prop · H10338 · 2013-11-19 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:38 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att en samlad reglering av frågor om dammsäkerhet införs i . Regelverket syftar till att förebygga dammbrott, bland annat genom att stödja utvecklingen av dammsäkerhetsarbetet hos dammägarna samt stärka tillsynen av dammsäkerheten. Förslagen innebär i huvudsak följande. De dammar som finns i ska klassificeras utifrån en bedömning av ett eventuellt dammhaveris sammanlagda samhälleliga konsekvenser. Beroende på konsekvenserna av ett dammhaveri ska en damm klassificeras i dammsäkerhetsklass A, B, eller C. I klass A klassificeras dammar där ett dammhaveri kan leda till så allvarliga konsekvenser att det leder till en nationell kris. I klass B klassificeras dammar där ett dammhaveri kan leda till stora lokala och regionala konsekvenser. I klass C klassificeras dammar där ett dammhaveri kan leda till lokala konsekvenser. Om ett dammhaveri endast kan leda till samhälleliga konsekvenser som har liten betydelse och där risken för förlust av människoliv är försumbar ska dammen inte klassificeras. Dammen omfattas därmed inte heller av den föreslagna regleringen. En damminnehavare ska upprätta en konsekvensutredning där en bedömning görs av de konsekvenser som ett dammhaveri kan medföra. Utredningen ska ges in till som på grundval av utredningen fattar beslut om dammsäkerhetsklass. En damminnehavare ska utföra egenkontroll på grundval av ett säker- hetsledningssystem som fastställs av damminnehavaren. 2013/14:38 En damminnehavare ska låta genomföra en helhetsbedömning av dammens säkerhet. Bestämmelser om damminnehavares rapportering införs. Tillsyn ska utövas av . ska svara för tillsynsvägledning. Lagstiftningen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................ Förslag till lag om ändring i ......................................... Ärendet och dess beredning ........................................................... Olika typer av dammar .................................................... Utvecklingen av dammsäkerhet....................................... Nuvarande reglering av dammsäkerhet ........................... Huvuddragen av regleringen .......................................................... Definition av begreppet damm....................................................... Kraven på dammsäkerhet............................................................... Klassificering av dammar .............................................................. 8.5Tillämpning av principen om dammsäkerhet i de Säkerställande av dammsäkerhet ................................................... Konsekvensutredning av dammar och helhetsbedömningar av dammsäkerheten ........................ Övergripande mål och säkerhetsledningssystem ............. Konsekvensutredning av befintliga dammar.................................. Organisation av dammsäkerhetsarbetet.......................................... Beredskap och säkerhet.................................................................. Planering för räddningstjänst och krisberedskap............. Beredskapsåtgärder mot dammhaveri ............................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.................................. Övergripande om konsekvenser ...................................... Konsekvenser för berörda företag .................. Konsekvenser för länsstyrelserna ................... Rutiner för egenkontroll ................................................... Konsekvenser för berörda företag ................... Finansiering av dammsäkerhetstillsynen......... Konsekvenser för berörda företag ................... Förstärkt beredskap för dammhaveri................................ Konsekvenser för berörda företag ................... Konsekvenser för länsstyrelser och Konsekvenser för MSB och Svenska Skydd och säkerhet........................................................... Konsekvenser för berörda företag ................... Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Dammsäkerhet – Tydliga regler och effektiv tillsyn (SOU 2012:46) ............... Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1.antar regeringens förslag till lag om ändring i , 2.bemyndigar regeringen att använda de avgifter som tas ut med stöd av för tillsyn av dammsäkerhet (avsnitt 14). 2013/14:38 2 Förslag till lag om ändring i Härmed föreskrivs i fråga om dels att 11 kap. 4 § ska upphöra att gälla, dels att 11 kap. 2 och 3 §§ ska betecknas 11 kap. 3 och 4 §§, dels att de nya 11 kap. 3 och 4 §§, 11 kap. 5 och 18 §§, 21 kap. 1 § samt 26 kap. 9 § ska ha följande lydelse, dels att det i balken ska införas fem nya paragrafer, 11 kap. 2, 24, 25 och 26 §§, 26 kap. 19 a § samt närmast före 11 kap. 24 § en ny rubrik av följande lydelse. 1.uppförande, ändring, lagning och utrivning av dammar eller andra anläggningar i vattenområden, fyllning och pålning i vattenområden, bortledande av vatten från eller grävning, sprängning och rensning i vattenområden samt andra åtgärder i vattenområden om åtgärden syftar till att förändra vattnets djup eller läge, 2.bortledande av grundvatten och utförande av anläggningar för detta, I detta kapitel avses med vattenområde: ett område som täcks av vatten vid högsta förutsebara vattenstånd, och markavvattning: en åtgärd som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål. Med vattenverksamhet avses i detta kapitel 1.uppförande, ändring, lagning eller utrivning av en anläggning i ett vattenområde, 2.fyllning eller pålning i ett vattenområde, 3.bortledande av vatten från ett vattenområde, 4.grävning, sprängning eller rensning i ett vattenområde, 3.tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden samt utförande av anläggningar och åtgärder för detta, och 4.åtgärder som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål (markavvattning). 5.en annan åtgärd i ett vatten- Prop. 2013/14:38 område som syftar till att förändra vattnets djup eller läge, eller utförande av en anläggning för detta, 7.tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden eller utförande av en anläggning eller en annan åtgärd för detta, eller Med vattenanläggning avses en sådan anläggning som har kommit till genom en vattenverksamhet, tillsammans med manöveranordningar som hör till anläggningen. I detta kapitel avses med vattenanläggning: en anlägg- ning, som har kommit till genom en vattenverksamhet, tillsammans med manöveranordningar som hör till en sådan anläggning, damm: en vattenanläggning vars syfte är att dämma upp eller utestänga vatten eller blandningar av vatten och annat material, dammhaveri: ett okontrollerat utströmmande av det vatten eller den blandning av vatten och annat material som dammen är avsedd att dämma upp eller utestänga. Med vattentäkt avses bortledande av yt- eller grundvatten för vattenförsörjning, värmeutvinning eller bevattning. Med vattenreglering avses ändring av vattenföringen i ett vattendrag till förmån för annan vattenverksamhet. Med vattenöverledning avses vattenreglering genom överföring av ytvatten från ett vattenområde till ett annat. I detta kapitel avses med vattentäkt: bortledande av ytvat- ten eller grundvatten för vattenförsörjning, värmeutvinning eller bevattning, vattenreglering: ändring av vattenföringen i ett vattendrag till förmån för annan vattenverksamhet, och vattenöverledning: vattenreglering genom överföring av ytvatten från ett vattenområde till ett annat. Den som är skyldig att under- Den som är skyldig att under- hålla en damm för vattenreglering vattenreglering skall ersätta skada ska ersätta skada som orsakas av som orsakas av att anläggningen att anläggningen inte ger avsett inte ger avsett skydd mot skydd mot dammhaveri. gäller även om varken den under- Detta gäller även om hållsskyldige eller någon som den underhållsskyldige svarar för har eller någon som den underhålls- En underhållsskyldig som visar att dammhaveriet orsakats av en krigshandling eller liknande handling under väpnad konflikt, inbördeskrig eller uppror är dock fri från ansvar. En damm ska vara klassificerad i en dammsäkerhetsklass, om dam- men vid ett dammhaveri kan med- 1. förlust av människoliv, 2. förstörelse av områden som är av riksintresse för kulturmiljö- vården enligt 3 kap. 6 § andra 3. störning i elförsörjningen, 4. förstörelse av infrastruktur, 5. förstörelse av eller störning i 6. miljöskada, eller 7. ekonomisk skada. Första stycket gäller inte dam- mar som har uppförts för att till- fälligt torrlägga ett område i sam- band med ett bygg- eller anlägg- Första stycket 1 gäller inte om risken för förlust av människoliv Första stycket 2–7 gäller inte konsekvenser som har liten betydelse från samhällelig Vid klassificering enligt 24 § ska dammen vara klassificerad i 1. dammsäkerhetsklass A, om ett dammhaveri kan leda till en kris 2. vattenverksamhet och vattenanläggningar enligt 11 kap. samt lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, utom verksamheter som avser markavvattning vilka ska prövas av och säkerhetsklassificering av dammar, och stora delar av samhället samt 2.dammsäkerhetsklass B, om ett dammhaveri kan leda till stora regionala och lokala konsekvenser eller störningar och dammen inte ska vara klassificerad i dammsäkerhetsklass A, och 3.dammsäkerhetsklass C, om dammen inte ska vara klassificerad i dammsäkerhetsklass A eller B. Om ett dammhaveri kan medföra förlust av människoliv och risken för detta inte är försumbar, ska dammen klassificeras i dammsäkerhetsklass A eller B. Klassificeringen enligt 24 och 25 §§ ska göras av den myndighet som utövar tillsyn över dammens säkerhet. och miljödomstol prövar som första instans mål om 1. miljöfarlig verksamhet som är ansökningsmål enligt 1 a § första stycket, 2. vattenverksamhet och vattenanläggningar enligt 11 kap. samt lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, utom verksamheter som avser markavvattning vilka ska prövas av , 3.markavvattningar som enligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet har överlämnats från eller anmälts av en lantmäterimyndighet, 4.ersättning för skada och intrång enligt 28 kap. 2–5 §§, 5.ersättning och inlösen vid ingripande av det allmänna enligt denna balk och vid vattenverksamhet, om inte annat har särskilt föreskrivits, 1 Senaste lydelse 2012:907. 2013/14:38 6. ersättning för miljöskador och inlösen enligt 32 kap., talan om förbud eller försiktighetsmått enligt 32 kap. 12 § samt grupptalan enligt 32 kap. 13 §, 7.fördelning av solidariskt ansvar mellan flera enligt 10 kap. 6 och 7 §§ på talan av någon av de solidariskt ansvariga, 8.utdömande av vite enligt ett föreläggande som har förenats med vite med stöd av balken, efter särskild ansökan av den myndighet som har beslutat vitesföreläggandet eller, om vitesföreläggandet har beslutats i förfarandet, med tillämpning av 6 § andra stycket lagen (1985:206) om viten, 9.fördelning av kostnader för gemensamt utnyttjande av information enligt vad som följer av artiklarna 27.6 och 30.3 i och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv /45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv /769/EEG och kommissionens direktiv /155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG, och 10.kostnadsansvar för fastighetsägare enligt 10 kap. 9 §. Mark- och miljödomstol prövar, om inte annat är föreskrivet, efter överklagande enligt 19 kap. 1 § tredje stycket, och andra statliga myndigheters beslut enligt denna balk eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken samt enligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Att mark- och miljödomstol efter överklagande prövar beslut om handräckning framgår av 26 kap. 17 § andra stycket. En tillsynsmyndighet får i det enskilda fallet besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att denna balk samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska följas. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas. Förelägganden och förbud får inte begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 §. Ett tillståndsbeslut eller en till- Ett tillståndsbeslut eller en till- ståndsdom hindrar dock inte en ståndsdom hindrar dock inte en tillsynsmyndighet från att meddela tillsynsmyndighet från att meddela sådana förelägganden eller förbud eller förbud som är nödvändiga för att undvika att ohälsa eller 1. är brådskande och nöd- allvarlig skada på miljön upp- vändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön 2 Senaste lydelse 2011:1102. 2. gäller säkerhetshöjande åtgärder vid en damm som klassificerats enligt 11 kap. 24 och 25 §§. I fråga om utsläpp av koldioxid, dikväveoxid eller perfluorkolväten som innebär att en verksamhet omfattas av tillståndsplikt enligt lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter, får det inte beslutas förelägganden om begränsning av utsläppen eller förelägganden som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp. Detta gäller inte förelägganden som i fråga om dikväveoxid eller perfluorkolväten behövs för att hindra betydande lokala föroreningar. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i fråga om dammar som ska klassificeras enligt 11 kap. 24 och 25 §§ meddela föreskrifter om 1. skyldighet att se till att det finns dokumenterade och aktuella utredningar och bedömningar av dammarnas säkerhet och de konsekvenser enligt 11 kap. 24 § första stycket som ett dammhaveri kan medföra samt skyldighet att lämna förslag till klassificering, 2. upprättande och dokumentation av övergripande mål och handlingsprinciper för dammsäkerheten, 3. upprättande och dokumentation av säkerhetsledningssystem till säkerställande av att de övergripande målen om dammsäkerheten uppnås, 4. rapportering avseende dammsäkerhet till den myndighet som utövar tillsyn över dammens säkerhet. Denna lag träder i kraft . 2013/14:38 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över de statliga insatserna för dammsäkerhet. Utredningen tog namnet Utredningen om översyn av de statliga insatserna för dammsäkerhet. Utredaren överlämnade sitt betänkande Dammsäkerhet Tydliga regler och effektiv tillsyn (SOU 2012:46). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En remissammanställning finns tillgänglig i () (Dnr N 2012/3129/E). () upprättades en promemoria med förslag till ändring av 26 kap. 9 § . Promemorians lagförslag finns i bilaga 4. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns bilaga 3. Regeringen beslutade att inhämta lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Vissa redaktionella ändringar har gjorts i lagtexten. I finns uppskattningsvis 10 000 dammar av varierande storlek Flertalet av dessa dammar används inte för någon form av vattenutnyttjande men kan ha stort kulturhistoriskt värde. 190 dammar är vattenkraftdammar, som har en största höjd från grund- läggningsnivån till krönet eller mer. Dammar med en sådan höjd betecknas internationellt som höga dammar. Utöver de höga vattenkraft- dammarna finns det i landet cirka 15 gruvdammar som är att beteckna som höga dammar. Av de höga dammarna är majoriteten mellan 15 och Ett fåtal dammar är över och enbart tre dammar i är högre än 100 m. Ordet damm har i svenska språket två olika betydelser. betydelsen betecknar det en byggnadskonstruktion vars syfte är att dämma upp vatten, dvs. förhindra vattnets vidare spridning bortom I den andra betydelsen betecknar ordet den vattenmängd som har dämts upp genom byggnadskonstruktionen. Vanliga synonymer till damm i den första betydelsen är damm- anläggning, dammbyggnad, fördämning och reservoar. synonym till damm i den andra betydelsen är magasin som betecknar ett särskilt utrymme för varor eller dylikt, exempelvis vatten. I fortsättningen används begreppet damm i den första betydelsen när Prop. 2013/14:38 det gäller konstruktioner som innesluter uppdämt vatten medan begreppet magasin används för det uppdämda vattnet. 4.2Olika typer av dammar De i detta sammanhang viktigaste typerna av dammar är just kraftverksdammar och gruvdammar. Kraftverksdammar har i byggts för att dämma upp vatten i älvar, åar och bäckar. I anslutning till dammen ligger ett kraftverk för produktion av el. Vattnet i magasinet släpps under kontrollerade former ner till kraftverket som ligger på en lägre nivå än vattenytan i magasinet. Det utströmmande vattnet får genom sin kraft en eller flera turbiner att rotera. Dessa roterande turbiner driver en generator som producerar el, vilken matas ut på elnätet. Det finns cirka 2 000 vattenkraftverk i landet. De flesta höga kraftverksdammarna ligger i de stora reglerade älvarna i . De största magasinen ligger i allmänhet längst upp i älven, dvs. De höga dammarna byggdes huvudsakligen . Även inom gruvbranschen används dammar. Detta görs dels för att skapa magasin för anrikningssand, dels för magasinering av vatten och ofta i kombination. Syftet med en gruvdamm är att den ska lagra anrikningssand och vatten från gruvprocessen på ett säkert sätt. Gruvdammarna måste vara stabila så att de skyddar omgivningen från utsläpp av anrikningssand som skulle kunna vara skadligt för miljön. I finns ett tjugotal gruvdammar med sandmagasin som är i drift. Den svenska gruvindustrin är främst lokaliserad till Norr- och , och det är också där man finner merparten av landets gruvdammar. Det finns även ett antal gruvor i drift i Bergslagen. Där finns också ett stort antal mindre dammar som utgör lämningar från historisk gruvdrift. Med dammhaveri menas att dammen inte förmår hålla tillbaka det uppdämda vattnet utan det sker en okontrollerad utströmning av det uppdämda vattnet från magasinet. De två vanligaste orsakerna till dammhaveri är läckage i själva dammanläggningen och höga flöden som leder till överströmning av dammanläggningen, vilket kan medföra att dammen havererar. Konsekvenserna av ett dammhaveri kan variera starkt och beror främst på volymen hos den uppdämda vattenmängden, dammens höjd och längd samt beskaffenheten hos området nedanför dammen, dvs. det område som blir översvämmat till följd av dammhaveriet. Om översvämningsområdet utgörs av orörd natur utgör i allmänhet de direkt uppkomna skadorna av ras och skred, knäckta träd och andra typer 2013/14:38 av erosionsskador i slänter som berörs av det utströmmande vattnet, något som riskerar leda till irreparabla skador på djur- och växtliv. I mer exploaterade områden med mycket infrastruktur och bebyggelse i övrigt är de allvarligaste konsekvenserna av ett dammhaveri förlust av människoliv och allvarliga personskador. Dessa konsekvenser uppstår initialt till följd av det utströmmande vattnet. Även kraftiga skador på infrastrukturen kan uppstå genom att vägar, broar, järnvägar, elledningar, telekommunikationsanläggningar och liknande infrastruktur spolas bort eller skadas svårt. Även byggnader kan åsamkas allvarliga skador och i vissa fall till och med spolas bort. När dessa skador uppstår kan de också orsaka förlust av människoliv och allvarliga personskador. En mycket allvarlig konsekvens är att ett haveri på en stor damm långt upp i en älv kan orsaka s.k. sekundärhaverier, vilket betyder att det utströmmande vattnet från den första dammens magasin river med sig dammar som ligger nedströms den första dammen. Detta fenomen brukar ibland också benämnas dominoeffekt. Ett dammhaveri i en damm belägen högt upp i ett vattendrag med stor uppdämd volym i magasinet kan alltså få stora konsekvenser och översvämningsområdet kan sträcka sig ända ner till havet. Under olyckliga omständigheter får man räkna med att tusentals personer kan omkomma och att materiella skador för kan uppstå. I vissa fall kan ett sådant dammhaveri leda till att infrastrukturen längs en hel älvdal slås ut på ett långvarigt och omfattande sätt. Viktiga samhällsfunktioner kan således slås ut eller allvarligt störas i hela eller stora delar av landet till följd av ett dammhaveri. Det gäller främst elförsörjningen och transporter på väg- och järnvägsnätet. Dammhaveri kan också leda till miljöskador av olika slag. Det kan vara dels miljöskador till följd av att vattnet orsakar utströmning eller urlakning av miljöfarliga ämnen, dels direkta skador på värdefull naturmiljö. Om ett magasin innehåller annat än vatten, såsom är fallet med gruvdammar för anrikningssand, uppkommer vid dammhaveri, förutom översvämning, ibland även andra skador. Om det deponerade materialet kommer ut i vattendrag eller sedimenterar i terräng nedströms haveriet kan miljöskador uppkomma av själva materialet men även genom t.ex. grumling, försurning och annan kemisk påverkan på vatten, mark och levande organismer. Konsekvenserna beror på det deponerade materialets egenskaper som i sin tur avgörs av vilken sorts malm som brutits och vilken process som använts. Även värdefulla kulturmiljöer kan skadas av ett dammbrott. För majoriteten av cirka 10 000 dammar skulle ett dammhaveri enbart få mindre konsekvenser. För drygt 500 dammanläggningar skulle ett dammhaveri däremot kunna medföra betydande nationella, regionala eller lokala konsekvenser. För drygt tjugo dammanläggningar skulle ett dammhaveri innebära en svår påfrestning på samhället . Begreppet dammsäkerhet är inte definierat vare sig i lagstiftningen eller i något annat sammanhang. Man kan dock kort säga att dammsäkerhet är säkerhet mot okontrollerad och hastig utströmning av uppdämt vatten som kan medföra skador. Denna säkerhet uppnås genom att man undviker felaktiga konstruktioner och felaktig drift av dammanläggningar, att dammen underhålls på ett korrekt sätt samt att dammen är rätt dimensionerad. Dit kan också räknas åtgärder för att minimera skador och beredskap för att kunna vidta begränsande åtgärder om ett dammbrott trots allt inträffar. De flesta höga dammar i utgörs av de nu befintliga kraftverksdammarna i de stora älvarna i . De uppfördes huvudsakligen med början efter och . Anläggande av dammar reglerades vattenlag. Under infördes lagen (1942:335) om särskilda skyddsåtgärder för vissa kraftanläggningar (krigsskyddslagen). Enligt krigsskyddslagen försågs bl.a. kraftverk och kraftverksdammar med bombskydd. Dessa åtgärder för ökad dammsäkerhet syftade dock enbart till att förhindra dammhaverier till följd av krigshandlingar. inträffade ett dammhaveri i Näckån i i norra . Dammen var liten, , och de materiella skadorna var små, men en person slets med av de utströmmande vattenmassorna och omkom. Detta medförde att man uppmärksammade farorna med dammhaverier. Ett tillägg gjordes i den dåvarande vattenlagen med innebörd att fick rätt att ingripa mot en dammägare som inte underhöll sin damm på ett tillfredsställande sätt. I den nya vattenlagen som infördes fanns bestämmelser om att skulle utöva tillsyn över bl.a. vattenanläggningar. Tillsynsansvaret omfattade även dammsäkerhet. Dåvarande och inrättade 1978 gemensamt en nämnd, , vars ledamöter skulle utses av regeringen.