prop · H003115 · 2013-03-19 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Enligt huvudregeln i lagen om allmän kameraövervakning (14 § första stycket) får bild- eller ljudmaterial som tagits upp i samband med kameraövervakning bevaras i högst en månad om inte beslutat om en längre bevarandetid. När materialet inte längre får bevaras ska det förstöras. Från huvudregeln görs i andra stycket vissa undantag (se avsnitt 11.5.2). Bland andra och , har till ut- redningen framfört önskemål om att få bevara övervakningsmaterial än en månad. Bankernas och handelns erfarenheter är att många brott inte upptäcks då inspelat material får sparas. Enligt är det vanligt att brott som bedrägerier och penningtvätt upptäcks först efter det att övervakningsbilderna har raderats. Vissa brottsliga förfaranden, t.ex. interna bedrägerier, kan dess- utom ha ett utdraget förlopp varvid filmsekvenser från flera olika tid- punkter tillsammans kan få en avgörande betydelse för möjligheterna att utreda brottet. har också pekat på att övervakningsbilder kan ha ett stort psykologiskt värde för den personal som förhörs eller ska vittna i anledning av ett brott. Enligt regeringens uppfattning är det viktigt att övervakningen är effektiv, dvs. att ändamålen med övervakningen kan nås. Detta förutsätter att övervakningsmaterialet sparas för att kunna komma till avsedd användning. Vid övervakning som sker i syfte att förebygga och utreda brott bör det därför vara tillåtet att bevara materialet som brottsmisstankar normalt sett 2012/13:115 uppkommer. Det har framkommit att det finns ett behov av att bevara material från kameraövervakning än en månad. Det kan, som framhålls av vissa remissinstanser, tyckas att endast vissa verksamheter, t.ex. banker och butiker, har behov av en längre bevarandetid än en månad. Det är emellertid svårt att avgöra vilka verk- samheter som kan tänkas ha ett sådant behov. Det är vidare angeläget att bevarandetiden för platser dit allmänheten har tillträde är enhetlig. Med anledning av Datainspektionens synpunkter kan konstateras att en ordning där material får bevaras än en månad om det finns särskilda skäl skulle vara svårtillämpad för den som bedriver övervakningen. Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet med utredningen, att inspelat material bör få sparas än en månad vid övervakning av platser dit allmänheten har tillträde. Den bevarandetid som utredningen föreslagit, dvs. , framstår dock bl.a. mot bakgrund av den kritik som framförts av vissa remissinstanser som för lång. Enligt regeringens uppfattning skulle en längsta bevarandetid innebära en bättre avvägning mellan integritetsintresset och intresset av att utreda brott. Regeringen föreslår således att bevarandetiden för material som inhämtats vid kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde ska förlängas . Det bör även fortsättningsvis finnas en möjlighet för att besluta om en längre bevarandetid i enskilda fall. Den försvagning av integritetsskyddet som den förlängda bevarandetiden kan innebära uppvägs av att såväl sekretesskyddet som kraven på säkerhet för inspelat material förstärks. För övervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde bör gälla att materialet inte får bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Eftersom det är fråga om övervakning av vitt skilda slag är det inte möjligt att fastställa en enhetlig övervakningstid. Det är dock svårt att se att materialet ska behöva bevaras än vid övervakning av platser dit allmänheten har tillträde, dvs. Närmare vägledning om bevarandetiden vid övervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde kan lämnas av Datainspektionen inom ramen för den centrala tillsynen. 11.5.2Bevarande av material från kameraövervakning som används i annan verksamhet hos den som bedriver övervakningen Regeringens förslag: Om bild- eller ljudmaterial används i någon annan verksamhet hos den som bedriver kameraövervakningen ska bestämmelserna om bevarande i personuppgiftslagen (1998:204) eller annan författning som gäller för behandling av personuppgifter i den verksamheten tillämpas. tjänsten enligt lagen (2007:258) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhets- tjänst. Försvarsmakten anser att den föreslagna regleringen om bevarande av material inte ska gälla om materialet har tagits upp vid sådan övervakning som avser ett skyddsobjekt eller som härrör från un- derrättelseinhämtning från fordon, fartyg eller luftfartyg som ett led i en militär operation eller en militär övning eller från prov eller försök med utrustning för sådan underrättelseinhämtning. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. hovrätt, Kammarrätten i och , tillstyrker eller har inte någon erinran mot förslaget. Datainspektionen anser att det av promemorian är svårt att utläsa i vilka situationer den förslagna bestämmelsen skulle vara tillämplig, liksom vilka närmare överväganden som gjorts beträffande frågan om när kameraövervakningslagen respektive myndighetens registerförfattning ska tillämpas. Det framstår enligt Datainspektionen också som oklart hur bestämmelsen förhåller sig till finalitetsprincipen. Datainspektionen anser sig inte ha tillräckligt underlag för att kunna bedöma förslaget och kan därför inte tillstyrka det. framför att eftersom myndigheten har vissa själv- ständiga brottsbekämpande befogenheter bör det tydligt framgå att upptagningar från egen kameraövervakning är undantagna från bestämmelsen om längsta bevarandetid. Skälen för regeringens förslag: Enligt huvudregeln i 14 § första stycket LAK får bild- eller ljudmaterial som tagits upp i samband med kameraövervakning bevaras i högst en månad om inte beslutat om en längre bevarandetid. I 14 § andra stycket LAK görs vissa undantag från denna huvudregel. Undantagen gäller material som har betydelse vid utredning av brottslig verksamhet och som antingen tagits upp av polismyndighet eller överlämnats till polismyndighet alternativt åklagare för utredning av brott. Vidare undantas material som ges in till domstol i mål om ansvar för brott eller tas upp vid en betalstation för trängselskatt. Bevarandetiden för sådant material regleras i stället i personuppgiftslagen eller tillämplig registerförfattning, t.ex. polisdata- lagen (2010:361). Kameraövervakningslagen ska, enligt såväl utredningens som regeringens förslag, endast gälla för sådan användning av övervaknings- utrustning som sker hos den som ansvarar för övervakningen (se avsnitt 5.4.1). Bevarande av material som överlämnats till polis, åklagare eller domstol för behandling där regleras i stället i personuppgiftslagen eller tillämplig registerförfattning. Några undantag motsvarande dem i 14 § andra stycket 1 och 2 LAK för material som överlämnats till annan behövs således inte. Merparten av det material som inhämtas genom kameraövervakning torde inte användas i någon verksamhet utanför själva kameraöver- vakningen. När inspelat material väl kommer till sådan användning torde detta i regel ske genom att det lämnas över till någon annan, normalt en brottsbekämpande myndighet. Material från kameraövervakning kan dock även komma till användning i annan verksamhet hos den som bedriver kameraövervakningen. Detta torde först och främst vara aktuellt 2012/13:115 hos myndigheter med brottsbekämpande uppdrag. I den nuvarande lagen görs undantag för polisens användning av material från egen övervakning, men frågan kan också aktualiseras hos Ekobrottsmyndig- heten, , eller . Även andra myndigheter kan ha rätt att behandla material från kameraövervakning i den egna verksamheten. Ett exempel är Försvarsmaktens behandling av material från övervakning enligt lagen (2007:258) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst. Även enskilda kan i undantagsfall ha rätt att behandla material från kameraövervakning i sin egen verksamhet. Det kan t.ex. vara fråga om idrottsklubbar som enligt beslut från Datainspektionen har rätt att behandla bilder från kameraövervakning i databaser över personer som omfattas av tillträdesförbud. En första förutsättning för att material från kameraövervakning ska få användas i annan verksamhet hos den som kameraövervakar är att vidareanvändningen är förenlig med den s.k. finalitetsprincipen (se avsnitt 11.3). Enligt denna princip krävs att det nya ändamålet inte är oförenligt med det ändamål för vilket materialet samlades in. Vidare krävs att materialet får behandlas enligt den reglering som gäller för behandling av personuppgifter i den aktuella verksamheten, t.ex. person- uppgiftslagen eller en särskild registerförfattning. Vid behandling av material från kameraövervakning i annan verksam- het hos den som kameraövervakar finns ofta liksom när material läm- nas över till annan behov av längre lagringstid än vad som tillåts enligt kameraövervakningslagstiftningen. Den tillåtna tiden för bevarande av materialet bör därför inte styras av kameraövervakningslagen utan av den reglering som gäller för personuppgiftsbehandling i den aktuella verksamheten, dvs. personuppgiftslagen eller tillämplig registerförfatt- ning, t.ex. polisdatalagen (2010:361). Enligt kameraövervakningslagen bör således gälla att om bild- och ljudmaterial kommer till användning i annan verksamhet hos den som bedriver kameraövervakningen, ska inte kameraövervakningslagen tillämpas, utan bestämmelserna om bevarande i personuppgiftslagen eller annan författning som gäller för behandling av personuppgifter i den verksamheten. Den föreslagna bestämmelsen ersätter det nuvarande undantaget i 14 § andra stycket 1 LAK för sådant material som tagits upp av polisen och som har betydelse i den egna brottsutredande verksamheten. När det gäller undantaget för material från övervakning vid betalstationer för trängselskatt kan konstateras att detta material förs in i vägtrafikregistret för vilket särskilda regler om bevarande och gallring gäller enligt 3 kap. förordningen (2001:650) om vägtrafikregister (prop. 2003/04:145 s. 95 f.). Det är alltså fråga om material som kommer till användning i annan verksamhet än kameraövervakning hos den som bedriver övervakningen. Den föreslagna bestämmelsen ersätter således även detta undantag. Tillsynen över allmän kameraövervakning är uppdelad mellan läns- styrelserna och Datainspektionen. Länsstyrelserna ska se till att kamera- övervakning av platser dit allmänheten har tillträde bedrivs enligt bes- tämmelserna i lagen om allmän kameraövervakning. Datainspektionens tillsynsansvar är i princip begränsat till situationer när digital utrustning används för att övervaka platser dit allmänheten inte har tillträde. Datainspektionen ska se till att sådan övervakning sker i enlighet med personuppgiftslagens bestämmelser. Bestämmelser om tillsyn över allmän kameraövervak- ning finns i 2124 §§ LAK. Tillsynsansvaret avser övervakning av plat- ser dit allmänheten har tillträde oavsett om övervakningen är tillstånds- pliktig eller inte. ska även se till att tillståndskravet och an- mälningsplikten följs i fråga om uppsatta övervakningskameror som inte tagits i bruk. För att utöva tillsyn har rätt att få tillträde till kontrollrum och andra delar av en övervakningsanläggning. Länsstyrel- sen får också begära upplysningar från den som bedriver kameraövervak- ning samt granska bevarat bild- eller ljudmaterial. Inom ramen för till- synsverksamheten får meddela de förelägganden och för- bud som behövs för att föreskrifter och villkor som meddelats ska följas. Ett föreläggande eller förbud kan förenas med vite. Av 4347 §§ PUL framgår Datainspektionens befogenheter som till- synsmyndighet. Datainspektionen har rätt att för sin tillsyn få tillgång till de personuppgifter som behandlas samt upplysningar om och dokumen- tation av behandling av personuppgifter och säkerheten vid behand- lingen. Datainspektionen har också rätt att få tillträde till lokaler som har anknytning till behandling av personuppgifter. Om Datainspektionen konstaterar att personuppgifter behandlas eller kan komma att behandlas på ett olagligt sätt kan myndigheten genom påpekanden försöka att åstad- komma rättelse. Datainspektionen kan vidare vid vite förbjuda en personuppgiftsansvarig att fortsätta att behandla personuppgifter. Data- inspektionen kan dessutom ansöka hos förvaltningsrätten om att person- uppgifter som har behandlats på ett olagligt sätt ska utplånas. 12.2 behandling av frågan 2012/13:115 inom kameraområdet. Den samordnande myndigheten skulle kunna bygga upp en kunskapsbank i frågor som rättspraxis vid tillståndspröv- ning, riktlinjer för inspektionsverksamhet eller teknikutvecklingen på kameraområdet. En annan viktig uppgift var, enligt utredningen, att ta fram ett gemensamt informationsmaterial riktat till branschorganisationer och användare (SOU 2002:110 s. 181 f.). Datainspektionen har i en skrivelse till regeringen begärt att inspektionen ska tilldelas ett övergripande tillsynsansvar för tillämpningen av lagstiftningen om allmän kameraövervakning. Data- inspektionen anser att den bör ha i uppgift att följa att länsstyrelsernas tillståndsgivning på kameraområdet tillämpas enhetligt, att ge råd, information och utbildning i frågor om kameraövervakning, att följa och beskriva utvecklingen på kameraområdet samt att medverka i inter- nationellt samarbete. Verksamheten med tillstånd, anmälningar och till- syn skulle dock, enligt Datainspektionen, vara kvar hos länsstyrelserna. har det presenterats flera förslag om hur läns- styrelsernas verksamhet, bland annat tillsyn, ska kunna koncentreras. I promemorian Koncentration av länsstyrelseverksamhet (Ds 2007:28) föreslogs att länsstyrelsernas uppgifter enligt lagen om allmän kameraövervakning skulle koncentreras till sju länsstyrelser. Regeringen har dock med hänsyn till behovet av lokalkännedom i ärenden om ka- meraövervakning ansett att det inte finns tillräckliga skäl att koncentre- ra dessa ärenden till ett färre antal länsstyrelser (prop. 2011/12:31 s. 46). Utredningen om den statliga regionala förvaltningen (SOU 2012:81) har i sitt betänkande föreslagit att statens regionala förvaltning ska reformeras, bl.a. genom att dagens 21 länsstyrelser läggs samman till elva. Förslagen bereds nu i . 12.3Ett centralt tillsynsansvar införs Regeringens förslag: Den myndighet regeringen bestämmer ska ha det centrala ansvaret för tillsynen när det gäller tillämpningen av kameraövervakningslagen. Detta ansvar ska bl.a. omfatta att utvärdera rättstillämpningen, följa upp den operativa tillsynen, ge råd och stöd till länsstyrelserna samt ge ut allmänna råd. Regeringens bedömning: Den myndighet som har det centrala ansvaret för tillsynen bör inte ha möjlighet att meddela föreskrifter om hur kameraövervakning får bedrivas. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regerin- gens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Kammar- rätten i , i och Kom- muner och Landsting, tillstyrker eller har inte någon erinran mot förslaget. i instämmer i utredningens bedömning att ett organ bör ha det centrala tillsynsansvaret på kameraövervaknings- området men anser att uppdraget bör ges till en länsstyrelse och inte till Vissa remissinstanser bl.a. Förvaltningsrätten i och Läns- Prop. 2012/13:115 styrelsen i anser att den operativa tillsynen över kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde bör flyttas från Datainspektionen till länsstyrelserna. Som skäl för detta anförs bl.a. att länsstyrelserna har upparbetade rutiner för sin tillsyn och god lokal- kännedom. Vidare anförs att en samlad operativ tillsyn hos länsstyrel- serna skulle kunna leda till samordningsvinster och ett symmetriskt och tydligt system. i län ifrågasätter om det är lämpligt att Datainspektionen ska både utvärdera rättstillämpningen och ge råd och stöd till länsstyrelserna. i ser det som logiskt att länssty- relserna utövar all operativ tillsyn men anser att det inte är realistiskt med ett utökat tillsynsansvar med nuvarande personalresurser och den resursminskning som utredningen föreslår. delar vidare, i likhet med Kommuner och Landsting, utredningens uppfattning att Datainspektionen inte ska medges rätt att meddela föreskrifter. Datainspektionen anser att myndigheten bör utrustas med verktyg som gör det möjligt att på ett effektivt sätt bevaka att integritetsskyddet upp- rätthålls, bl.a. genom att föreskriva om anmälningsskyldighet för kamera- övervakning av vissa platser dit allmänheten inte har tillträde samt en möjlighet att meddela föreskrifter för behandling av personuppgifter i samband med kameraövervakning inom hela kameraövervakningsom- rådet. Även Förvaltningsrätten i , och anser att Datainspektionen bör ges en rätt att meddela föreskrifter om kameraövervakning. an- ser att med en sådan rätt bör förslaget om att Datainspektionen ska ha rätt att överklaga beslut om tillstånd till kameraövervakning övervägas vidare (se avsnitt 12.4). Kammarrätten i anför att Datainspektionens föreslagna uppgift synes ha karaktären av att på ett övergripande plan samordna sin egen och länsstyrelsernas verksamhet inom respektive tillämpnings- område. Någon tillsyn i egentlig mening synes det, enligt kammar- rätten, inte vara fråga om, vilket bör framgå av författningstexten. Förvaltningsrätten i framför liknande synpunkter. Skälen för regeringens förslag och bedömning Ett centralt tillsynsansvar bör införas Enligt utredningens bedömning är länsstyrelsernas verksamhet enligt lagen om allmän kameraövervakning i huvudsak välfungerande. Utredningen har således inte föreslagit någon ändring av länsstyrelsernas tillsynsuppgifter. Inte heller regeringen anser att någon sådan ändring bör ske. Utredningen har emellertid uppmärksammats på brister när det gäller enhetligheten i länsstyrelsernas rättstillämpning. Företrädare för anord- nare av kameraövervakning, branschorganisationer och polisen har fram- fört att länsstyrelserna tillämpar lagen om allmän kameraövervakning på olika sätt. Vid utredningens kontakter med landets länsstyrelser har det bekräftats att rättstillämpningen vid tillståndsgivningen och anmälnings- förfarandet varierar. 2012/13:115 För att skapa en enhetlig praxis har länsstyrelserna utvecklat ett sam- arbete för att utbyta råd och erfarenheter. Enligt utredningen tycks det dock inte ha skett någon annan, mer utvecklad, samordning i linje med vad förordade. i invänder mot utredningens beskrivning och anför att länsstyrelserna arbetar kontinuerligt med att samordna sitt arbete och sina bedömnings- grunder samt att vidareutveckla formerna för samsyn och en mer enhetlig bedömning och hantering av rättsområdet. Frågan om enhetligheten i länsstyrelsernas tillämpning av lagen om allmän kameraövervakning har varit aktuell i vart fall sedan Kamera- övervakningsutredningens översyn . Med hänsyn till vad som framkommit genom kameraövervakningsutredning, talar myc- ket för att praxis i ärenden om kameraövervakning fortfarande skiljer sig åt mellan olika län. Att tillämpningen inte är enhetlig innebär att det blir svårare för den som avser att kameraövervaka att tolka praxis och förutse om en kamera- övervakning är tillåten eller inte. Detta är särskilt problematiskt för anordnare av kameraövervakning som har verksamhet i flera län, t.ex. butikskedjor. Att förutsättningarna för kameraövervakning är förutsebara är förstås även viktigt för dem som övervakas. I sammanhanget bör det påpekas att någon total enhetlighet inte kan begäras och inte heller är önskvärd. Eftersom det är fråga om bedömningsfrågor är det naturligt att jämförbara omständigheter i någon mån bedöms olika och att praxis ytterst utvecklas i domstol. Flera länsstyrelser har till utredningen anmärkt att brist på resurser gör att de inte kan utöva den tillsyn de önskar samt att de som ska utöva tillsynen inte alltid har tillräcklig teknisk kompetens för att kunna utföra arbetet på ett tillfredsställande sätt. Av den enkätundersökning som utredningen utfört framgår också att det finns stora regionala skillnader beträffande såväl resursinsatser som hur många objekt som omfattas av tillsyn. Den snabba tekniska utvecklingen på området har vidare inne- burit att det är svårt att upprätthålla den kunskap som krävs för att tillsynen ska kunna utföras på ett ändamålsenligt sätt. Vidare innebär regeringens förslag till ny kameraövervakningslag att reglerna för kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde delvis utformas på samma sätt som reglerna för övervakning av platser dit allmänheten har tillträde. Detta gäller bl.a. den s.k. överviktsprincipen (se avsnitt 6.1 och 8.2). Det är angeläget att praxis kring sådana bestämmelser utvecklas på ett sätt som är enhetligt inom hela kameraövervakningsområdet. Även detta talar för att det finns ett behov av ett övergripande ansvar avseende tillämpningen av lagen som även omfattar övervakning av platser dit allmänheten har tillträde. Sammantaget instämmer regeringen i utredningens bedömning att det finns ett behov av en ökad samordning och information på kameraöver- vakningsområdet. Regeringen anser därför att en myndighet bör ges ett centralt tillsynsansvar på detta område. Som nämnts pågår en översyn av den statliga regionala förvaltningen. Enligt regeringen kan emellertid förslaget att ge en myndighet ett centralt ansvar fungera väl även om länsstyrelsernas verksamhet förändras. Utformningen av det centrala tillsynsansvaret I det centrala tillsynsansvaret bör ingå att sammanställa praxis och att samla in fakta och erfarenheter om bl.a. teknikutvecklingen och den internationella utvecklingen. I ansvaret bör även ligga att informera, ut- bilda och ge råd åt länsstyrelserna om lagstiftning, praxis och teknik på området. Det samordnande organet kan också följa upp tillsynsverk- samheten och lämna riktlinjer för tillsynen samt bistå med teknisk kompetens. Myndigheten kan exempelvis ge ut allmänna råd samt fram- ställa checklistor med information om vad som bör gälla vid övervakning av vissa platser. Vidare bör användare av kameraövervakning samt de som tillhandahåller övervakningsutrustning kunna vända sig till myndig- heten för råd och information. Detta bör även gälla enskilda och media som har frågor om kameraövervakning. Mycket talar för att Datainspektionen har goda förutsättningar för att utöva ett centralt tillsynsansvar på kameraövervakningsområdet. I myndighetens nuvarande uppdrag ingår bland annat att upptäcka och förebygga hot mot enskildas personliga integritet. Inspektionen följer utvecklingen på IT-området när det gäller teknik och integritet. Vidare deltar inspektionen i internationellt samarbete i flera sammanhang. Regeringen instämmer mot den angivna bakgrunden i utredningens bedömning att Datainspektionens befintliga ansvar bör utökas till att även omfatta ett centralt tillsynsansvar för kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde. I likhet med Kammarrätten i anser regeringen att den närmare innebörden av det centrala tillsynsansvaret bör författningsregleras. Som utredningen föreslår är det dock lämpligast att reglering om detta införs i förordning. Även frågan om vilken myndighet som ska ges det centrala tillsynsansvaret bör regleras i förordning. Datainspektionen bör även i fortsättningen ha ansvaret för tillsynen av övervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde Vissa remissinstanser förespråkar att länsstyrelserna, och inte Datain- spektionen, ska ges ansvaret för den operativa tillsynen över övervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. För en sådan förändring talar att länsstyrelserna har utarbetade tillsynsrutiner samt regional och lokal kännedom. Vidare skulle tillsynsstrukturen kunna framstå som lättare att förstå med Datainspektionen som central tillsynsmyndighet och läns- styrelserna som ansvariga för den operativa tillsynen. Det kan dock konstateras att Datainspektionens nuvarande tillsyn fungerar väl.