prop · H1035 · 2013-09-26 00:00:00 — Drygt hälften av de svarande uppgav att det fanns behov av att införa regler som innebär att en person med förtroendeuppdrag i kan få vara ledig från sin anställning i ett annat nordiskt land. Det påpekades att problemet sannolikt kommer att öka i takt med att gränspendlingen ökar. Att det inte finns möjlighet tilltjänstledighet sågs inte enbart som ett hinder för de förtroendevalda utan att det också kan innebära att en del avstår från att kandidera till ett förtroendeuppdrag. På så sätt försvagas den demokratiska processen. Utredning inom ramen för det nordiska samarbetet Av utredningen framgår att behovet av regler för tjänstledighet för enskilda som har förtroendeuppdrag i svensk kommun eller landsting och arbetar i annat land är numerärt är litet. Hur många som väljer att inte ställa upp för nominering till uppdrag på grund av arbete i annat land går inte att uppskatta med någon större säkerhet. Av den enkätundersökning som genomförts av utredningen framgår emellertid att det finns några kända fall. Inte heller inom ramen för arbete har det framkommit att numerären är stor. Det går dock att konstatera att andelen pendlare över rikets gränser ökar. Av StatNords statistik framgår att antalet arbetspendlare från till och i åldrarna 16–plus ökade från 30 143 personer till 47 031 personer . Bland pendlarna återfinns de största grupperna i åldrarna 20–. Hur stor andel av dessa som är förtroendevalda finns det inga uppgifter om. Hur många som är potentiella framtida förtroendevalda går inte heller att få fram. Mot bakgrund av den generella ökningen av arbetspendlare kan det emellertid finnas en risk att gränspendlare som vill vara politiskt aktiva i hemlandet upplever att de begränsas på grund av att de saknar rätt till Prop. 2013/14:5 ledighet från arbete i annat land. Det kan finnas vissa rättsliga frågetecken kring huruvida den gällande rätten till ledighet i 4 kap. 11 § KL strider mot med regler om förbud mot diskriminering av arbetstagare på grund av nationalitet. Detsamma gäller huruvida det är mest lämpligt att införa en reglering som gäller för samtliga medborgare med förtroendeuppdrag inom unionen eller om en reglering bör avgränsas till de nordiska länderna. Utredningen kom dock inte fram till någon slutsats i denna fråga, varför den bör utredas vidare. Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att det inte är det exakta antalet berörda som är den springande punkten för en möjlig reglering utan att frågan är mer av principiell karaktär. Mot bakgrund av att merparten av de svenskar som arbetspendlar över pendlar till , eller får det primära behovet av att införa en rätt till ledighet för svenska förtroendevalda som arbetar i ett annat land anses finnas mellan och de övriga nordiska länderna. Inom pågår arbete för att avskaffa hinder för rörligheten mellan de nordiska länderna. Nordiskt gränshinderforum är ett politiskt tillsatt organ, som har de nordiska regeringarnas uppdrag att främja den fria rörligheten inom för såväl enskilda som företag. Gränshinderforum ska identifiera och föreslå lösningar på konkreta gränshinder mellan länderna. Forumet leds av en av statsministrarna utsedd ordförande. En fråga som forumet arbetar med är rätt till ledighet för förtroendevalda, som arbetar i annat nordiskt land. Gränshinderforums mandat går ut och inom pågår arbete med att fastställa formerna för det framtida arbetet. 8Ändrad mandattid för fullmäktige efter val 8.1Kommunallagens regler om mandattider Enligt 5 kap. 5 § KL, ska ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige väljas räknat valåret. I räknas mandattiden valåret. Enligt huvudregeln inleder nämnder och styrelser den nya mandatperioden året efter de kommunala valen (6 kap. 12 § KL). Ledamöter och ersättare i styrelsen väljs räknat från och med detta datum. Fullmäktige får dock bestämma att styrelsens mandattid ska räknas från och med det sammanträde då valet förrättas intill det sammanträde då val till styrelse förrättas nästa gång. I ett sådant fall ska nyvalda fullmäktige välja styrelsen vid fullmäktiges första sammanträde (6 kap. 12 § KL). Mandattiderna för andra nämnder än styrelsen bestäms av fullmäktige (6 kap. 13 § KL). Förändring av fullmäktiges mandatperiod Regeringens förslag: Mandattiden för ledamöter och ersättare i fullmäktige ska räknas valåret. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna är positiva till eller lämnar förslaget utan erinran. och menar att den något minskade perioden för partiernas nomineringsarbete uppvägs till viss del av att tidpunkten för de allmänna valen ligger tidigare jämfört med tidigare val. och är generellt positiva till förslaget men anser att det kan bli problematiskt att faktiskt hinna få till stånd en fungerande majoritet och att det är osäkert om det är praktiskt möjligt för partierna att hinna med nomineringar till kommunalråd med flera poster på kortare läns landsting tillstyrker förslaget och anser att det är positivt att det behålls en möjlighet att inom vissa gränser besluta tillträdesdatum för styrelse och nämnder men anser att det bör preciseras vad utredningen avser med vissa gränser. Ett fåtal remissinstanser tillstyrker delvis eller är tveksamma till i menar att förändringen bland annat innebär att bevis till de invalda inte kommer att vara utskickade förrän ca en vecka före mandatperiodens början. också på de praktiska problemen. och anser att det bör införas en övergångsregel för de som är valda innevarande mandatperiod dvs. och tillstyrker delvis men anser att kommunerna bör ha rätt att välja tillträdesdatum. hänvisar till att det är länsstyrelserna som bäst kan bedöma tidsåtgången för de åtgärder som behöver genomföras såväl före som efter det att valresultatet fastställts. avstyrker förslaget med hänvisning till att förslaget inte innebär någon större tidsvinst för den tillträdande Den förkortade tiden kan, mot bakgrund av de svårigheter som på vissa håll har förekommit, snarare skapa ytterligare problem i SmåKom avstyrker förslaget mot bakgrund av att det finns svårigheter att slutföra förhandlingar, som ofta kan ske i många olika konstellationer i små kommuner, inom den korta tidsperiod som föreligger mellan slutligt valresultat och föreslagen verksamhetsstart. Skälen för regeringens förslag: Reglerna om fullmäktiges tillträde är tvingande och ger inte utrymme för alternativa modeller. enligt gällande lagstiftning att valresultatet kan få ett genomslag i fullmäktige tidigast i landets samtliga kommuner och landsting (undantaget ). styrelse och nämnder är beroende av fullmäktiges beslut i den enskilda En kommun eller ett landsting kan besluta att valresultatet ska få fullt genomslag i de kommunala organen så snart det är möjligt Regeringen anser att betydelsen av att valresultatet får ett tydligt och snabbt genomslag ökat i takt med att kommunalpolitiken alltmer har kommit att präglas av partipolitik. Ur en demokratisk synvinkel är det av stor betydelse att valresultatet slår igenom så snabbt som det är praktiskt möjligt. Det är betydelsefullt att majoriteten i nyvalda fullmäktige ges möjlighet att påbörja genomförandet av eventuella politiska förändringar så snart det är möjligt efter valet. Ett snabbt genomslag för valresultatet utgör dessutom en signal till väljarna om att deras röster har fått ett genomslag i den praktiska politiken. Fördelarna med ett snabbare genomslag måste dock vägas mot de negativa effekter som kan tänkas uppkomma till följd av en sådan reglering. En förändring av för att få ett snabbare valgenomslag kan ske på flera olika sätt. Det kan bl.a. ske genom att tidpunkten för fullmäktiges tillträde tidigareläggs, att de formella procedurerna som kan fördröja inledandet av det politiska arbetet efter mandatperiodens början förändras eller att reglerna om styrelsens och övriga nämnders tillträde ändras så att det måste ske vid en viss tidigare tidpunkt. När det gäller de formella procedurerna är det framför allt reglerna om kungörelse av fullmäktiges första sammanträde som påverkar tillträdet. Enligt 5 kap. 8–10 §§ KL ska kungörelse ske minst före sammanträdesdagen. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det inte är lämpligt att förändra reglerna om kungörelse eftersom dessa fyller en viktig kommunaldemokratisk funktion och tillgodoser intresset att såväl fullmäktige som kommuninvånaren får god information om vad som ska avhandlas på fullmäktiges sammanträde. Dessutom skulle en förändring av dessa regler inte leda till någon större tidsvinst. De största tidsvinsterna kan nås genom att tidigarelägga tillträdet för de politiska organen fullmäktige, styrelse och nämnder. Tidsåtgången för nomineringsprocessen varierar från kommun till kommun och landsting till landsting. Den kan dessutom vara mer eller mindre komplicerad beroende på utfallet i valet. Den ökade förekomsten av lokala partier och bildandet av otraditionella majoritetskonstellationer kan innebära att behovet av förhandlingar mellan partierna ökar och kan komma att ta mer tid i anspråk. Regeringen anser att nomineringsprocessen av ledamöter och ersättare till styrelse och nämnder inte får försvåras genom att det införs snävare tidsfrister för detta arbete. Den nuvarande lagstiftningen får anses vara utformad på ett sätt som ger kommuner och landsting en frihet att bestämma tillträdestidpunkten för dessa. Den enda gräns som lagstiftningen ställer upp för nomineringsarbetet är att styrelsen måste väljas så att dess mandattid kan börja löpa året då val av fullmäktige ägt rum. Övriga nämnders mandattider bestämmer fullmäktige fritt. Möjligheterna att tidigarelägga inledandet av fullmäktiges mandatperiod beror i hög grad på tidsåtgången för röstsammanräkningen efter valet. Det gällande tillträdesdatumet grundar sig på de beräkningar som gjorde i samband med demokratiutredning. Enligt dessa var röstsammanräkningarna färdiga –efter valdagen. beräkningar till demokratiberedning visade att sammanräkningen då normalt var färdig före . I utredningen har , på kommitténs begäran, avgett ett yttrande. Av detta framgår att vid allmänna val var de registrerade slutdatumen för röstsammanräkningen för val till fullmäktige –. I samtliga län utom var sammanräkningen färdig före september månads utgång. går det att dra slutsatsen att röstsammanräkningen avslutas drygt en vecka tidigare än vad som var fallet 1975. Denna utveckling, samt den omständigheten att valdagen är tidigarelagd en vecka, talar för att det finns ett visst utrymme för att tidigarelägga inledandet av fullmäktiges mandatperiod. Av utvärdering av valet framgår emellertid att den s.k. onsdagsräkningen i valnämnderna tar allt på grund av det ökade antalet förtidsröster. Enligt har ett flertal kommuner uttryckt önskemål om att lagstiftningen ska ändras för att möjliggöra att valnämnderna kan fortsätta förrättningen också under torsdagen efter valdagen. gör i sitt yttrande till kommittén bedömningen att en sådan lagändring skulle innebära motsvarande försening av den slutliga röstsammanräkningen hos utvärdering pekar vidare på att den slutliga rösträkningen avseende främst de kommunala valen även tar allt för länsstyrelserna främst på grund av det stora antalet förtidsröster och mängden tillskrivna namn som måste identifieras. Sammantaget kan regeringen konstatera att det å ena sidan finns tendenser vid allmänna val som tyder på att det finns omständigheter, som fler förtidsröster, som innebär att rösträkningen är mer komplicerad, å andra sidan går röstsammanräkningen väsentligen snabbare jämfört med när nuvarande tillträdesdag för fullmäktige Dessutom har valdagen tidigarelagts . Vid en samlad bedömning av för- och nackdelar samt det starka intresse som finns för att valresultatet ska få ett tidigt genomslag överväger fördelarna med att tidigarelägga inledandet av fullmäktiges Det måste dock ske en avvägning av hur tidigt fullmäktiges mandatperiod rimligen kan inledas. utredningens bedömning att tillträdesdatum, på grund av den snabbare röstsammanräkningen och den tidigarelagda valdagen, kan sättas till samma tidpunkt som gäller för , dvs. Förändringen innebär att mandatperioden för de ledamöter som valdes in genom val förkortas från den Till skillnad mot vad som anförts av kommun anser regeringen att förändringen inte kräver övergångsregler med innebörden att mandatperioden för de som är valda innevarande mandatperiod ska gälla till . omfattas inte av bestämmelsen i 2 kap. 10 § regeringsformen och kan inte anses innebära ett beslut med otillåten retroaktiv verkan. jämförelse kan göras med den lagändringen som gjordes i samband med när mandatperioden för riksdag, landsting och kommuner ändrades från Lagen trädde i kraft men den förlängda mandatperioden började räknas från det ordinarie val som förrättats år En övergångsregel enligt kommuns förslag skulle också i praktiken innebära att de reglerna om ändrad mandatperiod inte skulle kunna tillämpas förrän i och med valet . och har fört fram att kommunerna bör ha rätt att välja tillträdesdatum. Fullmäktige väljs i de allmänna valen och genom direkta val. Mandatperioden är i hög grad relaterad till att valmyndigheterna på såväl lokal, regional som nationell nivå ska ges rimliga förutsättningar att planera och genomföra de Prop. 2013/14:5 allmänna valen. till fullmäktige skiljer sig mot vad som gäller för styrelse och nämnder. Dessa väljs av fullmäktige och de förtroendevalda i dessa organ är s.k. indirekt valda. Fullmäktige har inom ramen för vad som anges i 5 kap. 12 och 13 §§ KL möjlighet att bestämma mandattid. Regeringen anser därför att det inte är lämpligt att införa en möjlighet för kommuner och landsting att besluta om tillträdesdag för fullmäktige. 9Kommunalråd, landstingsråd och oppositionsråd – hel- och deltidsarvoderade förtroendevalda 9.1Gällande regler för kommunalråd, landstingsråd och oppositionsråd Av 4 kap. 12 § KL framgår indirekt att det kan finnas förtroendevalda som särskiljer sig genom att de fullgör uppdragen på heltid eller betydande del av heltid. Enligt 4 kap. 14 § gäller att fullmäktige får besluta om arvode till förtroendevalda. Detta arvode skiljer sig från den obligatoriska ersättning till förtroendevalda för bl.a. förlorad arbetsinkomst som utgår enligt 4 kap. 12 § KL. Hel- eller deltidsarvoderade förtroendevalda finns i stort sett i alla svenska kommuner och landsting. De benämns ofta kommunal- eller landstingsråd. De förtroendevalda som företräder oppositionen benämns vanligen oppositionsråd. Antalet kommunal- och oppositionsråd varierar från kommun till kommun. använder sig av en speciell modell med s.k. borgarråd. I den fortsatta framställningen används benämningen kommunalråd som samlingsnamn för alla hel- och deltidsengagerade politiker inom såväl kommun som landsting, om det inte finns anledning att göra skillnad dem emellan. En förutsättning för att kunna utse någon till kommunalråd är att hon eller han först har valts till något förtroendeuppdrag t.ex. ledamot eller ersättare i fullmäktige, styrelse eller annan nämnd. Därefter kan fullmäktige besluta om arvodering. Majoriteten av kommunalråd har sin organisatoriska bas i kommunstyrelsen och är vanligen ordförande i kommunstyrelsen eller ordförande i någon annan nämnd. Kommunalråd har inte några särskilda rättsliga befogenheter utan dessa bestäms av det förtroendeuppdrag som han eller hon har. I praktiken kan det dock förekomma att t.ex. nämnder använder delegeringsreglerna så att delegering rent faktisk sker till kommunalråd i större utsträckning än till andra förtroendevalda. Av rättspraxis följer att tillsättande av kommunalråd anses utgöra en särskild beredning enligt 3 kap. 7 § KL. I övrigt saknas särskilda regler för kommunalråden. Att kommunalråd politiskt sett har en stark ställning beror dels på att de ofta har ordförandeposten i kommun- eller , dels på att de ofta kan ägna hela sin tid åt sitt uppdrag. 2013/14:5 Frågan om kommunalrådens ställning har behandlats i tidigare utredningar. I promemorian Ny lag om kommuner och landsting (Ds 1988:52) anfördes att de del- och heltidsengagerade spelade en så framträdande roll i kretsen av förtroendevalda att en regel om deras funktion borde införas. Det ansågs också lämpligt att föra in beteckningarna kommunalråd och landstingsråd i lagtexten eftersom de var de vanligast förekommande benämningarna. Det skulle dock inte innebära något formellt hinder mot att använda av andra benämningar. Däremot ansågs det olämpligt att genom lag styra kommuner och landsting i fråga om kommunalrådens sysselsättningsgrad. Det föreslogs därför att det skulle anges att råden på hel- eller deltid skulle fullgöra särskilda uppdrag åt kommunen eller . Förslagen ledde emellertid inte till någon lagstiftning. Som skäl för detta anfördes i propositionen till den nya kommunallagen (prop. 1990/91:117) att framhållandet av en viss grupp förtroendevalda skulle kunna uppfattas som ett avsteg från principen att alla förtroendevalda ytterst bär det politiska ansvaret för verksamheten. Kommunallagen har karaktär av ramlag och bygger på att kommuner och landsting ska lämnas största möjliga frihet att anpassa sina arbetsformer till de lokala förhållandena. Som ett resultat av denna utgångspunkt har detaljföreskrifter lämnats utanför lagen för att i stället tas in i arbetsordningar, reglementen och instruktioner. Trots att särreglerna blivit färre innehåller KL dock fortfarande ett antal särbestämmelser som gäller . hade hand om de landstingskommunala uppgifterna, hade tidigt en mer politiserad struktur än andra kommuner och var den första kommun som införde ett system med heltidsengagerade förtroendevalda, de s.k. borgarråden. Flertalet av de skillnader som kunnat motivera en särreglering för har numera fallit bort. har inte längre landstingsuppgifter, partipolitikens roll har ökat i övriga kommuner och systemet med heltidsengagerade förtroendevalda tillämpas i samtliga kommuner och landsting. Särregler om borgarråden i Av 24 § KL framgår att borgarrådsinstitutet är frivilligt. Borgarråd får väljas när som helst och inte bara efter ett val till fullmäktige. Mandattiden är densamma som för fullmäktige dvs. Borgarråd som väljs motsvarar den tid som är kvar på mandatperioden. I 27 § anges att fullmäktige får ge borgarråden ekonomiska och andra förmåner i deras uppdrag som svarar mot de löne- och anställningsvillkor som gäller för kommunens anställda. Regleringen i 24 § innebär att fullmäktige kan utse borgarråd genom särskilda val. Till skillnad mot kommunalråden krävs således inte att borgarråden först har valts till något förtroendeuppdrag. Även om borgarråd inte är ledamöter av fullmäktige ska borgarråden . 2013/14:5 enligt 28 § närvara vid fullmäktiges sammanträden. De får lägga fram förslag och delta i överläggningen, men inte i besluten. Av det reglemente som antagit framgår bl.a. följande. Det år då val till fullmäktige ägt rum i hela landet väljer fullmäktige borgarråd med föredragningsskyldighet och borgarråd utan föredragningsskyldighet (oppositionsborgarråd) till det antal som fullmäktige bestämmer. finns det åtta styrande borgarråd och två oppositionsborgarråd. Borgarråden bildar tillsammans en borgarrådsberedning som ska bereda och framlägga förslag i de ärenden som ska behandlas av kommunstyrelsen samfällt. Fördelningen av föredragningsskyldigheten (rotelindelningen) mellan borgarråden beslutas av kommunstyrelsen med iakttagande av kommunfullmäktiges val av ordförande i nämnder och styrelser. Varje borgarråd är alltså chef för en avdelning som kallas rotel. Rotlarna har sina speciella ansvarsområden och varje borgarråd är föredragande i kommunstyrelsen för de frågor som beretts inom hans eller hennes rotel. Oppositionsborgarråden har inga egna rotlar. Sedan borgarråden valts utses ett av dem att vara ordförande i beredningen. Beredningens ordförande benämns finansborgarråd. Denne är dessutom chef för finansroteln och ordförande i kommunstyrelsen. Arvode utges till borgarråden med belopp motsvarande en viss andel av statsrådarvodet. Borgarråd får inte utan fullmäktiges medgivande inneha annan tjänst eller därmed jämförligt allmänt eller enskilt uppdrag. 9.2Behov av att tydliggöra kommunalrådens roll Regeringens förslag: Det ska framgå av kommunallagen att en förtroendevald som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid ska ha benämningen kommunalråd, landstingsråd eller oppositionsråd eller en annan benämning som fullmäktige bestämmer. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En mycket stor majoritet av remissinstanserna är positiva till förslaget eller lämnar det utan erinran. (Förvaltningshögskolan) tillstyrker förslaget och anser att det är ett välkommet förslag att omnämna kommunal- och landstingsråd eftersom det skapar större tydlighet kring uppdragets innebörd. anser att det är positivt att kommunalrådens roll tydliggörs men anser att betydande del av heltid är vag. kommun tillstyrker förslaget men menar att KL för tydlighetens skull även borde reglera att benämningen kommunalråd eller liknande får tilldelas förtroendevald som av fullmäktige valts till ordförande eller vice ordförande i styrelsen. kommun tillstyrker och betonar vikten av att kommunalrådens ställning och roll i organisationen även fortsättningsvis kan anpassas efter den egna kommunens behov. välkomnar särskilt att det inte läggs fram något förslag om ändring av regleringen av SKL menar att det framstår som en lämplig reglering för närvarande att det framgår att de förtroendevalda som fullgör sina uppdrag på heltid eller viss del av heltid ska ha benämningen kommunalråd, regionråd, landstingsråd och oppositionsråd eller annan benämning som fullmäktige bestämmer. ytterligare skulle innebära en inskränkning i den kommunala anser att benämningen kommunråd bör införas i stället för kommunalråd men har ingen erinran mot förslaget i övrigt. anser att det finns ett behov av att införa benämningen kommunalråd i lagtexten men anser att den bör omformuleras till Benämningen kommunalråd, landstingsråd eller oppositionsråd avser förtroendevald som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid eftersom förslaget kan misstolkas till att samtliga förtroendevalda som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid ska ha någon form av titel. Tre remissinstanser avstyrker förslaget. utredningen borde ha gjort en mer seriös prövning av att stärka det politiska ledarskapet genom en tydligare roll för de mest framträdande politikerna och övervägt någon slags mekanism som säkerställer oppositionens rätt att utse sina egna företrädare. landsting anser inte att förändringen är nödvändig. förslaget eftersom det i flera små kommuner finns oppositionsråd och andra förtroendevalda som arvoderas från några procent och uppåt som om förslaget genomförs inte skulle kunna ha benämningen råd. Skälen för regeringens förslag: Det har vuxit fram utan någon reglering i KL. Kommunernas frihet att lokalt bestämma kommunalrådens ställning och roll i organisationen har inneburit att det finns olika varianter på utformning kommunalrådsinstitutet i svenska kommuner och landsting. Detta beror bland annat på olikheter vad gäller kommunernas storlek, geografiska läge och ekonomiska förutsättningar. sannolikt även på att kommuner och landsting gör olika prioriteringar och har olika uppfattning om hur den politiska organisationen bäst bör Möjligheterna att anpassa kommunalrådens antal och funktion efter de egna lokala eller regionala utgångspunkter får anses utgöra ett viktigt inslag i den kommunala självstyrelsen. kommunalrådsinstitutet förefaller fungera väl. En ingående reglering av kommunalrådens befogenheter, ansvar och rättsliga ställning i övrigt skulle, enligt regeringens mening, innebära att det skapas en ny funktion med en enhetlig reglering för samtliga kommuner och landsting. Som utredningen konstaterar har kommuner och landsting inte uttryckt något missnöje med den gällande ordningen.