prop · H1035 · 2013-09-26 00:00:00 — Det har inte heller getts uttryck för någon bredare efterfrågan efter en lagreglering av kommunalrådens befogenheter. det inte sägas ha framkommit något stort behov av att reglera En ingående reglering av kommunalråden bör inte heller ske frikopplad från en diskussion om den kommunala styrelseordningen som helhet. En reglering av kommunalråden vad gäller ansvar, befogenheter och ställning bör därför endast ske i samband med förändringar av den kommunala styrelseordningen i stort. förändring är inte aktuell . Regeringen anser därför att det inte finns skäl att ändra den flexibla ordning som gäller avseende Prop. 2013/14:5 kommunalråden ställning och roll i organisationen. Regeringen anser emellertid att det finns behov av att benämningarna kommunalråd, landstingsråd och oppositionsråd nämns uttryckligen i om de förtroendevalda. Syftet är att förtydliga att dessa är förtroendevalda som fullgör sina uppdrag på heltid eller deltid. Behovet att införa en reglering kan anses härröra från kommunmedlemmarna. Även om flertalet kommunmedlemmar sannolikt känner till att kommunalråd finns torde många sakna en korrekt bild av vad ett kommunalråd är och vilken ställning kommunalråden har i den kommunala organisationen. Det får anses otillfredsställande att detta inte går att utläsa ur KL. Regeringen delar därför utredningens bedömning att den reglering som framstår som lämplig är en reglering av att kommunalråd är hel- eller deltidsarvoderade förtroendevalda. Utöver begreppet kommunalråd bör även de vanligt förekommande begreppen landstingsråd och oppositionsråd nämnas uttryckligen i lagtexten. Regeringen föreslår att det framgår av bestämmelsen att förtroendevalda som fullgör sina uppdrag på heltid eller betydande del av heltid ska ha benämningen kommunalråd, landstingsråd, oppositionsråden eller annan benämning som fullmäktige bestämmer. En sådan benämning kan t.ex. vara kommunråd. Den föreslagna bestämmelsen avser inte att ge någon legal definition av kommunalrådsinstitutet utan syftar till att föra in de aktuella begreppen i KL och anknyta till den indirekta beskrivning av kommunalråden som ges i om ekonomiska förmåner (4 kap. 12 och 15 §§). 9.2.1Särreglering av borgarråden i Regeringens bedömning: Kommunallagens särreglering om borgarråden i bör inte förändras. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I princip samtliga remissinstanser är positiva till, lämnar bedömningen utan erinran eller har inte kommenterat frågan välkomnar att det inte läggs fram något förslag om ändring av särreglering av borgarråd. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att behovet av en särreglering av borgarråden i är litet och skulle i princip kunna tas bort från KL utan att det skulle innebära några större förändringar i borgarrådsinstitutet. Den mest påtagliga förändringen av att ta bort särregleringen om borgarråden i är ur praktisk synvinkel att förlorar möjligheten att utse borgarråd utan något annat kommunalt uppdrag. Ett borttagande av regleringen i 4 kap. 24 § skulle innebära att borgarråden skulle behöva utses ur kretsen av Regeringen anser att således att det finns ett visst utrymme för att avskaffa särregleringen om borgarråd. emellertid att en sådan förändring i viss utsträckning skulle hindra kommunen från att tillämpa sitt nuvarande arbetssätt. 2013/14:5 därför att de skäl som finns för att avskaffa särregleringen inte har sådan tyngd att den bör avskaffas mot kommuns vilja. Fullmäktige väljer nämnder (3 kap. 9 § KL). Styrelsen utgör också en nämnd i KL:s mening. De flesta av bestämmelserna om nämnder gäller därför även styrelsen. För styrelsen finns dock även vissa särskilda bestämmelser. Nämnderna ska var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt (6 kap. 7 §). Ledamöterna och ersättarna i styrelsen väljs , som huvudregel räknat året då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet (6 kap. 12 §). För andra nämnder än styrelsen bestämmer fullmäktige mandattiderna (6 kap. 13 §). Fullmäktige ska, för den tid som fullmäktige bestämmer, bland nämndens ledamöter välja en ordförande och en eller två vice ordförande (6 kap. 15 §). Fullmäktige får i vissa speciella situationer återkalla uppdragen för enskilda förtroendevalda (4 kap. 9 och 10 §§). Fullmäktige får även återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd när den politiska majoriteten i nämnden är densamma som i fullmäktige, eller vid förändringar i nämndorganisationen (4 kap. 10 a §). Fullmäktige får dock inte återkalla uppdraget för en nämndordförande eller ett nämndpresidium på grund av att den politiska majoriteten i fullmäktige har förändrats utan att återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i nämnden. har dessutom slagit fast att bestämmelsen i 4 kap. 10 a § inte kan åberopas till grund för ett beslut att återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd av det skälet att nämndens presidium inte har utsetts av den nya majoriteten (RÅ 2010 ref. 57). 10.2En nämnds ordförande och vice ordförande utgör nämndens presidium Regeringens förslag: Det ska framgå av kommunallagen att en nämnds ordförande och vice ordförande tillsammans utgör nämndens presidium. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna yttrar sig över utred- Prop. 2013/14:5 ningens förslag. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 4.4 behandlas regeringens förslag att det av KL ska framgå att fullmäktiges ordförande och vice ordförande tillsammans utgör fullmäktiges presidium. Förslaget motiveras av behovet av att kunna ge fullmäktiges presidium särskilda uppgifter för att vitalisera fullmäktiges arbete. För nämndernas del är det behovet inte lika framträdande. För enhetlighetens skull anser regeringen dock att det av KL bör framgå även när det gäller nämnderna att ordföranden tillsammans med vice ordförandena utgör nämndens presidium. 10.3Återkallelse av nämndpresidiers uppdrag Regeringens förslag: Om den politiska majoriteten i fullmäktige har förändrats på ett sådant sätt att det parti som en nämnds ordförande företräder inte längre ingår i den politiska majoriteten, får fullmäktige välja ett nytt nämndpresidium. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Utredningens lagförslag har dock en delvis annan utformning än regeringens. Remissinstanserna: I princip samtliga remissinstanser är positiva till eller har inga invändningar mot utredningens förslag. anser dock att det kan finnas skäl att närmare förklara vad som avses med politisk majoritet för att göra bestämmelsen tydlig för kommuner som styrs i minoritet. kommun och SKL framför liknande synpunkter. SKL anför även att fullmäktige ska ha rätt att utse ett nytt nämndpresidium om det parti som nämndordförande representerar, genom en förändring av den politiska majoriteten i fullmäktige, har blivit en del av den politiska minoriteten i fullmäktige. För kommuninvånarnas tillit till det demokratiska systemet krävs att majoriteten har möjlighet att styra i de olika politiska organen. kommun anser att det är betydelsefullt att övriga nämndledamöter inte kan bytas ut på samma sätt, eftersom tryggheten i de politiska uppdragen annars skulle kunna urholkas. kommun anför att samtliga nämnduppdrag bör kunna återkallas i den angivna situationen. kommun anser att befintliga presidier inte bör kunna avsättas med stöd av den föreslagna bestämmelsen under innevarande mandatperiod varför förändringen inte bör träda i kraft förrän efter 2014. Skälen för regeringens förslag: Efter ett allmänt val i en kommun eller ett landsting bildar i normalfallet ett eller flera partier i fullmäktige den politiska majoritet som ska leda arbetet under den nya mandatperioden. Med en politisk majoritet avses ofta en konstellation av förtroendevalda som vid omröstningar samlar flertalet röster. En sådan konstellation är vanligen stabil under hela mandatperioden. Det är inte ovanligt att partier som avser att samarbeta politiskt utfärdar gemensamma politiska deklarationer eller programförklaringar. 2013/14:5 De politiska majoritetsförhållandena i fullmäktige återspeglas normalt i fullmäktiges val av styrelsens och nämndernas presidier. Vanligen utses ordförande och andre vice ordförande som företräder det eller de partier som hör till majoriteten och förste vice ordförande som företräder de partier som bildar oppositionen. Både ordförande och vice ordförande har till uppgift att leda nämndens sammanträden, var och en i den utsträckning som de tjänstgör som ordförande vid sammanträdena. Den som valts till ordförande för nämnden har härutöver till uppgift att leda nämndens arbete. Ordföranden har därigenom ett särskilt inflytande över beredningen av nämndens ärenden. I den rollen är det angeläget att ordföranden åtnjuter både nämndens och fullmäktiges förtroende. har allt fler partier tagit plats i fullmäktigeförsamlingarna. De politiska majoriteterna har därigenom på många håll blivit mindre förutsägbara och ibland instabila. I några fall har ändrade politiska majoritetsförhållanden under en pågående mandatperiod lett till svårigheter i styrelsens och nämndernas arbete. En svårighet kan vara att de personer som valts till ordförande i styrelse och nämnder efter en förändring av den politiska majoriteten i fullmäktige inte har stöd av den nya majoriteten. Spänningen mellan den nya fullmäktigemajoriteten och de gamla presidierna kan göra att möjligheterna att styra kommunen eller försämras. Problem med styrningen tenderar att bli mest påtagliga i förhållande till nämnder vars verksamhet är politiskt färgad. I nämnder där det politiska inslaget är mindre framträdande, t.ex. där uppgifter som innefattar myndighetsutövning dominerar, behöver en sådan konflikt inte bli lika tydlig. Omfattningen av konflikterna vid en ändring av de politiska majoritetsförhållandena beror till stor del på det samarbetsklimat som råder inom kommunen eller . I många fall får en politisk obalans mellan fullmäktigemajoriteten och nämndordförandena sin lösning genom att ordförandena avgår av egen vilja. Möjligen kan det även förekomma fall där ett gott samarbetsklimat innebär att ordförandena kan sitta kvar utan att det uppstår alltför stora problem. Hur stor majoritetens vilja är att byta ut ordförandena beror sannolikt också på hur som återstår av nämndens mandatperiod. Om en ändring av majoritetsförhållandena i fullmäktige inträffar i början av mandatperioden och det råder ett dåligt samarbetsklimat mellan politikerna i kommunen eller skulle styrningsproblemen kunna bli så allvarliga att de orsakar skada för invånarna, t.ex. genom försämrad service. Regeringen anser mot den här bakgrunden att en nybildad politisk majoritet i fullmäktige bör ges möjlighet att tillsätta nya ordförande i styrelse och nämnder, så att beredningen av nämndernas ärenden kan ske med den politiska inriktning som nämndens och fullmäktiges majoritet förväntar sig. En förändring av den politiska majoriteten innebär även en förändring av oppositionens sammansättning. Eftersom en nämnds presidium vanligen är sammansatt av företrädare för både majoriteten och oppositionen bör fullmäktige ges möjlighet att byta ut inte bara ordföranden utan hela presidiet. En förutsättning för att fullmäktige ska få återkalla nämndpresidiernas uppdrag är som nämnts att det skett en förändring av den politiska majoriteten i fullmäktige. Uttrycket politisk majoritet är helt inte entydigt, vilket flera remissinstanser uppmärksammar. , kommun och SKL påpekar att det finns kommuner som styrs av en minoritet i fullmäktige. Vad det i dessa fall är fråga om är att ordförande i nämnderna valts med stöd av mindre än hälften av fullmäktiges ledamöter. Denna situation kan uppkomma om en del av fullmäktiges ledamöter avstår från att rösta vid valen av ordförande för nämnderna. De ledamöter som bestämt utgången av valen utgör dock en majoritet i den mening som avses i 5 kap. 43 § KL där det anges att utgången av ett ärende bestäms med enkel majoritet, dvs. en majoritet bland de röstande. Det kan naturligtvis även förekomma att valet av nämndordförande avgörs utan omröstning. I dessa fall kommer majoriteten inte till tydligt uttryck på samma sätt som vid en omröstning. Möjligen kan majoriteten i ett sådant fall sägas bestå av samtliga beslutande. Om en majoritet i fullmäktige senare vill byta ut ordföranden i en nämnd uppkommer frågan om denna majoritet är en annan än den som valde ordföranden. Om frågan om att återkalla uppdraget för en nämndordförande i en sådan situation avgörs genom omröstning, och omröstningen visar att det råder motsatta ståndpunkter mellan de olika partierna i fullmäktige, måste majoritetsförhållandena anses ha förändrats. Regeringens uppfattning är därför att det i praktiken sällan torde råda någon tvekan om huruvida den politiska majoriteten har förändrats eller inte. kommun anser att samtliga nämnduppdrag bör kunna återkallas när den politiska majoriteten i fullmäktige har förändrats. Regeringen delar inte den uppfattningen. När en ny politisk majoritet har bildats i fullmäktige kan det undantagsvis hända att de partier som bildar den nya majoriteten i fullmäktige endast utgör en minoritet bland ledamöterna i en nämnd. Det beror på att en nämnd består av färre ledamöter än fullmäktige. Vid valet till nämnden kan därför inte varje parti få en representation som står i exakt proportion till dess styrka i fullmäktige. Reglerna om proportionella val är dock utformade så att en majoritet i fullmäktige alltid kan tillsätta en majoritet av ledamöterna i nämnden. För de undantagssituationer då den nya politiska majoriteten utgör en minoritet i en nämnd har fullmäktige redan enligt nuvarande reglering möjlighet att återkalla uppdragen för samtliga nämndledamöter och välja en ny nämnd (4 kap. 10 a § första stycket 1 KL). I övriga fall, dvs. när den nya politiska majoriteten i fullmäktige redan har majoritet i nämnderna ser regeringen inte något skäl att ge fullmäktige ökat utrymme att ändra nämndernas sammansättning, utöver att som föreslås byta ut nämndernas presidier. Om fullmäktige vill förbehålla sig rätten att byta ut hela nämnden i andra situationer än de som regleras i KL har fullmäktige möjlighet att bestämma tiden för nämndens uppdrag till än . Detta gäller dock inte vid valet till styrelsen (6 kap. 13 § KL). kommun anser att uppdragen för de nämndpresidier som valts för den innevarande mandatperioden inte bör kunna återkallas med stöd av den föreslagna lagstiftningen och att lagändringen därför inte bör träda i kraft förrän efter 2014. Regeringen anser emellertid inte att det 2013/14:5 finns något skäl att skjuta upp ikraftträdandet av den nu aktuella lagändringen eller att undanta nämndpresidier som valts före ikraftträdandet från tillämpningen av de föreslagna bestämmelserna. 11 till geografiska nämnder Fullmäktige ska, om inte något annat är särskilt föreskrivet, bestämma nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden. Fullmäktige får besluta att en nämnd ska ha hand om en eller flera verksamheter för en del av kommunen eller (3 kap. 4 § första stycket 2 KL). I många kommuner benämns sådana geografiska nämnder kommundelsnämnder. Att välja ledamöter och ersättare i nämnderna hör till fullmäktiges grundläggande uppgifter och sådana ärenden får inte delegeras (3 kap. 9 och 10 §§ KL). Vid valet av ledamöter och ersättare i en nämnd ska platserna fördelas proportionellt mellan partierna i fullmäktige enligt lagen (1992:339) om proportionellt valsätt om förutsättningarna för proportionella val är uppfyllda (5 kap. 46 § KL). Ett val ska vara proportionellt, om det begärs av minst så många väljande som motsvarar den kvot som man får om antalet närvarande ledamöter delas med det antal personer som valet avser, ökat med 1. Om kvoten är ett brutet tal, ska den avrundas till närmast högre hela tal (2 § lagen om proportionellt valsätt). Om valet exempelvis gäller en nämnd med sju ledamöter och fullmäktige som ska välja nämnden består av 51 ledamöter som alla är närvarande vid valet räcker det alltså att sju ledamöter begär att valet ska vara proportionellt (51 / [7 + 1] = 6,4 avrundas uppåt till 7). Det motsvarar eller en sjundedel av fullmäktigeledamöterna. Om inte tillräckligt många ledamöter begär att valet ska vara proportionellt avgörs valet på samma sätt som andra ärenden i fullmäktige, dvs. genom majoritetsbeslut (5 kap. 43 § KL). 11.2En särskild bestämmelse om val till geografiska nämnder Regeringens förslag: Bestämmelserna om proportionella val ska inte tillämpas vid val till en geografisk nämnd, om fullmäktige vid inrättandet av nämnden har beslutat med kvalificerad majoritet att nämndens ledamöter ska tillsättas på annan grund än partipolitisk. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna är positiva till eller har inga invändningar mot förslaget. välkomnar att kommittén inte har valt att ytterligare underlätta möjligheten att inrätta de indirekt valda opolitiska nämnderna, eftersom de är en anomali i det politiska systemet som riskerar att underminera legitimiteten hos befintliga politiska institutioner. kommun skulle vilja se ett tydligare resonemang avseende hur opolitiska nämndledamöters politiska engagemang ska bedömas. anser att det ökar fullmäktiges möjligheter att bestämma om kommunens nämndsammansättning vilket är positivt. Dock kan det uppstå oklarheter då en geografisk nämnd ska bestå av både partipolitiker och ledamöter valda på annan grund än partipolitisk. SKL anser att, även om det finns ett litet intresse i kommunerna, så bör ett fullmäktige som med kvalificerad majoritet är intresserat av att inrätta indirekt valda geografiska nämnder ges möjlighet till detta. () m.fl. anser att lagstiftaren även borde möjliggöra för kommuner att inrätta direktvalda kommundelsnämnder. , kommun, läns landsting och Västra avstyrker förslaget. De ser inget behov av att underlätta tillsättandet av opolitiska nämnder, eftersom det går att göra det inom ramen för gällande regelverk. Västra framhåller att det inom nuvarande regelverk finns möjlighet att tillgodose de behov som utredningen söker säkerställa. Skälen för regeringens förslag: Det har i olika sammanhang diskuterats om ledamöter i geografiska nämnder borde kunna utses genom direkta val. De skäl som kan anföras för en sådan ordning är bl.a. att det skulle bidra större närhet mellan medborgare och beslutsfattare samt att det skulle öka det lokalpolitiska engagemanget. Det finns även nackdelar med direktvalda nämnder, bl.a. kan kommunen eller bli svårt att styra om den direktvalda nämnden driver en politik som inte överensstämmer med den som styrelsen och övriga nämnder driver. En förutsättning för en fungerande styrning är att fullmäktige har ett grundläggande förtroende för samtliga nämnder. Regeringen anser därför inte att KL bör ändras för att möjliggöra direktvalda geografiska nämnder. Däremot finns det skäl att överväga förändringar av den reglering som gäller vid de indirekta valen till geografiska nämnder. Många kommuner har geografiska nämnder. I några enstaka fall har partierna i fullmäktige kommit överens om att anordna ett lokalt val av ledamöter till den geografiska nämnden. Fullmäktige har därefter utsett de ledamöter som fått flest röster i det lokala valet. 2013/14:5 utgör en geografisk nämnd som valts på detta sätt. I i Åre kommun utses hälften av ledamöterna på detta sätt medan hälften av ledamöterna utses på partipolitisk grund. Den nuvarande regleringen innebär att det i och för sig är tillåtet för fullmäktige att tillsätta ledamöter i en geografisk nämnd på andra grunder än partipolitisk. En utgångspunkt för fullmäktiges val kan som nämnts vara ett lokalt icke bindande val bland de boende i det geografiska område som nämndens verksamhet avser. En sådan ordning förutsätter emellertid att partierna i fullmäktige är ense om detta. Om en liten minoritet kräver att reglerna om proportionellt valsätt ska tillämpas kan fullmäktige inte utse hela nämnden med utgångspunkt i resultatet av det lokala valet. Regeringen anser att det är viktigt att fullmäktige ges stor frihet att utforma nämndorganisationen på det sätt som fullmäktige finner lämpligt med hänsyn till de lokala förhållandena. Reglerna om proportionellt valsätt innebär att en liten minoritet kan förhindra förändringar som en stor majoritet finner nödvändiga för att utveckla kommunens eller verksamhet. I en nämnd vars ledamöter tillsätts på annan grund än partipolitisk finns inte heller samma behov av skydd för minoriteten som i andra nämnder. Regeringen anser därför att reglerna om proportionellt valsätt inte bör tillämpas vid valet till en geografisk nämnd vars ledamöter inte ska tillsättas på partipolitisk grund. Ett beslut att inrätta en geografisk nämnd vars ledamöter ska tillsättas på någon annan grund än partipolitisk innebär en betydande förändring i förhållande till den huvudsakliga ordning för styrning av den kommunala verksamheten som KL föreskriver. Ett sådant beslut bör enligt regeringens mening fattas endast om det råder en bred samstämmighet om att det innebär en lämplig ordning. Det bör därför krävas en kvalificerad majoritet för ett beslut att inrätta en geografisk nämnd vars ledamöter ska tillsättas på annan grund än partipolitisk. Några remissinstanser, däribland kommun, väcker frågor om de icke partianknutna nämndledamöternas roll. Regeringens uppfattning är att det finns en risk att det uppkommer oklarheter i förhållandet mellan icke partianknutna nämndledamöter och den traditionella kommunala organisationen. Den risken måste naturligtvis beaktas när en kommun eller ett landsting överväger att inrätta geografiska nämnder med icke partianknutna ledamöter. Regeringen anser dock inte att risken för oklarheter kring de icke partianknutna ledamöternas roll utgör något avgörande skäl mot att underlätta inrättandet av opolitiska geografiska nämnder i de kommuner och landsting som önskar det. Lagrådet har föreslagit att bestämmelsen förtydligas och utformas på det sätt som anges i bilaga 5. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att bestämmelsen behöver förtydligas så att det framgår att den särskilda bestämmelsen om undantag från reglerna om proportionellt valsätt endast ska gälla vid val till geografiska nämnder då beslut har fattats om att inrätta en sådan nämnd och att dess ledamöter ska väljas på annan grund än partipolitisk. Regeringen föreslår emellertid en något annorlunda redaktionell utformning. 12.1Det generella behovet av samverkan 12.1.1Olika former av samverkan Det finns en lång tradition av samverkan i olika omfattning och form. Omfattningen av samverkan kan variera från samråd och informationsutbyte till fördjupad samverkan som innebär en gemensam politik på ett eller flera områden. Det finns både offentligrättsliga och privaträttsliga former för samverkan. Valet av form styrs i stor utsträckning av vilken verksamhet som samverkan avser, om den t.ex. innefattar myndighetsutövning eller om den bedrivs på en konkurrensutsatt marknad. Omfattningen av verksamheten är också av betydelse. Det är vanligen politiska, ekonomiska och demografiska förändringar som ligger bakom initiativ till samverkan mellan kommuner. Samarbete kan exempelvis följa av att båda parter har behov av att agera i en större konstellation eller att det finns ett beroende av att kunna dra nytta av varandras resurser, t.ex. bättre kunskap, större handlingskraft på marknaden och ökad effektivisering. I enstaka fall är samverkan obligatorisk. Skyldighet att samverka föreskrivs till exempel i 1 kap. 6 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och i 7 a § bibliotekslagen (1996:1596).