prop · H10345 · 2013-11-20 00:00:00 — uppstår till följd av efterkontrollerna var också något som Statskontoret uppmärksammade i sitt remissvar på promemorian om beslut tills vidare.155 Det finns därför oklarheter i hur myndigheten löpande kommer att följa upp effekterna av reformen och riskerna med den. I ISF:s remissvar på promemorian om beslut tills vidare påtalades bland annat att felaktiga utbetalningar riskeras att ackumulera till betydande belopp innan de upptäcks vilket kan få stora konsekvenser för pensionärsgruppen. ISF pekade också på att hanteringen av bostadstillägget har kännetecknats av många felaktiga beslut och felaktiga utbetalningar och att de därför såg stora risker med att besluta tills vidare.156 bedömning är att besluten tills vidare inte kommer att generera fler felaktiga utbetalningar än tidigare tack vare den elektroniska inhämtning och kontrollfunktion som finns. Myndigheten förväntar sig att kvaliteten i besluten kommer att öka och att arbetet kan koncentreras på relevanta kontroller och efterkontroller. 2011/12:152. 155Enklare och effektivare handläggning av bostadstillägg. Statskontoret, 2012. (Statskontoret dnr. 2012/71-4). 156Enklare och effektivare handläggning av bostadstillägg, m.m. Remissvar. ISF, 2012. (ISF dnr: 2012-071). BOSTADSTILLÄGG OCH ÄLDREFÖRSÖRJNINGSSTÖD TILL PENSIONÄRER – NÅR FÖRMÅNERNA FRAM? 4.4.4 Beslut om att minska inströmningen av återkravsärenden Som nämndes i avsnitt 4.2.1 har beslutat att effektivisera administrationen genom att införa ett administrativt beslut gällande felaktiga utbetalningar under 2 000 kronor.157 Beslutet grundar sig på en bedömning avseende kostnadseffektivitet. Beslutet innebär att felaktiga utbetalningar inte längre ska beaktas som ett återkravsärende och därför inte behöver utredas vidare för ställningstagande om återbetalningsskyldighet. var av återkravsärendena felutbetalningar av belopp . Vidare stod återkravsärenden för av det totalt felaktigt utbetalda beloppet, vilket motsvarade . Av dessa beslutade myndigheten eftergift för (för återkravsbelopp ). Sammantaget får beslutet följden att myndigheten slipper att handlägga många återkravsärenden till priset av att ett något högre belopp inte återkrävs. Inom ramen för granskningen har inte funnit något stöd för att det administrativa beslutet skulle vara tillåtet att fatta. menar att felaktiga utbetalningar ska prövas enligt Socialförsäkringsbalken158 och att myndigheten har fattat ett sådant administrativt beslut som inte kan härledas till den tillämpliga lagstiftningen. Vidare noterar att eftergift endast får beviljas om det finns särskilda skäl och där en individuell och sammanvägd bedömning bör göras utifrån bland annat orsak till felet, tid sedan utbetalningen samt den återbetalningsskyldiges sociala och ekonomiska förhållanden.159 4.5Regeringens insatser för att förbättra effektiviteten i tilläggsförmånerna 4.5.1Regeringen har uppmärksammat problemen inom administrationen Regeringens målformuleringar i regleringsbrevet till har minskat i antal och blivit mer övergripande . har minskad handläggningstid inom bostadstillägget uttalats som ett preciserat mål. I regleringsbrevet utrycks också att kvaliteten i handläggningen ska öka.160 Mot bakgrund av att kvaliteten i hanteringen av bostadstilläggsärenden länge varit otillfredsställande har regeringen riktat ett särskilt fokus mot området genom särskilda återrapporteringskrav och uppdrag. I regleringsbrevet fick i uppdrag att återrapportera vilka åtgärder 157Beloppsgränser i återkravsprocessen. 158108 kap. § 2 Socialförsäkringsbalken (2010:110). 159108 kap. § 11 Socialförsäkringsbalken (2010:110). GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER som gjorts för att förbättra kvaliteten. skulle också rapportera sitt arbete med att förenkla arbetssätt, interna regelverk och informationsinhämtning samt resultatet av arbetet. Regeringen har även gett ISF uppdrag att mäta och analysera kvaliteten i handläggningen av bostadstillägg till pensionärer. Vidare skulle återrapportera hur förstärkningen av bostadstillägget med har utfallit och hur antalet ansökningar har påverkats av förstärkningen . 4.5.2Regeringen följer upp konsekvenser av tills vidare-beslut fick genom regleringsbrevet i uppdrag att redovisa effekter och erfarenheter av övergången till bostadstillägg som gäller tills vidare. Uppdraget ska redovisas . Regeringen har också gett ett uppdrag till ISF om att följa upp hur övergången till tills vidare-beslutet har genomförts och hur övergången ger förutsättningar för god kvalitet. Uppdraget ska rapporteras med en delrapportering i maj 2013.161 4.5.3Fokus på felaktiga utbetalningar Regeringen har genom olika insatser haft fokus på felaktiga utbetalningar inom hela socialförsäkringssystemet. Bland annat tillsattes delegationen mot felaktiga utbetalningar , och 2009 gav regeringen ett samverkansuppdrag till hur myndigheter hanterar omfattande transfereringar. I rapporten som sammanfattade samverkansuppdraget framhölls för övrigt att lagstiftningens utformning gör att risken för felaktiga bedömningar och beslut är stor.162 fick även ett regeringsuppdrag att redovisa hur myndigheten arbetar med kontrollrutiner. I rapporten, som presenterades , identifierade bland annat att felutbetalningar inom tilläggsförmånerna på grund av felaktiga eller utelämnade uppgifter angående förmögenhet och boendeförhållande är svåra att kontrollera och därför riskeras att förbli oupptäckta. Myndigheten uppgav i rapporten att de för tillfället saknar tillräcklig kunskap om felens omfattning och orsaker och att de därför avser att starta ett arbete för att kunna välja lämpliga åtgärder inom kontrollverksamheten.163 Regeringen har i regleringsbrevet Regleringsbrev avseende ISF. 162Gemensam skrivelse: Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2010. ESV, 2011. (ESV 2011:11), 91–92. 163Pensionsmyndighetens kontrollverksamhet , PID122631. BOSTADSTILLÄGG OCH ÄLDREFÖRSÖRJNINGSSTÖD TILL PENSIONÄRER – NÅR FÖRMÅNERNA FRAM? gett ytterligare uppdrag till att redovisa hur de arbetar med kontrollrutiner och hur arbetet för att säkerställa korrekta utbetalningar fortlöper.164 Tilläggsförmånerna är svåra att handlägga administration påverkas i hög grad av de svårigheter pensionärer har att lämna rätt uppgifter till myndigheten. Det beror i sin tur på ett komplicerat regelverk. Myndigheten har svårt att hålla en hög kvalitet i handläggningen och har redovisat att de inte lyckats åstadkomma en effektiv hantering av förmånerna. Som en följd av detta har myndigheten genomfört en akut åtgärd i form av tillfälliga beslut. Förvaltningskostnaderna har ökat kraftigt Förvaltningskostnaderna uppgick till och har ökat . Även förvaltningskostnaden för återkravsärenden har ökat vilket till stor del bedöms ha orsakats av bostadstilläggsärenden. Detta går i motsatt riktning mot de effektiviseringsmål som uttalades när bildades. Tilläggsförmånerna är svåra att förstå Reglernas komplexitet och att myndigheten inte kan redovisa grunderna för besluten leder sammantaget till att pensionärerna inte har möjlighet att förstå eller kontrollera underlaget för beslutet. Pensionären kan exempelvis inte kontrollera om det utbetalda beloppet stämmer eller vad som är orsak till ett avslag. Bostadstillägg tills vidare innebär vissa risker för felaktiga utbetalningar aktgranskning visar att upptäckte felaktiga utbetalningar på . Den omfattningsstudie som gjorde uppskattade felaktiga utbetalningar till ett betydligt högre belopp vilket indikerar att många felaktiga utbetalningar inte upptäcks. Med möjligheten att besluta om bostadstillägg tills vidare är behoven än högre på att myndigheten utför kontroller. Vissa felorsaker kan komma att ackumuleras till höga belopp eftersom de uppstår under ett besluts giltighetstid och därmed blir svåra för att kontrollera. Riskerna är störst för de felutbetalningar som orsakas av att pensionären inte uppgett sammanboende eller inneboende eller att uppgiften inte har registrerats av GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Även felaktig utbetalning orsakad av felaktig bostadskostnad som inte beror på flytt kan komma att ackumuleras till betydande belopp. Tillsammans skattades felen uppgå till . Genom att tjänstepensioner omräknas maskinellt årsvis kommer felaktiga utbetalningar som beror på felaktig tjänstepensionsuppgift att minska. Många andra inkomstförändringar kommer sannolikt att upptäckas i efterhand genom årliga kontrolluppgifter från . Att fler fel än tidigare upptäcks med de maskinella kontrollerna kan leda till minskade försäkringskostnader och färre antal felaktiga utbetalningar som inte upptäcks. De felaktiga utbetalningar som upptäcks riskerar dock att skapa fler återkravsärenden och ökade kostnader för den delen av administrationen. Varken dessa effekter eller möjligheten till andra effektivitetsvinster till följd av tills vidare-beslutet har utretts tillräckligt av regeringen trots remisskritik. Däremot har regeringen gett uppdrag till och att följa upp hur kvaliteten utvecklas. har ännu inte beslutat om inriktning och omfattning av den kontrollverksamhet som ska införas. Möjligheten att besluta bostadstillägg tills vidare underlättar sannolikt för såväl myndigheten som för pensionären genom att fortsättningsansökningar inte längre behöver göras. När pensionären ansöker eller vid ändrade förhållanden måste dock många uppgifter fortfarande styrkas med olika underlag. Med möjligheten att besluta tills vidare ändrades också regelverket i Socialförsäkringsbalken så att förändringar av förmögenhet ska anmälas. Det innebär att många pensionärer fortfarande måste skicka in en ansökan efter varje årsskifte om förmögenheten förändrats. BOSTADSTILLÄGG OCH ÄLDREFÖRSÖRJNINGSSTÖD TILL PENSIONÄRER – NÅR FÖRMÅNERNA FRAM? GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER har granskat socialförsäkringens tilläggsförmåner till ålderspensionen. Granskningen har haft två syften. För det första har undersökt om ålderspensionens tilläggsförmåner fungerar i enlighet med intentioner och för det andra om regeringen och har åstadkommit en effektiv hantering av tilläggsförmånerna. Vid reformeringen av bostadstillägget 2003 delade regeringens uttalande att bostadstillägget i princip endast ska utges till personer som är i behov av förmånen för att klara sin huvudsakliga försörjning och ett acceptabelt boende. betonade att de ändringar som föreslås i propositionen måste i vissa avseenden bedömas som omfattande. Med hänsyn härtill anser utskottet det närmast självklart att det nya systemet för bostadstillägg noga följs upp och utvärderas när det varit i kraft en tid165. noterar att förändringarna 2003 var relativt stora i lagstiftningen men behölls de grundläggande utgångspunkterna för förmånerna. övergripande slutsats är att systemet för ålderspensionens tilläggsförmåner fungerar dåligt och ställer sig vidare tveksam till om förmånerna och grundskyddet i sin helhet är ändamålsenligt utformade. har genom granskningen konstaterat att ålderspensionens tilläggsförmåner inte fungerar i enlighet med dess intentioner och att regeringen och ännu inte åstadkommit en effektiv hantering av förmånerna. noterar vidare att kostnaderna för tilläggsförmånerna är relativt låga ur statsfinansiell synpunkt, vilket dock delvis beror på bristerna i träffsäkerhet och transparens. Ett mer generellt system skulle sannolikt vara dyrare eftersom de nuvarande reglerna är utformade så att kretsen av berättigade begränsas till en ungefär femtedel av landets pensionärer och det genomsnittliga beloppet per person och år uppgår till . Det finns således ett visst motsatsförhållande mellan att ha ett enkelt system, ett träffsäkert system och statsfinansiella aspekter. konstaterar att dagens system väl tillgodoser statsfinansiella krav men i mindre utsträckning uppnår önskemål om träffsäkerhet och enkelhet. 2001/02:SfU3, s. 12. BOSTADSTILLÄGG OCH ÄLDREFÖRSÖRJNINGSSTÖD TILL PENSIONÄRER – NÅR FÖRMÅNERNA FRAM? 5.1Systemet för ålderspensionens tilläggsförmåner fungerar dåligt 5.1.1Tiotusentals pensionärer går miste om förmånerna Tilläggsförmånerna betalas ut till pensionärer med låga inkomster och relativt små förmögenheter. Ett allvarligt problem är dock att det är många pensionärer som inte får de tilläggsförmåner de har rätt till och har i granskningen visat att denna grupp är av betydande storlek. Det så kallade mörkertalet för bostadstillägg skattas i undersökning till och det har ökat kraftigt då motsvarande Även om undersökningen, i likhet med tidigare mörkertalsundersökningar, innehåller osäkerheter och ett exakt antal inte kan fastställas indikerar punktskattningen att 140 000 pensionärer går miste om bostadstillägg. Hälften av pensionärerna som ingår i mörkertalet går miste om belopp vilket måste betraktas som betydande belopp. Att så många pensionärer går miste om stora belopp är enligt särskilt allvarligt eftersom tilläggsförmånernas betydelse för det totala ekonomiska grundskyddet successivt ökat för pensionärer med de lägsta inkomsterna genom att garantipension är kopplad till prisindex.166 Att garantipensionen är kopplad till prisutvecklingen innebär att den uppräknas till ett lägre belopp än inkomstpensionen, som är kopplad till inkomstutvecklingen167, och att dess värde i förhållande till arbetsinkomster och inkomstpensioner minskar . undersökning indikerar också att mörkertalet för gruppen pensionärer som är berättigade till äldreförsörjningsstöd är ännu större. Gruppen tillhör sannolikt de ekonomiskt mest utsatta pensionärerna och att många går miste om stödet bör betraktas som särskilt allvarligt. och regeringen har ingen aktuell information om mörkertalen och undersökning visar att det outnyttjade beloppet skattas till så mycket som . Även om skattningen av det outnyttjade beloppet innehåller osäkerheter bör det ändå noteras att beloppet motsvarar av de nuvarande försäkringsutgifterna för tilläggsförmånerna. 5.1.2Mörkertalet beror på flera orsaker har i granskningen sökt förklaringar till mörkertalet och ökningen av den samma. Kunskapsbrist tycks vara den dominerande orsaken till att många inte ansöker om förmånerna. Även de som känner 16666 kap. 16–24 §§ och 67 kap. 21–26 §§ Socialförsäkringsbalken (2010:110). 16758 kap. 10–28 §§ Socialförsäkringsbalken (2010:110). GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER till att förmånerna finns har i många fall svaga kunskaper om vilka regler som gäller. Att de som känner till förmånerna inte ansöker tycks bero på missuppfattningar om vilka reglerna är. Till det kommer även att administrationen av förmånerna uppvisar brister som också bidrar till mörkertalet. I det följande redovisas sannolika förklaringar till resultaten i mörkertalsundersökning. Såväl regeringen som pensionsmyndigheten har varit passiva sammanfattande slutsats är att regeringen och pensionsmyndigheten har varit passiva i arbetet med att minska mörkertalet. Att det funnits ett betydande mörkertal inom bostadstillägget har varit känt . Regeringen gav också uppdrag till om att utreda orsakerna till mörkertalet som visade att många inte kände till bostadstillägget. Regeringen uppger att det fördes diskussioner hur problemet med mörkertalet skulle hanteras men några nya uppdrag eller mål har inte förts fram efter 2007 och ingen ny mörkertalsundersökning har genomförts. Regeringen har således inte aktivt arbetat med att minska mörkertalet. presenterade nya uppgifter om mörkertalet baserade på tidigare undersökning. Myndigheten har också presenterat information om tilläggsförmånerna på sin webbplats och skapat en räknesnurra där ett preliminärt bostadstillägg kan beräknas. bedömer det som sannolikt att många äldre har svårt att ta till sig denna information. I ansökningsblankett och beslutsbrev om ålderspension framgår ingen information om möjligheten till tilläggsförmån. En annan informationskanal som når alla blivande pensionärer är det kuvert som skickas , men inte heller denna kanal har använts för att informera om tilläggsförmånerna. Dessa kanaler kan vara kostnadseffektiva för information om tilläggsförmånerna men har inte utnyttjats. Vidare har många av de informationskampanjer som genomförts utelämnat information om tilläggsförmånerna. I propositionen om äldreförsörjningsstödet påpekades att det var viktigt att informationsinsatserna om stödet anpassades till målgruppen. har sammanfattningsvis genomfört vissa förbättringar gällande informationen men i många avseenden inte arbetat för att minska mörkertalet. Att myndigheten inte prioriterat mörkertalet beror sannolikt på att de sedan bildandet haft stora problem inom handläggningen av förmånen, och prioriterat att säkerställa utbetalningar till de som har bostadstillägg före arbetet med att informera om tilläggsförmånerna. Myndigheten har prioriterat fortsättnings- och ändringsansökningar för att undvika glapp i pågående utbetalningar samt undvika det merarbete långa handläggningstider kan leda till i form av felaktiga utbetalningar och ökad arbetsbelastning för kundtjänst. Det finns således en BOSTADSTILLÄGG OCH ÄLDREFÖRSÖRJNINGSSTÖD TILL PENSIONÄRER – NÅR FÖRMÅNERNA FRAM? viss konflikt mellan att hålla en god kvalitet i handläggningen och att arbeta med att minska mörkertalet. En bred informationsinsats till alla pensionärer riskerar även leda till att många som inte är berättigade till förmånerna kommer att söka. Detta kan även orsaka en ökad arbetsbelastning för administrationen. Trots ovanstående problematik bedömer att det inte är rimligt att pensionärer riskerar att gå miste om tilläggsförmåner på grund av att de inte känner till regelverket eller ens har vetskap om att tilläggsförmånerna finns. Mörkertalsundersökningen visar dessutom att det finns ett stort antal pensionärer som går miste om betydande belopp. Behovet av en tilläggsförmån kan vara väl så viktig för denna grupp som för de som redan har bostadstillägg. Omvärldsfaktorer bidrar till ökat mörkertal Hur många pensionärer som är berättigade till en tilläggsförmån, och till vilket belopp, påverkas av flera olika omvärldsfaktorer. En rimlig förklaring till ett ökat mörkertal är att fler pensionärer blivit berättigade till en förmån efter den ekonomiska krisen . En annan förklaring kan vara att antalet utlandsfödda pensionärer har ökat. Pensionärer var en av de grupper som påverkades mest av den ekonomiska krisen och den efterföljande lågkonjunkturen. Detta fick till följd att den så kallade balanseringen (bromsen) i ålderspensionssystemet aktiverades. Effekten av balanseringen följde med även . Balanseringen leder till att inkomstpensionerna sjunker vilket innebär att fler pensionärer blir berättigade till tilläggsförmånerna. Antal pensionärer som hade bostadstillägg minskade dock från 260 000 till 255 000 personer . Balanseringen påverkar sannolikt mörkertalet på marginalen. Det innebär att de nya pensionärer som på grund av balanseringen ingår i mörkertalet främst går miste om lägre belopp. Som tidigare påtalats indikerar mörkertalsundersökning att en väldigt stor andel av pensionärerna som är berättigade till äldreförsörjningsstöd inte erhåller förmånen. Pensionärer med äldreförsörjningsstöd består till stor del av personer som inte kvalificerat sig till full garantipension. Full garantipension kräver i sin tur försäkringstid (bosättning i ) och gruppen som uppbär stödet består därför till stor del av utlandsfödda. Pensionärer med äldreförsörjningsstöd har endast ökat från 12 000 personer 2003 till 14 000 personer 2010. Gruppen utrikesfödda pensionärer har däremot ökat från 159 000 till 201 000 personer vilket motsvarar en tiondel av alla pensionärer.168 Vidare uppgick gruppen till 217 000 168 SCB:s befolkningsstatistik. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Sammanfattningsvis indikerar uppgifterna att en stor grupp utlandsfödda pensionärer går miste om förmåner de har rätt till. Regelförändringar bidrar till ökat mörkertal Ökningen av mörkertalet kan delvis förklaras av de regelförändringar som skett inom tilläggsförmånerna. höjdes den högsta godtagbara bostadskostnaden från till . När en högre bostadskostnad beaktas blir fler pensionärer berättigade till tilläggsförmånerna. Pensionärer som inte varit berättigade till tilläggsförmån, på grund av att deras inkomster var för höga i förhållande till deras bostadskostnad, blev i och med regeländringen i högre utsträckning berättigade. Sedan den tidigare undersökningen har även arbetsinkomstens påverkan på tilläggsförmånerna minskat. Som en arbetsstimulerande åtgärd ändrades arbetsinkomstens påverkan till att i lägre grad påverka tilläggsförmånen . En rimlig effekt av detta är att arbetande pensionärer som inte varit berättigade till bostadstillägg nu i högre utsträckning kan ha rätt till förmånen. undersökning visar hur mörkertalet såg ut , vilket är de senaste uppgifterna som finns att tillgå. regelförändringar skett som bedömer påverkar mörkertalet. tillkommer ett tillägg på till den som är gift och för den som är ogift. Pensionärer som ingår i mörkertalet är således berättigade till högre belopp nu än vad de var 2010. I likhet med de andra regelförändringarna innebär det också att nya pensionärer blivit berättigade till tilläggsförmåner och att mörkertalet därmed ökat. Mörkertalet kan alltså vara ännu högre än vad som framgår av undersökning. I grupperna som påverkats av regelförändringarna kan det både finnas pensionärer som inte ansökt och pensionärer som ansökt men fått avslag och inte vet om att de numera är berättigade. Slutsatsen är att regelförändringar är en förklaring till mörkertalet men att förändringar av regelverket, i likhet med balanseringen, endast påverkar mörkertalet på marginalen. Det innebär att de nya pensionärer som efter regelförändringarna ingår i mörkertalet främst går miste om lägre belopp. Det innebär också att de pensionärer som även tidigare ingått i mörkertalet nu går miste om än högre belopp. BOSTADSTILLÄGG OCH ÄLDREFÖRSÖRJNINGSSTÖD TILL PENSIONÄRER – NÅR FÖRMÅNERNA FRAM? En grupp i mörkertalet avstår medvetet från att ansöka har visat att det finns pensionärer som ingår i mörkertalet inom bostadstillägget som går miste om mindre belopp. Granskningen visar också att regelverket möjliggör för pensionärer med betydande förmögenheter att fortfarande vara berättigade till en tilläggsförmån. En tidigare undersökning om orsaker till att berättigade inte ansökt visade att uppgav att de inte hade behov av förmånen. Det därför möjligt att gruppen pensionärer som går miste om låga belopp bedömer att de inte är behov av förmånen och att de medvetet avstår från att söka. 5.1.3Kostnaden för administrationen av tilläggsförmånerna underskattades från början Kostnadsberäkningarna för administrationen inför bildandet av var mycket osäkra. Kostnadsökningar för hanteringen av förmånerna har varit betydande. En del av kostnadsökningen kan förklaras av en oväntat hög telefonbelastning under myndighetens första halvår samt att myndigheten fick ta över stora ärendebalanser från . Myndigheten har inte lyckats hantera tilläggsförmånerna inom befintlig resursram och tvingats ta till akuta åtgärder för att klara av utbetalningarna av tilläggsförmånerna. beskriver själv att hanteringen av tilläggsförmånerna inte är effektiv. Den processorienterade handläggning som myndigheten infört har ännu inte lett till önskade resultat. Med möjligheten att besluta tills vidare bedömer dock att effektiviteten i administrationen kommer att öka. bedömning är att regeringen underskattade resursbehovet för tilläggsförmånerna. Både regeringen och bedöms vidare ha överskattat effektiveringsmöjligheterna inom det dåvarande regelverket. 5.1.4Möjligheter och risker med att besluta tills vidare bedömer att möjligheten att kunna besluta om bostadstillägg tills vidare sannolikt ger förutsättningar för att effektivisera verksamheten men att kompletteringsbehovet och återkravsverksamheten även fortsättningsvis kan komma att vara omfattande. För att beslut tills vidare ska vara effektivt krävs att kontrollen inför och under löpande beslut är god.