prop · H003115 · 2013-03-19 00:00:00 — Detta undantag bör, liksom de nu- varande undantagen från upplysningsplikten i lagen om allmän kamera- övervakning, omfatta övervakning av såväl plats dit allmänheten har tillträde som plats dit allmänheten inte har tillträde. De nuvarande undantagen omfattar inte i något fall avlyssning eller upptagning av ljud. Försvarsmakten har inte heller framfört att det finns ett behov av att avlyssna eller ta upp ljud vid övervakningen. Undantaget från upplys- ningsplikten bör därför inte omfatta övervakning som omfattar avlyssning och upptagning av ljud. Den övervakning som det nu är fråga om t.ex. övervakning från flyg- plan kommer i många fall oundvikligen att omfatta inte bara plats dit allmänheten har tillträde utan även andra platser, t.ex. tomtmark. För- svarsmakten anser därför att undantag bör göras även från de regler om samtycke och avvägning mellan övervaknings- och integritetsintresset som enligt utredningens förslag ska gälla vid kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. Som Försvarsmakten framhåller är det varken möjligt eller lämpligt att inhämta samtycke från de som kan komma att omfattas av övervakningen. Det blir därför i första hand aktuellt att göra en bedömning om övervakningsintresset väger tyngre än integritetsintresset. Det har redan konstaterats att intresset av övervak- ningen är sådant att integritetsintresset typiskt sett får vika. Frågan är nu om särskilda undantag bör införas i den nya lagen för övervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. Enligt gällande rätt är den s.k. missbruksregeln i 5 a § PUL normalt tillämplig vid kameraövervakning av sådan plats. I Datainspektionens praxis har missbruksregeln tillämpats på ett sätt som liknar tillståndsprövningen enligt 6 § LAK, dvs. det görs en prövning av om övervakningsintresset väger tyngre än integritets- intresset. Utredningens förslag innebär att det tydligt ska framgå av 2012/13:115 lagtexten att en sådan prövning ska göras även vid övervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. I personuppgiftslagen finns inte några undantag för sådana fall där övervakningsintresset normalt sett väger tyngre än integritetsintresset. Utredningen har inte heller föreslagit att några sådana undantag ska införas i den nya lagen när det är fråga om kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. Det skulle vara mycket svårt att kartlägga all den övervakning där övervaknings- intresset normalt väger tyngre än integritetsintresset. Några sådana undantag bör därför inte införas. I dessa situationer får således de generella bestämmelser som föreslås beträffande kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde tillämpas (se avsnitt 8). Det finns inte förutsättningar att i detta lagstiftningsärende behandla de undantag från tillstånds- och upplysningsplikten som Försvarsmakten, och Transportstyrelsen föreslår i sina yttranden över den remitterade promemorian. Kameraövervakning i syfte att efterforska försvunna personer Enligt 8 § LAK får en polismyndighet eller den som är räddningsledare enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) bedriva kamera- övervakning utan tillstånd, om det är av vikt för att avvärja en hotande olyckshändelse eller att begränsa verkningarna av en inträffad olycks- händelse. Förutsättningen att övervakningen ska vara av vikt för de an- givna ändamålen innebär ett kvalitetskrav när det gäller den hjälp som övervakningen tillför kameraövervakningen ska framstå som betydelse- full för räddningsarbetet. Om övervakningen endast medför bagatell- artade bidrag är kravet inte uppfyllt. Det behöver dock inte föreligga något absolut hinder mot att använda andra övervakningsmetoder för att allmän kameraövervakning ska få utnyttjas. Vid prövningen får en lämp- lighetsavvägning göras. I fall där personell övervakning kan ske men denna innebär höga personalinsatser och säkerhetsrisker bör allmän kameraövervakning kunna komma i fråga (prop. 1997/98:64 s. 31 f.). Bestämmelsen är främst avsedd att komma till användning i anslutning till att avspärrning har skett på grund av en olycka, en katastrof eller någon annan nödfallsliknande situation (prop. 1997/98:64 s. 56). Över- vakningen får, enligt 10 § LAK, ske under högst en månad utan att an- sökan om tillstånd ges in till . Om ansökan gjorts inom en månad får övervakningen bedrivas utan tillstånd till dess att har prövat ansökningen. Försvarsmakten anför att den fotospaning från obemannade luftfartyg i syfte att eftersöka försvunna personer som man biträder räddnings- ledaren med enligt 6 kap. 7 § LSO inte är undantagen från tillstånds- plikten i lagen om allmän kameraövervakning. Enligt 6 kap. 7 § LSO är en statlig myndighet eller en kommun skyldig att med personal och egendom delta i en räddningsinsats på anmodan av räddningsledaren. Den kameraövervakning som undantas från tillståndsplikten enligt 8 § LAK avser övervakning som är av vikt vid sådana räddningsinsatser som har samband med en olycka. Det kan hävdas att efterforskning av försvunna personer skulle kunna omfattas av 8 § LAK, om försvinnandet är en följd av en olycka. Efterforskningar enligt lagen om skydd mot olyckor sker dock oftast när personer försvunnit av andra skäl än olyckor, t.ex. när de gått vilse vid fjällvandring. Sådan övervakning Prop. 2012/13:115 omfattas inte av regleringen i 8 § LAK. Det finns ett starkt intresse av att räddningsledaren vid efterforskning av försvunna personer kan använda sådan kameraövervakning som För- svarsmakten beskriver, oavsett om det finns ett samband med en olycka eller inte. Det är vidare angeläget att eftersökningar av försvunna per- soner kan sättas igång så snabbt som möjligt. Ett krav på att räddnings- ledaren ska inhämta tillstånd till övervakningen medför en tidsfördröjning som ofta torde innebära att övervakningen inte kan an- vändas vid insatsen. Dessutom är integritetsriskerna vid denna typ av övervakning normalt sett begränsade, eftersom övervakningen ofta sker i områden där få människor vistas. Övervakning vid efterforskning av försvunna personer bör därför undantas från tillståndsplikten. Som MSB konstaterar är undantaget avsett att omfatta all efterforskning av för- svunna personer enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Över- vakningen bör endast få ske under högst en månad utan att ansökan om tillstånd har gjorts. Om ansökan gjorts inom en månad bör dock övervakningen få bedrivas utan tillstånd till dess att har prövat ansökningen. Med hänsyn till den skyndsamhet som måste iakttas vid insatser av detta slag och med beaktande av att övervakningen kan omfatta stora geografiska områden är det sällan möjligt att på ett verksamt sätt upp- lysa om övervakningen. Undantag bör därför även göras från upplys- ningsplikten. Liksom i fråga om den militära övervakning som behandlas i föregående avsnitt bör inte undantaget från upplysningsplikten omfatta avlyssning och upptagning av ljud. Med anledning av Datainspektionens synpunkter kan konstateras att det redan enligt lagen om allmän kameraövervakning är möjligt för den som bedriver kameraövervakning att anlita annan för att utföra övervak- ningen. Detta framgår t.ex. av 17 § första stycket 1 LAK. Den som an- litas för att utföra övervakningen har ingen självständig rätt att bedriva kameraövervakning utan kan endast utföra övervakning enligt instruk- tioner från den ansvarige (se avsnitt 11.4.2). En räddningsledare får anses ansvarig för kameraövervakningen även om den utförs av en myndighet eller kommun som lämnar biträde enligt 6 kap. 7 § LSO. Den myndighet eller kommun som lämnar biträde får alltså anses utföra övervakningen för räddningsledarens räkning. Undantagen från tillstånds- och upp- lysningsplikten bör därför avse sådan övervakning som bedrivs av räddningsledaren. Det bör liksom vid annan tillståndsfri övervakning i samband med räddningsinsatser krävas att övervakningen är av vikt för det avsedda ändamålet, dvs. att eftersöka försvunna personer. 7.3Kameraövervakning efter anmälan i banker 7.3.1 Övervakning av uttagsautomater Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att begreppet betalningsautomater ska använ- das även i den nya lagen. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Läns- styrelsen i och , tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. i betonar vikten av att reglera vem som får utföra övervakningen, eftersom koden till den enskildes betalkort kan röjas. Enligt beviljas enligt den nuvarande ordningen denna typ av övervakning endast ansvarig bank. i län konstaterar att uttrycket betalningsautomat är missvisande eftersom det de facto rör sig om uttagsautomater. Läns- styrelsen anser att det klart bör framgå av lagtexten att det är s.k. bankomater och serviceboxar som avses. anför att det även bör föreskrivas hur övervakningen får ske och hur stort område som får övervakas. Skälen för regeringens förslag: Enligt lagen om allmän kameraövervakning är kameraövervakning av betalningsautomater och liknande anordningar tillåten efter anmälan om anordningen ligger i anslutning till en banklokal, en lokal hos ett kreditmarknadsföretag eller ett postkontor. Regeringen anser i likhet med utredningen att det finns skäl att överväga om kameraövervakning efter anmälan bör tillåtas även vid betalningsautomater och liknande anordningar som inte ligger i anslutning till sådana lokaler. Det kan konstateras att övervakningsintresset generellt sett är lika starkt oavsett om en betalningsautomat är placerad i anslutning till t.ex. en banklokal eller inte. Avvägningen mellan övervakningsintresset och integritetsintresset torde därför normalt innebära att tillstånd till övervakning lämnas för betalningsautomater även om de inte ligger i anslutning till t.ex. en banklokal. Betalningsautomater är visserligen ofta placerade vid platser där ett stort antal människor rör sig, vilket innebär att även enskilda som bara passerar automaten kan omfattas av övervak- ningen. Det finns emellertid inte så många betalningsautomater att det kan bli fråga om en heltäckande övervakning av en stads eller ett samhälles centrala delar. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning som inte heller mött kritik från remissinstanserna att det bör vara tillräckligt med en anmälan vid kameraövervakning av betalningsautomater och liknande anordningar oavsett var de är belägna. I lagen om allmän kameraövervakning används begreppet betalnings- automater och liknande anordningar. Med detta avses bl.a. uttagsautomater, t.ex. bankomater, och serviceboxar (prop. 1997/98:64 s. 39). Som i län påpekar är inte betalningsautomater rättvisande för den typ av automater som avses, eftersom någon betalning i egentlig mening normalt inte äger rum. Enligt regeringen bör därför uttagsautomater och liknande anordningar i stället användas i kameraövervakningslagen. Förslaget innebär inte någon ändring i sak. i län och i efterlyser en mer utförlig författningsreglering bl.a. i fråga om vem som får utföra övervakningen av uttagsautomater och det område som får övervakas. Regeringen anser inte att det finns skäl att införa en mer detaljerad Prop. 2012/13:115 reglering i dessa avseenden. Det bör dock understrykas att den allmänna hänsynsregeln måste beaktas även vid tillståndsfri kameraövervakning. Detta innebär att det övervakade området inte får omfatta en för stor yta. Datainspektionen har möjlighet att inom ramen för det föreslagna centrala tillsynsansvaret lämna närmare vägledning i detta avseende (se avsnitt 12.3). Vid övervakning av uttagsautomater och liknande anordningar är det, liksom i fråga om automater som ligger i anslutning till en bank, endast den som innehar automaten, dvs. normalt en ansvarig bank, som har rätt att övervaka automaten efter anmälan. Den som är ansvarig för övervakningen har dock möjlighet att anlita annan för att ha hand om övervakningen. Regeringens förslag: Även enligt den nya lagen ska avlyssning eller upptagning av ljud få ske i banklokaler efter anmälan endast sedan en anordning för avlyssning eller upptagning av ljud aktiverats på grund av misstanke om brott. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. i , instämmer i utredningens bedömning eller lämnar den utan erinran. anser att det bör vara tillåtet att avlyssna eller ta upp ljud efter anmälan även utan samband med misstanke om brott och anför bl.a. följande. Det inspelade materialet förvaras under säkra former och endast brottsbekämpande myndigheter får tillgång till det i det fall en förundersökning inleds. Det är p.g.a. hot ofta inte möjligt, eller förenat med stora risker, för den anställde att aktivera en anordning för ljudupptagning vid misstanke om brott. Bedrägerimisstankar uppstår ofta i efterhand. Om ljudupptagning får ske först sedan en misstanke om brott uppstått innebär det att åtgärden blir verkningslös. Inspelat ljud från ett brott kan ha en avgörande betydelse i brottsutredningar och ha ett stort bevisvärde. Svensk näringsliv påpekar att utredningen inte redovisat någon under- sökning av hur bankkunder ser på kameraövervakning med ljudupptag- ning. Skälen för regeringens förslag: Enligt 11 § LAK får övervakning i banklokaler under vissa förutsättningar ske efter anmälan. Avlyssning eller upptagning av ljud får dock endast ske sedan anordning för avlyss- ning eller upptagning av ljud aktiverats på grund av misstanke om brott. I många situationer och miljöer är det naturligt att människor betraktas av andra, men vem som hör vad man säger kan den enskilde normalt råda över. Lagstiftaren har tidigare intagit en restriktiv hållning när det gäller upptagning av ljud. Enligt regeringen finns det fog för denna hållning. Upptagning av ljud i samband med kameraövervakning innebär att övervakningen blir mer känslig ur integritetssynpunkt än om endast upptagning av bilder sker. Integritetsskyddet gör sig vidare särskilt starkt 2012/13:115 gällande vid kameraövervakning med ljudupptagning i banker där många samtal rör enskildas ekonomiska förhållanden. Mot denna bakgrund instämmer regeringen i utredningens bedömning att det inte framkommit tillräckliga skäl att ändra den nuvarande ordnin- gen och tillåta upptagning av ljud i banker efter anmälan annat än vid misstanke om brott. Ljudupptagning vid kameraövervakning i banker i övrigt bör alltså även fortsättningsvis omfattas av tillståndsplikten. 7.4Kameraövervakning efter anmälan i butiker Regeringens förslag: Kameraövervakning med rätt att spela in bilder i butikslokaler ska vara tillåten efter anmälan. Detta ska dock inte gälla omklädningsrum, provhytter, toalettutrymmen eller liknande utrymmen. Regeringens bedömning: Kameraövervakning av området utanför in- och utgångar till butiker bör även i fortsättningen vara tillstånds- pliktig. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att uppräkningen av de utrymmen i en butik där övervakning efter anmälan inte får ske ska vara uttömmande. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Riks- dagens ombudsmän och i , tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Detsamma gäller bedömningen att kameraövervakning av området utanför in- och utgångar till butiker även i fortsättningen ska vara tillståndspliktig. och i (LO) delar inte utredningens uppfattning att det ska vara tillåtet att spela in bilder i hela butikslokalen efter anmälan. LO anför att risken för integritetskränkning ökar påtagligt när tillståndsplikt inte föreligger och anser att skälen för förslaget inte är tillräckligt tungt vägande. Datainspektionen anser att den integritetsförlust som förslaget innebär kan betraktas som förhållandevis liten. Enligt inspektionen kan integ- ritetsförlusten till viss del kompenseras om inspektionen ges möjlighet att meddela föreskrifter på kameraövervakningsområdet samt genom att det inledningsvis bedrivs en aktiv tillsynsverksamhet. Om dessa synpunkter beaktas kan Datainspektionen tillstyrka förslaget. Även Förvaltnings- rätten i anser att Datainspektionen bör ges möjlighet att meddela föreskrifter för att på så vis säkerställa en viss utformning av övervakningen. i län anser att eftersom förslaget medför en inskränkning av integritetsintresset borde det i lagen tas in föreskrifter om hur övervakningen får ske. anför vidare att utredningen inte uttalat sig om hur samtycke ska lämnas vid tillstånds- och anmälningspliktig övervakning av små arbetsplatser eller sådana arbetsplatser där det saknas företrädare för de anställda. ställer sig positivt till att lagen förtydligas på så sätt att övervakning av områden som omklädningsrum och toalett- utrymmen inte är tillåten efter anmälan. Justitiekanslern anser att det bör 2012/13:115 mest centrala delar utsattes för övervakning, vilket skulle kunna göra det svårt att röra sig på offentliga platser i områden med många butiker utan att bli övervakad (prop. 1997/98:64 s. 39). Det står klart att det allmänt sett finns ett starkt övervakningsintresse i butiker. Även om stöld och snatterier inte kan anses höra till de allra all- varligaste brotten innebär den stora mängden sådana brott allvarliga konsekvenser för många näringsidkare. Enligt utredningen förekommer en omfattande övervakning i detaljhandeln. Normalt får människor alltså räkna med att övervakas när de rör sig i en butik. framför får övervakning i butiker anses vara allmänt accepterad. I lagen om allmän kameraövervakning har vissa lättnader införts som en konsekvens av det stora övervakningsbehov som finns i butiker. Sådan övervakning kräver således inte tillstånd utan är tillåten efter anmälan. Den tillståndsfria övervakningen har dock begränsats på så vis att inspelning av bilder endast får ske av kassaområdet och in- och ut- gångar. Vidare får inte övervakning utan tillstånd ske av området utanför in- och utgångar. Regeringen anser i likhet med utredningen att det finns skäl att överväga om dessa begränsningar bör finnas kvar. Kameraövervakning med rätt att spela in bilder i butikslokaler bör vara tillåten efter anmälan En förutsättning för att kameraövervakning i butiker ska vara effektiv är att material från övervakningen verkligen kan användas för att avslöja och utreda brott. Annars försvagas övervakningens brottsförebyggande verkan. Det kan konstateras att gärningsmän ofta rör sig över stora ytor i butiker och att tillgrepp inte enbart sker i området vid kassorna. Vidare kan bilder från andra delar av butiken också visa personer som rekog- noserar inför ett brott. Det finns alltså ett behov av att spela in övervakningsbilder från andra delar av en butik än kassan och in- och utgångar för att kunna bekämpa den brottslighet som riktas mot butiker. Övervakning i realtid, vilken enligt den gällande ordningen får ske efter anmälan, är inte tillräckligt. Till skillnad från LO och anser regeringen därför att det finns tillräckligt starka skäl för att anmälningspliktig övervakning ska få omfatta inspelning av bilder i hela butiken. Utredningens förslag innebär en viss försvagning av integritetsskyddet. Som Datainspektionen framhåller kan den integritetsförlust det innebär att spela in material i butiker jämfört med att endast övervaka i realtid dock normalt betraktas som förhållandevis liten. Den aktuella integritets- förlusten får anses bli kompenserad av den skärpning av kraven på säkerhet för inspelat material som föreslås (se avsnitt 11.4). Med anledning av LO:s synpunkter kan konstateras att det även fortsättningsvis kommer att krävas en skriftlig överenskommelse om övervakningen med skyddsombud, skyddskommitté eller en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen. Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att det bör vara tillåtet att efter anmälan till spela in bilder i hela butiken med vissa undantag (se närmare nedan). Regeringen anser inte att det, som i län föreslår, behövs mer detaljerade föreskrifter i lagen om hur övervakningen ska få ske. Enligt regeringens uppfattning finns det inte heller, som Data- inspektionen föreslår, anledning att göra det möjligt för Datainspektionen att meddela sådana föreskrifter. Det är i stället lämpligare att Datainspektionen lämnar närmare vägledning om hur övervakningen bör ske inom ramen för inspektionens föreslagna centrala tillsynsansvar, t.ex. genom allmänna råd (se avsnitt 12.3). Den nuvarande regleringen kan uppfattas som att den tillåter över- vakning av områden som omklädningsrum och toalettutrymmen efter an- mälan. Den allmänna hänsynsregeln i 1 § LAK, som innebär att all över- vakning ska ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet, får dock anses utgöra hinder för sådan övervakning. I likhet med utredningen anser regeringen att det uttryckligen bör framgå av lagen att sådan övervakning inte är tillåten efter anmälan. Regeringen delar Justitiekanslerns uppfattning att det kan finnas andra utrymmen än de som omfattas av utredningens förslag dvs. omkläd- ningsrum, provhytter eller toalettutrymmen där övervakning med hän- syn till den enskildes personliga integritet inte bör tillåtas efter anmälan. Det bör därför framgå av lagtexten att uppräkningen av integritets- känsliga utrymmen inte är uttömmande. Däremot finns det, enligt regeringens uppfattning, inte anledning att i lagtexten ange fler exempel på sådana utrymmen än de som utredningen föreslagit. Det har inte i detta lagstiftningsärende framkommit skäl att förtydliga definitionen av butiksbegreppet i lagtexten. Det kan konstateras att de gränsdragningsproblem som i pekar på behandlades i förarbetena till den nuvarande lagen (prop. 1997/98:64 s. 36). Det uttalades där att om det i en lokal, vid sidan av detaljhandel, även bedrivs serveringsverksamhet i mindre omfattning, innebär inte detta att lokalen ska anses som något annat än en butikslokal i lagens mening. Vidare uttalades att om det avskilts ett område för restaurang- ändamål bör inte det området utgöra butikslokal i lagens mening, under förutsättning att området avgränsats väl så att det otvetydigt framgår vil- ket område som avses. Dessa uttalanden är enligt regeringens uppfattning fortfarande ändamålsenliga. Regeringen anser inte att det, som föreslår, finns skäl att tillåta kameraövervakning i butiker efter anmälan för att förhindra olyckor. Kammarrätten i föreslår att uppgift om och beskrivning av ändamålet med övervakningen ska anges i anmälan om kamera- övervakning. Enligt regeringen bör dock de tillåtna ändamålen för anmälningspliktig kameraövervakning regleras direkt i lagen. Det finns därför inte skäl att föreskriva att anmälan ska innehålla uppgift om ända- målet för övervakningen. i län efterlyser uttalanden om hur överenskom- melse med företrädare för de anställda ska ske vid tillstånds- och anmäl- ningspliktig övervakning av små arbetsplatser eller sådana arbetsplatser där det saknas sådana företrädare. Det kan konstateras att det varken enligt utredningens eller enligt regeringens förslag införs nya krav på överenskommelse med företrädare för de anställda. Det krav på överenskommelse med företrädare för de anställda som gäller vid 2012/13:115 övervakning efter anmälan i butiker (12 § första stycket 3 LAK) ska dock kvarstå. I förarbetena till denna bestämmelse uttalades att om det i undantagsfall inte finns något skyddsombud, någon skyddskommitté eller en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen bortfaller självklart kravet på en överenskommelse (prop. 1997/98:64 s. 47). Kameraövervakning utanför in- och utgångar till butiker bör även i fortsättningen vara tillståndspliktig Kameraövervakning av områden utanför in- och utgångar till butiker syf- tar i stor utsträckning till att förebygga rånbrottslighet. I de fall rånare är maskerade sker maskering och demaskering ofta i nära anslutning till butikers in- och utgångar. Den brottslighet som övervakningen avser att förebygga är alltså av allvarligt slag.