prop · H00385 · 2013-02-26 00:00:00 — Det framstår därför som motiverat att ändra intäktsramen om naturgasföretaget har lämnat felaktiga eller bristfälliga uppgifter som har inverkat på beslutets innehåll och påverkan på intäktsramen inte är ringa. Vid bedömningen av om en ändring är av ringa omfattning bör man se till beloppsändringens storlek i förhållande till hur stor den beslutade intäkts- ramen är. Kundintresset talar också för att ett beslut ska kunna ändras om det har fattats på felaktigt eller ofullständigt underlag även om naturgasföretaget har lämnat i och för sig korrekta uppgifter. I sådana fall bör emellertid företagets skyddsbehov tillmätas större vikt. En ändring bör därför kunna ske endast när underlaget varit uppenbart felaktigt eller ofullständigt. Att ett beslut får ändras på grund av exempelvis skriv- eller räknefel framgår redan av 26 § förvaltningslagen (1986:223). I fall att ett naturgasföretag överlåter en tillgång som används inom en verksamhet som omfattas av en intäktsram, och detta i väsentlig omfatt- ning bedöms inverka på intäktsramen, framstår det som rimligt att detta bör kunna föranleda en ändring av intäktsramen redan under tillsyns- perioden. Ett beslut bör även kunna ändras om det annars föreligger särskilda skäl. Det kan t.ex. vara fråga om en lagändring eller en ny EU-förordning som gör det nödvändigt att justera intäktsramen. Frågan om ändring av intäktsramen med anledning av tillsynsmyndig- hetens eller allmän förvaltningsdomstols avgörande avseende en tidigare tillsynsperiod behandlas i avsnitt 6.3.3. Avfall har som skäl för sin inställning till förslaget anfört att marknaden för biogas är ny och omogen varför förutsägbarheten på den marknaden är mindre än på elmarknaden och att detta bör beaktas vid utformningen av regleringen. Avfall har vidare framhållit att det är angeläget att systemet inte får en sådan utformning att nätägaren mot- sätter sig anslutningen av nya anläggningar eller kapacitetsförändringar hos befintliga anläggningar som av någon anledning inte förutsågs vid framtagande av underlag för aktuell intäktsram. När det gäller Avfall synpunkter konstaterar regeringen Med naturgas avses, enligt definitionen i 1 kap. 2 § naturgas- lagen, även biogas, gas från biomassa och andra gaser i den mån det är tekniskt möjligt att använda dessa gaser i naturgassystemet. finns en skyldighet för den som innehar en naturgasledning att ansluta ledningar för biogas och överföra sådan gas på samma sätt som när det gäller egentlig naturgas. I den utsträckning inmatning av biogas i näten leder till förändringar av intäktsramen kommer detta beaktas inom ramen för de omprövningsmöjligheter som finns under och efter tillsyns- Regeringens förslag: Intäktsramen ska omprövas efter tillsyns- periodens slut, om det finns skäl att anta att ramen är större än vad som är motiverat av senare kända förhållanden och avvikelsen inte är Ett beslut i frågan om ändring av intäktsramen meddelas senast efter tillsynsperiodens slut, om det inte finns särskilda Om tillsynsmyndigheten avser att meddela beslut vid en senare tidpunkt, ska naturgasföretaget underrättas om det inom den nämnda Har en sådan underrättelse inte skett ska myndigheten inte få meddela ett omprövningsbeslut som är till nackdel för naturgasföre- Ett naturgasföretag ska efter tillsynsperiodens slut få ansöka om att intäktsramen för perioden ska ökas. ansökan ska handläggas skyndsamt. Vid omprövningen ska tillsynsmyndigheten kontrollera om de antaganden som legat till grund för beslutet om fastställande av intäktsram överensstämmer med det faktiska utfallet . Vid bedömningen ska myndigheten tillämpa samma bestämmelser och utgå från de uppgifter och metoder som myndigheten har använt vid fastställandet av intäktsramen och som anges i beslutet om denna. förslag överensstämmer i sak med Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har kommenterat för- Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har anfört att omprövning av intäktsramen efter tillsynsperioden alltid bör ske på initiativ av tillsyns- myndigheten, vilket skulle vara administrativt sett mycket enklare för alla berörda företag. Plast- och Kemiföretagen har anfört att det är väsentligt att tillsynsmyndigheten förfogar över tillräckliga resurser så att möjligheten till omprövning verkligen blir ett skarpt verktyg. Kemiföretagen har vidare framfört att det saknas skäl för att göra undan- tag för ringa överdebitering eftersom under- och överskott ska påverka noterar att ett motsvarande krav inte gäller för naturgasföretagens rätt att begära att intäktsramen ska ökas och anser att kundernas osäkerhet inte tillmäts tillräcklig betydelse. Skälen för regeringens förslag Efter tillsynsperiodens slut måste tillsynsmyndigheten göra en avstäm- ning mellan de antaganden och förutsättningar som legat till grund för den i förväg fastställda intäktsramen och det faktiska utfallet. fråga om investeringar och kostnader i den aktuella verksamheten. myndighetens tillsyn ingår också att göra en jämförelse mellan naturgas- företagens samlade, faktiska intäkter och den fastställda intäktsramen. Omprövning på initiativ av myndigheten Med hänsyn till kundernas och samhällets intresse av låga avgifter och kostnadseffektiva verksamheter bör tillsynsmyndighetens utvärdering främst syfta till att klarlägga om den beslutade intäktsramen är för hög när det verkliga utfallet beaktas. Därför bör tillsynsmyndigheten kunna ompröva intäktsramen på eget initiativ bara i de fall då det kan antas att intäktsramen bör minskas. Detta gör det också möjligt att i högre grad koncentrera tillsynsmyndighetens resurser till de fall där det är angeläget att omprövning sker. För att uppnå en effektiv resursanvändning bör, till skillnad mot vad Plast- och Kemiföretagen anser, omprövning inte ske om avvikelsen från intäktsramen kan antas vara ringa. ska fungera är det naturligtvis viktigt att, som Plast- och Kemiföretagen påpekat, förfogar över tillräckliga resurser för att lösa uppgiften. Hänsyn måste tas till naturgasföretagens behov av förutsägbarhet i En omprövning på myndighetens initiativ bör därför ske inom en förhållandevis efter tillsynsperiodens slut. därför i de flesta fall meddelas inom en fast tidsgräns. måste sättas med beaktande av att naturgasföretaget först ska ha tid att sammanställa och komma in med uppgifter, varefter tillsynsmyndigheten ske bereda ärendet. Vid en sammanvägd bedömning får det anses vara lämpligt att i likhet med vad som gäller på elområdet, ett beslut meddelas senast efter tillsynsperiodens slut. Det kan emellertid finnas hinder för en omprövning , exempelvis därför att naturgasföretaget inte kommer in med nödvändiga uppgifter eller att en mer omfattande skriftväxling behöver äga rum mellan företaget och tillsynsmyndigheten. Ett visst utrymme måste därför finnas för att meddela omprövningsbeslutet . fall bör naturgasföretaget underrättas om detta före tiomånadersperiodens slut för att ett beslut som är till nackdel för företaget ska få meddelas. Omprövning på ansökan av naturgasföretaget Den andra situationen som kan föranleda omprövning är att naturgas- företaget ansöker om att intäktsramen ska höjas. Det får antas att natur- gasföretaget har ett intresse av att själv kontrollera sin intäktsram och begära omprövning om intäktsramen är för låg. En sådan ansökan behöver föregås av att naturgasföretaget har en rimlig tid att utvärdera om intäktsramen bör omprövas. Det bedöms att en sådan analys bör kunna genomföras från det att tillsynsperioden avslutas. Det är därmed rimligt att ansökan ska ha inkommit till tillsyns- myndigheten . För att förenkla hanteringen kan rege- ringen eller efter regeringens bemyndigande tillsynsmyndigheten meddela verkställighetsföreskrifter om hur en sådan ansökan ska utformas. En omprövning innebär ett osäkerhetsmoment för naturgasföretaget. Därför är det rimligt att det tydliggörs i lagen att en sådan omprövning ska ske skyndsamt. Enligt regeringens bedömning innebär den föreslagna modellen ett bättre utnyttjande av resurser än en ord- ning där, som föreslår, omprövning efter tillsynsperioden alltid sker på initiativ av tillsynsmyndigheten. Plast- och Kemiföretagen har pekat på att det enligt det remitterade förslaget inte finns någon begränsning när det gäller naturgasföretagens rätt att begära omprövning. Det kan här konstateras att naturgasföretagen bär sina egna kostnader för förfarandet. Det är inte troligt att företagen kommer att belasta tillsynsmyndigheten med en begäran om omprövning om det inte finns något märkbart att vinna på en sådan process. Det sak- nas därför skäl att införa ett tröskelkrav i fråga om avvikelsens storlek för att en omprövning ska få ske. Vid omprövning bör samma regler tillämpas som vid det ursprungliga beslutet. Det bör inte heller vara möjligt för myndigheten att välja andra metoder för utvärderingen än dem som redovisats i det beslutet. Vid granskningen ska myndigheten jämföra det faktiska utfallet under till- synsperioden med prognosen. Med det faktiska utfallet åsyftas de verk- liga förutsättningarna och omständigheterna, t.ex. genomförda investe- ringar och överförd energi . Regeringens förslag: ska ompröva intäktsramen för en tillsynsperiod om myndigheten eller en allmän förvaltningsdomstol har beslutat om ändring i fråga om en tidigare tillsynsperiod och det avgörandet har vunnit laga kraft. förslag överensstämmer delvis med regeringens. Skillnaden består i att även förslagit att det ska införas en bestämmelse om rätt för naturgasföretag till omprövning av intäktsramen med anledning av en lagakraftvunnen Prop. 2012/13:85 dom från allmän förvaltningsdomstol gällande ett annat naturgasföretag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har uttalat sig om för- slaget i sak. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Skillnaden består i att det i promemorian även föreslås att det ska införas en bestämmelse om rätt för naturgasföretag till omprövning av intäkts- ramen med anledning av en lagakraftvunnen dom från allmän förvalt- ningsdomstol gällande ett annat naturgasföretag. Remissinstanserna: Plast- och Kemiföretagen har framfört kritik mot förslaget i promemorian om rätt för naturgasföretag till omprövning av intäktsramen med anledning av en lagakraftvunnen dom från allmän förvaltningsdomstol gällande ett annat naturgasföretag. Plast- och Kemi- företagen anser att förslaget är asymmetriskt eftersom det endast gäller följdändringar som är positiva för naturgasföretagen. Skälen för regeringens förslag Ändring avseende en tidigare tillsynsperiod Ett beslut om intäktsram bör kunna ändras när tillsynsmyndigheten eller en domstol ändrat intäktsramen för naturgasföretaget för en tidigare till- synsperiod. Det under- eller överskott som uppstått kommer nämligen att ha rullats över till nästa period. En följd- ändring är således nödvändig i fråga om senare intäktsramar. Ändring avseende ett annat naturgasföretags intäktsram I promemorian föreslås en bestämmelse om att ett naturgasföretags intäktsram ska kunna ändras med anledning av att en allmän förvalt- ningsdomstol har ändrat en intäktsram för ett annat naturgasföretag. En motsvarande bestämmelse finns i 5 kap. 5 § ellagen. Enligt förarbetena (prop. 2008/09:141 s. 42 f.) motiverades bestämmelsen främst av intresset att hålla nere antalet överklaganden. Regeringen konstaterar att förhållandena på naturgassidan avviker från de på elsidan i två viktiga avseenden av betydelse för antalet överklagan- den. För det första utgör antalet företag som kommer att omfattas av förhandsregleringen i naturgaslagen endast en bråkdel av motsvarande antal på elsidan. För det andra innebär regeringens förslag att närmare principer för beräkning av intäktsramen kommer att läggas fast i före- skrifter i en betydligt större omfattning än på elsidan. Sammantaget med- för detta att antalet överklagade beslut om intäktsramen kommer att bli avsevärt färre på naturgassidan än på elsidan. Mot den bakgrunden finns det enligt regeringens mening inte tillräckliga skäl att införa den aktuella möjligheten till omprövning i naturgaslagen. 2012/13:85 6.3.4 Överlåtelse av verksamhet som omfattas av Regeringens förslag: Om ett naturgasföretag överlåter en verksamhet för vilken en intäktsram har fastställts, ska den fastställda intäkts- ramen och därmed sammanhängande rättigheter och skyldigheter fort- sätta att gälla för förvärvaren av verksamheten. förslag överensstämmer delvis med regeringens. Den väsentliga skillnaden består i att Energimarknads- inspektionens förslag avser överlåtelse av ett gasnät och innebär att intäktsramen under vissa förutsättningar ska fördelas mellan överlåtaren och förvärvaren utifrån hur stor del av kapitalbasen som har överlåtits. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har kommenterat för- slaget särskilt. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har berört frågan. Skälen för regeringens förslag: Som framgått ovan innebär rege- ringens förslag att intäktsramar ska fastställas för transmission, distri- bution, lagring i lagringsanläggning och drift av förgasningsanläggning. En överlåtelse eller ett förvärv av anläggningar kan motivera en omprövning, om transaktionen i väsentlig omfattning inverkar på intäkts- ramens storlek (se avsnitt 6.3.1). En och samma överlåtelse kan alltså komma att påverka en intäktsram både hos överlåtaren och hos förvärv- aren. Det måste även vara möjligt att inom ramen för förhandsprövningen hantera en situation där hela den verksamhet som omfattas av en intäkts- ram överlåts. För att skapa förutsägbarhet om vad en sådan transaktion innebär för de berörda aktörerna föreslår regeringen att intäktsramen ska fortsätta att gälla hos förvärvaren som ska inträda i överlåtarens rättig- heter och skyldigheter vid tillämpningen av bestämmelserna om intäkts- ramen. 6.4Avvikelser från intäktsramen och periodisering Regeringens förslag: Om ett naturgasföretags samlade intäkter från en verksamhet som omfattas av intäktsramen har avvikit från intäktsramen, ska det belopp med vilket intäkterna överstigit eller understigit intäktsramen minska respektive öka ramen för den påföljande tillsynsperioden. Om ett naturgasföretags samlade intäkter har överstigit intäktsramen med , ska ett överdebiteringstillägg minska intäkts- ramen för den påföljande tillsynsperioden. Beräkningen av överdebiteringstillägget ska grundas på den del av naturgasföretagets samlade intäkter enligt första stycket som över- stiger intäktsramen. Överdebiteringstillägget ska beräknas efter en räntesats som motsvarar den genomsnittliga referensränta enligt 9 § räntelagen som fastställts av med ett tillägg av femton procentenheter. förslag överensstämmer delvis med regeringens. De väsentliga skillnaderna är följande. Energimarknads- inspektionens förslag omfattar inte intäkter från lagring eller förgasning av naturgas. har föreslagit att undantag ska kunna ges från det som följer av första stycket i förslagsrutan vid omfattande investeringar som främjar naturgassystemet i sin helhet. förslag innebär även att tillsynsmyndig- heten på ansökan av ett naturgasföretag ska få besluta att delar av intäkter ska tas med i intäktsredovisningen först för senare tillsynsperioder. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har kommenterat för- slaget särskilt. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förutom att promemorians förslag även innebär att tillsynsmyndigheten på ansökan av ett naturgasföretag ska få besluta att delar av intäkter under tillsyns- perioden ska tas med i intäktsredovisningen först för senare tillsyns- perioder. Remissinstanserna: har anfört att det är nödvändigt att flera tillsynsperioders underskott jämfört med tillåten intäktsram ska kunna ansamlas för att en skälig avkastning på stora investeringar i infra- struktur ska kunna vara möjlig. Plast- och Kemiföretagen har ifrågasatt att ett underskott ska få påverka ramen för den nästföljande tillsyns- perioden och avstyrkt promemorians förslag om att ett naturgasföretag ska få ansöka om att vissa intäkter ska få tas med först i senare tillsynsperioder. Plast- och Kemiföretagen har även anfört att ett överdebiteringstillägg inte bör tillfalla staten utan ska återföras till kunderna. har anfört att den tillåtna avvikel- sen på är för liten. Skälen för regeringens förslag finns inga uttryckliga bestämmelser om vad ett naturgasföretag är skyldigt att göra om tillsynsmyndigheten finner att företagets intäkter varit för höga. skulle möjligen, i likhet med den praxis som har vuxit fram i fråga om elnätsföretagen, kunna förelägga ett naturgasföretag att återbetala det överdebiterade beloppet till naturgasföretagets befintliga kunder. Att hantera avvikelser från intäktsramen Det finns fördelar med en modell som tillåter att naturgasföretagens intäkter får avvika från intäktsramen. De omfattande prognoser som ligger till grund för intäktsramen kan vara bristfälliga exempelvis på grund av nya och oförutsedda omständigheter. Ett förbud mot avvikelser skulle bli mycket svårt att upprätthålla i praktiken och sannolikt kräva mycket omfattande resurser i form av kontroller och uppföljningar för både naturgasföretagen och tillsynsmyndigheten utan att detta är ekono- miskt motiverat. Vissa avvikelser från intäktsramen bör därför accepte- ras. Frågan är i stället hur sådana avvikelser ska hanteras och hur det ska undvikas att de blir omotiverat stora. 2012/13:85 När det gäller den första frågan om hur avvikelser ska hanteras finns i huvudsak två metoder att välja på. Antingen kan man låta naturgas- företagen återbetala eventuellt överskjutande belopp till kunderna. Alter- nativet är att det över- eller understigande beloppet minskar eller ökar intäktsramen för nästa tillsynsperiod. Om intäkterna från den aktuella verksamheten har understigit intäkts- ramen bör naturgasföretaget få höja avgifterna för den aktuella tjänsten under nästpåföljande tillsynsperiod. Plast- och Kemiföretagen har ifråga- satt en sådan ordning. Som regeringen framhållit ovan kan ett totalt för- bud mot avvikelser bli svårt att upprätthålla men också innebära en risk för att naturgasföretagen för säkerhets skull kontinuerligt prissätter sina tjänster så att avgifterna ligger över den godtagbara nivån i syfte att und- vika att intäktsramen underskrids, vilket naturligtvis inte ligger i kunder- nas intresse. Ett naturgasföretag bör inte kunna få samla på sig flera tillsyns- perioders underskott för att senare eventuellt kraftigt höja intäkterna. Ett underskott bör därför bara kunna utnyttjas påföljande tillsynsperiod. har anfört att det är nödvändigt att flera tillsynsperioders underskott jämfört med tillåten intäktsram ska kunna ansamlas för att en skälig avkastning på stora investeringar i infrastruktur ska kunna vara möjlig. Regeringen uppfattar emellertid inte att den föreslagna ordningen skulle försämra möjligheterna till avkastning på stora investeringar i infrastruktur. Om prognosen av olika skäl blivit felaktig, kan naturgas- företaget utnyttja möjligheten till omprövning. Ett underskott bör därför bara kunna utnyttjas påföljande tillsynsperiod Erfarenheten från elmarknaden vid fall av för högt uttagna intäkter är att även en större återbetalning blir liten till beloppet per kund räknat när den ska fördelas på hela kollektivet. Vidare uppkommer svårigheter att betala tillbaka när det gäller de personer som flyttat. Det mesta talar för att en ordning med återbetalning innebär att det är de som är kunder vid återbetalningstillfället, snarare än när överdebiteringen sker, som får ta del av återbetalningen. Svårigheterna med att i efterhand ge kunder som har flyttat återbetalning medför att en modell med återbetalning inte nödvändigtvis blir rättvis i praktiken. Det är önskvärt att avvikelser från intäktsramen hanteras på samma sätt oavsett om ramen avser transmission, distribution, lagring i lagrings- anläggning eller drift av förgasningsanläggning. De administrativa pro- blemen med återbetalning uppkommer företrädesvis när det gäller distri- butionsnäten, där många mindre kunder är anslutna. När det gäller transmissionsnäten är kundbasen andra naturgasföretag och större industrikunder mer lättöverskådlig. Ett viktigt syfte med återbetalningen är att naturgasföretagen avhålls från att överdebitera sina kunder. Risken att bli återbetalningsskyldig bedöms emellertid inte komma att avhålla naturgasföretagen från över- debitering om inte företaget påförs en kännbar ränta på Detta kan uppnås genom en modell som är förenad med mindre praktiska svårigheter. Med hänsyn till det anförda är det tveksamt om ett system med åter- betalning har sådana fördelar för kunderna att det uppväger naturgas- företagens merkostnader för administration och kundhantering. Att justera intäktsramen med det överstigande beloppet är en för- hållandevis enkel metod som torde möjliggöra att exempelvis över- föringsavgifter kan hållas relativt konstanta . Det bör därför införas en ordning där överskott respektive underskott i för- hållande till intäktsramen förs vidare och tillåts minska respektive öka intäktsramen i nästa period. En fråga som diskuterades vid införandet av bestämmelserna om intäkts- ram i ellagen var om intäktsramen för den påföljande tillsynsperioden skulle justeras med själva beloppet med vilket den tidigare intäktsramen hade överskridits eller med procentsatsen (prop. 2008/09:141 s. 48). Skillnaden mellan de två metoderna kan illustreras genom följande exempel. Om naturgasföretaget under tillsynsperiod 1 debiterar sina kunder med utöver en intäktsram om , ska intäktsramen för tillsynsperiod 2 enligt den först nämnda metoden sänkas med . Om justeringen i stället görs med procentsatsen, kommer det belopp med vilket intäktsramen i tillsynsperiod 2 ska sänkas avgöras av hur stor intäktsramen blir för den perioden. Om den nya intäktsramen uppgår till , ska den vid en överdebitering av under period 1 minskas (100 000/5 000 000), dvs. Båda metoderna är i och för sig rimliga. Fördelen med att utgå från en procentsats är att höjningen eller sänkningen relativt sett är neutral i förhållande till om intäktsramen för nästkommande tillsynsperiod ökar eller minskar i storlek. Å andra sidan bör inte en modell införas som ger naturgasföretaget incitament att skjuta på nödvändiga investeringar för att hålla nere kapitalbasen. Som regeringen fann i fråga om förhands- prövningen av elnätstariffer talar övervägande skäl för att justeringen ska ske med det över- eller underskjutande beloppet. Ett naturgasföretag kan göra vinster på att överdebitera kunderna, även om ett sådant förfarande medför att intäktsramen sänks för den följande tillsynsperioden. En sådan överdebitering skulle i praktiken fungera som ett räntefritt lån från kunderna till naturgasföretaget. Ett lämpligt sätt att motverka systematisk överdebitering är en modell där intäktsramen för den efterföljande tillsynsperioden minskas med ett engångsbelopp som utgår på det överskjutande beloppet. För ett engångsbelopp, snarare än löpande ränta, talar dels att det inte är helt enkelt att avgöra intäkterna blivit så stora att de passerat gränsen för vad som är acceptabelt, dels att den föreslagna regleringen inte innefattar något förbud mot att naturgas- 2012/13:85 företagen tar ut en högre avgift och en lägre ett annat. Vidare är en ordning med löpande ränta svåradministrerad. Även om tillsynsmyndig- heten kunde fastställa en exakt tidpunkt är det, inom ramen för den modell som föreslås, i praktiken ogörligt att från detta datum beräkna en löpande ränta på alla de inbetalningar som sker från kunderna från detta datum. Ett engångsbelopp är relativt enkelt för myndigheten att beräkna och ger inte heller upphov till direkta administrativa kostnader för natur- gasföretagen. Som diskuterades vid införandet av bestämmelserna om intäktsramen i ellagen (a. prop.