ska redovisa hur målet uppnås. Vid sidan av detta krav har regeringen i flera olika sammanhang förklarat hur avvikelser från överskottsmålet bör hanteras, bl.a. ekonomiska vårproposition och i regeringens skrivelse för finanspolitiken. Kommittén bedömer också att regeringen har tagit hänsyn till dessa principer i den praktiska tillämpningen i samband med avvikelser från överskottsmålet. Regeringen har exempelvis i situationer då risk funnits för såväl ett överskridande som ett underskridande av målet förklarat varför det t.ex. finns konjunkturella skäl för att reformutrymmet eller besparingsbehovet för det nästkommande året inte nödvändigtvis är detsamma som den korrigering av det finansiella sparandet som skulle krävas för att nå överskottsmålet redan under . Regeringen redovisar vidare i budgetpropositionen de medelfristiga effekterna på de offentliga finanserna av beslutade, föreslagna och i propositionerna aviserade åtgärder. Genom såväl lagstiftning som den praktiska tillämpningen bedöms det svenska ramverket därmed uppfylla direktivets krav i fråga om konsekvenser vid avvikelser från målen samt kravet på redovisning av medelfristiga effekter av politiken på de offentliga finanserna. Direktivet ställer en rad krav på de makroekonomiska prognoser och budgetprognoser som används vid medlemsstaternas budgetplanering. Kraven innebär bl.a. att prognoserna ska vara realistiska och jämföras med andra prognosmakares, inklusive kommissionens prognoser. Prognoserna ska innefatta en analys av känsligheten för alternativa antaganden och relevanta riskscenarier, och offentliggöras tillsammans med metoder, antaganden och relevanta parametrar. Prognoserna ska även innefatta offentligfinansiella prognoser vid oförändrad politik och en analys av hur finanspolitiska åtgärder påverkar de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Slutligen ska prognoserna genomgå en regelbunden och fullständig utvärdering på grundval av objektiva kriterier som ska offentliggöras tillsammans med de åtgärder som bedöms behövas för att hantera signifikanta systematiska prognosavvikelser. prognosjämförelser visar att regeringens prognosprecision åtminstone inte är sämre än precisionen hos andra oberoende prognosmakare. Kommittén bedömer att regeringen normalt strävar efter att basera sina prognoser på det mest sannolika scenariot. Kravet på att prognoserna ska vara realistiska bedöms därför vara uppfyllt. Även den praxis som sedan ett flertal år finns i fråga om att redovisa känslighetsanalyser och riskscenarier bedöms svara mot direktivets krav. Budgetlagen ställer krav på att regeringen i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen ska redovisa budgetprognoser och som ska vara baserade på väl specificerade förutsättningar, vilket enligt lagens förarbeten bl.a. utgörs av makroekonomiska antaganden. Därutöver redovisar regeringen detaljerade prognoser över de offentliga finanserna på medellång sikt. Att regeringen ska publicera prognoser över den offentliga sektorns finansiella sparande följer också av förarbetena till budgetlagen. De metoder och modeller som används i prognosverksamheten offentliggörs i hög grad i form av fördjupningar i de ekonomiska propositionerna eller i separata rapporter som publiceras på regeringens hemsida. Kommittén bedömer mot denna bakgrund att rådande fasta praxis svarar mot direktivets krav på offentliggörande av prog- 2013/14:1 BILAGA 13 noserna, inklusive modeller, metoder och antaganden. Prognoserna i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen baserar sig i enlighet med budgetlagens krav på väl specificerade förutsättningar, inklusive de finanspolitiska beslut och förslag som ingår i prognoserna. Effekterna på de offentliga finanserna av de finanspolitiska åtgärder som ingår i prognoserna särredovisas i budgetpropositionen. För budgetens utgiftssida redovisas därutöver i budgetpropositionen för varje utgiftsram och anslag tabeller som visar hur anslagsutvecklingen på medellång sikt beror på beslutad och föreslagen politik, förändrade makroekonomiska förutsättningar samt, för reglerstyrda transfereringssystem, även förändrad volymutveckling. För skatter visas de budgeteffekter som uppkommer respektive år till följd av förändrade regler. Praxis bedöms av kommittén därför överensstämma med direktivets krav på offentligfinansiella prognoser vid oförändrad politik. Genom den etablerade ordningen med en årlig redovisning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet i den ekonomiska vårpropositionen, som innefattar beslutade och föreslagna finanspolitiska åtgärders påverkan på hållbarheten, bedöms det svenska budgetramverket uppfylla direktivets krav även i detta avseende. De utvärderingar av regeringens prognoser som görs av , och av regeringen själv bedöms i hög utsträckning, men inte fullt ut, uppfylla direktivets krav på en regelbunden, fullständig och offentliggjord utvärdering. Kommittén föreslår mot denna bakgrund att en bestämmelse införs i budgetlagen som ålägger regeringen att regelbundet redovisa en utvärdering av sina prognoser. Djupare och utförligare utvärderingar kan vara resurskrävande och bör mot denna bakgrund utföras ungefär . Djupare utvärderingar är med hänsyn till behovet av insyn både i fråga om metod och underlag något som bäst ankommer på prognosmakaren själv, dvs. regeringen, att göra. Extern expertis bör dock kunna anlitas i samband med dessa utvärderingar. Resultatet av utvärderingarna ska offentliggöras och beaktas i framtida makroekonomiska prognoser och budgetprognoser. 2013/14:1 BILAGA 13 har i uppdrag att jämföra regeringens prognoser och prognosfel med andra prognosmakares. genomför därutöver jämförelser med regeringens budgetprognoser. Någon jämförelse görs dock inte med kommissionens prognoser. I kravet på regelbunden utvärdering av regeringens prognoser bör det ingå att göra en analys av prognosskillnader i förhållande till andra oberoende prognosmakares prognoser, däribland kommissionen, och lämna förklaringar till signifikanta skillnader mellan regeringens prognoser och kommissionens. Även om enligt kommitténs bedömning på detta område uppfyller EU- direktivets krav i övrigt finns det ändå skäl att förtydliga regelverket på ett par punkter som avser regeringens prognoser. Kommittén föreslår att det i budgetlagen införs en skyldighet för regeringen att redovisa en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet samt prognoser över den makroekonomiska utvecklingen och den offentliga sektorns inkomster, utgifter och skulder. Detta utgör en kodifiering av rådande praxis. Genom regleringen kommer budgetlagen att i högre grad ge en rättvisande bild av de prognoser som är av särskild vikt vid utformningen av statens budget och regeringens förslag till riktlinjer för budgetpolitiken och den ekonomiska politiken. Oberoende analys och övervakning EU-direktivet ställer krav på att de landspecifika numeriska finanspolitiska reglerna ska omfattas av en effektiv och punktlig övervakning av hur reglerna iakttas. Övervakningen ska utföras av ett oberoende organ. har i uppdrag att granska årsredovisningen för staten som enligt budgetlagen bl.a. ska innehålla en uppföljning av de av beslutade budgetpolitiska målen. ska vidare enligt sin instruktion följa upp måluppfyllelsen i finanspolitiken. Mot denna bakgrund bedömer kommittén att det svenska ramverket uppfyller de krav som EU-direktivet ställer på oberoende övervakning av de finanspolitiska reglerna. Kommittén har även behandlat det i kommittédirektivet nämnda förhållandet att det saknas bestämmelser som klargör ansvar för att det finns ett medelfristigt perspektiv.