prop · H003142 · 2013-04-03 00:00:00 — Ett ytterligare skäl som har framfört är att det kan finnas risk för att en modell ska komma att underkännas i efterhand i revision. Kommissionens godkännande ger inte någon garanti för att modellen inte i ett senare skede blir kritiserad av kommissionens eller revisionsrättens revisorer. fall skulle detta kunna leda till att blir återbetalningsskyldigt om en modell underkänns i revision.115 innebär redovisning av faktiska kostnader enligt en internationell rapport också en finansiell risk, och EU:s redovisningsförenklingar syftar bland annat till att minska risken för fel och skapa mer säkerhet.116 När faktiska kostnader redovisas bärs den finansiella risken framför allt av projekten, enligt kommissionen. redovisningsförenklingarna enligt kommissionen gynnsamma för projekten.117 112Svenska , Projekthandledningen i ekonomi, versioner från 2008-02-15 och . 115Intervju och intervju . 116EPEC (2012) Study measuring current and future requirements on administrative cost and burden of managing the ESF, s. 75. 117Intervju Europeiska kommissionens generaldirektorat för sysselsättning, socialpolitik och inkludering, . MER ATT FÖRENKLA! 5.5.3Sen schablonmodell för redovisning av indirekta kostnader för regionalfondsprojekt har under nuvarande programperiod framför allt fokuserat på att förenkla redovisningen av indirekta kostnader. Motivet till detta är enligt att granskningen av sådana kostnader medför en stor arbetsbörda för myndighetens handläggare under beredningsprocessen av ansökningar om stöd och att redovisningen är krånglig för projekten. gjorde ingen utredning av potentialen för förenkling med att införa en sådan modell. Bedömningen baserades på myndighetens erfarenhet av Regionalfonden och på myndighetens arbete med att förbättra kvaliteten i handläggningen av strukturfonderna.118 arbete med att ta fram en modell för schablonmässig redovisning av indirekta kostnader påbörjades först . Enligt hade myndigheten inte tillräckligt med resurser och större delen av 2010 för att arbeta med EU:s förenklingsåtgärder.119 har efterfrågat mer resurser från regeringen120 för att klara sina uppdrag när det gäller strukturfondsadministrationen. I myndighetens begäran om extra resurser anges inte dess arbete med EU:s regelförenklingar som ett skäl till behovet av mer resurser. fick med anledning av sin begäran ytterligare medel för de territoriella programmen men inte för de regionala programmen. Enligt företrädare för har inte heller på annat sätt meddelat att de har för lite resurser för arbetet med EU:s förenklingsåtgärder.121 modell för schablonmässig redovisning av indirekta kostnader skickades till kommissionen för godkännande . Modellen innebar att varje enskilt projekt i samband med sin ansökan måste verifiera att de indirekta kostnaderna förväntas uppgå till en viss procentsats. Efter en uppmaning från kommissionen valde att arbeta mot en generell schablon genom att arbeta med två olika kategorier av projekt: universitet och högskolor och övriga. För dessa två grupper arbetade med två olika modeller. För gruppen universitet och högskolor fanns möjlighet att tillämpa en generell schablon. För gruppen övriga bedömde att det inte var möjligt att ta fram en schablon som tillämpas på alla projekt i denna kategori. Det huvudsakliga skälet till detta var enligt att 120Tillväxtverket, hemställer om resurser för effektiv implementering av Europeiska regionala strukturfondsprogrammen, . det saknades tillräckligt empiriskt underlag. Det berodde bland annat på att det var få projekt i gruppen övriga som redovisade indirekta kostnader.122 Båda modellerna som tog fram innebär att indirekta kostnader maximalt får uppgå till av de direkta lönekostnaderna. Det bör noteras att har valt att definiera snävare villkor för redovisningen av indirekta kostnader än vad EU:s förordning föreskriver. fastställer att schablonmässigt indirekta kostnader får uppgå till högst av de deklarerade kostnaderna för insatsen.123 Detta innebär att schablonen enligt EU-förordningen får beräknas på basis av de totala kostnaderna och inte enbart på lönekostnader. Modellen för projekt i gruppen universitet och högskolor fungerar i princip som en generell schablon med en fast procentsats på . Projekten behöver inte bifoga något underlag för de indirekta kostnaderna med ansökan, men de måste hänvisa till den modell för beräkning av indirekta kostnader som tillämpas på lärosätet i fråga.124 Eftersom de indirekta kostnaderna på universitet och högskolor överstiger så blir detta endast en formalitet. Modellen för projekt i gruppen övriga innebär däremot att projekten behöver styrka sina indirekta kostnader vid ansökan om stöd. För denna grupp tas alltså beslut om en procentsats för varje enskilt projekt. I sitt godkännande av modellerna framförde kommissionen att detta var motiverat med tanke på det begränsade data om indirekta kostnader som fanns tillgängligt för gruppen övriga. Data från redovisningen av dessa projekt kan emellertid enligt kommissionen användas för en framtida generell schablon.125 De två redovisningsmodellerna som tagit fram godkändes av kommissionen i oktober 2011.126 hade alla medel för Regionalfonden redan intecknats för innevarande programperiod. modellerna ska kunna tillämpas i praktiken behövde även ändra sina föreskrifter för att tillåta denna form av schablonmässig redovisning. har varit sen med att ändra föreskrifterna.127 Först efter att myndighetsledningen tog ett beslut som medgav ett undantag från gällande föreskrifter var det möjligt för myndigheten att tillämpa modellen 123Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 397/2009, artikel 1 p. 124För en beskrivning av SUHF-modellen se , A-K., (2011) SUHF-modellen i verkligheten, . 125Europeiska kommissionen, Swedish ERDF operation programme for regional competitiveness and employment Model for declaring indirect costs on a flat rate basis, . 126ESV lämnade ytterligare ett utlåtande . 127Verket för näringslivsutvecklings föreskrifter och allmänna råd om stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden inom ramen för regionala strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning i 2007-2013, NUTFS 2008:1. MER ATT FÖRENKLA! På grund av att alla projekt inte använder hela sin budget kommer nya projekt ändå eventuellt att kunna använda modellerna under innevarande programperiod. 5.6Standardkostnader och klumpsummor tillämpas inte 5.6.1ESF-rådet har utrett men inte tillämpat standardkostnader ändrade sina föreskrifter och införde möjligheten att använda standardkostnader och klumpsummor.128 På så vis skapade myndigheten förutsättningar för att tillämpa modeller i praktiken om och när sådana tagits fram. En arbetsgrupp inom kom 2010 fram till att det fanns goda förutsättningar att införa standardiserade bruttolönenivåer för de vanligast förekommande lönekostnaderna i ett socialfondsprojekt och att den officiella lönestatistiken skulle kunna användas i detta syfte.129 Arbetsgruppen föreslog att myndigheten skulle ta fram exempel på effekterna av ett införande av standardiserade lönekostnader i form av minskade kostnader för projekten och . Detta gjordes inte, men bedömning är att standardkostnader för löner skulle innebära en förenkling eftersom lägger mycket resurser på att granska löneredovisningen.130 bedömer att det skulle kräva en betydande arbetsinsats att ta fram en modell.131 uppger även i detta fall att knappa resurser inom myndigheten var anledningen till att de valde att inte gå vidare med en modell för standardkostnader för löner.132 Även om det övervägande skälet till att myndigheten inte gick vidare med standardkostnader för projektadministration var resursbrist, påverkades beslutet enligt även av det faktum att kommissionen inte godkänner några modeller på förhand vad gäller standardkostnader. Enligt myndigheten fanns det därmed en risk för att arbetet skulle utföras i onödan, det vill säga i 128Svenska föreskrifter och allmänna råd om stöd från Europeiska socialfonden (ESF) inom ramen för nationellt strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning i 2007-2013, TVFS 2010:1, § 21. 129Se Svenska , PM: Redovisning av uppdrag för utredning av möjligheter till införande av standardkostnader för projektadministration, ; Intervju . 131Se Svenska , PM: Förenklingsarbetet i Svenska ; Intervju . 132Svenska , PM: Förslag till införande av standardkostnader för lönebikostnader, . det fall att kommissionens revisorer skulle komma att underkänna modellen i efterhand.133 På grund av att myndigheten bedömde att det var för resurskrävande att ta fram standardkostnader för löner föreslog arbetsgruppen att myndigheten skulle införa en standardiserad ersättning för lönebikostnader, eftersom detta innebar mindre arbete för att ta fram. En sådan schablon skulle enligt myndigheten förenkla för både projekten och . Mot bakgrund av tidigare erfarenheter från revisionsrättens revisioner av lönekostnader byggde gruppens utredningsunderlag även på att modellen om standardiserad ersättning för lönebikostnader skulle hålla i revision.134 Det fanns dock invändningar inom mot arbetsgruppens förslag till denna förenklingsåtgärd eftersom det fanns indikationer på att modellen inte skulle innebära någon förenkling för projekten.135 genomförde därför inte heller denna förenklingsåtgärd. Utöver projektadministration och lönebikostnader har även uppmärksammat möjligheten att tillämpa standardkostnader för utbildning. Myndigheten har inte närmare utrett möjligheten att införa detta under nuvarande programperiod. 5.6.2 har inte utrett standardkostnader har inte genomfört någon utredning om hur myndigheten skulle kunna tillämpa standardkostnader.136 anför att orsaken till att de inte arbetade med standardkostnader var otillräckliga resurser på myndigheten.137 Enligt medför redovisningen av personalkostnader mycket administration både för projekten och för myndigheten, varför myndigheten inför kommande programperiod avser att arbeta med standardkostnader, framför allt i form av lönekostnader.138 134Svenska , PM: Förslag till införande av standardkostnader för lönebikostnader, . 135Svenska , PM: Förenklingsarbete i Svenska . MER ATT FÖRENKLA! 5.6.3 och har inte utrett införande av klumpsummor och har inte utrett en eventuell tillämpning av schablonmässig redovisning av klumpsummor. anför att myndigheten har bedömt att det högsta tillåtna beloppet om för klumpsummor är för lågt för att medföra en förenkling för svenska socialfondsprojekt.139 Projekten som fick beslut om medel 2011 beviljades i genomsnitt i socialfondsstöd.140 Det finns däremot så kallade förprojekteringar inom Socialfonden. Dessa kan liknas vid en förstudiefas till ett projekt där kostnaderna oftast inte är så höga, varför skulle kunna täcka projektbudgeten. Förprojekteringarnas budget har i genomsnitt uppgått till under programperioden.141 Enligt kan klumpsummor komma att tillämpas för förprojekteringar under innevarande programperiod. Dessa förprojekteringar är tänkta att fungera som en brygga till nästa programperiod.142 påpekar att denna förenkling genom att använda klumpsummor kräver att det går att redovisa resultaten av de aktiviteter som klumpsumman avser på ett tillförlitligt sätt. Enligt är det svårt att sätta ett pris på en genomförd insats, speciellt eftersom det finns en stor bredd i regionalfondsprogrammet.143 Det har förekommit diskussioner inom om att införa klumpsummor för förstudier, som är motsvarigheten till Socialfondens förprojekteringar.144 har angett att bristfälliga resurser är en bidragande orsak till varför myndigheten inte har arbetat med denna förenklingsåtgärd. Myndigheten avser att arbeta med klumpsummor under nästa programperiod.145 har tagit beslut om att anställa en person som på heltid ska arbeta med EU:s regelförenklingar inför nästa programperiod.146 har också tagit fram förslag för vilka förenklingsåtgärder som myndigheten skulle kunna arbeta med inför kommande programperiod.147 139Svenska , PM: Förenklingsarbete i Svenska . 140ESF-rådets årsredovisning 2011, s. 33. i programperioden har projektens budget i genomsnitt uppgått till i socialfondsstöd. Uppgifterna avser genomförandeprojekt. 141ESF-rådets årsredovisning 2010, s. 18. 147Tillväxtverket, Förenklingsförslag till programperioden 20142020, . Det har införts en rad olika förenklingsåtgärder i EU:s förordningar . I granskningen har närmare undersökt den nationella implementeringen av tre åtgärder för förenklad kostnadsredovisning. Dessa förenklingsåtgärder infördes i EU-förordningarna in i programperioden. Det innebär att möjligheten att införa åtgärderna i fanns först . Detta gäller inte schablonmässig redovisning av indirekta kostnader för Socialfonden, eftersom denna möjlighet infördes i EU- förordningen 2006. Regeringen har uppgett att förenkling för strukturfondsprojekt är angelägen. införlivade regeringen de tre redovisningsförenklingarna (schablon för indirekta kostnader, standardkostnader och klumpsummor) i den nationella förordningen om förvaltning av strukturfonderna och initierade en arbetsgrupp i syfte att starta upp förenklingsarbetet. Därigenom skapade regeringen möjligheter för och att införa olika förenklingsåtgärder i syfte att underlätta administrationen av strukturfonderna. Arbetet med att ta fram modeller för tillämningen av EU:s förenklingsåtgärder sker på de förvaltande myndigheterna. Regeringen har styrt och följt upp detta arbete i begränsad utsträckning. De förvaltande myndigheterna har bedömt relevansen av EU:s förenklingsåtgärder för de svenska strukturfondsprogrammen. Deras bedömning är att flera av förenklingsåtgärderna skulle innebära betydande förenklingar för både projekt och förvaltande myndighet. Uppfattningen om förenklingsåtgärderna hos förvaltande myndigheter och strukturfondsprojekt i andra medlemsstater som tillämpar åtgärderna är också övervägande positiv enligt en studie från . Förenklingspotentialen har trots det utnyttjats i mycket begränsad utsträckning för svenska strukturfondsprogram. Det finns endast en modell för schablonmässig redovisning av indirekta kostnader som kan tillämpas generellt för en viss typ av projekt. Det är en modell som kan användas av universitet och högskolor som har tagit fram för Regionalfonden. Denna modell infördes sent och kommer att tillämpas i mycket få projekt under innevarande programperiod. Flera andra medlemsstater använder förenklingsåtgärderna i högre utsträckning än . Den främsta anledningen till att arbetet med EU:s förenklingsåtgärder inte har kommit längre är enligt de förvaltande myndigheterna att arbetet är resurskrävande och att man inte har kunnat prioritera det. har ansökt om utökade medel för sin strukturfondsadministration från regeringen och myndigheten fick ytterligare medel för de territoriella programmen MER ATT FÖRENKLA! men inte för de regionala programmen. De förvaltande myndigheterna har inte gjort systematiska utredningar av förutsättningarna för ett införande av EU:s förenklingsåtgärder. Varken eller har gjort någon bedömning av hur stora besparingar ett införande av de olika förenklingsåtgärderna skulle kunna leda till för förvaltande myndighet och projekten. Osäkerhet kring huruvida modellerna skulle godkännas i revision från EU-nivå har spelat en roll i myndigheternas förenklingsarbete. är det viktigt att påpeka att kommissionen har beslutat att förhandsgodkänna modeller för schablonmässig redovisning av indirekta kostnader just för att skapa mer säkerhet för medlemsstaterna. Möjligheten till ett utlåtande från ESV bör enligt bedömning också ge ökad säkerhet för den förvaltande myndigheten. Strukturfonderna är en del av EU:s sammanhållningspolitik som i grunden bygger på en solidaritetstanke om att EU-medel ska fördelas till regioner eller grupper i syfte att minska de ekonomiska och sociala ojämlikheterna mellan och inom medlemsstaterna. Medlemsstater som får medel från Socialfonden och Regionalfonden ska bland annat investera i utbildning, sysselsättning och infrastruktur för att öka tillväxten och bli mer konkurrenskraftiga. Det övergripande målet för Socialfondsprogrammet i är ökad tillväxt genom god kompetensförsörjning samt ett ökat arbetskraftsutbud. Socialfondsmedlen ska användas för att bland annat ge arbetslösa som står långt ifrån arbetsmarknaden möjlighet att medverka i specifika projekt anpassade till målgruppen i syfte att bryta sitt utanförskap. Mot bakgrund av att var tredje ung människa har en svag anknytning till arbetsmarknaden är arbetslösa ungdomar en prioriterad målgrupp. Även personer som redan har arbete ska genom projekt som finansieras av Socialfonden få möjlighet att utveckla sin kompetens för att vara fortsatt attraktiva på arbetsmarknaden. Det övergripande målet med regionalfondsprogrammen är att bidra till lokal och regional utveckling genom att bland annat skapa nya arbetstillfällen. Till exempel får småföretagare regionalfondsmedel för att stärka innovation och kompetensutveckling inom företaget. För att strukturfonderna ska fylla sitt syfte och vara till nytta för svenska medborgare är det viktigt att medlen används effektivt. har också uttryckt att det är av intresse att strukturfondsmedel som går till svenska projekt ska användas på ett så effektivt sätt som möjligt. En effektiv användning av medlen försvåras av det komplexa regelverket och den omfattande administrationen. Revision och kontroll av strukturfondsmedlen i sker från både nationell nivå och EU-nivå eftersom kommissionen har det övergripande ansvaret för strukturfondsbudgeten. Det medför att förvaltningen av dessa medel sker i ett komplext sammanhang. Både kommissionen och den anser att administrationen av strukturfondsprojekt bör förenklas. Det pågår ett förenklingsarbete på EU-nivå för strukturfonderna som bland annat har lett till att ett antal förenklingsåtgärder har antagits under innevarande programperiod. pågår förhandlingar om EU:s budget och förordningar på strukturfondsområdet inför nästa programperiod 20142020. MER ATT FÖRENKLA! förhandlingar har och ett antal andra medlemsstater drivit frågan om ytterligare förenkling av reglerna för sammanhållningspolitiken. Det finns möjligheter att arbeta nationellt med att förenkla strukturfondsadministrationen i dels genom att utnyttja det nationella handlingsutrymmet, dels genom att använda EU:s förenklingsåtgärder. Granskningen avser om regeringen och de förvaltande myndigheterna i har utnyttjat de möjligheter som finns för att förenkla strukturfondsprojektens administration. har undersökt om det finns nationellt handlingsutrymme att förenkla för socialfondsprojekt som inte har utnyttjats under innevarande programperiod. har också för både Socialfonden och Regionalfonden granskat den svenska implementeringen och tillämpningen av EU:s förenklingsåtgärder för att förenkla kostnadsredovisningen. Dessa är schablonmässig redovisning av indirekta kostnader, standardkostnader och klumpsummor. Dessa förenklingsåtgärder infördes i EU-förordningarna in i programperioden, vilket gjorde att den och de svenska myndigheterna kunde börja arbeta med åtgärderna 2009. Det gäller emellertid inte schablonmässig redovisning av indirekta kostnader för Socialfonden eftersom denna åtgärd infördes i EU- förordningen 2006. övergripande slutsats är att regeringen och de förvaltande myndigheterna, och , inte har åstadkommit tillräckligt för att underlätta strukturfondsprojektens administration. EU och har ställt krav på en sund ekonomisk förvaltning samt effektivitet och hushållning med statens medel. Om strukturfondsprojektens administration förenklades i högre utsträckning skulle förutsättningarna förbättras för en effektiv användning av medlen. Förenklingen skulle därmed bidra till att uppfylla dessa krav. En effektiv användning av medlen är viktig för att de mål som strukturfondsmedlen ska bidra till, såsom ekonomisk tillväxt och välfärd, ska kunna uppnås. 6.1Det nationella handlingsutrymmet kan utnyttjas bättre Granskningen visar att det finns ett nationellt handlingsutrymme som kan användas för att förenkla administrationen av socialfondsmedel. 6.1.1Många socialfondsprojekt upplever administrationen som krånglig enkätundersökning visar att av socialfondsprojekten upplever att projektadministrationen är resurskrävande och att av projekten anser att det finns ett behov av att förenkla administrationen. av projekten upplever att de administrativa kraven gör det svårt att arbeta med innovativa idéer och metoder, vilket är en viktig del av mervärdet för Socialfonden i . av projekten är också tveksamma till att söka socialfondsmedel igen och den huvudsakliga orsaken till detta är den omfattande administrationen. Denna tveksamhet skulle kunna leda till att det blir svårt för att få in tillräckligt många och kvalificerade ansökningar om medel från Socialfonden, vilket kan orsaka problem för att utnyttja alla socialfondsmedel. Enligt ryms många av de förenklingar som efterfrågas av socialfondsprojekten för de mest resurskrävande administrativa momenten inom det nationella handlingsutrymmet. 6.1.2 Systemet för nationell medfinansiering medför mycket administration konstaterar att systemet för nationell medfinansiering inom en del av Socialfonden, programområdet för ökat arbetskraftsutbud, leder till omfattande administration för projekten. Medfinansieringssystemet bygger i praktiken till stor del på deltagarnas individuella ersättning för försörjning, exempelvis aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning. Verifieringskraven för projektredovisningen innebär att varje deltagares ersättning måste kunna hänföras till deltagarens närvarotimmar i projektet. Det innebär att projekten måste begära in uppgifter om deltagarnas individuella ersättning från olika aktörer, till exempel Arbetsförmedlingen och , och koppla dessa uppgifter till varje deltagares närvarotimmar. Detta medför ett omfattande administrativt arbete för projekten. Granskningen visar också att projekt inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud i högre utsträckning än projekt inom programområdet för kompetensförsörjning upplever att administrationen är resurskrävande och försvårar genomförandet. Representanter för projekt inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud är även betydligt mer tveksamma till att söka socialfondsmedel på nytt. av dessa projekt är tveksamma jämfört med av projekten inom programområdet Enligt är det sannolikt att medfinansieringssystemet är en viktig anledning till dessa skillnader. 6.1.3Incitament i konflikt med Socialfondsprogrammets prioriteringar granskning visar att medfinansieringssystemet ger upphov till incitament som försämrar förutsättningarna att följa Socialfondsprogrammets prioriteringar. Projekt som vänder sig till prioriterade grupper, till exempel arbetslösa ungdomar eller långtidssjukskrivna, får i och med medfinansieringssystemets konstruktion en låg nationell medfinansiering i de fall där projekten är beroende av deltagarbaserad medfinansiering. Detta beror på att projektdeltagarna från dessa grupper generellt sett har låg individuell MER ATT FÖRENKLA! ersättning och/eller kan delta i begränsad utsträckning. Många projekt inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud har svårt att få ihop tillräckligt med socialfondsmedel eftersom storleken på dessa medel är beroende av medfinansieringen. Det innebär att projekten kan behöva ägna tid åt att rekrytera nya deltagare för att kompensera för bortfallet, alternativt dra ner på verksamheten. Det finns också en risk för att projekt i förlängningen väljer bort vissa prioriterade grupper eftersom de genererar lite medfinansiering. Även och andra aktörer har pekat på att medfinansieringssystemet försvårar genomförandet av projekten. 6.1.4Regeringen kan ta initiativ för att förenkla administrationen av medfinansieringssystemet Det finns ett stort nationellt handlingsutrymme när det gäller utformningen av medfinansieringssystemet. Andra medlemsstater har valt alternativa system för den nationella medfinansieringen av Socialfonden.