prop · H10350 · 2013-11-28 00:00:00 — Som figur 2 visar bedrivs även arbete i tillfälliga projektgrupper (så kallade task forces) och i expertgrupper. Sådana grupper kan initieras och styras av ämbetsmannakommittén, eller ligga under någon av arbetsgrupperna. Flera av de vetenskapliga rapporterna från har fått stor uppmärksamhet. Bland dessa kan nämnas Arctic Climate Impact Assessment och Snow, Water, Ice and Permafrost in the Arctic (SWIPA): Climate Change and the Cryosphere. Båda handlar om effekterna av klimatförändringarna på och har tagits fram inom ramen för AMAP:s arbete. Även rapporten om sjöfart i , Assessment, framtagen av arbetsgruppen Protection of the Arctic (PAME) har lyfts fram av företrädare för departement och myndigheter som en framgångsrik rapport.43 42För mer information om arbetsgrupperna, se bilaga 1. 43Intervjuer med företrädare för ordförandeskap i , , , respektive med företrädare för . 2013/14:50 Bilaga i – effektivt utbyte av medlemskapet? 2.2.1Utrikesministermötena utmynnar i rekommendationer till medlemsländerna Arbetet i Arktiska rådets arbetsgrupper resulterar vanligen i vetenskapliga rapporter. Med dessa som grund lämnar rekommendationer till medlemsstaterna. Rekommendationerna växer fram i flera steg: I den vetenskapliga rapporten presenteras viktiga iakttagelser, så kallade key findings. Utifrån dessa lämnar arbetsgrupperna rekommendationer till ämbetsmannakommittén, som i sin tur diskuterar och justerar dessa innan rekommendationer lämnas till utrikesministermötet, som äger rum . Efter varje ministermöte publicerar en så kallad ministerdeklaration, och i denna anges de formellt beslutade rekommendationerna från rådet. Ministerdeklarationerna är inte juridiskt bindande men förpliktigar politiskt Rekommendationerna i ministerdeklarationerna riktar sig till medlemsländerna i och syftar till att implementeras nationellt av respektive regering. Besluten i fattas med konsensus. Även om rekommendationerna inte är juridiskt bindande, så är de politiskt förpliktigande. 2.2.2Avtal om sjöräddning och oljeberedskap inom ramen för Vid ministermötet i undertecknade utrikesministrarna ett avtal om samverkan vid sjö- och flygräddning i , Agreement on Cooperation on Aeronautical and Search and Rescue in the Arctic. Avtalet beskrivs av regeringen som rättsligt bindande för organisationens medlemsländer.44 Avtalet om sjö- och flygräddning var enligt företrädare för ett konkret resultat av den vetenskapliga rapporten om sjöfart, Assessment, som pekade ut bristande räddningskapacitet i som ett problem.45 I sjöfartsrapporten anmärktes också på bristen på koordinering när det gäller räddningsmöjligheter vid oljeutsläpp. Förhandlingen om ett avtal om beredskap vid en oljeolycka påbörjades under det svenska ordförandeskapet.46 Utrikesministrarna undertecknar avtalet vid ministermötet i i maj 2013.47 44Sjöräddning klubbades på Arktismöte, , 2011. Även beskriver avtalet som det första bindande avtalet som tagits fram inom ramen för . Task force on Search and rescue, , 2011. 45Mejl från företrädare för ordförandeskap i , . Rapporten togs fram inom ramen för arbetsgruppen Protection of the Arctic , PAME. 46Hellberg (2011). 47Detta äger rum efter avslutat granskningsarbete. granskar: hållbar utveckling – klimat är ordförande i , . Utrikesministermötet i markerar slutet på ordförandeskap. Regeringen har det yttersta ansvaret för medlemskap i . Ett antal departement och myndigheter är inblandade i Arktiska rådets verksamhet. Huvudansvaret för verksamhet i och för ordförandeskapet ligger på . 2.3.1Utrikesdepartementet har huvudansvaret för verksamheten i och för ordförandeskap Inför ordförandeskap i beslutade regeringen att upprätta ett tillfälligt sekretariat för ordförandeskapsperioden –2013 på . På sekretariatet arbetar totalt fem personer, varav en är ordförande i ämbetsmannakommitté. innehar de formella posterna i , leder ordförandeskap och sköter förhandlingar och beslutsfattande under utrikesministerns ledning. Sakfrågorna bereds på nationell nivå, tillsammans med berörda fackdepartement och myndigheter. har en viktig roll i Arktiska rådets arbete, genom att den stora majoriteten frågor som rådet hanterar ligger inom miljö- och klimatområdet.48 I flera andra internationella miljösamarbeten innehar de formella posterna och ansvaret för förhandlingar, styrning och samordning.49 Så är dock inte fallet i , där miljöministrarna inte är jämställda utrikesministrarna. Detta visar till exempel miljöministermötet som arrangerades av i februari 2013.50 På grund av att medlemsländerna inte kan enas om miljöministrarnas roll i kunde mötet inte klassas som ett formellt möte inom ramen för rådet.51 Detta trots att det var rådets frågor som diskuterades och att bjöd in i egenskap av ordförande. roll är att ge stöd till i Arktiska rådets klimat- och miljöfrågor. Departementet finns också representerat i Arktiska rådets 48 Enligt uppgift vid intervju med företrädare för handlar det om av frågorna. 49 Exempelvis i Östersjösamarbetet HELCOM. 50 samlades miljöministrarna från samtliga medlemsländer i för att på svenskt initiativ diskutera klimatförändringarna i . 51 Mejl från företrädare för ordförandeskap i , . 2013/14:50 Bilaga i – effektivt utbyte av medlemskapet? arbetsgrupper, direkt eller genom någon av de underliggande myndigheterna.52 Även Försvars-, Utbildnings-, Närings- och Landsbygdsdepartementet arbetar med Arktiska rådets frågor genom stöd till , eller genom deltagande i Arktiska rådets arbetsgrupper. Uppställningen nedan visar de departement och myndigheter som är involverade i arbetet med . -Havs- och vattenmyndigheten -Myndigheten för samhällsskydd och beredskap 2.3.2Regeringsuppdrag med koppling till Två myndigheter har i regleringsbreven fått i uppdrag att bistå under ordförandeskapet i : (under Landsbygdsdepartementet) och (under ). Det senare har återrapporteringskrav vad gäller dessa stödinsatser även 2013. har i regleringsbrevet fått i uppdrag att redovisa myndighetens underlag och insatser i arbetet med kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar. Det handlar dels om nationellt arbete, dels om internationellt sådant, bland annat inom Arktiska rådet.53 52Tre ambassadörer är knutna till : en för klimat, en för miljö och en för hav. Miljöambassadören har blivit utsedd att leda en så kallad högnivågrupp som ska arbeta vidare med den kompromiss om sot som slöts vid miljöministermötet i . 53Regleringsbrev för avseende . Andra myndigheter har också fått uppdrag med koppling till , dock utan att omnämns. Exempelvis ska bidra till att kunskapsunderlag och kostnadseffektiva åtgärdsförslag tas fram för långsiktig förvaltning och anpassning av arktiska samhällen och miljöer till ett förändrat klimat och till ökat tryck från sjöfart, turism och andra kommersiella näringar. Regleringsbrev för avseende . granskar: hållbar utveckling – klimat 2.3.3Svenskt deltagande i Arktiska rådets arbetsgrupper är aktiv i alla sex arbetsgrupper, antingen på ledande poster som ordförande, som del av styrgruppen, eller inom tillfälliga projektgrupper (så kallade task forces). Framför allt , , och Försvarsdepartementet har aktiva roller i rådets arbetsgrupper. Även myndigheter som , Havs- och vattenmyndigheten och är engagerade på olika sätt. Den ekonomiska omfattningen är dock liten: för ordförandeskapet har avsatt 15 miljoner kronor.54 I övrigt finns olika anslagsposter som täcker internationellt samarbete och miljöarbete. På grund av att varje projekt söker stöd i olika fonder och anslagsposter separat från varandra framgår inte hur mycket av anslagen som eventuellt går in i arbetet med Arktiska rådet.55 Vid sidan av detta ges också ekonomiskt stöd till forskning som bedrivs inom ramen för . Hur mycket verksamheten i och i forskningsprojekt som är knutna till rådet kostar totalt, för svensk del, finns det inga uppgifter om. Det är också oklart hur många deltagare som ingår i de olika projekten, och hur mycket tidsresurser som svenska tjänstemän lägger på arbetet i . Regeringen har arbetat för att få en bättre överblick av detta under det svenska ordförandeskapet.56 har en task force för kortlivade klimatämnen bildades en så kallad ad hoc task force inom , med särskilt uppdrag att kartlägga utsläppen av kortlivade klimatämnen i de arktiska medlemsländerna. Gruppen, som benämns Short lived climate forcers, SLCF, levererade en rapport till utrikesministermötet i . Uppdraget handlade om att kartlägga omfattningen av utsläppen och redogöra för de största utsläppskällorna. Gruppen redogjorde också för möjliga åtgärder för att minska utsläppen, och vilka åtgärder som är mest effektiva. Ytterligare en rapport presenteras vid utrikesministermötet i . För del deltar en handläggare från i SLCF, samt en handläggare från . 54Denna summa ska täcka personalkostnader, möteskostnader och arbetsseminarier inom ramen för vad som traditionellt förväntas av ett ordförandeskap i . Mejl från företrädare för ordförandeskap i , . 55Mejl från företrädare för ordförandeskap i , . 56Intervju med företrädare för ordförandeskap i , . 2013/14:50 Bilaga i – effektivt utbyte av medlemskapet? I drivs projekt om resiliens och biologisk mångfald Under det svenska ordförandeskapet i har regeringen bland annat drivit projekt om resiliens respektive biologisk mångfald (inom arbetsgruppen CAFF). Resiliens handlar om naturens och samhällets förmåga att klara av och övervinna stora förändringar och störningar, till exempel effekter av klimatförändringar på . Projektet leds av och Resilience Centre.57 Arktiska rådets arbete om biologisk mångfald sker –2013, genom ett omfattande vetenskapligt projekt om utvecklingen av biodiversitet i . har varit ordförande i styrgruppen och projektet avrapporteras vid utrikesministermötet i genom rapporten har tidigare inte haft ett permanent sekretariat, en fast budget eller resurser för att stödja de olika forskningsprojekten. Arbetsgrupperna har fortfarande egna sekretariat som är spridda i flera olika länder. har enligt företrädare för haft en svag inre struktur i jämförelse med många andra internationella organisationer.59 Mot denna bakgrund har regeringen haft höga ambitioner att effektivisera arbetet inom under ordförandeskap och att stärka rådet institutionellt.60 Regeringen har i strategin för den arktiska regionen och i det gemensamma ordförandeskapsprogrammet för , och understrukit vikten av att verkar för robusta regler, mer konkreta projekt och tydliga politiska initiativ.61 ska också verka för att tidigare beslutade rekommendationer följs upp62 och särskilt driva implementeringen av policyrekommendationerna i klimatrapporten (ACIA).63 Granskningen visar att regeringen har vidtagit åtgärder som stärker institutionellt. Det svenska ordförandeskapet har bland annat arbetat med att 57Centre and SEI to lead Arctic resilience project, (2011). 58About the ABA, , samt mejl från företrädare för . 59Mejl från företrädare för ordförandeskap i , Utrikesdepartement . 60Sveriges ordförandeskapsprogram i 2011–2013 (2011). 61Inför det norska ordförandeskapet i 2006 beslutade , och att skriva ett gemensamt ordförandeskapsprogram, utöver det som varje ordförandeland tar fram. Syftet var att kunna hålla samma linje (perioden –2013). 62Sveriges ordförandeskapsprogram i 2011–2013 (2011). 63Dessa policyrekommendationer antogs vid i . strategi för den arktiska regionen (2011). granskar: hållbar utveckling – klimat förtydliga intern och extern kommunikation och med att förbättra samordningen inom rådet. 2.4.1Ett permanent sekretariat inrättas i Under ordförandeskap 2006 inrättades ett tillfälligt sekretariat för i . fanns inget gemensamt sekretariat. Under ordförandeskap har sekretariatet i omvandlats till ett permanent sådant, med en ordinarie bemanning. har också en egen budget för skapats, på totalt 1 miljon US dollar.64 Finansieringen delas lika mellan de åtta medlemsstaterna.65 2.4.2Effektivisering av kommunikation och rutiner för samordning har verkat för att effektivisera såväl intern som extern kommunikation i . Under det svenska ordförandeskapet har förnyats, en kommunikationsansvarig har anställts på sekretariatet i och en strategi för extern kommunikation har tagits fram. har även skapat rutiner för intern kommunikation och samordning, bland annat genom att tydliggöra beslutstexter. En officiell skrift har skapats, där alla beslut publiceras. har också infört en två-dagars, två-sidors-regel. Den innebär att alla möten ska sammanfattas på två sidor , och kommuniceras ut internt. har också vidtagit åtgärder för att skapa bättre överblick över dokument som producerar. Enligt tjänstemän på berörda svenska myndigheter har detta sammantaget fått genomslag och effektiviserat informationsspridningen betydligt. Vid utrikesministermötet i antas en gemensam vision, som sammanfattar gemensamma och vägledande mål, samt värderingar och principer för för de kommande 10–20 åren. Regeringen hoppas genom visionen kunna främja långsiktighet i . Visionen, The Vision, beskrivs som den första av sitt slag.66 64Denna summa finansierar enbart sekretariatsfunktionen och täcker inte finansieringen av projekt. har inte någon gemensam budget för att stödja olika forskningsprojekt, utan medlemsländerna bidrar frivilligt på projektbasis. Mejl från företrädare för ordförandeskap i , . 65Norge bidrar med ytterligare 1 125 för översättning av officiella dokument till ryska. Mejl från företrädare för ordförandeskap i , . 66Intervju med företrädare för ordförandeskap i , , , respektive mejl från företrädare för ordförandeskap i , . Mötet i äger rum efter avslutat granskningsarbete. 2013/14:50 Bilaga i – effektivt utbyte av medlemskapet? granskar: hållbar utveckling – klimat 3Sveriges prioriteringar för : Klimat och miljö I regeringens strategi för den arktiska regionen lyfts klimat och miljö fram som ett prioriterat område. ska enligt regeringen verka för väsentligt minskade globala utsläpp av växthusgaser och kortlivade klimatämnen. Klimat och miljö är också en av tre huvudprioriteringar under tid som ordförande i . Arktiska rådets verksamhet har ända sedan samarbetet grundlades haft sin tyngdpunkt på miljö- och klimatfrågor. Regeringen lyfter fram rådet som det främsta organet för att hantera frågor som rör . Granskningen visar att regeringen valt att inrikta klimatarbetet i mot kortlivade klimatämnen. Regeringen har inte tagit upp långlivade växthusgaser på rådets agenda. Regeringen verkar dock för minskade utsläpp av växthusgaser genom att sprida kunskap om klimatförändringarnas effekter på . 3.1.1Sverige ska verka för väsentligt minskade globala utsläpp av växthusgaser är ett av världens mest utsatta områden för klimatförändringar. Regeringen konstaterar att en minskning av utsläppen av de långlivade klimatgaserna, som koldioxid, är den viktigaste åtgärden för att begränsa uppvärmningen av . Regeringen verkar för minskade utsläpp av växthusgaser genom kunskapsspridning i Företrädare för Miljö- och menar att det saknas möjlighet att direkt påverka utsläppen av långlivade växthusgaser genom arbetet i Arktiska rådet.68 Regeringen verkar dock för minskade utsläpp av växthusgaser genom Arktiska rådets kunskapsspridning om klimatförändringarnas effekter och genom Arktiska rådets 67Sveriges strategi för den arktiska regionen (2011), s. 26. Se även ordförandeskapsprogram i 2011–2013 (2011). 68Intervju med företrädare för respektive intervju med företrädare för . 2013/14:50 Bilaga i – effektivt utbyte av medlemskapet? De vetenskapliga rapporter som produceras inom ramen för är av central betydelse i detta arbete.69 har genom att delta med tjänstemän i rådets arbetsgrupper och genom medverkan av svenska forskare varit delaktig i arbetet med dessa rapporter. Inom ramen för ordförandeskap har också anordnat sidoarrangemang, så kallade side events, till globala klimatförhandlingsmöten, med syfte att uppmärksamma effekterna av klimatförändringarna på Arktis.70 Långlivade växthusgaser står inte med på Arktiska rådets agenda Förhandlingsspelet i internationellt beslutfattande är ofta komplext. Förhandlingarna sker på många arenor parallellt, med en mängd olika aktörer.71 Företrädare för lyfter fram att erbjuder kontakter med aktörer som är viktiga i de globala klimatförhandlingarna.72 Frågan om minskade koldioxidutsläpp står dock inte med på Arktiska rådets agenda och driver inte på för att förändra detta.73 Växthusgaser ligger inom ramen för . Företrädare för departementen lyfter fram att framför allt driver frågan genom sitt medlemskap i , som i sin tur förhandlar i FN, inte genom medlemskapet eller ordförandeskapet i Arktiska rådet.74 Regeringens val, att inte lyfta frågan om minskade utsläpp av långlivade växthusgaser till dagordningen i , framgår varken av regeringens strategi för , eller av regeringens ordförandeskapsprogram. gör inte någon bedömning av regeringens val eller prioriteringar, men anser att dessa bör tydligt framgå av relevanta dokument. 69 Intervju med företrädare för , respektive mejl från företrädare för . 70Mejl från företrädare för . 71Vifell (2006). 72Mejl från företrädare för , . 73Intervju med företrädare för ordförandeskap i , . 74Intervju med företrädare för ordförandeskap i , , respektive med företrädare för . granskar: hållbar utveckling – klimat Företrädare för beskriver förutsättningarna för klimatarbetet enligt följande: Att ska verka för minskade utsläpp av växthusgaser, som det står i strategi för den arktiska regionen, ska ses som en grundläggande utgångspunkt. Det är inte i som arbetet för minskade koldioxidutsläpp sker eller ska ske. Utlåtandet i strategin är inte något som specifikt rör Arktiska rådet.75 Oklart vilka frågor regeringen avser hantera inom ramen för Under vart och ett av de tre prioriterade områdena i regeringens strategi för presenteras punktlistor som sammanfattar vad ska verka för inom det specifika prioriterade området (klimat och miljö, ekonomisk utveckling respektive den mänskliga dimensionen). beskrivs som den främsta multilaterala arenan för regionens specifika frågor.76 Det framgår dock inte av strategin vad som förväntas uppnås genom deltagande i och vad som istället ska hanteras genom roll i andra fora. Regeringen lyfter fram minskade koldioxidutsläpp som den viktigaste åtgärden för att begränsa uppvärmningen av . konstateras att åtgärder som minskar förekomsten av kortlivade klimatpåverkande ämnen, som sot, troposfäriskt ozon och metan, kan ha betydelse för att begränsa klimatförändringarna. Detta gäller i synnerhet på regional nivå och i det korta tidsperspektivet. 3.2.1Sverige ska verka för väsentligt minskade utsläpp av kortlivade klimatämnen – sot ska verka för väsentligt minskade utsläpp av kortlivade klimatämnen.77 Regeringen konstaterar att en minskning särskilt av sot skulle kunna begränsa den snabba uppvärmningen av och bidra till att takten i havsisens avsmältning avtar.78 Enligt regeringen avser att prioritera arbetet med denna fråga under det svenska ordförandeskapet i Arktiska rådet.79 75Intervju med företrädare för . 76Sverige verkar för arktiska frågor även inom exempelvis EU, , och FN. 6YHULJHV VWUDWHJLIÒUGHQDUNWLVNDUHJLRQHQ (2011), s. 19. 77Sveriges strategi för den arktiska regionen (2011), s. 24. Se även ordförandeskapsprogram i 2011–2013 (2011). 78Sveriges strategi för den arktiska regionen (2011), s. 26. Se även ordförandeskapsprogram i 2011–2013 (2011). 796YHULJHVRUGIÒUDQGHVNDSVSURJUDPL$UNWLVNDUÁGHWt (2011). 2013/14:50 Bilaga i – effektivt utbyte av medlemskapet? Företrädare för ordförandeskap anger att regeringen verkar för att nå ett juridiskt bindande avtal om sot för de arktiska medlemsländerna.80 Ett första steg mot ett sådant avtal tas på utrikesministermötet i . Regeringen prioriterar sot och andra kortlivade klimatpåverkande ämnen i klimatarbetet i Granskningen visar att regeringen aktivt driver frågan om kortlivade klimatämnen i arbetet och ordförandeskapet i . Regeringen anser att det, till skillnad från de långlivade växthusgaserna, finns möjlighet att direkt påverka utsläppen av de kortlivade gaserna genom rådets arbete. Fokus ligger framför allt på utsläppen av sot. lyfter fram att inriktningen mot dessa utsläpp beror på att sot i hög grad är ett regionalt problem som lämpar sig för regional reglering.81 Som tidigare beskrivits arbetar en så kallad task force inom med uppdraget att kartlägga och komma med åtgärdsförslag för att minska utsläppen av kortlivade klimatgaser i den arktiska regionen. deltar i det arbetet genom medverkan av en handläggare från och en handläggare från . Miljöministermötet i visade också att det är de kortlivade klimatgaserna som för upp på dagordningen. I de så kallade ordförandeslutsatserna från mötet upptar betydelsen av att minska utsläppen av kortlivade klimatämnen en viktig del. Oklart hur stora sotutsläpp är Det finns ingen internationellt överenskommen rapporteringsmetodik för sot. Däremot rapporteras utsläpp av partiklar, varav sot är en andel. Det är de klimatgaser som ingår i som följs upp kontinuerligt av och rapporteras till UNFCCC83. Det innebär att av kortlivade luftföroreningar med klimatpåverkan så följs metan upp enligt UNFCCC. Bland övriga kortlivade luftföroreningar med klimatpåverkan så följs utsläpp av svavel, kväveoxider, kolmonoxid, kolväten och partiklar upp och rapporteras till konventionen om 80Intervju med företrädare för ordförandeskap i , , respektive 2012- 10-25. 81Mejl från företrädare för , . 82I samlades miljöministrarna från samtliga medlemsländer i för att på svenskt initiativ träffas och diskutera klimatförändringarna i . 83United Nations Framework Convention on Climate Change. granskar: hållbar utveckling – klimat gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP84). Däremot följs inte sotets andel av partikelutsläppen upp.85 Enligt uppgift från är sot svårt att mäta och det finns inte några exakta uppgifter över storleken på utsläpp av sot.86 Arktiska rådets medlemsländer har på förfrågan från rådet rapporterat in uppskattningar av respektive lands utsläpp av sot, men det har inte gjorts några mer ingående inventeringar.87 har erhållit medel från för att utveckla metoder för inventeringar av utsläpp av kortlivade klimatämnen i de nordiska länderna. Det är ett utvecklingsprojekt som startar och pågår . Företrädare för anser att projektet kommer att betyda mycket för möjligheterna att räkna på omfattningen av sotutsläppen. Myndigheten räknar med att data om kortlivade klimatämnen kommer att kunna ingå i deras ordinarie internationella rapportering av klimatpåverkande utsläpp år 2016-2017.88 Kunskapen om sotets klimatpåverkan är osäker Företrädare för konstaterar att kunskapen om sotets klimatpåverkan är osäker. Det står dock klart att sotet påverkar avsmältningen i och att sot har hälsopåverkan. För klimatfrågan är minskade sotutsläpp dock inte det viktigaste.89 Man kan hysa viss skepsis till satsningen på sot enbart som en klimatfråga. Man måste se det som en hälsofråga i städer och tätorter, men , och som ordförandeland, har valt att göra det till en klimatfråga också. (...) Man arbetar med sot för att man kan göra något på det området.90 Svårt att bedöma möjligheterna för ett juridiskt bindande avtal om sot Företrädare för Utrikes- och lyfter fram förberedelserna inför ett juridiskt bindande avtal om sot som en framgång under ordförandeskap i 85Vid slutet av räknar med att inventeringsmetodik för sot finnas utvecklat inom ramen för CLRTAP-samarbetet. Intervju med företrädare för . 86Intervju med företrädare för . 87Av den kartläggning som gjorts för del framgår att sotutsläpp –2030 kommer att domineras av den enskilda vedeldningen. Intervju med företrädare för . 88Mejl från företrädare för , respektive telefonsamtal med företrädare för myndigheten 2013- 02-12. 89Intervju med företrädare för . 90Intervju med företrädare för . 2013/14:50 Bilaga i – effektivt utbyte av medlemskapet? Departementen framhåller att driver frågan med högsta prioritet.91 Företrädare för regeringens expertmyndighet har lägre förväntningar på ett eventuellt avtal om sot.