prop · H1031 · 2013-09-18 00:00:00 — bedömning bygger endast på redan fattade beslut och presenterade lagförslag från regering och riskdag. De budgetförsvagande åtgärder som förslås i denna proposition beaktas således inte, vilket förstärker det strukturella sparandet 2014– 2017 allt annat lika. bedömer att det strukturella sparandet är lågt inledningsvis, men räknar sedan med den snabbaste förstärkningen . 105 En redogörelse för utvecklingen av potentiell BNP och en jämförelse med andra aktörers bedömning av potentiell BNP finns i avsnitt 4. 5.4Uppföljning av utgiftstaket, förslag till tekniska justeringar och nivå samt bedömning av nivån Utgifterna i statens budget är uppdelade på 27 utgiftsområden. De utgifter som omfattas av utgiftstaket är utgifterna under utgiftsområde 1–25, utgiftsområde 27 och utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. ingår inte i de takbegränsade utgifterna eftersom och regeringen endast i begränsad omfattning kan påverka dessa utgifter på kort sikt. De takbegränsade utgifterna utgörs av faktiskt förbrukade anslagsmedel. Detta innebär att även myndigheternas utnyttjande av anslagssparande och anslagskredit ingår. Utrymmet mellan de takbegränsade utgifterna och utgiftstaket benämns budgeteringsmarginalen. Om budgeteringsmarginalen tas i anspråk försämras i regel de offentliga finanserna. Jämfört med bedömningen ekonomiska vårproposition bedöms nu budgeteringsmarginalen bli mindre 2014 och 2015. Störst förändring har skett , för vilket bedömningen av marginalen minskat med ca . Det förklaras i första hand av att volymerna i sjukförsäkringen nu bedöms bli väsentligt högre. Budgeteringsmarginalen beräknas uppgå till , och . I procent av de takbegränsade utgifterna motsvarar det , respektive . Eftersom utgiftstaket fastställs i nominella termer, och normalt inte ändras, bör det finnas ett obudgeterat utrymme, en s.k. säkerhetsmarginal, under utgiftstaket för att kunna hantera osäkerhet, i första hand av konjunkturella skäl. Enligt regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek bör säkerhetsmarginalen uppgå till av de takbegränsade utgifterna innevarande år t (2013), år t+1 (2014) och år t+2 (2015). Den nödvändiga bufferten för t+3 (2016) och för t+4 (2017) bedöms behöva uppgå till av de takbegränsade utgifterna. Bedömningen av budgeteringsmarginalen i denna proposition innebär att den överstiger säkerhetsmarginalen och är lika stor som säkerhetsmarginalen . Regeringen bedömer mot bakgrund av det ovan anförda att budgeteringsmarginalen under utgiftstaket –2015 är tillräcklig för att hantera den osäkerhet som finns i utgiftsutvecklingen. Emellertid finns det inget ytterligare utrymme i förhållande till säkerhetsmarginalen 2014 och 2015. Sedan den första bedömningen av utgiftstakets nivå ekonomiska vårproposition har budgeteringsmarginalen minskat med . Huvuddelen av detta utrymme, , har tagits i anspråk av de utgiftsreformer som regeringen genomfört . I övrigt har större volymer i transfereringssystemen, i förhållande till den ursprungliga prognosen, tagit ca i anspråk. Det motverkas av att ändrade makroekonomiska förutsättningar har medfört ett större utrymme under utgiftstaket om ca . Tekniska justeringar av utgiftstakets nivå 2013–2017 Regeringens förslag: fastställs utgiftstaket för staten, inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, till följd av tekniska justeringar till 1 107 respektive . Skälen för regeringens förslag: Varje beslut om nivån på utgiftstaket för ett nytt år innebär att utgiftstaket definieras på ett visst sätt i förhållande till de takbegränsade utgifterna. Det gäller dels vilka utgifter som omfattas av taket, dels hur dessa utgifter redovisningsmässigt är bokförda i budgeten. fastställer efter förslag i budgetpropositionen nivån på utgiftstaket för det tredje tillkommande året. Från det att nivån fastställts för ett tillkommande år, fram till dess att det specifika året har passerats, ska utgiftstakets begränsande effekt på de statliga utgifterna för det året vara densamma. Under en så sker emellertid normalt budgetmässiga förändringar av olika slag som förändrar de takbegränsade utgifterna, men som inte motsvaras av ett i sak förändrat offentligt åtagande. Tabell 5.4 Ursprungligt och faktiskt utgiftstak –2015 Miljarder kronor om inget annat anges. Utfall 2003–2011, prognos 2012–2015. Anm.: –2002, se ekonomiska vårproposition (prop. 2008/09:100 s. 164). 1Ursprunglig nominell förändring av utgiftstaket jämfört med föregående år vid det tillfälle utgiftstaket för det aktuella året fastställdes . Beloppen i första raden i tabellen avviker från förändringen mellan åren för de ursprungligt beslutade nivåerna på utgiftstaket (rad 2) eftersom fastställda nivåer regelbundet justeras av tekniska skäl. Exempelvis uppgick utgiftstaket till när det ursprungligen fastställdes. Efter fastställandet justerades nivån av tekniska skäl till , vilket var den nivå som gällde när utgiftstaket först fastställdes till , dvs. en ursprunglig ökning av utgiftstaket med . 2Ett ursprungligt beslutat utgiftstak justeras ofta till följd av tekniska orsaker. De tekniska justeringarna som redovisas här är de ackumulerade tekniska justeringarna . 3Utgiftstaket sänktes med i budgetpropositionen . Den förändringen av utgiftstakets nivå är inte en teknisk justering, utan en finanspolitiskt motiverad sänkning av utgiftstaket. Källor: och egna beräkningar. Omvänt kan förändringar genomföras som påverkar det offentliga åtagandet, men som av tekniska skäl inte påverkar de takbegränsade utgifterna. För att utgiftstaket ska behålla den ursprungliga finansiella begränsningen måste beslutade taknivåer justeras så att budgetförändringar av detta slag neutraliseras. Detta sker genom s.k. tekniska justeringar. För att föranleda en teknisk justering ska en förändring inte ha samma nettoeffekt på den konsoliderade offentliga sektorns utgifter eller det offentliga finansiella sparandet som på de takbegränsade utgifterna. Sedan utgiftstaket infördes har beslutade nivåer på utgiftstaket justerats tekniskt . Vissa budgetförändringar som redovisas i denna proposition föranleder tekniska justeringar av utgiftstaket (se tabell 5.5). De tekniska justeringarna omfattar redan fastställda nivåer för utgiftstaket –2015. Regeringen gjorde ekonomiska vårproposition en bedömning av nivåerna för utgiftstaket och 2017. Förslaget till nivå på utgiftstaket , och den bedömning av nivån som regeringen redovisar i denna proposition, tar hänsyn till de föreslagna tekniska justeringarna. Regeringen föreslår i denna proposition att det särskilda grundavdraget för pensionärer höjs Förslagets effekt på den offentliga sektorns finanser uppskattas till . En stor del av effekten utgörs av ett minskat skatteunderlag för kommuner och landsting. För att neutralisera effekten på kommunsektorns intäkter föreslår regeringen att tillförs anslaget Kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. Beräkningen av omslutningen i det kommunala kostnadsutjämningssystemet för stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) bedöms bli högre 2013 och preliminärt högre än enligt beräkningen i budgetpropositionen . Detta föranleder en ökning av anslaget Statligt utjämningsbidrag för LSS-kostnader under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, som dock motsvaras av högre avgifter från kommunerna till staten. Förändringen motiverar en höjning av utgiftstaket. Motsvarande tekniska justeringar har gjorts tidigare i samband med att omslutningen i utjämningssystemet förändrats. Budgetlagens (2011:203) bestämmelser om utlåning och hantering av förväntad förlust kommer att tillämpas på all nyutlåning i studie- Vidare kommer bruttoredovisningen av studiemedelsräntor att avskaffas. Förändringarna avser enbart inomstatliga transaktioner och påverkar varken statens budgetsaldo eller dess finansiella sparande. Tabell 5.5 Förslag till tekniska justeringar av utgiftstaket för staten 2013–2017 Utgiftstak för staten i ekonomisk utjämning: höjt -0,48 -0,80 -1,03 -1,65 justeringar (avrundat) Förslag till utgiftstak för 1Regeringens bedömning av utgiftstakets nivå ekonomiska vårproposition. 2Regeringen lämnar en bedömning av utgiftstakets nivå 2017 i denna proposition. Källa: Egna beräkningar. I enlighet med praxis avrundas de årsvisa tekniska justeringarna till hela miljarder kronor. Sammantaget motiverar de ovan nämnda förändringarna att de tidigare fastställda nivåerna på utgiftstaket bör höjas med . Även den ekonomiska vårproposition bedömda nivån på utgiftstaket bör höjas med , medan den bedömda nivån bör höjas med 1miljard kronor. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att utgiftstaket fastställs till 1 107 respektive till följd av tekniska justeringar. Förslag till nivå på utgiftstaket och bedömning av utgiftstakets nivå Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året. detta lämnar regeringen i denna proposition ett förslag till nivå för utgiftstaket . ekonomiska vårproposition (prop. 2009/10:100) förlängdes tidsperspektivet med och regeringen redovisade en bedömning av utgiftstaket för det fjärde tillkommande året för att tydliggöra strategin för en återgång till överskott i de offentliga finanserna. konstaterade regeringen att osäkerheten var stor avseende den framtida konjunkturutvecklingen och den långsiktigt hållbara tillväxttakten samt att det fanns stora risker för bakslag. Vidare framhölls att det förlängda tidsperspektivet också kunde bidra till en ökad osäkerhet. Regeringen redovisar i denna proposition en bedömning av utgiftstakets nivå . Regeringen återkommer med en bedömning av utgiftstakets nivå ekonomiska vårproposition och avser i enlighet med budgetlagen att föreslå utgiftstak i budgetpropositionen . I tabell 5.6 redovisas utgiftstakets nivåer –2017. Regeringens förslag: fastställs utgiftstaket för staten, inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, till . Regeringens bedömning: bör utgiftstaket för staten, inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, uppgå till . Skälen för regeringens förslag och bedömning: Utgiftstaket är den tidiga, övergripande restriktionen som begränsar budgetprocessen och statens utgifter från det att taket fastställs före budgetåret till budgetårets utgång. Genom utgiftstaket ges riksdag och regering förbättrade möjligheter till kontroll och styrning över anvisade medel och utgiftsutvecklingen. Användningen av utgifts– taket tydliggör behovet av prioriteringar mellan utgiftsområden och förebygger en utveckling där skatteuttaget måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. Enligt budgetlagen är det obligatoriskt för regeringen att använda utgiftstak. Vilken nivå på utgiftstaket som regeringen ska föreslå är däremot inte reglerat. Utgiftstakets nivå är ett uttryck för regeringens syn på hur det offentliga åtagandet mätt i utgiftstermer ska utvecklas och är avgörande för det totala skatteuttaget. Att bestämma utgiftstakets nivå är ett politiskt beslut. Olika politiska majoriteter kommer att ha olika motiv till vilken nivå på de offentliga utgifterna som är lämplig och skatteuttaget som ska finansiera dessa. Det går därför inte att reducera ett beslut om nivån på utgiftstaket till en beräkning enligt en i förväg bestämd formel. I enlighet med skrivelsen för finanspolitiken (skr. 2010/11:79) bör dock utgiftstakets nivå för ett nytt år beskrivas i förhållande till andra makroekonomiska storheter så att det framgår vilka avväganden som lett fram till den föreslagna nivån. Lämpliga bestämningsfaktorer är utgiftstakets relation till överskottsmålet, utvecklingen av de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP, budgeteringsmarginalens storlek och utvecklingen av utgiftstaket i fasta priser. Så långt fram i tiden som 2016 och 2017 är bedömningarna av den ekonomiska utvecklingen mycket osäkra. Det är därför viktigt att ett osäkert framtida budgetutrymme inte intecknas på förhand utan att det kontinuerligt stäms av inför varje nytt budgetår. När det gäller utgiftstaket anger regeringen emellertid en fast övre gräns för utgiftsnivån framåt. De makroekonomiska förutsättningarna och bedömningen av de offentliga finanserna kommer att förändras och 2017. Eftersom utgiftstaket anges i nominella termer förändras dess relation till andra makroekonomiska storheter när bedömningen av den ekonomiska utvecklingen förändras jämfört med det tillfälle när nivån på utgiftstaket fastställdes. Risken för en väsentligt annorlunda utveckling av de offentliga finanserna bör därför vägas in i bedömningen av den lämpliga nivån på utgiftstaket. Förslaget till nivå och bedömningen av nivån överensstämmer med bedömningen av dessa år ekonomiska vårproposition, exklusive sådana budgetförändringar som motiverar tekniska justeringar. Förslaget innebär att nivån på utgiftstaket ökar med i förhållande till 2015, medan bedömningen innebär en ökning med jämfört med . Nedan följer en motivering av förslaget till nivå 2016 och bedömningen av nivån 2017 med utgångspunkt i de bestämningsfaktorer som redovisas ovan. En viktig funktion för utgiftstaket är att ge förutsättningar för att uppnå överskottsmålet. I tabell 5.6 redovisas den bedömda utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och det offentliga sparandet. De offentliga finanserna förstärks successivt och det strukturella sparandet uppgår till av BNP för av BNP . En ansvarsfull finanspolitik och tidigare genomförda strukturreformer har bidragit till att svensk ekonomi visat en förvånansvärt stor motståndskraft mot den negativa globala ekonomiska utvecklingen. Det gäller inte minst de offentliga finanserna. Osäkerheten om utvecklingen är fortsatt stor och riskerna för en sämre ekonomisk utveckling framöver är betydande. Tillväxten väntas ta fart men det finns lediga resurser i ekonomin ända fram till slutet av prognosperioden. Eftersom beslutet om utgiftstakets nivå baseras på prognoser på en sådan lång sikt som kan förutsättningarna förändras och finanspolitiken komma att behöva axla ett större ansvar än vad som bedömdes vara nödvändigt när beslutet om utgiftstakets nivå fattades. Den negativa riskbilden i den makroekonomiska utvecklingen motiverar att det bör finnas möjlighet att vid behov vidta kraftfulla åtgärder på budgetens utgiftssida för att stötta sysselsättningen och den ekonomiska utvecklingen. Regeringen anser därför att budgeteringsmarginalen behöver vara något större än den säkerhetsmarginal som ges av riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek. Syftet med säkerhetsmarginalen är i första hand att det ska finnas utrymme för utgiftsförändringar som följer av konjunkturen.106 Om utvecklingen framöver blir sådan att det, utöver det bidrag som ges av de samlade automatiska stabilisatorerna på inkomst- och utgiftssidan, uppstår ett behov av att stötta sysselsättningen och konjunkturuppgången bör det finnas utrymme för detta. Utgiftstaket bör inte betraktas som ett utgiftsmål. Att det finns utrymme under utgiftstaket betyder inte i sig att det finns ett utrymme för reformer som ökar de takbegränsade utgifterna. Utrymmet för reformer på utgifts- 106 Med konjunkturberoende utgifter avses i detta sammanhang de automatiska stabilisatorerna på budgetens utgiftssida. sidan 2016 och 2017 begränsas primärt av överskottsmålet. Även skattepolitiken utgör en begränsning för utrymmet på utgiftssidan, eftersom en skattesänkning tar i anspråk delar av ett potentiellt budgetutrymme. Slutligen begränsas utrymmet för reformer på utgiftssidan av behovet av en säkerhetsmarginal under utgiftstaket. Tabell 5.6 Utgiftstak för staten 2013–2017 Miljarder kronor om inget annat anges Utgiftstak, procent av Utgiftstak, fasta priser3 offentlig sektor, procent -1,2 -1,5 -0,4 offentlig sektor, procent utgifter, procent av 1Regeringens bedömning av utgiftstakets nivå ekonomiska vårproposition. 2Regeringens bedömning av utgiftstakets nivå 2017 i denna proposition. 3Beräkningen i fasta priser är utförd med en schabloniserad metod. När det gäller de takbegränsade utgifterna är utgifter motsvarande andelen transfereringsanslag (känsliga för förändringar i volymer och makroekonomiska förutsättningar) deflaterade med implicitprisindex för hushållens konsumtionsutgifter, utgifter motsvarande andelen förvaltningsanslag (pris- och löneomräknade anslag) är deflaterade med implicitprisindex för statliga konsumtionsutgifter och utgifter motsvarande andelen anslag som inte är indexerade är deflaterade med deflatorn för BNP. Samma metod har använts för beräkningen av utgiftstaket i fasta priser (med undantag för att av de takbegränsade utgifterna, motsvarande riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek , har behandlats som transfereringsanslag). Källor: och egna beräkningar. I procent av BNP uppgår budgeteringsmarginalen till 1,0 och 0,9 . Hela budgeteringsmarginalen bör emellertid inte utnyttjas. Enligt regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens storlek bör en marginal motsvarande av de takbegränsade utgifterna finnas kvar under budgetåret för att hantera osäkerheten i utgiftsbedömningarna. motsvarar det ca eller av BNP. Budgeteringsmarginalen, exklusive denna säkerhetsmarginal, uppgår av BNP. uppgår budgeteringsmarginalen exklusive säkerhetsmarginalen till av BNP. I sammanhanget bör också nämnas att regeringen har lämnat ett relativt stort outnyttjat utrymme under utgiftstaket som passerat. I genomsnitt uppgår det outnyttjade utrymmet för utfallsåren –2012 till , alltså väsentligt mer än den säkerhetsmarginal som bör upprätthållas . Nivån på de takbegränsade utgifterna kan bli högre (och budgeteringsmarginalen motsvarande mindre) än i den aktuella bedömningen av olika anledningar, så som makroekonomiska förändringar (t.ex. högre inflation), större volymer i transfereringssystemen eller beslut om reformer. Om budgeteringsmarginalen delvis tas i anspråk för utgiftsökningar till följd av makroekonomiska förändringar är detta ofta inte ett problem i förhållande till överskottsmålet. Det beror på att överskottsmålet är formulerat på ett sätt som tillåter att utgiftsökningar som följer av de automatiska stabilisatorerna, främst utgifter för arbetslöshetsersättningen, normalt bör kunna försvaga den offentliga sektorns finansiella sparande vid en försvagning av konjunkturen. De takbegränsade utgifterna är också i hög grad beroende av pris- och löneutvecklingen i ekonomin som helhet. Förändringar av de takbegränsade utgifterna till följd av oväntat höga priser och löner kan normalt tillåtas absorberas av budgeteringsmarginalen, utan att detta leder till en konflikt med överskottsmålet. Det beror på att generella förändringar av pris- och lönenivån normalt har små effekter på det finansiella sparandet, eftersom den offentliga sektorns inkomster och utgifter tenderar att påverkas i ungefär samma utsträckning av sådana förändringar. Förändringar av nivån på de takbegränsade utgifterna som beror på förändrade volymer i transfereringssystemen som inte direkt följer av ändrade makroekonomiska förutsättningar, t.ex. ohälsa och migration, samt strukturella förändringar, som beslut om reformer, påverkar dock både det finansiella sparande och indikatorerna för överskottsmålet. Utgiftstakets och de totala offentliga utgifternas förhållande till BNP Utgiftstaket omfattar större delen av utgifterna i staten och ålderspensionssystemet. Tillsammans med utgifterna i kommuner och landsting utgör de takbegränsade utgifterna i det närmaste de totala utgifterna för den offentliga sektorn. Det är denna utgiftsnivå som tillsammans med överskottsmålet i slutändan är avgörande för hur stora de samlade skatteintäkterna behöver vara. Efter att utgiftstakets nivå under större delen av motsvarat av BNP, ökade kvoten 2009 i samband med finanskrisen, då nominell BNP föll. Utgiftstakets nivå som andel av BNP bedöms därefter minska successivt 2010–2017. I förhållande till potentiell BNP utvecklades utgiftstakets nivå naturligt nog jämnare under , men efter 2011 bedöms det minska på ungefär samma sätt som i förhållande till faktisk BNP. De totala offentliga utgifterna har minskat från av BNP 1997 till av BNP 2012. Det budgetpolitiska ramverket som infördes i samband med 90-talskrisen har fungerat som ett stöd för denna utveckling. bidrar till att det offentliga åtagandet ständigt omprövas, vilket skapar utrymme för omprioriteringar. Förutsatt att det inte beslutas om skatteförändringar som netto minskar de offentliga skatteintäkterna utvecklas den offentliga sektorns skatteinkomster över tiden i ungefär samma takt som BNP. Så länge utgiftstaket fastställs på en nivå som innebär att det minskar som andel av BNP kommer således de offentliga finanserna att förstärkas över tiden. Förslaget till utgiftstakets nivå och bedömningen av nivån medför att utgiftstaket i procent av BNP minskar . Nivåerna på utgiftstaket ger därmed stöd till en förstärkning av de offentliga finanserna . Diagram 5.1 Utgiftstak 1997–2017 Procent av potentiell BNP Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har utgiftstak och takbegränsade utgifter rensats från skillnader över tiden i tekniska justeringar. Källor: och egna beräkningar. Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek Den föreslagna nivån på utgiftstaket medför att budgeteringsmarginalen uppgår till , eller av de takbegränsade utgifterna. Det är ett något större obudgeterat utrymme under utgiftstaket än vad som följer av den riktlinje som regeringen använder för att bedöma den minsta storlek som budgeteringsmarginalen bör uppgå till, den s.k. säkerhetsmarginalen. Som beskrivs ovan är storleken på budgeteringsmarginalen motiverad av den negativa riskbilden och möjligheten att kunna vidta kraftfulla åtgärder på budgetens utgiftssida om det skulle uppstå ett behov av att göra det. Förslaget till nivå på utgiftstaket motsvarar en ökning på i löpande priser, vilket är något mer än den genomsnittliga årliga ökningen 1998–2015 om . Den bedömda nivån på utgiftstaket innebär en ökning med jämfört med . Det motsvarar en ökning på i löpande priser, dvs. något mindre än den genomsnittliga ökningstakten. Budgeteringsmarginalens storlek är väl avvägd i förhållande till riktlinjen för den säkerhetsmarginal som bör upprätthållas. Det är viktigt att de konjunkturberoende utgifterna kan verka fullt ut vid en annan makroekonomisk utveckling än väntat. Den aktuella situationen med en mindre budgeteringsmarginal 2017 än 2016 medför vidare att nivån på utgiftstaket begränsar utrymmet för utgiftsökningar som permanent tar budgeteringsmarginalen i anspråk, innan nivå blir en begränsning. Utvecklingen av utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna i fasta priser De takbegränsade utgifterna redovisas normalt i nominella termer. Då består förändringen av utgiftsnivån mellan av en volymkomponent och en priskomponent. Volymkomponenten visar om statens och pensionssystemets utgifter växer eller krymper i termer av exempelvis årsarbetskrafter, kontorsyta eller antal helårsekvivalenter med ersättning från något transfereringssystem. Priskomponenten visar hur förändringar i prisnivåer mellan åren bidrar till utgifternas förändring. Utgiftstakets nivå, uttryckt i fasta priser, ökar med sammantaget 2016 och 2017. Det kan jämföras med ökningen i nominella termer på . Ungefär en tredjedel av ökningen av utgiftstakets nivå 2016 och 2017 består således av ökande volymer, medan ungefär två tredjedelar består av stigande priser. De takbegränsade utgifterna, omräknade till fasta priser, ökar måttligt under prognosåren, i frånvaro av nya beslut om reformer. Ökningen är hänförlig till pensionssystemet, vilket är ett tecken på att antalet pensionärer ökar. Däremot faller statens utgifter omräknade till fasta priser, vilket betyder att statens samlade storlek minskar . 5.5Uppföljning av god ekonomisk hushållning och det kommunala balanskravet