prop · H003137 · 2013-04-16 00:00:00 — Promemorian14, som är mer omfattande, innehåller bland annat information om revideringar i de potentiella variablerna som regeringen gjort sedan vårpropositionen 2012. 2011/12:100, s. 231, fotnot. 14Finansdepartementet (2012)b, Promemoria från , Metod för beräkning av potentiella variabler. granskar: offentliga finanser 3Regeringens redovisning av sin syn på de makroekonomiska obalanser som EU uppmärksammat Regeringen ska inom ramen för europeiska planeringsterminen beakta och besvara de landsspecika rekommendationer som ges av EU. Rekommendationerna baseras bland annat på ländernas nationella reformprogram och stabilitets- och konvergensprogram samt, i förekommande fall, kommissionens fördjupade granskningar. Medlemsländer som fått rekommendationer ska i utformningen av sina budgetar beakta dessa rekommendationer. ck fyra rekommendationer: att bibehålla sunda oentliga nanser, öka stabiliteten på bostads- och bolånemarknaden, förbättra deltagandet på arbetsmarknaden för vissa grupper samt förbättra spetsforskning och kommersialisering av innovativa produkter och utveckling av ny teknik. Redovisningen av regeringens hantering av dessa rekommendationer åternns i avsnitt 12 i budgetpropositionen. Där sammanfattas åtgärder som vidtagits eller planeras med relevans för rekommendationerna. Åtgärderna beskrivs närmare i andra delar av samma budgetproposition eller i andra propositioner. granskning fokuserar på rekommendationen att öka stabiliteten på bostads- och bolånemarknaden. Det är ett område som även uppmärksammats i form av en rekommendation föregående år då uppmanades att vidta förebyggande åtgärder för att hantera de makroekonomiska riskerna med stigande huspriser och hushållens ökande skuldsättning. Hur frågan om makroekonomiska obalanser hanteras av regeringen och redovisas för får anses vara av stor betydelse. En korrigering av de makroekonomiska obalanser som kommissionen pekat på kan nämligen komma att kraftigt inverka på svensk ekonomi. Om hushållen ökar sina amorteringar kraftigt skulle det ge betydande negativa eekter på tillväxt och sysselsättning. Dessutom har dessa problem varit aktuella ; nämnde problemställningen redan 2004.15 granskar därför huruvida regeringens redovisning av hur denna rekommendation hanterats är transparent. Granskningen omfattar emellertid inte någon bedömning av vidtagna åtgärder. 15 , Finansiell stabilitet 2004:2. regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? Den europeiska terminen, formellt europeiska planeringsterminen för samordning av den ekonomiska politiken, introducerades efter beslut av . Syftet var att öka den ekonomiska samordningen inom EU samt få till stånd ett eektivt genomförande av 2020-strategin. Den europeiska terminen ska säkerställa att de gemensamma prioriteringarna på EU-nivå får genomslag i de nationella beslutsprocesserna. Medlemsländerna får genom den europeiska terminen politisk vägledning från EU innan de slutför sina budgetförslag . Innan den europeiska terminen infördes granskade EU-institutionerna den ekonomiska politiken och budgeten . Detta innebar att man först i efterhand granskade i vad mån medlemsstaterna levde upp till de åtaganden de gjort på EU-nivå. Den europeiska terminen innebär att medlemsstaterna och kommissionen mer integrerat diskuterar strukturreformer, stimulansåtgärder och övervakning av nanspolitiken.16 Samordningsprocessen på EU-nivå äger rum från januari till juni.17 Syftet är att på EU-nivå anpassa de ekonomiska besluten och budgetramarna till varandra, så att eektiviteten stärks och genomförandet på nationell nivå förbättras. Planeringscykeln inleds med som redogör för det ekonomiska läget i EU samt ger vägledning för ytterligare prioriteringsåtgärder på EU-nivå och i medlemsländerna. diskuterar och antar slutsatser som vägledning för utformningen av medlemsländernas ekonomiska politik. lägger medlemsländerna fram de nationella reformprogrammen, stabilitetsprogrammen eller konvergensprogrammen för kommissionen och övriga medlemsländer. I de nationella reformprogrammen redovisas medlemsländernas åtgärder för att uppnå målen för 2020, inklusive de rekommendationer som utfärdats året innan. I stabilitets- och konvergensprogrammen redovisas de nationella planerna för sunda och hållbara oentliga nanser. lägger kommissionen fram förslag till landsspecika rekommendationer som belyser vilka framsteg medlemsländerna har gjort samt ytterligare behov av åtgärder. Under junimötet diskuterar och fastställer rekommendationer för respektive land. Rekommendationerna baseras bland annat på ländernas nationella reformprogram och stabilitets- och konvergensprogram och tar hänsyn till nationella förutsättningar. Rekommendationerna antas formellt av 16För länderna inom valutaunionen inkluderar detta även europluspakten utöver sexpacken. Andra EU-länder kan välja att gå in i europluspakten. har dock valt att stå utanför. 17Den andra planeringsterminen inleddes dock . granskar: offentliga finanser Medlemsländerna ska när de utarbetar sina budgetar beakta rådets påpekanden. Rekommendationerna är emellertid inte bindande för medlemsländerna men uppmanar till lämplig handling. 3.2EU:s övervakning av makroekonomiska obalanser och rekommendationen till har två planeringsterminer genomförts, 2011 och 2012. I den senaste terminen ingick även kommissionens genomgång av medlemsländernas makroekonomiska obalanser.18 Bakgrunden till att det sker en särskild övervakning av makroekonomiska obalanser är att den nansiella krisen kommit att bli extra djup och långdragen på grund av att era länder byggde upp makroekonomiska obalanser under den så kallade superkonjunkturen. När sedan den globala riskacceptansen drastiskt minskade och tillväxtutsikterna förmörkades började många av obalanserna korrigeras. pågår fortfarande och har visat sig vara synnerligen kostsamma för stater och plågsamma för många medborgare. Syftet med det nya elementet i EU-arbetet är att förebygga att nya makroekonomiska obalanser byggs upp eller när obalanser existerar att länderna genomför åtgärder för att reducera dem. första rapport om makroekonomiska obalanser publicerades . Rapporten innehöll 10 huvudsakliga19 och 18 komplementära indikatorer på ekonomiska obalanser. överskred gränsvärdet för fyra av de huvudsakliga indikatorerna. Detta gällde högt bytesbalansöverskott, sjunkande exportmarknadsandelar, stigande bostadspriser samt hög privat skuldsättning. Efter en fördjupad granskning20 av dessa fyra områden kom kommissionen fram till att endast de stigande bostadspriserna och den höga privata skuldsättningen var relevanta för . Granskningen utmynnade i att ck rekommendationen från rådet att vidta ytterligare förebyggande åtgärder för att öka stabiliteten på bostads- och bolånemarknaderna på medellång sikt, inbegripet genom att främja försiktig utlåning, minska systemskevheter som gynnar skuldnansiering vid bostadsinvesteringar, 18En makroekonomisk obalans beskrivs i artikel 2 i och rådets förordning nr 1176/2011 som en trend som ger upphov till en makroekonomisk utveckling som leder till, eller potentiellt kan leda till, en försämring av ekonomins funktionssätt (egen översättning). I praktiken innebär det att någon del av ekonomin avviker markant från förhållandena i jämförbara länder, från historiska mönster eller från vad som kan betraktas som långsiktig jämvikt. 19Bytesbalans, exportmarknadsandel, enhetsarbetskostnad, eektiv växelkurs, netto extern skuld, bostadspriser, kredittillväxt, privat skuldsättning, oentlig skuld och arbetslöshet. 20European Commission (2012), European Economy, Occasional Papers 108, Macroeconomic Imbalances . regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? och genom att ta itu med de problem som följer av begränsningar i fråga om bostadsutbud och hyresreglering.21 I skälen till rådets rekommendation att öka stabiliteten på bostads- och bolånemarknaden anges följande: Kommissionens fördjupade granskning enligt artikel 5 i förordning (EU) nr 1176/2011 bekräftade att de svenska hushållen har en relativt hög skuldsättningsnivå. Situationen på bostads- och bolånemarknaderna stabiliserades 2011, men era strukturella snedvridningar kvarstår som hotar stabiliteten på dessa marknader på lång sikt. Relevanta åtgärder har vidtagits för att stärka den nansiella sektorns motståndskraft. Det nns dock en rad politikområden som kan bidra till volatiliteten på den svenska bostadsmarknaden och till ackumulerade bolåneskulder, och som har fått mindre uppmärksamhet: generösa möjligheter till skatteavdrag för räntebetalningar och låg fastighetsskatt, låga amorteringar och strikt hyresreglering. På utbudssidan hindras ett exibelt bostadsutbud av lokala planeringsmonopol, långdragna förfaranden för områdesplanering och bristande konkurrens.22 Rekommendationerna är som nämnts inte bindande för medlemsländerna, men anses utgöra en viktig del i genomförandet av 2020-strategin. I kommissionens fördjupade granskning, som låg till grund för rådets rekommendationer, angavs att den höga skuldnivån bland svenska hushåll medför en ökad risk för den makroekonomiska stabiliteten genom att göra hushållens balansräkningar mer känsliga för negativa störningar.23 Därutöver ansåg kommissionen att utbudsaskhalsar, hyresreglering och förändringar i skattesystemet kan ha skapat ett inbyggt tryck på bostadspriserna. Detta kan enligt kommissionen ha destabiliserande eekt. Enligt kommissionen bör dessa makroekonomiska obalanser åtgärdas. 21Rådets rekommendation av om nationella reformprogram 2012, med avgivande av rådets yttrande om konvergensprogram för 20122015 (2012/C 219/25). 22Punkt 10 i rådets rekommendation av om nationella reformprogram 2012. 23European Commission (2012), European Economy, Occasional Papers 108, Macroeconomic Imbalances . granskar: offentliga finanser 3.3Makroekonomiska risker med höga fastighetspriser och hög skuldsättning i hushållssektorn Det nns olika bedömningar av huruvida höga fastighetspriser och hushållens skuldsättning utgör ett reellt problem eller inte. om risker på den svenska bostadsmarknaden tonades problemet med fastighetspriserna ned. Det hindrade dock inte Riksbankschefen att påpeka riskerna med hushållens höga skuldsättning.24 I detta avsnitt beskrivs några av de makroekonomiska risker som är förknippade med de obalanser som identierat, det vill säga den höga skuldnivån bland svenska hushåll och ett inbyggt tryck på bostadspriserna. Bostadspriserna har stigit kraftigt i många länder . I era länder, undantaget bland annat och , har priserna dock sjunkit i spåren av den nansiella krisen. I några fall är nedgången betydande, i exempelvis har priserna halverats. IMF har jämfört utvecklingen i med den i andra utvecklade länder och avviker ganska markant från det gängse mönstret. Det kan därmed nnas en risk för att fastighetspriserna kan komma att justeras nedåt även I ett tal pekade Riksbankschefen på det starka sambandet i ett antal länder mellan utvecklingen av arbetslösheten och korrigeringar på fastighetsmarknaden.25 24Svenska , debattartikel av . 25Svåra avvägningar i penningpolitiken, tal av på i . regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? Den makroekonomiska risken med en nedgång i bostadspriserna består främst i att hushållen försöker förbättra sin nansiella ställning genom att minska sin skuldsättningsgrad, det vill säga amortera på de bolån de har. Hårdare krav på amorteringar från långivarna kan också tvinga hushållen till större amorteringar. Detta skulle innebära att medel undandras från privat konsumtion vilket sänker aktiviteten i ekonomin med lägre tillväxt och sysselsättning som följd. Av de 2,9 miljoner personer som har bolån amorterar inte alls på sina lån. En beteendeförändring mot att amortera mer på bolån kan därför få avsevärda eekter. Ett räkneexempel visar att om hälften av dem som inte amorterar börjar amortera och de som amorterar ökar sina amorteringar med så motsvarar detta av den privata konsumtionen. Ett sådant bortfall skulle ge betydande eekter på tillväxten och sysselsättningen. granskar: offentliga finanser Ytterligare en risk med en hög skuldsättning är att hushållen blir mer känsliga för ränteuppgångar. I kombination med att andelen rörliga lån ökat markant innebär det att en ränteuppgång slår snabbare och kraftigare på hushållens ränteutgifter (och ränteintäkter) och därmed på den privata konsumtionen. Penningpolitiken blir därmed mer verkningsfull.26 Detta faktum tar emellertid sannolikt hänsyn till när de sätter räntan vilket medför att räntan blir lägre vid hög skuldsättning, allt annat lika. Skuldsättningens eekter på tillväxt och sysselsättning blir därför mindre än vad en första ansats ger vid handen. Den höga skuldsättningen får emellertid, genom att den gör penningpolitiken mer expansiv, indirekta eekter på ekonomin och tillgångspriser. 3.4Regeringens redovisning i budgetpropositionen 2013 av de makroekonomiska obalanser som EU uppmärksammat Budgetpropositionen är det mest sammanhållande dokumentet där kan få ta del av hur regeringen ser på de frågeställningar som EU rest och eventuella åtgärder regeringen föreslår med anledning därav. Regeringens ociella svar till EU på rekommendationerna ges däremot i konvergensprogram påföljande år. En granskning av budgetpropositionen avseende EU:s rekommendation om att öka stabiliteten på bostads- och bolånemarknaderna visar att regeringen huvudsakligen argumenterar utifrån nansiell stabilitet. Enligt regeringen kan allvarliga problem i det nansiella systemet försämra villkoren för tillväxt, jobb och välfärd. Regeringen ger dock inte något tydligt besked om hur man ser på den makroekonomiska risk som uppmärksammade i sin fördjupade granskning av Sverige.27 Regeringen noterar att de svenska hushållens förhållandevis höga skuldsättning utgör en viss risk. Någon utvärdering av allvaret i denna risk och vilka konsekvenser en minskning av hushållens skuldsättning, frivillig eller påtvingad, skulle få på ekonomin görs inte i detta sammanhang. Regeringen redovisar inte hur den ser på risken att tillväxt och sysselsättning påverkas negativt av en korrigering 26Det faktum att bankerna numera i högre grad beaktar likviditetsrisken och lånar längre ut på avkastningskurvan medför att sambandet mellan reporäntan och den rörliga boräntan, där en majoritet av bolånen åternns, inte är lika starkt som . På detta område har penningpolitikens genomslagskraft avtagit. 27I andra sammanhang har dock nansminister gett tydligare besked. I en intervju i säger han är bekymrad över hushållens höga skuldsättning och att regeringen därför vill höja bankernas kapitaltäckning. risken för en bolånebubbla hänvisade till att och har prövat frågan och kommit fram till att inte har det. regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? av de obalanser som kommissionen nämner även ifall den nansiella stabiliteten inte är hotad. Regeringen konstaterar att ett väl fungerande nansiellt system är centralt för ekonomin och redovisar vilka åtgärder som genomförts eller föreslås för att säkra nansiell stabilitet. Finansiell instabilitet och makroekonomiska obalanser kan vara tätt sammankopplade, men som noterade behöver de inte vara det.28 Genom att sätta likhetstecken mellan nansiell stabilitet och makroekonomisk stabilitet täcker regeringen inte in alla risker som kan förknippas med en korrigering av makroekonomiska obalanser. I kommissionens fördjupade granskning noteras att regeringen rekommenderades att genomföra förebyggande åtgärder för att hantera de makroekonomiska riskerna med stigande huspriser och hushållens ökade skuldsättning. Trots att några åtgärder genomförts, främst införandet av ett bolånetak, behövs det enligt kommissionen en mer ambitiös och beslutsam politik för att motverka riskerna. I konvergensprogram 2012 gav regeringen sitt ociella svar rekommendationer. Här indikerade regeringen att hushållens skuldsättning inte utgör ett allvarligt problem då hushållen sägs ha goda möjligheter att klara av sina ränteutgifter även vid ett normalt ränteläge. I övrigt beskrivs företrädesvis åtgärder relaterade till den nansiella stabiliteten. Även i budgetpropositionen framhåller regeringen ett antal åtgärder den genomfört eller föreslår för att stärka den nansiella stabiliteten. Bland annat redovisas regeringens ambition att storbankerna ska ha högre kärnprimärkapital, på 2013, än vad som krävs av det internationella regelverket där kärnprimärkapitalet ska vara . Vidare nämns att infört ett bolånetak på av marknadsvärdet och genomfört stresstester av hur väl hushållen kan hantera ränteuppgångar, inkomstbortfall och prisfall på bostäder. Inspektionens samlade bedömning är att bolånen inte hotar den nansiella stabiliteten. Regeringen nämner vidare att har fått utökade resurser. Därtill konstaterar regeringen att ett ertal åtgärder planeras eller har genomförts som underlättar bostadsbyggandet och främjar konkurrensen på bostadsmarknaden. Bland annat nämns lättnader i hyresregleringen, sänkning av den kommunala fastighetsavgiften för hyreshusenheter och en utökning 28Detta konstaterade i sin . Där skrev banken Den sammantagna bedömningen är att hushållens skuldsättning inte utgör något hot mot den nansiella stabiliteten. Det är inte troligt att de kostnadsökningar som exempelvis stigande räntor medför kommer att leda till betalningssvårigheter för hushållen över lag och därmed till ökade kreditförluster för bankerna. Däremot förefaller det nnas viss risk för att konsumtionen och därmed den ekonomiska utvecklingen i stort kan komma att påverkas när räntorna stiger. Hushållens skuldsättning är därför en fråga kopplad till framtida eekter på privat konsumtion, mer än en omedelbar riskfaktor beträande nansiell stabilitet. granskar: offentliga finanser av den tioåriga nedsättningen av fastighetsavgiften för nybyggda bostäder. Regeringen anger också att ett arbete pågår med att förenkla byggreglerna och byggprocesserna kring byggnadstillstånd m.m. ŇRegeringen ska inom ramen för planeringsterminen beakta och besvara de landsspecika rekommendationerna som ges av EU, även om dessa inte är bindande. Regeringen redovisar i budgetpropositionen sin syn på . I redovisningen framgår dock inte tydligt hur regeringen ser på de makroekonomiska obalanser som kommissionen påtalat. Regeringen argumenterar istället huvudsakligen utifrån nansiell stabilitet när den redovisar sin syn på EU:s rekommendation om att öka stabiliteten på bostads- och bolånemarknaden. ŇRegeringen har genomfört ett antal åtgärder för att stärka den nansiella stabiliteten, till exempel genom höjda kapitaltäckningskrav. ŇEn korrigering av makroekonomiska obalanser kan leda till betydande eekter på tillväxt och sysselsättning utan att den nansiella stabiliteten hotas. regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? granskar: offentliga finanser 4Regeringens redovisning av nanspolitikens eekter på konjunkturen Ett av målen med nanspolitiken är att bidra till en stabil makroekonomisk utveckling (stabiliseringspolitik). Huvudansvaret för att stabilisera konjunkturen vilar visserligen på penningpolitiken och . Regeringen har dock vid ett ertal tillfällen poängterat att nanspolitiken ska bidra till stabiliseringen genom att låta de automatiska stabilisatorerna verka fritt och genom att utforma den övriga nanspolitiken på ett sätt så att den inte spär på konjunktursvängningarna.29 Prognoser över nanspolitikens eekter på konjunkturen är naturligen behäftade med stor osäkerhet. Det är till exempel alltid svårt att bedöma konjunkturläget och hur det kommer att utvecklas. Det är även komplicerat att bedöma konjunkturens eekt på de oentliga nanserna och vilken eekt på efterfrågan olika nanspolitiska beslut kan få. Beslutet om nanspolitikens inriktning sker dessutom oftast, och till största del, endast en gång . Denna eftersläpning i besluts- och implementeringsprocessen av nanspolitiken är en av de bakomliggande förklaringarna till att stabiliseringspolitiken i huvudsak vilar på penningpolitiken. På grund av osäkerheten i bedömningarna och eftersläpningsproblematiken är det av särskild vikt att regeringens rapportering kring nanspolitikens inriktning i förhållande till konjunkturen är förståelig, transparent och rättvisande. En tydlig och fullständig beskrivning av nanspolitikens inriktning är också viktigt ur demokratisk synvinkel och anknyter till de krav som regeringen själv ställt upp i skrivelse 2010/11:79 för nanspolitiken. Där anges det att medborgarna ska ha möjlighet att ha insyn i nanspolitikens alla aspekter. 29 Se till exempel Ds 2010:4, Översyn av överskottsmålet, s. 5254. regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? 4.1Det strukturella sparandet som mått på nanspolitikens konjunkturstabiliserande eekt På aggregerad nivå kan nanspolitikens konjunkturstabiliserande eekt grovt mätas med förändringen av det faktiska nansiella sparandet i oentlig sektor. En försämring av det nansiella sparandet bidrar till att begränsa nedgången i den (inhemska) privata sektorns efterfrågan medan en förstärkning av sparandet kan bidra till att minska risken för en överhettning av ekonomin. Förändringen av det nansiella sparandet kan delas upp i förändringar som beror på konjunkturens eekter på de oentliga nanserna och på förändringar som beror på politiska beslut som ökar eller minskar utgifter och inkomster, så kallad diskretionär nanspolitik.30 Det nansiella sparandet korrigerat för konjunktureekt kallas det strukturella sparandet. Förändringen av det strukturella sparandet visar således bidraget till konjunkturstabiliseringen utöver de automatiska stabilisatorerna. Det kan därför ses som ett grovt mått på nanspolitikens inriktning, det vill säga den konjunkturoberoende förändringen av de oentliga nanserna. Om det strukturella sparandet minskar (ökar) mellan innebär det att de nanspolitiska besluten har haft en expansiv (åtstramande) eekt på resursutnyttjandet, det vill säga konjunkturen. Exaktheten i detta sätt att mäta får emellertid inte överdrivas. Finanspolitikens eekt på efterfrågan i ekonomin beror på er faktorer än enbart förändringen i det nansiella sparandet eller det strukturella sparandet. Om exempelvis en expansiv nanspolitisk åtgärd i huvudsak leder till en ökad importefterfrågan får detta en begränsad eekt på svensk BNP trots att det skulle räknas som en expansiv politik. För att kunna mäta vilken eekt som en given nanspolitik får på resursutnyttjandet måste således politikförändringarna studeras mer i detalj än enbart de aggregerade förändringarna i nansiellt och strukturellt sparande. I det följande granskas emellertid endast den redovisning regeringen presenterar i budgetpropositionen, vilken begränsas till mer övergripande indikatorer på nanspolitikens eekt på efterfrågan. 30 Se bilaga 3 för en utförligare beskrivning av diskretionär nanspolitik. granskar: offentliga finanser 4.2Regeringens redovisning i budgetpropositionen Regeringen beskriver inriktningen på nanspolitiken i förhållande till konjunkturutvecklingen i Finansplanen i budgetpropositionen på följande sätt: Sammantaget bedöms ett reformutrymme på vara väl avvägt. Ett paket av den storleksordningen och med den ovan nämnda inriktningen bidrar till att stärka svensk ekonomi på lång sikt och till att stödja konjunkturåterhämtningen.I avsnitt 4 i budgetpropositionen beskrivs nanspolitikens eekter på efterfrågan mer utförligt. Regeringen poängterar där att den nanspolitiska inriktningen i stort sett är neutral men att sammantaget bidrar försvagningen av det oentliga nansiella sparandet 2012 och 2013 till att hålla uppe efterfrågan i ekonomin. Tabell 4.1 nedan motsvarar tabell 4.2 i budgetpropositionen och beskriver nanspolitikens inverkan på efterfrågan. Tabellen presenterar förändringarna av det nansiella sparandet mellan . Dessa förändringar består dels