prop · H00385 · 2013-02-26 00:00:00 — Ett naturgasföretag ska till till- synsmyndigheten lämna de upp- gifter som behövs för prövning av beslut enligt första stycket. besluta att delar av intäkter under intäktsredovisningen först för senare perioder, om det finns särskilda skäl. En ansökan enligt första stycket ska ha kommit in till tillsynsmyn- digheten senast efter den tillsynsperiod då intäkterna uppkommit. Om ett naturgasföretags sam- lade intäkter från den verksamhet som omfattas av intäktsramen har avvikit från intäktsramen, ska det belopp med vilket intäkterna överstigit eller understigit intäktsramen minska respektive öka ramen för den påföljande tillsynsperioden. Om ett naturgasföretags sam- lade intäkter från en verksamhet som omfattas av intäktsramen har över- stigit intäktsramen med , ska ett överdebite- ringstillägg beräknat enligt andra stycket minska intäktsramen för den påföljande tillsynsperioden. Beräkningen av överdebite- ringstillägget ska grundas på den del av naturgasföretagets samlade intäkter enligt första stycket som överstiger intäktsramen. Över- debiteringstillägget ska beräknas efter en räntesats som motsvarar den genomsnittliga referensränta enligt 9 § räntelagen (1975:635) som fast- ställts av med ett tillägg av femton procentenheter. Om ett naturgasföretag över- låter en verksamhet för vilken en intäktsram har fastställts, ska den fastställda intäktsramen gälla för förvärvaren av verksamheten. Förvärvaren träder även i övrigt i överlåtarens ställe när det gäller tillämpningen av detta kapitel på den överlåtna verksamheten. Regeringen får meddela före- skrifter om undantag från skyldig- heterna enligt 1 b, 5 och 6 §§ i överföring av naturgas ute- Ett beslut av tillsynsmyndigheten enligt 9, 1517, 19 och 20 §§ enligt 2 kap. 15 och 16 §§, 6 kap. enligt 2 kap. 15 och 16 §§, 6 kap. 5 § första stycket, 7 kap. 5 § andra 1 b § första stycket, 5 § första stycket samt 10 kap. 3, 4, 7 och stycket, 8, 1416 och 1820 §§, 10 §§ samt beslut av den system- ansvariga myndigheten om ersätt- 10 kap. 3, 4, 7 och 10 §§ samt ning enligt 7 kap. 2 § får över- klagas till allmän förvaltnings- myndigheten om ersättning enligt 7 kap. 2 § får överklagas till all- vid överklagande till kammarrätt. överklagande till kammarrätt. Regeringen meddelar föreskrifter om överklagande till regeringen av andra beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. 1.Denna lag träder i kraft . 2.De nya bestämmelserna om intäktsram i 6 kap. 6 § tillämpas första gången för en tillsynperiod som inleds . 3.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för avgifter och övriga villkor som avser tid före . 3 Senaste lydelse 2012:274. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Domstols- verket, , , , , , i län, Läns- styrelsen i , i (KTH), (), Ekonomihögskolan vid , , , , , , , , (), , Kommuner och Landsting, , Svensk Fjärrvärme, Föreningen , Föreningen industrier, Företagarna, (), , (), Energigas , , , Svenskt Vatten, Avfall , Skogen, Kemin, Gruvorna och Stålet (SKGS), Konsumenternas energimarknadsbyrå, , (), Fastighetsägarna , Villaägarnas Riksför- bund, Sveriges Energiföreningars () och Konsumenter. Därutöver har , , , och Plast- och Kemiföretagen kommit in med yttranden. Sammanfattning av slutbetänkande Koncessioner för el- och gasnät (SOU 2009:48) Utredningens avslutande uppdrag gäller bl.a. att analysera om den nuva- rande uppdelningen mellan områdeskoncession och linjekoncession samt dess koppling till reglerna för tariffsättning och redovisning är lämplig för att åstadkomma ändamålsenliga, driftsäkra och kostnadseffektiva elnät och, om så inte är fallet, föreslå åtgärder för detta. Vi ska också beakta de slutsatser som dras vid analysen av elmarknaden och som är relevanta för det förslag till utvidgat koncessionskrav för naturgasmark- naden som lagts fram av El- och gasmarknadsutredningen. Vidare har vi genom tilläggsdirektiv fått ett antal nya uppgifter. En sådan gäller att analysera om beslut i tillståndsfrågor bör överklagas till förvaltningsdomstol i stället för till regeringen och eventuellt lämna för- slag till ändrad instansordning. Utredningen ska också överväga om nätkoncessioner kan förenas med en omprövningsmöjlighet i stället för att vara tidsbegränsade. Slutligen ska utredningen analysera om nuva- rande regelverk för tillståndsprövning av en nätkoncession för linje är ändamålsenligt vid strukturförändringar av det befintliga ledningsnätet och eventuellt föreslå lämpliga åtgärder. Utredningens avslutande redovisning innefattar en inledning där det gällande regelverket och förutsättningarna för utredningsarbetet i övrigt beskrivs i kapitel 1. Därefter redogör utredningen för de gällande regel- verken i , , och . I kapitlen 38 behand- las i tur och ordning de frågor som räknats upp ovan. I kapitlen 9 och 10 behandlas förslag rörande ikraftträdandet av de föreslagna bestämmel- serna samt ekonomiska och andra konsekvenser. I det följande redovisar utredningen de viktigaste förslagen i dessa kapitel. Avgränsning av områdes- och linjekoncession (kap. 3) I ellagens 2 kapitel återfinns de bestämmelser som rör nätkoncessioner. Nätkoncession för linje (linjekoncession) avser en ledning med i huvud- sak bestämd sträckning och kommer i fråga främst för ledningar med högre spänning, vanligen i stamnätet eller i regionnätet. Nätkoncession för område (områdeskoncession) avser inte en särskild ledning utan ger innehavaren rätt att inom ett angivet område utan särskild prövning bygga ledningar som ingår i det lokala överföringsnätet. En områdeskoncession får endast meddelas om området utgör en med hänsyn till nätverksamheten lämplig enhet. Området får inte helt eller delvis sammanfalla med ett annat koncessionsområde och i beslutet ska en högsta tillåtna spänning för ledningsnätet anges. Som utredningen redovisar är det inte alltid enkelt att bestämma vilken spänning som kan förutses att behövas under ett nätföretags koncessionstid. Med utredningens förslag att nätkoncession för område ska gälla till vidare (se kap. 5) ska särskilt beaktas den spänning som kan förutses behövas för att driva nätet under en rimligt överblickbar framtid. Utredningen föreslår att bestämmelsen i ellagen, att en högsta tillåtna spänning för ledningsnätet ska anges i ett beslut om nätkoncession för område, kompletteras med regler om att vid valet av högsta tillåtna spän- ning ska beaktas den spänning som kan förutses behövas för att driva nätet, inverkan på miljön vid en framtida utbyggnad av ledningsnätet, säkerställandet av en samhällsekonomiskt motiverad utbyggnad och konsekvenser för berörda kunder. Vid tillståndsprövning av en områdeskoncession avgörs inte var och hur en ledning ska dras fram. Detta är skälet till att det inte krävs att en miljökonsekvensbeskrivning upprättas vid ansökan om områdes- För utbyggnad inom ramen för en områdeskoncession gäller att en miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet, medan en miljökonsekvensbeskrivning alltid ska ingå i en ansökan om nätkoncession för linje. Enligt vår uppfattning medför upprättandet av en miljökonsekvens- beskrivning som regel betydande kostnader och fördröjning i tillstånds- processen för den sökande. Det är därför angeläget att krav på upp- rättande av en miljökonsekvensbeskrivning, såsom är fallet vid utbygg- nad av ett områdeskoncessionerat nät, endast ställs där det är av särskild Utredningen anser att luftledningar med en spänning upp till och med , och jordkablar upp till och med , ofta inte innebär någon särskild påverkan på miljön. Inom nämnda spänningsspann är det inte ledningens spänning som är avgörande för om påverkan på miljön kan anses föreligga, utan det är mer karaktären av de omgivningar genom vilka ledningarna är tänkta att gå som är avgörande. Vi föreslår därför att kraven att en miljökonsekvensbeskrivning ska ingå i en ansökan om nätkoncession för linje tas bort för nämnda spänningsintervall och ersätts med en bestämmelse att berörd länsstyrelse inom ramen för samråd enligt bestämmer om en miljökonsekvensbeskrivning ska Nättariffer och redovisning av nätverksamhet (kap. 4) Huvudfrågan i kapitel 4 rör samlad redovisning av nätkoncession för område tillsammans med ledningar som omfattas av nätkoncession för Den nuvarande lydelsen i 11 § redovisningsförordningen anger att ledning som omfattas av nätkoncession för linje och som är helt belägen inom koncessionsområdet ska, om ledningen organisatoriskt och tekniskt ingår i området, redovisas tillsammans med nätkoncession för område. Bestämmelsen i 11 § redovisningsförordningen har tillämpats och tolkats på olika sätt av elnätsföretagen, eftersom det är nätföretagen som avgör vilka ledningar som ska redovisas samlat. Utredningens förslag syftar till att, inom ramen för ellagens grund- läggande principer, bättre anpassa reglerna om redovisning och nät- tariffernas utformning till de gällande förutsättningarna för elnätsverk- Vi föreslår att bestämmelsen införs i ellagen för att ge ett tydligare för- fattningsstöd som bestämmelsen utökas och förtydligas genom delvis ny ordalydelse. föreslås få möjlighet att, efter ansökan från nät- koncessionshavaren, genom beslut tillåta samlad redovisning i andra fall än de som framgår av den nuvarande lydelsen i 11 § redovisningsförord- ningen och de ändringar av bestämmelsen som utredningen föreslår. Samlad redovisning efter nätmyndighetens beslut innebär att ledning- arnas funktion i elnätet får större betydelse för hur ledningen redovisas, vilket får betydelse för vilka regler som ska tillämpas vad gäller nät- tariffernas utformning. Utformningen av nättarifferna för kunder vars anläggningar är anslutna till en viss ledning blir i dessa fall mer beroende av vilken funktion den berörda ledningen har i koncessionshavarens ledningsnät, snarare än vilken koncessionstyp som har meddelats för ledningen. För koncessionshavaren innebär detta en enklare och tydligare utform- ning av nättarifferna i koncessionshavarens samlade elnätsverksamhet. För kunderna innebär förslaget att samma tariffsättning tillämpas för den aktuella kundkategorin oavsett om kundens anläggning är ansluten till en ledning som omfattas av nätkoncession för område eller linje. Vid övergången till samlad redovisning kan nättarifferna komma att påverkas i höjande eller sänkande riktning för olika kundkategorier. För att undvika att alltför stora och omfattande förändringar genomförs direkt, föreslås att nätmyndigheten ska kunna besluta om en övergångs- period om upp till och med för tillämpning av en enhetlig nät- tariffstruktur. Ellagens regler om nättariffernas utformning innebär att nättarifferna ska vara avståndsoberoende för samtliga kunder på lokal- och region- nätsnivå. För inmatningskunder vars anläggningar är anslutna till regionledningar gäller dock att koncessionshavaren får tillämpa avståndsberoende nättariffer. förslag om nya regler för samlad redovisning kan komma att påverka förutsättningarna för vilka regler som ska tillämpas avseende nättariffernas utformning. Dessa konsekvenser får dock anses vara förenliga med de grundläggande principerna om nättariffernas utformning och kostnadsutjämning i el- lagen. Utredningen föreslår därför inga förändringar avseende det regel- verket. Nätkoncessionens giltighetstid (kap. 5) En nätkoncession meddelas för viss bestämd tid, för en linje- koncession och för en områdeskoncession. Om det finns särskilda skäl, eller sökanden begär det, kan bestämmas. Efter ansökan av koncessionshavaren får koncessionens giltighetstid sedan förlängas med respektive . I princip ska då samma prövning ske som vid en ansökan om ny koncession. Utredningen har haft i upp- drag att analysera om tillstånden kan förenas med en omprövnings- möjlighet i stället för att vara tidsbegränsade. Vad gäller omprövningen av nätkoncessioner för område kan generellt sägas att nätmyndigheten i allmänhet har kunnat meddela förnyad nät- koncession utan att prövningen i sak ha gett upphov till svårare över- väganden. Utredningen anser att om det skulle finnas behov av föränd- ringar av distributionsnätet för el av skäl som t.ex. har att göra med energipolitikens utformning eller energisystemets omställning, så torde det vara tämligen ineffektivt att utnyttja omprövningsinstitutet. finnas andra åtgärder som ger snabbare resultat eftersom en omprövning av nätkoncession för område sker med ett tidsintervall . Till detta ska läggas att sådana strukturella skäl inte har samma tyngd för områdeskoncessioner som för linjekoncessioner, eftersom det allmänna inte har något direkt inflytande genom koncessionsinstitutet över hur nätkoncessionshavaren drar ledningarna inom koncessionsområdet. Vi föreslår därför att bestämmelsen om att nätkoncession för område ska meddelas tas bort och ersättas med en reglering inne- bärande att nätkoncession för område ska gälla tills vidare. rande regleringen i ellagen och i lagen om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar ger enligt utredningens uppfattning i tillräcklig utsträckning möjlighet till omprövning av en områdeskoncession om så skulle krävas därför att koncessionshavaren inte fullgör sina åtaganden. Det finns enligt utredningens uppfattning goda skäl för att med i huvudsak samma skäl som redovisades avseende nätkoncession för område föreslå att även en nätkoncession för linje ska gälla tills vidare. Ett sådant förslag bör dock kompletteras med uttryckliga möjligheter att ompröva en meddelad nätkoncession. Vi föreslår därför att nät- koncessionen för linje som huvudregel ska gälla tills vidare. heten har endast möjlighet att ompröva nätkoncessionen enligt de regler som redan gäller för omprövning av en nätkoncession under löpande giltighetstid. årsperioden löpt ut utvidgas skälen för att ompröva och flera parter ska ha möjlighet att begära omprövning. första prövning blir således att efter ansökan pröva om ett förfarande om omprövning ska inledas. Motiv för att nätmyndig- heten ska inleda ett förfarande med omprövning av en nätkoncession ska vara att det finns ett behov med beaktande av samhällsekonomiska skäl, företagsekonomiska skäl för nätkoncessionshavaren eller skäl enligt 24 kap. , dvs. miljö-, frilufts- eller kulturskäl, att inleda ett förfarande med omprövning. En berörd kommun eller länsstyrelse eller nätkoncessionshavaren ska kunna ansöka om omprövning av en nät- koncession för linje när fyrtio har gått sedan koncessionen meddelades. ska också på eget initiativ kunna initiera en ompröv- Om nätmyndigheten har beslutat om att inleda ett förfarande med omprövning av en befintlig nätkoncession baseras prövningen i detta andra steg på de motiv som kan föreligga för beslutet att inleda ett omprövningsförfarande samt till stora delar de bestämmelser som tillämpas vid en ansökan om en ny nätkoncession för linje. Koncessionsbeslut vid strukturförändringar (kap. 6) En förutsättning för att en nätkoncession ska beviljas är att anläggningen är lämplig från allmän synpunkt. En sådan lämplighetsbedömning aktua- liseras vanligen när det gäller nätkoncession för linje. linjekoncession ska bl.a. innehålla uppgifter om det överföringsbehov som ledningen är avsedd att tillgodose. sökanden ha utrett och förberett ärendet till en så detaljerad nivå att led- ningens tekniska konstruktion och huvudalternativ för sträckningen har fastställts. Koncessionsprövningen sker alltså främst utifrån förutsättningarna för varje enskild ledning. Vid större omstruktureringar kan dock flera led- ningsprojekt vara beroende av varandra för genomförandet. Som ett exempel kan nämnas projektet , där på regeringens uppdrag har utrett utformningen av det framtida kraft- ledningsnätet på i . Utredningen har haft att pröva om det gällande regelverket för till- ståndsprövning av en nätkoncession för linje är ändamålsenligt vid strukturförändringar av det befintliga ledningsnätet. Enligt vår mening är det sannolikt att liknande strukturförändringar av elnätet som de i kommer att genomföras i övriga större städer i landet. Utredningen bedömer att det, liksom vid större väg- och järn- vägsbyggen, ligger i alla parters intresse att i ett tidigt skede få klarlagt tillåtligheten av en strukturförändring. En förändring är även beroende av att hela projektet kan genomföras så att det blir möjligt att ta bort de ledningar som föreslås tas bort. Det ligger även en osäkerhet i dagens regler genom att hela det föregående arbetet kan bli oanvändbart om det sist ansökta projektet vid en strukturförändring avslås. Vi föreslår därför att vid en strukturförändring av elnätet ska en tillåt- lighetsprövning ske enligt ellagen. Prövningen ska omfatta strukturför- ändringsprojektet i dess helhet. Efter att regeringen beslutat att ett visst projekt är tillåtet ska nätmyndigheten handlägga tillståndsfrågan i de enskilda delarna av projektet enligt sedvanliga koncessionsregler för linje. Prövningen hos nätmyndigheten ska då begränsas till de frågor som inte har prövats av regeringen. En ansökan om tillåtlighetsprövning ska innehålla en miljökon- sekvensbeskrivning. Reglerna för tillåtlighetsprövning samordnas med reglerna för linjekoncession i de inledande bestämmelserna i 2 kap. el- lagen. Överklaganden m.m. (kap. 7) Det krävs tillstånd (koncession) av regeringen för att få bygga eller använda en elektrisk starkströmsledning. Regeringen får dock bemyndiga nätmyndigheten att pröva frågor om nätkoncession som inte avser en utlandsförbindelse. Detta innebär att nätmyndighetens beslut i kon- cessionsärenden, t.ex. om beviljande och överlåtelse av nätkoncession samt ändring av gränser för nätkoncession för område, överklagas till regeringen. Andra beslut av nätmyndigheten överklagas till allmän förvaltnings- domstol enligt ellagen. har rätt att agera som part i domstol och rätt att överklaga domstols avgörande som har inneburit att nätmyndighetens avgörande har ändrats i sak. Utredningen har haft i uppdrag att analysera om beslut i tillståndsfrågor bör överklagas till för- valtningsdomstol i stället för till regeringen. Överprövning av beslut enligt elförordningen eller ellagen kan inne- bära en avvägning mellan intresset för nätkoncessionshavaren att driva sin verksamhet och andra intressenters intresse av att inte drabbas av verksamheten av t.ex. ekonomiska skäl eller miljöskäl. Vi anser dock att utrymmet för skönsmässiga bedömningar inte kan bedömas vara så framträdande att de bör tillmätas avgörande betydelse för frågan om regeringen eller förvaltningsdomstolarna ska överpröva nätmyndighetens beslut. Vi ser inte heller något betydande behov av att regeringen ska kunna påverka bedömningen av hur olika intressen ska vägas mot varandra i aktuella ärenden enligt elförordningen och ellagen. Dessa bedömningar och intresseavvägningar bör kunna hanteras på ett betryggande sätt av de allmänna förvaltningsdomstolarna. Detta gäller enligt utredningens mening också beslut avseende nät- koncession för linje. I tidigare överväganden i dessa frågor har uttalats att ärenden avseende nätkoncession för linje bör överklagas till regeringen eftersom prövningsgrunderna, som avser tillämpning av miljö- balken, till stor del avser lämplighetsbedömningar. Vi finner dock att även dessa frågor bör kunna hanteras av förvaltningsdomstolarna. En prövning av beviljande av nätkoncession för linje innefattar dessutom exempelvis frågor som om sökanden ur ett ekonomiskt och administrativt perspektiv är lämplig att godkännas som nätkoncessionshavare. Utredningen anser således att övervägande skäl talar för att nuvarande instansordning i aktuella ärenden ändras och att dessa ärenden i stället överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Undantag från första stycket är beslut av nätmyndigheten enligt nuvarande 2 § 2 och 4 elförordningen som även fortsättningsvis överklagas till regeringen. Vårt förslag innebär att i princip samtliga av nätmyndighetens över- klagbara beslut ska överklagas hos länsrätten som första instans. Länsrättens dom eller beslut överklagas hos kammarrätten, men det krävs prövningstillstånd för att kammarrätten ska pröva överklagan- det. Regeringsrätten kommer att vara slutinstans, men det krävs även prövningstillstånd för att Regeringsrätten ska pröva överklagandet Koncessioner för naturgas (kap. 8) Naturgaslagen omfattar regler om koncession för naturgasledning, men därutöver gäller, oavsett om ledningen är koncessionspliktig eller inte, annan tillämplig lagstiftning (t.ex. , m.fl.). Naturgaslagens huvudregel innebär att en naturgasledning inte får byggas eller användas utan tillstånd (koncession) av regeringen. En kon- cession ska normalt meddelas . Koncession krävs dock inte för en naturgasledning som är belägen efter en mät- och reglerstation (MR- station). El- och gasmarknadsutredningen föreslog att undantaget från koncessionsplikt för naturgasledningar belägna efter en avskaffas och att en områdeskoncession för naturgasnät införs. Utred- ningen har haft i uppdrag att analysera detta förslag om utvidgat kon- cessionskrav och ska därvid beakta de slutsatser som dras vid analysen av koncessionsuppdelningen på elmarknaden. Vår uppfattning är dock att det saknas behov av att införa en områdes- koncession för distributionsnät för naturgas. Den nya nu gällande lag- stiftningen på området ställer tydliga och omfattande krav på en nät- ägares verksamhet, även när ledningarna drivs utan koncession. De lag- fästa skyldigheterna omfattar nätägarens ansvar för drift, underhåll och 2012/13:85 utbyggnad av ledningsnätet, liksom den ekonomiska redovisningen, Bilaga 7 anslutning av ledningar och överföring av gas. Nätägaren har också att upprätta en övervakningsplan och redovisa vidtagna åtgärder utifrån denna plan. Det finns därför enligt utredningens bedömning goda möj- ligheter att övervaka ett distributionsföretags verksamhet utan att behöva införa en förhandsprövning. Vi anser att de problem som förslaget om områdeskoncession varit avsett att lösa i huvudsak bör angripas med andra medel. De potentiella problemen bör i de flesta fall kunna lösas inom ramen för det gällande regelverket. Utredningen föreslår endast en ändring av regelverket som avser avgränsningen av koncessionskraven för naturgasledningar. Syftet med ett distributionsnät, att förse slutförbrukare med naturgas, var det ursprungliga motivet för undantaget från koncessionsplikt. Detta kom sedan att likställas med ledningarnas läge efter en . Denna koppling har dock visat sig inte vara entydig och kan således ifrågasättas. Utredningen föreslår därför en ändring av naturgaslagen innebärande att koncession inte krävs för en naturgasledning vars huvudsakliga användning är att överföra naturgas till slutförbrukare inom ett avgränsat geografiskt område. Naturgasledningar för vilka koncession inte krävs enligt gällande bestämmelser bör även fortsättningsvis vara befriade från koncessions- krav. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser (kap. 9) föreslår ett antal ändringar i den befintliga lag- stiftningen för el och naturgas. Utredningen anser att hinder inte före- ligger för att de föreslagna ändringarna i lagstiftningen ska kunna träda i kraft . De föreslagna ändringarna bör även kunna träda i kraft vid ett och samma tillfälle, men med vissa övergångs- bestämmelser. Sammantaget bör de föreslagna bestämmelserna kunna träda i kraft . Ekonomiska och andra konsekvenser (kap. 10) Utredningen föreslår en rad förändringar i regelverken för tillstånd att bygga och använda elektriska starkströmsledningar. En ändring föreslås också angående undantag från tillståndskravet för naturgasledningar. Förslagen innebär i flera fall snarare omfördelningar av resurser mellan verksamhetsområden än förändrade resursbehov i de aktuella verksam- heterna. Därför torde de samlade konsekvenserna av utredningens förslag kunna bedömas som tämligen måttliga. Vi lämnar en översikt av de änd- ringar i resursanvändningen och övriga konsekvenser som kan förutses till följd av förslagen.