prop · H003145 · 2013-06-14 00:00:00 — De största frivilliga programmen inom är programmen för jordobservation, telekommunikation och bärraketer. har en regel om en returkoefficient 1, vilket betyder att de pengar som ett land investerar ska komma tillbaka till landet i form av så kallade industrireturer. Det aggregerade värdet av dessa beställningar ska motsvara den summa landet har investerat i samarbetet, efter avdrag för ESA:s overheadkostnader. Det högsta beslutande organ i är rådet, som sammanträder . Vid behov sammanträder rådet på ministernivå, vilket i praktiken sker vart tredje eller fjärde år, vilket benämns ministerråd. beslutar bland annat om vilka program ska driva . Programmen definieras i programdeklarationer till vilka medlemsländerna ansluter sig efter intresse. Varje programdeklaration är ett mellanstatligt avtal mellan de länder som ansluter sig till det specifika programmet. Inom ESA:s kommittéer och programstyrelser hanteras de olika programmen och administrativa frågor. Rymdfrågornas behandling i EU Som medlem av Europeiska unionen deltar regeringen i förhandlingsarbetet i framförallt rådet. är det högsta beslutande organet, vars medlemmar är stats- och regeringscheferna. Europeiska unionens råd eller ministerrådet är tillsammans med EU:s lagstiftare. Det innebär att ministerrådet beslutar om EU:s lagstiftning, i de flesta fall tillsammans med . Det finns tio rådskonstellationer inom ramen för ministerrådet. Ministrar som ansvarar för den sakfråga som diskuteras deltar i rådsmötena. Rådsmötena föregås av förhandlingar i så kallade rådsarbetsgrupper bestående av tjänstemän från ländernas ministerier 57ESA:s webbplats, , . 58Artikel II ESA:s konvention. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN och de ständiga representationerna. Ordförande i såväl rådsmötena som rådsarbetsgrupperna följer det roterande ordförandeskapet.59 Eftersom frågorna som hanteras i EU är vittomfattande och komplexa används ofta myndigheter som experter i förhandlingar i såväl rådet som i kommissionen. I och med ikraftträdandet av artikel 189 i Lissabonfördraget har EU ett delat ansvarsområde med medlemsländerna när det gäller att formulera en Rymdfrågor behandlas normalt i som bland annat hanterar forskningspolitiska och näringspolitiska frågor. Det är emellertid ordförandeskapet i ministerrådet som tillsammans med kommissionen bestämmer om rymdfrågor kommer upp på agendan i eller inte. Dessa prioriteringar beror på om det finns någon aktuell fråga att diskutera eller om ordförandeskapet vill profilera sig inom rymdområdet. Det är aldrig någon votering kring rådsslutsatserna när det gäller rymdfrågor. Om det inte finns tillräckligt många förslag inom rymdområdet att behandla i är det också möjligt för ordförandelandet att ta upp rymdfrågor inom ramen för exempelvis europeiska diskussioner om näringspolitik. Denna typ av politiska diskussioner resulterar oftast i rådsslutsatser där texter diskuterats fram som alla medlemsländer kan stå bakom. Den lagstiftning och de resolutioner som tagits fram kring satellitnavigeringssystemet och jordobservationsprogrammet Global Monitoring for Environment and Security (GMES)60 har emellertid genomgått EU:s gängse lagstiftningsprocess där votering förekommer. Rymdfrågor behandlas också i rådskonstellationerna för transporter, telekommunikation och energi. Satellitnavigeringssystemet tas exempelvis upp i rådskonstellationen för transporter, telekommunikation och energi (). Frågor om säkerhet och hot behandlas i utrikesrådet. Vid Kommissionen samordnar generaldirektoratet för näringsliv (Directorate General for Enterprise and Industry, DG ENTR) genomförandet av EU:s rymdpolitik, med tonvikt på de så kallade flaggskeppsprojekten /. Även frågor om hot och säkerhet i rymden hanteras inom DG ENTR liksom rymddelen av ramprogrammet för forskning. EU har flerfaldigat sin budget för rymdverksamhet. Merparten används som ett bidrag till för att genomföra upphandlingar av satelliter och markstationer samt inköp av de satellitdata som behövs för att utveckla fjärranalysbaserade produkter och tjänster. Figuren nedan visar utvecklingen inom ramen för EU:s långtidsbudgetar . 59Undantaget är utrikesrådet där EU:s höga representant i utrikesfrågor är permanent ordförande. 60Namnändrat till Earth Observation Programme. SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? EU budgeten för rymdrelaterade aktiviteter i miljoner euro enligt EU:s långtidsbudgetar, huvudsakligen GMES/och , ej inflationsjusterad. 20022006 20072013 20142020 (KOM förslag) Källa: bearbetning av uppgifter från Europeiska kommissionen. Samarbetet mellan och EU Av EU:s medlemsländer är arton länder också med i ESA.61 är det flera länder som är med i som inte är med i EU. Samarbetet mellan EU och om formuleringen av en europeisk rymdpolitik baseras på ett samarbetsavtal mellan organisationerna som reglerar hur organisationerna ska samverka.62 En del i samarbetet mellan och EU är de gemensamma mötena i det så kallade . Möten i sker i anslutning till möten i . Eftersom mötena ofta genomförs tillsammans medför detta att länderna och organisationerna byter stol när man byter mötesform. Exempelvis måste och när det blir dags för möte i lämna diskussionen och , som är ordförande i rymdrådet, blir observatör när diskuterar. Detta skapar både problem och möjligheter. Flera av de personer som intervjuat under granskningen menar att de olika kulturer som präglar organisationerna, särskilt vad gäller upphandlingar kan fördyra och försena processer.63 Dock tonar särskilt 62Europeiska unionens råd, Rådets beslut om underskrift av samverkansavtal med (), 12858/03. 63ESA:s system med industrireturer och EU:s sätt att upphandla i konkurrens är den främsta skiljelinjen. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN representanter från ner denna problematik.64 Organisationerna har exempelvis enats om att de europeiska flaggskeppsprojekten på rymdområdet är och /. ESA:s och påverkan på styrningen av svensk rymdverksamhet Eftersom den största delen av det svenska anslaget till rymdverksamhet går till är styrningen av rymdverksamheten till stor del inriktad mot att ta fram underlag för att fördela svenska insatser till program i och till att följa projekten och diskutera policyfrågor. EU:s påverkan på den svenska rymdverksamheten handlar i huvudsak om styrningen av och /. Det finns också ett mandat för såväl EU som att formulera en europeisk rymdpolitik som som medlemsland måste förhålla sig till och visa sina intressen inom. Det finns rutiner i svensk statsförvaltning kring information om EU-frågor. I riksdagsordningen anges att regeringen ska överlägga med utskotten i de frågor rörande arbetet i EU som utskotten bestämmer.65 Utskotten skriver utlåtanden och grön- och vitböcker och andra strategiska EU-dokument som kammaren sedan beslutar om. Regeringen och andra statliga myndigheter är skyldiga att lämna upplysningar till utskotten i EU-frågor. Regeringen informerar om sin syn på dokument som EU:s institutioner överlämnat till och som regeringen bedömer som betydelsefulla. Inför möten i ministerrådet informerar regeringen om de frågor som finns på dagordningarna och om förhandlingarna som föregått dessa. Hanteringen av ESA-frågor omfattas inte av denna skyldighet att informera . Regelbunden information om ges främst genom resultatredovisningen i regeringens budgetproposition. I propositionen framför regeringen att ESA-samarbetet möjliggör för svenska forskare att i samarbete med europeiska kollegor genomföra projekt som är för kostsamma att genomföra med enbart nationell finansiering. Vidare framhåller regeringen den höga kvaliteten på svensk forskning och industri inom rymdområdet.66 Regeringen informerade inte inför 2008. Dock begärde information från regeringen inför 2012. informerade regeringen bland annat om att jordobservation är ett särskilt starkt svenskt område.67 64Intervju och 13. 65Riksdagsordningen 10 kap. 4§. 2012/13:1, utgiftsområde 16, s. 184. SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? Vid ESA:s ministerrådsmöten medverkar normalt företrädare för den och Rymdstyrelsen. Rymdstyrelsen står för huvuddelen av förberedelserna inför mötena.68 Möten i rymdrådet och förhandlingar i den del av ministerrådet som handlar om rymdfrågor förbereds på ansvarigt departement. Möten i förbereds sålunda på , som i sin tur tar hjälp av främst Rymdstyrelsen för expertstöd. i ministerrådet för transport, telekommunikation och energi (TTE) förbereds på . Möten i förbereds på som bland annat använder FOI som expertstöd. Själva förhandlingen i utförs av ständiga representation i EU med stöd från ansvarig handläggare på departementet eller om frågorna som förhandlas är väldigt specialiserade, en myndighet. Vid kommissionen finns genomförandekommittéer för de två stora rymdprojekten /samt för ramprogrammet för forskning där rymdforskning utgör en del. representanter och experter från medlemsländerna. Alla genomförandeförslag från kommissionen ska antingen godkännas av kommittéerna eller så ska kommissionen be om kommittéernas råd inför beslut om genomförande av åtgärder.69 Medlemsstaterna har genom kommittéförfarandet möjlighet att påverka hur kommissionen genomför EU:s rymdpolitik. representerar i de flesta kommittéer för och /utom i de kommittéer som hanterar säkerhetsaspekter, där istället representeras av företrädare för och förvaltningsavdelning.70 I GMES/, som är rådgivande till genomförandekommittén för GMES/, företräder . Rymdstyrelsen är vidare expert i den programkommitté för genomförande av ramprogrammet för forskning som hanterar rymdfrågor. 68Enligt 7 § myndighetsförordningen (2007:515) anges beträffande EU och annat internationellt samarbete att myndigheten skall ge regeringen stöd vid deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen och i annat internationellt samarbete, ställa den personal till förfogande för deltagandet som regeringen begär och fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet. 69Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter. 70Rymdstyrelsen har ombetts ta över den svenska representationen i GMES/då UD inte längre önskar delta i kommitténs arbete. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Europeiska institutioner och de samhällsfunktioner som berörs av rymdverksamhet. Europeiska unionen (artikel 189) EU: GMES/ EU: 7e RP : Statsrådsberedningen, , , , , Försvarsdepartementet Myndigheter: FOI, IRF, Rymdstyrelsen, , Källa: bearbetning. Som framgår av figuren ovan täcker EU:s rymdpolitik alla samhällsfunktioner, medan ESA:s verksamhet inte omfattar militära användningsområden. Nederst i figuren visas de svenska departement och myndigheter som deltar i förhandlingar, möten och kommittéer vid de europeiska institutionerna. Genomgång av EU och dokumentation och har på begäran tagit fram listor på rymdrelaterade ärenden 2012, totalt drygt 200 ärenden. Under granskningens genomförande har granskat ärenden av relevans för granskningen och särskilt dokumentationen i de akter som upprättats. Sammanlagt har 35 akter granskats.71 Vid aktgranskningen framkom att dokumentationen är bristfällig och att det inte går att följa ärendenas gång. Något som genomgående saknas är hur internationella förhandlingar lagts upp och vilka synpunkter som fått gehör för samt vilka underlag som legat bakom den position som valts. I vissa fall har ärenden upprättas först den dag frågat efter dokumentationen.72 71Riksrevisionen har granskat akter vid fyra tillfällen: , , samt . 72På den direkta frågan till tjänstemän om varför tjänstemän brister i dokumentation, ärendehantering och arkivering är svaret att detta inte efterfrågas av varken den politiska ledningen eller av den närmaste chefen och att denna arbetsuppgift därför inte prioriteras eftersom arbetsbelastningen är sådan att endast de arbetsuppgifter som efterfrågas av den politiska ledningen kan prioriteras. Källa: medarbetare vid (telefonintervju ), (telefonintervju samt intervju ), och Statsrådsberedningen (). SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? 2.3.2Nationella samverkansgruppen för GMES Regeringen gav 2009 ett antal myndigheter i uppdrag att utreda metoder och former för en stärkt myndighetssamverkan inom det så kallade fjärranalysområdet, särskilt med avseende på det europeiska jordobservationsprogrammet GMES/Copernicus.73 Uppdraget resulterade bland annat i att den så kallade Nationella samverkansgruppen för GMES I gruppen deltar Försvarsmakten, Havs- och vattenmyndigheten, , Lantmäteriet, MSB, , , , , SLU och SMHI.74 Myndigheterna i samverkansgruppen finansierar gemensamt en samordningsfunktion vid . Några av myndigheterna har specificerat hur mycket medel de ställer till förfogande för gruppens verksamhet. Lantmäteriet, , och har angett att de avsätter Andra myndigheter har angett hur många persontimmar de avsätter. Exempelvis har SLU angett att man avsätter till arbetet med gruppen.75 är sammankallande till gruppens möten som genomförs eller vid behov. Gruppens arbete har varit inriktat på att kartlägga och samordna användarnas behov av data och tjänster i GMES/. företräder i det av inrättade användarforumet för GMES och för där fram resultaten av kartläggningen och andra synpunkter från svenska användare. Genom användarforumet vill kommissionen säkerställa att data och tjänster inom GMES är relevanta för slutanvändarna.76 2.4Statlig finansiering av rymdverksamheten Uppskattningsvis finansieras svensk rymdverksamhet med en dryg miljard kronor årligen.77 Den största delen, , utgörs av anslag 73Rymdstyrelsen, Redovisning av regeringsuppdrag angående behovet av stärkt myndighetssamverkan på fjärranalysområdet. 201/09, . De myndigheter som medverkade arbetet med redovisningen var Försvarsmakten, Lantmäteriet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , , , och . Rymdstyrelsen är ingen användare av satellitdata men representerar länken till GMES/. 74SMHI, GMES Årsrapport från Nationella Samverkansgruppen för GMES 2011. 75SMHI, Tillgängliga resurser för Samverkansgruppen för GMES (medel resp. in-kind bidrag genom personresurser, ). 76Rymdstyrelsen, Redovisning av regeringsuppdrag angående behovet av stärkt myndighetssamverkan på fjärranalysområdet. 201/09, . 77I granskning ingår finansiering från utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning samt den del av EU-avgiften som går till europeisk rymdverksamhet. Se avsnitt 1.5. Utgiftsutvecklingen finns beskrivet i avsnitt 2.4, figur 5. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN till Rymdstyrelsen.78 Återstående del, uppskattningsvis går till rymdverksamhet i EU via medlemsavgift till EU. Figuren nedan visar flödet av pengar från den svenska statsbudgeten till rymdverksamhet. Av anslaget till Rymdstyrelsen går det mesta direkt till , detta redovisas i utgiftsområde 16 i en klumpsumma som Avgifter till internationella organisationer.79 Resten fördelas till nationell forskning och utveckling samt till andra former av internationellt samarbete. Av medlen som kanaliseras via och EU återförs det mesta till svenska forskare och företag. IRF har ett mindre förvaltningsanslag. Kanalisering av svenska skattemedel avsedda för rymdverksamhet, främst via utgiftsområdet 16 Utbildning och universitetsforskning samt den del av den svenska EU-avgiften som kan hänföras till rymdverksamhet. från svenska statsbudgeten (ca /år) Källa: bearbetning. (statliga och privata) 2011/12:1, utgiftsområde 16. I svar på faktagranskning anges att anslaget 2013 kommer att öka till och kommer att öka ytterligare 2016. 79I svar på faktagranskning anger att orsaken till att denna anslagspost finns är en konstruktion som finns för att ska ha kontroll på de utgifter som utbetalas i annan valuta. Vid kostnadsökningar som beror på valutakursändringar får myndigheter extra anslag där hälften kommer från berört fackdepartementet och hälften från . SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? Diagrammet nedan visar hur de statliga skattemedlen till rymdverksamhet fördelades mellan åren 2000 och 2010.80 Av diagrammet framgår att den svenska statliga finansieringen ökat något . Andelen av Rymdstyrelsens anslag som går till nationella projekt och anslaget till IRF är relativt konstanta medan beloppen som går till den europeiska nivån har ökat. EU-andelen av finansieringen har ökat markant eftersom flaggskeppsprojekten /och är i en operativ fas där satelliter utvecklas och skjuts upp i rymden. Fördelningen av svenska skattemedel till rymdverksamhet 20002010 (i justerat för inflation). 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Källa: sammanställning av officiell statistik från Rymdstyrelsen, och EU. 2.4.1Största delen av Rymdstyrelsens anslag går till av Rymdstyrelsens anslag går direkt till . var Rymdstyrelsens utgifter till . Av de medel som utbetalas till används till ESA:s administration. gick till bärraketprogrammet, till jordobservationsprogrammet samt till de två obligatoriska delarna, grund och vetenskapsprogrammen. 80Innan 2002 fanns ingen rymdverksamhet inom EU och därför är den posten är noll före detta år. Andelarna för , , Nationell rymdverksamhet och Internationellt övrigt baseras på uppgifter från Rymdstyrelsen. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN ESA:s målsättning är en returkoefficient på 0,96. Detta betyder att nästan hela den summa som investerar i ESA:s program ska komma tillbaka till i form av industrireturer. Industrin måste dock lägga in anbud och vinna upphandlingar i viss konkurrens med andra länders industri. Det ackumulerade värdet på kontrakt till 2011 visar att har en returkoefficient på 0,94. har utlovat till ESA-projekt och fått tillbaka i industrireturer. Underskottet uppgår alltså till . Större länder som och har en returkoefficient som överstiger 1. Dessa länder bidrar också med betydligt mer pengar till än små länder som , vilket gör att väsentligt större summor går i retur till dessa länder. De väsentligt större bidragen har lett till att de dominerande företagen på den europeiska rymdmarknaden är franska, tyska och italienska. Fördelning av utbetalningar från Rymdstyrelsen till olika program i , 20032011. ISS, tyngdlöshet, utforskning Källa: bearbetning av Rymdstyrelsens planeringsmaterial. Eftersom betalningarna till inte är ett belopp utan är beroende av utgifterna till pågående projekt blir flödet av svenska medel till ojämnt mellan åren. Om exempelvis en jordobservationssatellit har skickats upp är förmodligen utbetalningarna höga just detta år och låga året efter när ingen uppskjutning sker. För att ge en så rättvisande bild som möjligt med så lite påverkan som möjligt från extrema utbetalningar är därför utbetalningarna per program i figuren ovan redovisat som ett genomsnitt . SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? 2.4.2Rymdstyrelsens bidrag till svenska forskare och företag Förutom de medel som går ESA-program, används Rymdstyrelsens anslag även till internationella projekt utanför och till nationella forsknings- och utvecklingsprojekt. Stödet till internationella projekt går till svenska forskare och företag som ingår i forsknings- och utvecklingssamarbeten med andra länder. Exempelvis ger Rymdstyrelsen bidrag till ett samarbete med om utveckling av satelliter för jordobservation. Stödet till svenskt deltagande i internationella projekt uppgick till . Rymdstyrelsen ger också bidrag till nationella forsknings- och utvecklingsprojekt. Bidrag ges exempelvis till traditionell rymdforskning, forskning om fjärranalystillämpningar och till rymdteknisk forskning. Stödet till nationella projekt uppgick till . 2.4.3Statliga medel till rymdverksamhet via EU-avgiften Via statsbudgeten och medlemsavgift till EU går skattemedel till rymdverksamhet. Inom sjunde ramprogrammets rymdtema (20072013) deltar svenska rymdaktörer i 30 projekt med totalt 39 deltaganden. Som helhet har deltagande i sjunde ramprogrammet varit konkurrenskraftigt.81 Ser man dock enbart till det tematiska området rymd är det svenska deltagandet lågt jämfört med övriga tematiska områden. utfall inom delprogrammet rymd är lägre än exempelvis , och Österrikes.82 har gjort en grov uppskattning baserad på andel av den totala EU-budgeten och den andel av EU-budgeten som går till rymdverksamhet, inklusive forskningsprogram och övrig rymdverksamhet, det vill säga huvudsakligen och /. Denna uppskattning visar att går till rymdverksamhet via EU-budgeten. Denna del är inte garanterad någon industriretur eller liknande till svenska företag såsom det fungerar i ESA-systemet. Om svenska aktörer ska ta del av dessa medel måste de själva vara aktiva och delta i upphandlingar och ansökningsomgångar i konkurrens med andra europeiska företag och institutioner. 81Vinnovas lägesrapport deltagande i sjunde ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling, . 82Rymdstyrelsen (2012): Kartläggning av svenskt deltagande inom tema rymd I EU:s sjätte och sjunde ramprogram. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN ansvarar för rymdverksamhet såvitt det inte rör andra departement inklusive ansvar för Rymdstyrelsen och IRF. ägarenhet ansvarar för styrningen av SSC. ansvar för hantering av . Flera andra departement berörs också. Rymdstyrelsen har ett omfattande uppdrag, inte minst när det gäller att företräda i EU och . Trots att antalet kommittéer som Rymdstyrelsen deltar i har ökat markant har inte bemanningen på myndigheten förstärkts i samma utsträckning. Rymdstyrelsen stödjer verksamhet som verkar för europeiskt tillträde till rymden och för att ska ha tillgång till rymdinfrastruktur. medlemskap i och i EU har betydelse för hur svensk rymdverksamhet styrs och genomförs. En stor del av arbetet i och Rymdstyrelsen handlar om att ta fram underlag för förhandlingar i och EU. granskning av ärendehantering av rymdrelaterade frågor visar på brister i dokumentationen. Huvuddelen av det statliga anslaget till rymdverksamhet går via Rymdstyrelsen direkt till . Det mesta av detta förväntas gå tillbaka till svenska företag i form av industrireturer. finansierar rymdverksamhet i EU genom avgiften till EU. Den del av Rymdstyrelsens anslag som går till finansiering av anges som Avgifter till internationella organisationer, trots att verksamhetens karaktär är forsknings och innovationsstöd. uppskattar den årliga statliga investeringen i svensk rymdverksamhet inom ramen för utgiftsområde 16 och EU-avgiften till totalt . uppskattar att av EU-avgift går till rymdrelaterad verksamhet i EU framförallt GMES och . Det finns skillnader i hur rapporteringen av ESA- respektive EU- arbetet sker till . ESA-arbetet rapporteras till genom budgetpropositionen medan EU-arbetet rapporteras vid behandling i rådet för fackutskott och . Dessa diskussioner sker i nära anslutning till beslut om exempelvis rådsslutsatser. SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? informerades inte inför om det svenska utträdet ur bärraketprogrammet och den ökning av medel till jordobservationsprogrammet som därmed möjliggjordes. Inför fick en föredragning av regeringen om de svenska prioriteringarna. I detta sammanhang menade regeringen att jordobservation är ett särskilt starkt svenskt område. I regeringens återrapportering till finns ingen information angående resultaten av ESA-samarbetet. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 3Den svenska rymdmarknadens utveckling Ett viktigt motiv bakom statliga satsningar i rymdverksamhet är att det skapar tillväxt i form av nya tjänster och företag. Det är därför viktigt att undersöka rymdmarknadens utveckling. I kapitlet redovisas iakttagelser av utvecklingen på den svenska rymdmarknaden. Även svenska rymdföretags verksamhet presenteras. 3.1Definition av den svenska rymdmarknaden Eftersom granskningen utgår från den statliga finansiering som är uteslutande dedikerad till rymdverksamhet blir den marknad som tar del av denna finansiering begränsad. Som tidigare nämnts är spridningseffekter vanskligt att mäta och ingår inte i granskningen.