prop · H003141 · 2013-04-10 00:00:00 — Upphovsrätten regleras också i hög grad av olika EU-direktiv som har genomförts i svensk rätt. Ett av dessa är det tidigare nämnda direktivet om upphovsrätten i informationssamhället. Det genomfördes i svensk rätt genom lagändringar i upphovsrättslagen som trädde i kraft (SFS 2005:359). Inskränkningarna i upphovsrätten ger rätt att i viss utsträckning fritt utnyttja ett upphovsrättsligt skyddat verk. Vill någon utnyttja ett sådant verk i andra fall krävs det att ett avtal ingås med upphovsmannen. På särskilda områden kan dock användning av skyddade verk också grundas på bestämmelserna om avtalslicens i upphovsrättslagen. Med avtalslicens avses att en part kan träffa avtal om användning av verk med en organisation som företräder ett flertal svenska upphovsmän på området och därigenom få rätt att använda också verk av upphovsmän som inte företräds av organisationen. Avtalet utsträcks alltså till att omfatta sådana utanförstående upphovsmän (avtalslicensverkan). Syftet är att användaren ska kunna få alla de rättigheter som han eller hon behöver för sin verksamhet, som upphovsmannen ska få ersättning. finns det möjlighet att träffa avtal med avtalslicensverkan för framställning av exemplar inom myndigheter och företag och inom Arkiv och bibliotek har också vissa möjlig- Prop. 2012/13:141 heter att med stöd av avtalslicens tillgängliggöra verk för allmänheten. Vidare kan avtalslicens användas vid utsändning och vidaresändning av radio- och tv-program samt vid återanvändning av upphovsrättsligt skyddat material i radio och tv. 2012/13:141 gäller även när organisationen valt att använda medlen för kollektiva ändamål. Med undantag för vad som gäller för vidaresändning har de dessutom alltid rätt att meddela förbud mot användning. I övrigt är det inte lagreglerat hur ersättning för användning av verk med stöd av avtalslicens ska fördelas. Det vilar alltså ett ansvar på de organisationer som ingår avtal med avtalslicensverkan att se till att avtalen blir rimliga också för utanförstående upphovsmän och att influtna medel fördelas på ett rättvist sätt mellan upphovsmännen. Organisationerna måste vidare kunna hantera att utanförstående upphovsmän meddelar förbud mot användning eller kräver individuell ersättning. Avtalslicenserna förutsätter att organisationerna lever upp till detta ansvar och att förvaltningen av rättigheterna fungerar tillfredsställande. Utredningen bedömer att organisationerna lever upp till ansvaret Utredningen går igenom verksamheten hos de organisationer som träffar avtal med avtalslicensverkan och hanterar fördelningen av medlen. Redogörelsen bygger i stor utsträckning på de uppgifter organisationerna själva har lämnat. Det har varit svårare för utredningen att inhämta uppgifter från utanförstående upphovsmän, men viss information har lämnats från organisationer som i olika sammanhang företräder dem. Utredningen bedömer att organisationernas verksamhet är rättssäker och att de tar till vara de utanförstående upphovsmännens intressen på samma sätt som de egna upphovsmännens intressen. Utredningen anser att den nuvarande ordningen för fördelning av ersättningen är noggrann och rättvis. De administrativa kostnaderna för förvaltningen tas ut på olika sätt. Vissa organisationer behandlar dessa som en kostnad för verksamheten och fördelar alltså överskottet. Andra tar ut en fast avgift i samband med fördelningen av medlen. Utredningen gör bedömningen att kostnaderna är rimliga i förhållande till den administration och organisation som krävs för att utföra uppgiften. Samma fördelningsmetoder används för de som inte är medlemmar som för medlemmar. Fördelningssystemen omfattar alla ersättningsberättigade rättighetshavare, oavsett om de är medlemmar eller utanförstående och oberoende av om fördelningen grundar sig på en faktisk eller uppskattad användning, eller om stipendier används för att fördela medlen. Enligt utredningen är organisationerna mycket aktiva för att hitta de ersättningsberättigade personerna och rätten till ersättning preskriberas bara undantagsvis. Samma beviskrav används för ersättningskrav oavsett om den som vill ha ersättning är medlem i organisationen eller inte. Organisationerna tar själva fram underlag för fördelningen av ersättningen. Avtalslicensordningen ställer också höga krav på öppenhet gentemot rättighetshavarna, inte minst när det gäller förutsättningarna för att få ersättning. Utredningen konstaterar att organisationerna arbetar på olika sätt för att nå ut till de ersättningsberättigade upphovsmännen. Några organisationer arbetar aktivt och i samarbete med användarna för att söka efter ersättningsberättigade rättighetshavare. Databaser har också byggts upp i detta syfte. Vidare informerar organisationerna om möjligheten att få ersättning, t.ex. genom annonsering i dags- och branschpress, via internet samt genom utskick till upphovsmän som tidigare sökt ersätt- Prop. 2012/13:141 ning. Organisationerna har vidare långtgående samarbeten med motsvarande organisationer i andra länder och det har inte framkommit någon kritik mot de svenska organisationernas sätt att ta till vara de utländska upphovsmännens intressen. Nuvarande skyddsregler är tillräckliga Utredningen ger alltså en bild av en välfungerande ordning där de medel som inkasseras från användare kommer upphovsmännen till del, oavsett om dessa företräds av de avtalsslutande organisationerna eller inte. Som konstateras av utredningen har det bara i enstaka fall förekommit oenighet kring den kollektiva förvaltningen av ersättningen. De flesta remissinstanserna delar utredningens bedömning eller lämnar den utan invändning. Några få remissinstanser är dock av en annan uppfattning. De anser bl.a. att de som organisationer på olika sätt nekas inträde på avtalslicensmarknaden. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att den kritik som framkommer främst gäller organisationernas inbördes ställning, snarare än utanförstående upphovsmäns möjligheter att göra sina rättigheter gällande. En sådan synpunkt är att organisationen vill kunna förvalta ersättningen till sina medlemmar även när en annan organisation ingått avtal. Avtalslicensernas huvudsyfte är att användaren genom ett enda avtal ska kunna klarera rättigheterna för samtliga verk inom ett visst område. Detta innebär att en organisation som företräder upphovsmän som inte är medlemmar i den avtalsslutande organisationen inte kan göra anspråk på att själv få ingå avtal i fråga om just sina medlemmar eller fördela ersättningen till dessa. Ansvaret att inkassera och fördela ersättningen till de enskilda upphovsmännen ligger hos den avtalsslutande organisationen. Skulle flera organisationer inom ramen för samma avtal fördela medel till samma rättighetshavarkategori, skulle de administrativa kostnaderna öka. Som nämns ovan ska förutsättningarna i fråga om ersättning vara desamma för medlemmar och utanförstående upphovsmän. Även om man som utanförstående upphovsman självklart kan ha synpunkter på de villkor som ställs upp i avtalet med användaren, innebär detta inte i sig att man förfördelas. För de utanförstående upphovsmän som inte accepterar de villkor som gäller enligt avtalet finns möjligheten att begära ersättning för den faktiska användningen. I en sådan situation kan organisationen förstås vara beroende av att upphovsmannen lämnar uppgifter till ledning för utbetalning av ersättningen. Vidare är det självklart av avgörande betydelse för upphovsmän att de inte nekas medlemskap i eller anslutning till de organisationer som inkasserar och fördelar ersättningen. Ingenting framkommer heller som tyder på att så skulle ske. Däremot finns kritik mot att en organisation som företräder upphovsmän på ett visst område inte alltid beviljas medlemskap i t.ex. en paraplyorganisation. Det är dock inte lika självklart att en organisation ska ha rätt till medlemskap. kan ha sinsemellan olika syn på vilka villkor som ska gälla för avtal med 2012/13:141 användarna och hur fördelningssystemen ska se ut. En ovillkorlig rätt till medlemskap skulle kunna försvåra förvaltningen av rättigheterna. Ytterst skulle det drabba både upphovsmännen och användarna. Någon remissinstans menar att det i praktiken inte är möjligt för utanförstående upphovsmän att stoppa användning av de egna verken. Ett meddelat förbud innebär dock att användaren inte har någon rätt att använda verket med stöd av avtalslicensen. Om verket ändå används, gäller samma förutsättningar som när upphovsrättsligt skyddade verk i andra sammanhang används utan tillstånd. Regeringen gör sammanfattningsvis samma bedömning som utredningen i fråga om hur organisationernas verksamhet fungerar. Utredningen föreslår ändå att det i lagen införs ett krav på att parterna på lämpligt sätt ska offentliggöra att ett avtal som avses få avtalslicensverkan har ingåtts och då lämna sådan information om avtalet att krav på ersättning kan framställas. Att de utanförstående upphovsmän vars rättigheter berörs av ett ingånget avtal får kännedom om avtalet och dess innehåll är självklart av avgörande betydelse för deras möjligheter att göra sin rätt gällande. Som framgår ovan arbetar organisationerna aktivt med att söka efter ersättningsberättigade upphovsmän och informera om möjligheterna att få ersättning. Regeringen ser därför inget behov av att nu införa ett sådant krav. Även om organisationernas verksamhet fungerar tillfredsställande kan det finnas anledning till en tydligare reglering på området. Det bör dock i så fall ske inom ramen för den harmonisering på europeisk nivå som har inletts. Europeiska kommissionen presenterade ett förslag till direktiv om kollektiv rättighetsförvaltning, KOM (2012) 372 slutlig. Förslaget syftar till att harmonisera regler om bättre styrelseformer och insyn i fråga om kollektiva förvaltningsorganisationers verksamhet. Ett annat syfte är att uppmuntra och förenkla kollektiv gränsöverskridande licensiering av musikaliska verk. Det kan alltså bli aktuellt att införa ytterligare regler för organisationerna med anledning av direktivet. Avtalslicenser är förenliga med internationell upphovsrätt I det nämnda direktivet om upphovsrätten i informationssamhället regleras bl.a. i vilken utsträckning medlemsstaterna får göra inskränkningar i och undantag från ensamrättigheter som ges i direktivet (artikel 5). Ett undantag eller en inskränkning får endast tillämpas i vissa särskilda fall som inte strider mot det normala utnyttjandet av verket eller något annat alster och inte oskäligt inkräktar på rättighetshavarens legitima intressen (artikel 5.5). Bestämmelsen ger uttryck för den s.k. trestegsregeln. Bestämmelser med motsvarande innehåll finns i (artikel 13) och i (artikel 9.2). I samband med att direktivet om upphovsrätten i informationssamhället genomfördes i svensk rätt tydliggjordes att avtalslicenser inte utgör inskränkningar i upphovsrätten (prop. 2004/05:110 s. 246). Avtalslicenserna gör det bara möjligt att på ett enklare sätt träffa avtal om utnyttjande av upphovsrättsligt skyddat material. grundas bl.a. på att det krävs att ett avtal ingåtts med en tillräckligt representativ organisation innan ett utnyttjande kan komma i fråga och Prop. 2012/13:141 att rättighetshavare kan meddela förbud mot användning av deras verk. Att avtalslicenser inte utgör inskränkningar utan i stället är ett sätt att förvalta rättigheter följer också av direktivet (jfr skäl 18). Detta innebär att avtalslicenser inte påverkas av den uttömmande uppräkning av tillåtna undantag och inskränkningar som görs i direktivet (jfr prop. 2004/05:110 s. 245). Det innebär också att trestegsregeln i , och inte är av relevans i förhållande till avtalslicenserna. Även om också avtalslicenser självklart bör utformas så att rättighetshavarnas intressen tillgodoses, behöver alltså inte någon formell prövning ske mot trestegsregeln. Sedan utredningens förslag remitterades har ett nytt EU-direktiv antagits och ett förslag till direktiv lags fram av kommissionen. antogs och rådets direktiv om anonyma (s.k. föräldralösa) verk (direktiv /28/EU, EUT L 299, 27.10.2012, s. 5). Direktivet syftar till att underlätta bl.a. arkivs och biblioteks användande av verk vars upphovsmän är okända eller inte kan hittas. Även en avtalslicens kan underlätta användningen av sådana verk, eftersom den ger rätt att utnyttja samtliga verk av den typ som omfattas av avtalet. Avtalslicenserna utgör dock inte någon särskild lösning för föräldralösa verk. Det framgår också av direktivet att det inte är avsett att påverka sådana nationella ordningar för rättighetsklarering som avtalslicenserna utgör (artikel 1.5 och skäl 24). Det tidigare nämnda förslaget till direktiv om kollektiv rättighetsförvaltning förhandlas i Europeiska unionens råd. Ett regelverk för kollektiva förvaltningsorganisationer och gränsöverskridande licensiering av musik inom EU kan komma att beröra också de organisationer som i sluter avtal med avtalslicensverkan. Regeringen gör bedömningen att ett sådana bestämmelser inte hindrar att befintliga avtalslicenser utvidgas eller att nya avtalslicenser införs. Avtalslicenserna utgör en nationell lösning för rättighetsklarering. I likhet med övriga regler i upphovsrättslagen gäller de endast i . Förfoganden i andra länder kan därför inte ske med stöd av dessa bestämmelser (jfr prop. 2010/11:33 s. 24). Avtalslicenserna är alltså inte avsedda att användas för gränsöverskridande licensiering. Upphovsrätten har i flera avseenden påtagligt påverkats av de senaste decenniernas snabba tekniska utveckling. Möjligheterna att i olika sammanhang hantera mycket stora mängder upphovsrättsligt skyddat material ökar ständigt. I takt med denna utveckling ökar också behovet av licenslösningar som är anpassade för att kunna hantera rättighetsklareringen. Allt oftare framförs krav på ett förenklat regelverk. Såväl rättighetshavare som användare för fram att önskvärda nyttjanden inte kommer till stånd, eftersom parterna saknar de regler som krävs för att licensiering ska kunna ske. Parternas gemensamma ambition att utnyttja den tekniska utvecklingen bör tas till vara. Det är till fördel inte bara för de användare av upphovsrättsligt skyddat material som är beroende av att kunna utnyttja verken för utvecklingen av sin verksamhet, utan också för alla de upphovsmän som kan få intäkter. I förlängningen innebär det 2012/13:141 också att allmänhetens möjligheter att ta del av ett rikt kulturutbud förbättras. Lagstiftningen bör därför anpassas för att öka tillgången till upphovsrättsligt skyddat material och uppmuntra nya former av utnyttjanden. Avtalslicenserna har utvecklats för att möta just den typ av svårigheter som marknadens parter allt oftare står inför. Det har visat sig vara ett effektivt och lämpligt sätt att lösa rättighetsklareringen på i sådana situationer där en stor mängd skyddade verk eller prestationer utnyttjas. För användarna erbjuder avtalslicensen ofta den enda möjligheten att på laglig väg kunna använda material på det sätt som det finns behov av. För upphovsmännen är det av stor betydelse att även denna typ av användning sker med stöd av avtal och mot ersättning. Avtalslicenser utgör alltså en lösning som är till fördel för både rättighetshavare och användare. När den första avtalslicensen infördes var många rättighetshavare kritiska. Därefter har synen på avtalslicenserna successivt förändrats. är rättighetshavarna i allmänhet positivt inställda till nya avtalslicenser. Det framgår också tydligt av det gensvar utredningens förslag har fått hos remissinstanserna. Även internationellt var inställningen till de nordiska avtalslicenserna tidigare avvaktande. Också här har en tydlig förändring skett. Avtalslicenser lyfts inte sällan fram som en möjlig lösning och flera utomnordiska länder överväger bestämmelser av liknande slag. hindrar inte medlemsstaterna från att ha avtalslicenser. Inte heller i övrigt hindrar det internationella regelverket att nya avtalslicenser införs. Som konstateras ovan tar de avtalsslutande organisationerna det ansvar för samtliga ersättningsberättigade upphovsmän som är nödvändigt. I stort sett alla berörda är eniga om behovet av ytterligare avtalslicenslösningar och ställer sig i princip bakom utredningens förslag. Även regeringens uppfattning är att avtalslicenserna nu bör utvidgas för att i så stor utsträckning som möjligt möta de behov som marknadens parter har. 6Behörighet att träffa avtal med avtalslicensverkan och inkassera upphovsrättslig ersättning Regeringens bedömning: Även i fortsättningen bör fler än en organisation kunna träffa avtal med avtalslicensverkan. Regeringens förslag: Kravet på att en organisation för att kunna träffa avtal med avtalslicensverkan ska företräda ett flertal svenska upphovsmän på området ersätts med ett krav på att organisationen ska företräda ett flertal upphovsmän till i använda verk på området. Kravet för att en organisation ska vara behörig att inkassera privatkopierings- och följerättsersättning samt ersättning till utövande konst- närer och framställare av ljudupptagningar ändras på motsvarande sätt. Utredningens förslag: Endast den organisation som är mest representativ och bäst företräder upphovsmän på ett område ska vara behörig att ingå avtal med avtalslicensverkan och inkassera ersättning. I övrigt överensstämmer utredningens förslag med regeringens (se betänkandet s. 197 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan invändning. Flera remissinstanser, däribland , , , , , , , , Svensk handel, och TeliaSonera avstyrker dock att endast den organisation som är mest representativ och bäst företräder upphovsmännen på ett visst område ska vara behörig att sluta avtal med avtalslicensverkan och inkassera ersättning. Dessa remissinstanser invänder i huvudsak att det skulle medföra försämrad konkurrens när det gäller förvaltningen av upphovsmännens rättigheter. Flera av remissinstanserna ifrågasätter också om förslaget är förenligt med EU-rättsliga regler om fri rörlighet för tjänster och förbud mot diskriminering. Det pekas, bl.a. av , dessutom på de svårigheter som kan uppstå för den enskilde användaren att avgöra vilken organisation som är mest representativ och bäst företräder upphovsmännen. och Föreningen menar att det bästa sättet att uppnå tydlighet och förutsebarhet är att införa ett krav på statligt godkännande för organisationer som ingår avtal med avtalslicensverkan. Skälen för regeringens förslag och bedömning Förvaltningen är inte förbehållen bara en organisation Det krav som ställs för att en organisation ska kunna ingå avtal med avtalslicensverkan är att den ska företräda ett flertal svenska upphovsmän på det aktuella området (42 a §). Motsvarande krav på representativitet finns i bestämmelserna om inkassering av privatkopieringsersättning (26 m §), följerättsersättning (26 p §) och ersättning till utövande konstnärer och framställare av ljudupptagningar (47 § tredje stycket). Bestämmelserna om privatkopieringsersättning utesluter inte att det kan finnas mer än en organisation som uppfyller kravet på representativitet; bestämmelserna innebär alltså inte att förvaltningen är monopoliserad (prop. 1997/98:156 s. 25 och 45). har också slagit fast att fler än en organisation kan kräva in följerättsersättning (rättsfallet NJA 2000 s. 445). Av rättsfallet följer att en organisation för att vara behörig ska företräda ett obestämt antal som är tämligen stort, eller ganska många upphovsmän och ha en viss ekonomisk och administrativ stabilitet. Motsvarande krav i övriga bestämmelser får som utredningen konstaterar anses ha samma innebörd. Det finns alltså visst utrymme för att fler än en organisation per område kan vara behörig att ingå avtal med avtalslicensverkan och inkassera de aktuella ersättningarna. Organisationerna bör företräda upphovsmän till i använda verk Enligt nuvarande ordning krävs att organisationen företräder ett flertal svenska upphovsmän på området. I , och gäller i stället att organisationen ska företräda en väsentlig del eller ett flertal av upphovsmännen till de verk som används i landet. bedömdes behörigheten för organisationerna också i dessa länder utifrån om organisationen företrädde ett tillräckligt antal inhemska upphovsmän. De danska bestämmelserna ändrades efter att Europeiska kommissionen påtalat att de stred mot EG-fördragets förbud mot diskriminering och utgjorde hinder för utländska organisationer att bedriva verksamhet i . Därefter har även och ändrat sina bestämmelser. Som utredningen föreslår bör också de svenska bestämmelserna ändras. Utredningen föreslår att bedömningen i stället ska avse upphovsmännen till de i använda verken på området och remissinstanserna tillstyrker förslaget. Även regeringen anser att kravet bör utformas så. Det kommer därigenom tydligare knyta an till de upphovsmän som kan antas beröras av ingångna avtal och ersättningar. Det innebär också att svenska och utländska organisationer behandlas lika. Kravet i denna del bör alltså uttryckas på motsvarande sätt i den svenska upphovsrättslagen som i övriga nordiska länders lagstiftning. I fråga om privatkopieringsersättning bör kravet avse ersättningsberättigade upphovsmän och innehavare av närstående rättigheter på området. Fler än en organisation bör kunna träffa avtal med avtalslicensverkan Fler än en organisation per område kan träffa avtal med avtalslicensverkan. Enligt regeringens mening innebär dock de krav på organisationerna som slås fast i det rättsfall från som anges ovan att det i praktiken bara finns utrymme för ett begränsat antal organisationer att träffa avtal på samma område. Det är också en förutsättning för att systemet med avtalslicenser ska fungera. Om ett stort antal organisationer konkurrerade om avtalslicenser, skulle rättighetshavarna komma att konkurrera med sig själva; avtalsslutande organisationer har ju i praktiken rätt att agera ombud för samtliga upphovsmän i förhållande till en användare. Den ensamrätt som upphovsrätten utgör skulle riskera att urholkas. Rättighetshavare som inte företräds av organisationen skulle då sannolikt också i högre grad meddela förbud mot användning. Som utredningen anger bygger avtalslicenssystemet på att organisationerna i fråga är stora och i hög grad företräder upphovsmännen. Detta är också en förutsättning för att de administrativa kostnaderna för förvaltningen ska hållas nere. Frågan är dock om det, som utredningen föreslår, finns skäl att nu ytterligare skärpa kraven så att en enda organisation per område kan träffa avtal med avtalslicensverkan. Utredningen konstaterar att det sällan uppkommer några problem med de nuvarande bestämmelserna och att det på de flesta områden är klart vilken eller vilka organisationer som är behöriga. Att det kan tillkomma nya inhemska eller utländska organisationer som skulle anses behöriga att träffa avtal bedöms inte heller innebära några problem. För användaren är det tillräckligt att ingå avtal med en organisation för att användaren ska ges rätt att utnyttja samtliga verk på området. havarnas intresse av att avtal ingås på rimliga villkor tillgodoses också. Som utredningen anger representerar organisationerna de upphovsmän som är anslutna till organisationen, vilket gör att de har ett begränsat spelrum när det gäller de avtal de kan erbjuda användarna. En organisation som erbjuder alltför gynnsamma villkor på rättighetshavarnas bekostnad skulle relativt snabbt förlora sin representativitet, men också riskera att drabbas av att utanförstående upphovsmän meddelar förbud mot användning i större utsträckning. Avtalslicensordningen innehåller alltså flera inslag som gör att rättighetshavarnas intressen tillvaratas av organisationen. Utredningens förslag grundar sig i stället huvudsakligen på antagandet att en ordning där endast en organisation per område kan träffa avtal skulle innebära ökad tydlighet, främst för användarna men även för upphovsmännen och organisationerna själva.