prop · H10351 · 2013-11-25 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag och bedömning: Utredningens förslag innebär att det för straffansvar inte längre ska krävas att en uppgift kan anses befordrad, lämnad eller röjd. I stället ska det vara tillräckligt att uppgiften har hanterats på ett sätt att fara uppkommer för att någon obehörig kan ta del av den. Som MSB, vid och har påpekat är det fråga om en betydande utvidgning av det straffbara området. Enligt regeringen riskerar bestämmelsen, genom det föreslagna tillägget att den ska omfatta även gärningar som innebär fara för att någon obehörig kan ta del av en känslig uppgift, att få ett alltför vidsträckt tillämpningsområde. Förslaget utgör en påtaglig skärpning av straffansvaret och en långtgående kriminalisering som kräver starka skäl för sig och en noggrann konsekvensanalys. Som MSB har påpekat otydliga och att det är svårt att förutse när straffansvar kan komma ifråga. En annan viktig omständighet är att den föreslagna ändringen även begränsar den grundlagsskyddade yttrande- och informationsfriheten, bl.a. genom att det innebär en utvidgning av tillämpningsområdet för bestämmelsen i 7 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen och motsvarande bestämmelse i yttrandefrihetsgrundlagen. Sammantaget är det regeringens bedömning att straffbestämmelsen har Straffbestämmelsen har också en teknikneutral utformning. Den anpassning av tillämpningsområdet och de förtydliganden som kan behöva ske, t.ex. med hänsyn till den tekniska utvecklingen, sker enligt regeringen lämpligast i praxis. Regeringen anser således att utredningens förslag i denna del inte bör genomföras. När det därefter gäller frågan om straffskalans utformning har utredningen konstaterat att den nuvarande straffskalan som gäller i ett normalfall, dvs. om brottet sker i fredstid, är snäv och saknar tillräcklig spännvidd för att ett straff som motsvarar brottets svårhet ska kunna dömas ut i alla fall. Även vid en jämförelse med andra brott framstår straffmaximum i straffskalan enligt utredningen som väl lågt. Straffskalan återger alltså inte på ett rättvisande sätt brottets svårhet i förhållande till andra brott. Straffbestämmelsen syftar till att skydda uppgifter av betydelse för säkerhet och omfattar gärningar av allvarligt slag. Det kan i värsta fall vara fråga om mycket vårdslösa förfaranden avseende omfattande information av synnerligen känsligt slag. Regeringen delar utredningens uppfattning, som heller ingen remissinstans i sak har invänt mot, att det i ett sådant fall saknas möjlighet att med den nuvarande straffskalan döma ut ett proportionerligt straff. Av nu nämnda skäl anser regeringen att utredningens förslag om att straffskalans maximum ska höjas från fängelse till fängelse i högst bör genomföras. Ändringen är alltså inte avsedd att innebära en generell skärpning av de straff som döms ut för vårdslöshet med hemlig uppgift utan syftar till att göra det möjligt att döma ut ett straff som motsvarar brottets svårhet även i de allvarligaste fallen. 8Skyddet för en internationell militär insats Regeringens bedömning: Utredningens förslag om en kriminalisering av utlandsspioneri samt obehörig respektive vårdslös befattning med hemlig uppgift rörande förhållanden av betydelse för en internationell militär insats som deltar i bör inte genomföras. Det finns dock skäl för en förnyad översyn av det straffrättsliga skyddet för sådana uppgifter. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit en kriminalisering av förfaranden som kan innebära att en uppgift, som är känslig med hänsyn till en internationell militär insats som deltar i, röjs för en främmande makt eller sammanslutning. I sin grundform ska brottet benämnas utlandsspioneri och omfatta spioneriliknande gärningar som avser uppgifter rörande något förhållande vars uppenbarande för främmande makt eller sammanslutning kan medföra allvarligt men för en internationell militär insats som deltar i. Liksom vid spioneri ska ett krav på avsiktsuppsåt gälla för straffansvar. Även en grov variant av brottet föreslås. Förslaget omfattar vidare en kriminalisering av uppsåtliga fall där gärningsmannen saknat avsiktsuppsåt att gå en främmande makt eller sammanslutning tillhanda samt av grovt vårdslösa förfaranden. För straffansvar ska i dessa fall samma krav gälla som vid obehörig befattning med hemlig uppgift respektive vårdslöshet med hemlig uppgift. Försök, förberedelse och stämpling till brott ska enligt förslaget vara kriminaliserat i samma utsträckning som gäller för spioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift. Även regleringen i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ska ha motsvarande överensstämmelse. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser har instämt i förslagen eller lämnat dem utan erinran, däribland , Hovrätten för , , , , , , Försvarsunderrättelsedomstolen och Försvarshögskolan. Enligt tillgodoser kriminaliseringen ett angeläget behov eftersom det finns uppgifter som inte omfattas av spioneribestämmelsen men som är av stor vikt för säkerheten hos de personer som deltar i insatsen eller av central betydelse för insatsens genomförande. Som exempel har pekat på uppgifter om bemanning av den svenska insatsen, vaktscheman, möjlighet att snabbt erhålla flygunderstöd och underrättelseförmåga. (), (), (), och Utgivarna har avstyrkt förslagen. Även har avstyrkt förslagen i de delar de avser begränsningar i den grundlagsskyddade yttrande- och informationsfriheten. Flera av dem har ansett att utredningens behovs- och konsekvensanalys brister samt att förslagen är oacceptabla från rättssäkerhetssynpunkt och leder till långtgående konsekvenser för mediers möjlighet att följa, granska och rapportera om insatser i världen. – Flera remissinstanser har i och för sig instämt i utredningens bedömning av kriminaliseringsbehovet men framfört synpunkter på avgränsningen av det straffbara området. Försvarsmakten, som välkomnat förslaget, har angett att kriminaliseringens räckvidd har blivit alltför snäv och att straffbestämmelsen bör omfatta samtliga uppgifter som rör internationella samarbeten för fred och säkerhet och som även omfattas av ett för bindande säkerhetsskyddsåtagande. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och () har påpekat att utredningen inte tagit hand om frågan vad gäller andra insatser än internationella militära insatser där svenska myndigheter deltar. (Brå) har framfört liknande synpunkter. Brå har också ifrågasatt om straffbestämmelsen verkligen kan motiveras med hänsyn till rikets säkerhet. vid , Juridiska fakultetsstyrelsen vid och har uttalat att en nykriminalisering i och för sig framstår som befogad men angett att det kan ifrågasättas om den föreslagna straffbestämmelsen i alla delar har avgränsats på ett rimligt sätt, särskilt om man sätter den i relation till yttrande- och informationsfriheten. Enligt fakultetsnämnden framstår antalet uppgifter som kan komma att omfattas av straffbestämmelsen som mycket stort och gälla förhållanden som ofta debatteras och analyseras, t.ex. främmande länders utrikespolitik och deras handlande inom ramen för dylika insatser. har angett att en kriminalisering under alla förhållanden bör begränsas till uppgifter som rör förhållanden av hemlig natur samt endast omfatta gärningar som sker med avsiktsuppsåt och som innebär en risk för människors liv eller att kunskap används som erhållits i allmän eller enskild tjänst. Frågan om bestämmelsens gränser och dess konsekvenser för yttrande- och informationsfriheten bör enligt vid övervägas ytterligare i den fortsatta beredningsprocessen. Även Justitiekanslern har angett att en tydligare intresseavvägning bör komma till stånd inom ramen för den fortsatta beredningen av ärendet. – Några remissinstanser har angett att kriminaliseringen är otydlig. vid , SVT och SR har anmärkt att det delvis är oklart vad som avses med en insats och hur bedömningen av men-rekvisitet ska relateras till insatsen. Enligt samma remissinstanser är det även oklart vad som avses med en främmande sammanslutning. har påtalat att utredningens förslag lämnar utrymme för oklarheter när det gäller vilka insatser och personalkategorier som kan komma att beröras av den utvidgade lagstiftningen. Skälen för regeringens bedömning: Utredningens förslag innebär en nykriminalisering inom ett grundlagsskyddat område. Det krävs därför särskilda överväganden och att det finns tungt vägande skäl för en förändring. Det är viktigt att en kriminalisering är väl underbyggd och grundar sig i en analys där alla olika och eventuellt motstående intressen har beaktats. Regeringen delar Justitiekanslerns uppfattning att utredningens behovs- och konsekvensanalys brister i vissa delar och att det behöver göras en tydligare intresseavvägning mellan å ena sidan skälen för en kriminalisering och å andra sidan den grundlagsskyddade yttrande- och informationsfriheten. I linje med vad bl.a. vid har yttrat sig om är det också viktigt att kriminaliseringens utformning och avgränsning övervägs ytterligare. Som flera remissinstanser, däribland , och , har påtalat finns det dock skäl som talar för att en kriminalisering i någon form är motiverad och att det finns brister i den nuvarande straffrättsliga regleringen. Regeringen kommer därför skyndsamt att ge en utredare i uppdrag att lämna förslag som syftar till ett förstärkt skydd för uppgifter av betydelse för internationella samarbete för fred och säkerhet. 9 En skärpt straffbestämmelse för s.k. Prop. 2013/14:51 flyktingspionage Regeringens förslag: Straffbestämmelsen i 19 kap. 10 § andra stycket ska flyttas till en egen paragraf och rubriceringen ändras till olovlig underrättelseverksamhet mot person. Kraven för straffansvar förtydligas genom att det i paragrafen i stället för verksamhet för anskaffande av uppgifter anges verksamhet vars syfte är anskaffande av uppgifter. Tillämpningsområdet ska utvidgas till att även omfatta verksamhet som sker med användande av otillbörliga medel. Straffminimum i straffskalan ska höjas från böter till fängelse. Det ska inte längre gälla ett krav på åtalsförordnande av regeringen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I princip samtliga remissinstanser som har yttrat sig över förslagen har instämt i dem eller lämnat dem utan erinran. och har uttryckligen tillstyrkt förslagen. vid har anmärkt att det bör preciseras vilket slag av uppgifter som omfattas av kriminaliseringen. har anmärkt att straffskalan har en ovanlig utformning och att förslaget i detta avseende stämmer mindre väl överens med allmänna systematik. Skälen för regeringens förslag En utvidgning av straffbestämmelsens tillämpning när det gäller verksamhetens former Straffbestämmelsen om sådan olovlig underrättelseverksamhet som sker för anskaffande av uppgifter om någons personliga förhållanden, s.k. flyktingspionage, har i allt väsentligt haft samma lydelse . Syftet med kriminaliseringen var i första hand att skydda enskilda människor och deras anhöriga mot fara för framtida förföljelse eller annat lidande. För att begränsa det straffbara området ansågs det lämpligt att straffbestämmelsen avgränsades till verksamhet för anskaffande av uppgifter om annans personliga förhållande som bedrivs hemligen eller med användande av svikliga medel, tillsammans med ett krav på uppsåt hos gärningsmannen att gå främmande makt tillhanda. Lagstiftaren tog även ställning till frågan om det fanns skäl att därutöver kräva att uppgifternas uppenbarande för främmande makt skulle kunna medföra fara för viss persons liv eller säkerhet. Ett sådant krav ansågs emellertid inte lämpligt eftersom det i praktiken skulle vara förenat med betydande bevissvårigheter, särskilt som den främmande makten antogs tillbakavisa varje sådant påstående (se NJA II 1949 s. 571–572). Som Lagrådet har konstaterat har straffbestämmelsen ett relativt vidsträckt tillämpningsområde. Utredningens genomgång har emellertid inte visat att straffbestämmelsen är förenad med några särskilda problem eller att den varit utsatt för kritik i detta avseende. remissinstanserna har gett uttryck för en sådan uppfattning. Därtill anser regeringen att de bedömningar som gjordes i det tidigare lagstiftningsärendet fortsatt är giltiga. Mot den bakgrunden anser regeringen att en ytterligare precisering av vilka uppgifter som kan omfattas av straffbestämmelsen, som Juridiska fakultetsstyrelsen vid har efterfrågat, inte är nödvändig. Som framgått omfattar straffbestämmelsen enligt sin nuvarande lydelse endast verksamhet för anskaffande av uppgifter om någons personliga förhållanden som sker hemligen eller med användande av svikliga medel. Det innebär att verksamhet som sker öppet men med hjälp av otillbörliga påtryckningar t.ex. genom underförstådda hot, faller utanför tillämpningsområdet. Som har framhållit förekommer det att representanter för en främmande makts underrättelsetjänst söker upp personer som befinner sig i på flykt från hemlandet, i politiskt syfte och för att utöva kontroll eller förföljelse av personerna, utan att det sker i hemlighet eller med användande av svikliga medel. Enligt regeringen är även sådana förfaranden straffvärda eftersom de begränsar den enskildes handlingsfrihet och ger upphov till rädsla och oro. För att straffbestämmelsen ska uppfylla sitt ändamål anser regeringen, i likhet med och , att den även bör omfatta verksamhet som sker med användande av öppna men otillbörliga medel, såsom öppna eller underförstådda hot eller andra otillbörliga påtryckningar. Förslaget innebär ingen ändring när det gäller vilka uppgifter som verksamheten ska syfta till att komma över eller vad som i detta avseende krävs för straffansvar. Den utvidgning av tillämpningsområdet som förslaget medför tar således enbart sikte på verksamhetens former. Enligt regeringen är det en lämplig ordning att de olika formerna av olovlig underrättelseverksamhet regleras i skilda paragrafer och har egna brottsrubriceringar. Som utredningen har framhållit är straffbestämmelserna avsedda att tillgodose olika skyddsintressen. I enlighet därmed anser regeringen att det är lämpligt att den nu aktuella formen av olovlig underrättelseverksamhet benämns olovlig underrättelseverksamhet mot person. Brottsrubriceringen återger då på ett rättvisande sätt vilken typ av underrättelseverksamhet det är fråga om. Det blir också enklare att hålla isär de olika formerna av olovlig underrättelseverksamhet. Ett förtydligande av lagtexten Som redogjorts för i avsnitt 7.3 förutsätter straffansvar för fullbordat brott inte att några uppgifter har samlats in i verksamheten. För att detta ska komma till tydligt uttryck i lagtexten anser regeringen att det finns anledning att ändra den nuvarande formuleringen verksamhet för anskaffande av uppgifter till verksamhet vars syfte är anskaffande av uppgifter. Det innebär också att straffbestämmelserna för de olika formerna av olovlig underrättelseverksamhet är likalydande i de delar kraven på straffansvar är desamma. Den nuvarande straffskalan innebär att påföljden kan bestämmas till böter. Regeringen anser att straffskalan inte återger hur allvarligt det från lagstiftarens sida finns anledning att se på brottsligheten vid en jämförelse med andra brott. Straffbestämmelsen träffar verksamhet som bedrivs med uppsåt att gå främmande makt tillhanda och som syftar till att begränsa den enskildes handlingsfrihet. Sådan verksamhet står i strid med de grundläggande värderingar som det svenska statsskicket vilar på och framkallar allvarlig rädsla och oro hos den enskilde. Med hänsyn härtill, och till den kränkning av den enskildes integritet som ett brott av nu aktuellt slag i allmänhet innebär, är det regeringens uppfattning att ett bötesstraff aldrig kan anses utgöra en tillräckligt ingripande påföljd. Straffskalans minimum bör därför höjas från böter till fängelse. Som har anmärkt innebär det att straffbestämmelsen har en straffskala som något utmärker sig vid en jämförelse med andra brott i . Regeringen anser emellertid att det förhållandet inte utgör ett bärande skäl mot förslaget. Kravet på åtalsförordnande av regeringen slopas Det saknas skäl för en särskild prövning av regeringen i samband med att åtal ska väckas för nu aktuell brottslighet. Ingen remissinstans har motsatt sig utredningens förslag i denna del. Som utredningen har angett framstår den nuvarande ordningen som en följd av ett förbiseende i samband med ett tidigare lagstiftningsärende. Kravet på åtalsförordnande föreslås därför slopas. 10Straffbestämmelsen för obehörig befattning med hemlig uppgift förtydligas Regeringens förslag: I straffbestämmelsen avseende obehörig befattning med hemlig uppgift ska anges att straffansvar träffar den som, utan syfte att gå främmande makt tillhanda, begår gärning som avses i spioneribestämmelsen om uppgiften rör något förhållande av hemlig natur. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har instämt i förslaget eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Obehörig befattning med hemlig uppgift skiljer sig från spioneri på så sätt att straffansvar inte förutsätter att gärningsmannens syfte varit att gå främmande makt tillhanda men väl att det varit fråga om uppgifter rörande förhållanden av hemlig natur. Som utredningen har konstaterat kan formuleringen av straffbestämmelsen för obehörig befattning med hemlig uppgift ge intryck av att det är fråga om mer betydande skillnader, vilket kan innebära en otydlighet i lagstiftningen. Regeringen anser att denna otydlighet bör avhjälpas genom att det i straffbestämmelsen klart anges att straffansvar träffar den som, utan syfte att gå främmande makt tillhanda, begår en sådan gärning som avses i spioneribestämmelsen om det är fråga om en uppgift rörande något förhållande av hemlig natur. Ingen remissinstans har heller framfört några invändningar mot utredningens förslag i denna del. Regeringens förslag: Sådan olovlig underrättelseverksamhet som avses i 19 kap. 10 § första stycket ska regleras i en egen paragraf och rubriceras olovlig underrättelseverksamhet mot Kraven för straffansvar förtydligas genom att det i paragrafen i stället för verksamhet för anskaffande av uppgifter anges verksamhet vars syfte är anskaffande av uppgifter. förhållanden ska inte längre särskilt anges i straffbestämmelsen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har instämt i förslaget eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser straffbestämmelsen för olovlig underrättelseverksamhet i 19 kap. 10 § första stycket har ett väl avvägt tillämpningsområde. Utredningens genomgång av praxis har inte visat att den är förenad med några särskilda tillämpningssvårigheter eller andra problem. därför anledning att förändra straffbestämmelsen i materiellt hänseende. Ingen remissinstans har heller redovisat en avvikande uppfattning. Enligt regeringen är den språkliga ändring som utredningen föreslagit – och som innebär att militära förhållanden inte längre särskilt anges – Därmed blir det tydligare att straffbestämmelsen tar sikte på verksamhet som är inriktad på att komma över uppgifter om sådana förhållanden som det kan skada den främmande makten att en annan främmande makt känner till, oavsett om det är fråga om militära eller Ingen remissinstans har motsatt sig förslaget. Som regeringen har framhållit ovan i avsnitt 9 blir lagstiftningen tydligare om de olika formerna av olovlig underrättelseverksamhet regleras i skilda paragrafer och får egna rubriceringar. rubricering för den nu aktuella brottsligheten är olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt. Som redogjorts för i avsnitt 7.3 förutsätter straffansvar för fullbordat brott inte att några uppgifter har samlats in i verksamheten. ska komma till tydligt uttryck i lagtexten anser regeringen att det finns anledning att ändra den nuvarande formuleringen verksamhet för anskaffande av uppgifter till verksamhet vars syfte är anskaffande av Det innebär också att straffbestämmelserna för de formerna av olovlig underrättelseverksamhet är likalydande i de delar Prop. 2013/14:51 kraven på straffansvar är desamma. 12 Följdändringar i tryckfrihetsförordningen Regeringens förslag: Bestämmelsen i 7 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen ska ändras så att spioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift beskrivs på samma sätt som i . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har lämnat förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Om inte de ändringar som regeringen föreslår i även får genomslag i tryckfrihetsförordningen (TF) uppstår det en språklig skillnad mellan hur de aktuella brotten beskrivs i de olika regelverken. Det finns enligt regeringen anledning att undvika en sådan skevhet i lagstiftningen. De språkliga ändringar som föreslås i spioneribestämmelsen och i straffbestämmelsen för obehörig befattning med hemlig uppgift ska därför föranleda ändringar även i 7 kap. 4 § TF. Regeringens förslag: Ändringarna i tryckfrihetsförordningen ska träda i kraft . Övriga lagändringar ska träda i kraft . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens i denna del. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte haft några synpunkter på utredningens förslag. och Justitiekanslern har invänt mot förslaget om skilda ikraftträdandedatum och ifrågasatt om det är en lämplig ordning. Enligt remissinstanserna innebär förslaget att vissa gärningar som uppfyller rekvisiten i de nya eller förändrade bestämmelserna i inte utgör tryck- och yttrandefrihetsbrott och således inte kan lagföras. Skälen för regeringens förslag: Lagändringarna bör träda i kraft . Med hänsyn till att det för grundlagsändringarna krävs ett mellanliggande riksdagsval kan de föreslagna ändringarna i tryckfrihetsförordningen tidigast träda i kraft . Enligt regeringen saknas det dock skäl att vänta så länge med övriga lagändringar. Dessa bör således träda i kraft . Det innebär som och Justitiekanslern har påpekat att det kommer att föreligga vissa skillnader mellan de olika regelverken. Eftersom propositionen inte omfattar förslag om nya straffbestämmelser för utlandsspioneri m.m. (se avsnitt 8) eller om en ändring av tillämpningsområdet av straffbestämmelsen för vårdslöshet med hemlig uppgift (se avsnitt 7.5) är dessa skillnader endast av språkligt slag och utan materiell betydelse. Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. Av 5 § första stycket lagen (1964:163) om införande av följer att de nya bestämmelserna inte får tillämpas på ett sådant sätt att de ges retroaktiv verkan till den tilltalades nackdel. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har i huvudsak godtagit utredningens bedömning. och har dock framhållit att även begränsade kostnader kan bli svåra att hantera inom ramen för befintliga anslag. Skälen för regeringens bedömning: De föreslagna lagändringarna innebär bl.a. att en ny straffbestämmelse införs. En nykriminalisering innebär i sig att ytterligare uppgifter läggs på rättsväsendets myndigheter. Det beteende som omfattas av kriminalisering kan dock i flera fall bli föremål för utredning, t.ex. som olovlig underrättelseverksamhet eller försök till spioneri, även om det sällan leder till lagföring av brott. Förslaget till en ny straffbestämmelse om olovlig underrättelseverksamhet mot bör kunna bidra till vissa resursbesparingar genom att det möjliggör ett tidigare ingripande mot misstänkt brottslighet. Därigenom bör vissa brottsutredningar kunna ske snabbare och mer resurseffektivt. Det bör också nämnas att en misstanke om brott av nu aktuellt slag inte sällan kan antas rikta sig mot personer med s.k. diplomatisk immunitet, vilket i allmänhet förhindrar en lagföring i svensk domstol. Enligt regeringens bedömning kommer det vid en sammanvägning av de olika effekter som förslagen kan antas föra med sig inte att bli fråga om annat än begränsade kostnadsökningar för polis, åklagare, domstolarna och Kriminalvården.