prop · H003143 · 2013-04-05 00:00:00 — Om t.ex. i har utfärdat ett avgiftsföreläggande bör således en ansökan om att sanktionsavgift ska tas ut ges in till Förvaltningsrätten i . På detta sätt finns anknytning till det kontor där avgiftsföreläggandet har utfärdats och ansökningarna sprids till olika förvaltningsdomstolar. Genom avgiftsföreläggandet får den som anspråket riktas mot ta del av alla uppgifter i ärendet och ges tillfälle att yttra sig över den påstådda överträdelsen och avgiftens storlek. För att skyldighet att betala avgiften ska uppstå måste föreläggandet godkännas eller . Om föreläggandet inte godkänns, får ansöka hos förvaltningsrätten om att avgiften ska tas ut. Ett godkänt föreläggande gäller som domstols lagakraftvunna avgörande om att avgift ska tas ut. I 8 kap. 810 §§ arbetsmiljölagen finns ytterligare bestämmelser om förfarandet för uttagande av sanktionsavgift, betalning av avgiften, verkställighet och preskription. Enligt dessa bestämmelser ska ett beslut om sanktionsavgift sändas till . Betalning ska ske till från det att beslutet vann laga kraft. Om betalning inte sker, ska ärendet lämnas för indrivning i enlighet med lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Om verkställighet inte har skett av en påförd avgift , bortfaller avgiften. Av 8 kap. 6 § arbetsmiljölagen framgår att avgiften tillfaller staten. I 8 kap. 8 § tredje stycket föreskrivs att vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske. En sanktionsavgift tas ut genom ett godkänt avgiftsföreläggande eller en dom i förvaltningsrätten. Ett godkänt avgiftsföreläggande ska gälla som domstols lagakraftvunna avgörande om att avgift ska tas ut. Att verkställighet kan ske av en domstols dom, och i detta fall även ett godkänt avgiftsföreläggande, framgår av 3 kap. 1 § första stycket 1 utsökningsbalken. Det behöver därför inte framgå uttryckligen av de lagar som är föremål för ändring att verkställighet får ske enligt utsökningsbalken. De regler om förfarandet som anges i 8 kap. 810 §§ är enligt regeringens uppfattning ändamålsenliga och står inte i något avseende i strid med . Som utredningen föreslagit bör dessa regler, med den föreslagna redaktionella ändringen, gälla även för de nya sanktionsavgifter som föreslås på arbetsmiljöområdet. Regeringen anser att motsvarande bestämmelser bör gälla även på arbetstidsområdet. Transportstyrelsen har i detta sammanhang angett att det system för sanktionsavgifter som gäller för kör- och vilotider på vägtransportområdet lämpar sig även för lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete och lagen om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik. Detta system innebär bl.a. att frågor om påförande av sanktionsavgift prövas av Transportstyrelsen. Det krävs inte något aktivt godkännande av ett avgiftsföreläggande, utan Transportstyrelsens beslut vinner laga kraft om det inte överklagas. De förslag som regeringen lämnar här omfattar inte lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete (se avsnitt 5.4). När det gäller de aktuella reglerna på järnvägstrafikområdet anser regeringen att det inte finns några praktiska eller principiella skäl att avvika från det avgiftssystem som i övrigt föreslås för arbetsmiljö- och arbetstidsområdet. Dessa regler är utformade med hänsyn både till behovet av ökad effektivitet genom ökad användning av avgiftsföreläggande och till möjligheten till domstolsprövning. Det kan i sammanhanget tilläggas att även Transportstyrelsen har verksamhet på flera orter i landet där avgiftsförelägganden kan komma att utfärdas. Behörig domstol bör därför även i dessa fall vara den förvaltningsrätt inom vars domkrets avgiftsföreläggandet har utfärdats. Övertidsavgiften enligt arbetstidslagen (1982:673) prövas av allmän domstol på talan av åklagaren. För att sanktionsavgifterna i arbetstidslagen ska få avsedd effekt anser regeringen, som nämnts ovan, att samma regler för förfarandet som i arbetsmiljölagen bör gälla även i arbetstidslagen, vilket innebär att allmän förvaltningsdomstol i förekommande fall prövar en ansökan från tillsynsmyndigheten om att sanktionsavgift ska tas ut. Regeringen anser inte att det finns något hinder mot att staten åläggs sanktionsavgift när det gäller statens ansvar som arbetsgivare. Regeringens förslag: Sanktionsavgiften ska få sättas ned helt eller delvis om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om det med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut avgiften. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslog att nuvarande regel om jämkning och eftergift i arbetsmiljölagen ska fortsätta att gälla och att en motsvarande regel ska införas i lagarna på arbetstidsområdet. Remissinstanserna: anser att innebörden av en jämkningsregel bör förtydligas i förarbetena. Kommuner och Landsting anser att det inte är rimligt att sanktionsavgift tas ut för händelser utanför arbetsgivarens kontroll. Kommunala Företagens () anser att sanktionsavgift inte ska tas ut i fall av misstag eller enstaka bagatellartade överträdelser. Skälen för regeringens förslag: Enligt 8 kap. 6 § arbetsmiljölagen kan en avgift jämkas eller efterges om det skulle vara oskäligt att påföra avgiften enligt angiven beräkningsgrund. Utredningen har föreslagit att denna regel alltjämt ska gälla på arbetsmiljöområdet och att en motsvarande regel ska införas på arbetstidsområdet. Mot bakgrund av att området för tillämpning av sanktionsavgifter nu utökas, anser regeringen att det finns skäl att närmare överväga hur regeln om nedsättning av sanktionsavgift ska utformas för att uppfylla de krav som ställs enligt . Sanktionsavgiften bygger på ett objektivt ansvar och för att ett sådant inte ska komma i konflikt med oskyldighetspresumtionen bör det enligt praxis från finnas möjlighet till en nyanserad och inte alltför restriktiv prövning av förutsättningarna för att undgå avgift i varje enskilt fall. har i fallen Janosevic mot samt och Vulic mot (dom , se även RÅ 2000 ref. 66 I) uttalat att det är angeläget att jämkning och eftergift kan ske när det finns omständigheter som på ett eller annat sätt kommer påförande av sanktionsavgift att framstå som oskäligt. Frågan är då hur en regel om hel eller delvis nedsättning ska utformas. Det finns åtskilliga exempel på motsvarande regler i olika lagar från senare tid, t.ex. (2010:900), fiskelagen (1993:787) och lagen (2007:592) om kassaregister m.m. Regeringen anser att regler där förutsättningarna för nedsättning klart preciseras i lagtexten är att föredra eftersom de är lätta att tillämpa och främjar förutsebarheten för den enskilde. Men det kan vara svårt att i lagen ange klara riktlinjer hur önskvärt det än är att ge en sådan ledning, eftersom alla tänkbara situationer där nedsättning bör kunna komma i fråga är svåra att förutse och dessutom kan riskera att urholka den önskvärda effektiviteten i systemet. Med alltför detaljerade regler i detta avseende finns risk för att resultatet blir stelt och orättvist. Vid utformningen av reglerna är det enligt regeringens uppfattning nödvändigt att hitta en balans mellan å ena sidan långtgående och generösa regler om nedsättning som riskerar att onödigt komplicera systemet och göra det ineffektivt, och å andra sidan oacceptabla resultat ur rättssäkerhetssynpunkt som följer av ett objektivt Prop. 2012/13:143 ansvar. har i sitt remissvar anfört att god tro hos arbetsgivaren ska kunna medföra nedsättning av sanktionsavgiften. I förarbetena till den nuvarande bestämmelsen om jämkning och eftergift angav regeringen att som skäl för jämkning eller eftergift kunde arbetsgivarens goda tro och övriga omständigheter såsom motivet för handlandet beaktas. 1993/94:186, s. 53). Det bör framhållas att frågan om sanktionsavgift ska tas ut utgår från ett objektivt ansvar. Det är därför inte självklart att god tro bör tillmätas någon självständig betydelse, även om grunderna för hel eller delvis nedsättning i viss mån är subjektivt färgade. Från rättspraxis kan noteras att har ansett att den omständigheten att överträdelsen var oavsiktlig inte i sig utgör grund för hel nedsättning av avgift (RÅ 2007 ref. 65). Detta kunde dock enligt domstolen tillmätas betydelse vid den proportionalitetsbedömning som bör göras. Kommunala Företagens () har anfört att sanktionsavgift inte bör tas ut i fall av misstag eller enstaka bagatellartade överträdelser och att detta bör framgå av lagen. Regeringen gör i denna fråga följande överväganden. Regeringen anser att en omständighet som bör ha betydelse för frågan om en sanktionsavgift ska sättas ned helt eller delvis är att överträdelsen framstår som ursäktlig. Så kan vara fallet om överträdelsen skett på grund av omständigheter utanför arbetsgivarens kontroll. Dessutom bör nedsättning kunna ske om en sanktionsavgift inte står i rimlig proportion till överträdelsen. Regeringen föreslår därför att det av lagtexten ska framgå att sanktionsavgiften bör kunna sättas ned helt eller delvis om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller det annars med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut avgiften. Det ankommer på att vid beslut om sanktionsavgift i ett enskilt fall även beakta omständigheter som kan leda till nedsättning av avgiften. Frågor om nedsättning kommer dock huvudsakligen att prövas inom ramen för en talan om sanktionsavgift i förvaltningsdomstolen. 6 Ett enhetligt bemyndigande Regeringens förslag: Adressaten i bemyndigandena i 4 kap. arbetsmiljölagen ska genomgående anges vara regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Detsamma föreslås gälla i 11 § arbetstidslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har berört denna Skälen för regeringens förslag: Som utredningen konstaterat är bemyndigandena i 4 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160) inte enhetligt utformade. I vissa bestämmelser anges adressaten vara regeringen eller, efter regeringens bestämmande, . 2012/13:143 anges adressaten vara regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen, som trädde i kraft , ska föreskrifter meddelas genom lag om de avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Detta gäller under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Enligt 3 § regeringsformen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt bl.a. den angivna punkten. Föreskrifterna får dock inte avse annan rättsverkan av brott än böter. Om bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne kan också enligt 10 § medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela föreskrifter i ämnet. föreskrifter om arbetsmiljöns beskaffenhet ska således meddelas med stöd av bemyndigande i arbetsmiljölagen och motsvarande bemyndigande i arbetsmiljöförordningen. Vid utformningen av bemyndigandena i arbetsmiljölagen och arbetsmiljöförordningen ska det också beaktas att Lagrådet i lagstiftningsärendena på arbetsmiljöområdet som resulterade i prop. 2007/08:65 och prop. 2008/09:5 framhöll att det inte finns något stöd i regeringsformen för att skulle ha rätt att utse den myndighet till vilken regeringen ska kunna delegera föreskriftsrätt och att en delegationsregel bäst överensstämmer med regeringsformens principer om adressaten anges vara regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen instämde i Lagrådets synpunkter. För att bemyndigandena i 4 kap. ska bli enhetligt utformade och bättre stämma överens med regeringsformens bestämmelser om normgivning föreslår regeringen att adressaten bemyndigandena i arbetsmiljölagen och arbetstidslagen ska anges vara regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. 7Förtydligande av bestämmelsen i medbestämmandelagen riksförbund har inga synpunkter på förslaget. Ingen av remissinstanserna Prop. 2012/13:143 i övrigt har särskilt berört förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt 46 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (medbestämmandelagen) finns i arbetstvister mellan å ena sidan arbetsgivare eller arbetsgivarorganisation och å andra sidan arbetstagare eller arbetstagarorganisation. Institutet ska verka för en väl fungerande lönebildning. har i en skrivelse till regeringen anfört att det finns behov av en ändring av bestämmelsen då ordalydelsen är att hänföra till då förlikningsmännen hade möjlighet att ingripa i praktiskt taget varje tvist som kunde hota arbetsfreden. medlar enbart i tvister som har samband med slutande av kollektivavtal. Parter i ett kollektivavtal kan enbart vara arbetsgivare eller arbetsgivareorganisation å ena sidan och en arbetstagarorganisation å den andra. En enskild arbetstagare kan inte vara part i ett kollektivavtal. Att ordet arbetstagare finns med i lagtexten är därför missvisande. Det är viktigt att lagtexten på ett korrekt sätt återspeglar medlande roll på arbetsmarknaden. Lagtexten bör därför ändras på det sätt som föreslås i promemorian. 8Följdändringar i lagen om rätt till ledighet för utbildning i svenska för invandrare Regeringens förslag: Följdändringar görs i lagen om rätt till ledighet för utbildning i svenska för invandrare med anledning av att folkhögskolor numera får anordna utbildning motsvarande utbildning i svenska för invandrare. Skälen för regeringens förslag: Av 1 § lagen (1986:163) om rätt till ledighet för utbildning i svenska för invandrare framgår att en arbetstagare som har antagits till utbildning i svenska för invandrare enligt 22 kap. skollagen (2010:800) har rätt att vara ledig från sin anställning för att delta i undervisningen. I samband med skollagens ikraftträdande infördes en möjlighet för folkhögskolor att enligt 24 kap. samma lag anordna utbildning som motsvarar utbildning i svenska för invandrare med rätt till ersättning från elevernas hemkommuner. Några följdändringar gjordes dock inte i lagen om rätt till ledighet för utbildning i svenska för invandrare. Regeringen anser att 1 § nu bör ändras på så sätt att det framgår att även den arbetstagare som har antagits till motsvarande utbildning vid folkhögskola enligt skollagen ska omfattas av lagen om rätt till ledighet för utbildning i svenska för invandrare. Vidare bör en följdändring göras i 3 §. avgift, uppkommer frågan om vad som ska gälla för straffbelagda Prop. 2012/13:143 gärningar som har begåtts innan ikraftträdandet men som inte lagförts innan de nya reglerna träder i kraft. Vid bedömningen av behovet att meddela övergångsbestämmelser för den nu nämnda situationen måste bestämmelserna i såväl 2 kap. 10 § regeringsformen som 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av beaktas. I 2 kap. 10 § regeringsformen finns ett förbud mot retroaktiv straff- och skattelagstiftning. Förbudet mot retroaktiv skattelag anses analogivis tillämpligt beträffande straffliknande administrativa påföljder (prop. 1975/76:209). Att ta ut sanktionsavgifter för överträdelser som begåtts före ikraftträdandet skulle således strida mot retroaktivitetsförbudet. Av 5 § andra stycket lagen om införande av framgår att straff ska bestämmas enligt den lag som gällde när gärningen företogs. Detta är dock inte fallet om annan lag gäller när dom meddelas, om den nya lagen leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Denna bestämmelse har enligt förarbetena generell räckvidd, dvs. den gäller även utanför tillämpningsområde (prop. 1964:10 s. 99). Bestämmelsen ger uttryck för den lindrigaste lagens princip. Regeringens förslag innebär bl.a. att vissa överträdelser ska överföras från det straffrättsliga området till ett system med administrativa sanktionsavgifter. Formellt sett får sanktionsavgiften anses lindrigare och borde därmed få genomslag bakåt i tiden. 2007/08:107 Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område föreslogs motsvarande ändringar beträffande sanktionssystemet. Lagrådet anförde i sitt yttrande då att om avsikten med lagändringarna inte var ägnade att ändra synen på vad som var straffbart utan önskemålet i stället var att skapa en annan och mer effektiv sanktionsform, faller motiven för en tillämpning av den lindrigaste lagens princip bort. Regeringen konstaterar att syftet med förslaget om införande av ett system med fler administrativa sanktionsavgifter på arbetstids- och arbetsmiljöområdet är, i likhet med sanktionssystemet på yrkesfiskets område, att effektivisera sanktionssystemet. Att bestämmelserna avkriminaliseras ska inte ses som ett uttryck för att överträdelserna ska bedömas lindrigare . Regeringen anser därför att lindrigaste lagens princip inte gör sig särskilt starkt gällande i detta fall. Det finns därför inte skäl att låta de nu föreslagna bestämmelserna få retroaktiv effekt. Äldre bestämmelser bör därför tillämpas på överträdelser som skett före den nya lagens ikraftträdande. I 4 kap. 18 §§ arbetsmiljölagen (1977:1160) jämfört med 18 § arbetsmiljöförordningen (1977:1166) finns en rad bemyndiganden som ger möjlighet att utfärda föreskrifter, som enligt 8 kap. 2 § arbetsmiljölagen blir automatiskt straffsanktionerade. har i ca 130 fall utnyttjat bemyndigandena och meddelat föreskrifter av detta slag Av de brott som anmäls mot straffsanktionerade föreskrifter, som grundas på arbetsmiljölagen, leder enligt tillgänglig statistik endast ca en fjärdedel till påföljd (individuella böter eller företagsbot). Knappt 400 brott av detta slag anmäls . Lagföring enligt arbetstidslagstiftningen förekommer i princip inte. När straffsanktioner ersätts med sanktionsavgift, kan detta förutses leda till ett väsentligt kraftfullare genomdrivande och därigenom säkerställa att de aktuella reglerna följs i större utsträckning. Sanktionsavgifterna utgår oberoende av uppsåt eller oaktsamhet. Det innebär att förflyter mellan gärning och sanktion. En särskild konfliktlösningsregel innebär dessutom att man normalt om det behövs kan kombinera sanktionsavgiften med ett vitesföreläggande för att snabbt förhindra fortsatta överträdelser. Effektivare sanktioner kan antas bidra till bättre arbetsförhållanden, vilket i förlängningen kan antas leda till vinster för enskilda, företag och andra verksamheter samt för samhället. Ett fungerande sanktionssystem är viktigt både för att förbättra arbetsmiljön och för att åstadkomma konkurrensneutralitet mellan de företag som följer reglerna och de som inte gör det. Besparing hos Polisen och Besparing respektive utgiftsökning hos domstolarna Prop. Förändringen innebär en minskning av uppgifter hos de allmänna domstolarna. Antalet domar hos de allmänna domstolarna inom det område, där utredningen föreslår avskaffande av straffsanktion ligger kring ett 70-tal . Förslagen medför en mindre ökning av arbetsbördan hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. Ärenden om sanktionsavgift kommer emellertid i första hand att drivas av och Transportstyrelsen genom avgiftsföreläggande utan inblandning av domstol. Endast i de fall då föreläggandet inte godkänns, kommer frågan att hanteras i domstol. I vilken omfattning detta kommer att ske är svårt att förutse. Ett rimligt antagande torde vara att det rör sig om minst lika många mål som det antal som sparas in i de allmänna domstolarna. Man torde kunna anta att kostnaderna per mål genomsnittligt är lägre än för de mål som hanteras i allmän domstol. Kostnadsökningen bedöms därför rymmas inom befintliga anslagsramar. Tillfälligt resursbehov hos och uppföljning av reformen I syfte att påbörja förberedelserna för ett omfattande arbete med att anpassa föreskrifter till den föreslagna reformen av sanktionssystemet har verket fått en begränsad resursförstärkning av engångskaraktär (prop. 2012/13:1, utgiftsområde 14 s. 78). Resursbehovet beror på att verket före ikraftträdandet av lagändringarna ska göra en genomgång av de ca 130 bestämmelser i verkets föreskrifter, som är straffsanktionerade. Verket ska utforma regler om beräkning av avgift samt, när det behövs, anpassa föreskrifternas innehåll med hänsyn till att sanktionsavgift ska användas. har inlett arbetet med att förbereda anpassningen av de aktuella delarna av verkets föreskrifter till den föreslagna reformen av sanktionssystemet. arbete bedrivs i samråd med arbetsmarknadens parter och kommer att pågå . Arbetet gäller utarbetande av både de generella principerna för hur sanktionsavgifter ska beräknas och de enskilda föreskrifterna. Regeringen avser att följa hur verket har använt de aktuella bemyndigandena i arbetsmiljölagen (4 kap. 18 §§) och hur föreskrifterna har utformats. Regeringen avser också att följa upp hur tillämpar de nya föreskrifterna. Härvid kommer att uppmärksammas hur verket hanterar avgiftsförelägganden och i de fall det blir aktuellt framställningar till förvaltningsrätt. Det kommer även att uppmärksammas i vad mån verket kombinerar ett avgiftsföreläggande som avser en överträdelse i förfluten tid med ett föreläggande eller förbud enligt 7 kap. 7 § för att förhindra fortsatt överträdelse. En utvärdering ska även göras av sanktionsavgifternas effektivitet, när det gäller att åstadkomma att reglerna följs. Denna utvärdering ska särskilt inriktas på regler av stor betydelse för att människor inte ska skadas eller drabbas av arbetssjukdomar, t.ex. genom att utsättas för 2012/13:143 Konsekvenser med anledning av övriga lagförslag Att ordet arbetstagare tas bort i 46 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet leder till en större tydlighet när det gäller roll som medlare i arbetstvister. Förslaget bedöms inte ha några konsekvenser för företagen. Ändringarna i lagen (1986:163) om rätt till ledighet för utbildning i svenska för invandrare får till följd att även de arbetstagare som deltar i utbildning i svenska för invandrare på en folkhögskola får rätt till ledighet från sin anställning. Det är mycket få personer som deltar i utbildning i svenska för invandrare som också är anställda. Ändringarna bedöms därför endast medföra att marginellt fler arbetstagare än får rätt till ledighet. Inget av dessa förslag antas få några konsekvenser för de offentliga finanserna eller för jämställdheten mellan kvinnor och män. 11.1Förslaget till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160) 3 kap. 3 a § I paragrafen, som är ny, regleras arbetsgivares skyldighet att anmäla olycksfall och allvarliga tillbud i arbetet. Bestämmelsen framgick tidigare av 2 § arbetsmiljöförordningen (1977:1166). I förtydligande syfte har den tidigare bestämmelsens första stycke delats upp i två stycken. En viss språklig ändring har gjorts i förhållande till den tidigare bestämmelsen utan att saklig ändring är avsedd. 2012/13:143 Ändringen i paragrafens andra stycke innebär ett förtydligande av att ett föreläggande eller förbud också får riktas mot staten som arbetsgivare. Här avses verksamhet som bedrivs av staten och där arbetstagare utför arbete för arbetsgivarens räkning. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.1. Ändringen i tredje stycket är endast av språklig karaktär. 8 kap. 1 § Paragrafen ändras på så sätt att hänvisningen till 9 § tas bort eftersom den paragrafen är upphävd. 8 kap. 2 § Ändringen i första stycket andra punkten innebär att överträdelser av föreskrifter som har meddelats med stöd av 4 kap. 18 §§, inte ska leda till straff. Överträdelser av sådana föreskrifter kan i stället följas av sanktionsavgift med stöd av ett bemyndigande i 8 kap. 5 §. Det framgår vidare att överträdelser av föreskrifter om minderårigas arbete som har meddelats med stöd av 5 kap. 3 § andra stycket, 4 eller 5 § kan leda till straff. Förslagen behandlas i avsnitt 5.2.1 och 5.3 Bland de straffbelagda handlingarna som räknas upp i första stycket regleras i en ny femte punkt underlåtelse att lämna underrättelse till om olycksfall och allvarliga tillbud enligt den nya bestämmelsen i 3 kap. 3 a §. Förslaget behandlas i avsnitt 5.2.4.