prop · H1031d10 · 2013-09-18 00:00:00 — 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Förslag till statens budget Förslag till riksdagsbeslut ...................................................................................... Utgiftsområde 8 Migration.................................................................................... Mål för utgiftsområdet ......................................................................... Indikatorer och andra bedömningsgrunder för redovisningen.......... Analys och slutsatser ............................................................................ 1:2 Ersättningar och bostadskostnader................................................ 1:3 Migrationspoliska åtgärder............................................................. 1:4 Domstolsprövning i utlänningsärenden ........................................ 1:5 Kostnader vid domstolsprövning i utlänningsärenden................. 1:6 Offentligt biträde i utlänningsärenden.......................................... 1:7 Utresor för avvisade och utvisade.................................................. 2.6.81:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och 1:9 Ramöverenskommelse om migrationspolitik................................ 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 8 ................................................................... Härledning av ramnivån 2014–2017. Utgiftsområde 8 Migration ......................... Ramnivå 2014 realekonomiskt fördelad. Utgiftsområde 8 Migration ................... Asylsökande 2010–2012............................................................................................ Genomsnittliga vistelsetider från ansökan för personer som har lämnat mottagande 2010–2012, uppdelat på kategori ......... Produktivitet och styckkostnader 2010–2012......................................................... Inkomna och avgjorda arbetsmarknadsärenden vid och utlandsmyndigheterna (förstagångsansökningar) 2010–2012............................ Uppehålls- och arbetstillstånd samt viseringar 2012............................................... Vistelsetid, antal inskrivna personer samt antal boendedygn i mottagande 2010–2012.......................................................... Härledning av anslagsnivån 2014–2017, för 1:1 ....................... Anslagsutveckling 1:2 Ersättningar och bostadskostnader .................................. Härledning av anslagsnivån 2014–2017, för 1:2 Ersättningar och Anslagsutveckling 1:3 Migrationspolitiska åtgärder ............................................. Härledning av anslagsnivån 2014–2017, för 1:3 Migrationspolitiska Anslagsutveckling 1:4 Domstolsprövning i utlänningsärenden........................... Härledning av anslagsnivån 2014–2017, för 1:4 Domstolsprövning i Anslagsutveckling 1:5 Kostnader vid domstolsprövning i Härledning av anslagsnivån 2014–2017, för 1:5 Kostnader vid domstolsprövning i utlänningsärenden ............................................................... Anslagsutveckling 1:6 Offentligt biträde i utlänningsärenden............................. Härledning av anslagsnivån 2014–2017, för 1:6 Offentligt biträde i Anslagsutveckling 1:7 Utresor för avvisade och utvisade..................................... Härledning av anslagsnivån 2014–2017, för 1:7 Utresor för avvisade och Anslagsutveckling 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar ................................................................................... Beställningsbemyndigande för anslaget 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar ............................................................... Härledning av anslagsnivån 2014–2017, för 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar .......................................... Anslagsutveckling 1:9 Ramöverenskommelsen om migrationspolitik................ 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 2.28 Härledning av anslagsnivån 2014–2017, för 1:9 Ramöverenskommelsen om 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Dygnskostnad (anslagen 1:1, 1:2 och 1:7) i mottagandet av asylsökande fördelat på kostnadsslag........................................................................................ Handläggningsstatus för inskrivna vid utgången av 2012....................................... 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.bemyndigar regeringen att för anslaget 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar besluta om bidrag som inklusive tidigare gjorda åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 2015, 2016 och 2017 (avsnitt 2.6.8), 2.för anvisar ramanslagen under utgiftsområde 8 Migration enligt följande uppställning: 1:5 Kostnader vid domstolsprövning i utlänningsärenden 1:6 Offentligt biträde i utlänningsärenden 1:7 Utresor för avvisade och utvisade 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 2 Utgiftsområde 8 Migration Utgiftsområdet omfattar frågor som rör migration till och från , beslut om avvisning eller utvisning, utresa, flyktingpolitiken inklusive mottagande av asylsökande samt utlänningars rätt att vistas i . är förvaltningsmyndighet för frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd, visering, mottagande av asylsökande, återvändande, medborgarskap och återvandring. Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 8 Inom utgiftsområdet finansieras förvaltningskostnader, kostnader för ersättningar och bostadskostnader, kostnader för personer som ska vidarebosättas, kostnader för offentliga biträden samt EU-fonder inom området. Vidare finansieras verksamheten vid migrationsdomstolarna, Migrationsöverdomstolen och Kriminalvårdens kostnader för utresor för avvisade och utvisade. Inom utgiftsområdet ryms även deltagande i EU-samarbetet och internationellt samarbete. 1:2 Ersättningar och bostadskostnader 1:4 Domstolsprövning i utlänningsärenden 1:5 Kostnader vid domstolsprövning i 1:6 Offentligt biträde i utlänningsärenden 1:7 Utresor för avvisade och utvisade 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för 1:9 Ramöverenskommelse om migrationspolitik Totalt för utgiftsområde 8 Migration 1 Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2013 och förslag till ändringar i samband med denna proposition. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Tabell 2.2 Härledning av ramnivån 2014–2017. Förändring till följd av: till/från andra 1Statens budget enligt beslut (bet. 2012/13:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut om ändringar i statens budget. 2Pris- och löneomräkningen baseras på anvisade medel 2013. Övriga förändringskomponenter redovisas i löpande priser och inkluderar därmed en pris- och löneomräkning. Pris- och löneomräkningen –2017 är preliminär. 3Vissa anslag minskas till följd av beräknade samordningsvinster i samband med e-förvaltningsprojekt som genomförs i statsförvaltningen. Tabell 2.3 Ramnivå 2014 realekonomiskt fördelad. Den realekonomiska fördelningen baseras på utfall samt kända förändringar av anslagens användning. 1Med transfereringar avses inkomstöverföringar, dvs. utbetalningar av bidrag från staten till exempelvis hushåll, företag eller kommuner utan att staten erhåller någon direkt motprestation. 2Med verksamhetsutgifter avses resurser som statliga myndigheter använder i verksamheten, t.ex. utgifter för löner, hyror och inköp av varor och tjänster. 3Med investeringar avses utgifter för anskaffning av varaktiga tillgångar såsom byggnader, maskiner, immateriella tillgångar och finansiella tillgångar. Målet för utgiftsområdet är att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik som värnar asylrätten och som inom ramen för den reglerade invandringen underlättar rörlighet över gränser, främjar en behovsstyrd arbetskraftsinvandring och tillvaratar och beaktar migrationens utvecklingseffekter samt fördjupar det europeiska och internationella samarbetet. 2.4.1Indikatorer och andra bedömningsgrunder för redovisningen är den myndighet som har det huvudsakliga ansvaret för att målet för utgiftsområde 8 Migration ska uppnås. Polisen ansvarar för att verkställa avvisning eller utvisning med tvång, Kriminalvården har i uppdrag att transportera förvarstagna, domstolarna överprövar beslut i de fall den sökande överklagar och Arbetsförmedlingen ansvarar för att bosätta merparten av de asylsökande som beviljas uppehållstillstånd och har behov av hjälp med bosättning. Ansvaret för att uppnå de migrationspolitiska målen delas således av flera olika myndigheter. Vid bedömningen av måluppfyllelsen inom utgiftsområdesmålet måste därför även andra myndigheters insatser och resultat beaktas och analyseras. Verksamheten styrs i hög grad av händelser i omvärlden som leder till förändrade migrationsströmmar. resultat påverkas därför både av myndighetens eget agerande och av omvärldsfaktorer som ständigt skiftar på ett sätt som är svårt att förutse. Detta förhållande ställer höga krav på myndighetens förmåga att planera och agera inom ramen för det handlingsutrymme har givits och inom tilldelade medel. Betydande förändringar under innevarande budgetår av exempelvis antalet asylsökande eller förändringar när det gäller från vilka länder eller regioner de sökande kommer ifrån får därför ofta stor återverkan på resultaten i verksamheten. Andra faktorer som påverkar verksamhetsresultat men som myndigheten inte har någon direkt möjlighet att påverka är hur många avvisningar och utvisningar som verkställs av Polisen och hur många asylsökande som beviljats uppehållstånd som Arbetsförmedlingen bosätter, liksom i vilken takt det sker. När regeringen redovisar resultaten inom utgiftsområde 8 Migration är det således viktigt att redovisa vilka resultat som uppnåtts, men också vilka resultat som beror på effekter av förändrade faktorer i omvärlden. Regeringen har inte pekat ut en enskild myndighet att ansvara för målet om att tillvarata och beakta migrationens utvecklingseffekter. I första hand har regeringen och Det Globala Forumet för migration och utveckling (GFMD) och ordförandeskap 2013–2014, är ett led i detta arbete. Inför bedömde regeringen att såväl antalet asylsökande som antalet personer som skulle komma att ansöka om uppehållstillstånd av andra skäl skulle öka jämfört med . har regeringen sett att antalet inskrivna personer i mottagande som beviljats uppehållstillstånd har ökat kontinuerligt sedan etableringsreformen trädde i kraft . Vid ingången av 2012 var 3 189 personer med uppehållstillstånd inskrivna i mottagandet. Som en följd av dessa trender bedömde regeringen att antalet inskrivna i mottagande skulle öka. I budgetpropositionen var regeringens bedömning följaktligen att behövde ha kapacitet att handlägga 26 000– 32 000 ärenden – 2015. mottagande dimensionerades för 34 000 inskrivna. De tillfälliga och tillika kostsamma boenden som användes i mottagandet av asylsökande bedömdes kunna avvecklas . Diagram 2.1 Antal asylsökande Prognos antal asylsökande inför BP12 Långa vistelsetider leder till höga kostnader inom mottagandet, försvårar integrationen efter beviljat uppehållstillstånd liksom återvändandet efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. En rättssäker asylprövning med ett tydligt slut är viktigt för att asylsystemet ska vara 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 regleringsbrev för , liksom , prioriterades därför asylprövning och återvändande. Även insatser som syftade till att underlätta en behovsstyrd arbetskraftsinvandring prioriterades. Genom framgångsrikt arbete med att förkorta handläggningstiderna var tiden från ansökan till beslut i första instans i asylärenden vid ingången av 2012. Den sammantagna vistelsetiden i mottagande för asylsökande var detta till trots fortfarande för lång i förhållande till de uppställda målen. Antalet inskrivna vid början av 2012 var ca 36 800 jämfört med 35 000 . hade under arbetat systematiskt för att minska antalet äldre ärenden, i första hand inom asylprövningen, i syfte att underlätta införandet av nya och mer effektiva arbetsmetoder inom prövningsverksamheten. Vid ingången av 2012 var emellertid ca 6 000 äldre ärenden fortfarande öppna. fick därför i uppdrag att säkerställa att asylärenden inkomna skulle vara avslutade . Omställningskostnaderna och produktivitetsförluster i i samband med anpassning till upp- och nedgångar i antalet sökande hade dittills varit höga. Förutsättningarna för att öka graden av måluppfyllelse och för ett mer kostnadseffektivt resursutnyttjande behövde förbättras. gav regeringen därför i uppdrag att utveckla organisation och arbetssätt för att öka förmågan att använda personalen på ett mer flexibelt sätt för att öka möjligheterna att bedriva verksamheten mer kostnadseffektivt. Handläggningstiderna för arbetsmarknadsärenden var fortfarande för långa i jämförelse med målet vid ingången av 2012. fick av detta skäl i uppdrag att handläggningstiderna skulle vara så korta som möjligt med hänsyn till ärendets beskaffenhet samt arbetsgivares och sökandes behov. Regeringen bedömde att det var viktigt att öka insatserna mot missbruk av regelverket och därför införde skärpta krav genom särskilda utrednings- och beviskrav för anställningar inom vissa branscher samt för nystartade verksamheter inom samtliga branscher. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Förändrade förutsättningar i förhållande till regeringens bedömningar inför ansökte ca 43 900 personer om asyl i och antalet inskrivna ökade till drygt 43 000 personer vid utgången av året. Under vissa perioder ansökte fler än 1 200 personer om asyl , vilket kan jämföras med omkring 550 som var genomsnittet . Antalet asylsökande blev högre än vad myndigheten var dimensionerad för i budgetpropositionen . sökte 3 600 ensamkommande barn asyl i och ca 2 900 ansökningar prövades. Det var en ökning av antalet asylsökande ensamkommande barn jämfört med föregående år och i förhållande till vad verksamheten var dimensionerad för. sökte 18 600 personer asyl i , vilket är en ökning med jämfört med . Tabell 2.4 Asylsökande 2010–2012 Konflikten i eskalerade och har drivit miljontals människor på flykt. Den absoluta merparten av dessa människor befinner sig på flykt i sitt eget land eller i grannländerna , , och . En liten andel tog sig vidare in i EU och näst efter var det EU-land dit flest asylsökande syrier kom 2012. Regeringen bedömer att den huvudsakliga förklaringen var att var ett av få länder i som efter skyndsam prövning beviljade uppehållstillstånd till majoriteten av de asylsökande. Även faktorer som relativa ekonomiska stabilitet i relation till omvärlden, förekomsten av stora diasporagrupper och ett välordnat och humant mottagande kan antas ha bidragit till att många syrier sökte asyl i . Syrierna kom att utgöra den största gruppen asylsökande , vilka till antalet mer än tiofaldigades jämfört med . Antalet asylsökande från ökade jämfört med året innan då trenden var nedåtgående. Av de ensamkommande barn som sökte asyl kom de flesta från och . kom också ett stort antal ensamkommande barn från länder som inte varit framträdande, däribland , , och . Den genomsnittliga vistelsetiden i mottagande förkortades , 2011 . Det är en minskning . Målet för verksamhetsområdet var att tiden från ansökan till bosättning i kommun skulle uppgå för asylsökande som beviljades uppehållstillstånd i första instans. Tiden från ansökan till återvändande eller bosättning för de asylsökande som fått avslag på sin ansökan i första instans skulle uppgå i av fallen. Utfallet blev att av de asylsökande som beviljades uppehållstillstånd i första instans bosattes , vilket är en förbättring mot föregående års . När det gäller de asylsökande som fick avslag i första instans blev utfallet att hälften lämnade mottagandet . Tabell 2.5 Genomsnittliga vistelsetider från ansökan för personer som har lämnat mottagande 2010–2012, uppdelat på kategori Genomsnittlig vistelsetid totalt dagar Ett antal faktorer påverkade vistelsetiden positivt jämfört med . kom av de asylsökande från . Av de ansökningar som avgjordes beviljades uppehållstillstånd efter prövning i sak (exkl. ärenden enligt Dublinförordningen) och avgjordes . Detta förhållande påverkade vistelsetiden positivt. Andelen ansökningar som handlades enligt Dublinförordningen liksom andelen ansökningar som handlades i enlighet med utlänningslagens bestämmelser om uppenbart ogrundade ansökningar (8 kap. 6 § utlänningslagen 2005:716) ökade jämfört med . Detta förhållande gav i sig en positiv effekt på den genomsnittliga vistelsetiden eftersom det är ansökningar som generellt går snabbare att handlägga och överföring respektive av- och utvisningar tar att verkställa. Som en följd av att arbetade i enlighet med en särskild handlingsplan för prioritering av handläggning och hantering av asylärenden, enligt vilken ärenden enligt Dublinförordningen, ärenden som rörde ensamkommande barn och barnfamiljer samt ansökningar som bedömdes vara uppenbart ogrundade gavs prioritet i prövningen, förstärktes den positiva effekten av sammansättningen av asylsökande och vistelsetiden förkortades ytterligare. förkortade handläggningstiden för ensamkommande barn med jämfört med året innan, vilket påverkade vistelsetiden positivt. vidtog även flera åtgärder för att öka sin kapacitet att avgöra ärenden i takt med att antalet asylsökande ökade. Bland annat infördes sexdagars arbetsvecka och omfattande nyrekrytering genomfördes. Myndigheten omfördelade även resurser och fastställde en handlingsplan för effektivare handläggning. Det finns också ett antal faktorer som påverkade vistelsetiden negativt jäm- 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 fört med 2011. När antalet personer som beviljas uppehållstillstånd stiger ökar antalet personer som ska bosättas av Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingens bosättningskapacitet och kommunernas beredskap att ta emot nyanlända, såväl vuxna och barnfamiljer som ensamkommande barn, var inte tillräckligt stor i förhållande till behovet. Detta medförde att många personer med uppehållstillstånd blev kvar i mottagande, vilket i sin tur påverkade den genomsnittliga vistelsetiden negativt. var tiden från beslut till bosättning för de som bosattes med hjälp av Arbetsförmedlingen. Vidare ledde det kraftigt ökade antalet asylsökande till att behövde placera asylsökande i boenden som låg långt från de orter på vilka myndigheten bedrev prövningsverksamhet. Det försämrade förutsättningarna till skyndsam prövning och ledde till att handläggningstider och därmed den genomsnittliga vistelsetiden påverkades negativt. Prövning av asylansökningar – första instans Regeringens mål var att beslut i asylärenden skulle fattas från det att ansökan kommit in. Beslut i samtliga asylärenden inkomna skulle vara fattade . För de fall beslut om avvisning med omedelbar verkställighet, enligt 8 kap. 6 § utlänningslagen (2005:716) var möjligt skulle beslut fattas . Ärenden som rörde ensamkommande barn och ärenden enligt Dublinförordningen skulle avgöras . Antalet avgjorda asylärenden ökade från 30 400 till 36 500 . Av dessa avgjordes . Sammantaget avgjordes 4 500 fler ärenden än vad myndigheten dimensionerats för. Den genomsnittliga handläggningstiden i första instans minskade från 149 , bl.a. som en följd av den relativt höga bifallsfrekvensen för syrier. hade i uppdrag att senast avgöra samtliga asylärenden som inkommit före . Myndigheten fattade beslut i ca 10 000 ärenden men var fortfarande 660 asylärenden som inkommit öppna. Vid slutet av året hade antalet öppna ärenden inkomna minskat ytterligare och var då endast 246, vilket är en förklaring till att 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 antalet öppna asylärenden liksom vistelsetiderna, inte ökade ytterligare. Den främsta orsaken till att inte uppnådde målet var att antalet asylsökande, framför allt från , steg mycket kraftigt och fortsatte att öka året ut. tvingades därmed omprioritera resurser, vilket bl.a. ledde till att prövningen av äldre asylärenden fick nedprioriteras . Resultaten avseende ärenden som gäller avvisning med omedelbar verkställighet, ensamkommande barn samt ärenden enligt Dublinförordningen redovisas särskilt under separata avsnitt. Avvisning med omedelbar verkställighet fattade ca 3 100 beslut om avvisning med omedelbar verkställighet till hemlandet. Av dessa beslut fattades , vilket är fler än jämfört med föregående år. Av det totala antalet beslut om avvisning med omedelbar verkställighet rörde personer från . Sökande från utgjorde vilket motsvarade ca 1 200 beslut om avvisning med omedelbar verkställighet. An- delen uppenbart ogrundade ansökningar var inte jämt fördelade bland sökande från . Till exempel fick av de asylsökande från Kosovo beslut om avvisning med omedelbar verkställighet (58 ärenden). För sökande från och var andelen beslut om avvisning med omedelbar verkställighet (148 ärenden) respektive (359 ärenden). och ökade antalet asylsökande från och Bosnien- . vidtog därför ett antal åtgärder för att snabbare kunna avgöra dessa ansökningar. Trots detta ökade handläggningstiderna inom denna ärendekategori. Regeringen bedömer att bör förbättra sin förmåga ytterligare att skyndsamt pröva ansökningar där beslut om avvisning med omedelbar verkställighet kan fattas liksom att verkställa dessa avvisningar. Målet för var att beslut i ärenden som rör asylsökande ensamkommande barn skulle fattas . fattade beslut i av ärendena. förbättring jämfört då av besluten fattades . Den totala handläggningstiden minskade 2011 för denna grupp. Anledningen till förbättringen är delvis en följd av prioritetsordning i prövningen. Ensamkommande barn som beviljas uppehållstillstånd bosätts med automatik i den kommun de vistas. Handläggningstid och vistelsetid är därför i praktiken lika lång. Den viktigaste förklaringen till att målet inte uppnåddes var det kraftigt ökade antalet asylsökande ensamkommande barn . Målet för var att beslut i ärenden enligt Dublinförordningen skulle avgöras . avgjorde ca 6 000 ärenden enligt Dublinförordningen 2012, varav . Antalet ärenden enligt Dublinförordningen ökade . En förklaring till det var det ökande antalet asylsökande samt att efter regelmässigt gjorde kontroller i det europeiska viseringsinformationssystemet (VIS). Det senare resulterade i att myndigheten i större utsträckning kunde tillämpa bestämmelserna i om att personer som söker asyl i ett EU-land men som tidigare beviljats visering till ett annat EU-land ska få sin ansökan prövad i det land som utfärdat viseringen. För att hantera ökningen bildades ytterligare en enhet med ansvar för ärenden enligt Dublinförordningen och omprioriteringar av resurser genomfördes inom myndigheten. avgjorde fler ärenden jämfört med året innan. Att fler ärenden kunde avgöras är en följd av utökade resurser samt ett utökat samarbete med vissa länder som exempelvis och . Andelen ärenden som kunde avgöras minskade, vilket i huvudsak beror på att antalet ärenden totalt var fler. Prövning i migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen – andra och tredje instans var inriktningen för migrationsdomstolarna att av målen inte skulle ta mer än att avgöra. För beslut om avvisning eller utvisning av ensamkommande barn, s.k. avlägsnandemål, var målsättningen att merparten av dessa inte skulle ta än att avgöra. Andelen migrationsmål som avgjordes var , vilket är en högre andel än föregående år då den var . har fler avlägsnandemål gällande ensamkommande barn kunnat avgöras inom regeringens mål . Andelen avgjorda mål var jämfört 2011. minskade både antalet öppna mål och antalet äldre mål jämfört med . Andelen mål äldre än minskade från och andelen mål äldre än var i stort sett obefintlig vid slutet av 2012. Detta trots att andelen mål med muntlig förhandling ökade från . Ändringsfrekvensen var densamma som , . Fördelningen av migrationsmål mellan migrationsdomstolarna är ojämn och målstillströmningen har varit högre än förväntat. Antalet avgjorda mål motsvarade dock i stort antalet som domstolarna hade dimensionerats för. Inriktningen för migrationsmålen vid Migrationsöverdomstolen 2012 var att merparten () av målen inte skulle ta att avgöra än . avgjordes av målen avgjordes .