prop · H1031d2 · 2013-09-18 00:00:00 — ut som specialdestinerade statsbidrag. Statsbidragen bedöms öka 2013 och 2014. Inom de generella statsbidragen utgörs förändringarna främst av regleringar till följd av sänkt inkomstskatt för pensionärer, gymnasiereformens finansiering samt förändringar av inkomstutjämningen. De specialdestinerade bidragen ökar främst till följd av ett ökat antal asylsökande. Tabell 10.6 visar de direkta effekterna av regeringens politik för kommunsektorn, antingen som permanenta eller tillfälliga förstärkningar eller som andra förändringar. I samband med finanskrisen höjdes statsbidragen tillfälligt med sammantaget 2010 och 2011. Utfasningen av den tillfälliga statsbidragshöjningen redovisas i tabell 10.6 som en minskning med 2012.173 Vidare åskådliggörs i tabell 10.6 effekten av regeländringar som påverkar det kommunala skatteunderlaget, exempelvis sänkt skatt för pensionärer. En sådan förändring reducerar kommunsektorns skatteintäkter, varför sektorn kompenseras genom en höjning av det generella statsbidraget . Till följd av beräkningsprincipen om att enbart beslutade åtgärder bör inkluderas i prognosen är statsbidragen i stort sett oförändrade 2016 och 2017. Tabell 10.6 Årlig förändring av statsbidragen 2012–2017 Utfall i nivå , prognos –2017. -0,2 -0,2 Varav (i förhållande till -3,0 -0,2 -0,2 -0,2 -2,0 -2,2 -2,2 Anm.: Enligt nationalräkenskaperna. I tabellen redovisas utvecklingen av generella och specialdestinerade statsbidrag exklusive kompensation för mervärdesskatt. De tillfälliga statsbidragen fasas ut helt 2012. De specialdestinerade statsbidragen inkluderar också kapitaltransfereringar på 2012–2017. 1Regleringar avser kompensation för regeländringar som påverkar det kommunala skatteunderlaget. 2Övrigt avser exempelvis justeringar som följer av den kommunala finansieringsprincipen. Källor: och egna beräkningar. 10.5Ekonomiskt resultat och finansiellt sparande Kommunsektorns finanser bedöms vara förhållandevis stabila , trots ett fortsatt svagt konjunkturläge . , när svensk ekonomi som helhet bedöms närma sig ett balanserat resursutnyttjande, beräknas resultatet uppgå till , vilket torde vara i nivå med god ekonomisk hushållning (se tabell 10.7 och diagram 10.8).174 Kommuner och landsting redovisade ett resultat före extraordinära poster på 2012. Resultatet blev därmed betydligt högre än 2011, då resultatet uppgick till . Det högre resultatet 2012 berodde i stor utsträckning på en återbetalning 172Statsbidragen är definierade enligt nationalräkenskaperna, varför det finns avvikelser gentemot statsbidragen enligt statens budget. 173Utöver de tillfälliga stöden höjde regeringen också statsbidragen till kommunsektorn permanent med . 174 Enligt kommunallagen ska kommuner och landsting ha en långsiktigt god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. ska kommuner och landsting bl.a. fastställa de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Ett vanligt förekommande mål är ett resultat som motsvarar av intäkterna från skatter och generella statsbidrag. av sjukförsäkringspremier från Försäkring till kommuner och landsting om ca (se tabell 10.7). Bakom den förhållandevis stabila ekonomin för kommunsektorn som helhet döljer sig en stor variation mellan enskilda kommuner och landsting. Bland kommunerna var spännvidden stor och resultaten varierade mellan – 2 295 och per invånare 2012. Det var 20 kommuner () som redovisade ett negativt resultat före extraordinära poster. Bland landstingen varierade resultatet före extraordinära poster 2012 mellan ett underskott om per invånare till överskott om redovisade negativa resultat. De kommuner och landsting som redovisade ett negativt resultat 2012 utgjorde av befolkning. Resultatet bestäms av sektorns intäkter och kostnader enligt den kommunala redovisningen. Det finansiella sparandet definieras av nationalräkenskaperna och är ett viktigt mått, bl.a. eftersom överskottsmålet för de offentliga finanserna är uttryckt i termer av finansiellt sparande. Det finansiella sparandet uppgick till -2012 (se tabell 10.7).175 175 Skillnaderna mellan resultatet och det finansiella sparandet beskrivs i fördjupningsrutan Skillnaden mellan det ekonomiska resultatet och det finansiella sparandet. Tabell 10.7 Kommunsektorns finanser 2012–2017 Miljarder kronor om inte annat anges. Utfall , prognos –2017. Källor: och egna beräkningar. 10.5.1Förhållandevis stabila finanser trots svagt konjunkturläge De totala inkomsterna beräknas öka med i genomsnitt 2013–2017. Utvecklingen bedöms bli svagare i början av perioden och starkare mot slutet av prognosperioden (se tabell 10.7). I enlighet med prognosprincipen följer utvecklingen av utgifterna samma mönster. Diagram 10.8 Kommunsektorns resultat och finansiella sparande 2000–2017 Utfall 2000–2012, prognos –2017. Resultat före extraordinära poster Källor: och egna beräkningar. Resultatet , som beräknas uppgå till , påverkas av engångseffekter. Resultatet förstärks såväl 2012 som 2013 av en återbetalning av sjukförsäkringspremier från Försäkring. Den redovisade intäktsökningen till följd av detta uppgår 2013 preliminärt till ca för kommunerna och ca för landstingen. Återbetalningen påverkar både resultatet och det finansiella sparandet. Resultatet försvagas av en justering av kalkylräntan som används för beräkning av pensionsskulden. Den redovisade kostnadsökningen för kommunsektorn till följd av ränteförändringen uppgår till 2013. Det finansiella sparandet påverkas inte av den sänkta räntan.176 Den starkare konjunkturen, och framför allt återhämtningen på arbetsmarknaden , medför att det kommunala skatteunderlaget ökar, vilket stärker resultatet i kommunsektorn. När svensk ekonomi som helhet närmar sig ett balanserat resursutnyttjande förutsätts sektorn uppvisa ett resultat i nivå med god ekonomisk hushållning. Resultatet beräknas uppgå till 2014–2017 (se diagram 10.8). Det finansiella sparandet beräknas uppgå till mellan -12 och -2014–2017. 176 Nedjusteringen av kalkylräntan speglar att en större avsättning skulle behöva göras för att täcka framtida pensionsutbetalningar, då räntenivån och därmed avkastningen från fonderingar är låg. Enligt Rådet för redovisning ska resultateffekten av ränteförändringen redovisas som en finansiell post i den kommunala redovisningen. Det finansiella sparandet ska per definition inte påverkas av finansiella intäkter och kostnader i form av t.ex. värdeförändringar och påverkas därmed inte av denna kalkylmässiga ränteförändring. Om förändringen hade berört årets intjänade pensionsrätter hade det finansiella sparandet däremot påverkats. Skillnaden mellan det ekonomiska resultatet och det finansiella sparandet Balanskravet och kravet på god ekonomisk hushållning för kommuner och landsting är kopplade till det ekonomiska resultatet, medan det finansiella sparandet är kopplat till överskottsmålet. Skillnaden mellan det ekonomiska resultatet och det finansiella sparandet uppgick till –2013(se tabell 10.8). Det ekonomiska resultatet, dvs. skillnaden mellan intäkter och kostnader för en period, baseras på bokföringsmässiga principer. Finansiellt sparande är skillnaden mellan inkomster och utgifter, och definieras av det internationella regelverket för nationalräkenskaper. Begreppen i nationalräkenskaperna avviker från de bokföringsmässiga begreppen av flera anledningar: –de bokföringsmässiga begreppen kan vara olika i olika länder vilket försvårar internationell jämförbarhet och –bokföringsmässiga begrepp är vanligen inte optimala för makroekonomisk analys eller för utvärdering av ekonomisk politik. Till följd av detta har bl.a. utformningen och styrningen av den europeiska finanspolitiken definierats i enlighet med nationalräkenskapernas begrepp, t.ex. den offentliga sektorns finansiella sparande och bruttoskuld.177 Det ekonomiska resultatet fastställs i samband med årsbokslutet för den aktuella perioden. De första utfallen från nationalräkenskaperna baseras på kvartalsvisa uppgifter och modeller, som sedan uppdateras i samband med att allt mer definitiv information finns tillgänglig: årsbokslut, taxeringsutfall, tidsserierevideringar m.m.. Det innebär att det ekonomiska resultatet fastställs relativt omgående efter periodens slut, medan det finansiella sparandet och nyckeln som utgör länken mellan det finansiella sparandet och resultatet kan revideras efter periodens slut. Redovisningen av investeringar och avskrivningar förklarar merparten av skillnaderna mellan resultatet och det finansiella sparandet. I resultatet, dvs. skillnaden mellan intäkter och kostnader enligt den kommunala redovisningen, ingår inte årets investeringsutgifter. Investeringarna ingår i stället i den kommunala balansräkningen, som en tillgång. Årets avskrivningar på investeringarna enligt den kommunala redovisningen belastar dock resultatet. I nationalräkenskapernas finansiella sparande ingår däremot investeringarna som en utgift vilken drar ned det finansiella sparandet som investeringen görs. Däremot belastar inte avskrivningar (kapitalförslitning enligt nationalräkenskapernas terminologi) det finansiella sparandet. Tabell 10.8 Skillnader mellan resultat och finansiellt sparande 2009–2013 Miljarder kronor, löpande priser Anm.: I Övrigt ingår bl.a. ned- och avskrivningar, finansiella intäkter och kostnader såsom t.ex. orealiserade valutakursförändringar. Vidare ingår korrigeringar för avvikelser i skatter och statsbidrag mellan nationalräkenskapernas redovisning och den kommunala redovisningen. Källa: och egna beräkningar. Kommunsektorns finanser har påverkats av engångsinkomster och engångsutgifter, vilka försvårar jämförelsen mellan resultatet och det finansiella sparandet. Återbetalningen av försäkringspremier från Försäkring 2012 och 2013, påverkar emellertid både finansiellt sparande och resultat. Sänkningen av diskonteringsräntan 2011 och 2013 för pensionsskuldberäkning påverkar däremot enbart resultatet. 177 Europeiska Nationalräkenskapssystemet, ENS 1995. 10.6Ekonomisk ställning och skuldutveckling De senaste årens skuldkris visar att det är av största vikt att inte enbart fokusera på intäkter och kostnader ett enskilt år vid en bedömning av det ekonomiska läget. Utvecklingen av skulder och tillgångar är också av central betydelse. Kommunsektorns skuldsättning har ökat , bl.a. till följd av stora lånefinansierade investeringar i fastigheter och infrastruktur. Kommuner och Landsting har gjort bedömningen att denna trend kommer fortsätta 2013–2015.178 Det ekonomiska läget är dock stabilt i sektorn som helhet, även om skillnaderna mellan enskilda kommuner och landsting är stora. Det finns några särskilda omständigheter som bör beaktas för att ge en rättvis bild av utvecklingen av skulden i sektorn. En del kommuner och landsting har exempelvis valt att organisera delar av sin verksamhet i bolagsform, dvs. i andra juridiska personer. Detta medför att skuldsättningen i den sammanställda redovisningen, där både kommunen eller och dess bolag ingår (benämns fortsättningsvis kommunkoncernen), ger en mer fullständig bild av situationen. En annan viktig faktor att beakta är att en stor del av pensionsskulden i sektorn redovisas utanför balansräkningen.179 Diagram 10.9 visar utvecklingen av skuldsättningen och tillgångarna i kommunsektorn och i kommunkoncernerna 2007–2012. Den del av pensionsskulden som intjänades redovisas separat. 178Se Ekonomirapporten (Kommuner och Landsting 2013). 179Enligt 5 kap. 4 § lagen (1997:614) om redovisning ska pensionsförmåner som är intjänade inte tas upp som en skuld eller avsättning i balansräkningen utan i stället redovisas som en ansvarsförbindelse. Utbetalningar av dessa pensionsförmåner ska redovisas som kostnader i resultaträkningen. Oavsett om de intjänade pensionsrätterna redovisas som en skuld eller avsättning i balansräkningen eller som en ansvarsförbindelse är kommunernas och landstingens åtagande detsamma. Diagram 10.9 Skuld och tillgångar i kommunsektorn och kommunkoncernerna 2007–2012 skuld i kommunsektorn exkl. pensioner skuld i kommunkoncerner exkl .pensioner Anm.: I skulden ingår avsättningar för pensioner intjänade efter 1998. Källor: och egna beräkningar. 10.6.1Något snabbare ökning av skuldsättningen i kommunsektorn än i kommunkoncernerna Både tillgångar och skulder har ökat under samtliga år . Sammantaget ökade skulderna och tillgångarna i kommunsektorn 2007–2012. En förklaring till ökningen är bl.a. att kommuner och landsting tar upp lån för vidareutlåning till bolagen. På grund av en högre kreditvärdighet blir lånevillkoren oftast bättre för kommunerna och landstingen än för de kommunala bolagen. I koncernerna ökade skulderna och tillgångarna 2007–2012.180 Skulderna har generellt sett således haft en något högre ökningstakt än tillgångarna under de redovisade åren. ökade exempelvis skulderna i kommunsektorn med , medan tillgångarna ökade med . Kommunsektorn har haft positiva resultat 2007–2012. Fram t.o.m. /13 kunde överskott enligt huvudregeln inte användas för löpande utgifter kommande år. Överskottet konsoliderades i det egna 180 Den upplåning kommuner och landsting gör är till största delen i form av lån från kreditmarknadsbolaget och lån från de svenska storbankerna. Kommuninvest står för av kommunsektorns totala externa låneskuld. kapitalet.181 Detta innebär att de positiva resultaten har använts till att minska skulden, investera eller stärka likviditeten. För att kunna analysera mer i detalj hur resultatet har påverkat tillgångar och skulder måste dock hänsyn tas till den vidareutlåning som sker från kommunerna och landstingen till de kommunala bolagen. I enlighet med vad som ovan anförts redovisas pensionsskulden för pensionsrätter intjänade som en ansvarsförbindelse utanför balansräkningen. Detta åtagande är stort jämfört med de totala skulderna i balansräkningen, men ska också utbetalas . Pensionsskulden utanför balansräkningen 2007–2012 har minskat vissa år och ökat , bl.a. till följd av förändringar i diskonteringsräntan. Sammantaget har denna ansvarsförbindelse ökat 2007–2012. 10.6.2Kommunsektorns andel av den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld ökar Kommunsektorns skulder på kapitalmarknaden ingår i den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, den s.k. Maastrichtskulden.182 var kommunsektorns andel av den offentliga sektorns bruttoskuld , vilket kan jämföras 1994. I diagram 10.10 visas den offentliga sektorns totala konsoliderade skuld som andel av BNP och skulden uppdelad på stat, kommunsektor och ålderspensionssystemet. Staten har en väsentligt högre skuld än kommunsektorn. har dock statens skuld som andel av BNP minskat, medan kommunsektorns andel har ökat. har kommunernas och landstingens skuld ökat från av BNP till , medan statens skuld minskat från av BNP till . beräknas statens skuld som andel av BNP först öka något, för att sedan åter sjunka. I kommunsektorn bedöms skulden som andel av BNP fortsätta öka, till följd av att investeringarna även fortsättningsvis väntas vara höga. Diagram 10.10 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, uppdelad på stat, kommunsektor och ålderspensionssystemet 1994–2017 Anm.: På grund av innehav av statsobligationer är ålderspensionssystemets bidrag till skulden negativt. Den kraftiga ökningen av kommunsektorns skuld som procent av BNP 2011 beror på att kommunsektorn övertog skulder ifrån sina egna bolag. Källor: och egna beräkningar. 181I och med införandet av resultatutjämningsreserver kan kommunerna och landstingen spara delar av uppkomna överskott och använda dessa vid en konjunkturnedgång. 182Maastrichtskulden beskrivs utförligt i avsnitt 9.3. Näringslivets produktion av välfärdstjänster ökar och därmed kraven på utveckling av statistiken Kommuner och landsting har enligt lag möjlighet att låta delar av sin verksamhet produceras av alternativa utförare i näringslivet, exempelvis privata företag och ideella föreningar.183 De rättsliga förutsättningarna för detta har utökats steg för steg . I och med införandet av det obligatoriska vårdvalet inom primärvården har kommunsektorn nu också i vissa fall en skyldighet att konkurrensutsätta verksamheten. Variation mellan olika verksamhetsområden och mellan enskilda kommuner och landsting Som andel av den totala kommunala konsumtionen har de kommunalt finansierade välfärdstjänsterna som utförs av alternativa aktörer vuxit kraftigt i omfattning (se diagram 10.11). producerades av konsumtionen i kommunsektorn i annan regi, medan andelen 2011 översteg . Skillnaderna är dock stora mellan olika verksamhetsområden samt mellan enskilda kommuner och landsting. Alternativa utförare står för ungefär en femtedel av verksamhetskostnaderna för socialt skydd (exempelvis äldreomsorg), medan andelen är något lägre inom utbildningsområdet samt hälso- och sjukvårdsområdet. är det dock inom utbildningsområdet som andelen har ökat mest. Diagram 10.11 Alternativa utförares andel av total konsumtion, per verksamhetsområde 1993–2011 Samtliga verksamhetsområden Hälso/sjukvård Socialt skydd (ex. omsorg om äldre och funktionshindrade) Anm.: Utgifter för läkemedel inom läkemedelsförmånen inom verksamhetsområdet hälso- och sjukvård har exkluderats i detta diagram, eftersom detta inte är sådan verksamhet som utförs av andra vårdgivare än . skedde ett antal stora bolagiseringar och avbolagiseringar inom sjukvården som påverkar statistiken. Kommunerna och landstingen skiljer sig mycket åt när det gäller i vilken omfattning som alternativa utförare anlitas. Andelen privat anställda inom välfärdsområdet är exempelvis högst i kommungruppen storstäder och lägst i glesbygdskommuner.184 Det finns relativt lite forskning som fokuserar på att försöka förklara vad som är utmärkande för kommuner med hög eller låg grad av privatisering. Visst stöd finns för att en borgerlig majoritet i kommunfullmäktige och en hög andel högutbildade har ett positivt samband med en hög andel anställda i privat välfärdsproduktion.185 För att kunna dra slutsatser om orsakssamband krävs dock fördjupade analyser där ett längre tidsperspektiv anläggs och där fler variabler inkluderas. Att näringslivets produktion av välfärdstjänster har ökat och fortsätter öka innebär krav på en utveckling av statistiken. Den kommunalt finansierade verksamhet som produceras i alternativ regi ska, i likhet med den som utförs i regi, kunna följas upp och utvärderas. Tillförlitlig statistik är nödvändig ur såväl ett 183 Sådan reglering finns bl.a. i kommunallagen (1991:900), lagen 184 Privata utförarekontroll och insyn (SOU 2013:53). (2007:1091) om offentlig upphandling och lagen (2008:962) om 185 (red. svensk välfärd?, 2011. demokratiskt som ekonomiskt perspektiv, men finns det brister på detta område. Till exempel saknas ett heltäckande register över vilka företag och organisationer som utför kommunalt finansierad verksamhet. Regeringen har gett () i uppdrag att bygga upp ett register med årlig statistik över alternativa utförare. I uppdraget ingår även att förbättra och löpande publicera övergripande personalstatistik som omfattar all personal sysselsatt i kommunalt finansierad verksamhet. SCB har byggt upp ett insamlingssystem och skapat grunderna till ett utförarregister. En första insamling av statistik skedde . Då det inte råder någon skyldighet att lämna uppgifter av det aktuella slaget var det dock av kommunerna och landstingen som levererade uppgifter. I betänkandet Vad är officiell statistiken översyn av statistiksystemet och SCB (SOU 2012:83) föreslås en utvidgning av uppgiftsskyldigheten för kommuner och landsting. En lagrådsremiss med förslag om bl.a. ändringar av uppgiftsskyldigheten för kommuner och landsting har överlämnats till Lagrådet. Regeringen avser att återkomma till med en proposition (se vidare avsnitt 12.1). 10.7Kommunsektorns finanser i jämförelse med ekonomiska vårproposition Jämfört med prognosen ekonomiska vårproposition har kommunsektorns finansiella sparande reviderats upp med 2012–2016 och reviderats ned med 2017 (se tabell 10.9). Intäkterna från skatt på arbete har reviderats upp, främst till följd av reviderade pensionsinkomster och en förändrad utveckling av konsumentprisindex. Den kommunala konsumtionen är också uppreviderad, främst beroende på de beräknade högre skatteintäkterna. Inkomsterna har reviderats upp mer än utgifterna förutom , vilket ger ett högre finansiellt sparande jämfört med prognosen i vårpropositionen. Revideringarna av resultatet och det finansiella sparandet följer samma mönster, med undantag . Övriga inkomster har reviderats upp med 12 miljarder , främst till följd av en återbetalning av sjukförsäkringspremier från Försäkring. Återbetalningen påverkar både resultatet och det finansiella sparandet. Förändringen av resultatet 2013 jämfört med bedömningen i vårpropositionen är också en följd av den nedjusterade räntan för beräkning av pensionsskulden. Den förändrade räntan fastställdes efter det att ekonomiska vårproposition hade beslutats. Den redovisade kostnadsökningen för kommunsektorn till följd av räntesänkningen uppgår till 2013. Det finansiella sparandet påverkas inte av den sänkta räntan. Tabell 10.9 Kommunsektorns finanser 2012–2017. Förändringar jämfört med ekonomiska vårproposition Källor: och egna beräkningar. Lån, garantier och beställningsbemyndiganden 11 Lån, garantier och beställnings– bemyndiganden -Den totala låneramen för investeringar i anläggningstillgångar som används i statens verksamhet föreslås uppgå till 2014, vilket är en ökning med jämfört med . -Den totala kreditramen för rörelsekapital föreslås uppgå till 2014, vilket är en minskning med jämfört med . -föreslår regeringen beställningsbemyndiganden som uppgår till totalt , vilket är en ökning med jämfört med . I detta avsnitt redovisas förslag till låneramar, räntekontokrediter och bemyndigande att överskrida anslag samt en sammanfattande redovisning av utlåning, övriga kreditramar, garantier och beställningsbemyndiganden . Vidare analyseras utvecklingen och ställs i relation till bl.a. nyttjandegrad och maximalt utnyttjande. 11.1Finansiering av anläggningstillgångar och rörelsekapital Enligt 7 kap. 1 § budgetlagen (2011:203) beslutar om en total låneram i för investeringar i anläggningstillgångar som används i statens verksamhet. Vidare beslutar om en total kreditram i för att täcka behovet av rörelsekapital i statens verksamhet enligt 7 kap. 4 § samma lag. Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att besluta om lån i för investeringar i anläggningstillgångar som används i statens verksamhet som inklusive tidigare gjord upplåning uppgår till högst 38 . Skälen för regeringens förslag: I tabell 11.1 redovisas de för varje utgiftsområde beräknade sammanlagda låneramarna för investeringar i anläggningstillgångar i statens verksamhet . Den totala låneramen utgör summan av lån för detta ändamål som regeringen och myndigheterna under regeringen högst får ha i . Beloppen för respektive utgiftsområde är preliminära eftersom regeringen normalt fattar beslut om respektive myndighets låneram i samband med att regleringsbreven beslutas. Beloppet per respektive utgiftsområde innefattar också tidigare tagna lån. Jämfört med den låneram som har beslutat innebär förslaget till låneram en ökning med eller . Den genomsnittliga ökningstakten för låneramen 2000–2013 har uppgått till . Ökningen 2014 kan härledas till följande tre utgiftsområden. Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap behöver en utökad låneram på ca för den fortsatta utbyggnaden av det integrerade resurs- och ekonomiledningssystemet (PRIO). För utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning behövs en utökad låneram på ca med anledning av en satsning på forskningsinfrastrukturen. Avslutningsvis ökas låneramen för utgiftsområde 22 Kommunikationer med ca , främst beroende på att behöver genomföra större investeringar i byggnader, tågfordon, färjor, mätutrustningar och arbetsmaskiner än tidigare planerat samt att Transportstyrelsen har lagt om en kredit från till myndighetens låneram.