prop · H003119 · 2013-04-05 00:00:00 — Styrningen av bolaget har främst skett genom att ägaren valt styrelse och genom att ansvarig minister eller statssekreterare har haft mål- och resultatdiskussioner med styrelsens ordförande samt i vissa fall även med verkställande direktören. Ett annat styrinstrument är avkastningskravet. Bolagsordningarna är ytterligare ett verktyg för ägaren men generellt har dessa varit allmänt utformade och inte gett någon tydlig vägledning. Dessa behandlas därför inte vidare här. Kännetecknande för styrningen av har varit att bolagets styrelse och ledning haft stor frihet att självständigt utforma sin strategi. Det har varit en uttalad hållning från ägaren att inte lägga sig i affärsmässiga beslut. Icke desto mindre har ägaren i enstaka fall haft synpunkter på vad som kan betraktas som affärsmässiga frågeställningar. Regeringen har aldrig specificerat innebörden av uppdraget att verka för mångfald och konkurrens på bolånemarknaden eller följt upp hur bolaget uppfyllt detta mål. Det har varit upp till att tolka innebörden av uppdraget och omsätta det till strategier. Bolaget har sedan det verkade i full konkurrens med andra bolånegivare med ett undantag självt tagit initiativ till alla förändringar. Undantaget var i samband med en diskussion om framtid . Då beställdes på initiativ en konsultrapport för att belysa bolagets framtidsutsikter.34 I den efterföljande diskussionen var huvudalternativen att sälja eller utveckla bolaget. 34Rapporten utfördes av konsultbolaget . Varken eller har dock arkiverat rapporten. Carta köptes upp av det amerikanska bolaget som inte heller har rapporten kvar. Rapportens innehåll har återberättats av förre vd:n vid en intervju och förre styrelseordföranden vid en intervju . MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? expansionsspåret med en uttalad ambition att bolaget skulle säljas så småningom.35 Intervjuer med företrädare för har givit en något skiftande bild av ägarens förhållningssätt . Enligt nuvarande representanter för ägaren på tjänstemannanivå har ägaren inte givit några instruktioner om dess räntesättning eller hur hög belåningsgraden ska vara.36 Detta gäller såväl förhandsbesked som eventuella synpunkter i efterskott. Den tjänsteman i som ansvarade för när bolaget höjde belåningsgraden till framhåller att åtgärden genomfördes i samförstånd mellan bolaget och ägaren. förre vd menade att det tidigare fanns meningsskiljaktigheter beträffande belåningsgraden.37 Enligt honom var inledningsvis negativt till att höja den högsta tillåtna belåningsgraden från . Först efter en längre diskussion accepterade höjningen. Regeringen har givit och bolagsledning frihet att tolka sitt uppdrag och att skapa en affärsmodell efter eget gottfinnande. Det framgår också att under olika perioder har drivit olika strategier. Prispressarstrategin var tydlig under tid som vd men övergavs av påföljande vd . genomförde en strategiutredning under Cederbalks ledning som resulterade i slutsatsen att bolaget inte kunde vara ett enproduktbolag med en prispressarstrategi och uppfylla regeringens avkastningskrav. Prispressarstrategin kom således i konflikt med avkastningskravet. lanserade en bästa prisgaranti bidrog också till att prispressarstrategin avslutades. Därefter blev huvudstrategin att bredda bolaget. Även var detta på bolagets eget initiativ. Vi har inte någon information som tyder på att ägaren haft några invändningar mot hur ledning och styrelse skött bolaget efter tveksamheten i samband med höjningen av belåningsgraden till . agerade ägaren aktivt. diskuterade med ägarens goda minne med ett antal andra aktörer om olika former av samarbete samt om försäljning av bolaget. var en aktör redo att köpa . I ett mycket sent skede avstyrde dock ägaren affären. 35Intervju med , vd , . 36Intervju med och . 37Intervju med , vd , . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Flera bedömare, inklusive , anser att hushållens skulduppbyggnad och prisutvecklingen på fastigheter utgör en makroekonomisk obalans. Regeringens hållning har inte varit entydig över tiden. I vissa sammanhang tonas problembilden ned, i andra betonas den. Det kan dock konstateras att regeringen inte genomfört några kraftfulla åtgärder för att dämpa utvecklingen. införde ett bolånetak på hösten vilket enligt dess egen bedömning har haft en dämpande effekt. Mot den bakgrunden bör frågan ställas om agerande bidrog till att driva på prisutvecklingen på fastighetsmarknaden och öka på hushållens skuldsättning. En sådan utveckling varnade för och om så var fallet kan bidrag till den ökade privata skuldsättningen ha försvårat möjligheterna att upprätthålla makroekonomisk stabilitet. beslut att höja belåningsgraden från bidrog till att spä på skulduppbyggnaden och bostadspriserna. De övriga bankerna hade en gräns på , vilken ibland överskreds, av marknadsvärdet för bottenlån. Över den gränsen erbjöd de kunderna topplån, i extremfallet täcktes hela köpeskillingen av lån. Topplån gavs till en ränta som ofta låg över räntan på bottenlånet. konstruktion med samma ränta, om än aningen högre, av marknadsvärdet medförde att hushållens möjlighet att ta större lån ökade. På så sätt bidrog till en ökad skuldsättning och till högre fastighetspriser. En tillströmning av kunder i samband med höjningen av bolånegraden visar att kunderna uppskattade åtgärden och utgör en indikation på att den fick effekt. bidrag till utvecklingen får emellertid betraktas som marginellt. Bolagets andel av bolånemarknaden uppgick till och storbankerna konkurrerade redan med hög belåningsgrad. Enligt , styrelseordförande vid den aktuella tidpunkten, gjorde öppet i stort sett samma sak som storbankerna redan gjorde i smyg.38 Mediebilden var emellertid att hade generösare kreditvillkor. krav på amortering för den del av lånet som översteg av marknadsvärdet mer utsträckt än de som många konkurrenter krävde. Såtillvida drev på utvecklingen.39 39SBAB tonar ned effekten av den höjda belåningsgraden. Styrelseordförande skrev i erbjuder belåning , men för att få detta ställer vi hårda krav: kunden måste ha en god ekonomisk situation både och historiskt, kunden måste amortera på den del av lånet som överstiger av värdet, teckna ett låneskydd som betalar lånekostnader vid arbetslöshet eller sjukskrivning, samt klara av en räntehöjning till . Vi anser alltså att helhetsbilden av kundens ekonomiska situation är betydligt viktigare att ta hänsyn till vid kreditgivning än just belåningsgraden i sig. MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? Enligt relativt samstämmiga uppgifter togs beslutet på affärsmässiga grunder av . Ägarens princip var att inte lägga sig i affärsmässiga beslut.40 var staten största ägare i Nordea och inte heller där agerade staten för att Nordea skulle ta hänsyn till problematiken med den snabba skulduppbyggnaden och prisuppgången på fastigheter. En möjlig slutsats är att regeringen gjort bedömningen att hushållens skulduppbyggnad och den kraftiga uppgången i fastighetspriserna inte utgjort ett allvarligt problem. Det är genuint svårt att förutse såväl problemets vikt som när en anpassning kan komma till stånd. I en tidigare granskning konstaterade att det finns olika faser när det gäller insikten av riskerna i uppbyggnaden av makroekonomiska obalanser.41 Det är svårt att avgöra i vilket fas regeringen befunnit sig i eller befinner sig i. sade finansminister att hushållens höga skuldsättning utgjorde en allvarlig samhällsekonomisk obalans men 2012 är den implicita slutsatsen att problemet är begränsat. Regeringen skriver där: För att bedöma om hushållens skuldsättning utgör en obalans är det lämpligt att titta på hushållens möjlighet att varaktigt kunna bära de löpande ränteutgifterna och eventuella krav på amorteringar. uppdaterade konvergensprogram visades att mycket få hushåll har höga ränteutgifter, och att dessa förblir måttliga även vid ett normalt ränteläge. beräknas av hushållen har ränteutgifter före skatteavdrag som överstiger av deras disponibla inkomster, vilket är markant lägre än 1994 då motsvarande andel uppgick till av hushållen. var problembilden mindre tydlig även om hade påpekat att utvecklingen inte var långsiktigt hållbar. Det var också en relativt omfattande diskussion i media om det lämpliga i att ha en belåningsgrad på . I budgetpropositionen för som lades hösten fanns det emellertid ingen diskussion om hushållens skuldsättning och fastighetspriserna. 40En tjänsteman på hävdar att beslutet om höjd belåningsgrad togs i samförstånd mellan bolaget och ägaren. 41Riksrevisionen (2011). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Genom att statens ägarfunktion finns på under finansmarknadsministern ligger både statens roll som reglerare av finansmarknadsfrågor och ägarfunktionen för under samma statsråd. Det innebär att blir både spelare och domare vilket om möjligt bör undvikas. Ägarutredningen42 konstaterar på ett mer allmänt plan att nuvarande organisation inte håller isär statens dubbla roller som reglerare och företagsägare tillräckligt tydligt. hanterar den potentiella målkonflikten genom att separera reglerarfrågor och ägarfrågor så att två olika statssekreterare ansvarar för respektive del. Dock kvarstår faktum att finansmarknadsministern ansvarar för bägge områden. Regeringens kollektiva ansvar accentuerar målkonflikten inom mellan rollen som reglerare och ägare. föreslog en självständigt ansvarig organisation för den operativa ägarförvaltningen vilket skulle separera ägarrollen från övriga funktioner, inklusive reglerarrollen. Utredningens betänkande bereds i men någon tidsplan för en proposition föreligger ännu inte. har utvecklat och förändrat sin affärsstrategi vid ett flertal tillfällen över åren. Gemensamt för dessa tillfällen är att förändringarna i stort har skett på företagets initiativ. Bolaget kan därför sägas ha haft stor frihet att utveckla och förändra sin affärsstrategi i förhållandet till ägaren. Regeringen har heller aldrig specificerat innebörden av att ska bidra till mångfald och konkurrens och således heller inte påverkat eller följt upp verksamheten. beslut att höja belåningsgraden från bidrog till att spä på skulduppbyggnaden och bostadspriserna. Bidraget får emellertid betraktas som marginellt då andra aktörers agerande inte skiljde sig markant från . Regeringen vidtog inte några kraftfulla åtgärder för att hindra skulduppbyggnaden och uppgången i fastighetspriserna. 42 SOU 2012:14, Ekonomisk värde och samhällsnytta förslag till en ny statlig ägarförvaltning. MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? När det gäller hur regeringen organiserat arbetet internt inom finns det ett inneboende problem med dubbla roller när staten är ägare och reglerare på samma marknad. Detta problem gäller även statens roller när det gäller . Regeringen och har dock försökt göra det bästa av situationen genom att separera frågorna mellan två statssekreterare. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER I kapitel 1 ställdes tre granskningsfrågor: 1.Har uppnått de mål som ägaren satt för företaget? 2.Har regeringens styrning av varit effektiv och ändamålsenlig? 3.Har regeringen i styrningen av på ett ändamålsenligt sätt beaktat risker för den ekonomiska utvecklingen som kunnat bidra till? I det här kapitlet besvaras dessa granskningsfrågor mot bakgrund av den information och de iakttagelser som presenterats i kapitel 26. 7.1Har uppnått de mål som ägaren satt för företaget? har haft två mål från ägaren. Det övergripande målet har varit att bolaget ska vara värdeskapande för medborgarna. Därutöver har ägaren uttalat att bolaget ska bidra till mångfald och konkurrens på bolånemarknaden. 7.1.1Har levt upp till ägarens avkastningskrav? lönsamhetsmål, eller avkastningskrav, är det mål som ägaren ställt på företaget för att bolaget ska skapa ett ekonomiskt värde för medborgarna. har i stort levt upp till det avkastningskrav som ägaren ställt på Detta avkastningskrav är emellertid knutet till nivån på den femåriga statsobligationsräntan. Eftersom den allmänna räntenivån har varit sjunkande har också ägarens avkastningskrav sjunkit i motsvarande mån. Från att ha legat på drygt 10 procents avkastning på eget kapital kommer det att sjunka till . resultat i förhållande till storleken på det egna kapitalet har sjunkit i takt med avkastningskravet som studerats här. Företaget måste dock anses ha levt upp till det krav på lönsamhet som ägaren ställt. resultat efter skatt har varit i stort sett oförändrat i förhållande till utlåningen som här har granskats. Det kan synas förvånande att företaget inte har kunnat uppvisa några skalfördelar då utlåningen i det närmaste har fördubblats . En verksamhet som är förknippad med väsentliga fasta kostnader. Detta bör leda till att resultatet i förhållande till utlåningen stiger när utlåningen ökar. MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? har inte skapat värde för ägaren i den bemärkelsen att bolagets värde ökat över tiden. Det egna kapitalet har förvisso ökat betydligt men de värderingar vi tagit del av på plats tyder på att marknadsvärdet inte är utveckling är dock i paritet med branschen i övrigt då inte heller storbankernas börsvärde ökat . 7.1.2Har bidragit till konkurrensen på bolånemarknaden? har haft ett uppdrag från ägaren att bidra till mångfald och konkurrens på bolånemarknaden. Detta uppdrag har dock varit underordnat lönsamhetskravet i den meningen att ägaren inte har accepterat att avkastningen på skulle vara lägre än vad som är företagsekonomiskt motiverat för att öka konkurrensen. Ägaren har heller inte definierat målet närmare, vilket gör det svårt att utvärdera. bidrog till att minska den genomsnittliga marginalen på bolån. får sägas ha givit ett aktivt bidrag till en ökad konkurrens på bolånemarknaden. Denna prispressarfunktion kom dock att spela ut sin roll i och med att andra banker började med lägsta prisgaranti. har marknadsandel också varit i stort oförändrad på den privata bolånemarknaden. var också först med att ta bort skillnaden i räntor på lån till villor och bostadsrätter. Sammanfattningsvis kan det konstateras att sannolikt har haft en effekt på bolånemarknadens funktionssätt som granskningen har avsett. Denna effekt har dock minskat och det är svårt att utröna hur stort bidrag till mångfalden och konkurrensen som ger . 7.2Har regeringens styrning av varit effektiv och ändamålsenlig? Regeringen har haft som huvudlinje att inte aktivt styra . Bolaget har, med något undantag, självständigt beslutat om verksamheten inklusive villkoren för utlåning och räntesättning. Ägaren har accepterat de förändringar som har genomfört, en hållning som är i linje med att bolaget svarar för de affärsmässiga besluten även om ägaren (eventuellt) kan ha en avvikande åsikt. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Ägarklausulen i delar av obligationsprogram utgör en försvårande faktor inför en eventuell försäljning och visade sig vara problematisk vid försäljningsförsöken år 2001 och 20072008. Klausulen kan leda till att investerarna kräver förtidsinlösen av lån på (per ) om staten säljer av bolaget eller mer. Alternativt kan staten tvingas kvarstå som garant . Eftersom regeringen avser att sälja , när och om samtycker, borde regeringen utvärdera vilka komplikationer som ägarklausulen kan medföra. Ett alternativ vore att inte tillåta ägarklausuler för nya lån så att stocken med sådana lån minskar . förfaller av den utestående stocken av lån med ägarklausul. Nackdelen med en sådan åtgärd är att upplåningskostnader skulle stiga utan en ägarklausul. Rent matematiskt innebär en högre upplåningskostnad att vinsten minskar och därmed skulle värdet av bolaget sjunka. En köpare måste emellertid räkna på vilken upplåningskostnad bolaget skulle få med ny ägare. Ett av de viktigaste verktygen i styrningen av de statliga bolagen är de avkastningskrav ägaren sätter för bolaget. Det är till för att säkerställa värdeskapandet och möjliggöra en utvärdering. avkastningskrav formulerades och innebär att avkastningen efter skatt i förhållande till eget kapital ska uppgå till den 5-åriga räntan på statsobligationer i genomsnitt över en konjunkturcykel plus . Eftersom räntorna har sjunkit kraftigt har kravet sjunkit från till . Det innebär att medborgarnas förväntade avkastning på det satsade kapitalet sjunkit , som kapitalet som ligger samlat i bolaget, det egna kapitalet, fördubblats . Jämfört med storbankerna är detta avkastningskrav märkbart lägre och i förhållande till andra statliga bolag är det bland de lägsta. Frågan är då om ägarens avkastningskrav är relevant och bidrar till en effektiv utveckling av bolaget. Med tanke på att det nuvarande låga ränteläget sannolikt kommer att bestå ännu ett tag kommer avkastningskravet som det nu är formulerat att vara fortsatt lågt . Det är också oklart på vilket sätt som intjäningsförmåga är knutet till det allmänna ränteläget. Räntenettot är skillnaden mellan den ränta erhåller på sin utlåning och den ränta som företaget får betala för sin upplåning. Nettot är dock inte särskilt beroende av det allmänna ränteläget i ekonomin. Detta visades med all önskvärd tydlighet då räntenettot steg kraftigt MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? trots sjunkande marknadsräntor. Även de andra posterna på resultaträkningen torde ha begränsad koppling till ränteläget, med möjligt undantag för förvaltningen av likviditetsreserven. I skrivelsen Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2011 skriver regeringen att lönsamhetsmålen för statliga bolag ska beakta bolagets affärsplan liksom bedömningar och jämförelser med utgångspunkt i bolagets bransch.43 infördes avkastningskravet med motiveringen att detta motsvarar den långsiktiga avkastningen på börsen. Med andra ord kan denna avkastning motsvara en alternativkostnad för ägaren. Måttet säger dock lite om möjligheten till avkastning på den verksamhet som bedriver, utan skulle snarare kunna tjäna som underlag till investeringsbeslut för ägaren. Det är tydligt att denna motivering inte är i överensstämmelse med den grund som regeringen har för sina lönsamhetsmål för de statliga företagen. Ägarens princip för utdelning är att en tredjedel av vinsten ska delas ut . har inte lämnat någon utdelning till ägaren . Orsaken har varit en önskan från bolagets sida att öka det egna kapitalet så att en fortsatt expansion kunde ske. Det är tydligt att utdelningsprincipen inte har varit styrande för ägarens agerande utan att kravet på ett högre eget kapital har varit överordnat. När bolaget ansett sig behöva ett större eget kapital har ägaren samtyckt till att avstå från utdelning. I skrivelsen Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2011 poängterar regeringen att bolag som i dialogen med ägaren kan trovärdiggöra en plan för värdeskapande tillväxt bör, allt annat lika, kunna behålla en större andel av vinstmedlen och därmed ha en mer återhållen utdelningspolicy. har haft en önskan att utveckla verksamheten och ett behov av högre eget kapital . Dock har, som visats, värdeskapandet varit tämligen begränsat. 43 Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2011, s 31. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 7.3Har regeringen beaktat risker för den ekonomiska utvecklingen som kunnat bidra till? Regeringen har inte haft några synpunkter på val av belåningsgrad och har inte beaktat att genom att höja belåningsgraden till bidrog till uppbyggnaden av makroekonomiska obalanser i form av hög skuldsättning hos hushållen och stigande fastighetspriser. bidrag får emellertid betecknas som marginellt då deras agerande inte skilde sig från andra aktörers på ett avgörande sätt. Dock ställdes frågan om hög belåning på sin spets genom agerande. En intressant frågeställning i sammanhanget är om statens trovärdighet som kontrollant och i förlängningen bekämpare av samhällsekonomiska obalanser påverkas av att statens helägda bolag driver på existerande obalanser. Granskningen har inte kunnat påvisa att regeringen vägt in denna trovärdighetsaspekt. Regeringen har inte gett några särskilda direktiv när det gäller att ändra sin inriktning på utlåningsverksamheten på grund av växande införde ett bolånetak 2010 för att ur ett konsumentskyddsperspektiv motverka risker för att enskilda hushåll blir överbelånande. I övrigt kan det noteras att regeringen inte infört några kraftfulla åtgärder för att minska nämnda obalanser. Med anledning av de iakttagelser som redogjort för och de slutsatser som dragits ovan lämnar följande rekommendationer: Regeringen bör rapportera till på vilket sätt bidrar till mångfalden och konkurrensen på bolånemarknaden Regeringen bör utvärdera de risker som ägarklausulen medför och hur dessa kan minimeras inför en eventuell försäljning Regeringen bör utreda och överväga ett nytt avkastningskrav för som återspeglar den potential till avkastning som företagets verksamhet har Regeringen bör förtydliga utdelningsprincipen. Det faktum att ägaren på styrelsens förslag gjort undantag från principen under en följd av visar att dagens princip inte är styrande. MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER BKN (2010) En bostadsbubbla kostar. , betänkande 1994/95:BoU20, Enhetlig räntesättning och finansiering av statliga bostadslån m.m. , yttrande 1994/95:BoU2y. , yttrande 1995/95:BoU7y. Claussen, och (2011), En makroekonomisk analys av bostadspriserna i , i utredning om risker på den svenska bostadsmarknaden. Economist (2010), You cant keep em down. Houses remain overvalued in many countries where prices are now rising. Europeiska kommissionen (2012), Occational Papers 108, Macroeconomic imbalances (2012), Den svenska bolånemarknaden. IMF (2012), Global house price monitor, house price keep falling? rapportserie: 1999:2, Konkurrensen på bankmarknaden betalningsförmedling och villkor för nya aktörer. rapportserie: 2006:1, Tillträdesvillkor för betalningssystemet skillnader för små och stora banker. , , artikel på DN-debatt . Regeringens proposition 1983/84:90 om ändrade former för finansiering av bostadslån m.m. Regeringens proposition 1993/94:228 Ombildning av Statens Regeringens proposition 2005/06:1, Budgetpropositionen . Regeringens proposition 2006/07:57, Försäljning av vissa statligt ägda företag. Regeringens proposition 2008/09:104, Utvidgning av uppdrag för Bostadsaktiebolag, (publ). MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? Regeringens skrivelse 2010/11:140, redogörelse för företag med statligt ägande. Regeringens skrivelse 2011/12:140, redogörelse för företag med statligt ägande. Regeringens proposition 2012/13:1, Budgetpropositionen . , protokoll från penningpolitiska möten. 2011:9, Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Lärdomar i ljuset av utvecklingen i 20052007. , Protokoll från möte . , (2007), Essays on Performance and Growth in , med statistik, vid . SOU 2012:14, Ekonomisk värde och samhällsnytta förslag till en ny statlig ägarförvaltning. , Hans Tson (1996), Normer och ekonomisk politik, . anställda eller styrelsemedlemmar för GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Alla tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på omställningsförsäkring eller yrkesförsäkring? 2011:2 Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor 2011:3 Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor 2011:4 IT inom statsförvaltningen har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? 2011:5 Statliga IT-projekt som överskrider budget 2011:6 Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? 2011:7 Trafikverkens produktivitet hur mycket infrastruktur för pengarna? 2011:8 Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter 2011:9 Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Lärdomar i ljuset av utvecklingen i 20052007 2011:10 Biodrivmedel för bättre klimat Hur används skattebefrielsen? 2011:11 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk 2011:12 Statens stöd till studieförbunden En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 2011:14 Svenska bidrag till internationella insatser 2011:15 Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser