prop · H10351 · 2013-11-25 00:00:00 — I praktiken har det dock, som har framhållit, visat sig problematiskt att ingripa mot underrättelseverksamheten, eftersom den sker i sådana former att det är förenat med betydande svårigheter att klarlägga vilka uppgifter som hanteras, vilket i princip är en förutsättning för straffansvar. Verksamheten kan därför fortgå , till skada för säkerhet. säkerhet är ett skyddsintresse av uppenbart stor betydelse och som väger mycket tungt. Den straffrättsliga regleringen har en viktig roll när det gäller att skydda de värden som kan stå på spel om säkerhet äventyras. Som regeringen redan har framhållit måste den därför leva upp till högt ställda krav på effektivitet och ändamålsenlighet som rättssäkerhetskraven inte får åsidosättas. Om lagstiftningens utformning innebär att det förfarande som kriminaliseringen syftar till att motverka i praktiken ändå kan ske utan risk för straffansvar kan regleringen knappast sägas leva upp till dessa krav. Lagstiftningen ska vara anpassad efter verkligheten. I detta fall innebär det att den måste utformas med hänsyn till brottslighetens särskilda former. Det går inte heller att bortse från att nu aktuell kriminalitet i allt väsentligt begås av professionella och resursstarka aktörer. Regeringen bedömer, liksom utredningen, att den nuvarande regleringen innebär att i och för sig straffvärda förfaranden som kan leda till skada för säkerhet inte är förenade med ett straffhot. Den nuvarande regleringen innebär också att uppgifter som har betydelse för en främmande makts säkerhet har ett mer omfattande straffrättsligt skydd, och att det finns större möjligheter att ingripa mot olovlig underrättelseverksamhet som tar sikte på sådana uppgifter, än vad som gäller när det är fråga om uppgifter av betydelse för säkerhet. Det kan också konstateras att andra nordiska länder, däribland , har en straffrättslig reglering som sträcker sig längre än den svenska. Mot den bakgrunden anser regeringen, i likhet med , att det finns ett angeläget behov av en utvidgning av det straffbara området. Syftet med kriminaliseringen är att öka möjligheterna att med stöd av straffrätten ingripa mot nu aktuella former av underrättelseverksamhet i ett tidigare skede. Det innebär att den kommer att träffa förfaranden som kan sägas ha ett visst avstånd till skyddsintresset, säkerhet, och som i sig inte innefattar en kränkning av det. En sådan form av kriminalisering bör användas med försiktighet och endast när det finns starka skäl för det. Regeringen delar Juridiska fakultetsnämndens vid och Juridiska fakultetsstyrelsens vid bedömning att den kriminalisering som utredningen har föreslagit i detta fall är rimlig. Av avgörande betydelse för bedömningen är, enligt regeringens mening, hänsynen till vikten av skyddsintresset, säkerhet. Som regeringen har betonat är det angeläget att den straffrättsliga regleringen innebär effektiva och verkningsfulla möjligheter att tidigt avvärja handlingar med potential att skada skyddsintresset. Skyddsintressets betydelse motiverar därför en relativt omfattande kriminalisering. En ny straffbestämmelse ska införas i 19 kap. Regeringen anser att kriminaliseringsbehovet bör tillgodoses genom att en ny straffbestämmelse införs i 19 kap. . Straffbestämmelsen ska innebära ökade möjligheter att ingripa i ett tidigare skede mot straffvärda gärningar som kan hota säkerhet. För att uppnå det syftet bör det inte krävas att det kan bevisas att några uppgifter har samlats in i verksamheten eller vilka uppgifter som har hanterats. Med andra ord bör straffansvar inte, som vid spioneri, förutsätta att en men-bedömning görs med utgångspunkt i vissa uppgifter. I stället bör, som utredningen har föreslagit, en ny straffbestämmelse utformas med de befintliga bestämmelserna om olovlig underrättelseverksamhet som förebild. I förarbetena till dessa har framhållits att det för straffbarhet är tillräckligt att verksamheten avser anskaffande av uppgifter. Det krävs alltså inte att verksamheten faktiskt innebär en uppgiftshantering. Det betyder att uppbyggandet och organiserandet av ett agentnät kan utgöra fullbordat brott, trots att några uppgifter inte har samlats in i verksamheten (se NJA II 1949 s. 570). Följaktligen förutsätter inte straffansvar någon skadeprövning utifrån vissa konkreta uppgifter. Det är enligt regeringens mening rimligt och logiskt att likvärdiga krav för straffansvar gäller vid olovlig underrättelseverksamhet som riktar sig mot uppgifter av betydelse för säkerhet som gäller när det är fråga om underrättelseverksamhet som tar sikte på uppgifter av betydelse för en främmande makts säkerhet eller uppgifter om någons personliga förhållanden. Det nya brottet föreslås rubriceras olovlig underrättelseverksamhet mot . Den föreslagna kriminaliseringen kan sägas ta sikte på en särskild form av förberedelse till spioneri, nämligen sådan verksamhet som syftar till att möjliggöra ett anskaffande av uppgifter av sådant slag som spioneribestämmelsen är avsedd att skydda, dvs. att uppnå ett fullbordat spioneri. Som regeringen har framhållit är det en given utgångspunkt att all strafflagstiftning ska vara begriplig och så preciserad att det är möjligt att förutse när straffansvar kan komma ifråga. Regeringen delar således den uppfattning som bl.a. Justitiekanslern och Hovrätten för har gett uttryck för och som innebär att en ny straffbestämmelse måste utformas så att det tydligt framgår vad som är kriminaliserat och med ambitionen att undvika tillämpningsproblem. Enligt regeringen uppfyller den föreslagna straffbestämmelsen väl de kraven. Liksom anser regeringen att förslaget tillgodoser kriminaliseringsbehovet och innebär ett effektivt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet som straffbestämmelsen utgör en tydlig och väl avvägd kriminalisering. Regeringen delar inte de farhågor som Hovrätten för och Justitiekanslern har fört fram när det gäller straffbestämmelsens betydelse för den legitima underrättelseverksamheten. Enligt regeringens bedömning innebär straffbestämmelsens utformning, som närmare redogörs för nedan, att endast verkligt straffvärda förfaranden omfattas och att den inte riskerar att träffa underrättelseverksamhet som sker legitimt och i öppna former. Särskilt om verksamhetens syfte och formerna för verksamheten Den föreslagna straffbestämmelsen innebär en kriminalisering av verksamhet som syftar till att komma över uppgifter av sådant slag som avses i spioneribestämmelsen, dvs. uppgifter rörande förhållanden som det kan skada säkerhet att främmande makt känner till. Som framhållits ovan innebär det, till skillnad från vad som gäller vid en tillämpning av spioneribestämmelsen, att det inte ska göras en menbedömning med utgångspunkt i några konkreta uppgifter. För straffansvar krävs alltså inte att det kan bevisas att några uppgifter har hanterats. Däremot ska det kunna konstateras att verksamheten har syftat till att komma över uppgifter av ett visst slag. Kravet är av väsentlig betydelse för avgränsningen av det straffbara området och innebär, tillsammans med övriga rekvisit, att straffbestämmelsen endast träffar verksamhet som kan leda till skada för säkerhet. I lagrådsremissen föreslogs att den nya straffbestämmelsen, och kravet på verksamhetens syfte, skulle formuleras på ett sätt som överensstämmer med de befintliga bestämmelserna om olovlig underrättelseverksamhet. I 19 kap. 10 § straffbeläggs två former av olovlig underrättelseverksamhet, dels verksamhet som sker för anskaffande av uppgifter rörande förhållanden vars uppenbarande för en främmande makt kan innebära men för annan främmande makts säkerhet, dels verksamhet för anskaffande av uppgifter om annans personliga förhållanden. Som angetts ovan är det enligt förarbetena till straffbestämmelsen tillräckligt för straffansvar att verksamheten avser anskaffande av uppgifter. Det fordras således inte att verksamheten faktiskt innebär ett anskaffande av uppgifter (se NJA II 1949 s. 570) och därmed inte heller att en men-bedömning görs med utgångspunkt i några konkreta uppgifter. Utredningens genomgång av praxis har inte gett vid handen att rekvisitet har varit förenat med några tillämpningsproblem. Lagrådet har dock påtalat att lagtextens utformning kan ge upphov till oklarheter när det gäller om en men-bedömning ska göras eller inte, eftersom både spioneribestämmelsen och den föreslagna straffbestämmelsen innehåller formuleringen uppgifter om förhållanden vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för säkerhet. Som Lagrådet konstaterar består skillnaden mellan de båda bestämmelserna i att spioneribestämmelsen tar sikte på hantering av konkreta uppgifter medan den föreslagna bestämmelsen tar sikte på en verksamhet i vilken uppgifter kan förekomma. I straffbestämmelsen för olovlig underrättelseverksamhet mot är den angivna formuleringen därför kopplad till verksamhetens syfte och bedömningen av detta. Vid en tillämpning av straffbestämmelsen innebär formuleringen endast att domstolen, utifrån det aktuella underlaget, har att pröva om verksamhetens syfte har varit att komma över uppgifter av ett sådant slag som avses i spioneribestämmelsen. Om syftet med verksamheten uppnås skulle det således kunna bli fråga om straffansvar för spioneri. För att den föreslagna straffbestämmelsens avgränsning i detta avseende ska vara tydlig och för att tillmötesgå Lagrådet bör det, till skillnad från i nuvarande 19 kap. 10 § , anges att det ska vara fråga om verksamhet vars syfte är anskaffande av uppgifter. Regeringen återkommer till rekvisitets innebörd i författningskommentaren. När det gäller rekvisitet svikliga medel, som vid har vänt sig mot kan konstateras att motsvarande rekvisit återfinns i nuvarande 19 kap. 10 § . Utredningens genomgång av praxis har inte heller i denna del visat att straffbestämmelsen är förenad med några tillämpningssvårigheter. Rekvisitet har därför enligt regeringens uppfattning en konkretiserad och etablerad betydelse. Enligt regeringen bidrar kravet på att det ska vara fråga om verksamhet som sker på det sätt som är karaktäristiskt för olovlig underrättelseverksamhet, dolt eller med hjälp av svikliga medel, till att uppnå en lämplig avgränsning av det kriminaliserade området. Ett krav på avsiktsuppsåt ska gälla Regeringen anser att ett krav på avsiktsuppsåt att gå främmande makt tillhanda är berättigat. Rekvisitet bidrar till att straffbestämmelsen endast träffar verkligt straffvärda förfaranden och innebär bl.a. att en gärning som sker uppsåtligen men utan syfte att gynna en främmande makt, eller av oaktsamhet, inte omfattas av kriminaliseringen. Mer än tillfällig medverkan ska krävas I likhet med vad som gäller i fråga om olovlig underrättelseverksamhet enligt nuvarande 19 kap. 10 § bör ansvar för medverkan till brott inskränkas till förfaranden som består i mer än enstaka åtgärder. Regeringen föreslår därför att endast den som lämnat mer än tillfällig medverkan till verksamheten ska kunna dömas för brott. Gradindelning av brott och straffskalornas utformning Olovlig underrättelseverksamhet mot är ett allvarligt brott som kan leda till skada för säkerhet. Med hänsyn till skyddsintressets betydelse är det att anse som brottslighet av allvarligare slag än de andra formerna av olovlig underrättelseverksamhet. Straffskalan ska spegla brottets allvar och innebära att ett straff som motsvarar brottets svårhet alltid kan dömas ut. Enligt regeringen uppnås det inte med en straffskala som innefattar böter som möjlig påföljd, vilket har förordat. I stället bör straffskalan börja på fängelseminimum och, som utredningen föreslagit, ange ett straffmaximum på fängelse . Regeringen anser, liksom utredningen, att det bör finnas en grov variant av brottet med en särskilt sträng straffskala. I ett sådant fall bör det föreskrivna straffet vara fängelse och i högst . Bedömningen av om ett brott är grovt ska på vanligt sätt grundas på en sammanvägning av omständigheterna i det särskilda fallet. Som utredningen har angett kan de exempel som lämnas i straffbestämmelsen för grovt spioneri tjäna som viss vägledning vid bedömningen även av det nu aktuella brottet. En känslig utrikespolitisk situation eller krissituation kan medföra att det finns anledning att se särskilt allvarligt på brottet. Likaså bör beaktas på vilket sätt och i vilken omfattning verksamheten har bedrivits samt dess förväntade konsekvenser. Sammantaget är det regeringens uppfattning att de föreslagna straffskalorna väl ger uttryck för hur allvarligt det finns anledning att se på den aktuella brottstypen i förhållande till andra brott. Straffskalorna medger också att ett proportionerligt straff kan dömas ut med beaktande av omständigheterna i varje enskilt fall. Regeringen anser att det saknas skäl att förena straffbestämmelsen med ett särskilt krav på åtalsförordnande av regeringen. Vidare är det regeringens uppfattning att straffansvar inte bör inträda redan på försöks- eller planeringsstadiet. En sådan ordning skulle innebära en alltför vidsträckt kriminalisering. I dessa delar har heller ingen remissinstans invänt mot utredningens förslag. Det kan anmärkas att den nya straffbestämmelsen, i likhet med vad som gäller för nu straffbelagda former av olovlig underrättelseverksamhet, kan föranleda en tillämpning av bestämmelserna i utlänningslagen utan att någon ändring sker av den lagen. Det innebär bl.a. att en utlänning som kan antas komma att bedriva sådan olovlig underrättelseverksamhet som avses i den nya straffbestämmelsen i kan avvisas. Hemliga tvångsmedel vid olovlig Regeringens förslag: Det ska finnas samma möjligheter att använda hemliga tvångsmedel för att förebygga, förhindra och utreda det nya brottet olovlig underrättelseverksamhet mot som gäller för andra former av olovlig underrättelseverksamhet. ska därför tillföras lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk Brottet ska också undantas från den föreskrivna underrättelseskyldigheten om användande av hemliga Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har lämnat förslagen har avstyrkt förslagen. för och Datainspektionen har ifrågasatt möjligheten till hemliga tvångsmedel vid olovlig underrättelseverksamhet mot med hänsyn till hur straffbestämmelsen är utformad. Datainspektionen är straffbestämmelsen vag och kan medföra tillämpningsproblem, vilket i sin tur kan föra med sig att hemliga tvångsmedel används i allt för stor utsträckning. också angett att förslagen kräver en mer utförlig integritetsanalys och proportionalitetsbedömning än den som redovisas i betänkandet och promemorian samt ett tydligare ställningstagande när det gäller behovet och faktisk nytta av att använda hemliga tvångsmedel vid misstanke om brott av nu aktuellt slag. Skälen för regeringens förslag Användande av hemliga tvångsmedel innebär ett intrång i den grundlagsskyddade personliga integriteten och får bara vidtas när det finns stöd för det i lag. När lagstiftning som innebär ökade möjligheter att tillgripa hemliga tvångsmedel övervägs måste bl.a. bestämmelserna i 2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen (RF) beaktas. Där anges att en begränsning av skyddet för den personliga integriteteten endast får göras för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle samt att en begränsning aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Den får heller aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av Även i – som utgör svensk lag – finns bestämmelser om rätten till respekt för privatlivet. avvägning måste alltså ske mellan å ena sidan det intresse som motiverar vidtagandet av hemliga tvångsmedel, dvs. behovet och nyttan av åtgärden, och å andra sidan det integritetsintrång som åtgärden innebär. Behov, nytta och integritetsintrång Förslaget om en ny straffbestämmelse avseende olovlig underrättelseverksamhet mot syftar till ett förstärkt skydd för säkerhet. Det är alltså fråga om allvarlig brottslighet som kan hota stora samhällsvärden. Som regeringen har framhållit är den straffrättsliga regleringen av central betydelse i sammanhanget och det är viktigt att den uppfyller sitt syfte och fungerar effektivt. För detta krävs att den också får ett praktiskt genomslag genom att brott kan upptäckas och utredas samt, i bästa fall, förebyggas och förhindras. Det förutsätter i sin tur att de brottsbekämpande myndigheterna har ändamålsenliga och effektiva hjälpmedel. Vid brottslighet av nu aktuellt slag är möjligheten att vidta hemliga tvångsmedel av avgörande betydelse för de brottsbekämpande myndigheternas arbete. Som Säkerhetspolisen har angett är hemliga tvångsmedel en nödvändig förutsättning för att utreda och förhindra brott mot säkerhet. Brottsligheten är till sin natur svår att upptäcka och utreda, både med hänsyn till dess former och till att aktörerna i regel är säkerhetsmedvetna, professionella och resursstarka. Mot den bakgrunden har det bedömts rimligt och lämpligt att bl.a. spioneri och olovlig underrättelseverksamhet omfattas av den särreglering som medger ökade möjligheter att vidta hemliga tvångsmedel än vad som följer av bestämmelser (se ovan avsnitt 4.6). För den enskilde innebär användandet av hemliga tvångsmedel att personlig information kan samlas in t.ex. genom att telefonsamtal avlyssnas eller brev genomläses. Det är alltså fråga om icke obetydliga integritetsintrång. Det bör också beaktas att olika former av hemliga tvångsmedel kan vidtas mot samma person och att den samlade mängden information om de personer som åtgärderna riktas mot kan bli omfattande. visar den kartläggning som Utredningen om hemliga tvångsmedel har redovisat i betänkandet Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (SOU 2012:44) att endast ett fåtal tillstånd har meddelats enligt de tidsbegränsade lagar som finns för nu aktuell brottslighet (se ovan avsnitt 4.6). Det bör finnas samma möjligheter att använda hemliga tvångsmedel som vid andra former av olovlig underrättelseverksamhet Den föreslagna straffbestämmelsen syftar till att skydda säkerhet. Det är alltså fråga om allvarlig brottslighet som kan hota stora samhällsvärden. Skyddsintresset väger mycket tungt. Vidare är brottsligheten typiskt sett mycket svårutredd. Enligt regeringen är därför behovet av att de brottsbekämpande myndigheterna ges möjlighet att använda hemliga tvångsmedel för att förebygga, förhindra och utreda brott mot den föreslagna straffbestämmelsen påtagligt. Som Datainspektionen har framhållit krävs ingående överväganden för att finna en rimlig balans mellan intresset av att effektivt kunna bekämpa brott och integritetsskyddsintresset. Regeringen har ovan angett att en reglering som innebär utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel även medför inte obetydliga integritetsintrång. Vid en avvägning mellan intresset av en effektiv brottsbekämpning och integritetsintresset anser regeringen att de brottsbekämpande myndigheternas behov i detta fall väger tyngre än det intrång i den personliga integriteten som en särreglering innebär. Utredningen och promemorian har tagit ställning för att det är rimligt att det nya brottet förenas med möjligheter att använda hemliga tvångsmedel i samma utsträckning som gäller vid andra former av Regeringen delar den bedömningen. Den nu aktuella brottsligheten är på flera sätt jämförbar med olovlig underrättelseverksamhet enligt nuvarande 19 kap. 10 § , om än mer straffvärd. Sådan brottslighet omfattas av särregleringen för I dessa fall har lagstiftaren alltså bedömt att behovet av att använda hemliga tvångsmedel väger tyngre än integritetsintresset för dem som kan bli föremål för tvångsmedel. därför även logiskt och konsekvent att samma ordning ska gälla för brott mot den föreslagna straffbestämmelsen. Det bör i sammanhanget framhållas att den reglering som styr när och under vilka omständigheter de olika tvångsmedlen får vidtas innefattar rättssäkerhetsgarantier och bestämmelser som innebär att hemliga tvångsmedel ska användas restriktivt och endast efter en proportionalitetsbedömning i varje enskilt fall. Ett undantag från underrättelseskyldigheten bör gälla Beträffande hemliga tvångsmedel under förundersökning gäller som huvudregel att den som är eller har varit misstänkt för brott ska underrättas om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning som han eller hon har utsatts för (se 27 kap. 31 § och 15 § lagen [2007:978] om hemlig försågs den med vissa undantag, bl.a. när det gäller brott mot Undantaget ansågs motiverat med hänsyn till att en sådan skyldighet, på grund av sekretess, i stort sett alltid skulle behöva skjutas upp för att sedan underlåtas. En annan ordning bedömdes inte heller vara förtroendeingivande (se prop. 2006/07:133 s 48 f.). I 27 kap. 33 § anges följaktligen bl.a. att en underrättelse inte ska lämnas om förundersökningen angår ett brott som avses i 19 kap. 10 § Det föreslagna brottet olovlig underrättelseverksamhet mot är som angetts ovan jämförbart med andra former av olovlig underrättelseverksamhet, om än av allvarligare slag. undantag gör sig i samma utsträckning gällande också för förundersökningar som angår ett sådant brott. att det nya brottet ska omfattas av regleringen i 27 kap. 33 § En sådan ordning är lämplig, rimlig och konsekvent. Det innebär att den enskilda inte ska underrättas om hemliga tvångsmedel som han eller hon har varit utsatt för i samband med en förundersökning rörande någon form av olovlig underrättelseverksamhet. 7.5Vårdslöshet med hemlig uppgift Regeringens förslag: Straffmaximum i den straffskala som gäller i fredstid för brottet vårdslöshet med hemlig uppgift ska höjas från fängelse till fängelse i högst . Regeringens bedömning: Utredningens förslag avseende en utvidgning av straffbestämmelsens tillämpningsområde bör inte genomföras. Utredningens förslag innebär att straffbestämmelsen för vårdslöshet med hemlig uppgift ska utvidgas till att även omfatta gärningar som innebär fara för att någon obehörig kan ta del av en känslig uppgift. När det gäller straffskalan överensstämmer utredningens förslag med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har lämnat förslaget utan erinran. har tillstyrkt förslaget och förklarat att det är nödvändigt med hänsyn till den tekniska utvecklingen och de risker som uppgiftshantering på internet för med sig. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och vid har ställt sig tveksamma till förslaget och ifrågasatt om en utvidgning av det straffbara området är proportionerlig, särskilt med hänsyn till de alternativa sanktionsmöjligheter som står till buds. MSB har också pekat på att straffbestämmelsen framstår som oklar och att den kan leda till att tjänstemän i större utsträckning inte vågar använda sig av elektroniska kommunikationsmedel för uppgifter som inte är skyddsvärda. Även () har kritiserat förslaget och förklarat att den snabba tekniska utvecklingen har medfört att det är svårt att bedöma vad som är en säker hantering av uppgifter vid olika typer av kommunikationssätt. har påtalat att myndigheten inom sin verksamhet regelmässigt hanterar önskemål om att ta del av uppgifter som omfattas av den typ av sekretess som är aktuell och att det vid utlämnande av allmän handling för forskningsändamål mot förbehåll alltid finns en viss risk för att forskaren genom vårdslöshet röjer hemlig uppgift. Enligt kan det ifrågasättas om det förhållandet att samhällsutvecklingen har gjort det svårare att skydda känsliga uppgifter till följd av en ökad hantering och exponering utgör ett tillräckligt skäl för en skärpning av straffansvaret.