prop · H003105 · 2013-04-19 00:00:00 — fick ingen samlad information om hur statens köp av utsläppskrediter bidrar till att uppfylla de mål och syften som gäller för verksamheten. Miljö- och jordbruksutskottet har vid upprepade tillfällen uttalat att regeringens resultatinformation behöver förbättras och att det ska vara möjligt för utskottet att följa kopplingen mellan gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag. administrativa kostnader för CDM och JI har skattat (som ansvarar för inköp av CDM- och JI-krediter) interna kostnader som är direkt kopplade till köp av utsläppskrediter. De interna kostnaderna utgörs av personalkostnader, resekostnader, konsultkostnader och övriga kostnader. De interna kostnaderna per utsläppskredit var låga (). Det finns också externa kostnader, t.ex. transaktionskostnader. Transaktionskostnaden är en extern kostnad som är kopplad till projektet under hela dess livscykel, t.ex. kostnader för registrering, validering och certifiering. Transaktionskostnaderna brukar uppgå till högst per utsläppskredit. Säljaren av utsläppskrediterna kan också stå för transaktionskostnaderna, vilket då återspeglas i priset per utsläppskredit. Brister i riskhanteringssystemet för köp av krediter JI- och CDM-projekt erbjuds i ett stort antal länder, och olika typer av projekt är stödberättigade inom ramen för (till exempel vindkraft, skog, energieffektivitet). Dessutom måste köparländerna se till att de kommer att erhålla det antal krediter som krävs för att uppfylla sina mål enligt Kyotoprotokollet och sina nationella mål. Alla länder har fastställt kriterier för köp av krediter. Strategierna varierar dock mellan de nordiska länderna. Dessutom har länderna också sekundära mål för att köpa krediter. Granskningarna innehåller följande slutsatser: : Valet av värdländer grundas på redan starka förbindelser med dessa länder (särskilt och ). Ministeriet hade en klar strategi för att köpa krediter i syfte att komplettera de inhemska utsläppsminskningarna för att nå minskningsmålen. : Vid valet av projekt tas hänsyn till kostnadseffektivitet, miljömässig integritet och andra ytterligare fördelar. Man strävar också efter att ha en mängd olika projekt (riskspridning). : Målet är att köpa krediter från olika länder och olika typer av projekt för att minska riskerna. Ministeriet försöker också balansera risk och pris när de väljer projekt för investeringar. Ministeriet köper bara krediter från FN-godkända projekt. Det har också som mål att bidra till en marknad för flexibla mekanismer. : Det finns flera syften och mål (FN-relaterade, utveckla flexibla mekanismer, stödja svenska företag och export av miljöteknik, förnybar energi och energieffektivitet, minst utvecklade länder). Regeringen hade inte fastställt hur många CDM- och JI-krediter som ska köpas och när de ska köpas. Detta gör det svårare att planera och genomföra köpen av CDM- och JI krediter. Vid köp av krediter från projekt eller fonder är det osäkert om projektet kommer att godkännas inom FN-systemet, om och när det kommer att genomföras och om det verkligen kommer att leverera krediter. Granskningarna visar att alla de nordiska länderna har inrättat riskhanteringssystem för att övervaka leveransen av krediter. Både i och i konstaterades brister i riskhanteringen (se fall 24 från ). Fall 24: Riskanalys vid inköp av flexibla Kyotomekanismer i Riskhanteringsåtgärderna inom det finska koldioxidupphandlingsprogrammet skulle baseras på övervakning av framstegen i de internationella klimatförhandlingarna och EU-lagstiftningen, val av projekttyper och värdland, en diversifierad upphandling, en försiktig uppskattning av antalet enheter som kommer att produceras samt övervakning av utsläppsbalansen. Ur riskhanteringssynpunkt skulle huvudprincipen vara bred diversifiering. Granskningen visade att principen om diversifiering hade använts, men diversifieringens rationalitet hade inte studerats eller övervakats. Viktningen inom diversifieringen hade inte analyserats tillräckligt, och effekterna av enskilda risker återspeglades inte på ett tydligt sätt i upphandlingsportföljen. Viktningen grundades i stället på styrgruppens subjektiva tolkning av upphandlingssituationen, och inte på någon systematisk insamling av uppgifter. () ansåg att det ministerium som ansvarar för Kyotomekanismerna bör sträva efter att förbättra planeringen av riskhanteringen. Enligt den uppföljande granskning som NAOF genomförde 2011 hade arbets- och näringsministeriet förbättrat riskhanteringen. för Kyotomekanismerna har utvärderat utvecklingen och riskerna vid inköp i tre olika scenarier. Dessutom har ett portföljförvaltningsverktyg som innehåller riskperspektiv utvecklats, vilket ger en bättre utvärdering av den årliga avkastningen genom olika scenarier. I den svenska granskningen konstaterades att risk- och osäkerhetsfaktorer inte beaktas tillräckligt. Den svenska har inte någon dokumenterad riskanalys för beslut om köp av krediter för perioden 20022009. Även om har förbättrat dokumentationen av riskanalysen finns det fortfarande brister. Det är oklart om riskerna har identifierats och utvärderats (se fall 25). Fall 25: Hantering av riskerna med CDM och JIprojekt i arbete med riskhantering var ostrukturerat fram till slutet av 2009. arbetar mer systematiskt med riskbedömningar. Myndighetens riskbedömningar var (2011) dock relativt grunda och inte tillräckligt kritiska, och de färdigställdes oftast efter att ett köpekontrakt redan hade undertecknats. riskanalys för utvecklingsländer (inklusive de minst utvecklade länderna) inför köp av krediter omfattade i huvudsak de viktigaste faktorerna med vissa undantag. Risken för korruption och politiska risker hade inte beaktats tillräckligt. Förbättrade riskanalyser kan bidra till utvecklingen av mekanismerna genom att problem upptäcks i ett tidigt skede och brister åtgärdas. Riskanalyser behövs också som underlag för att prioritera mellan tänkbara projekt och för att kunna bedöma vilka kostnader och klimateffekter statens köp av utsläppskrediter kan förväntas medföra. Leverans av krediter tar tid Snabb leverans av krediter är viktigt för att förverkliga klimatnyttan och för att mottagarländerna ska kunna uppfylla sina mål. Vissa länder har fastställt mål för köp av krediter eller administrering av projekt (se tabell 9). Till exempel är mål att stärka sitt utsläppsåtagande enligt Kyotoprotokollet . Detta mål kommer att uppnås genom att köpa krediter, främst i utvecklingsländer. Tabell 9 visar att de flesta länderna ligger en bra bit från målet när det gäller att erhålla krediter. Det är dock för tidigt att bedöma om målen kommer att uppnås. Fall 27 illustrerar orsakerna till de försenade leveranserna enligt utvärderingen i de danska och svenska granskningarna. Orsaker till att leveransen av krediter tar I tecknades kontrakt på fler krediter än vad som krävdes enligt målet, eftersom en leveransförsening på grund av förlängda genomförande- och verifieringsprocesser var väntad och man ville garantera att tillräckligt antal krediter skulle kunna köpas. Projekt motsvarande 2,7 miljoner krediter har genomförts, men de väntar fortfarande på kontroll och leverans till registret. Målet med leverans till mitten av 2012 ser inte heller ut att kunna uppnås, eftersom genomförandet av projekt motsvarande 2,2 miljoner krediter sker 20082012, och kontrollen väntas ske fram till slutet av 2014. Enligt den svenska har leveranserna försenats främst på grund av förseningar i FN-processen (kontroll, certifiering och utfärdande). Utöver förseningarna i FN-processen finns det flera orsaker till att leveranserna inte sker i den takt som förväntats. Till exempel överskattas ofta de planerade leveranserna av utsläppskrediter i de projektbeskrivningar som ingår i köpeavtalen. Detta beror på att projektägaren oftast gör beräkningarna i projektbeskrivningen innan projektet har inletts. Ett annat skäl är att antalet utfärdade krediter varierar beroende på väder och klimat. I den svenska granskningen konstaterade att förbättrade riskanalyser kan förbättra effektiviteten genom att dessa problem upptäcks och hanteras på ett tidigt stadium. Tabell 9: Försäljning och leverans av krediter för perioden 20082012. Status som maren 2012. a) Status b) Inklusive fonder och bilaterala inköp c) Inkluderar 2 milj. ton från ett pilotprogrammet som genomfördes 20002006 d) För leverans e) CDM- och JI-krediter som erhållits kommer endast att användas för att nå det svenska etappmålet . Det svenska delmålet för perioden 20082012 ska uppnås utan kompensation för utsläppsminskningar i andra länder f) Status ) Den svenska övergripande slutsats är att regeringen inte har fastställt hur många utsläppsrätter som ska köpas och när detta ska ske. Regeringen har efter granskningen uppskattat att kommer att behöva cirka 40 miljoner utsläppskrediter för att nå det svenska etappmålet . Källa: Nationella revisionsorgan har fastställt mål för tilldelning av krediter (se fall 28). I den litauiska granskningen betonas att de främsta orsakerna till att den fulla potentialen för JI inte har realiserats är att företagen saknar ytterligare information om reserven för JI-projekt, projektutvecklingsmöjligheter och gratis utsläppsminskningsenheter. Fall 28: Den fulla potentialen för JI i har inte realiserats Kyotoenheter (ERU) tilldelas till JI-projekt från: 1.JI-reserven, som administreras av den litauiska miljöinvesteringsfonden 2.Tilldelade utsläppsenheter (AAU), som tilldelas till för perioden 20082012 Den planerade volymen av tilldelade utsläppsenheter för JI-projekt är 12 miljoner enheter. Varken antalet tilldelade utsläppsenheter eller JI-reserven har använts fullt ut. Den faktiska mängden av utsläppsminskningsenheter som överförs till JI-projekt uppgår till från JI-reserven och från tilldelade utsläppsenheter av det reserverade beloppet. , som ansvarar för förvaltningen av JI-projekt, är inte bundet av lagstiftningen att ge information till företagen om möjligheterna att genomföra JI-projekt och har delegerat denna uppgift till den litauiska miljöinvesteringsfonden. I de nordiska länderna är priserna på krediter lägre än den alternativa kostnaden för inhemska åtgärder I Kyotoprotokollet fastslås att användningen av de flexibla mekanismerna ska vara supplementära till nationella åtgärder för att uppfylla de kvantifierade åtagandena. Priset på CDM-krediter som köpts i de nordiska länderna har varit per ton koldioxid. Uppgifter från visar att priset på JI-krediter är lägre (9,per ton), som de i genomsnitt är dyrare att köpa från fonderna (17,per ton). Den norska granskningen visade att nationella åtgärder generellt sett är dyrare för än priset på utsläppsrätter. Även i har statens kostnad per inköpt kredit varit lägre än för andra åtgärder som syftar till att minska utsläppen (se fall 29). Alternativa kostnader för inhemska åtgärder Enligt skattning var den genomsnittliga kostnaden per utsläppskredit , inräknat personalkostnader. Det har i genomsnitt varit dyrare att köpa på andrahandsmarknaden, men detta har varit mindre riskfyllt. Genomsnittspriset har varit per utsläppskredit . är priserna på andrahandsmarknaden och på marknaden som helhet betydligt lägre. Kostnaderna för att åstadkomma samma utsläppsminskning i är svåra att mäta. Ett förenklat sätt att beräkna kostnaderna för klimatåtgärder i är att jämföra dem med den generella skattesatsen på koldioxid. var den generella skattesatsen på koldioxid per ton. På grund av skattenedsättningar och skattebefrielser har dock den genomsnittliga faktiska koldioxidskatten varit per ton . En utsläppskredit representerar bara ett ton utsläpp , medan en åtgärd som genomförs i också kan leda till minskade utsläpp . Kostnaden för åtgärder som leder till långsiktiga minskningar i kan därför vara lägre än vad en kortsiktig beräkning visar. 3 Slutsatser och rekommendationer Den gemensamma granskningen visar att det finns tydliga tecken på att utsläppsmålen enligt Kyotoprotokollet eller EU:s överenskommelse om bördefördelning kan komma att uppnås i de sju länderna , även om en definitiv slutsats inte kan dras förrän uppgifter för hela perioden finns tillgängliga. EU:s system för handel med utsläppsrätter och de flexibla Kyotomekanismerna JI och CDM är viktiga styrmedel för att uppnå de nationella målen och hjälpa andra länder att uppfylla sina nationella mål. Länderna har genomfört EU:s system för handel med utsläppsrätter i enlighet med gällande EU-lagstiftning och bestämmelserna i . Systemets effektivitet när det gäller att minska utsläppen utgör dock en stor utmaning. För de nordiska länderna har EU:s system för handel med utsläppsrätter inte inneburit något stort incitament för långsiktiga minskningar av koldioxidutsläpp eftersom priserna på utsläppsrätter har varit låga på grund av ett stort överskott av utsläppsrätter i systemet . Eftersom den ekonomiska tillväxten har varit långsammare än förväntat har handeln med utsläppsrätter inte medfört någon stark marknadsmekanism som har ökat kostnaderna för utsläpp i samband med produktion och gett en konkurrensfördel till renare produktion. Detta innebär en risk för att långsiktiga minskningar i de nordiska länderna kanske inte uppnås i enlighet med målen. Granskningarna för , och har visat att utsläppen har ökat i långsammare takt än den ekonomiska tillväxten. I denna granskning har det dock inte varit möjligt att mäta om detta kan tillskrivas effekten av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Regeringarna måste i varierande utsträckning använda sin möjlighet att kontrollera systemet genom att utforma de delar av EU:s utsläppshandelssystem som de själva kan påverka enligt nationell rätt. Endast i ett av de sju länderna har regeringen utnyttjat sin rätt att auktionera ut av utsläppsrätterna. Dessutom har endast två av de sju länderna valt att införa restriktioner för verksamhetsutövarnas användning av intäkter från försäljning av utsläppsrätter. Att dela ut utsläppsrätter gratis och inte utnyttja möjligheten att dra tillbaka utsläppsrätter har lett till mindre kontroll över systemet. Dessutom har den gemensamma granskningen visat på betydelsen av ordentlig övervakning av systemet för att säkerställa dess trovärdighet. I de flesta länderna har verksamhetsutövarnas övervakning och rapportering ansetts vara tillräcklig och kontrollförfaranden har utarbetats. Kontrollerna utförs av ackrediterade tredjepartskontrollanter innan årsrapporterna lämnas till den behöriga myndigheten för utsläpp av växthusgaser för slutlig kontroll och godkännande, förutom i ett land där man har organiserat det på ett annat sätt. Vidare har granskningen visat att regeringarna inte har haft tillräckliga kontrollrutiner i de länder som har rättsliga begränsningar för verksamhetsutövarnas användning av intäkter från försäljning av utsläppsrätter. I vissa handels- och industrisektorer, t.ex. el- och värmesektorn, är det lätt för företag att överföra kostnaderna för att köpa utsläppsrätter till konsumenterna i stället för att investera i projekt för utsläppsminskning. I sådana fall är företagen inte alltid motiverade att hitta de billigaste sätten att själva minska utsläppen. När det gäller handel med utsläppsrätter som helhet visar en svensk granskning att företagen i handelssektorn i praktiken har betalat mycket lite, i vissa fall ingenting, för utsläppsrätterna. Detta är inte fallet i den icke handlande sektorn. Registersystem finns tillgängliga och fungerar i enlighet med UNFCCC:s och EU:s säkerhetsnormer och krav och har varit föremål för regelbunden kontroll av UNFCCC och . De nationella registren har baserats på olika program- och maskinvarulösningar som ständigt förbättrats. Bedrägeriförsök har inträffat i tre av de granskade länderna. Övergången till en gemensam program- och hårdvaruplattform 2012 i samband med införandet av unionsregistret förväntas dock ytterligare förstärka data- och informationssäkerheten. Fall av momsbedrägerier har upptäckts i , och . Länder som har upplevt stora gränsöverskridande momsbedrägerier kopplade till handeln med utsläppsrätter har ändrat sin momslagstiftning till ett system med omvänd skattskyldighet. Detta minskar risken för gränsöverskridande momsbedrägerier väsentligt och utgör därmed en effektiv åtgärd mot denna typ av bedrägerier. En långsiktig och mer omfattande lösning, som också bygger på internationellt samarbete och samarbete mellan myndigheterna, har dock fortfarande inte kommit till stånd. Slutligen har den gemensamma granskningen visat att gränsöverskridande samarbete mellan registrens ägare och skattemyndigheterna är avgörande för att upptäcka fall av momsbedrägerier kopplade till utsläppsrätter. Alla nordiska länder som omfattas av denna granskning har inrättat CDM- och JI-program. Inköpsprogrammen syftar även ofta till att stödja sekundära mål, till exempel hållbar utveckling. Granskningarna i de länder som köper krediter har visat på problem kopplade till samordning, resurser, erfarenheter och planering. Bristen på riskhantering i de länder som köper CDM- och JI-krediter samt långsamma förfaranden för godkännande och kontroll av projekten minskar fördelarna med att använda CDM- eller JI-projekt för att nå målen och säkerställa tekniköverföring. Granskningarna har visat att leveransen av krediter tar än planerat, och i vissa fall kan leveranserna vara hotade. En granskning från ett JI-mottagande land har visat att den fulla potentialen för JI-projekt inte har förverkligats ännu, delvis beroende på bristen på information till potentiella värdar. Pengar överförs normalt när krediterna erhålls, vilket minskar den finansiella risken. Granskningarna har visat att det finns en brist på statlig kontroll och insyn i förfarandena för att köpa krediter. För att garantera adekvat stimulans för långsiktiga utsläppsminskningar måste instrument för att begränsa förekomsten av alltför stora mängder utsläppsrät ter eller krediter finnas på plats och utnyttjas under nästa period för utsläppshandel. Regeringarna bör överväga att fullt ut utnyttja sitt nationella handlingsutrymme enligt EUrätten för att förbättra effektiviteten i EU ETS. Vaksamhet krävs fortfarande när det gäller momsbedrägerier. Samarbete mellan skattemyndigheterna och de organ som förvaltar EU:s system är fortfarande viktigt, liksom gränsöverskridande samarbete. För att påskynda projektprocessen bör förenklade förfaranden övervägas för mekanismen för ren utveckling (CDM) utan att göra avkall på de strikta kraven på kontroll och verifiering. Det är också viktigt att köparländerna utför riskana lyser för att upptäcka och lösa problem i ett tidigt skede. De nationella revisionsorganen uppskattade samarbetet och ansåg det värdefullt för deras eget arbete. Den gemensamma granskningen bidrog till att nationella granskningar inleddes om olika aspekter av utsläppshandeln och det gav tillfälle att informera om viktiga resultat från tidigare och nya granskningar. Ramen för den gemensamma granskningen var flexibel. De nationella revisionsorganen besvarade enbart frågor som var relevanta för deras egen granskning och situation. Det gjorde att fler nationella revisionsorgan kunde delta, vilket var mycket uppskattat. Även om de nationella granskningsområdena och revisionsmetoderna varierar är samarbete möjligt och mycket givande. Förutom den gemensamma rapport som blev resultatet var samarbetet värdefullt som en läroprocess där deltagarna tog del av de andra ländernas slutsatser och revisionsmetoder. Deltagarna ansåg också att den gemensamma granskningen var ett utmärkt tillfälle att fördjupa sina kunskaper om hur EU:s utsläppshandelssystem (ETS) hjälper länder att minska växthusgasutsläppen och ett bra tillfälle för revisorerna att utbyta erfarenheter med sina utländska kolleger. Det systematiska upplägget med en gemensam uppsättning revisionsfrågor att besvara gör det tydligt vem som bidrar med vad och på vilket underlag som de gemensamma slutsatserna dras. Det är dock viktigt att göra frågorna i matrisen mycket specifika för att garantera att resultaten blir jämförbara och att alla svarar på samma sätt på en viss fråga. Det gemensamma arbetet med att formulera revisionsfrågor för den gemensamma granskningen breddade räckvidden för de nationella granskningarna och underlättade kunskapsutbytet. De nordiskabaltiskapolska riksrevisorerna godkände planen för gemensam granskning . En formell inbjudan att delta skickades ut kort därefter. Den gemensamma rapporten gavs ut . Trots den ganska snäva tidsplanen var det möjligt att färdigställa den gemensamma rapporten eftersom länder som inledde nya granskningar var tillmötesgående och villiga att dela med sig av preliminära resultat innan deras granskning faktiskt offentliggjordes. Gemensamma granskningar kräver tid och resurser, vilket måste beaktas när sådana granskningar planeras. De nationella revisionsorganen i och åtog sig huvudansvaret för att utarbeta den gemensamma rapporten. Deras arbete var dock beroende av att varje nationellt revisionsorgan bidrog med klargöranden och mer information. Samordning under hela processen är av avgörande betydelse för ett lyckat resultat. En del av granskningarna var effektivitetsgranskningar, medan andra var granskningar av regelefterlevnaden. När det gäller att identifiera systemsvagheter rekommenderas effektivitetsgranskningar. Den gemensamma granskningen ledde också till rekommendationer om hur de brister som konstaterats under granskningen skulle kunna avhjälpas. 5 Tack till alla som bidragit Sju nordiskabaltiskapolska nationella revisionsorgan har deltagit i denna gemensamma granskning av utsläppshandel. Idén om en nordiskbaltiskpolsk gemensam granskning framfördes första gången av den danska riksrevisorn. De nordiska ländernas riksrevisorer möttes 2010 och beslöt att och skulle utveckla initiativet vidare och utarbeta ett förslag till en gemensam granskning. Följande nationella revisionsorgan välkomnade idén och anslöt sig till den gemensamma granskningen: State Audit Office of the Republic of National Audit Office of Polish Supreme Audit Office Rigsrevisionen i och Riksrevisjonen i åtog sig rollen som samordnare för granskningen. Den gemensamma granskningen organiserades kring tre möten där deltagarna träffades för diskussioner. Rigsrevisionen i var värd för uppstartsmötet i , som följdes av ett halvtidsmöte som nationella revisionsorgan arrangerade i och ett slutmöte som ägde rum i med den polska revisionen som värd. Projektgruppen framför ett särskilt tack till Airi från National Audit Office of Estonia och till Europeiska kommissionen för deras genomläsning och kvalitetssäkring av rapporten. Projektgruppen vill också särskilt tacka , EUROSAI chef, för hennes värdefulla kommentarer och förslag. Administration of the Registry (Administration av det danska utsläppshandelsregistret). (2186,1030)/09-2011.pdf Syftet med granskningen var att bedöma om och Klima, energiog bygningsministeriet säkerställer att det danska hanteras på ett tillfredsställande sätt. Granskningen inriktades på administrationen av persondepåkonton i det danska registret, omfattningen av momskaruseller samt tillförlitligheten i den information som lämnas till . Huvudslutsatsen var att den danska energistyrelsens administration av registret inte var tillfredsställande. Energistyrelsen kontrollerar nämligen inte kontoinnehavarnas identitetshandlingar, vilket strider mot . Omfattande momskarusellbedrägerier har förekommit i andra deltagarländer och har, med ett visst mått av osäkerhet, uppskattats vara i storleksordningen . har dock endast marginellt berörts av dessa oegentligheter. Bedrägerierna ledde till att momsbestämmelserna ändrades i EU och risken för bedrägerier bedöms nu vara låg. De nya bestämmelserna om omvänd skatteskyldighet innebär att avdrag för moms på transaktioner endast får göras av den juridiska enhet som betalar momsen. regeringens svar på granskningen