prop · H00370 · 2013-02-11 00:00:00 — Beslut i frågan om områden som avses i första stycket ska omfattas av samlad redovisning ska fattas när det finns ett lagakraftvunnet beslut om meddelande av en nät- koncession enligt 2 kap. 1 §, om 5Senaste lydelse 2004:876. 6Senaste lydelse 2002:121. enligt 2 kap. 1 §, om ändring av gränserna för en nätkoncession för område enligt 2 kap. 12 §, om förlängning av giltighetstiden för 14 §, om tillstånd av en nätkoncession enligt 2 kap. 16 § eller om återkallelse av en nätkoncession enligt 2 kap. 18 §. Sådant beslut kan också fattas när i övrigt ändrade förhållanden föranleder det. I beslut om samlad redovisning eller ändring av sådana beslut skall det anges när den samlade redo- visningen skall påbörjas eller upphöra. I områden som redovisas samlat skall en enhetlig nättariff tillämpas från den dag som nätmyndigheten bestämmer. Tiden får inte sättas senare än från beslutet om samlad redovisning eller beslutet om ändring av ett sådant beslut. Nätkoncession för område skall redovisas skilt från nätkoncession för linje. Regeringen får föreskriva undantag beträffande ledningar som omfattas av nätkoncession för linje och som organisatoriskt och tekniskt ingår i ett nät som om- fattas av nätkoncession för område. 2 kap. 12 §, om tillstånd till över- låtelse av en nätkoncession enligt 2 kap. 16 § eller om återkallelse av Ett sådant beslut får också fattas när i övrigt ändrade för- hållanden föranleder det. I ett beslut om samlad redo- visning eller ändring av sådana beslut ska det anges när den sam- lade redovisningen ska påbörjas eller upphöra. I områden som redovisas samlat ska en enhetlig nättariff tillämpas från den dag som nätmyndigheten anger i beslutet. Tiden får inte sättas senare än från beslutet om samlad redovisning eller beslutet om ändring av ett sådant beslut. Nätkoncession för område ska redovisas skilt från nätkoncession för linje. Regeringen får meddela före- skrifter om undantag från första stycket för ledningar som omfattas av nätkoncession för linje och som organisatoriskt och tekniskt ingår i ett nät som omfattas av nät- koncession för område. En fördelning enligt 25 § andra En fördelning enligt 25 § andra stycket ska godkännas före över- stycket ska godkännas före över- prövas av regeringen eller den prövas av nätmyndigheten. ringen ska dock pröva frågan, om 2 kap. 16 § har bemyndigat att ärendet avser en utlandsför- pröva frågan om överlåtelse av Ett förslag till fördelning ska Ett förslag till fördelning ska lämnas in till myndigheten till- lämnas in till prövningsmyndig- sammans med de uppgifter som heten tillsammans med de upp- krävs för att pröva förslaget. gifter som krävs för att pröva Frågan om godkännande av för- slaget ska handläggas skyndsamt. av förslaget ska handläggas skynd- Beslut av nätmyndigheten enligt 2 kap. 1820 §§, 3 kap. 3, 68, 9 b, 11, 14 och 15 §§, 4 kap. 1 a, 6, 7 och 10 §§, 5 kap. 3, 1113, 1517, 26 och 27 §§, 8 kap. 4 a § samt 12 kap. 8 och 11 §§, beslut av en tillsynsmyndighet enligt 12 kap. 24 §§ samt beslut av den systemansvariga myndigheten om minska produktionen av el får överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt. Följande beslut av nätmyndig- heten får överklagas till mark- och miljödomstol: 1.beslut i frågor om nät- koncession enligt 2 kap. 1, 45, 14, 15, 15 b och 15 i17 a §§, med undantag för ärenden som avser en stamledning, 2.beslut om gränserna för en nätkoncession för område enligt 2 kap. 12 §, 3.beslut att avslå en ansökan enligt 2 kap. 15 c §, om ärendet avser en regionledning som inte är en utlandsförbindelse, 4.beslut om föreläggande enligt 2 kap. 15 h § andra stycket, 5.beslut om återkallelse av nät- koncession enligt 2 kap. 18 §, och åtgärder enligt 2 kap. 19 och 20 §§. 7Senaste lydelse 2009:892. 8Senaste lydelse 2012:335. Regeringen meddelar före- skrifter om överklagande till rege- ringen av andra beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. till allmän förvaltningsdomstol: enhetlig nättariff enligt 3 kap. 3 §, enligt 3 kap. 68 §§, c) dispens enligt 3 kap. 9 b §, 3 kap. 11 och 14 §§, e) ersättning vid inmatning av el enligt 3 kap. 15 §, 1 a §, g) tillstånd enligt 4 kap. 10 §, 1113, 1517, 26 och 27 §§, j) godkännande av metoder för att utforma balansavtal enligt 8 kap. 4 a §, och k) förseningsavgift enligt 12 kap. 8 och 11 §§, 2. beslut av en tillsynsmyndighet enligt 12 kap. 24 §§, samt 3. beslut av den systemansvariga myndigheten om ersättning till den som enligt 8 kap. 2 § beordrats öka eller minska produktionen av överklagande till kammarrätt. 2 kap. 1, 45, 14, 15 i17 a §§ får överklagas till regeringen, om ärendet avser en stamledning. beslut att avslå en ansökan enligt 2 kap. 15 c §, om ärendet avser en stamledning eller en utlands- skrifter om överklagande till rege- ringen av andra beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av En sådan ideell förening eller annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § får över- enligt 2 kap 1, 45, 14, 15, 15 b och 15 i17 a §§ samt beslut att 15 c §, om beslutet avser anlägg- och en längd av minst Den som vill överklaga med stöd av första stycket ska göra det innan tiden för överklagande har gått ut för parterna och sak- ägarna. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet. 3.En nätkoncession som gäller vid ikraftträdandet ska gälla tills vidare. En nätkoncession för linje som gäller vid ikraftträdandet ska dock anses som en sådan nätkoncession för linje som enligt 2 kap. 13 § i dess nya lydelse gäller för , om den senast bestämda giltighetstiden är kortare än eller nätkoncessionshavaren före ikraftträdandet har ansökt om att giltighetstiden ska förlängas med än . Detta innebär inte att den giltighetstid som redan har bestämts begränsas. 4.En ansökan, som har lämnats in före ikraftträdandet, om förlängning av giltighetstiden för en nätkoncession för linje med ska prövas i sak, om nätkoncessionshavaren begär det före utgången av . Ansökan ska i sådant fall behandlas som en ansökan enligt 2 kap. 14 § i dess nya lydelse om att nätkoncessionen ska gälla tills vidare. 5.Ett beslut enligt 2 kap. 14 § i dess äldre lydelse att förlänga giltig- hetstiden för en nätkoncession för linje med ska vid tillämp- ningen av 2 kap. 15 b § jämställas med ett beslut att meddela nät- 6.Om ett beslut att meddela nätkoncession för linje har vunnit laga kraft före ikraftträdandet, ska innehavaren av nätkoncessionen färdig- ställa den ledning som nätkoncessionen avser före utgången av i stället för inom den tid som anges i 3 kap. 17 a § första stycket. 7.Trots det som anges i 2 kap. 17 c § behöver en anmälan inte göras före utgången av i fråga om en ledning som har färdigställts före ikraftträdandet. Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: F.d. justitieråden och samt justitierådet . Enligt en lagrådsremiss () har regeringen beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857). Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet . Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet: I den nu gällande lagen föreskrivs i 2 kap. 1 § första stycket att en elektrisk starkströmsledning inte får byggas eller användas utan att till- stånd (nätkoncession) lämnats av regeringen. Enligt andra stycket får emellertid regeringen bemyndiga nätmyndigheten att pröva frågor om nätkoncession som inte avser en utlandsförbindelse. I elförordningen (1994:1250) 2 och 3 §§ finns bestämmelser som inne- bär att det med vissa undantag ankommer på nätmyndigheten att pröva frågor om nätkoncession. Regleringen innebär att frågor om nätkoncession i allmänhet prövas av nätmyndigheten med möjlighet för den som är missnöjd med myndig- hetens beslut att överklaga till regeringen (16 § nätförordningen). Det är härefter möjligt att begära rättsprövning av regeringens beslut i enligt lagen (2006:304) om rättsprövning. I remissen föreslås att denna instansordning ändras genom att det i lagen (som huvudregel) föreskrivs att det är nätmyndigheten som prövar frågor om nätkoncession och att myndighetens beslut ska överklagas till domstol. Frågan om en på detta sätt ändrad instansordning har varit föremål för övervägande också i tidigare lagstiftningssammanhang. 1993/94:162 (s. 133) gjordes dock den bedömningen att prövnings- grunderna när det gäller koncession för starkströmsledningar till så stor del avsåg lämplighetsbedömningar att ärenden om nätkoncession även i fortsättningen borde överklagas till regeringen. Mot den bakgrunden framstår de skäl som framförs för att göra en annan bedömning som anmärkningsvärt kortfattade. I remissen görs, med hänvisning till det svenska stamnätets centrala betydelse för samhälls- ekonomin, bedömningen att det beträffande stamledningar är starkt motiverat att koncessionsfrågor även i fortsättningen ska prövas av rege- ringen som sista instans (se 13 kap. 7 § i förslaget). ledningar och nätkoncession för område sägs däremot att sådana synpunkter (samhällsekonomiska) inte är så framträdande att de tagna för sig motiverar att regeringen, hellre än en domstol, ska pröva ett över- klagande. När det gäller inslagen av lämplighetsbedömningar redovisas i remissen uppfattning (SOU 2009:48 s. 23 f.; jfr s. 188 ff.) att utrymmet för skönsmässiga värderingar inte är så fram- trädande att de bör tillmätas avgörande betydelse och att de intresse- avvägningar som ska göras inom ramen för koncessionsprövningen bör kunna hanteras på ett betryggande sätt av domstol samt att utredningen därvid särskilt pekat på att sådana lämplighetsbedömningar som tidigare skulle ske enligt den numera upphävda naturresurslagen görs enligt och att beslut enligt överklagas till domstol. Härutöver sägs i remissen endast att huvudregeln när det gäller nätmyndighetens beslut enligt ellagen är att dessa överklagas till domstol samt att utvecklingen som gått efter tillkomsten av de nuvarande bestämmelserna om överklagande i ellagen och elförord- ningen enligt regeringens bedömning visar att det inte längre finns starka skäl för att ha en annan ordning när det gäller andra beslut om nätkoncession än sådana som gäller stamnätet. Bedömningen kan vara ägnad att förvåna inte bara med hänsyn till att den utan närmare motivering avviker från tidigare bedömning utan också mot bakgrund av exempelvis det tillägg som regeringen, med anledning av påpekande från Lagrådet, gjorde i prop. 2003/04:135 om särskild förvaltning av elnät (avsnitt 5.10) angående nätverksamhetens stora betydelse för samhället. Men också om bedömningen godtas skulle det enligt Lagrådets uppfattning ha funnits anledning att överväga inte endast instansordningen utan också utformningen av de materiella reglerna. I förhållande till de flesta jämförbara länder utmärks av att domstolsprövningen av förvaltningsbeslut i allmänhet inte endast avser beslutens laglighet utan till stor del också deras lämplighet. Denna ordning vilar på historiska traditioner (jfr t.ex. , som konstitutionell demokrati, SvJT 2000 s. 11) men innebär inte att ett för förvaltningsbeslut uppbyggt regelsystem utan vidare kan användas för den kontroll av förvaltningen som typiskt sett är en domstolsuppgift. Detta är ett förhållande som Lagrådet vid olika tillfällen haft anledning att uppmärksamma. Här kan bl.a. hänvisas till de omfattande yttranden som Lagrådet lämnat i anslutning till förslag till ny instans- och process- ordning i utlänningsärenden (yttranden och , det förra delvis återgivet i SvJT 2002 s. 964, det senare bilaga 17 i prop. 2004/05:170 s. 481). Lagrådet avstyrkte i bägge fallen de fram- lagda förslagen med bl.a. den motiveringen att godtagbara rättssäker- hetsgarantier i ett domstolsförfarande förutsatte att de materiella reglerna var utformade så att rättstillämpningen kunde bli enhetlig och förutsebar men att de lagregler som domstol föreslogs tillämpa var allmänt hållna och att avgöranden inte sällan behövde träffas på grundval av lämplig- hetsbedömningar där andra aspekter än rättsliga fick bli styrande. De synpunkter som Lagrådet då framförde gör sig också gällande i för- hållande till det nu framlagda förslaget. De bestämmelser som är styrande för prövningen av nätkoncessionsfrågor (främst 2 kap. 612 §§) berörs i princip inte alls av det framlagda förslaget. är kortfattade och mycket allmänt hållna. gående styras av lämplighetsbedömningar, främst från allmän Enligt Lagrådet skulle det, om nu avsikten är att domstol ska överta ansvaret för kontrollen av lämplighetsbedömningar av detta slag, varit naturligt att frågan om den materiella regleringens utformning och förutsättningarna för en effektiv domstolskontroll hade belysts i Några överväganden av detta slag redovisas emellertid inte. Lagrådet vill i sammanhanget erinra om att också enligt den nuvarande ordningen kan nätkoncessionsfrågor bli föremål för domstolsprövning efter ansökan om rättsprövning av regeringens beslut. prövning (se t.ex. RÅ 2000 not. 9, HFD 2011 not. 60 och HFD 2011 not. 76) görs ingen närmare lämplighetsprövning utan vad som prövas är om, som det brukar uttryckas, det beslut som regeringen fattat överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger. Även i ett system där nätmyndighetens beslut överklagas inte till rege- ringen utan till domstol är det naturligtvis tänkbart att begränsa domstolens kontrollfunktion på motsvarande sätt. En följd av en sådan ordning skulle emellertid, om den inte kompletteras med någon annan form av omprövningsmöjlighet, bli att nätmyndighetens lämplighets- bedömningar endast i begränsad omfattning skulle kunna bli föremål för Å andra sidan finns det såväl praktiska som principiella skäl som starkt talar för att lämplighetsbedömningar inom gränserna för det handlingsutrymme som de nuvarande reglerna ger inte bör göras till en Lagrådet vill i sammanhanget också erinra om den strävan att renodla domstolarnas uppgift som varit vägledande för reformarbetet på det området (jfr härtill exempelvis vad Lagrådet anförde inledningsvis under 16 kap. i sitt yttrande över förslaget till Miljöbalk i 1997/98:45 s. 484 ff. om bl.a. det principiellt betänkliga i att ålägga domstolar prövningar som har karaktär av förvaltningsuppgifter och regeringens kommentar till detta; a. prop. s. 461). Enligt förslag skulle nätmyndighetens beslut som huvudregel överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. ningen av utredningens förslag har emellertid fråga uppkommit om att låta beslut i frågor om nätkoncession enligt 2 kap. i stället överklagas hos de numera inrättade mark- och miljödomstolarna. Denna fråga har gjorts till föremål för en särskild begränsad remissomgång. föreslås i lagrådsremissen att vissa angivna beslut rörande koncessions- frågor ska överklagas hos mark- och miljödomstol utom i några kvalificerade fall då överklagande fortfarande ska göras hos regeringen. ska enligt förslaget vissa andra angivna beslut enligt lagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. När det gäller ordningen med överklagande av förvaltningsbeslut enligt en och samma lag hos två olika domstolsslag gör Lagrådet följande över- Som framhålls i remissen är utgångspunkten numera att beslut av en förvaltningsmyndighet ska kunna överklagas till allmän förvaltnings- Det bör finnas tungt vägande skäl för att avvika från denna ordning, särskilt om man avviker inte endast på så sätt att en annan över- klagandeinstans väljs t.ex. mark- och miljödomstol utan att man, såsom enligt förslaget, även tillskapar en komplicerad och svårbedömbar ordning med överklagande enligt samma lag till olika domstolsslag. Att överklagande i form av förvaltningsbesvär enligt en och samma lag ska ske hos olika domstolsslag beroende på vilken karaktär det över- klagade beslutet anses ha medför risk för såväl kompetenskonflikter som motstridiga avgöranden och olikformig praxis i närliggande frågor. En förutsättning för en sådan lösning bör vara att det står klart att de olika slagen av beslut klart kan särskiljas och saknar samband med varandra och att inga olägenheter kan uppstå till följd av frågornas handläggning hos två olika domstolsslag, såsom att domstolarna gör olika tolkningar av vissa bestämmelser i lagen. Dessa frågor behandlas mycket kortfattat i remissen och är enligt Lagrådets mening otillräckligt belysta. Någon analys av eventuella processuella svårigheter med den före- slagna regleringen finns inte heller i remissen. Förutom risken för olik- formig tolkning och praxis i de första domstolsinstanserna vill Lagrådet erinra om att mark- och miljödomstolarna respektive förvaltnings- domstolarna har olika högsta instanser som båda kommer att ansvara för prejudikatbildning rörande ellagen. Det kan inte bortses från risken att likartade frågor skulle kunna bedömas olika i de båda prejudikat- instanserna. Det bör även erinras om att prövar ansökningar om rättsprövning av sådana beslut som fortfarande ska överklagas till regeringen. Det kan även av detta skäl inte uteslutas att de två högsta instanserna skulle kunna hamna i olika bedömningar i samma rättsfråga. Ytterligare frågor gäller vilken domstol som ska pröva ett över- klagande av ett beslut som inte finns med bland de uppräknade men som enligt fast praxis eller europarätten bör kunna överklagas, och vilken domstol som ska ta sig an ett överklagande av ett beslut som är svårt att kategorisera eller som innebär ställningstagande i flera frågor. Uppen- barligen förutsätter den föreslagna regleringen att nätmyndigheten aldrig fattar annat än beslut som klart kan hänföras till en viss bestämmelse i lagen. Eftersom en elnätskoncession för linje enligt förslaget ska gälla tills vidare har det ansetts nödvändigt att utöka möjligheterna till omprövning av koncessionen. Avsikten med de nya omprövningsreglerna (2 kap. 15 b i §§) är sammanfattningsvis följande. ska få besluta om omprövning i fråga om ledningens sträckning, tillåten spänning och villkoren för koncessionen sedan i normalfallet förflutit sedan koncessionen meddelades. En omprövning kan företas på ansökan av koncessionshavaren, en berörd kommun eller länsstyrelse eller på nätmyndighetens eget initiativ. En förutsättning för ett beslut om omprövning är att en sådan är motiverad med hänsyn till de intressen som anges i 2 4 kap. miljö- balken eller något annat angeläget allmänt intresse, eller, vid ansökan av 2012/13:70 nätkoncessionshavaren, med hänsyn till intresset att säkerställa en ända- Bilaga 7 målsenlig och effektiv drift av verksamheten. ska avslå en ansökan om omprövning om den inte är motiverad med hänsyn till angivna intressen eller om förutsättningar i övrigt inte föreligger. Om nätmyndigheten finner att en omprövning ska genomföras är koncessionshavaren skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning och även i övrigt tillhandahålla den utredning som behövs. Av det sagda framgår att nätmyndighetens prövning ska göras i två steg. Först har myndigheten att avgöra om förutsättningar för ompröv- ning föreligger och således om ett omprövningsförfarande ska inledas. Om så är fallet ska därefter omprövningen genomföras och slutligen fattas beslut i själva omprövningsärendet. Det senare beslutet kan inne- bära en förändring av vad som dittills gällt i fråga om sträckning, tillåten spänning och koncessionsvillkor, men det kan också innebära att koncessionen lämnas oförändrad. Lagrådet anser mot denna bakgrund att lagtexten tydligt måste skilja mellan beslutet i fråga om en omprövning ska inledas och beslutet i själva omprövningsärendet. I det remitterade förslaget görs ingen sådan åtskillnad och det är oklart vilket slag av beslut som avses i de olika paragraferna. I 15 b § andra stycket föreskrivs t.ex. att en förnyad omprövning får ske först efter ett beslut om omprövning. Med ett beslut om omprövning får enligt Lagrådets mening förstås ett beslut att inleda ett omprövningsförfarande. Av författningskommentaren framgår emellertid att avsikten är att det är beslutet i omprövningsärendet som ska vara utgångspunkten för fyrtioårsfristen. Vad som avses med en förnyad omprövning och när en sådan ska anses inledd kommenteras inte. Av överklagandebestämmelserna i 13 kap. 5 och 7 §§ framgår att ett beslut att avslå en ansökan om omprövning kan överklagas. Vid före- dragningen har framkommit att det däremot inte ansetts behövas något formligt beslut för att bifalla en ansökan eller för att i annat fall inleda ett omprövningsförfarande. Någon möjlighet skulle inte heller finnas att överklaga ett sådant beslut. Med hänsyn bl.a. till de motstående intressen som kan förekomma i ett koncessionsärende och till de kostnader som en omprövning kan medföra för koncessionshavaren måste emellertid enligt Lagrådet även ett beslut att inleda ett omprövningsförfarande kunna överklagas. Sammanfattningsvis anser Lagrådet att de föreslagna omprövnings- reglerna är så svårgenomträngliga och i sak diskutabla att de inte bör läggas till grund för lagstiftning utan ytterligare överväganden och bearbetning. I det remitterade förslaget finns tre paragrafer vari uppräknas beslut som ska kunna överklagas. Den första anger i sex punkter de beslut som ska kunna överklagas hos mark- och miljödomstol, den andra i tre punkter med underrubriker de beslut som ska kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, och den tredje de kvalificerade beslut i princip av samma slag som de som ska prövas av mark- och miljödomstol som alltjämt ska kunna överklagas hos regeringen. Vid föredragningen i Lagrådet har upplysts att listan över överklagbara beslut är avsedd att vara heltäckande. Andra beslut än de angivna ska således inte kunna överklagas. Förvaltningsbeslut får numera överklagas hos domstol om inte annat anges i lag eller förordning. Det finns i övrigt inga allmänna regler om vilka typer av beslut som kan överklagas. Riktlinjer för bedömningen har utvecklats i praxis, bl.a. att beslutet ska vara dokumenterat och att det ska ha en inte oväsentlig effekt för den som klagar (se t.ex. RÅ 2007 ref. 7, jfr SOU 2010:29 En ny förvaltningslag). Särskilda bestämmelser om överklagande, vilka kan se ut på olika sätt, kan emellertid finnas i specialförfattningar. Ett exempel är den i remissen förekommande konstruktionen att överklagbara beslut räknas upp. Om ingenting sägs om andra beslut hänvisas man i sådant fall till sedvanlig lagtolkning (se a. bet. s. 615 f. och , Förvaltningslagen, 2 uppl. Sammanfattningsvis kan inte den slutsatsen dras att endast beslut som i en specialförfattning angetts som överklagbara kan överklagas. En tolk- ning av bestämmelserna kan visserligen leda till detta resultat, men osäkerhet kan uppstå om det inte uttryckligen framgår i lagstiftnings- ärendet att avsikten är att andra beslut än de angivna inte ska kunna överklagas (jfr även prop. 2011/12:175 s. 29). Remissen är i detta hänseende inte klarläggande. Enligt Lagrådets mening hade det dessutom varit önskvärt med en översikt av vilka typer av beslut som i så fall inte ska kunna överklagas så att en bedömning kan göras av om avvägningen är rimlig. Lagrådet ställer sig dessutom tveksamt till den valda lagstiftnings- tekniken med en omfattande uppräkning av vilka beslut som ska kunna överklagas, något som förutsätter att alla typer av beslut kan förutses. Det kan inte uteslutas att det kan förekomma ytterligare beslut som inte så lätt låter sig kategoriseras, t.ex. för att de rör flera bestämmelser eller är av processuell natur. De kan ändå vara av den arten att de inte bör vara uteslutna från möjligheten till överprövning. Även kan motivera att ett beslut anses överklagbart (jfr RÅ 1997 ref. 65). Ännu mera tveksam blir konstruktionen med hänsyn till att det i remissen föreslås att vissa uppräknade beslut ska kunna överklagas hos mark- och miljödomstol och andra uppräknade beslut hos allmän förvalt- ningsdomstol (jfr ovan under Val av domstol).