prop · H003189 · 2013-09-10 00:00:00 — Regeringens proposition 2012/13:189 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att kommuner ska vara skyldiga att bereda föräldrar möjlighet att i samarbetssamtal ta upp frågor som gäller barnets försörjning. Lagändringen föreslås träda i kraft . 2012/13:189 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)................ Ärendet och dess beredning .............................................................. Gällande bestämmelser om samarbetssamtal ..................... förslag om samarbetssamtal ........ 4.3Förutsättningar för samarbetssamtal om frågor som gäller barnets försörjning.................................................... Separationen ur barnets perspektiv.................... 4.4Behov av bättre stöd och information till särlevande Information och stöd till föräldrar i frågor som gäller barnets försörjning ................ Föräldrars behov av information och stöd i frågor som gäller barnets försörjning ............ Förstärkning av innehållet i samarbetssamtalen ............... Frågor som gäller barnets försörjning ska kunna bli föremål för samarbetssamtal............ Mer om innehållet i samtalen .......................... Avtal mellan föräldrarna.................................. Sekretess vid samarbetssamtal ........................ Erbjudande om samarbetssamtal ...................................... Utbildningsmaterial till kommunernas samtalsledare ...... Konsekvenser för enskilda ............................................... Konsekvenser för staten och kommuner .......................... Konsekvenser för de allmänna domstolarna..................... Konsekvenser för jämställdheten ..................................... Utdrag ur sammanfattningen av utredningens betänkande Fortsatt förälder om ansvar, ekonomi och samarbete för barnets skull (SOU 2011:51)............... Utdrag ur utredningens lagförslag .................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 2012/13:189 1 Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453). Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) Härigenom föreskrivs att 5 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453) ska ha Kommunen skall sörja för att föräldrar kan erbjudas samtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor som gäller vårdnad, boende och umgänge (samarbetssamtal) samt Kommunen ska sörja för 1. att föräldrar kan erbjudas samtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor som gäller vårdnad, boende, umgänge och frågor som gäller barnets för- sörjning (samarbetssamtal), och att föräldrar får hjälp att träffa avtal enligt 6 kap. 6 §, 14 a § andra stycket eller 15 a § tredje stycket . 2. att föräldrar får hjälp att träffa avtal enligt 6 kap. 6 §, 14 a § andra stycket eller 15 a § tredje stycket . Kommunen skall sörja för att Kommunen ska sörja för att nens försorg eller annars genom nens försorg eller annars genom lämplig yrkesmässig rådgivare kan lämplig yrkesmässig rådgivare kan erbjudas dem som begär det. erbjudas dem som begär det. Med familjerådgivning avses i denna lag en verksamhet som består i samtal med syfte att bearbeta samlevnadskonflikter i parförhållanden och familjer. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2006:463. 2012/13:189 3 Ärendet och dess beredning Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en allmän översyn av hur ekonomiska stöd till barnfamiljer stöder samarbete mellan särlevande föräldrar (dir. 2009:56). Utredningen tog sig namnet Utredningen om ekonomi och föräldrasamarbete vid särlev- nad (i det följande även kallas ). Utredningen lämnade sitt slutbetänkande Fortsatt föräldrar om ansvar, ekonomi och samarbete för barnets skull (SOU 2011:51). Ett utdrag ur sammanfattningen av betänkandet finns i bilaga 1. Ett utdrag ur betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av samtliga remissyttranden finns tillgänglig i (dnr S2011/5725/FST). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. 4.1Gällande bestämmelser om samarbetssamtal Bestämmelser om samarbetssamtal finns i 5 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL. Kommunen ska, enligt dessa bestämmelser, sörja för att föräldrar kan erbjudas samtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor som gäller vårdnad, boende och umgänge (samarbetssamtal) samt för att föräldrar får hjälp att träffa avtal om vård- nad, boende eller umgänge, (i bestämmelserna görs en hänvisning till 6 kap. 6 §, 14 a § andra stycket och 15 a § tredje stycket , förkortad FB). Om ett skriftligt avtal i dessa frågor upprättas och social- nämnden godkänner avtalet, kan det läggas till grund för verkställighet. I finns vidare (se 6 kap. 18 § första stycket FB) en bestämmelse som upplyser om den möjlighet föräldrar har att enligt 5 kap. 3 § SoL genom samarbetssamtal få hjälp att nå enighet i frågor om vårdnad, boende och umgänge. Det finns också (se 6 kap. 18 § andra stycket FB) bestämmelser om allmänna domstolars möjlighet att i mål om vårdnad, boende och umgänge uppdra åt socialnämnd att anordna samarbetssamtal. har haft i uppdrag att redovisa hur samarbetet i frågor som rör ekonomi och omsorg om barnet fungerar mellan föräld- rarna och i vilken utsträckning barnet drabbas av konflikter i dessa frågor. Utredningen konstaterar i sitt betänkande (SOU 2011:51, avsnitt 9.2.2) att särskilt när kommunikationen och förtroendet mellan föräld- rarna inte fungerar, kan ekonomiska frågor om barnet vara en konflikt- drivande faktor som hämmar eller försvårar samarbete. Barnet kan uppfattas som bärare av olika ekonomiska förmåner och användas som ett slagträ i föräldrarnas konflikt om ekonomi och andra frågor som rör barnet. Utredningen konstaterar även att ekonomiska frågor om barnet inte har något stort utrymme i kommunernas stöd till särlevande föräldrar. Mot denna bakgrund har utredningen föreslagit att de kommu- nala samarbetssamtalen ska utökas till att gälla även ekonomiska frågor. Avsikten är, enligt utredningen, att föräldrar ska få större möjligheter att nå samförstånd och att de ska få övergripande information om ekono- miska frågor rörande barn, som innefattar frågor om barns kostnader, föräldrars gemensamma försörjningsansvar samt olika familjeekono- miska stöd. Utredningen pekar på att det, utöver detta, finns ett stort behov av en ansvarig instans som dels kan bistå föräldrarna att enas kring ett avtal om underhållsbidrag, dels godkänna sådana avtal, så att de kan bli verkställbara, såväl nationellt som internationellt. Utredningen anser att det finns flera faktorer som talar för att skulle få ett sådant ansvar. Frågan om en eventuell instans med ansvar särskilt för att bistå föräldrar i frågor om underhållsbidrag är under beredning i . Regeringen tar således inte ställning till den frågan i denna proposition. 4.3Förutsättningar för samarbetssamtal om frågor som gäller barnets försörjning Avsikten med samarbetssamtal är att föräldrar ska bli eniga i frågor gällande ett barns vårdnad, boende och umgänge i samband med eller efter en separation. Samarbetssamtal kan genomföras på begäran av den ena eller båda föräldrarna eller initieras av allmän domstol. ansvarar enligt SoL för att föräldrar erbjuds samarbetssamtal i dessa I de kartläggningar som gjorts inom ramen för framkommer att många separerade föräldrar saknar såväl information och kunskap som stöd och hjälp i frågor som gäller barns försörjning. ekonomiska frågorna kan vara grunden för föräldrarnas tvist kan brist på kunskap och stöd i dessa frågor bidra till att försvåra föräldrarnas samarbete i frågor som rör barnet. Det kan även förstärka andra redan pågående konflikter mellan föräldrarna och bidra till att barn inte får tillräckligt underhåll för sin försörjning. ningens betänkande (SOU 2011:51) framgår att kartläggningarna visat på att föräldrar bör erbjudas mer råd och stöd i frågor gällande barnets 2012/13:189 försörjning än vad som är fallet . Det finns inte något som hindrar att frågor rörande barnets försörjning tas upp vid samarbets- samtalen om detta bedöms som lämpligt. Enligt uppgifter i utredningens betänkande (se avsnitt 13.7) förefaller dock sådana frågor inte ha något stort utrymme i kommunernas stöd till separerade föräldrar. separerar föräldrar till närmare 50 000 barn. del- tog föräldrar till cirka 18 900 barn i samarbetssamtal. har antalet barn i åldern vars föräldrar deltagit i sam- arbetssamtal varierat från som mest cirka 19 700 barn till som lägst, cirka 18 200 barn (, Familjerätt 2011). En- ligt tidigare undersökningar har cirka hälften av föräldrarna som del-tagit i samtal gjort det på egen begäran och knappt hälften efter förordnande av allmän domstol (, , Sociologiska institu- tionen, 2003). Samarbetssamtalen erbjuds i de flesta fall inom den kommunala social- tjänstens eller familjerättens regi och är den vanligaste offentliga stöd- insats som föräldrar kan få i samband med en separation. Det finns även möjlighet till råd och stöd inom olika familjerådgivningsverksam- heter men fokus ligger då som regel på relationen mellan föräldrarna och problem och konflikter inom denna. Kommunerna kan genom samarbetssamtalen bistå föräldrar att träffa avtal om vårdnad, boende och umgänge. För att sådana avtal ska bli juri- diskt bindande och verkställbara måste de godkännas av socialnämnden. Motsvarande skyldighet att bistå föräldrar att komma överens i frågor om barnets försörjning eller att träffa avtal om underhåll till barn finns inte. Det finns dock inget som uttryckligen hindrar att kommunerna också bistår föräldrar med att upprätta avtal om underhållsbidrag. Frågan om samarbetssamtalen även ska behandla frågor gällande bar- nets försörjning har tidigare berörts i flera utredningar, och har framför allt diskuterats tillsammans med frågan om ett ansvar för kommunerna att också kunna bistå föräldrar i att upprätta avtal om underhållsbidrag (jfr [SOU 2001:24], [SOU 2003:42] och vårdnadskommitté [SOU 2005:43]). Sam- tidigt som det i de tidigare utredningarna har påtalats att det är angeläget att föräldrar genom samarbetssamtalen kan få hjälp att i samförstånd lösa frågor om barns försörjning och att de ekonomiska frågorna kan vara orsaken till föräldrarnas tvist, har det ändå funnits far- hågor och invändningar mot att lägga ett sådant ansvar på kommunerna. En sådan farhåga har varit att om ekonomiska frågor lyfts in i samarbets- samtalen kan fokus komma att flyttas från vad som anses vara barnets bästa i avvägningar om barnets umgänge och boende hos den andra föräldern, till vad som kan anses vara bäst utifrån ekonomiska över- väganden. Det har också invänts att föräldrarnas ekonomiska förhållan- den kan vara komplicerade, varför det i dessa fall inte kan anses lämpligt, om ens möjligt, för en familjerättssekreterare att hjälpa till med att lösa frågor kring barnets försörjning. Ytterligare invändningar har varit bristande resurser och behov av kompetensutveckling hos kommunerna. Separationen ur barnets perspektiv Föräldrarnas gemensamma ansvar för ett barn upphör inte vid en separa- tion eller skilsmässa. Hur föräldrarna än väljer att utforma sina liv och sin fortsatta relation till varandra efter en separation, måste barnet få möjlighet att utveckla en nära och god relation till båda sina föräldrar, såvida det inte står i strid med barnets bästa. Ur barnets perspektiv är det viktigt att föräldrarna gör sitt bästa för att så långt möjligt försöka mildra de negativa konsekvenser som en separation kan innebära för barnet. kan det dock vara svårt för föräldrarna att se konsekvenser av separationen ur barnets perspektiv, inte minst om föräldrarna befinner sig i en konfliktfylld situation. För barnets skull är det därför viktigt att eventuella konflikter så långt möjligt kan hanteras på ett bra sätt, eller i bästa fall undvikas, och att såväl föräldrar som barn i ett tidigt skede av separationen kan erbjudas stöd och hjälp i frågor som kan påverka bar- nets situation och vardag. analyser visar att livssituationen och välbe- finnandet för barn som bor växelvis hos föräldrarna inte skiljer sig i någon större utsträckning från situationen för barn som bor i kärnfamiljer (2011:51, avsnitt 6). Föräldrar till barn som bor växelvis verkar också samarbeta tämligen väl i frågor som rör barnet. Bilden ser dock något annorlunda ut för de barn som bor hela eller merparten av tiden hos en förälder, oftast mamman, och har umgänge eller ingen kontakt alls med den andra föräldern, oftast pappan. Samarbetet om barnet förefaller över lag fungera sämre mellan dessa föräldrar och samarbetet riskerar dessutom att försämras . Barn till dessa föräldrar riskerar att få en sämre livssituation än barn som bor växelvis, och de kan antas ha en ökad utsatthet efter en separation i jämförelse med andra barn till separe- rade föräldrar. Det finns därför stor anledning att särskilt vara uppmärk- sam på och rikta samhällets stödinsatser till dessa föräldrar och deras barn i syfte att få till stånd ett fungerande samarbete om barnet. Det kan dock påpekas att det främst är de bakomliggande orsakerna till varför barnet inte bor hos båda sina föräldrar eller har liten kontakt med någon av dem som har betydelse för barnets välmående inte själva omfatt- ningen av barnets boende hos respektive förälder. 4.4Behov av bättre stöd och information till särlevande föräldrar Information och stöd till föräldrar i frågor som gäller barnets försörjning Det finns flera myndigheter och funktioner som arbetar med att erbjuda stöd i ekonomiska frågor, utifrån sina respektive ansvarsom- Från lämnas många av de familjeekonomiska stöden till barnfamiljerna. Bland annat ansvarar för barnbidrag, bostadsbidrag, föräldrapenning och underhållsstöd. Kommunernas budget- och skuldrådgivare har en viktig roll för att hjälpa skuldsatta personer med att på olika sätt komma till rätta med sin Kommunerna ska stödja och ge vägledning till 2012/13:189 skuldsatta både före och under hela skuldsaneringsförfarandet. Rådgiv- ningsansvaret omfattar inte bara dem som är berättigade till en skuld- sanering enligt lag, utan alla skuldsatta som är i behov av hjälp att finna lösningar på sina skuldsättningsproblem. Rådgivningen ska även bidra till att förebygga att människor blir överskuldsatta. gör regelbundet beräkningar av skäliga levnadskost- nader för såväl vuxna som barn. De informerar om konsumenters rättig- heter och erbjuder stödmaterial kring privatekonomi anpassat till privat- personer. De lokala konsumentvägledarna finns i de flesta kommuner men är inte en tjänst kommunerna är ålagda att erbjuda medborgarna enligt lag. Då resurserna varierar mellan kommuner erbjuder de lokala konsumentvägledningarna delvis olika tjänster i olika kommuner. Den huvudsakliga verksamheten är dock rådgivning till privatpersoner i konsumentärenden. Advokater och andra jurister kan lämna såväl juri- disk som ekonomisk rådgivning till enskilda, dock mot ersättning. 4.4.2Föräldrars behov av information och stöd i frågor som gäller barnets försörjning Samhällets stöd till föräldrar i ekonomiska frågor som gäller barnet är, enligt , bristande och det saknas en samlad infor- mation. är behovet av information, kunskap och stöd i dessa frågor stort. Utredningen framhåller att föräldrarna själva förutsätts lösa ekonomiska frågor om barnet men att de ofta har svårt att klara detta utan att hamna i konflikter. Många föräldrar är mycket osäkra på vad som förväntas av dem i ekonomiskt hänseende i fråga om barnet, hur man ska gå till väga när det gäller att enas om barnets försörjning och om vad barn egentligen kostar. Även i de undersökningar som har genomfört med särlevande föräldrar framkom liknande beskrivningar (Socialförsäkringsrapport 2011:5). Ett önskemål från föräldrarna var, enligt dessa undersökningar (se avsnitt 5 i nämnda socialförsäkrings- rapport), att samhället ska bistå med samlad information i dessa frågor direkt i samband med en separation. Även önskemål om tydliga riktlinjer för vad barn kostar i olika åldrar fördes fram, liksom normativ råd- givning om vad som kan anses vara bra för barn. Av de föräldrar som svarade på undersökning om ekonomi och samarbete mellan särlevande föräldrar, visste knappt hälften, av föräldrarna, var de kan hitta information i ekonomiska frågor om barnet (/undersökning som genomfördes på uppdrag av , se bilaga 4 i SOU 2011:51). 5.1Förstärkning av innehållet i samarbetssamtalen Regeringens förslag: Kommuner ska vara skyldiga att sörja för att föräldrar kan erbjudas samarbetssamtal i frågor som gäller barnets för- sörjning. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Regeringen föreslår dock att lagtexten ges en något annan utformning än den utredningen föreslagit och att det därutöver görs några ändringar av redaktionell karaktär i aktuell bestämmelse (5 kap. 3 § SoL). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som kommenterat för- slaget är positiva till detta. framhåller att det från föräldrahåll finns en efterfrågan om mer informa- tion i dessa frågor. , förkortad BO, ställer sig positiv till förslaget och framför att samhället måste arbeta mer aktivt för att föräldrar ska få bättre kunskap gällande ekonomiska frågor rörande bar- BO påpekar även att det gynnar barnet om konfliktområden så långt som möjligt undanröjs. ställer sig bakom förslaget och framför att ekonomiska frågor som i rea- liteten ofta försvårar samarbetet mellan föräldrar öppet bör redovisas så att den eventuella överenskommelse som föräldrarna kan nå i största möjliga omfattning speglar barnets bästa. makalösa föräldrar framför att de utvidgade samarbetssamtalen är ett bra samt framför att de förstärkta samarbets- samtalen endast bör röra grundläggande information om hur beräkningen av underhållsbidrag sker, var vägledning finns att hämta samt hur föräldrarna går vidare om överenskommelse inte kan nås. rätt, vid och Domstols- verket framför att frågor som rör samarbetet kring barnen bör hållas ihop i ett sammanhang och att de familjerättsliga enheterna även bör ha uppdraget att hjälpa till med avtal om underhållsbidrag. och vid påpekar att socialnämnderna har uppgiften att godkänna avtal om vårdnad, boende och umgänge så att de blir rättsligt bindande och att en ordning som även omfattar underhållsbidrag därför inte vore främmande. Kommuner och Landsting, förkortat SKL, avstyrker förslaget och framför att kommunerna saknar kompetens och resurser för det SKL anför att föräldrarnas ekonomiska förhållanden kan vara av så komplicerad art att det behövs juridisk och ekonomisk kompetens för att hantera dem. SKL gör också bedömningen att det finns risk för att fokus flyttar från barnet till de ekonomiska Flera remissinstanser, bland annat , Konsument- verket och BO påpekar att förslaget kommer att kräva en ansenlig Ett antal remissinstanser, däribland kommun och kommun framför att förslaget kommer att medföra 2012/13:189 ett ökat antal samtal och därmed kräva utökade resurser. , för kvinnojourer och tjejjourer i samt kvinnolobby har lämnat generella syn-punkter på samarbetssamtalens nuvarande utformning och när samtalen är lämpliga. BO framför att det är viktigt att även barnen bör höras inom ramen för ett samarbetssamtal. Skälen för regeringens förslag 5.1.1Frågor som gäller barnets försörjning ska kunna bli föremål för samarbetssamtal Av betänkande (SOU 2011:51) framgår att det finns ett stort behov för separerande föräldrar av samlad information om frågor som rör barns försörjning. Det är viktigt att föräldrar erbjuds en möjlighet att, under sakkunnig ledning, informeras om och diskutera ekonomiska frågor som gäller barnet. Detta kan bidra till att föräldrar når samförstånd i sådana frågor. Många föräldrar använder sam- arbetssamtalen som ett verktyg för att försöka komma överens i frågor som gäller vårdnad, boende och umgänge om barnet. Detta talar för att samarbetssamtalen utgör en naturlig arena för föräldrar att där också kunna samtala om och försöka enas i andra till föräldraansvaret kopplade frågor, framför allt frågor gällande barnets försörjning och innebörden av försörjningsansvaret för barnet. Kommunernas familjerättshandläggare och andra samtalsledare har dessutom en stor kompetens i att bemöta personer som befinner sig i kris och att hantera konfliktfyllda situationer. Detta ökar förutsättningarna för att de också ska kunna ge stöd och hjälp till föräldrar som har konflikter om försörjningsansvaret för barnet. Att i detta forum lyfta fram och tydliggöra föräldrarnas gemensamma försörj- ningsansvar för barnet kan också ha stor betydelse för föräldrarnas över- enskommelse om vårdnad, boende och umgänge. SKL uttrycker i sitt remissvar en farhåga för att fokus riskerar att flyttas från barnet till de ekonomiska frågorna, om dessa frågor hanteras inom ramen för ett samarbetssamtal. gör dock, tvärtom, bedömningen att risken för att ekonomiska överväganden kan ta över frågan om vad som anses vara bäst för barnet i frågor om vårdnad, boende och umgänge kan bli större om föräldrarna helt lämnas utan hjälp i frågor som rör ekonomi och kostnader för barnet. Utredningen framför även att det kan öka risken för att barnet ses som en bärare av en ekono- misk förmån. En förälders vilja att samarbeta med den andra föräldern i frågor som rör barnets boende och umgänge kan t.ex. påverkas av fak- torer som vem av föräldrarna som kommer att behålla den tidigare gemensamma bostaden och vad som blir utfallet av en eventuell bodel- ning. Det är därför betydelsefullt att genom samarbetssamtal försöka klargöra, på en övergripande nivå, hur föräldrarnas ekonomiska förmåga efter en separation kommer att se ut i förhållande till barnets behov. Om ekonomiska frågor gällande barnet diskuteras i samarbetssamtalen kan samtalsledaren ge objektiv och saklig information i dessa frågor till båda Sådan information kan bidra till att minska miss- uppfattningar och misstro mellan föräldrarna om gällande bestämmelser Prop. 2012/13:189 eller kostnader för barn. Dessutom kan informationen bidra till att tydlig- göra vad som anses ingå i deras gemensamma föräldraansvar inklusive försörjningsansvar. Regeringen gör bedömningen att det innebär en större risk att barn- perspektivet går förlorat om frågor som gäller barnets försörjning utesluts från föräldrarnas samtal om vårdnad, boende och umgänge. Att behandla frågor om försörjningsansvar för barnet i anslutning till frågor om vård- nad, boende och umgänge torde, enligt regeringen, förbättra föräldrarnas förutsättningar att nå samförstånd och kunna fatta väl genomtänka beslut i dessa frågor, samt bidra till att även de ekonomiska frågorna diskuteras utifrån vad som är bäst för barnet. En helhetssyn på barnets situation och vad som ingår i föräldraansvaret kan inte uppnås med mindre än att också föräldrarnas gemensamma försörjningsansvar uppmärksammas och behandlas under samtalen. Regeringens bedömning är därför att frågor som gäller barnets försörjning bör behandlas inom ramen för sam- arbetssamtalen. Regeringen lämnar således ett förslag som innebär att kommunerna ska vara skyldiga att sörja för att föräldrar kan erbjudas att i samarbetssamtal ta upp frågor som gäller barnets försörjning. Förslaget innebär ingen skyldighet att ta upp sådana frågor om föräldrarna inte önskar diskutera dessa. Ett antal remissinstanser påpekar att förslaget om förstärkta samarbets- samtal medför ett behov av kompetensutveckling och eventuellt ökade resurser. kommun framför att detta är särskilt betungande för mindre kommuner.