prop · H00381 · 2013-03-13 00:00:00 — Den bör utformas i enlighet med 10 kap. 14 § sjölagen, som är tillämplig 2Europaparlamentets och rådets direktiv /20/EG av om fartygsäga- res försäkring för sjörättsliga anspråk. 3Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 392/2009 av om transportörens skadeståndsansvar i samband med olyckor vid passagerarbefordran till sjöss. 2012/13:81 i fråga om oljeskador i samband med transport av olja. Den måste dock anpassas till att bunkerkonventionen jämställer vissa kategorier av personer med fartygsägaren. Bunkerkonventionen innehåller en bestämmelse om att svaranden, dvs. försäkringsgivaren, har rätt att få ägaren instämd i målet (artikel 7.10). Bestämmelsen torde innebära att försäkringsgivaren har rätt att få en talan om återgångskrav mot fartygsägaren handlagd i samma rättegång som den i vilken talan mot försäkringsgivaren grundad på direktkrav prövas. En sådan rätt finns redan enligt 14 kap. 5 § första stycket rätte- gångsbalken. Någon särskild bestämmelse med anledning av föreskriften i konventionen behövs därför inte. Försäkringsgivarens rätt till återkrav Vid försäkring avseende utsläpp från oljetankfartyg gäller försäkringen som utgångspunkt för fartygets ägare mot hans ansvar. Försäkringsgivar- en kan dock förbehålla sig en rätt att från fartygets ägare återkräva ut- betald ersättning (10 kap. 15 §). Som föreslås i promemorian bör en mot- svarande möjlighet införas också när det gäller försäkring mot bunker- oljeskador. Enligt promemorians förslag ska med fartygsägaren även i detta avseende likställas en redare som inte är fartygsägare, en befraktare och annan som i ägarens ställe har hand om fartygets drift. Det innebär att försäkringsgivaren i avtalet med fartygsägaren kan förbehålla sig rätten att rikta återkrav inte bara mot fartygets ägare utan också mot de personer som jämställs med ägaren. Under arbetet med propositionen har en annan lösning övervägts som skulle innebära att försäkringsgivaren endast kan förbehålla sig en rätt att rikta återkrav mot fartygets ägare. Svensk Försäkring pekar dock i sitt svar i samband med den kompletterande remitteringen på att fartygs- ägaren ofta inte är den som ingår försäkringsavtalet med försäkringsgiv- aren. Försäkringen tecknas vanligen av den som har hand om driften och bemanningen av fartyget, dvs. redaren eller den som hyr fartyget utan besättning (s.k. bare-boat befraktning). Om återkravsrätten begränsas enligt förslaget skulle det, enligt Svensk Försäkring, ge försäkrings- tagaren sämre incitament att agera aktsamt. Även om skyldigheten att ha en försäkring för bunkeroljeskador i enlighet med bunkerkonventionen läggs på fartygets ägare i stället för på redaren går det inte att bortse från att försäkringen i de allra flesta fallen kommer att tecknas av redaren med fartygets ägare som medförsäkrad. Det är mot denna bakgrund lämpligt att försäkringsgivaren får en möjlighet att förbehålla sig en rätt till återkrav också mot dem som enligt bunkerkonventionen likställs med fartygsägaren. Regeringen anser alltså att den lösning som föreslås i promemorian är att föredra. Regeringens förslag: Bestämmelserna om skadestånd för bunkerolje- skador ska tillämpas också på statsfartyg. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens (se Ds 2012:14). Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invänd- ning. Skälen för regeringens förslag: Statsfartyg, dvs. örlogsfartyg och andra fartyg som används i statlig, icke kommersiell verksamhet undan- tas i bunkerkonventionen (artikel 4.2). En konventionsstat kan dock föreskriva att reglerna ska tillämpas också på statsfartyg (artikel 4.3). Staten har ett strikt ansvar för bunkeroljeskador som orsakas av ett statsfartyg i eller dess ekonomiska zon. Däremot finns det inte någon försäkringsskyldighet eller skyldighet att inneha certifikat för statsfartyg (10 kap. 19 § första stycket och 10 kap. 35 §§). Mot bakgrund av att statsfartyg har ett strikt ansvar för sådana oljeskador som omfattas av 10 kap. sjölagen kan det knappast anses rimligt att de undantas från ansvaret för sådana skador som omfattas av de särskilda reglerna om bunkeroljeskada. Nordisk rättslikhet talar också mot en sådan lösning. , och har infört regler om ett strikt ansvar för bunkeroljeskador som statsfartyg orsakar i respektive stat eller dess ekonomiska zon. När det gäller omfattningen av ansvaret skulle det kanske verka moti- verat med ett mer omfattande ansvar vid bunkeroljeskador än vid andra oljeskador, eftersom statsfartyg typiskt sett bara orsakar skador av det förra slaget. Det kan också anföras principiella skäl mot att staten begränsar sitt skadeståndsansvar. är det naturligt att ansvaret ligger i linje med vad bestämmelserna avseende bunkeroljeskador före- skriver för andra fartyg än statsfartyg. Även nordisk rättslikhet talar för det. Också för statsfartyg bör således enligt regeringens mening ett i princip strikt ansvar gälla. Ansvaret bör kanaliseras till ägaren, dvs. staten, med motsvarande rätt till ansvarsbegränsning som för andra fartyg. På motsvarande sätt som för oljeskador enligt 10 kap. saknas skäl att låta försäkringsskyldigheten och därmed tillhörande bestämmelser omfatta statsfartyg. 2012/13:81 4.8 Regeringens förslag: En ägare till ett fartyg som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sin skyldighet att ha en försäkring eller en annan betryggande säkerhet ska dömas till böter eller fängelse . Motsvarande ska gälla för befälhavaren, redaren eller den som i redarens ställe handhar fartygets drift. Ett fartyg som saknar försäkring eller annan betryggande säkerhet ska kunna förbjudas anlöpa eller avgå från svensk hamn. Ett svenskt fartyg ska kunna beläggas med nyttjandeförbud. En befälhavare som uppsåtligen åsidosätter skyldigheten att medföra ett försäkringscertifikat ombord på fartyget ska dömas till böter. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens (se Ds 2012:14). Promemorian innehåller inget förslag till åtgärder mot fartyg som saknar försäkring eller annan betryggande säkerhet. Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslagen utan invändning. Transportstyrelsen efterlyser dock ett klargörande av hanteringen av försäkringscertifikaten och följderna av att ett certifikat saknas. De remissinstanser som i samband med den kompletterande remitteringen lämnat synpunkter på förslagen i propositionen om åtgärder mot fartyg som saknar ansvarsförsäkring har inte några invändningar mot förslagen. Skälen för regeringens förslag: Bunkerkonventionen innebär att medlemsstaterna ska se till att de fartyg för vilka försäkringsskyldigheten enligt konventionen gäller uppfyller skyldigheten (artikel 7.11 och 7.12). Några närmare anvisningar för hur detta ska ske finns inte i konvention- en. Motsvarande skyldigheter när det gäller försäkring av ansvar för olje- skador i samband med transport av olja med tankfartyg (10 kap. sjö- lagen) har sanktionerats bland annat genom straffansvar. En fartygsägare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sin försäkringsskyldighet enligt bestämmelserna döms till böter eller fängelse . Till samma straff döms en redare som låter använda ett fartyg för sjöfart, trots att redaren insett eller borde ha insett att försäkringsskyldigheten inte har fullgjorts. Detsamma gäller för den som handhar fartygets drift i redarens ställe samt befälhavaren. Medförs inte försäkringscertifikatet ombord, kan befälhavaren dömas till böter (20 kap. 14 §). En oljetanker som saknar försäkring kan också i vissa fall beläggas med förbud att anlöpa hamn eller fortsätta sin resa (7 kap. 6 § lagen [1980:424] om åtgärder mot förorening från fartyg). Redarens skyldighet att inneha ansvarsförsäkring (7 kap. 2 §) har sanktionerats på liknande sätt (20 kap. 13 § sjölagen och 7 kap. 7 § fartygssäkerhetslagen [2003:364]). Det behöver införas sanktioner när det gäller försäkringsskyldigheten och skyldigheten att medföra ett försäkringscertifikat ombord också när det gäller bunkeroljeskador. Enligt regeringens bedömning bör sanktion- erna överensstämma med vad som gäller för oljeskador enligt 10 kap. sjölagen. Straffvärdet när det gäller ett åsidosättande av försäk- ringsskyldigheten i de olika situationerna är också i hög grad jämförligt. om tillsynen kommer att ges i förordnings- Prop. 2012/13:81 form. Ansvarsgränserna för redare m.fl. Regeringens förslag: ska godkänna Internationella sjö- fartsorganisationens (IMO) resolution LEG.5(99) av om antagande av ändringar av begränsningsbeloppen i 1996 års protokoll till konvention om begränsning av sjörättsligt De ansvarsgränser i sjölagen som följer av protokoll ska höjas i enlighet med det som beslutats i IMO:s resolution. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens (se promemorian Höjda gränser för redares m.fl. skadeståndsansvar). Remissinstanserna tillstyrker förslagen i promemorian eller lämnar dem utan invändning. Havs- och vattenmyndigheten anför att den helst hade velat att ansvarsbeloppen skulle höjas ännu mer. Skälen för regeringens förslag Begränsningskonventionen möjliggör för bland andra redare, fartygs- ägare och bärgare att begränsa sitt sammanlagda skadeståndsansvar för skador som har uppkommit på grund av en och samma händelse, s.k. Även personer för vilkas handlingar dessa svarar har rätt att begränsa sitt ansvar i samma utsträckning. som den ansvariga har vållat uppsåtligen eller av grov vårdslöshet och med insikt om att skadan sannolikt skulle uppkomma är inte begränsat Rätten till ansvarsbegränsning omfattar fordringar med anledning av person- eller sakskador som har uppkommit ombord på fartyget eller i direkt samband med eller till följd av fartygets drift eller bärgning. Vidare finns rätt till ansvarsbegränsning i fråga om fordringar med anledning av lyftande, avlägsnande, förstörande eller oskadliggörande av ett sjunket, strandat eller övergivet fartyg respektive fartygets last. omfattar också fordringar på grund av åtgärder för att avvärja eller begränsa en skada för vilken det finns en rätt till ansvarsbegränsning, liksom fordringar på grund av dröjsmål. gäller även om skadan har samband med krig eller terroristhandlingar. Vissa typer av fordringar är undantagna från rätten till ansvars- Det gäller fordringar till följd av radiologisk skada och sådana oljeföroreningar som avses i ansvarighetskonventionen. för skador till följd av föroreningar av bunkerolja och andra typer av olja som inte omfattas av den nämnda konventionen kan däremot, som redan nämnts, begränsas med stöd av begränsningskonventionen. I begränsningskonventionen anges vilka ansvarsgränser som gäller för olika typer av fordringar. Ansvarsgränserna är bestämda i förhållande till fartygets s.k. dräktighet (eller tonnage). Dräktigheten är ett uttryck för fartygets storlek och utgör den totala volymen av fartygets alla slutna rum med vissa undantag. Ansvarsgränserna anges i de av använda särskilda dragningsrätterna (Special Drawing Rights, SDR). SDR är en s.k. valutakorg som består av euro, japanska yen, brittiska pund och amerikanska dollar. Värdet av en SDR mot- svarade . Ansvarsgränsen för personskador som drabbat ett fartygs egna passa- gerare uppgår efter höjningarna ändringsprotokoll till 175 000 SDR (ca ) för varje person som fartyget enligt sitt certifikat får transportera. För andra fordringar, dvs. fordringar som gäller andra personskador och övriga skador, finns det i konvention- en olika ansvarsgränser beroende på fartygets storlek. För personskador uppgår ansvarsgränsen efter höjningarna ändringsprotokoll till två miljoner SDR (ca ) och för övriga skador till en miljon SDR (ca ), om fartygets dräktighet inte överstiger 2 000. Härefter ökar beloppen stegvis i förhållande till fartygets storlek. Den rättspolitiska motiveringen för globalbegränsning är framför allt försäkringshänsyn. Det anses motiverat att befria redaren från ansvar för risken att det vid en olycka uppstår exceptionellt omfattande och kost- samma skador. För sådana skador finns det i princip inga ansvarsför- säkringar, eftersom premierna skulle bli för höga. Genom globalbegräns- ningsreglerna bestäms det belopp som redaren som mest kan komma att krävas på och försäkringsbolagen har ofta ett intresse av att erbjuda försäkringar som täcker detta belopp. Det gynnar i förlängningen de skadelidande. Enligt ändringsprotokoll är det möjligt att ändra ansvars- gränserna på ett enklare sätt än genom ett traditionellt förfarande för ändring av konventioner. Hälften av parterna i ändringsprotokollet, dock minst sex stater, kan begära att IMO:s juridiska kommitté ska behandla ett förslag till ändring av beloppen. Ändringar kan antas med två tredjedels majoritet av de vid beslutstillfället närvarande staterna, om minst hälften av de fördragsslutande staterna i begränsningskonventionen i dess lydelse enligt ändringsprotokollet är närvarande. Det finns regler som syftar till att hindra en alltför stor höjning av beloppen. Det måste passera från det att en höjning trätt i kraft innan ett nytt förfarande kan inledas. Beloppen får inte heller höjas med räknat från det att ändringsprotokoll öppnades för undertecknande. Det finns också ett tak för höjningar enligt det förenklade ändringsförfarandet till de belopp som bestämts i ändringsprotokollet. IMO ska underrätta de fördragsslutande staterna om ändringar som beslutats av den juridiska kommittén. Beslutet är inte direkt bindande. Det får ingen verkan om minst en fjärdedel av de fördragsslutande staterna från underrättelsen meddelar att de inte godtar I annat fall anses ändringarna ha godtagits vid utgången av Prop. 2012/13:81 . Ändringarna träder i kraft senare och binder då alla fördragsslutande stater. Det gäller även en stat som förklarat att den inte godtar ändringarna, om inte staten säger upp ändringsprotokoll senast ändringarna träder i kraft. IMO:s höjning av ansvarsgränserna De nuvarande ansvarsgränserna enligt ändringsprotokoll trädde 2004. lämnade ett tjugotal konventionsstater, däribland , in ett förslag till IMO om att ansvarsgränserna skulle höjas, utan att ange särskilda belopp. Förslaget avsåg ansvarsgränserna för fordringar av- seende personskador på andra än fartygets egna passagerare. Det avsåg också ansvarsgränserna för andra fordringar än sådana som gäller person- skador. Som skäl för en höjning angavs dels inflationen , dels erfarenheterna av inträffade händelser och kostnaderna för dessa. har det inträffat ett tjugotal händelser där kostnaderna inte har täckts och där stater ibland fått betala de överstigande beloppen, t.ex. för att städa upp vid miljöolyckor. Kostnaderna har i vissa fall vida överstigit de nuvarande ansvarsgränserna. Det bedömdes också att en höjning av ansvarsgränserna inte skulle leda till särskilt mycket högre försäkringspremier. Förslaget hanterades i enlighet med det förenklade ändringsförfarandet och togs upp till behandling vid mötet i IMO:s juridiska kommitté . Några stater förespråkade en maximal höjning av beloppen, dvs. Andra stater ville se en så liten höjning som möjligt. Åsiktsskillnaderna har delvis sin grund i skilda synsätt på ersättningen för skador orsakade vid utsläpp av bunkerolja. De länder som ville se en stor höjning av ansvarsgränserna hänvisade till att det vid några utsläpp av bunkerolja uppstått kostnader som betydligt överstigit ansvarsgränserna. Andra länder menade att den typen av skador inte bör styra ansvarsgränserna, eftersom det typiskt sett inte är fråga om sådana skador. Resultatet av förhandlingarna inom kommittén blev en kompromiss där beloppen justerades upp . När det gäller fartyg med en dräktighet som inte överstiger 2 000 innebär det en ansvarsgräns om 3,02 miljoner SDR (ca ) för fordringar avseende personskador (andra än på fartygets passagerare) och 1,51 miljoner SDR (ca ) för andra fordringar. I fråga om övriga belopp, se den juridiska kommitténs beslut i bilaga 5. Den juridiska kommittén beaktade hur en höjning av ansvarsgränserna på- verkar försäkringskostnaderna. De organisationer som företräder fartygs- ägare och försäkringsgivare motsatte sig inte den höjning som kom att beslutas. De fördragsslutande staterna underrättades om den juridiska kommitténs beslut . Staterna har möjlighet att invända mot beslutet . Om inte minst en fjärdedel av de fördragsslutande staterna då har förklarat sig inte godta ändringarna, träder dessa i kraft och binder alla fördragsslutande stater Svenskt godtagande av höjda ansvarsgränser Som anges ovan är en av de stater som förespråkat höjda ansvarsgränser. Huvudskälet för relativt höga ansvarsgränser är de skadelidandes intressen. Det ökar möjligheten för de skadelidande att få kostnader ersatta vid mer omfattande skador. Också omsorg om begränsningskonventionens fortsatta roll talar för högre ansvarsgränser än de som gäller. Utvecklingen har gått i riktning mot att de sjörättsliga ansvarsgränserna för olika typer av skador regleras separat i olika konventioner. Det har ansetts lämpligt med separata ansvarsgränser för skador som kan resultera i så stora ersättningsbelopp att det inte är rimligt att anpassa begränsningskonventionens allmänna ansvarsgränser till dem. Om utvecklingen med separata ansvarsgränser fortsätter, urgröps dock grund- tanken med globalbegränsning allt mer. Det kan i förlängningen leda till att det blir svårare för redare att försäkra sina fartyg. En höjning av begränsningskonventionens belopp bidrar till att motverka en sådan utveckling. De beslutade höjningarna av ansvarsgränserna innebär en förbättring i förhållande till de nuvarande beloppen, men det hade enligt regeringens uppfattning varit önskvärt med större höjningar. Höjningarna bedöms nätt och jämt ta hänsyn till den inflation som varit sedan ansvarsgränser- na senast fastställdes, och de ökande kostnaderna för att sanera utsläpp av bunkerolja beaktas inte tillräckligt. Även i samband med till- träde till ändringsprotokoll ansågs det att gränserna borde ha höjts mer än vad som skedde (se prop. 2003/04:79 s. 18). Att ansvarsgränserna inte höjs i den utsträckning som förespråkat är inte ett skäl att motsätta sig beslutet i resolu- tionen. Det finns anledning att utgå från att en stor majoritet av de fördragsslutande staterna inte kommer att motsätta sig resolutionen och att ändringarna därför kommer att träda 2015. Alternativet för de stater som anser att höjningarna är för små (eller för stora) och vill införa andra nationella ansvarsgränser är då att frånträda ändringsprotokoll (och i vissa fall även begränsningskonventionen). Det är enligt regeringens uppfattning inte aktuellt för del. En sådan utveckling bland de fördragsslutande staterna vore mycket olycklig och är knappast att vänta med hänsyn till det starka intresset av att den internationella sjöfarten tillämpar enhetliga regler om globalbegränsning. Som föreslås i promemorian och tillstyrks av remissinstanserna bör alltså godta IMO:s resolution. Den juridiska kommitténs beslut om att höja ansvarsgränserna ändringsprotokoll är att anse som en internationell överenskommelse. Beslutet förutsätter om det blir gällande att svensk lag ändras. Beslutet måste därför godkännas av (jfr 10 kap. 3 § regeringsformen). Regeringen föreslår att godkänner beslutet. Lagändring med anledning av höjda ansvarsgränser Begränsningskonventionen har genomförts genom bestämmelserna om ansvarsbegränsning i 9 kap. sjölagen, vilka nu avspeglar ansvarsgräns- erna enligt ändringsprotokoll. Ansvarsgränserna, som beror på typ av fordran och fartygets storlek, finns i 5 §. Bestämmelserna är bund- Prop. 2012/13:81 na till ändringsprotokoll; en stat som tillträtt ändringsprotokollet kan inte ha andra ansvarsgränser än de som anges i protokollet (om inte protokollet medger det, som när det t.ex. gäller ansvarsgränserna för skador på fartygets egna passagerare). Som konstateras i promemorian måste bestämmelserna ändras, om den juridiska kommitténs beslut träder i kraft. Med hänsyn till den breda uppslutningen kring förslagen att höja beloppen kommer beslutet med största sannolikhet anses godtaget efter . I så fall uppkommer en folkrättslig förpliktelse för att fr.o.m. tillämpa de höjda ansvarsgränserna och lagstiftningen måste ändras i enlighet med det. Regeringen delar bedömningen i promemorian att det är ändamålsenligt att redan i samband med sitt ställningstagande i frågan om bör godta höjningarna av beloppen också bereds tillfälle att ta ställning till den lagändring som blir nödvändig om IMO:s resolution blir gällande. Den juridiska kommitténs beslut avser inte ansvarsgränsen för person- skador som drabbar ett fartygs egna passagerare. Det är möjligt att reglera detta ansvar genom nationella bestämmelser, under förutsättning att ansvarsgränsen, för del, inte sätts lägre än den som följer av ändringsprotokoll. Utredningen om skadeståndsansvar och försäkringsplikt vid sjötransporter föreslår att ansvarsgränsen ska höjas från 175 000 till 400 000 SDR (se betänkandet Skadestånd och försäk- ringsplikt vid sjötransporter Atenförordningen och försäkrings- direktivet i svensk rätt [SOU 2012:8]). Förslaget bereds i . I 9 kap. sjölagen finns också särskilda begränsningsregler för borr- ningsfartyg och flyttbara borrplattformar (10 § andra och tredje styckena). De ansvarsgränserna är inte konventionsbundna, men har bestämts mot bakgrund av gränserna ändringsprotokoll. De har dock införts efter samråd med de övriga nordiska länderna och bör därför inte ändras i det nu aktuella lagstiftningsärendet. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den dag reger- ingen bestämmer. Regeringens bedömning: Några övergångsbestämmelser behövs inte. Promemoriornas förslag och bedömningar överensstämmer i sak med regeringens (se Ds 2012:14 och promemorian Höjda gränser för redares m.fl. skadeståndsansvar). I promemorian Höjda gränser för redares m.fl. skadeståndsansvar föreslås dock en uttrycklig övergångs- bestämmelse. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslagen i promemoriorna eller lämnar dem utan invändning. 2012/13:81 påpekar att det är lämpligt att bestämmelserna till följd av tillträdet till bunkerkonventionen träder i kraft ett visst kalenderår, eftersom P & I-försäkringen förnyas . Försäkrings- beviset som ska finnas tillgängligt ombord innehåller flera obligatoriska uppgifter och enligt Svensk Försäkring skulle flera utskick medföra risk för felaktiga versioner av beviset. Havs- och efterlys- er övergångsbestämmelser vad gäller regelverket om ansvar för bunker- oljeskador. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Bunkerkonventionen träder i kraft efter att anslutningsinstrumenten har depone- rats. Det är inte möjligt att nu ange när konventionen kommer att träda i kraft i förhållande till . När det gäller IMO:s beslut att höja ansvarsgränserna ändringsprotokoll så träder ändringarna i kraft , om inte minst en fjärdedel av de fördragsslutande staterna förklarar sig inte godta dem. Även om det mest sannolika är att ett tillräckligt antal stater godtar ändringarna, kan det inte uteslutas att dessa förkastas. Regeringen bör mot bakgrund av det anförda få möjlig- het att bestämma tidpunkten för ikraftträdandet av samtliga lagändringar som föreslås i denna proposition. Bestämmelserna bör tillämpas från den dag de träder i kraft. Straffan- svar bör enbart förekomma för gärningar begångna efter ikraftträdandet. Motsvarande gäller enligt allmänna principer även för skadeståndsan- svaret och för begränsning av det ansvaret. Regeringen konstaterar därför att det inte finns behov av några övergångsbestämmelser. 7 Ekonomiska och andra konsekvenser Regeringens bedömning: Tillträdet till bunkerkonventionen kommer att leda till att ersättningsskyddet vid förorening genom bunkerolja stärks. Förslaget om försäkringsskyldighet kan i någon mån innebära ökade kostnader för fartygsägarna, men på grund av att det råder en omfattande försäkringsskyldighet kan det förutsättas att den ekonomiska belastningen för sjöfarten kommer att bli utan större betydelse.