prop · H00370 · 2013-02-11 00:00:00 — Detta gäller dock inte myndighetens beslut i koncessionsärenden enligt ellagen. Sådana beslut överklagas till regeringen, med undantag för beslut i fråga om åter- kallelse av koncession. Den nuvarande ordningen infördes genom elmarknadsreform. Under remissbehandlingen av betänkandet Elkonkurrens med nätmono- pol (SOU 1993:68) anförde att alla beslut som nätmyn- digheten fattade i koncessionsärenden borde överklagas till domstol och inte till regeringen. Regeringen (prop. 1993/94:162 s. 133) konstaterade dock att när det gällde prövning av koncession för starkströmsledningar behölls prövningsgrunder som till stor del avsåg lämplighetsbedöm- ningar. Vid prövningen skulle en avvägning ske mot bl.a. olika intressen enligt den då gällande lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen). Ärenden om nätkoncession borde därför även fortsättningsvis överklagas till regeringen. Efter det att elmarknadsreformen genomförts har ellag ersatts av den nuvarande ellagen. I fråga om överklagande gjordes dock inga ändringar i sak (jfr prop. 1996/97:136 s. 199). Utvecklingen efter ellagens tillkomst Redan när den nuvarande ellagen trädde i kraft hade det skett en utveckling mot en vidgad domstolsprövning av förvaltnings- ärenden. Denna utveckling har därefter fortsatt. Sedan de nya mark- och miljödomstolarna tagit över huvuddelen av ärendena enligt (2010:900) finns det inte någon riktigt stor grupp av över- klaganden som prövas av regeringen. Redan mot den redovisade bakgrunden finns det anledning att ifråga- sätta om det finns anledning att behålla överprövningen av beslut i koncessionsärenden hos regeringen. Frågan är om ärendena kan sägas vara av en sådan karaktär att de kräver ställningstagande från rege- ringen som ett politiskt organ. Förslaget att flytta överprövningen av koncessionsbeslut som inte rör stamledningar till domstolarna har varit okontroversiellt under remiss- behandlingen av såväl betänkande som utkastet till lagrådsremiss. Kammarrätten i har dock anfört att alla beslut som överklagas till regeringen bör överklagas till domstol. De argument som anges ligga till grund för att vissa beslut fort- farande ska överprövas av regeringen är enligt kammarrättens mening inte övertygande. Det svenska stamnätet är av så central betydelse för samhällsekonomin att det enligt regeringens bedömning är starkt motiverat att koncessions- frågor som gäller stamledningar även i fortsättningen prövas av rege- ringen som sista instans. Regeringen bedömer att de praktiska skäl som talar för att regeringen gör prövningen är så pass starka att det inte finns skäl att frångå det remitterade förslaget. Stamledningar utgör infra- strukturprojekt av en sådan karaktär att en sådan ordning framstår som naturlig. Som en jämförelse kan nämnas den obligatoriska tillåtlighets- prövning som regeringen gör enligt 17 kap. 1 § . När det gäller regionledningar och nätkoncession för område gör sig sådana synpunkter inte gällande med samma styrka. Regionledningar och lokalnät utgör givetvis samhällsviktiga anläggningar. Regeringen har dock kunnat konstatera att koncessionsärenden som avser region- och lokalnät i praktiken inte har en sådan politisk karaktär som motiverar att överprövningen bör ligga hos regeringen. (SOU 2009:48 s. 23 f.) har framhållit att ut- rymmet för skönsmässiga bedömningar inte är så framträdande i de aktuella koncessionsärendena att de bör tillmätas avgörande betydelse för frågan om regeringen eller domstolarna ska överpröva nätmyndighetens beslut. Enligt utredningen bör även de intresseavvägningar som ska ske inom ramen för koncessionsprövningen kunna hanteras på ett betryggande sätt av domstolarna. Utredningen har pekat särskilt på att sådana lämplighetsbedömningar som skulle ske enligt den numera upphävda naturresurslagen sker vid tillämpningen av bestämmelser i och att huvudregeln är att beslut enligt över- klagas till domstol. Lagrådet har framhållit att ett för förvaltningsbeslut uppbyggt regel- system inte utan vidare kan användas för den kontroll av förvaltningen som typiskt sett är en domstolsuppgift. Det finns enligt Lagrådets uppfattning anledning att överväga inte endast instansordningen utan också utformningen av de materiella reglerna. Lagrådet har anfört att de bestämmelser som är styrande för prövningen av nätkoncessionsfrågor (främst 2 kap. 612 §§ ellagen) är kortfattade och mycket allmänt hållna. Besluten förutsätts enligt Lagrådet genomgående styras av lämplighets- bedömningar, främst från allmän synpunkt. Det finns enligt Lagrådet såväl praktiska som principiella skäl som starkt talar för att lämplighets- bedömningar inom gränserna för det handlingsutrymme som de nuvarande reglerna ger inte bör göras till en domstolsuppgift. Regeringen gör den bedömningen att prövningen i de aktuella Prop. 2012/13:70 koncessionsärendena inte ger upphov till sådana politiska lämplighets- frågor som inte bör bli föremål för överprövning (jfr prop. 2009/10:215 s. 88). Frågan är då om det i något annat avseende handlar om lämplig- hetsbedömningar av ett slag som det inte bör ligga på en domstol att göra. De beslut om nätkoncession som överklagas rör i praktiken så gott som uteslutande nätkoncession för linje. De frågor som aktualiseras skiljer sig till sin karaktär inte på något avgörande sätt från bedömningar som domstolar har att göra enligt annan lagstiftning. Mark- och miljö- domstolen vid har under remissrundan framhållit att den prövning som sker avseende nätkoncession för linje är mycket likartad den prövning som domstolen gör i mål enligt och . Prövningen av om en anläggning är lämplig från allmän synpunkt enligt 2 kap. 6 § ellagen syftar t.ex. främst till att hindra att nya ledningar byggs där tillräcklig överföringskapacitet redan finns eller att ledningar dras fram på ett sätt som orsakar onödigt stor skada för tredje man, något som också har kommit till klart uttryck i lagens förarbeten (prop. 1996/97:136 s. 123). De krav som ställs upp i fråga om nätkoncession för linje i 2 kap. 7 och 8 §§ kan enligt regeringens bedöm- ning inte sägas vara allmänt hållna på ett sätt som lämnar ett vidsträckt utrymme för skönsmässiga bedömningar. I 2 kap. 8 a § finns hänvis- ningar till bestämmelser som i andra sammanhang tillämpas av mark- och miljödomstolarna. Inte heller när det gäller de övriga bestämmelser i 2 kap. som Lagrådet har hänfört sig till i sitt yttrande bedömer regeringen att dessa föranleder lämplighetsbedömningar av ett slag som inte bör göras av en domstol. Som antytts ovan är utgångspunkten att ett beslut av en förvaltnings- myndighet ska överklagas till domstol. Detta är också huvudregeln när det gäller nätmyndighetens beslut enligt ellagen. Enligt regeringens bedömning visar också utvecklingen som gått efter tillkomsten av de nuvarande bestämmelserna om överklagande i ellagen och elförordningen att det inte längre finns starka skäl för att ha en annan ordning när det gäller andra beslut om nätkoncession än sådana som gäller stamnätet. Regeringen bedömer därför att de beslut som överklagas till regeringen bör överklagas till domstol med undantag för ärenden som avser stamledningar. Regeringens förslag: beslut i frågor om nätkoncession, med undantag för de beslut som får överklagas till regeringen, ska få överklagas till mark- och miljödomstol. förslag: Överensstämmer delvis med rege- ringens. Utredningen har föreslagit att besluten ska överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Remissinstanserna: Några remissinstanser har pekat på behovet av resursförstärkning för berörda domstolar. Kammarrätten i har anfört att en uppföljning av konsekvenserna för domstolsväsendet bör ske från ikraftträdandet. I övrigt har remissinstanserna tillstyrkt förslaget eller inte framfört några invändningar mot det. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i och Kammarrätten i har förordat att alla beslut i frågor om nätkoncession över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Förvaltningsrätten i har anfört vissa omständigheter som talar för en prövning i allmän förvaltningsdomstol. Förvaltningsrätten har dock konstaterat att omständigheterna i stort till övervägande del talar för det lagda förslaget. Övriga remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller inte framfört några invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag har föreslagit att överklagande ska ske hos allmän förvaltningsdomstol. Sedan utredningen lagt fram sitt betänkande har emellertid viktiga ändringar ägt rum när det gäller domstolsorganisa- tionen. inledde mark- och miljödomstolarna sin verksamhet. De bildades genom en sammanslagning av de förutvarande fastighets- domstolarna och miljödomstolarna. Till de nya domstolarna fördes de mål som tidigare handlagts i miljödomstol, huvuddelen av de mål enligt som handlagts i förvaltningsrätt och hos regeringen samt huvuddelen av de mål som handlagts i fastighetsdomstol. Regeringen konstaterar, i likhet med flera remissinstanser, att de frågor som kan rymmas i ett ärende om nätkoncession har tydliga anknytnings- punkter till de rättsområden där mark- och miljödomstolarna kan antas ha störst kompetens. En bedömning måste exempelvis göras i frågan om den anläggning som nätkoncessionen avser är lämplig från allmän synpunkt. En nätkoncession för linje får inte strida mot detaljplan eller områdes- bestämmelser. Regeringen fäster särskilt avseende vid att 24 kap. och 5 kap. 3 § ska tillämpas vid prövning av frågor om meddelande av nätkoncession för linje. Skyddet för människors hälsa och miljön, liksom främjandet av en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och andra resurser, har också stor betydelse för de villkor som ska förenas med nätkoncessionen. I många mål kommer det också att vara nödvändigt att ta ställning till om en miljökonsekvensbeskrivning uppfyller kraven i 6 kap. . Den största gruppen mål som enligt förslaget ska flyttas från rege- ringen till domstolarna utgörs av överklaganden av beslut i ärenden som rör nätkoncession för linje. Som mark- och miljödomstolen vid har anmärkt är den prövning som sker avseende nätkoncession för linje mycket likartad den prövning som domstolen gör i mål enligt och . Energimarknads- inspektionen har framhållit att det miljörättsliga inslaget är påtagligt i denna ärendetyp. Kammarrätten i har dock när det gäller frågan om miljörättslig kompetens framhållit att en allmän förvaltnings- domstol kan låna in kompetens vid behov. När det gäller beslut som inte avser nätkoncession för linje är fördelarna med en prövning i mark- och miljödomstol inte lika framträdande i förhållande till en prövning i allmän förvaltningsdomstol. Mark- och miljödomstolen vid har dock noterat att det finns anknytningar även avseende de andra prövningar som det föreslås att domstolen ska göra. Det finns också betydande praktiska fördelar med att samla överklagandena hos ett domstolsslag när det gäller beslut enligt 2 kap. ellagen. Med hänsyn till det som har anförts bedömer regeringen att de praktiska fördelarna med att mark- och miljödomstolarna överprövar nätmyndighetens beslut i koncessionsfrågor är så stora att det bör finnas tunga praktiska eller principiella skäl för att en annan lösning ska bli aktuell. Kammarrätten i har anfört att det bör beaktas att nätmyn- dighetens beslut är förvaltningsbeslut och att de allmänna förvaltnings- domstolarna är insatta i den lagstiftning som omgärdar sådana beslut. Lagrådet har framhållit att utgångspunkten är att beslut av en förvalt- ningsmyndighet ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol och att det bör finnas tungt vägande skäl för att avvika från denna ordning. Som regeringen kunnat konstatera i samband med inrättandet av mark- och miljödomstolarna finns det emellertid åtskilliga exempel på att förvaltningsmyndigheters beslut överklagas till domstolar inom tings- rättsorganisationen (prop. 2009/10:215 s. 83). Det finns också en tendens i lagstiftningen i riktning mot att låta mål prövas av mark- och miljö- domstol om det är lämpligt med hänsyn till målens miljöanknytning. Kammarrätten i och Kammarrätten i har framhållit att en konsekvens av förslaget blir att beslut fattade av nätmyndigheten beroende på innehåll ska överklagas enligt olika ordningar. Även Förvaltningsrätten i har tagit upp frågan. Enligt Kammarrätten i gör detta regelverket rörigt och reglerna svåra att tillämpa. Lagrådet har anfört att man tillskapar en komplicerad och svårbedömbar ordning med överklagande enligt samma lag till olika domstolsslag. Enligt Lagrådet medför den föreslagna ordningen risk för kompetens- konflikter. Som mark- och miljödomstolen vid har anmärkt får emellertid avgränsningen mellan de frågor som enligt förslaget ska prövas av förvaltningsdomstol och de frågor som ska prövas av mark- och miljödomstol anses naturlig. När det gäller de beslut enligt 2 kap. ellagen som överklagas till regeringen bör det enligt regeringens bedömning inte vålla några särskilda svårigheter för de berörda myndig- heterna eller parterna att avgöra till vilken instans ett överklagande ska ske. När det gäller frågan om kompetenskonflikter finns det skäl att särskilt peka på att överprövningen av beslut enligt ellagen varit uppdelad på två olika instansordningar. Beslut i koncessionsfrågor samt vissa andra beslut, som anges i 16 § elförordningen, överklagas till rege- ringen, medan de beslut som anges i 13 kap. 5 § ellagen överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen bedömer inte att risken för kompetenskonflikter blir större om regeringens överprövning flyttas till mark- och miljödomstolarna. Som förvaltningsdomstolarna har anmärkt under remissrundan har koncessionsfrågorna beröringspunkter med sådana frågor enligt ellagen och andra lagar som överprövas i allmän förvaltningsdomstol. Enligt ellagstiftningen är en rad viktiga rättsverkningar knutna till koncessionsinstitutet. Regeringen bedömer emellertid att fördelarna med att samla prövningen hos de allmänna förvaltningsdomstolarna är begränsad. överklagas i praktiken nästan alla beslut enligt 2 kap. ellagen till regeringen. Att koncessionen har betydelse för prövningen av andra frågor betyder inte att koncessionsfrågan som sådan kommer under domstolens prövning när ett beslut enligt ellagen överklagas dit. Det saknas också anledning att anta att det blir vanligt att frågor om nätkoncession ska avgöras som andra frågor enligt ellagen. Lagrådet har pekat särskilt på risken för motstridiga avgöranden och olikformig praxis i närliggande frågor. Regeringen instämmer dock i det som anförts av mark- och miljödomstolen vid att avgränsningen mellan de frågor som enligt förslaget ska prövas av förvaltningsdomstol och de frågor som ska prövas av mark- och miljö- domstol får anses naturlig. Med hänsyn till den erfarenhet som redan finns av överklagande i två olika instansordningar gör regeringen även den bedömningen att risken är liten för att en olikformig praxis ska utvecklas när det gäller tillämpningen av ellagens bestämmelser. Det finns vidare skäl att anta att en prövning i mark- och miljödomstol kan bidra till att minska risken för motstridiga avgöranden när koncessionsprövningen innefattar miljörättsliga bedömningar, vilket i praktiken ofta är fallet. Detta kan illustreras av Mark- och miljööver- domstolens dom i mål nr M 4127-10, det s.k. Döshultsmålet. I domen fastställde Mark- och ett beslut av i att förbjuda att ha någon kraftledning närmare en fastighet än . Det kommunala beslutet fattades med stöd av i syfte att undanröja den olägenhet som en befintlig ledning förorsakade boende på fastigheten. Ledningen hade dragits i enlighet med en nätkoncession för linje. Domstolens bedömning gällde bl.a. tillämpningen av bestämmelser i 2 kap. . Dessa bestämmelser tillämpas även vid prövningen av ärenden om meddelande av nätkoncession för linje. Lagrådet har erinrat om att mark- och miljödomstolarna respektive förvaltningsdomstolarna har olika högsta instanser som båda kommer att ansvara för prejudikatbildning rörande ellagen. Det kan enligt Lagrådet inte bortses från risken att likartade frågor skulle kunna bedömas olika i de båda prejudikatinstanserna. Mot bakgrund av vad som anförts ovan när det gäller motstridiga avgöranden bedömer regeringen att det problem som Lagrådet har pekat på är av begränsad betydelse när det gäller överklagande av nätmyndighetens beslut till mark- och miljö- domstol respektive allmän förvaltningsdomstol. Lagrådet har även erinrat om att prövar ansökningar om rättsprövning av sådana beslut som fortfarande ska överklagas till regeringen. Regeringen delar Lagrådets bedömning att det inte kan uteslutas att de två högsta instanserna skulle kunna hamna i olika bedömningar i samma rättsfråga. Det är i praktiken svårt att utesluta varje möjlighet att två prejudikat- instanser får anledning att ta ställning till samma rättsfråga. Som har framgått skulle en ordning där beslut i koncessionsfrågor överklagas till allmän förvaltningsdomstol leda till att frågor enligt prövas i olika domstolsslag. Det kan också anmärkas att det i andra sammanhang har godtagits att genom rättsprövning får anledning att ta ställning till frågor som annars prövas i en annan ordning. En sådan situation kan exempelvis uppkomma när ett över- klagande prövas av regeringen enligt 18 kap. 1 § . Ett konkret exempel är beslut enligt 7 kap. om upphävande av strandskydd inom område som enligt avses omfattas av en detaljplan. Kommunen får upphäva strandskyddet genom en bestämmelse i en detaljplan. I vissa fall är det dock som beslutar om upphävande av strandskydd. I de fall beslutar om upphävande av strandskydd prövas ett överklagande av regeringen enligt 18 kap. 1 § . I de fall kommunen upphäver strand- skyddet genom en detaljplanebestämmelse prövas ett överklagande av kommunens beslut att anta detaljplanen enligt 13 kap. 3 § av , vars beslut enligt 13 kap. 6 § får överklagas till mark- och miljödomstol och vidare till Mark- och miljööver- domstolen. Beslut som inte finns bland de uppräknade Ytterligare frågor gäller enligt Lagrådet vilken domstol som ska pröva ett överklagande av ett beslut som inte finns med bland dem som räknas upp i överklagandebestämmelserna men som enligt fast praxis eller europarätten bör kunna överklagas och vilken domstol som ska ta sig an ett överklagande av ett beslut som är svårt att kategorisera eller som innebär ställningstagande i flera frågor. Som redan framhållits har nätmyndighetens beslut överklagats i två olika instans- ordningar utan att det skapat någon rättslig oklarhet i frågan om vilken instans som ska pröva ett överklagande. Regeringen bedömer mot den bakgrunden att det problem som Lagrådet har pekat på måste antas ha mycket begränsad praktisk betydelse. Skulle en sådan situation verkligen uppkomma bör den dock kunna hanteras av domstolarna, t.ex. genom att ett överklagande tas upp till prövning av en förvaltningsdomstol med tillämpning av 3 § förvaltningslagen. 2012/13:70 Behörig mark- och miljödomstol Sammanfattningsvis bedömer regeringen att de gränsdragningsproblem som förvaltningsdomstolarna och Lagrådet pekat på inte har någon avgörande betydelse för valet av domstolsslag. Regeringen föreslår mot bakgrund av det som har sagts att nätmyndighetens beslut i frågor om nätkoncession ska överklagas till mark- och miljödomstol. Detta bör gälla även de beslut enligt 2 kap. 1820 §§ som får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (se avsnitt 5.1.2). Enligt 3 kap. 1 § femte stycket lagen (2010:921) om mark- och miljö- domstolar prövas mål som har överklagats till mark- och miljödomstol av den mark- och miljödomstol inom vars område förvaltningsmyndigheten som först har prövat ärendet ligger. , som är nätmyndighet enligt ellagen, är lokaliserad i . En konsekvens av detta blir, med tillämpning av den nämnda regeln, att nätmyndig- hetens beslut ska överklagas till mark- och miljödomstolen vid . Regeringen bedömer att det är cirka 20 ärenden som kommer att överföras till mark- och miljödomstolarna. Det måste därför anses vara en fördel från kompetenssynpunkt om denna relativt lilla mängd mål samlas hos en mark- och miljödomstol. En sådan ordning kan också antas göra det lättare för domstolarna att på ett ändamålsenligt sätt använda den resursförstärkning som ska tillföras Domstolar med anledning av den nya måltypen (se avsnitt 13.1.1). Regeringen bedömer inte heller att det finns några uttalade fördelar med att avvika från huvudregeln i 3 kap. 1 § femte stycket lagen om mark- och miljö- domstolar när det gäller koncessionsärenden. Regeringens förslag: Bestämmelserna om överklagande ska justeras så att det tydligare framgår vilka beslut enligt ellagen som kan över- klagas till domstol. har inte lämnat något motsvarande förslag i sitt slutbetänkande. Utkastet till lagrådsremiss innehåller inte något motsvarande förslag. Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens förslag I det aktuella lagstiftningsärendet behandlas frågan om till vilken instans överklagande ska ske. Det föreslås sålunda att vissa beslut som överklagas till regeringen i stället ska överklagas till allmän förvaltnings- Vidare finns förslag i fråga om överklagande i anslutning till de nya ärendetyper som behandlas i avsnitt 9 och 10. bestämmelser som föreslås i propositionen innebär i sak ändringar endast när det gäller nätmyndighetens beslut enligt 2 kap. I övrigt föreslås endast redaktionella ändringar. Något underlag för att behandla frågor om överklagande av andra beslut av nätmyndigheten har inte tagits fram inom ramen för lagstiftningsärendet. Utgångspunkten har i stället varit att Prop. 2012/13:70 den lagstiftningsteknik som har använts för att utforma bestämmelserna om överklagande i ellagen ska tillämpas även i fortsätt- ningen. I 13 kap. 5 § första stycket ellagen anges att beslut enligt en rad angivna bestämmelser i lagen ska överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Överklagande av andra beslut behandlas i paragrafens andra stycke, där det anges att regeringen meddelar föreskrifter om över- klagande till regeringen av andra beslut enligt ellagen eller enligt före- skrifter som har meddelats med stöd av lagen. Det framgår således motsatsvis att endast de beslut som anges i första stycket kan överklagas till domstol. En uppräkning av överklagbara beslut Lagrådet har anfört att osäkerhet kan uppstå om det inte uttryckligen framgår i lagstiftningsärendet att avsikten är att andra beslut än de angivna inte ska kunna överklagas. Enligt Lagrådets mening hade det dessutom varit önskvärt med en översikt av vilka typer av beslut som i så fall inte ska kunna överklagas så att en bedömning kan göras av om avvägningen är rimlig. Lagrådet har vidare ställt sig tveksamt till den valda lagstiftnings- tekniken med en omfattande uppräkning av vilka beslut som ska kunna överklagas, något som förutsätter att alla typer av beslut kan förutses. Enligt Lagrådets mening är de allmänna riktlinjer för när ett beslut anses överklagbart som utbildats i praxis tillräckliga för att förhindra omotiverade prövningar hos domstol. En utgångspunkt bör därför enligt Lagrådet vara att en uppräkning av överklagbara beslut bör undvikas och i stället ersättas av mera generellt utformade överklagandebestämmelser. Regeringen konstaterar att det i lagstiftningsärendet saknas underlag som möjliggör en sådan fullständig översyn av överklagandebestämmelserna i ellagen som Lagrådet har efterlyst. En sådan översyn är dock inte nödvändig för att nu göra de ändringar som är motiverade av den nya instansordningen. Bestämmelserna om överklagande kan ändras utan att en annan lagstiftningsteknik väljs än den som har använts.