prop · H10338 · 2013-11-19 00:00:00 — Nämndens uppgift var att lämna skriftliga rekommendationer för dammsäkerhetskontroll. infördes en ny bestämmelse i vattenlagen med innebörd att dammägare har strikt ansvar för skada vid dammhaveri. Bestämmelsen finns numera i . Från fick () en central myndighetsroll inom dammsäkerhetsområdet med uppgift att främja dammsäkerheten i landet. Bland de främsta uppgifterna för kan nämnas tillsynsvägledning, stimulerad utveckling av samordnad beredskap för dammhaverier samt stöd för kunskapsutveckling och kompetensförsörjning. Ett rådgivande organ, , med uppgift att biträda i arbetet med dammsäkerhetsfrågor, har också inrättats inom . Inom kraftindustrin uppmärksammades dammsäkerhetsfrågan alltmer och man kom till insikt om behovet av gemensamma dammsäkerhetsriktlinjer. Ett omfattande utrednings- och utvecklingsarbete ledde fram till att kraftindustrin antog Kraftföretagens riktlinjer för dammsäkerhet, benämnda RIDAS. Riktlinjerna beskriver bland annat rutiner för dammägarnas egenkontroll inom området. 2013/14:38 skedde ett dammbrott i en gruvdamm, nämligen vid anläggning i utanför . Allvarliga konsekvenser kunde undvikas främst genom lyckliga omständigheter. Med anledning av bl.a detta dammhaveri beslutade gruvnäringens branschorganisation att utveckla särskilda riktlinjer för gruvdammar. Dessa riktlinjer (GruvRIDAS), som blev färdiga 2007, är utarbetade med RIDAS som förebild. På uppdrag av regeringen utarbetade Översyn av de statliga insatserna för dammsäkerhet, Rapport till regeringen, , (2010), som överlämnades till regeringen . I rapporten framförde att dammsäkerheten behöver utvecklas och att det nuvarande systemet för dammsäkerhet inte motsvarar de säkerhetskrav som måste ställas. framförde också att tillsynen av dammsäkerheten är svag och att det saknas styrande principer och utförliga regler för arbetet med dammsäkerhet. Dessutom påpekade att det saknas bestämmelser om vad kravet på dammägarnas egenkontroll egentligen innebär. föreslog därför att ett särskilt regelverk för dammsäkerhet skulle införas. Sedan rapporten remitterats till berörda myndigheter och branschorganisationer, som till övervägande del tillstyrkte förslagen i rapporten, tillsattes den utredning som nämns i avsnitt 3. skedde ett fullskaligt dammbrott vid Hästberga kraftverk i med lokala konsekvenser, ca en miljon kubikmeter vatten strömmade ut från magasinet, en bro nedströms rasade, en närliggande väg och några fastigheter nedströms översvämmades. 4.5Nuvarande reglering av dammsäkerhet Någon samlad reglering av dammsäkerhet finns inte. Däremot finns det flera bestämmelser som berör frågor om dammsäkerhet, varav de flesta finns i . 11 kap. har rubriken . Med vattenverksamhet avses bl.a. uppförande, ändring, lagning och utrivning av dammar. De beskrivna åtgärderna med en damm kräver tillstånd enligt 11 kap. 9 § . Frågor om tillstånd prövas av mark- och miljödomstolen. Enligt 11 kap. 17 § är ägaren av en vattenanläggning, dit dammar räknas, skyldig att underhålla den så att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen genom ändringar i vattenförhållandena. I förarbetena till bestämmelsen anges att störst krav bör ställas när det gäller dammar. Regeringens bedömning: En samlad reglering av frågor om damm- säkerhet bör införas i . Huvuddelarna av regleringen bör Kraven på dammsäkerhetsnivå bör preciseras. De dammar som finns i bör klassificeras utifrån en bedöm- ning av ett dammhaveris sammanlagda konsekvenser för omgiv- Bestämmelser om damminnehavares egenkontroll och rapportering Tillsynen och möjligheten för tillsynsmyndigheten att kräva fysiska åtgärder avseende dammsäkerhet bör stärkas. Tillsynsvägledningen avseende dammsäkerhet bör stärkas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Alla remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller avstått från att lämna synpunkter på förslaget. har dock haft synpunkter på vissa delar av förslaget. redovisas under respektive avsnitt. anser dock att det är möjligt att utveckla de statliga insatserna inom ramen för dagens regelverk och att möjligheten att meddela föreskrifter kan innebära långtgående detaljstyrning som inte nödvändigtvis främjar dammsäkerheten. Skälen för regeringens bedömning: Som framgått av avsnitt 4.3 kan konsekvenserna av ett dammhaveri i värsta fall bli katastrofartade och i många fall blir konsekvenserna allvarliga. Därför är det angeläget att alla rimliga åtgärder vidtas för att förhindra dammhaverier. Som framgår av avsnitt 4.5 är den nuvarande regleringen av damm- säkerhet något bristfällig. Någon samlad reglering av dammsäkerhet För att ge dessa frågor ökad tyngd bör därför en sådan reglering införas. Den bör lämpligen tas in i 11 kap. där vattenverksamhet regleras eftersom anläggande och användande av dammar utgör vattenverksamhet. Kraven på dammsäkerhetsnivå bör preciseras. närmare i avsnitt 7. förelägganden om säkerhetshöjande fysiska åtgärder bör inte hindras av att frågor om dammens konstruktion är regle- rat i tidigare meddelat tillstånd. Den frågan berörs närmare i avsnitt 9. Som berörts i avsnitt 4.3 kan ett dammbrott få mycket olikartade Därför bör också säkerhetsåtgärderna vara olika långt- gående beroende på konsekvenserna av ett dammhaveri. därför klassificeras utifrån allvaret av dessa konsekvenser. berörs i avsnitt 8. För att upprätthålla en hög grad av dammsäkerhet bör det också införas kompletterande bestämmelser om damminnehavarens skyldighet att utföra egenkontroll av dammsäkerheten och att rapportera detta till till- Den frågan berörs i avsnitt 10. Slutligen bör tillsyn och tillsynsvägledning stärkas, vilket berörs i 2013/14:38 anser att dagens regelverk ska fortsätta att gälla och att man därigenom kan undvika en långtgående detaljreglering. Förslaget från innebär i praktiken att staten avstår från att ta det yttersta ansvaret för reglering av dammsäkerheten och låter branschen själv reglera detta. Som framgår av avsnitt 4.3 kan konsekvenserna av ett dammhaveri få så stora samhälleliga konsekvenser att staten, enligt regeringens uppfattning, måste ta det yttersta ansvaret för dammsäkerheten och inte överlämna det ansvaret till branschen. 6 Definition av begreppet damm Regeringens förslag: En damm definieras som en vattenanläggning vars syfte är att dämma upp eller utestänga vatten eller blandningar av vatten och annat material. Ett dammhaveri definieras som ett okontrollerat utströmmande av det vatten eller den blandning av vatten och annat material som dammen är avsedd att dämma upp eller utestänga. Regeringens bedömning: Någon definition av dammsäkerhet bör inte införas. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen har även föreslagit att begreppet dammsäkerhet ska definieras. Remissinstanserna: Inga synpunkter har framförts. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Begreppet damm är inte definierat i . Däremot nämns damm i definitionen av vattenverksamhet i 11 kap. 2 § . Definitionen är indelad i fyra punkter. I första punkten anges att med vattenverksamhet avses bl.a. uppförande, ändring, lagning och utrivning av dammar eller andra anläggningar i vattenområden. Av den vidare definitionen av vattenverksamhet framgår att med detta avses främst åtgärder som har till syfte att förändra vattnets djup eller läge, vilket också är det primära syftet med en damm. I 11 kap. 3 § definieras begreppet vattenanläggning som en sådan anläggning som har kommit till genom en vattenverksamhet, tillsammans med manöveranordningar som hör till anläggningen. Av detta följer att en damm är en vattenanläggning enligt definitionen i . Med den mer preciserade och starka reglering av dammsäkerhet som föreslås krävs det en uttrycklig definition av just begreppet damm. En sådan definition bör utgå från syftet med den nu föreslagna regleringen, även om definitionen blir tillämplig i hela 11 kap. . Definitionen bör omfatta alla typer av dammar som kan medföra konsekvenser vid ett dammhaveri. Den första delen av den definition som regeringen föreslår, dvs. en vattenanläggning vars syfte är att dämma upp vatten, medför att alla typiska dammar innefattas i definitionen. Som exempel kan nämnas kraftverksdammar, vars syfte just är att dämma upp det vatten som finns i magasinet bakom dammen. Även gruvdammar har detta syfte. Det andra ledet i definitionen, dvs. en vattenanläggning vars syfte är att utestänga vatten, medför att även så kallade invallningar innefattas i definitionen. Även uppförande av invallningar utgör vattenverksamhet enligt 11 kap. 2 § 4 , där det bl.a. anges att åtgärder som utförs för att skydda mot vatten är vattenverksamhet. Därmed är också en invallning en vattenanläggning enligt 11 kap. 3 § . Med invallning avses skyddsvallar som anlagts kring ett visst område för att förhindra översvämning i området vid höga flöden i ett angränsande vattendrag eller högvatten i en närliggande sjö eller del av havet. Sådana invallningar finns t. ex. vid och där bebyggelse ligger nära vatten och riskerar att översvämmas vid höga vattenstånd eller flöden. Slussar kan sägas ha till syfte att både dämma upp och utestänga vatten och omfattas alltså av definitionen. Det är inte bara anläggningar som dämmer upp eller utestänger vatten utan även anläggningar vars magasin dämmer upp blandningar av vatten och annat material som ingår i definitionen. På det sättet kommer även gruvdammar med sandmagasin att innefattas i definitionen. Med denna definition innefattas alla dammar, alltså även sådana där ett dammhaveri endast får helt försumbara konsekvenser. Med hänsyn till vad som föreslås i avsnitt 8 om klassificering av dammar kommer dock inte sådana dammar att omfattas av den föreslagna regleringen. För att en damm ska omfattas av definitionen krävs att den utgör en vattenanläggning enligt definitionen i 11 kap. 3 §. Utanför definitionen faller därmed alla anläggningar som dämmer upp eller utestänger sådant vatten som inte förekommer i naturen, exempelvis prydnadsdammar i stadsmiljö, plaskdammar på lekplatser och anlagda badbassänger. Slutligen bör uppmärksammas att det inte alltid är bara en damm, som dämmer upp vattnet. Det är inte ovanligt att det behövs flera dammar för att dämma upp vattnet i ett och samma magasin. För sådana förhållanden används i allmänhet benämningen dammanläggning. Syftet med en damm är att den ska dämma upp eller utestänga en vattenmängd och alltså förhindra att denna vattenmängd rinner ner i ett lägre område. Om detta trots allt sker kan stora skador på det nedanför dammen liggande området uppstå. Detta sker dock bara om det uppdämda vattnet okontrollerat och hastigt rinner ut från magasinet genom dammen eller på annat sätt. Detta sker om hela eller en betydande del av dammen, dess grundläggning eller del av omgivande mark brister och dammanläggningen alltså kan hålla tillbaka de uppdämda vattenmassorna. Ett dammhaveri ska därför definieras på det sätt regeringen nu föreslår. 2013/14:38 Dammsäkerhet Utredningen har föreslagit att begreppet dammsäkerhet ska definieras. Regeringen anser dock inte att någon sådan definition behövs. Det torde vara en självklarhet att med dammsäkerhet avses den säkerhet hos en damm som behövs för att förhindra ett dammhaveri. Denna säkerhet uppnås genom en korrekt konstruktion av dammen, genom en korrekt drift av dammen och genom ett tillfredsställande underhåll av dammen. 7 Kraven på dammsäkerhet Regeringens bedömning: En damm bör vid varje givet tillfälle ha den grad av säkerhet mot dammhaveri som är rimlig med hänsyn till kostnaden för att uppnå denna grad av säkerhet. Utredningens bedömning: Överenstämmer delvis med regeringens bedömning. Utredningen har föreslagit en styrande princip, som ska bestå av två delar enligt följande. Sannolikheten för dammbrott ska hållas på lägsta rimliga nivå med hänsyn till föreliggande kunskaper och tillgänglig teknik. Konsekvenserna av dammbrott ska så långt möjligt reduceras eller förhindras. Remissinstanserna: Inga synpunkter har framförts. Skälen för regeringens bedömning: Som har angetts i avsnitt 5 är det angeläget att alla rimliga åtgärder vidtas för att förhindra dammhaverier. Det kommer förmodligen inte att inom överblickbar framtid anläggas särskilt många nya dammar i , särskilt inte vad gäller större dammar. De nya krav på dammsäkerhet som föreslås kommer därför att huvudsakligen beröra redan befintliga dammar och gälla åtgärder för att höja säkerheten hos dessa dammar. Dessa krav kommer naturligtvis att medföra kostnader för innehavare av dammar. Frågan blir då hur stora krav på säkerhet som staten kan ställa upp för innehavarna av dammar med hänsyn till de kostnader som dessa åtgärder för med sig. I 2 kap. , som har , finns i 2–6 §§ ett antal bestämmelser, som den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd, måste iaktta. Den kanske viktigaste bestämmelsen i detta sammanhang är den som finns i 3 §. Där föreskrivs att den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska utföra vissa skyddsåtgärder, iaktta vissa begränsningar och vidta vissa försiktighetsmått. Alla dessa åtgärder ska ha samma syfte, nämligen att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I 7 § finns en bestämmelse om hur höga krav enligt 2–6 §§ som kan ställas. Huvudprincipen är att kraven gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. En rimlighetsbedömning ska alltså göras. Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Regeringen anser att den typ av rimlighetsavvägning som beskrivits bör ligga till grund för de krav som ska ställas på dammsäkerhet. Som framgår av avsnitt 4.3 kan konsekvenserna av ett dammhaveri skilja sig åt radikalt beroende på vilken typ av damm det handlar om och på vilken typ av område som blir översvämmat vid ett dammhaveri. Konsekvenserna kan alltså bli alltifrån lokala och små till katastrofala med en allvarlig samhällskris som följd. Likväl bör den princip som nämnts ovan vad gäller dammsäkerhet tillämpas. Tillämpningen av principen bör dock leda till att ju allvarligare konsekvenserna blir av ett dammhaveri desto större hänsyn ska tas till den grad av säkerhet som ska uppnås och desto mindre hänsyn till kostnaderna för detta. Principen kan därmed ligga till grund för differentiering av bestämmelserna om både dammsäkerhet, egenkontroll och tillsyn. Hur principen ska tillämpas närmare behandlas i avsnitt 8.5. Utredningen har som första princip föreslagit att avvägningen ska ske gentemot föreliggande kunskaper och tillgänglig teknik. Regeringen anser dock att någon avvägning gentemot dessa faktorer inte ska ske. Oavsett på vilken nivå som dammsäkerheten ska läggas ska man alltid använda föreliggande kunskaper och tillgänglig teknik. Det är kostnaderna för att använda dessa kunskaper och denna teknik som ska vägas mot värdet av att uppnå en viss säkerhetsnivå. Den andra principen som utredningen föreslår, dvs. att konsekvenserna av dammhaveri så långt möjligt ska reduceras eller förhindras, rör inte själva dammen utan det område nedanför dammen som blir översvämmat vid ett dammhaveri. De åtgärder som kan vidtas är till exempel att ha larmrutiner vid risk för dammhaveri, att ha en fungerande räddningstjänst, att utforma infrastrukturen så att den bättre kan stå emot utforsande vatten vid ett dammhaveri, att inte bebygga området alldeles nedanför en damm, etc. Det är naturligtvis angeläget att samhället eftersträvar dessa mål men åtgärderna kan endast i vissa delar åläggas damminnehavarna lagstiftningsvägen. Detta är åtgärder som primärt åligger staten och kommunerna. 2013/14:38 8 Regeringens förslag: De dammar som ska omfattas av den föreslagna regleringen ska klassificeras utifrån de konsekvenser som ett dammhaveri kan få. Klassificeringen ska göras i dammsäkerhetsklasserna A, B eller C, där A omfattar de allvarligaste konsekvenserna, B de mindre allvarliga och C de minst allvarliga. Dammar där risken för förlust av människoliv är försumbar och där övriga konsekvenser av ett dammhaveri har liten betydelse från samhällelig synpunkt ska inte omfattas av den föreslagna regleringen och därmed inte heller klassificeras. Tillfälliga dammar ska inte heller klassificeras. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen har bara föreslagit att, utöver tillfälliga dammar, bara dammar där konsekvenserna vid ett dammhaveri har liten samhällelig betydelse ska undantas från kravet på klassificering. Remissinstanserna: Mark- och miljödomstolen vid och i län anser att undantagen från klassificering bör preciseras. Länsstyrelserna i , och län anser att alla dammar ska klassificeras och omfattas av bestämmelserna om egenkontroll. Havs- och vattenmyndigheten anser att det direkt i lagtexten ska anges vilka dammar som ska höra till respektive klass, exempelvis utifrån den uppdämda vattenmängden. i län anser att risken för förlust av människoliv ska beaktas på ett bättre sätt vid avgörande av vilka dammar som ska undantas från klassificering. och anser att klassificeringen ska utgå från motsvarande bestämmelser i . Skälen för regeringens förslag: Av beskrivningen i avsnitt 4.3 framgår att konsekvenserna av ett dammhaveri kan variera mycket starkt, alltifrån katastrofartade konsekvenser med en allvarlig efterföljande samhällskris till vissa skador på miljön av inte alltför allvarlig art. Först måste konstateras att vissa dammar är av den beskaffenheten att ett dammhaveri bara skulle orsaka små skador för annan än damminnehavaren och där det därför inte är motiverat att lägga ner de ytterligare kostnader på dammsäkerhet som skulle bli följden om den föreslagna regleringen tillämpas på dem. Ett dammhaveri måste alltså ha mer än dessa mycket begränsade konsekvenser för att en damm ska omfattas av regleringen. Därmed måste man också precisera vilken typ av konsekvenser av ett dammhaveri som ska beaktas för att en damm ska omfattas av regleringen. De konsekvenser som bör beaktas är följande: 1.förlust av människoliv, 2.förstörelse av områden som är av riksintresse för kulturmiljövården enligt 3 kap. 6 § andra stycket , 3.störning i elförsörjningen, 4.förstörelse av infrastruktur, 5. förstörelse av eller störning i samhällsviktig verksamhet, De angivna konsekvenserna, med undantag för förlust av människoliv, ska för att beaktas uteslutande vara sådana som är allvarliga ur samhällelig synpunkt. Med detta menas konsekvenser som typiskt sett drabbar ett betydande antal människor och som medför störningar på flera samhälleliga verksamheter. Dessa konsekvenser kan vara sådana att skadorna inte går att åtgärda eller att de kostar stora summor att åtgärda. Det är därför rimligt att i förebyggande syfte lägga ner de kostnader som krävs för att uppnå en viss grad av dammsäkerhet. Konsekvenser som bara drabbar någon eller några enskilda intressen ska däremot inte medföra att dammen omfattas av den föreslagna regleringen. Skälet är att kostnaderna för att uppnå den grad av säkerhet som kommer att krävas enligt den nya regleringen inte står i rimlig proportion till kostnaderna för att åtgärda de skador ett dammhaveri kan orsaka. Om konsekvenserna av ett dammhaveri visserligen berör samhälleliga intressen men endast har liten betydelse från samhällelig synpunkt bör samma synsätt anläggas. En förutsättning för detta är dock att risken för förlust av människoliv bedöms vara försumbar. I övrigt ska alla dammar omfattas av regleringen. i anser att alla dammar ska klassificeras och omfattas av bestämmelserna om egenkontroll. Regeringen anser, som nämnts och i likhet med utredningen, att kostnaderna för att uppfylla kraven i regleringen beträffande de dammar som undantas från regleringen inte står i rimlig proportion till kostnaderna för att åtgärda skadorna vid ett eventuellt dammhaveri. Som nämnts kan konsekvenserna av ett dammhaveri variera mycket starkt. Regleringen av dammsäkerhet, egenkontroll och tillsyn kan därför inte ges en enhetlig utformning utan måste anpassas efter de konsekvenser som ett dammhaveri kan få. Dammarna bör därför indelas i olika klasser utifrån de konsekvenser ett dammhaveri kan få och regleringen bör utformas för varje klass, både vad gäller dammsäkerhetsfrågor vid tillståndsprövning, egenkontroll och tillsyn. Ju allvarligare konsekvenser ett dammhaveri kan få desto högre krav bör ställas på dammsäkerhet i regleringen. Havs- och vattenmyndigheten anser att det direkt i lagtexten ska anges vilka dammar som ska höra till respektive klass, exempelvis utifrån den uppdämda vattenmängden. Det avgörande för klassificeringen bör vara konsekvenserna av ett dammhaveri. Dessa konsekvenser går inte att enkelt bestämma utifrån enbart en faktor som exempelvis den uppdämda vattenmängden, även om den naturligtvis har stor betydelse. Minst lika viktigt är dammens höjd och beskaffenheten av det område som blir översvämmat vid ett dammhaveri, exempelvis om området utgörs av ödemark eller om det är bebyggt och, i det senare fallet, hur infrastrukturen är utformad. Det är först efter en sammanvägning av dessa faktorer som man, enligt regeringens uppfattning, kan bedöma till vilken klass en viss damm bör hänföras. Det är därför inte möjligt att utforma lagtexten enligt Havs- och vattenmyndighetens förslag. 2013/14:38 och anser att klassificeringen ska utgå från motsvarande bestämmelser i . Förslaget innebär i praktiken att branschen i stället för staten fastställer vilken reglering som ska gälla. Regeringen anser att staten måste stå fri att utforma den reglering som bör gälla. Regeringen föreslår att det införs tre dammsäkerhetsklasser, benämnda A, B och C, enligt följande kriterier. Till denna klass ska hänföras de dammar där ett dammhaveri kan få så allvarliga konsekvenser att det leder till en nationell kris. Med en nationell kris menas en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället samt hotar grundläggande värden och funktioner. Ett dammhaveri i en damm i dammsäkerhetsklass A skulle innebära en allvarlig påfrestning på samhället såväl nationellt som regionalt och lokalt. Utströmningen av uppdämt vatten skulle medföra översvämningar längs en stor del av älvens lopp. Om det är möjligt att återuppbygga förstörda funktioner och byggnader kommer detta att ta och kostnaderna kommer att uppgå till . Ett dammhaveri inom dammsäkerhetsklass A innebär alltid risk för 1.förlust av människoliv, 2.förstörelse av många människors hem och egendom, kulturmiljö och byggnader, 3.allvarliga störningar i landets elförsörjning på grund av skador på elnätet och förstörda dammanläggningar och vattenkraftstationer nedströms, 4.allvarliga störningar av transporter till följd av förstörda broar på älvsträckan och skador i övrigt på vägar och järnvägar, 5.omfattande förstörelse av infrastruktur och störningar i andra samhällsviktiga verksamheter, t.ex. anläggningar för vattenförsörjning samt radio- och telekommunikationer, 6.allvarlig miljöskada, och 7.mycket stor ekonomisk skada. Det finns i landet cirka 25 dammanläggningar med dammar som är aktuella för klassificering i klass A. Det är i flertalet fall fråga om vattenkraftdammar belägna i den övre delen av de tio stora kraftverksälvarna. Ett dammhaveri där skulle leda till dammhaverier även i nedströms liggande dammar längs hela . Dessa dammar ligger i , , , , , och . Om ett dammhaveri i en damm kan leda till stora lokala och regionala konsekvenser ska dammen klassificeras i dammsäkerhetsklass B. De konsekvenser som avses är främst 1.förlust av människoliv, 2.allvarlig störning eller skada på samhällsviktiga funktioner och infrastruktur, 3.allvarlig miljöskada, och 4.stor ekonomisk skada.