prop · H00396 · 2013-03-26 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Fornfynd är enligt 2 kap. 3 § lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. föremål som påträffas i eller vid en fornlämning och har samband med denna, eller påträffas under andra omständigheter och kan antas vara gamla (s.k. lös- fynd). I fråga om lösfynd föreslår regeringen att en fast gräns införs i tidsmässig överensstämmelse med skyddet av fornlämningar. Att gränsen därmed flyttas bakåt i tiden jämfört med den nuvarande hundraårs- gränsen medför troligen att något färre fynd kommer att omfattas av de särskilda regler som gäller för lösfynd, som tillfaller upphittaren, men där denne under vissa förutsättningar kan ha en hembudsskyldighet gentemot staten. Genom denna reglering uppnås emellertid en enhetlighet där 1850 utgör en gemensam brytpunkt för fornlämningar och fornfynd. Detta har efterfrågats av ett flertal remissinstanser och regeringen delar uppfatt- ningen att det är av stor betydelse för att öka tydligheten för den enskilde när det gäller vad som utgör fornminnen. Att något färre fynd kan komma att omfattas av hembudsskyldigheten bedöms endast få marginella konsekvenser för statens möjligheter att tillvarata värdefulla arkeologiska föremål. har ansvar för det statliga kulturmiljöarbetet i länet. Den som påträffar fornfynd, som ska tillfalla eller hembjudas staten, bör där- för inte längre anmäla detta hos eller ett läns- museum utan hos en länsstyrelse eller polismyndighet eller, i fråga om fornfynd som hör till en fartygslämning, även till . 7.5Ett förtydligat ansvar för att efterforska fornlämningsförekomst Regeringens förslag: Det förtydligas att den enskildes ansvar att ta reda på om en fornlämning berörs av ett arbetsföretag ska fullgöras genom inhämtande av information från . 2012/13:96 förslag överensstämmer delvis med rege- ringens förslag. Utredningen har föreslagit att det ska förtydligas hur den enskilde kan fullgöra sitt ansvar och att detta bör ske genom information från eller . Utredningen har vidare föreslagit att det ska finnas en direkt skyldighet att underrätta sig om fornlämningsförekomst när det gäller platser med redan kända forn- lämningar eller områden med tät fornlämningsförekomst. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrar sig i denna fråga tillstyrker utredningens förslag, men lämnar förslag till kompletteringar och förtydliganden. Några remissinstanser, t.ex. Läns- styrelsen i län och , anser att regle- ringen av ansvaret ska skärpas ytterligare. Några få instanser, bl.a. läns- styrelserna i och län, pekar på att förslaget innebär ökade krav på . anser att efterforsk- ning av fornlämningsförekomst i närheten av en fornlämning eller i ett område med tät fornlämningsförekomst ska ske genom kontakt med . Skälen för regeringens förslag: Regeringen delar utredningens upp- fattning att formerna för att efterforska om en fornlämning berörs av ett arbetsföretag bör förtydligas. Det är viktigt för såväl den enskilde som för berörda myndigheter att detta tydligt framgår av lagen. Regeringen delar också den syn som framhållit, nämligen att det ska framgå av lagen att det är till som den enskilde ska vända sig i dessa ärenden. En sådan ordning förutsattes redan vid lagens tillkomst (prop. 1987/88:104 s. 39), men framgår inte med önskvärd tydlighet av lagtexten. har ansvar för det statliga kultur- miljöarbetet i länet och bör mot denna bakgrund uttryckligen pekas ut som den instans den enskilde bör inhämta information från i dessa frågor. Regeringen ser inte skäl att härutöver särskilt omnämna vissa situationer i lagen där den enskilde ska efterforska fornlämningsförekomst, eftersom den nuvarande bestämmelsen får anses tillräckligt tydlig i detta avseende och en mer genomgripande ändring skulle kunna föra med sig nya tillämpningsproblem. Regeringen bedömer att förslaget endast innebär marginella föränd- ringar för som har uppgiften att regionalt infor- mera om fornlämningsförekomst. på en fornlämning inte är kongruent med övriga bestämmelser i lagen Prop. 2012/13:96 som hänvisar till olika typer av åtgärder, ändringar och skador på en I övrigt berörs inte denna fråga av remissinstanserna. Skälen för regeringens förslag: Av 2 kap. 6 § lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. följer att det är förbjudet att rubba, ta bort, gräva ut, täcka över eller genom bebyggelse, plantering eller på annat sätt ändra eller skada en fornlämning utan tillstånd enligt samma kapitel. Genom en uppräkning i 21 § första stycket 2 straffbeläggs samma gärningar som fornminnesbrott och kan föranleda böter eller fängelse . I 2 kap. 12 § anges vilka typer av ingrepp i en fornlämning som kräver tillstånd. Sist nämnda bestämmelse anger endast ingrepp som avser att rubba, ändra eller ta bort en fornlämning. Dessa olikheter i uttryckssätt bidrar inte till tydlighet i lagen. Bestäm- melserna bör i stället harmoniseras och den utförligare beskrivningen av olika ingrepp i en fornlämning bör därför anges även i bestämmelsen om krav på tillstånd. 7.7En särskild straffbestämmelse med endast böter i straffskalan för brott mot föreskrifter och beslut om fornlämningsområden Regeringens förslag: En särskild straffbestämmelse införs som avser överträdelse av föreskrifter och beslut som meddelats för forn- lämningsområden. Påföljden ska vara böter. Fängelse utgår därmed som möjligt straff för detta brott. enligt ett otillåtet blankettstraffstadgande. Genom förslaget undanröjs Prop. 2012/13:96 tvekan om huruvida den aktuella bestämmelsen utgör ett grundlagsenligt blankettstraffstadgande och kan även fortsättningsvis fylla ut detta med föreskrifter och beslut. styrelserna i samband med tillståndsprövningen ska göra en bedömning av om det finns anledning att anta att metallsökaren kan komma att användas för att söka efter fornfynd. påtalar att definitionen av metallsökare är väldigt vid, eftersom metallsökare är ett instrument som används inom flera av samhällets funktioner , t.ex. på flygplatser och annan verksamhet avseende säkerhet. Länsstyrelserna i , och anser att markägarens med- givande ska krävas för tillstånd. Skälen för regeringens bedömning och förslag I finns ett generellt förbud mot att använda metall- sökare. Bakgrunden till förbudet är de plundringar som ägde rum , särskilt på . Vissa myndigheter är undantagna från förbudet. Enskilda kan få dispens hos . har i ett s.k. motiverat yttrande i överträdelseärende 2008/4191 hävdat att förbudet mot använd- ningen av metallsökare i inte är nödvändigt eller proportionerligt för att skydda fornminnena i . Kommissionen menar därför att förbudet strider mot den fria rörligheten för varor eftersom det begränsar den fria rörligheten inom Europeiska unionen för metallsökare som lag- ligen tillverkas och/eller saluförs i andra medlemsstater (artiklarna 34 och 36 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt [EUF-för- draget]). Regeringen gav i sitt svar till en utförlig bild av de särskilda omständigheter som motiverat det generella förbudet och som innebär att det finns ett starkt behov av en reglering av metallsökare även framöver. Den svenska regleringen är inte heller unik i sin ambition att skydda fornlämningar. Andra medlemsstater har en liknande skyddslagstiftning. Regeringen ansåg dock att det kunde finnas skäl att ifrågasätta om det nuvarande generella förbudet mot användningen av metallsökare var helt ändamålsenligt och var därför beredd att på nytt ompröva omfattningen och utformningen av detta. Regeringen uppdrog därför åt att utreda en alternativ reglering till det generella metallsökarförbudet och senare åt att lämna förslag till sådana förändringar av bestämmelserna om metallsökare som behöver vidtas till följd av EU- kommissionens motiverade yttrande. Behovet av förtydligade bestämmelser Regeringen delar utredningens bedömning att den nuvarande regleringen kring bruket av metallsökare är otydligt utformad. Bestämmelserna om tillståndsregleringen bör därför förtydligas. Även det EU-rättsliga perspektivet talar för detta. tillämpning av dispens- reglerna ger som utredningen funnit också uttryck för en i förhållande till förarbetena generös tillämpning. allmänna råd (1993:3) till 2 kap. lagen om kulturminnen m.m. talar i samma riktning. Regeringen instämmer i utredningens förslag att det även i fortsätt- ningen ska krävas tillstånd för användning av metallsökare och för att medföra metallsökare på fornlämning, utom i särskilt angivna fall. Rege- ringen föreslår dock en något annan utformning av tillståndsbestämmel- sen än den utredningen föreslagit. Förslaget ligger närmare den nu- varande inarbetade bestämmelsen och överensstämmer bättre i sak med de nuvarande undantagen från tillståndskravet. Regeringens förslag innebär alltså att metallsökare inte får användas utan tillstånd. En metallsökare får inte heller medföras utan tillstånd på fornlämningar annat än vid färd på sådan väg som är upplåten för all- mänheten. Tillstånd krävs inte för , den som efter medgivande av utför sådana undersökningar av forn- lämningar eller platser där fornfynd har påträffats, medförande och användning i militär verksamhet för att söka efter annat än fornfynd och användning i myndighets verksamhet för att söka efter annat än fornfynd. Härutöver bör, i enlighet utredningens förslag, tillstånd få lämnas för verksamhet som avser sökning efter annat än fornfynd. Även tillstånds- givningen avseende verksamhet som ingår i vetenskaplig forskning hos det allmänna, t.ex. med ett universitet eller ett museum som huvudman, bör ges en tydlig dispensreglering i lagen. ska även i fortsättningen pröva alla frågor om tillstånd. En bestämmelse som tydligt anger vilka uppgifter ett beslut om tillstånd ska innehålla och att ett beslut får förenas med de villkor som är nöd- vändiga för att säkerställa att metallsökare inte används i strid med lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. bör också tas in i lagen. Länsstyrelserna i , , och har framhållit tillämpningssvårigheter med bestäm- melsen om att länsstyrelserna i samband med tillståndsprövningen ska bedöma om det finns anledning att anta att metallsökaren kan komma att användas för att söka efter fornfynd. Remissinstanserna har hänvisat till bl.a. svårigheterna att vid prövningen bedöma subjektiva förhållanden hos den som söker tillstånd. Regeringen delar uppfattningen att en bestämmelse av den aktuella innebörden inte bör införas. Bedömningen ska, som , grundas bl.a. på vilka arkeologiska intressen som före- ligger inom det område som tillstånd söks för (prop. 1990/91:123 s. 15). Som utredningen påpekat bör t.ex. tillståndsgivningen vara ytterst restriktiv i de fyndtätaste områdena i landet. Risken för att fornfynd på- träffas bör således vara avgörande. Den som har för avsikt att använda metallsökare för att söka efter fornfynd i annat än vetenskapligt syfte kan knappast heller förväntas söka tillstånd. En prövning av skälen för till- ståndsansökan ska dock alltid göras i det enskilda fallet och föreligger någon konkret omständighet som talar för att metallsökaren kan komma att användas för att söka efter fornfynd ska detta naturligtvis beaktas. har påtalat att definitionen av metallsökare är väldigt vid, eftersom metallsökare är ett instrument som används inom flera av samhällets funktioner , t.ex. på flygplatser och annan verk- samhet avseende säkerhet. Det har dock inte framkommit att den nu- varande definitionen av metallsökare inneburit några tillämpnings- problem i praktiken. Regeringen finner därför inte skäl att ändra defi- nitionen. Utredningens förslag om ett tillägg som tar sikte på metall- sökare som kan användas för att spåra metallföremål under vattenytan bör av samma skäl inte heller genomföras. 2012/13:96 Länsstyrelserna i , och har ansett att markägarens medgivande ska krävas för tillstånd. Utredningen har redogjort för allemansrättens innebörd i det aktuella avseendet. Alle- mansrätten ger var och en rätt att i viss utsträckning nyttja annans fastig- het, vilket bl.a. innebär en rätt att röra sig på fastigheten. Nyttjandet får dock inte utsträckas till att fastighetens ägare riskeras att orsakas skada. En person med en metallsökare har således rätt att gå på skogs- och betesmark. Om han eller hon identifierar ett metallföremål under mark- ytan är det dock inte tillåtet att gräva upp föremålet när det ligger på annans mark. För detta krävs fastighetsägarens tillstånd. EU-rättslig analys och slutsatser Syftet med förslaget om att användning av metallsökare inte ska vara tillåtet annat än efter särskilt tillstånd är att motverka och förebygga plundring av fornlämningar med hjälp av metallsökare. Därigenom upp- nås ett skydd för nationella skatter av konstnärligt, historiskt och arkeologiskt värde, ett intresse som enligt artikel 36 EUF-fördraget kan åberopas till stöd för nationella åtgärder som begränsar den fria rörligheten för varor. Förslaget innebär inte några inskränkningar i rätten att inneha en metallsökare annat än på plats med fornlämning. Syftet med förbudet och kravet på tillstånd är att säkerställa skyddet för fornminnen. När det gäller användning av metallsökare för att söka efter fornfynd kan skyddssyftet enligt regeringens mening inte tas till vara genom mindre inskränkande åtgärder än ett förbud. För verksamhet som avser sökning efter annat än fornfynd har utred- ningen föreslagit att behovet av skydd prövas i varje enskilt fall utifrån de särskilda omständigheterna i ärendet och den specifika fornlämnings- situationen, vilket innebär att bedömningen kommer att skifta utifrån sökandens behov av att använda metallsökare och de lokala för- hållandena. När det gäller möjligheten att använda metallsökare för verk- samhet som avser sökning efter annat än fornfynd bedöms skyddssyftet kunna tas till vara genom mindre inskränkande åtgärder än ett förbud. Den skyddsnivå som här valts innebär en dispensreglering utifrån vad som erfordras för att uppnå syftet med förbudet mot att söka efter forn- fynd. I fråga om medförande av metallsökare innebär förslaget att nu gällande förbud mot att medföra metallsökare på fornlämning fortfarande ska gälla. Endast vid sådan verksamhet som antingen omfattas av de uttryckliga undantagen från tillståndskravet, eller som meddelats till- stånd, finns normalt något legitimt behov av att medföra en metallsökare på fornlämning. Förslaget i den delen innebär därför inte i praktiken någon inskränkande reglering när det gäller möjligheten att inneha en metallsökare. Förslaget om en tydligare tillståndsprövning står i överensstämmelse med huvudsyftet att skydda fornlämningar och fornfynd och förbudet mot att använda metallsökare inskränks till att omfatta detta skydds- ändamål. Den föreslagna regleringen är såväl nödvändig som proportio- nerlig i förhållande till det eftersträvade målet att skydda det nationella kulturarvet. Den förändring som föreslås i fråga om införandet av en fast tidsgräns för fornfynd innebär en mer generös syn på vilka Prop. 2012/13:96 föremål som det är tillåtet att söka efter med metallsökare. Den föreslagna regleringen bedöms stå i överensstämmelse med EU- rätten (jfr avgörande C-110/05 Kommissionen mot [2009] som bl.a. avsåg frågan om underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt dåvarande artikel 28 EG-fördraget [nuvarande artikel 34 EUF-fördraget], genom att införa förbud mot att använda släp- vagnar på mopeder, motorcyklar och tre- och fyrhjuliga motorcykel- fordon). Regeringen har anmält förslaget om ändring av bestämmelserna om metallsökare till kommissionen enligt och rådets direktiv /34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för in- formationssamhällets tjänster, senast ändrat genom och rådets förordning 1025/2012/EU. Regeringens förslag: Kvalifikationsgrunden för byggnadsminnes- förklaring ändras från att en byggnad, antingen enskilt eller som en del av ett bebyggelseområde, eller en anläggning ska vara synnerligen märklig genom sitt kulturhistoriska värde till att denna ska ha ett synnerligen högt kulturhistoriskt värde. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Alla remissinstanser som yttrar sig i frågan antingen tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Kravet på märklighet, det s.k. märk- lighetsrekvisitet, i den nuvarande kvalifikationsgrunden för byggnads- minnesförklaring har sina rötter lag om skydd för kultur- historiskt märkliga byggnader (SFS 1942 nr 354). Av förarbetena till den nuvarande bestämmelsen om byggnadsminnesförklaring framgår att kravet på märklighet på ett lämpligt sätt ansågs markera att lagens långt- gående skydd ska förbehållas byggnader som har ett betydande kultur- historiskt värde. Detta värde skulle enligt departementschefen också utgöra grunden för att en byggnad skulle kunna bli förklarad som bygg- nadsminne (prop. 1987/88:104 s. 47 f.) I betänkandet K-märkt, förslag till förbättrat skydd för kulturhistorisk bebyggelse (SOU 2004:94 s. 59 f.) ges en mer utförlig redogörelse för utvecklingen av det statliga skyddet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Uttrycket synnerligen märklig har i olika sammanhang kritiserats för att vara missvisande och svårbegripligt. pekade i nämnda betänkande på bl.a. att det inte kunde anses vara ett 2012/13:96 begrepp som väl återger de faktorer som länsstyrelserna enligt lag- motiven ska beakta vid sitt urval av vilka byggnader som ska byggnads- minnesförklaras (a.a. s. 179 f.). har också konstaterat att det nuvarande urvalskriteriet får anses otidsenligt och därtill tvetydigt för allmänheten. Ordet märklig signalerar, enligt utred- ningen, något ovanligt som väcker uppmärksamhet, vilket kan ha såväl positiv som negativ innebörd. I negativ mening ger ordet en bild av något som är konstigt. Utifrån denna betydelse anser utredningen att ordet märklig är olämpligt för att beteckna skyddsvärda bebyggelsemiljöer och att det förefaller mer ändamålsenligt med ett tydligare uttryck som anger den nivå i fråga om kulturhistoriskt värde som ska krävas för byggnads- minnesförklaring. Regeringen delar denna bedömning. Någon ändring av det förstärkande ordet synnerligen som markerar höjden på det krav som måste ställas i fråga om det kulturhistoriska värdet bör inte göras, eftersom detta skulle kunna uppfattas som en sänk- ning av kvalifikationskraven. Mot den angivna bakgrunden föreslår regeringen att nivån på det kvalificerade kulturhistoriska värdet ska vara synnerligen högt. Någon ändring i sak av de faktiska värderings- grunderna för byggnadsminnesförklaring, såsom dessa kommer till ut- tryck i den praktiska tillämpningen, och innebörden av skyddet för kulturhistoriskt värdefulla byggnader är därmed inte avsedd. Enligt expropriationslagen (1972:719) får expropriation ske för att bevara historiskt eller kulturhistoriskt märklig bebyggelse eller märklig fast fornlämning. Av de skäl som anförs ovan bör märklighetskravet utmönstras även i detta sammanhang. Regeringens förslag: Kvalifikationsgrunden för yngre kyrkobygg- nader och kyrkotomter som tillkommit efter utgången av och som genom särskilda beslut kan omfattas av kravet på tillstånds- prövning för att få ändras på något väsentligt sätt ändras, från ett krav på att dessa ska vara märkliga genom sitt kulturhistoriska värde, till att de ska ha ett högt kulturhistoriskt värde. På motsvarande sätt ändras kvalifikationsgrunden för den kategori av begravningsplatser som anlagts efter utgången av och som genom särskilda beslut kan omfattas av kravet på tillståndsprövning. ska, i stället för , ha ansvaret för att meddela nämnda beslut avseende kyrkobyggnader, kyrkotomter och begravningsplatser. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som kommenterar för- slagen i denna del tillstyrker eller lämnar utredningens förslag utan in- vändningar. Länsstyrelserna i , , Västman- lands och län anser dock att kvalifikationsgrunden för skydd av yngre kyrkor bör vara densamma som för byggnadsminnen. Läns- styrelsen i och anser att ansvaret för att meddela nämnda beslut borde ligga kvar hos med hänvisning till vikten av det nationella perspektivet. Andra remiss- Prop. 2012/13:96 instanser, t.ex. och är av motsatt uppfattning och stödjer förslaget även i den delen. Skälen för regeringens förslag: Förslaget till förändrad kvali- fikationsgrund och skälen för förslaget följer av förslaget att ta bort märklighetsrekvisitet som krav för byggnadsminnesförklaring (se före- gående avsnitt). Någon saklig ändring i förhållande till nu gällande reglering är inte avsedd eller önskvärd. Det finns enligt regeringens bedömning inte skäl att höja det kvalifikationskrav som ska gälla för att dessa yngre kyrkliga kulturminnen ska omfattas av kravet på tillstånds- prövning för att få ändras på något väsentligt sätt. Regeringen anser att det inom finns den kompetens som är nödvändig för att kunna bedöma frågor om yngre kyrkliga kultur- minnens kulturhistoriska värde. Det är också positivt utifrån en närhets- princip att besluten om skyddet av sådana kulturminnen fattas på läns- nivå. Genom de regionala inventeringar som gjorts i samverkan mellan den regionala kulturmiljövården och finns en bättre överblick över kyrkans kulturhistoriska värden. Ansvaret för att besluta i frågor om kyrkliga byggnadsverk och begravningsplatser från tiden bör därför överflyttas från till länsstyrel- sen. 9.3En översyn av skyddet för kyrkliga kulturminnen Regeringens bedömning: bör få i uppdrag att göra en översyn av regleringen avseende de kyrkliga kulturminnena och dess tillämpning samt vid behov föreslå förändringar i regle- ringen. lämnar inget förslag på detta område. Remissinstanserna: Många remissinstanser lämnar synpunkter som avser andra frågor relaterade till kyrkliga kulturminnen än de som utred- ningen behandlar. Skälen för regeringens bedömning: I ett flertal remissyttranden om utredningens förslag om yngre kyrkliga kulturminnen påtalas att det finns ett antal oklarheter och problem i fråga om regleringen av de kyrkliga kulturminnena, som inte hanterats inom ramen för utredningens uppdrag. Regeringen avser därför att ge i uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen avseende de kyrkliga kulturminnena och dess tillämpning samt vid behov föreslå förändringar i lagstiftningen. Uppdraget bör utföras i samråd med , länsstyrelserna och andra berörda aktörer. termen särskild utredning med arkeologisk utredning föranleder en Prop. 2012/13:96 följdändring i 8 kap. 1 § minerallagen (1991:45). 10.2Förmedling av uppdragsarkeologins resultat Regeringens förslag: Krav på förmedling av resultaten av en arkeo- logisk undersökning ska kunna ställas av och omfattas av exploatörens kostnadsansvar. förslag överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser tillstyrker att en viss förmedling av resultaten ska kunna ingå i en särskild undersökning, som enligt regeringens förslag ska ersättas av begreppet arkeologisk undersökning. Några remissinstanser, bl.a. länsstyrelserna i och , anser att det bör förtydligas att krav på förmedling endast ska ställas på större undersökningar, medan andra, t.ex. Statens maritima museer, gärna vill se en ordning där resurser för förmedling kontinuerligt avsätts. och fram- håller att det är viktigt att ökad förmedling inte sker på bekostnad av vetenskapligheten i undersökningen. Kommuner och Landsting motsätter sig att ökade kostnader läggs på kommunerna. Skälen för regeringens förslag: Den uppdragsarkeologiska verksam- heten har ansetts ha till uppgift att objektivt samla in och dokumentera fornlämningar och fornfynd för framtida forskning. Fokus för uppdragsarkeologin låg således tidigare på fältarbetsdelen och fält- dokumentationen. Det ansågs inte primärt vara en uppgift för uppdrags- arkeologin att tolka resultaten och sätta in dem i ett större sammanhang. Det beskrivna synsättet synes ha dominerat ända fram till första delen av , då ett nytt vetenskapligt synsätt gjorde sig gällande.