prop · H003177 · 2013-06-17 00:00:00 — Kammarrätten i anser att det behöver klargöras hur begreppen tillsyn, besiktning, inspektion respek- tive teknisk inspektion förhåller sig till varandra. Det behövs vidare enligt kammarrätten en utförligare analys om varför överlåtelse av upp- gifter till klassificeringssällskap avser en överlåtelse av en förvaltnings- uppgift i ett särskilt fall enligt 10 kap. 8 § första stycket regeringsformen. Skälen för regeringens förslag Av artikel 8 i direktivet följer att ett fartyg som har genomgått en teknisk inspektion för att kontrollera om fartyget uppfyller de tekniska före- skrifterna i bilaga II till direktivet, ska få ett gemenskapscertifikat för inlandssjöfart utfärdat för fartyget. I artikel 9 anges att certifikat får utfärdas av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna. Den tekniska inspektionen ska enligt artikel 10 genomföras av de behöriga myndig- heterna, som dock enligt samma artikel helt eller delvis får avstå från att göra en teknisk inspektion, om ett giltigt intyg utfärdat av ett erkänt klassificeringssällskap klart visar att fartyget helt eller delvis uppfyller de tekniska föreskrifterna i bilaga II. I promemorian görs bedömningen att de nämnda artiklarna inte ger stöd för att delegera mer än själva besiktningen av fartyg, dvs. direktivet benämns den tekniska inspektionen, men inte det efterföljande utfärdande av certifikatet. Innebörden av artiklarna 810 när det gäller omfattningen av delegationsmöjligheten är inte helt entydig och prome- förslag torde ha lagts för att inte riskera att överlåta uppgifter i större omfattning än vad direktivet medger. Regeringen har dock vid underhandskontakter med kommissionen fått uppgiften att även utfärdandet av certifikat är möjligt att delegera. Det ska med anledning av vad Kammarrätten i har efter- frågat om ett klargörande av begreppen nämnas följande. Begreppet besiktning i FSL avser samma typ av åtgärd som direktivet benämner teknisk inspektion. För att kunna utfärda certifikat krävs att en före- gående besiktning av fartyget har gjorts. Rätten att utfärda certifikat inbegriper därför även en rätt att besikta fartygen. När det i lagen talas om en rätt att utfärda certifikat omfattar det således även en rätt att besikta fartygen i den omfattning som krävs för att kunna utfärda certi- fikatet. Både besiktning och certifiering är tillsynsåtgärder i den mening som avses i FSL. I denna proposition används därför samlingsbegreppet tillsyn när besiktning och certifiering av fartyg diskuteras. Möjligheten att överlåta uppgifter till klassificeringssällskapen bör utnyttjas För den s.k. havssjöfarten har det , nu i FSL, men även i tidigare fartygssäkerhetsregleringar, funnits en möjlighet för Transport- styrelsen (eller tidigare ) att uppdra åt t.ex. klassificerings- sällskap att utfärda certifikat för fartyg. har denna möjlighet att överlåta certifiering utnyttjats i begränsad omfattning. har det dock skett ett ökat användande av klassificeringssällskap för tillsyn av svenska fartyg, se t.ex. regeringens beslut att uppdra till Transportstyrelsen att se över möjligheterna att effektivisera och skapa en större flexibilitet för besiktningar av svenska fartyg. Transportstyrelsen har avtal med sex sällskap som har i uppdrag att utföra tillsyn enligt FSL. Regeringen har vidare i proposi- tionen Överlåtelse av tillsynsuppgifter inom sjöfarten (prop. 2012/13:110) föreslagit att Transportstyrelsen ska få överlåta vissa till- synsuppgifter inom sjöfartsskyddet till s.k. erkända sjöfartsskyddsorgani- sationer, dvs. till exempel klassificeringssällskap. Regeringens nämnda uppdrag till Transportstyrelsen grundade sig i målsättningen att förenkla och skapa bättre näringspolitiska förutsätt- ningar för rederier med svenskflaggade fartyg. Att möjliggöra flexibilitet och eventuell vidhängande kostnadsminskning inom tillsynsområdet är en åtgärd i linje med nämnda målsättning. Det finns därför ingen anled- ning att något annat bör gälla när det gäller tillsyn av fartyg avsedda för inre vattenvägar. Det kan snarare finnas än mer skäl att utnyttja klassi- ficeringssällskapen när det gäller detta nya rättsliga område. I svensk rätt finns som ovan nämnts inte någon reglering över huvud taget av inre vattenvägar och trafik på dessa. I statsförvaltningen finns således en begränsad kompetens inom området. Det EU-rättsliga regelverket är omfattande och kräver ett stort kunskapsinhämtande för att en effektiv och rättssäker tillsyn ska kunna ske. Antalet fartyg som rederierna kommer att låta omfattas av det nya regelverket är okänt. 2012/13:177 har beträffande lastfartygen uppskattat att så få som 1015 stycken kommer att omfattas. Att mot denna bakgrund bygga upp en full inspektionsorganisation framstår inte som rimligt när det finns en möjlighet att utnyttja den kompetens och de resurser som byggts upp inom klassificeringssällskapen. Det bör därför införas en möjlighet för Transportstyrelsen att överlåta till dessa sällskap att utföra uppgifter i den omfattning som direktivet medger. Regeringen vill fram- hålla att en överlåtelse av uppgifterna innebär att rederierna ges en möjlighet att välja vem som ska vara deras tillsynsutövare, inte en skyldighet att välja en annan tillsynsutövare än den statliga. Transportstyrelsen och som företrädare för redarnäringen har också tillstyrkt en sådan möjlighet att välja tillsynsutövare. Förslaget i promemorian är att endast de tekniska inspektionerna, dvs. vad som i FSL:s språkdräkt kallas besiktning, ska vara möjliga att över- låta. Efter kommissionens klargörande att även utfärdandet av certifikat kan överlåtas finner regeringen att även denna uppgift bör vara möjlig att överlåta. Transportstyrelsen har vid underhandskontakter uppgett att myndigheten inte ser något problem med att även överlåta utfärdandet av certifikat. Behov av ändrad reglering Enligt 7 kap. 11 § första stycket FSL får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer genom avtal uppdra åt en erkänd organisation att utfärda och förnya certifikat och att i sådant syfte fastställa minsta tillåtna fribord. Med erkänd organisation avses enligt 1 kap. 5 § samma lag en sådan organisation som har erkänts i enlighet med Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 391/2009 av om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg. En organisation kan enligt sist- nämnda paragraf vara ett klassificeringssällskap eller annan som utför säkerhetsbedömningar på statens vägnar. I 5 kap. 3 § FSL förtydligas att om tillsyn i form av besiktning eller inspektion har utövats av en erkänd organisation för att fastställa minsta tillåtna fribord, eller för att utfärda eller förnya certifikat för fartyg eller utrustning, har denna tillsyn samma giltighet som om den utövats av Transportstyrelsen. Bestämmelserna i omfattar således överlåtelse av uppdrag till s.k. erkända organisationer enligt det som reglerar dessa. En sådan organisation kan förvisso, vilket också framgår av 1 kap. 5 § andra stycket FSL, vara ett klassificeringssällskap, men genom hänvisningen till EU-förordningen begränsas ändå regleringen till att gälla fartyg som omfattas av den nämnda EU-förordningen, dvs. fartyg som är certifierade att gå i internationell trafik på haven, se artikel 1 och 2 i förordningen. I betänkandet anfördes att i teorin är en organisation enligt direktiv /57/EG (som har ersatts av bl.a. EU-förordningen) inte nödvändigtvis detsamma som en organisation erkänd enligt direktivet 2006/87 om tekniska föreskrifter. Enligt utredningens uppfattning har detta dock inte någon betydelse. I betänkandet föreslås därför inte någon ändring i de ovan nämnda lagrummen. Endast fartygssäkerhetsförord- ningen (2003:438) föreslås ändras. Det är förvisso korrekt att en organisation som har erkänts enligt EU- förordningen också kan vara aktuell att erkännas som klassificerings- sällskap enligt direktivet om tekniska föreskrifter för fartyg i inlandssjö- fart. Ur legal synpunkt är detta dock inte tillräckligt. Definitionen i 1 kap. 5 § FSL hänvisar enbart till EU-förordningen. Dessutom är förfarandet för att erkänna organisationerna respektive sällskapen i de olika EU- rättsakterna inte identiskt reglerad. Den nuvarande regleringen i FSL är således otillräcklig. För att en överlåtelse ska kunna ske till de klassificeringssällskap som har erkänts enligt direktivet om tekniska föreskrifter för inlandsfartyg måste bestämmelserna i uttryckligen omfatta även begreppet klassifi- ceringssällskap i den betydelse som avses i direktivet om tekniska före- skrifter. I promemorian lämnas därför de förslag till lagändringar som krävs. Regeringen delar den bedömning som gjorts i promemorian och föreslår således att tillägg görs i 1 kap. 5 § och 5 kap. 3 §. När det gäller regleringen i 7 kap. 11 § FSL har Lagrådet förordat att direktivets möjlighet att överlåta uppgifter till erkända klassificeringssällskap i stället genomförs genom en ny paragraf och att det i 11 § klargörs att den nuvarande regleringen i 11 § inte avser gemenskapscertifikat för inlands- sjöfart. En sådan lagteknisk lösning skulle också enligt regeringen vara tydligare på så sätt att gränsdragningen mellan uppgifter rörande fartyg i havssjöfart (11 §) och inlandssjöfart (ny 11 a §) klargörs bättre. Rege- ringen har således följt Lagrådets förslag att genomföra den nya regleringen i en egen, ny paragraf. Det ska i detta sammanhang också nämnas något om de nuvarande bestämmelserna i 11 § andra stycket om krav på avtal och om innehållet i avtalet. Lagrådsremissens förslag innebar att 11 § andra stycket kom att gälla även för överlåtelser av uppgifter inom inlandssjöfarten. Lagrådet har som en följd av sitt förslag att separera bestämmelserna om över- låtelse i två paragrafer anfört att i den mån det som föreskrivs i 11 § andra stycket är avsett att gälla även för överlåtelse att utfärda och förnya gemenskapscertifikat för inlandssjöfart måste detta särskilt anges i den bestämmelse som ska reglera inlandssjöfarten. En sådan reglering som finns i 11 § andra stycket krävs inte enligt direktivet om tekniska före- skrifter för inre vattenvägar, och är enligt regeringen inte heller nödvändig för ett genomförande av direktivet. Även om lagrådsremissens förslag innebar att bestämmelserna i 11 § andra stycket omfattade såväl havssjöfart som inlandssjöfart, saknas enligt regeringen skäl att vid en separation av bestämmelserna om överlåtelse av uppgifter särskilt införa bestämmelser motsvarande de som finns i 11 § andra stycket i den nya paragrafen. Grundlagsstöd för överlämnande av förvaltningsuppgifter till ett utländskt organ De sällskap som är möjliga att överlåta uppgifter till är samtliga att anse som utländska organ, även om det kan förekomma att de har filial eller kontor i . När det gäller möjligheten att överlämna förvaltnings- uppgifter till ett utländskt organ finns det bestämmelser i 10 kap. 8 § regeringsformen. Av bestämmelsen framgår bl.a. att rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte direkt grundar sig på regeringsformen 2012/13:177 genom beslut av kan överlåtas till en utländsk eller inter- nationell inrättning eller samfällighet. Det framgår vidare att får i lag bemyndiga regeringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om en sådan överlåtelse. I FSL finns bestämmelser om överlåtelse av tillsynsuppgifter till erkända organisationer. Förslaget i detta avsnitt handlar om liknande uppgifter som överlåts till samma typer av organ i ett liknande samman- hang och av likadana skäl. Det som skiljer överlåtelserna åt är att bestämmelserna som reglerar förfarandet kring erkännandet av klassifi- ceringssällskapen skiljer sig något åt och finns i olika EU-rättsakter. De nuvarande bestämmelserna i kan därför tjäna som förebilder för nu aktuellt förslag. I promemorian dras slutsatsen att det således i före- varande fall handlar om överlåtelse i särskilda fall enligt 10 kap. 8 § andra stycket regeringsformen. Kammarrätten i har efterfrågat en djupare analys för detta ställningstagande. Regeringen kan därvid konstatera att FSL gäller bl.a. alla svenska fartyg. Antalet certifikat av olika slag som krävs enligt FSL eller föreskrifter meddelade med stöd av den lagen uppgår till över 30. De flesta fartyg behöver ha flera av dessa certifikat och många fartyg behöver t.o.m. de flesta. Den överlåtelse av utfärdande av certifikat som avses i detta avsnitt avser endast ett av dessa certifikat, gemenskapscertifikatet för inlandssjöfart. Det bör därför enligt regeringen, i likhet med vad regeringen anförde i propositionen Över- låtelse av tillsynsuppgifter inom sjöfarten (prop. 2012/13:110) även i förevarande ärende vara fråga om en överlåtelse i särskilda fall. Hänsyn bör dock tas till att bemyndigandet i sådana fall ska ske till regeringen eller någon annan myndighet. Myndigheten bör därför anges redan i lagtexten i nu lämnade förslag. Förslaget innebär att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighets- utövning får överlåtas till utländskt organ. beslut bör därför fattas i den ordning som föreskrivs i 10 kap. 6 § andra stycket regerings- formen. Justering av nuvarande bestämmelse Enligt den nuvarande ordningen enligt 7 kap. 11 § första stycket FSL vid överlåtelse av tillsyn till erkända organisationer är det regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som genom avtal får uppdra åt en erkänd organisation att utfärda och förnya certifikat och att i sådant syfte fastställa minsta tillåtna fribord. Som har anförts ovan bör dock för att uppfylla grundlagskraven myndigheten anges redan i lagtexten. Rege- ringen föreslår därför att en justering görs av den befintliga regleringen. I detta sammanhang har vidare uppmärksammats att den nuvarande lydelsen av 7 kap. 11 § första stycket FSL inte heller korrekt beskriver hur förfarandet bör gå till. Överlåtelsen av uppgifter sker inte genom ett avtal utan genom ett beslut av myndigheten. Därefter ska omfattningen av och innehållet i överlåtelsen regleras i ett avtal mellan Transport- styrelsen och respektive organisation eller klassificeringssällskap. Att förfarandet är en tvåstegsprocess med ett beslut från myndigheten som första steg och krav på avtal för att reglera innehållet som andra steg framgår också av artikel 3.2 och 5.12 i och rådets direktiv /15/EG av om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av Prop. 2012/13:177 fartyg och för sjöfartsadministrationernas verksamhet i förbindelse Bestämmelserna i 7 kap. 11 § första och andra stycket FSL bör därför justeras i enlighet med detta. Övrig anpassning av fartygssäkerhetslagen Regeringens förslag: Ett fartygs resa ska få förbjudas, om det finns skälig anledning att anta att fartyget inte är sjövärdigt för resa i den avsedda farten eller zonen. Regeringens bedömning: Några övriga anpassningar av fartygs- säkerhetslagen behöver inte göras med anledning av direktivet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens när det gäller förslaget om reseförbud. Utredningen föreslår utöver det ett flertal lagändringar av förtydligande art med hänvisningar till direktivet 2006/87/EG om tekniska föreskrifter för fartyg i inlandssjöfart. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig över förslaget om uppger att det måste diskuteras inom vilka ramar det bör ges bemyndiganden så att regelverket inte får en annan inriktning än vad som var avsikten. instanser påpekar att genomförandet måste ske med så få svenska tilläggsregler som möjligt. Flera av dessa men även andra remiss- instanser anser att de säkerhets- och miljömässiga aspekterna måste beaktas vid genomförandet. Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt 6 kap. 1 § FSL finns en möjlighet för tillsynsmyndigheten att förbjuda ett fartygs resa om det finns skälig anledning att anta att fartyget inte är sjövärdigt för resa i den avsedda farten. Med fart avses det fart- område som fartyget trafikerar. Regeringen har med stöd av 7 kap. 1 § FSL meddelat föreskrifter om vilka fartområden som ska finnas. direktivet införs dock begreppet zon för de vattenområden som omfattas I avsnitt 5.4 föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vilka zoner som ska finnas och vilka inre vattenvägar som ska ingå i respektive zon. Eftersom möjligheten att förbjuda ett fartygs resa enligt 6 kap. 1 § FSL är knuten till farten och inte zonen, kan ett sådant beslut inte fattas om ett fartyg med ett gemenskapscertifikat för inlandssjöfart inte uppfyller kraven på sjövärdighet. Ett behov av att kunna fatta ett sådant beslut föreligger dock även när det gäller fartyg i inlandssjöfart. i 6 kap. 1 § FSL bör därför justeras så att även fartyg i inlandssjöfart, fartyg som trafikerar zoner, kan träffas av ett sådant förbud. Fartygssäkerhetslagen täcker i övrigt direktivets krav Fartygssäkerhetslagen gäller enligt huvudregeln i 1 kap. 1 § alla fartyg som används till sjöfart inom Sveriges sjöterritorium samt svenska fartyg 2012/13:177 som används till sjöfart utanför sjöterritoriet. Lagen omfattar således fartyg i inlandssjöfart utan att någon förändring görs. Därmed kan också lagens bestämmelser i övrigt tillämpas i relevanta delar på fartyg i inlandssjöfart. Till exempel kan lagens bestämmelser om fartygs sjö- värdighet, tillsyn samt delegation till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om t.ex. fartygs konstruktion, utrustning och tillsyn tillämpas. Förutom när det gäller de förslag som lämnas i denna lagrådsremiss kan således resterande delar av direktivet genomföras genom FSL utan lagändringar. Till skillnad mot förslaget i betänkandet anser regeringen att de befint- liga bestämmelser som således går att tillämpa inte behöver något för- tydligande med t.ex. hänvisningar till direktivet 2006/87/EG om tekniska föreskrifter för fartyg i inlandssjöfart. Det är till exempel enligt rege- ringen självklart att sjövärdighetsbegreppet enligt 2 kap. 1 § FSL och besiktningsbestämmelserna enligt 5 kap. 5 § FSL även omfattar fartyg i inlandssjöfart precis som de omfattar andra fartyg. Därmed finns också redan enligt gällande lydelse av FSL en rätt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om t.ex. fartygs utrustning och bemanning. Det saknas därmed anledning att ha särskilda förtydliganden om bestämmelsernas tillämplighet på fartyg i inlandssjöfart när det dessutom inte finns sådana förtydliganden för andra fartygstyper. Närmare om föreskrifternas innehåll Direktivets bestämmelser om fartygs konstruktion och utrustning kommer alltså att genomföras genom Transportstyrelsens föreskrifter, med stöd av redan befintliga bemyndiganden. Naturligtvis ska som många av remissinstanserna påpekar de säkerhets- och miljömässiga aspekterna beaktas vid genomförandet. Inlandssjöfart är dock ett mycket säkert trafikslag jämfört med övriga trafikslag. Även om är största insjö har en analys som Transportstyrelsen genomfört med hjälp av visat att ingen del av har en våghöjd som inte ryms inom ramen för direktivet 2006/87/EG. EU-reglerna om hur inlandsfartyg ska konstrueras och utrustas samt principerna om bemanning av sådana fartyg bör därför kunna genomföras såvida det inte kan motiveras att andra regler eller principer ska gälla i . Med anledning av vad särskilt men även många andra remissinstanser uppgett om vikten av att undvika svenska tilläggsregler särskilt ur ett konkurrensperspektiv vill regeringen utveckla detta något. Transportstyrelsen har en skyldighet att genomföra direktivet om tekniska föreskrifter inom de ramar som direktivet sätter, med de möjligheter till tilläggskrav eller sänkta krav som direktivet medger. I vilken mån sådana tilläggskrav eller sänkta krav ska införas är dock en fråga som Transportstyrelsen som ansvarig myndighet för sjö- säkerhetsfrågor måste ha möjlighet att fritt och objektivt analysera i samråd med bl.a. branschen. Samma förfarande gäller när det är fråga om föreskrifter som myndigheten meddelar och som genomför andra direktiv inom sjösäkerhetsområdet för andra typer av fartyg. Det ska emellertid nämnas att för det fall en medlemsstat överväger sådana enligt direktivet tillåtna tilläggskrav eller sänkta krav krävs enligt direktivet såväl samråd med kommissionen som information om sådana Prop. 2012/13:177 bestämmelser till kommissionen de ska träda i kraft. Regeringen avser också att peka ut Transportstyrelsen som ansvarig även för denna samråds- och informationsskyldighet. Exempel på sådana tilläggskrav som skulle kunna vara motiverade mot bakgrund av de särskilda svenska förhållandena är dubbelskrov och isklass. Just dessa krav har också branschen redan uppgett kan godtas. Andra eventuella krav som inte omfattas av direktivets reglering bör kunna motiveras än mer och ska i sedvanlig ordning anmälas till kommissionen enligt direktivet 98/34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter. förslag: Lagändringarna ska träda i kraft För fartyg som vid ikraftträdandet har giltiga certi- fikat för aktuell fart ska lagen tillämpas när certifikatets giltighet har upphört, dock senast fr.o.m. . Utredningens förslag: Innehåller inte något förslag till ikraftträdande- Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig i frågan. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: uppger att berörda rederier inte bedöms ha möjlighet att före utsatt tid, , göra de nyinvesteringar som krävs för ett införande av regelverket. Skälen för regeringens förslag Det är angeläget att direktivet kan genomföras så snart det är möjligt. Direktivets innehåll är dock mycket omfattande och kommer att kräva en stor arbetsinsats för att ta fram föreskrifter på myndighetsnivå och göra organisatoriska förändringar m.m. inom myndigheten. de bestämmelser som genomför direktivet än framstår därför inte som möjligt. I direktivet finns vissa övergångsbestämmelser i artikel 8 och 13. artikel 8.1 ska certifikat utfärdas för fartyg som kölsträcks från och med Enligt artikel 8.2 ska certifikat utfärdas för fartyg som inte omfattades av tillämpningsområdet för direktiv /714/EEG men som omfattas av detta direktiv i enlighet med artikel 2.1 och 2.2, efter en teknisk inspektion som ska genomföras när fartygets aktuella certifikat löper ut, dock . ska gemenskapscertifikatet för inlandssjöfart förnyas när giltighetstiden löper ut enligt de villkor som fastställs i artikel 8. Bestämmelserna är svåra att tillämpa vid ett svenskt genomförande, dels eftersom tidpunkten i artikel 8.1 har passerat för länge sedan, dels då 2012/13:177 inte tillämpade direktiv /714/EEG och det därför inte kan anges vilka kategorier av fartyg som enligt artikel 8.2 omfattades respek- tive inte omfattades av det direktivet. I praktiken omfattades inga svenska fartyg av direktiv. Åtminstone finns det inga fartyg som är certifierade enligt det direktivet. Syftet bakom artikel 8 är dock relativt klart, dvs. nya fartyg behöver inte någon övergångsperiod utan kan och ska certifieras enligt det nya regelverket direkt vid ikraftträdandet, medan fartyg som har giltiga certi- fikat enligt andra regelverk än direktiv /714/EEG kan fortsätta att använda dessa certifikat till dess en förnyelse av certifikatet ska ske. Eftersom direktivet medger en övergångsperiod fram , och det saknas anledning att någon striktare tillämpning bör gälla i vid genomförandet av direktivet bör motsvarande övergångs- bestämmelser gälla för de fartyg som innehar certifikat enligt gällande bestämmelser i . För svensk del skulle en lämplig över- gångsbestämmelse som tar hänsyn till ändamålet med artikel 8 alltså innebära att fartyg som har giltiga certifikat enligt FSL kan fortsätta att använda dessa, men att fartyg ska omfattas av kraven på gemenskaps- certifikat för fartyg i inlandssjöfart från och med den tidpunkt då nuvarande certifikat löper ut.