prop · H00385 · 2013-02-26 00:00:00 — Av artikel 41.6 a i gasmarknadsdirektivet framgår att tillsynsmyndig- heten ska ansvara för att, innan dessa träder i kraft, fastställa eller god- känna åtminstone metoder för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer, samt villkor och tariffer för tillträde till LNG- anläggningar (förgasningsanläggningar med den terminologi som används i naturgaslagen). Enligt gasmarknadsdirektivet ska dessa tariffer eller metoder utformas så att nödvändiga investeringar i näten och LNG- anläggningarna kan göras på ett sätt som gör det möjligt att säkra nätens och LNG-anläggningarnas funktion på . Beträffande lagring av naturgas följer av artikel 41.1 n i gasmarknads- direktivet, såvitt är av intresse för del, att tillsynsmyndigheten ska övervaka och granska villkoren för tillträde till lagring, lagring av gas i rörledningar och andra stödtjänster enligt artikel 33. I gasmarknadsdirektivet uppställs alltså inget krav på att villkoren för lagring av naturgas ska förhandsprövas på samma sätt som tarifferna för tillträde till gasnät och förgasningsanläggningar. Av artikel 33 i gas- marknadsdirektivet följer att medlemsstaterna kan välja mellan ett system med förhandlat eller reglerat tillträde till lager. I infördes ett reglerat tillträde till lager (prop. 2004/05:62). Av artikel 29 i gasmarknadsdirektivet följer vidare att det är tillåtet att under vissa förutsättningar bedriva verksamhet med kombinerat ansvar för transmission, distribution, lager och förgasning. Ett kombinerat systemansvar med transmission, distribution och lager förekommer i . Med tanke på de planer som finns på att investera i för- gasningsanläggningar är det möjligt att även förgasning kan komma att omfattas av ett sådant kombinerat systemansvar. Regeringen bedömer att bestämmelserna blir mer tydliga och förutsägbara för de naturgasföretag som har att tillämpa dem, om samma krav ställs oavsett vilket system- ansvar det är fråga om. Ett sådant system underlättar även Energimark- nadsinspektionens tillsyn och är i linje med ambitionen att tillsynen av energimarknaderna i ska kunna bedrivas efter likartade principer. Enligt 6 kap. 1 och 2 §§ naturgaslagen ska avgifter för sådan anslutning som avses i 3 kap. 5 § samt tariffer för överföring, lagring och förgasning av naturgas vara skäliga, objektiva och icke-diskriminerande. I 6 kap. 5 § finns bestämmelser om förhandsprövning avseende avgifter och övriga villkor för anslutning till naturgasledningar, överföring av naturgas och tillträde till förgasningsanläggningar. Ett naturgasföretag får inte börja tillämpa sådana villkor förrän de metoder som har använts för att utforma villkoren har godkänts av tillsynsmyndigheten. Godkännande ska lämnas om metoderna kan antas leda till att avgifterna eller tarifferna uppfyller kraven på att de ska vara objektiva och icke-diskriminerande. När det gäller villkorens skälighet utövas tillsynen i efterhand. I ellagen (1997:857) har det införts bestämmelser om förhandsprövning av nättariffer som motsvarar den tillsynsmodell som föreslås ska gälla naturgasmarknaden. Det görs sålunda en förhandsprövning av tarifferna för överföring av el och anslutning till en ledning eller ett ledningsnät. Prövningen sker genom att de samlade intäkter som en nätkoncessions- havare högst får uppbära från elnätsverksamheten , en intäktsram, fastställs i förväg. Intäktsramen ska täcka skäliga kostnader för att bedriva nätverksamheten och ge en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksam- heten. Bestämmelserna trädde i kraft respektive . Bakgrunden till de nya bestämmelserna var att det ansågs råda tvekan om att den dåvarande lagstiftningen uppfyllde kraven enligt Europarlamentets och rådets direktiv /54/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upp- hävande av direktiv /92/EG (EGT L 176 , s 37, Celex 32003L0054) när det gällde förhandsgodkännande av tariffer eller metoderna för att fastställa dem. Direktiv /54/EG har ersatts av och rådets direktiv /72/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /54/EG (EUT L 211, , s. 55, Celex 32009L0072), det s.k. elmarknads- direktivet. När det gäller förhandsprövningen är kraven dock i huvudsak oförändrade. De krav på förhandsprövning som ställs upp i gasmark- nadsdirektivet är utformade på samma sätt. Intresset av en likartad tillsyn Det får anses vara angeläget att tillsynen av energimarknaden i bedrivs på ett likartat sätt, oavsett energislag och verksamhetsinriktning. Detta bör underlätta såväl tillsynsmyndighetens som naturgasföretagens verksamhet samt bidra till en ökad förutsägbarhet på naturgasmarknaden för både kunder och företag. Regeringen ser även ett visst värde i att kraven på förhandsprövning genomförs på ett i stora drag likartat sätt när det gäller elmarknadsdirektivet och gasmarknadsdirektivet. Mot den bakgrunden bör ett likartat system för förhandsprövning införas även i naturgaslagen. Som Plast- och Kemiföretagen har antytt bör dock den närmare utformningen av förhandsregleringen i första hand styras av de särskilda förhållanden som gäller för naturgasmarknaden. I linje med intresset att tillsynsmyndigheten ska bedriva ett så likartat arbete som möjligt, oavsett energislag, ligger att även olika tjänster inom samma energiområde hanteras på ett liknande sätt. Förhandsprövningen bör därför omfatta intäkter från överföring av naturgas, lagring av natur- gas och tillträde till en förgasningsanläggning. Även andra intäkter som är direkt knutna till de olika verksamheterna bör omfattas av regleringen. På samma sätt som på elsidan bör en intäktsram beräknas med utgångs- punkt i kostnaderna för verksamheten (se närmare avsnitt 7.2). Den modell som används bör utgå från de anläggningar som används i verksamheten. Härigenom undviks risken för att en och samma kostnad för en tillgång som används i flera olika verksamheter tillgodoräknas naturgasföretaget . Redan av den anledningen är det inte lämpligt att som föreslagit, låta all lagringsverksamhet ingå i samma intäktsram. Regeringen föreslår att en intäktsram fastställs var för sig för transmission, distribution, lagring i lagringsanläggning och drift av förgasningsanläggning, samt att en intäktsram för transmission även ska omfatta intäkter från lagring i rörledning, s.k. line-pack. Plast- och Kemiföretagen har framfört kritik mot promemorians för- slag om att anslutningsavgifterna ska omfattas av intäktsramen. Rege- ringen konstaterar att om anslutningsintäkterna omfattas av förhands- regleringen på naturgasområdet kan detta medföra att kunderna får betala för anslutningar genom anslutningsavgifter och avgifter för överföring av naturgas i en omfattning som gör att naturgasföretagen sammantaget får orimligt mycket betalt för sina anslutningar. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att intäktsramen inte bör omfatta intäkter från anslutning till naturgasledning och andra anläggningar. I avsnitt 7.2 behandlas frågan om hur intäktsramen ska justeras för det fall det i kapi- talbasen ingår tillgångar som genererar intäkter i form av anslutnings- avgifter. Plast- och Kemiföretagen har ställt sig frågande till vem som betalar för förgasningsanläggningar. Regeringens förslag innebär att en särskild intäktsram kommer att fastställas för drift av förgasningsanläggning. Det innebär att ett företags intäkter, som främst avser avgifter som kunder betalar för tillträde till anläggningen, måste hålla sig inom intäktsramen. Enligt 1 kap. 5 § naturgaslagen avses med förgasningsanläggning en anläggning för förgasning av kondenserad naturgas, om anläggningen är ansluten till en naturgasledning som används för överföring av naturgas. Några sådana anläggningar existerar inte i . Förslaget inne- bär att om en förgasningsanläggning enligt definitionen skulle etableras kommer intäkter från de kunder som får tillträde till anlägg- ningen att omfattas av förhandsprövningen. Plast- och Kemiföretagen har slutligen anfört att det inte är rimligt att lagring i rörledning, s.k. line-pack, omfattas av intäktsramen som ett företag tar betalt för balanseringen av gas i näten. Intäkter från line-pack omfattas av intäktsramen transmission. Balanseringen omfattas inte av förhandsregleringen. Ett naturgasföretag får naturligtvis inte kringgå taket i intäktsramen genom att ta betalt för samma tjänst även i en verksamhet som faller utanför ramen. I sammanhanget bör framhållas att villkoren i balansavtalen är underkastade tillsynsmyndighetens pröv- ning enligt 7 kap. 5 § naturgaslagen (se avsnitt 9.1). Bör regelverket införas nu? Som några av remissinstanserna antytt har förebilden till förslaget, näm- ligen bestämmelserna om intäktsram i ellagen trätt i kraft och därför ännu inte hunnit följas upp närmare. Fördelarna med en enhetlig reglering måste dock anses väga tyngre. Det finns däremot anledning att noga följa utvecklingen på elsidan, inte minst ur ett kundperspektiv, och 2012/13:85 återkomma med förslag på ändringar i naturgaslagen om det skulle vara påkallat. Regeringens förslag: Ett naturgasföretag som omfattas av förhands- prövningen ska lämna in förslag till intäktsram till tillsynsmyndig- heten tillsammans med de uppgifter som krävs för att pröva förslaget. förslag överensstämmer med rege- Remissinstanserna har inte berört frågan särskilt. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Plast- och Kemiföretagen har anfört att förslaget skapar en omvänd bevisbörda och saknar kundperspektiv eftersom det innebär att naturgasföretaget, som eftersträvar vinstmaximering, föreslår sin egen intäkt. Enligt Plast- och Kemiföretagen bör det vara tillsyns- myndigheten som tar fram en skälig intäktsram, sedan naturgasföretaget lämnat uppgifter om sin kapitalbas och sina underhållskostnader. Skälen för regeringens förslag: Naturgasföretagen måste tillhanda- hålla det underlag som krävs för att fastställa en intäktsram. processen om naturgasföretaget lämnar in inte bara relevanta uppgifter om sin verksamhet till myndigheten utan också ett motiverat förslag till intäktsram, baserat på de krav som naturgaslagen ställer på utformningen En sådan rapporteringsskyldighet innebär en något tyngre administrativ börda för berörda företag. Det kan emellertid förut- sättas att naturgasföretaget utarbetar underlag för en egen bedömning av vad som är en rimlig intäktsram, oavsett om detta är ett i lagen uppställt krav eller inte. Fördelarna med att ett naturgasföretag kommer in med ett motiverat förslag till tillsynsmyndigheten är att myndigheten redan inledningsvis får besked om vilken intäktsram som företaget anser vara rimlig och vilka grunder naturgasföretaget har för sin bedömning. synsmyndigheten ges på så sätt möjlighet att tidigt ta ställning till de argument som naturgasföretaget för fram. Med hänsyn till de synpunkter som Plast- och Kemiföretagen har fram- fört bör det framhållas att förslaget inte på något sätt innebär att det råder en presumtion för att intäktsramen ska bestämmas i enlighet med natur- Däremot ger förslaget förutsättningar för en grund- lig prövning av naturgasföretagets förslag vilket är till fördel för ska vara skyldig att meddela beslut om intäkts- ramen för samtliga företag som omfattas av regleringen före tillsyns- Om det skulle inträffa att ett företag inte kommer in med det föreskrivna underlaget, fråntar detta inte myndigheten dess skyldighet att fastställa en intäktsram. I ett sådant fall får myndigheten utgå från de uppgifter som finns tillgängliga. Det bör understrykas att eventuella felaktigheter i beslutet kan hanteras genom att intäktsramen blir föremål för omprövning i efterhand (se avsnitt 6.3.1). Beslut om fastställande av intäktsramen Regeringens förslag: ska meddela beslut om intäktsram senast tillsynsperioden börjar. I beslutet ska det anges vilka uppgifter och metoder som har använts vid pröv- ningen. En tillsynsperiod ska vara fyra kalenderår, om det inte finns sär- skilda skäl för en annan tidsperiod. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förutom att förslag inte omfattar intäkter från lagring av naturgas och tillträde till en förgasnings- anläggning. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har kommenterat för- slaget särskilt. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Plast- och Kemiföretagen har anfört att en till- synsperiod på fyra kalenderår kan vara ändamålsenlig under förutsättning att det finns en möjlighet för kunderna till omprövning av för höga tariffer. Skälen för regeringens förslag Eftersom naturgasföretaget behöver att anpassa sina avgifter efter tillsynsmyndighetens beslut om en intäktsram, måste beslutet fattas innan intäktsramen ska börja gälla. bör inte beslutet fattas alltför före en ny tillsynsperiods början, eftersom det är viktigt att de uppgifter som ligger till grund för intäktsramen är så aktuella som möjligt. Intäktsramen bör mot denna bakgrund fastställas senast tillsynsperioden börjar. Beslutet om intäktsram kommer att föregås av att tillsynsmyndigheten inom naturgaslagens ramar beräknar en total intäkt för tillsynsperioden. En sådan beräkning kommer att kräva metoder samt inkludera prognoser och ett stort antal uppgifter och antaganden om de förutsättningar som kommer att gälla för den aktuella verksamheten . Det finns tydliga fördelar med att i beslutet om intäktsramen ange såväl det belopp som intäktsramen får uppgå till som de uppgifter och metoder som tillämpats vid beräkningen. På detta sätt skapas en förutsebarhet för både kunder och företag om intäktsramens storlek utifrån de antaganden som legat till grund för beslutet. Naturgasföretagen vet därmed hur stora intäkter de kan ta ut från kunderna i form av avgifter under den kommande tillsynsperioden, förutsatt att det råder överensstämmelse med de förutsättningar som ligger till grund för fastställandet av intäkts- ramen. En sådan ordning underlättar även för tillsynsmyndigheten att följa upp hur verkligheten utfaller i förhållande till de uppgifter och prognoser som lagts till grund för beslutet om intäktsramen. 2012/13:85 Beslut om intäktsram förutsätter en stor grad av precisering. Det bör därför i lagen införas en uttrycklig skyldighet för tillsynsmyndigheten att förutom intäktsramens belopp också redovisa de uppgifter och de metoder som legat till grund för beräkningen av ramen (jfr 20 § förvalt- ningslagen [1986:223]). Enligt ellagen (1997:857) ska en tillsynsperiod vara fyra kalenderår, om det inte finns särskilda skäl för en annan tillsynsperiod. De överväganden som ligger bakom regleringen på elområdet är i huvudsak giltiga även när det gäller naturgasföretagens intäkter. En tidsperiod innebär att naturgasföretagen får besked i för- väg om hur stora deras intäkter får bli under en längre tidsrymd. En sådan förutsägbarhet underlättar företagens planering av underhåll och nyinvesteringar. Vidare kan kostnader för underhåll och reparationer på grund av oförutsedda händelser fördelas över perioden. Samma fördelar gäller kostnader uppkomna på grund av skillnader mellan varma och kalla år. underlättar administrationen av förhands- prövningen. innebär att färre beslut om fast- ställande totalt sett kommer att meddelas av myndigheten, vilket innebär att det finns mer tid för myndigheten att förbereda sina beslut och utöva fortlöpande tillsyn. Arbetsbördan kan på detta sätt fördelas . innebär även att färre beslut fattas som kan överklagas till domstol. En nackdel med längre tillsynsperioder är att ett naturgasföretag är skyldigt att vara i fas med intäktsramen först när tillsynsperioden är till ända. Det är således inte helt uteslutet att förhållandevis stora prisvaria- tioner kan förekomma , vilket kan vara negativt för kunderna. En annan avigsida är att tillsynsmyndigheten inte snabbt kan ändra ett beslut om exempelvis en felaktig intäktsram. Ett felaktigt beslut kan således leda till att naturgasföretagens kunder får betala högre avgifter än vad de egentligen skulle behöva göra. Ju längre tillsynsperioden är, desto högre summor kan kunderna komma att få betala. Vidare kan det vara en nackdel för naturgasföretaget om det får sväva i ovisshet om vilken betydelse en oväntad händelse kan få, om intäkts- ramen kan omprövas först efter tillsynsperiodens slut. Sådana problem kan emellertid i någon omfattning avhjälpas genom att en möjlighet till omprövning införs i lagen. Regeringen bedömer att fördelarna med över- väger nackdelarna och föreslår därför att tillsynsperioden i normalfallet ska vara fyra kalenderår på samma sätt som på elområdet. Ur ett administrativt perspektiv skulle det underlätta om tillsyns- perioden inte sammanföll i tiden för samtliga naturgasföretag. En sådan ordning skulle emellertid innebära att naturgasföretagen inte behandlades lika. Tillsynsperioden bör därför börja löpa för samtliga naturgasföretag. Undantag i vissa fall När det gäller nya naturgasföretag kan det vara olämpligt att den första tillsynsperioden tar sin början ett kalenderår, eftersom verksamheten bör kunna inledas . Det är dock önskvärt att tillsynsperioderna så långt som möjligt sammanfaller i tiden för samtliga Regeringen föreslår därför att det ska vara möjligt att i undantagsfall fastställa en tillsynsperiod som inte sammanfaller med kalenderår och som inte är . När det gäller ett nytt naturgasföretag är det lämpligt att den första tillsynsperioden slutar som den fyraåriga period som gäller för det stora flertalet naturgasföretag. sätt kan det nya företaget komma i fas med övriga naturgasföretag. Regeringens förslag: Den fastställda intäktsramen ska på ansökan av ett naturgasföretag som omfattas av ramen kunna ändras av tillsyns- myndigheten , om det finns omständigheter som bedöms medföra en väsentlig ökning av intäktsramen eller om det annars finns särskilda skäl. Ett ärende om omprövning ska handläggas skyndsamt. Ett beslut om intäktsram ska ändras om naturgasföretaget har lämnat oriktiga eller bristfälliga uppgifter som i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek, om beslutet har fattats på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag och detta i mer än ringa omfattning har inverkat på intäkts- ramens storlek, om tillgångar har överlåtits och detta i väsentlig omfattning inverkar på intäktsramens storlek eller om det annars finns särskilda skäl. förslag överensstämmer delvis med regeringens. I sak består skillnaden i att inte har föreslagit att en fastställd intäktsram ska kunna ändras med anledning av att tillgångar har överlåtits . Remissinstanserna: Avfall har anfört att omprövning till följd av omständigheter som bedöms medföra en väsentlig ökning av intäkts- ramen ska ske under förutsättning att ökningen beror på förändringar i inmatningen av gas till nätet som inte förutsågs vid fastställandet av intäktsramen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Plast- och Kemiföretagen har påpekat att det saknas en motsvarande möjlighet för kunderna att påkalla ändring av tariffer och att rekvisiten väsentlig ökning av intäkts- ramen eller andra särskilda skäl inte skapar visshet om när intäktsramen kan tillåtas omprövas. Enligt Plast- och Kemiföretagen leder faktiska investeringar som naturgasföretaget genomför till att ny utrustning tas in i kapitalbasen till det faktiska belopp som investe- ringen löper på . Någon annan händelse kan det enligt Plast- och Kemiföretagen knappast vara fråga om och det är enligt organisationen inte acceptabelt att all risk i naturgasnätsverksamhet ska ligga på kunderna. Såväl över- som underuttag som innebär en väsentlig förändring ska enligt Plast- och Kemiföretagen regleras under inne- varande period. Avfall befarar att det inte kan anses självklart att förändringar i inmatningen av gas till nätet som inte förutsågs vid fast- ställandet av intäktsramen kommer att innefattas i rekvisiten omständigheter som bedöms medföra en väsentlig ökning av intäkts- ramen eller utgöra särskilda skäl. Avfall står därför kvar vid ståndpunkten att ett beslut om intäktsram även ska kunna ändras om ökningen av intäktsramen beror på förändringar i inmatningen av gas till nätet som inte förutsågs vid fastställandet av intäktsramen. Skälen för regeringens förslag Den fastställda intäktsramen bör som regel inte kunna ändras utan först när tillsynsperioden är slut, om det finns skäl för en omprövning. Inte minst med hänsyn till att tillsynsperioden sträcker sig kan emellertid situationer uppkomma som inte kunnat förutses vid fastställandet av intäktsramen. I vissa fall kan då en ändring av intäktsramen vara påkallad. Omprövning på ansökan av naturgasföretaget Det kan till en början finnas ett intresse hos naturgasföretaget att få den fastställda intäktsramen omprövad. Exempelvis kan förutsättningarna för att bedriva verksamheten ha förändrats på ett sätt som inte förutsågs i de prognoser som lagts till grund för beslutet. De nya förutsättningarna kan vara sådana att de, om de hade varit kända, i hög grad skulle ha påverkat fastställandet av intäktsramen. För att inte ansökningar om ändringar av mindre betydelse för naturgasföretagen ska belasta tillsynsmyndigheten bör inte alla ändrade förutsättningar utgöra grund för omprövning. En ändring av intäktsramen bör i dessa fall endast kunna ske om det finns omständigheter som bedöms medföra en väsentlig ökning av intäkts- ramen eller om det annars föreligger särskilda skäl. Bedömningen är att detta är en lämplig avvägning mellan naturgasföretagets intresse av en ändrad intäktsram och samhällets intresse av att intäktsramen ligger fast. Vad som bör betraktas som väsentligt får avgöras från fall till fall. I första hand bör man se till den justering av intäktsramen som ansökan avser i förhållande till den totala ramen. Även en lagändring som medför stora konsekvenser för ett enskilt naturgasföretag bör utgöra ett särskilt skäl för att ändra en intäktsram . Av praktiska skäl bör ett avslagsbeslut från tillsynsmyndigheten efter en ansökan från ett naturgasföretag om att ändra en fastställd intäktsram inte kunna överklagas. Naturgasföretaget riskerar inte att drabbas av någon beaktansvärd rättsförlust genom en sådan ordning. Som framgår i avsnitt 6.3.2 ska nämligen en omprövning av intäktsramen kunna ske efter tillsynsperiodens slut. Det framstår därför inte som motiverat att belasta domstolarna med överklaganden även under den pågående till- synsperioden. Omprövning på begäran av naturgaskunder Med anledning av vad Plast- och Kemiföretagen anfört vill regeringen framhålla att bestämmelserna om fastställande av intäktsramen gäller företagens samlade intäkter och inte de kund- specifika avgifterna, även om dessa naturligtvis är beroende av intäkts- ramens storlek. En rätt för kunderna att begära omprövning av intäkts- ramen skulle enligt regeringens bedömning leda till en omotiverad belastning för tillsynsmyndigheten och domstolarna. Kundernas intresse i detta avseende tillgodoses i stället genom den möjlighet som finns för tillsynsmyndigheten att göra en omprövning av intäktsramen under till- synsperioden och den omprövning som kan bli aktuell efter tillsyns- perioden. Omprövning på initiativ av tillsynsmyndigheten Förutom de fall då det är ett naturgasföretag som önskar ändring av intäktsramen kan det finnas fall då tillsynsmyndigheten bör ändra ramen utan ansökan. En avvägning måste i så fall göras mellan det enskilda företagets behov av att kunna förlita sig på att beslutet står fast och inrätta sig efter det och samhällets eller kundernas intresse av att ett beslut snabbt ska kunna ändras på grund av nya förutsättningar. Den fastställda intäktsramen har vanligen beräknats utifrån de upp- gifter som naturgasföretaget har lämnat. Beslutet får konsekvenser inte bara för naturgasföretagen utan även för naturgasföretagens kunder och detta under en förhållandevis .