prop · H003145 · 2013-06-14 00:00:00 — Regeringen delar bedömning att återrapporteringen till om prioriteringar av och resultat från svenska rymdsatsningar kan utvecklas och förbättras. Kvalitetssäkring av dokumentation och återrapportering av EU-arbetet inom rymdområdet inleddes i och fortsätter löpande. Motsvarande kvalitetssäkring av dokumentation och återrapportering av arbetet med har inletts och utvecklas baserat på behov. anser att regeringen inför lämnade ofullständig information till när regeringen framförde att jordobservation är ett särskilt starkt svenskt område. uppfattning bygger på att regeringen då inte informerade om att uppdragen till svenska företag inom jordobservation inte har motsvarat förväntningarna. påpekande att uppdragen till svenska företag inom just jordobservation inte har motsvarat förväntningarna är korrekt. Frågan om återflöde av uppdrag till svenska företag inom jordobservation var dock inte aktualiserad inför och därför inte heller en del av den muntliga informationen till . Den kortfattade informationen i det skriftliga underlaget till att jordobservation är ett särskilt starkt svenskt område avsåg forskning, utveckling och användning och byggde på bl.a. följande. Den svenska satelliten har övervakat jordens atmosfär . Den fungerar fortfarande och har gjort det möjligt att göra klimatologiska studier som sträcker sig över en hel solcykel. har därmed varit ett viktigt svenskt bidrag till klimatforskningen. Vidare finns det i hela kedjan av styrning av satelliter, datanedtagning, databearbetning, tjänsteutveckling och användning av satellitdata från jordobservationssatelliter. var också tidigt en aktör inom fjärranalys i och med att valde att delta i satellitprogrammet SPOT (Système Pour lObservation de la Terre) med och Därigenom byggde både svensk industri, svenska forskare och svenska vidareutvecklare upp kompetens som än kommer till nytta. Vidare har flera företag inom förädling av satellitdata och tjänsteproduktion, vilket är ovanligt för ett land av vår storlek. är en av största användare av satellitdata, och t.ex. användning av satellitdata i sin dagliga verksamhet, ända ut i fältledet, ses som unik. som en del av Regeringen instämmer inte i bedömning att SSC inte styrs som en del av svensk rymdverksamhet. SSC ägs av svenska staten, som kontrollerar av aktierna. har därmed ett statligt huvudmannaskap. Genom SSC:s uppdrag, att ansvara för driften av , är bolaget inte ett företag bland andra utan spelar en tydlig roll i svensk rymdverksamhet. Det är viktigt för SSC att det finns en politiskt väl förankrad svensk rymdstrategi för att SSC ska kunna verka effektivt på sina marknader. Regeringen anser att är en strategisk tillgång för svensk rymdverksamhet och att det finns starka synergier mellan SSC:s uppdrag, vad avser , och SSC:s kommersiella och globala verksamhet. 4.5Organisationen av statlig rymdverksamhet Regeringen instämmer inte i bedömning att organisationen av statlig rymdverksamhet leder till inlåsning. Statens satsningar i svensk rymdverksamhet genom bl.a. de prioriteringar som Rymdstyrelsen gör såväl nationellt som inom och EU, tillsammans med de satsningar som görs av andra europeiska stater, utgör en viktig del av marknaden för rymdföretagen, det som kallar för den institutionella marknaden. Men som flera av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan, bl.a. Rymdstyrelsen och Omnisys, påpekar är en annan viktig och växande del av marknaden rent kommersiell men ofta i andra branscher och samhällssektorer än rymdbranschen. Den samhällsnytta och ekonomiska tillväxt som uppstår som ett resultat av satsningar i rymdverksamheten sker alltså i ökande grad snarare på andra områden som därmed blir allt viktigare för de svenska rymdföretagen. Eftersom har valt att inte analysera spridningseffekterna på andra områden av satsningar inom rymdverksamheten, blir slutsatsen alltså missvisande. Detta har också påpekats av flera remissinstanser, t.ex. och . Regeringen delar inte uppfattning att svensk förvaltnings användning av begreppet kommersiell rymdverksamhet används missvisande. Rymdmarknaden domineras, som skriver, av statliga aktörer och statlig finansiering. Svensk rymdindustri är dock verksam på fler marknader än där dessa aktörer är kunder, vilket också framhålls av bl.a. IRF och SSC. Regeringen delar deras och Rymdstyrelsens bedömning att tillväxt finns på dessa marknader snarare än på den institutionella marknaden. 2012/13:145 Tillväxten på svensk rymdmarknad Regeringen instämmer i konstaterande att rymdmarknaden i stor utsträckning är institutionell och inte präglas av gängse marknadslogik. Rymdstyrelsen har regelbundna dialoger med svenska rymdföretag och arbetar kontinuerligt med att göra rimliga avvägningar av vilka satsningar som bör prioriteras för största möjliga nytta för och i vilka satsningar de bedömer att svenska företag har förutsättningar att vara konkurrenskraftiga. Tillgång till privat riskkapital är dock inte något som regeringen rår över. anser att den bild som menar att regeringen ger av den svenska rymdindustrins möjligheter till tillväxt och konkurrenskraft inte är förankrad i verkliga förhållanden. Regeringen anser dock att svensk rymdindustri har goda möjligheter till tillväxt men, som anförs i föregående avsnitt om den institutionella rymdmarknaden, snarare på andra marknader än de där Rymdstyrelsen, eller EU är huvudsakliga kunder. Svensk rymdverksamhet i stort är också, som IRF framhåller, framgångsrik i förhållande till landets storlek och har visat både nytänkande och innovation som väckt internationell respekt. Regeringen instämmer inte i bedömning att skydd av rymdinfrastruktur får liten uppmärksamhet. Rymdinfrastruktur av betydelse för är en internationell angelägenhet som utvecklas och hanteras gemensamt inom och EU. Den europeiska utrikestjänsten förhandlar med andra rymdnationer i det EU-ledda arbetet med att utarbeta en internationell rymdkod, och inom FN pågår arbete med riktlinjer för att säkra ett hållbart nyttjande av yttre rymden. Det är därmed i det internationella samarbetet som skydd av rymdinfrastruktur måste diskuteras och lösas. pågår ett arbete inom EU med att utveckla en europeisk förmåga till rymdlägesbild för att övervaka rymdinfrastrukturen och möjliggöra skydd av den. deltar aktivt i detta arbete inom EU. 4.7Konsekvensanalyser av beslut om oberoende tillträde till rymden Regeringen instämmer i konstaterande att ställnings- tagandet för europeiskt oberoende tillträde till rymden i propositionen Forskning och innovation gjordes utan en konsekvensanalys av alternativen till beroende respektive oberoende tillträde till rymden. Som har uppmärksammat gjordes detta ställningstagande utifrån regeringens bedömning att ett oberoende tillträde till rymden är en förutsättning för att säkerställa effektiva samhälls- och privatfunktioner men också kunskapsutveckling, teknikspridning, tillväxt och konkurrenskraft. Det oberoende tillträdet till rymden är också en viktig inriktning inom både och EU. Detta blir självfallet därmed en viktig Skr. 2012/13:145 del av underlaget för ställningstaganden. Huruvida det finns några realistiska och rimliga alternativ till regeringens bedömning är ett förhållande som bör analyseras i ett kommande arbete med en sammanhållen nationell strategi för svensk rymdverksamhet som regeringen aviserade i ovan nämnda proposition. 5Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser En sammanhållen nationell strategi för svensk rymdverksamhet Regeringen har i propositionen Forskning och innovation angett att den ökade betydelsen av rymdverksamhet inom många samhällsområden innebär att en sammanhållen nationell strategi för svensk rymdverksamhet är motiverad. Regeringen anser att en sådan strategi skulle underlätta såväl nationell som internationell samverkan och vara värdefull som underlag för agerande både inför framtida nationella satsningar och för internationella samarbeten inom rymdområdet. Därför förbereder regeringen direktiv till en kommande utredning med uppgift att med ett strategiskt och långsiktigt perspektiv ta fram ett brett förankrat förslag till en sammanhållen nationell strategi för svensk rymdverksamhet. Arbetet med att förbättra regeringens rapportering till och dokumenthanteringen av rymdrelaterade frågor inleddes och fortsätter löpande. Dialog om mål med Regeringen har inlett en process för att förtydliga SSC:s uppdrag att ansvara för driften av . Samma process innefattar också att se över de ekonomiska målen för SSC. Kommande ekonomiska mål, som omfattar bl.a. lönsamhetsmål för SSC, ska avspegla de olika kommersiella verksamhetsgrenarna inom SSC. Lönsamhetsmål ska även reflektera risk och beakta de marknadsförutsättningar som gäller för de olika verksamhetsgrenarna. Stöd för internationellt arbete om skydd av rymdinfrastruktur Regeringen stöder genom aktivt deltagande från och berörda myndigheter det pågående arbetet inom EU med att utveckla en europeisk förmåga till rymdlägesbild med syfte att utveckla förmågan att skydda rymdinfrastrukturen. Regeringen stöder också det pågående arbetet inom EU och FN med att utveckla en internationell rymdkod samt riktlinjer för hållbart nyttjande av yttre rymden. Med dessa bedömningar och åtgärder anser regeringen att rapporten är Rymdstyrelsen, , , , , , och . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Svensk rymdverksamhet en strategisk tillgång? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 307 3 rir 2013:1 foto: tomas utsi form: curry tryck: interntryckeri, 2013 GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN en strategisk tillgång? SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Svensk rymdverksamhet en strategisk tillgång? har granskat genomförandet av svensk rymdverksamhet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisionsledare och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Bakgrund och motiv till granskning Relevant lagstiftning med mera Granskningens inriktning och genomförande Rymdverksamheten både forskning och företagande Styrning och genomförande av svensk rymdverksamhet internationella medverkan i rymdverksamhet Statlig finansiering av rymdverksamheten Den svenska rymdmarknadens utveckling Definition av den svenska rymdmarknaden Rymdmarknaden en institutionell marknad Gränsdragningsproblematik för rymdverksamhet finns i alla länder Rymdpolitikens mål i olika länder Fem exempel på styrning av svensk rymdverksamhet () tillgångsvärdering och avkastningsmål EU:s uppförandekod för rymden GMES/flaggskeppsprojekt i EU SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? Bristen på helhetssyn riskerar ineffektiva prioriteringar Avsaknad av systematisk uppföljning försvårar omprövningar SSC styrs inte som en del av svensk rymdverksamhet Organisationen av statlig rymdverksamhet leder till inlåsning Låg medvetenhet om behovet av att skydda rymdinfrastrukturen Konsekvensanalyser av beslut om oberoende tillträde till rymden saknas Bilaga 1 Svenska rymdföretags verksamhet, antal anställda och omsättning Till rapporten finns även två elektroniska bilagor som går att ladda ned från webbplats (): Internationell översikt om rymdpolitik GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN För att underlätta läsningen av denna rapport förklaras ett antal centrala ord och begrepp nedan. , ett mellanstatligt samarbetsorgan som grundas på en konvention . civil rymdverksamhet främst inriktad på forskning samt industrisamverkan och teknikutveckling. Effekten av att satsa statliga medel på en verksamhet. Den statliga finansieringen har en hävstångseffekt om den bidrar till en högre omsättning i företaget som stöds än det ursprungliga statliga bidraget. Principen om juste retour Principen om industri- eller georeturer innebär att företag benämns på svenska antingen i ESA:s medlemsländer ska få industrikontrakt till ungefär industriretur eller georetur. samma värde som medlemslandet bidragit med till (minskat med administrativa kostnader). ramen för varje ESA-program. Är en del av begreppet fjärranalys, och innebär att jordens yta, innandöme eller atmosfär studeras på avstånd med hjälp av bilder tagna från till exempel satelliter. kan kombineras med data från fasta mätstationer och från observationer på plats för en komplett analys. kan avse atmosfären, vegetation, glaciärer, hav med mera. En av EU:s rådskonstellationer inom ramen för europeiska unionens råd (ministerrådet). diskuteras i detta forum. Infrastruktur som omfattar såväl satelliterna i rymden som de markstationer som tar hand om och kanaliserar kommunikationen till och från satelliter till användare på Ägandet av rymdinfrastruktur är komplext och omfattar såväl själva satelliterna som bild och datarättigheter. Avser i denna granskning för det första företag som utvecklar, tillverkar och/eller levererar system och komponenter som sänds upp i rymden och/eller den markbaserade utrustning som kommunicerar med de rymdburna farkosterna. andra företag som förädlar och bearbetar den information om jordobservationer som sänds från rymden. SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? Begreppet används för två olika möteskonstellationer: EU:s och ESA:s gemensamma möten på ministerrådsnivå inom ramen för ramavtalet . mötena i anslutning till . medlemsstaterna i EU och skiljer sig något åt deltar olika länder i respektive möteskonstellation. All verksamhet som bedrivs i rymden och det mesta av den verksamhet som sker på jorden i anslutning till verksamheten i rymden. både rymdforskning och rymdindustri dock omfattas inte I rymdsammanhang används begreppen i anglosaxiska länder så att man med uppströms avser tillträdet till rymden, exempelvis raketer och satelliter, medan nedströmsverksamhet innefattar det som behövs för att rymddata ska kunna användas på jorden. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN har granskat den statliga styrningen av den samlade svenska rymdverksamheten för att kunna bedöma om de statliga investeringarna i rymdverksamhet är effektiva och ger förutsättningar för att rymdverksamhet ska vara en strategisk tillgång. Motiv: har investerat i rymdverksamhet under . investeras i statliga anslag till rymdverksamhet. Rymdverksamheten berör flera samhällsfunktioner och den ökande samhällsnyttan innebär att rymdinfrastrukturen blivit alltmer samhällskritisk. Merparten av den statliga investeringen kanaliseras via () och via EU-avgiften tillbaka till svensk rymdindustri i form av industrikontrakt. Ungefär två tredjedelar av denna investering går till ESA:s olika rymdprogram och till EU och andra internationella organisationer. Beslut om rymdverksamhet fattas på såväl internationell nivå som av en rad departement inom och av ett antal myndigheter. Tillsammans med den omfattande internationella anknytningen skapar detta en komplex beslutsstruktur. Rymdverksamhet är högteknologisk och utvecklingsmässigt komplex och rymdindustrin finansieras nästan uteslutande av stater. sker detta via nationella offentliga upphandlingar men oftast genom internationella organisationer som och EU. Den tekniska utvecklingen har möjliggjort en kraftig ökning av rymdbaserade tjänster. Detta har inneburit att länders inriktning av rymdverksamhet alltmer går från utforskning av yttre rymden till utveckling av användning av rymdtjänster på jorden. Den svenska rymdverksamheten som en helhet har inte utvärderats . Svensk rymdforskning och rymdverksamhet ska, enligt intentioner , vara en strategisk tillgång för kunskapssamhället, industrins konkurrenskraft och för att möta samhällets behov. forsknings- och innovationsproposition framhåller regeringen att rymdverksamheten har stor och växande betydelse för samhället. Regeringen menar att svensk rymdverksamhet har en fortsatt viktig roll och att en nationell strategi är motiverad. SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? Syfte: har granskat om regeringen genomför och följer upp svensk rymdverksamhet i enlighet med intentioner. Genomförande: För att uppnå effektiv styrning på ett så komplext område som rymdverksamhet utgår från att det krävs effektiv samordning och helhetssyn. Därför har genomfört en kartläggning av olika aktörer, inklusive EU och . För att belysa och analysera styrningen av den statligt finansierade rymdverksamheten har närmare undersökt fem exempel på beslutsprocesser som beskriver svensk rymdverksamhet. Exemplen är valda för att belysa aspekter av betydelse för en effektiv styrning. Vid urvalet har också aspekter om risk och väsentlighet spelat in. Att granska stödet till bärraketer är viktigt eftersom detta utgör den enskilt största utgiften för svensk rymdverksamhet. har granskats eftersom det är den rymdsatsning inom EU som kräver mest resurser. rör ett område som Rymdstyrelsen anser vara ett framtidsområde, jordobservation, har också studerats. I flera andra länder görs en koppling mellan civil och militär rymdverksamhet, därför har studerat hanteringen av en internationell uppförandekod för rymden. Eftersom marknadsaspekter och koppling mellan teknikutveckling och rymdverksamhet är viktiga delar av granskningen har även det statliga bolaget och regeringens förvaltning av bolaget granskats. Eftersom rymdverksamheten till stora delar bedrivs i internationella projekt och på en internationell marknad har även gjort en kartläggning av tretton andra länders rymdstrategier. har också uppdragit åt en konsultfirma att genomföra en marknadsanalys av den svenska rymdindustrin. övergripande slutsats är att svensk rymdverksamhet som den genomförs inte utnyttjas som en strategisk tillgång. Avsaknad av helhetssyn tillsammans med bristande uppföljning gör att den fulla potentialen inte utnyttjas. Bristen på helhetssyn riskerar ineffektiva prioriteringar konstaterar att de övergripande målen för rymdverksamheten förutsätter styrning utifrån ett helhetsperspektiv. Dessutom ställer den komplexa besluts- och organisationsstrukturen tillsammans med den pågående utvecklingen på rymdmarknaden krav på både helhetssyn och på kontinuerlig omprövning och menar att det saknas helhetssyn. Regeringens styrning av rymdverksamheten präglas av att olika delar av rymdverksamheten hanteras isolerat utan samordning mellan områdena. Hantering av rymdfrågor sker till stor del i internationella förhandlingar vilket leder till att europeiska prioriteringar blir svenska. En helhetssyn ger förutsättningar för konkreta målsättningar som kan vara vägledande GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN för agerande i internationella förhandlingar. anser att den svenska förvaltningen karaktäriseras av fragmentisering och avsaknad av konkretiserade målsättningar och därmed ges inte förutsättningar för att ta ett helhetsperspektiv på rymdfrågorna och effektivt driva svenska intressen. Eftersom dessa förutsättningar saknas kommer därmed inga underlag för diskussion om prioriteringar att tas fram. Avsaknad av systematisk uppföljning försvårar omprövningar Ett område som rymdverksamhet är svårt att följa upp eftersom det är svårt att isolera effekter av statliga investeringar. Det är en lång kedja mellan den statliga investeringen i forskning och utveckling till den slutliga konsumentnära produkten i form av exempelvis väderprognoser och satellitnavigering. konstaterar att det inte gjorts någon uppföljning av svensk rymdverksamhet . Rymdstyrelsen har genomfört uppföljningar av enstaka insatser. påverkar Rymdstyrelsen i hög utsträckning det sätt som rymdverksamheten utformas i . Myndigheten har begränsade personalresurser utifrån ett mycket vittgående uppdrag. Det kan få till följd att de underlag som myndigheten tar fram inte får tillräcklig omfattning och djup för att möjliggöra bedömning av behov av omprioritering. Granskningen visar också att dokumentation om rymdfrågor brister vilket bidrar till att uppföljning försvåras. menar att regeringens återrapportering till inte ger tillräcklig insyn i hur svenska rymdsatsningar prioriteras. Rymdpolitiken formuleras i hög utsträckning genom prioriteringar av svenskt deltagande i ESA- och EU-program. Till skillnad mot EU-frågor finns i ESA-frågor ingen särskild rutin för information till . menar att det är rimligt att rikdagen får ökad insyn i dessa frågor. styrs inte som en del av svensk rymdverksamhet Det statligt ägda har tre verksamhetsgrenar, driften och utvecklingen av rymdbasen , teknikutveckling genom två dotterbolag samt avancerade rymdtjänster i form av nedtagning och bearbetning av data från satelliter. Bolaget styrs med avkastningsmål som främsta styrmedel. anser att ägarens styrning av är kluven. Bolaget har fått ansvar för driften och utvecklingen av en av svensk rymdverksamhets mest utvecklingsstrategiska tillgångar men i andra sammanhang ses företaget som ett bland andra. Avkastningsmålet är satt utifrån en marknadsriskprissättning på privata marknader och är därmed jämförbara med mål för statliga bolag som i högre utsträckning verkar på kommersiella marknader. Andra statliga bolag med liknande utvecklingsprofil som SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? saknar sådant avkastningsmål. Rikrevisionen konstaterar att den marknad som bolaget verkar på är nästan helt institutionell, det vill säga domineras av statliga upphandlingar. Detta gör att avkastningsmålet inte är anpassat efter marknaden på vilken bolaget verkar. Försäljningen av bolagets satellitdivision 2011 föranleddes av dålig lönsamhet för divisionen och svårigheter att möta avkastningsmålet. Styrelsen arbetade också aktivt med att hitta alternativa finansieringsvägar för satellitdivisionens utvecklingsprojekt utanför Rymdstyrelsens finansiering. tar inte ställning i frågan om försäljningen men konstaterar att det för försäljningen fanns stora likvida tillgångar i bolaget och ser inte något hinder för att dessa skulle kunna ha använts för finansiering av det aktuella utvecklingsprojektet. drar slutsatsen att regeringens styrning av inte tar hänsyn till bolagets utvecklingsstrategiska uppdrag vilket leder till att bolaget inte fullt ut kan bidra till svensk rymdverksamhets fortsatta utveckling. Dessutom är nivån på avkastningsmålet inte anpassat till bolagets verksamhet och den institutionella marknad som bolaget är verksamt på. Organisationen av statlig rymdverksamhet leder till inlåsning Eftersom rymdmarknaden är institutionell och domineras av statliga upphandlingar blir logiken annorlunda än på många andra marknader. Resurseffektivitet får ibland stå tillbaka för nationella intressen och omsorg om nationella företag. Rymdföretag i små länder som har ofta en konkurrensnackdel eftersom företag i länder som bidrar med mer medel till än gör får fler attraktiva uppdrag. Det är dessutom en uttalad policy från att de stora dominerande europeiska rymdföretagen ska gynnas för att stärka europeisk rymdindustri som helhet. Det finns rymdmarknadssegment med stor tillväxtpotential, särskilt i de delar som avser rymdtjänster. Dock behöver även denna typ av verksamhet offentligt stöd. marknadsanalys av den svenska rymdindustrin visar att det är svårt att få medel till rymdverksamhet från andra nationella finansiärer än Rymdstyrelsen.