prop · H003119 · 2013-04-05 00:00:00 — I samband med omorganisationen gjorde regeringen och sedermera bedömningen att med tanke på att lånen utgivna av ökade med som lånen som hade finansierats via statsbudgeten minskade var det rimligt att också skötte förvaltningen fick därför ta över förvaltningen av de statliga bostadslånen från . Länsbostadsnämnderna svarade dock fortfarande för den regionala låneförvaltningen. Nästa steg i utvecklingen var att fick rätt att lämna bottenlån i konkurrens med andra kreditgivare. avvecklades den statligt reglerade bostadslånegivningen för ny- och ombyggnad och skyldighet att lämna lån utöver de som bolaget självt ansvarade för upphörde. miste sin monopolställning som hade baserats på att lån i utgjorde en grund för att erhålla räntebidrag. Dessa förändringar medförde att bolaget verkade på bostadsfinansieringsmarknaden på samma villkor som andra bostadsinstitut även om det fortfarande hanterade gamla MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? fick även möjlighet att ge lån till affärs- och kontorsfastigheter. utveckling från ett bolag inriktat på finansiering av statliga bolån till ett reguljärt bolåneinstitut synes varit helt styrt av utvecklingen och sedermera avvecklingen av den statliga bostadslånegivningen. tog successivt över den praktiska förvaltningen av lån från länsbostadsnämnderna som skulle läggas ned. blev moderbolag till två nybildade dotterbolag. Det ena bolaget övertog de lån där bolaget själv svarat för kreditprövningen. Det andra bolaget övertog de lån som beviljats inom det statliga lånesystemet fram . Bakgrunden var bland annat att de myndighetsbeslutade lånen gav upphov till betydande kreditförluster under 1990-talskrisen. En annan orsak var att den dåvarande regeringen ansåg att staten inte skulle vara ägare till den verksamhet som bedrev i konkurrens med andra långivare. Genom en uppdelning i två enheter skapades bättre förutsättningar för en framtida försäljning. Två förutsättningar skulle vara uppfyllda för att verksamheten skulle säljas. För det första skulle köparen ha långsiktiga ägarambitioner och vara finansiellt stark så att skulle få en kreditvärdighet i nivå med övriga aktörer på bolånemarknaden. andra skulle köparen vara ny eller en mindre aktör på bolånemarknaden så att försäljningen inte skulle bidra till att minska antalet aktörer på marknaden och därmed minska konkurrenstrycket.3 I samma proposition påpekade regeringen att bostadskreditmarknaden kännetecknades av höga utlåningsmarginaler. Det var därför viktigt att den konkurrensutsatta delen av var en aktiv aktör på marknaden. noterade regeringen att det statliga stödet inte får ges på ett sätt som medför att bolagets konkurrensutsatta del får en mer gynnad position än konkurrenterna vilket i förlängningen skulle kunna riskera att minska mångfalden på marknaden. behandlade frågan om privatiseringen av två gånger (se bet. 1994/95:BoU20 och yttr. 1994/95:BoU2y) och en gång (se yttr. 1995/96:BoU7y) med anledning av motioner från . Utskottets ställningstagande till motionerna kan sammanfattningsvis sägas vara att om ska privatiseras får regeringen underställa ett förslag i frågan. När utskottet behandlade frågan våren konstaterade utskottet att regeringen föreföll dela denna uppfattning. 1993/94:228. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER var alla lån konkurrensutsatta. var dock en nischaktör med inriktning på bolån och hade inte möjlighet att konkurrera med banker genom att erbjuda kunder full bankservice. Banker ger ofta bättre villkor för bolån till kunder som har andra affärer i banken. Avsaknaden av motsvarande möjligheter utgjorde en konkurrensnackdel för . Under det nästkommande decenniet förändrade inte eller regeringen några formella regler som styrde verksamhet. Däremot diskuterades framtid på . gavs konsultbolaget i uppdrag att utreda förutsättningarna för verksamhet.4 Utsikterna för bedömdes inte vara goda. Lönsamheten sviktade och kostnaderna steg. övervägde om man skulle sälja eller utveckla bolaget.5 Slutsatsen blev att utveckla bolaget. Cartas rapport, liksom andra konsultrapporter, drog slutsatsen att i längden inte skulle kunna verka framgångsrikt som en nischaktör. borde företaget ingå i en större familj, det vill säga säljas. och ledning undersökte därför möjligheterna till en försäljning. Förvisso gav inte ägaren styrelsen ett formaliserat uppdrag men den politiska ledningen var informerad om styrelsens ansträngningar att hitta en köpare till bolaget och hade inga invändningar. Det bedömdes att en annonsering av att var till salu skulle försvåra och fördyra bolagets upplåning och därför blev ansatsen istället att först hitta en köpare för att därefter söka mandat för en försäljning hos riksdagen.6 rekryterades som verkställande direktör och under hans ledning utvecklade en affärsplan som byggde på att bolaget tog på sig en utmanarroll gentemot de stora bankerna som dominerade bolånemarknaden. Grundtanken var att utöka satsningen på privatmarknaden och att agera som prispressare. Lågt pris, enkla produkter och en tydlig prissättning mot privatkunder där inga rabatter gavs, var stommen i affärsplanen. Storleken av eget kapital var en begränsande faktor för en bred expansion och ägaren var inte villig att tillskjuta mer kapital.7 valde att främst satsa på att expandera privatmarknaden där marginalerna var höga medan satsningarna på utlåning till kommunala bolag och 4Rapporten utfördes av konsultbolaget . Varken eller har dock arkiverat rapporten. Carta köptes upp av det amerikanska bolaget som inte heller har rapporten kvar. Dess innehåll har återberättats av förre vd:n vid en intervju och förre styrelseordföranden vid en intervju . 5Intervju med , vd under 19992004, respektive . 6Intervju med , styrelseordförande 19902003. MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? bostadsrättsföreningar fick komma i andra hand på grund av den svaga lönsamheten inom dessa områden. uppdrag, utöver att förbättra lönsamheten, var att skapa värde i som staten skulle kunna realisera genom en försäljning av bolaget. Samtal med flera potentiella köpare inleddes också . var en affär i stort sett klar men i ett mycket sent skede kom det en signal från ägaren att affären inte skulle genomföras.8 Nästa gång ändrade på förutsättningar var när bolaget genom ett riksdagsbeslut fick rätt att ta emot inlåning från allmänheten (prop. 2005/06:1). Detta byggde på en ny lag, lag om bank- och finansieringsrörelse (2004:297), som öppnade för fler aktörer att ta emot inlåning från allmänheten. Därigenom fick bolaget en ny finansieringskanal samt ett bredare utbud mot kunderna. bemyndigade regeringen att helt eller delvis sälja på det sätt som vid en samlad bedömning ansågs vara mest affärsmässigt (prop. 2006/07:57). ingick i ett paket där den då nytillträdda regeringen preciserade vilka bolag den avsåg att avyttra. De olika borgerliga regeringarna har således återkommande argumenterat för att ska privatiseras. saknas emellertid riksdagsmajoritet för en försäljning av bolaget. Socialdemokratiska representanter har i officiella sammanhang angett att fyller en viktig funktion och att bolaget bör kvarstå som ett statligt bolag. Dock öppnade även den socialdemokratiska regeringen för en försäljning . Nästa steg togs när genom ett riksdagsbeslut fick rätt att driva bankrörelse. Regeringen angav (prop. 2008/09:104) två skäl till att skulle få driva bankrörelse. För det första skulle det förbättra kreditförsörjningen som försämrats i spåren av finanskrisen. För det andra kan ett bredare produktutbud öka lönsamheten och därmed bolagets värde inför en framtida försäljning. Efter förberedelser och ansökan till fick bolaget bankoktroj . En händelse som påverkade och andra bolånegivare var när hösten gav ut ett allmänt råd om att bolånegraden inte borde överstiga av fastighetens värde. Det så kallade bolånetaket är ett allmänt råd och därmed inte bindande men alla marknadsaktörer tycks i princip efterleva råd.9 9Finansinspektionen (2012). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER utveckling från att ursprungligen ha en renodlad roll som finansiär av statlig bolånegivning till att vara fullskalig bank har skett steg för steg. En del steg har skett som en konsekvens av utvecklingen på andra områden som givit återkopplingar på . Men andra argument har handlat om att ge villkor som mer liknar de som andra bolåneaktörer har. I förlängningen har detta motiverats av att bolaget därmed kan utveckla sin verksamhet och på så sätt skapa värde inför en framtida försäljning. Det inledande kravet på var att bolaget skulle bygga upp reserver för förlusttäckning på under bolagets första fem Det målet uppnåddes , . Det är oklart vilka avkastningskrav staten ställde på bolaget . Enligt var utgångspunkten i diskussionerna med ägaren, att avkastningen på eget kapital skulle vara marknadsmässig.10 I samband med att staten rekapitaliserade så att bolaget klarade de nya kapitaltäckningsreglerna framhölls att det borde ställas samma lönsamhetskrav på som på andra bostadsinstitut (prop. 1990/91:25). delades knappt halva vinsten ut till ägaren. Året därpå var andelen . begränsades utdelningen till av nettovinsten. Påföljande år gick bolaget med förlust och gav ingen utdelning. delades mer än hela vinsten ut. Det hängde ihop med att bolaget fick ett kapitaltillskott i samband med omstruktureringen. Kapitaltillskottet var väl tilltaget mot bakgrund av att det rådde en betydande osäkerhet om resultatutvecklingen. Mot den bakgrunden skulle utdelningen anpassas till utvecklingen, vilket också skedde. Den bild som träder fram beträffande är att avkastningskraven var otydliga och utdelningen ryckig där beslut tycks ha tagits vid varje bolagsstämma utan någon tydlig långsiktig strategi. Vid bolagsstämman etablerades ett avkastningskrav som fortfarande gäller. Avkastningen efter skatt på eget kapital ska över en konjunkturcykel uppgå till minst den femåriga statsobligationsräntan plus . Kravet sades motsvara den långsiktiga avkastningen på börsen. 10 Se årsredovisning 1989. MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? 2.2SBAB:s syn på sitt uppdrag I sin första årsredovisning skriver att deras uppdrag är att låna upp de medel som behövs för den statliga bostadslånegivningen. På så sätt avlastas statsbudgeten från upp- och utlåning. En återkommande beskrivning av uppdraget med start är att uppdraget är att verka för mångfald och konkurrens på bolånemarknaden. användes andra, mer offensiva, framställningar av bolagets roll i årsredovisningarna. skrev bolaget att det hade en roll som prispressare, att det skulle vara det prisledande bolåneföretaget samt vara en utmanare på marknaden. Uppdraget var att med en god och uthållig lönsamhet bidra till konkurrens på bolånemarknaden. En annan beskrivning var att bolaget genom ett lågt pris och hög tillgänglighet skulle förbilliga boendet för människor som äger sitt boende. Efter perioden med en mer offensiv hållning återgick till att återge grunduppdrag: att verka för mångfald och konkurrens på bolånemarknaden. talades det inte om uppdraget utan om affärsidén. I årsredovisningarna de åren står det: affärsidé är att erbjuda lån- och spartjänster inom områden där vår förmåga att utmana och förenkla ger oss marknadens mest nöjda kunder. I årsredovisningen för är beskrivningen smalare: bolagets övergripande affärsprioritering är lönsam tillväxt. I intervjuer med ledande personer i bolaget uppges dock roll fortsatt vara att bidra till konkurrensen på marknaden genom att bland annat vara ytterligare en utlåningsaktör.11 I spåren av 1990-talskrisen koncentrerades utlåningen till tillväxtorter då det var där fastighetsmarknaden förväntades återhämta sig snabbast (årsredovisningen ). När internet blev en viktig länk i distributionsapparaten inriktades marknadsföringsinsatserna framförallt på storstäderna då invånarna i dessa regioner bedömdes vara mest datormogna.12 I övrigt har styrts av rent affärsmässiga principer, vilket medfört en fortsatt inriktning av marknadsföringsinsatser på storstäder, tillväxtorter och universitetsstäder då detta bedömdes vara företagsekonomiskt effektivt.13 GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER tog som första långivare bort skillnaden mellan räntan på borätter/fritidshus och villor. Borätter ansågs utgöra en högre risk vilket reflekterades i kapitaltäckningsreglerna14 där borätter togs medan villor bara togs . I det kommande II regelverket15 skulle emellertid såväl borätter som villor tas upp till vid beräkning av kapitaltäckningsgraden enligt den så kallade schablonsmetoden. Bankerna tilläts även använda så kallade interna rating- modeller som medförde att kapitalkravet för villor och bostadsrätter blev tydligt lägre, , vid beräkning av kapitaltäckningskravet. Förändringar i regelverket bidrog till utjämningen och bidrag bestod främst i att visa vägen genom att som första aktör genomföra en åtgärd som sannolikt med tiden skulle ha inträffat ändå. Andra kreditgivare följde snart efter. Det kan emellertid inte uteslutas att aktörerna hade upprätthållit högre ränta för borätter och fritidshus under en avsevärt ifall inte likställt räntorna för alla bostadstyper, eftersom bankmarknaden har tydliga inslag av oligopol. höjde belåningsgränsen för bottenlån från och som första långivare till år 2005.16 Den senare höjningen uppfattades som utmanande av konkurrenter och i media. Företaget hade, liksom sina konkurrenter, topplån och det var inte ovanligt i branschen att låntagarna kunde låna av fastighetens värde. Skillnaden var att topplånen var dyrare samt att dessa var förknippade med krav på (en relativt snabb) amortering. När lyfte bottenlånen till utgick samma ränta på hela lånet. I prissättningen togs även hänsyn till den utökade risk det innebar med högre belåningsgrad. infördes en differentierad prissättning på individuella krediter där belåningsgraden och storleken på respektive lån påverkar priset. Som nämnts ovan införde ett bolånetak på hösten vilket ledde till att minskade sin egen belåningsgräns. Därtill införde bolaget ett obligatoriskt amorteringskrav för nya kunder med bolån vars belåningsgrad översteg av fastighetens värde. 14Kapitaltäckningsreglerna stipulerar hur mycket eget kapital en långivare måste hålla för lånestocken. 15Ett internationellt regelverk för kapitaltäckning. 16För samtliga lån i inomläge mellan och tecknade en försäkring mot kreditförluster. MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Huvudmålet för statliga bolag är att de ska skapa ekonomiskt värde för medborgarna, i synnerhet de bolag som verkar på konkurrensutsatta marknader. Detta gäller även . Vissa bolag har även ett samhällsuppdrag utöver målet om att skapa värde. Utvärderingen av dessa bolags måluppfyllelse görs då mot att samhällsuppdraget ska utföras effektivt som största möjliga värde skapas. har haft ett uppdrag att bidra till mångfald och konkurrens på bolånemarknaden. Detta uppdrag har emellertid alltid varit underordnat det värdeskapande målet och ska enligt uppgift från ägarhåll inte ses som ett samhällsuppdrag, även om begreppet samhällsuppdrag inte har någon enhetlig definition.17 Bolagets bidrag till konkurrensen på bolånemarknaden får därför inte ske genom att göra avkall på den avkastning som medborgarna bör förvänta sig på den investering som ägandet av innebär. Uppdraget från ägaren kan därför tolkas som att ska ge en avkastning som är marknadsmässig men givet denna restriktion också skapa en bättre konkurrens på bolånemarknaden. I det följande beskrivs hur har levt upp till dessa mål. Det värdeskapande uppdraget har styrts genom ett avkastningskrav. är kravet uttryckt som att resultatet efter skatt i förhållande till det egna kapitalet ska motsvara den 5-åriga statsobligationsräntan plus fem procentenheter över en konjunkturcykel. Värdet för medborgarna uppkommer genom att en tredjedel av vinsterna delas ut i enlighet med ägarens utdelningspolicy och två tredjedelar behålls i verksamheten. Tanken är således att värdeskapandet ska ske genom årliga utdelningar samt en tillväxt i bolaget och därigenom högre framtida värde och utdelningar. Eftersom avkastningskravet är uttryckt som ett genomsnitt över en konjunkturcykel måste utvärderingen av måluppfyllelsen göras . I årsredovisning och i regeringens skrivelser till riksdagen18 sker 18Se t.ex. Regeringens skrivelse 2011/12:140 redogörelse för företag med statligt ägande. MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? utvärderingen genom jämförelse mellan den genomsnittliga avkastningen och den genomsnittliga 5-åriga statsobligationsräntan över . Diagram 1 visar hur avkastning på eget kapital och avkastningskrav har utvecklats . Här framkommer att ägarens krav har Detta är ett resultat av att avkastningskravet varit knutet till ränteläget. Diagrammet visar också att i genomsnitt har lyckats med att nå ägarens krav på avkastning. avkastning efter skatt på genomsnittligt eget kapital (räntabilitet) och är inte det enda statliga företaget med ett avkastningskrav som är relaterat till en statsobligationsränta plus en riskpremie. Tabell 1 visar olika resultatmål för några statliga företag. Noterbart är dock att de flesta bolag har absoluta avkastningskrav i termer av årlig eller genomsnittlig räntabilitet på eget kapital. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Ekonomiska mål för ett urval av statliga företag Källa: Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2012 I takt med att den lägre räntenivån får genomslag i genomsnittliga avkastningsmål kommer avkastningskravet att sjunka relativt de andra statliga bolagen vars avkastningskrav inte är relaterade till statsobligationsräntan. hamnar resultatmålet på . I tabellen ovan är det bara Akademiska Hus och SEK som har liknande krav på avkastning. avkastningskrav kan också jämföras med konkurrenternas. Tabell 2 visar de finansiella mål som gäller för de fyra storbankerna. Noterbart är att två av bankerna har ett siffersatt mål för sin avkastning på av eget kapital. De två andra har relativa mål som stipulerar att de ska ha en bättre eller konkurrenskraftig avkastning. De fyra storbankernas avkastningskrav är således markant högre än det som staten har satt för . MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? Finansiella mål för de fyra storbankerna Källa: Respektive banks årsredovisning Storbankerna har en bredare verksamhet än vilket försvårar en direkt jämförelse av möjlig avkastning på eget kapital. avkastning innan finanskrisen var i linje med andra rena bolåneinstitut i norra . Införandet av innebar dock att svenska banker sätter en lägre riskvikt på sina bolån än vad deras motsvarigheter i utlandet gör. Detta skulle kunna medföra en möjlighet till högre avkastning på eget kapital för bolån i än i utlandet. hävdar till exempel att den genomsnittliga avkastningen i förhållande till eget kapital för bolån låg på 22 procent.19 Det skulle innebära att avkastningen på bolåneverksamheten är högre än genomsnittet för storbankernas övriga verksamheter. 3.1.2SBAB:s resultat och kostnader över tiden Som visats ovan har avkastning varit avtagande . Företaget har dock i stort levt upp till ägarens avkastningskrav. För att avgöra huruvida den sjunkande avkastningen är ett resultat av lägre intäkter (prispressarfunktionen) eller ökade kostnader måste företagets resultat och utlåning studeras mer i detalj. Diagram 2 visar räntenetto i förhållande till företagets utlåning och resultatet efter skatt i förhållande till utlåningen. Räntenettot är differensen mellan de räntor som satt på sin utlåning och den räntekostnad bolaget har för sin upplåning. 19 (2012), Bankernas räntor och utlåning, (kv1 2012). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER räntenetto och resultat i relation till utlåningen Källa: årsredovisningar 20002011. Diagrammet visar att räntenetto i snitt motsvarade per utlånade . Fram var denna kvot stigande men har sjunkit tillbaka till ungefär samma nivå som . Intressant att notera är att de kraftiga svängningar som har varit på räntemarknaden sedan finanskrisen bröt ut inte har fått någon nämnvärd effekt på räntenettot i förhållande till utlåningen. Det torde innebära att har varit tämligen framgångsrikt i matchningen mellan upp- och utlåningsräntorna. resultat i förhållande till utlåningen har i stort följt samma utveckling som räntenettot. uppvisar dock denna serie en större variation vilket har att göra med övergången till IFRS20 och att företaget började bygga upp en större likviditetsreserv. Finansiella poster marknadsvärderas i enlighet med den nya redovisningsseden och resultatet blir därför påverkat av prisförändringar av dessa tillgångar. Diagram 2 visar emellertid också att den expansion som genomfört under det senaste dryga decenniet inte har resulterat i någon nämnvärd förbättring av resultatet. Räntenettot i förhållande till utlåningen är i stort sett oförändrad . Det är dock märkbart lägre än vilket sannolikt till del är en effekt av den prispressande funktion som har haft, 20International Financial Reporting Standards är en internationell redovisningsstandard för den privata sektorn som gäller i en stor del av världen, bland annat för länder inom EU. MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? det vill säga att marginalerna på bolånemarknaden sjönk . Ser man emellertid till resultatet efter skatt i förhållande till utlåningen är även det ungefär oförändrat . De övriga kostnaderna, till exempel lönekostnader, för verksamhet har följt ungefär samma mönster, se diagram 3. Från att ha ökat har kostnaderna sjunkit i förhållande till utlåningsstocken. Detta visar på att det finns vissa skalfördelar i verksamheten, något som torde te sig naturligt då en bolånekund är en tämligen långvarig kund. Fram steg kostnaderna i förhållande till utlåningen. Detta var också den period som genom stora reklamkampanjer sökte vinna marknadsandelar. tyder dock utvecklingen på att vissa skalfördelar funnits i verksamheten. Utlåningen har ökat i en klart högre takt än företagets kostnader. utgör ett avsteg från detta, men det året belastades av stora kostnader för utvecklingen av den nya bankverksamheten. Utifrån de ovan visade tidsserierna verkar avkastningsmål vara uppfyllt. Räntenettot är relativt stabilt i förhållande till utlåningen och kostnaderna Diagram 4 nedan visar emellertid att resultatet efter skatt inte är lika enkelt att jämka samman med en uppfyllelse av det värdeskapande uppdraget. Medan räntenettot är dubbelt så högt som är resultatet ungefär oförändrat. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Detta är emellertid till största delen en effekt av att marknadsvärderingen av finansiella poster i genomsnitt givit ett negativt bidrag till Det har medfört att övriga rörelseintäkter, det vill säga andra intäkter än räntenettot, i genomsnitt har varit nästan minus per år och har övriga rörelseintäkter uppgått till sammanlagt minus , vilket kan jämföras med ett sammanlagt resultat efter skatt på . Gör man en jämförelse med de fyra storbankernas avkastning på eget kapital och avkastning, framgår det att resultat har varit markant lägre, se diagram 5. MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? Avkastning i förhållande till eget kapital Källa: , årsredovisningar och egna beräkningar. Medan storbankernas avkastning steg i förhållande till det egna kapitalet före den finansiella krisen var avkastning oförändrad. har emellertid inte påverkat resultat lika mycket som det påverkade storbankernas, vilkas verksamhet är mycket bredare och som också drabbades av stora förluster från andra marknader än den svenska. Diagram 5 visar också att storbankernas genomsnittliga avkastning har varit högre än . avkastning innan finanskrisen var dock i linje med andra rena bolåneinstitut i norra . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Statens princip för utdelning av vinstmedel till ägaren har för varit att en tredjedel av årets vinst ska delas ut. Denna princip följdes men företaget har inte lämnat någon utdelning . Tabell 3 visar de olika motiv som styrelsen angivit för avsteg från utdelningsprincipen.