prop · H00394 · 2013-03-25 00:00:00 — att den enskilde först måste utnyttja alla de möjligheter som normalt står honom eller henne till buds, gäller alltjämt. Förslaget innebär därför i huvudsak ingen ändring i för- hållande till nuvarande reglering och praxis vad gäller den enskildes ansvar att göra vad han eller hon kan för att försörja sig själv. ska alltjämt göra en bedömning av om den enskilde uppfyller förutsättningarna för bistånd, t.ex. genom att den som kan arbeta söker arbete eller på annat sätt medverkar till att bli självförsörjande. Det eko- nomiska biståndets karaktär av ett yttersta skyddsnät för den som inte själv kan tillgodose sina behov kvarstår därför väsentligen oförändrat. För att bestämmelsen om jobbstimulans i första hand ska nå personer som riskerar att hamna i långvarigt biståndsberoende och för att minska risken för fler biståndsmottagare samt förbättra effekterna på sysselsätt- ning och arbetade timmar bör det finnas en begränsning av vilka biståndsmottagare som kan omfattas av förslaget. En förutsättning för att omfattas av bestämmelsen bör därför vara att den enskilde redan fått försörjningsstöd . Vidare bör det enbart vara arbets- inkomster som till viss del ska få undantas. Om rätten till bistånd alltid bedöms med utgångspunkt i att av inkomsterna inte ska beaktas kan det finnas en risk för inlåsnings- effekter på lång sikt. Reformen bör inte heller vara ett permanent inkomststöd. Det bör därför även regleras att biståndsbehovet ska beräk- nas enligt bestämmelsen enbart . Begränsning av vilka biståndsmottagare som ska omfattas av bestämmelsen Den som fått ekonomiskt bistånd under ett kalenderår räknas i statistik som långvarig biståndsmottagare. En studie av varaktighet och utträde från socialbidragstagande visade ett samband mellan omfattningen av en avslutad period av bidrag och sannolikheten för ett omfattande bidragsmottagande under uppföljnings- året (jfr Socialbidragstagandets dynamik varaktighet och utträden från socialbidragstagande , och i Socialvetenskaplig tidskrift nr 23 2007). Den viktigaste skiljelinjen gick då mellan dem som haft bistånd och övriga. Bland de som haft bistånd mer än fanns av olika anled- ningar kvarstående svårigheter av ett slag som nödvändiggjorde fortsatt bidragstagande. I promemorian föreslås att bestämmelsen ska gälla för den som fått försörjningsstöd i följd. menar att kravet om sex månaders försörjningsstöd riskerar att minska utflödet från ekonomiskt bistånd. befarar att kravet kan medföra att färre väljer att ta ett arbete innan har passerat. i län menar däremot att är en väl avvägd tidsgräns. Enligt regeringens mening är ett krav på att ha fått försörjningsstöd i följd en lämplig gräns. En än så medför en risk för inlåsning i bistånd i avvaktan på att den enskilde kan omfattas av bestämmelsen om jobbstimulans som än medför en risk för att den enskilde kommer allt för långt ifrån arbetsmarknaden. Kravet säkerställer att bestämmelsen endast gäller dem som har en uppbyggd kontakt med . Vidare torde det minska risken för att möjligheterna att få ekonomiskt bistånd ökar med reformen. Det torde därför inte bli fler personer som blir berättigade till bistånd på grund av den nya bestämmelsen. Bestämmelsen kommer att gälla alla biståndsmottagare som uppfyller kravet om att ha fått försörjningsstöd i följd. Detta gäller oavsett om biståndsmottagaren helt saknat arbetsinkomster eller om han eller hon haft vissa men inte tillräckliga arbetsinkomster för att kunna försörja sig själv. Som Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anför bör kravet om att det ska vara i följd framgå direkt av lagtexten. I promemorian föreslås att om det finns särskilda skäl ska bestämmel- sen gälla även för den som fått försörjningsstöd än . Som exempel på särskilda skäl anges i promemorian när någon som fått försörjningsstöd är självförsörjande för att därefter återigen vara i behov av bistånd. Flera remiss- instanser, bl.a. Kammarrätten i och anser att möjligheten att frångå kravet om sex månaders biståndsberoende kan medföra tillämpningssvårigheter och risk för att enskilda behandlas olika beroende på var de ansöker om ekonomiskt bistånd. kommun anser att bestämmelsen om särskilda skäl ska utgå. En viktig utgångspunkt vid utformningen av den föreslagna bestäm- melsen är att den ska vara enkel att tillämpa och inte leda till gränsdrag- ningsproblem. Det är också viktigt att bestämmelsen är tydlig så att de som ansöker om bistånd vet vad den innebär. Regeringen delar de far- hågor som remissinstanserna ger uttryck för om att det kan uppkomma tillämpningsproblem med en regel om att man i vissa fall ska kunna frångå kravet om sex månaders biståndsberoende. Visserligen kan skälen för att försöka öka den enskildes drivkrafter att komma ut i arbete vara lika stora när någon fått försörjningsstöd än som när någon fått försörjningsstöd i följd. Som anges ovan är det å andra sidan viktigt att bestämmelsen i första hand gäller för de personer som riskerar att hamna i långvarigt biståndsberoende. Samman- fattningsvis gör regeringen bedömningen att det inte ska vara möjligt att vid särskilda skäl kunna frångå kravet om att ha fått försörjningsstöd i följd. Begränsning om hur länge beräkningsregeln ska gälla I promemorian föreslås att beräkningsregeln ska gälla . Flera remissinstanser anser att är och menar att det finns risker med en så . kommun anser att tidsgrän- sen kan medföra en risk för inlåsning i ekonomiskt bistånd. , i och kommun anser att i stället är tillräckligt för att se om bestämmelsen ger effekt. Föreningen anser att kan vara en lämplig gräns. Som anges ovan bör det finnas en tidsbegränsning för hur länge den särskilda beräkningsregeln ska gälla. Vid bedömningen av vilken begränsning som ska gälla bör en avvägning göras mellan å ena sidan risken för att tiden inte blir tillräcklig för att den enskilde ska klara sin försörjning själv genom arbete och å andra sidan risken för inlåsning i ekonomiskt bistånd för den enskilde om tiden blir för lång. Regeringen menar att är en lämplig tidsperiod för att omfattas av bestämmelsen om jobbstimulans. Det torde i många fall finnas behov av en sådan tid för att den enskilde ska kunna få en etablerad anknytning till arbetsmark- naden. Det gäller inte minst personer som varit arbetslösa eller som aldrig haft ett arbete. Med att den särskilda beräkningsregeln gäller avses att ska av arbetsinkomsterna inte beaktas när rätten till ekonomiskt bistånd bedöms. Tvåårsperioden börjar när den enskilde fått försörjningsstöd i följd. Det saknar betydelse om den enskilde är självförsörjande under en del av tvåårsperioden eller om han eller hon får bistånd . Om han eller hon ansöker om bistånd under perio- den ska rätten till ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL bedömas utan att av arbetsinkomsterna beaktas. Om den enskilde efter perioden på nytt ansöker om bistånd ska prövningen ske utan tillämpning av den särskilda beräkningsregeln. Regeln gäller på nytt om den enskilde efter tvåårsperioden åter har fått försörjningsstöd i följd. Det finns alltså en möjlighet att återkvalificera sig till att omfattas av bestämmelsen. För- valtningsrätten i och Förvaltningsrätten i anför bör denna möjlighet framgå direkt av lagtexten. Endast inkomster av anställning ska omfattas av bestämmelsen I promemorian föreslås att det ska vara inkomster av eget arbete som ska omfattas av bestämmelsen men att det ska begränsas till inkomster av anställning och inte omfatta inkomster av egen näringsverksamhet. Detta eftersom den som bedriver näringsverksamhet i många fall inte har rätt till ekonomiskt bistånd. Kammarrätten i framför i sitt remissyttrande att begreppet inkomster av anställning kan bli svårt att tillämpa, särskilt som någon definition inte finns. Kammarrätten framhåller att även inkomster till företagare som bedriver näringsverksamhet i aktiebolagsform omfattas Kammarrätten menar vidare att det kan ifrågasättas om begränsningen är förenlig med förslagets övergripande syfte eftersom en möjlighet för en enskild med långvarigt biståndsberoende att bli självför- sörjande inte sällan är att starta eget företag. Förvaltningsrätten i påtalar att i annan lagstiftning brukar begreppet inkomst av anställning avse bruttoinkomster, såsom i 25 kap. socialförsäkringsbal- ken. Förvaltningsrätten menar vidare att det kan uppkomma gränsdrag- ningsproblem om huruvida inkomstbegreppet enbart omfattar renodlad lön från arbetsgivaren eller om även inkomster som träder i stället för eller grundas på anställningsinkomster, såsom sjukpenning, föräldrapen- ning, pensioner, livräntor och sjukersättning, omfattas. Syftet med den föreslagna bestämmelsen är bl.a. att uppmuntra de biståndsmottagare som kan arbeta att komma i arbete eller att utöka sin arbetstid genom att göra det mer lönsamt att ta ett arbete. De inkomster som enbart delvis ska beaktas vid bedömningen av rätten till bistånd ska därför vara biståndsmottagarens arbetsinkomster. Frågan är om det finns skäl för att, som föreslås i promemorian, begränsa bestämmelsen till att enbart omfatta sådana arbetsinkomster som kommer från en anställning. gäller att den som bedriver näringsverksamhet i många fall inte har rätt till ekonomiskt bistånd (jfr RÅ 2000 ref. 37). Syftet är inte att förslaget ska medföra någon ändring i detta avseende. I lagråds- remissen görs bedömningen att detta emellertid inte utgör skäl för att begränsa bestämmelsen enbart till inkomster av anställning. Detta eftersom den föreslagna bestämmelsen utgör en beräkningsregel och att grundförutsättningarna för rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL alltjämt gäller. I lagrådsremissen anges att även om den föreslagna bestämmelsen omfattar inkomster av näringsverksamhet ska socialnämnden alltjämt göra en bedömning av om den enskilde uppfyller de allmänna förutsätt- ningarna för bistånd enligt 1 §, t.ex. om bistånd i det enskilda fallet kan utgå till den som bedriver näringsverksamhet. Vidare anges att den före- slagna bestämmelsen har likheter med 4 kap. 1 a § SoL och att det torde underlätta för tillämpningen av den nya bestämmelsen att använda ett inkomstbegrepp som används i SoL. I lagrådsremissen före- slås därför begreppet inkomst av eget arbete, som omfattar såväl inkomst av anställning som inkomst av näringsverksamhet. Lagrådet avstyrker i yttrande att förslaget, i den del det avser inkomst av näringsverksamhet, läggs till grund för lagstiftning. Lagrådet menar att förslaget inte endast utgör en beräkningsregel, eftersom bestämmelsen anknyter till själva rätten till bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL, och att det knappast kan undvikas att bestämmelsen kommer att påverka själva biståndsbedömningen. Lagrådet påtalar att i flera avseenden som har betydelse för beräkningen av försörjningsstöd finns det väsentliga skill- nader mellan löntagare och näringsidkare. Till skillnad från flertalet löntagare kan en näringsidkare, bl.a. genom sin fakturering, förskjuta tidpunkten för olika inkomster, t.ex. från de sex kvalificeringsmånaderna till den senare period då en viss del av inkomsten ska undantas. Tidpunkt för och storlek av skatte- och avgiftsbetalningar kan också i viss mån styras av näringsidkare. Härtill kommer att en näringsidkare har olika möjligheter till avdrag som inte står öppna för en löntagare. Eftersom det finns avgörande skillnader mellan de olika inkomstslagen när det gäller att utreda hur stora inkomster som den enskilde faktiskt kan disponera över och när inkomsterna kan tas ut, kan konsekvenserna av det remitte- rade förslaget enligt Lagrådet inte överblickas. Lagrådet föreslår att för- slaget ska begränsas till arbetsinkomster som beskattas i inkomstslaget tjänst och föreslår att uttrycket arbetsinkomster i inkomstslaget tjänst används, alternativt att begreppet inkomster av anställning övervägs. Regeringen konstaterar att de problem som kan uppkomma i fråga om att utreda hur stora inkomster som en näringsidkare faktiskt kan dispo- nera över och när inkomsterna kan tas ut gör sig gällande i de fall ekonomiskt bistånd utgår till en näringsidkare. Den bestämmelse som föreslås är en beräkningsregel om hur stor del av inkomsten som inte ska beaktas vid biståndsbedömningen enligt 4 kap. 1 § SoL och risken för att det inkomstbegrepp som föreslås i lagrådsremissen skulle påverka bedömningen så att fler näringsidkare får rätt till ekonomiskt bistånd torde enligt regeringens mening vara begränsad. Detsamma gäller risken för att en näringsidkare får ekonomiskt bistånd i följd och väljer att förskjuta inkomsterna till den senare period då den särskilda beräkningsregeln ska gälla. Det kan å andra sidan inte uteslutas att det inkomstbegrepp som före- slås i lagrådsremissen kan leda till vissa tillämpningsproblem. Rege- ringen anser därför, efter Lagrådets påpekande, att övervägande skäl talar för att begränsa bestämmelsen enbart till inkomster av anställning. En sådan begränsning kan inte heller anses vara i strid med förslagets över- gripande syfte, dvs. att uppmuntra de biståndsmottagare som kan arbeta att komma i arbete eller att utöka sin arbetstid genom att göra det mer lönsamt att ta ett arbete. Även om begreppet inkomst av anställning kan avse inkomster till företagare som bedriver näringsverksamhet i aktiebolagsform ska social- nämnden göra en bedömning av om den enskilde uppfyller de allmänna förutsättningarna för bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL, t.ex. om bistånd i det enskilda fallet kan utgå till den som bedriver näringsverksamhet. Den föreslagna bestämmelsen omfattar inte sådana inkomster som trä- der i stället för eller grundas på anställningsinkomster, såsom sjukpen- ning, sjukersättning, föräldrapenning, pension eller livränta. Inte heller omfattas inkomst av kapital eller näringsverksamhet eller t.ex. ersätt- ningar i form av skadestånd. Vid bedömningen av behovet av ekonomiskt bistånd räknar social- nämnden i regel med den enskildes faktiska inkomst, dvs. inkomst efter skatteavdrag. Något annat är inte avsett i den nu föreslagna bestämmel- sen. I lagrådsremissen föreslås att det i tredje stycket av 4 kap. 1 b § SoL ska anges att den särskilda beräkningsregeln inte gäller inkomster som avses i 4 kap. 1 a § SoL, dvs. hemmavarande barns och hemmavarande skolungdomars arbetsinkomster. Lagrådet anser att stycket är överflödigt och att det kan utgå. Bestämmelsen i 4 kap. 1 a § SoL innebär att hemmavarande barns och skolungdomars inkomster av eget arbete, om skolungdomarna är , inte ska beaktas vid bedömningen av rätten till bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL. Som anges i avsnitt 6 föreslås att inkomsterna dock får beaktas till den del de överstiger ett prisbasbelopp. Denna del av inkomsten bör inte omfattas av den särskilda beräkningsregeln. Då hela hushållets inkomster i regel beaktas vid en biståndsprövning bör det av 6Höjd gräns för hemmavarande barns och skolungdomars arbetsinkomster i hushåll med ekonomiskt bistånd Regeringens förslag: Vid bedömning av rätten till bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL får hemmavarande barns och hemmavarande skolung- domars inkomster av eget arbete endast beaktas till den del de översti- ger ett prisbasbelopp per kalenderår enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialför- säkringsbalken. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig tillstyrker förslaget eller har inga synpunkter. Flera remissinstanser, bl.a. kommun och kommun, ställer sig bakom bedöm- ningen i promemorian om att möjligheterna att komma in på arbetsmark- naden bör öka genom att ungdomar i familjer med ekonomiskt bistånd ytterligare stimuleras till att få kontakt med arbetslivet. kom- mun anser att den föreslagna gränsen är en mer rimlig inkomstnivå och skapar mer jämställda villkor för barn och skolungdomar i familjer som tvingas leva på försörjningsstöd under långa perioder. utvärdering (IFAU) uppger att det finns flera studier som talar för att steget från utbildning till arbete underlättas om ungdomar har erfarenhet från arbetsmarknaden men att var beloppsgränsen i slutändan bör ligga är en empirisk och politisk fråga. ställer sig positiv till förslaget som de menar möjliggör en förbättrad ekonomisk situation för barn till ensamstående kvinnor som har ekonomiskt bistånd. Arbetsförmedlingen välkomnar förslaget och anser att det stimulerar ungdomar i familjer med ekono- miskt bistånd att få kontakt med arbetslivet. har uppgett att man inte har några synpunkter på var gränsen ska gå för när barns och skolungdomars arbetsinkomster ska beaktas vid inkomstprövningen. En remissinstans, , avstyrker förslaget och menar att det saknas belägg för att ungdomar verkligen själva får disponera den undantagna inkomsten. och LO påtalar vikten av att försörjningsstödet ska vara det yttersta skyddsnätet för personer som inte kan försörja sig själva. Vidare anser LO att den summa som min- deråriga och hemmavarande ungdomar har möjlighet att tjäna utan att det räknas av på föräldrarnas försörjningsstöd inte bör vara så stor att de kan antas arbeta i försörjningssyfte i stället för vid ferier och . Barn- ombudsmannen anser att barn bör få disponera hela inkomsten utan att det påverkar föräldrarnas rätt till försörjningsstöd för barnet. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelsen i 4 kap. 1 a § social- tjänstlagen (2001:453), SoL, innebär att hemmavarande barns och hemmavarande skolungdomars inkomster av eget arbete, om skolung- domarna är , inte ska beaktas vid bedömningen av rätten till bistånd enligt 1 §. I tredje stycket anges dock att inkomsterna får beaktas till den del de överstiger ett halvt prisbasbelopp. Bestämmelsen infördes i SoL dels ur rättvisesynpunkt, eftersom kom- munerna hanterade ungdomars inkomster på olika sätt vid sina bistånds- beräkningar, dels för att stimulera unga människor att få kontakt med arbetslivet även (jfr prop. 2007/08:1, utgiftsområde 9, s.145 f.). Regeringen anser att det finns behov av att ytterligare stärka lönsam- heten av arbete under t.ex. ferierna för barn och skolungdomar i familjer med ekonomiskt bistånd och minska risken för att barnen och skolung- domarna möter hundraprocentiga marginaleffekter. Därmed underlättas möjligheterna att komma in på arbetsmarknaden efter avslutad skolgång. Det har vidare gått sedan bestämmelsen infördes i SoL och det kan även av denna anledning vara rimligt att göra en viss justering uppåt av inkomstgränsen. Därför föreslås att den övre gränsen i tredje stycket av bestämmelsen om hur stora arbetsinkomster som ett barn eller en skol- ungdom ska kunna ha utan att det påverkar biståndsberäkningen höjs från ett halvt prisbasbelopp (motsvarar ) till ett prisbasbelopp (motsvarar ). En höjning av inkomstgränsen bidrar till att ge ungdomar i familjer med ekonomiskt bistånd ytterligare en stimulans att ta arbete och därmed få kontakt med arbetslivet. Det finns flera studier som talar för att steget från utbildning till arbete underlättas om ungdomar har erfarenhet från arbetsmarknaden (t.ex. IFAU Working Paper 2004:5). Förslaget bidrar även till att förbättra den ekonomiska situationen för ungdomarna här och . Goda livsvillkor under barndom och ungdomstid är väsentligt och att barn och unga i hushåll med ekonomiskt bistånd ges ökade möj- ligheter att disponera sina egna inkomster kan dessutom förbättra deras möjligheter till socialt deltagande. Förslaget är också i linje med bestämmelsen i 1 kap. 2 § SoL om att barnperspektivet alltid ska beaktas när det gäller åtgärder för barn. och LO påtalar vikten av att försörjningsstödet ska vara det yttersta skyddsnätet för personer som inte kan försörja sig. Vidare anser LO att den summa som minderåriga och hemmavarande ungdomar har möjlighet att tjäna utan att det räknas av på föräldrarnas försörjningsstöd inte bör vara så stor att de kan antas arbeta i försörj- ningssyfte och inte bara vid ferier och . anser att barn bör få disponera hela inkomsten utan att det påver- kar föräldrarnas rätt till försörjningsstöd för barnet. Som regeringen konstaterat i avsnitt 5 är det viktigt att så långt som möjligt behålla det ekonomiska biståndets funktion som samhällets yttersta skyddsnät. finns det ett behov av att bl.a. ytterligare uppmuntra ungdomar att ta ett arbete utan att det inkräktar på skolarbetet. Att helt bortse från hemmavarande barns och skolungdomars inkomster vid beräkning av biståndsbehovet skulle dock kunna ge fel signaler och riskera att försvåra legitimiteten för biståndssystemet. Regeringen anser att det därför även fortsättningsvis behövs en övre gräns för vilka inkomster som den unge har rätt att undanta (jfr a. prop. s. 147). En höj- ning av gränsen från ett halvt till ett prisbasbelopp bedöms därför vara ett tillräckligt steg som det får anses vara en rimlig nivå för vilka arbetsinkomster som kan undantas. Vid bedömningen av behovet av ekonomiskt bistånd räknar social- nämnden i regel med den enskildes faktiska inkomst, dvs. 2012/13:94 skatteavdrag. I likhet med vad som gäller bör gränsen därför gälla i förhållande till den unges disponibla arbetsinkomst, dvs. Vidare har de kommuner som så önskar alltjämt möjlighet att avstå också från att använda även de inkomster som överstiger ett pris- basbelopp som underlag vid sin biståndsberäkning (jfr a. prop. s. 147). Lagrådet förordar att en motsvarande ändring som föreslås i 4 kap. 1 b § SoL, även görs i 4 kap. 1 a § SoL. Även om det finns vissa likheter mellan bestämmelsen i 4 kap. 1 a § och den föreslagna bestämmelsen i 4 kap. 1 b § SoL har de olika syften. Bestämmelsen i 1 a § är en regel om hur barns och skolungdomars arbetsinkomster upp till en viss nivå ska hanteras vid prövningen av rätten till ekonomiskt bistånd. Som anges ovan infördes bestämmelsen bl.a. ur rättvisesynpunkt eftersom kommunerna hanterade ungdomars inkomster på olika sätt vid sina biståndsberäkningar. Det torde enligt regeringens mening inte vara förenligt med syftet att begränsa bestäm- melsen enbart till inkomster av anställning. Såvitt framkommit har till- lämpningen av bestämmelsen inte heller medfört de problem som moti- verar att ett annat inkomstbegrepp används i 1 b §. Regeringen anser därför att det inte finns skäl för den ändring som Lagrådet förordar. 7Utökade möjligheter att anvisa den som får försörjningsstöd till praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet Regeringens förslag: får begära att den som får för- sörjningsstöd ska delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet om den enskilde inte har kunnat erbjudas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens för- slag. I promemorian föreslås däremot att bestämmelsen utformas på ett annat sätt. Remissinstanserna: Bland de remissinstanser som yttrat sig i denna del tillstyrker de allra flesta eller framför ingen invändning mot förslaget. , LO och Föreningen avstyr- ker förslaget. Flera remissinstanser, bl.a. , och Kommuner och Landsting (SKL) anser att förslaget kan medföra ökade kostnader för kommunerna. Enligt SKL är det inte rimligt att ha olika krav på aktiva insatser bara för att en enskild bidragstagare har en viss ålder utan att det är behovet av insats som ska vara avgörande. SKL uppger vidare att många biståndstagare aktiveras via kommunerna även utan den föreslagna lagändringen och att det sker utifrån att de allra flesta biståndstagare vill förstärka sin anknytning till arbetsmarknaden och bli självförsörjande. anser att det är bra att ta bort en åldersgräns som inte har fungerat i praktiken. styrelsen menar också att det är positivt att kommunens ansvar blir tyd- ligare. och nads- och Utbildningspolitiks utvärdering (IFAU) menar att den före- slagna förändringen förmodligen är en anpassning till hur situationen redan ser ut . ombudsmän () erinrar om att bestäm- melsen enbart gäller den som uppbär försörjningsstöd. Kravet kan såle- des inte ställas när någon ansöker om försörjningsstöd eller som någon ges bistånd.