prop · H003131 · 2013-04-05 00:00:00 — uppgav många tjänstemän vid länsstyrelserna att det fanns ett stort behov av att följa upp miljökonsekvenser men att resurserna saknades.171 I granskning uppger länsstyrelserna genomgående i intervjuerna att det inte förekommer någon uppföljning efter det att fastställt arbetsplanen eller järnvägsplanen, utöver avgränsade frågor som har att göra med tillståndsärenden och liknande. Tillsyn kan ske om rapporterar avvikelser eller om anmälan sker i något specifikt ärende. Styrning av infrastrukturinvesteringar och underhåll Investeringar i infrastruktur påverkas av en rad faktorer: urbanisering, klimat, teknologi och en ökande grad av knapphet på offentliga medel. Dessutom har en stor del av infrastrukturen byggts upp och har nått en hög ålder. Det leder till ett stigande behov av underhåll och uppgradering. Enligt en kan underhåll och uppgradering av infrastruktur i många fall vara enkelt att skjuta för att kunna hantera kraven på balans i de offentliga finanserna. Ett sådant förfarande medför att underhållet eftersätts vilket kan uttryckas som att det skapas en infrastrukturskuld i form av ackumulerad förslitning av infrastrukturen.172 Förslitningen av infrastrukturen har tre effekter. För det första ställer förslitningen krav på ökade underhållsinsatser för att fungera och generera nytta. För det andra leder en dåligt fungerande infrastruktur i ett land till ökade kostnader i ekonomin som kan innebära konkurrensnackdelar i relation till länder som har en modernare infrastruktur. För det tredje kan ett eftersatt underhåll skapa stora uppdämda krav på statsbudgeten. 169Se elektronisk bilaga 2. 170Se elektronisk bilaga 2. 171Se elektronisk bilaga 2. 172OECD (2008). STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Risken är stor att budgetsystemet inte fångar upp de kostnader som löpande uppkommer till följd av slitage. Information finns i bokslut om avskrivningar på anläggningskapitalet, men om denna information inte är korrekt eller om man inte väger in denna i styrningen finns risk för att felaktiga incitament uppstår i den ekonomiska styrningen. Det leder dels till att det sker en kortfristig relativ prioritering av nyinvesteringar till nackdel för underhåll, dels till att underhållet sätts in för sent och kräver större insatser än annars. Kunskap om kapitalstocken och dess förslitning I de utvecklade länderna har offentliga investeringar kontinuerligt fallit som andel av totala statsutgifter. För hela har andelen sjunkit från år år 2005.173 En fråga som gör sig gällande i länder med väl utvecklad infrastruktur med relativt hög ålder är hur stora kostnaderna är för den årliga förslitningen. I den mån slitaget ökar i relativa termer över livscykeln finns risk för att de årliga kostnaderna för förslitning vid för lågt underhåll kan öka kraftigt. har i flera granskningar i denna strategi noterat brister i mätning och redovisning av infrastrukturens tillstånd. har också konstaterat att underlag om underhållskostnader och behov av underhållsåtgärder har luckor (se kapitel II). Detta gäller i första hand den redovisning, som är kopplad till underhållsplaneringen av olika slags åtgärder. I första hand vidtas åtgärderna för att vidmakthålla eller återställa anläggningsdelars ursprungliga funktion och tillstånd. ha syftet att höja den ursprungliga kapaciteten och standarden. Vi har också tidigare noterat brister i de för beställarorganisationen så viktiga uppföljnings-, analys- och lärandeprocesserna kopplade till redovisningen av infrastrukturens tillstånd och förslitningskostnader. Även i fråga om redovisningen av kostnader för nyinvesteringar har det funnits brister. Den löpande redovisningen av kostnadsutvecklingen i projekt har bristfällig beskrivning av orsaker till kostnadsökningar. Dessutom baseras redovisningen på osäkra underlag tillkomna med otillräcklig intern kontroll. De avskrivningar som görs av statliga investeringar i transportinfrastruktur baseras på en linjär modell med visst beaktande av olika anläggningsdelars skilda livslängder. Investeringar i infrastruktur är som regel långsiktiga satsningar. Kvaliteten på beslutsunderlag i redovisning och budgetering är därför av stor vikt. Budgetering och redovisning i staten bygger inte på samma principer, och dessa låter sig inte heller på ett enkelt sätt jämföras. 173 (2008). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR statsbudgeten är kassamässig, det vill säga den visar kommande budgetårs utgifter. Årsredovisningen för staten bygger däremot på en periodiserad redovisning, där kostnaderna för det gångna budgetåret redovisas. För en investering innebär detta att investeringen kommer att belasta budgeten det år som investeringsutgiften bokförs, medan redovisningen av kostnaden i årsredovisningen sker i och med investeringens avskrivningar . En ytterligare komplicerande faktor är att det övergripande målet för finanspolitiken, det så kallade överskottsmålet, redovisas enligt nationalräkenskaperna, vars redovisningsprinciper skiljer sig från de som gäller för statsbudgeten men också från de som gäller för statens årsredovisning. Skillnaderna i redovisningsprinciper ställer mycket stora krav på beslutsunderlag som lämnas till , om besluten ska kunna bli rationella och långsiktigt optimala. redovisar information om statusen på infrastrukturen i sin årsredovisning. beskrivs statusen på följande sätt. Det tekniska tillståndet är också en viktig indikator på robustheten i väg- och järnvägsnätet. har vi fortsatt att studera väg- och Kortfattat är slutsatsen att väganläggningarnas tillstånd har försämrats , medan järnvägsanläggningarnas tillstånd har försämrats under en lång följd av år. Vi arbetar med en ny metod för att bedöma underhålls- och reinvesteringsbehovet för ett antal stora teknikslag. Metoden möjliggör ett tioårsperspektiv där behovet bedöms genom att man beräknar det tillstånd som innebär att en reinvestering bör genomföras för att uppfylla alla säkerhetskrav och optimerar den totala livscykelkostnaden. Storleken på anspråken på statsbudgeten illustreras av bristutredning där behovet för att täcka reinvestering och underhåll i järnväg bedömdes uppgå till . Behovet av löpande underhållsåtgärder bedömdes till . Kostnaderna i form av avskrivningar i bokslut uppgick till jämfört med föregående år. Dessa belopp skiljer sig från de belopp som beräknas i den årliga budgetprocessen och de som redovisas i resultatredovisningen. Anläggningskapitalets avskrivningskostnader i bokslutet bör kunna jämföras med utgifter för reinvesteringar och underhåll. Sådana jämförelser finns varken i bokslutet eller i regeringens propositioner till . Information i bokslutet som ligger närmast dessa uppgifter består av utfallen på anslagen för drift, underhåll och reinvesteringar. Tabell 5 nedan ger informationen för . STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Nettokostnad för drift och underhåll, miljarder kronor, 2011, anslagsposterna 16.3 och 10.2. Dessa siffror överstiger betydligt uppgifterna om avskrivningar trots att de bara avser anslagsfinansierad verksamhet. I resultatredovisningen redovisas uppgifter om drift och underhåll oavsett finansieringskälla. kostnader 2011 för drift och underhåll av väg och järnväg redovisas i tabell 6a. Nettokostnad för drift och underhåll, miljarder kronor, 2011. Källa: årsredovisning , tabell 23 och 24. Den tillkommande verksamheten i förhållande till den anslagsfinansierade avser främst järnväg och finansieras av banavgifter, lån m.m. Diskrepansen mot avskrivningarna blir ännu större än när enbart anslagsfinansierad verksamhet jämförs med avskrivningarna. Avskrivningarna kan även jämföras med direkta underhållskostnader. har gjort en konservativ jämförelse med utgångspunkt i uppgifterna i tabell 6a. Från totalkostnaderna i tabell 6a har vi dragit kostnaderna för drift, trafikledning, s.k. basunderhåll för järnväg och vinterväghållning samt s.k. förutsättningsskapande åtgärder174. Även summan av totala direkta underhållskostnader för väg och järnvägar 2010 och 2011 överstiger de avskrivningar som redovisat med , vilket framgår av tabell 6b. Direkta underhållskostnader, miljarder kronor. 174Vinterväghållning och basunderhåll är löpande kostnader som inte direkt bidrar till att återställa den ursprungliga funktionen och därför inte bör tillgodoräknas statskapitalet och s.k. förutsättningsskapande åtgärder avser kostnader för planering, uppföljning, forskning mm. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Sammanfattningsvis kan konstatera att omfattningen på förslitningen av infrastrukturkapitalet beräknas och redovisas på ett flertal sätt. De uppgifter som beskriver underhållet och förslitningen skiljer sig åt så pass påtagligt att det är svårt att skaffa sig en entydig bild av vilken nivå på underhåll som är den lämpliga. Forskning om ekonomisk förslitning av kapitalstocken Frågor om kapitalstocken och styrningen av denna har varit föremål för analys och forskning. Forskning finansierad genom och Underhåll (CDU) på KTH, har förutsatt att infrastrukturhållningens beslut om underhållsåtgärder ska vila på bästa kunskap om komponenters samhällsekonomiskt effektiva funktionalitet. Förutsättningen följer av krav som fastställts i transportpolitiken. I en doktorsavhandling beskrivs en i praktisk verksamhet väl förankrad modell, där existerande teknisk information enligt bästa kunskap om komponenters funktionella tillstånd används i en kostnadsbaserad kvalitetsrelaterad internredovisning av vägkapital.175 Modellen har utformats för användning i väghållningen och dess processer. avhandlingen beskrivs att en omfattande och ingående analys genomförts i ett projekt på . Där har modellen bedömts vara fullt möjlig att integrera med befintliga tekniska och ekonomiska system. Det har vidare framkommit att många i organisationen ansett att den analyserade modellen är komplicerad. En förklaring kan vara att man vanligen har antingen en rent teknisk eller ekonomisk utgångspunkt i bedömningen medan modellen baseras på att förena utgångspunkterna till en helhet. Tekniska tillståndsdata utgår från regelbundna inspektioner av de för vägtransportfunktionen och vägunderhållet mest kritiska komponenterna såsom broar, tunnlar och säkerhetsutrustning, samt från systematiska mätningar av beläggningars kvalitet. På så sätt kan den kvalitetsrelaterade värderingen i modellen grundas på inventerade aktuella tillstånd för motsvarande av det totala vägkapitalvärdet. För resterande av kapitalvärdet de mindre funktionellt kritiska komponenterna finns uppgifter om ålder. På så sätt kan linjära avskrivningar över realistiska livslängder göras enligt traditionellt förfarande. Kravet måste vara att även de mest kritiska komponenterna för järnvägsnätets transportfunktion (till exempel broar, tunnlar, säkerhetssystem, signaler, växlar, kontaktledningar och räler) och underhåll har motsvarande aktuella funktionella tillståndsdata från systematiska inspektioner. 175 , (2010). STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? I den kvalitetsrelaterade internredovisning av kapital som beskrivs i doktorsavhandlingen justeras värden och förslitningskostnader till olika års prisnivåer. I argumentationen för en utveckling av denna redovisningsmodell framförs förbättringarna av uppföljning, analyser och lärande och för den fortsatta utvecklingen utifrån en ny informationsplattform. Därutöver uppmärksammas förbättringen av interna kontrollen i pågående projekt och möjligheten att maskinellt göra analyser av kostnadsavvikelser fördelade på styckeprisberoende, kvantitetsberoende och tidsberoende orsaker (även om totalavvikelsen vid tillfället är noll). Dessutom hävdas att en implementerad modell kommer leda till en radikal minskning av kostnadsökningar i upphandlade projekt och kostnaderna för kontraktsadministration (nu av kontraktssumman). Det påpekas även i avhandlingen att modellen tillgodoser behoven av kontrollerbara mått och nyckeltal för produktivitet, kvalitetsbristkostnader, så kallade cost drivers och eftersläpande underhåll. Behovet av bättre underlag för beslut om investeringar i infrastruktur är väl kända. påpekar i sin senaste rapport att mycket arbete på området kring redovisningen av offentliga investeringar återstår innan ett relevant underlag kan tas fram som möjliggör en analys av om den kapitalstock som finns och de investeringar som gjorts är samhällsekonomiskt välmotiverade.176 I regeringens senaste översyn av det finanspolitiska ramverket påpekades att brister i budget- och redovisningssystem riskerar att leda till för låga investeringar eller bristande beslutsunderlag för investeringar. En arbetsgrupp i konstaterade: För att minska farhågorna för att ett överskottsmål formulerat i termer av finansiellt sparande kan leda till för låga investeringar och till en omotiverat låg realkapitalstock, menar arbetsgruppen att det är angeläget att redovisningen av den offentliga sektorns reala tillgångar och investeringar, särskilt vad gäller dessas utveckling , förbättras i vår- och budgetpropositionerna samt i årsredovisningen för staten.177 Enligt innebär det faktum att de offentliga investeringarna och kapitalstocken är bristfälligt redovisade och inte heller används i beslut om investeringar i infrastruktur en långsiktig risk för de offentliga finanserna och den ekonomiska tillväxten. Dessutom kan bristande redovisning medföra felaktiga bedömningar av underhållsbehov och i sämsta fall leda till belastningar på statsbudgeten i form av väsentligt högre underhållskostnader . Ett för lågt underhåll innebär att dagens beslutsfattare implicit intecknar framtida budgetutrymmen. (2012). 177Regeringskansliet (2010), s. 34. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR En schematisk beskrivning av anläggningstillgångarnas redovisade (bokförda) värde respektive deras verkliga tillståndsvärde där hänsyn tagits till genomförda underhållsåtgärder illustreras i Figur 6 nedan. Principskiss för bedömning av eftersläpande underhåll (EUh), hämtad ur , B , med avskrivningslinjen tillfogad av . Värde vid sämsta acceptabla tillstånd Värdeminskning vid linjär avskrivning på anska ningsvärdet Den i redovisningen tillämpade principen om linjär avskrivning ger en kurva där bokfört värde med tiden närmar sig noll. I realiteten sker dock med jämna eller ojämna mellanrum reinvesteringar för att förhindra nedbrytning och för att upprätthålla anläggningens funktionella standard (kurvan Tillståndsvärde). Den linje som beskriver den linjära avskrivningen skiftar då också uppåt med det belopp som aktiverats i balansräkningen.178 Många anläggningar kan ha ett mycket högt bruks- eller restvärde när de skrivits av helt. Som framgår av bl.a. tabell 5 och 6 finns påtagliga skillnader mellan redovisade uppgifter om förslitningen av infrastruktur. tar fram i samband med prövningen av anslagsbehov för underhåll bygger på användning av olika modeller och kvalificerade expertbedömningar medan uppgifter om avskrivningar i den finansiella redovisningen bygger på internationella normer och lagkrav (5 kap. 4 § FÅB). modeller och metoder utvecklas successivt, men präglas fortfarande delvis av relativt schablonmässiga bedömningar. Huvudregeln om linjär avskrivning förefaller inte ge en helt rättvisande bild av förslitningen, åtminstone inte för enskilda 178 T.ex. P1. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Dessa ofullkomligheter i använda modeller och metoder medför enligt bedömning att långsiktiga prognoser över lämplig nivå på anslagsbehovet för att vidmakthålla infrastrukturen inte bara måste göras på divergerande utan också på delvis mycket osäkra uppgifter. Detta innebär att förutsättningar för en effektiv ekonomisk styrning av verksamheten inte föreligger. Det finns en probleminsikt om behovet av en förbättrad redovisning inom infrastrukturområdet. Som arbetsgruppen i konstaterade i sin översyn av det finanspolitiska ramverket gäller detta inte enbart redovisningen i årsredovisningen för staten utan också den information som lämnas till i vår- och budgetpropositioner. När det gäller redovisningsfrågorna pågår en diskussion inom EU om tillämpning av ett gemensamt ramverk för statlig finansiell rapportering (IPSAS). Ett eventuellt beslut om att ett sådant ramverk ska tillämpas får direkta konsekvenser för hur infrastruktur kommer att redovisas och innebär även för en klar ambitionshöjning jämfört med nuläget. En förbättrad finansiell rapportering enligt internationella standarder utgör dock inte ensamt lösningen på nuvarande problem. Redovisningen måste också kunna användas som underlag i budgetbeslut inom infrastrukturområdet och i de budgetpolitiska och samhällsekonomiska överväganden som i övrigt görs i samband med budgetprövning. Utan en tydlig koppling mellan redovisning och budget förloras mycket av värdet i en förbättrad redovisning. Redovisning av kommunala medfinansieringsbidrag I granskning av regionala medfinansiering påtalades flera problem med hur medfinansieringsbidrag redovisas i offentlig sektor. För det första får kommunala bidrag till statlig infrastruktur, enligt god redovisningssed, inte redovisas som tillgång. har dock trots detta antagit en ny lag som medger ett sådant avsteg. För det andra innebär redovisningen att de faktiska kostnaderna som kommunerna får i och med medfinansieringen inte framgår och kommunerna kan öka sina utgifter för medfinansiering utan att begränsas av det kommunala balanskravet. För det tredje har regeringen inte utrett konsekvenserna av den nya redovisningen vid sammanställningen av nationalräkenskaperna och ser en risk för felaktig redovisning i nationalräkenskaperna. redovisade kommuner och landsting beslutade medfinansieringsbidrag på sammanlagt som tillgångar. problemen som anges ovan således ännu är relativt begränsade. ser dock att lagstiftningen skapar och bygger upp incitament för skuldsättning, vilket innebär en risk för att problemen kan bli mer omfattande GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR ansåg också det anmärkningsvärt att lagstiftningen, i strid med god redovisningssed, har anpassats för att kommunerna ska kunna öka sina utgifter utan att de faktiska kostnaderna för medfinansieringen framgår i redovisningen. rekommenderade regeringen att utreda konsekvenserna av medfinansiering av statlig infrastruktur i den offentliga redovisningen. Regeringen rekommenderades särskilt att kartlägga konsekvenserna av avsteget från god redovisningssed i den kommunala redovisningen som den nya lagstiftningen medger. kan dock konstatera att regeringen i sin skrivelse (Skr. 2012/13:15) med anledning av revisionsrapporten inte kommenterar rekommendation om att analysera konsekvenserna av avsteget från god redovisningssed. Således har regeringen inte analyserat den bristande transparens och minskade möjligheter till rättvisande jämförelser mellan kommuner och mellan olika sektorer som den ändrade lagstiftningen medfört. Regeringen har därmed ännu inte kommenterat rekommendation inför . har konstaterat att regeringen inte gjort eller initierat någon samlad uppföljning av åtgärdsplanerna. har således inte fått någon fullständig återkoppling om resultatet av sitt beslut om långsiktig satsning på utveckling och underhåll av infrastrukturen. Brister i regeringens redovisning till konstaterades också i granskningen av och järnvägen längs . fick ingen information om behovet av följdinvesteringar och de totala kostnaderna för banan. I granskningen av konstaterade att regeringen inte redovisat kostnaderna och det långsiktiga åtagandet från statens sida till . kan konstatera att dessa brister i redovisningen av behovet av kringinvesteringar återupprepas för projektet . har pekat på att den statliga redovisningen av infrastrukturkapitalet inte ger någon rättvisande bild av dess verkliga ekonomiska värde. Redovisningen kan därmed bland annat riskera att leda till felaktiga bedömningar av vad som är en optimal investeringsnivå och försvåra bedömningar av framtida budgetutrymmen. Det behövs enligt ett system för att mäta, värdera och styra framtida STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? finansieringsbehov för att underhålla infrastrukturtillgångar. Dagens information i årsredovisning och propositioner lever inte upp till detta vilket innebär att regering och riksdag inte får adekvata beslutsunderlag. Sammanfattande iakttagelser och slutsatser kan konstatera att dokumentation av avvikelser och beslut kring dessa för investeringsverksamheten inte finns tillgänglig eller inte är tillräckligt transparent för utomstående granskning i efterhand. Möjligheten att följa upp investeringsprojekt har förbättrats något med den nya avvikelsehanteringen som också innebär att har förbättrat sin budgetkontroll och att man har en rutin som ska säkerställa att beslut om avvikelser tas på ett systematiskt sätt på rätt beslutsnivåer. bedömer dock att det fortfarande i praktiken är mycket svårt att göra en relevant uppföljning. Positiva initiativ har tagits inom investeringsverksamheten till att samlat analysera orsaker till avvikelser i projekten på aggregerad nivå. Detta ser som ett bra exempel på hur underlag kan samlas in och användas för ett lärande och utveckling av arbetssätten inom verken. Denna typ av systematiska analyser förekommer dock inte i all verksamhet. Dialogen kring tertialrapporter och regeringens så kallade informella styrning är inte dokumenterad. Det finns heller inte någon skriftlig uppföljning i tertialrapporter om vad som diskuterats och beslutats med anledning av föregående tertialrapport. kan alltså konstatera att det inte finns någon skriftlig information om vilka beslut, åtgärder och bedömningar som tertialrapporteringen resulterar i, vilket innebär att den demokratiska insynen i processen är begränsad men också att styrningen inte är möjlig att följa upp och att oklarheter i ansvarsförhållandena kan uppstå. gör fortfarande inte någon uppföljning av stora investeringsprojekt i förhållande till kostnad och utformning av projekten i den ursprungliga plan där projekten först inkluderades. Uppföljning sker istället mot den plan som var aktuell när projekten började byggas. Enligt innebär detta att inte får fullständig information om hur utfallet Om man vet att det ursprungliga beslutsunderlaget inte kommer att användas för en uppföljning skapar det också incitament att föra in undermåligt utredda projekt i planen. Detta eftersom man vet att beslutsunderlaget senare kan förfinas och att detta mer utvecklade beslutsunderlag kommer att ligger till grund för uppföljningen. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR För uppföljning och styrning av drift- och underhållsverksamheten krävs dels utveckling av de system som ska se till att strukturerade data för identifierade analysbehov finns tillgängliga, dels bättre kunskap om effektsamband för olika typer av underhållsåtgärder. Utöver detta krävs också förbättrad kunskap om vad som påverkar nedbrytningen av en anläggning och därmed behovet av framtida underhåll och reinvestering. Sammantaget kan se att initiativ tagits i syfte att förbättra uppföljning och styrning av verksamheten. Mycket tenderar dock att fokusera på styrning. Fokus på uppföljning är betydligt mindre. konstaterar att inte gör någon systematisk och samlad uppföljning av om åtgärder som planeras med hänsyn till statliga intressen i arbets- och järnvägsplanen verkligen också genomförs i projekten. noterar att genomför utvärderingar av projekt endast i undantagsfall. Detta innebär att och därmed också regeringen har begränsad kunskap om effektsamband och hur väl de åtgärder och lösningar som genomförs fungerar. Inte heller genomför någon systematisk uppföljning efter att fastställt planerna. Skillnaderna i principerna för redovisning av offentliga investeringar och underhåll ställer mycket stora krav på att de beslutsunderlag som lämnas till om besluten ska bli rationella och långsiktigt optimala.