prop · H10342d2 · 2013-11-19 00:00:00 — GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT – effekter av statens insatser RIR 2013:8 är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 316 5 rir 2013:8 foto: hans form: curry tryck: interntryckeri, 2013 GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT – effekter av statens insatser ENERGIEFFEKTIVISERING INOM INDUSTRIN – EFFEKTER AV STATENS INSATSER GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: – effekter av statens insatser har granskat statens insatser för energieffektivisering inom industrin, särskilt programmet för energieffektivisering (PFE) som riktas till energiintensiva företag. Granskningen behandlar också om energieffektivisering inom industrin bidrar till utsläppsminskningar, , nationellt och på EU-nivå. I dessa sammanhang berörs även elcertifikatsystemet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och programansvarig har medverkat vid den slutliga handläggningen. , , , , ENERGIEFFEKTIVISERING INOM INDUSTRIN – EFFEKTER AV STATENS INSATSER GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT Granskningens bakgrund och inriktning Bakgrund och motiv till granskning Centrala termer och begrepp Energieffektiviseringar – inom och utanför programmet Programmet för energieffektivisering – utgångspunkter PFE:s bidrag till energieffektiviseringar Utsläppsminskningar kan inte kopplas till PFE Vad har PFE kostat? Regeringens och myndigheternas rapportering Uppföljning och kontroll av PFE Myndigheternas rapportering till regeringen Koppling mellan energieffektivisering, förnybar energi Interaktionen mellan statens insatser och EU:s handelssystem Effekter av förnybarhetsmål och styrmedel Oklart hur stora energieffektiviseringar PFE har bidragit till Effekter av insatser för energieffektivisering har inte redovisats på ett samlat och tydligt sätt Energieffektivisering minskar inte utsläppen i EU:s handelssystem till 2020 ENERGIEFFEKTIVISERING INOM INDUSTRIN – EFFEKTER AV STATENS INSATSER Till rapporten finns sex elektroniska bilagor samt käll- och litteraturförteckning som går att ladda ned från (). Bilaga 1 Tidigare studier av energieffektivisering inom industrin Bilaga 2 PFE-företagens åtaganden och rapportering Bilaga 3 Förteckning över analyser av enskilda styrmedel Bilaga 4 EU:s system för handel med utsläppsrätter Bilaga 5 Beräkning av energianvändning, produktionsvärden och utsläpp efter arbetsställe Bilaga 6 Beräkning av energianvändning, kvotplikt, m.m. utifrån GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT har granskat statens insatser för energieffektivisering inom industrin, med särskild inriktning på programmet för energieffektivisering (PFE) som riktas till energiintensiva företag. Har programmet bidragit till effekter i form av energieffektiviseringar och minskade utsläpp? Programmet ska främja energieffektivisering inom energiintensiv industri och enligt regeringen ska programmet även stärka konkurrenskraften. Insatser för energieffektivisering är en viktig del i regeringens klimatpolitik. Enligt regeringen finns det goda möjligheter till synergieffekter mellan PFE och exempelvis EU:s system för handel med utsläppsrätter. Regeringen kopplade dock inte deltagande i PFE till krav på utsläppsminskningar. Granskningen behandlar också om myndigheternas och regeringens redovisning av energieffektiviserande åtgärder inriktade mot industrin är samlad och tydlig. På en mer övergripande nivå har också granskat om styrmedel för energieffektivisering inom industrin, däribland PFE, bidrar till utsläppsminskningar , nationellt och på EU-nivå. övergripande slutsats är att: Det är tveksamt om programmet för energieffektivisering har bidragit till betydande energieffektiviseringar. Effektiviseringarna till följd av programmet är sannolikt inte så stora som regeringen och har redovisat. Till 2020 bidrar styrmedel för energieffektivisering, exempelvis PFE, inte heller till utsläppsminskningar för företag som ingår i EU:s handelssystem. Dock kan programmet ha gynnat konkurrenskraften. Utöver befrielse från elskatt gynnas många företag också av andra styrmedel och undantag, exempelvis gratis tilldelning av utsläppsrätter i handelssystemet och undantag från kvotplikt för elcertifikat. Motiv: Åtgärder för att åstadkomma energieffektivisering är en viktig del i klimatpolitiken. En effektivare användning av energi bidrar till minskad belastning på klimatet och miljön och till en tryggare energiförsörjning. en stor del av utsläpp av växthusgaser och för mer än en tredjedel av den slutliga energianvändningen i . Ett viktigt styrmedel för energieffektivisering inom industrin är programmet för energieffektivisering, PFE. ENERGIEFFEKTIVISERING INOM INDUSTRIN – EFFEKTER AV STATENS INSATSER förnybar energi är en annan viktig del i den svenska klimat- och energipolitiken. Elcertifikatsystemet är ett viktigt styrmedel för detta. Både PFE och elcertifikatsystemet påverkar priset på utsläppsrätter i EU:s handelssystem. Syfte: Syftet är att granska om statens insatser för energieffektivisering inom industrin, med särskild inriktning på programmet för energieffektivisering inom industrin (PFE), har lett till energieffektiviseringar och till minskade utsläpp. Syftet är också att granska om rapporteringen av energieffektiviserande insatser inriktade mot industrin är samlad och tydlig. För att bedöma om energieffektivisering inom industrin bidrar till minskade utsläpp nationellt och på EU-nivå är ett ytterligare syfte att granska interaktionen mellan olika insatser. Det gäller insatser för energieffektivisering inom industrin och för förnybar energi i förhållande till handelssystemet på kort sikt (perioden –2012 och till 2020) och på lång sikt (till 2050). Vad vi har granskat: Granskningen gäller statens insatser för energieffektivisering inom industrin, särskilt programmet för energieffektivisering (PFE). Granskningen behandlar också om energieffektivisering inom industrin bidrar till utsläppsminskningar, , nationellt och på EU-nivå. I dessa sammanhang berörs även elcertifikatsystemet. Granskningen har mynnat ut i följande iakttagelser och slutsatser: Oklart hur stora energieffektiviseringar PFE har bidragit till Energieffektiviseringar till följd av PFE är svåra att skilja från effektiviseringar till följd av bland annat höjda elpriser. Elpriset och andra styrmedel som påverkar elpriset, exempelvis elcertifikatsystemet, kan också inverka på om företagen vidtar åtgärder som leder till energieffektiviseringar. Både målet för och effekterna av PFE är oklara. Vid införandet av PFE uppgav regeringen att syftet var att säkerställa fortsatt internationell konkurrenskraft för företagen och att främja energieffektiviseringar, dock utan någon uttrycklig prioritering mellan dessa syften. avstod regeringen från att formulera tydliga kvantifierade mål för programmet. De otydliga målen ger dåliga förutsättningar för uppföljning och rapportering av effekter. Energianvändningen i PFE-företagen har inte minskat mer än i andra företag. Energianvändningen i gruppen PFE-företagen har minskat, men inte mer än för gruppen energiintensiva branscher utanför PFE. På en mer detaljerad nivå visar jämförelse att de arbetsställen inom PFE med högst energiintensitet 2004 hade marginellt högre energiintensitet än de med högst energiintensitet 2010. Skillnaden mellan åren var betydligt större för de företag utanför PFE som hade högst GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT Jämförelser mellan grupperna ska tolkas med viss försiktighet, men beräkningar ger ändå ett underlag för att bedöma energianvändningen i PFE-företagen jämfört med andra grupper på ett sätt som inte har visats. Elanvändningen per produktionsvärde inom gruppen PFE-företag har varit i stort sett oförändrad sedan programmet startade , se figuren nedan: Elanvändning per produktionsvärde i fasta priser 2005 inom industrin åren 2000–2010 GWh/produktionsvärde mnkr Energiintensiva branscher utanför PFE har inte redovisat effekterna av PFE på ett tydligt sätt. bedömer att det resultat som har redovisat för PFE sannolikt är en överskattning av programmets effekter. Resultatet bygger på företagens egna skattningar. Dessutom har myndigheten endast i mindre utsträckning räknat bort åtgärder som företagen skulle ha vidtagit även utan PFE. Det har varit relativt vanligt med energieffektiviserande åtgärder före PFE och i företag utanför PFE. PFE-företagens investeringar i eleffektivisering är ungefär lika stora som skattelättnaden. Den årliga skattelättnad som deltagandet i PFE medför uppgår till , totalt för den första programperioden. Företagens kostnader består i huvudsak av att införa och driva energiledningssystem samt att investera i energieffektiviserande åtgärder, totalt för programmets första period. ENERGIEFFEKTIVISERING INOM INDUSTRIN – EFFEKTER AV STATENS INSATSER Effekter av insatser för energieffektivisering har inte redovisats på ett samlat och tydligt sätt Samlade analyser av effekter av styrmedel saknas. Regeringen och myndigheterna har inte samlat analyserat effekterna av olika energi- och klimatpolitiska styrmedel eller hur de påverkar varandra. otydliga rapportering av effekterna av PFE medför att regeringens rapportering till är otydlig. Eftersom Energimyndighetens rapportering av effekterna av PFE är otydlig, är också regeringens rapportering till otydlig. En orsak till detta är att regeringen inte har formulerat kvantitativa mål för PFE eller något krav på att de eleffektiviserande åtgärderna ska vara additionella, det vill säga inte skulle ha genomförts utan deltagande i programmet. Svagheter i kontroll av PFE-företagen. Det är oklart om anser att en alltför låg energieffektivisering är tillräckligt för att utesluta företag ur programmet i samband med företagets slutredovisning. Myndighetens tillsyn av PFE är främst stödjande och främjande. Den syftar till att företagen ska klara kraven i programmet. Det finns brister i kontroll av om den eleffektivisering företagen själva har rapporterat verkligen har genomförts. Energieffektivisering minskar inte utsläppen i EU:s handelssystem till 2020 Extra styrmedel för energieffektivisering riktade mot företag i handelssystemet bidrar inte till minskade utsläpp till 2020. Utsläppen inom handelssystemet bestäms av utsläppstaket och påverkas därmed inte av ytterligare styrmedel för energieffektivisering. Däremot bidrar extra styrmedel i (som PFE) och andra medlemsstater till att dämpa priset på utsläppsrätter i handelssystemet. Priset dämpas eftersom efterfrågan på utsläppsrätter minskar. Då minskar de incitament som handelssystemet ska ge företagen att investera i renare teknik, som kan minska utsläppen på . Om utsläppen från företag utanför handelssystemet minskar till följd av styrmedel som PFE, minskar dock utsläppen även till 2020 på EU-nivå. Styrmedel för förnybar energi har liknande inverkan på utsläppen som ytterligare styrmedel för energieffektivisering. Styrmedel för att öka andelen förnybar energi som riktas mot företag i EU:s system för handel med utsläppsrätter påverkar utsläppen och priset på utsläppsrätter på liknande sätt som ytterligare styrmedel för energieffektivisering gör. Undantaget från kvotplikt för elcertifikat minskar incitament för energieffektivisering. Undantaget från kvotplikt för elcertifikat motverkar de berörda företagens incitament för att energieffektivisera, eftersom elpriset är lägre för dessa företag. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT Oklar prioritering mellan olika mål och otydlig formulering av energieffektiviseringsmålet. Varken EU eller regeringen har tydliggjort vilka prioriteringar som ska gälla mellan de olika målen inom klimat- och energipolitiken. Regeringen har formulerat ett otydligt mål för energieffektivisering. Det innebär att viktiga förutsättningar för uppföljning och rapportering saknas. En ökad andel kärnkraft i inverkar i sig negativt på energieffektiviseringsmålet men positivt på klimatmålet. Den gör det svårare att uppnå energieffektiviseringsmålet eftersom kärnkraften har stora omvandlingsförluster. Många energiintensiva företag gynnas ekonomiskt av flera olika styrmedel. Svenska företag som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter får totalt sett en minskning av utgifterna för klimatrelaterade skatter genom en omläggning av energi- och koldioxidskatten. Dessutom har många företag i handelssystemet fått fler gratis tilldelade utsläppsrätter än de har haft behov av. Mer än hälften av de företag som valt att delta av PFE omfattades av dessa fördelar, som de också var befriade från kvotplikt för elcertifikat. De samlade skatteundantagen, befrielsen från kvotplikt och överskott av gratis tilldelade utsläppsrätter har inneburit att delar av industrin har gynnats ekonomiskt. Höjda elpriser till följd av handelssystemet reducerar dock delvis denna ekonomiska fördel. Undantag från olika styrmedel medför också att styrsignalen för att minska utsläppen reduceras. Eftersom PFE sannolikt inte har gett så stora effekter som rapporterats men ändå medfört kostnader för staten, lämnar följande rekommendationer: Om regeringen föreslår att införa ett nytt frivilligt program för att åstadkomma energieffektivisering, bör regeringen överväga att: –fastställa kvantifierade mål för ett sådant program –ställa krav på ytterligare energieffektivisering för de företag som redan tidigare deltagit i PFE –se till att det preciseras på vilka grunder företag som inte uppfyller kraven på energieffektivisering kan uteslutas från programmet Regeringen bör i sådant fall också ge i uppdrag åt att ta fram ett basscenario för att lättare kunna utvärdera resultatet av ett eventuellt kommande program. ENERGIEFFEKTIVISERING INOM INDUSTRIN – EFFEKTER AV STATENS INSATSER Mot bakgrund av att målen är oklara och att samlade analyser saknas lämnar följande rekommendationer: För att kunna samordna styrmedlen för de olika energi- och klimatmålen bör regeringen se till att det finns en uppdaterad översikt över de olika målen, vad de innebär och hur de påverkar varandra. Regeringen bör förtydliga målet om energieffektivisering för att tydliggöra vilka insatser som krävs för att åstadkomma reala energieffektiviseringar och möjliggöra en tydlig uppföljning av målet. Regeringen bör samlat analysera hur styrmedlen för att nå klimat- och energimålen påverkar företagen ekonomiskt och i vilken utsträckning styrningen ger incitament för företagen att minska utsläppen. Regeringen bör då beakta inverkan på utsläppen av EU:s system för handel med utsläppsrätter. De väsentligaste resultaten av en sådan analys bör rapporteras till . bör förbättra myndighetens analyser och rapportering av PFE samt förtydliga kraven på företagens rapportering inom programmet. Myndigheten bör se till att rapporteringen av effekterna för programmets andra period blir tydlig. Det innebär att myndigheten behöver beakta eller åtminstone kommentera om en del av åtgärderna skulle ha genomförts även utan PFE. Vidare bör myndigheten se till att rapporteringen blir tydlig när det gäller om effektiviseringen avser enskilda år eller hela perioden. Myndigheten bör också se till att det går att följa utvecklingen . bör förbättra kontrollen och tillsynen av de eleffektiviserande åtgärder som PFE-företagen redovisar att de gör, dels för den nu pågående programperioden, dels för ett eventuellt kommande nytt program. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT 1 Granskningens bakgrund och inriktning 1.1Bakgrund och motiv till granskning Den sammanhållna svenska klimat- och energipolitiken innebär enligt regeringen kraftfulla utsläppsminskningar och en väg ut ur beroende av fossila bränslen. Åtgärder för att åstadkomma energieffektivisering är en viktig del En effektivare användning av energi bidrar till minskad belastning på klimatet och miljön och till en tryggare energiförsörjning.1 Industrin står för en stor del av utsläpp av växthusgaser och för mer än en tredjedel av den slutliga energianvändningen i . Flera statliga styrmedel avser energieffektivisering och energihushållning inom industrin. Ett viktigt styrmedel för energieffektivisering inom industrin är programmet för energieffektivisering, PFE. Programmet ger energiintensiva företag, som i sina industriella verksamheter använder el i tillverkningsprocessen, möjlighet att delta i femåriga program för energieffektivisering. I utbyte får företagen befrielse från energiskatt på el. De företag som valt att delta står för av industrins totala energianvändning. Enligt Energimyndigheten har de deltagande företagen investerat totalt i energibesparande åtgärder under programmets första period. Den årliga skattelättnaden har beräknats till , totalt för programmets första femårsperiod (2005–2009). Programmet framhålls av och näringslivet som mycket framgångsrikt.2 är det svårt att särskilja effekterna av programmet från effekter av exempelvis höjda energipriser. 2011/12:1 volym 1 s. 72. 2Exempelvis i skrift 2011 om Programmet för energieffektivisering – Erfarenheter och resultat med PFE, ET 2011:01, s. 2. , remissvar till Promemorian Avveckling av program för energieffektivisering, Dnr 133/2012, , s. 1. ENERGIEFFEKTIVISERING INOM INDUSTRIN – EFFEKTER AV STATENS INSATSER Energieffektivisering framhålls av och regeringen som ett medel för att nå övergripande mål om minskade utsläpp av växthusgaser. Det har dock varit oklart på vilket sätt energieffektivisering inom industrin inverkar på uppfyllelsen av klimatmål på kort och på lång sikt. Att öka andelen förnybar energi är en annan viktig del i den svenska klimat- och energipolitiken. Elcertifikatsystemet är ett viktigt styrmedel för att främja en ökad förnybar elproduktion. Både programmet för energieffektivisering och elcertifikatsystemet påverkar möjligheten att nå målen inom klimat- och energipolitiken. Systemen påverkar också priset på utsläppsrätter i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Tillsammans med andra medlemsstaters styrmedel kan påverkan på priset vara betydande. Även elcertifikatsystemet berörs i analys av hur uppfyllelsen av klimatmål påverkas. Granskningen genomförs inom ramen för granskningsstrategi Hållbar utveckling – Klimat. Strategins övergripande syfte är att undersöka om staten använder sina styrmedel så att utsläppen av växthusgaser minskar i enlighet med uppsatta mål och till rimliga kostnader. Granskningen har tre syften. Det första syftet är att granska om statens insatser för energieffektivisering inom industrin, med särskild inriktning på programmet för energieffektivisering inom industrin (PFE) har lett till effekter i form av energieffektiviseringar samt om det har lett till minskade utsläpp. I det sammanhanget belyser granskningen statens kostnader för programmet, i huvudsak en skatteutgift på . Det andra syftet är att granska om myndigheternas och regeringens rapportering av energieffektiviserande åtgärder inriktade mot industrin är samlad och tydlig. En sådan redovisning behövs som beslutsunderlag för att regeringen och ska kunna bedöma om nyttan av åtgärder står i proportion till kostnaderna. Det tredje syftet är systemövergripande och avser hur styrmedel för energieffektivisering inom industrin, särskilt den energiintensiva, bidrar till utsläppsminskningar nationellt och på EU-nivå. Granskningen belyser därför interaktionen mellan insatser för energieffektivisering inom industrin och handelssystemet på kort sikt (perioden –2012 och till 2020) och på lång sikt (till 2050). I dessa sammanhang berörs även elcertifikatsystemet. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT Granskningen utgår från följande revisionsfrågor: Har programmet för energieffektivisering inom industrin bidragit till att åstadkomma energieffektiviseringar och minskade utsläpp? Vad har det kostat i förhållande till effekterna? Har regeringen och myndigheterna redovisat effekter av energieffektiviserande åtgärder för industrin på ett samlat och tydligt sätt? Bidrar energieffektivisering inom industrin till klimatmålen? –På kort sikt? –På lång sikt? Granskningen omfattar statens insatser för energieffektivisering inom industrin, särskilt programmet för energieffektivisering (PFE). Granskningen behandlar också om energieffektivisering inom industrin bidrar till utsläppsminskningar, , nationellt och på EU-nivå. I dessa sammanhang berörs även elcertifikatsystemet. Programmet för energieffektivisering (PFE) ger energiintensiva företag möjlighet att delta i femåriga program för energieffektivisering i utbyte mot att de deltagande företagen får befrielse från energiskatt på elektrisk kraft.3 Företagen ska utöver energikartläggning och införande av energiledningssystem genomföra eleffektiviserande åtgärder. Åtgärderna ska medföra en ökad eleffektivitet som i stort sett ska motsvara den eleffektivisering som en elskattenivå på per kWh skulle ha bidragit till om den hade tillämpats under hela programperioden. PFE löper i sin andra period 2009–2014. Den första perioden avsåg åren 2005–2009. Elcertifikatsystemet är ett marknadsbaserat och teknikneutralt styrmedel som ska främja en ökad elproduktion från förnybara energikällor och torv. Elleverantörer som levererar el till slutanvändare och vissa elanvändare är ålagda att köpa elcertifikat motsvarande en bestämd andel av sin elanvändning, så kallad kvotplikt. För varje producerad megawattimme (MWh) förnybar el kan elproducenter, som uppfyller vissa villkor, få ett elcertifikat av staten. Elproducenterna kan sedan sälja certifikaten på en öppen marknad där priset 1 § lagen (2004:1196) om program för energieffektivisering. ENERGIEFFEKTIVISERING INOM INDUSTRIN – EFFEKTER AV STATENS INSATSER bestäms mellan säljare och köpare. Kostnaden för elcertifikat betalas av konsumenterna som en del av elpriset. Systemet infördes i 1 maj 2003.4 1.3.2Ansvariga myndigheter och departement Frågor om energieffektivisering inom industrin och elcertifikatsystemet berör flera olika departement och flera ansvariga myndigheter. Tabellen nedan visar vilka aktörer som har ansvar och uppgifter inom området. Tabell 1.1 Berörda aktörer i granskningen skatt, tull och exekution. Ansvarigt för att styra Ansvarigt för att styra för att styra Statens Ansvarigt för att ta Ansvarigt för uppföljning och in skatter, däribland målet Begränsad klimatpåverkan. (PFE) och elcertifikat- Det innebär bland annat ansvar för den officiella svenska rapportering av svenska utsläpp till FN och EU. Granskningen fokuserar på programmet för energieffektivisering inom industrin (PFE), främst programmets första period (2005–2009) i fråga om måluppfyllelse av programmet, sidoeffekter och kostnader. Här ingår också interaktionen mellan PFE och andra styrmedel inom området, till exempel EU:s system för handel med utsläppsrätter. Även elcertifikatsystemet berörs i denna del. 4Elcertifikat är ett av staten utfärdat elektroniskt bevis om att en megawattimme (MWh) förnybar el har producerats i enlighet med lagen (2011:1200) om elcertifikat. Lagen (2011:1200) ersatte lagen (2003:113) om elcertifikat. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT I granskningen ingår analyser av industrins energianvändning.