prop · H003167 · 2013-06-18 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2012/13:167 myndigheters skydd mot korruption Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Regeringen bedömer att förvaltningens arbete med att förebygga korruption behöver stärkas. Åtgärderna bör utgå från en bred definition av korruption och så långt som möjligt rymmas inom den befintliga modellen för regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna. Regeringen inrättade en värdegrundsdelegation som ska verka för att den statliga värdegrunden upprätthålls, bl.a. genom att främja en kultur som förebygger korruption och oegentligheter. Utifrån rekommendationer avser regeringen att vidta ytterligare ett antal åtgärder. Myndigheterna bör uppmärksammas på att frågan om risk för korruption bör inkluderas i det löpande arbetet med intern styrning och kontroll. Regeringen kommer i dialog med () att diskutera frågan om hur ESV kan stärka myndigheternas riskarbete så att frågan om korruption hanteras inom ramen för de krav som ställs i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Regeringen avser därutöver att ge ESV i uppdrag att utveckla former för erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna om åtgärder mot korruption utifrån erfarenheterna från arbetet med nätverket mot korruption, mutor och jäv som tidigare samordnades av för utveckling i staten. ESV bör också i det arbetet få ansvar för att samordna och vidareutveckla ett nätverk bland myndigheterna mot korruption. Ett syfte med ett sådant uppdrag är att ge regeringen förutsättningar att skapa sig en bild av myndigheternas arbete mot korruption. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens syn på korruption i offentlig sektor ............... Ansvaret för korruptionsfrågor inom regeringen................ Regeringens styrning av myndigheter för att motverka korruption och oegentligheter ............................ Förslag om krav på myndigheter att värdera risker för korruption ............................. Förslag att ge uppdrag till ESV om årlig Myndigheternas arbete för att motverka korruption........... Rutiner för att anmäla misstankar...................... Regeringens åtgärder med anledning av myndigheters skydd mot korruption (RiR 2013:2) ............... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............. 1 Ärendet och dess beredning överlämnade myndigheters skydd mot korruption (RiR 2013:2) till regeringen . Granskningsrapporten finns i bilaga. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till från det att regeringen har tagit emot rapporten. har granskat statliga myndigheters skydd mot korruption. Granskningsrapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, och de myndigheter som ska följa förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, förkortad FISK. har granskat 65 myndigheter som tillsammans omsätter av statens budget. Myndigheterna har svarat på en enkät om sitt arbete med att förebygga korruption. har även gjort fallstudier av sex myndigheter som verkar inom områden med kända risker för korruption. Myndigheterna är , Försäk- ringskassan, , , och . Många myndigheter har enligt inte värderat korruptionsriskerna och saknar åtgärder för att motverka korruption. drar också slutsatsen att FISK inte har haft någon avgörande påverkan på myndigheters arbete mot korruption. granskning visar vidare att en fjärdedel av myndigheterna inte har genomfört någon värdering eller analys av riskerna för korruption. Av de granskade myndigheterna har analyserat riskerna för hela verksamheten, medan har analyserat korruptionsriskerna för delar av verksamheten. konstaterar också att nästan alla myndigheter har riktlinjer och utbetalningskontroller men att de enligt uppfattning ofta är generella och inte verksamhetsanpassade. Gransk- ningen visar också att få myndigheter använder arbetsrotation och att drygt hälften av myndigheterna tillämpar ett nära ledarskap med tillgängliga chefer som stöder och följer verksamheten. Ett flertal av myndigheterna saknar enligt granskningen rutiner för att anmäla misstänkta fall av korruption och endast en fjärdedel av myndigheterna har någon form av visselsystem med riktlinjer för att anmäla misstänkt korruption anonymt och en funktion som hanterar sådana anmälningar. pekar på att det inte finns något formellt samarbete mellan myndigheterna om korruptionsfrågor och att ingen myndighet för närvarande har ansvaret att samordna nätverket mot korruption, mutor 2012/13:167 och jäv som för utveckling i staten () hade till uppgift att samordna. granskning visar också att värdegrundsarbetet sällan handlat om korruptionsrelaterade frågor och bara indirekt kan sägas stärka myndigheternas arbete mot korruption. övergripande slutsats är att myndigheters skydd mot korruption är otillräckligt. har riktat följande rekommendationer till regeringen respektive myndigheterna: -Regeringen bör överväga ett tydligt krav på alla myndigheter att värdera risker för korruption och oegentligheter i sitt riskarbete. Riskanalyserna bör ligga till grund för de åtgärder som myndigheten sedan vidtar. -Regeringen bör ge i uppdrag att följa upp i vilken utsträckning myndigheterna beaktar och hanterar risker för korruption och oegentligheter. -Regeringen bör överväga att ge ett departement ett ansvar att följa upp hur statlig förvaltning beaktar korruptionsfrågor. -Regeringen bör utse en myndighet som får i uppdrag att vidare- utveckla och stärka nätverket mot korruption för att underlätta lärande och bidra till ett rimligt skydd mot korruption på alla myndigheter. Medlemskap i nätverket bör vara obligatoriskt för alla myndigheter som ska följa FISK. -Varje enskild myndighet bör införa rutiner för att anmäla misstankar om korruption och oegentligheter. Rutinerna bör kommuniceras tyd- ligt inom myndigheten. -Myndighetsledningarna bör säkerställa att korruptionsrelaterade frågor inkluderas i myndighetens arbete med etik och värdegrund. 3 Regeringens bedömning av iakttagelser 3.1 Regeringens syn på korruption i offentlig sektor har frågan om förekomst och bekämpande av korruption i den offentliga förvaltningen uppmärksammats mer . aktuella studier är Allmän nytta eller egen (2013:2), Motståndskraft, oberoende, integritet kan det svenska samhället stå (2012), Köpta relationer om korruption i det kommunala (Statskontoret 2012:20), Korruptionens struktur i (BRÅ 2007:21). rapporter konstaterar, i likhet med , att frågan om korruption i den svenska förvaltningen fått liten Rapporten från visar att medborgarnas uppfattning om förekomsten av korruption har förändrats och dessutom skiljer sig från i andra länder. En inte obetydlig del av befolkningen har enligt den undersökningen uppfattningen att korruption är vanligt bland politiker och tjänstemän, särskilt i . Det är enligt regeringens bedömning särskilt oroande att många uppfattar att korrup- tion är vanligt. Detta är i sig något som kan leda till ökad korruption. Förebyggande av korruption hör samman med andra frågor som rör den offentliga sektorns integritet. Dit hör frågor om förvaltningens för- måga att behålla allmänhetens förtroende och motstå olika typer av otillbörlig påverkan. Exempel på andra frågor som hör till detta område är hot och annan otillbörlig beslutspåverkan, statsanställdas värdegrund och säkerhet i att utbetalningar av statliga medel görs till rätt mottagare och på rätt sätt. trädde en ny och reformerad mutbrottslagstiftning i kraft. De tidigare brotten mutbrott och bestickning benämns i den nya lagstiftningen som tagande respektive givande av muta och brotten är placerade i ett och samma kapitel i (kap. 10). Vidare har en väsentlig förenkling skett av sättet att ange den krets av personer som kan träffas av mutansvar. Förenklingen innebär att ansvar för tagande av muta och givande av muta ska kunna komma i fråga när en otillbörlig förmån tas emot av eller lämnas till var och en som är arbetstagare eller utövar uppdrag, utan den inskränkning som tidigare gällt i fråga om uppdragstagare. Utöver detta har tre nya bestämmelser förts in i . Den första anger omständigheter som ska kunna medföra att tagande av muta eller givande av muta bedöms som grovt brott. De båda andra utgör nykriminaliseringar och straffbelägger dels så kallad handel med inflytande, dels vårdslös finansiering av mutbrott. Straffansvaret är anpassat till ett antal internationella konventioner som har tillträtt. Framför allt gäller detta om bekämpande av bestickning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsförbindelser (prop. 1998/99:32), straffrättsliga konvention om korruption (prop. 2003/04:70) och FN:s konvention mot korruption (prop. 2006/07:74). Det är enligt regeringens mening viktigt att arbetet mot korruption i offentlig förvaltning utgår från en bred definition av vad som är korrupt beteende. Vissa handlingar kan vara straffbara, t.ex. som givande eller tagande av muta, men även beteenden som omfattas av andra straff- bestämmelser eller som inte är straffbara kan uppfattas som korrupta. Flera aktuella studier av korruption, bl.a. gransknings- rapport, framhåller vikten av att ha en bred definition, som går utöver enbart givande och tagande av muta. I likhet med anser regeringen att förvaltningens arbete mot korruption bör bygga på en sådan bred definition av korruption. Utgångspunkten för regeringens arbete mot korruption i offentlig sektor är därför att korruption innebär att utnyttja en offentlig ställning för att uppnå otillbörlig för sig själv eller andra. Detta ansluter till den definition som använder. I likhet med och utifrån övriga underlag bedömer regeringen att förvaltningens arbete med att förebygga korrup- tion behöver stärkas. Utgångspunkten i det arbetet bör vara den breda definitionen av korruption. Åtgärderna bör så långt som möjligt rymmas inom gällande regelverk och organisation. De åtgärder som vidtas bör 2012/13:167 vara så operativa som möjligt, dvs. de bör inte föregås av omfattande utredningsarbete, utan bör som utgångspunkt bygga på de utredningar som redan gjorts. 3.2Ansvaret för korruptionsfrågor inom regeringen rekommenderar att regeringen bör överväga att ge ett departement ett ansvar att följa upp hur statlig förvaltning beaktar korruptionsfrågor. Ansvaret inom regeringen är fördelat så att civil- och bostadsministern ansvarar för övergripande frågor om statlig förvaltning, inklusive bl.a. generella frågor om styrning av myndigheter, arbetsgivarfrågor, värde- grundsarbete i staten och upphandlingsfrågor. Finansministern ansvarar för frågor om myndigheternas interna styrning och kontroll samt internrevision. Finansmarknadsministern ansvarar för frågor om kom- munal lagstiftning och justitieministern ansvarar för frågor om lag- stiftning om mutbrottslighet, offentlighet och meddelarfrihet. De aspekter på myndigheternas arbete mot korruption som berörs i faller huvudsakligen inom civil- och bostadsministerns område och finansministerns område. Regeringen bedömer att arbetet mot korruption bör bedrivas inom ramen för regeringens övergripande styrning och uppföljning av myndigheterna. Regeringens uppföljning av myndigheternas verksamhet ska i första hand bedrivas av respektive departement med stöd av stabsmyndigheter såsom Statskontoret och ESV. Former och inriktning för departementens uppföljning av myndigheterna utvecklas kontinuer- ligt inom . Utgångspunkten för regeringens uppföljning är att myndighetsledningarna ansvarar inför regeringen bl.a. för att utifrån bestämmelserna i myndighetsförordningen (2007:515) se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt. Civil- och bostadsministern är ansvarig för övergripande frågor om bl.a. statsförvaltningens effektivitet och förtroende, upphandling, värdegrundsarbete och den statliga arbetsgivarpolitiken. Frågor om statliga myndigheters arbete mot korruption ligger inom ramen för detta ansvar, i de delar det inte ligger inom något annat statsråds ansvars- område. 3.3Regeringens styrning av myndigheter för att motverka korruption och oegentligheter 3.3.1Förslag om krav på myndigheter att värdera risker för korruption rekommenderar att regeringen bör överväga att ställa ett tydligt krav på alla myndigheter att värdera risker för korruption och oegentligheter i sitt riskarbete. Riskanalyserna bör ligga till grund för de åtgärder som myndigheten sedan vidtar. Som konstaterats ovan är utgångspunkten för regeringens uppföljning av myndigheternas verksamhet att myndighetsledningarna ansvarar inför regeringen för att se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, bl.a. utifrån bestämmelserna i myndighetsförordningen. Arbetet med att värdera olika typer av risker i de myndigheter som är skyldiga att följa internrevisionsförordningen regleras genom förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll, förkortad FISK. Regeringens uppfattning är att den riskanalys som myndigheterna ska göra enligt FISK ska identifiera de delar av verksamheten som riskerar att leda till att regeringens krav på myndigheten inte uppfylls. Det innebär att om myndigheterna ska följa förordningens krav bör värdering av risker för korruption och oegentligheter ingå i myndig- heternas riskanalys. Regeringen har uppmärksammat ESV på Riks- revisionens rekommendation om ett tydligare krav på myndigheter att värdera risker för korruption och oegentligheter i sitt riskarbete. ESV har som uppgift enligt sin instruktion att särskilt utveckla och förvalta intern styrning och kontroll i staten. Regeringen kommer i dialog med ESV att diskutera frågan om hur ESV kan stärka myndigheternas riskarbete så att frågan om korruption hanteras inom ramen för de krav som ställs i FISK. Som framgår av har ESV i sin rapport internrevisionen (ESV 2012:48) ställt frågan om internrevisionens riskanalys inkluderar risken för oegentligheter. Det framgår av ESV:s rapport att alla myndigheter som ska följa FISK, utom en, har gjort en riskanalys som omfattade risken för bedrägerier och oegentligheter. har på sin fråga om myndigheten har gjort en analys av riskerna för korruption och oegentligheter fått svaret att 15 av de 65 myndigheterna som ska följa FISK inte har beaktat riskerna för korruption och oegentligheter i någon analys eller värdering . Internrevisionen arbetar på uppdrag av myndighetens ledning och de riskanalyser som internrevisionen gör är en del av underlaget när ledningen tar ställning till vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll. Regeringen delar uppfattning att det kan finnas skäl att särskilt uppmärksamma myndigheterna på vikten av att inkludera frågan om risk för korruption i hela verksamheten i det löpande arbetet med att upprätthålla en godtagbar intern styrning och kontroll. Att följa upp myndigheternas arbete med intern styrning och kontroll är en fråga för varje ansvarigt fackdepartement. Det sker i dialogen mellan företrädare för regeringen, ansvarigt fackdepartement och myndighetens ledning. Det kan därför finnas anledning att se över de interna riktlinjerna till fackdepartementen och utbildningen inom om att risken för korruption bör finnas med i den riskanalys som myndigheten ska göra, följa upp och åtgärda inom ramen för den interna styrningen och kontrollen. Regeringen kommer också att ägna fortsatt uppmärksamhet åt upphandlingsområdet. Tjänstemän i statliga och kommunala myndigheter med ansvar för upphandling befinner sig, som framgår av Riks- revisionens rapport, i en utsatt position. Det finns ett fortsatt behov av förbättringar inom upphandlingsområdet, vilket kan åstadkommas med hjälp av bl.a. upphandlingsstödjande åtgärder. Regeringen har i budget- propositionen (prop. 2012/13:1, UO2, avsnitt 4) aviserat att en 2012/13:167 prioriterad fråga för regeringen är att effektivisera upphandlingsstödet så att upphandlande myndigheter och enheter samt leverantörer får den kompetens och kunskap som behövs för att möta de krav som måste ställas på att upphandlingar genomförs på bästa sätt. Vidare ska Kammarkollegiet i den upphandlingsstödjande verksamheten enligt sitt regleringsbrev bidra till att förebygga korruption och jäv i offentlig upphandling. 3.3.2Förslag att ge uppdrag till ESV om årlig uppföljning rekommenderar regeringen att ge ESV i uppdrag att följa upp i vilken utsträckning myndigheterna beaktar och hanterar risker för korruption och oegentligheter. Enligt sin instruktion ska ESV bistå regeringen med det underlag regeringen behöver för att säkerställa att statsförvaltningen är effektiv och att den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Regeringen gör bedömningen att ESV inte bör ha ett årligt uppföljningskrav som bara omfattar korruption. Regeringen avser att även i fortsättningen löpande följa upp myndigheternas arbete med att utveckla skyddet mot korruption utifrån olika aspekter och med olika intervall. Regeringen avser även att regelbundet inhämta uppgifter från de mest riskutsatta myndigheterna om deras arbete att skydda sig mot korruption. Detta bör ske i den årliga dialogen mellan berörda myndigheter, fackdepartement och företrädare för regeringen vilket ger regeringen en möjlighet att skaffa sig en samlad bild av myndigheternas arbete och skydd mot korruption. 3.4 Myndigheternas arbete för att motverka korruption 3.4.1 Rutiner för att anmäla misstankar rekommenderar att varje enskild myndighet bör införa rutiner för att anmäla misstankar om korruption och oegentligheter samt att dessa rutiner bör kommuniceras tydligt inom myndigheterna. Regeringen delar bedömning att det är ett ansvar för varje myndighet att bedöma vilka rutiner för att anmäla korruption och oegentligheter som är ändamålsenliga inom det egna området. sådan bedömning bör myndigheten beakta bl.a. hur utsatta olika delar av verksamheten är för korruption. Regeringens bedömning är att arbetet mot korruption i första hand ska bedrivas inom de regelverk och den organisation som finns för Det bör alltså inte i onödan inrättas särskilda regelverk eller organisatoriska lösningar just för korruption. Detta gäller även system för anmälan av misstankar om korruption. Enskilda myndigheter kan underlätta anmälning av korruptions- misstankar, t.ex. genom att ha en funktion på sin hemsida. anledning för myndigheter som verkar inom särskilt utsatta verksamheter att närmare analysera behovet av sådana förenklade anmälnings- Skr. 2012/13:167 förfaranden inom sina områden. Enligt regeringens bedömning finns det inte anledning att vidta åtgärder för att införa generella system för anmälan. Regeringen beslutade att tillsätta en utredning om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm (dir. 2013:16). Utredningen ska se över skyddet för arbetstagare som slår larm om olika former av missförhållanden, oegentligheter eller brott. Utredningen ska också föreslå åtgärder som syftar till att stärka skyddet och skapa ett tydligare regelverk. 3.4.2Myndigheternas samverkan och värdegrundsarbete Myndigheternas samverkan mot korruption rekommenderar att regeringen bör utse en myndighet som får i uppdrag att vidareutveckla och stärka det nätverk mot korruption, mutor och jäv som tidigare samordnades av . Uppdraget bör enligt ges för att underlätta lärande och bidra till ett rimligt skydd mot korruption på alla myndigheter. rekommen- derar vidare att medlemskap i nätverket bör vara obligatorisk för alla myndigheter som ska tillämpa FISK. Det statliga nätverket mot korruption bildades av Riksenheten mot korruption och Verket för förvaltningsutveckling (Verva). Åren 20092012 hade regeringens uppdrag att samordna nätverket och redovisa vilka myndigheter som deltagit i dess aktiviteter. Efter avveck- lingen av har inte någon annan myndighet fått i uppdrag att ta över ansvaret för nätverket. Regeringen delar uppfattning att erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna är ett ändamålsenligt sätt att stödja myndigheterna i deras arbete med att förebygga korruption. Regeringen avser att ge ESV i uppdrag att utveckla former för erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna om åtgärder mot korruption. I det arbetet bör erfarenheterna från nätverket mot korruption användas. ESV bör också få ansvar för att samordna och vidareutveckla ett nätverk bland myndigheterna mot korruption. Ett syfte med ett sådant uppdrag är att ge regeringen förutsättningar att skapa sig en bild av myndigheternas arbete mot korruption. har föreslagit att medlemskap i nätverket bör vara obligatoriskt för de myndigheter som ska följa FISK. Enligt regeringens mening är det angeläget att myndigheterna engageras i arbetet på det sätt som är lämpligt för respektive myndighet och att ett deltagande i nätverket därför bör bygga på frivillighet. 2012/13:167 Myndigheternas arbete med etik och värdegrund rekommenderar att myndighetsledningarna bör säker- ställa att korruptionsrelaterade frågor inkluderas i myndighetens arbete med etik och värdegrund. Regeringen beslutade att inrätta en värde- grundsdelegation som genom aktiviteter, skrifter och andra utåtriktade insatser ska verka för att respekten och förståelsen för den statliga värdegrunden upprätthålls på alla nivåer i statsförvaltningen. Delega- tionens uppgift är att i samarbete med andra aktörer inom den statliga förvaltningen bidra till att uppfylla regeringens delmål att de stats- anställda ska ha kunskap och förståelse för de grundläggande värdena i statsförvaltningen och i rollen som statstjänsteman. Syftet med delegationen är att stärka den statliga värdegrunden samt att främja värdegrundsarbetet i statsförvaltningen genom att vara ett stöd för myndigheterna i deras arbete. Målgruppen är myndighetschefer, fackliga företrädare och anställda vid statliga myndigheter. Regeringen har angett några punkter som bör vara vägledande för arbetet: -Frågor om etik och värdegrund har betydelse för det dagliga arbetet för statsanställda på alla nivåer. Kopplingen mellan konkreta verksamhetsfrågor och överväganden där frågor om värdegrund och etik aktualiseras är därför central. -En statlig förvaltning som är befriad från korruption och har hög tilltro hos allmänheten är avgörande för ett väl fungerande samhälle. -behöver aktivt förhålla sig till olika former av korruption. En av Värdegrundsdelegationens uppgifter är att konkretisera hur tilltron till statsförvaltningen kan vidmakthållas och förstärkas genom att främja en kultur som förebygger korruption och oegentligheter. Värdegrundsdelegationen ska lämna en redovisning av arbetet och en samlad bedömning av resultatet. Delega- tionen ska då redovisa hur dess åtgärder har bidragit till att respekten och förståelsen för den statliga värdegrunden upprätthålls på alla nivåer i statsförvaltningen. Delegationen ska också föreslå hur myndigheternas värdegrundsarbete kan följas upp. Värdegrundsdelegationen ska bland annat arbeta med att öka kunskapen om korruption hos enskilda statsanställda och med att vidmakthålla allmänhetens förtroende för statsförvaltningen genom att främja en kultur som förebygger korruption. Regeringen delar uppfattning att myndighets- ledningarna bör säkerställa att korruptionsrelaterade frågor inkluderas i myndighetens arbete med etik och värdegrund. Regeringens ambition är att myndighetsledningarna i detta arbete ska kunna få stöd av Värde- grundsdelegationens verksamhet. Regeringens åtgärder med anledning av Regeringen bedömer att förvaltningens arbete med att förebygga korruption behöver stärkas. Utgångspunkten bör vara en bred definition av korruption: att utnyttja en offentlig ställning för att uppnå otillbörlig för sig själv eller andra. En ytterligare utgångspunkt för arbetet bör vara att åtgärderna så långt som möjligt ska rymmas inom gällande regelverk och organisation. De åtgärder som vidtas bör vara så operativa som möjligt, dvs. de bör inte föregås av omfattande utredningsarbete, utan bör som utgångspunkt bygga på de utredningar som redan gjorts.