prop · H10356 · 2013-12-17 00:00:00 — Polisen har alltså tillsammans med kommunen den omedelbara tillsynen av detaljhandeln med folköl och detaljhandeln med tobak. Som redovisats ovan avstyrker i sitt remissvar ett införande av en ordning med kontrollköp. Styrelsen anser att det är särskilt viktigt att polisen inte ges denna möjlighet i egenskap av tillsynsmyndighet eftersom det kan vara oproportionerligt integritetskränkande för en expedit att bli kontrollerad av polisen när det gäller kontroll av en laglig handling, dvs. att sälja folköl eller tobak. Regeringen delar bedömning. När det gäller de övriga tillsynsmyndigheterna på folköls- och tobaksområdet så bör det i praktiken främst bli en fråga för kommunerna, som har den omedelbara tillsynen, att besluta om och genomföra kontrollköp. Regeringen föreslår därför att möjligheten att genomföra kontrollköp begränsas till kommunerna. När det gäller tillsynen över handel med receptfria läkemedel ska kommunerna kontrollera efterlevnaden av lagen. Regeringen anser därför att möjligheten att genomföra kontrollköp begränsas till kommunerna också när det gäller handel med receptfria läkemedel. Hur ska kontrollköp utföras? Lagrådet anser att det inte bör komma ifråga att lägga iakttagelser vid kontrollköp till grund för administrativa sanktioner. Anledningen är dels att den sanktionerade regeln är vagt utformad, dels att kontrollköpet inte visar annat än att säljaren underlåtit att kontrollera åldern på någon som faktiskt är . Näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror och folköl för försäljning till konsumenter är skyldiga att anmäla detta till kommunen. Varje näringsidkare ska dessutom ta fram ett egentillsynsprogram. Syftet med detta är att skapa rutiner i verksamheten så att åldersgränsen kan upprätthållas. Programmet ska visa att näringsidkaren har utarbetat en plan för hur tobakslagen och alkohollagen kan tillämpas i den egna verksamheten. Egentillsynsprogrammet är således ett viktigt instrument i den kommunala tillsynen. har utformat riktlinjer med förslag på hur ett egentillsynsprogram som gäller försäljning av tobak kan utformas. Det ska bl.a. beskriva hur näringsidkaren, och dennes personal om sådan finns, får information om tobakslagens bestämmelser samt vilka rutiner som tillämpas vid tobaksförsäljning. Speciellt bör ansvar och rutiner för ålderskontroll i verksamheten tas med. Statens folkhälsoinstituts mall för hur ett egentillsynsprogram kan se ut på tobaksområdet bör även kunna vara ett stöd när en handlare ska utforma ett egentillsynsprogram för försäljningen av folköl. Kontrollköpet är en metod för att förstärka tillsynen av att näringsidkaren förvissar sig om att kunden har uppnått föreskriven ålder. Syftet med detta är att få till stånd en dialog mellan kommunens representant och näringsidkaren. I denna dialog kan kommunen förvissa sig om att näringsidkaren förstått regelverket på området och utveckla skälen till varför det finns en åldersgräns för köp av de aktuella varorna. Vidare kan kommunen informera om riskerna med att inte begära t.ex. legitimation. Det kan i förlängningen medföra att försäljning sker till någon som är , vilket är straffbart (11 kap. 9 och 10 §§ alkohollagen, 27 § tobakslagen och 24 § lagen om handel med vissa receptfria läkemedel). Näringsidkaren kan ta upp eventuella problem med att uppfylla skyldigheten samt dela med sig av sina erfarenheter på området. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att information som framkommit vid ett kontrollköp, såsom t.ex. huruvida säljaren gjort en identitetskontroll för att fastställa en kundens ålder, inte bör kunna ligga till grund för administrativa sanktioner. Såsom JO framhållit finns det inte något allmänt krav på ålderskontroll i de aktuella lagarna, utan kravet är att försäljning inte sker till underåriga. Säljarens eventuella brist vid ett kontrollköp visar inte annat än att denne underlåtit att kontrollera åldern på någon som faktiskt är . De kommuner som tidigare använt sig av s.k. provköp, utan att komplettera dessa med förelägganden eller förbud, har upplevt positiva resultat av efterlevnaden av förvissandekravet. Erfarenheter från dessa kommuner, där provköp använts som en integrerad del av tillsynen på folköls- och tobaksområdet , visar även på metodens betydelse som hjälpmedel för att etablera ett bra samarbete mellan kommunen och handeln och för att handeln ska bli bättre på legitimationskontroll. Att kontrollköpen inte sammankopplas med administrativa åtgärder torde medföra att köpen upplevs som mindre hotfulla för näringsidkarna. Regeringen anser därför att möjligheten till en dialog i samförstånd ökar vilket kan bidra till ett konstruktivt samtal. Det är därför angeläget att i lag fastslå möjligheten att utföra kontrollköp. Regeringen har för avsikt att ge den nya folkhälsomyndigheten i uppdrag att följa effekten av metoden (se vidare avsnitt 6.4). Den närmare utformningen av bestämmelsen JO påpekar i sitt remissvar att begreppet kontrollköp bör förklaras i lag varvid även bör stadgas att ett kontrollköp inte får genomföras i syfte att framkalla brott och inte av annan än den som fyllt . Regeringen anser att begreppet kontrollköp lämpligen bör klargöras genom att syftet med åtgärden slås fast i lagtexten. Syftet med köpet är att utgöra underlag för en dialog mellan kommunen och den som lämnar ut den aktuella varan om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått föreskriven ålder. Vidare bör i lagtexten anges att för att genomföra kontrollköp får kommunen endast anlita personer som har fyllt . Som tidigare nämnts ska den som säljer eller lämnar ut en vara förvissa sig om att kunden har uppnått den ålder som gäller för att han eller hon ska få köpa varan. I förarbetena till respektive reglering uttalas också att om det föreligger tveksamhet beträffande en kunds ålder, ska legitimation begäras och om legitimation inte lämnas ska försäljning vägras (3 kap. 8 § sista stycket alkohollagen, 12 § första stycket tobakslagen och 12 § andra stycket lagen om handel med vissa receptfria läkemedel). Då kontrollköpen i förlängningen är till för att åldersgränsen ska upprätt- hållas är det ändamålsenligt att den som utför kontrollköpet har ett ungdomligt utseende. Om det är uppenbart att kunden har uppnått föreskriven ålder behöver försäljaren inte kräva legitimation. Systembolaget utför regelbundet internkontroller för att kontrollera om kunder som objektivt sett skulle kunna bedömas vara under 25 blir ombedda att visa legitimation. Det ligger i sakens natur att ett kontrollköp måste få genomföras utan att näringsidkaren underrättas i förväg. Här kan nämnas att enligt t.ex. 9 kap. 15 § alkohollagen ska den som bedriver bl.a. detaljhandel med folköl på begäran av tillsynsmyndighet lämna de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. har också rätt att få tillträde till rörelsens lokaler för att utöva tillsynen. Liknande bestämmelser finns i 22 § tobakslagen och 18 § lagen om handel med receptfria läkemedel. Det finns inte heller någon allmän skyldighet att i förväg underrätta en näringsidkare om att myndigheten planerar att genomföra en tillsynsåtgärd. En sådan underrättelse i förväg skulle ofta riskera syftet med åtgärden. Att en myndighet kan komma oanmäld och begära tillträde till lokaler och handlingar för att utöva sin tillsyn är emellertid inte samma sak som att hela tillsynsåtgärden genomförs utan att myndigheterna ger sig till känna. I kontrollköpets natur ligger dock inte bara att besöket ska kunna ske oannonserat utan även att hela åtgärden genomförs dolt. De dolda inslagen ska dock begränsas i så stor utsträckning som möjligt. Länsstyrelserna i , och , Föreningen () och anser inte att tillsynsmyndigheten ska behöva underrätta näringsidkaren efter genomfört kontrollköp Skälen är att information om pågående kontrollköp snabbt kan sprida sig och att pressen på de ungdomar som anlitas för kontrollen då riskerar att bli stor. JO anser däremot att det är viktigt med omgående återkoppling till näringsidkaren eftersom det minskar det dolda momentet. Som redogörs för i avsnitt 6.2 är bland de viktigaste syftena med tillsynsåtgärderna på området att skapa förutsättningar för en bra dialog mellan tillsynsmyndigheterna och företagen. Regeringen anser därför att det är viktigt att följa upp kontrollköpet . På så sätt minskar man också – som JO framhållit – det dolda momentet i metoden. Risken för att pressen på de ungdomar som anlitas för kontrollen kan bli stor bör kunna lösas av kommunen på olika sätt. Kommunen kan t.ex. avgöra om den unge som har genomfört kontrollköpet ska följa med vid uppföljningen eller inte. Om det är en liten kommun kan den t.ex. anlita ungdomar från någon grannkommun. Kommunen bör också försäkra sig om att återkoppling till näringsidkaren utförs på ett sätt som tar tillbörlig hänsyn till enskild arbetstagare. konstaterar i sitt remissvar att ett kontrollköp utgör ett giltigt köp. Verket anser att även om ett sådant avtal anses civilrättsligt giltigt måste det uppmärksammas att avtalet strider mot den förvaltningsrättsliga läkemedelslagstiftningen eftersom försäljning av läkemedel till inte utgör detaljhandel i lagens mening. Begreppet detaljhandel i lagstiftningen torde syfta till att undvika att näringsidkare säljer varor till personer som avser att sälja dem vidare som en del i någon verksamhet. Den föreslagna bestämmelsen om kon- trollköp är en tillsynsåtgärd på samma sätt som övriga tillsynsbestäm- melser i lagen om handel med receptfria läkemedel. myndigheten ska göra är att kontrollera om näringsidkaren uppfyller bestämmelserna om åldersgräns vid försäljning. I promemorian föreslås att tillsynsmyndigheten ska ha möjlighet att begära polisens biträde när det gäller kontrollköp. Enligt förslaget ska en sådan begäran få göras om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan vidtas utan att polisens särskilda befo- genheter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver tillgripas eller det annars finns särskilda skäl. Av 10 § polislagen följer bl.a. att en polisman får, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd, om det t.ex. är fara för liv, hälsa eller värdefull egendom. Att polisen skulle medverka i genomförandet av själva kontrollköpet är uteslutet redan av den omständigheten att det då inte går att genomföra som ett vanligt köp. I författningskommentaren till departements- promemorian anges att polisens hjälp ska kunna begäras vid behov vid den efterföljande återkopplingen till näringsidkaren. instämmer inte i promemorians bedömning. sen anser att återkopplingen till näringsidkaren skiljer sig från andra tillsynssituationer där kommunen kan begära biträde av polisen. Regeringen delar uppfattning. myndigheten begära hjälp från polisen när det t.ex. gäller att få tillträde till driftsställe och lokaler, för att ta del av bokföringshandlingar etc. Regeringen anser inte att det är rimligt att polisen ska lämna kommunen handräckning för att ge återkoppling till näringsidkaren efter genomfört Regeringen anser därför att promemorians förslag om möj- lighet att begära biträde av polisen inte bör genomföras. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om genomförande av kontrollköp. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot promemorians delar inte bedömningen i promemorian att det behövs bindande föreskrifter för metod och tillvägagångssätt för kon- , liksom andra myndigheter, förutsätts i motsvarande tillsynsuppdrag utföra tillsynen i enlighet med god förvalt- ningssed enligt lag och praxis utan någon detaljreglering av tillväga- kan inte se att det finns anledning att särbehandla tillsynsbefogenheten kontrollköp från andra tillsynsbefo- genheter i detta avseende. Ur rättsäkerhetssynpunkt är således den före- slagna lagregleringen tillräcklig, anser verket. Skälen för regeringens förslag: Utöver de krav för kontrollköp som regeringen anser bör regleras i lag (se avsnitt 6.3) kan det finnas behov av ytterligare föreskrifter för hur ett kontrollköp ska genomföras. t.ex. gälla bestämmelser om förhållandet mellan den person som genomför kontrollköpet och kommunen, krav på dokumentation, hur kommunen ska ta hand om inköpt folköl, tobak och receptfria läkemedel eller om näringsidkares ansvar att informera sin personal om förekomsten av kontrollköp som tillsynsmetod. Sådana krav bör kunna regleras genom föreskrifter på lägre nivå än i lag. därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om genomförandet av kontrollköp. Regeringen instämmer i bedömning att berörda myndigheter förutsätts utföra sina tillsynsuppdrag i enlighet med god 6.5 Utbildning och information Regeringens bedömning: Möjligheten att genomföra kontrollköp som tillsynsåtgärd bör kompletteras med utbildnings- och informationsinsatser till kommuner och näringsidkare. Skälen för regeringens bedömning: Lagförslagen innebär att kommunerna får tillgång till en ny metod i sin tillsyn. För att denna metod ska komma till användning så snabbt som möjligt och genomföras på ett rättssäkert och likartat sätt över landet kan det, utöver föreskrifter, behövas kompletterande utbildningsinsatser till kommunerna. Likaväl behöver näringsidkarna informeras på lämpligt sätt. Att utbildning och återkommande information har ett värde i sig visar den s.k. Folkölskampanjen som genomfördes i ett par stadsdelar i i syfte att undersöka olika insatsers effekt som tillgänglighetsbegränsande faktor. Bl.a. undersöktes frekvensen av ålderskontroller i butik. Sammanlagt genomfördes 300 inköpskontroller vid olika tillfällen, varav vissa åtföljdes av information om vikten av ålderskontroll och alkohollagens bestämmelser. Kampanjen resulterade inte bara i en signifikant minskning av tillgängligheten till folköl för ungdomar utan också att butiker som sålt vid första tillfället och därefter fått information nekade vid nästa provköpstillfälle. Återkommande information och diskussion med handeln om vikten av att upprätthålla regelverket om åldersgränser är nödvändig också för att det ständigt tillkommer nya butiker och omsättningen av personal är hög. Regeringen avser därför att ge i uppdrag att analysera behovet av utbildningar och informationsinsatser, samt utarbeta förslag om hur sådana insatser bör genomföras. Regeringens förslag: De föreslagna ändringarna ska träda i kraft . Promemorians förslag: I promemorian föreslås att lagändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft något att invända mot promemorians förslag. framhåller dock vikten av att tid ges till arbetet med att ta fram föreskrifter. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna ändringarna bör träda i kraft . Regeringen anser därför att de ska träda i kraft . 8 Konsekvenser av förslagen Regeringens bedömning: De nya bestämmelserna kommer att ge bättre förutsättningar för en effektiv tillsyn av handelns ålderskontroller vid försäljning av alkohol, tobak och vissa receptfria läkemedel. Förslagen bör inte medföra några kostnadsökningar utan kan genomföras inom befintliga ramar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedömning Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten har inte haft något att invända mot promemorians bedömning. menar dock att det kommer ta mycket resurser i anspråk att ta fram detaljerade föreskrifter för kontrollköp. i och befarar att kontrollköp innebär ökade kostnader för kommunerna som de inte alltid kan kompensera sig för genom ökade tillsynsavgifter, vilket promemorian föreslår, och Svensk handel och Svensk Dagligvaruhandel, som befarar att det kan tillkomma ytterligare administrativt betungande åtgärder, efterlyser en konsekvensanalys av förslagen för företagen. Skälen för regeringens bedömning Alkohol-, tobaks- och folkhälsopolitiska konsekvenser Möjligheten att genomföra kontrollköp innebär att kommunerna får tillgång till ett redskap för att genomföra en effektiv tillsyn av handelns ålderskontroller när det gäller detaljhandel med alkohol, tobak och receptfria läkemedel. har ett sådant verktyg saknats, vilket har medfört att tillsyn av handelns ålderskontroll vid inköp av alkohol, tobak eller receptfria läkemedel inte har genomförts i den omfattning som ford¬ras för att upprätthålla åldersgränser och värna ungdomars hälsa. ansvarar för den centrala tillsynen enligt alko- hollagen och tobakslagen. har tillsynsansvar över lagen om handel med läkemedel och lagen om handel med vissa receptfria Uppgiften att utfärda föreskrifter för kontrollköp ligger i linje med myndigheternas övergripande tillsynsansvar som även innefattar styrning och vägledning. De utbildningsbehov som kan uppkomma med anledning av förslagen borde kunna tillgodoses inom befintliga strukturer för kunskapsuppbyggnad och informationsspridning mellan Statens folkhälsoinstitut, länsstyrelserna och kommunerna samt mellan Det är vidare regeringens bedömning att förslagen inte medför några extra kostnader för kommunerna eftersom kommunernas tillsynsansvar Kommunerna har redan tillsynsansvar och genom den föreslagna regleringen får kommunen tillgång till ytterligare en metod i Inte heller innebär förslagen att kraven på näringsidkarna Dessa har ett lagstadgat ansvar att se till att ålders- gränser följs vid all detaljhandel med alkohol, tobak och vissa receptfria 9.1Förslaget till lag om ändring i tobakslagen (1993:581) Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om kontrollköp av tobaksvaror. Paragrafens första stycke har i huvudsak utformats efter Lagrådets förslag. Kommunen får göra kontrollköp för att undersöka om näringsidkaren förvissar sig om att mottagaren har uppnått den ålder som anges i 12 §. I 12 § anges att tobaksvaror inte får säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt . Syftet med kontrollköpet är att ge underlag för ett efterföljande samtal mellan kommunens representant och försäljaren om skyldigheten att förvissa sig om att tobaksvaror inte säljs eller lämnas ut till någon som är samt vikten av att fullgöra denna skyldighet. I denna dialog kan kommunen förvissa sig om att näringsidkaren har förstått regelverket på området och utveckla skälen till varför det finns en åldersgräns för köp av tobaksvaror. Vidare kan kommunen informera om riskerna med att inte begära t.ex. legitimation. Det kan i förlängningen medföra att försäljning sker till någon som är , vilket är straffbart enligt 27 §. Näringsidkaren kan ta upp eventuella problem med att uppfylla förvissandekravet samt dela med sig av sina erfarenheter på området. De som anlitas för att utföra kontrollköpen ska vara personer som har fyllt och därmed uppnått föreskriven ålder. Det innebär att det inte kan bli fråga om någon brottsprovokation. Då kontrollköpen är ett verk- tyg för att se till att åldersgränsen upprätthålls, är det ändamålsenligt att den som utför kontrollköpet har ett ungdomligt utseende. Enligt andra stycket får kontrollköp genomföras utan att näringsidka- ren underrättas i förväg om kontrollköpet. För att kontrollköpet som metod ska vara effektiv, fordras att hela köpet genomförs utan att till- synsmyndigheten ger sig till känna. Bestämmelsen ger alltså kommunen rätt att genomföra kontrollköpet dolt för den näringsidkare som åtgärden utförs hos och för den som faktiskt har att hantera köpet. I andra stycket stadgas också att kommunen efter ett genomfört kontrollköp ska underrätta näringsidkaren om kontrollköpet. trollköpet som metod ingår att kommunen efter ett genomfört köp gör en individuell uppföljning med den som åtgärden riktas mot. Övervägandena finns i avsnitt 6.2 och 6.3. I paragrafen, som är ny, begränsas i första stycket möjligheterna att rikta förelägganden och förbud enligt 20 och 20 a §§ mot en näringsidkare som vid ett kontrollköp inte förvissar sig om kundens ålder. framkommit genom ett kontrollköp får inte utgöra grund för sådana I andra stycket ges ett bemyndigande till regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om genom- förandet av kontrollköp. Övervägandena finns i avsnitt 6.3 och 6.4. 9.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om kontrollköp av receptfria läkemedel. Paragrafens första stycke har i huvudsak utformats efter Lagrådets förslag. Kommunen får göra kontrollköp för att undersöka om näringsidkaren förvissar sig om att konsumentens har uppnått den ålder som anges i 12 §. I 12 § anges att läkemedel inte får säljas till den som inte har fyllt . Syftet med kontrollköpet är att ge underlag för ett efterföljande samtal mellan kommunens representant och försäljaren om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har fyllt samt vikten av att fullgöra denna skyldighet. I denna dialog kan kommunen förvissa sig om att näringsidkaren har förstått regelverket på området och utveckla skälen till varför det finns en åldersgräns för köp av läkemedlen. Vidare kan kommunen informera om riskerna med att inte begära t.ex. legitimation. Det kan i förlängningen medföra att försäljning sker till någon som är , vilket är straffbart enligt 24 §. Näringsidkaren kan ta upp eventuella problem med att uppfylla förvissandekravet samt dela med sig av sina erfarenheter på området. De som anlitas för att utföra kontrollköpen ska vara personer som har fyllt och därmed uppnått föreskriven ålder. Det innebär att det inte kan bli fråga om någon brottsprovokation. Då kontrollköpen är ett verk- tyg för att se till att åldersgränsen upprätthålls, är det ändamålsenligt att den som utför kontrollköpet har ett ungdomligt utseende. Enligt andra stycket får kontrollköp genomföras utan att näringsidka- ren underrättas i förväg om kontrollköpet. För att kontrollköpet som metod ska vara effektiv, fordras att hela köpet genomförs utan att till- synsmyndigheten ger sig till känna. Bestämmelsen ger alltså kommunen rätt att genomföra kontrollköpet dolt för den näringsidkare som åtgärden utförs hos och för den som faktiskt har att hantera köpet. I andra stycket stadgas också att kommunen efter ett genomfört kontrollköp ska underrätta näringsidkaren om kontrollköpet. trolköpet som metod ingår att kommunen efter ett genomfört köp gör en individuell uppföljning med den som åtgärden riktas mot. Överväganden finns i avsnitt 6.2 och 6.3. I paragrafen, som är ny, begränsas i första stycket möjligheterna att rikta förelägganden och förbud enligt 19 § mot en näringsidkare som vid ett kontrollköp inte förvissar sig om kundens ålder. genom ett kontrollköp får inte utgöra grund för sådana administrativa I andra stycket ges ett bemyndigande till regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om genom- förandet av kontrollköp. Övervägandena finns i avsnitt 6.3 och 6.4. 9.3 Förslaget till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622) Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om kontrollköp av folköl. Paragrafens första stycke har i huvudsak utformats efter Lagrådets förslag. Kommunen får göra kontrollköp för att undersöka om en näringsidkare som lämnar ut folköl enligt 5 kap. 5 § förvissar sig om att mottagaren har uppnått den ålder som anges i 3 kap. 7 §. I 5 kap. 5 § regleras detaljhandel med folköl. Av 3 kap. 7 § framgår att folköl inte får säljas eller annars lämnas ut till den som inte har fyllt . Syftet med kontrollköpet är att ge underlag för ett efterföljande samtal mellan kommunens representant och försäljaren om skyldigheten att förvissa sig om att folköl inte säljs eller lämnas ut till någon som är samt vikten av att fullgöra denna skyldighet. I denna dialog kan kommunen förvissa sig om att näringsidkaren har förstått regelverket på området och utveckla skälen till varför det finns en åldersgräns för köp av folköl.