prop · H00398 · 2013-04-15 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2012/13:98 Regeringens skrivelse 2012/13:98 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I denna skrivelse redogör regeringen för skatteutgifter, dvs. effekten på skatteintäkterna av särregler i skattelagstiftningen. Därmed ges ett bredare underlag för prioritering mellan olika stöd och satsningar i statsbudgeten. Skrivelsen innehåller fyra delar. I den första delen beskrivs den jämförelsenorm och de beräkningsmetoder som används i redovisningen. Första delen innehåller också en sammanfattning av skatteutgifterna . I del två diskuteras skatteutgifter och samhällsekonomisk effektivitet och några enskilda skatteutgifter analyseras. Tredje delen innehåller en sammanfattande tabell över skatteutgifterna. I fjärde och sista delen ges en mer ingående beskrivning av de enskilda skatteutgifterna. 1.4Skatteutgifterna ur ett budgetperspektiv och i relation till de totala 2.4Skatteutgifter relaterade till energiskatten på drivmedel avsedda för 1 Bakgrund, metod och sammanfattning Samhällets stöd till företag och hushåll redovisas i huvudsak som utgifter på stats- budgetens utgiftssida. Men det finns också stöd eller utgifter som går via skattesystemet, s.k. skatteutgifter. Skatteutgifterna påverkar statsbudgetens inkomstsida. I denna skrivelse redogör regeringen för skatteutgifter, dvs. effekten på skatteintäkterna av särregler i skattelagstiftningen, för åren 20122015. En återrapportering av skatteutgifterna sker i utgiftsbilagorna i budgetpropositionen. Vid denna återrapportering redovisas även ny- tillkomna och reviderade skatteutgifter. Däremot sker ingen uppdatering av skatte- utgifterna som redovisas i denna skrivelse. Redovisningen av skatteutgifter fyller i allt väsentligt två syften. Det första och mest centrala är att synliggöra de stöd till företag och hushåll som finns på budgetens inkomst- sida och som helt eller delvis kan ha samma funktion som stöd på budgetens utgiftssida. På detta sätt ges ett bredare underlag för prioritering mellan olika stöd. Det andra syftet härrör från ett önskemål om att beskriva graden av enhetlighet i skattereglerna. En sådan beskrivning kräver liksom synlig- görandet av stöden att en norm för skatte- uttaget definieras. I den redovisning som lämnas här utgår jämförelsenormen från enhetlig beskattning. Detta innebär att beskattningen inom varje skatteslag i princip ska vara enhetlig och utan undantag. En skatteutgift uppstår om skatteuttaget för en viss grupp eller en viss kategori av skatte- betalare är lägre än vad som är förenligt med . Ett exempel är den reducerade mer- värdesskattesatsen på livsmedel som är . är i detta fall och skatteutgiften utgörs av skillnaden mellan multiplicerat med under- laget. Förutom skatteutgifter redovisas i före- kommande fall även skattesanktioner, där skatteuttaget är högre än den angivna . Ett exempel på en skattesanktion är den särskilda skatt som utgår på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer. Denna skatt kan likställas med en extra skatt som lagts på vissa företag och är därför att betrakta som en skatte- sanktion. Huvudprincipen är att redovisningen är heltäckande, dvs. samtliga identifierade skatteutgifter redovisas. I vissa fall är avsteg från principen nödvändiga av praktiska skäl. På punktskatteområdet är utgångspunkten att redovisa de skatteutgifter där en norm för skatteuttaget kan definieras och där skatteintäkterna från en enhetligt utformad skatt överstiger av de totala skatteintäkterna. Om en skatteutgift slopas leder det i normalfallet till högre skatteintäkter och där- med till en budgetförstärkning för offentlig sektor på samma sätt som om en utgift på statsbudgetens utgiftssida slopas. Beräk- ningarna av skatteutgifter kan dock inte användas för att ge en exakt prislapp på den möjliga intäktsförstärkningen om en skatteutgift slopas. Detta har flera skäl, till exempel att beräkningarna är statiska och inte tar hänsyn till beteendeeffekter eller indirekta effekter (se vidare nedan). Vissa skatteutgifter kan också vara samhällsekonomiskt effektiva i den meningen att ett bibehållande av skatte- utgiften kan vara samhällsekonomiskt mer effektivt än ett slopande. Skrivelsen består av fyra delar. I den första delen sätts de existerande skattereglerna i relation till en jämförelsenorm vilket gör det möjligt att identifiera olika skatteutgifter. Avsnittet innehåller beskrivningar av de jämförelsenormer som har valts för de olika skatteslagen. Vidare beskrivs de beräknings- metoder som används. I den första delen beskrivs också hur skatteutgifterna bör betraktas ur ett budgetperspektiv och skatte- utgifternas omfattning relativt de totala skatte- intäkterna redovisas. Slutligen redogörs dels för vilka skatteutgifter som har tillkommit sedan föregående års redovisning, dels för de största skatteutgifterna inom de olika skatteslagen. Den andra delen diskuterar relationen mellan skatteutgifter och samhällsekonomisk effektivitet och analyserar några utvalda skatteutgifter och i vilken utsträckning de kan anses samhällsekonomiskt motiverade. I den tredje delen redovisas skatteutgifter och skattesanktioner för åren 20122015. Redovisningen sker i en tabell uppdelad efter skatteslag. Den fjärde och sista delen innehåller en kort beskrivning av varje enskild skatteutgift och aktuella lagrum för respektive skatteutgift anges. Den jämförelsenorm som har använts vid beräkningen av skatteutgifterna i denna skrivelse utgår i huvudsak från principen om enhetlig beskattning. Detta innebär att beskattningen inom varje skatteslag i princip ska vara enhetlig och utan undantag. Därför preciseras jämförelsenormen separat inom vart och ett av de olika skatteslagen inkomstskatt, indirekt skatt på förvärvsinkomster, mer- värdesskatt och punktskatter. Efter precise- ringen sammanfattas utifrån de skatte- satser som den implicerar inom varje skatte- slag. Med en jämförelsenorm baserad på enhetlig beskattning är det relativt enkelt att identifiera olika skatteutgifter. innebär att ingen hänsyn tas till de motiv som ligger bakom en skatteutgift. En del skatteutgifter kan emellertid bidra till en förbättrad samhälls- ekonomisk effektivitet; se del 2 för en mer utförlig diskussion. För inkomstbeskattningen finns en gemensam norm för vad som är en inkomst. Den innebär att den samlade inkomsten som ska beskattas motsvaras av summan av konsumtions- utgifterna och nettoförmögenhetens för- ändring . Beskatt- ningsperiodens längd ska vara ett kalenderår eller ett 12 månader långt räkenskapsår. Det finns dock ingen gemensam norm för vilken skattenivå som ska gälla för de olika inkomstslagen tjänst, kapital och närings- verksamhet. Olika skattenivåer är således förenligt med . Olika grad av progressivitet i skatteskalan eller olika skatteuttag på arbetsinkomster jämfört med övriga inkomster anses vara för- enliga med . Vidare är skattereduk- tioner förenliga med under förutsätt- ning att de är generella och inte gynnar vissa grupper av skattskyldiga. Därutöver har följande preciseringar gjorts av för inkomstbeskattningen: Sparande ska ske med beskattade inkomster. Värdeförändringar ska beskattas när de uppkommer och inte vid realisa- tionstillfället. Om värdeförändringen är negativ ska en skatterestitution dvs. en negativ skattebetalning medges. Värdet av oavlönat hemarbete och fritid ska inte ingå i skattebasen. Offentliga transfereringar ska utgöra skattepliktig inkomst. Den implicita avkastningen som egna- hemsägaren eller bostadsrättsinne- havaren erhåller i form av boendet ska utgöra skattepliktig inkomst. Avskrivningar i näringsverksamhet ska hanteras efter ekonomisk livslängd. Redovisningen av skatteutgifter för punkt- skatter omfattar energi- och koldioxidskatter Endast ränteutgifter för lån till inves- inklusive den särskilda skatten på termisk teringar där avkastningen är skatte- effekt i kärnkraftsreaktorer. pliktig ska vara avdragsgilla. 1.2.2Norm för indirekt skatt på förvärvsinkomster för indirekt skatt på förvärvs- inkomster är att socialavgifter och allmän löneavgift eller särskild löneskatt ska utgå på all ersättning för utfört arbete med en enhetlig skattesats för respektive skatt eller avgift. Ersättningar som är förmånsgrundande för olika socialförsäkringar ska ingå i underlaget för socialavgifter och allmän löneavgift. Övriga ersättningar för utfört arbete ska ingå i underlaget för särskild löneskatt. för mervärdesskatt är att i princip all yrkesmässig omsättning av varor och tjänster ska beskattas . Undantaget från skatteplikt när det gäller uthyrning av fast egendom redovisas dock inte som en skatte- utgift. Skälet är att skatteplikt för sådana tjänster skulle innebära en icke neutral beskattning av boende i hyresrätt och egnahem. Vidare anses det förhållandet att omsättning av finansiella tjänster och försäk- ringstjänster inte omfattas av mervärdesskatte- plikt utgöra en del av . Destinationsprincipen ska tillämpas vid internationella transaktioner, dvs. innebär att mervärdesskatt tas ut i det land där en vara eller tjänst konsumeras. Vidare innebär att offentlig myndighetsutövning inte är skattepliktig. Enligt är varor och tjänster som subventioneras med offentliga medel inte skattepliktiga. Detta gäller för de fall den ingående mervärdesskatten är högre än den utgående mervärdesskatten på det subven- tionerade priset. sikte på energianvändningen och utgångs- punkten är att all energiförbrukning ska beskattas. En differentiering av skatteuttaget mellan el och övriga bränslen för uppvärmnings- och drivmedelsändamål är förenlig med . Skälet är att el och övriga bränslen är olika typer av energislag. För övriga bränslen är det förenligt med att differentiera mellan uppvärmning och drivmedel. Motivet är att energiskatten på drivmedel inte bara fyller övergripande fiskala syften utan också fångar upp vissa samhällsekonomiska kostnader av vägtrafiken såsom slitage på väg, buller- störning och olyckor. För förbrukning av el motsvaras av normalskattesatsen på el. För förbrukning av bränslen som används till uppvärmnings- ändamål motsvaras av skattesatsen på eldningsolja. För bränsle som används som drivmedel utgörs av skattesatsen för bensin i miljöklass 1, se tabell 1, avsnitt 1.2.5. för koldioxidskatt utgår från att skatten är avsedd att utgöra ett pris på utsläpp av koldioxid från fossila bränslen. Enligt ska skatten därför vara proportionell mot de koldioxidutsläpp som respektive fossilt bränsle ger upphov till. Implicit speglar skatte- nivån en monetär värdering av den skada som en enhet utsläppt koldioxid från fossilt bränsle medför. Denna skada är densamma oavsett var utsläppen kommer ifrån. Därför sätts för koldioxidskatten lika med normalskatte- satsen oberoende av om det fossila bränslet används för uppvärmning eller som drivmedel. Inom EU:s system för handel med utsläpps- rätter utgörs av noll koldioxidskatt. Energi- och koldioxidskatterna är endast avsedda att träffa bränsle som används som drivmedel eller för uppvärmning. Skatte- friheten för bränsle som används som råvara betraktas därför inte som en skatteutgift. Energiskatten på el är endast avsedd att träffa förbrukningen av el. Skattebefrielse för bränsle som används för elproduktion be- traktas inte som en skatteutgift. 1.2.5Skatt enligt norm för olika skatteslag I tabell 1 redovisas skatt enligt norm för olika skatteslag. Skatteutgifterna utgörs av avvikel- sen från skatt enligt för respektive skatteslag. För inkomstbeskattning finns, förutom för inkomst av kapital, ingen enhetlig skattesats då t.ex. inkluderar progressiv beskattning. Skatt enligt norm för olika skatteslag 2013 1 Se vidare avsnitt 1.3.3 och 1.3.5. Beräkningen av skatteutgifterna baseras på en periodiserad redovisning, vilket innebär att skatteeffekterna avser det år den under- liggande ekonomiska aktiviteten sker. Upp- bördsförskjutningar beaktas således inte. Skatteutgifterna beräknas enligt den så kallade skattebortfallsmetoden. Dessutom redovisas, för respektive skatteslag, om- räkningsfaktorer som kan användas för att få fram skatteutgifter beräknade enligt utgifts- ekvivalentmetoden (se avsnitt 1.3.1 nedan). Beräkningarna är statiska och tar inte hänsyn till eventuella beteendeeffekter (se avsnitt 1.3.2 nedan). En skatteutgift beräknas som skattened- sättningen multiplicerat med underlaget (skattebasen). Denna metod för att beräkna skatteutgifter kallas för skattebortfalls- metoden och en skatteutgift beräknad på detta sätt motsvarar de bruttoberäknade offentlig- finansiella effekterna i publikationen Beräkningskonventioner (Beräkningskonven- tioner är en årlig rapport från skatte- ekonomiska enheten i ). I tidigare års Redovisning av skatteutgifter kallades skatteutgifter beräknade på detta sätt för nettoberäknade skatteutgifter. En skatte- utgift beräknad enligt skattebortfallsmetoden kan jämföras direkt med en skattefri trans- erering på utgiftssidan. För varje skatteutgift anges också i tabell 3 hur den s.k. utgiftsekvivalenten, tidigare kallad bruttoberäknad skatteutgift, räknas fram. Utgiftsekvivalenten visar hur mycket skatte- utgiften motsvarar i skattepliktig transferering och kan därmed jämföras med ett skattepliktigt stöd på utgiftssidan. Utgifts- ekvivalenten fås genom att en skatteutgift, beräknad enligt skattebortfallsmetoden, räknas upp med aktuell marginalskattesats. Utgifts- ekvivalenten har ingen motsvarighet i Ett undantag från ovanstående gäller skatteutgifterna för nedsatta socialavgifter och särskild löneskatt där utgiftsekvivalenten motsvarar de bruttoberäknade offentlig- finansiella effekterna i Beräkningskonventioner. Skillnaden mellan skatteutgifter beräknade enligt skattebortfallsmetoden och som utgifts- ekvivalenter illustreras enklast med ett exempel från utgiftssidan. Antag en skatte- pliktig transferering som uppgår till , dvs. Eftersom transfereringen är skatte- pliktig betalar mottagarna skatt på den. Detta medför att en del av transfereringen betalas tillbaka. Om marginalskatten är betalas i skatt (=167*0,4). Transfereringens kostnad, dvs. försvagningen av de offentliga finanserna, uppgår då till (=167-67). Översatt till skatteutgifter skulle skatteutgiften, beräknad enligt skattebortfallsmetoden, uppgå till . Utgiftsekvivalenten blir, med en marginalskattesats på , (=100/(1-0,40)). 1.3.2Statiska beräkningar utan indirekta effekter Den grundläggande beräkningsmetoden för skatteutgifterna är statisk. Det innebär att ingen hänsyn tas till effekter på skattebasernas storlek som eventuellt uppkommer genom skattereglernas effekt på individers och företags beteenden. Beräkningarna tar heller inte hänsyn till de indirekta effekter som kan tänkas uppstå om en skatteutgift slopas. Indirekta effekter kan till exempel vara påverkan på den allmänna prisnivån eller att intäkterna från andra skatter påverkas (se publikationen Beräkningskonventioner). Att beräkningarna är statiska innebär att skatteutgiftsberäkningarna inte kan användas för att ge en exakt prislapp på den möjliga intäktsförstärkningen om en viss skatteutgift slopas. Det är även möjligt att ett slopande av vissa skatteutgifter leder till lägre skatte- intäkter, till exempel på grund av rörliga skattebaser (exempelvis om produktion flyttar utomlands till följd av ändrade skatteregler). Marginalskatten är central vid beräkning av utgiftsekvivalenter och för beräkning av skatteutgifter i inkomstslaget tjänst. Marginal- skatten varierar med inkomstens storlek, typ av inkomst och skattesubjektets ålder. Inkomster som berättigar till jobbskatteavdrag beskattas generellt lägre än inkomster som inte berättigar till jobbskatteavdrag. Vid beräkning av skatteutgifter spelar det således roll om inkomsten berättigar till jobbskatteavdrag. Om så är fallet används den genomsnittliga marginalskatten för arbetsinkomster, dvs. marginalskatten inklusive jobbskatteavdrag. Om inkomsten inte berättigar till jobb- skatteavdrag används den genomsnittliga marginalskatten för inkomster utan rätt till jobbskatteavdrag. Det förhöjda grundavdraget för de som fyllt vid årets ingång innebär att skatteuttaget varierar med ålder. I de fall en skatteutgift endast berör antingen de eller de under används den genomsnittliga marginalskatten för den aktuella ålders- gruppen. 1.3.4Socialavgifter och särskild löneskatt Skattefria ersättningar och förmåner minskar den beskattningsbara förvärvsinkomsten. Även underlaget för socialavgifter minskar. Ett minskat underlag innebär att den förmåns- grundande inkomsten för olika social- försäkringar sänks, vilket minskar statens ut- gifter. Statens utgifter minskar dock inte med lika mycket som inbetalningarna till systemet minskar då det i socialavgifterna finns en skattedel, som inte ger rätt till några förmåner. På icke förmånsgrundande inkomster ska i stället för socialavgifter särskild löneskatt betalas. Skatteutgiften när det gäller social- avgifterna utgörs därför enbart av den särskilda löneskatten och inte hela socialavgiften. Totalt uppgår skatteutgiften för skattefria ersätt- ningar och förmåner därmed till skatt på dels inkomst av tjänst, dels särskild löneskatt. För näringsverksamhet beror skatteutgiftens storlek av den organisationsform som närings- verksamheten bedrivs i. För aktiebolag och ekonomiska föreningar, där inkomst av näringsverksamhet beskattas med bolagsskatt, innebär en lägre beskattningsbar inkomst att statens bolagsskatteintäkter minskar. För en- skilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag, där inkomst av näringsverksamhet beskattas på liknande sätt som inkomst av tjänst, innebär en sänkt beskattningsbar inkomst att även underlaget för socialavgifter minskar. Skatteutgiften påverkar därför dels inkomst av tjänst, dels underlaget för särskild löneskatt. 1.3.6Saldopåverkande och icke saldopåverkande skatteutgifter De allra flesta skatteutgifter påverkar det offentliga budgetsaldot genom att förändra skatteintäkterna. som saldopåverkande och beräknas med hjälp av skattebortfallsmetoden. Det finns dock vissa skatteutgifter som inte påverkar budgetsaldot. Enligt för inkomstbeskattning ska offentliga trans- fereringar utgöra skattepliktig inkomst. Detta innebär att skattebefrielsen av vissa transfereringar definieras som skatteutgifter. Exempel på skattefria transfereringar är barnbidrag och bostadstillägg för pensionärer. Skatteutgiften beräknas i dessa fall till den höjning av transfereringen som skulle behöva göras om den skattebeläggs för att få samma storlek på transfereringen efter skatt, som den skattefria transfereringen. Höjningen av transfereringen ökar de offentliga utgifterna, men ökar skatteintäkterna med samma belopp. Budgetsaldot påverkas således inte och dessa skatteutgifter klassas därför som icke saldopåverkande skatteutgifter. De icke saldopåverkande skatteutgifterna redovisas separat i slutet av tabell 3 och ingår heller inte i den sammanställning av skatteutgifter och skattesanktioner som ges av tabell 2 (se nedan). 1.4Skatteutgifterna ur ett budgetperspektiv och i relation till de totala skatteintäkterna Många av skatteutgifterna har införts, mer eller mindre uttalat, som medel inom specifika utgiftsområden som t.ex. bostad, miljö, arbets- marknad eller näringsliv i syfte att stärka dessa områden. Ur ett budgetperspektiv kan de där- för ofta jämställas med stöd på budgetens utgiftssida. De borde därför behandlas i likhet med utgifterna och inkluderas i de resultat- redovisningar som regelbundet lämnas av- seende olika utgiftsområden. En sådan redo- visning är en förutsättning för en mer rätt- visande jämförelse av stöd som lämnas över statsbudgeten inom olika områden. Denna redovisning av skatteutgifter syftar just till att synliggöra de indirekta stöd som skatte- utgifterna utgör på budgetens inkomstsida. För de skatteutgifter som kan jämföras med stöd på budgetens utgiftssida anges vilket utgiftsområde som skatteutgiften huvud- sakligen kan hänföras till. Även om skatteutgifter oftast kan ses som ett alternativt medel inom specifika utgifts- områden, finns det även skatteutgifter som uppkommit till följd av den praktiska hanteringen i skattesystemet. Det kan vara av administrativa skäl såsom enkelhet, legitimitet eller för att undvika oacceptabla konsekvenser för den enskilde. I sådana fall är skatteutgiften skattetekniskt motiverad. Även om de skattetekniskt motiverade skatteutgifterna medför ett stöd för de grupper eller verksamheter som berörs så saknar de direkt koppling till budgetens utgiftssida genom att de inte inkluderas i de resultatredovisningar som regelbundet lämnas avseende olika utgiftsområden. I denna skrivelse anges för varje saldopåverkande skatteutgift antingen ett visst utgiftsområde eller att skatteutgiften är skattetekniskt motiverad. För skattefria transfereringar som inte påverkar budgetsaldot anges varken utgiftsområde eller ett skattetekniskt motiv. I tabell 2 redovisas skatteutgifter och skatte- sanktioner i procent av faktiska skatteintäkter för olika skatteslag samt skattereduktioner och krediteringar på skattekonto. Inom parentes anges även utgiftsekvivalenten i procent av faktiska skatteintäkter. (i) skatteutgifter som utgör medel inom specifika utgiftsområden, (ii) skattetekniskt motiverade skatteutgifter och (iii) samtliga skatteutgifter. Icke saldopåverkande skatte- utgifter ingår inte i sammanställningen. Beräkningarna bygger på prognoser . Skatteutgifter och skattesanktioner (samt inom parentes utgiftsekvivalenter) uttryckt i procent av skatteintäkterna för respektive skatteslag m.m. Notera: Beräkningarna bygger på prognoser . Skatteutgifter markerade med *anges som procent av de totala skatteintäkterna för samtliga skatteslag. Icke saldopåverkande skatteutgifter (skattefria transfereringar) ingår ej i sammanställningen. Procentandelarna i tabell 2 bör tolkas med viss försiktighet då redovisningen av skatte- utgifterna av olika skäl inte är fullständig. Bl.a. är dataunderlaget i vissa fall bristfälligt. Tabellen ger dock en översiktlig helhetsbild av skatteutgifternas relativa betydelse. I tabell 2, rad 16 och 911, anges skatte- utgifter och skattesanktioner i procent av skatteintäkterna för respektive skatteslag. Skattereduktioner och krediteringar på skatte- kontot, rad 78, ges i procent av de totala skatteintäkterna. Slutligen, på rad 12 redovisas samtliga skatteutgifter och skattesanktioner i procent av de totala skatteintäkterna. I tabell 2 är skatteutgifterna fördelade på de inkomsttitlar som används i den ekonomiska vårpropositionen. Posten direkt skatt på arbete (rad 1) motsvarar posterna skatt på inkomst av tjänst och skatt på inkomst av näringsverksamhet för enskilda näringsidkare m.fl. i tabell 1 ovan. Posten skatt på företagsvinster (rad 4) motsvarar posten skatt på inkomst av näringsverksamhet för aktiebolag m.fl. i tabell 1. För de specifika utgiftsområdena uppgår samtliga skatteutgifter och skattesanktioner till av de totala skatteintäkterna. Motsvarande andel för de skattetekniskt motiverade skatteutgifterna och skatte- sanktionerna är . Samtliga saldo- påverkande skatteutgifter och skattesanktioner summerar till av de totala skatte- intäkterna. Skatt på kapital och punktskatter har de högsta procentuella andelarna skatteutgifter av samtliga skatteslag. Det är främst den relativt låga beskattningen av avkastning och kapital- vinst på egna hem samt den skattekredit som uppstår vid värdeförändring på eget hem och bostadsrätt som förklarar den höga andelen skatteutgifter av skatt på kapitalinkomster. Skatteutgifter för punktskatter som är knutna till specifika utgiftsområden uppgår till av punktskatteintäkterna medan de skattetekniskt motiverade skatteutgifterna endast uppgår till av punktskatte- intäkterna. I detta avsnitt anges vilka skatteutgifter som tillkommit sedan föregående år. Andra förändringar av större betydelse tas också upp. Därtill, i avsnitt 1.5.2, kommenteras de största skatteutgifterna inom respektive skatteslag. I årets skrivelse har en del formmässiga förändringar genomförts.