prop · H003192 · 2013-09-16 00:00:00 — Den ökade öppenheten inom EU har lett till att i förhandlingar om nya EU-rättsakter i vissa fall har fått gehör för sina synpunkter vad gäller utformningen av sekretessbestämmelserna i rättsakten, se närmare avsnitt 4.2.2 och 4.3.3. Det kan dock konstateras att det i förhandlingar såväl inom som utom EU ofta framförs mycket starka krav på att prin- cipen om vetorätt för ursprungsinnehavaren, eller ömsesidigt erkännande av sekretess, ska gälla för hanteringen av sådana uppgifter som ska utbytas. Majoriteten av medlemsstaterna inom EU, liksom tredjeländer, tycks således fortfarande föredra att tillämpa principen om vetorätt för ursprungsinnehavaren. Andra stater visar endast undantagsvis något intresse av att acceptera en ordning som innebär att uppgifter som har överlämnats till en stat skulle kunna lämnas ut till allmänheten av den staten, utan att den överlämnande staten på förhand har lämnat sitt 4 Rådets förordning (EG) nr 139/224 av om kontroll av företagskoncentrationer, EUT L 24, 29.1.2004, s.1. samtycke till detta. I EU-rättsakter och avtal som gäller informations- Prop. 2012/13:192 utbyte mellan myndigheter i olika stater eller i förhållande till mellan- folkliga organisationer är således förtrolighet och principen om vetorätt för ursprungsinnehavaren alltjämt förhärskande. Detta gäller i synnerhet avtal mellan EU och dess medlemsstater å ena sidan och tredjeländer å den andra, såsom exempelvis de frihandelsavtal som nämns i avsnitt 4.2.1. Svenska försök att få kommissionen att i dess förhandlingar om sådana avtal föreslå justeringar av bestämmelser om vetorätt för ursprungsinnehavaren har bemötts bl.a. med invändningen att redan är folkrättsligt bundet av sådana bestämmelser enligt om offentlig upphandling. Regeringen tillkallade 1998 en parlamentarisk kommitté med uppgift att se över ett flertal frågor rörande offentlighetsprincipen och sekretess- regleringen (dir. 1998:32). Kommittén, som antog namnet Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK), gavs bl.a. i uppdrag att försöka hitta en ändamålsenlig och öppenhetsvänlig lösning för att genomföra åtaganden när det gäller offentlighet och sekretess på området för inter- nationellt informationsutbyte. I sitt slutbetänkande (SOU 2004:75) gjorde OSEK en genomgång av de bestämmelser i dåvarande sekretesslagen som grundade sig på inter- nationella avtal. OSEK ansåg att mycket skulle vara vunnet om sådana sekretessbestämmelser till skydd för enskilda samordnades i en enda bestämmelse samt att det borde tydliggöras att bestämmelsen i fråga gäller för en uppgift som förfogar över på grund av medlemskap i eller på grund av annat av godkänt avtal med en annan stat eller mellanfolklig organisation. Med hänvisningen till EU-medlemskapet avsåg OSEK att förtydliga att EU-rättsliga sekretess- bestämmelser i främst förordningar och direktiv i vissa fall kan ha en direkt och omedelbar inverkan på offentligheten hos svenska myndig- heter. OSEK ansåg vidare att det borde tydliggöras i bestämmelsen att det inte gäller absolut sekretess för alla sådana uppgifter som utbyts enligt en EU-rättslig föreskrift eller ett avtal som innehåller bestäm- melser om sekretess, utan att en sekretessprövning måste göras i det enskilda fallet enligt den aktuella EU-rättsakten eller det internationella avtalet. OSEK föreslog vidare att det skulle införas en ny sekretessbestäm- melse till skydd för allmänna intressen för en uppgift som en myndighet förfogar över enligt ett med en annan stat eller mellanfolklig organisation ingånget säkerhetsskyddsavtal som godkänts av , om det skulle strida mot avtalet att röja uppgiften. Slutligen föreslog OSEK att en myndighet som avslår en begäran om att få ta del av en allmän handling, under åberopande av en sekretess- bestämmelse som grundar sig på förpliktelser som följer av medlemskap i eller av ett internationellt avtal, ska ange rättsakten 2012/13:192 eller avtalet och den tillämpliga artikeln eller klausulen i sitt avslags- beslut. Betänkandet har remitterats till ca 150 remissinstanser, av vilka det stora flertalet har tillstyrkt förslagen i den nu aktuella delen eller lämnat förslagen utan erinran. Förslagen har dock inte lett till lagstiftning. I förarbetena till offentlighets- och sekretesslagen (prop. 2008/09:150 s. 355) uttalade regeringen att bestämmelserna om sekretess för uppgifter som myndigheter erhåller eller förfogar över enligt av god- kända internationella avtal bör omarbetas så att deras innebörd framgår tydligare av bestämmelsernas ordalydelse. Regeringen ansåg dock att samtliga frågor som rör sekretess i internationella sammanhang borde hanteras i ett sammanhang och angav därför att den avsåg att återkomma till dessa frågor. I promemorian Ds 2012:34, som i stora delar bygger på OSEK:s slutbetänkande, lämnar förslag till ändringar i offentlighets- och sekretesslagen som syftar till att säkerställa att svenska myndigheter kan uppfylla internationella förpliktelser rörande sekretess och tystnadsplikt. Promemorian har remitterats till 74 remissinstanser. 6 Överväganden och förslag 6.1Sekretess till skydd för allmänna intressen 6.1.1Behovet av en ny sekretessbestämmelse Regeringens bedömning: Sekretessen till skydd för allmänna intressen är otillräcklig, vilket riskerar att försämra möjlig- heter att delta i det internationella samarbetet. Utrikessekretessen behöver därför kompletteras genom en ny sekretessbestämmelse. Promemorians bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser som uttalade sig om behovet av en ny sekretessbestämmelse till skydd för allmänna intressen instämde i den bedömning som promemorian ger uttryck för. angav exempelvis Hovrätten över och att det finns ett stort värde i tydliga och förutsägbara bestämmelser om vad som gäller i fråga om möjligheterna att leva upp till sekretesskrav som är hänförliga till internationella kontakter samt att det skulle ge förut- sättningar för att på bästa sätt ska kunna delta i det inter- nationella samarbetet, vilket blir allt mer omfattande och viktigt. uttalade att det är en förutsättning för att uppnå en väl fungerande inre marknad och att fullgöra handelspolitiska åtaganden i till exempel frihandelsavtal att sekretessbestämmelser i och internationella avtal tillämpas korrekt. behövs en sekretesslagstiftning som tillåter svensk medverkan i ett inter- nationellt informationsutbyte, ett samarbete som annars eventuellt aldrig skulle komma att inledas. betonade att det är av största vikt att andra stater och mellanfolkliga organisationer har förtroende för att hanterar information, som utbyts enligt internationella rättsakter och ingångna avtal, på ett korrekt sätt. Tidningsutgivarna konstaterade att det är en realitet att vid förhandlingar om just internationella avtal inte alltid kan få gehör för undantag från bestämmelser om vetorätt för ursprungsinnehavaren. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll och uppgav att det finns situationer då uppgifter som finns hos myndigheterna på grund av internationellt samarbete saknar sekretesskydd enligt offentlighets- och sekretesslagen. ansåg också att det finns behov av att förhindra att det uppstår normkonflikter mellan svensk rätt och EU-rätt. Förvaltningsrätten i ansåg dock att det kan ifrågasättas om inte den nuvarande regleringen i 15 kap. 1 § OSL om utrikessekretess är tillräcklig. På motsvarande grund var Justitiekanslern inte övertygad om att den föreslagna bestämmelsen svarar mot ett oundgängligt behov. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna framför inga invändningar mot utkastet i denna del. Skälen för regeringens bedömning Globaliseringen innebär att allt fler internationella avtal ingås i en allt högre takt och på nya områden. Den fria rörligheten inom EU kräver ett utökat informationsutbyte mellan medlemsstaterna, vilket också medför en hög lagstiftningstakt inom unionen. I takt med att det internationella samarbetet tätnar, är det naturligt och i grunden positivt att uppgifts- utbytet mellan staterna ökar. Information kan på så sätt återanvändas och erfarenheter spridas, vilket bidrar till en effektivare förvaltning. Den omständigheten att svenska myndigheter i allt större utsträckning han- terar uppgifter som härrör från utländska myndigheter, eller som på annat sätt är kopplade till det internationella samarbetet, medför att det fort- löpande måste övervägas i vilken utsträckning som kan säker- ställa tillräcklig sekretess. Behovet av att göra sådana överväganden har ökat avsevärt sedan den tid då förvaltningen i allt väsentligt var en rent nationell angelägenhet. Inom det internationella samarbetet arbetar aktivt för en ökad öppenhet. I förhandlingar om såväl EU-rättsakter som bilaterala eller multilaterala avtal driver regeringen konsekvent en linje som innebär att rättsakten eller avtalet ska ges en utformning som i största möjliga mån tillgodoser allmänhetens intresse av insyn i berörda myndigheters verk- samhet. Arbetet har i flera avseenden varit framgångsrikt. När det gäller insynen i EU:s arbete har utvecklingen av fördragen, öppenhetsför- ordningen och praxis, som nämns i avsnitt 4.4.1, inne- burit stora förändringar i riktning mot ökad öppenhet. Ytterligare steg i den riktningen bör följa av Lissabonfördraget. Den omständigheten att de allra flesta medlemsstater har en helt annan tradition än när det gäller handlingsoffentlighet, medför dock att utvecklingen går relativt långsamt. En följd av EU-medlemskapet är att har överlåtit sin norm- givningskompetens och möjlighet att ingå internationella överenskom- 2012/13:192 melser till EU inom vissa områden. Detta innebär bl.a. att EU i vissa fall har exklusiv kompetens att ingå ett avtal (se närmare avsnitt 4.2.1) och att EU-rättsakter antas med s.k. kvalificerad majoritet i rådet (artikel 294.8 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Sådana avtal och rättsakter utgör ofta kompromisser, vilket innebär att synpunkter om största möjliga öppenhet inte alltid kan beaktas fullt ut. kan således inte alltid ensidigt bestämma vilka informationsutbyten med andra stater som landet ska delta i eller under vilka förutsättningar informationsutbytet ska ske. Även utanför ramen för EU-samarbetet förekommer det att måste förhålla sig till motparters krav på långtgående sekretessbestäm- melser i bilaterala och multilaterala avtal. Att accepterar sådana krav kan utgöra en förutsättning för att samarbetet överhuvudtaget ska kunna komma till stånd eller fungera på avsett vis. Det kan i sådana situationer förekomma att fördelarna med avtalet väger över, trots att det kräver förhållandevis långtgående inskränkningar i rätten att ta del av allmänna handlingar. EU-medlemskapet, och behovet av att även utanför ramen för EU- samarbetet få del av information från den övriga världen, leder således till att ibland måste acceptera bestämmelser om t.ex. vetorätt för ursprungsinnehavaren eller ömsesidigt erkännande av sekretess till skydd för utländska allmänna intressen, trots att motsvarande uppgifter, om de hade avsett rent svenska förhållanden, skulle ha bedömts ha ett litet eller inget sekretessintresse. Som exempel kan nämnas artikel 23.6 andra stycket i rådets direktiv /16/EU av om admi- nistrativt samarbete i fråga om beskattning, som innebär att vissa rapporter som utarbetats av kommissionen inte får offentliggöras av med- lemsstaterna utan kommissionens uttryckliga samtycke. Bestämmelsen har genomförts i svensk rätt genom 17 kap. 7 a § andra stycket OSL (prop. 2012/13:4). Är den gällande sekretessregleringen tillräcklig? måste inom ramen för det internationella samarbetet kunna till- mötesgå behovet av skydd för utländska myndigheters verksamhet, precis som svenska myndigheter måste kunna kräva att mellanfolkliga organ och myndigheter i andra stater hanterar information från på ett sätt som inte skadar svenska myndigheters verksamhet. kan t.ex. inte hävda att sådana uppgifter som i den rent nationella verk- samheten hade omfattats av sekretess till skydd för allmänna intressen ska vara offentliga om de lämnats till en svensk myndighet inom ramen för ett internationellt samarbete, t.ex. från en myndighet i en annan medlemsstat i EU. Vidare finns det ett behov av att säkerställa att kan skydda uppgifter om enskildas förhållanden som överlämnats till svenska myndigheter från andra stater eller mellanfolkliga organisa- tioner, eftersom ett otillräckligt sekretesskydd även i detta avseende kan försvåra det internationella samarbetet och därmed skada (jfr RÅ 2000 ref. 22, se närmare avsnitt 4.3.2). En självklar utgångspunkt för det internationella samarbetet är att samtliga parter säkerställer att de kan uppfylla ingångna avtal och andra När har ingått ett internationellt avtal måste de för- pliktelser som följer av detta avtal uppfyllas. Detsamma gäller, som en följd av EU-medlemskapet, bestämmelser i . Om andra stater och mellanfolkliga organisationer inte skulle kunna förlita sig på att svenska myndigheter kan fullgöra sin skyldighet att i enlighet med avtal eller rättsakter sekretessbelägga uppgifter som utbyts inom ramen för samarbetet, finns en uppenbar risk att dessa skulle bli mindre benägna att lämna uppgifter till . Detta skulle få negativa effekter för möjligheter att delta i det internationella samarbetet och därmed i förlängningen försämra svenska myndigheters möjlighet att t.ex. be- driva en effektiv tillsyn (jfr prop. 2006/07:110 s. 53, se närmare avsnitt 4.3.2, och prop. 2012/13:7 s. 12). Ordalydelsen av bestämmelsen om utrikessekretess i 15 kap. 1 § OSL utesluter i och för sig inte en tillämpning när det gäller uppgifter som överlämnats till svenska myndigheter från andra stater eller mellan- folkliga organisationer under förutsättning att uppgifterna inte lämnas vidare. Den omständigheten att den utlämnande staten eller organisa- tionen tillämpar principen om vetorätt för ursprungsinnehavaren och motsätter sig ett utlämnande skulle kunna beaktas vid skadeprövningen och bedömas utgöra ett skäl för att anse att ett utlämnande skulle störa mellanfolkliga förbindelser (jfr prop. 1994/95:112 s. 27 f.). Högsta förvaltningsdomstolens praxis visar dock att det är tveksamt i vilken utsträckning bestämmelsen om utrikessekretess kan åberopas när det gäller uppgifter som finns hos svenska myndigheter som en följd av vissa reglerade internationella informationsutbyten (se närmare avsnitt 4.3.2). Denna tveksamhet är orsaken till att ett flertal sekretessbestäm- melser har införts i offentlighets- och sekretesslagens fjärde avdelning , i syfte att säkerställa skydd för uppgifter som lämnats till svenska myndigheter från andra medlemsstater i EU. Bestämmelsen om utrikessekretess har till sin ordalydelse inte någon begränsning i fråga om uppgiftens innehåll. Högsta förvaltnings- domstolen har dock i ett par avgöranden (RÅ 1998 ref. 42 och RÅ 2000 ref. 22) anfört att det måste vara det konkreta informationsinnehållet i en uppgift eller i vissa fall uppgiftens art och anknytning till internationell verksamhet som medför att ett röjande av uppgiften kan skada landet eller förorsaka störningar i de mellanfolkliga förbindelserna för att bestämmelsen ska vara tillämplig. Det innebär att det är tveksamt om en uppgift som t.ex. överlämnats till från en annan stat och som är av en sådan art att den ur ett svenskt perspektiv framstår som harmlös kan skyddas av utrikessekretess, även om ett röjande skulle leda till att det internationella samarbetet skulle försvåras och därmed skada . Som nämns i avsnitt 4.3.1 finns det i offentlighets- och sekretesslagen ett antal bestämmelser om absolut sekretess som direkt eller indirekt hänvisar till internationella avtal. Dessa sekretessbestämmelser är nöd- vändiga för att ska kunna delta i internationellt samarbete i en omfattning som är önskvärd. Bestämmelserna har dock en begränsad räckvidd, t.ex. till skatte-, indrivnings-, finansmarknads- eller tillsyns- området. Det finns därmed områden som är föremål för internationellt informationsutbyte där sådana särskilda sekretessbestämmelser i offent- lighets- och sekretesslagen saknas. Som exempel kan nämnas offentlig upphandling och vissa typer av samarbete rörande brottsbekämpande verksamhet. Även om bestämmelsen om utrikessekretess i många fall 2012/13:192 kan tillämpas då särskilda sekretessbestämmelser saknas, finns det situationer då det råder osäkerhet om så är fallet och därmed om fullt ut kan uppfylla sina folkrättsliga förpliktelser om sekretess. En följd av detta är att det kan uppstå tveksamhet när det gäller förmåga att leva upp till ingångna avtal. Detta försämrar position i internationella förhandlingar och riskerar att skada samarbetet med främmande makt. Sammanfattningsvis kan konstateras att det finns områden som är föremål för internationellt informationsutbyte där särskilda sekretess- bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen saknas. Bestämmelsen om utrikessekretess är visserligen vanligen tillämplig på uppgifter som finns hos svenska myndigheter till följd av internationellt samarbete. Av Högsta förvaltningsdomstolens praxis framgår dock att det är en uppgifts konkreta informationsinnehåll eller i vissa fall uppgiftens art och anknytning till internationell verksamhet som kan tillmätas betydelse vid skadeprövningen. Detta innebär att det för svenska myndigheter kan föreligga en skyldighet att lämna ut vissa uppgifter, trots att ett sådant röjande skulle försvåra deltagande i det aktuella samarbetet. Sekretessregleringen är således otillräcklig. Rätten att ta del av allmänna handlingar är en medborgerlig rättighet som utgör en viktig del av demokratiska statsskick. En inskränkning av denna rättighet får göras endast efter en avvägning mellan behovet av sekretess och intresset av insyn i den verksamhet eller hos den myndighet handlingarna förekommer. Syftet med rätten att ta del av allmänna hand- lingar är, såsom det kommer till uttryck i 2 kap. 1 § TF, att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Genom tillgången till all- männa handlingar underlättas en fri åsiktsbildning, en fri och på fakta grundad debatt i skilda samhällsfrågor liksom en medborgerlig kontroll av den offentliga maktutövningen. Dessa ändamål gör sig givetvis starkt gällande även i fråga om internationella samarbete. bygger det internationella samarbetet på ömsesidigt förtroende. Andra länder och mellanfolkliga organisationer ställer därför krav på att ska kunna hemlighålla vissa uppgifter som har anknytning till dem. Att så kan ske är vanligen en förutsättning för att ska få delta i det internationella samarbetet. Mot den bakgrunden anser regeringen i likhet med remissinstanserna att det finns anledning att komplettera utrikessekretessen när det gäller vissa uppgifter som finns hos svenska myndigheter som en följd av EU- rättsakter och vissa internationella avtal. Det bör dock poängteras att en sådan komplettering på intet sätt påverkar höga ambitionsnivå när det gäller öppenheten inom det internationella samarbetet. intresse kvarstår av att i varje enskilt fall bedöma vilken grad av sekretess som är lämplig och av att värna svenska myndigheters utrymme att göra en självständig bedömning av om en viss uppgift kan lämnas ut eller inte, även i internationella sammanhang. Men om under förhandlingar om avtal inte får gehör för sina synpunkter och bedömningen görs att det ändå är angeläget att ingår avtalet, ska inte en ändring av offentlighets- och sekretesslagen vara nödvändig i varje sådant enskilt Detsamma gäller då inte får gehör för motsvarande syn- Prop. 2012/13:192 punkter inom ramen för förhandlingar om EU-rättsakter. Regeringens förslag: Sekretess ska gälla för en uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av godkänt avtal med en annan stat eller mellanfolklig organisation, om det kan antas att möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs. Mot- svarande sekretess ska gälla för en uppgift som en myndighet har inhämtat i syfte att överlämna den till ett utländskt organ i enlighet med en sådan rättsakt eller ett sådant avtal. För en uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst . Om det finns särskilda skäl, ska dock regeringen få meddela föreskrifter om att sekretessen ska gälla . Promemorians förslag är att det ska införas en ny sekretessbestäm- melse som inte är försedd med något skaderekvisit. I stället ska sekretess gälla om ett röjande skulle strida mot de sekretessförpliktelser som följer av den EU-rättsakt eller det avtal som ligger till grund för uppgifts- Vidare föreslås i promemorian att även internationella avtal som ingåtts av regeringen ska kunna aktualisera tillämpning av den nya sekretessbestämmelsen, även om avtalet inte godkänts av . Detsamma föreslås i promemorian gälla för avtal ingångna av förvalt- ningsmyndigheter, i det fallet dock endast om regeringen meddelat före- skrifter om detta. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser tillstyrkte eller hade ingenting att erinra mot promemorians förslag. Flera instanser, bl.a. Kammarrätten i , uttalade att förslaget var tydligt och ändamålsenligt mot bakgrund av de problem som förslaget avsåg att komma tillrätta med. konstaterade att förslaget skulle innebära att det blev en uppgift för riksdag och regering att försvara och bibehålla den svenska öppenheten. En handfull remissinstanser fram- förde dock invändningar mot promemorians förslag ur ett grundlags- Förvaltningsrätten i , som avstyrkte förslaget, var tveksam till om det angivna syftet omfattas av 2 kap. 2 § TF och menade att , för det fall att förslaget skulle leda till lagstiftning, varken skulle ha tagit ställning till sekretessens räckvidd eller dess styrka, vilket i sig får anses strida i vart fall mot kravet på noggrannhet vid en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar. med noggrannhetskravet i tryckfrihetsförordningen ifrågasattes även av Kammarrätten i , Justitiekanslern, , Lunds universitet och Tidningsutgivarna. Dessa remissinstanser ifrågasatte även om förslaget var förenligt med lagkravet i tryckfrihetsförordningen i den del som bestämmelsen omfattade sådana internationella avtal som inte har godkänts av . ansåg däremot att det var ange- läget att bestämmelserna om regeringens föreskriftsmandat utnyttjades för att det uppställda syftet skulle förverkligas. bl.a. , påpekade att en potentiell risk med förslaget var att det svenska incitamentet till att insistera på förbehåll för offentlighetsprincipen i förhandlingar möjligen skulle Vidare menade bland annat Förvaltningsrätten i att den föreslagna regleringen i praktiken skulle kunna komma att helt över- låta sekretessprövningen på någon annan än den utlämnande myndig- Några remissinstanser, bl.a. , pekade på risken Andra, t.ex. och Post- och , ansåg att förslaget skulle underlätta myndigheternas arbete. och påpekade att det inte stod klart om sekretessen skulle vara begränsad till den myndighet som inhämtat eller mottagit uppgiften från det andra landet eller om sekre- tessen skulle gälla oavsett vid vilken myndighet uppgiften därefter före- ansåg att det inte kunde utläsas i vilken utsträckning förslaget skulle göra det möjligt att skydda information som myndigheter får från utländska organ som inte utgör myndigheter. noterade att en viss EU-förordning saknar begränsning i fråga om sekretesstid och att det därmed kan uppkomma en normkonflikt mellan EU-förordningen och offentlighets- och sekretess- Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser tillstyrker eller har ingenting att erinra mot det förslag som lämnas i utkastet till Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i Stock- holm, Justitiekanslern, , , Datain- spektionen och noterar att de synpunkter som lämnades vid remissbehandlingen av promemorian har tagits i beaktande.