prop · H003105 · 2013-04-19 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2012/13:105 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i rapporten för att begränsa klimatförändringen fungerar det? (RiR 2012:27). har i rapporten sammanställt tidigare granskningar av den europeiska handeln med utsläppsrätter i , , , , , och i samarbete med dessa länders nationella revisionsorgan. I skrivelsen redovisar regeringen vidare vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. 1 Ärendet och dess beredning har i samarbete med sex andra nationella revisionsorgan sammanställt tidigare granskningar av den europeiska handeln med utsläppsrätter i , , , , , och . har redovisat den gemensamma granskningen i rapporten för att begränsa klimatförändringen fungerar det? (RiR 2012:27). Granskningsrapporten finns i bilagan. överlämnade rapporten till regeringen . Den gemensamma granskningen fokuserar på genomförandet och tillämpningen av EU:s handelssystem för utsläppsrätter samt användningen av de så kallade flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet till om klimatförändringar: mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM) och mekanismen för gemensamt genomförande (Joint Implementation, JI). Granskningen bygger för del på följande granskningsrapporter som har överlämnat till . Vad är utsläppsrätter värda? Hanteringen och rapporteringen av Kyotoenheter (RiR 2009:21). Granskningsrapporten behandlades av miljö och jordbruksutskott i betänkandet hantering av utsläppsrätter (2009/10:MJU21). Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter (RiR 2011:8). Denna granskningsrapport behandlades i regeringens skrivelse 2010/11:157. Klimatrelaterade skatter Vem betalar? (RiR 2012:1) som behandlades i regeringens skrivelse 2011/12:150 och i skatteutskotts betänkande 2012/13:SkU6. 2 EU:s system för handel med utsläppsrätter 2012/13:105 från de anläggningar systemet omfattar skapas en knapphet och ett pris på utsläppsrätter. Genom detta pris skapas incitament för anläggningar med låga åtgärdskostnader att genomföra utsläppsreduktioner och anläggningar med höga åtgärdskostnader att avvakta med åtgärder. Systemet styr således mot att de åtgärder som medför lägst kostnad genomförs först och att kostnader därmed utjämnas mellan olika anläggningar i systemet vilket gör att kostnadseffektivitet kan uppnås inom handelssystemet. Målet med EU:s utsläppshandelssystem är att kunna genomföra kraftfulla minskningar av unionens växthusgasutsläpp på ett kostnadseffektivt sätt. Det syftar således inte till att åstadkomma specifika utsläppsminskningar på medlemsstatsnivå. Enligt granskningen har de deltagande länderna haft Skr. 2012/13:105 mindre kontroll över systemet än vad de hade kunnat ha. samtliga utsläppsrätter har tilldelats gratis och länderna har begränsade möjligheter att dra tillbaka utsläppsrätter. När det gäller nationella register, tillstånd och kontroll har denna del inte ingått i tidigare granskningar av svenska förhållanden. Resultaten från andra länder visar på vikten av kontroll och övervakning av handelssystemet och registret för utsläppsrätter. När det gäller genomförande och förvaltning av nationella investeringsprogram för ren utveckling och gemensamt genomförande (CDM- och JI-program) baseras iakttagelser för del på rapporten utomlands statens köp av utsläppskrediter (RiR 2011:8). lyfte här fram vikten av en bra organisation med tydliga roller och ansvar för effektiva CDM- och JI-program, vikten av att hantera risker och att följa upp resultaten. För det svenska CDM- och JI-programmet redogör även för de synpunkter i fråga om uppföljning, dokumentation och riskanalyser som framkom i den tidigare granskningen (RiR 2011:8). anser när det gäller internationella klimatinvesteringar att snabb leverans av krediter är viktigt för att förverkliga klimatnyttan och tekniköverföring och för att mottagarländerna ska kunna uppfylla sina mål om dessa ligger nära i tiden. Vid granskningen konstateras att priserna på inköpta krediter har varit lägre än den alternativa kostnaden för inhemska åtgärder i de nordiska länderna. lämnar följande rekommendationer till regeringen. För att garantera adekvat stimulans för långsiktiga utsläppsminskningar måste instrument för att begränsa förekomsten av alltför stora mängder utsläppsrätter eller krediter finnas på plats och utnyttjas under nästa period för utsläppshandel. Regeringarna bör överväga att fullt ut utnyttja sitt nationella handlingsutrymme enligt för att förbättra effektiviteten i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Vaksamhet krävs fortfarande när det gäller momsbedrägerier. Samarbete mellan skattemyndigheterna och de organ som förvaltar EU:s system för handel med utsläppsrätter inom respektive land är fortfarande viktigt, liksom gränsöverskridande samarbete. För att påskynda processen för utfärdande av certifierade utsläppsminskningsenheter bör förenklade förfaranden inom FN övervägas för mekanismen för ren utveckling (CDM) utan att göra avkall på de strikta kraven på kontroll och verifiering. Det är också viktigt att köparländerna utför riskanalyser för att upptäcka och lösa problem i ett tidigt skede. Regeringen instämmer i iakttagelser när det gäller vikten av effektiva styrmedel på klimatområdet. EU:s system för handel med utsläppsrätter är centralt för att kunna nå EU:s energi- och klimatmål och för att minska unionens utsläpp som helhet. Handelssystemets funktion och effektivitet, administration och koppling till flexibla mekanismer är viktiga frågor som påverkar hur regeringens klimatpolitik genomförs. Regeringen delar bedömning att klimatmål 20082012 liksom vårt internationella åtagande under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod kommer att kunna uppnås. iakttagelser om EU:s handelssystem för utsläppsrätters funktion och effektivitet har till stor del tidigare behandlats i regeringens skrivelse 2011/12:150. Handelssystemet är ett mycket viktigt styrmedel för att på ett kostnadseffektivt sätt minska utsläppen inom EU utan att snedvrida konkurrensen mellan medlemsstaterna. Det bör dock understrykas att handelssystemets syfte inte är att åstadkomma utsläppsminskningar i enskilda länder utan att åstadkomma utsläppsminskningar för alla de verksamheter som ingår i systemet i unionen som en helhet. Regeringen delar bedömning att nuvarande pris på utsläppsrätter är för lågt för att ge tillräckliga incitament för de investeringar i teknik och infrastruktur med låga växthusgasutsläpp som krävs för att EU ska nå sina långsiktiga klimatmål. Ett lågt pris innebär också ökade svårigheter att i längden upprätthålla utbudet på den globala marknaden för utsläppskrediter och innebär åtföljande negativa konsekvenser för överföring av teknik och finansiella resurser till utvecklingsländer. Regeringen anser därför att det är nödvändigt att stärka trovärdigheten av handelssystemet och dess prissignal. Tillfälliga behov av att förändra utbudet av utsläppsrätter för att upprätthålla prissignalen måste dock vägas mot vikten av aktörernas förtroende för utsläppshandelssystemet. Aktörernas förtroende för utsläppsrättsmarknaden vilar på att den är förutsägbar och ger grund för rationella beslut. Tillfälliga ingrepp i dessa villkor kan därför innebära en risk för minskat förtroende för marknaden och kan äventyra dess funktion. Inom EU pågår nu arbete och förhandlingar för att stärka handelssystemet, baserat på förslag och underlag från Europeiska kommissionen. Kommissionen föreslår att kommissionens förordning (EU) nr 1031/2010 av om tidschema, administration och andra aspekter av auktionering av utsläppsrätter för växthusgaser (auktioneringsförordningen) ändras så att 900 miljoner utsläppsrätter som skulle ha auktionerats 20132015 istället auktioneras ut 20192020. Kommissionen motiverar initiativet med att ett stort överskott av utsläppsrätter i handelssystemet byggs upp inför starten och i inledningen av den tredje handelsperioden. Kommissionen menar dock att även mer långsiktiga strukturella åtgärder bör övervägas. Regeringen stöder kommissionens förslag att ändra tidsprofilen för auktionering som ett första steg för att stärka EU:s handelssystem för utsläppsrätter och förbättra utsläppsmarknadens funktion. Regeringen anser dock att kommissionens förslag i sig sannolikt inte är tillräckligt för att åstadkomma önskad effekt. Med målsättningen att identifiera förslag som kan bidra till att stärka marknaden kommer därför regeringen att verka för en fortsatt analys och diskussion kring den rapport om utsläppsmarknadens funktion som kommissionen presenterade och som beskriver mer långtgående alternativ för att stärka handelssystemet. Handelssystemets funktionssätt innebär att klimatrelaterade skatter inom handelssystemet inte påverkar volymen av sektorns utsläpp av koldioxid. Om ensidigt gör skattehöjningar, som påverkar enbart svenska anläggningar inom handelssystemet, omfördelas utsläppen endast till andra anläggningar inom handelssystemet. Ensidiga nationella skatter eller andra åtgärder inom handelssystemet innebär att nationella åtgärder med högre kostnader tränger undan andra billigare åtgärder på andra håll i systemet. Nettoeffekten blir att priset och effektiviteten i systemet försvagas och att anläggningar i mindre ambitiösa medlemsstater gynnas utan att de totala utsläppen minskar. Av samma anledning kan det vara svårt eller olämpligt att införa ensidiga nationella åtgärder, även om de kan rymmas inom det nationella handlingsutrymmet, då detta kan påverka svenska företags konkurrenskraft utan att påverka det totala utsläppstaket. Ensidiga skattehöjningar för svenska verksamheter inom handelssystemet är därför inte en effektiv lämplig motåtgärd för att åstadkomma större utsläppsminskningar inom den handlande sektorn. beskrivning och kritik av den nationella styrningen av handelssystemet rör huvudsakligen dess uppbyggnadsperiod. I andra handelsperioden var det inte tillåtet för medlemsländerna att auktionera ut av utsläppsrätterna. I nuvarande handelsperiod med start kommer till att börja med av utsläppsrätterna att auktioneras ut. Denna andel avses därefter öka . Auktionering av utsläppsrätter löser i princip de problem med övertilldelning som noterar att eventuella överskattade prognoser för produktionsvolym kan orsaka. Den energiintensiva industrin kommer dock även i fortsättningen att tilldelas gratis utsläppsrätter utifrån riktmärken som baseras på de mest koldioxideffektiva anläggningarna inom respektive sektor. Däremot kommer merparten av utsläppsrätterna för energisektorn att auktioneras ut. I sammanhanget är det viktigt att notera att tilldelningsprincipen inte påverkar handelssystemets effektivitet, utan endast får effekter på kostnadsfördelningen. konstaterar att register för utsläppshandelssystemet finns tillgängliga och fungerar i enlighet med regelverket. konstaterar också att momsbedrägerier försvåras av de regler om omvänd momsplikt som regeringen har infört. finns det ett gemensamt EU-register för utsläppshandelssystemet som administreras av kommissionen. Detta innebär att säkerhetskraven har förstärkts ytterligare. användning av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och det svenska investeringsprogrammet för ren utveckling och gemensamt 2012/13:105 genomförande (CDM- och JI-programmet) har utvecklats kontinuerligt och i vissa avseenden förändrats sedan granskningen av statens inköp av utsläppskrediter som baserar sina iakttagelser på genomfördes. Regeringen har redovisat sina åtgärder med anledningen av granskningsrapporten utomlands statens inköp av utsläppskrediter i skrivelse 2010/11:157. Regeringen har bland annat förtydligat målsättningen för investeringsprogrammet och dess bidrag till att nå det nationella etappmålet till 2020 (se även prop. 2012/13:01) och har utvecklat anslagsstrukturen och styrningen av (). Att öka medvetenheten om vikten av internationella insatsers bidrag till att bemöta klimatförändringarna är en viktig fråga för regeringen. har tagit fram både en separat årsredovisning och en bildbroschyr för det svenska investeringsprogrammet för ren utveckling och gemensamt genomförande, publikationer som löpande har utvecklats . Regeringen avser att fortsätta följa behovet av styrning och rapportering av investeringsprogrammet för att utveckla och anpassa dessa till de aktuella behoven. När det gäller satsningar i enskilda projekt och fonder för att förvärva utsläppsminskningsenheter instämmer regeringen i vikten av att riskanalyser genomförs. Det är regeringens uppfattning att har genomfört sådana riskanalyser och utvärderingar sedan starten av programmet. Dessa analyser omfattar exempelvis politiska, finansiella, legala, tekniska, CDM-relaterade och miljömässiga risker. Myndigheten har utvecklat och förväntas fortsätta utveckla riskanalysen i takt med att omvärldsfaktorer, som exempelvis internationella regelverk och konjunktur, förändras och på basis av de erfarenheter och kunskaper som myndigheten fått. Dokumentationen av riskanalysers innehåll och omfattning har utvecklats kontinuerligt. Det är ytterst projekt- och fondavtalens utformning som är avgörande för hur väl risker hanteras och att offentliga medel används resurseffektivt. använder avtalsstrukturer som gör det möjligt att minimera risken för ekonomiska förluster eller fastlåsning i avtal där projekten inte kommer att kunna leverera utsläppsminskningsenheter. Detta innebär bl.a. att myndigheten till den helt dominerande delen betalar först vid leverans av utsläppsminskningsenheter (vilket eliminerar risken för betydande förluster av offentliga medel) och att det finns hävningsrätt samt försenings- och underleveransklausuler. När det gäller fonder ingår myndigheten avtal som säkerställer inflytande över fondens arbete. Hur de flexibla mekanismerna kan fortsätta att utvecklas i och inför en framtida klimatregim är en prioriterad fråga för regeringen i de internationella klimatförhandlingarna. Regeringen verkar för en effektivisering, transparens och förbättring av rådande regelverk för Kyotoprotokollets mekanismer för ren utveckling och gemensamt genomförande med bibehållen miljöintegritet. Vid det årliga partsmötet till om klimatförändringar (klimatkonventionen) sker en förhandling om möjliga förbättringar av de flexibla mekanismerna. har ända sedan Kyotoprotokollet beslutades varit ett mycket aktivt land när det gäller förbättringar och effektiviseringar av de flexibla mekanismerna. En särskild internationell granskning och utvärdering av mekanismen Skr. 2012/13:105 för ren utveckling (CDM) genomfördes då en oberoende panel fick i uppdrag av FN att granska och utvärdera vad CDM bidragit till sedan starten. Panelen konsulterade parter och intressenter i syfte att se hur CDM-systemet kunde förbättras. Detta uppdrag resulterade i en skriftlig rapport som lanserades . kommer vidare en särskild och schemalagd granskning och översyn av regelverket för mekanismen för ren utveckling att ske, i enlighet med de regler (de så kallade Marrakeshreglerna) som gäller enligt klimatkonventionen och Kyotoprotokollet. Genom denna granskning och översyn som bedrivs av FN kommer parterna att få lämna synpunkter på hur nuvarande regelverk kan förbättras och förändras. har parterna och andra intressenter möjlighet att komma med förslag till förbättringar inom ramen för denna översyn. Beslut om förbättringar kommer att tas vid partskonferensen 19 i . har tagit en aktiv och ledande roll i dessa förhandlingar och arbetar aktivt inom EU för att åstadkomma förbättringar och effektivisering av mekanismen för ren utveckling med bibehållen miljöintegritet. 5Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser När det gäller handelssystemets effektivitet och fördelningseffekter anser regeringen att principen om att förorenaren betalar är en riktig utgångspunkt för miljö- och klimatpolitiken. Koldioxidskatten kommer därför att vara ett centralt styrmedel även utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter. Men för verksamheter inom handelssystemet ska det pris som detta system skapar utgöra det primära styrmedlet för att stimulera utsläppsminskningar. Regeringen kommer därför att fortsätta verka för att EU:s handelssystem för utsläppsrätter ska utvecklas på ett sätt som säkerställer och främjar dess roll i den europeiska klimatpolitiken. Regeringen avser att ta en aktiv roll i de förhandlingar som pågår för att stärka handelssystemets prissignal vilket iakttagelser ger ytterligare stöd för. Behovet och utformningen av strukturella och långsiktiga förändringar av handelssystemet analyseras nu inom . Regeringen kommer att fortsätta arbetet med att utveckla och samordna de ekonomiska styrmedlen på klimat- och energiområdet så att den önskvärda styrningen blir samhällsekonomiskt effektiv och leder till att de klimat- och energipolitiska målen uppnås. Fortsatt utvärdering av styrmedlens effektivitet, fördelningseffekter och behov av kompletteringar kommer att ske , dels i samband med den kontrollstation för klimatpolitiken som genomförs 2015, dels i det mer långsiktiga arbetet med en färdplan till 2050 och visionen om inga nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. 2012/13:105 Regeringen kommer vidare att fortsätta att ta en aktiv roll i utvecklingen av internationell utsläppshandel och marknadsbaserade mekanismer särskilt i kommande översyn av regelverket för mekanismen för ren utveckling (CDM). Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT En gemensam granskningsrapport i samarbete mellan de nationella revisionsorganen i: är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen samt genom samarbete med nationella revisionsorgan i sex andra länder. Effektivitetsrevisionens uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 305 9 rir 2012:27 foto: Colourbox form: 07 Gruppen As tryck: 07 Gruppen As, oslo 2012 GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Utsläppshandel för att begränsa klimatförändringen UTSLÄPPSHANDEL FÖR ATT BEGRÄNSA KLIMATFÖRÄNDRINGEN FUNGERAR DET? GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Utsläppshandel för att begränsa klimatförändringen har i samarbete med andra nationella revisionsorgan granskat den europeiska handeln med utsläppsrätter i sju stater, inklusive . Den gemensamma granskningen fokuserar på genomförandet och tillämpningen av EU:s handelssystem för utsläppsrätter samt Kyotoprotokollets flexibla mekanismer CDM och JI. Den har bedrivits inom ramen för en av EUROSAI:s arbetsgrupper, EUROSAI WGEA, som är inriktad mot granskning inom miljöområdet. Granskningen grundas på gemensamma revisionsfrågor och iakttagelser och slutsatser från 13 nationella rapporter från de deltagande nationella revisionsorganen. Resultatet av den gemensamma granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Varje deltagande nationellt revisionsorgan svarar för iakttagelsernas tillämplighet för det egna landet. För rapportens slutsatser och rekommendationer svarar de sju deltagande revisionsorganen gemensamt. Rapporten har undertecknats av de sju ländernas riksrevisorer. Granskningen bygger för del på främst följande granskningsrapporter som har överlämnat till enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet: -Vad är utsläppsrätter värda? Hanteringen och rapporteringen av Kyotoenheter (RiR 2009:21) -Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter (RiR 2011:8) -Klimatrelaterade skatter Vem betalar? (RiR 2012:1) Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , , INFRASTRUKTURPLANERING PÅ VÄG MOT KLIMATMÅLEN? Utsläppshandel för att Begränsa klimatförändringen: Sju nationella revisionsorgan har deltagit i denna gemensamma granskning av handeln med utsläppsrätter: State Audit Office of the Republic of National Audit Office of Polish Supreme Audit Office Granskare av den gemensamma rapporten: National Audit Office of Estonia De nationella revisionsorganen har till uppgift att utföra oberoende granskning av myndigheternas verksamhet. Dessa granskningar förser de nationella parlamenten med objektiv information om myndigheternas offentliga utgifter och prestationer. Den internationella organisationen för nationella revisionsorgan (INTOSAI) är de nationella revisionsorganens paraplyorganisation. Syftet med det institutionaliserade ramverket är att främja utveckling och överföring av kunskaper, förbättra revisionen av myndigheter i världen och stärka INTOSAI- medlemmarnas yrkeskunnande, ställning och inflytande i sina respektive länder (INTOSAI, 2012). Den regionala organisationen för nationella revisionsorgan på europeisk nivå är EUROSAI. En av dess arbetsgrupper är EUROSAIs arbetsgrupp för miljörevision (EUROSAI WGEA). Syftet med arbetsgruppen är att bidra till att öka de nationella revisionsorganens kapacitet att granska myndigheternas miljöpolitik, främja samarbete och utbyta kunskaper och erfarenheter på området. Budskap från de nationella revisionsorganen State Audit Office of National Audit Office of De nationella revisionsorganen spelar en viktig roll för ansvarsutkrävande genom att rapportera till parlamenten om huruvida bland annat miljö- och energipolitiken genomförts effektivt, verkningsfullt och kostnadseffektivt. Såväl FN som EU betraktar klimatförändringen som en av de största miljömässiga, ekonomiska och sociala utmaningarna och inser att frågan kräver samordnade insatser på internationell nivå. Handeln med utsläppsrätter är ett centralt politiskt instrument för att uppfylla nationella utsläppsmål och utsläppsmålen i Kyotoprotokollet på ett kostnadseffektivt sätt. Införandet av EU:s utsläppshandelssystem och de projektbaserade mekanismerna i Kyotoprotokollet (mekanismen för ren utveckling (CDM) och gemensamt genomförande (JI)) har inneburit ett stort administrativt åtagande och nya uppgifter och roller för myndigheter och företag. Det finns också potentiella risker i samband med tillämpningen av dessa system och deras effektivitet. Dessutom har det förekommit omfattande momsbedrägerier i samband med handeln med utsläppsrätter, vilket innebär en utmaning för systemets trovärdighet och resulterar i förlorade inkomster för staten. Syftet med den gemensamma granskningen har varit att undersöka tillförlitligheten, stabiliteten och effektiviteten hos EU:s utsläppshandelssystem och de projektbaserade mekanismerna enligt Kyotoprotokollet. Denna rapport bygger på resultaten från individuella granskningsrapporter från sju länder . Den gemensamma granskningen har visat att regeringarna i de granskade länderna har tillämpat EU:s utsläppshandelssystem i enlighet med gällande EU-lagstiftning och bestämmelserna i om klimatförändring. Däremot är systemets effektivitet när det gäller att bidra till långsiktiga utsläppsminskningar en stor utmaning eftersom ett allmänt överskott av utsläppsrätter i systemet har medfört sänkta priser på utsläppsrätter. Vidare har de potentiella möjligheterna i JI- och CDM-mekanismerna inte utnyttjats. De viktigaste orsakerna till detta är långsamma godkännande- och kontrollprocesser. Den gemensamma granskningen har också påvisat svagheter i riskhanteringen hos köparländerna. Vissa länder har infört tillfälliga åtgärder mot momsbedrägerier i samband med handeln med utsläppsrätter, men en heltäckande och långsiktig lösning saknas . På grundval av dessa slutsatser vill vi rekommendera att följande beaktas: