prop · H1035 · 2013-09-26 00:00:00 — Ett ställningstagande kring tillsättandet av en sådan utredning bör avvakta den pågående kommunallagsutredningen och förhandlingarna av det EU- rättsliga upphandlingsregelverket. I avvaktan på detta kan, i de fall det är motiverat att möjliggöra samverkan om myndighetsutövning, preciseringar ske genom regleringar i speciallagstiftningen. 13 Det kommunala partistödet Regeringens förslag: Partistödets ändamål – att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin – ska anges uttryckligen i kommunallagen. Utredningens bedömning: Partistödets syfte är att förbättra partiernas möjlighet att utveckla en aktiv medverkan i opinionsbildningen bland medborgarna och därigenom stärka den kommunala demokratin. Partistödet ska användas för politisk verksamhet med anknytning till utbetalande kommun eller landsting. Utredningen anser dock inte att det finns behov av någon lagstiftning för att förtydliga syftet. Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser instämmer i eller har inga invändningar mot utredningens bedömning. Flera remissinstanser påpekar dock att det vore lämpligt att tydliggöra syftet i lagtexten. Förvaltningsrätten i anser att det finns anledning att lyfta fram den geografiska begränsningen i en bestämmelse om kommunalt partistöd. anser – med hänsyn till att utredningen föreslår att mottagare av partistöd ska ge in en redovisning som visar att partistödet har använts i enlighet med sitt syfte – att syftet bör tas in i KL, samt att det bör förtydligas att den politiska verksamheten ska vara anknuten till politisk verksamhet inom kommunens respektive verksamhetsområde. Även kommun, och betonar att syftet bör uttryckas tydligare. Några remissinstanser, bl.a. , anser att det inte är önskvärt med någon mer detaljerad beskrivning i lagtexten av hur och till vad partistödet ska användas. Skälen för regeringens förslag Tillåtna ändamål enligt nuvarande reglering Genom om partistöd ges kommuner och landsting befogenhet att lämna partistöd. Lagtexten anger vissa begränsningar i den befogenheten, såsom att stöd endast får lämnas till politiska partier som är representerade i fullmäktige och att fördelningen av stödet inte får otillbörligt gynna eller missgynna något parti. Däremot anges det inte i lagtexten någon begränsning när det gäller för vilka ändamål stödet får lämnas. Av lagstiftningens förarbeten framgår att den övergripande målsättningen med bestämmelserna om kommunalt partistöd är att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin. När den kommunala kompetensen vidgades genom att kommuner och landsting fick befogenheten att ge partistöd avsågs fortfarande den s.k. lokaliseringsprincipen upprätthållas som innebär att kommuners och landstings verksamhet ska tillgodose ett till kommunen respektive knutet intresse (prop. 1969:126 s. 20). I de ursprungliga förarbetena betonades även att stödet skulle främja partiernas informationsverksamhet (prop. 17–21). har det uttalats att partistödet bör ses som ett allmänt samhälleligt stöd för att förbättra partiernas möjlighet att utveckla en aktiv medverkan i opinionsbildningen bland medborgarna och därigenom stärka den kommunala demokratin (prop. 1991/92:66 s. 8). Dessa uttalanden ger en beskrivning av lagstiftarens syfte med bestämmelserna om kommunalt partistöd. De ändamål för vilka partistödet lämnas utgör från ett principiellt perspektiv någonting annat än lagstiftningens syfte. Lagstiftningens syfte utgörs av de skäl som låg bakom dess införande. Partistödets ändamål däremot avser de aktiviteter, den verksamhet eller de kostnader för vilka kommuner och landsting lämnar stöd. Den nuvarande regleringen anger, som nämnts, inte för vilka ändamål partistöd får lämnas. Lagstiftningen har emellertid kommit att tolkas med utgångspunkt i de syften som framgår av de återgivna förarbetsuttalandena. Innebörden av den nuvarande regleringen får därför anses vara att partistöd får lämnas för alla ändamål som är förenliga med lagstiftningens syfte. Behov av reglering av partistödets ändamål Av den riksdagsrapport, Utvärdering av det kommunala partistödet (rapport /08:RFR23), som redovisas i utredningen framgår att det inom flera partier förekommer att kommunalt partistöd överförs från den lokala partiorganisationen till regional nivå eller riksnivå. Dessa överföringar sker inte alltid som betalning för varor eller tjänster till den lokala nivån. Detta innebär att det kommunala partistödet ibland används för politiskt arbete utan anknytning till den utbetalande kommunen eller , vilket är ändamål som inte är förenliga med lagstiftningens syfte. Att stöd till politiskt arbete utan anknytning till kommunen eller utgör ett otillåtet ändamål för partistöd framgår visserligen redan av bestämmelsen i 2 kap. 1 § KL, som begränsar den kommunala kompetensen till sådana angelägenheter som har anknytning till 2013/14:5 kommunens eller område eller deras medlemmar. De ändamål för partistöd som är tillåtna begränsas emellertid inte endast genom kravet på en geografisk anknytning till kommunen eller . Av förarbetenas uttalanden om partiernas medverkan i opinionsbildningen framgår även att stödet är avsett för sådan partiverksamhet som direkt eller indirekt har ett utåtriktat syfte. Utredningen ansåg att någon detaljerad skrivning om hur och till vad partistödet ska användas inte var önskvärd, eftersom partierna inom ramen för syftet borde tillåtas maximal flexibilitet. Flera remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i och , framhåller emellertid att det vore lämpligt att tydliggöra partistödets syfte i lagtexten. Några andra remissinstanser, bl.a. , anser att det inte är önskvärt. Regeringen delar bedömningen att det inte bör införas någon detaljerad reglering av vad partistödet får användas till. För att undvika felaktig användning av stödet anser regeringen dock att de ändamål för vilka partistöd får lämnas på något sätt bör beskrivas i KL. I avsnitt 13.6 föreslår regeringen att mottagare av partistöd ska lämna en skriftlig redovisning. Den redovisningen ska visa att partistödet har använts för sitt avsedda ändamål. Om redovisningen ska ha en sådan utgångspunkt utgör det ytterligare ett skäl för att lagstiftningen bör innehålla en uttrycklig bestämmelse som anger partistödets ändamål. Det är inte regeringens avsikt att de ändamål för vilka partistöd får lämnas ska begränsas i förhållande till vad som gäller . Lagstiftningens beskrivning av partistödets ändamål måste därför vara vidsträckt. Beskrivningen av ändamålet måste fånga in all sådan verksamhet som tillgodoser det syfte som angetts för systemet med partistöd. Regeringen anser därför att det i KL ska anges att partistöd får lämnas för att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin. Regeringens förslag: Partistödsbestämmelsernas s.k. representationskrav – som innebär att partistöd endast får ges till partier som är representerade i fullmäktige – preciseras genom att det i en särskild bestämmelse anges vad som avses med representerad. Ett parti ska vara representerat om det fått mandat i fullmäktige och vald ledamot är fastställd enligt vallagen för mandatet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser är positiva till eller har inga invändningar mot utredningens förslag. Några remissinstanser riktar kritik mot förslaget. och kommun anser att s.k. politiska vildar inte ska anses representera det parti som de lämnat. kommun påpekar att på valsedlar tillskrivna ledamöter ibland avsäger sig sina uppdrag efter det att de blivit fastställda ledamöter för partiet efter Kommunen anser därför att det bör förtydligas att kravet på representation för utbetalningsbeslutet också gäller Prop. 2013/14:5 mandatperiodens första år. Skälen för regeringens förslag Enligt 2 kap. 9 § första stycket KL får kommuner och landsting ge partistöd till de politiska partier som är representerade i fullmäktige. Detta representationskrav motsvarar det som ställdes i de ursprungliga bestämmelserna om kommunalt partistöd. Den närmare innebörden av representationskravet berördes inte i förarbetena till de ursprungliga bestämmelserna. Enligt 2 kap. 9 § andra stycket får partistöd också ges till ett parti som har upphört att vara representerat i fullmäktige, dock endast efter det att representationen upphörde. Den här utvidgade befogenheten att ge partistöd infördes . I samband med det uttalades i förarbetena att ett parti måste ha fått mandat och tagit plats i fullmäktige för att få rätt till stöd (prop. 1991/92:66 s. 10). Av praxis från framgår att ett nybildat parti inte kan göra anspråk på partistöd om det inte blivit representerat i fullmäktige vid tiden för kommunalvalet (RÅ 1976:90). efterföljande dom uttalades emellertid att om ett parti med representation i fullmäktige ombildats, dvs. helt eller delvis ersatts av ett annat parti, bör ersättarpartiet också kunna anses uppfylla representationsvillkoret (RÅ 1978 2:10). I kammarrättspraxis har representationskravet ansetts uppfyllt även i ett fall när ett partis samtliga ledamöter har avgått och platserna inte kunnat återbesättas (Kammarrätten i dom 2011 i mål nr 6116-10). Fastställande av valda ledamöter enligt vallagen Enligt bestämmelserna i 14 kap. vallagen ska , i fråga om val till landstings- och kommunfullmäktige, på grundval av resultatet av den slutliga rösträkningen fördela mandaten mellan partierna och fastställa vilka kandidater som har valts till ledamöter (1, 6, 9–13 §§). Om en ledamot avgår , ska utse en ny ledamot (21 §). När har fördelat mandaten mellan partierna och utsett ledamöter ska valresultatet kungöras genom att protokollet läggs fram för Därmed är valet avslutat. Detsamma ska gälla när nya ledamöter utsetts (26 §). För den som blivit utsedd till ledamot av eller kommunfullmäktige ska genast utfärda bevis om detta. beviset ska ange bl.a. det parti som ledamoten blivit utsedd Bevis som avser landstings- och kommunfullmäktige ska skickas till respektive fullmäktige (28 och 29 §§). Regeringen föreslår att representationskravet preciseras genom att det i en särskild bestämmelse anges vad som avses med representerad. 2013/14:5 parti är enligt bestämmelsen representerat om det fått mandat i fullmäktige för vilket vald ledamot är fastställd enligt 14 kap. vallagen. Representation kommer att föreligga så snart ett parti efter valet fått minst ett mandat i fullmäktige för vilket en ledamot blivit fastställd enligt vallagen. För att behålla representationen krävs att åtminstone ett av partiets mandat fortsätter att ha en ledamot fastställd. Om ett partis enda fullmäktigeledamot avgår och inte kan utse någon ny ledamot pga. att ytterligare kandidater saknas, förblir partiets mandat obesatt. Med den föreslagna definitionen av representerat parti har partiets representation i fullmäktige därmed upphört. I en sådan situation finns det anledning att uppmärksamma bestämmelsen i 2 kap. 9 § andra stycket KL att stöd får ges till ett parti som har upphört att vara representerat i fullmäktige dock endast efter att representationen upphörde. Om ett partis samtliga fullmäktigeledamöter har avgått följer av bestämmelsen att partistöd får ges för högst efter det att den sista ledamoten avgick. Den föreslagna preciseringen av representationskravet underlättar för kommunerna och landstingen att avgöra till vilka partier och för vilka tidsperioder som partistöd får ges. Genom att representationskravet knyts till beslut om fastställda ledamöter för respektive parti torde det sällan uppstå någon osäkerhet huruvida ett parti är representerat i fullmäktige eller inte. I regel finns uppgifter om huruvida någon ledamot är fastställd för ett parti hos fullmäktige och vid tveksamhet kan sådana uppgifter inhämtas från . och kommun nämner i sina remissyttranden s.k. politiska vildar, dvs. ledamöter som utan att avgå ur fullmäktige förklarar att de inte längre kommer att företräda det parti som de blivit invalda för. Det är enligt regeringens uppfattning angeläget att bestämmelserna om den kommunala befogenheten att lämna partistöd är så enkla att tillämpa som möjligt. Om befogenheten att lämna partistöd skulle avgöras med beaktande av ledamöternas varierande vilja att företräda det parti de blivit invalda för riskerar det att uppkomma utrymme för olika bedömningar, vilket bör undvikas. De framförda remissynpunkterna ger dessutom anledning att påpeka att partistöd lämnas till stöd för partiernas arbete inte de enskilda fullmäktigeledamöternas. kommun påpekar att ledamöter ibland avsäger sig sina uppdrag efter det att de blivit fastställda ledamöter för partiet efter valet, och att det bör förtydligas att kravet på representation för utbetalningsbeslutet också gäller mandatperiodens första år. Det råder enligt regeringens mening inte någon tvekan om att det föreslagna representationskravet gäller . Det innebär som nämnts att partistöd får betalas ut som längst efter det att representationen upphörde. Enligt regeringens mening föreligger inte heller något hinder för en kommun eller ett landsting att för sådant förlängt partistöd uppställa kravet att partiet ska ha varit representerat . Ett sådant krav skulle kunna medföra att ett parti som tar plats i fullmäktige kan uteslutas från förlängt stöd om partiets representation upphör kort efter valet. Partistöd endast till juridiska personer Regeringens förslag: Begränsningen att partistöd bara får ges till ett parti som är en juridisk person ska anges uttryckligen i kommunallagen. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser är positiva till eller har inga invändningar mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: I förarbetena till de nu gällande bestämmelserna om kommunalt partistöd anges att begreppet politiskt parti enligt vedertagen praxis avser varje politisk sammanslutning eller grupp av väljare som uppträder i val under en särskild beteckning. Detta motsvarar det partibegrepp som följer av 3 kap. 1 § regeringsformen. Av förarbetsuttalandena framgår emellertid att reglerna om kommunalt partistöd avser att omfatta partier som definieras inom snävare ramar. Mottagaren av kommunalt partistöd måste vara en juridisk person (prop. 1991/92:66 s. 10). Regeringen anser att kravet att en mottagare av partistöd ska vara juridisk person uttryckligen ska framgå av en bestämmelse i KL. Lagrådet har ifrågasatt lämpligheten i att någon annan juridisk person än ett parti skulle kunna vara mottagare av partistöd och har föreslagit att det av lagtexten uttryckligen ska framgå att partistöd enbart ska få ges till ett parti som är en juridisk person. Regeringen delar bedömningen att partistöd inte bör få utbetalas till vilken juridisk person som helst. Den av Lagrådet föreslagna lagtexten förtydligar detta. Regeringen har därför utformat bestämmelsen i enlighet med Lagrådets förslag. 13.4.1Obesatta mandat behöver inte beaktas vid fördelningen Regeringens förslag: Fördelningen av partistöd får göras så att endast mandat för vilket vald ledamot är fastställd beaktas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser är positiva till eller har inga invändningar mot utredningens förslag. avstyrker förslaget och anför att de mandat som väljarna har gett partierna i det senaste valet ska avgöra partistödets anser att ett parti som i väsentlig omfattning haft tomma stolar vid fullmäktiges sammanträden inte ska ha rätt till partistöd eller endast rätt till begränsat partistöd. Skälen för regeringens förslag: När kommunerna och landstingen 1969 tilläts lämna partistöd angavs det i lagen att beslutet om partistöd skulle innehålla att bidrag utgick till varje parti med samma belopp för varje plats som partiet hade i fullmäktige. att dela upp partistödet i ett grundstöd och ett mandatbundet stöd. 2013/14:5 I samband med den översyn av bestämmelserna om partistödet som gjordes 1972 formulerades ett antal grundläggande principer för utformningen av systemet med partistöd. En av dessa principer var att bidragens storlek borde stå i relation till partiernas styrka (SOU 1972:62 s. 45). Även efter de ändringar som infördes kan denna princip sägas ligga till grund för partistödsreglerna. Med åberopande av principen om fördelning i relation till partiernas styrka skulle det kunna hävdas antingen att stödet bör fördelas med utgångspunkt i partiernas styrkeförhållande såsom den kommer till uttryck i valet till fullmäktige, eller att stödet bör fördelas med utgångspunkt i partiernas faktiska röststyrka i fullmäktige. Den synpunkt som framförts av att de mandat som väljarna har gett partierna i det senaste valet ska avgöra partistödets storlek innebär ett förordande av det förra synsättet. Att låta kommunerna och landstingen även i fortsättningen fullt ut fördela partistöd med utgångspunkt i antalet mandat som partierna fått i valet är emellertid inte förenligt med det preciserade representationskrav som regeringen föreslår och som innebär att partistöd endast får ges till partier som blivit representerade i fullmäktige genom mandat med fastställda ledamöter, se avsnitt 13.2. Regeringen anser i stället att bland de partier som uppfyller representationskravet, dvs. har minst en fastställd ledamot, bör de kommuner och landsting som så önskar ges möjlighet att fördela partistöd efter partiernas faktiska röststyrka i fullmäktige. En bestämmelse bör därför införas som innebär att fullmäktige i sitt reglemente för partistöd får ta in bestämmelser om att endast mandat för vilket vald ledamot är fastställd ska beaktas vid fördelningen av partistödet. Däremot anser regeringen inte att partistödets storlek ska få påverkas av i vilken mån partiernas ledamöter varit närvarande vid fullmäktiges sammanträden. Det bör till att börja med påpekas att partistödet inte riktar sig till de enskilda ledamöterna, utan till det parti de blivit invalda för. Om ledamöternas närvarograd skulle beaktas vid fördelningen av partistöd skulle det dessutom bli nödvändigt för kommunerna och landstingen att fastställa regler om vilken närvarograd som skulle krävas för fullt partistöd och liknande frågor, bl.a. om ersättares tjänstgöring i frånvarande ledamöters ställe och närvaro vid endast en del av ett sammanträde skulle innebära att närvarokravet är uppfyllt. Detta skulle göra tillämpningen av partistödsbestämmelserna komplicerad och skapa onödigt utrymme för oenighet om hur partistödet ska fördelas. Politiska sekreterare ska inte beaktas vid Regeringens förslag: När partistödet fördelas ska det inte längre beaktas om det har anställts politiska sekreterare för partierna. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser är positiva till eller har inga invändningar mot utredningens förslag. avstyrker förslaget och anför att en målsättning Prop. 2013/14:5 bör vara att upprätthålla en klar gräns mellan den politiska beredningen Även avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Kommuner och landsting får enligt 4 kap. 30 § KL anställa politiska sekreterare att biträda de förtroendevalda i det politiska arbetet. I 4 kap. 31 och 32 §§ KL finns särskilda bestämmelser om de politiska sekreterarnas anställningsförhållanden. Partistödet är avsett att stödja partierna i deras utåtriktade verksamhet. De politiska sekreterarna utgör framför allt ett stöd till den kommunala förtroendemannaorganisationen. Regeringen anser därför att kostnaderna för politiska sekreterare inte ska beaktas vid fördelningen av partistödet. Regeringen anser inte att den oro som uttrycker för att gränsen mellan den politiska beredningen och tjänstemannaberedningen skulle bli otydlig är befogad. Att de politiska sekreterarnas arbetsuppgifter hänför sig till det politiska arbetet framgår tydligt av den nämnda bestämmelsen i 4 kap. 30 § KL. 13.5Årliga beslut om utbetalning av partistöd Regeringens förslag: Beslut om utbetalning av kommunalt partistöd ska fattas av fullmäktige minst en gång . Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att beslut om utbetalning ska fattas . Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna är positiva till eller har inga invändningar mot utredningens förslag. och anser att det räcker att beslut fattas en gång per mandatperiod. Även kommun och avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Med hänsyn till att kommunens eller beslut om hur mycket partistöd som ska betalas ut till respektive parti avser de politiska partierna i fullmäktige bör beslutet fattas av fullmäktige. Regeringen föreslår att partistöd endast ska få ges till partier som är representerade i fullmäktige genom mandat för vilket en vald ledamot har blivit fastställd enligt 14 kap. vallagen. gäller att partistöd får ges som längst efter det att partiets representation i fullmäktige upphörde, se avsnitt 13.2. För att dessa krav ska kunna upprätthållas är det inte tillräckligt att fullmäktige en gång per mandatperiod tar ställning till hur mycket partistöd som ska betalas ut till respektive parti. Om ett parti upphör att vara representerat i fullmäktige, t.ex. till följd av att samtliga ledamöter har avgått, får fortsatt partistöd betalas ut för som mest efter det att representationen upphörde. För att utbetalningarna av stöd ska kunna anpassas till det måste fullmäktige minst en gång ta förnyad ställning till hur mycket stöd som ska betalas ut till respektive parti. Om kommunen eller har valt att utforma partistödet så att endast mandat med fastställda ledamöter beaktas, kan den årliga 2013/14:5 avstämningen även medföra att ett parti som i och för sig är representerat genom minst en fastställd ledamot, men även har obesatta mandat, får sitt stöd reducerat, se avsnitt 13.4.1. Om kommunen eller har bestämt att partistöd inte ska lämnas till partier som underlåter att lämna redovisning, kan det årliga utbetalningsbeslutet även innebära att utbetalningarna till ett parti upphör av det skälet, se avsnitt 13.6. 13.6Krav på redovisning av partistödets användning Regeringens förslag: Om kommunen eller ska ge partistöd, ska fullmäktige besluta att mottagare av partistöd ska lämna en skriftlig redovisning som visar att partistödet har använts för sitt avsedda ändamål, nämligen att stärka det politiska partiets ställning i den kommunala demokratin. Redovisningen ska avse perioden –och ges in till fullmäktige senast efter räkenskapsårets utgång. Fullmäktige får besluta att partistöd inte ska betalas till parti som inte lämnar redovisning. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens lagförslag är dock utformat som ett direkt åliggande för mottagarna av partistöd att lämna redovisning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till eller har inga invändningar mot utredningens förslag. Av de remissinstanser som är positiva till förslaget är dock , och tveksamma till om förslaget fyller något syfte. Några remissinstanser, bl.a. kommun, pekar även på bristen på uttryckliga krav på redovisningens utformning. anser å andra sidan att det ska stå varje kommun fritt att besluta om formerna för redovisningen. Flera remissinstanser avstyrker förslaget. kommun anser att förslaget kommer att leda till ökad arbetsbörda och administration för såväl kommuner som politiska partier. , kommun, och framför liknande synpunkter. anser inte att olägenheterna med nuvarande ordning är så stora att det föranleder införandet av ett generellt återrapporteringsystem. kommun framför liknande synpunkter. SKL anför att det finns skäl att utveckla formerna för redovisning för att stärka förutsättningarna för att det kommunala partistödet används för det avsedda ändamålet. En redovisning kan dock inkräkta på partiernas behov av att genomföra strategiska planer för sitt lokala partiarbete. kommun framför liknande synpunkter. Skälen för regeringens förslag överväganden angående kontroll av partistödets användning