prop · H003122 · 2013-03-25 00:00:00 — En nationell tillsynsmyndighet får också övervaka handeln med grossistenergiprodukter på nationell nivå (artikel 7.2). För fullgörande av dessa övervakningsuppgifter föreslås få inhämta uppgifter och hålla förhör (se avsnitt 6.3.1). Skyldigheten att tillhandahålla uppgifter och inställa sig hos myndigheten för förhör är föreskrifter som bör omfattas av Energi- marknadsinspektionens möjligheter att meddela förelägganden vid vite. Denna befogenhet bör klargöras särskilt. I avsnitt 6.3.1 föreslås att ska få befogen- het att genomföra undersökningar på plats. Befogenheten föreslås inte vara förenad med några tvångsmedel. Ett föreläggande om platsunder- sökning bör därför, som påpekat, inte kunna förenas med vite. berör i sitt yttrande frågan om ett vites- föreläggande kan användas i fall där straffrättsliga sanktioner kan bli aktuella. Av förslaget i avsnitt 6.2.1 följer att straffrättsliga sanktioner ska tillämpas för överträdelser av förbuden i artikel 3 och 5 samt av rapporteringsskyldigheten i artikel 15. Straffrättsliga sanktioner ska också tillämpas för brott mot meddelandeförbudet. Vidare följer av förslaget i avsnitt 6.3.1 att tillsynsmyndigheten är skyldig att anmäla en överträdelse av något av förordningens förbud m.m. till åklagare när det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. Som utgångspunkt gäller därför att överträdelser som faller under förbuden m.m. ska sanktioneras straffrättsligt. Regeringens förslag: beslut enligt den före- slagna lagen ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. beslut att anmäla överträdelser av artikel 3, 5 eller 15 i EU-förordningen eller brott mot meddelandeförbudet till åklagare ska inte få överklagas. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. Promemorians förslag innehåller inte något uttryckligt förbud mot att överklaga tillsynsmyndighetens beslut att anmäla överträdelser av artikel 3, 5 eller 15 i EU-förordningen eller brott mot meddelandeförbudet till åklagare. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. anser att det ska vara möjligt att överklaga tillsynsmyndighetens beslut om avgifter. advokat- samfund anför att det uttryckligen bör anges att tillsynsmyndighetens beslut att anmäla misstanke om brott till åklagarmyndigheten inte ska få överklagas. anser att förslaget är oklart eftersom det inte går att utläsa vad som är överklagbart. Att vissa beslut särskilt anges som överklagbara utesluter enligt inspektionen inte att även andra beslut enligt författningen kan överklagas. bestämmelser om överklagande. I artikeln anges att medlemsstaterna ska se till att det på nationell nivå finns lämpliga mekanismer som ger den part som berörs av ett beslut av tillsynsmyndigheten rätt att överklaga beslutet till en instans som är oberoende av de inblandade parterna i ärendet och av alla förvaltningar. Det är angeläget att det finns en effektiv och rättssäker ordning för enskilda att överklaga tillsynsbeslut. Regler om överklagande bör därför införas i enlighet med förordningens krav. Rätten att överklaga beslut bör därutöver gälla andra beslut som inspektionen fattar med stöd av lagen, t.ex. avgiftsbeslut. Inspektionens beslut bör överklagas i den ordning som gäller för myndighetsbeslut i allmänhet, dvs. till allmän förvaltnings- domstol. Prövningstillstånd bör krävas för överklagande till kammar- rätten. Regeringen har föreslagit att tillsynsmyndigheten ska anmäla över- trädelser av artikel 3, 5 eller 15 i förordningen eller brott mot meddelandeförbudet till åklagare för vidare utredning och lagföring när det finns anledning att anta att en överträdelse har begåtts. Ett beslut om att göra en anmälan till åklagare bör inte kunna överklagas. Regeringen delar uppfattning att detta bör komma till uttryck i den föreslagna lagen. I övrigt bör inte möjligheten att överklaga Energi- marknadsinspektionens beslut begränsas särskilt i lagen. 6.5.1Artikel 12 och 17 sekretess och tystnadsplikt Av artikel 12.1 följer att de nationella tillsynsmyndigheterna, medlems- staternas behöriga finansmyndigheter och nationella konkurrensmyndig- heter ska säkerställa sekretess, tillförlitlighet och skydd för de uppgifter som de mottagit och vidta åtgärder för att informationen inte ska missbrukas. De uppgifter som avses i artikeln utgörs av insiderinformation som inte offentliggjorts och som marknadsaktören lämnat över till den nationella tillsynsmyndigheten enligt artikel 4.2, transaktionsdata och fundamentala data som samlat in från marknadsaktörer enligt artikel 8 och överlämnat till den nationella tillsynsmyndigheten enligt artikel 7.2, och fundamentala data som den nationella tillsynsmyndigheten fått från marknadsaktörerna enligt artikel 8.5. Artikel 17 innehåller bestämmelser om tystnadsplikt. Där föreskrivs i punkt 1 att all konfidentiell information som någon part tar emot, utbyter eller överlämnar enligt förordningen ska omfattas av tystnadsplikt. Såvitt här är av intresse gäller tystnadsplikten enligt punkt 2 för personer som arbetar eller har arbetat för de nationella tillsynsmyndigheterna eller för andra berörda myndigheter samt revisorer och sakkunniga som arbetar på nämnda myndigheters uppdrag och som tar emot konfidentiell informa- 2012/13:122 tionen. Bestämmelserna i punkt 4 innehåller en användningsbegränsning för den som tagit emot informationen. Avslutningsvis föreskrivs i punkt 5 att bestämmelserna i artikeln inte hindrar myndigheterna i en medlems- stat att i enlighet med nationell lagstiftning utbyta och överföra konfi- dentiell information under förutsättning att den inte har mottagits från en myndighet i en annan medlemsstat eller från i enlighet med förordningen. I förordningens ingress anges i skäl 24 att förordningen respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns särskilt i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som det hänvisas till i artikel 6 i fördraget om Europeiska unionen och i med- lemsstaternas konstitutionella traditioner och bör tillämpas i enlighet med rätten till yttrandefrihet och informationsfrihet som erkänns i artikel 11 i stadgan. 6.5.2Allmänt om offentlighets- och sekretessregleringen De uppgifter som de svenska myndigheterna kan komma att ta emot enligt förordningen omfattas av offentlighetsprincipen. Principen innebär att allmänheten ska ha insyn i myndigheternas verksamhet. Denna princip kommer till uttryck bl.a. genom reglerna i 2 kap. tryckfrihets- förordningen, förkortad TF, om envars rätt att ta del av allmänna hand- lingar. Det finns bestämmelser i som innebär att en begränsning av offentlighetsprincipen ska anges i särskild lag eller, om det i visst fall är lämpligare, i en annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar (2 kap. 2 § TF). Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker genom utlämnade av handling eller genom att röja uppgiften muntligen eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär således dels handlingssekretess, dels tystnadsplikt. Förbudet att röja eller utnyttja uppgifter gäller för myndigheter. Det gäller också för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund (2 kap. 1 § OSL). Sekretessbestämmelser till skydd för rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation har placerats i 15 kap. OSL. Sekretess- bestämmelser till skydd främst för myndighets verksamhet för inspek- tion, kontroll och annan tillsyn har placerats i 17 kap. OSL. Begreppet tillsyn har i TF och OSL en vidare betydelse än inom förvaltningsrätten. Enligt förarbetena till den tidigare sekretesslagen (1980:100) åsyftas med begreppet tillsyn det område som vid tiden för den lagens införande beskrevs med ordet kontroll. Ordet tillsyn ska enligt dessa förarbeten inte ges en alltför snäv tolkning utan får anses omfatta alla de fall där en myndighet har en övervakande eller styrande funktion (prop. 1979/80:2 Del A, s. 235). Sekretessbestämmelser till skydd för enskilds ekonomiska och personliga förhållanden finns i 2140 kap. OSL. Såvitt här är av intresse innehåller 30 kap. OSL bestämmelser om sekretess till skydd för Prop. 2012/13:122 enskild i verksamhet som avser tillsyn m.m. i fråga om näringslivet. Sekretess gäller som huvudregel inte enbart i förhållande till enskilda utan även mellan myndigheter samt inom en myndighet, om där finns olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som självständiga i för- hållande till varandra (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). I vissa fall måste dock myndigheterna kunna utbyta uppgifter för att kunna utföra sina uppgifter. Sekretessregleringen innehåller därför särskilda sekretessbrytande bestämmelser. Dessa har utformats efter en intresseavvägning mellan myndigheternas behov av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen är avsedd att skydda. Sekretessbrytande bestämmelser finns även i fråga om möjligheten för en svensk myndighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till en utländsk myndighet (8 kap. 3 § OSL). Flera sekretessbestämmelser i kan vara tillämpliga på en och samma uppgift hos en myndighet. Om det vid en prövning i ett enskilt fall konstateras att uppgiften inte är sekretessbelagd enligt en eller flera bestämmelser som den är sekretessbelagd enligt en eller flera andra bestämmelser, ska de senare bestämmelserna ha företräde, om inte annat anges i lagen (7 kap. 3 § OSL). 6.5.3Reglerna om sekretess behöver inte ändras Regeringens bedömning: De krav på sekretess och tystnadsplikt som ställs i EU-förordningen tillgodoses i svensk rätt. Några särskilda bestämmelser som gör det möjligt för berörda myndigheter att utbyta information behövs inte. 2012/13:122 och 17 i förordningen. Myndigheten får del av information som får anses omfatta uppgifter om enskilds ekonomiska och personliga förhållanden De uppgifter som kan få del av enligt förordningen omfattar uppgifter om enskilds ekonomiska och personliga förhållanden (artiklarna 4.2, 7.2 och 8.5). Sådana uppgifter kan komma att lämnas till inom ramen för samarbete mellan tillsynsmyndig- heter i enlighet med artikel 10. I OSL finns det flera bestämmelser som är tillämpliga på verksamhet. I detta fall kan bestämmelserna i 30 kap. 7 § OSL vara tillämpliga. Härav följer att upp- gifter om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som inspektionen har fått på grund av förordningen omfattas av sekretess. Dessutom är 30 kap. 24 § OSL tillämplig, vilket innebär att uppgifter om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som inspektionen förfogar över på grund av förordningen omfattas av sekretess. De uppgifter som kan få del av enligt förordningen omfattar uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden (artiklarna 4.2, 7.2 och 8.5). I 30 kap. 1 § OSL föreskrivs att sekretess gäller i verksamhet som består i tillsyn och utredning för dels uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, upp- finningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, dels uppgift om andra ekonomiska eller person- liga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. Bestämmelserna i 30 kap. 24 § OSL är även tillämpliga på den verksam- het som bedriver. Härav följer att uppgifter om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som Konkurrens- verket förfogar över på grund av förordningen omfattas av sekretess. Av regeringens förslag i avsnitt 6.2.1 och 6.3.1 följer att överträdelser av förordningens förbud kan, efter anmälan från Energimarknads- inspektionen, komma att utredas av åklagare och därmed bli föremål för förundersökning. Genom anmälan kan en åklagare således komma att få del av uppgifter om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som inspektionen förfogar över på grund av förordningen. Vid utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål gäller enligt 35 kap. 1 § första stycket 1 OSL sekretess för uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Med hänsyn härtill får förordningens krav anses uppfyllda för uppgifter som åklagare fått del av från Energi- marknadsinspektionen. Några remissinstanser har väckt frågan om möjligheterna att enligt artikel 16 i förordningen samarbeta med andra myndigheter sedan ett ärende om en misstänkt överträdelse har överlämnats till åklagare för utredning och lagföring. Artikel 16 i förordningen innehåller bestämmel- ser om samarbete på unionsnivå och på nationell nivå. Vid brottsutredning gäller bestämmelserna om förundersöknings- sekretess i 18 kap. 1 § OSL. Sekretess gäller enligt första stycket för 2012/13:122 uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål eller till ange- lägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verk- samheten skadas om uppgiften röjs. Av andra stycket 2 framgår att sekretessen även gäller för uppgift som hänför sig till annan verksamhet än som avses i första stycket som syftar till att uppdaga, utreda och beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet. För att sekretess ska gälla enligt denna bestämmelse krävs inte att en myndighet bedriver brottsförebyggande eller brottsbeivrande verksamhet. Sekretessen gäller nämligen för uppgift som hänför sig till sådan verksamhet. Detta inne- bär först och främst att sekretessen följer med uppgiften om den lämnas vidare till en annan myndighet (jfr Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen En kommentar, 18:1:4). Av 8 kap. 3 § 1 OSL framgår att sekretess inte hindrar att en uppgift för vilken sekretess gäller röjs för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation om utlämnan- det sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar inte heller sekretess att en uppgift lämnas från en myndighet till en annan myndighet om en uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Det är inte nödvändigt att bestämmelsen avfattats med tanke på att uppgifterna kan vara hemliga för att anses utgöra en uppgiftsskyldighet i den mening som avses i offentlighets- och sekretesslagen. Det krävs dock att den tar sikte på utlämnande av uppgifter av ett speciellt slag, gäller viss myndighets rätt att få del av uppgifter i allmänhet eller avser en skyldighet för en viss myndighet att lämna andra myndigheter information (prop. 1979/80:2 Del A s. 322). Med lag likställs i dessa sammanhang EU-förordningar (jfr prop. 1998/99:18, s. 41 och 75, prop. 1999/2000:126, s. 160 och 283 samt Lenberg m.fl. Offentlighets- och sekretesslagen En kommentar, 8:1:1). Regeringen bedömer mot denna bakgrund att några särskilda bestämmelser som möjliggör det informationsutbyte som föreskrivs i förordningen inte behöver införas. Sammanfattningsvis konstateras att den svenska sekretessregleringen är tillräcklig för att tillgodose de krav på sekretess och tystnadsplikt som förordningen ställer. Några särskilda lagbestämmelser som gör det möjligt för berörda myndigheter att utbyta information behövs inte. Regeringens förslag: Förslaget till lag om ingripande mot mark- nadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter ska träda i kraft . Förslaget till lag om ändring i lagen om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument ska träda i kraft vid samma tid- punkt. Äldre föreskrifter ska tillämpas i fråga om gärningar som har företagits före ikraftträdandet. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. Promemorians förslag innehåller inte något förslag om övergångs- bestämmelser. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 13.1 i förordningen följer att medlemsstaterna ska se till att deras nationella tillsynsmyndigheter har de utredningsbefogenheter och verk- ställandebefogenheter som de behöver för att utföra sina uppgifter. Vidare ska medlemsstaterna, enligt artikel 18, underrätta kommissionen om vilka sanktioner som tillämpas vid över- trädelser av förordningen. Mot den bakgrunden bör lagförslagen träda i kraft . Förslaget till ändring i marknadsmissbrukslagen innebär att bestämmelserna i lagen om insiderbrott och otillbörlig marknads- påverkan inte tillämpas i fråga om finansiella instrument som omfattas av artiklarna 3 och 5 i förordningen, dvs. finansiella instrument som är grossistenergiprodukter och som inte omfattas av definitionen i artikel 9 i marknadsmissbruksdirektivet. Fram till ikraftträdandet omfattas gärningar rörande sådana instrument av marknadsmissbrukslagen. För att tydliggöra att så är fallet bör en övergångsbestämmelse införas. I propositionen presenteras förslag till åtgärder för att i den svenska lagstiftningen införa kompletterande bestämmelser till EU-förordningen. Det regelverk som tillämpats har bedömts vara otillräckligt och inte anpassat för energimarknaderna. Genom förordningen och de kompletterande bestämmelser som föreslås i denna proposition kommer det att bli en tydligare och enklare tillämpning i fråga om marknads- missbruk på energimarknaderna. Förordningen påverkar främst och de enskilda el- och naturgasföretagen som bedriver handel på grossist- marknaden. Förordningen berör i viss mån också och . Denna konsekvensutredning tar dock endast sikte på att bedöma vilka konsekvenser som propositionens förslag för med sig. Förutom Energimarknadsinspektionen och de enskilda el- och naturgas- 2012/13:122 företagen påverkas åklagarväsendet och i någon utsträckning även de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna av ningen ska införas i respektive medlemsstat. Något alternativ till att Prop. 2012/13:122 reglera de frågor som lagförslaget innehåller bedöms inte finnas. Författningsförslaget kommer att medföra ökade kostnader för före- tagen i form av registrerings- och tillsynsavgifter. Dessa avgifter ska motsvara kostnader. Verksamheten är emellertid ny och det är därför svårt att ha någon välgrundad uppfattning om kostnadernas storlek. Det finns flera myndigheter som tar ut avgifter för registrering och tillsyn. Ett exempel är som övervakar företagen på finansmarknaden. verksamhet finansieras genom avgifter från de finansiella företagen. Avgifterna bestäms dels i förord- ningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos Finans- inspektionen, dels i förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av verksamhet. Med ledning av hur avgifternas storlek bestäms i dessa förordningar kan en registrerings- avgift uppskattas till . De årliga tillsynsavgifterna för företag kan uppskattas till . I avsnitt 6.3.4 anges att registrering är en förutsättning för att kunna bedriva handel med grossistenergiprodukter och att den tillsynsverksam- het som bedrivs kommer alla marknadsaktörer till godo. Det är alltså den som vill agera på marknaden som har att betala avgifter och som har fördelar av registreringen. Härav följer att de avgifter som tas ut för regi- strering och tillsyn inte kommer att påverka konkurrensförhållandena mellan företagen på marknaden för handel med grossistenergiprodukter. Förslagen bedöms inte medföra några sociala eller miljömässiga konsekvenser och inte heller någon påverkan på konsumentpriser. 8.1Förslaget till lag om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter I paragrafen tydliggörs i första stycket att lagen innehåller bestämmelser som kompletterar EU-förordningen. I andra stycket lämnas en upplys- ning om vad förordningen omfattar. Förordningen är bindande och direkt tillämplig. Enligt paragrafen gäller de definitioner som finns i EU-förordningen vid tillämpningen av lagen. Definitionerna återfinns i artikel 2. Syftet med paragrafen är att för handel med grossistenergiprodukter införa straffbestämmelser som motsvarar 2 § lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument. Enligt första stycket är det straffbart att bryta mot något av förbuden mot insiderhandel i artikel 3.1 a och c i EU-förordningen. I artikel 3.1 a anges att personer som förfogar över insiderinformation om en grossist- energiprodukt är förbjudna att utnyttja denna för att förvärva eller avyttra, eller försöka förvärva eller avyttra, grossistenergiprodukter som omfattas av denna information, för egen eller annans räkning, direkt eller indirekt. Av artikel 3.1 c framgår att personer som förfogar över insider- information om en grossistenergiprodukt är förbjudna att på grundval av sådan insiderinformation föreslå eller förmå någon annan person att förvärva eller avyttra grossistenergiprodukter som omfattas av informa- tionen. Vad som är insiderinformation definieras i artikel 2.1. Av artikel 6 följer att definitionerna kan komma att ändras genom att kommissionen har getts befogenhet att i delegerade akter anpassa desamma bl.a. i syfte att säkerställa överensstämmelse med annan relevant unionslagstiftning inom områdena finansiella tjänster och energi. Vid bedömningen av vad som ska anses vara grovt brott enligt andra stycket ska hänsyn tas till bl.a. den vinst eller förlustbegränsning som gjorts genom affären. Affärens omfattning har viss betydelse. Den icke offentliggjorda informationen kan vara sådan att den erfarenhetsmässigt medför mycket stora förändringar av priserna på grossistenergiprodukter. Då behöver den genomförda affären inte vara av särskilt stor omfattning för att brottet ska anses som grovt. Som grovt brott bör även räknas fall när en person gjort upprepade otillåtna affärer eller när handeln är organiserad t.ex. genom samverkan mellan flera personer som med tips och råd biträtt varandra för att göra vinstgivande affärer med tillgång till icke offentliggjord information. I tredje stycket anges att vid ringa brottslighet döms till böter eller Prop. 2012/13:122 fängelse . Vid bedömning av vad som ska anses vara ringa brott bör en helhetsbedömning av gärningen göras. Därvid bör beaktas bl.a. affärens omfattning och gärningsmannens ställning (jfr prop. 1999/2000:109, s. 55 och 83). Straffbestämmelsen gäller endast fysiska personer. Juridiska personer kan i stället åläggas företagsbot enligt 36 kap. . Paragrafen behandlas i avsnitt 6.2.1. Syftet med paragrafen är att för handel med grossistenergiprodukter införa straffbestämmelser som i huvudsak motsvarar 3 § lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument. Enligt första meningen är det straffbart att av oaktsamhet bryta mot något av förbuden mot insiderhandel i artikel 3.1 a och c i EU- förordningen. I artikel 3.1 a anges att personer som förfogar över insiderinformation om en grossistenergiprodukt är förbjudna att utnyttja denna för att förvärva eller avyttra, eller försöka förvärva eller avyttra, grossistenergiprodukter som omfattas av denna information, för egen eller annans räkning, direkt eller indirekt. Av artikel 3.1 c framgår att personer som förfogar över insiderinformation om en grossistenergi- produkt är förbjudna att på grundval av sådan insiderinformation föreslå eller förmå någon annan person att förvärva eller avyttra grossistenergi- produkter som omfattas av informationen. Vad som är insiderinformation definieras i artikel 2.1. Definitionen kan komma att ändras, se vidare under 3 §. Normalt är förvärv eller avyttring en medveten handling, vilket även gäller försöksgärningar. Frågan om oaktsamhet blir alltså främst aktuell i förhållande till om informationen var insiderinformation eller inte.