prop · H10339 · 2013-12-02 00:00:00 — De frivilliga systemen är alltså ett viktigt komplement till loggboken, men inte en ersättning. Det finns skäl att undersöka om det finns förutsättningar att införa ett nationellt system för dokumentation av farliga ämnen i byggnader (loggbok för byggnader). Ett sådant system skulle möjliggöra att kunskap om förekomsten av farliga ämnen i byggmaterial och byggnadskomponenter finns tillgänglig under materialets och komponenternas hela livscykel, inklusive avfallsledet. Undersökningen bör utföras med hänsyn till gällande EU-regler, främst och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av om fastställande av harmoniserande villkor för saluföring av byggprodukter och om upphävande av direktiv /016/EG (EUT L 88, , s. 5, Celex 32011R0305) och bör ske i nära samarbete med berörda myndigheter, främst Kemikalieinspektionen, och , samt med näringsliv och forskare. 9Utveckling och tillämpning av 9.1Etappmålet om utveckling och tillämpning av Regeringen har beslutat ett etappmål om utveckling och tillämpning av . Etappmålet är att Reachförordningen och andra re- 2013/14:39 levanta tillämpas, eller om så behövs, revideras, så att –det i ökad utsträckning blir möjligt att bedöma och pröva grupper av ämnen med liknande inneboende egenskaper, kemisk struktur eller användningsområde, och –substitutionsprincipen och dess tillämpning stärks i samband med begränsningar, tillståndsprövning och andra relevanta moment i regelverket. Skälen för regeringens etappmål utvecklas i regeringens beslut om etappmål för farliga ämnen (dnr M2013/1740/Ke). 9.2Insatser för att nå etappmålet om utveckling och tillämpning av 9.2.1Utveckling och tillämpning av Reachförordningen Regeringens bedömning: Reachförordningen bör ses över i syfte att bättre anpassa den till en utvärdering och reglering av kemikaliegrupper. Tillståndsreglerna i Reachförordningen bör förbättras och det bör tydligare framgå att substitution är det slutliga målet för samtliga ämnen som är tillståndspliktiga. Kravet på en substitutionsplan vid ansökan om tillstånd enligt Reachförordningen bör utvidgas till att omfatta behov av utveckling och forskning för att få fram alternativa ämnen i de fall sådana saknas. Möjligheterna att bedöma och pröva grupper av ämnen i andra rättsakter på kemikalieområdet samt att stärka substitutionsprincipen i sådana rättsakter bör undersökas. Skälen för regeringens bedömning Allmänt om utveckling och tillämpning av EU:s kemikalielagstiftning har utvecklats och förändrats mycket . De centrala EU-förordningarna på kemikalieområdet har alla antagits . Även många s.k. produktdirektiv som innehåller regler om kemikalier har tillkommit eller reviderats relativt , t.ex. och rådets direktiv /48/EG av om leksakers säkerhet (EUT L 170, 30.6.2009, s. 1, Celex 32009L0048). Det är viktigt att redan nu analysera brister och utvecklingsbehov i EU- reglerna samt att påbörja utformningen av konkreta förslag till förbättringar. Genom att påbörja ett sådant arbete ökar möjligheter att aktivt bidra till och få gehör för sina synpunkter i samband med såväl regelutveckling inom kommittéer under som vid ordinarie revideringstillfällen för varje regelverk. Analysarbetet har påbörjats genom att Kemikalieinspektionen på regeringens uppdrag har tagit fram rapporten för en giftfri miljö (rapport nr 1/12). Kemikalieinspektionen ska vidare på uppdrag av regeringen ta fram ett förslag till handlingsplan för arbete med att utveckla Reachförordningen. Flertalet insatser gällande utveckling och tillämpning av de kemikalieregler som beskrivs i denna proposition avser Reachförordningen. Vid sidan av Reachförordningen är det dock viktigt att även arbeta med CLP- förordningen och andra regelverk om kemiska produkter. Det är också viktigt att utveckla befintliga eller nya produktregler om t.ex. leksaker, elektronik och textilier (se avsnitt 12). För att förbättra skyddet för människors hälsa och miljön bör möjligheten att hantera grupper av ämnen liksom tillämpningen av substitutionsprincipen i enlighet med etappmålet utvecklas och stärkas även i dessa regelverk. Möjligheterna och mekanismerna för att åstadkomma sådana förbättringar varierar mellan olika produktregelverk och måste anpassas utifrån de aktuella förutsättningarna. Exempel på hur substitutionsprincipen kan komma till uttryck i produktregler finns i RoHS-direktivet, dvs. och rådets direktiv /65/EU av om begränsning av användning av vissa farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning (EUT L 174, , s. 88, Celex 32011L0065). Öka möjligheten att hantera grupper av ämnen Såväl Reachförordningen som kemikalielagstiftningen i stort är i hög grad inriktad på att bedöma enskilda ämnen var för sig. I praktiken exponeras dock människor och miljön kontinuerligt för blandningar av flera olika kemikalier. I vissa fall kan dessa ämnen samverka och tillsammans ge en starkare påverkan på människors hälsa och miljön än de enskilda ämnena var för sig. Sådana samverkanseffekter kan i många fall vara kopplade till grupper av ämnen där det kan finnas en mängd varianter med likartad struktur och effekt. Polyaromatiska kolväten, dioxiner och olika former av asbest är äldre exempel på grupper av ämnen som har skadliga egenskaper. Nya grupper av ämnen med skadliga egenskaper uppmärksammas kontinuerligt. Ofta finns goda kunskaper om de ämnen som har nått en stor användning, medan de nytillkomna ämnena är sämre utredda. har grupperna perfluorerade ämnen, ftalater och bromerade flamskyddsmedel uppmärksammats. Gemensamt för dessa grupper av ämnen är att de har eller misstänks ha skadliga egenskaper och att de har en bred användning i konsumentprodukter. Ftalater används som mjukgörare i plast och perfluorerade ämnen används bl.a. för att ge varor vatten- och fettavstötande egenskaper. Ett vanligt förlopp är att den framväxande kunskapen om skadliga effekter hos ett ämne medför att användningen begränsas eller förbjuds. Detta medför ofta i sin tur att användningen av det förbjudna ämnet ersätts av strukturellt närbesläktade ämnen. I en del fall visar det sig senare att ersättningsämnet har likartade oönskade egenskaper som det ursprungliga. Substitutionen resulterar i sådana fall inte i den eftersträvade riskminskningen och kemikaliekontrollen blir därmed ineffektiv. En sådan utveckling har kunnat iakttas när det gäller såväl ftalater som perfluorerade ämnen och bromerade flamskyddsmedel. Detta problem skulle kunna motverkas genom en ökad möjlighet att inom olika regelverk samlat hantera grupper av ämnen baserade på deras inneboende egenskaper, kemiska struktur eller användningsområde. I vissa för specialreglerade kemikalier finns exempel på en samlad hantering av grupper av ämnen. Det gäller den samlade hanteringen av olika kategorier av biocider, godkännandet av växtskyddsmedelsprodukter för olika geografiska zoner samt allergiframkallande ämnen i kosmetiska och hygieniska produkter. När det gäller allmänkemikalier har behovet av gruppering dock hanterats ad hoc-mässigt genom olika initiativ från . Exempel är strategierna för tungmetaller som kadmium och kvicksilver samt hormonstörande ämnen och nanomaterial. Instrumenten för riskhantering i Reachförordningen (tillstånd och begränsningar) innebär inte några hinder i och för sig att reglera flera närbesläktade ämnen i en grupp. Detta har också gjorts i en del fall, t.ex. i fråga om asbest, ftalater i barnartiklar och tennorganiska föreningar. In- strumenten är dock inte anpassade för att bedöma grupper av ämnen. För att få till stånd riskbegränsande åtgärder krävs omfattande information om ämnets farliga egenskaper samt en riskbedömning. Den information som har lämnats vid registreringen av ämnet utgör en utgångspunkt för riskbedömningen. Eftersom registreringen utgår från enskilda ämnen saknas ofta information för en del av de ämnen som skulle kunna hanteras som en grupp. Ytterligare ett problem i sammanhanget är de låga informationskrav som gäller för s.k. lågvolymämnen (se avsnitt 7.2). Den information som ska lämnas vid registrering av sådana ämnen omfattar huvudsakligen information om ämnets fysikaliska och kemiska egenskaper. Den informationen är inte tillräcklig för att göra en adekvat riskbedömning av ämnet. När det gäller ämnesutvärdering är det en svårighet att utvärdering bara kan göras av redan registrerade ämnen (om ämnesutvärdering, se avsnitt 4.4.2). Det är också problematiskt att ämnen som ska utvärderas hanteras individuellt och att de myndigheter i medlemsstaterna som ska göra arbetet har ett stort inflytande över vilka ämnen som ska prioriteras. Detta gör det svårt att tillämpa en enhetlig övergripande strategi. Det finns ett tydligt behov av en lagstiftning som möjliggör utvärdering och reglering av grupper av kemikalier. Reachförordningen är den naturliga lagstiftningen för detta. Reachförordningen bör därför ses över i syfte att bättra anpassa den till en utvärdering och reglering av kemikaliegrupper. Detta bör innebära ändringar både i kraven på information som ska lämnas vid registrering och i reglerna om ämnesutvärdering. En utgångspunkt för att utveckla en gruppvis hantering av ämnen kan vara reglerna i Reachförordningen om att vid registreringen utnyttja testdata från andra strukturellt likartade ämnen inom en grupp. Detta kräver dock en fortsatt analys. Vidare behövs en bättre samordning av vilket urval av ämnen som ska hanteras av medlemsstaternas myndigheter samt en bättre överblick över ämnenas förekomst i kemiska produkter och varor på EU-marknaden. bör verka för att Reachförordningen ändras så att en riskbedömning och utvärdering av grupper av ämnen, liksom reglering av sådana grupper, möjliggörs i större utsträckning än . Sådana ändringar skulle bidra till en betydande effektivisering av kemikaliekontrollen. Genom att utveckla kemikaliereglerna och deras tillämpning så att de blir mer substitutionsdrivande kan takten i utfasningen av särskilt farliga ämnen öka som användningen av andra farliga ämnen minskar. Förutom förbättrat skydd för människors hälsa och miljön kan en sådan utveckling stimulera innovation och efterfrågan på såväl alternativa kemiska ämnen som nya tekniska lösningar. Ett brett spektrum av insatser kan bidra till att öka substitutionen. Det gäller insatser direkt relaterade till lagstiftningens utformning och tillämpning, t.ex. ändringar av Reachförordningen för att förtydliga att regelverket syftar till att gradvis ersätta alla ämnen som inger mycket stora betänkligheter. Även aktiviteter som stöder och stimulerar substitution i vidare bemärkelse kan bli aktuella, exempelvis kunskapsuppbyggnad om kemiska och icke-kemiska alternativ. Det behövs en fortsatt analys av vilka insatser som bör prioriteras i det fortsatta arbetet för att nå etappmålet om utveckling och tillämpning av EU:s kemikalielagstiftning. Ett problem när det gäller substitution är bristen på kunskap om alternativ i form av kemiska ämnen eller annan teknik. Detta problem gäller vid tillämpningen av olika kemikalieregler såväl som i företagens frivilliga arbete. Ett arbete inriktat på att aktivt ta fram, sammanställa och tillgängliggöra sådan kunskap är därför angeläget. Erfarenhet av denna typ av verksamhet finns i form av det tyska och österrikiska projektet (Substitution Support Portal), som pågick 2010–2013 med stöd av EU-programmet , statliga och hälsa samt ministerium för jord- och skogsbruk, miljö- och vattenförvaltning. Ytterligare ett exempel är , i . En verksamhet på EU-nivå som tar fram och tillgängliggör kunskap om alternativ skulle vara till nytta för både företag och myndigheter inom EU. En sådan stödfunktion skulle t.ex. kunna tillhandahålla kunskap och information vid utformning av tillståndsansökningar och begränsningsdossierer samt vid prövningen av sådana. En funktion för stöd till substitution på EU-nivå skulle utgöra ett komplement till ett nationellt för ökad substitution (se avsnitt 9.2.3). Substitution och tillståndsprövning i Reachförordningen Substitutionsprincipen betonas starkt i Reachförordningens tillståndsregler. bör bevaka och så långt som möjligt säkerställa att principen får genomslag också vid tillämpningen av dessa regler. Tillstånd bör därför ges för så korta perioder som möjligt och kraven för att ge tillstånd vid förnyad tillståndsansökan bör successivt skärpas. Det bör vidare tydliggöras i förordningen att substitution är det slutliga målet för alla ämnen som är tillståndspliktiga. Ett av huvudsyftena med tillståndsprövningen är att särskilt farliga ämnen ska ersättas med lämpliga alternativa ämnen eller tekniker, när det är ekonomiskt och tekniskt genomförbart. Av förordningen följer därför att alla som söker tillstånd ska analysera tillgången till alternativa ämnen. Om det finns lämpliga alternativ ska sökanden ge in en substitutionsplan. Prövningen av tillstånd kan ske enligt två olika vägar. I fråga om sådana hälsofarliga ämnen som det är möjligt att bestämma ett tröskelvärde för när skadliga effekter inte uppkommer, ska tillstånd ges om en adekvat kontroll av exponeringen kan visas. Detta gäller även om det finns bättre alternativ och en substitutionsplan har getts in. Om adekvat kontroll inte kan visas, om ett tröskelvärde inte kan bestämmas eller om ämnet tillhör någon av kategorierna för särskilt miljöfarliga ämnen, ska man genomföra en noggrannare prövning innan tillstånd ges. Vid den prövningen ska hänsyn tas till om det finns alternativ. För dessa ämnen får tillstånd bara ges om alternativ saknas och de samhällsekonomiska fördelarna med fortsatt användning är större än riskerna. Eftersom sökanden i sådana fall måste kunna visa att alternativ saknas blir det aldrig aktuellt att ge in en substitutionsplan. Det finns inte heller några krav på att redovisa insatser för att utveckla och pröva alternativ. bör arbeta för att det tydliggörs att substitution är det slutliga målet i båda prövningsvägarna. Det bör vidare tydliggöras i vägledningen för tillståndsansökan att den substitutionsplan som ska ges in vid ansökan ska omfatta forsknings- och utvecklingsbehov för att få fram alternativ i de fall sådana saknas. bör också stödja den av EU-kom- missionen uttalade ambitionen att hålla en hög takt i utvidgningen av kandidatförteckningen (se avsnitt 4.4.2) och bevaka att ämnen som finns på förteckningen också blir föremål för tillståndsprövning inom rimlig tid. Det är vidare angeläget att ämnen som motsvarar kriterierna för särskilt farliga ämnen i Reachförordningen (ämnen som inger allvarliga betänkligheter) förs upp i kandidatförteckningen på det sätt som föreskrivs i regelverket. Substitution och begränsningar i Reachförordningen Begränsningsförfarandet i Reachförordningen har stor betydelse för att åstadkomma ökad substitution av farliga ämnen. Det åligger medlemsstaterna och den europeiska kemikaliemyndigheten att ta fram underlag till förbud och begränsningar för användning av farliga ämnen. Ett beslut om begränsning kan innebära att vissa användningar av ett ämne förbjuds eller att ämnet totalförbjuds. Genom begränsningsförfarandet kan användningen av farliga ämnen i varor förbjudas. Ett problem vid tillämpningen av begränsningsförfarandet i Reachförordningen är att allt för få förslag till begränsningar (s.k. begränsningsdossierer) tas fram. Skälet är att arbetet är resurskrävande och att få medlemsstater medverkar. Antalet dossierer har betydelse för hur många ämnen som begränsas och därmed för hur stor effekt begränsningsförfarandet får för utfasningen av särskilt farliga ämnen. Bättre samordning, arbetsfördelning och planering mellan medlemsstaterna, kommissionen och Echa skulle kunna förbättra situationen. Det bör övervägas att sätta upp mål på EU-nivå avseende begränsningsförslag som ska ges in till Echa , på motsvarande sätt som kommissionen satt upp mål för utvidgningen av kandidatförteckningen. Målet bör bidra till att ett högt tempo upprätthålls när det gäller begräns- ningsbeslut avseende särskilt farliga ämnen och ämnen som på andra Prop. 2013/14:39 grunder innebär en betydande risk. Vid bedömning av begränsningsförslag bör vidare större hänsyn tas till den samlade exponeringen av samma ämne från olika källor liksom till exponeringen för flera strukturellt likartade ämnen. Det är också viktigt att det inte ställs ett orimligt högt krav på att visa att risk föreligger, åtminstone när det gäller ämnen som är särskilt farliga och där alternativ finns tillgängliga. bör följa utvecklingen och fortlöpande verka för en tillämpning – och vid behov utveckling – av begränsningsförfarandet i Reachförordningen som bidrar till ökad substitution. 9.2.2Kunskapscentrum för ökad substitution av farliga ämnen i varor Regeringens bedömning: Förutsättningar för att inrätta ett nationellt för ökad substitution av farliga ämnen bör undersökas. Skälen för regeringens bedömning Antalet företag på den svenska marknaden som berörs av kemikaliereglerna beräknas till ungefär 32 000, varav 13 000 är tillverkande företag och 19 000 företag i parti- och detaljhandeln. Utvecklingen av regelverket på kemikalieområdet, särskilt Reachförordningen, ställer ökade krav på fler företag än de tillverkande företagen. Genom Reachförordningen har även företag som importerar och säljer varor fått fler skyldigheter i kemikaliekontrollen. Antalet ämnen som tas upp på kandidatförteckningen ökar i rask takt, vilket ställer ökade krav på varuleverantörer. I och med att ett ämne tas upp i kandidatförteckningen omfattas en vara som innehåller mer än 0,1 viktprocent av ämnet av informationskrav. Ämnen i kandidatförteckningen kan även bli föremål för tillståndsprövning. Det finns exempel på små företag som arbetar aktivt med att ersätta farliga ämnen i sina varor, t.ex. i fritidskläder och hobbyartiklar. Regelverkets krav är dock en utmaning för i synnerhet små företag med begränsad tillgång till egna experter i hälso- och miljöfrågor. Små företag har ofta svårt att ställa om tillverkningsprocesser och få genomslag för krav på information från leverantörer, detta gäller särskilt vilka ämnen som ingår i en vara. För att kunna uppfylla kraven i Reachförordningen behöver dock företagen ha en god kontroll över förekomsten av särskilt farliga ämnen i sitt varusortiment och arbeta proaktivt genom att i största mån påbörja utfasning innan sådana ämnen tas upp på kandidatförteckningen. Behov av branschspecifikt stöd för ökad kunskap Många företag har efterlyst en plattform för kunskapsutbyte och informationsspridning inriktad på utbyte av farliga ämnen som skulle underlätta uppfyllandet av kraven i Reachförordningen. Genom att företag i större utsträckning ställer krav på information om innehållet av kemiska ämnen 2013/14:39 i varor från andra företag i leverantörskedjan skapas drivkrafter att byta ut farliga ämnen. Detta driver i sin tur på produktutveckling och innovation. Det kan också bidra till att minska affärsrisker och kostnader för avfallshantering och återvinning. Ett för substitution skulle kunna visa vilka alternativ som finns och stödja företagen i deras arbete med att ställa krav på leverantörer och byta ut farliga ämnen. Detta kan underlätta för företagen att arbeta proaktivt och påbörja en utfasning innan ämnen förbjuds inom EU. Ett sådant centrum skulle ha till syfte att öka kunskapen om farliga ämnen i varor, främja ökat utbyte av farliga ämnen och därmed verka för utveckling av hållbara produkter och varor. Centrumet skulle också underlätta för företagen att följa kraven i Reachförordningen och övrig kemikalielagstiftning. Ett skulle vidare kunna ha en roll i att bearbeta och göra den mycket omfattande kemikalierelaterade information som tas fram vid tillämpningen av Reachförordningen tillgänglig och anpassa informationen efter olika branschers behov. Centrumet skulle därmed kunna bli ett viktigt komplement till myndigheterna, vars roll främst är att tillämpa och kontrollera att kemikalielagstiftningen följs. Regeringen avser att undersöka förutsättningarna för att inrätta ett för substitution. Regeringen avser också att se över frågan om hur ett sådant ska finansieras och om det kan knytas till befintliga organisationer och institut. En handlingsplan för gruppen poly- och Regeringens bedömning: En handlingsplan för gruppen poly- och perfluorerade ämnen bör tas fram inom EU. fatta behovet av forskning om ämnesgruppen, utveckling av metodik för att kunna riskbedöma ämnena i grupp, behovet av miljöövervak- ning samt förslag på hur dagens kemikalie- och varuregler kan ändras för att nå önskad riskminskning för hela gruppen. Skälen för regeringens bedömning: Gruppen poly- och perfluorerade ämnen omfattar hundratals kemiska föreningar med ett kolskelett, där väteatomerna helt (per) eller delvis (poly) har ersatts av fluorfören- Ämnenas vatten- och fettavstötande egenskaper, och deras värme- tålighet, är skälet till att de har fått många användningsområden. vändningen av poly- och perfluorerade ämnen är utbredd och de finns i en mängd produkter, t.ex. fritidskläder och skor, köksutrustning, impreg- neringsmedel och brandsläckningsmedel. I miljön kan polyfluorerade ämnen brytas ned till perfluorerade ämnen som är långlivade och i vissa fall giftigare än ursprungsämnet. fluorerade ämnena kan även transporteras långa sträckor, vilket är orsa- ken till att de förekommer i höga halter hos djur i . känt att vissa av ämnena i gruppen poly- och perfluorerade ämnen är bio- ackumulerande och toxiska och att de kan skada fortplantningen hos människor och djur. Några ämnen har i enstaka försök visat skadliga effekter på immunsystemet och på bröstkörtelutvecklingen vid mycket Dessa resultat är dock svårtolkade och behöver följas upp med ytterligare undersökningar. För de flesta av ämnena i Prop. 2013/14:39 gruppen saknas emellertid grundläggande kunskap om deras miljö- och Människor i allmänhet utsätts för perfluorerade ämnen främst via mat, dricksvatten och damm. Ett av skälen för detta är att ämnen från denna grupp används i vissa livsmedelsförpackningar eftersom de skyddar förpackningarna både från fett och från vatten. I vissa fall kan de perfluorerade ämnena vandra över från förpackningen till livsmedlet. Det finns också flera kända fall där perfluorerade ämnen har förorenat mark och vattentäkter. Ett exempel på detta är upptäckten av perfluorerade ämnen i dricksvattnet från vattenverk 2011, vilket medförde att verket stängdes. Ytterligare analyser visade att även grundvattenbrunnar i området hade förorenats av perfluorerade ämnen. Ämnena hade spritts genom brandövningar och släckningsarbeten på ett flygfält i området. Det finns studier som visar att halten av vissa perfluorerade ämnen ökar i människans blod och hos arktiska däggdjur. Ämnena visar också en oroande ökning i flera svenska djurarter, t.ex. i uttrar och sillgrissleägg. Mycket höga halter har vidare konstaterats i fisk från sjöar och vattendrag som har påverkats av föroreningar runt bl.a. flygplatser. Mycket tyder på att de skadliga egenskaperna hos perfluorerade ämnen är mer eller mindre gemensamma för hela gruppen. Förutom att vara ineffektivt, skulle det därför sannolikt även vara missvisande från risksynpunkt, att bedöma dessa ämnen var för sig. Det är därför angeläget att göra en samlad bedömning av riskerna med hela gruppen poly- och perfluorerade ämnen. Ytterligare skäl till detta är att ämnena används i olika kombinationer och att ett ämne i en vara ofta byts ut mot ett annat snarlikt. I , och har ansatser gjorts för att med handlingsplaner ta samlade grepp på problemet med perfluorerade ämnen, men även dessa är till stor del inriktade på ett mindre antal enskilda ämnen. Det finns starka skäl för att inom EU ta fram en handlingsplan med en samlad bedömning av vilka åtgärder som behövs för hela gruppen poly- och perfluorerade ämnen. Handlingsplanen kan täcka allt från behovet av forskning, utveckling av metodik för riskbedömning och miljöövervakning till vilka möjligheter och begränsningar som dagens kemikalie- och varuregler innebär när det gäller att genomföra riskminskande åtgärder.