prop · H003148 · 2013-04-16 00:00:00 — En anställning bör därför i fråga om EU-blåkort anses vara högkvalificerad om sökanden har relevant och särskild kompetens för den i form av slutförd högskoleutbildning motsvarande 180 högskolepoäng eller yrkeserfarenhet inom det aktuella yrket eller branschen. En bestämmelse som på detta sätt definierar begreppet högkvalificerad anställning bör tas in i utlänningslagen. TCO tillstyrker utredningens förslag vad beträffar definitionen av högkvalificerad anställning. och Ingenjörer däremot anser att definitionen av högkvalificerad anställning genom yrkeserfarenhet är alltför otydlig och att det i promemorian saknas en klar definition av vad som menas med yrke eller bransch. För att underlätta bedömning av vad som ska omfattas i bedömningen om yrkeserfarenhet föreslår dessa remissinstanser att exempelvis Högskole- verket får i uppdrag att utveckla ett verktyg som kan validera sagda yrkeserfarenhet. Ingenjörer föreslår att begreppet bransch bör strykas då detta begrepp är olämpligt för de som ansöker om EU-blåkort. Som exempel anges att det inte finns en tjänstemannabransch eller chefsbransch och att det troliga är att EU-blåkortet är riktat mot högre tjänstemän och chefer. Blåkortsdirektivets artikel 2 i definierar yrkeserfarenhet som faktiskt och lagligt utövande av yrket i fråga. Någon närmare definition av begreppen yrke eller bransch ges inte i direktivet. Regeringen anser inte att en sådan definition behövs. Inte heller ser regeringen något behov av en särskild myndighet som ska validera vilka tidigare yrkeserfarenheter som är relevanta för det aktuella arbetet för att komma i fråga för ett EU- blåkort. Blåkortsdirektivet tar sikte på högkvalificerad anställning och det ska av arbetsgivarens utannonsering av en ledig tjänst framgå vilka arbetsuppgifter och kompetenskrav som ställs på sökanden. Enligt regeringens mening bör det i fråga om EU-blåkort, i likhet med vad som gäller för nationella arbetstillstånd, vara upp till arbetsgivaren att avgöra om den person som han eller hon har för avsikt att erbjuda en anställning har de kvalifikationer som kan ligga till grund för anställningen, oavsett om kvalifikationerna baseras på en viss högskoleutbildning eller kan styrkas genom bevis på en längre tids yrkeserfarenhet inom det yrke eller den bransch som anställningen avser. får därefter ta ställning till om kvalifikationerna kan ligga till grund för att bevilja tillstånd. Anställningskontrakt eller bindande anställningserbjudande Enligt gällande ordning kan arbetstillstånd beviljas den som har ett erbjudande om anställning. En blankett för anställningserbjudandet fylls i av arbetsgivaren. I detta anges bl.a. arbetstagarens personuppgifter, uppgifter om arbetsgivaren samt detaljer om arbetet och den aktuella anställningen. Uppgifter om lön och andra ersättningar, arbetets omfatt- ning och försäkringsvillkor ska anges. Arbetsgivaren ska skriftligen intyga att de uppgifter som lämnats är riktiga och att sökanden har informerats om samtliga anställningsvillkor. Efter avstämning med berörd facklig organisation sänds blanketten till arbetstagaren, som bifogar erbjudandet till sin ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd. Anställningserbjudandet som sålunda ligger till grund för Migrations- verkets tillståndsprövning får anses utgöra ett bindande anbud i förhållandet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. Det förekommer att det vid ansökningstidpunkten redan föreligger ett ingånget anställnings- avtal, men något krav på giltigt anställningsavtal uppställs inte för arbetstillstånd. I promemorian görs bedömningen att något sådant krav inte heller bör ställas upp för den som ansöker om ett EU-blåkort, utan det ska vara tillräckligt för ett EU-blåkort att sökanden har ett bindande erbjudande om anställning. TCO, , Ingenjörer och LO ställer sig kritiska till förslaget att ett anställningserbjudande ska ligga till grund för beviljande av EU- blåkort. Dessa remissinstanser anser att ett krav på att sökanden ska visa upp ett giltigt anställningskontrakt eller bindande anställningserbjudande i stället bör införas. och Ingenjörer anser att det är viktigt att säkerställa med vem som den sökande har ett bindande avtal och för att uppnå det behöver den sökande visa upp ett giltigt anställningsavtal vid ansökan. TCO anser att förslaget i promemorian inte är tillräckligt för att uppfylla direktivets krav. TCO anför att organisationen i andra sammanhang har pekat på att en av bristerna i dagens svenska system är att det arbetserbjudande som arbetsgivaren skickar till och som den fackliga organisationen yttrar sig över inte är rättsligt bindande. Enligt TCO kan en arbetsgivare lova en sak i tillstånds- processen och sedan skriva något helt annat i anställningskontraktet, utan att arbetstagaren vid en eventuell tvist kan åberopa den högre lönen. LO anser att förslaget i promemorian i denna del inte kan ligga till grund för det svenska genomförandet av direktivet. Regeringen noterar den kritik som förs fram från fackligt håll när det gäller förslaget att ett anställningserbjudande ska kunna ligga till grund för beviljande av EU-blåkort. Kritiken tycks dock till stor del rikta sig mot att förslaget bygger på nuvarande system för arbetskraftsinvandring där de fackliga organisationerna anser att avsaknaden av förhands- kontroller av arbetsgivare och kontrollen av efterlevnaden av löne- och arbetsvillkor utgör problem. Som nämns ovan får det anställningserbjudande som ligger till grund för tillståndsprövning anses utgöra ett bindande anbud i förhållandet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. Erbjudandet är riktat till en bestämd person och är så konkret att det går att ta ställning till. Såvida inte förbehåll gjorts torde arbetsgivaren vara bunden av sitt erbjudande när det når arbetstagaren. Om denne accepterar de villkor som anges i arbetsgivarens erbjudande och bifogar de undertecknade handlingarna till vid sin ansökan om EU-blåkort bör uppgifterna kunna ligga till grund för verkets prövning av ansökan. Arbetsdomstolen har i ett avgörande (Dom nr 34/12, mål nr B 98/11), som rör frågan om ett av två anställningsavtal upprättats för skens skull, även beaktat vad som anges i ett av bolagets vd undertecknat anställningserbjudande som sänts in till . I handlingen hade vd försäkrat att de uppgifter han lämnat var riktiga. Arbetsdomstolen påpekar att uppgifter av det slag som här är aktuella och som lämnas till myndigheter måste typiskt sett anses tillförlitliga. Både arbetstagaren och andra ska kunna lita på sådana uppgifter. Det kan i detta sammanhang påpekas att det av 20 kap. 6 § första stycket 2 UtlL framgår att den som i ett ansökningsärende enligt utlänningslagen, t.ex. avseende uppehålls- och arbetstillstånd, medvetet lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse kan dömas till böter eller, när omständigheterna är försvårande, till fängelse . Denna bestämmelse träffar såväl arbetstagaren som arbetsgivaren. Avtalsfrihet råder i och det är möjligt för en arbetsgivare och en arbetstagare att omförhandla anställningsvillkoren efter det att arbetet påbörjats, både till det bättre och sämre, under förutsättning att parterna är överens om detta, om det är förenligt med lagar och gällande kollektivavtal. Detta gäller även i fråga om EU-blåkort. Det kan därför ifrågasättas varför, såsom framhålls från de fackliga organisationernas sida, ett uttryckligt krav på giltigt anställningsavtal, till skillnad från ett anställningserbjudande, ska uppställas i fråga om EU-blåkort när det står parterna fritt att omförhandla anställningsvillkoren. Det är inte lämpligt med en ordning där arbetstagare från länder utanför EU inte ska vara fria att omförhandla sina anställningsvillkor på samma sätt som andra arbetstagare i . När det gäller EU-blåkort får dock den avtalade lönen inte understiga den lönetröskel som ska ligga till grund för beviljandet av ett sådant tillstånd. Om så skulle vara fallet åligger det innehavaren av EU-blåkort att informera om den uppkomna situationen och verket har då att ta ställning till om tillståndet ska återkallas. När det gäller de synpunkter som framförs av och Ingenjörer angående vikten av att säkerställa med vem som sökanden har ett bindande avtal kan följande framhållas. Blåkortsdirektivet tar sikte på en anställning i den berörda medlemsstaten. Även om det inte uttryckligen anges i direktivet förutsätts att även arbetsgivaren finns i den berörda medlemsstaten. Indirekt kan detta utläsas av olika bestämmelser i direktivet, bl.a. att unionsföreträdet ska ha beaktats och att en ansökan om EU-blåkort får avslås om arbetsgivaren påförts sanktioner i enlighet med nationell lagstiftning för odeklarerat arbete eller olaglig anställning (artikel 8.5). Direktivet kan inte tolkas på så sätt att det ska åligga medlemsstaterna att kontrollera om arbetsgivare i andra stater har påförts olika sanktioner. Härutöver anges i artikel 3.2 (se avsnitt 7) att bl.a. utstationerade arbetstagare och personer som reser in i en medlemsstat i enlighet med åtaganden enligt ett internationellt avtal som underlättar inresa och tillfällig vistelse för vissa kategorier av fysiska personer med anknytning till handel och investeringar ska undantas från direktivets 2012/13:148 tillämpningsområde. Den sistnämnda kategorin omfattar s.k. företags- intern förflyttning av personal för vilka ett nytt direktivförslag är föremål för förhandling inom EU. För dessa två kategorier av arbetstagare gäller att de inte är anställda i i den mening som avses i blåkortsdirektivet. Av det skriftliga anställningserbjudandet som utlänningen bifogar sin ansökan om EU-blåkort ska framgå uppgifter om arbetsgivaren i . Någon svårighet att fastställa från vilken arbetsgivare i en sökande av ett EU-blåkort har erbjudits en anställning här i landet eller med vilken arbetsgivare i ett bindande avtal har ingåtts torde därmed inte föreligga. Sammanfattningsvis anser regeringen att det anställningserbjudande som ligger till grund för prövning av en ansökan om EU-blåkort utgör ett sådant bindande anställningserbjudande som avses i direktivet och att den svenska regleringen av EU-blåkort bör bygga på att det är ett sådant erbjudande som ska visas upp för . Om den högkvalificerade anställningen avser ett reglerat yrke Om anställningen avser ett reglerat yrke ska sökanden enligt artikel 5.1 b presentera en handling som styrker att han eller hon uppfyller de villkor som enligt nationell lagstiftning gäller för unionsmedborgares utövande av det reglerade yrket. Med reglerade yrken avses en eller flera former av yrkesverksamhet där det genom lagar eller andra författningar direkt eller indirekt krävs bestämda yrkeskvalifikationer för tillträde till eller utövande av verksamheten eller någon form av denna (artikel 2 j jämförd med artikel 3.1 a i och rådets direktiv /36/EG av om erkännande av yrkeskvalifikationer). I finns ett trettiotal reglerade yrken. Frågor om erkännande av utländska kvalifikationer prövas av den myndighet som utsetts till behörig myndighet för yrket. De flesta av de reglerade yrkena i finns inom hälso- och sjukvårdssektorn. För dessa yrken finns bestämmelser och villkor för svensk legitimation och annan behörighet i patientsäker- hetslagen (2010:659) och patientsäkerhetsförordningen (2010:1369). Det är som prövar och meddelar bevis om behörighet för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland. Exempel på andra reglerade yrken är veterinär och advokat. I utlänningslagen och utlänningsförordningen ställs inga krav på att den som ansöker om uppehålls- och arbetstillstånd för att utöva ett reglerat yrke i ska styrka behörigheten att utöva detta. När det gäller vissa reglerade yrken, t.ex. läkaryrket, kräver ändå vid sin handläggning av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd bevis för att sökanden uppfyller villkoren för utövandet av yrket. Förvaltningsrätten i anser att det inte är tillfredsställande att denna praxis endast får genomslag vad gäller EU-blåkort och att det bör övervägas att införa en liknande reglering vad gäller nationella tillstånd. Generellt gäller att det är arbetsgivarens ansvar att kontrollera att den som han eller hon avser anställa har de kvalifikationer och behörigheter som krävs för att utöva ett visst yrke i . När det gäller vårdyrken har påtagit sig uppgiften att särskilt kontrollera att sökanden uppfyller villkoren för utövande av sådana yrken i . Blåkortsdirektivet föreskriver en sådan skyldighet för alla reglerade Prop. 2012/13:148 yrken. Det är inte möjligt att inom ramen för detta lagstiftningsärende överväga införandet av ett sådant krav vid ansökan om nationellt arbetstillstånd. En bestämmelse med innebörd att villkoren för utövande av reglerade yrken ska vara uppfyllda för att EU-blåkort ska kunna beviljas bör, mot bakgrund av direktivets bestämmelser, tas in i utlänningslagen. Regeringens förslag: För att ett EU-blåkort ska beviljas, ska den erbjudna lönen minst uppgå till en och en halv gånger den genomsnittliga bruttoårslönen i . Denna s.k. lönetröskel ska fastställas och offentliggöras. Därutöver får den erbjudna lönen, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor inte vara sämre än de villkor som följer av tillämpliga lagar, svenska kollektivavtal eller praxis inom det aktuella yrket eller den aktuella branschen. En bestämmelse som upplyser om regeringens behörighet att meddela föreskrifter om lönetröskeln tas in i utlänningslagen. Regeringens bedömning: Uppgiften att fastställa och offentliggöra den nationella lönetröskeln bör utföras av efter samråd med den myndighet som är ansvarig för den officiella lönestatistiken i . Vidare bör lämna sammanslutningar av arbetsgivare och arbetstagare tillfälle att yttra sig över arbetsvillkoren för att bl.a. säkerställa att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Detta bör regleras i en förordning. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i anser att det vore lämpligt att genom förarbetena ge ytterligare ledning kring definitionen av begreppet lön. anser att det, i syfte att motverka s.k. lönedumpning, bör införas en hänvisning till att lön, försäkringsvillkor och övriga anställningsvillkor ska vara marknads- mässiga. påpekar dock att det av rättssäkerhetsskäl är av stor vikt att bestämmelsen, för att möjliggöra en enhetlig och förutsebar rättstillämpning, står i överensstämmelse med befintlig reglering då det i grunden är samma förhållanden som regleras. ifrågasätter förslaget att ansvaret att fastställa lönetröskeln ska åligga verket och anser i stället att denna uppgift bör ankomma på den myndighet som ska bistå verket med beräkningarna av lönetröskeln. har, från de utgångspunkter som institutet har att beakta, inte något att anföra med anledning av promemorian. TCO tillstyrker utredningens förslag men anser att lönetröskeln bör fastställas av efter samråd med såväl arbetsmarknadens parter som med . Ingenjörer är kritiska till förslaget och påpekar att lönetröskeln kommer 2012/13:148 att fungera som en lagstadgad minimilön för anställningar av blåkorts- innehavare och att införandet av en statligt reglerad lönetröskel på svensk arbetsmarknad går stick i stäv med den svenska modellen. anser att det är av avgörande betydelse att tillräcklig tid lämnas för att berörd facklig organisation ska ges möjlighet att granska anställningsvillkoren i ett ansökningsärende. Liknande synpunkter framförs även av . Skälen för regeringens förslag och bedömning Utöver inresevillkoren i blåkortsdirektivets artikel 5.1 anges i artiklarna 5.35.5 vilka lönevillkor som ska vara uppfyllda för att EU-blåkort ska kunna beviljas. Av huvudregeln i artikel 5.3 följer att den bruttoårslön som anges i anställningskontraktet, eller i det bindande anställningserbjudandet, inte får understiga en relevant lönetröskel som medlemsstaterna för ändamålet ska fastställa och offentliggöra. Lönetröskeln ska vara minst en och en halv gånger den genomsnittliga bruttoårslönen i den berörda medlemsstaten. Vid tillämpningen av huvudregeln får medlemsstaterna, enligt artikel 5.4, kräva att alla villkor i tillämpliga lagar, kollektivavtal eller relevant branschpraxis för högkvalificerad anställning ska vara uppfyllda. Med avvikelse från huvudregeln får, enligt artikel 5.5, lönetröskeln för anställning inom de yrken där efterfrågan på arbetstagare från tredjeland är särskilt stor och som ingår i de stora grupperna 1 och 2 enligt International Standard Classification of Occupations, ISCO, vara minst 1,2 gånger den genomsnittliga bruttoårslönen i den berörda medlems- staten. I sådana fall ska den berörda medlemsstaten tillställa kommissionen en förteckning över de yrken för vilka en avvikelse har beslutats. Standard för svensk yrkesklassificering (SSYK) bygger på den internationella klassifikationen ISCO. Grupperna 1 och 2 i ISCO mot- svarar i stort yrkesområdena 1 och 2 i SSYK, dvs. ledningsarbete och arbete som kräver teoretisk specialistkompetens. I artikel 5.6 anges att artikel 5 inte ska påverka tillämpliga kollektiv- avtal eller relevant branschpraxis för högkvalificerad anställning. Av direktivets skäl 11 framgår att lönetröskeln enbart är avsedd att, med beaktande av statistiska uppgifter som publiceras av kommissionen () eller av den berörda medlemsstaten, bidra till fastställandet av räckvidden för det EU-blåkort som varje medlemsstat infört på grundval av gemensamma regler. Den syftar inte till att fastställa löner och medför därför inte något undantag, vare sig från regler eller praxis på medlems- statsnivå eller från kollektivavtal, och kan inte användas för någon harmonisering på området. Blåkortsdirektivet medför således att åläggs att bestämma en minsta lönenivå, en lönetröskel, som ska tjäna som ett ytterligare villkor för att EU-blåkort ska kunna beviljas. I saknas lagreglering som definierar begreppet lön. brukar dock i avses inte bara själva grundlönen utan även vissa tillägg som den som utför arbetet kan ha rätt till, t.ex. tillägg för obekväm arbetstid och övertidsersättning. Lönebegreppets närmare innehåll torde kunna variera mellan olika branscher och bör därför i det enskilda fallet avgöras med ledning av kollektivavtal eller praxis i den aktuella branschen. Vid en tvist mellan en arbetsgivare och en arbetstagare kan det ytterst bli en fråga för rättstillämpningen att avgöra om kraven avser lön. Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att någon närmare ledning kring definitionen av begreppet lön, som efterfrågats av Förvaltningsrätten i , inte bör ges. Metod för beräkning av den nationella lönetröskeln Enligt artikel 5.3 ska lönetröskeln vara minst en och en halv gånger den genomsnittliga bruttoårslönen i den berörda medlemsstaten. Vid tillämp- ningen av denna beräkningsmetod kan medlemsstaterna, enligt artikel 5.4, kräva att alla villkor i tillämpliga lagar, kollektivavtal eller relevant branschpraxis för högkvalificerad anställning ska vara uppfyllda. Av artikel 5.5 följer att medlemsstaterna, för yrken där efterfrågan på arbetstagare från tredjeland är särskilt stor och som ingår i de stora grupperna 1 och 2 enligt ISCO-klassificeringen, i stället får tillämpa en lönetröskel som är minst 1,2 gånger den genomsnittliga bruttoårslönen i den berörda medlemsstaten. Vid tillämpningen av den alternativa beräkningsmetoden i artikel 5.5 kan medlemsstaterna inte utnyttja möjligheten enligt artikel 5.4 att kräva att alla villkor i tillämpliga lagar, kollektivavtal eller relevant bransch- praxis för högkvalificerad anställning ska vara uppfyllda. Enligt gällande ordning kan ett arbetstillstånd beviljas endast under förutsättning att lönen och övriga villkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom det aktuella yrket eller branschen. Det är en viktig regel som bl.a. bidrar till att minska risken för s.k. lönedumpning. Detta krav bör gälla även för den nu aktuella kategorin av arbetstagare. Av denna anledning bör den alternativa beräkningsmetoden inte tillämpas från svensk sida. Skäl att fastställa lönetröskeln högre än en och en halv gånger den genomsnittliga bruttoårslönen föreligger inte heller. Ett EU-blåkort bör därför kunna beviljas sökanden om den erbjudna bruttoårslönen minst uppgår till en fastställd och offentliggjord lönetröskel som är en och en halv gånger den genomsnittliga bruttoårs- lönen i . Därutöver bör alltså gälla att den erbjudna lönen, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor inte får vara sämre än de villkor som följer av tillämpliga lagar, svenska kollektivavtal eller praxis inom det aktuella yrket eller branschen. Enligt blåkortsdirektivet ska medlemsstaterna fastställa och offentliggöra den nationella lönetröskeln. Eftersom inte har några lagfästa minimilöner är det rimligt att den nationella lönetröskeln fastställs utifrån tillgänglig statistik över genomsnittslön i landet. är ansvarig myndighet för den officiella lönestatistiken i . På hemsida finns information om lönestatistik för hela ekonomin som har till syfte att ge en översiktlig och jämförbar statistik om lönestrukturen för hela arbetsmarknaden. 2012/13:148 Statistiken är uppdelad efter region, sektor, yrke, kön och tid. Den löne- statistik som presenteras avseende heltidslön för hela ekonomin sammantaget (statlig, , landsting och privat sektor) bedöms vara en lämplig utgångspunkt för fastställandet av den nationella lönetröskeln. Av de statistikuppgifter som finns tillgängliga framgår att en genomsnittlig månadslön för samtliga sektorer och samtliga yrken för uppgick till . Direktivets krav att lönetröskeln ska vara minst en och en halv gånger den genomsnittliga bruttoårslönen i den berörda medlemsstaten skulle således innebära att en nationell löne- tröskel för högkvalificerad anställning skulle fastställas till en bruttolön uppgående till . Statistik- uppgifterna presenteras av naturliga skäl med viss fördröjning. Statistikuppgifter för finns tillgängliga i mitten av . Mot bakgrund av att den nationellt fastställda lönetröskeln kommer att behöva ändras efter löneutvecklingen i bör en sådan uppgift regleras i särskild ordning. En bestämmelse som upplyser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om den lönetröskel som ska ligga till grund för prövningen av ansökan om EU-blåkort bör tas in i utlänningslagen. I promemorian görs bedömningen att bör ha uppgiften att fastställa och offentliggöra den nationella lönetröskeln och att uppgiften att ta fram den årliga lönetröskeln bör ske i samråd med . ifrågasätter förslaget att verket ska ha ansvar för att fastställa lönetröskeln och anser i stället att denna uppgift bör utföras av den myndighet som måste bistå verket med beräkningarna av lönetröskeln, dvs. har ingen erinran mot promemorians förslag. TCO tillstyrker utredningens förslag men anser att lönetröskeln bör fastställas av efter samråd såväl med arbetsmarknadens parter som med . Eftersom är den myndighet som kommer att handlägga ärenden om EU-blåkort delar regeringen den bedömning som görs i promemorian att uppgiften att fastställa och offentliggöra den nationella lönetröskeln bör ankomma på , efter samråd med den myndighet som är ansvarig myndighet för den officiella lönestatistiken i , dvs. Reglering avseende detta bör ske på förordningsnivå. Något behov av att även samråda med arbetsmarknadens parter i fråga om den nationella lönetröskeln som kan tas fram med stöd av publicerade statistikuppgifter föreligger enligt regeringens mening inte. Enligt 13 kap. 14 § UtlL ska vid prövning av frågor om arbetstillstånd som har principiell betydelse eller som i övrigt är av större vikt berörda arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer få tillfälle att yttra sig.