prop · H003115 · 2013-03-19 00:00:00 — Liksom vid övervakning av platser dit allmänheten har tillträde ska vidare prövas om andra, mindre ingripande, åtgärder till exempel vuxennärvaro på raster kan vara tillräckliga för att komma till rätta med problemen. Krav vid övervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde Det bör framgå av lagen att kameraövervakning endast får ske för särskilda och berättigade ändamål. Motsvarande reglering finns i dataskyddsdirektivet (art. 6.1 b) och personuppgiftslagen (9 § första stycket c). I de nu angivna bestämmelserna anges dessutom att behandling av personuppgifter endast får ske för uttryckligt angivna ändamål. Att ändamålet ska vara uttryckligt angivet har inte ansetts innebära att det måste anges skriftligen. Som Kammarrätten i och anför förutsätts dock att ändamålet anges uttryckligen på något sätt för att detta krav ska vara uppfyllt. personuppgiftslagen ska information om ändamålen som regel lämnas till den enskilde när personuppgifter samlas in. Därutöver ska information om ändamålen lämnas antingen i en anmälan till tillsynsmyndigheten eller till var och en som begär en sådan upplysning. Detta har bedömts räcka för att genomföra dataskyddsdirektivet i nu aktuellt avseende (se prop. 1997/98:44 s. 63 f.). Enligt regeringens förslag till kameraöver- vakningslag krävs emellertid inte att det lämnas information till den övervakade om ändamålet med övervakningen. Det krävs inte heller att övervakningen anmäls till tillsynsmyndigheten. För att säkerställa att ändamålet med övervakningen anges uttryckligen bör det därför införas en bestämmelse om skyldighet att dokumentera ändamålet. Utredningen föreslår att det ska anges i lagen att övervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde ska bedrivas lagligt och enligt god sed (jfr 9 § första stycket a och b PUL). Regeringen delar Lagrådets uppfattning att dessa krav bör gälla vid all övervakning (se avsnitt 5.2). Från integritetssynpunkt är det också väsentligt att kameraövervak- ningen begränsas i möjligaste mån. Det bör därför införas en bestämmelse som innebär att kameraövervakning inte får ske i större omfattning än vad som är nödvändigt för att uppnå syftet med övervakningen (jfr 9 § första stycket f PUL). Det innebär att en övervakningskamera ska riktas på ett sådant sätt att det område som övervakas inte är större än vad som behövs för att tillgodose ändamålet med övervakningen. Vidare innebär det att kameraövervakning ska begränsas i tiden på så sätt att övervakningen endast pågår så länge det är motiverat med hänsyn till ändamålen. I första hand ankommer det på den som bedriver övervakningen att se till att övervakningen bedrivs i enlighet med de krav som anges i lagen. Stöd för denna bedömning kan finnas i praxis, allmänna råd och infor- mationsmaterial från tillsynsmyndigheten, dvs. Vidare kan vägledning finnas i branschöverenskommelser. Det bör framhållas att även om det är den som bedriver övervakningen som i första hand ska bedöma tillåtligheten bör denne naturligtvis vid osäkerhet vända sig till tillsynsmyndigheten för vägledning. Ytterst är det en fråga för rätts- tillämpningen att bedöma om övervakningsintresset väger tyngre än integritetsintresset. Vissa remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i och Läns- styrelsen i län, ifrågasätter om det inte borde finnas en skyldighet att anmäla kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde till tillsynsmyndigheten. Det kan konstateras att det enligt gällande rätt inte finns någon anmälningsplikt för sådan övervakning. Införandet av en anmälningsplikt skulle innebära en ny administrativ pålaga för företag och myndigheter. Enligt regeringens uppfattning har det inte framkommit tillräckligt starka skäl att införa en anmälningsskyldighet vid övervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. Med anledning av reformen av EU:s dataskyddsreglering förväntas en översyn av kameraövervakningslagstiftningen bli nödvändig (se avsnitt 14). Regeringen ser anledning att i ett sådant sammanhang överväga om anmälningsplikt bör införas för vissa platser dit allmänheten inte har tillträde, t.ex. skolors inomhusmiljöer. Med anledning av synpunkter kan konstateras att lagstiftaren intagit en restriktiv hållning när det gäller att tillåta upptagning av ljud vid kameraövervakning. Detta synsätt kommer till Prop. 2012/13:115 uttryck i den nuvarande regleringen bl.a. genom att övervakning efter anmälan i butiker enligt 12 § LAK inte får avse avlyssning och upp- tagning av ljud. Enligt regeringens uppfattning innebär upptagning av ljud i samband med kameraövervakning att övervakningen blir mer känslig från integritetssynpunkt än om endast upptagning av bilder sker. Den avvägning mellan övervaknings- och integritetsintresset som ska ske vid övervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde bör därför normalt innebära att övervakningen inte får förenas med upptagning av ljud. Intresset av att ta upp ljud vid övervakningen kan dock i undantagsfall väga tyngre än integritetsintresset. Lagen bör därför inte utesluta att kameraövervakning med upptagning av ljud kan ske även i fråga om platser dit allmänheten inte har tillträde. När det gäller förhållandet till straffbestämmelsen om olovlig avlyssning i 4 kap. 9 a § kan konstateras att en förutsättning för att den bestämmelsen ska vara tillämplig är att upptagningen av ljud sker i hemlighet. Enligt lagen om allmän kameraövervakning och regeringens lagförslag ska däremot särskild upplysning om att ljud kan avlyssnas eller tas upp alltid lämnas (se 3 § LAK, 25 § i förslaget till kameraövervakningslag och prop. 1997/98:64 s. 20). För att upplysningsplikten ska vara fullgjord krävs tydlig skyltning eller att upplysning ges på annat verksamt sätt. Om upplysning sker på föreskrivet sätt är inte straffbestämmelsen om olovlig avlyssning tillämplig. LO anser att regleringen i fråga om övervakning av arbetsplatser borde göras dispositiv för arbetsmarknadens parter och att en bestämmelse om förhandlingsskyldighet borde införas. Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet har lämnat förslag till en särskild lag om skyddet för den personliga integriteten i arbetslivet (SOU 2009:44). I utredningen berörs frågor om förhandlingsskyldighet och dispositivitet. Det är inte lämpligt att i detta lagstiftningsärende föregripa beredningen av den övergripande frågan om integritetsskydd i arbetslivet. Förslag till särreglering av övervakning av arbetsplatser behandlas därför inte här. Det finns dock anledning att erinra om den förhandlingsrätt och förhandlingsskyldighet som följer av lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Av arbetsmiljölagen (1977:1160) följer vidare att skyddsombud och skyddskommitté ska informeras om viktiga förändringar av arbetsmiljön. Flera remissinstanser, bl.a. LO, framför synpunkter i frågan om samtycke kan användas som rättslig grund för kameraövervakning på arbetsplatser. Som utredningen konstaterar talar mycket för att det i många situationer är tveksamt om ett samtycke som lämnas i ett anställ- ningsförhållande kan anses vara frivilligt i den mening som avses i personuppgiftslagen. Denna uppfattning delades också av Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet som föreslog en uttrycklig bestämmelse om att arbetsgivare inte får behandla en arbetstagares personuppgifter enbart med stöd av samtycke om ändamålet är att övervaka eller kont- rollera (SOU 2009:44 s. 237 f.). Enligt förslaget ska sådan behandling bara vara tillåten om behandlingen vilar på någon annan rättslig grund 2012/13:115 enligt personuppgiftslagen. Som konstateras ovan bör beredningen av det lagstiftningsärendet inte föregripas här. i förordar när det gäller arbetsplatser att frågan om samtycke överlämnas till organisationer som företräder de anställda. Enligt personuppgiftslagen och dataskyddsdirek- tivet ska emellertid ett samtycke ges av den registrerade själv (3 § PUL och art. 3 h i dataskyddsdirektivet). Det är således inte möjligt att ersätta individens samtycke med ett godkännande från en arbetstagaror- ganisation. 9 Upplysning om kameraövervakning Som nämnts tidigare (se avsnitt 4.2.1) ska enligt 3 § LAK upplysning om kameraövervakning lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid övervakningen ska särskild upplysning lämnas om det. Upplysningsplikten inträder när övervakningsutrustningen sätts upp och är utom i ringa fall straff- sanktionerad (26 § LAK). I förarbetena till bestämmelsen om upplysning i lagen (1977:20) om TV-övervakning sades bland annat att anslag ofta kan tänkas ge den bäs- ta informationen och vara att föredra när det gäller slutna lokaler och an- dra avgränsade utrymmen (prop. 1975/76:194 s. 23). I förarbetena till lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. uttalades att det inte an- sågs finnas behov av att direkt i lagen reglera utformningen av en upplys- ningsskylt, bl.a. eftersom det redan fanns en inarbetad symbol och en lagreglering inte framstod som nödvändig (prop. 1989/90:119 s. 30). pekade på att länsstyrelserna kunde ta fram en standardiserad upplysningsskylt som mot ersättning kunde till- handahållas den som anordnar övervakning (SOU 2002:110 s. 139). övervakningen är känd är också av avgörande betydelse för att den ska Prop. 2012/13:115 vara effektiv i brottsförebyggande syfte. Det bör därför även fortsättningsvis som huvudregel gälla en upplysningsplikt vid kamera- övervakning. Normalt sker upplysning om kameraövervakning genom skyltning. En fördel med skyltning är att informationen kan lämnas i direkt anslutning till den plats där övervakningen sker. De flesta skyltar om kameraöver- vakning har dessutom en bild på en kamera varför upplysningen blir tydlig även för den som inte kan läsa eller inte förstår svenska. Kraven på vad som kan anses vara en verksam upplysning kan dock variera beroende på vilket område som övervakas och vilka personer som kan komma att övervakas. Även om upplysning genom skyltning oftast får anses mest ändamålsenligt kan det finnas situationer där någon annan form av upplysning är mer lämpad. Om övervakningen avser en begränsad krets kan det ibland vara lämpligare att lämna skriftlig information direkt till de berörda. I fråga om tillståndspliktig kameraövervakning kan i ett tillståndsbeslut meddela villkor för hur övervakningen får genomföras. I sådana fall kan kravet på upplysning anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Mot denna bakgrund instämmer regeringen i utredningens uppfattning att det inte finns skäl att mer uttryckligt än enligt gällande rätt reglera hur upplysning om kameraövervakning ska ske. Det är inte heller motiverat att införa reglering om standardiserade skyltar. 9.2Vad bör upplysningen innehålla? Regeringens förslag: Upplysning ska lämnas om vem som bedriver kameraövervakning om detta inte framgår av förhållandena på platsen. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid övervakningen ska det lämnas särskild upplysning om det. Den som bedriver övervakningen ska vid förfrågan informera den övervakade om ändamålet med övervakningen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock inte föreslagit att det i lagen ska införas en skyldighet för den som bedriver övervakning att vid förfrågan informera den övervakade om ändamålet med övervakningen. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Kammar- rätten i och i , tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Kammarrätten i noterar att enligt utredningen ska den som bedriver kameraövervakning vid förfrågan upplysa den övervakade om ändamålet med övervakningen. Kammarrätten konstaterar att någon sådan upplysningsskyldighet inte har föreslagits i den nya lagen. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande ordning finns det inte något krav på att den som bedriver övervakning ska lämna någon annan information än att övervakning sker. I många fall är det uppenbart vem som bedriver övervakningen. Vid kameraövervakning av butiks- lokaler är det t.ex. uppenbart att övervakningen bedrivs av butiksinne- 2012/13:115 havaren. På andra platser som gator och torg eller idrottsarenor framstår det inte som lika självklart vem som bedriver övervakningen. Det är viktigt för den övervakade att känna till vem som är ansvarig för övervakningen dels för att veta till vem man kan rikta frågor eller klagomål, dels för att vetskapen om vem som bedriver övervakning kan ha betydelse för enskildas upplevelse av integritetsintrång och trygghet. Regeringen instämmer mot den angivna bakgrunden i utredningens bedömning att den som övervakas bör informeras om vem som bedriver övervakningen. Om detta ändå framgår av förhållandena på platsen bör det dock inte krävas att sådan information lämnas. Regeringen instämmer vidare i utredningens bedömning att det inte generellt bör krävas att ändamålet med övervakningen anges i upp- lysningen. Behovet av detta får anses vara begränsat eftersom ändamålet i de flesta fall får anses framgå av förhållandena på platsen. Om så inte är fallet bör den som blivit övervakad eller riskerar att bli övervakad kunna vända sig till den ansvarige för övervakningen för att få reda på ändamålet med övervakningen. Den som bedriver övervakningen bör i sådana fall vara skyldig att lämna upplysning om ändamålet. med undantag för övervakning av skyddsobjekt och automatisk Prop. 2012/13:115 hastighetsövervakning, uteslutande skulle regleras i lagen om hemlig kameraövervakning. Utredningen menade att det fanns en risk för att man bakvägen skulle kunna medges undantag från upplysningsplikten vid förundersökning trots att rekvisiten enligt tvångsmedelsregleringen inte var uppfyllda (SOU 1996:88 s. 147 f.). Regeringen ansåg emellertid att det inte fanns förutsättningar att avskaffa undantagsmöjligheten, eftersom tvångsmedelslagstiftningen var föremål för översyn. Som exempel på fall där det fanns behov av undantag från upplysningsplikten nämndes situationer där ett antal butiker utsatts för sabotage genom att främmande föremål placerats i matvaror, sabotage mot sjukhus eller allmänna kommunikationer samt bombhot eller andra allvarliga hot. 1997/98:64 s. 24 f.). uttalade att översynen av lagen om hemlig kameraövervakning (se följande avsnitt) torde innebära att de flesta av de tänkbara situationer när undantag från upplysningsplikten kan tillåtas enligt lagen om allmän kameraövervakning också var tillåtna enligt lagen om hemlig kameraövervakning. Av den anledningen ansåg kommittén att det inte framstod som försvarligt att behålla undantagsmöjligheten i lagen om allmän kameraövervakning (SOU 2007:22 s. 313). kameraövervakningsutredning ombad samtliga länsstyrelser att uppge om de medgett undantag från upplysnings- skyldigheten. Sju länsstyrelser svarade att de medgett sådana undantag. Det rörde sig om sammanlagt elva beslut varav tio lämnades in till utred- ningen. Av de ingivna besluten hade sju fattats . Fyra av besluten rörde undantag från upplysningsskyldigheten för övervakning av rovdjurslyor. Flera beslut syftade till att avslöja gärningsmän som hade utsatt människor och egendom för upprepad brottslighet, såsom stöld, skadegörelse och olaga hot. Enligt 1 § andra stycket LAK gäller i fråga om hemlig kameraövervak- ning i brottmål bestämmelserna om hemlig kameraövervakning i 27 kap. och lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott. Hänvisningen innebär att det straffprocessuella tvångsmedlet hemlig kameraövervakning uttömmande regleras i de an- givna lagarna. Undantag från upplysningsplikten kan alltså inte medges med stöd av lagen om allmän kameraövervakning om åtgärden endast är avsedd att utgöra ett led i en pågående förundersökning. Detta innebär t.ex. att inte kan medge undantag från upplysningsplikten för att på så sätt möjliggöra kameraövervakning utan upplysning för att utreda ett redan begånget brott (prop. 1995/96:85 s. 41 f. och prop. 1997/98:64 s. 52). Hemlig kameraövervakning får användas vid förundersökning i brottmål avseende brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse . Enligt lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott får tillstånd till hemlig kameraövervakning meddelas vid förundersökning av vissa samhällsfarliga brott (t.ex. terroristbrott, sabotage, mordbrand och 2012/13:115 luftfartssabotage), även om det krav på minimistraff som ställs upp i inte är uppfyllt. Enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra särskilt allvarliga brott ges de brottsbekämpande myndigheterna möjlighet att använda hemlig kameraövervakning i arbetet med att förebygga och förhindra terrorism, spioneri och annan allvarlig systemhotande brottslighet. 9.3.2Undantag från upplysningsplikten ska kunna medges av Regeringens förslag: Det ska vara möjligt för att medge undantag från upplysningsplikten, om det finns synnerliga skäl. Undantag från upplysningsplikten ska inte få avse övervakning som omfattar avlyssning eller upptagning av ljud. upptagning eller avlyssning av ljud. I fråga om upptagning av bilder bör även i fortsättningen göras undantag för övervakning av vissa skydds- objekt och automatisk hastighetsövervakning som utförs av en polis- myndighet. Regeringen föreslår också att undantag från upplysnings- plikten ska införas för viss militär övervakning och övervakning i samband med efterforskning av försvunna personer (se avsnitt 7.2). Regeringen anser i likhet med utredningen att det finns skäl att överväga om möjligheten för att i enskilda fall medge undantag från upplysningsplikten bör tas bort. Det kan till en början konstateras att hemlig kameraövervakning enligt tvångsmedelslag- stiftningen omgärdas av striktare rättssäkerhetsgarantier än övervakning utan upplysning enligt lagen om allmän kameraövervakning. Det bör vidare beaktas att sedan tillkomsten av lagen om allmän kameraöver- vakning har möjligheterna att använda hemlig kameraövervakning utvid- gats. Genom en ändring i lagen (1995:1506) om hemlig kameraöver- vakning som trädde 2004 blev det möjligt att använda hemlig kameraövervakning, inte bara vid övervakning av en viss misstänkt person eller en plats där denne kan antas komma att uppehålla sig, utan även vid övervakning av en brottsplats eller dess nära omgivningar i syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet (hemlig kameraövervakning regleras numera, som framgår ovan, i 27 kap. rätte- gångsbalken). Vidare skapades genom lagen (2007:797) om åtgärder för att förhindra vissa samhällsfarliga brott en möjlighet att använda hemlig kameraövervakning i arbetet med att förebygga och förhindra terrorism, spioneri och annan allvarlig systemhotande brottslighet. uttalade att utvecklingen av tvångsmedels- lagstiftningen torde innebära att de flesta tänkbara situationer när övervakning utan upplysning kan tillåtas enligt lagen om allmän kamera- övervakning också är tillåtna enligt tvångsmedelslagstiftningen (SOU 2007:22 s. 313). Det kan också konstateras att för att kameraövervakning ska ha en förebyggande effekt krävs normalt att upplysning lämnas om övervakningen. Det finns alltså skäl som talar för att möjligheten för att i enskilda fall medge undantag från upplysningsplikten bör tas bort. Genom utredningens undersökning av länsstyrelsernas praxis har dock framkommit att undantag från upplysningsplikten i flera fall har med- givits för övervakning av rovdjurslyor i syfte att upptäcka och beivra tjuvskytte och plundring samt för att kartlägga rovdjurens bestånd. Behovet av undantag från upplysningsplikten vid sådan övervakning har bekräftats vid remissbehandlingen. Bl.a. framhåller i och i att det är angeläget att det är möjligt för myndigheter att utföra övervakning för viltvårds- och artskyddsändamål utan att t.ex. rovdjurslyors lägen avslöjas. Det bör i sammanhanget konstateras att enligt 20 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, nedan OSL) gäller sekretess för uppgift om utrotningshotad djur- eller växtart, om det kan antas att strävandena att bevara arten motverkas om uppgiften röjs. I utredningens förslag har inte intagits reglering som möjliggör över- vakning utan upplysning för viltvårds- och artskyddsändamål. Enligt utredningen kan det för att kravet på verksam upplysning ska vara uppfyllt möjligen anses vara tillräckligt att upplysning sker genom annonsering i dagspress eller information på kommunens hemsida om att ett visst naturområde övervakas eller genom att skyltar eller anslag placeras vid vägar som leder in i ett område där övervakning sker. Enligt i har dock även annonsering i praktiken lett till negativa konsekvenser, eftersom det med ledning av annonsens anvisning gått att spåra en skyddad art. Det kan, enligt regeringens bedömning, ifrågasättas om det är möjligt att upplysa om övervakning av det aktuella slaget på ett verksamt sätt utan att syftet med övervakningen förfelas, t.ex. genom att en rovdjurslyas läge avslöjas. En sådan upplysning skulle dessutom stå i motsättning till de syften som ligger bakom 20 kap. 1 § OSL om sekretess för uppgift om utrotningshotad djur- eller växtart. Regeringen gör därför bedömningen att det bör finnas möjlighet att bedriva övervakning för viltvård och artskydd utan att upplysning lämnas. Det kan konstateras att behovet av övervakning utan upplysning i dessa fall inte tillgodoses genom tvångsmedelslagstiftningen. Enligt regeringen är det inte heller lämpligt att reglera sådan övervakning inom ramen för den lagstiftningen, bl.a. eftersom övervakningen ofta torde utföras av andra än de brottsbekämpande myndigheterna. i anser att ett undantag för denna typ av övervakning motsvarande det för skyddsobjekt bör införas i kameraövervakningslagen (se 27 § i lagförslaget och 4 § LAK). Enligt regeringen är det dock lämpligare att en prövning sker i det enskilda fallet och att skräddarsydda villkor kan meddelas t.ex. om det område som får övervakas och undantaget ska gälla. Vidare kommer det, som i påpekar, sannolikt uppkomma ett angeläget behov av undantag från upplysningsplikten även i andra fall än de som kan förutses . Det kan t.ex. konstateras att behovet av undantag vid övervakning av rovdjurslyor inte berörts i förarbetena till lagen om kameraövervakning. Detsamma gäller sådan militär övervakning och övervakning i syfte att efterforska försvunna personer som enligt regeringens förslag ska undantas från upplysningsplikten (se avsnitt 7.2). Det bör också framhållas att det kan förekomma angelägna behov av undantag även i andra fall än då upplysning om övervakningen skulle medföra att syftet med övervakningen går förlorat. Det kan t.ex. röra sig om fall där det inte är möjligt att på ett verkningsfullt sätt upplysa om övervakningen. anför i sitt remissyttrande över promemorian med kompletterande beredningsunderlag att det finns behov av undantag från upplysningsplikten, bl.a. eftersom det i praktiken inte är möjligt att upplysa om kameraövervakning från flygplan (se avsnitt 7.2). Det har vidare inte framkommit något som tyder på att möjligheten för att meddela undantag från upplysningsplikten har tillämpats på ett olämpligt sätt. Den undersökning som utredningen utfört visar tvärtom att möjligheten används mycket sällan och i rena undantagsfall. Denna bild bekräftas av vad bl.a. i och i framför vid remissbehandlingen. Regeringen gör mot den angivna bakgrunden bedömningen att den nuvarande möjligheten för att i enskilda fall medge undantag från upplysningsplikten vid synnerliga skäl inte bör tas bort. Det finns dock skäl att noga följa utvecklingen av länsstyrelsernas Prop. 2012/13:115 tillämpning av denna reglering. Detta är en uppgift som lämpligen utförs av Datainspektionen inom ramen för det centrala tillsynsansvar som föreslås (se avsnitt 12.3).