prop · H10360 · 2013-12-19 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:60 Redovisning av användningen av vissa hemliga Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogörs för tillämpningen av bestämmelserna i om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål. Skrivelsen omfattar även en redogörelse för inhämtning av uppgifter enligt lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Skrivelsen omfattar inte användningen av dessa tvångsmedel i Säkerhetspolisens verksamhet. Ärendet och dess beredning .............................................................. behandling av tidigare års skrivelser ............................. Reglerna om hemliga tvångsmedel ................................................... Allmänt om hemliga tvångsmedel...................................... Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ............ Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ......... Inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation Särskilda rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga Underrättelse till enskilda som har varit utsatta för Tillsynen över myndigheternas användning av hemliga Underrättelse till Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden i vissa fall .......................................................... Regler om överskottsinformation ..................................... Förbud mot avlyssning i vissa fall .................................... Generellt om tillämpningen av bestämmelserna om hemliga tvångsmedel enligt .................. Tillämpningen av bestämmelserna om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ....................... Tillämpningen av bestämmelserna om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation .................... Tillämpningen av bestämmelserna om hemlig Tillämpningen av bestämmelserna om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i Slutsatser om redovisningen och nyttan av de hemliga Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..23 Ärendet och dess beredning I enlighet med önskemål redovisar regeringen hur reglerna om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (tidigare hemlig teleavlyssning) i har tillämpats (bet. 1981/82:JuU54, rskr. 1981/82:298). I samband med att reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning ändrades angavs i lagstiftningsärendet att regeringens redovisning till angående tillämpningen av bestämmelserna borde bibehållas och att en motsvarande redovisning beträffande hemlig teleövervakning (numera hemlig övervakning av elektronisk kommunikation) borde lämnas (prop. 1988/89:124 s. 55). Likaså angavs i det lagstiftningsärende som låg till grund för lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning – som gällde till utgången av – att en redovisning av tillämpningen av bestämmelserna i den lagen borde lämnas till (prop. 1995/96:85 s. 37). När reglerna i lagen om hemlig kameraövervakning permanentades och med oförändrat innehåll fördes över till 27 kap. , utgick vid sin behandling av lagförslagen från att regeringen även i fortsättningen till skulle redovisa de brottsbekämpande myndigheternas användning av reglerna om hemlig kameraövervakning (bet. 2008/09:JuU3 s. 14). I det lagstiftningsärende som låg till grund för lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet uttalade regeringen att den årliga skrivelsen till om användningen av vissa hemliga tvångsmedel i brottsutredningar även borde innehålla en redovisning av inhämtningen av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet, men att Säkerhetspolisens inhämtning av uppgifter dock inte borde redovisas (prop. 2011/12:55 s. 112–113). Under riksdagsbehandlingen såg utskottet positivt på detta (bet. 2011/12:JuU8 s. 33). Regeringen beslutade skrivelsen Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål (skr. 2012/13:47). Skrivelsen behandlades i (bet. 2012/13:JuU16, rskr. 2012/13:172). Regeringen lämnar nu en redogörelse för användningen av hemliga tvångsmedel . Redogörelsen bygger på uppgifter som har lämnats till regeringen av i samverkan med , och (Ju2013/4110/Å). behandling av tidigare års Vid behandlingen av regeringens skrivelse Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål tillkännagav dels att en tydlig och snar förändring av redovisningens innehåll var nödvändig för att ska kunna utföra sin granskningsuppgift, dels att regeringen skyndsamt borde återkomma till med ett förslag om hur tillämpningen av hemliga tvångsmedel kan underställas en stärkt parlamentarisk kontroll (skr. 2005/06:53, bet. 2005/06:JuU12, rskr. 2005/06:161). När det gäller redovisningens innehåll angav bl.a. att vad som avses med antalet fall där åtgärden har haft betydelse för förundersökningen måste preciseras och att en analys bör presenteras av den låga andelen avslag på ansökningar om tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Med anledning av tillkännagivande om förändringar av skrivelsens innehåll har regeringen ändrat den årliga skrivelsens har vid sin behandling av regeringens årliga skrivelse om användningen av hemliga tvångsmedel anfört bl.a. att skrivelserna utvecklats positivt genom att redovisningen på ett mer noggrant och tydligt sätt redogör för användningen av hemliga tvångs- medel och att man utgår från att regeringen fortsätter med sina överväganden om hur skrivelsen ytterligare kan förbättras och utvecklas 2006/07:28, bet. 2006/07:JuU4, rskr. 2006/07:96, skr. 2007/08:34, 2007/08:JuU7, rskr. 2007/08:133 och skr. 2008/09:79, bet. 2008/09:JuU15, rskr. 2008/09:195). Vid behandlingen av regeringens skrivelse Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förunder- sökning i brottmål uttalade att man konstaterade att redogörelse i flera avseenden var fylligare och mer detaljerad än tidigare även om myndigheternas redovisning till regeringen ännu inte hunnit anpassas fullt ut till de nya kraven. med tillfredsställelse att regeringen har för avsikt att fortsätta arbetet med förbättra underlaget till skrivelsen (skr. 2010/11:66, bet. 2010/11:JuU18, rskr. 2010/11:195). Vid behandlingen av regeringens skrivelse Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål (skr. 2011/12:39, bet. 2011/12:JuU19, rskr. 2011/12:140) uttalade sig välkomnande om att regeringen gett i uppdrag att redovisa hur myndigheten har bedrivit sin tillsynsverksamhet avseende de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel. Ett liknande uppdrag har getts till nämnden även avseende , vilket såg positivt på (bet. 2012/13:JuU16 s. 13, rskr. 2012/13:172). Reglerna om hemliga tvångsmedel 3.1Allmänt om hemliga tvångsmedel Bestämmelser om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning som tvångsmedel vid utredning av brott finns i 27 kap. . Särskilda bestämmelser om användning av sådana tvångsmedel finns i lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Reglerna om hemlig inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet finns i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. I 2 kap. regeringsformen finns föreskrifter om grundläggande fri- och rättigheter. Föreskrifterna innebär bl.a. att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång, mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande (6 § första stycket). Var och en är också skyddad gentemot det allmänna mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och genom övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (6 § andra stycket). Dessa grundläggande fri- och rättigheter får begränsas endast genom lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen (20 och 21 §§). Enligt artikel 8.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten till skydd för privat- och familjeliv omfattar bl.a. skydd mot övervakning i olika former och mot telefonavlyssning. Tvångsmedel som innefattar ingrepp i den privata sfär som artikel 8 är avsedd att skydda, kan enligt konventionen endast godtas om de har stöd i lag och omfattas av de undantag som anges i artikel 8.2. Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som trädde i kraft har inkorporerats i svensk rätt. I 2 kap. 19 § regeringsformen föreskrivs att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av . Bestämmelserna om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamhet utgör för brottsbekämpningen nödvändiga undantag från det 2013/14:60 skydd mot intrång i enskildas privat- och familjeliv som annars gäller enligt såväl grundlag som . För all användning av tvångsmedel gäller tre allmänna principer. Dessa principer, som knyter an till innehållet i 2 kap. 21 § regeringsformen, är ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Ändamålsprincipen innebär att en myndighets befogenhet att använda ett tvångsmedel ska vara bundet till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats. Behovsprincipen innebär att en myndighet får använda ett tvångsmedel bara när det finns ett påtagligt behov av det och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Proportionalitetsprincipen, som är lagfäst i bl.a. 27 kap. 1 § tredje stycket , innebär att ett tvångsmedel får tillgripas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller något annat motstående intresse. Genom en lagändring som trädde i kraft benämns hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Även andra terminologiska ändringar har skett, bl.a. har termerna teleadress och telemeddelande utmönstrats ur regleringen. I skrivelsen kommer de nya termerna att användas. Skrivelsen omfattar dock även tvångsmedelsanvändningen före . För närmare information om lagändringarna, se avsnitt 5.1. 3.2Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation innebär att meddelanden, som i ett elektroniskt kommunikationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet. (27 kap. 18 § första stycket ). Definitionen omfattar telefon- och telefaxtrafik, e- posttrafik, överföring av datafiler med hjälp av FTP (File Transfer Protocol) liksom överföring från webbsidor, nyhetsgrupper och chattkanaler. Avlyssning kan, med vissa begränsningar, ske även utanför allmänt tillgängliga telenät, t.ex. inom större företagsnät. Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får användas vid förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är straffbelagd. Avlyssning får också användas vid förundersökning i fråga om annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde skulle överstiga fängelse (27 kap. 18 § andra stycket ). En förutsättning för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation är att någon är skäligen misstänkt för brottet. Åtgärden ska vidare vara av synnerlig vikt för utredningen (27 kap. 20 § första stycket ). Avlyssning får avse ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte. 2013/14:60 Avlyssningen får också avse ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte som tillståndet avser har kontaktat eller kommer att kontakta. 3.3Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om meddelanden som i ett elektroniskt kommunikationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst geografiskt område, eller i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits (27 kap. 19 § första stycket ). Genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får även sådana meddelanden hindras från att nå fram. Tvångsmedlet ger inte tillgång till innehållet i utväxlade meddelanden. Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får användas vid förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse samt dataintrång, barnpornografibrott som inte är att anse som ringa, narkotikabrott och narkotikasmuggling. Detsamma gäller försök, förberedelse eller stämpling till brott av angivet slag, om en sådan gärning är straffbelagd (27 kap. 19 § andra stycket ). Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får användas när någon är skäligen misstänkt för brottet eller, med vissa begränsningar, för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Åtgärden ska vara av synnerlig vikt för utredningen (27 kap. 20 § ). Hemlig kameraövervakning innebär att fjärrstyrda tv-kameror, andra optisk-elektroniska instrument eller därmed jämförbara utrustningar används för optisk personövervakning vid förundersökning i brottmål, utan att upplysning om övervakningen lämnas (27 kap. 20 a § första stycket ). Ljudinspelning är inte tillåten vid sådan övervakning. Förutsättningarna för hemlig kameraövervakning är i huvudsak desamma som för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Övervakningen får även omfatta den plats där ett brott har begåtts eller en nära omgivning till denna plats i syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet om åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen (27 kap. 20 c § ). Inhämtning av uppgifter om elektronisk trädde lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet i kraft. En polismyndighet eller får enligt den lagen i sin underrättelseverksamhet i hemlighet hämta in uppgifter om meddelanden som i ett elektroniskt kommunikationsnät har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst geografiskt område, eller i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits. Inhämtningen får ske från den som enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst (1 §). Uppgifter får hämtas in om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den som åtgärden riktar sig mot eller för något annat motstående intresse (2 §). Enligt den angivna lagen får även, under de förutsättningar som anges i 2 §, uppgifter hämtas in för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar bl.a. brott mot rikets säkerhet och terroristbrott (3§). Paragrafen är tidsbegränsad till utgången av (regeringen har föreslagit att paragrafen ska ha fortsatt giltighet och har beslutat i enlighet med regeringens förslag, prop. 2012/13:180, bet. 2013/14:JuU7, rskr. 2013/14:38). Enligt gällande reglering är det Säkerhetspolisen som ska ansvara för bekämpning av sådan brottslighet som avses i paragrafen (2 § förordningen [2002:1050] med instruktion för Säkerhetspolisen). Den inhämtning av uppgifter som har skett med stöd av denna paragraf kommer därför inte att redovisas i denna skrivelse. 4Särskilda rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel infördes ett system med offentliga ombud i ärenden om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (förut hemlig teleavlyssning) och hemlig kameraövervakning. Syftet var bl.a. att skapa ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid tillståndsprövningen (prop. 2002/03:74, bet. 2003/04:JuU2, rskr. 2003/04:14). Det offentliga ombudet är motpart till åklagaren vid sammanträden inför domstol och har till uppgift att bevaka enskildas rätt och integritetsintressen i Han eller hon ska lyfta fram alla aspekter, även t.ex. skydd för tredje mans integritet. Det offentliga ombudet ska också bevaka att de Skr. 2013/14:60 grundläggande principerna för tvångsmedelsanvändning följs. offentliga ombudet ska ha tillgång till allt material som ligger till grund för domstolens prövning. Han eller hon har möjlighet att yttra sig i ärendet och har rätt att överklaga domstolens beslut. 4.2Underrättelse till enskilda som har varit utsatta för hemliga tvångsmedel infördes ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel (prop. 2006/07:133, bet. 2007/08:JuU3, rskr. 2007/08:11). Den som är eller har varit misstänkt för brott ska underrättas om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraövervakning som han eller hon har utsatts för (27 kap. 31 § ). Om avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation har avsett ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som innehas av någon annan än den misstänkte, ska även innehavaren underrättas. Om inhämtningen har skett i syfte att utreda vem som är skäligen misstänkt och integritetsintrånget för den enskilde kan antas vara ringa behöver dock inte underrättelse ske. Om kameraövervakning har avsett en plats som innehas av någon annan än den misstänkte och som allmänheten inte har tillträde till, ska även innehavaren av platsen underrättas. En underrättelse ska lämnas så snart det kan ske utan men för utredningen, dock senast efter det att förundersökningen avslutats. En underrättelse ska dock skjutas upp om sekretess enligt vissa bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller för uppgiften. Om det på grund av sekretess inte har kunnat lämnas någon underrättelse från det att förundersökningen avslutades får underrättelsen underlåtas. Underrättelseskyldigheten omfattar inte utredningar om sådan brottslighet som hör till Säkerhetspolisens verksamhetsområde, dvs. brott mot rikets säkerhet, sabotagebrott och terroristbrott. 4.3Tillsynen över myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel är en myndighet under regeringen som bl.a. har till uppgift att utöva tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel och därmed sammanhängande verksamhet. Myndighetens verksamhet är reglerad både i lag och förordning (lagen [2007:980] om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet och förordningen [2007:1141] med instruktion för ). bidra till att värna rättssäkerheten och skyddet för den personliga 2013/14:60 integriteten inom den brottsbekämpande verksamheten (myndighetens regleringsbrev , Ju2012/8172/Å). Nämnden ska utöva tillsyn genom inspektioner och andra undersökningar (2 § första stycket lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet). Tillsynen avser ofta granskning av tvångsmedelsdiarier och enskilda tvångsmedelsärenden hos polisen och åklagarna. Mestadels tillämpar nämnden en s.k. tematisk tillsynsmetod. Med tematisk tillsyn avses att granskningen sker mot bakgrund av vissa i förväg definierade frågeställningar. Tillsynen ska särskilt syfta till att säkerställa att de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel har skett på ett författningsenligt sätt (1 § tredje stycket). Nämnden får efter granskningen uttala sig om vad den kommit fram till och sin uppfattning om vad som bör ändras i den granskade myndighetens verksamhet (2 § andra stycket). Nämnden kan även uppmärksamma regeringen på behovet av förändringar i lag eller annan författning. Nämnden är skyldig att på begäran av en enskild kontrollera om han eller hon har utsatts för hemliga tvångsmedel eller varit föremål för viss typ av personuppgiftsbehandling och om användningen av tvångsmedel och därmed sammanhängande verksamhet eller behandlingen av personuppgifter har skett i enlighet med lag eller annan författning. Nämnden ska underrätta den enskilde om att kontrollen har utförts (3 §). Regeringen har gett i uppdrag att redovisa hur nämnden har bedrivit sin tillsynsverksamhet avseende de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel. Nämnden ska inom ramen för uppdraget särskilt redovisa vilka iakttagelser som har gjorts i fråga om polisens och inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamheten. Nämnden har i sin redovisning för (dnr 96-2013) gjort bedömningen att de brottsbekämpande myndigheterna hanterar hemliga tvångsmedel på ett i huvudsak tillfredsställande sätt. Endast i ett fåtal fall påträffade nämnden förhållanden som enligt nämndens bedömning stred mot lag eller annan författning. De brister som nämnden iakttog rörde underlåten underrättelse till enskild, förstöring av upptagningar och bristfällig dokumentation. Nämnden har även redovisat vissa brister kopplade till de brottsbekämpande myndigheternas inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet; bland annat hade uppgifter om meddelanden inhämtats i realtid, vilket saknat stöd i lag. Nämnden konstaterade i sin redovisning att rättspromemoria (RättsPM 2012:8) behandlar många av de brister som nämnden har uppmärksammat. Nämnden var positiv till utformningen av promemorian samt det löpande arbete som utför med att bevaka frågor som rör hemliga tvångsmedel. Underrättelse till Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden i vissa fall Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn omfattar även tillämpningen av lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Polisen och har därför en skyldighet att underrätta nämnden om samtliga beslut om inhämtning enligt den lagen. Underrättelsen ska lämnas senast efter det att ärendet om inhämtning avslutades (6 §). När tvångsmedel används kan det komma fram uppgifter som inte rör det brott som har legat till grund för tvångsmedelsbeslutet. Uppgifterna kan istället ha betydelse för att utreda ett annat brott eller för att förhindra nya brott.