prop · H10325 · 2013-10-14 00:00:00 — eventuell kostnadsränta vid anstånd med betalning bör belysas. Skälen för regeringens bedömning: Beslut som fattats genom automatiserad behandling av uppgifter i vägtrafikregistret bör kunna omprövas på initiativ av den enskilde och av Transportstyrelsen på motsvarande sätt som gäller för trängselskatt, jfr 15 a och 15 b §§ lagen Detta innebär att en fullständig prövning ska göras av det automatiserade beslutet, och således inte bara i fråga om uppenbara I övrigt är bestämmelsen i 27 § förvaltningslagen om omprövning vid uppenbara fel tillämplig. En infrastrukturavgift som har påförts vid omprövning ska betalas senast efter beslutsdagen. trängselskatt finns bestämmelser om anstånd med betalning av Regeringen anser att motsvarande bestämmelser bör införas i förordningen om infrastrukturavgifter såvitt avser avgift på Anstånd med betalning av infrastrukturavgift bör kunna beviljas efter Anstånd ska beviljas om det är tveksamt hur stort belopp som kommer att behöva betalas. Vidare bör anstånd kunna beviljas om fordonets ägare har begärt omprövning av eller överklagat beslutet om infrastrukturavgift och det skulle medföra betydande skadeverkningar för ägaren eller annars framstå som oskäligt att betala avgiften. tiden bör bestämmas till längst efter dagen för beslutet i den fråga som har föranlett anståndet, exempelvis omprövningsbeslutet. Regeringen har vidare för avsikt att i förordning reglera att kostnadsränta ska tas ut vid anstånd med betalning och beräkning av sådan ränta, i enlighet med vad som gäller för trängselskatt. Trängselskatt tas enligt 18 § lagen (2004:629) om trängselskatt inte ut om det skulle framstå som uppenbart oskäligt att ta ut skatten. förarbetena till lagen (prop. 2003/04:145 s. 112 f.) framgår att som uppenbart oskäligt kan anses att den skattskyldige med hjälp av t.ex. en 2013/14:25 polisanmälan kan visa att bilen vid skattskyldighetens inträde var frånhänd honom eller henne genom brott. Det kan också anses som uppenbart oskäligt om den skattskyldige på grund av avspärrningar eller liknande blivit tvingad att passera en sådan betalstation som anges i bilagan till denna lag. Regeringen anser att en motsvarande bestämmelse om befrielse från infrastrukturavgift bör införas. I likhet med vad som gäller för trängselskatt bör bestämmelsen dock användas restriktivt och främst i situationer där bilens ägare blivit betalningsskyldig utan egen förskyllan och rimligen inte kunnat förhindra att avgiftsskyldighet uppstått. I fråga om preskription omfattar lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. även infrastrukturavgifter. Enligt huvudregeln preskriberas en fordran efter utgången av det kalenderår då den förföll till betalning Regeringens bedömning: Statens upplåtelse av väg för trafik mot ersättning är inte mervärdesskattepliktig under förutsättning att upplåtelsen inte leder till betydande snedvridning av konkurrensen. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Framför inga synpunkter i denna del. Skälen för regeringens bedömning Enligt 1 kap. 1 § mervärdesskattelagen (1994:200), nedan ML, ska mervärdesskatt betalas till staten vid sådan omsättning inom landet av varor eller tjänster som är skattepliktig och görs i en yrkesmässig verksamhet. Med omsättning av tjänst förstås enligt 2 kap. 1 § tredje stycket 1 ML att en tjänst mot ersättning utförs, överlåts eller på annat sätt tillhandahålls någon. Av 3 kap. 3 § första stycket 10 ML följer att upplåtelse för trafik av väg, bro eller tunnel mot ersättning utgör en skattepliktig omsättning. Det följer även av . Bestämmelsen tillkom (prop. 1992/93:190) i syfte att skapa neutralitet i beskattningen mellan olika kommunikationssätt och att tillförsäkra en avdragsrätt för mervärdesskatt vid anläggandet av . När det gäller det offentligas verksamhet sägs i 4 kap. 6 § ML att statens, ett statligt affärsverks eller en kommuns omsättning av varor eller tjänster mot ersättning utgör yrkesmässig verksamhet oavsett om den bedrivs med vinstsyfte eller inte. Undantag från den regeln görs i 4 kap. 7 § första stycket 1 ML om omsättningen ingår som ett led i myndighetsutövning. Omsättningen ska dock ändå anses yrkesmässig, om behandlingen av omsättningen som icke yrkesmässig verksamhet skulle leda till betydande snedvridning av konkurrensen (4 kap. 7 § andra stycket ML). Uttrycket skulle leda till ska enligt EU-domstolen16 tolkas så att det inte endast omfattar faktisk konkurrens, utan även potentiell konkurrens, såvitt möjligheten för en privat aktör att träda in på den ifrågavarande marknaden är verklig och inte endast hypotetisk. 16 Domstolens dom (stora avdelningen) av i mål nr C-288/07 Artikel 13.1 i mervärdesskattedirektivet (EG) nr 112/200617 anger att stater, regionala och lokala myndigheter och övriga offentligrättsliga organ inte ska anses som beskattningsbara personer när det gäller verksamheter som de bedriver eller transaktioner som de utför i sin egenskap av offentliga myndigheter, även om de i samband härmed uppbär avgifter, arvoden, bidrag eller betalningar. Enligt tredje stycket i artikel 13.1 ska offentligrättsliga organ i vart fall anses som beskattningsbara personer när det gäller de verksamheter som anges i bilaga I, såvida dessa inte bedrivs i försumbart liten skala. Den verksamhet som det är fråga om här omfattas dock inte av uppräkningen i den bilagan. har i flera domar18 avseende vägtullar funnit att verksamheter som offentligrättsliga organ bedriver i egenskap av myndigheter i den mening som avses i artikel 4.5 första stycket i sjätte direktivet (numera artikel 13.1 mervärdesskattedirektivet) är sådana verksamheter som dessa organ utför inom ramen för den särskilda rättsliga reglering som gäller för dem, dock med undantag för verksamheter som de bedriver under samma rättsliga förutsättningar som privata företag. I nämnda domar fann domstolen att vägtullar som togs ut av offentligrättsliga organ inte skulle beläggas med mervärdesskatt. Infrastrukturavgifter på de allmänna vägarna ska tas ut av staten. Med hänsyn till hur begreppet myndighetsutövning tolkats av EU- domstolen i fråga om vägtullar får statens tillhandahållande av möjlighet att åka över en bro mot ersättning anses falla under begreppet. Att betrakta omsättningen som icke yrkesmässig verksamhet torde enligt regeringens uppfattning inte leda till en betydande snedvridning av konkurrensen. Det skulle dock kunna bli fallet om en ickeoffentlig väghållare skulle ta ut vägtullar på ett vägavsnitt som kunde tjäna som alternativ färdväg till det vägavsnitt där staten tar ut avgiften. Så är dock inte fallet i fråga om de aktuella broarna. Öresundsbrokonsortiets upplåtelse av för trafik mot ersättning utgör en mervärdesskattepliktig omsättning. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska i fråga om vägar som ingår i TEN-T-vägnätet i eller som är motorvägar få meddela föreskrifter om rapportering. Regeringens bedömning: Den som tar ut infrastrukturavgifter bör rapportera införandet av ett nytt avgiftssystem och varje förändring av avgifternas storlek till regeringen. bör ansvara för att, , rapportera till Europeiska kommissionen om de infrastrukturavgifter som har tagits ut. 17Rådets direktiv /112/EG av om ett gemensamt system för mervärdesskatt. 18Se domar av i mål nr C-408/97 kommissionen mot , p 35 och C-260/98 kommissionen mot , p 35. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslog dock även att Transport- styrelsen skulle utöva tillsyn över avgiftssättningen på enskilda vägar. Remissinstanserna: Öresundsbrokonsortiet anser att det enligt rege- ringsavtalet om är konsortiets styrelse som ska fastställa vägavgifter på i enlighet med Eurovinjettdirektivets Varje förändring av avgiftsstrukturen ska rapporteras till kommissionen, vilket sker via i och det Något behov av tillsyn finns därför inte. En ensidig avgiftsbelagd svensk tillsyn skulle vidare strida mot både regeringsavtalet och konsortialavtalet. sen av att tillsynsmyndigheterna i och samverkar vid planering och uppföljning av ärenden som rör . Skälen för regeringens förslag och bedömning: Eurovinjettdirek- tivets bestämmelser gör som tidigare angetts inte någon skillnad på allmänna och enskilda vägar, utan bestämmelserna ska tillämpas på TEN-T-vägnätet och på medlemsstaternas motorvägnät. av stor vikt att regeringen ges möjlighet att kontrollera att avgifter på både enskilda och allmänna vägar uppfyller direktivets krav. särskilt mot bakgrund av det skadeståndsansvar som åvilar staten om direktiv inte genomförs eller genomförs felaktigt. även behov av att få kännedom om bland annat när nya avgiftssystem införs eller när avgiftssystem ändras, för att kunna fullgöra skyldigheten enligt Eurovinjettdirektivet att underrätta Europeiska kommissionen om När infrastrukturavgifter införs eller ändras bör det därför införas en skyldighet för den som tar ut avgiften att rapportera detta till regeringen. Rapporteringsskyldigheten bör gälla för enskilda vägar, men även för allmänna vägar eftersom avgifternas storlek på sådana vägar föreslås regleras i myndighetsföreskrifter. Vidare bör, i enlighet med Lagrådets förslag, regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, i fråga om vägar som ingår i TEN-T-vägnätet i eller som är motorvägar, bemyndigas att meddela föreskrifter om En ytterligare fråga är om det finns behov av tillsyn utöver den som kan utövas med anledning av rapporteringsskyldigheten. Eftersom det är en statlig myndighet () som föreslås bestämma avgiftsnivåerna på de nu aktuella broarna och en annan statlig myndighet (Transportstyrelsen) som föreslås administrera uttaget av avgifter, får kravet på statlig kontroll av avgiftssystemet på de allmänna vägarna enligt regeringens bedömning anses tillgodosett genom den ovan angivna rapporteringsskyldigheten till regeringen. Öresundsbrokonsortiet är den enda enskilda väghållare som omfattas av direktivets bestämmelser och där en möjlighet till ytter- ligare tillsyn bör övervägas. Konsortiets verksamhet regleras av ett avtal mellan och regeringar samt ett konsortialavtal som har godkänts av de två regeringarna. Öresundsbrokonsortiet anser att det enligt regeringsavtalet är konsortiets styrelse som ska fastställa väg- avgifter på i enlighet med Eurovinjettdirektivets bestäm- Då varje förändring av avgiftsstrukturen ska rapporteras till kommissionen, vilket sker via de danska och svenska regeringarna, finns det enligt konsortiet inte något behov av tillsyn. svensk tillsyn skulle vidare, enligt konsortiet, strida mot både regerings- Prop. 2013/14:25 avtalet och konsortialavtalet. Som framgått ovan anser regeringen att det är av stor vikt med en statlig kontroll av att enskilda väghållare uppfyller direktivets krav, såsom de kommer att framgå av den nya regleringen. Regeringen delar dock Öresundsbrokonsortiets uppfattning att den kontroll som kan ske genom att varje förändring av infrastrukturavgifternas storlek ska rapporteras till regeringen torde vara tillräcklig. Någon ytterligare möjlighet till tillsyn föreslås därför inte. Om behov av ytterligare tillsyn skulle uppkomma får frågan behandlas på nytt. Av artikel 11 i Eurovinjettdirektivet följer att medlemsstaterna ska utarbeta en rapport om de avgifter som har tagits ut på deras territorium och vidarebefordra den till kommissionen, som ska göra den tillgänglig för övriga medlemsstater. Den första rapporten ska lämnas och rapportering ska därefter ske . Eftersom ska meddela föreskrifter om infrastrukturavgifternas storlek på de allmänna vägarna och därmed har tillgång till större delen av den information som ska ingå i rapporten, anser regeringen att myndigheten är bäst lämpad att ansvara för rapporteringen till kommissionen. Regeringen avser att reglera detta i förordning. Avgiftssystem som redan införts och som inte omfattar avgifter för externa kostnader behöver inte ingå i rapporten, som dessa system fortsätter att gälla och förutsatt att de inte ändras på ett väsentligt sätt. Rapporten behöver därmed inte omfatta avgiftssystemet på . För att det inte ska uppstå tveksamheter och tillämpningsproblem kring vad som kan anses vara väsentliga förändringar anser regeringen dock att även detta system bör ingå i rapporten. 5.8.1 Allmänt om infrastrukturavgifter och integritet Vid utformningen av ett system för uttag av infrastrukturavgifter är det av stor vikt att värna den personliga integriteten. avgifter på väg och kontrollen av efterlevnaden av avgiftsskyldigheten får inte innebära ett större intrång i trafikanternas personliga integritet än vad som är nödvändigt. Risken för intrång i enskildas personliga integritet måste minimeras, som denna risk måste vägas mot värdet av att införa smidiga och effektiva tekniska lösningar för betalning I fråga om enskilda vägar finns bara en väg, Öresunds- bron, där avgifter tas ut. Betalning sker där manuellt eller via en Av avsnitt 5.6.4 framgår att regeringen anser att infrastrukturavgifter på allmän väg ska tas ut med stöd av ett system där fordonspassager registreras med hjälp av kamera eller transponder. ligger till grund för ställningstagandet framgår av nämnda avsnitt. Eftersom systemet, i likhet med trängselskattesystemet, föreslås utformas så att det är nödvändigt att registrera när och var ett fordon framförts, 2013/14:25 innebär det en begränsning i enskildas anonymitet. Enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen ska var och en gentemot det allmänna vara skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Skyddet mot intrång får begränsas i lag och bara i den ordning som föreskrivs i 2 kap. regeringsformen. Som exempel på åtgärder som kan innebära övervakning anges i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s. 178 ff.) bl.a. trafikövervakning för att ta ut trängselskatt. Bestämmelsen omfattar dock bara vissa kvalificerade intrång i den personliga integriteten. Vid bedömningen av vad som kan anses utgöra ett betydande intrång ska man enligt förarbetsuttalandena väga in uppgifternas karaktär och omfattning samt ändamålet med behandlingen och omfattningen av utlämnandet av uppgifter till andra. En närmare beskrivning av hur integriteten påverkas av det föreslagna systemet görs i de följande avsnitten. Vid införandet av trängselskatt i diskuterades frågan om skyddet för den enskildes integritet ingående (se bland annat prop. 2003/04:145 s. 90 ff.). De överväganden som gjordes då är enligt regeringens uppfattning fortfarande relevanta. För den enskilde framstår sannolikt ett system med fotografering av registreringsskyltar, oavsett om det sker för uttag av trängselskatt eller för uttag av infrastrukturavgifter på väg, som helt jämförbara. I båda fallen utgör materialet grund för beslut om påförande av pålagan och det finns i båda fallen möjlighet för den enskilde att använda sig av alternativa vägar eller färdmedel om han eller hon vill undvika registrering. Eftersom de båda systemen uppvisar sådana likheter anser regeringen att utgångspunkten bör vara att behandla frågorna om integritetsskydd på ett likartat sätt. I likhet med trängselskattesystemet gör integritetsaspekter sig gällande i flera skeden; både vid kontrollen av vilka fordon som passerar en betalstation, när avgiftsbeslut ska fattas och i samband med kontrollen av att avgift betalas. Inledningsvis måste således en analys göras av om 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen blir tillämplig i dessa fall. Vidare måste det bedömas om kameraövervakning bör få användas i avgiftssystemet på allmän väg och hur den i så fall ska anordnas för att så lite som möjligt inkräkta på den personliga integriteten. Det ska vidare analyseras i vad mån personuppgifter kommer att behandlas och hur den behandlingen i så fall ska regleras. Slutligen måste det övervägas om det är nödvändigt att göra några ändringar i sekretesslagstiftningen med anledning av systemet för betalning av infrastrukturavgifter på allmän väg. Regeringens bedömning: Fotografering av registreringsskyltar och behandling av personuppgifter för uttag av infrastrukturavgifter bör regleras i lag. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Datainspektionen anser att ett system med video- registrering i samband med uttag av vägavgifter innebär en så betydande kartläggning av enskildas personliga förhållanden att det utvidgade integritetsskyddet i grundlagen blir tillämpligt och att reglering därför måste ske i lag. Skälen för regeringens bedömning: Som tidigare nämnts anser regeringen att Eurovinjettdirektivets bestämmelser om infrastrukturavgifter bör genomföras genom en generell lag och med mer detaljerade föreskrifter på lägre nivå. Frågan är då om det finns några bestämmelser som behöver ges lagform. Som angetts ovan innebär bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen att skyddet mot betydande intrång i den personliga integriteten endast får begränsas genom lag. Enligt Datainspektionen innebär ett system med videoregistrering i samband med uttag av vägavgifter en så betydande kartläggning av enskildas personliga förhållanden att det utvidgade integritetsskyddet i grundlagen blir tillämpligt. Om så är fallet, måste förutsättningarna för fotografering av fordons registreringsskyltar regleras i lag. Den avläsning av transpondersignaler som också föreslås för de allmänna vägarna, och som även används på , innebär också att ett fordons rörelser registreras. Systemet innefattar dock en hög grad av frivillighet eftersom det bygger på att fordonsägaren träffar avtal med en utgivare om användning av en transponder och installerar en sådan i sitt fordon. Av propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s. 178 f.) framgår att det utvidgade integritetsskyddet bör ta sikte på sådana åtgärder som den enskilde själv inte kan få kännedom om eller påverka genom krav på frivilligt godkännande. Det betonas också att det är åtgärdens effekter som är av avgörande betydelse vid bedömningen av om den ska anses innebära övervakning eller kartläggning i den mening som avses i grundlagsbestämmelsen, inte det huvudsakliga syftet med åtgärden. Som exempel på åtgärder som kan innebära övervakning anges i propositionen bl.a. trafikövervakning för att ta ut trängselskatt. Den typen av övervakning är jämförbar med den som föreslås beträffande infrastrukturavgifter. Grundlagsbestämmelsen omfattar dock bara vissa kvalificerade intrång i den personliga integriteten. Vid bedömningen av vad som kan anses utgöra ett betydande intrång ska man enligt förarbetsuttalandena väga in uppgifternas karaktär och omfattning samt ändamålet med behandlingen och omfattningen av utlämnandet av uppgifter till andra. Den fotografering av registreringsskyltar som föreslås omfattar alla fordon som passerar en betalstation på någon av de nya avgiftsbelagda broarna. Vidare registreras transpondersignaler från de fordon som har en transponder installerad. De uppgifter som behövs för att Transportstyrelsen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt lagstiftningen om infrastrukturavgifter på väg registreras sedan i vägtrafikregistret. Det rör sig om uppgifter som behövs för att beslut om avgift ska kunna fattas och för att kontrollera att avgift betalas. Denna ordning motsvarar vad som gäller för trängselskatt. Det rör sig alltså, i vart fall inledningsvis, om registrering av passager över två broar i skilda delar av landet. Det finns, som Datainspektionen påpekat, ingenting som hindrar att antalet avgiftsbelagda vägavsnitt kan öka . Om avgifter ska kunna tas ut av tunga godsfordon är dock den utökning som kan bli aktuell, på grund av 2013/14:25 Eurovinjettdirektivets regler och bestämmelserna i lagen (1997:1137) om vägavgifter för vissa tunga fordon, inskränkt till nybyggda broar, tunnlar eller vägar genom bergspass. När automatisk övervakning med kamera ska ske för övervakning av avgiftsbeläggning ska detta enligt 2 kap. 12 § vägmärkesförordningen (2007:90) märkas ut med ett anvisningsmärke (märke E24). Av bestämmelsen följer vidare att märket även anger att personuppgifter kan registreras enligt personuppgiftslagen (1998:204), lagen (2001:558) om vägtrafikregister eller annan registerlag. Den enskilde får således kännedom om att kameraövervakning kommer att äga rum och, i vart fall teoretiskt, att personuppgifter kan komma att registreras om han fortsätter sin färd. Denna kännedom gör att den enskilde har möjlighet att undvika intrång i den personliga integriteten genom att ta en annan väg. I stället för att åka över någon av de nya broarna kan den enskilde t.ex. välja att åka genom staden. Om en transponderlösning i stället väljs får den enskilde, i samband med att ett avtal om användning av transponder träffas, kännedom om att registrering av fordonets passager på avgiftsbelagda vägavsnitt kommer att äga rum. Dessa omständigheter skulle kunna tala för att registreringen inte innebär ett betydande intrång i den enskildes integritet. Den ökade övervakning och kartläggning av enskilda som den föreslagna registreringen av passagerna trots allt innebär får dock enligt regeringens mening anses innebära att det är lämpligt att frågan regleras i lag. De redovisade omständigheterna gör dock att intrånget i den enskildes personliga integritet enligt regeringens mening framstår som proportionerligt. I likhet med vad som gäller för trängselskatten föreslås systemet med registrering av passager genom fotografering inte framgå av lagstiftningen om infrastrukturavgifter, utan av kameraövervakningslagen (2013:460). I övrigt regleras behandlingen av personuppgifter i lagen (2001:558) om vägtrafikregister. Regeringens förslag: Kameraövervakning ska få användas vid sådana betalstationer på allmän väg som används vid uttag av infrastrukturavgifter enligt lagen om infrastrukturavgifter på väg, utan krav på tillstånd eller anmälan enligt kameraövervakningslagen. Kameraövervakningen får endast avse uppgifter som behövs för att ett beslut om infrastrukturavgift ska kunna fattas och för att kontrollera att en sådan avgift betalas. Regeringens bedömning: Bestämmelser om hur länge material får bevaras som har tagits upp vid kameraövervakning inom ramen för systemet för betalning av infrastrukturavgifter, bör tas in i förordningen om vägtrafikregister. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslog dock även att kameraövervakning skulle få ske för att utföra tester av betalsystemet. Remissinstanserna: Datainspektionen kan inte tillstyrka att videoregistrering ska utgöra den tekniska grunden för uttag av infrastrukturavgifter. Skälen för regeringens förslag och bedömning I kameraövervakningslagen finns bestämmelser om när övervakningsutrustning, bland annat övervakningskameror, får användas. Som huvudregel krävs enligt 8 § tillstånd till kameraövervakning för att en övervakningskamera ska få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. I 9 § finns bestämmelser om vad som ska beaktas vid en tillståndsprövning. Tillstånd till kameraövervakning ska meddelas om intresset av övervakningen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av kameraövervakning ska särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott, förhindra olyckor eller andra därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad ska särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras, om teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet används och vilket område som ska övervakas. Vissa typer av kameraövervakning är enligt 10 § undantagna från kravet på tillstånd.