prop · H10316 · 2013-10-15 00:00:00 — Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens bedömning: I fråga om varor i tillfälligt lager, tullager, frizon eller frilager är beskattningsmyndighet i de fallen varorna har omsatts . I annat fall är beskattningsmyndighet (18 a § andra stycket mervärdesskatteförordningen, 1994:223, förkortad MF). är således beskattningsmyndighet i de fall varorna inte har omsatts . Regeringens förslag omfattar emellertid även denna situation vilket innebär att om importören är registrerad till mervärdesskatt i och agerar i egenskap av beskattningsbar person vid importen, bör vara beskattningsmyndighet även vid beskattning av uttag ur dessa lager även om någon omsättning inte har skett . Regeringen gör bedömningen att denna fråga bör hanteras genom att regeln i 18 a § andra stycket MF kompletteras så att det framgår att är beskattningsmyndighet i två fall, dels då omsättning skett , dels då sådan omsättning inte skett men det följer av 5 kap. 11 a § tullagen att det är som ska vara beskattningsmyndighet. Regeringens förslag: I de fall enhetstillstånd används vid en import och är beskattningsmyndighet för mervärdesskatten, ska skatten inte anmälas till och får inte medge att innehavare av enhetstillstånd lämnar in en deklaration med skatteredovisning i något annat land. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens förslag: I finns det regler om enhetstillstånd (tidigare benämnda mellanstatliga enhetstillstånd). Ett sådant tillstånd medger att en importör fullgör deklarations- och betalningsskyldigheten beträffande tull mot en viss tullmyndighet även om varorna rent fysiskt importeras till en annan medlemsstat. 2013/14:16 situationen kan därför uppstå att ett enhetstillstånd har beviljats av en annan tullmyndighet än den svenska och att det därför är denna andra tullmyndighet som är behörig att ta emot tulldeklarationen. har dock i dessa situationer haft möjlighet att invända mot att ett sådant tillstånd utfärdas om berörs av tillståndet. Enhetstillståndet påverkar emellertid inte redovisningsskyldigheten för mervärdesskatt vid import. När en vara sätts i fri omsättning i med stöd av ett sådant tillstånd utfärdat av en annan tullmyndighet finns det därför ändå en deklarationsskyldighet vad gäller skatten i (3 kap. 3 a § första stycket tullagen). I samband med att tulldeklarationen lämnas till tullmyndigheten i den andra medlemsstaten medger dagens regler dock i vissa fall att även skatteredovisningen lämnas dit (3 kap. 3 a § andra stycket tullagen). Tanken är inte att den utländska tullmyndigheten ska vidta några åtgärder som innebär myndighetsutövning, utan att den endast ska vidarebefordra redovisningen till det svenska . Regeringens förslag innebär emellertid att importörer som är mervärdesskatteregistrerade i och som agerar i egenskap av beskattningsbar person vid importen ska redovisa mervärdesskatten i mervärdesskattedeklaration till . Det kan därför inte finnas en skyldighet att lämna skatteredovisning till . Därmed faller även möjligheten för att tillåta att en sådan skatteredovisning lämnas in till tullmyndighet i annan medlemsstat. Förslaget föranleder en ändring av 3 kap. 3 a § tullagen. 5.9.1Gällande rätt avseende offentlighet och sekretess Allmänt om offentlighet och sekretess Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen åsyftas i första hand rätten att ta del av allmänna handlingar. Regleringen av denna rätt finns i tryckfrihetsförordningen. Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas bara om det är påkallat med hänsyn till vissa intressen, bl.a. skyddet för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden (2 kap. 2 § första stycket 6 tryckfrihetsförordningen). En sådan begränsning ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i ett visst fall anses lämpligare, i en annan lag vartill den förstnämnda lagen hänvisar. Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen innebär inte bara begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar utan även ett förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär således både handlingssekretess och tystnadsplikt. Till den del sekretessbestämmelserna innebär tystnadsplikt medför de en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen och enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit, dvs. förutsättningar för bestämmelsens tillämplighet. Dessa rekvisit anger sekretessens föremål, dess räckvidd och dess styrka. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet uppgift tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om en enskilds personliga förhållanden. En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Några få sekretessbestämmelser gäller utan att räckvidden är begränsad. Uppgiften kan då hemlighållas oavsett i vilket ärende, i vilken verksamhet eller hos vilken myndighet den förekommer. Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av s.k. skaderekvisit. Man skiljer i detta sammanhang mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. Vid det omvända skaderekvisitet är utgångspunkten den omvända, dvs. att uppgifterna omfattas av sekretess. Vid ett omvänt skaderekvisit får uppgifterna således endast lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada eller visst men uppstår. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut, dvs. de uppgifter som omfattas av bestämmelsen ska hemlighållas utan någon skadeprövning. Sekretess gäller inte bara i förhållande till enskilda utan också mellan myndigheter och även mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). En myndighet ska på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång (6 kap. 5 § OSL). I vissa fall måste emellertid myndigheter kunna utbyta sekretessbelagda uppgifter med varandra och det finns särskilda sekretessbrytande bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen och i andra författningar, t.ex. i s.k. registerförfattningar. Sekretessbrytande regler i offentlighets- och sekretesslagen I 10 kap. 27 § OSL finns en s.k. generalklausul. Enligt denna bestämmelse får sekretessbelagda uppgifter lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. En intresseavvägning måste således göras, och kravet på att det ska vara uppenbart innebär höga krav för utlämnande. Det krävs inte någon begäran från en annan myndighet, utan den utlämnande myndigheten kan lämna ut uppgifter på eget initiativ. Generalklausulen hindrar inte heller att ett informationsutbyte sker rutinmässigt även utan särskild författningsreglering, men bestämmelsen bygger egentligen på att ett rutinmässigt uppgiftsutbyte i regel ska vara författningsreglerat. Uppgifter får också lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning (10 kap. 28 § OSL). Sekretessen hindrar inte heller att uppgift lämnas till en annan myndighet om det är nödvändigt för den utlämnande (dvs. inte den mottagande) myndigheten för att denna ska kunna fullgöra sin verksamhet (10 kap. 2 § OSL). Vidare finns en möjlighet att lämna uppgifter när det föreligger misstanke om brott. Det följer av 10 kap. 24 § OSL att sekretess (med vissa undantag) inte hindrar att en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott lämnas till polis, åklagare eller annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet. Detta gäller dock endast under förutsättning att fängelse är föreskrivet för brottet och att brottet kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Kraven för utlämnande är således även här relativt högt ställda, dels ska det avse ett redan begånget brott, dels ska det göras en bedömning av vilket straff detta kan tänkas föranleda. Sekretessen inom och verksamhetsområden Som huvudregel gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt (27 kap. 1–2 §§ OSL). Eftersom bestämmelsen saknar skaderekvisit innebär det att skattesekretessen som huvudregel är absolut. I motsvarande verksamhet hos gäller i stället sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men (27 kap. 3 § OSL). Då bestämmelsen innehåller ett omvänt skaderekvisit (presumtion för sekretess) innebär det att sekretessen för uppgifter hos är något svagare än den absoluta sekretess som gäller för . Sekretessen enligt 1 och 3 §§ är dock försedd med ett viktigt undantag. Den gäller inte beslut varigenom skatt eller underlag för bestämmande av skatt fastställs (27 kap. 6 § OSL). Sekretess gäller även under vissa förutsättningar för uppgift i verksamhet som syftar till att förebygga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av eller samt för viss underrättelseverksamhet m.m. som bedrivs av dessa myndigheter (18 kap. 1–2 §§ OSL). Sekretess kan också gälla på grund av internationella avtal. Sekretessen gäller då, i den utsträckning godkänt ett avtal om detta, hos eller för vissa uppgifter som myndigheten förfogar över på grund av avtalet (27 kap. 5 § OSL). Eftersom sekretessen även gäller mellan myndigheter enligt 8 kap. 1 § OSL, kräver ett utbyte av sekretessbelagda uppgifter mellan och att en sekretessbrytande regel är tillämplig. Den sekretessbrytande regeln i 11 kap. 6 § tullagen ska på begäran tillhandahålla ett antal uppräknade myndigheter, däribland , uppgifter som förekommer hos och som rör import eller export av varor (11 kap. 6 § tullagen). Så länge en uppgift rör import av varor kan bestämmelsen därför användas som grund för ett rutinmässigt överförande av uppgifter till beskattningsverksamhet. Bestämmelsen förutsätter dock en begäran. kan därmed inte på eget initiativ lämna ut uppgifter med stöd Prop. 2013/14:16 av denna bestämmelse. Sekretessbrytande regler i och registerförfattningar Utöver vad som följer av 11 kap. 6 § tullagen ska enligt 4 § förordningen (2001:646) om behandling av uppgifter i verksamhet på begäran lämna ut uppgifter till om en fysisk persons identitet och bosättning, juridisk persons identitet, säte m.m., registrering för skatter och avgifter, underlag för tull, annan skatt och avgifter, bestämmande av tull, annan skatt och avgifter, yrkanden och grunder i ett ärende samt beslut, betalning, redovisning och övriga åtgärder i ett ärende. Uppgiftsskyldigheten är dock begränsad till uppgifter som avser en person som förekommer i ett ärende hos . ska också på begäran av lämna ut uppgifter ur tullbrottsdatabasen, 2 § jämfört med 6 § förordningen (2005:105) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. 2 § innehåller inga villkor för uppgiftslämnandet förutom att det ska ske på begäran av de i 6 § uppräknade myndigheterna. ska i sin tur, på begäran av , lämna ut uppgifter om bl.a. registrering för skatter och avgifter, 5 § första stycket förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Begäran får endast avse vissa kategorier av personer, bl.a. den som är eller kan antas vara gäldenär enligt tullagstiftningen, den som är eller kan antas vara skyldig att betala skatt för import eller den som annars är föremål för kontrollverksamhet. 5.9.2Rutinmässigt informationsutbyte mellan och Regeringens bedömning: Ett informationsutbyte mellan och avseende bl.a. uppgifter i tulldeklarationerna och registreringsnummer till mervärdesskatt bör införas. bör tillhandahålla uppgifter för att ska kunna kontrollera redovisningen av mervärdesskatt vid import. bör tillhandahålla uppgift om registrering till mervärdesskatt för att möjliggöra för att bedöma vilken myndighet som ska vara beskattningsmyndighet vid en import. Informationsutbytet bör regleras i befintliga förordningar. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Datainspektionen har inte någon erinran mot vad som föreslås. anser att det är viktigt att får del av all den information hos som kan antas ha betydelse för kontrollverksamhet för att inte en försämrad tillgång till information i sig ska ge upphov till försämrad kontroll och minskad upptäcktsrisk. utredningens uppfattning att det kan uppstå situationer som gör ett utökat informationsutbyte och informationslämnande på eget initiativ motiverat. Skälen för regeringens bedömning Regeringens förslag om beskattningsmyndighet för mervärdesskatt vid import förutsätter ett informationsutbyte mellan och . behöver information för att kunna kontrollera redovisningen av mervärdesskatt vid import, dvs. uppgift om tull-id, importör, ombud, tullvärde, tull m.m., antal importtillfällen, taxebestämmandedag, förfarandekoder, varukoder, varuposter, statistiskt värde, avsändare, exportör samt eventuella rättelseuppgifter. Vidare behöver uppgifter som gör det möjligt för verket att särskilja de importörer som ska redovisa skatten till från dem som ska redovisa den till , dvs. uppgift om en importör är registrerad till mervärdesskatt i . Det finns ett visst informationsutbyte mellan och där skickar uppgifter till avseende import av varor till . Detta utbyte är dock inte tillräckligt omfattade och har inte alla funktioner som behövs för att ska kunna göra de kontroller som är nödvändiga. Regeringen gör därför bedömningen att ett informationsutbyte mellan och bör utvecklas. Informationsutbytet bör kunna utformas på sätt som anges i utredningens förslag, dvs. att skickar uppgifter om registreringsnummer för mervärdesskatt och skickar uppgifter om importer, rättelser etc. Regeringen anser vidare att det är av mycket stor vikt att ett fungerande informationsutbyte finns på plats när förslaget träder i kraft för att ska få tillräckliga underlag för att kunna genomföra kontroller av mervärdesskatt vid import. De uppgifter som ska överföras från till bör i normalfallet, dvs. när uppgifterna förekommer i en tulldeklaration eller i ett beslut, kunna lämnas ut antingen med stöd av 11 kap. 6 § tullagen eller för att de ingår i ett beslut och därför är offentliga. I annat fall bör 4 § förordningen om behandling av uppgifter i verksamhet tillåta ett utlämnande, givet att bestämmelsens räckvidd utökas till att även omfatta uppgifter som avser någon som är föremål för kontroll vad avser mervärdesskatt vid import. Med det avses den som utan att själv förekomma i ett ärende ändå är föremål för kontrollverksamhet beträffande mervärdesskatt vid import. Det kan nämligen finnas importörer eller andra som inte förekommer i ett ärende hos men där verket ändå behöver informationen för att kunna kontrollera mervärdesskatten vid import. Det är rimligt att och har tillgång till liknande underlag för att utföra samma kontroller. Uppgifterna kan i och för sig vara känsliga, t.ex. uppgifter om privatpersoners inköp, men skattesekretessen är absolut. Det innebär att sekretessen hos den mottagande myndigheten i det här fallet är starkare än den som tillämpas av den utlämnande myndigheten, dvs. kommer genom regeringens förslag dessutom att vara beskattningsmyndighet för importörer som är registrerade till mervärdesskatt, varför uppgifterna i de flesta fall kommer att avse företag. Ett utökat uppgiftslämnande kan resultera i att den enskilde utsätts för (i och för sig lagliga) åtgärder som resulterar i att denne måste betala ytterligare skatt. Utvidgningen är, i förhållande till dagens regler, emellertid förhållandevis liten (11 kap. 6 § tullagen ger också stora möjligheter att lämna ut uppgifter utan krav på en begränsad personkrets). Om den utökade uppgiftsskyldigheten begränsas till att avse den som är föremål för kontrollverksamhet avseende mervärdesskatt vid import är det regeringens bedömning att detta är tillräckligt för att ta hänsyn till den personliga integriteten. I sammanhanget måste även 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen beaktas, där det regleras att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Inskränkningar i denna fri- och rättighet får endast göras i lag. Bestämmelser om sekretessgenombrott kan utgöra en reglering som kan leda till ett sådant betydande integritetsintrång. Regeringen gör dock mot ovan nämnda bakgrund bedömningen att det föreslagna rutinmässiga informationsutbytet inte innebär ett sådant betydande integritetsintrång som avses i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Vad gäller uppgiften om registrering till mervärdesskatt som behöver få från för att kunna bedöma vilken myndighet som är beskattningsmyndighet vid en import, utgör sekretess inte något hinder för utlämnande till . Detta eftersom uppgift om registrering enligt skatteförfarandelagen normalt sett är offentlig, 2 kap. 5 § lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. I de fall uppgift om registrering inte är offentlig blir den sekretessbrytande regeln i 5 § förordningen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet tillämplig. Den innebär att , på begäran av , ska lämna ut uppgift om registrering till skatter och avgifter om en person som är eller kan antas vara gäldenär enligt tullagstiftningen, är eller kan antas vara skyldig att betala skatt för vara vid import eller som annars är föremål för kontrollverksamhet. Uppgiften kan således lämnas ut till med stöd av denna regel eftersom i vart fall det sista fallet är tillämpligt. Behandling av uppgifter i enlighet med registerlagarna Det informationsutbyte som behöver byggas upp mellan och med anledning av regeringens förslag om beskattningsmyndighet för mervärdesskatt vid import innebär att behandling av personuppgifter kan aktualiseras. I beskattningsdatabasen får uppgifter behandlas för bl.a. tillhandahållande av information som behövs hos för fastställande av underlag för samt bestämmande, redovisning, betalning 2013/14:16 och återbetalning av skatter och avgifter samt för revision och annan analys- eller kontrollverksamhet (1 kap. 4 § 1 och 4 lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet). Uppgifter får även behandlas för tillhandahållande av information som behövs i författningsreglerad verksamhet hos någon annan än , t.ex. , för redovisning och bestämmande av skatter m.m. (1 kap. 5 § lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet). Dessa ändamålsbestämmelser är tämligen vida och inrymmer behandling av de uppgifter som kommer att få från via informationsutbytet samt behandling av uppgifter om registrering till mervärdesskatt när uppgiften ska lämnas till , som ska använda den i författningsreglerad verksamhet som avser mervärdesskatt vid import. Därutöver finns ytterligare bestämmelser i förordningen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Enligt denna förordning får uppgifter beträffande vissa personer (personer som omfattas av viss verksamhet, t.ex. bestämmande av skatt eller kontrollverksamhet) behandlas. Det får ske beträffande uppgifter som behövs för handläggning av ärenden med stöd av mervärdesskattelagen eller skatteförfarandelagen, uppgifter om kontroller av skatter samt vissa uppgifter från (2 § 1, 2 och 16 förordningen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet). Enligt punkten 16 får dock endast vissa uppgifter från behandlas. Regeringen gör bedömningen att när förslaget om beskattningsmyndighet för mervärdesskatt vid import införs bör denna förordning anpassas så att det klart och tydligt framgår att även uppgifter från som behövs för fastställande, uppbörd eller kontroll av mervärdesskatt vid import får behandlas. I tulldatabasen får uppgifter behandlas för tillhandahållande av information som behövs hos bl.a. för bestämmande och redovisning av skatt (2 kap. 2 § jämfört med 1 kap. 4 § 1 lagen om behandling av uppgifter i verksamhet). Uppgifter får dock även behandlas för tillhandahållande av information som behövs i författningsreglerad verksamhet hos annan, t.ex. , för fastställande av underlag för samt bestämmande, redovisning, betalning och återbetalning av skatter eller för revision och för annan analys- eller kontrollverksamhet (1 kap. 5 § 1 och 2 lagen om behandling av uppgifter i verksamhet). 1 kap. 4 § får anses omfatta behandling av uppgiften om registrering till mervärdesskatt som erhåller från , och 1 kap. 5 § får anses omfatta behandling av de uppgifter som ska samlas in och föras över till . Regeringens förslag: ska skriftligen underrätta om har anledning att anta att någon, på annat sätt än muntligen, har lämnat eller kommer att lämna oriktig uppgift till eller har underlåtit eller kommer att underlåta att till lämna deklaration, kontrolluppgift eller annan föreskriven uppgift och detta medför risk för att mervärdesskatt vid import undandras eller felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas. Av underrättelsen ska det framgå vilka uppgifter som ligger till grund för antagandet. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningens förslag innehåller inte något krav på att underrättelsen ska Vidare innebär utredningens förslag att underrättelse- skyldigheten inte gäller i de fall det belopp som riskerar att undandras eller felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas är mindre eller om det finns Remissinstanserna: Datainspektionen har inte någon erinran mot vad att det kan uppstå situationer som gör ett utökat informationsutbyte och advokatsamfund understryker dock vikten av att överlämnandet av information i varje enskilt fall ska föregås av en individuell bedömning och reell prövning av de skäl som finns för överlämningen. anser att det är viktigt att får del av all den information hos som kan antas ha betydelse för Myndigheten har inte något att erinra mot förslaget men påpekar att tidpunkten för uppgiftsskyldigheten kan sammanfalla med den tidpunkt då det finns en skyldighet för 17 § skattebrottslagen (1971:69). Hovrätten över och anför att behovet och den närmare utformningen av förslaget på informationsutbyte bör bedömas utifrån det informationsutbyte som finns genom de nationella och regionala Förvaltningrätten i anser att utredningen inte i tillräcklig mån belyst integritetsskäl som talar mot en sådan omfattande underrättelseskyldighet. vore lämpligt att ange på vilket sätt underrättelsen ska lämnas. föreslår att underrättelsen alltid ska överlämnas i skriftlig ifrågasätter införandet av en så långtgående sekretessbrytande regel samt införandet av en beloppsgräns. att det finns en risk för att uppgiftsskyldigheten för kommer att bli mycket omfattande samt att den föreslagna underrättelseskyldigheten kommer leda till ett onödigt merarbete eftersom uppgifter som skickas från till kommer att behöva bearbetas och bedömas av båda myndigheterna. Skälen för regeringens förslag: Utöver det i avsnitt 5.9.2 beskrivna rutinmässiga uppgiftslämnandet anser regeringen att det finns behov av ytterligare möjlighet till uppgiftslämnande från till Som redogjorts för ovan 10 kap. 27 § OSL