prop · H003115 · 2013-03-19 00:00:00 — Enligt Justitiekanslern framstår det därför som lämpligt att materialet hos den utlämnande myndigheten får samma styrka på sekretesskyddet som vid förundersökning hos polis och åklagare. konstaterar att material från övervakningskameror är relativt vanligt förekommande i de brottmål som handläggs i hovrätten och att sådant material ofta utgör bevisning av central betydelse. Hov- rätten anser att utgångspunkten bör vara att övervakningsfilmer ska spelas upp vid offentlig förhandling. Enligt hovrätten finns det skäl att i motiven närmare utveckla sambandet mellan den föreslagna bestäm- melsen i 32 kap. 3 § första stycket OSL och bestämmelsen i 5 kap. 1 § andra stycket . Kammarrätten i avstyrker förslaget. Kammarrätten anser att kameraövervakning i sig får anses utgöra en verksamhet som utgör ett intrång i enskildas personliga integritet. Enligt kammarrättens mening kan det dock inte hävdas att de uppgifter om enskilda som inhämtas genom kameraövervakning generellt utgör uppgifter som är typiskt sett känsliga. Kammarrätten anser vidare att det finns ett relativt stort insyns- intresse när det gäller kameraövervakningsverksamhet, särskilt med tan- ke på att det framför allt är verksamheten som sådan som är känslig från integritetssynpunkt. anser att uppgifter som samlas in genom kameraövervakning visserligen kan vara känsliga från integritetssynpunkt, men bedömer att det inte finns tillräckliga skäl för att införa ett omvänt skaderekvisit i 32 kap. 3 § OSL. Enligt nämnden ger tillgång till inspelningar allmänheten en möjlighet att bedöma om en övervakningsåtgärd är eller har varit proportionerlig. En effekt av förslaget som, enligt nämnden, inte är belyst är hur reglerna om förhandlingssekretess i 5 kap. 1 § ska tillämpas när övervakningsmaterial läggs fram som bevis vid en förhandling. Det är, enligt nämnden, inte en acceptabel utveckling om domstolarna till följd av det omvända skaderekvisitet i 32 kap. 3 § OSL kommer att göra den bedömningen att delar av förhandlingen ska hållas inom stängda dörrar. och konstaterar att personuppgiftsinhämtning genom kameraövervakning visserligen är känslig från ett integritetsperspektiv, men framhåller att det inte redovisats någon utredning om i vilken omfattning den nuvarande regleringen har orsakat problem. Så länge det inte är visat att det finns starka skäl som talar för ett omvänt skaderekvisit, anser de att den före- slagna lagändringen inte bör genomföras. Skälen för regeringens förslag: I samband med den översyn av kameraövervakningslagstiftningen som görs finns det skäl att över- väga om den nuvarande sekretessregleringen är ändamålsenlig. För uppgifter som inhämtas genom allmän kameraövervakning gäller, som framgår ovan, ett rakt skaderekvisit, dvs. en presumtion för offentlighet. Sekretessbestämmelser med rakt skaderekvisit används normalt för myndighetsverksamhet där det finns ett starkt insynsintresse. Vid tillämpningen av ett sådant skaderekvisit ska skadebedömningen i huvudsak göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Detta innebär att frågan om sekretess ska gälla inte i första hand behöver knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande är i stället om uppgiften är av den arten att ett utlämnande normalt kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom bestämmelsen. En uppgift som genomsnittligt sett är att betrakta som harmlös faller således utanför sekretessen medan uppgifter som typiskt sett är känsliga normalt bör omfattas av sekretess. Det kan konstateras att det i förarbetena till 32 kap. 3 § OSL inte finns några särskilda överväganden i fråga om sekretesskyddets styrka (se SOU 1987:74 och prop. Det finns inte heller några resonemang om vilka uppgifter som normalt ska anses vara känsliga vid kameraövervakning och som således normalt bör omfattas av sekretess enligt det raka skaderekvisitet. Sekretessbestämmelser med omvänt skaderekvisit som innebär en presumtion för sekretess används för att ge skydd för särskilt integ- ritetskänsliga uppgifter. Det kan vara fråga om uppgifter som lämnas av enskilda i förtroende t.ex. inom hälso- och sjukvården (25 kap. 1 § OSL). Uppgifter får vid ett omvänt skaderekvisit endast lämnas ut om det står klart att det kan ske utan att skada uppstår. Det innebär att varje begäran att få del av uppgifter bedöms ingående. I praktiken medför detta att tillämparen inte kan lämna ut en uppgift som omfattas av en sådan sekretessbestämmelse utan att ha kännedom om mottagarens identitet och avsikter med uppgifterna. Enligt regeringens uppfattning är de uppgifter som samlas in genom kameraövervakning normalt att betrakta som känsliga från ett integritets- perspektiv. En anledning till detta är att det med hjälp av sådana upp- gifter är möjligt att kartlägga enskildas rörelsemönster. När lagen (2004:629) om trängselskatt infördes ansåg regeringen att uppgifter om vilken betalstation en bil passerat och tidpunkten för passagen mot bakgrund av den övergripande strävan att skydda enskilda från obehörig kartläggning var så känsliga att det var nödvändigt att undanta upp- gifterna från huvudregeln om offentlighet för skattebeslut (se 27 kap. 6 § OSL och prop. 2003/04:145 s. 103). Sådana uppgifter omfattas således av absolut sekretess. Möjligheterna att använda inspelat material för kartläggning av enskilda kan öka ju längre materialet sparas. Regeringens förslag innebär att den tillåtna bevarandetiden för övervakningsmaterial förlängs från (se avsnitt 11.5.1). Vidare kan konstateras att lagen om allmän kameraövervakning bygger på förutsättningen att det ljud- och bildmaterial som inhämtas genom kameraövervakning är känsligt. I lagens förarbeten gjordes bedömningen att det för att begränsa integritetsintrånget krävs att spridningen av material från kameraövervakning begränsas (prop. 1997/98:64 s. 40 f.). Mot den bakgrunden infördes i 13 § LAK en bestämmelse som innebär att endast de personer som behövs för att övervakningen ska kunna bed- rivas får ha tillgång till behandlade eller bevarade bilder eller upptaget ljud från plats dit allmänheten har tillträde. Enligt förarbetena innebär denna reglering, i de flesta fall, att inte fler personer får ha tillgång till bevarat material än de som behövs för att byta band i videoband- spelaren. Den som i enskild verksamhet tar befattning med uppgift som har inhämtats genom kameraövervakning har vidare, enligt 25 § LAK, tystnadsplikt. Merparten av det material som spelas in vid kameraövervakning kommer, som Justitiekanslern påpekar, inte till användning i verksamhet hos den myndighet som bedriver kameraövervakningen. En stor del av inspelat material torde över huvud taget inte bli föremål för någon annan behandling än själva lagringen innan det raderas. I de fall materialet kommer till användning i en myndighets verksamhet är det ofta fråga om material som har betydelse vid utredning av brott och som därför överlämnas till polisen eller annan behörig myndighet. Det finns normalt inte något behov av att allmänheten kan få tillgång till materialet för att granska den övervakande myndighetens verksamhet. anser att tillgång till in- spelningar ger allmänheten en möjlighet att bedöma om själva övervakningen är eller har varit proportionerlig. Med anledning av denna synpunkt bör understrykas att även med ett omvänt skaderekvisit kan en enskild normalt få tillgång till och granska uppgifter från kamera- övervakning som avser honom eller henne själv (jfr 12 kap. 1 § OSL). Däremot kan det ifrågasättas om det är lämpligt att allmänheten får tillgång till uppgifter om andra enskildas personliga förhållanden för att granska hur kameraövervakningen utförs. Detta skulle kunna medföra avsevärda risker för skyddet av enskildas personliga integritet. Det skulle dessutom, till följd av regleringen i 13 § LAK (29 § i förslaget till kameraövervakningslag), innebära att allmänheten får en väsentligt större tillgång till inspelat material än den myndighet som bedriver kamera- övervakningen. Som framgår ovan är sekretessbestämmelsen i 32 kap. 3 § OSL inte begränsad till att gälla hos viss myndighet eller i viss verksamhet. Bestämmelsen gäller således inte bara det material som inhämtats genom en myndighets egen kameraövervakning, utan även för bild- och ljudmaterial som överlämnats till en myndighet från en enskild eller en annan myndighet. Sekretessen gäller således hos de brottsbekämpande myndigheterna för material som överlämnats dit. Under en förundersökning kan sekretess till skydd för den enskilde gälla för materialet även enligt 35 kap. 1 § OSL. Förundersökningssek- retessen gäller med ett omvänt skaderekvisit. I en domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet gäller dock förundersökningssekretessen med ett rakt skaderekvisit (43 kap. 3 § andra stycket OSL, se även 35 kap. 1 § andra stycket OSL). Om polisen har ett behov av att lämna ut eller uppvisa kameraövervakningsbilder som ett led i sin brottsbekämpande verksamhet kan detta ofta ske med stöd av 10 kap. 2 § OSL. Enligt den bestämmelsen hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Förundersökningssekretessen enligt 35 kap. 1 § OSL upphör som huvudregel att gälla när uppgifterna överlämnas till domstol med anled- ning av åtal (35 kap. 7 § OSL). Sekretessen fortsätter dock att gälla i vissa undantagssituationer (35 kap. 7 § 13 OSL), bl.a. om sekretess gäller hos domstolen enligt 35 kap. 12 § (uppgifter i vissa typer av brottmål, t.ex. mål om sexualbrott) eller 36 kap. 2 § OSL (vissa uppgifter om enskildas affärs- och driftförhållanden). Sekretessen fortsätter också att gälla hos förundersökningsmyndigheten, om uppgifterna finns i en handling som myndigheten har fått från en annan myndighet där uppgiften är sekretessreglerad. Eftersom 32 kap. 3 § OSL gäller hos alla myndigheter upphör inte sekretessen enligt 35 kap. 1 § OSL att gälla när kameraövervakningsmaterial som förundersökningsmyndigheten inhäm- tat från andra myndigheter överlämnas till domstol. Om förundersök- ningsmyndigheten i stället inhämtat materialet från en enskild upphör dock enligt huvudregeln i 35 kap. 7 § OSL sekretessen enligt 35 kap. 1 § OSL att gälla hos förundersökningsmyndigheten. I ett sådant fall gäller dock fortfarande sekretessen enligt 32 kap. 3 § OSL. Den sekretess som gäller hos en myndighet överförs som huvudregel till en domstol som mottar uppgifter från myndigheten (43 kap. 2 § första stycket OSL). Detta gäller dock normalt inte om det finns en annan primär sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse som är tillämplig på uppgiften hos domstolen (43 kap. 2 § andra stycket OSL). Med primär sekretessbestämmelse avses en bestämmelse om sekretess som enligt sin ordalydelse är direkt tillämplig på en uppgift hos myndigheten (3 kap. 1 § OSL). Eftersom bestämmelsen om kameraöver- vakningssekretess i 32 kap. 3 § OSL gäller som en primär sekretessbes- tämmelse hos alla myndigheter, även domstolar, ska förundersöknings- sekretessen enligt 35 kap. 1 § OSL inte tillämpas på sådant kamera- övervakningsmaterial hos en domstol som en förundersökningsmyn- dighet har överlämnat dit, även om förundersökningssekretessen fort- farande gäller hos förundersökningsmyndigheten. Sammanfattningsvis gäller sekretessen enligt 32 kap. 3 OSL, men inte sekretessen enligt 35 kap. 1 § OSL, hos en domstol i mål om ansvar för brott för uppgift som inhämtats genom kameraövervakning. Som anförts ovan får integritetsskyddsintresset anses väga tungt när det gäller kameraövervakningsmaterial. Vidare får insynsintresset anses be- gränsat så länge bild- och ljudmaterialet finns hos den myndighet som bedriver kameraövervakningen. Ett införande av ett omvänt skaderekvisit för kameraövervakningsmaterial skulle innebära att materialet hos den utlämnande myndigheten får lika starkt sekretesskydd som vid förundersökning. Eftersom kameraövervakningsmaterial huvudsakligen används vid utredning av brott är det, som Justitiekanslern konstaterar, lämpligt att sekretesskyddet hos den utlämnande myndigheten har samma styrka som hos polis och åklagare. När material från kameraövervakning överlämnas till domstol för att användas som bevisning i mål om ansvar för brott är insynsintresset typiskt sett större. Som framgår ovan gäller förundersökningssekretessen i en domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet vidare med ett rakt och inte ett omvänt skaderekvisit (43 kap. 3 § andra stycket OSL). Det gäller alltså en presumtion för offentlighet i sådan verksamhet. Detta talar för att en förstärkning av sekretesskyddet för uppgifter som inhämtats genom kameraövervakning inte bör gälla i domstolars Prop. 2012/13:115 rättskipande eller rättsvårdande verksamhet. Enligt 43 kap. 5 § OSL upphör sekretessen enligt 32 kap. 3 § OSL att gälla när uppgiften läggs fram vid en offentlig förhandling. Enligt huvud- regeln i 5 kap. 1 § ska en förhandling vid domstol vara offentlig. Om det kan antas att det vid en förhandling kommer att läggas fram en uppgift för vilken sekretess gäller hos domstolen får dock rätten, om det bedöms vara av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs, besluta att förhandlingen i den del som rör uppgiften ska hållas inom stängda dörrar. Genom kravet på synnerlig vikt har lagstiftaren markerat att offentlig- hetsintresset ska tillgodoses i största möjliga utsträckning och att en förhandling får hållas inom stängda dörrar bara om det föreligger ett särskilt starkt behov av sekretess. Regeringen gör mot den angivna bakgrunden bedömningen att 32 kap. 3 § OSL bör ändras så att sekretessen gäller med ett omvänt skade- rekvisit. En presumtion för sekretess bör alltså gälla, men om det står klart att en uppgift kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men bör uppgiften kunna lämnas ut. I domstolarnas rättskipande eller rättsvårdande verksamhet bör dock sekretessen även fortsättningsvis gälla med ett rakt skaderekvisit, dvs. en presumtion för offentlighet. Eftersom sekretesskyddet inte stärks i sådan verksamhet finns det inte behov av en sådan analys av förhållandet mellan sekretessregleringen och 5 kap. 1 § som och efterlyser. 11.2Utlämnande av material från kameraövervakning Sekretess gäller inte bara i förhållande till allmänheten utan även mellan myndigheter (8 kap. 1 § OSL). Som framgår ovan finns i offentlighets- och sekretesslagen s.k. sekretessbrytande bestämmelser som under vissa förutsättningar möjliggör utlämnande av uppgifter som annars skulle omfattas av sekretess. Enligt 10 kap. 24 § OSL hindrar sekretess enligt bl.a. 32 kap. 3 § OSL inte att en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott lämnas till en åklagarmyndighet, polismyndighet eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Enligt den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL får vidare en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde fram- för det intresse som sekretessen ska skydda. Av 10 kap. 28 § OSL fram- går att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndig- het, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Den som sekretessen skyddar kan också, enligt bestämmelserna i 12 kap. OSL, normalt häva sekretessen. Det bör dock framhållas att den enskilde endast kan häva sekretessen för uppgifter som rör honom eller henne själv. Om bild- och ljudmaterial omfattar flera personer måste samtliga personer ge sitt medgivande till att materialet lämnas ut. 2012/13:115 I 25 § LAK finns en bestämmelse om tystnadsplikt för privata aktörer. Enligt denna bestämmelse får den som tar befattning med en uppgift som har inhämtats genom allmän kameraövervakning inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon därigenom fått veta om någon enskilds personliga förhållanden. Vid tolkningen av bestämmelser om tystnadsplikt för enskilda har det ansetts naturligt att söka ledning i offentlighets- och sekretesslagens skaderekvisit. Som obehörigt röjande anses inte att någon fullgör uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning. Tystnadsplikten inom enskild verksamhet anses inte heller hindra att misstankar om allvarliga brott framförs till polisen (prop. 1980/81:28 s. 23 och prop. 1981/82:186 s. 26). Det har även uttalats att det s.k. obehörighets- rekvisitet i tystnadspliktsregleringen bör tolkas på så sätt att uppgifts- lämnande av en enskild aktör som motsvarar ett uppgiftslämnande som är tillåtet enligt sekretessregleringen inte är att betrakta som ett obehörigt utlämnande (prop. 2005/06:161 s. 93). inget att erinra mot utredningens förslag. , och framhåller att de har ett stort behov av material från kameraövervakning i sin brottsbekämpande verksamhet. Kammarrätten i avstyrker utredningens förslag i den del det avser utlämnande till de brottsbekämpande myndigheterna. Kammarrät- ten delar inte utredningens uppfattning att ett utlämnande av bild- och ljudmaterial från kameraövervakning för användning i brottsbekämpande verksamhet alltid är förenligt med den s.k. finalitetsprincipen. Enligt kammarrättens uppfattning måste en bestämmelse om utlämnande av bild- och ljudmaterial ges en betydligt mer begränsad utformning där proportionalitetsprincipen kommer till uttryck. Kammarrätten efterlyser vidare en redogörelse för behovet av bestämmelsen och åtgärdernas effektivitet samt en analys av konsekvenserna för den enskildes integ- ritet. Kammarrätten ifrågasätter om inte den nuvarande regleringen är tillräcklig genom polisens möjlighet att inom ramen för en förunder- sökning besluta om beslag enligt reglerna i 27 kap. RB och de möjlig- heter till utlämnande som personuppgiftslagen ger för den brottsbekäm- pande verksamheten i övrigt. Datainspektionen anser att regleringen bör utformas på ett sådant sätt att det framgår att ett utlämnande till brottsbekämpande myndigheter endast är tillåtet om det är nödvändigt för att den mottagande myndig- heten ska kunna fullgöra sina arbetsuppgifter, dvs. om den har ett behov av materialet i det enskilda fallet. Inspektionen anser att en brottsbekäm- pande myndighet som har att utreda ett anmält brott ska ha möjlighet att få tillgång till sådant övervakningsmaterial som behövs för utredningen av brottet. En brottsbekämpande myndighet bör, enligt inspektionen, även kunna få tillgång till sådant material i andra fall när myndigheten har ett tungt vägande och klarlagt behov av att ta del av informationen för att kunna fullgöra sitt uppdrag som brottsbekämpande myndighet. anför att det inte torde finnas något behov av att lämna ut material från kameraövervakning till andra brottsbekämpande myndigheter än polismyndigheter, och Ekobrotts- myndigheten. anser att det bör tydliggöras när och hur ett utlämnande till andra brottsbekämpande myndigheter än en polis- myndighet, och ska få ske. i anser att det är tillräckligt att materialet kan lämnas ut till polismyndigheter och åklagare. Förvaltningsrätten i anser att utredningen borde ha mer noggrant utrett och presenterat de situationer då bild- och ljudmaterial från kameraövervakning behöver lämnas ut till andra brottsbekämpande myndigheter än polis, åklagare och och vilka fördelar detta skulle innebära. Vidare delar inte förvaltningsrätten ställningstagandet att allt bild- och ljudmaterial från kameraövervakning kan användas i brottsbekämpande syfte utan att man bryter mot finalitetsprincipen. Även ifrågasätter om utredningens förslag är förenligt med finalitetsprincipen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. hovrätt, , och , tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. anser att promemorian på ett värdefullt sätt klargör verkets behov av att kunna få tillgång till material från kameraövervakning. Justitiekanslern instämmer i promemorians bedömning att det bör införas en bestämmelse som förtydligar under vilka förutsättningar som utlämnande av material från kameraövervakning får ske och att en sådan bestämmelse bör placeras i offentlighets- och sekretesslagen. Justitie- kanslern konstaterar att promemorians förslag att ett utlämnande endast bör kunna ske om det finns ett konkret behov av uppgifterna hos den mottagande myndigheten innebär en avgränsning i förhållande till utred- ningens förslag. Enligt Justitiekanslern är det dock oklart om den föreslagna bestämmelsen möjliggör utlämnande i större utsträckning än vad som är möjligt med stöd av den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Om avsikten är att utvidga möjligheterna till utlämnande i förhållande till vad som gäller bör den frågan, enligt Justitie- kanslern, övervägas närmare. Datainspektionen välkomnar att villkoren för utlämnande av material från kameraövervakning har specificerats och förtydligats jämfört med utredningens förslag. Datainspektionen delar emellertid inte uppfatt- ningen att finalitetsprincipen inte behöver tillämpas myndigheter emel- lan. Den sekretess som gäller mellan myndigheter innebär enligt Data- inspektionens mening att det ska göras en annan slags bedömning än den bedömning av myndigheternas olika ändamål och dessas förenlighet med varandra som ska göras enligt finalitetsprincipen. En överföring av bestämmelsen till offentlighets- och sekretesslagen skulle, enligt inspektionen, innebära att regelverket kring kameraövervakning blir svårare att tillämpa eftersom regleringen av hur material från kamera- övervakning får användas skulle finnas i två olika lagar i stället för att samlas i kameraövervakningslagen. Datainspektionen avstyrker därför att bestämmelsen förs över från kameraövervakningslagen till offentlighets- och sekretesslagen. Kammarrätten i tillstyrker att det införs en sekretess- brytande bestämmelse med innebörden att de brottsbekämpande myndig- heterna ges möjlighet att få uppgifter som inhämtats genom kamera- övervakning för att utreda ett begånget brott även i det fall då brottet kan antas föranleda böter. Kammarrätten instämmer vidare i bedömningen att brottsbekämpande myndigheter även i sin brottsförebyggande verksam- het har behov av att ta del av uppgifter som inhämtats genom kamera- övervakning. Det kan dock inte, enligt kammarrätten, generellt sägas vara förenligt med ändamålet med kameraövervakning att bilder från övervakningen används i brottsförebyggande syfte. Däremot kan det efter en intresseavvägning i det enskilda fallet vara berättigat med en sådan användning, vilket möjliggörs genom bestämmelsen i 10 kap. 27 § OSL. Kammarrätten anser inte att det har redovisats tillräckligt starka skäl för att införa den föreslagna bestämmelsen såvitt avser utlämnande av material för användning i brottsförebyggande verksamhet eller för att förebygga en hotande olycka eller begränsa verkningarna av en redan inträffad olycka. Kammarrätten förordar att den sekretess- brytande bestämmelsen, såvitt avser utlämnande till brottsbekämpande myndigheter, placeras i 10 kap. OSL där sekretessbrytande regler till förmån för brottsbekämpande verksamhet finns samlade. () har ur principiell synpunkt förståelse för förslaget om enskilda kameraövervakares möjlighet att lämna ut material från kameraövervakning till brottsbekämpande myndigheter. kan dock, enligt RPS, vara svårtillgänglig för enskilda kameraövervakare . 2012/13:115 och brottsbekämpande myndigheter. RPS anser att det i första hand bör övervägas att införa en bestämmelse som bryter tystnadsplikten i den nya kameraövervakningslagen. Om detta inte låter sig göras, bör det i författ- ningskommentaren på ett mycket tydligt sätt klargöras att enskilda kameraövervakare får lämna ut material från kameraövervakning i de fall som anges i den föreslagna sekretessbrytande bestämmelsen. Vidare bör framgå att ett sådant utlämnande inte är i strid med finalitetsprincipen. Säkerhetspolisen instämmer i RPS synpunkter.