prop · H003194 · 2013-09-18 00:00:00 — Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget att arbetsgivare och uppdragsgivare som rekryterar personer till arbete som innebär direkt och regelbunden kontakt med barn ska ges en rätt att begära att utdrag ur belastningsregistret visas upp. Arbetsdomstolen anser emellertid att det kan vara ägnat att förvirra att införa en lagstadgad rätt för arbetsgivare att begära registerutdrag i en situation där det inte finns något motsvarande förbud och avstyrker mot bakgrund av detta förslaget. Arbetsdomstolen anser att det i stället bör vara möjligt att, i lagen om belastningsregister, reglera en enskilds rätt att få del av ett begränsat utdrag ur belastningsregistret utan att koppla detta till en rätt för arbetsgivare att begära registerutdrag. Flertalet remissinstanser tillstyrker även förslagets utformning och avgränsningar. läns landsting anser att det i lagtexten uttryckligen bör anges att praktikanter omfattas av möjligheten till registerkontroll. , i samhället (), kvinno- och tjejjourers riksförbund (SKR), ECPAT samt Svenska framhåller att även föräldrar som innehar anställning eller uppdrag endast inom en grupp vari det egna barnet ingår bör omfattas av möjligheten till registerkontroll. Även i anser att det i vart fall bör föras ett resonemang kring huruvida även denna grupp bör omfattas av möjligheten till registerkontroll. menar att det behöver preciseras ytterligare vad som avses med direkt och regelbunden kontakt med barn. kommuner och landsting (SKL) och läns landsting anser att även redan anställda personer bör omfattas av regleringen vid byte till arbetsuppgifter som innebär direkt och regelbunden kontakt med barn. ECPAT påtalar att arbetsgivarna ska vara skyldiga att inhämta ett registerutdrag och att det bör införas ett förbud mot att anställa personer som förekommer i belastningsregistret. Även Barn- ombudsmannen och SKL anser att det bör finnas en skyldighet att begära utdrag ur belastningsregistret. i anser att denna fråga i vart fall bör utredas ytterligare. påpekar att det inte helt klart framgår för vem uppdragstagare och praktikanter ska visa upp utdraget. framhåller att arbetsgivaren måste Prop. 2012/13:194 få dokumentera innehållet i det uppvisade registerutdraget eftersom det annars, i verksamheter där det förekommer ett stort antal rekryteringar, finns risk för att den rekryteringsansvarige hinner glömma bort innehållet i registret innan beslut om anställning fattas. Även Vårdföretagarna menar att dokumentation bör få ske i syfte att i efterhand kunna styrka att kontroll har skett. anser att det kan övervägas om det bör införas en skadeståndsrättslig sanktion för överträdelser av det föreslagna dokumentationsförbudet. Skälen för regeringens förslag och bedömning Arbetsgivare och uppdragsgivare ska vid rekrytering ha rätt att få information om fällande domar Artikel 10.2 i direktivet reglerar frågan om tillgång till uppgifter ur nödvändiga åtgärder för att säkerställa att arbetsgivare ska ha rätt att begära information om fällande domar för brott som omfattas av direktivet och eventuella diskvalifikationer till följd av sådana domar. Rätten till information ska gälla när arbetsgivare rekryterar personal till yrkesverksamhet eller organiserad frivilligverksamhet, om arbetet innefattar direkta och regelbundna kontakter med barn. ska få informationen på lämpligt sätt, antingen genom tillgång på begäran eller via den berörda personen. Av beaktandesats 40 framgår att med arbetsgivare avses även personer som bedriver organisationer som är aktiva inom frivilligverksamhet, om organisationernas verksamhet omfattar tillsyn över barn eller omsorg om barn och arbetet innefattar direkta och regelbundna kontakter med barn. På vilket sätt information om fällande domar ska överlämnas, liksom det exakta innehållet i informationen, bör fastställas i enlighet med nationell lagstiftning. överlämnas även till medlemsstaterna att bestämma vad som avses med organiserad frivilligverksamhet och med begreppet direkt och regelbunden kontakt med barn. Artikel 10.2 i direktivet innebär alltså en skyldighet för medlems- staterna att se till att arbetsgivare, när de rekryterar personal till viss yrkesverksamhet eller organiserad frivilligverksamhet där arbetet innefattar närmare kontakter med barn, ska ha rätt att få information från Som redogjorts för i avsnitt 6.2.1 har arbetsgivare inom vissa områden där det förekommer kontakter med barn en författningsreglerad möjlighet att få information från belastningsregistret. rekrytering enligt lagen om registerkontroll av personal vid sådana hem för vård eller boende som tar emot barn och lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder. även vid rekrytering av personal inom förskola, förskoleklass, fritidshem, grundskola, grundsärskola, specialskola och sameskola samt inom annan närmare angiven pedagogisk verksamhet enligt skollagen. som, på begäran av 2012/13:194 arbetsgivaren, själv ska inhämta ett utdrag ur belastningsregistret. 9 § lagen om belastningsregister har den enskilde i dessa situationer rätt att få ett begränsat registerutdrag som endast innehåller uppgift om vissa Vidare har en statlig, eller landstingskommunal myndighet som beslutar om anställning av personal inom bl.a. vård av barn och ungdom, rätt att enligt 11 § förordningen om belastningsregister få uppgifter ur registret. Rätten att få uppgifter ur belastningsregistret gäller enligt 21 § samma förordning även en enskild sammanslutning eller en person som beslutar om anställning av personal inom vård av barn och ungdom. I dessa fall är det arbetsgivaren som inhämtar uppgifterna ur belastningsregistret. Med barn avses enligt lagen om registerkontroll av personal vid sådana hem för vård eller boende som tar emot barn och lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder varje person som är , dvs. som i direktivet. När det gäller registerkontroll vid rekrytering av personal enligt skollagen saknas stöd för att registerkontrollera personal som anställs vid gymnasieskolor och gymnasiesärskolor. Som framgår ovan registerkontrolleras en stor del av de som arbetar med barn och ungdomar inför anställningar som innefattar direkta och regelbundna kontakter med barn. Det finns dock fler typer av arbeten och uppdrag som innefattar direkta och regelbundna kontakter med barn men där arbetsgivare och uppdragsgivare inte har någon uttrycklig rätt att få uppgifter ur belastningsregistret. sådana arbetsgivare och uppdragsgivare kan nämnas olika trossamfund, Inom finns bl.a. tjejgrupper, söndagsskola och barntimmar. Därutöver tillkommer konfirmander samt besök i öppna verksamhet, såsom t.ex. besök i fritidsverksamhet och öppen förskola. En stor del av den barnverksamhet som förekommer i bedrivs inom ramen för ideella föreningar, t.ex. scoutrörelser och idrotts- Vidare bedrivs viss barnverksamhet i stiftelseform. exempel kan nämnas stiftelserna och sommar- Det finns även företag som erbjuder s.k. hushållsnära tjänster med inriktning på barn, t.ex. barnpassning och läxhjälp. kan även ingå i utbudet hos företag eller föreningar som erbjuder Även inom landsting och kommuner bedrivs verksamhet som innefattar kontakter med barn. Inom sjukvården och tandvården kommer t.ex. de flesta läkare och sjuksköterskor respektive tandläkare i kontakt Kommuner kan vidare bedriva barnverksamhet i t.ex. bibliotek De verksamheter som nämnts utgör exempel på verksamheter där det förekommer kontakter med barn och där det saknas en lagreglerad rätt för arbetsgivare och uppdragsgivare att få information Det finns naturligtvis ytterligare arbetsgivare och uppdragsgivare utöver de ovan nämnda som bedriver sådan Någon uttömmande uppräkning är knappast möjlig att göra. I promemorian har föreslagits att rätten för arbetsgivare att begära information från belastningsregistret regleras särskilt. som ovan anförts, att arbetsgivarna ska ha rätt att få information om Den enskilde har, med stöd av 9 § första stycket lagen om belastningsregister, alltid rätt att på begäran skriftligen få ta del av uppgifter ur registret om sig själv. Det finns inget förbud för arbetsgivare, som saknar författningsreglerad rätt att få information från belastningsregistret, att be att den enskilde inhämtar ett fullständigt utdrag ur belastningsregistret om sig själv med stöd av den bestäm- melsen. Arbetsdomstolen anser mot den bakgrunden att det skulle vara ägnat att förvirra att införa en lagstadgad rätt för arbetsgivare att begära information från belastningsregistret. Även om det, som Arbetsdomstolen menar, skulle vara möjligt att endast reglera den enskildes rätt att få del av ett begränsat utdrag ur belastningsregistret utan att införa särskilda bestämmelser som ger arbetsgivare rätt att begära sådana utdrag anser regeringen att flera skäl talar mot en sådan lösning. Direktivet bygger på att arbetsgivare har en rätt att få del av uppgifter om meddelade domar. Även om den enskilde alltid har möjlighet att få ett utdrag ur registret om sig själv så finns det inte någon skyldighet för en enskild att efterkomma en begäran från en arbetsgivare som saknar författningsreglerad rätt att få information från belastningsregistret. Detta kan skapa en otydlighet för både arbetsgivare och arbetssökande. För att på ett korrekt sätt genomföra direktivet, och för att skydda barn i utsatta positioner, anser regeringen att det är motiverat att en sådan skyldighet för den enskilde att följa en arbetsgivares begäran införs. En sådan ordning ger möjlighet att begränsa de aktuella utdragen till att endast innehålla uppgifter om sådana brott som krävs enligt direktivet. Genom att bestämmelsen, till skillnad från vad som föreslås i promemorian, utformas som en skyldighet för den enskilde att visa upp ett utdrag och inte en rätt för arbetsgivaren att begära utdraget, anser regeringen inte heller att en sådan bestämmelse blir förvirrande på det sätt som Arbetsdomstolen har anfört. En sådan utformning är också i linje med motsvarande bestämmelser i lagen om registerkontroll av personal vid sådana hem för vård eller boende som tar emot barn, lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder och skollagen. I sammanhanget kan nämnas att regeringen har beslutat att tillsätta en utredning som ska se över frågan om registerutdrag i arbetslivet (Dir. 2013:56). En särskild utredare ska bl.a. kartlägga av vilka skäl arbetsgivare, utan uttryckligt författningsstöd, begär att arbetssökande visar upp utdrag ur belastningsregistret. Utredaren ska också analysera och ta ställning till vilka åtgärder som behövs för att säkerställa att det råder rätt balans mellan å ena sidan arbetsgivares berättigade behov av att kunna kontrollera utdrag ur belastningsregistret och å andra sidan arbetssökandes berättigade behov av skydd för sin personliga integritet. Uppdraget ska redovisas . Det bör framhållas att möjligheten till kontroll av uppgifter i belastningsregistret i sig inte ger något svar på frågan om en person är lämplig för en viss anställning. Att en person har straffats för brott innebär normalt inte heller att han eller hon kan anses olämplig att utföra vissa uppgifter. Förekomsten av anteckningar om brott är därför bara en av de omständigheter som bör vägas in vid en anställning. I den mån uppgifter om brott beaktas, får man utgå från att 2012/13:194 arbetsgivaren gör en helhetsbedömning, där hänsyn tas till alla relevanta omständigheter. Fokus bör ligga på brottsligheten i det enskilda fallet, inte på brottstypen som sådan. Möjligheten att begära registerutdrag bör gälla för vissa verksamhets- former Direktivets krav på tillgång till belastningsregisteruppgifter gäller vid rekrytering till yrkesverksamhet eller organiserad frivilligverksamhet där arbetet innefattar direkta och regelbundna kontakter med barn. Vad som avses med yrkesverksamhet och organiserad frivilligverksamhet definieras dock inte i direktivet. I svensk rätt finns det inte någon vedertagen definition av begreppet yrkesverksamhet och i promemorian berörs inte frågan. Syftet med direktivet måste dock vara att möjligheten till registerkontroll ska omfatta, förutom den organiserade frivilligverksamheten vilken redogörs för närmare nedan, även verksamheter som bedrivs i vinstsyfte. Det torde inte spela någon roll om verksamheten bedrivs av en fysisk eller en juridisk person. Inte heller torde det ha någon betydelse om verksamheten bedrivs i offentlig eller privat regi. När det gäller begreppet organiserad frivilligverksamhet anges i beaktandesats 40 i direktivet att detta bör fastställas i enlighet med nationell lagstiftning. Inte heller detta begrepp har någon vedertagen definition i svensk rätt. Regeringen instämmer i promemorians bedömning att ett kännetecken för en sådan verksamhet torde vara att verksamheten har ett allmännyttigt syfte och bedrivs i organiserad form som huvudsakligen bygger på olika personers frivilliga arbete. I termen organiserad torde, utöver att det bedrivs verksamhet av viss omfattning, ligga att sammanslutningen har en fast struktur, att sammanslutningen har ett organ som kan företräda den utåt samt att den har någon form av styrdokument, t.ex. stadgar. Ett annat kännetecken för en frivilligverksamhet torde vara att det primära syftet med den inte är att berika dess eventuella medlemmar ekonomiskt. Intäkterna säkras normalt genom bl.a. medlemsavgifter, olika insamlingar och eventuellt offentliga bidrag. Regeringen instämmer i promemorians bedömning att den organiserade frivilligverksamheten närmast torde vara att jämföra med ideella föreningar i , samt att även stiftelser och registrerade trossamfund, när de inte bedriver näringsverksamhet, torde falla in under detta begrepp. För att uppfylla direktivets krav på rätt till information från belastningsregistret, föreslås det i promemorian att arbetsgivare som rekryterar en person till yrkesverksamhet eller organiserad frivillig- verksamhet ska ha rätt att få sådan information. Ingen remissinstans har närmare kommenterat den valda avgränsningen. Eftersom begreppen emellertid saknar direkt motsvarighet i vår nationella rätt kan det enligt regeringens bedömning skapa tillämpningsproblem att använda dem. Det framstår som mer relevant att i stället använda begrepp som avgränsar i vilka verksamheter registerkontroll bör få ske. Vid den avgränsningen är det lämpligt att använda sig av begrepp som redan förekommer i andra nationella författningar. Det är dock viktigt att tillämpningsområdet inte blir snävare än vad som är avsikten i direktivet. möjligheten till registerkontroll bör gälla när någon anställs eller ges uppdrag i en verksamhet som är någorlunda organiserad. I enlighet med direktivets krav bör möjligheten gälla för både vinstdrivande och ideell verksamhet. Sådan verksamhet bedrivs t.ex. inom staten, kommuner, landsting, i bolag, ekonomiska föreningar, av enskilda näringsidkare, i ideella föreningar, registrerade trossamfund och stiftelser. För att samtliga relevanta verksamhetsformer ska täckas in av den föreslagna lagen bör i lagtexten anges att möjligheten till registerkontroll gäller anställningar inom staten, kommuner, landsting, företag och organisationer. bör i sammanhanget avses en fysisk eller juridisk person som bedriver näringsverksamhet. Med organisation bör avses en juridisk person som inte är företag. Med den valda avgränsningen till i vilka verksamheter registerkontroll bör få ske kommer enligt regeringens bedömning regleringen att leva upp till direktivets krav i denna del. Arbetet ska innefatta direkta och regelbundna kontakter med barn Direktivets krav på tillgång till registeruppgifter gäller arbete som innefattar direkta och regelbundna kontakter med barn. Med barn avses enligt artikel 2 a) i direktivet varje person . Vad som avses med direkta och regelbundna kontakter med barn får enligt beaktandesats 40 i direktivet fastställas i enlighet med nationell lagstiftning. Syftet med direktivet är att minska risken för att barn utsätts för sexuella övergrepp. Arbetsgivares och uppdragsgivares rätt att kontrollera utdrag ur belastningsregistret bör därför främst omfatta personer som utför ett arbete som ger utrymme för att utsätta barn för sådana övergrepp som direktivet avser att skydda mot. Regeringen anser, i likhet med den bedömning som görs i promemorian, att möjligheten att få tillgång till registeruppgifter bör gälla vid rekrytering till sådana arbeten som innebär återkommande och nära kontakter med barn. Detta bör vara arbeten där arbetsuppgifterna i väsentlig grad består i att, huvudsakligen utan vårdnadshavarens eller någon annan vuxens närvaro, fostra, undervisa, sköta eller annars ta hand om eller på annat sätt arbeta i personlig kontakt med barn. Kravet på regelbundenhet bör innebära viss återkommande direktkontakt med barn. I lagtexten bör detta komma till uttryck på så sätt att arbetet ska omfatta direkt och regelbunden kontakt med barn. anser att det bör preciseras ytterligare vad som avses med direkta och regelbundna kontakter med barn. Enligt rege- ringens bedömning är det inte möjligt att närmare ange vilka kontakter som omfattas. En bedömning måste göras i varje enskilt fall. Relevanta omständigheter vid bedömningen bör emellertid vara vilken typ av kontakter det rör sig om, vilken intensitet de har samt om de utförs i närvaro av vårdnadshavare eller en annan vuxen. Regleringen ska omfatta den som erbjuds en anställning, ett uppdrag eller en praktiktjänstgöring Regleringen bör, på sätt som direktivet kräver, omfatta alla som rekryteras för att utföra uppgifter som innefattar direkta och regelbundna kontakter med barn. Det är därmed självklart att regleringen ska gälla vid 2012/13:194 anställning för sådana arbetsuppgifter. Registerkontrollen bör, när det gäller anställda, inte begränsas till att avse endast tillsvidareanställda. Även den som erbjuds en tidsbegränsad anställning bör omfattas. I promemorian föreslås vidare att även uppdragstagare ska omfattas av den föreslagna regleringen. Ledare inom idrottsföreningar och andra barnverksamheter anlitas i stor utsträckning som uppdragstagare. Risken för sexuella övergrepp måste enligt regeringens bedömning vara lika stor oavsett om någon arbetar med barn som anställd eller som uppdragstagare. Huvudmannens val att rekrytera personal på annat sätt än genom anställning bör således inte vara avgörande för om den som erbjuds arbete inom verksamheten ska omfattas av möjligheten till registerkontroll. Regeringen instämmer därför i promemorians bedömning att möjligheten att begära registerutdrag bör omfatta även uppdragstagare. Detta motsvarar i princip vad som gäller enligt t.ex. skollagen, där motsvarande argument har redovisats i propositionen Utvidgad registerkontroll inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnomsorg (prop. 2007/08:28 s. 9 f.). Även anställda i bemannings- företag som tilldelas arbetsuppgifter som innebär direkt och regelbunden kontakt med barn bör omfattas. För att detta ska komma till tydligt uttryck bör det anges särskilt i lagtexten. I promemorian föreslås slutligen att även praktikanter ska omfattas av regleringen. Direktivet ställer, som ovan anförts, endast krav på tillgång till information från belastningsregistret vid rekrytering. Enligt regeringens bedömning är det inte helt självklart att direktivets krav på rätt till information om fällande domar vid rekrytering kan anses innefatta även praktiktjänstgöring. Inom ramen för sådan verksamhet som den nu aktuella regleringen föreslås omfatta är det emellertid inte helt ovanligt med olika former av praktik. Det kan t.ex. inom ramen för en utbildning till en högskoleexamen ingå att delar av utbildningen ska vara verksamhetsförlagda. Dessa verksamhetsförlagda utbildningsdelar, som t.ex. inom lärar- och förskollärarutbildningarna totalt omfattar 30 högskolepoäng motsvarande en termins heltidsstudier, kan bestå av ett fåtal sammanhängande perioder eller flera perioder av varierande längd. Även om utformningen av studenternas deltagande i verksamheten varierar, kan det ingå i utbildningen att studenten tillbringar tid ensam med ett eller flera barn. Under alla förhållanden kan de verksamhets- förlagda utbildningsdelarna innebära att studenter är delaktiga i de berörda verksamheterna i en sådan utsträckning att de ges möjligheter att knyta kontakter med barnen på ett sätt som inte skiljer sig påtagligt från vad som är fallet med anställda. Detta har ansetts motivera att den kontroll som sker enligt t.ex. skollagen även ska träffa de som under utbildning till en lärar- eller förskollärarexamen tilldelas plats för att genomföra verksamhetsförlagd del av utbildningen (jfr prop. 2007/08:28 s. 11 f.). Det kan även handla om praktikanter som utför arbetspraktik eller motsvarande. En praktikplats kan även ingå som en del i utbildning på grundskole- och gymnasienivå. Regeringen instämmer i prome- bedömning att också de som utför praktiktjänstgöring eller verksamhetsförlagd del av en utbildning bör omfattas av möjligheten till registerkontroll. Detta bör, som läns landsting framhållit i sitt remissvar, framgå direkt av lagtexten och bör uttryckas på så sätt att även den som erbjuds praktiktjänstgöring på begäran ska visa upp ett utdrag ur belastningsregistret. För att skydda den enskildes integritet bör det endast vara den som faktiskt erbjuds en anställning, ett uppdrag eller en praktiktjänstgöring som ska omfattas av regleringen. Rätten för arbetsgivaren eller uppdragsgivaren att få del av uppgifter ur belastningsregistret bör alltså inte gälla andra eventuella kandidater till anställningen eller uppdraget utan registerkontrollen bör vara det sista ledet i anställningsförfarandet. Ett erbjudande om anställning, uppdrag eller praktiktjänstgöring kan lämnas med förbehåll för att det inte vid registerkontrollen kommer fram något som visar att den enskilde är olämplig för den tilltänkta uppgiften. Av hänsyn till främst den personliga integriteten bör redan anställda inte omfattas av den nya regleringen. Redan anställda har inte, som en arbetssökande, någon möjlighet att avstå från att kontrolleras. Enligt regeringens bedömning skulle det därför vara ett alltför stort intrång i den personliga integriteten att kontrollera personer som redan är anställda. Kontrollen bör vara en del av den lämplighetsprövning som äger rum i samband med rekrytering av personal. Det bör därför inte finnas någon möjlighet att, som SKL och läns landsting föreslår, kontrollera anställda som, utan att ansöka om en ny tjänst, byter arbetsuppgifter hos samma arbetsgivare. När det gäller anställda hos ett bemanningsföretag förhåller det sig annorlunda eftersom det i förutsättningarna för anställningen ingår att kunna ta sig an nya uppdrag med andra förutsättningar. En person som är anställd hos ett bemanningsföretag och som byter uppdragsgivare bör därför omfattas av regleringen. Som fram- går av avsnitt 7 föreslår dock regeringen en övergångsbestämmelse som innebär att de nya bestämmelserna inte ska tillämpas på den som efter ikraftträdandet erbjuds ett uppdrag inom ramen för en anställning som denne hade redan före ikraftträdandet. Registerkontrollen ska även omfatta föräldrar som erbjuds anställning eller uppdrag i en grupp som det egna barnet ingår i Inom många organiserade frivilligverksamheter är det vanligt att en förälder arbetar som t.ex. ledare eller tränare för en grupp vari det egna barnet ingår. Även om regeringen instämmer i promemorians bedömning att relationen barnförälder är speciell och att en registerkontroll av föräldrar som vill vara delaktiga i sitt barns utveckling och lärande i t.ex. en idrottsförening skulle innebära ett stort intrång i den personliga integriteten, anser regeringen inte att direktivet ger stöd för att undanta föräldrar som erbjuds anställning eller uppdrag i en grupp vari det egna barnet ingår, från registerkontroll.