prop · H003115 · 2013-03-19 00:00:00 — Vidare är det som nämns ovan normalt möjligt enligt reglerna i 12 kap. OSL att lämna ut sekretesskyddade uppgifter om den som skyddas av sekretessen har samtyckt till det. I dessa delar motsvaras utredningens förslag alltså i huvudsak av de möjligheter till utlämnande som redan medges enligt offentlighets- och sekretesslagen. Några författningsändringar behövs således inte i dessa avseenden. Som utredningen konstaterar är det inte i förväg möjligt att närmare förutse samtliga de berättigade behov av utfående av material från kameraövervakning som kan uppkomma. Sådana behov kan dock tillgodoses genom tillämpning av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Inte heller i detta avseende krävs således någon författningsändring. Utlämnanden från enskilda kameraövervakare under förutsättningar som motsvarar de som anges i offentlighets- och sekretesslagen får, som anförs ovan, anses utgöra ett behörigt utlämnande enligt tystnads- pliktsbestämmelsen i förslaget till kameraövervakningslag. Som påpekar omfattas kreditinstitut, förutom av regleringen om tystnadsplikt i kameraövervakningslagstiftningen, även av regler om tystnadsplikt i 1 kap. 10 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Enligt den sistnämnda bestämmelsen får enskildas förhållanden till kreditinstitut inte obehörigen röjas. Enligt regeringens uppfattning bör obehörighetsrekvisitet i denna bestämmelse, såvitt avser material som inhämtats genom kameraövervakning, tolkas på samma sätt som motsvarande rekvisit i kameraövervakningslagens tystnadspliktsbestämmelse. Detta innebär att utlämnande som är tillåtet enligt bestämmelsen om tystnadsplikt i kameraövervakningslagen också är tillåtet enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse. Det finns inte underlag att i detta lagstiftningsärende behandla För- svarsmaktens förslag om nya sekretessbrytande bestämmelser. 2012/13:115 Placeringen av den sekretessbrytande bestämmelsen Sekretessbrytande bestämmelser som är tillämpliga på alla eller ett stort antal sekretessbestämmelser placeras normalt i 10 kap. OSL. Sekretess- brytande bestämmelser som bara bryter sekretessen enligt en sekretess- bestämmelse placeras däremot i regel i direkt anslutning till den bestämmelsen (jfr 10 kap. 28 § andra stycket OSL). Detta talar för att den sekretessbrytande bestämmelsen som föreslås bör placeras i anslut- ning till 32 kap. 3 OSL. Kammarrätten i förordar att bestäm- melsen, såvitt avser utlämnande till brottsbekämpande myndigheter, i stället ska placeras i 10 kap. OSL där sekretessbrytande regler till förmån för brottsbekämpande verksamhet finns samlade. Den aktuella sekretess- brytande regeln reglerar dock inte endast sekretessgenombrott till förmån för de brottsbekämpande myndigheterna utan även till förmån för myndigheter och kommuner som ansvarar för räddningstjänst. Regerin- gen anser inte att det är lämpligt att genombrott av sekretessen enligt 32 kap. 3 § regleras i olika bestämmelser. Den nya sekretessbrytande bestämmelsen bör således placeras som en ny 32 kap. 3 a § OSL. 11.2.2Utlämnande av uppgifter till enskilda Regeringens bedömning: Möjligheterna att lämna ut material från kameraövervakning till enskilda bör inte utökas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Åklagar- myndigheten, Datainspektionen och i , instämmer i utredningens bedömning eller lämnar den utan erinran. framhåller att material som sprids inom den privata sfären kan komma att ifrågasättas på ett sådant sätt att dess bevisvärde försämras. Datainspektionen anför att erfarenheter från myndighetens tillsyn visar att ju fler personer som befattar sig med övervak- ningsmaterial, desto större är risken att materialet hanteras för ändamål som är oförenliga med det ursprungliga. anser i likhet med utredningen att det inte är lämpligt att utvidga bankernas och affärernas möjlighet att förmedla bil- der på brottsmisstänkta personer till varandra. Samfundet anser att en begränsning i stället bör införas i detta avseende. anser att det bör underlättas för butiker att överföra bilder till annan plats, t.ex. en larmcentral eller liknande. Skälen för regeringens bedömning: Den tidigare kamera- övervakningsutredningen gjorde bedömningen att utformningen av 13 § LAK innebär att det inte lagligen går att sprida övervakningsbilder på misstänkta personer mellan bankkontor (SOU 2002:110 s. 144). Utredningen lämnade därför förslag till en reglering som innebar att i enskilda fall skulle kunna besluta om att den som bedriver övervakning fick sprida bilder utanför den personkrets som anges i 13 § LAK. Förslaget utsattes emellertid under remissbehandlingen för omfat- tande kritik på grund av bristande tydlighet och alltför vidsträckt tillämp- lighet. kameraövervakningsutredning har efter framställningar från och övervägt om det finns skäl att utvidga den krets som ska kunna ges tillgång till material från kameraövervakning. har bl.a. begärt att bankernas möjligheter att använda bilder från kameraövervakning och förmedla bilder på brottsmisstänka personer till andra banker ska utökas. har framfört att en vidare krets, exempelvis väktare i ett köpcentrum, ska ges möjlighet att ta del av bilder från kameraövervak- ning för att kunna använda dessa i det brottsförebyggande arbetet. Fråge- ställningen har också uppmärksammats i arbetet med ordningsstörningar vid idrottsarrangemang. Idrottsorganisationerna kan ha intresse av att sprida övervakningsbilder i syfte att förhindra idrottsrelaterad brottslighet och ordningsstörningar i samband med sådana arrangemang (prop. 2008/09:78 s. 27). Som regeringen konstaterat i avsnitt 11.2.1 är det viktigt att göra åtskillnad mellan bestämmelser om utlämnande av material från kamera- övervakning (t.ex. utlämnande av material från en bank till en annan) och den interna tillgången till material hos den som bedriver kamera- övervakning (t.ex. bankpersonalens tillgång till material från bankens egen kameraövervakning). Frågan om material från kameraövervakning får lämnas ut till någon annan bör, som redan konstaterats, ta sin utgångspunkt i regleringen om sekretess och tystnadsplikt. Den interna tillgången till material hos den som bedriver kameraövervakningen behandlas i avsnitt 11.4. Regeringen har i avsnitt 11.2.1 föreslagit att en ny sekretessbrytande bestämmelse ska införas i offentlighets- och sekretesslagen. Enligt den bestämmelsen ska det under vissa förutsättningar vara möjligt att lämna ut material från kameraövervakning till de brottsbekämpande myndig- heterna om det behövs för att utreda brott eller för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Bestämmelsen har betydelse även för tillämpningen av bestämmelsen om tystnadsplikt (37 § i förslaget till kameraövervakningslag) eftersom obehörighetsrekvisitet i den bestämmelsen bör tolkas på så sätt att utlämnande som får ske enligt offentlighets- och sekretesslagen inte är obehörigt. Den sekretessbrytande bestämmelsen möjliggör däremot inte utlämnande till andra än myn- digheter. Det är möjligt att införa regler som bryter sekretessen och tystnads- plikten även i förhållande till enskilda organ. En sådan bestämmelse finns i 10 kap. 2 § OSL som möjliggör utlämnande som är nödvändigt för en myndighets egen verksamhet. Frågan är om det finns skäl att införa ytterligare sådana bestämmelser. Det som framför allt bör bedömas är om det finns skäl att införa bestämmelser som bryter tystnadsplikten vid utlämnande från ett enskilt organ till ett annat. En fråga som väckts är om det ska vara möjligt att lämna ut bilder på personer misstänkta för t.ex. bedrägeri från en bank till en annan. Syftet med sådant utlämnande skulle vara att förebygga brott. Det kan konstateras att personuppgifter som avslöjar brottsliga gärningar eller innefattar misstankar om brott brukar betraktas som särskilt integritetskänsliga (jfr 21 § PUL). Risken för kränkningar av den personliga integriteten är påtaglig när informationen hanteras på ett stadium när utredning om misstänkt brott ännu inte har inletts, och någon myndighet således ännu inte har tagit ställning till brottsmisstanken. Redan detta förhållande talar starkt emot att bryta tystnadsplikten i förhållande till andra enskilda. För att spridningen av bilder ska få en brottsförebyggande effekt torde ofta krävas att bilderna sprids till en för- hållandevis stor krets personer, vilket ytterligare ökar risken för kränk- ningar av den personliga integriteten. En ökad spridning av materialet innebär vidare, som framhåller, en risk för för- vanskning som innebär att materialets bevisvärde kan komma att ifråga- sättas. Som Datainspektionen påpekar ökar dessutom risken för att materialet, i strid med finalitetsprincipen, används för nya ändamål som är oförenliga med de ursprungliga (se avsnitt 11.3). Regeringen gör mot denna bakgrund bedömningen att möjligheterna att lämna ut material från kameraövervakning till enskilda inte bör utökas. Det förekommer naturligtvis situationer då det, från brottsförebyg- gande synpunkt, finns ett behov att sprida övervakningsbilder till enskilda. Bedömningen av om sådan spridning ska ske bör dock göras av en brottsbekämpande myndighet. När uppgifter från kameraövervakning lämnats över till polisen eller andra brottsbekämpande myndigheter i enlighet med förslaget i avsnitt 11.2.1 har den brottsbekämpande myn- digheten därefter att ta ställning till om det finns ett behov av att i brotts- förebyggande syfte sprida bilderna till exempelvis bankkontor eller butiker. En förutsättning för att sådan spridning ska få ske är att den sekretess som gäller hos polisen kan brytas. Så kan vara fallet om utlämnandet, enligt 10 kap. 2 § OSL, är nödvändigt för att den utläm- nande myndigheten ska kunna fullgöra sitt uppdrag att bekämpa brott. En sådan spridning måste även vara i överensstämmelse med person- uppgiftslagen, polisdatalagen (2010:361) och annan relevant lagstiftning. Regeringens förslag om att förstärka sekretesskyddet för uppgifter som inhämtats genom kameraövervakning (se avsnitt 11.1) påverkar inte polisens möjlighet att lämna ut bilder av efterlysta personer med stöd av t.ex. 10 kap. 2 § OSL (jfr JO:s beslut de , dnr 4787- 2009). En bank som önskar lämna ut material från kameraövervakning till en annan bank kan däremot, enligt regeringens uppfattning, inte åberopa 10 kap. 2 § OSL vid tolkningen av obehörighetsrekvisitet i tystnadsplikts- regleringen. Ett sådant utlämnande skulle syfta till att förebygga brott hos den mottagande banken och således inte vara nödvändigt för den utlämnande bankens egen verksamhet. En särskild fråga är, som påpekar, under vilka förutsättningar överföring av material är tillåten till den som utför kameraövervakning för den ansvariges räkning, t.ex. en larmcentral. Sådan överföring omfattas dels av reglerna om den interna tillgången till material (13 § LAK), dels av offentlighets- och sekretesslagen eller tystnadspliktsregleringen (25 § LAK). Av förarbetena till lagen om allmän kameraövervakning framgår att regleringen om den interna tillgången till material från kameraöver- vakning inte hindrar att sådant material överförs till en larmcentral till vilken övervakningsanläggningen är anknuten (prop. 1997/98:64 s. 41). Det föreslås i detta lagstiftningsärende att en motsvarighet till 32 § PUL tas in i den nya kameraövervakningslagen så att det införs ett uttryckligt krav på att det ska upprättas ett skriftligt avtal mellan den som bedriver Prop. 2012/13:115 kameraövervakningen och den som anlitas för att ta hand om det praktiska utförandet av övervakningen (se avsnitt 11.4.2). När det gäller frågan om överföring av material från kameraöver- vakning till t.ex. en larmcentral är förenligt med sekretessregleringen och regleringen om tystnadsplikt kan konstateras att JO har tagit upp frågan om det var lagligt, och i så fall lämpligt, att de dåvarande skattemyndigheterna lämnade ut sekretessbelagda uppgifter (deklarationer, kontrolluppgifter och arbetsgivaruppgifter) till privata dataföretag (s.k. servicebyråer) för registrering (JO 1982/83 s. 238). JO kom fram till att lagstiftaren knappast avsett att servicebyråerna och deras personal i en sådan funktion ska omfattas av 1 kap. 6 § sekretesslagen (numera 2 kap. 1 § OSL). Detta innebär att uppgifter hos servicebyråerna inte torde omfattas av den sekretess som gäller hos den myndighet som anlitar byrån. Det var därför nödvändigt att bedöma om ett utlämnande från myndigheten till byrån är förenligt med sekretessregleringen. JO gjorde bedömningen bl.a. med hänvisning till 1 kap. 5 § sekretesslagen (numera 10 kap. 2 § OSL, se ovan) att man inte kunde rikta några avgörande invändningar mot den ordning som kommit till användning. Av betydelse i sammanhanget torde ha varit att myndigheterna försett sina avtal med klausuler om tystnadsplikt och att skyddsintresset när det gäller uppgifter om fysiska personer på ett i huvudsak tillfredsställande sätt tillgodosågs genom tystnadspliktsregeln i dåvarande 13 § datalagen (1973:289). Enligt regeringen kan motsvarande resonemang föras i fråga om t.ex. larmcentraler som utför kameraövervakning för en myndighets räkning. Larmcentralen omfattas i ett sådant fall inte av offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser (2 kap. 1 § OSL), men däremot av tyst- nadsplikt enligt förslaget till motsvarighet till 25 § LAK. Ett utlämnande från en enskild som bedriver kameraövervakning till t.ex. en larmcentral bör därför inte bedömas som obehörigt enligt bestämmelsen om tystnadsplikt i kameraövervakningslagen. Regeringens förslag: Den som bedriver kameraövervakning ska inte få behandla upptaget bild- och ljudmaterial för något ändamål som är oförenligt med det för vilket materialet samlades in. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Förvalt- ningsrätten i och i , tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. ifrågasätter om inte förhållandet mellan finalitetsprincipen och regleringen om utlämnande av material från kameraövervakning bör tydliggöras. framför liknande synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Av 9 § första stycket d PUL följer att personuppgifter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. Bestämmelsen ger uttryck för 2012/13:115 den s.k. finalitetsprincipen som anses vara en av de viktigaste i data- skyddsdirektivet. Den innebär bl.a. att den som behandlar person- uppgifter måste ha klart för sig för vilket ändamål uppgifterna har samlats in samt fortlöpande kontrollera att uppgifterna inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det ändamålet. Vid anmälnings- och tillståndspliktig kameraövervakning framgår än- damålet med övervakningen av lag och villkor som meddelats med stöd av lagen. Den som använder övervakningsmaterial i strid med lagen eller villkor kan dömas till ansvar och därmed anses finalitetsprincipen vara uppfylld. Det är emellertid viktigt att dataskyddsdirektivet uppfylls på hela kameraövervakningsområdet. Därför bör det framgå av kameraöver- vakningslagen att bild- och ljudmaterial från kameraövervakning inte får användas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket materialet samlades in. Kameraövervakningsmaterial kan vidarebehandlas antingen internt hos den som bedriver övervakningen eller genom att materialet utlämnas till någon annan, t.ex. till polisen för utredning av brott. Som framgått av avsnitt 11.2.1 bör möjligheten att lämna ut material från kameraöver- vakning styras av sekretessregleringen respektive regleringen om tyst- nadsplikt. Utrymmet för det allmänna att lämna ut uppgifter som omfattas av sekretess bör med detta synsätt primärt komma till uttryck i sekretessbrytande bestämmelser. Ett utlämnande som under motsvarande förutsättningar görs av en enskild kameraövervakare får anses utgöra ett behörigt utlämnande enligt tystnadspliktsregleringen. Ett utlämnande som sker från en myndighet eller en enskild under nu angivna förut- sättningar får även anses vara förenligt med regleringen om fina- litetsprincipen i kameraövervakningslagen. När ett utlämnande är förenligt med sekretessregleringen respektive regleringen om tystnads- plikt krävs således inte att det i det enskilda fallet görs en prövning om utlämnandet är tillåtet enligt finalitetsprincipen. 11.4Krav på säkerhet vid kameraövervakning och tillgång till material från kameraövervakning Lagen om allmän kameraövervakning Enligt 13 § LAK begränsas den krets av personer som får ha tillgång till material från kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde till dem som behövs för att övervakningen ska kunna bedrivas. Bestämmelsen infördes som övervakning i bank- och butikslokaler undantogs från kravet på tillstånd. Regeringen menade att det då borde införas bestämmelser om vem eller vilka som får ha tillgång till materialet samt hur länge det skulle få bevaras hos kameraan- vändaren. Med tillgång avses all hantering av det inspelade materialet. Förutom att titta på bilder eller lyssna på ljud omfattas även förfaranden som att fysiskt ta befattning med materialet utan att ta del av informationsinnehållet. I förarbetena uttalades att bestämmelsen innebär att i de flesta fall får inte fler personer än som behövs för att byta band i videobandspelaren ha tillgång till bevarat material. Det betonades vidare Prop. 2012/13:115 att bestämmelsen endast bör gälla vid den allmänna kameraövervak- ningen och inte ta sikte på hanteringen av inspelat material som t.ex. vid misstanke om brott överlämnas till polisen (prop. 1997/98:64 s. 41 f.). Enligt 13 § andra meningen LAK ska material från kameraövervakning förvaras så att missbruk motverkas. Detta är angeläget dels för att det ska finnas garantier för att upptagningar inte ändras i efterhand, dels för att obehöriga inte ska få del av materialet och använda det för andra syften än de avsedda. kan enligt 19 och 20 §§ LAK meddela villkor för hur tillståndspliktig övervakning får bedrivas. Sådana villkor kan exempelvis avse hur materialet får behandlas och bevaras samt hur det ska förvaras. Inom ramen för sin tillsynsverksamhet kan beträffande såväl tillståndspliktig som anmälningspliktig övervakning meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen samt de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen ska uppfyllas. I fråga om kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde gäller inte 13 § LAK. Däremot är bestämmelserna om säkerhet i 30 32 §§ PUL tillämpliga. Dessa bestämmelser innebär i huvudsak följande. Ett personuppgiftsbiträde och de som arbetar under biträdets eller den personuppgiftsansvariges ledning får behandla personuppgifter bara i enlighet med instruktioner från den personuppgiftsansvarige. Den per- sonuppgiftsansvarige ska vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åt- gärder för att skydda de personuppgifter som behandlas. Åtgärderna ska åstadkomma en säkerhetsnivå som är lämplig med beaktande av de tekniska möjligheter som finns, vad det skulle kosta att genomföra åtgärden, de särskilda risker som finns med behandlingen och hur pass känsliga uppgifterna är. När den personuppgiftsansvarige anlitar ett personuppgiftsbiträde ska den personuppgiftsansvarige förvissa sig om att biträdet kan genomföra de säkerhetsåtgärder som måste vidtas och se till att biträdet verkligen vidtar åtgärderna. Det ska finnas ett skriftligt avtal mellan den personuppgiftsansvarige och personuppgiftsbiträdet där säkerhetsfrågorna särskilt regleras. Datainspektionen får i enskilda fall besluta om vilka säkerhetsåtgärder som den personuppgiftsansvarige ska vidta. Datainspektionen får också meddela närmare föreskrifter om vilka krav som ställs på den personuppgiftsansvarige vid behandling av personuppgifter (50 b § PUL och 16 § personuppgiftsförordningen). Datainspektionen har beslutat allmänna råd om säkerhet för person- uppgifter. Regeringens förslag: Bestämmelser motsvarande personuppgifts- lagens bestämmelser om säkerhet vid behandling av personuppgifter ska införas i kameraövervakningslagen. Tillgång till bild- och ljudmaterial som samlas in vid kameraöver- vakning får inte medges till fler personer hos den som bedriver 2012/13:115 kameraövervakningen än vad som behövs för att övervakningen ska kunna bedrivas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: i tillstyrker förslaget. Övriga remissinstanser lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Kameraövervakning får anses vara en verksamhet som ofta innebär risker för den personliga integriteten. Det är därför viktigt att verksamheten kringgärdas av tillfredsställande bestäm- melser om säkerhet. Det kan konstateras att kraven på säkerhet i lagen om allmän kameraövervakning som gäller vid övervakning av plats dit allmänheten har tillträde är lägre ställda än säkerhetskraven i personuppgiftslagen som gäller vid övervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. Enligt regeringen bör de krav som gäller vid övervakning av plats dit allmänheten har tillträde i vart fall vara lika stränga som de krav som gäller vid övervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. Vidare är det angeläget att lagen om allmän kameraövervakning innehåller bestämmelser som fullt ut motsvarar dataskyddsdirektivets krav på säkerhet vid behandling av personuppgifter. Regler motsvarande 30 och 31 §§ PUL bör därför föras in i den nya kameraövervakningslagen. bör dessutom ha rätt att meddela de föreläg- ganden och förbud som behövs för att säkerhetsbestämmelserna ska föl- jas. Dit hör villkor om vilken säkerhet som ska iakttas. Reglerna om säkerhet kan också kompletteras med information och allmänna råd från Datainspektionen. På så sätt kan särskild vägledning lämnas bl.a. om hur övervakningsmaterial ska förvaras och vad som ska gälla vid överföring av sådant material till annan plats. Även branschöverenskommelser i säkerhetsfrågor kan vara till hjälp för dem som bedriver kamera- övervakning. De nya bestämmelserna om säkerhet ersätter bestämmelsen i 13 § andra meningen LAK om att material från kameraövervakning ska hanteras så att missbruk motverkas. En motsvarighet till bestämmelsen i 13 § första meningen LAK bör dock införas i den nya lagen. Enligt den bestämmelsen får inte fler personer än som behövs för att övervakningen ska kunna bedrivas ha tillgång till bevarade bilder eller upptaget ljud. Bestämmelsen bör, som utredningen föreslagit, gälla för all kameraövervakning som omfattas av den nya lagen. 11.5Bevarande av material från allmän kamera- övervakning Regeringens förslag: Material från kameraövervakning av en plats dit allmänheten har tillträde får bevaras . får besluta om en längre bevarandetid i enskilda fall. Material från kameraövervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde får inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen av uppgifterna. Utredningen föreslår en längsta bevarandetid vid övervakning av plats dit allmänheten har tillträde. I övrigt överensstämmer utredningens förslag med regeringens. Remissinstanserna: , , och ställer sig positiva till ut- redningens förslag att förlänga tiden för att bevara material som inhämtas vid allmän kameraövervakning. anför att den före- slagna fristen får anses godtagbar. Förvaltningsrätten i , i i , i , i och i motsätter sig förslaget. Förvaltningsrätten i , i län och i föreslår att en längsta bevarandetid om en månad bör gälla även vid övervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. i län anser att en förlängd bevarandetid möjligtvis kan gälla för banklokaler och postkontor men inte generellt. Länsstyrel- sen i anser att en förlängd bevarandetid för banker skulle kunna vara ett alternativ. Datainspektionen föreslår att bild- eller ljudmaterial som huvudregel ska få bevaras högst en månad och, om särskilda skäl föreligger, dock endast så länge det behövs med hänsyn till ändamålet.