prop · H00370 · 2013-02-11 00:00:00 — Mot bakgrund av Lagrådets synpunkter, och för att tydliggöra att lagändringarna inte innebär någon ändring i sak när det gäller över- klagbarheten, föreslår dock regeringen att lagtexten justeras så att det tydligare framgår att sådana beslut enligt ellagen som inte uttryckligen omfattas av bestämmelserna om överklagande inte kan överklagas till domstol. 2012/13:70 5.5 Regeringens förslag: beslut i frågor om nätkoncession som avser anläggningar för starkströmsluftledning med en spänning på minst 220 kilovolt och en längd av ska få överklagas av en ideell förening eller en annan juridisk person som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, inte är vinstdrivande, har bedrivit verksamhet i under , och har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksam- heten har allmänhetens stöd. Den som vill överklaga ska göra det innan tiden för överklagande har gått ut för parterna och sakägarna. förslag: Överensstämmer delvis med rege- ringens. Utredningen har inte lämnat något förslag i frågan om laga kraft. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller inte framfört några invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelsen i 16 § andra stycket elförordningen om miljöorganisationers klagorätt har tillkommit med anledning av konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljö- frågor (Århuskonventionen) och och rådets direktiv /35/EG av om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv /337/EEG och 96/61/EG (EUT L 156, 25.6.2003 s. 17, Celex 32003L0035). Av konventionen och direk- tivet följer att allmänheten ska få delta vid beslutsprocesser om tillstånd för vissa verksamheter. En berörd allmänhet ska enligt Århuskonventionen ha rätt att delta i beslut rörande tillståndsprövning av verksamheter som förtecknas i bilaga I till konventionen. Till dessa verksamheter hör anläggning av luftledningar för elektrisk energi med en spänning av minst och en längd av mer än (punkt 17 i konventionsbilagan). För att ska uppfylla sina skyldigheter enligt Århuskonven- tionen och direktiv /35/EG måste det även i fortsättningen vara möjligt för vissa företrädare för naturskydds- eller miljöskyddsintressen ett överklaga beslut i frågor om nätkoncession. En sådan miljöorganisa- tion är enligt 16 kap. 13 § en ideell förening eller en annan juridisk person som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata natur- skydds- eller miljöskyddsintressen, inte är vinstdrivande, bedrivit verk- samhet i under samt har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd. Med hänsyn till att frågor om överklagande nu ska regleras i ellagen är det nödvändigt att föra in en bestämmelse om miljöorganisationers tale- rätt i lagen. I 16 kap. 13 § tredje stycket finns en bestämmelse som Prop. 2012/13:70 innebär att avgöranden vinner laga kraft mot miljöorganisationer som mot parter och andra sakägare utan att avgörandet behöver delges organisationen. En motsvarande bestämmelse framstår som motiverad när det gäller möjligheten att överklaga beslut i frågor om nätkoncession. Regeringens förslag: När den högsta tillåtna spänningen för ett ledningsnät bestäms i ett beslut om nätkoncession för område, ska följande särskilt beaktas: den spänning som kan förutses behövas för att driva ledningsnätet, inverkan på miljön vid en framtida utbyggnad av nätet, säkerställandet av en samhällsekonomiskt motiverad utbyggnad av nätet, och konsekvenser för berörda kunder. förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt förslaget. har anfört att det är viktigt att spännings- nivån och dess övre gräns blir tydligt definierad genom att en nominell spänning anges i koncessionsbeslutet. har framfört att det är ytterst olyckligt om spänningshöjning inom lokalnätsområde driver fram kostnadsökningar för nätkunderna. har framhållit att det ur det samhällsekonomiska perspektivet är viktigt att nätmyndigheten beaktar de befintliga regionnätsledningarna i området samt regionnäts- ägarnas möjligheter till framtida ledningsbyggnationer. anser att bestämmelserna även framöver bör vara restriktiva mot att lokalnätsägare bygger egna regionnätsanläggningar parallellt med befintligt regionnät. har avstyrkt förslaget och anfört att de regionnätsledningar som det i första hand blir aktuellt för nätkoncessionshavaren för område att bygga sig förbi är de ledningar som är mest lönsamma, huvudsakligen i tätbefolkade områden. Effekten av detta för den utjämnade tariffen är en kostnadsomfördelning från tätort till glesbygd, vilket skulle motarbeta lagstiftarens mål. Enligt 2 kap. 2 § andra stycket ellagen (1997:857) ska en högsta tillåtna spänning för ledningsnätet anges i ett beslut om nätkoncession för I författningskommentaren (prop. 1996/97:136 s. 120) anges att utgångspunkten bör vara den spänning som kan förutses behövas under den planerade koncessionstiden. Spänningen bestäms individuellt för varje nätkoncession och grundas på sökandens uppgifter och övriga I 2 kap. 7 § ellagen föreskrivs att en nätkoncession för linje endast om det finns särskilda skäl får meddelas för en ledning som är avsedd för 2012/13:70 spänning som inte överstiger högsta tillåtna spänning för de områden med nätkoncession som berörs av ledningen. Innehavaren av en nätkoncession för område ska sålunda i princip ha ensamrätt att bygga ledningar och bedriva nätverksamhet inom den för området angivna högsta spänningen. Vid tillståndsprövning av en nätkoncession för område avgörs inte var eller hur ledningarna dras fram. Mot denna bakgrund krävs det inte att någon miljökonsekvensbeskrivning upprättas vid ansökan om områdes- koncession (jfr a. prop. s. 45). Skälen för regeringens förslag En ny bestämmelse i ellagen Den omstrukturering av elnätsmarknaden som ägt rum efter elmarknads- reformen har medfört önskemål från vissa lokalnätsföretag att nätkoncession för område ska meddelas för högre spänningsnivå . I propositionen föreslås att nätkoncessioner för område ska gälla tills vidare (se avsnitt 8). Även detta motiverar att frågan om den högsta tillåtna spänningen ses över, framför allt med avseende på vilka utgångspunkter som bör gälla för prövningen. Frågan om hur den högsta spänningen för ett ledningsnät ska bestämmas regleras inte uttryckligen i ellagen. Viss vägledning finns i stället i förarbetena. I den mån det finns skäl att införa en ordning som avviker från nuvarande praxis bör detta komma till uttryck i lagtexten. har särskilt berört frågan hur spänningen anges i beslutet. Spörsmålet ligger dock utanför ramarna för det remitterade förslaget, som tar sikte på vilka omständigheter som ska utgöra underlag för beslutet. Regeringen bedömer att det saknas förutsättningar att ta upp frågan i samband med det aktuella lagstiftningsärendet. Spänning som kan förutses behövas Om koncessionen gäller saknas förutsättningar för att förutse vilken spänning som kommer att behövas . Ett förtydligande bör därför göras i ellagen. Som har föreslagit bör den spänning som kan förutses behövas för att driva ledningsnätet särskilt beaktas när den högsta tillåtna spänningen bestäms. När en ledning byggs med stöd av en nätkoncession för område sker ingen särskild prövning hos nätmyndigheten. Det finns i ellagen inget krav på att en miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas i fråga om en sådan ledning. Det kan visserligen krävas att en miljökonsekvens- beskrivning upprättas i samband med en anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § (se även avsnitt 7). Sådant samråd förutsätter emellertid bl.a. att byggandet av ledningen kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Enligt finns det exempel som indikerar att samrådsförfarandet är en mer summarisk prövning än koncessionsförfarandet. En högre spänningsgräns för en nätkoncession för område kan alltså medföra att ledningar, som i andra fall kräver nätkoncession för linje och att en miljökonsekvensbeskrivning upprättas, kan byggas efter en något mindre ingående miljöprövning. I likhet med bedömer därför regeringen att nätmyndigheten vid ett beslut om högsta tillåtna spänning bör beakta inverkan på miljön vid en framtida utbyggnad av ledningsnätet inom en nätkoncession för område. Säkerställandet av en samhällsekonomiskt motiverad utbyggnad har pekat på att en höjning av spänningsgränsen för en nätkoncession för område kan påverka utbyggnaden av elnätet. I anslutning till nästan alla av landets nätkoncessioner för område finns även regionnät, som i många fall har en annan ägare än det lokalnät som omfattas av områdeskoncessionen. En höjning av spänningsgränsen för nätkoncessionen för område skulle kunna skapa incitament för lokalnäts- företaget att bygga ut sitt ledningsnät till högre anslutningsnivåer parallellt med befintliga regionledningar. Följden kan således bli att en sådan situation uppstår som koncessionslagstiftningen är till för att förhindra, nämligen byggandet av företagsekonomiskt motiverade ledningar till förfång för ledningar som redan finns och som kan vara samhällsekonomiskt mer lönsamt att använda. , och har framhållit denna frågeställning under remissrundan. Som har föreslagit bör mot denna bakgrund säkerställandet av en samhällsekonomiskt motiverad utbyggnad av ledningsnätet särskilt beaktas när den högsta tillåtna spänningen bestäms för en nätkoncession för område. Konsekvenser för berörda kunder Om spänningsgränsen höjs för en nätkoncession för område, kan det få kostnadseffekter för nätkunderna. har särskilt analyserat följande fall. Om spänningshöjning sker i fråga om ett lokalnät som tillhör ett före- tag med eget regionnät, blir effekten en kostnadsomfördelning mellan kunderna i lokal- respektive regionnäten medan det totala kostnads- underlaget förblir opåverkat. kan en utbyggnad av lokalnätet komma att ske på en högre spänningsnivå, vilket skulle kunna innebära ett minskat kundunderlag på regionnätsnivån. Då det är samma ägare till lokal- och regionnäten torde utbyggnaden i många fall kunna medföra endast mindre kostnadsomfördelningar mellan kunderna, eftersom före- taget totalt sett tar hänsyn till kostnaderna för båda näten. Om spänningshöjningen i stället skulle avse ett lokalnät som är anslutet till ett regionnät som innehas av ett annat företag är risken för kostnads- effekter i form av kostnadsomfördelningar mellan regionnäts- och lokal- nätskunder större. Som antytts ovan kan det uppstå ett incitament för lokalnätsföretaget att bygga ledningar som konkurrerar med regionnätet. Även överlåtelse av existerande ledningar skulle kunna komma i fråga. De förluster som regionnätsföretaget gör genom att företagets ledningar 2012/13:70 blir utkonkurrerade kan det kompensera sig för genom att höja nät- tarifferna för andra regionnätskunder. Resonemanget kan även tillämpas för lokalnätets fördel. När det gäller ett lokalnät med få kunder kan t.ex. en höjning av spänningsgränsen innebära en större sänkning av elnätsavgiften för lokalnätets kunder medan avgiften för regionnätskunder påverkas endast i ringa omfattning. Det är svårt att generellt uppskatta hur stora kostnadsomfördelningar som kan uppstå, men enligt finns det en risk för större kostnadsomfördelningar som innebär påtagliga kostnadsökningar för bl.a. stora elanvändare. Utredningen har framhållit att det är viktigt att konsekvenserna för berörda kunder noga utvärderas när en ändring av högsta tillåtna spänning aktualiserats. har betonat att det är olyckligt om en spänningshöjning driver fram kostnadsökningar för nätkunderna. har särskilt pekat på risken för en kost- nadsomfördelning från tätort till glesbygd. Regeringen delar Energinäts- utredningens bedömning och föreslår att nätmyndigheten särskilt ska beakta konsekvenser för berörda kunder när spänningsgränsen fastställs. Detta inbegriper sådana hänsyn som och har framhållit i sina remissyttranden. Skyldigheten att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning ska ses mot bakgrund av och rådets direktiv /92/EU av den om bedömning av inverkan på miljön av vissa offent- liga och privata projekt (EUT L 26, 28.1.2012, s. 1, Celex 32011L0092). Direktivet, som i det följande benämns MKB-direktivet, har ersatt rådets direktiv /337/EEG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, , s. 40, Celex 31985L0337). I artikel 2.1 i MKB-direktivet anges att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av deras art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. Av artikel 4 framgår att projekten delas in i två huvudgrupper. I artikel 4.1 i MKB-direktivet anges att projekt som redovisas i direk- tivets bilaga I, bortsett från vissa undantagsfall, ska bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 510. Till de projekt som avses hör anläggning av starkströmsluftledningar med en spänning på eller mer och en längd . Enligt artikel 4.2 i MKB-direktivet ska medlemsstaterna när det gäller projekt som redovisas i bilaga II bestämma om projektet ska bli föremål för den särskilda bedömningen genom en granskning från fall till fall eller genom gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten. så fall ska enligt artikel 4.3 i direktivet vissa urvalskriterier som fastställs Prop. 2012/13:70 i bilaga III beaktas. Kriterierna gäller projektens karakteristiska egen- skaper, t.ex. föroreningar och störningar, projektets lokalisering och de potentiella effekternas karakteristiska egenskaper. Till de projekt som avses i artikel 4.2 hör anläggningar för överföring av elektrisk energi med luftledningar, som inte omfattas av bilaga I. I 2 kap. 8 a § ellagen (1997:857) anges att en miljökonsekvensbeskriv- ning ska ingå i en ansökan om nätkoncession för linje. För förfarandet, kraven på miljökonsekvensbeskrivningen samt planer och planerings- underlag gäller 6 kap. . När det gäller byggande av ledningar inom ramen för en nätkoncession för område finns inget motsvarande krav i ellagen. Om byggandet av en sådan ledning kan komma att väsentligt ändra naturmiljön, kan samråd komma att äga rum enligt 12 kap. 6 § . Enligt 8 § förord- ningen (1998:904) om anmälan för samråd ska en anmälan om samråd, i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet, innehålla en miljö- konsekvensbeskrivning enligt 6 kap. . Undantag från skyldigheten att upprätta en Regeringens förslag: Regeringen ska få meddela föreskrifter om undantag från kravet på miljökonsekvensbeskrivning i ett ärende om nätkoncession för linje för anläggningar vars miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande. förslag: Överensstämmer inte med rege- Utredningen har föreslagit att kravet att en miljökonsekvens- beskrivning ska ingå i en ansökan om nätkoncession för linje ska gälla endast för luftledningar med en spänning överstigande och för jordkablar med en spänning överstigande . lägre spänning ska enligt förslaget berörd länsstyrelse vid samråd enligt 6 kap. 4 § få besluta att en miljökonsekvensbeskrivning ska Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har tillstyrkt utred- har ställt sig tveksam till utredningens resonemang och påpekat att en miljökonsekvensbeskrivning ska genomföras när så kräver. () är tveksamt till förslaget vad gäller luftledningar och har framhållit att även jordkabel kan innebära restriktioner för markanvändningen. anser att den del av förslaget som innebär att ska få besluta att en miljö- konsekvensbeskrivning ska upprättas bör utgå. anser att man inte bara kan utgå ifrån vilken spänning som nätet planeras för utan att hänsyn också behöver tas utifrån hur skyddsvärt området som nätet ska dras över är. En miljökonsekvensbeskrivning kan enligt verket 2012/13:70 ur ett kulturmiljöperspektiv vara lika viktig inför förläggning av kabel i mark som planering för luftledning. har anfört att även omfattningen av de anläggningsåtgärder som kan komma att krävas i det enskilda fallet bör vara en bevekelsegrund. har påpekat att det är av stor vikt att inspektionen även fortsättningsvis har möjlighet att infordra de ytterligare uppgifter som behövs för att ett ärende ska kunna avgöras. har anfört att det är önskvärt med ett förtydligande kring hur spänningsnivån beskrivs. Skälen för regeringens förslag Nätkoncession för linje är framför allt avsedd för de högre spännings- nivåerna på stamnätet och regionnäten. Det finns dock nätkoncessioner för linje för ledningar på lägre spänningsnivåer, såsom 6, 10 och . Spänningsgränsen för nätkoncessioner för område bestäms i normal- fallet till , men det finns betydande variationer. I vissa större städer tillämpas högre spänningsnivåer specifikt för jordkabel. Exempelvis har en spänningsgräns på upp till beviljats för jordkabel inom en nätkoncession för område i . var den högsta spänningsnivån för luftledning inom en nätkoncession för område . Att det i allmänhet inte krävs någon miljökonsekvensbeskrivning när en ledning ska byggas med stöd av en nätkoncession för område innebär att det i vissa fall är koncessionsformen snarare än ledningens beskaffen- het som avgör om det krävs en miljökonsekvensbeskrivning. Kostnaderna för att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning Enligt uppfattning medför upprättandet av en miljökonsekvensbeskrivning som regel betydande kostnader och fördröj- ning i tillståndsprocessen för den sökande. Utredningen har bedömt att luftledningar upp till och med och jordkablar upp till och med ofta inte innebär någon särskild påverkan på miljön. Inom nämnda spänningsspann är det enligt utredningen inte ledningens spänning som är avgörande för om påverkan på miljön kan anses före- ligga, utan det är mer karaktären av de omgivningar genom vilka ledningarna är tänkta att gå som är avgörande. Utredningen har därför föreslagit att det absoluta kravet på en miljökonsekvensbeskrivning tas bort för nämnda spänningsintervall och ersätts med en bestämmelse att berörd länsstyrelse får besluta att en miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas vid samråd enligt . gör inte bedömningen att nuvarande former för samråd och framtagande av MKB-dokument vid planeringen av nätkoncession för linje behöver medföra obefogade kostnader eller fördröjningar av tillståndsprocesserna. Även har anfört att kostnaden är relativt liten. Regeringen delar dock utredningens bedömning att det finns ett visst utrymme för lättnader när det gäller kravet på miljökonsekvensbeskrivning i ärenden om nätkoncession för linje. vid har framhållit att bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar är ett område där svensk lag utgör implementerade EU-direktiv. De ledningar som avses med utredningens förslag omfattas dock inte av det stränga kravet på miljökonsekvensbeskrivning i artikel 4.1 i MKB-direktivet. Det finns utrymme för en sådan mera nyanserad bedömning som anges i artikel 4.2 i direktivet. Utformningen av bestämmelser om undantag Med hänsyn till det anförda bedömer regeringen att det finns utrymme för undantag från kravet på miljökonsekvensbeskrivning i ärenden där den aktuella ledningen inte kan antas ha någon betydande miljöpåverkan. Med hänsyn till vad vid har anfört i sitt remissvar finns skäl att anmärka att den skyldighet som är föremål för överväganden i propositionen följer av 2 kap. 8 a § andra stycket ellagen. Det är således inte aktuellt att inskränka skyldigheten att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning enligt annan lagstiftning. har anfört att utredningens förslag om att skapa en särskild samrådsform enligt 6 kap. förefaller mindre väl genomtänkt. Även och har framfört invändningar i denna del. Regeringen kan konstatera att en ordning där kravet på miljökonsekvensbeskrivning knyts till samråd enligt miljö- balken kräver ett större mått av samordning mellan bestämmelserna i balken och ellagen än vad har förutsatt. Regel- verket kan också antas bli mer överskådligt och lättillgängligt om kravet att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning regleras i 2 kap. ellagen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till kapitlet. Regeringen bedömer också att det, inte minst med hänsyn till de kriterier som nämns i artikel 4.3 i MKB-direktivet, kan krävas en mer utförlig reglering av när en miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas än den som har föreslagit. Mot bakgrund av det som har redovisats föreslår regeringen att den generella skyldigheten att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning i ett ärende om nätkoncession för linje kvarstår i ellagen och att det införs ett bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter om undantag från skyldigheten att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning för anlägg- ningar vars miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande. Flera remissinstanser, bl.a. och , har under remissrundan lämnat synpunkter som närmast tar sikte på hur bestämmelser om undantag bör utformas. Sådana synpunkter bör tas till vara när regeringen meddelar föreskrifter med stöd av det föreslagna normgivningsbemyndigandet. Även de invändningar som har framförts av är av sådan karaktär att de bör beaktas i ett sådant sammanhang. 2012/13:70 8 Bestämmelser om tidsbegränsade tillstånd fanns ellag redan vid dess tillkomst. Enligt nuvarande 2 kap. 13 § ellagen (1997:857) ska en nätkoncession för linje meddelas och en nätkoncession för område . I 2 kap. 14 § ellagen anges att nätkoncessionens giltig- hetstid på ansökan av koncessionshavaren får förlängas med i taget, om nätkoncessionen avser linje, och med i taget, om den avser område. Om det finns särskilda skäl eller om sökanden begär det, får bestämmas när nätkoncession meddelas eller giltighetstiden förlängs. I ett ärende om förlängning av giltighetstiden tillämpas i stort sett samma bestämmelser som vid en prövning av en ansökan om ny koncession. I 2 kap. 18 § ellagen finns bestämmelser om återkallelse av nätkoncession. En nätkoncession ska återkallas helt eller delvis, om en ledning eller ett ledningsnät inte längre behövs för en säker elförsörjning eller om staten, med stöd av lagen (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar, löser in den eller de ledningar som avses med nätkoncessionen. När det gäller en utlandsförbindelse kan nätkoncessionen vidare återkallas om koncessionshavaren inte längre uppfyller de särskilda kraven i 2 kap. 10 § andra stycket första meningen ellagen. 8.2Nätkoncession ska gälla tills vidare Regeringens förslag: En nätkoncession ska gälla tills vidare. En nätkoncession för linje ska dock få begränsas att gälla för om sökanden begär det eller om det annars finns särskilda skäl. Giltighetstiden ska i ett sådant fall få vara som längst . förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller inte framfört några invändningar mot det. har avstyrkt att tillstånd ska gälla tills vidare för nätkoncession för linje. vid har avstyrkt förslaget. Vikten av möjlighet till omprövning av nätkoncessionen har framhållits av bl.a. kommuner och landsting. Kammarrätten i anser att tidsgränsen inte är tillräckligt belyst. Skälen för regeringens förslag I motiven till ellag anförde regeringen följande skäl för att behålla systemet med tidsbegränsade nätkoncessioner (prop. 1996/97:136 s. 46). Systemet med tidsbegränsade nätkoncessioner är ändamålsenligt och bör behållas i den nya ellagstiftningen. Genom att nätkoncessionen är tidsbegränsad möjliggörs en omprövning när det gäller avvägningen mellan nätägarens intressen och andra samhällsintressen. Elledningar är stora och viktiga infrastruktur- investeringar. De konsekvenser som en ledning kan medföra i form av exempelvis markintrång går normalt att överblicka vid koncessionsgivningen. Därför är täta prövningar av villkoren för koncessionen inte nödvändiga.