prop · H00393 · 2013-03-26 00:00:00 — Regeringens proposition 2012/13:93 Anpassning av svensk rätt till EU-förordning om Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås ändringar i (2010:900). De föreslagna ändringarna innebär att svensk rätt anpassas till Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter och om upphävande av rådets direktiv /106/EG (byggproduktförord- ningen). I propositionen föreslås att krav på byggprodukters lämplighet utvidgas till att omfatta fler tekniska egenskapskrav. Det föreslås vidare att en hänvisning görs till att det finns bestämmelser om att släppa ut och till- handahålla byggprodukter på marknaden också i byggproduktförord- ningen, att en byggprodukt får säljas här i landet endast om den är lämp- lig för avsedd användning samt att för byggprodukter som ska CE-mär- kas ska bestämmelserna om märkning i och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av om krav för ackredite- ring och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93 och lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll gälla. I propositionen föreslås vidare att när CE-märkning ska vara den enda märkning som styrker byggpro- duktens överensstämmelse med angivna prestanda, får typgodkännande inte meddelas och redan meddelade typgodkännanden ska upphöra att gälla. Den myndighet som ska utöva tillsyn ska enligt regeringens förslag få vidta åtgärder i enlighet med byggproduktförordningen och förordning (EG) nr 765/2008 samt även fortsättningsvis i det enskilda fallet besluta om föreläggande eller förbud. föreslås också få rätt att besluta om ersättning för produkter vid marknadskontroll. 2012/13:93 dighet som ska övervaka och utvärdera de tekniska bedömningsorgan som regeringen har utsett ska hos bedömningsorganen ha rätt att på begä- ran få upplysningar, handlingar och tillträde till lokaler samt rätt att ta ut avgift för att täcka kostnaderna för övervakning och utvärdering. Slutli- gen föreslås att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om språkkrav. Lagförslagen föreslås träda i kraft . 8.2Konsekvenser för tillverkare, importörer och 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i (2010:900). En byggprodukt får släppas ut på marknaden för avsedd använd- ning endast om den är lämplig enligt 19 §. Bestämmelser om villkor för att släppa ut och tillhandahålla bygg- produkter på marknaden finns i och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av om fastställande av harmoniserade villkor för salu- föring av byggprodukter och om upphävande av rådets direktiv /106/EEG2. En byggprodukt som inte om- fattas av förordning (EU) nr 305/2011 får säljas här i landet för avsedd användning endast om den är lämplig enligt 19 §. 1Senaste lydelse 2011:335. 2EUT L 88, , s. 5 (Celex 32011R0305). För byggprodukter som ska vara CE-märkta enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 6 § första stycket 2 gäller bestäm- melserna om märkning i Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av om krav för ackredite- ring och marknadskontroll i samband med saluföring av pro- dukter och upphävande av förord- ning (EEG) nr 338/93 och lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll. Bestämmelserna om märkning i och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av om krav för ackre- ditering och marknadskontroll i samband med saluföring av pro- dukter och upphävande av förord- ning (EEG) nr 338/93 och lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll gäller för bygg- produkter som ska vara CE- märkta enligt 1.förordning (EU) nr 305/2011, 2.föreskrifter som har medde- lats med stöd av 16 kap. 6 § första stycket 2. När CE-märkning ska vara den enda märkning som styrker en byggprodukts överensstämmelse med angivna prestanda i enlighet med artikel 8.3 i förordning (EU) nr 305/2011, får typgodkännande inte meddelas och redan med- delade typgodkännanden ska upp- höra att gälla. Detta kapitel innehåller bestämmelser om 1.tillsynen allmänt, möjlighet att få ett ingripandebesked samt skyl- dighet att ge tillträde och lämna upplysningar för tillsynen, 2.tillsynen över kommunala beslut och regionplanebeslut, 3.förelägganden som behövs för att regler, domar och beslut ska föl- 4.genomförande på den försumliges bekostnad och förbud mot fortsatt arbete eller användning av byggnadsverk, 5.ingripanden mot kontrollanter och kontrollansvariga, 6.att förelägganden och förbud får förenas med vite eller ska genom- föras , 8.anteckningar av förelägganden och förbud i fastighetsregistret samt verkan av förelägganden och förbud vid ägarbyte, 3 Senaste lydelse 2011:795. För att fullgöra sina uppgifter enligt denna lag har 1.byggnadsnämnden och samt den som på nämndens eller uppdrag utför ett arbete rätt att få tillträde till fastig- heter och byggnadsverk samt att där vidta de åtgärder som behövs för att utföra arbetet, 2.en tillsynsmyndighet rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar från byggherren som behövs för tillsynen över bygg-, riv- nings- och markåtgärder, och 3. en tillsynsmyndighet rätt att hos den som tillverkar, importerar, saluför eller använder byggpro- dukter som omfattas av tillsynen 3. en tillsynsmyndighet rätt att hos den som tillverkar eller repre- senterar den som tillverkar och hos den som importerar eller salu- för byggprodukter som omfattas av tillsynen a)få tillgång till produkter för kontroll, b)på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs, och c)få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder. En myndighet som framställer kartor för samhällets behov har för att fullgöra sin kartläggningsuppgift också en sådan rätt till tillträde som anges i första stycket 1, dock inte till bostäder. Om det behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna ta del av innehållet i ett utländskt certifi- kat, intyg eller annan handling, ska handlingen på myndighetens begäran visas i översättning till svenska. Översättningen behöver inte vara aukto- riserad. En tillsynsmyndighet som ska övervaka och utvärdera tekniska bedömningsorgan enligt artikel 29.3 i förordning (EU) nr 305/2011 har rätt att hos bedöm- ningsorganen 1. på begäran få de upplys- ningar och handlingar som be- hövs, och 2. få tillträde till lokaler. Den som tillverkar eller repre- senterar den som tillverkar och den som importerar eller saluför byggprodukter ska efter beslut från tillsynsmyndigheten ersätta myndigheten för kostnader vid provtagning och undersökning av prov, om en produkt vid tillsyn enligt 2 § visar sig inte uppfylla gällande krav. Den som tillverkar eller repre- senterar den som tillverkar och den som importerar eller saluför byggprodukter ska få ersättning från tillsynsmyndigheten för pro- dukter som ska kontrolleras enligt 8 § första stycket 3, om det finns särskilda skäl för det. får i det enskilda fallet besluta om det föreläggande eller förbud som från skyddssynpunkt behövs för att bestämmelsen om byggprodukter i 8 kap. 20 § eller en bestämmelse som har meddelats med stöd av 16 kap. 6 § ska följas. får i det enskilda fallet besluta om det föreläggande eller förbud som från skyddssynpunkt behövs för att bestämmelsen om byggprodukter i 8 kap. 20 § andra stycket ska föl- jas. föreläggande som behövs för att de krav på byggprodukter som avses i första och andra styckena ska uppfyllas. (EU) nr 305/2011, 7. sådan ersättning som anges i 11 kap. 8 b och 8 c §§, och 8. avgift vid tillsyn enligt 11 kap. Föreskrifter enligt första stycket 4 får endast avse typgodkännande som behövs till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa. Denna lag träder i kraft . Regeringen beslutade att ge i uppdrag att klarlägga behovet av och föreslå de författningsändringar som behövs till följd av beslutade EU-förordningen (EU) nr 305/2011 om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggpro- dukter och om upphävande av rådets direktiv /106/EEG, i fortsätt- ningen kallad byggproduktförordningen. Förordningen finns i svensk lydelse som bilaga 1. överlämnade 2012:1 Anpass- ning av svensk rätt till EU-förordningen om harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter. Utöver sitt uppdrag enligt ovan har Bover- ket i sin rapport även lämnat förslag till ytterligare författningsändringar. Flertalet av dessa förslag behandlas inte av regeringen i denna proposition. I propositionen omhändertas i huvudsak de författningsför- slag som är en direkt följd av byggproduktförordningen eller som behövs för att komplettera förordningen så att den får avsedd effekt i . författningsförslag avseende finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr S2011/4930/PBB). Propositionens förslag i avsnitt 6.5 om avgift vid tillsyn har varit föremål för ett kompletterande remissförfarande och har sänts ut till ett begränsat antal remissinstanser. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitten 6.3, 6.4, 6.6 och 6.7 samt i författningskommentaren. Regeringen har följt Lagrådets synpunkter. I förhållande till lagrådsremissen har vidare vissa redaktionella ändringar gjorts. Fri handel mellan Europeiska unionens medlemsländer och en gemensam marknad med fyra grundläggande friheter (fri rörlighet för varor, tjänster kapital och personer) var en målsättning redan i . En milstolpe i utvecklingen var avgörande i målet Cassis de som lade fast principen om ömsesidigt erkännande och gav vägledning för framtida harmonisering på varuområdet. Principen innebär att en medlemsstat inte får förbjuda att en vara som lagligen tillverkats eller saluförts i ett annat EU-land säljs på medlemsstatens territorium enbart på den grunden att varan inte uppfyller särskilda krav i medlemsstatens lagstiftning. För att åstadkomma en fungerande inre marknad är enbart principen Prop. 2012/13:93 om ömsesidigt erkännande inte tillräcklig. kommissionen en vitbok med ca 300 olika förslag till åtgärder i syfte att upprätta en inre marknad med fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital. Bl.a. antogs rådets resolution av om en ny metod för teknisk harmonisering och standarder, den s.k. nya metoden. För att uppnå fri rörlighet och undanröja handelshinder på EU:s inre marknad har EU således utfärdat ett stort antal regler. Dessa regler fastställer bl.a. gemensamma säkerhets- och skyddsnivåer för produkterna och tjänsterna i fråga. Eftersom reglerna är gemensamma brukar de kallas för harmoniserade regler. Där enhetliga regler ännu inte finns framtagna ska principen om ömsesidigt erkännande tillämpas. 4.2Den nya metoden inom EU 4.2.1 Allmänt om den nya metoden 2012/13:93 som antogs . Varupaketet består av två EU-förordningar och ett EU-beslut och innebar ett nytt rättsligt ramverk inom EU på varuområdet. 4.2.2 Grundläggande begrepp i den nya metoden Bedömning av överensstämmelse innebär en prövning av att specifice- rade krav avseende en produkt är uppfyllda. Kraven, som oftast framgår av författning eller harmoniserad standard, kan handla om olika aspekter som t.ex. säkerhet eller hälsa. Bedömning av överensstämmelse ska borga för att varan är säker vid tiden för utsläppande på marknaden. För att bedöma om kraven uppfylls används olika procedurer. Det enklaste förfarandet är att tillverkaren själv försäkrar att produkten uppfyller kra- ven. I det mest omfattande förfarandet måste varje enskilt exemplar av produkten provas och kontrolleras hos ett anmält organ. Med hänsyn till de risker som är förknippade med enskilda varor föreskriver unionslag- stiftaren i de enskilda sektorernas rättsakter vilket eller vilka förfaranden som ska tillämpas. Med ackreditering menas ett formellt erkännande att ett organ är kompe- tent att utföra vissa specificerade tjänster, t.ex. provningar. I är Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, Swedac, nationellt ackrediteringsorgan. Ett organ som vill bli ackrediterat måste lämna en ansökan till Swedac som prövar och bedömer om organet upp- fyller de krav som ställs i lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll och förordningen (2011:811) om ackreditering och teknisk kon- troll, samt de föreskrifter som Swedac har utfärdat för det aktuella områ- det. Organet måste även uppfylla de sektorsspecifika myndighetsföre- nr 339/93 har gemensamma bestämmelser antagits för hur CE-märkning Prop. 2012/13:93 ska ske inom EU. Regler om CE-märket finns även i särskilda rättsakter för olika sektorer där reglerna kan skilja sig åt mellan de olika rätts- akterna. Tillsyn över att reglerna följs bedrivs främst genom kontroll på mark- naden av att produkter uppfyller ställda krav. Marknadskontrollen syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och säkerhet, undanröja farliga produkter samt upprätthålla respekten för och identi- fiera brister i regelverket. I och med införandet av nya metoden har marknadskontrollen fått större betydelse. Marknadskontrollen har blivit särskilt viktig för att den gränslösa inre marknaden ska kunna fungera. EU-rättsakter enligt nya metoden förutsätter oftast att medlemsstaterna utför marknadskontroll. Medlemsstaterna förväntas således aktivt övervaka att de produkter som förekommer på marknaden verkligen uppfyller de krav som är angivna i rättsakten och att föreskrivna förfaranden för bedömning av överens- stämmelse följs. Byggproduktförordningen är direkt tillämplig i alla medlemsstater. Av den anledningen behöver de bestämmelser i svensk lag som upprepar innehållet i förordningen eller som strider mot innehållet i den upphävas eller anpassas till byggproduktförordningen. Härigenom påverkas t.ex. reglerna om CE-märkning och typgodkännande. I viss utsträckning behöver också svenska lagregler införas för att komplettera förordningen så att den får avsedd effekt i . Detta gäller t.ex. frågor som rör tillsyn. 2012/13:93 inre marknad och säkerställa en hög skyddsnivå för allmänna intressen som hälsa och säkerhet i allmänhet, hälsa och säkerhet på ar- betsplatser, konsumentskydd och miljöskydd samt att skapa en horison- tell och sektorsövergripande begreppsapparat för den inre marknaden. Förordning (EG) nr 764/2008 om förfaranden för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat I förordning (EG) nr 764/2008 fastställs bestämmelser och förfaranden som medlemsstaterna ska följa när de fattar beslut om tekniska regler. Förordningen har till syfte att få principen om ömsesidigt erkännande att fungera i praktiken och kan sägas bli tillämplig när avsteg görs från prin- cipen. I förordningen föreskrivs bl.a. att medlemsstaterna ska utse kon- taktpunkter för produkter inom sina respektive territorier, att medlems- stater inte ska vägra att godta intyg eller provningsrapporter från ett anmält organ i annan medlemsstat samt rätt att från ekonomiska aktörer under vissa premisser begära ut relevant information. Förordning (EG) nr 765/2008 om ackreditering och marknadskontroll Genom förordning (EG) nr 765/2008 kodifieras krav som återfinns i internationella standarder. Kraven för ackreditering harmoniseras och krav ställs på att medlemsstater ska acceptera ackreditering utförd i andra medlemsstater. I förordningen finns gemensamma bestämmelser och principer om ackreditering av de anmälda organen. Förordningen innehåller även regler om marknadskontroll, kontroll av produkter från tredje länder och CE-märkning. Förordningen har starka kopplingar till bestämmelserna i lamentets och rådets direktiv /95/EG av om allmän produktsäkerhet (produktsäkerhetsdirektivet) som reglerar kon- sumentprodukters säkerhet. Det anges bl.a. att tillämpningen av förord- ningen inte får hindra marknadskontrollmyndigheter att vidta mer speci- fika åtgärder som föreskrivs i produktsäkerhetsdirektivet. Beslut nr 768/2008/EG om en gemensam ram för saluföring av produkter Beslutet riktar sig till unionslagstiftaren och fastställer gemensamma principer och referensbestämmelser som ska användas vid utarbetandet av unionslagstiftning som harmoniserar villkoren för saluföring av pro- dukter. Beslutet föreskriver således vad framtida EU-rättsakter som ut- formas enligt nya metoden ska innehålla. Beslutet föreskriver olika möjligheter att utföra bedömning av överens- stämmelse i syfte att erbjuda ett urval av klara, tydliga och enhetliga förfaranden samt begränsa antalet möjliga varianter. Vilken eller vilka moduler som används bestäms i sektorslagstiftningen med hänsyn till bl.a. typ av produkt, riskerna med produkten och tillverkarens behov. Rådets direktiv /106/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar, fortsättningsvis kallat byggproduktdirektivet, har till syfte att underlätta handeln med bygg- Prop. 2012/13:93 produkter inom EU genom att undanröja tekniska handelshinder mellan länderna som ländernas ansvar för säkerheten för människor, djur och egendom och för allmänt välbefinnande tillgodoses. Bygg- produktdirektivet är införlivat med svensk lagstiftning och upphör att gälla när byggproduktförordningen blir tillämplig i sin helhet. Byggproduktdirektivet omfattar produkter som tillverkas för att var- aktigt infogas i byggnader och andra anläggningar och som har betydelse för någon av sex angivna egenskaper de väsentliga kraven hos den 6. energihushållning och värmeisolering. De väsentliga kraven utgör grunden för att utarbeta harmoniserade standarder på europeisk nivå för byggprodukter. När det saknas en standard eller om produkten väsentligt avviker från standarden finns ett system med tekniska godkännanden. I detta system kan särskilt utpekade organ, s.k. tekniska godkännandeorgan, bestyrka en byggprodukts lämplighet. En byggprodukt får CE-märkas om den omfattas av en harmoniserad standard eller om ett europeiskt tekniskt godkännande har utfärdats. har, med hänvisning till traditionell frivillighet vad gäller god- kännandesystem och märkning, hänsyn till småföretagare samt avsakna- den av krav på CE-märkning i direktivet, infört direktivet så att CE- märkning är frivilligt. En liknande tolkning gjordes av , , och . har dock i ett senare skede infört obligatorisk CE-märkning. På grund av vissa oklarheter dröjde det ända till innan den första harmoniserade standarden för byggprodukter publicerades i EUT och därmed möjliggjorde CE-märkning av en produktgrupp. Under direktivet har det arbetats fram drygt 400 harmoniserade standar- der av förväntade ca 600 för olika byggproduktgrupper och bortåt 1 500 europeiska tekniska godkännanden för enskilda byggprodukter samt drygt 2 000 stödstandarder med provnings-, bedömnings- och verifie- ringsmetoder, däribland eurokoderna. för införlivandet av byggproduktdirektivet saknade nästan helt sådana regler om marknadsföring av byggprodukter som direktivet krävde. En byggproduktlag inrättades därför i syfte att genomföra byggproduktdirektivet i . Den nya byggproduktlagen (1992:1535) reglerade dels att byggprodukter ska vara lämpliga för av- sedd användning för att få ingå i ett byggnadsverk, dels att byggproduk- ter som uppfyller kravet på lämplighet enligt lagen eller enligt föreskrif- ter som meddelats med stöd av lagen får släppas ut på marknaden och användas för avsett ändamål. Lagen innehöll även regler om tillsyn. 2012/13:93 I en ny lag (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. samlades de generella kraven på byggnaders och andra anlägg- ningars egenskaper från (1987:10) med de krav i byggproduktlagen som gällde för byggprodukter. Också den äldre plan- och bygglagens regler om typgodkännande och tillverkningskontroll flyttades till den nya lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk. Som skäl för förändringen angav regeringen i prop. 1993/94:178 att det är direkt olämpligt att ha samma egenskaper hos byggnader beskrivna på två olika sätt i två olika lagar. Byggproduktdirektivet var ett av flera direktiv där bestämmelser om CE-märkning reglerades. Lag (1992:1534) om CE-märkning togs därför fram i syfte att underlätta införlivandet av direktiv enligt den nya meto- den. Lagen ansågs redan från början vara av tillfällig karaktär i avvaktan på generella regler från EG. Lagen innehöll bl.a. bestämmelser om hur CE-symbolen ska se ut och anbringas samt bestämmelser om förbud mot märkning som kan förväxlas med CE-märkningen. Bestämmelser om byggprodukter finns i (2010:900). 5.2.1Plan- och bygglagen (2010:900) (2010:900) trädde i kraft . Syftet med lagen var att förenkla plan- och byggprocesserna och att skärpa kontrollen av byggandet. För att undanröja oklarheter och för att tydlig- göra att bestämmelserna i (1987:10) och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. hänger naturligt ihop i den kedja som plan- och byggprocessen utgör, fördes samtliga bestämmelser i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnads- verk in i den nya . (2010:900) är till övervägande del en språklig och redaktionell omarbetning av den äldre och lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om detaljplaner och områdesbestämmelser, bygglov, riv- ningslov och marklov samt tillsyn. Den innehåller också regler om krav på byggnadsverk, byggprodukter, tomter och allmänna platser. Med byggprodukt avses enligt en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i ett byggnadsverk. En byggprodukt får ingå i ett byggnadsverk endast om den är lämplig för den avsedda an- vändningen. En byggprodukt ska anses lämplig bl.a. om den har sådana egenskaper att det byggnadsverk som produkten ska ingå i uppfyller vissa i lagen uppräknade tekniska egenskapskrav när byggnadsverket är projekterat och uppfört på rätt sätt. reglerar också, såvitt avser byggprodukter, frågor om utsläppande på marknaden, typ- godkännande och tillverkningskontroll samt tillsyn. troll som skulle anpassa svensk lagstiftning till de delar av varupaketet Prop. 2012/13:93 som avser ackreditering respektive CE-märkning. trädde den nya lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll och tillhörande förordning (2011:811) om ackreditering och teknisk kontroll i kraft. Förutom att lagen kompletterar och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av om krav på ackre- ditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93 när det gäller ackredite- ring och CE-märkning, tillämpas den också beträffande bl.a. organ som anmäls till Europeiska kommissionen och de andra medlemsstaterna för uppgifter i samband med bedömning av överensstämmelse enligt harmo- niserad unionslagstiftning. Enligt lagen ansvarar Styrelsen för ackredite- ring och teknisk kontroll (Swedac) för ackreditering enligt förordning (EG) nr 765/2008 samt för ackreditering i övrigt av organ för bedömning av överensstämmelse. Swedac ska också utöva tillsyn över de organ som omfattas av lagen. 5.3Ny EU-förordning om byggprodukter Medlemsländerna har införlivat byggproduktdirektivet på olika sätt vilket bl.a. har medfört en oproportionerligt stor, och i många fall dyr, admi- nistrativ börda på tillverkare och andra aktörer som önskat sälja bygg- produkter i annat medlemsland. På grund av detta är EU:s inre marknad för byggprodukter fortfarande splittrad och handel med byggprodukter sker fortfarande främst inom landet. införde kommissionen ett treårigt rullande förenklings- program1. Syftet var att göra lagstiftningen mindre betungande, lättare att tillämpa och sålunda effektivare som EU:s politiska mål bibe- hålls.