prop · H1031d4 · 2013-09-18 00:00:00 — –Ett stabilt finansiellt system som präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster som det finns ett högt skydd för konsumenter. –Statens finansförvaltning ska bedrivas effektivt och kostnaderna för statsskulden ska minimeras på lång sikt med beaktande av riskerna i förvaltningen. 3.1.2Indikatorer och andra bedömningsgrunder för redovisningen och m.fl. redovisar löpande indikatorer m.m. som belyser utvecklingen inom området. Därutöver redovisas regelbundet indikatorer om utvecklingen internationellt från bl.a. EU, och (). redovisar statsskuldens utveckling och underlag för utvärdering av statsskuldsförvaltningen. Indikatorerna syftar till att ge en bild av det finansiella systemets funktion och dess utveckling samt identifiera potentiella risker etc. avser regeringen att överlämna en särskild resultatskrivelse till avseende målet för det finansiella systemet enligt tillkännagivande (prop. 2011/12:1, bet. 2011/12:FiU2, rskr. 2011/12:104). I avsnitt 3.3 och 3.4 är utgångspunkten för indikatorerna de övergripande målen för och . Både och gör bedömningen att den finansiella stabiliteten är god. konstaterar att de svenska storbankerna är finansiellt starka, men att de behöver mer motståndskraft . Skuldkrisen i euroområdet utgör alltjämt en risk för den finansiella stabiliteten i . En långvarig recession i euroområdet kan leda till att 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 kreditförlusterna stiger i de svenska storbankerna och att deras intjäningsförmåga minskar. Om svensk ekonomi skulle drabbas av en betydande konjunkturförsämring kan även svenska bostadspriser sjunka, vilket relativt snabbt kan leda till minskad konsumtion på grund av hushållens höga skuldsättning. Detta riskerar i sin tur att leda till ytterligare negativa konsekvenser för tillväxten och den finansiella stabiliteten, viket kan orsaka ytterligare kreditförluster i banksystemet. Det svenska banksystemet är stort i förhållande till den svenska ekonomin och risken för spridningseffekter är hög om någon av de större bankerna drabbas av oväntat stora kreditförluster. Det innebär i sin tur att ett statligt ingripande kan bli nödvändigt vid en finansiell kris. Det är viktigt att bankerna och övriga kreditinstitut ökar sin motståndskraft genom att säkerställa att de klarar av att möta högre kapitaltäckningskrav och minska sina likviditetsrisker. Till detta kommer att de större, mer systemviktiga bankerna bör förbereda sig på att klara ännu högre kapitalkrav. framhåller att fokus på livbolagen och tjänstepensionskassorna har ökat, eftersom många av dem är pressade på grund av rådande ränte- och marknadsläge. Insatser har vidtagits för att dessa institut ska kunna leva upp till sina åtaganden gentemot försäkringstagarna. bolåneundersökning visar att belåningsgraderna minskat och att andelen hushåll med nya lån som överstiger av bostadens marknadsvärde, det s.k. bolånetaket, mer än halverats . Få hushåll tar lån över bolånetaket. Undersökningen visar också att hushåll med belåning över bolånetaket amorterar och att nio av tio hushåll amorterar på lån med en belåningsgrad som överstiger . visar stickprovsundersökning att det enbart är fyra av tio med en belåningsgrad lägre än som amorterar. Det är därför viktigt att följa upp vilka risker som den svaga amorteringsviljan kan medföra på . Utifrån stresstester drar slutsatsen att de flesta hushåll som tagit ett nytt bolån har god återbetalningsförmåga och är motståndskraftiga mot ränteuppgångar. heten tolkar resultaten som att de svenska bolånen inte hotar den finansiella stabiliteten. En viktig förutsättning för finansiell stabilitet är att konsumenter har förtroende för finansmarknaden. För att ytterligare stärka konsumentskyddet krävs därför fortsatta insatser, bl.a. bör arbetet för ökad jämförbarhet och transparens och mot oseriös finansiell rådgivning fortsätta. Situationen inom finansmarknaden, samt insatser för stabilitet och stärkt konsumentskydd behandlas också i olika delar av Förslag till statens budget, finansplan m.m. (avsnitt 1.8). 3.2.1Ramverk för finansiell stabilitet Finansiell stabilitet är en hörnsten för en väl fungerande samhällsekonomi och därmed för offentliga finanser, tillväxt, sysselsättning och välfärd. En förutsättning för finansiell stabilitet är även att konsumenter upplever trygghet på finansmarknaden och har förtroende för de finansiella företagen. För att nå regeringens uttalade mål om finansiell stabilitet måste situationer som kan leda till finansiell instabilitet minimeras. Därför behöver skyddsvallar och motståndskraft byggas upp. Genom detta kan effekterna på den svenska ekonomin av oron i omvärlden begränsas. Att fortsätta säkerställa ett robust finansiellt system med hänvisning till skuldkrisen är därför av stor vikt. har en förhållandevis stor banksektor, vilket är en tillgång för att utveckla ett omfattande utbud av finansiella tjänster för både företag och hushåll. En omfattande banksektor medför emellertid ökad sårbarhet i samband med störningar i det finansiella systemet. Störningar kan dock ha sin grund i institutens egna beteenden. Finansiella produkter och tjänster har stor betydelse för den enskilde konsumentens privatekonomi. Ett stabilt och väl fungerande finansiellt system fyller därför flera viktiga samhällsfunktioner – främst genom att omvandla sparande till investeringar, hantera risker och förmedla betalningar. Regeringen har utarbetat ett ramverk för finansiell stabilitet som ska minska risken för att det finansiella systemet drabbas av allvarliga problem. Det ska även hantera en eventuell finansiell kris så att återverkningarna på tillväxt och sysselsättning begränsas och eventuella kostnader för skattebetalarna minimeras. Inom ramverkets olika delar pågår kontinuerligt ett arbete för att stärka det finansiella systemet. De viktigaste delarna i ramverket är: –stärkta regelverk, –förbättrad tillsyn, –effektivt krishanteringssystem, och –förstärkt insättningsgaranti. Nedan lämnas en redogörelse för de olika delarna i ramverket. Skärpta kapital- och likviditetskrav Efter den finansiella krisen lade fram 3-paketet som innehåller skärpta kapital- och likviditetskrav för banker. I EU ska 3-reglerna införas genom en EU- förordning (Capital Requirements Regulation, CRR) och ett EU-direktiv (Capital Requirements Directive 4, CRD 4). Regeringen lägger stor vikt vid detta arbete eftersom , i förhållande till ekonomins storlek, har en stor finansiell sektor med betydande verksamhet i andra länder. Finansiell instabilitet kan således få stora konsekvenser för den svenska ekonomin. Regeringen har därför arbetat för att högre kapitalkrav än de som anges som miniminivåer i 3 ska kunna införas på nationell nivå. Efter nästan två års förhandlingar inom EU nådde rådet och en överenskommelse om utformningen av det europeiska regelverket. I förhandlingarna nådde betydande framgångar i de viktigaste frågorna. Regeringen anser därmed att överenskommelsen är en bra och väl avvägd kompromiss mellan å ena sidan medlemsstaternas möjligheter att kunna ställa högre kapitalkrav nationellt, och å andra sidan önskemålet att värna den inre marknaden genom enhetliga och gemensamma regler för alla banker och andra kreditinstitut inom EU. Det nya regelverket ska börja gälla då EU-förordningen börjar tillämpas och EU- direktivet ska vara genomfört i nationell rätt. Regeringen tillsatte en utredning 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 som ska ge förslag på hur det nya regelverket ska genomföras i svensk rätt (dir. 2012:34). Utredningen har fått förlängd utredningstid (dir. 2012:94 och dir. 2013:47) och ska redovisa sitt uppdrag . Regeringen avser att presentera förslag till ändringar i den nuvarande lagstiftningen i dessa delar. Stärkta krav på samband mellan solvens och risker i försäkringsbolag Regeringen lägger stor vikt vid genomförandet av det nya solvensregelverket för försäkringsföretagen (Solvens II-direktivet). Reformen kommer att stärka konsumentskyddet, men även främja stabiliteten på marknaden. Genom det nya solvenssystemet skapas incitament för försäkringsföretagen att mäta sina risker och hantera dem på ett ändamålsenligt sätt. EU- direktivet syftar således till att skapa en framåtblickande och riskorienterad reglering som utgår från det enskilda företagets verksamhet. Direktivet antogs , och pågår förhandlingar i EU om detaljbestämmelserna till direktivet. Utöver arbetet med skärpta kapitalkrav och solvensregler finns en omfattande reformagenda inom EU som rör i princip alla övriga delar av finansmarknaden. (se t.ex. avsnitt 3.2.2.) Finansiell stabilitetspolitik bedrivs i syfte att motverka uppbyggandet av finansiella obalanser och därmed risken för finansiella kriser. Till skillnad från traditionell, institutspecifik tillsyn fokuserar finansiell stabilitetspolitik på problem före, under och efter en finanskris som hotar stabiliteten i det finansiella systemet och därigenom den ekonomiska utvecklingen. De instrument som används kan vara såväl strukturella som cykliska. De strukturella instrumenten fokuserar både på det finansiella systemets struktur och på de faktorer som är viktiga för hushåll och företag, som t.ex. hushållens belåningsgrad. De cykliska instrumenten kan ändras i takt med att läget i ekonomin förändras. Ett exempel är den s.k. kontracykliska kaptialbufferten som kommer att introduceras i och med genomförandet av EU:s nya kapital- 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Denna buffert ska byggas upp när kreditvolymerna växer alltför fort. Bufferten kan även minskas, t.ex. i händelse av kris, i syfte att motverka en kreditåtstramning. Instrument för att främja finansiell stabilitet har en nära koppling till finansiell tillsyn, dvs. har också vidtagit eller aviserat en rad åtgärder inom ramen för finansiell stabilitetspolitik såsom höjda kapitaltäckningskrav och riskvikter samt införande av bolånetak. Regeringen anser att ska få det huvudsakliga ansvaret för de nya verktygen för finansiell stabilitet vilket bl.a. inkluderar ett ansvar över den s.k. kontracykliska kapitalbufferten. Genom att lägga ansvaret för de nya instrumenten på värnas en ordning som ger insyn och möjlighet till ansvarsutkrävande. Regeringens bedömning är att den finansiella stabilitetspolitiken har en nära koppling till traditionell tillsyn, penningpolitik, finanspolitik och krishantering. Vidare har den finansiella krisen med tydlighet pekat på att det finns behov av ett system där preventiva åtgärder och operativt krishanteringsarbete kan hanteras samlat. Det behövs således ett forum för att samråda i dessa delar. Regeringen avser därför att inrätta ett formaliserat finansiellt stabilitetsråd där företrädare för regeringen, , och ingår. En av rådets huvuduppgifter kommer att vara att diskutera finansiella stabilitetsåtgärder och utformningen av finansiella stabilitetsinstrument. Rådet ska ge möjlighet till samråd och informationsutbyte samt omfatta såväl krisförebyggande arbete som eventuell krishantering. Rådet ska bygga på det befintliga stabilitetsrådet som redan samarbetar i frågor som rör finansiell stabilitet och krishantering. Det nya rådet kommer att ledas av finansmarknadsministern och i övrigt bestå av myndighetscheferna för , och . Rådet ska vara ett forum för samråd och därmed inte fatta beslut. För att säkerställa insyn och möjlighet till ansvarsutkrävande bör diskussionerna i det nya rådet redogöras för i offentliga protokoll eller någon annan form av offentlig kommunikation som tydliggör deltagande myndigheters ställningstagande i de frågor som behandlats i rådet och som avser stabilitetsåtgärder som gäller för hela den finansiella sektorn. Regeringens ambitioner är höga när det gäller omfattningen av och kvaliteten i den finansiella tillsynen. För att stärka förutsättningarna för att bidra till ett väl fungerande finansiellt system föreslog regeringen i samband med budgetpropositionen att ökade resurser motsvarande skulle tillföras myndigheten –2014. Bakgrunden var att kraven ökat på i fråga om bl.a. tillsyn, regelgivning och internationellt utvecklingsarbete. Regeringens bedömning i fråga om resursbehov kvarstår och satsningen bör utvidgas ytterligare för att främja utvecklingen av den finansiella tillsynen. Därför föreslås även avseende åren 2014–2016 en satsning som sammantaget bör uppgå till . Genom insatsen förbättras förutsättningar att ytterligare svara upp mot de höga ambitioner regeringen har avseende gott konsumentskydd, finansiell tillsyn och myndighetens utvidgade roll avseende finansiell stabilitetspolitik. Regeringens åtgärdspaket för att hantera finanskrisen utgjordes av den s.k. stabilitetsplanen. Arbetet med att ta fram planen gick snabbt och effektivt, något som var viktigt inte minst ur förtroendesynpunkt. En viktig bas för framgången i krishanteringen var starka statsfinanser, relativt god finansiell stadga i svenska finansiella företag, relativt gynnsamma yttre förutsättningar, relevanta och snabba åtgärder samt ett fungerande samarbete mellan de svenska myndigheterna. Inslagen i stabilitetsplanen utgjordes av höjd ersättningsnivå inom insättningsgaranti, garantiprogram för medelfristig utlåning, kapitaltillskottsprogram, akut stöd till insolventa banker och inrättande av en stabilitetsfond. Vid en eventuell ny finansiell oro av sådan art att oron sprider sig till den svenska marknaden finns fortsatt möjlighet att snabbt vidta nöd- vändiga åtgärder med stöd av lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. Regeringen anser att stabilitetsavgiften bör utformas så att den kan täcka statens direkta kostnader för att hantera problem i ett enskilt institut eller för en finansiell kris där fler än ett institut drabbas. Den nuvarande avgiftsnivån kan vara för låg för att svara upp mot detta mål. I jämförelse med andra länder är den svenska avgiften förhållandevis låg trots att har en relativt stor finansiell sektor. Regeringen avser att återkomma till med förslag, som innebär att stabilitetsfonden görs om från att vara ett räntebärande konto på till att bli en riktig fond med finansiella tillgångar. Nuvarande målnivå för fonden bör också tas bort. Den närmare utformningen av avgiftsnivåerna utreds inom . Valutareserven ska göra det möjligt att alltid kunna köpa och sälja utländsk valuta i , även i en krissituation. Detta är centralt för såväl banker (kreditutbudet) som för hushåll och företag (kreditefterfrågan). har kraftigt utökat valutareserven i ett par steg. Valutareserven har tidigare tillhandahållits av utan att kostnaden för att hålla den har belastat marknadens aktörer. Kostnaden för att hålla en stor valutareserv har därför drabbat skattebetalarna. Regeringen avser därför föreslå att det i fortsättningen är branschen (bankerna m.fl.) som finansierar kostnaden för en extra stor valutareserv. Den närmare utformningen av förslaget utreds inom . presenterade ett förslag till för hantering av banker, andra kreditinstitut och värdepappersföretag i kris. Direktivet syftar till att säkerställa att myndigheter har trovärdiga verktyg för att avveckla institut på ett sätt som minimerar spridningsrisker och bibehåller tillgången på grundläggande finansiella tjänster. Aktieägarna, vissa borgenärer och banksektorn – genom någon form av stabilitetsfond – ska bära kostnaderna för ett eventuellt omhändertagande av en bank i kris. På så sätt ska incitamenten för ett överdrivet risktagande, s.k. moral hazard, 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Genom direktivet föreslår EU- kommissionen åtgärder inom följande områden: –förberedande och förebyggande åtgärder, –åtgärder för tidigt ingripande, –samordning av gränsöverskridande krishantering, –finansiering av kostnaderna för avveckling, och Regeringen välkomnar initiativ på området eftersom regeringen anser att det är viktigt att säkerställa att alla EU:s medlemsstater har möjlighet att agera snabbt och kraftfullt när det behövs för att återställa förtroendet för det finansiella systemet. För svensk del är det viktigt att säkerställa viss flexibilitet i tillämpningen av skuldnedskrivningsverktyget. Denna flexibilitet har säkerställts i förhandlingarna i Europeiska unionens råd. Förhandlingarna avslutades och trilogförhandlingarna med har inletts och bedöms vara avslutade . Direktivet beräknas vara genomfört i svensk rätt . För att förbättra samordningen av det praktiska internationella krisarbetet har undertecknat en överenskommelse med de nordiska och baltiska länderna om att inrätta en internationell krishanteringsgrupp. Ett nordisktbaltiskt samarbetsavtal har ingåtts och därmed har en första regional stabilitetsgrupp (, NBSG) bildats i . Gruppen bidrar till ett ökat samarbete mellan myndigheterna i de för ur stabilitetssynpunkt viktigaste länderna. I arbetsgruppen finns representanter för regeringar, centralbanker och tillsynsmyndigheter från de medverkande länderna. har varit ordförandeland för NBSG. () tog fram en lista med s.k. Global Systemically Important (G-SIFIs). Listan består nu av 28 institut, där Nordea är det enda på listan. Instituten på listan ska bl.a. vara föregångare i avseendet att ta fram återhämtnings- och avvecklingsplaner att användas i händelse av kris. För att hantera detta arbete avseende Nordea skapades Crisis 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Nordea (CMG Nordea) med som ordförandeland. I CMG Nordea ingår företrädare för centralbanker och tillsynsmyndigheter i de länder där Nordea bedriver större verksamhet. Ett antal dokument ska tas fram i CMG Nordea: återhämtningsplan, avvecklingsstrategi, avvecklingsplan, samarbetsavtal och en bedömning av planens praktiska tillämpning. har överenskommelser gjorts kring några av dessa dokument och ska arbetet slutföras. Regelverket för hantering av finansiella kriser och möjligheterna för myndigheterna att ingripa vid en hotande kris håller på att ses över av (dir. 2011:6). Kommittén har lämnat delbetänkandet Att förebygga och hantera finansiella kriser (SOU 2013:6). Kommittén ska redovisa sina slutliga förslag . En särskild utredare lämnade förslag i betänkandet finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9). Utredningen har redovisat förslag om att genom lagstiftning säkerställa kapitalstruktur och framför allt skapa ett tydligare ramverk för valutareserven. Betänkandet har remissbehandlats och bereds inom . Regeringen har beslutat att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda frågor som rör statsskuldspolitiken samt statspappersmarknadens funktion och betydelse för den finansiella stabiliteten (dir. 2013:17). Regelverket och målet för den nuvarande statsskuldspolitiken har sin bakgrund i den statsfinansiella krisen på 1990- talet. har de svenska statsfinanserna stärkts betydligt som den finansiella sektorn vuxit som andel av BNP. har den finansiella oron tydliggjort att statspapper kan ha en roll när det gäller stabiliteten i den finansiella sektorn och därmed för samhällsekonomin i stort. Utredarens uppdrag är bl.a. att belysa samspelet mellan statsskuldspolitiken och den finansiella stabiliteten samt utreda om målet för statsskuldspolitiken bör kompletteras eller formuleras om. Uppdraget ska redovisas . Konsumenter som har insättningar måste skyddas vid en finansiell kris. En bra insättningsgaranti främjar också konsumenternas förtroende, vilket i sin tur främjar stabiliteten i det finansiella sysyemet. Regeringen har sedan finanskrisen vidtagit en rad åtgärder som förbättrat insättningsgarantin. Den maximala ersättningen har höjts från , först till eller och sedan till . Garantin träder i kraft om ett institut går i konkurs eller när beslutar att insättningsgarantin ska träda in i fall medlen för konsumenten inte är tillgängliga. Insättningsgarantifondens värde uppgick till . Finansieringen av insättningsgarantin sker via avgifter från instituten som omfattas av garantin, därmed hålls skattebetalarna skadeslösa. Inom EU pågår förhandlingar om ytterligare förbättringar av reglerna om insättningsgarantin. Förslaget innebär bl.a. att det införs harmoniserade regler för finansieringen av insättningsgarantisystem, att utbetalningstiden vid ersättningsfall förkortas och att informationen till insättarna förbättras. Regeringen har under förhandlingarna verkat för att det ges möjligheter i insättningsgarantidirektivet att underlätta genomförandet av direktivet i medlemsstater som inte har euro som valuta och för att ersättningsbeloppet ska kunna anges i svenska kronor. Förhandlingarna är ännu inte avslutade. Övriga insatser inom EU presenterade ett förslag om en gemensam tillsynsmekanism. Förslaget syftade till att skapa den första komponenten i en s.k. bankunion för och de övriga medlemsstater som önskar delta. Förslaget innebar att ges i uppgift att utöva banktillsyn i de deltagande länderna. EU:s finansministrar nådde en kompromiss som innebär att svenska krav tillgodosågs. Detta gällde särskilt möjligheterna för deltagande länder att besluta om kapitalkrav på nationell nivå och införande av regler som skyddar icke deltagande länder från att förlora inflytande vid beslutsfattande inom den europeiska bankmyndigheten. presenterade ett förslag om en gemensam avvecklingsmekanism, som utgör ytterligare en komponent i bankunionen. Förslaget innebär att en särskild, gemensam mekanism för avveckling av banker på obestånd inrättas för de medlemsstater som deltar i bankunionen. Förhandlingar om förslaget väntas pågå . tillsatte en expertgrupp för att utvärdera tänkbara strukturella reformer, utöver nuvarande regleringsarbete, för europeiska banker. Detta för att stärka den europeiska finansiella stabiliteten, marknadseffektiviteten samt konsumentskyddet. Rapporten presenterades för kommissionen av expertgruppens ordförande och huvudförslaget är att europeiska banker bör separera riskfylld verksamhet från den traditionella in- och utlåningsverksamheten. Liikanengruppen föreslår att egenhandel och vissa andra typer av betydande värdepappers- och derivathandelsverksamheter (däribland tillhandahållandet av marknadslikviditet) som bedrivs i en bankgrupp ska drivas inom en separat juridisk enhet. Dessa aktiviteter ska skiljas ut om de uppgår till en betydande del av bankens verksamhet eller om verksamheten kan riskera den finansiella stabiliteten. Den föreslagna separationen ska säkerställa att garanterade insättningar inte används för att finansiera mer spekulativa verksamheter. De separerade enheterna ska dock kunna ingå i samma bankgrupp, men de ska var och en självständigt följa alla regulatoriska krav, bl.a. kapitalkrav. Flera medlemsstater har redan, på eget initiativ, påbörjat strukturella bankreformer, däribland , och . Dessa förslag varierar mellan länderna i sin utformning, men generellt förbjuds banker att bedriva egenhandel med garanterade medel och undantas verksamheter såsom tillhandahållandet av marknadslikviditet. arbetar med att utvärdera möjliga reformer och konsekvenser. Som ett led i detta arbete har kommissionen genomfört ett allmänt samråd. Målsättning med samrådet var 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 att få synpunkter, argument och beräkningar på empiriska grunder från både medlemsstater och andra intressenter angående t.ex. strukturförändringar. Kommissionen har aviserat att ett förslag kommer att presenteras . Vidare har på eget initiativ antagit en rapport (2013/2021[]) som uppmanar och stödjer kommissionen att efter en ordentlig konsekvensanalys dela på europeiska bankerna i de tidigare nämnda skilda enheterna. Regeringen har tillsammans med och svarat på kommissionens konsultation (dnr Fi2013/2606). De svenska myndigheterna ställer sig tveksamma till en tvingande uppdelning av europeiska banker. Detta motiveras med att den föreslagna separationen inte tar hänsyn till bankernas riskprofiler utan endast storlek, att effekterna av nuvarande och kommande bankreglering ännu inte har utvärderas och att det är viktigt att ta hänsyn till enskilda länders strukturer, t.ex. att är mycket beroende av att banker tillhandahåller marknadslikviditet.