prop · H003131 · 2013-04-05 00:00:00 — Utveckla ett system för långsiktig ekonomisk styrning och budgetering av anläggningstillgångar. Syftet bör vara att skapa förutsättningar för att bedöma framtida krav på finansiering av investeringar och underhåll av infrastruktur. Överväg ett förstärkt regeringskansli Överväg utökade resurser till i linje med förslag. riktar följande rekommendationer till : Vidareutveckla metoder för kostnadskontroll och förbättra uppföljningen av kostnadskontrollen Vidareutveckla metoder för kostnadskontroll och förbättra uppföljningen av kostnadskontrollen. Följ upp hur den successiva kalkylmetoden tillämpas och i vilken mån metoden har inneburit säkrare anläggningskostnadskalkyler. I den mån den successiva kalkylmetoden inte lever upp till förväntningarna om säkrare kalkyler bör alternativa eller kompletterande metoder utredas. Förbättra helhetssynen och minska risken för oförutsedda följdinvesteringar Utveckla metoder för hur systemeffekter och beroenden mellan åtgärder ska analyseras och redovisas. Detta med syfte att förbättra systemsynen och minska risken för oförutsedda följdinvesteringar. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Säkerställ data för uppföljning och lärande Säkerställ att nödvändiga data för en effektiv utveckling och ett effektivt underhåll av transportinfrastrukturen samlas in och sparas på ett systematiskt sätt. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Efter en strategistudie beslöt att inrätta en granskningsstrategi för infrastrukturområdet. Strategin fick benämningen Infrastruktur på nya villkor. Granskningsstrategin motiverades av att staten satsar mångmiljardbelopp på infrastrukturåtgärder och av att en väl fungerande infrastruktur är viktig, både för enskilda individer och för samhället som helhet. Infrastrukturen är en förutsättning för att människor ska kunna ta sig till arbetet eller besöka varandra, liksom för utbyte av varor och tjänster. Storleken på de medel som satsas på infrastrukturåtgärder, i kombination med att åtgärderna får konsekvenser för så många, ställer krav på god hushållning med resurserna. Detta ställer i sin tur krav på goda underlag inför beslut och goda möjligheter till uppföljning av genomförda åtgärder. identifierade fyra riskområden som strategin inriktades mot: anläggningsmarknadens funktion infrastrukturens finansiering, styrning och samordning inom infrastruktursektorn kvalitet, tillförlitlighet och tillgänglighet i transportsystemet. såg indikationer på bristande konkurrens och stagnerande produktivitet inom anläggningsbranschen, att många infrastrukturprojekt drabbas av fördyringar och förseningar, att anslagen intecknas av förskotteringskontrakt och att drift och underhåll riskerar att nedprioriteras till förmån för nyinvesteringar. såg också indikationer på brister i styrning och samordning såväl på myndighetsnivå som på regeringsnivå. konstaterade att kombinationen av mål-, regel- och uppdragsstyrning inte alltid är genomtänkt, att målstyrningen kan försvåras av bristfälliga underlag och av att målen i sig inte är tillräckligt operationaliserbara eller avstämda sinsemellan. Styrning och samordning kan också försvåras av komplexa planerings- och genomförandeprocesser. Övergripande revisionsfråga för granskningsstrategin: Är statens instrument för att utveckla och underhålla transportinfrastrukturen utformade så att de leder till en effektiv användning av resurserna? STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Med instrument avses de verktyg som staten har tillhands när infrastruktursatsningar ska planeras och genomföras: planeringsprinciper, samhällsekonomiska bedömningar, miljökonsekvensbeskrivningar, finansieringsformer, kostnadskontroll, upphandling med mera. Med effektiv användning av resurser avses här främst god hushållning i mening att pengarna satsas på rätt åtgärder och att dessa genomförs effektivt. granskningsstrategi om infrastruktur har omfattat totalt tolv granskningar1 varav några har granskat större infrastrukturprojekt. I denna rapport presenteras den avslutande granskningen inom strategin, den så kallade slutgranskningen. 1.1Slutgranskningens syfte och revisionsfrågor Syftet med slutgranskningen är att ge en samlad och fördjupad bild av de effektivitetsbrister som iakttagits i genomförda granskningar. Syftet är också att kartlägga genomförda och pågående förändringar inom sektorn samt att där så är möjligt bedöma om dessa förändringar medfört önskade förbättringar. Har regeringens styrning lett till en effektiv användning av resurserna för infrastruktur? Inriktningen på slutgranskningen har varit att nulägesbestämma de viktigaste iakttagelserna och slutsatserna från tidigare genomförda granskningar inom strategin, det vill säga ge en bild av vad som hänt och vad som eventuellt förändrats som har gått sedan granskningarna genomfördes. Dessutom har gjort fördjupade granskningar inom några viktiga områden Uppföljning och styrning från planering till genomförande och uppföljning av infrastrukturåtgärder. Hur planeringsprinciperna används när åtgärder genereras. 1 granskningar inom strategin är: Underhåll av belagda vägar (RiR 2009:16), Underhåll av järnväg (RiR 2010:16), Länsplanerna för regional transportinfrastruktur (RiR 2009:23), Kostnadskontroll i stora väginvesteringar (RiR 2010:25), Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? (RiR 2011:6), Förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet (RiR 2010:27), produktivitet (RiR 2011:7), och järnvägen längs (RiR 2011:22), Medfinansiering av statlig infrastruktur (RiR 2011:28), regionala medfinansiering (RiR 2012:8), Bevakning av statliga intressen i större infrastrukturprojekt (2012) och upphandling av vägar och järnvägar (RiR 2012:14). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Om motiv, prioriteringar och konsekvenser av föreslagna åtgärder och tagna beslut framgår på ett transparent sätt. Avgränsningen för slutgranskningen följer av avgränsningen av strategin, det vill säga hur staten säkerställer att de resurser som satsas på infrastrukturen får en effektiv användning. Detta innebär att frågor kopplade till ett effektiv utnyttjande av infrastrukturen i huvudsak inte omfattats av granskningen. Frågor som rör regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet, vilka faller inom Transportstyrelsens ansvarsområde, har inte heller omfattats av granskningen. Granskningen har utgått från de transportpolitiska målen och viktiga principer om hur politiken ska genomföras som och regeringen har ställt sig bakom. Målen och principerna presenteras mer utförligt i kapitel 2. En annan bedömningsgrund för granskningen är budgetlagen, där den tredje paragrafen i första kapitlet innehåller krav på hög effektivitet och god hushållning. Våra utgångspunkter för bedömningar redovisas närmare i avsnitt 3.1. Slutrapporten bygger på information från tidigare genomförda granskningar och kompletterande information som samlats in under arbetet med slutgranskningen. Vid sidan av eget revisionsarbete har tagit konsulter till hjälp för att samla in vissa delar av informationen. Uppdraget till konsulterna har resulterat i ett antal underlagsrapporter som kompletterat grunden för analys. Ett antal kvalitetssäkringsinsatser har också genomförts under arbetet med slutrapporten. I avsnittet nedan beskrivs i korta drag vilka aktiviteter och metoder som använts för insamling av ny empiri i slutgranskningen samt den genomförda kvalitetssäkringen. Dokumentstudier av propositioner, utredningar och betänkanden har studerat och analyserat ett antal propositioner, utredningar och betänkanden med mera för att ta reda på vilka förändringar inom olika områden som föreslås eller redan har genomförts. Detta rör dels områden som vi har nulägesbestämt: kostnadskontroll, medfinansiering, beslutsunderlag, styrning, uppföljning och dokumentation, dels områden där vi har fördjupat STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? granskningen: transportpolitiska principer som fyrstegsprincipen samt trafikslagsövergripande planering, ansvar och roller. Några av de viktigaste dokumenten som studerats i detta arbete är en konsultrapport från regeringens genomlysning av underhåll, propositionen om planeringssystemet, kapacitetsutredning, slutbetänkande, samt den kompletterande infrastrukturproposition som presenterades av regeringen . Enkät till om kostnadskontroll har genomfört en enkätundersökning om kostnadskontroll, riktad till . Enkäten har utgjort ett underlag för att bedöma hur stort genomslag den så kallade successivprincipen, som bland annat innebär en bedömning av vilka risker som kan finnas i ett investeringsprojekt, har i investeringskalkylerna och i vilken grad det finns problem med fördyringar i den gällande åtgärdsplanen. Enkäten har kompletterats med intervjuer. Fallstudier - hur beskrivs objekten genom processen? För att få inblick i hur beslutsunderlagen tillämpas när besluten tas och motiveras har gjort en fallstudie som redogör för hur två stora infrastrukturobjekt beskrivs och motiveras genom hela processen från planeringsunderlag till beslut. Fallstudien presenteras i sin helhet i elektronisk bilaga 1. Genomgång av styrning och uppföljning genom processen En central del av resultatet av infrastrukturgranskningar har varit iakttagelser om bristande styrning och uppföljning. En genomgång har därför gjorts av de styrmodeller och uppföljningsrutiner som och regeringen lyfter fram när de beskriver hur verksamheten har förbättrats. Dokument som granskats är bland annat regeringsuppdraget om ny styrmodell , avvikelserapporter och tertialrapporter samt regeringens och skrivelser och remissvar med anledning av Riskrevisionens granskningar. Granskning av hur statens intressen bevakas i den fysiska planeringen har genomfört en granskning som har fokuserat på den fysiska planeringen av infrastrukturprojekt. har då granskat hur tar hand om och sektorsmyndigheternas synpunkter inför regeringens tillåtlighetsprövning av projekten, och hur beaktar samrådssynpunkter inför prövning GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Granskningen har även omfattat om länsstyrelsernas och sektorsmyndigheternas kan anses arbeta systematiskt och på ett ändamålsenligt sätt i planeringsprocessen. Resultatet av granskningen presenteras mer utförligt i elektronisk bilaga 2. Kvalitativ undersökning av faktorer som kan påverka produktiviteten har samlat in kompletterande information om vilka faktorer i ett projekts genomförande som påverkar projektets produktivitet. Insamlingen har skett genom strukturerade telefonintervjuer med ett litet antal projektledare från projekt som tidigare ingått i granskning av upphandling och produktivitet.2 Intervjuer med och regeringen Våra dokumentstudier, datainsamlingar, enkäter med mera har följts upp med intervjuer, främst med företrädare för och regeringen. Konsultuppdrag om anslag och principer, samt ansvar och roller På uppdrag har , (VTI) samlat in data om infrastrukturanslagens fördelning , samt analyserat transportpolitiska principer, ansvar och roller. Analysen belyser bland annat hur regeringen följer fastlagda principer och hur följer regeringens direktiv i samband med den långsiktiga planeringen och anslagstilldelningen. Dessa rapporter redovisas i sin helhet i elektronisk bilaga 35. 1.4.3Kvalitetssäkring i arbetet med slutrapporten Vid sidan av den sedvanliga faktagranskning av rapportutkast samt möjlighet att lämna synpunkter på bedömningar och slutsatser som sker ute hos granskade organisationer3, har genomfört en workshop i syfte att kvalitetssäkra det samlade underlaget för vår analys, och tagit hjälp av en extern referensgrupp för att få input till våra slutsatser. 2Riksrevisionen (2012c). 3Faktagranskning av iakttagelserna i denna granskningsrapport har skett av (), samt Trafikanalys som också beretts möjlighet att lämna synpunkter på bedömningar och slutsatser. har valt att enbart granskat fakta och inte bedömningar och slutsatser. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Workshop med granskade organisationer och andra intressenter genomförde en workshop med deltagare från berörda myndigheter och departement samt andra sakkunniga inom området. Under denna workshop presenterades iakttagelser från såväl eget revisionsarbete som från det kompletterande arbete som utförts som konsultuppdrag, och dessa iakttagelser samt möjliga orsaker och konsekvenser diskuterades i två arbetsgrupper som sedan återrapporterade till hela workshopgruppen. En referensgrupp med experter och forskare inom området har följt arbetet med slutgranskningen och lämnat värdefulla synpunkter på iakttagelser. Deltagare i referensgruppen har varit , tidigare chef för Stora investeringar på /, , professor och föreståndare på vid KTH samt , tidigare planeringschef på /samt . Slutgranskningen har genomförts av en projektgrupp på bestående av (sedermera KTH), , , och . har bistått projektgruppen med underlag från granskningen av hur statens intressen tas om hand i den fysiska planeringen, i vilken också och deltog. har bistått projektgruppen med iakttagelser och slutsatser kring området produktivitet och upphandling. Denna rapport är uppdelad i två delar. Den första delen innehåller samlade bedömning och slutsatser av en slutgranskning. Kapitel 2 innehåller en beskrivning av infrastruktursektorn omfattningen av statens satsningar, aktörer, mål och principer. Kapitel 3 omfattar analys och samlade bedömning av de frågor och områden som granskats. Kapitel 4 redogör avslutningsvis för våra slutsatser och rekommendationer. Den andra delen av rapporten innehåller iakttagelser och slutsatser utifrån dessa på en mer detaljerad nivå. Iakttagelserna och slutsatserna i denna del presenteras i kapitel som följer de olika stegen i GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Generering av förslag till åtgärder för olika brister i tranportsystemet beskrivs i kapitel I. Beslutsunderlag och beslut redovisas i kapitel II respektive III. Förutsättningar för genomförande redovisas i kapitel IV, och hur åtgärderna följs upp presenteras i kapitel V. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Detta kapitel innehåller en kortfattad beskrivning av de delar av infrastruktursektorn som har omfattats av granskningsstrategi. Kapitlet beskriver vilka aktörer som finns, hur planering och genomförande av åtgärder går till och av de transportpolitiska målen och principerna samt kopplingen till andra mål. 2.1Transporternas omfattning och utveckling Transporterna inom har ökat kraftigt . Persontransporternas fördelning på olika färdmedel illustreras i figur 1. Figuren visar att det färdmedel som helt dominerar persontransporterna är bilen. Antalet kilometer som befolkningen färdas i bil har fördubblats . Övriga färdmedel står för en mindre del av det totala transportarbetet (resta kilometer). Även järnvägsresandet har ökat kraftigt över , dock från en betydligt lägre nivå. Resandet med övrig kollektivtrafik har legat relativt . STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Persontransportarbete i , miljarder personkilometer, 1971-2011, exklusive gång, cykel och moped. Källa: Trafikanalys, Transportarbete. För godstransporter är fördelningen mellan trafikslagen jämnare. Ungefär lika mycket gods färdas på väg som till sjöss, mätt i tonkilometer. Andelen som går på järnväg är något lägre. Även om antalet tonkilometer som transporteras med lastbil har sjunkit något , är vägtransporterna det transportslag som ökat mest . En tydlig ökning har också skett på järnväg. Sjöfarten sjönk kraftigt i början av mätperioden, men har haft en utveckling liknande den för transporter på väg och framåt. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Godstransportarbete i , miljarder tonkilometer, 1971-2011. Källa: Trafikanalys, Transportarbete. Transporternas utveckling ställer krav på infrastrukturen. Dessa krav gäller underhåll, reinvestering och nyinvestering. Som andel av statsutgifterna uppgår utgifterna för infrastruktur till cirka fem procent.4 Värdet på anläggningstillgångar i form av väg och järnväg uppgår till av bruttonationalprodukten (BNP) enligt beräkningar i vårpropositionen för år 2012.5 Den ökade transportvolymen ökar behovet av satsningar i infrastruktursektorn och binder därmed upp offentliga medel i ökad utsträckning. Kraven på en effektiv användning av resurserna till infrastruktur ökar därmed. Transportutvecklingen har en rad effekter på medborgare och samhällsekonomin, och har därmed också effekter för andra politiska mål än de transportpolitiska målen. Tillväxten av transporterna skapar så kallade. externa effekter i form av buller och utsläpp, som påverkar klimat och miljö. Utbudet av transporter har dessutom stor betydelse för arbetsmarknaden och för näringslivet, och därmed också för konkurrenskraft. 4Swärdh, , (2012), (2011). 2011/12:100, bilaga 4. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Huvuddelen av befolkningsökningen i sker i storstadsområden. I prognoser om den framtida befolkningsutvecklingen förväntas denna trend fortsätta liksom en hög tillväxt av både person- och godstransporterna inom alla trafikslag.6 2.2Omfattning och utveckling av statens satsningar har sammanställt uppgifter om hur mycket staten har satsat på byggande, underhåll och drift av väg- och järnvägsinfrastruktur under de senaste femton åren.7 Sammanställningen visar att satsningarna har varit särskilt stora på järnvägsområdet , undantaget åtgärdsområdet reinvesteringar.8 Som framgår av tabell 1 har kostnaderna för drift och underhåll av järnvägar ökat med i löpande priser (i fasta priser med hänsyn tagen till specifikt kostnadsindex för drift och underhåll på järnväg). Järnvägsinvesteringarna har ökat med i löpande priser (i fasta priser). De statliga insatserna på vägområdet har i genomsnitt ökat med i löpande priser . Till följd av skillnader i kostnadsutvecklingen för olika branscher har anslagsförbrukningen ökat mer i fasta priser för drift och underhåll av väg än för väginvesteringar. 6Trafikverket (2012b). 7Swärdh, , (2012). 8Reinvestering är en ersättningsinvestering som återställer infrastrukturen till ursprunglig standard. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Anslagsförbrukning vägar och järnvägar 1997-2011, genomsnittlig procentuell förändring . Källa: årsredovisningar och beräkningar av VTI En ökad efterfrågan på transporter påverkar framför allt behovet av underhåll eftersom fler transporter orsakar ökat slitage på anläggningarna. Det är därför relevant att ställa anslagsförbrukningen för drift och underhåll i relation till trafikutvecklingen. Om hänsyn tas till trafikvolymerna blir ökningstakten av anslagsförbrukningen något lägre för järnväg eftersom antalet tonkilometer på järnväg ökade . Antalet tonkilometer på väg var däremot oförändrad . Utvecklingen år för år i löpande priser framgår av diagrammet i figur 3 nedan. Kostnaderna för drift och underhåll av järnvägar har haft två stora ökningsperioder, dels och dels en ökningsperiod som pågått . Investeringar och reinvesteringar inom järnväg minskade i löpande priser för att därefter öka i samma takt. har dock nyinvesteringar i järnväg haft en högre ökningstakt än reinvesteringarna. Kostnaderna för drift och underhåll av vägar har ökat relativt måttligt , och har investeringarna ökat i ungefär samma takt som reinvesteringar i järnväg. Nyinvesteringar i väg har varierat relativt kraftigt , med en stark ökning och även STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Däremellan minskade väginvesteringar och hölls sedan på en nivå . Källa: årsredovisningar och VTI I fasta priser har drift och underhåll både på väg och på järnvägar ökat , se figur 4 nedan. Nyinvesteringar ligger på i stort sett oförändrad nivå och reinvesteringar på järnvägar har minskat realt sett, med . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Drift, underhåll och investeringar justerat för Trafikverkens index 1997-2010, index 1997=100. Källa: årsredovisningar och VTI Den kraftiga reala minskningen av reinvesteringar i järnväg är parallell med ökade problem med järnvägarnas funktionalitet. Enligt bristutredning är trafikmängden på järnväg större . Situationen är ansträngd och järnvägssystemet har brister i såväl punktlighet som robusthet och kapacitet. bedömer att det stora antalet störningar i trafiken är en effekt av det eftersatta underhållet i kombination med hög kapacitetsanvändning.9 Ramen för infrastruktursatsningarna uppgår enligt infrastrukturpropositionen till för åren 20142025, se figur 5 nedan. Av dessa är avsatta för utveckling av transportsystemet, är avsatta till underhåll och reinvestering av järnvägar och är avsatta till underhåll av vägar. 9Trafikverket (2011b). STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Enligt regeringen är ramen totalt sett högre än ramen för den nuvarande åtgärdsplanen för åren 20102021 i jämförbara priser. Av den totala ramen på 522 miljarder går till underhåll, jämfört förra gången. Vägunderhållets andel är av den totala ramen jämfört förra gången. Järnvägsunderhållets andel är av den totala ramen jämfört förra gången. Planeringsramarnas fördelning på olika åtgärder, i nuvarande plan och i kommande plan. Källa: Regeringens fastställelsebeslut för nationell transportplan 20102021 respektive Prop. 2012/13:25. 2.3Staten har ansvaret för transportinfrastrukturen i Det statliga åtagandet att äga och finansiera infrastruktur har historiskt sett varit stort i . Vägar och järnvägar har till största delen finansierats via statsbudgeten. Transportinfrastruktursystemet i består av vägnätet, järnvägsnätet, hamnar och farleder samt flygplatser.10 Till största delen är detta system en statlig angelägenhet, men det finns även andra aktörer som ansvarar för infrastruktur. Omkring en tredjedel av det allmänna vägnätet är kommunalt. Det finns också ett mycket stort antal enskilda vägar, en del med statsbidrag. Järnvägssystemet är dock i det närmaste helt statligt ägt, genom . 10 Trafikanalys (2011b). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 2.3.1Finansiering av statlig transportinfrastruktur sker huvudsakligen via statliga anslag Anslagsfinansiering är huvudregeln för infrastrukturella investeringar, enligt budgetlagen (2011:203). Det innebär att hela investeringsutgiften belastar statsbudgetens utgiftssida vid investeringstillfället och betalas med statens löpande inkomster, huvudsakligen skatter. Huvudskälet för detta, vilket framförs i förarbetena till den nuvarande budgetlagen, är att investeringarna i infrastruktur då underkastas samma budgetprövning som andra utgifter.11 Undantag från denna regel gäller för lånefinansierade investeringar i eldrifts- och teleanläggningar samt vissa anläggningar i som anslagsavräknas i takt med amorteringar. Anslagsfinansiering ger en bättre överblick och större inflytande än lånefinansiering, som är det huvudsakliga alternativet till anslagsfinansiering. Argumentet för anslagsfinansiering är att lånefinansiering av stora infrastrukturinvesteringar begränsar manöverutrymmet för framtida beslut eftersom framtida anslagsmedel behöver användas för räntebetalningar och amorteringar. har exempelvis uttalat att infrastrukturkostnader på så vis vältras över på kommande generationer. Anslagsfinansiering skapar också stabilare planeringsförutsättningar eftersom verksamheten inte beror av räntelägen. har frågan om alternativa sätt att finansiera och organisera transportinfrastrukturen aktualiserats både i och utomlands. Skälen är bland annat att man har sett ökade behov av satsningar på infrastruktur, som de tillgängliga offentliga medlen är knappa. Infrastrukturanläggningar som öppnats för trafik redovisas som tillgång i balansräkning. Anläggningarna skrivs därefter av med ett fast belopp beroende på tillgångarnas ekonomiska och tekniska livslängd, så kallad rak avskrivning.