prop · H003131 · 2013-04-05 00:00:00 — Regeringens fastställelsebeslut av planen inkluderar nya, namngivna investeringar till en tillkommande kostnad av . För att finansiera ändringarna, utan att påverka de av beslutade ramarna, gjordes omflyttningar. Två typer av investeringar flyttades och finansieras i stället inom drift- och underhållsramen respektive av höjda banavgifter. Därutöver gjordes en omflyttning från kategorin övriga åtgärder. Neddragningen av denna kategori uppgick till 4 miljarder, eller , i förhållande till trafikverkens förslag. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? anger att den ändrade medelsanvändningen begränsar möjligheterna att tillämpa fyrstegsprincipen. kan konstatera att neddragningen är särskilt stor inom åtgärdsområdet trimning och effektivisering. Detta område omfattar mindre åtgärder, enligt fyrstegsprincipens steg 2 och 3, som enligt ofta uppvisar hög samhällsekonomisk lönsamhet och kostnadseffektivitet. Även åtgärdsområdet övriga effektiviseringar, som har stor relevans för fyrstegsprincipen, påverkades. Styrmedelsanalyser och fyrstegsprincipen efter förra planeringsomgången Efter det att den nuvarande nationella transportplanen för perioden beslutats fick i uppdrag av regeringen att med nu gällande nationell plan för utveckling av transportsystemet som grund utreda behovet av ökad kapacitet i det svenska järnvägssystemet och lämna förslag till effektiviserings- och kapacitetshöjande åtgärder som kan vidtas för att tillgodose kapacitetsbehovet. Utgångspunkten för förslagen ska vara den så kallade fyrstegsprincipen.72 Uppdraget, som kom att kallas Kapacitetsuppdraget, utvidgades till att också inkludera övriga trafikslag och utvidgades ytterligare till att inkludera en analys av behovet av en fast förbindelse HelsingborgHelsingör. kan konstatera att regeringen först ansåg att det räckte med analyser enligt fyrstegsprincipen för olika åtgärder i järnvägssystemet, det vill säga en mycket begränsad tillämpning av fyrstegsprincipen. Vid utvecklingen av uppdraget inkluderades sedan visserligen övriga trafikslag i analysen, men detta gjordes efter det att förslagen till åtgärder för järnvägen, som skulle delredovisas , tagits fram och skickats ut på remiss.75 kan också konstatera att har genomfört ett omfattande utredningsarbete . I redovisningen av kapacitetsuppdraget skiljer tydligt på åtgärder i fyrstegsprincipens olika steg. Åtgärder i steg 13 lyfts fram och prioriteras. I redovisningen listas ett stort antal styrmedelsåtgärder och deras möjliga effekter. Av redovisningen framgår däremot inte vilka styrmedelsåtgärder 72Regeringen (2011a). 73Regeringen (2011b). 74Regeringen (2011c). 75Trafikverket (2011c). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR som förslås, hur de bör utformas, samt hur långt i termer av måluppfyllelse man når om dessa åtgärder genomförs. förslår också omfattande investeringsåtgärder (steg 4-åtgärder). Enligt företrädare för gjordes en kvalitativ bedömning av vilka investeringsåtgärder som behövdes efter det att alla föreslagna åtgärder i steg 13 har genomförts.76 Kapacitetsbegreppet och hur det hänger samman med kvalitet diskuteras i rapportering av kapacitetsuppdraget. Dock återfinns ingen analys om vad som är en kostnadseffektiv nivå på kapaciteten och inte heller vad en förändrad efterfrågan till följd av genomförda styrmedel kan ha för inverkan på kapacitetsbehovet. I kapacitetsutredningen berörs översiktligt möjligheterna att använda banavgifter för att ge operatörer incitament att öka kapaciteten i tågen.77 Frågan om banavgifter utreds dessutom i ett separat uppdrag, parallellt med kapacitetsutredningen.78 Inriktningen på det separata uppdraget är att avgifterna ska motsvara de kostnader som tågtrafiken ger upphov till och att avgifter bör tas ut för externa effekter i form av buller och emissioner. Behovet av underhållsåtgärder skulle kunna komma att påverkas betydligt inom den tidsram som kapacitetsutredningen omfattar om banavgifterna förändras. Trots att regeringens intention är att öka banavgifterna och att har i uppdrag att utreda dessa avgifter så innehåller inte kapacitetsutredningen någon analys av hur behovet av investerings- eller underhållsåtgärder skulle kunna minska om förändrade banavgifter påverkar efterfrågan på järnvägstransporter. Det hade enligt varit en naturlig analys enligt fyrstegsprincipen. I nästa planeringsomgång, nationell plan för 20142025 I det nya planeringssystemet som ska implementeras pekar regeringen återigen på vikten av att tillämpa fyrstegsprincipen. Regeringen konstaterar att det tidigare inte funnits någon lämplig form för att tillämpa fyrstegsprincipen i planeringsprocessen, det vill säga samma iakttagelse som har gjort i tidigare granskningar. Regeringen skriver vidare i propositionen om ett nytt planeringssystem79 att den formella fysiska planeringen bör föregås av en förberedande studie som innebär en förutsättningslös transportslagsövergripande analys med tillämpning av fyrstegsprincipen. Hur detta ska kunna ske i praktiken sägs det däremot inget om. 76Intervju med , . 77Trafikverket (2012c). 78Regeringen (2011d). 2011/12:118. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? uppger dock i propositionen att man tänker ställa tydliga krav på att genomföra sådana studier och ge Trafikanalys i uppdrag att utvärdera om tillämpar fyrstegsprincipen på avsett vis. De ramar för nästa åtgärdsplanering som regeringen anger i den senaste infrastrukturpropositionen innebär inte heller med självklarhet en satsning mer i linje med fyrstegsprincipen . Andelen av ramarna som går till utveckling av transportsystemet (investeringar) är till och med något högre än i nuvarande plan. Propositionen innehåller också en del utpekade steg 4-åtgärder. arbetar med vad verket kallar process för åtgärdsval80, som ska vara ett sätt att analysera tänkbara åtgärder enligt fyrstegsprincipen i samverkan med flera olika aktörer.81 Utvärderingar som låtit göra av ett antal testfall där den nya processen tillämpats visar dock på samma problem som beskrivits ovan. De första stegen i fyrstegsprincipen analyseras vanligen inte förutsättningslöst och analyserna resulterar i förslag till steg 3- och steg 4-åtgärder, som är uttänkta på förhand.82 För marginalkostnadsprincipen upprepar regeringen 201283 att denna princip är viktig för att de transportpolitiska målen ska uppnås till lägsta möjliga kostnad. Man redovisar också en bild av hur stor del av kostnaderna för olika trafikslag som är internaliserade. Den bilden överensstämmer med bild. Regeringen skriver vidare att det finns ett stort behov av fortsatt kunskapsutveckling inom området, framför allt av nödvändiga ekonomiska data för marginalkostnadsskattningar och värdering, och att regeringen kontinuerligt arbetar med att anpassa skatterna inom området så att de blir mer ändamålsenliga. Regeringen konstaterar vidare i samma proposition84 att generella styrmedel som exempelvis koldioxidskatt, är de styrmedel som utgör grunden för en effektiv prissättning. Regeringen säger dock inget om utveckling av dessa styrmedel. I åtgärdsplaneringen bör enligt regeringen istället mer riktade styrmedel övervägas. Regeringen ger exempel på sådana riktade styrmedel men specificerar inte mer än så. 80Trafikverket (2012e). 81Aktörer kan exempelvis vara , kommuner, näringsliv eller Trafikhuvudmän. 82Odhage, (2012). 2012/13:25. 2012/13:25. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Sammanfattande iakttagelser och slutsatser kan konstatera att trots att marginalkostnadsprincipen lyfts fram som en viktig princip i svensk transportpolitik under ett halvt sekel, är det ett stort avstånd mellan prissättning enligt denna princip och faktisk prissättning inom transportsektorn. En grundläggande förutsättning för ett effektivt användande av resurserna till infrastrukturåtgärder är således inte Vi kan konstatera att det finns kunskapsluckor som gör det svårt att beräkna fullständiga marginalkostnadsskattningar. Trots att detta faktum har uppmärksammats under ett flertal år har heltäckande kostnadsskattningar inte kunnat redovisas för någon typ av trafik. En grundläggande osäkerhet finns därmed som försvårar genomförandet av analyser av vad avgifts- och prisförändringar har för effekter, eftersom kunskaperna om sambanden mellan priser och efterfrågan är otillräckliga. Att trafiken enligt nu tillgängliga underlag är underprissatt innebär att en höjning av skatter och avgifter för de trafikslag som ligger längst ifrån att täcka sina marginalkostnader skulle vara en effektiv åtgärd för att nå mot de transportpolitiska målen, givet att höjningen genomförs på konkurrensneutralt sätt och att hänsyn kan tas till de skillnader i marginalkostnad som råder mellan olika fordon, tider och var i landet transporten sker. En sådan höjning skulle ha efterfrågepåverkande effekt och därmed påverka behovet av underhålls- och investeringsåtgärder. Principen om marginalkostnadsprissättning påverkar fyrstegsprincipen eftersom den senare förutsätter att lösningar som ekonomiska styrmedel prövas och analyseras i ett första steg i processen mot att hitta kostnadseffektiva åtgärder. kan konstatera att även fyrstegsprincipen, som visat sig mer omskriven än tillämpad, inte heller tillämpats som avsett i den senaste planeringsomgången. Regeringen har minskat möjligheten för att genomföra analyser som bygger på fyrstegsprincipen genom att i stor utsträckning redan i direktiven peka ut åtgärder, företrädelsevis nyinvesteringar, som ska ingå i planen och därigenom låsa stora delar av planeringsramen. kan också konstatera att de ändringar som regeringen gör i förhållande till planförslaget vid fastställelsen bland annat innebär en neddragning av mindre åtgärder, i fyrstegsprincipens steg 2 och 3, åtgärder med hög samhällsekonomisk lönsamhet och kostnadseffektivitet. Det finns också en mottsägelse mellan regeringens styrning mot att främja medfinansiering och en effektiv användning av fyrstegsprincipen som inte analyserats. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? har genomfört analyser av alternativa lösningar, men de har koncentrerats till åtgärder i fyrstegsprincipens tredje och fjärde steg: förbättringsåtgärder och nybyggnadsåtgärder. föreslår visserligen åtgärder som kan kategoriseras in i steg 1 och 2, till exempel införandet av trafiksäkerhetskameror, men har inte tydligt visat vilken omfattning och inriktning på investeringarna som skulle vara aktuell om prissättningen skulle anpassades till den gällande principen om marginalkostnadsprissättning. Regeringen har inte heller efterfrågat ett sådant underlag eller gett vägledning om hur fyrstegsprincipen ska tillämpas för styrmedel som saknar rådighet över. Att sådana åtgärder därmed inte ingår och inte heller ligger till grund för planeringsunderlaget är inget som verket är tydligt med. anger att planeringsunderlaget är framtaget i enlighet med fyrstegsprincipen. Det är inte heller någon annan som har i uppdrag att genomföra förutsättningslösa analyser av effekter av styrmedel och liknande åtgärder (steg 1- och steg 2-åtgärder). Regeringen anger att fyrstegsprincipen ska följas och skriver också att så har gjorts. minskar regeringen drastiskt möjligheterna att genomföra analyser enligt fyrstegsprincipen genom att peka ut ett stort antal investeringsobjekt som ska ingå i planen och låsa fördelningen mellan olika typer av åtgärder. Vid fastställelsen av planen gjorde slutligen regeringen omprioriteringar som är tvärt emot fyrstegsprincipens innebörd. kan konstatera att ett stort ansvar för att fyrstegsprincipen lyfts fram som en i planeringen men inte tillämpas så, faller på regeringen. Det är regeringen som ger planeringsmyndigheterna motsägelsefulla direktiv utan att ge någon vägledning om hur detta dilemma ska lösas. har även ett ansvar att inför och allmänheten redovisa vilka faktiska förutsättningar som gällt för planeringen. Myndigheten bör tydligt redovisa praktiska svårigheter med att följa fyrstegsprincipen och andra eventuella krav som regeringens direktiv innehåller som myndigheten uppfattar som oförenliga. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Hur tas beslutsunderlag fram? Problembild utifrån tidigare granskningar Kostnader har systematiskt underskattats i beslutsunderlagen, medan nyttor har överskattats. Orsaker till bristerna har funnit i såväl incitamentsstruktur som i faktisk kunskapsbrist. Det har saknats tillförlitliga beslutsunderlag för att säkerställa ett effektivt underhåll. Underlagen gav inte möjlighet att avgöra om nivån på underhållsinsatserna var rimlig. Det har funnits brister i information om järnvägarnas faktiska tillstånd. Detta hängde samman med att de viktigaste informationssystemen för underhållsplaneringen hade svagheter i fråga om funktionalitet och rutiner för inrapportering av underhållsåtgärder. Förvaltningen av modeller etc. för olika prognoser och kalkyler som ingår i beslutsunderlagen brister. Bristerna medför osäkerhet om de samhällsekonomiska analysernas kvalitet och jämförbarhet. Effekterna av alternativa finansieringslösningar analyseras eller redovisas inte. tycks också förhandlingar om medfinansiering ha fått ersätta underlagen. Har beslutsunderlagens kvalitet förbättrats? I det här avsnittet beskriver och analyserar de förändringar som regeringen och genomfört i syfte att komma tillrätta med ovanstående brister i beslutsunderlagen. Regeringen har instämt i tidigare slutsatser om granskade investeringskostnader: det finns risker för kostnadsökningar i investeringsprojekt, kostnaderna för ett objekt som öppnats för trafik kan vara betydligt högre än vad kalkylerna från det tidigaste planeringsskedet visade och riskbedömningarna som genomfördes för projekten under den granskade STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? perioden har varit osäkra. 85 Regeringen anser dock att redan vidtagna och aviserade åtgärder är tillräckliga för att förbättra uppföljningen och har framfört att slutsatser och rekommendationer speglar hanteringen tillbaka i tiden och är inte relevanta i dagsläget.86 Den styrmodell för stora investeringsprojekt som regeringen hänvisar till infördes som ett uppdrag till och år 2008.87 Modellen omfattar successiv kalkyleringsmetod för kostnader, krav på styrgrupper, tätare återrapportering till , utförliga objektsbeskrivningar i planerings- och byggskeden samt utvecklade rutiner för val av entreprenad och ersättningsformer. Uppdraget har tagits över av efter myndighetssammanslagningen och integrerats i verkets övergripande styrsystem. Successiv kalkylmetod är en standardiserad kalkylmetod som jämfört med traditionell kalkylmetodik lägger större fokus på att identifiera, analysera och värdera osäkerheter i ett projekt som påverkar kostnadskalkylen. Osäkerhetsanalysen kan ske i två nivåer. Fullständig osäkerhetsanalys sker i en tvärsammansatt analysgrupp med bred kompetens, och förenklad osäkerhetsanalys genomförs i en mindre grupp på kortare tid.88 I och med införandet av successiv kalkylmetoden har systematiken i riskhanteringen ökat, och kalkylernas precision bör därmed ha förutsättningar att förbättras.89 Forskning visar emellertid att bruket av en alternativ metod, utfallsbaserad kalkylering, är det mest effektiva sättet att kompensera för strategisk underkalkylering. Anledningen är att den successiva kalkylmetoden inte påverkar incitamentsstrukturerna och problemen med så kallade nålsögefenomen eller optimism bias. Med nålsögefenomenet avses att då ett objekt väl passerat nålsögat och kommit med i plan så omprövas objektet sällan. Med optimism bias avses att det är naturligt att vara optimistiskt inställd till objekt som man själv är involverad i, vilket leder till att man tenderar att överskatta de positiva effekterna av objektet och underskatta dess kostnader. 2010/11:139, s.5. 86Trafikverket (2011a). 87Regeringen (2008). 88Vägverket och (2008.) 89Flyvbjerg (2006). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Med anledning av detta har därför förordat att regeringen, alternativt , gör en utredning med syfte att bedöma om utfallsbaserad kalkylering kan innebära en förbättrad kostnadskontroll. kan dock konstatera att regeringen och har valt att förlita sig på successiv kalkylmetod utan att parallellt utreda andra eller kompletterande metoder. anser att det finns goda möjligheter till utvärdering av den successiva kalkylmetoden förutsatt att den används planperioden ut.90 Varken regeringen eller har emellertid genomfört eller börjat planera för någon uppföljning eller utvärdering av hur styrmodellen eller successiv kalkylering påverkar kostnadsutfallet i projekten. bedömer att det är för tidigt eftersom inte tillräckligt många projekt där metoden har tillämpats är avslutade. Inte heller har någon utredning startats för att undersöka behovet av alternativa eller kompletterande metoder. Om det ska vara möjligt att utvärdera om kostnadsutfallet blir bättre med den successiva kalkylmetoden, när regeringen och anser att tiden är mogen, måste data om tillämpningen sparas. Det behövs data om hur metoden har använts i projekten, till exempel när projektet genomförde successiva kalkyler, om det var fullständiga analyser som genomfördes eller förenklade analyser samt om resultat från analyserna sedan fick utgöra kostnadsprognosen för projektet. Därutöver krävs data som går att koppla till de successiva kalkylerna om hur de faktiska kostnaderna har utvecklats i projektet och orsaker till eventuella kostnadsavvikelser. ske med hjälp av prisnivåomräkningar som ofta inkluderar olika branschindex. Varken uppgifter om de olika successiva kalkylernas status och resultat eller uppgifter om kostnadsavvikelser sparas dock per projekt i något centralt system hos . För att en kommande utvärdering över huvud taget skall vara möjlig krävs att dessa data finns lagrade i respektive projekts egen dokumentation på ett jämförbart och transparent sätt. För att kunna bedöma om metoden leder till säkrare resultat är det också viktigt att veta i hur stor utsträckning metoden faktiskt tillämpas. och lät efter den senaste åtgärdsplaneringen genomföra en uppföljning av hur den successiva kalkylmetoden har tillämpats i planeringsarbetet.91 Av de totalt flera hundra projekten valdes cirka sjuttio projekt ut för granskning i en första omgång och cirka hälften av dessa i en andra omgång. Uppföljningen kom fram till att successivmetoden belyser osäkerheter på ett mer strukturerat och utförligt sätt jämfört med tidigare kalkylmetoder samt att projektledarna tror att det resultat som kommit ut efter 90Trafikverket (2011a). 91Cap Gemini (2009). STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? genomförd osäkerhetsanalys är bättre än om den traditionella kalkylmetodiken hade använts. Många projektledare ansåg att hur arbetet med åtgärdsplanerna anpassats till arbetet med den successiva kalkylmetodiken var problematiskt. Av uppföljningen framgår att projektledarna i flera fall (tre av tio i första uppföljningen, sex av tio i andra) har reviderat resultatet från osäkerhetsanalysen innan det lämnats vidare till åtgärdsplanen. Skälen anges vara att projektledarna fått anpassa sig till olika intressenters önskemål, att den fysiska utformningen ändrats eller att storleken på osäkerhet eller totalkalkyl ansågs för stora. anser det oroande om resultaten från den successiva kalkylen justeras ner för att det upplevs som om osäkerheterna då de analyseras ger för hög kostnad som uppger att tillämpningen av metoden är tillräcklig för att motverka framtida fördyringar. Efter åtgärdsplaneringen uppger i den fastställda planen: Trafikverken har för de namngivna investeringarna tillämpat den successiva analysprincipen med osäkerhetsbedömningar, där både ett medelvärde och en standardavvikelse beräknats.92 Av denna beskrivning framgår dock inte att det i många fall inte är resultatet av den successiva kalkylmetoden som redovisas som kostnadsprognos utan en i efterhand justerad kostnad. har infört riktlinjer för hur successiv kalkylering ska genomföras i projekten. Det finns dock det ingen sammanställning över hur många projekt eller vilka projekt som har genomgått fullständig eller förenklad analys enligt successiv kalkylmetod. Enligt företrädare för Trafikverket93 är det fortfarande vanligt att resultatet från den successiva analysen revideras innan prognosen över totalkostnaden för projekten rapporteras vidare. Hur tas kostnadskalkyler fram i aktuella tillämpningar? Enligt genomfördes flera av de successiva kalkyler som togs fram i förra åtgärdsplaneringen i stor hast och inte alltid med högsta kvalitet. En stor mängd kalkyler togs fram och många av dessa har inte setts över utan gäller fortfarande. uppger dock att arbetet med metoden har utvecklats mycket sedan förra åtgärdsplaneringen. Personalen som deltar i analyserna har blivit mer erfaren och klarar att genomföra fullständiga analyser . Efter åtgärdsplaneringen genomfördes kapacitetsutredningen där ett stort antal åtgärder utreddes. Uppdraget genomfördes och några nya successiva 92Trafikverket (2011d). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR kalkyler togs inte fram. lämnade regeringen ett nytt uppdrag till om att kvalitetssäkra den gällande nationella planen.94 Med kvalitetssäkring avses, enligt uppdraget, att uppdatera kostnadskalkyler, samhällsekonomiska kalkyler samt effektbedömningar och trafikprognoser. Kvalitetssäkringen är en förberedelse inför kommande åtgärdsplanering som regeringen beräknas ge direktiv för . Enligt uppgift från kommer inte alla objekt att uppdateras med ny successiv kalkyl i samband med den nya planeringsomgången eftersom regeringens tidsplan inte medger detta.95 För ett antal objekt genomförs istället enklare prisnivåomräkningar eller så kallad grov kostnadsindikation om objektet är i tidigt skede och svårbedömt. Sammanfattningsvis innebär det att beslutsunderlag om kostnader inför kommande planbeslut för många objekt fortfarande inte bygger på en aktuell successiv kalkyl. Metoder och förvaltning. Av instruktion framgår att ska utveckla och förvalta metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet.96 Trafikanalys har enligt sin instruktion i uppdrag att kontinuerligt följa och till regeringen rapportera om arbete.97 granskning av förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna ledde till att regeringen gav i uppdrag att redovisa hur verket arbetar med utveckling och förvaltning av metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser.98 Regeringen anger i uppdraget att man vill markera att de samhällsekonomiska kalkylerna utgör viktiga instrument. redovisade att arbetet hade påbörjats och kommit en bit på väg. Då hade en rapport tagits fram med riktlinjer för hur en prognos inom trafikområdet bör tas fram, förvaltas och revideras.99 hade även beslutat om en generell förvaltningsstyrningsmodell. Arbetet med att implementera och tillämpa denna modell på området samhällsekonomiska metoder och prognos- och analysverktyg pågår. 94Regeringen (2012b). 95Intervju med , , samt objektslista . 962 § 4 Förordning (2010:185) med instruktion för . 972 § 5 Förordning (2010:186) med instruktion för Trafikanalys. 98Regeringen (2011e). 99Trafikverket (2012a). STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? beslutsordning för samhällsekonomiskt beslutsunderlag har införts med syftet att tydliggöra ansvaret mellan olika organisatoriska delar i som ska se till att samhällsekonomiska analyser av eller åt görs enligt samma förutsättningar, med samma metoder och så vidare. Trafikanalys redovisade en uppföljning av arbete under år 2011.100 Trafikanalys övergripande slutsats i denna uppföljning var att sänkt ambitionsnivån för sitt arbete med modell- och metodutveckling inom området. Även kan konstatera att arbetet med att utveckla modeller och metoder har gått långsammare än vad bedömde i sin redovisning . På flera områden har tidsplanen inte kunnat hållas.