prop · H10348 · 2013-11-26 00:00:00 — prövningsnämnden, samtliga länsstyrelser och alla kommuner och landsting som har yttrat sig samt , tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. instämmer i förslaget men anser att det i lagen även borde införas en regel som innebär att ingen valkrets ska tilldelas färre än två fasta valkretsmandat. är inte övertygat om att den av kommittén förordade modellen är mest optimal för att åstadkomma proportionalitet. Tekniska högskolan menar att den bi-proportionella metoden är en bättre metod för att åstadkomma proportionalitet än den metod som kommittén föreslår. Högskolan anser att man som ett alternativ till den biproportionella metoden borde välja att öka antalet utjämningsmandat ordentligt. Om den av kommittén föreslagna modellen införs anser högskolan att det vore principiellt bättre om bara de partier som har fått av rösterna i landet får delta i fördelningen av de återförda mandaten. avstyrker förslaget med motiveringen att återföringen medför att återspeglingen av rösternas geografiska fördelning minskar. påpekar att återföringen av mandat ökar valsystemets komplexitet men ser ändå positivt på att förslag lämnas som bedöms leda till ökad proportionalitet. Myndigheten avstyrker dock förslaget att återföring inte ska ske i valkretsar med färre än tre fasta mandat. I likhet med Kungl. Tekniska högskolan anser att bara de partier som har fått av rösterna borde få delta i återföringen av mandat eller tilldelningen av återförda mandat. Myndigheten anser vidare att det finns behov av att ytterligare förtydliga regleringen om mandatfördelning i vissa avseenden. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkter för val av mandatfördelningsmetod Som framgår i föregående avsnitt anser regeringen att det är av största vikt att valsystemet utformas så att fördelningen av riksdagsmandaten mellan partierna alltid blir riksproportionellt rättvisande, oavsett valkretsindelning, hur många partier som är representerade i och hur rösterna fördelas dem emellan. Vid sidan av detta krav är det – i linje med de riktpunkter som Grundlagberedningen angav – alltjämt av stor vikt att systemet tillgodoser intresset av en tillfredsställande regional förankring som är så stabil som möjligt med hänsyn till kravet på riksproportionalitet. Fördelningen av mandaten mellan valkretsarna bör i möjligaste mån ske proportionellt i förhållande till antalet röstberättigade i varje valkrets. Detta intresse bör dock inte ges större tyngd än intresset av ett riksproportionellt rättvisande resultat eller intresset av en godtagbar regional representation. Det är också av betydelse att systemet kan tillgodose intresset av att mandaten inom en viss valkrets fördelas på ett sätt som så nära som möjligt speglar partiernas röstetal i den valkretsen. 2013/14:48 Som kommittén pekar på handlar det om en proportionalitet på tre plan: a) proportionell fördelning av mandaten mellan partierna, relaterad till antalet röster i hela landet, b) proportionell fördelning av mandaten mellan valkretsarna, relaterad till antalet röstberättigade i varje valkrets, c) proportionell fördelning av mandaten mellan partierna inom respektive valkrets, relaterad till antalet röster i valkretsen. Ett grundläggande krav på valsystemet är vidare att det är utformat på ett sådant sätt att väljarna har förtroende för det. Från förtroendesynpunkt är det av väsentlig betydelse att allmänheten har möjlighet att utöva kontroll över och ha insyn i de åtgärder som myndigheterna vidtar i varje skede av valförfarandet. Det är viktigt att fel i hanteringen av röster i möjligaste mån undviks. Valsystemet bör därför inte vara alltför invecklat. Grunddragen i förfarandet bör vidare kunna göras begripliga för väljare i allmänhet. Ur ett väljarperspektiv är det mot denna bakgrund normalt även av värde att undvika mer genomgripande ändringar i systemet om inte starka skäl talar för det. Tre alternativa fördelningsmodeller för säkrad proportionalitet Kommittén har övervägt ett antal olika metoder för mandatfördelningen i riksdagsval. Med utgångspunkt i de riktlinjer och grundläggande krav som ställs upp ovan – framförallt kravet på riksproportionalitet och regional förankring – har kommittén stannat vid att värdera tre skilda fördelningsmetoder som möjliga alternativ till den nuvarande metoden. Regeringen delar kommitténs uppfattning att dessa tre modeller är de – av de olika alternativ som har övervägts – som har de bästa förutsättningarna att uppfylla de krav som bör kunna ställas på valsystemet. Inom ramen för den första av dessa modeller kompletteras det nuvarande systemet med en regel om återföring av det eller de valkretsmandat som ett parti har fått för mycket i förhållande till utfallet vid en riksproportionell fördelning mellan partierna (återföringsmetoden). Metoden innebär i huvudsak att ett parti som fått fler fasta valkretsmandat än som svarar mot en riksproportionell fördelning av samtliga mandat förlorar det eller de överskjutande mandat som partiet har fått med lägst jämförelsetal. Sådana mandat återförs och fördelas som fasta valkretsmandat mellan övriga partier i den aktuella valkretsen. Vid denna fördelning bortses dock från de partier som har fått mandat motsvarande en riksproportionell fördelning. Den andra modellen (den dynamiska metoden) innebär att mandaten i ett första led fördelas på partier utan hänsyn till valkretsar, varefter tilldelningen av valkretsmandat sker – ett efter ett – först på valkretsar med tillämpning av uddatalsmetoden och därefter till parti med tillämpning av den jämkade uddatalsmetoden. Efter varje fördelning kontrolleras om det parti som fick mandatet därmed totalt sett fått fler mandat än som svarar mot en riksproportionell fördelning. När detta till slut inträffar, vilket förr eller senare sker, återförs det sista mandatet och man övergår till att fördela resterande mandat enligt den metod som gäller för utjämningsmandaten. Antalet utjämningsmandat görs på så sätt dynamiskt utifrån behovet av utjämning i varje enskilt val. Den tredje modellen (den bi-proportionella metoden) saknar helt koppling till det nuvarande systemet för mandatfördelning. modell beräknas först hur mandaten ska vara fördelade på valkretsar och, utifrån valresultatet, på partier för att fördelningen ska bli proportionell i båda dessa avseenden. Därefter fördelas mandat på valkretsar och partier så att dubbel proportionalitet uppnås. Beräkningen av hur fördelning ska göras sker genom successiva korrigeringar av fördelningen på kretsar och partier tills man till slut uppnått önskat resultat (SOU 2012:94 s. 235 f.). Alla dessa tre fördelningsmetoder garanterar en riksproportionell fördelning av mandaten mellan partierna, oavsett antal partier i , oavsett fördelningen av röster mellan partierna och oavsett valkretsindelning. Den bi-proportionella metoden garanterar dessutom en proportionell fördelning mellan valkretsarna, medan återföringsmetoden och den dynamiska metoden kan ge avvikelser från regional proportionalitet som skiftar beroende på hur utjämningsmandaten fördelas på valkretsar. Kommitténs utredning visar att återföringsmetoden och den dynamiska metoden är i huvudsak likvärdiga när det gäller risken för att sådana avvikelser ska uppkomma (SOU 2012:94 s. 240 f.). Önskemålet om proportionalitet inom valkretsarna uppfylls inte fullt ut av någon av de modeller som övervägts. Kommitténs utredning visar dock att risken för att det ska uppstå avvikelser från proportionaliteten inom valkretsarna synes vara något större vid tillämpning av den bi-proportionella metoden än de två övriga metoderna. Vid valet mellan de tre förordar kommittén att återföringsmetoden väljs. Modellen med återföring av överskjutande mandat bör väljas En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot kommitténs förslag. menar dock att förslaget om återföring medför att återspeglingen av rösternas geografiska fördelning minskar. Även ifrågasätter återföringen av överskjutande mandat. Enligt regeringens mening innebär ett återtagande av överskjutande mandat inte att valsystemets demokratiska legitimitet kan ifrågasättas. Grundlagberedningens utgångspunkt var att valsystemets utformning innebar att det knappast kunde komma ifråga att ett parti skulle få för många mandat vid den första fördelningen. Förutsättningarna för systemets ändamålsenliga funktion skiljer sig dock i ett betydande avseende från när det skapades. Mandaten ska fördelas på fler partier . Eftersom de fasta valkretsmandat som återförs vid tillämpning av återföringsmetoden fördelas inom valkretsen kommer systemet få till följd att det kan uppkomma mer eller mindre stora avvikelser från proportionaliteten vid fördelning av mandat mellan partierna inom varje valkrets. Ett parti som sammantaget har fått fler röster i en valkrets än ett annat parti kan alltså komma att få färre mandat i valkretsen än det andra partiet. Det uppstår s.k. inversioner. Regeringen konstaterar dock att sådana effekter kan uppkomma även i det nuvarande systemet vid fördelningen av utjämningsmandat och är en följd som inte heller kan undvikas inom ramen för de alternativa fördelningsmodeller som kommittén övervägt. Vid avvägningen mellan de olika intressen av proportionalitet som gör sig gällande i detta sammanhang prioriteras i vårt valsystem intresset av partimässig proportionalitet på riksnivå, medan den regionala proportionaliteten sätts i andra rummet. Mandatfördelningen mellan partierna inom valkretsarna bör som utgångspunkt ske i nära överensstämmelse med valutslaget i varje valkrets, men detta intresse väger trots allt något lättare än intresset av partimässig och regional proportionalitet. Enligt regeringens uppfattning innebär detta att risken för att det uppkommer inversioner inom en valkrets inte bör anses ha någon avgörande betydelse vid bedömningen av vilken fördelningsmetod som bör väljas. Tekniska högskolan anser att den bi-proportionella metoden hade varit att föredra framför återföringsmetoden. Enligt regeringens uppfattning är den främsta styrkan med den bi-proportionella metoden att den, till skillnad från de båda övriga metoderna, tillgodoser såväl kravet på riksproportionalitet som önskemålet om proportionalitet mellan valkretsarna. Denna metod synes visserligen kunna leda till något fler fall av inversioner än de båda andra metoderna. Att fler inversioner tenderar att uppkomma är i och för sig en oönskad konsekvens av denna fördelningsmetod, men intresset av att motverka sådana effekter får generellt anses väga något lättare än intresset av att tillgodose önskemålet om proportionaliteten mellan valkretsarna. Den bi-proportionella metoden har således vissa fördelar vid en jämförelse med de övriga metoderna. En övergång till den bi-proportionella metoden skulle dock innebära en stor förändring av det befintliga mandatfördelningssystemet. I förhållande till de alternativa förslagen framstår också den biproportionella metoden som något svårare att förklara och förstå för en väljare utan specialkunskaper på området. Dess komplexitet medför också att det kan vara svårt för en väljare att själv utan datorstöd utföra beräkningarna för att kontrollera resultatet av fördelningen. En övergång till det systemet skulle därmed kunna leda till att förtroendet för valförfarandet påverkas negativt. Trots de fördelar som finns från proportionalitetssynpunkt med denna metod anser regeringen, i likhet med kommittén, att metoden har betydande nackdelar ur andra synvinklar som man inte kan bortse från. Vid en jämförelse mellan den dynamiska metoden och återföringsmetoden kan konstateras att den senare, som förordas av kommittén, innebär att minst förändringar görs i det nuvarande systemet. Metoden medför dock att komplexiteten i valsystemet ökar. Som framhåller leder förslaget t.ex. till att det vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten behöver göras fler beräkningar av partiernas mandattilldelning än enligt den nuvarande ordningen. Det uppstår också fler situationer i vilka lottning kan aktualiseras. Vid fördelningen av återförda mandat kan stora avvikelser från proportionaliteten mellan partierna inom valkretsen uppkomma, särskilt i de små valkretsarna. Regeringen anser att en klar fördel med den dynamiska metoden är att den är förhållandevis lätt att förklara och förstå. Eftersom fördelningen av mandaten med den dynamiska metoden sker ett efter ett från det första mandatet till dess att ett parti slår i taket, dvs. får fler mandat än det är berättigat till vid en riksproportionell fördelning, kan komplexiteten i systemet i viss mån begränsas. En annan fördel med den dynamiska metoden är att antalet mandat som fördelas som utjämningsmandat i vissa fall kan bli färre än de 39 som fördelas enligt den nuvarande ordningen. På så vis skulle antalet avvikelser från en proportionell fördelning både mellan och inom valkretsarna i ett val i vissa fall kunna bli mindre än i dagens system. Men det finns i det systemet också en risk Prop. 2013/14:48 att den regionala förankringen av partiernas väljarstöd blir lidande, särskilt om antalet partier blir stort eller röstfördelningen i ett val utfaller så att ett eller ett par partier relativt snabbt slår i taket och många mandat därmed måste fördelas som utjämningsmandat. Den oförutsebarhet som ligger i detta är en inte obetydlig nackdel som följer med det systemet. Vid en samlad bedömning av de för- och nackdelar som finns med de olika mandatfördelningsmetoderna anser regeringen, i likhet med de flesta remissinstanser, att övervägande skäl talar för att välja den modell som kommittén föreslår. Vid denna bedömning beaktar regeringen framför allt att metoden innebär minst förändring av den nuvarande fördelningsmetoden, att den är någorlunda lätt att sätta sig in i och förstå för väljarna och att den tillgodoser rimligt ställda krav på förutsebarhet i fråga om den regionala förankringen av det stora flertalet av mandaten. Om den partimässiga sammansättningen i och röstfördelningen mellan partierna i framtida val förändras på sådant sätt att återföringar inom valkretsarna blir mycket frekventa och leder till oacceptabelt stora avvikelser från proportionaliteten inom valkretsarna kan det dock inte uteslutas att en övergång till en annan fördelningsmetod kan behöva övervägas på nytt. Vilka mandat tas tillbaka och hur fördelas dessa? Kommittén föreslår att ett parti som har fått fler fasta valkretsmandat än som svarar mot en riksproportionell fördelning som regel ska tappa det mandat som partiet har fått med lägst jämförelsetal. Om ett sådant parti har tilldelats det sista av sina mandat med samma jämförelsetal i två eller flera valkretsar, anser kommittén att bör avgöra vilket av mandaten som ska återföras. Regeringen instämmer i kommitténs bedömningar i dessa avseenden. Kommittén föreslår vidare att återföring inte ska ske i valkretsar med färre än tre fasta mandat. påpekar att proportionaliteten kan påverkas negativt också i valkretsar med exempelvis sex valkretsmandat och avstyrker därför den föreslagna särlösningen. Regeringen kan konstatera att denna specialregel visserligen innebär att komplexiteten i systemet ökar något. Med den nuvarande fördelningen av fasta mandat får regeln dock endast till följd att jämförelsetalen i läns valkrets inte ska beaktas vid bedömningen av vilka mandat som ska återföras. Förslaget syftar främst till att förebygga risken för att systemet medför att väljarna inte kommer att representeras av något av de största partierna inom mycket små valkretsar. Enligt regeringens mening väger detta skäl tillräckligt tungt för att motivera att förslaget genomförs. I likhet med kommittén anser regeringen att fördelningen av återförda fasta valkretsmandat bör göras inom samma valkrets mellan övriga partier så att det parti som står på tur att få nästa mandat i valkretsen tillförs det återförda mandatet. Ett parti som redan har så många fasta valkretsmandat som motsvarar en riksproportionell fördelning bör dock inte delta i fördelningen av återförda mandat, eftersom det mandatet direkt skulle behöva återföras på nytt. Vid beräkningen av antalet fasta valkretsmandat bör även tilldelade återförda mandat beaktas. Tekniska högskolan menar att återförda mandat endast bör fördelas mellan de partier i en valkrets som har fått av rösterna i landet. Högskolan framhåller särskilt att ett litet parti som har av rösterna i en valkrets kan tjäna på att en del av dess väljare taktikröstar på ett annat större parti för att på så sätt öka sina chanser att få ett av valkretsens fasta mandat som fördelas till ett mindre parti efter återföring i valkretsen, dvs. att ett parti i vissa fall kan ha större chanser att få ett mandat med ett lägre väljarstöd (ett slags ickemonotonocitet). Regeringen delar högskolans uppfattning att detta i och för sig inte är en önskvärd följd av fördelningssystemet. Regeringen bedömer dock risken för att sådana effekter ska uppkomma som mycket liten. Regeringen noterar att systemet med återföring av fasta mandat och tilldelning av dessa till det parti som står på tur kan resultera i att ett parti som inte har fått av rösterna i landet men av rösterna i valkretsen, även utan taktikröstning, i teorin kan få något lättare att ta plats i än med dagens system. En sådan effekt kan uppkomma om det sista fasta mandatet i den valkrets där ett sådant parti står på tur att få ett fast mandat tilldelats ett parti som inte får behålla det. Detta är visserligen inte avsikten med reformen. Mot bakgrund av att sådana situationer med all sannolikhet kommer att bli mycket ovanliga, anser regeringen dock att det inte finns skäl att införa en specialregel för dessa fall vid fördelningen av de återförda mandaten. Enligt regeringens bedömning skulle en sådan regel ytterligare öka komplexiteten i systemet utan att få nämnvärd praktisk betydelse. Om två eller flera återförda mandat i flera valkretsar ska fördelas bör fördelningen ske så att det parti som har högst jämförelsetal tilldelas det första mandatet. Därefter bör ett nytt jämförelsetal beräknas för det partiet innan nästa återförda mandat fördelas. Av vallagens allmänna bestämmelser om fördelning av mandat följer att ska avgöra vilket parti som får mandatet vid lika jämförelsetal. Detta bör gälla också vid fördelningen av återförda mandat. efterfrågar en kompletterande bestämmelse som slår fast att varje valkrets ska tilldelas minst två fasta valkretsmandat. Det kan konstateras att befolkningsutvecklingen i landet har medfört att redan vid riksdagsvalet kan komma att tilldelas enbart ett fast valkretsmandat. Den preliminära statistiken från pekar på att kommer att ha 45 918 röstberättigade personer vid val. Det totala antalet röstberättigade personer i landet beräknas uppgå till 7 123 997. Om dessa siffror är riktiga och återspeglas i folkbokföringen (jfr 4 kap. 1 § andra stycket vallagen) kommer ett fast mandat fördelas på en valkrets varje gång antalet röstberättigade personer i valkretsen är jämt delbart med cirka 22 980 (4 kap. 3 § vallagen) vilket i så fall innebär att tilldelas ett fast mandat. Risken för att detta skulle kunna inträffa vid en tillämpning av de nuvarande fördelningsreglerna har inte varit oförutsedd. Regeringen anser att det nu inte finns någon anledning att överväga förändringar i denna reglering. Sammantaget föreslår alltså regeringen att överskjutande mandat som huvudregel ska återföras i den eller de valkretsar där ett parti, som har fått för många fasta valkretsmandat, har tilldelats mandat med lägst jämförelsetal. Ett undantag föreslås för valkretsar med färre än tre fasta val- Återförda mandat ska i tur och ordning utifrån partiernas Prop. 2013/14:48 jämförelsetal fördelas mellan partier som står på tur att få mandat i den valkrets där mandatet eller mandaten har återtagits. Vid lika jämförelsetal föreslås avgöra vilket mandat som ska återtas och till vilket parti det ska fördelas. 4.1.4Första delningstalet ändras till 1,2 Regeringens förslag: Vid fördelningen av mandaten mellan partierna i riksdagsval ska den jämkade uddatalsmetoden tillämpas med 1,2 som första delningstal. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , Kungl. och förordar att den rena uddatalsmetoden används som Övriga remissinstanser instämmer i förslaget eller har inga invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag: Kommittén föreslår att fördelningen av mandat mellan partierna alltjämt ska ske enligt den jämkade udda- För att minska risken för att avvikelser från riks- proportionalitet uppkommer vid fördelningen av de fasta valkretsman- daten, med återföring av mandat som följd, föreslår kommittén att det första jämförelsetalet ska beräknas genom delning av röstetalet med 1,2 i stället för 1,4. När den jämkade uddatalsmetoden infördes provisoriskt för perioden 1953–1956 syftade det till att försvåra något för mindre partier att ta mandat i och därigenom också motverka sådan partisplittring som kunde försvåra möjligheterna att uppnå stabilitet och effektivitet i det parlamentariska arbetet (prop. 1952:175 s. 46). I samband med att det nuvarande valsystemet infördes övervägdes inom Grundlagberedningen bl.a. ett system inom vilket de fasta valkretsmandaten skulle fördelas mellan partierna i valkretsarna med tillämpning av den jämkade udda- talsmetoden utan särskild småpartispärr och att fördelningen av utjämningsmandaten skulle ske mellan partier som fått Beredningen stannade dock vid att föreslå en särskild små- partispärr för samtliga mandat som jämkningen av första delningstalet behölls (SOU 1967:26 s. 153). Jämkningen innebar då att små partier fick jämförelsevis svårare att erövra de fasta valkrets- I stället kompenserades dessa partier genom tilldelning av fler Någon egentlig spärreffekt har jämkningen inte längre i riksdagsval. En viss sådan effekt har jämkningen dock fort- farande i val till kommunfullmäktige. Frågan är då om det alltjämt finns bärande skäl för att behålla jämk- ningen av första delningstalet vid fördelningen av mandat i riksdags- Tekniska högskolan, och universitet anser att den rena uddatalsmetoden i stället bör tillämpas vid Tekniska högskolan bedömer visserligen att en tillämpning av den jämkade uddatalsmetoden med delningstalet 1,2 medför att behovet av utjämningsmandat blir mindre i riksdagsvalen men det beror enligt högskolan antagligen på ett komplicerat förhållande 2013/14:48 mellan strukturen på valkretsarna och partiernas väljarstöd i dessa. Högskolan påpekar att utredningen inte visat att det blir resultatet av jämkningen också i val till kommunfullmäktige och . Det naturliga i det läget är enligt högskolan att välja koefficienten 1. Regeringen noterar att en förändring av beräkningsmetoden vid fördelningen av mandaten i linje med vad dessa remissinstanser framför skulle medföra att valsystemets komplexitet minskar något. ser regeringen det emellertid som en fördel om beräkningsmetoden vid mandatfördelningen i riksdagsvalen genererar ett så proportionellt resultat som möjligt och att återföring behöver tillgripas så sällan som möjligt. Kommitténs undersökningar visar att den jämkade uddatalsmetoden med tillämpning av delningstalet 1,15 eller 1,2 hade resulterat i en riksproportionell fördelning av mandaten i samtliga riksdagsval sedan den partiella författningsreformen genomfördes. Detta hade inte blivit effekten av en fördelning med den rena uddatalsmetoden. Regeringen anser sammantaget att önskemålet att minska behovet av återföringar av valkretsmandat väger tyngre än önskemålet att förenkla beräkningarna av partiernas första jämförelsetal vid mandatfördelningen. Mot bakgrund av de undersökningar som kommittén har gjort av effekterna i riksdagsval av en förändring av den jämkade första divisorn, anser regeringen att kommitténs förslag är väl avvägt och bör genomföras. 4.2.1Första delningstalet ändras till 1,2 Regeringens förslag: Vid fördelningen av mandaten mellan partierna i val till ska den jämkade uddatalsmetoden tillämpas med 1,2 som första delningstal.