prop · H00397 · 2013-03-26 00:00:00 — Det sammanhänger med att personal- och arbetsgivaransvar generellt är delegerat till respektive myndighet i statsförvaltningen. Ansvaret för rekrytering och karriärutveckling med mera är i praktiken delegerat till förbandschefer eller på ännu lägre nivå i organisationen. Personalfunktionen (HR) har rationaliserats och centraliserats inom Försvarsmakten. Dessutom har de taktiska cheferna vid högkvarteret ett ansvar att identifiera de strategiskt viktiga kompetenserna inom respektive försvarsgren. Detta ska sedan ligga till grund för överväganden i fråga om kompetensutveckling och rekrytering, med mera.42 Även personalstaben vid högkvarteret har ansvar för att stödja den strategiska personalförsörjningen, exempelvis genom att ta fasta på planerade rekryteringsflöden och organisationens behov av soldater, , specialistofficerare och yrkesofficerare. Slutligen har dock chefen för produktionsstaben vid högkvarteret det övergripande ansvaret för att prioritera resurserna, och i detta perspektiv, hantera bemanningsläget på förbanden. 42Resultat från workshop med företrädare för Försvarsmakten (insatsstaben, marintaktisk stab, flygtaktisk stab, F17, F21 samt sjöinformationsbataljonen). Se också vad de taktiska cheferna ansvarar för i arbetsordningen för Försvarsmaktens högkvarter 2010, s. 1819. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 3Bemanningen inom marinen och flygvapnet I detta kapitel redovisas iakttagelser om bemanningsläget och organisationens utformning inom marinen och flygvapnet. 3.1Strukturell obemanning i vissa delar omfattande Här följer en kortfattad, sammanfattande redogörelse för bemanningsläget vid insatsförband och staber som är relevanta för beredskapen. Förbanden och staberna har identifierats i samråd med företrädare för insatsstaben vid högkvarteret. För mer information om tillvägagångssätt hänvisas till avsnitt 1.4.1. Befattningarna har identifierats av respektive berört förband och stab. Förband och staber ramstyrs på befattning, vilket möjliggör en kvalificerad analys av det faktiska personalläget. På så sätt kan vi se om den faktiska bemanningen fyller upp personalramen. Ramen för ett förband är härlett ur de personalbehov som följer av att bemanna exempelvis en korvett eller en stridsflygdivision med JAS 39 . Ramen för en ledningsstab kan härledas ur tradition och beprövad erfarenhet. Personalramen på ett förband anger antalet befattningar som utgör förbandet och en befattningsbeskrivning med tillhörande kompetenskrav. Bemanningen som beskrivs nedan bygger på en undersökning av samtliga involverade förband och staber, och avser det faktiska läget per . Denna mätning ger en ögonblicksbild av läget, det vill säga vilken bemanning som finns på insatsförbanden och i vilken grad denna bemanning uppfyller fastställda ramar. När bemanningen inte är uppfylld kallar vi det för obemanning; med obemanning avses dock inte naturligt förekommande frånvaro till följd av kortare sjukdomsfall (upp till och ), vård av barn, med mera. Personalläget ändras dynamiskt, vilket betyder att den situation som råder kan ha förändrats, till det sämre eller till det bättre. ger undersökningen underlag för att bedöma om kompetenserna överhuvudtaget finns inom Försvarsmakten. Kompletterande information har insamlats genom intervjuer med företrädare för olika organisatoriska enheter inom Försvarsmakten. Generellt begränsar försvarssekretessen möjligheterna till en öppen rapportering av läget. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND På den försvarsmaktsgemensamma insatsstaben vid högkvarteret finns ett antal befattningar som är relevanta för uppgiften. (andelen bemannade befattningar) är . Omkring hälften av de obemannade befattningarna har varit obemannade . Inom marinen har vi granskat marintaktisk stab vid högkvarteret, 1. ubåtsflottiljen, sjöinformationsbataljonen samt 3 och 4.sjöstridsflottiljerna som helhet. Fartygsbesättningarna har granskats individuellt. För granskade staber och förband gäller att bemanningen varierar från och upp till nära komplett bemanning. Vid insatsförbanden är bemanningen lägre än på staberna. Fartygen har en besättning var, och personal är ofta frånvarande. Problemen med låg bemanning synes vara bestående för marinens del. har ett inte oväsentligt antal befattningar varit obemannade . Inom flygvapnet har vi granskat flygtaktisk stab vid högkvarteret, stridslednings- och luftbevakningsbataljonen, stridsflygdivisionerna vid F21 och F17 samt berört transportflyg och incidentjaktpersonal vid F7. Flygvapnet har en sämre bemanningssituation än marinen. Vid insatsförbanden varierar bemanningen kraftigt. Mest allvarligt är bemanningsläget vid stridsflygdivisionerna. Redan i försvarsbeslut bedömde regeringen att tillgängligheten på två av de fyra stridsflygdivisionerna var för lågt.43 Problemen kvarstår således. Problemen med låg bemanning synes vara bestående för flygvapnets del. har av de angivna befattningarna inom flygvapnet varit obemannade sedan mer än sex månader.44 2008/09:140, s. 68. 44På grund av visst bortfall kan denna uppgift antas vara ett minimum. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 3.2Obalans mellan bemanning och uppgifter Ett effektivt försvar behöver en förmåga att kunna kombinera långsiktig planering med kortsiktig flexibilitet. Av granskningen framgår att denna förmåga inte är tillfredsställande. Till grund för denna bedömning ligger följande. Av granskningen framgår att Försvarsmakten har problem att med rådande organisation och bemanning effektivt kombinera beredskap med övriga uppgifter, såsom utbildningsinsatser, bemanningsuppdrag, övningar, med mera. En allmän uppfattning hos förbandschefer och stabschefer med flera är att organisationen inte är anpassad efter myndighetens alla uppgifter. Problemet beror enligt dessa chefer dels på att organisationen anses vara för liten, dels på att relativt många befattningar är obemannade. På vissa förband och staber anses till och med att balans under grundberedskapen endast kan uppnås då alla andra uppgifter än beredskap stryks. Det innebär att övning och utbildning åsidosätts, vilket riskerar påverka förmågan på längre sikt.45 Problemet är alltså inte endast strukturell obemanning, utan också att dimensioneringen (det vill säga antalet personalrader med befattningar) delvis är otillräcklig. På en granskad korvettdivision anges att det är svårt att lösa samtliga uppgifter eftersom den tillgängliga arbetstiden begränsas av bland annat personalomsättning och utbildningar. Mycket energi går åt för att nå personaluppfyllnad med tanke på den snäva personalramen, bemanningsuppdrag, utbildningar och ledigheter.46 På två stridsflygdivisioner framkommer att de generella beredskapsuppgifterna ackumulerar mycket arbetstid. Det är svårt främst inom underbemannade sektorer att säkerställa personalens kompetens. En sådan sektor är förbandets teknikenhet som är underbemannad. Sammantaget med övriga uppgifter och rådande vakansläge bedöms arbetsbördan inte stå i relation till bemanningen.47 45Riksrevisionens undersökning av bemanningsläge samt intervjuer vid 4.sjöstridsflottiljen och F17. 46Intervjuer på 4.sjöstridsflottiljen. 47Riksrevisionens undersökning av bemanningsläge samt intervjuer vid F17. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND Bland operativa chefer, både på högkvarteret och på insatsförbanden, höjs röster för att de administrativa uppgifterna är för många och för arbetskrävande, vilket begränsar den tid som ställs till förfogande för de operativa uppgifterna: Fredsadministrativa pålagor som helt enkelt äter upp arbetstiden är ett citat som kan sammanfatta åsikterna. exempel är att det på förbanden ofta talas om att cheferna ägnar alltmer tid åt personaladministration än åt att leda operativ verksamhet.48 Skyddsverksamheten tar resurser från insatsförbandens kärnverksamhet Enligt dagens reglemente innebär skyddsbehovet av militära anläggningar att en stor del av personalen måste vara avdelad för skyddsuppgifter. Försvarsmakten har uppskattat att det behövs cirka 1 400 personer kontinuerligt i skyddstjänst, varav 1 100 GSS (gruppbefäl/soldater/sjömän) och 300 officerare. Denna personal ska hämtas från insatsorganisationens förband.49 /2012 fanns i Försvarsmakten totalt 4 150 GSS.50 Frågor väcks således om Försvarsmakten har förmåga att skydda egen verksamhet, och hur myndigheten har organiserat sig för att effektivt lösa denna uppgift. Genom att personalförsörja skyddsverksamheten med personal från insatsorganisationen uppstår vissa oönskade effekter.51 Soldaterna och sjömännen kommer under skyddstjänsten inte ägna sig åt den verksamhet som de faktiskt rekryterats för.52 Utbildningstiderna riskerar öka avsevärt, eller kommer personalen efter utbildningen behöva syssla med annan verksamhet än den de utbildats för. Till exempel kan en maskintekniker behöva göra vakttjänst efter utbildning, i stället för att praktisera sitt yrke. Alternativet då vakttjänst sker parallellt med utbildning leder å sin sida till förlängda utbildningstider. Det kan leda till att förtida, oönskade avgångar ökar. Utöver skyddsverksamhet tillkommer också andra uppgifter, som stör bemanningen för kärnuppdragen. Exempel på en sådan uppgift är högvaktstjänst, som roterar mellan samtliga förband. Även detta fall stör möjligheterna att utföra kärnuppgifter vid flottiljerna. 48Intervjuer vid 4.sjöstridsflottiljen, F17 och Försvarsmaktens högkvarter. 49Försvarsmaktens beredskaps- och insatsorder 2012. 50Uppgift från Försvarsmaktens insatsledning . 51Intervjuer vid 4.sjöstridsflottiljen, F17 och ledningsstaber. 52Givet att personalen inte har rekryterats för att sköta skyddstjänst. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Det pågår ett förändringsarbete inom Försvarsmakten för att minska de oönskade konsekvenserna av skyddsverksamheten. Försvarsdepartementet framhåller att dessa problem kommer att avta i takt med en ökad anställning av personalkategorin gruppbefäl/soldater/sjömän (GSS).53 3.2.2Personalsituationen på insatsledningen är problematisk För att närmare granska arbetstrycket inom Försvarsmakten har vi undersökt de i sammanhanget relevanta funktioner som finns på insatsledningen Undersökningen omfattar vissa utvalda delar av den försvarsgrensgemensamma insatsstaben och de två taktiska staberna, marintaktisk stab och flygtaktisk stab. Det är dessa staber som har beredskapsuppgifter. Högkvarterets insatsledning är inte renodlad mot insatsledning, utan arbetar också med andra administrativa och liknande uppgifter. Beredskap utgör dock en väsentlig del av de vardagliga uppgifterna. Beredskapsarbetets omfattning varierar också mellan funktionerna och , beroende på planerad verksamhet, uppkomna incidenter eller andra händelser. har insatsledningen genomgått ett flertal omorganisationer , med en kraftig reducering av personalen som följd. De senaste årens återgång och återtagande med ett nationellt fokus, som internationella insatser har genomförts, har satt insatsledningen under ytterligare press.54 Underlaget för undersökningen utgörs av konterad övertid, övningsdygn, jour, semesteruttag och kompensationsledighet och är uppdelad på funktionsnivå (J2J6) inom respektive stab. En större mängd personal arbetar övertid, totalt cirka 170 personer. Övertidsuttaget varierar mycket mellan de olika funktionerna och på individnivå. Det totala genomsnittet för de granskade funktioner är övertid per person och år. Övertidsuttaget varierar mycket mellan personer och mellan funktioner. På 10 av 15 funktioner finns personer som arbetat övertid. På tre funktioner finns personer med . I princip samtlig övertid har personalen valt att få ut i lön. Detta motsvarar cirka 5 årsarbetskrafter. 53Uppgift från Försvarsdepartementet . 54Intervjuer vid Försvarsmaktens högkvarter. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND På insatsstaben och på marintaktisk stab arbetar personalen övertid i genomsnitt. På flygtaktisk stab arbetar personal i genomsnitt . På vissa funktioner inom flygtaktisk stab ligger den genomsnittliga övertiden så högt som 8090 timmar.55 Gränsen för hur mycket övertid som får tas ut är per kalenderår. Gränsen kan överskridas efter att i förväg ha förhandlats med personalorganisationerna.56 Granskningen visar att många i personalen tjänstgör i jour, och att vissa gör det ofta. Det finns två slags jourtjänstgöring: dels att den tjänstgörande kan befinna sig i hemmet med inställelse , dels att den tjänstgörande ska befinna sig på arbetsplatsen eller i nära anslutning till den. Jourtjänstgöring genererar enbart ekonomisk ersättning, inte ledighet. Totalt är det närmare 150 personer som tjänstgör i jour på insatsledningen. Det totala genomsnittet på granskade funktioner är jour per person och år.57 På samtliga funktioner finns personer som kraftigt överstiger genomsnittlig jour. Rekordet har en person som utöver normal arbetstid tjänstgjort i jour. Jourtjänstgöring är till stor del en konsekvens av att vakthavande befälsfunktioner (VB) upprätthålls på Högkvarteret och insatsförbanden. Jouruppgifter tar mycket tid i anspråk hos de personer som ska tjänstgöra. Därför är det viktigt att jouruppgifterna balanserar mot behoven av jour, och att jouren kan lösas på ett effektivt sätt. Det finns nitton vakthavande befälsfunktioner som är bemannade dygnet runt årets inom Försvarsmakten. Vid högkvarteret finns sex sådana funktioner: en VB för hela Försvarsmakten vid insatsstaben, tre VB vid de respektive taktiska staberna, en vid MUST och slutligen en VB för specialförbanden. Till detta kommer en VB vid varje garnison, totalt tretton stycken. 55För flygförare med särskilt avtal är tid redan inlöst i löneavtalet. Detta innebär att utfallet för övertidsuttaget vid flygtaktisk stab sannolikt har underskattats. 56§ 5 i arbetstidsavtal för Försvarsmaktens högkvarter . 57Genomsnittet gäller för de personer som tjänstgör i jour. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Bemanningen av VB går till så, att behöriga befattningshavare planeras tjänstgöra i jour enligt lista. Denna jourtjänstgöring innebär att befattningshavaren ska finnas på eller i anslutning till arbetsplatsen under arbetspasset som vakthavande befäl.58 Den årliga totala kostnaden för att inom Försvarsmakten upprätthålla jourtjänstgöringen för VB-funktionerna uppgår till drygt 17 miljoner kronor.59 Det inträffar drygt en händelse som hanteras av något av de vakthavande befälen vid insatsförbanden, och som anmäls till något av de vakthavande befälen vid högkvarteret. Händelserna avser huvudsakligen tre kategorier: eftersök av försvunnen person, röjning av ammunition samt larm vid militära anläggningar.60 Med tanke på detta, och att Försvarsmakten utgör en enda myndighet, är intrycket att VB-funktionerna för myndigheten som helhet är överdimensionerade. Mycket ledighet till följd av övningar För övningsdygn utgår särskild ersättning. Övning medför också avtalsenlig kompensationsledighet. tog personalen ut sådan genererad ledighet i en omfattning som varierade mellan 6 och (det senare motsvarar ). I genomsnitt tog personalen ut mellan 40 och ledighet till följd av övningsdygnskompensation. Beredskapskontroller görs i liten omfattning Insatsledningen har i uppgift att utföra beredskapskontroller. I dessa kontroller ingår bland annat att undersöka bemanningsläget på insatsförbanden, samt ta fasta på materieltillgång, övningsverksamhet och andra viktiga förhållanden för förbandens status och förmåga. utfördes endast en beredskapskontroll, på en korvettdivision vid en sjöstridsflottilj. I kontrollrapporten återges väl hur bemanningsläget påverkar förbandets användbarhet samt vilka utmaningar som finns för att höja förbandets tillgänglighet. Inom flygvapnet gjordes inga beredskapskontroller , vilket berodde på att Libyeninsatsen inte medgav några resurser för förbandsinspektioner.61 58Jour I enligt § 4 i arbetstidsavtal för Försvarsmaktens högkvarter . 60Baserat på uppgifter från insatsstaben vid högkvarteret avseende tiden 2012-01-012012-04-18. 61Uppgift från flygtaktisk stab. har efterfrågat de kontroller som genomförts . Detta för att resultatet av kontrollerna har en begränsad giltighet . BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND konstaterar att avsaknaden av beredskapskontroller är ett exempel på att insatsledningen har problem med att kunna utföra alla sina uppgifter. Det är dessutom ett problem att förbanden inte granskas av insatsledningen genom beredskapskontroller, eftersom dessa följer upp förbanden och ger underlag för bedömningar av status och förmåga. 3.3.1Förekomst av kritiska kompetenser Obemanningen och bristerna inom personalförsörjningen har lett till kompetensbrister inom insatsorganisationen. Kompetensbristen blir särskilt allvarlig när det handlar om nyckelpersoner som är viktiga för ett förbands tillgänglighet och effekt, och som inte går att ersätta på kort sikt.62 Riktigt problematiskt blir det då det finns kompetensbrist på befattningar som är väsentliga för ett förbands eller ett större materielsystems63 funktion och förmåga. Exempelvis är fartygsbesättningar sparsamt utformade, där mer eller mindre alla personer har en speciell kompetensprofil och motsvarande arbetsuppgifter.64 I vissa fall finns en viss organisatorisk redundans på kompetenser, det vill säga det finns personal med tillräcklig kompetens som kan täcka upp vid bortfall. Inte sällan anger dock verksamhetsansvariga vid förbanden att det saknas redundans, till följd av en tunn organisation och förekomster av vakanser. Detta gäller på såväl ledningsstaber som insatsförband. Kompetensbrist kan också leda till att vissa personer hamnar under stor arbetsbelastning, vilket bland annat leder till ökade kostnader för övertid. Dessutom genererar ett högt arbetsuttag mer ledighet, vilket leder till att problemen med personalbrist riskerar bli mer påtaglig. En arbetssituation som inte står i balans med allmänna arbetsmiljökrav riskerar även arbetsmiljön, och påverkar arbetsmoralen och viljan att stanna kvar på arbetsplatsen. Under granskningen har många verksamhetsansvariga, inom såväl marinen, flygvapnet som insatsledningen, pekat ut olika befattningar och kompetenser som anses vara kritiska ur ett operativt perspektiv. Dock är inte bilden tydlig och fullständig. Det beror bland annat på att de verksamhetsansvariga har olika synsätt på vad som är kompetensbrist och hur risker ska värderas. De har också skiftande information om de lokala förhållandena i förhållande 62Benämningen nyckelperson förekommer också för samma begrepp. 63Det kan till exempel röra sig om ett fartyg eller ett luftfartyg. 64Intervjuer vid 4.sjöstridsflottiljen. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA till det sammantagna resursläget och vilka behov som finns av kompetenser . Förekomsten och konsekvenserna av kritiska kompetenser är också beroende av pågående och kommande insatser. Exempelvis är det sannolikt att underskottet av kompetens inom röjning av explosiva ämnen/hemmagjorda bomber65 blir ett mindre problem när avvecklar sin militära insats i . Vi kan också konstatera att regeringen har visat intresse för detta problemområde. Försvarsmakten fick ett särskilt återrapporteringskrav att i årsredovisningen redovisa personalbrister inom särskilda funktioner eller kompetensområden. Analysen har emellertid inte gjorts mot insatser inom ramen för den territoriella integriteten eller andra beredskapsuppgifter, utan fokuserats mot internationella insatser, den strategiska reserven och . Försvarsmakten anger i redovisningen brister inom flera försvarsgrenar, bland annat samband/ledning, bildtolkar, militärpoliser, medicinsk personal, tolkar och kompetens inom röjning av explosiva ämnen/ hemmagjorda bomber.66 3.3.2Obalanser i kompetens hos personalen undersökning av bemanningsläget visar att det finns relativt omfattande brister i kompetens inom både flygvapnets och marinens befintliga personal (till exempel vid stridsledningsbataljonen, vid en sjöstridsflottilj och på flygtaktisk stab). Det handlar om avvikelser från krav på utbildningar, certifieringar och fel nivå (grad). Konsekvenserna av denna brist blir bland annat risk för sämre produktivitet, högre risk för felaktiga beslut och en försämrad arbetsmiljö. Kompetensbrister får också en direkt konsekvens för möjligheten att kunna bemanna befattningarna med befintlig personal. Vi kan dock konstatera att det inte alltid finns en rak likformighet mellan formell och faktisk kompetens. En person som saknar formell kompetens kan mycket väl förfoga över den faktiska kompetensen som krävs. talar mycket för att det finns en överkompetens hos viss personal, som ett resultat av överutbildning och breda kompetensmålsättningar. Bland annat finns en uppfattning om att de breda kompetensprofilerna hos officerarna tar kraft från organisationen. Rätt sorts överkompetens kan ge en önskvärd redundans på staber och insatsförband. Överkompetens som inte tas till vara innebär dock ett ineffektivt resursutnyttjande. 65Försvarsmaktens årsredovisning 2011, underbilaga 4.1, s. 26. 66Ibid., s. 26. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND För att hantera och planera kompetensläget krävs en planering och en rekrytering, som tar hänsyn till både tillgången och behovet av kompetenser . Det måste beaktas att det finns trögheter i systemet, eftersom viss kompetens tar tid att få fram, och att det finns en osäkerhet när det gäller behov och tillgång på personal, särskilt på . Under granskningen har det framgått att många förbandschefer och stabschefer anser att rekryteringen har brister, exempelvis: På en sjöstridsflottilj anses att personalförsörjningssystemet inte genererar den personal som förbandet behöver, och att omsättningstakten hos sjömännen är mycket snabbare än vad som planerats för. Långsiktighet saknas med hänsyn till läget med kritiska kompetenser. Ett omfattande vakansläge på ett flygförbands teknikenhet anges härröra från otillräcklig rekrytering , såväl på förbandet som inom Försvarsmakten. Dessutom förvärras läget genom att personal kommenderas att tjänstgöra på andra enheter inom Försvarsmakten. På insatsstaben saknas en adekvat och målmedveten personalpolitik för personalförsörjning av specialkompetenser inom Försvarsmakten. Det saknas även en personaltjänst som aktivt stöttar chefer vid personalplanering och bemanning. Inom flygvapnet medges att den strategiska personalförsörjningen har brister, och att övergripande analysarbete av kritiska kompetenser inte har gjorts tillräckligt bra. Det anses också vara ett problem att förbanden inte kan rekrytera med en viss övertalighet när det gäller nyckelpersoner. Det innebär att förbandet riskerar kompetensbrist då en nyckelperson slutar inom Försvarsmakten, går vidare i karriären på annan befattning, är föräldraledig, har semester eller genomgår utbildning. Kombinationen av att det tar att ta fram ny personal som kan inneha befattningen, genom rekrytering och utbildning, och att en övertalig bemanning inte är tillåten leder till att befattningar är vakanta.67 67 Intervjuer vid insatsledningen, 4.sjöstridsflottiljen samt F17. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Granskningen visar att Försvarsmakten inte har en tillräckligt robust bemanning inom de granskade staberna och förbanden. Det finns ett flertal brister kopplade till bemanningen som påverkar verksamheten och begränsar förbandens tillgänglighet och förmåga. Bemanningen är i vissa delar bristfällig, vilket återkommande får negativa konsekvenser då förbanden och ledningsstaberna ska genomföra sina uppgifter. Dels krävs omplanering av verksamheten, dels begränsas övning och utbildning som är en förutsättning för att kunna upprätthålla beredskap. Brister bland vissa nyckelkompetenser förekommer. Trots viss redundans är kompetenser nere på kritiska nivåer, där ett personellt bortfall helt eller delvis inte kan ersättas av den befintliga personalen. Det finns flera omständigheter som förklarar att bemanningen varierar, och är låg.