prop · H00370 · 2013-02-11 00:00:00 — En sådan ideell förening eller annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § får över- klaga nätmyndighetens beslut enligt 2 kap. 1, 45, 14, 15, 15 b, 15 j16 a och 17 §§ samt beslut att inte inleda en omprövning efter en ansökan som avses i 2 kap. 15 c §, om beslutet avser anlägg- ningar för starkströmsluftledning med en spänning på minst 220 kilovolt och en längd av . Den som vill överklaga med stöd av första stycket ska göra det innan tiden för överklagande har gått ut för parterna och sak- ägarna. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Trots det som anges i 2 kap. 1 a § ska ärenden som har inletts hos regeringen före ikraftträdandet men ännu inte avgjorts prövas av rege- ringen. 3.Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet. 4.En nätkoncession som gäller vid ikraftträdandet ska gälla tills vidare. En nätkoncession för linje som gäller vid ikraftträdandet ska dock anses som en sådan nätkoncession för linje som enligt 2 kap. 13 § i dess nya lydelse gäller för , om den senast bestämda giltighetstiden är kortare än eller nätkoncessionshavaren före ikraftträdandet har ansökt om att giltighetstiden ska förlängas med än . Detta innebär inte att den giltighetstid som redan har bestämts begränsas. 5.En ansökan, som har lämnats in före ikraftträdandet, om förlängning av giltighetstiden för en nätkoncession för linje med ska prövas i sak, om nätkoncessionshavaren begär det före utgången av november 2012/13:70 2013. Ansökan ska i sådant fall behandlas som en ansökan enligt 2 kap. 14 § i dess nya lydelse om att nätkoncessionen ska gälla tills vidare. 6.Ett beslut enligt 2 kap. 14 § i dess äldre lydelse att förlänga giltig- hetstiden för en nätkoncession för linje med ska vid tillämpningen av 2 kap. 15 b § jämställas med ett beslut att meddela nätkoncession. 7.Om ett beslut att meddela nätkoncession för linje har vunnit laga kraft före ikraftträdandet, ska innehavaren av nätkoncessionen färdig- ställa den ledning som nätkoncessionen avser före utgången av istället för inom den tid som anges i 3 kap. 16 a § första stycket. 8.Trots det som anges i 2 kap. 16 c § behöver en anmälan inte göras före utgången av i fråga om en ledning som har färdigställts före ikraftträdandet. Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag bl.a. att analysera om den nuvarande uppdelningen mellan områdeskoncession och linjekoncession samt dess koppling till reglerna för tariffsättning och redovisning är lämplig för att åstadkomma ända- målsenliga, driftsäkra och kostnadseffektiva elnät och om så inte är fallet föreslå åtgärder för detta (dir. 2006:39). beslutade regeringen att komplettera uppdraget på bl.a. följande sätt (dir. 2008:54). Utredaren skulle analysera om beslut i tillståndsfrågor borde överklagas till förvaltningsdomstol i stället för till regeringen och, om utredaren bedömde det vara lämpligt, lämna förslag till ändrad instansordning. Utredaren skulle även analysera om tillstånden kunde förenas med en omprövningsmöjlighet i stället för att vara tids- begränsade och, om utredaren bedömde det vara lämpligt, lämna förslag till förändringar av lagstiftning och regelverk i övrigt. vidare analysera om nuvarande regelverk för tillståndsprövning av en nätkoncession för linje, dvs. såväl region- som stamledningar, är ända- målsenligt vid strukturförändringar av det befintliga ledningsnätet. Koncessioner för el- och gasnät (SOU 2009:48). betänkandet finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr N2009/4748/E). Regeringen har under beredningen av förslaget särskilt inhämtat synpunkter från och (dnr N2012/5158/E). Vidare utarbetades inom ett utkast till lagrådsremiss, Prövning av nätkoncession. Utkastets lagförslag finns i bilaga 4. Utkastet till lagrådsremiss har remissbehandlats för att få ett bredare beredningsunderlag när det gäller frågan om överklagande till mark- och miljödomstol (avsnitt 5.4, 9.7 och 10.1). En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 5. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr N2009/4748/E). Regeringen tar i propositionen upp de frågor som rör 2 kap. ellagen (1997:857). Utredningens övriga förslag bereds inom Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i Lagrådet har förklarat att det inte anser sig kunna tillstyrka att det remitterade förslaget läggs till grund för lagstiftning. beaktat Lagrådets synpunkter, som behandlas i avsnitt 5.4, 9.1 och 9.7. Lagrådet har i övrigt haft vissa synpunkter, som regeringen i huvudsak Lagrådets synpunkter i dessa delar behandlas i avsnitt 5.3, 9.2, 10.1 och 12.4.1 samt i författningskommentaren. Vidare har vissa redaktionella ändringar gjorts. 2012/13:70 4 En grundläggande del av ellagstiftningen är att det krävs tillstånd (nät- koncession) för att bygga och använda starkströmsledningar. ellagstiftningen infördes har tillstånd krävts. Genom koncessions- prövningen förhindras att samhällsekonomiskt olönsamma ledningar byggs, dvs. där det redan finns tillräcklig överföringskapacitet i befintliga anläggningar. Prövningen säkerställer även att ledningar dras fram på ett sådant sätt som inte orsakar onödigt stor skada. Nätkoncession för linje avser en ledning med i huvudsak bestämd sträckning. Nätkoncession för område avser inte en specifik ledning utan ger koncessionshavaren rätt att inom det angivna området bygga och använda ledningar som ingår i det lokala överföringsnätet utan vidare prövning enligt ellagen (1997:857). För områdeskoncessioner är det vanligtvis fråga om ledningar med en lägre spänning, det s.k. lokalnätet. För att en nätkoncession för linje ska meddelas krävs att anläggningen är lämplig från allmän synpunkt. Lämplighetsprövningen syftar till att pröva behovet av ledningen och dess sträckning. Vid prövningen av en nätkoncession för linje tillämpas centrala delar av , bl.a. bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivning och allmänna hänsyns- regler. En nätkoncession för område får meddelas endast om området utgör en lämplig enhet och får inte sammanfalla med en annan områdes- koncession. I beslutet om nätkoncession för område anges även en högsta tillåten spänning för ledningsnätet. Enligt nu gällande bestämmelser är nätkoncessioner tidsbegränsade till som längst för nätkoncession för område och för nätkoncession för linje. Därefter kan nät- koncessionshavaren ansöka om förlängd giltighetstid med upp till 25 respektive . Beslut om nätkoncession fattas av regeringen eller, efter bemyn- digande, av nätmyndigheten. Enligt gällande regler beslutar regeringen om nätkoncession för linje avseende utlandsförbindelser och ledningar med en spänning överstigande om någon sakägare, kommun eller statlig myndighet motsätter sig bifall till ansökan. , fattar beslut om områdeskoncessioner och övriga linjekoncessioner. beslut kan överklagas till regeringen. 5.1.1Beslutande myndighet i frågor om nätkoncession Enligt nuvarande 2 kap. ellagen (1997:857) är det regeringen som är beslutande myndighet i de flesta frågor som rör nätkoncession. ringen kan emellertid bemyndiga nätmyndigheten att pröva frågorna. det gäller utlandsförbindelser saknas dock i vissa fall möjlighet till dele- Prop. 2012/13:70 gation enligt ellagen. meddelar beslut i frågor om ändring av koncessions- gränser (2 kap. 12 §), återkallelse av nätkoncession som inte avser utlandsförbindelse (2 kap. 18 §) och återställningsåtgärder sedan en nätkoncession upphört eller en ledning byggts utan tillstånd (2 kap. 1921 §§). Regeringen har i stor utsträckning använt sig av möjligheten till delega- tion. Av 2 § elförordningen (1994:1250) framgår sålunda att nätmyndig- heten i fråga om 2 kap. ellagen ska pröva ärenden om 1.meddelande av nätkoncession enligt 1 § första stycket, 2.medgivande av undantag från kravet på nätkoncession enligt 4 § andra stycket, 3.bindande besked enligt 4 § tredje stycket, 4.medgivande enligt 5 § att bygga en elektrisk starkströmsledning innan behövlig nätkoncession har meddelats och medgivande att bygga en transformator- eller kopplingsstation utan hinder av bestämmelsen i 3 §, 5.medgivande enligt 5 § att tills vidare under högst använda en starkströmsledning i avvaktan på att ansökan om nätkoncession slutligt avgörs, 6.förlängning av en nätkoncessions giltighetstid enligt 14 eller 15 §, 7.tillstånd till överlåtelse av nätkoncession enligt 16 §, och 8.tillstånd att tillfälligt ta en ledning ur bruk enligt 17 §. Av 3 § elförordningen framgår att regeringen, även i fall där delegation kan ske, har förbehållit sig prövningen av ärenden som avser 2.en ledning med en spänning överstigande mellan två ledare (stamledning) om någon sakägare, kommun eller statlig myndig- het motsätter sig bifall till ansökan, 3.beviljande av nätkoncession om det i ärendet förekommer en fråga om tillstånd till expropriation som ska prövas av regeringen, eller 4.meddelande av nätkoncession eller medgivande enligt 2 kap. 5 § ellagen om det i ärendet förekommer fråga om medgivande att dra led- ningar över mark som förvaltas av eller , om nätmyndigheten och inte kan enas i frågan. 5.1.2Överklagande av beslut i koncessionsfrågor I 13 kap. 5 § ellagen finns bestämmelser om överklagande av bl.a. nät- myndighetens beslut. Beslut av nätmyndigheten om återkallelse av nät- koncession (2 kap. 18 §) samt om vissa återställningsåtgärder (2 kap. 19 och 20 §§) får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I övrigt finns inga bestämmelser i ellagen om överklagande av beslut i koncessions- frågor. I 16 § första stycket elförordningen föreskrivs att nätmyndighetens beslut enligt bl.a. 2 kap. 12 § ellagen och enligt 2 § förordningen får överklagas hos regeringen. I 16 § andra stycket elförordningen finns en särskild bestämmelse om klagorätt för miljöorganisationer. beslut enligt 2 § förordningen som gäller anläggningar för starkströmsluftledning med en spänning på minst 220 kilovolt och en längd av , får överklagas av en sådan ideell förening eller annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § . 5.2Prövningen i första instans Regeringens förslag: ska pröva frågor om nät- koncession. Regeringen ska dock pröva ärenden som gäller meddelande av nät- koncession, om ärendet avser en utlandsförbindelse eller det i ärendet finns en fråga om tillstånd till expropriation som ska prövas av rege- ringen. Om ärendet avser en utlandsförbindelse, ska regeringen också pröva frågor om medgivande av undantag från kravet på nätkoncession, medgivande att bygga en starkströmsledning innan nödvändig nätkoncession har meddelats och medgivande att bygga en trans- formator- eller kopplingsstation innan nätkoncession har meddelats för byggande av ledning, medgivande att använda en ledning tills vidare i avvaktan på att ansökan om nätkoncession slutligt avgörs, förlängning av en nätkoncessions giltighetstid, tillstånd till överlåtelse av nätkoncession, och tillstånd att tillfälligt ta en ledning ur bruk. Regeringen ska vidare även i fortsättningen pröva frågor om åter- kallelse av nätkoncession som avser en utlandsförbindelse. Regeringen ska också få pröva sådana frågor om nätkoncession som har betydelse för försvaret, om Försvarsmakten begär det. Nätmyndig- heten ska i ett sådant fall överlämna frågan om prövningsmyndighet till regeringen för avgörande. förslag: Överensstämmer i stort med rege- ringens. Utredningen har därutöver föreslagit att regeringen ska pröva frågor om meddelande av nätkoncession eller medgivande enligt 2 kap. 5 § ellagen om ärendet avser en stamledning och någon sakägare, kommun eller statlig myndighet motsätter sig bifall till ansökan eller om det i ärendet förekommer fråga om medgivande att dra ledningar över mark som förvaltas av eller , om nätmyndigheten och inte kan enas i frågan. Utredningen har inte lämnat något särskilt förslag när det gäller frågor som har betydelse för försvaret. Remissinstanserna: har anfört att risken blir stor för att någon sakägare motsätter sig bifall, varför ett stort antal ärenden kommer att hamna på regeringens bord. Övriga remissinstanser har tillstyrkt Prop. 2012/13:70 utredningens förslag eller inte framfört några invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag Behovet av en reglering i lag Som utvecklas närmare i avsnitt 5.4 bör nätmyndighetens beslut i koncessionsfrågor i många fall överklagas till domstol i stället för som till regeringen. Frågorna om beslutanderätt och överklagande regle- ras i stor utsträckning genom bestämmelser i elförordningen. För att överklagande ska kunna ske till domstol krävs emellertid reglering i lag (se 11 kap. 2 § regeringsformen). Det är således nödvändigt att direkt i ellagen ange vilken myndighet som prövar koncessionsfrågorna i första instans. Före var det endast Kungl. Maj:t, dvs. regeringen, som prövade frågor om tillstånd till elektriska starkströmsledningar. Genom ändringar i lagen (1902:71 s. 1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar öppnades möjligheten för regeringen att bemyn- diga en underordnad myndighet att avgöra sådana ärenden. I motiven (prop. 1946:192 s. 9) konstaterade departementschefen att den gransk- ning som ärendena underkastats i huvudsakligen varit av rent formell art och att det måste anses otillfredsställande att Kungl. Maj:t på detta sätt belastades med ärenden som utan olägenhet kunde avgöras av underordnad myndighet. som lagändringarna trädde i kraft bemyndigades att meddela tillstånd att framdraga nya elektriska starkströmsledningar m.m. (SFS 1946:220). Vissa ärenden förbehölls dock regeringens avgörande. Bortsett från förbehållet för utlandsför- bindelser, som införts senare, svarade denna ordning i stora drag mot den grupp av ärenden som är förbehållna regeringens prövning enligt 3 § elförordningen. Delegationen av beslutanderätt till förvaltnings- myndighet har dock blivit betydligt mer omfattande i olika avseenden. Den nuvarande ordningen, som innebär att de allra flesta frågor om nätkoncession prövas av nätmyndigheten som första instans, fungerar enligt regeringens bedömning bra. Det finns ingen särskild anledning att anta att det inom någon överskådlig framtid kommer att bli aktuellt att förbehålla regeringen prövningen av någon av de ärendegrupper som nämns i 2 § elförordningen. Utvecklingen efter 1946 talar också starkt emot att det finns något praktiskt behov av att kunna göra sådana förbe- håll. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att huvudregeln enligt ellagen bör vara att beslut i frågor om nätkoncession meddelas av nät- myndigheten som första instans. Regeringen som enda instans Regeringen bör även i fortsättningen avgöra ärenden som gäller en utlandsförbindelse. Inte heller när det gäller ärenden där det förekommer expropriationsfrågor finns anledning att frångå den nuvarande ordningen. 2012/13:70 När det gäller stamledningar finns dock skäl att överväga en annan instansordning. Enligt de gällande bestämmelserna är det i många fall regeringen som ska pröva en koncessionsfråga, om ärendet avser en stamledning och någon sakägare, kommun eller statlig myndighet motsätter sig bifall till ansökan. Till skillnad från ärenden som gäller utlandsförbindelser är utgångspunkten således inte att frågan alltid ska komma under regeringens prövning. Om det under nätmyndighetens handläggning visar sig att ett koncessionsärende är tvistigt på det sätt som anges i 3 § 2 elförord- ningen, ska myndigheten enligt 4 § utreda ärendet och därefter, med eget yttrande, överlämna ärendet till regeringens prövning. När det gäller stamledningar, som är mycket viktiga delar av nätinfra- strukturen, finns det starka skäl som talar för att tvistiga ärenden kan prövas av regeringen. Det är dock enligt regeringens bedömning tillräck- ligt att så kan ske genom ett överklagande. Något särskilt starkt behov av att regeringen gör prövningen som första och enda instans kan inte längre anses finnas. Med hänsyn till att nätmyndigheten även enligt gällande bestämmelser ska göra en fullständig utredning i ärendet och föreslå ett avgörande kan det inte heller med hänsyn till tidsåtgången anses finnas några särskilda fördelar med att regeringen är ensam beslutsinstans. Sammantaget finner regeringen att huvudregeln bör vara att nätmyndig- heten avgör koncessionsärenden som rör stamledningar som första instans även i fall där en sakägare, kommun eller myndighet motsätter sig bifall till ansökan. Ledningar över mark som förvaltas av eller När 1946 bemyndigades att pröva tillståndsfrågor undantogs bl.a. ärenden som innefattade ansökan om medgivande att dra fram ledningar över ecklesiastik mark (dvs. kyrkojord) eller mark under förvaltning av eller . Som framgått i avsnitt 5.1.1 är prövningen fortfarande förbehållen regeringen i ärenden som avser meddelande av nätkoncession eller medgivande enligt 2 kap. 5 § ellagen om det i ärendet förekommer fråga om medgivande att dra ledningar över mark som förvaltas av eller , om nätmyndigheten och inte kan enas i frågan. Med anledning av översynen av instansordningen har och ombetts att yttra sig i frågan om hur bestämmelserna i 3 § 4 elförordningen har använts samt vilka konsekvenser ett borttagande av bestämmelsen skulle ha för universi- tetens verksamhet. och anser att den särskilda bestämmelsen avseende universiteten bör vara kvar och har i huvudsak anfört dels att regleringen markerar att synpunkter i de aktuella ärendena ska tillmätas stor vikt, dels att marken har ett stort ekonomiskt och kulturhistoriskt värde. Regeringen bedömer att det inte finns kvar skäl för att särbehandla och . Det kan till en början konstateras att även andra statliga myndigheter förvaltar ekonomiskt och kulturhistoriskt värdefulla miljöer utan att omfattas av särskilda bestämmelser om instansordningen i koncessionsärenden. utan en sådan särskild ordning kommer universitetens synpunkter att ha Prop. 2012/13:70 stor vikt i de aktuella ärendena. Det kan vidare anmärkas att bestämmel- serna i 24 kap. ska tillämpas i vid prövning av frågor om meddelande av nätkoncession för linje. Regeringen uppfattar inte att särregleringen i elförordningen i fråga om prövningsmyndighet medför ett starkare skydd för mark med ett stort kulturhistoriskt värde än det som under alla förhållanden följer av bestämmelser om skydd för värdefulla kulturmiljöer. Frågor som har betydelse för försvaret Frågor som rör försvaret är som regel av sådan karaktär att regeringen bör få möjlighet att pröva koncessionsärendet. inhämtas ett yttrande från Försvarsmakten över alla ansökningar om nätkoncession med undantag för sådana som avslås (8 § elförordningen). Det är regeringens avsikt att så ska ske även . För att säkerställa att försvarsintresset beaktas vid prövningen bör Försvarsmakten få möjlighet att begära att regeringen ska pröva ärendet. Det bör dock vara regeringen som avgör om den ska pröva ärendet i sak. Regeringens förslag: ska pröva frågan om godkännande av fördelningen av intäktsramen i samband med över- låtelse av nätkoncession. Regeringen ska dock pröva frågan, om ärendet avser en utlandsförbindelse. ska i ett sådant fall utreda frågan och därefter med eget yttrande överlämna ärendet till regeringens prövning. har inte lämnat något motsvarande förslag i sitt slutbetänkande. Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens förslag: Enligt 5 kap. 26 § första stycket ellagen i dess nuvarande lydelse ska frågor om fördelningen av en intäktsram i samband med en överlåtelse av nätkoncession prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen har bemyndigat att pröva frågan om överlåtelse av nätkoncessionen. Det förslag som redovisats i avsnitt 5.2 innebär att det direkt av lagens bestämmelser framgår att frågor om tillstånd till överlåtelse av nätkoncession ska prövas av nätmyndigheten eller, när ärendet avser en utlandsförbindelse, regeringen. Det är därför nödvändigt att anpassa 5 kap. 26 § ellagen till de nya bestämmelserna om instansordningen. Frågan om godkännande av fördelningen av intäktsramen bör även i fortsättningen prövas av den myndighet som har att besluta om tillstånd till överlåtelsen. Det innebär att nätmyndigheten ska pröva frågan om intäktsramen utom när ärendet avser en utlandsförbindelse, då regeringen ska göra prövningen. Som Lagrådet har anfört bör utredningsansvaret ankomma på nätmyndigheten även när ärendet avser en utlandsförbindelse. 2012/13:70 ska i ett sådant fall utreda frågan och därefter med eget yttrande överlämna ärendet till regeringens prövning. Regeringens förslag: beslut i frågor om nätkoncession som avser en stamledning ska överklagas till regeringen i ärenden om meddelande av nätkoncession, bindande besked, medgivande av undantag från kravet på nätkoncession, medgivande att bygga eller använda en elektrisk starkströmsledning innan nödvändig nätkoncession har meddelats och medgivande att bygga en trans- formator- eller kopplingsstation, förlängning av en nätkoncessions giltighetstid, tillstånd till överlåtelse av nätkoncession samt tillstånd att tillfälligt ta en ledning ur bruk. Övriga beslut ska överklagas till domstol. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller inte framfört några invändningar mot den. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i har anfört att alla beslut som överklagas till regeringen bör överklagas till domstol. Övriga remissinstanser har instämt i bedömningen eller inte framfört några invändningar mot den. Skälen för regeringens förslag var huvudregeln att förvaltningsbeslut överklagades hos närmast högre förvaltningsmyndighet med regeringen som sista instans, om inte något annat var särskilt föreskrivet. riktlinjer för en systematisk översyn av reglerna om rätten att överklaga beslut till regeringen (prop. 1983/84:120). I enlighet med dessa riktlinjer har strävandena inriktats på att från regeringen lyfta bort sådana ärenden som inte kräver ställningstagande från regeringen som politiskt Enligt riktlinjerna bör det i allmänhet ankomma på regeringen att pröva överklaganden i frågor där försvars-, ordnings-, säkerhets- eller andra statsnyttosynpunkter eller allmänekonomiska synpunkter är särskilt De allmänna förvaltningsdomstolarna bör enligt rikt- linjerna huvudsakligen befatta sig med sådana ärenden av rättslig karaktär som rör förhållandet mellan enskilda inbördes eller mellan enskilda och det allmänna och vilkas avgörande kan vara av väsentlig betydelse för den enskilde. infördes i 22 a § förvaltningslagen (1986:223) huvudregeln att rättslig överprövning av förvaltningsbeslut sker i allmän förvaltnings- Enligt paragrafen överklagas beslut hos allmän förvaltnings- domstol, och det krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammar- rätten. Detta gäller dock inte beslut i anställningsärenden eller ärenden som avser s.k. normbeslut. I förarbetena till paragrafen anges i huvudsak följande skäl för att i lag införa en allmän regel om domstolsprövning av förvaltningsbeslut (prop. 1997/98:101 s. 58 ff.). har utvecklingen gått mot att förvaltningsbeslut i ökad utsträckning prövas av förvaltningsdomstol. Detta har motiverats av omsorgen om den enskildes rättssäkerhet, strävandena att begränsa regeringens arbetsbörda samt nödvändigheten att uppfylla internationella åtaganden. Regeln ger uttryck för en princip om att den rättsliga prövningen av förvaltningsbeslut bör ske vid domstol och är en kodifiering av en huvudregel som i praktiken redan gäller. Om överklagande ska ske hos regeringen krävs enligt förvaltnings- lagen uttryckliga regler om detta i en annan lag eller i en förordning (jfr 3 § första stycket förvaltningslagen). Inom området för ellagstiftningen är huvudregeln att nätmyndighetens beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol.