prop · H003164 · 2013-06-19 00:00:00 — Regeringens proposition 2012/13:164 radio och tv i allmänhetens tjänst 20142019 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller förslag till villkor och riktlinjer som ska gälla för den radio- och tv-verksamhet som bedrivs av (), () och () under kommande tillståndsperiod, fr.o.m. t.o.m. . En översyn ska göras efter halva tillstånds- perioden. Nuvarande villkor ska i huvudsak gälla även under nästa period men vissa förändringar föreslås med syfte att stärka centrala delar av program- företagens uppdrag i allmänhetens tjänst. UR ska inom ramen för en kunskapslinje för radio och tv i allmänhetens tjänst utveckla och vidga sitt utbildningsutbud. Kraven på programföretagens utbud på minoritets- språk och teckenspråk skärps och uppdraget att spegla hela landet breddas. Kraven på SVT:s och UR:s tillgänglighetstjänster höjs genom särskilda kvoter bl.a. för textning och syntolkning. Programverksamheten bör präglas av oberoende och transparens. All- mänheten finansierar verksamheten och har därmed rätt till insyn i hur resurserna används. I propositionen föreslås skärpningar av kraven på programföretagen att redovisa sin verksamhet och sina intäkter vid sidan av avgiftsmedel, t.ex. från sponsring. Det förtydligas att gransknings- och tv även ska granska hur programföretagen upp- fyller villkoren om resursförbrukning, kostnadseffektivitet och produkti- vitet. Det nuvarande täckningskravet för programföretagens tv-sändningar och analoga ljudradiosändningar i marknätet är fortfarande relevant i förhållande till företagens uppdrag att sända programtjänster till hela 2012/13:164 landet. Det innebär att av den fast bosatta befolk- ningen ska kunna ta emot sändningarna. De fördelar som en digitalisering av marknätet ger talar för en över- gång från FM-sändningar till marksänd digitalradio. Utvecklingen av marksänd digitalradio bör även i fortsättningen vara marknadsdriven. behöver marknaden tydliga förutsättningar. En bransch- samordnare bör få i uppgift att tillsammans med Myndigheten för radio och tv utarbeta en plan för en övergång till digitalradio. I propositionen görs bedömningen att det nuvarande radio- och tv- avgiftssystemet bör kvarstå tills vidare och att nivån på radio- och tv- avgiften bör ligga fast 2014. Det föreslås att medelstilldelningen till programföretagen höjs under förutsättning att antalet avgiftsbetalare inte minskar i någon större omfattning. Därutöver föreslås särskilda höjningar av medels- tilldelningen till SR och UR. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................ Ärendet och dess beredning ............................................................. Bakgrund och utgångspunkter.......................................................... Ändrade förutsättningar på radio- och tv- 4.1Reglering av yttrande- och informationsfriheten i 4.2Är regleringen av programbolagens verksamhet Självreglering är inte tillräckligt...................................... Ramar för nästa tillståndsperiod..................................................... I huvudsak oförändrade villkor........................................ Modell för medelstilldelning ........................................... Kärnverksamhet och kompletterande verksamhet ........... Tydligare redovisning av sidoverksamheterna ................ Förhandsprövning av nya tjänster.................................... Kunskapslinje för radio och tv i allmänhetens tjänst ....... Ett stärkt utbildningsutbud.............................. UR:s möjligheter att nå en bredare publik ...... Programutbudet ska spegla hela landets mångfald .......... Programverksamhet på minoritetsspråk .......................... Ett renodlat minoritetsspråksuppdrag ............. Ett stärkt kulturutbud även i Det nordiska samarbetet behöver inte Hur innehållet når publiken............................................................ Var programutbudet ska göras tillgängligt ...................... Tv-distribution i marknätet.............................................. Vidaresändningsplikten ska utredas ................................ Ljudradiodistribution i marknät....................................... Marksänd ljudradio och andra Effekter av en digitalisering av ljudradion ..... Förutsättningar för en digitalisering av Tillgänglighet för personer med Skärpta krav på tillgänglighetstjänsterna......... Digitalisering och tillgängliggörande av arkiv ................. Radio- och tv-avgiften...................................................... Medelstilldelning till programföretagen under Ägande och organisation................................................................. Tillskott till Förvaltningsstiftelsens stiftelsekapital.......... Samarbetet mellan programföretagen............................... Mångfald i programproduktionen ................................................... Redovisning, granskning och kommersiellt oberoende .................. Utökade redovisningskrav och oberoende från Ett förbud mot produktplacering införs ............................ Konsekvenser för stat, kommun och landsting............... Konsekvenser för företag och enskilda .......................... SR, SVT och UR ........................................... Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Nya villkor för public service (SOU 2012:59) ....................................................... Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser för betänkandet Nya villkor för public service (2012:59) .................................... Bilaga 3 Sammanfattning av rapporten täckningskrav........... Bilaga 4 Förteckning över remissinstanser för rapporten Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner vad regeringen föreslår om 1.ramar för nästa tillståndsperiod (avsnitt 5), 2.sändningarnas innehåll (avsnitt 6), 3.hur innehållet når publiken (avsnitt 7), 4.ekonomiska förutsättningar (avsnitt 8), 5.ägande och organisation (avsnitt 9), 6.redovisning, granskning och kommersiellt oberoende (avsnitt 11). 2012/13:164 2 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en kommitté i uppdrag att analysera förutsättningarna för radio och tv i allmänhetens tjänst och lämna förslag till de förändringar som behöver göras inför nästa till- ståndsperiod, som inleds (dir. 2011:51). Kommittén, som antog namnet , överlämnade betänkandet Nya villkor för public service (SOU 2012:59). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkan- det har remissbehandlats utom i de delar som rör framtidens radio- och tv-avgift. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning över remissvaren finns tillgänglig i Kulturdepartemen- tet (dnr Ku2012/1365/MFI). Regeringen beslutade att ge Myndigheten för radio och tv i uppdrag att undersöka om det nuvarande täckningskravet för AB:s (SVT) sändningar i marknätet är relevant i förhållande till företagets uppdrag att sända programtjänster till hela landet. Myndigheten redovisade sitt uppdrag i rapporten täckningskrav (dnr Ku2012/1308/MFI). En samman- fattning av rapporten finns i bilaga 3. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En samman- ställning över remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ku2012/1308/MFI). 3 Bakgrund och utgångspunkter Detta avsnitt inleds med en analys av förutsättningarna för olika aktörer inom radio och tv, vilket innehåll de erbjuder och hur innehållet konsumeras. Därefter beskrivs övergripande den politiska inriktningen för denna proposition. I den svenska mediedebatten har begreppet public service kommit att bli liktydigt med radio och tv i allmänhetens tjänst. Uttrycket har även använts av många instanser som har yttrat sig över kommitténs be- tänkande. I denna proposition används radio och tv i allmänhetens tjänst som huvudsakligt uttryck, men även public service förekommer som en synonym till detta. 3.1 Ändrade förutsättningar på radio- och tv- marknaderna Det monopol för radiosändningar och senare tv-sändningar, som inleddes i och med etablerandet av AB Radiotjänst 1925, varade i mer än ett halvt De tekniska lösningar som fanns vid starten innebar ett begränsat utrymme för olika kanaler att sända i marknätet. Detta bidrog till att det behövdes tillstånd att sända radio och sedermera tv. För att säkerställa att det fanns medier till nytta för allmänheten gavs tillstånden till Radio- Det första avtalet mellan staten och Radiotjänst innehöll bl.a. krav på att programmen skulle vara av växlande art, skänka god förströelse, hållas på en hög ideell, kulturell och konstnärlig nivå samt vara präglade av vederhäftighet, saklighet och opartiskhet. Vidare skulle verksamheten bedrivas så att folkupplysningen och folkbildningsarbetet främjades. De europeiska mediesystemen började förändras , bl.a. till följd av nya, mer marknadsliberala idéströmningar och den tekniska utvecklingen med satellit- och kabel-tv. utmanades även det svenska radio- och tv-monopolet av satellitsändningar från utlandet som riktade sig till den svenska publiken. Satellitsända kanaler distribuerades också via kabel-tv-nät och antalet tillgängliga kanaler ökade för många hushåll. Genombrottet för de satellitsända tv-kanalerna innebar att tv-landskapet förändrades. fick (TV4) sändningstillstånd för rikstäckande marksändningar. Sändningstillståndet innebar vissa public service-liknande förpliktelser, t.ex. att sändnings- rätten skulle utövas opartiskt och sakligt. Rätten att sända reklam var inte heller oinskränkt. TV4 växte snabbt och blev 1994 största tv- kanal. beslutade att de markbundna sändningarna av digital-tv, vilka hade inletts året före, skulle byggas ut till att täcka hela landet. inleddes nedsläckningen av de analoga markbundna tv- sändningarna, vilken fullbordades 2007. Det finns ca 50 program- tjänster (kanaler) i marksänd digital-tv. På ljudradions område fick () konkurrens av en rad privata lokalradiostationer. Kommersiell ljudradio infördes , men hade flera etableringsförsök miss- lyckats. De lokala stationerna inlemmades ofta i olika former av nätverk och för en stor del av tillståndshavarna gällde att de egenproducerade sändningarna var obetydliga och att de kom att få en osjälvständig ställ- ning såväl redaktionellt som ägarmässigt. Korsägande och ägar- koncentration kom att karaktärisera flera av nätverken och branschen konsoliderades med ett fåtal nätverk. Ett fåtal programföretag dominerar marknaderna På den svenska radiomarknaden är SR det största programföretaget. Enligt TNS Radioundersökningar (rapport 2012) har företaget en total lyssnartidsandel på . SR sänder fyra rikstäckande och 25 lokala kanaler i det analoga FM-nätet samt åtta kanaler i det digitala marknätet. Därutöver sänds ytterligare några kanaler via företagets webbplats. SR:s P4, som har en lyssnartidsandel på , är landets största radiokanal. () sänder utbild- nings- och folkbildningsprogram i SR:s kanaler, huvudsakligen i P1 och P4. Den kommersiella radiomarknaden har en lyssnartidsandel på och kontrolleras i princip av två nätverk, dels () som ingår i Stenbecksfären (47 radiostationer), dels SBS Discovery Media som ägs bl.a. av det amerikanska medieföretaget (54 stationer). Utöver radio i allmänhetens tjänst och kommersiell radio finns en stor närradiosektor, där verksamheten i huvudsak bedrivs på ideell grund. Enligt rapporten från Myndigheten för radio och tv domineras tv-marknaden i av fyra programbolag som tillsammans har en tittartidsandel på . () sänder kanalerna SVT1, SVT2, SVT24, Barnkanalen och Kunskapskanalen, vilken drivs gemensamt med UR. TV4-gruppen som ägs av sänder ett tjugotal kanaler, bl.a. TV4 och TV4 Fakta. MTG sänder knappt 20 kanaler, bl.a. TV3 och ett antal Viasat- kanaler. SBS Discovery Media sänder bl.a. Kanal och Kanal . Utvecklingen under har inneburit att antalet kanaler, framför allt s.k. nischkanaler, vuxit kraftigt. SVT och UR har tappat tittartidsandelar men är fortfarande störst, tätt följda av TV4. De fem största tv-kanalerna (SVT1, SVT2, TV3, TV4 och Kanal ) har minskat sin andel av den totala tittartiden från 2012, till förmån för framför allt nischkanalerna. Medieakademins förtroendebarometer mäter svenska folkets förtroende för samhällsinstitutioner, politiska partier, medier m.m. I Förtroende- barometern 2013 ligger SR och SVT högst av de tillfrågade som har angett att de har ett mycket eller ganska stort förtroende för företagen. Motsvarande siffror är för för TV3. Förtroendet för och har legat stabilt , medan förtroendet för övriga nämnda före- tag har sjunkit. Olika distributionsformer och fler produktionsbolag De vanligaste distributionsplattformarna för tv är marksänd tv, satellit-tv, kabel-tv och ip-tv (i form av xDSL eller fiber-LAN). Därutöver finns det möjlighet att ta emot tv-program i form av s.k. webb-tv och mobil-tv. Marknätet, som ägs av det statliga bolaget , täcker i princip hela landet, men av de svenska hushållen tar emot tv primärt via detta nät, enligt MMS Mediamätning i (2012). är ensam betal-tv-operatör i marknätet. På satellitplattformen, som används av av hushållen, finns två operatörer; som ägs av och . På kabel-tv-plattformen, som utgör av hushållen, dominerar , medan den absolut största aktören inom ip-tv, av hushållen, är . Webb-tv finns i två former. Den ena är direktsändning eller upp- spelning av tv-program som i likhet med tablålagd tv startas på tider som bestäms av den som sänder ut programmen. Den andra är inspelade tv- program som lagras i en katalog vilket ger användaren möjlighet att bestämma när programmet ska sändas, ofta kallat beställ-tv. Den senare formen har varit vanligast. har flera av de etablerade svenska tv-bolagen satsat på att starta nya eller att förbättra befintliga webb-tv-tjänster, s.k. play-tjänster. Det gäller bl.a. SVT och TV4 som har inlett tablålagda sändningar via sina webbplatser. har de svenska bolagen fått konkurrens från internationella aktörer som Netflix och Home Box Office (HBO). Webb-tv har andra förutsättningar än övriga distributionsformer eftersom det inte behövs någon särskild operatör som paketerar och förmedlar kanalerna. Däremot förutsätter tekniken att tittaren har en enhet, t.ex. en dator, smart mobiltelefon, surf- platta eller smart tv som är uppkopplad mot internet, t.ex. via bredband De största bredbandsaktörerna i är TeliaSonera, Prop. 2012/13:164 Com Hem och . SR:s, UR:s och MTG:s radiosändningar i marknätet distribueras av , medan SBS Discovery Media själv sköter distributionen. Med etableringen av de kommersiella tv-programföretagen på 1990- talet skapades en ny marknad i för bolag inom tv-produktion. domineras denna marknad av tre stora bolag; , Metronome Film och . har flera stora utländska mediekoncerner etablerat sig på den svenska tv-produktionsmarknaden, bl.a. och Bertelsmann. Utöver de stora tv-produktionsbolagen finns en rad mindre svenska bolag på den marknaden, t.ex. och . På radiosidan finns endast ett fåtal mycket små produktionsbolag, t.ex. och , vilka i princip är helt beroende av uppdrag från SR. Medieföretagens intäkter och kostnader Programverksamheten i SR, SVT och UR finansieras genom radio- och tv-avgiften, vilken enligt lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst ska betalas av alla som innehar en tv-mottagare. Intäkter från avgiften görs tillgängliga för företagen genom årliga riks- dagsbeslut om medelstilldelning. har programföretagen till- delats ca , varav ca till SR, ca till SVT och ca till UR. Medlen till programföretagen har räknats upp , med undantag , då medlen räknades upp . Vid olika tillfällen har beslutat om extra medel för särskilda sats- ningar, t.ex. för tillgängliggörande av program ur arkiven. SR, SVT och UR får enligt sina sändningstillstånd inte sända reklam, men sponsring tillåts i vissa fall. SVT:s sponsorintäkter uppgick till . Programföretagen har enligt haft goda möj- ligheter under det senaste årtiondet att utnyttja den tekniska ut- vecklingen, bl.a. när det gäller produktions- och utsändningsprocesser, vilket har lett till att arbetet kan bedrivas mer rationellt med färre anställda. För SVT har detta bidragit till att personalstyrkan har minskat med 644 heltidstjänster . Rationaliseringarna har också möjliggjort för SVT att starta Barnkanalen, Kunskapskanalen och SVT24, som kostnaderna för verksamheten på internet har ökat från till . Antalet anställda inom har minskat med drygt 200 helårstjänster , vilket tillsammans med bl.a. nya arbetsmetoder och sam- ordning av lokalytor har minskat företagets kostnader. Detta rationaliseringsarbete har bl.a. bidragit till att SR har kunnat initiera en digitalisering av arkiven till en sammanlagd kostnad av och starta flera nya webbkanaler. UR har inom ramen för sin medelstilldelning bl.a. kraftigt ökat sändningstiden i tv, utvecklat verk- samheten på internet och byggt upp en reserv för att finansiera den flytt till nya lokaler nära SVT som ägde rum . Kommersiella programbolag är beroende av intäkter från försäljningen av reklam och sponsring i sändningarna. På tv-sidan är programföretagen i stor utsträckning också beroende av betalning från publiken genom abonnemangsintäkter som tas in via betal-tv-operatörerna. Enligt Post- och telemarknad uppgick de totala intäkterna för betal-tv-abonnemang till ca 2011. Enligt (pressmeddelande 2013- 04-23) uppgick den totala omsättningen på reklammarknaden till ca . Av denna utgjordes av tv- reklam och ca av radioreklam. Internet, där reklamen har ökat kraftigt , passerade under 2012 dags- pressen och är nu största reklammedium med en omsättning på . Som kommittén visar har även tv- och radio- branscherna lyckats öka sina reklamintäkter över genomsnittet . växte tv-reklamen och radioreklamen , att jämföra för den totala reklammarknaden. Utöver reklaminvesteringarna omsatte sponsring . Enligt kommittén går det, trots hårdnande konkurrens, bra för de kommersiella radio- och tv-företagen, mycket tack vare stora kostnads- besparingar under lågkonjunkturen 2009. Trots att tv-branschen är konjunkturkänslig och kämpar med stigande kostnader, t.ex. för sändningsrättigheter, uppnår den en mycket hög lönsamhet. , medier och kommunikation vid () tar på uppdrag av Myndigheten för radio och tv fram rapporter om tv-utbudet i . Av den senaste rapporten, Svenskt Medieutbud , framgår att det informationsinriktade programutbudet i SVT och UR (nyheter, samhälle, kultur, fakta och vetenskap) aldrig varit så omfattande som . Totalt sänder program- företagen informationsinriktat utbud , vilket är en ökning med /2008. Ökningen är främst ett resultat av att sändningstiden har ökat kraftigt. Inriktningen på in- formationsprogram är tydligast i SVT2 och Kunskapskanalen, medan det i SVT1 finns en övervikt av underhållningsinriktat utbud, framför allt på bästa sändningstid (kl. 1922). Det informationsinriktade utbudet i de kommersiella tv-kanaler som ingår i studien, bl.a. TV3, TV4, Kanal och , har enligt studien minskat . JMG:s analys av tv-programmens ursprung visar att det svensk- producerade utbudet dominerar kraftigt i SVT:s kanaler, även om det har minskat i SVT1 och SVT2. Det svenska utbudet i TV4 har ökat , medan TV3 och Kanal domineras av utländska program. De utländska program som sänds i SVT1, SVT2 och TV4 har främst angloamerikanskt ursprung. Detta är särskilt tydligt i TV4, medan det nordiska utbudet har en relativt stark ställning i SVT. I SR:s utbud har musiken en mycket stark ställning. Musikutbudet utgör av den totala sändningstiden på alla plattformar, att jämföra med nyheter och samhälle som enligt SR:s public service-redo- visning 2012 utgör . 2012 uppvisar SR:s kanaler tydligt åtskilda programprofiler. P1 har det mest informationsinriktade utbudet, P2 är mest förströelseinriktat medan P3 och P4 har ett mer blandat utbud som är delvis informationsinriktat. Enligt kommittén sänder de privata radiokanalerna i huvudsak populär- musik riktad till målgruppen som är . Ett undantag är dock MTG:s talkanal Radio 1. Tillgång till och användning av medier Som kommittén visar har hushållens totala medieutgifter ökat och uppgick till . I summan ingår internet- och mobiltelefonabonnemang, radio- och tv-avgift, betal- tv-kanaler, böcker m.m. Den ökade betalningsviljan har dock inte lett till att mediekonsumtionen mätt har ökat i motsvarande utsträckning. Den bruttotid som svenskarna sammanlagt ägnar åt olika massmedier har , enligt Nordicoms Mediebarometer 2012, legat relativt stabilt på ungefär . Störst andel av tiden ägnas åt tittande på vanlig tv och internetanvändning (vardera), medan radions andel uppgår till . Gruppen 1524- åringar är både de flitigaste medieanvändarna totalt sett och den grupp som använder internet allra mest. Gruppen 6579-åringar tittar jämförelsevis mest på tv och lyssnar mest på radio. Den andel av befolkningen som lyssnar på radio en genomsnittlig dag har minskat det och uppgick . Lyssnandet på webb- och poddradio ligger på . Tv-tittandet har varit relativt , och tittar av befolkningen på tv en genomsnittlig dag. Den stora förändringen är framför allt att betydelsen av olika typer av tv-tjänster över internet ökar mycket snabbt. Av befolkningen uppger sig ha tillgång till tv via internet i hemmet medan har tillgång till tv i mobiltelefonen. Enligt en undersökning genomförd av Myndigheten för radio och tv, och tittar fyra av tio hushåll på tv-program via play-tjänster på dator, mobiltelefon eller surfplatta. Den tjänst som dessa hushåll använder mest är SVT Play (), följt av TV4 Play (). Det är enligt Myndigheten för radio och tv:s rapport vanligast att titta på play-tjänster i datorn (), medan motsvarande andel för mobiltelefoner och surfplattor är . Enligt Nordicoms Mediebarometer har internetanvändningen totalt sett ökat mycket snabbt från av befolkningen 2012. har av befolkningen tillgång till internet i hemmen via dator, och via någon annan apparat. Vi befinner oss i vad som ibland brukar benämnas en multimedial tid. Genom ett ökat utbud av tjänster över internet, nya möjligheter att producera och tillgängliggöra medieinnehåll samt ändrade konsumtions- mönster förändras rollfördelningen och konkurrensförhållandena mellan olika aktörer på mediemarknaden . I takt med utvecklingen behöver de kommersiella programföretagen hitta nya affärsmodeller och intäktskällor, t.ex. produktplacering och indirekt sponsring. intäktsmöjligheter i form av abonnemangs- och reklamintäkter riskerar att minska när allt mer av mediekonsumtionen flyttar över till internet. 2012/13:164 Även konkurrensförhållandena mellan innehållsleverantörerna ändras när olika typer av medieföretag som har använt helt olika distri- butionsformer möts på internet. Den här utvecklingen gör också att allmänheten till viss del använder medier på ett annat sätt . Mediekonsumtion över internet, eller andra former av tjänster via infrastrukturer som möjliggör dubbelriktad kommunikation, ger möjlighet till interaktion. Man behöver inte längre nöja sig med att passivt ta emot det man tittar och lyssnar på utan kan direkt bli en del av utbudet genom att skicka frågor, synpunkter, inlägg eller tips. kan man också i ökad utsträckning bestämma när, var och hur man vill ta del av ett visst utbud. Förändrat medielandskap nya villkor för radio och tv i allmän- Medielandskapet är under stark förändring. Tillgången till medier är avsevärt större än tidigare, och utvecklingen drivs framåt av internationalisering och teknisk utveckling. Nya aktörer med nya tjänster träder in och tillhandahåller ett stort, varierat utbud. Det är en positiv utveckling som konsumenterna bejakar, inte minst genom att lägga allt mer pengar på medietjänsterna. För de bolag som redan finns på marknaden innebär utvecklingen utmaningar. Den totala tid som konsumenterna lägger på medier är i princip oförändrad. konkurrerar således om både kundernas tid och pengar. En mediemarknad med många fria och självständiga aktörer, tydliga