prop · H00396 · 2013-03-26 00:00:00 — anses allmänt att verksamheten ska ses som del i en framåtsyftande forskningsprocess. Detta innebär bl.a. att det ingår i den uppdrags- arkeologiska verksamhetens uppgifter att göra vetenskapliga övervägan- den, tolka resultaten av undersökningarna och bidra till kunskaps- uppbyggnaden om olika historiska förhållanden och skeenden. I propositionen Utbildning och forskning. Kvalitet och konkurrenskraft (prop. 1993/94:177) pekade regeringen på att det är viktigt att de arkeo- logiska undersökningarna bedrivs på ett sådant sätt att de kan utnyttjas av olika forskningsinriktningar inom arkeologi och närliggande discipliner. Det angavs vidare att ett syfte med undersökningarna är att dokumentera de fornlämningar som förstörs vid exploateringarna och ta tillvara de fornfynd som finns inom området. Ett nära sammanhängande syfte angavs vara att öka kunskaperna om den kultur-, social- och bebyggelse- historia som fornlämningarna utgör källor till. Regeringen uttalade vidare att de enskilda undersökningarna också borde inlemmas i ett större kunskapsbygge i ett vidare historiskt perspektiv (s. 146). I propositionen Uppdragsarkeologi m.m. (prop. 1996/97:99) angavs att syftet med en arkeologisk undersökning är att dokumentera den forn- lämning som kommer att förstöras, dvs. att registrera fakta om dess inne- Att viss förmedling av resultaten ska kunna ingå i exploatörens kost- Prop. 2012/13:96 nadsansvar vid arkeologiska undersökningar är alltså ett förtydligande som bedöms svara mot den nuvarande tillämpningen inom uppdrags- arkeologin. 2012/13:96 lösning skulle kunna ha stor betydelse för tillgängliggörandet av arkeolo- giska forskningsresultat. Bedömningen i promemorian Nytt hemvist för den statliga arkeologiska uppdragsverksamheten överensstämmer med regering- ens. Remissinstanserna: Det stora flertalet instanser som yttrat sig över promemorians bedömningar delar uppfattningen att Riksantikvarie- ämbetets dubbla roller är ett strukturellt problem och att den uppdragsarkeologiska verksamheten bör avskiljas från Riksantikvarie- ämbetet. När det gäller frågan om det även i fortsättningen finns behov av en statlig aktör på det uppdragsarkeologiska området är remissinstanserna oeniga. Till exempel , och länsstyrelserna i och anser att ett sådant behov finns, medan bl.a. Stiftelsen och länsstyrelserna i och ifrågasätter detta. Remissopinionen är även delad när det gäller frågan om myndighets- formen är lämplig för den statliga arkeologiska uppdragsverksamheten. Till exempel Kungl. och i anser att myndighetsformen är lämplig, medan t.ex. och anser att bolagsformen lämpar sig bättre för verksamheten. Flertalet remissinstanser tillstyrker dock bedömningen att den statliga arkeologiska uppdragsverksamheten bör vara en uppgift för . Skälen för regeringens bedömning har överinseende över bl.a. tillämpningen av lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. och därmed också över den uppdrags- arkeologiska verksamheten, som ämbetet är utförare av statlig arkeologisk uppdragsverksamhet. dubbla roller inom uppdragsarkeologin har varit föremål för diskussioner sedan 1980- talet. Det har påtalats att den nuvarande organisationen kan ge upphov till intressekonflikter mellan myndighetsutövning och uppdrags- verksamhet samt att den kan medföra otydligheter i roll- och ansvars- fördelningen. (dir. 1991:112) föreslog i betänkandet Arkeologi och exploatering (SOU 1992:137) att den uppdragsarkeo- logiska verksamheten (UV) skulle skiljas från och omvandlas till ett helstatligt aktiebolag med uppgift att bedriva externfinansierad arkeologisk uppdragsverksamhet. Vid behandlingen av utredningens förslag konstaterade regeringen att enighet torde råda om att inte längre borde vara huvudman för landets dominerande arkeologiska uppdragsverksamhet samt att det i längden torde vara omöjligt för att förena detta huvudmannaskap med uppgiften att utöva den överordnade tillsynen över uppdragsarkeologin. Regeringen fann emellertid att uppdrags- verksamheten vid UV skulle bibehållas inom i avvaktan på museiutredningens förslag om myndighetens framtida organisation (prop. 1993/94:100, bilaga 12, s. 82 f). lämnade sitt förslag men berörde inte frågan om huvudmannaskapet för UV (SOU 1994:51). I betänkande Kulturpolitikens inriktning (SOU 1995:84) diskuterades på nytt frågan om upp- dragsverksamhet. angav därvid att det principiellt är en stor fördel om som strategisk, kontrollerande, uppföljande och utvärderande instans inte bedriver egen arkeologisk undersökningsverksamhet och föreslog därför att UV borde skiljas från (s. 507). Regeringen behandlade förslaget i propo- sitionen Kulturpolitik, men var då inte beredd att föreslå förändringar i UV:s ställning. Regeringen anförde att någon utvecklad konsekvens- beskrivning inte hade utförts samt att sambandet mellan produktion, kompetens och metodutveckling talade mot en åtskillnad mellan Riks- antikvarieämbetet och UV. Regeringen ville därför avvakta erfaren- heterna av den organisatoriska förändring genom vilken skiljdes från och inrättades som en egen ny myndighet (prop. 1996/97:3 s. 139). hade inga invändningar mot regeringens förslag (bet. 1996/97:KrU1, rskr. 1996/97:129). blev en egen myndighet . har flera motioner till behandlat frågan om dubbla roller inom uppdragsarkeologin. tog revisorer upp frågan om UV:s ställning. Revi- sorerna redovisade sin granskning av uppdragsarkeologin i rapporten på uppdrag (rapport /03:3). Revisorerna kom i rapporten fram till att UV borde skiljas från , vilket till- styrktes av nästan samtliga remissinstanser. Efter remissbehandlingen av rapporten överlämnade revisorerna en skrivelse med förslag till (2002/2003:RR11 Arkeologi på uppdrag). Revisorernas förslag till riks- dagen var att UV borde skiljas från , eftersom en sådan åtskillnad överensstämmer med beslut om förvaltnings- politikens inriktning. Med en tydlig åtskillnad mellan myndighets- utövning och uppdragsverksamhet ansåg revisorerna att trovärdigheten i agerande vad gäller normgivning, uppföljning och tillsyn ökar. Revisorernas förslag ledde fram till att till- kännagav att en utredning om uppdragsarkeologin borde analysera förut- sättningarna för den verksamhet som bedrivs av UV och lämna förslag beträffande en framtida organisation med utgångspunkt i att UV skulle skiljas från . Denna inriktning präglade också direktiven till (dir. 2004:22). Utredningen bedömde att det förhållandet att utövar tillsyn över en verksamhet där myndigheten genom UV har egna affärsintressen inte är förenligt med en klar roll- och ansvarsfördelning. För att öka för- troendet för och stärka , men även länsstyrelserna i deras myndighetsutövning inom uppdragsarkeologin, är det, enligt utred- ningen, en nödvändighet att UV skiljs från . Härigenom blir den statliga undersökningsverksamheten mer likställd med övriga undersökande institutioner, vilket är i linje med de krav som bör gälla på ett område utsatt för konkurrens (SOU 2005:80, s. 145). 2012/13:96 Regeringen har bl.a. i den kulturpolitiska propositionen Tid för kultur (prop. 2009/10:3) och i budgetpropositionen (prop. 2010/11:1, utg. omr. 17) aviserat att frågan om att skilja för arkeologiska undersökningar från bereds. Utvecklingen inom uppdragsarkeologin har noga följts och en dialog har löpande förts med aktörerna inom området. I promemorian Nytt hemvist för den statliga arkeologiska uppdragsverksamheten (dnr Ku2013/106/KA) görs bedömningen att dubbla roller inom uppdragsarkeologin är ett strukturellt problem och att verksamheten därför bör skiljas från myndigheten. Mot bakgrund av ovan beskrivna överväganden som gjorts av flera ut- redningar är regeringens bedömning att som ansvarig myndighet för och med överinseende över uppdragsarkeologin inte bör vara en aktör på den uppdragsarkeologiska marknaden. Sett ur ett förvaltningsmässigt perspektiv är det i detta fall inte lämpligt att ordningen kvarstår där både är utförare av uppdragsarkeologiska tjänster och har tillsyn över området. Den statliga uppdragsarkeologiska verksamheten bör därför skiljas från . Regeringens bedömning är att det saknas förutsättningar att föreslå mer omfattande förändringar av det uppdragsarkeologiska systemet. Regeringen anser därför att avskiljandet bör genomföras utan att några större strukturella förändringar i övrigt görs inom det uppdragsarkeologiska området. Detta innebär att förändringen bör ske genom att regeringen för över uppgiften att bedriva arkeologisk uppdragsverksamhet från till en annan statlig myndighet inom kulturområdet. Nytt hemvist för den statliga arkeologiska uppdragsverksamheten (SOU 2005:80) framhåller att en organisatorisk lösning som är tänkbar för den statliga undersöknings- verksamheten är att den skiljs från och att dess verksamhet flyttas över till en annan redan existerande myndighet. Utredningen lyfter fram att en sådan lösning garanterar offentlig insyn och kontroll över verksamheten som kopplingen till försvinner. Den myndighet som utredningen anser ligga närmast till hands att överväga är (s. 162). verksamhetsområde är bl.a. historia, byggd på det arkeologiska materialet. Redan det talar för att myndigheten skulle vara ett lämpligt hemvist för den statliga uppdragsarkeologiska verksamheten. Om denna verksamhet tillförs myndigheten skulle en central aktör skapas som kan utveckla och stärka den svenska arkeologin. Mot denna bakgrund och med beaktande av de motiv som angetts i promemorian Nytt hemvist för den statliga arkeologiska uppdragsverksamheten är bedömningen att den statliga arkeologiska uppdragsverksamheten bör bedrivas av . Den arkeologiska uppdragsverksamheten bör utgöra en separat verksamhetsgren inom som särredovisas i Det är av stor betydelse att det arbete som initierat för att stärka ekonomin inom den Prop. 2012/13:96 arkeologiska uppdragsverksamheten för att svara mot kravet på full kostnadstäckning genomförs som verksamheten kvarstår inom . arbete med att stärka ekonomin i den arkeologiska uppdragsverksamheten bör alltså fortsätta och bör arbeta för att göra verksamheten ekonomiskt bärkraftig. Verksamheten ska vara konkurrensmässigt neutral och följa principen om full kostnadstäckning. En överföring av verksamheten bör ske genom att får ett uppdrag att förbereda en överföring av den arkeologiska uppdragsverksamheten till , och att får ett motsvarande uppdrag att inordna den statliga arkeologiska verksamheten i myndigheten. En process avseende överföring av den arkeologiska uppdragsverk- samheten blir sannolikt tidskrävande både för den överlämnande och för den mottagande myndigheten. Förändringen bör därför ges tid. Bedömningen är dock att den bör kunna vara genomförd . Framtida utveckling inom det uppdragsarkeologiska området Regeringens utgångspunkt är att det ska finnas effektiv konkurrens och en mångfald av aktörer på det uppdragsarkeologiska området (jfr prop. 2009/10:3 s. 77). Det bör eftersträvas att det uppdragsarkeologiska samhällsuppdraget, dvs. att utföra arkeologiska undersökningar av god vetenskaplig kvalitet, kan tillgodoses genom en fungerande marknad där staten inte är en dominerande aktör. Genom att den arkeologiska uppdragsverksamheten avskiljs får en renodlad myndighetsroll och därmed förbättrade förutsättningar för att genom vägledning, tillsyn och uppföljning arbeta med att stärka och utveckla det uppdragsarkeologiska området och skapa förutsättningar för en välfungerande marknad som svarar mot de behov som finns inom området. När den statliga arkeologiska uppdragsverksamheten förs till ska myndigheten, i enlighet med rekommendationer, utforma en policy om hur den ska undvika att begränsa konkurrensen genom sin säljverksamhet. 10.4Ökad konkurrens på det uppdragsarkeologiska området 2012/13:96 undersökningen utifrån kriteriet om vetenskapligt god kvalitet, utse den som ska utföra undersökningen. Det innebär att det nuvarande undantaget från upphandlingslagstiftningen i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. tas bort. Som en följd av detta ska regleringen om att ska beakta att utredningen ska genomföras till en kostnad som inte är högre än vad som är motiverat med hänsyn till omständigheterna utgå. Detsamma gäller regleringen om att det i beslut om tillstånd om möjligt ska anges den kostnad som åtgärder för att bevara fornlämningen beräknas medföra. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är kritiska till förslaget och anför som främsta skäl för detta att promemorian saknar en tillräckligt grundlig konsekvensanalys. Många remissinstanser framhåller att det finns konkurrens inom svensk uppdragsarkeologi och att den svenska uppdragsarkeologin är kostnadseffektiv. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i budget- propositionen redovisat sin avsikt att inte gå vidare med förslaget som redovisades i promemorian Ökad konkurrens på det upp- dragsarkeologiska området vissa ändringar i kulturminneslagen (Ds 2011:6). Regeringen delar remissinstansernas syn i frågorna om konkurrensförhållanden och kostnadseffektivitet, men anser att det är viktigt att fortlöpande insatser görs för att främja ökad konkurrens och effektivitet inom området. Ytterst handlar detta om att de resurser som avsätts i samhället för uppdragsarkeologin ska användas på bästa möjliga sätt för att bidra till den arkeologiska forskningen och för att, i enlighet med de nationella kulturpolitiska målen, främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas. har i sitt remissvar och i rapporten hetsföreskrifter för uppdragsarkeologin (dnr Ku2012/1651/KA) framhållit att bättre former för konkurrens kan åstadkommas inom ramen för dagens system. Det handlar t.ex. om att överväga möjligheterna att sänka föreskrifternas beloppsgräns för när anbudsförfarande ska tillämpas, att stärka kvaliteten i beställning och bedömning av anbud och att på andra sätt utveckla anbudsförfarandet. Med en ökning av antalet anbudsförfaranden är det rimligt att anta att det kan leda till ett ökat intresse för nya företag att etablera sig och konkurrera på marknaden. Genom ökad konkurrensutsättning kommer också de arkeologiska undersökningarna sannolikt att upphandlas till lägre kostnader. I sammanhanget bör det även vara en uppgift för att se över vilka grundläggande krav på kompetens som bör ställas på utförare av arkeologiska undersökningar i syfte att öka konkurrensen och mångfalden av utförare. får genom ett avskiljande av uppdragsverk- samheten goda möjligheter att kraftfullt verka för ökad effektivitet och konkurrens inom det uppdragsarkeologiska området. Regeringen kommer att noga följa vilka förändringar som vidtas på området för att uppnå ökad effektivitet och konkurrens. Regeringens bedömning: och Statens histo- riska museer bör få ett gemensamt uppdrag att effektivisera hanteringen av myndighetsuppgifter avseende uppdragsarkeologins fyndmaterial. Skälen för regeringens bedömning: har i bl.a. budgetunderlag (dnr Ku2012/342/KA m.fl.) framhållit att en över- syn behöver göras av hanteringen av uppdragsarkeologins fyndmaterial för att säkerställa de arkeologiska samlingarnas framtida förvaltning. Med beaktande av de förändringar av uppdragsarkeologin som rege- ringen nu föreslår bör det säkerställas att även denna del av det upp- dragsarkeologiska systemet långsiktigt kan vara välfungerande. Rege- ringen bedömer att det finns stora möjligheter att effektivisera myndig- hetsarbetet som rör arkeologiskt fyndmaterial genom ökad samverkan mellan och . Regeringen avser därför att ge de bägge myndigheterna ett gemensamt uppdrag för att effektivisera hanteringen. 11En utvecklad roll för 11.1Bemyndigande att meddela verkställighetsföreskrifter Regeringens bedömning: bör bemyndigas att meddela föreskrifter för verkställigheten av 2 kap. och 3 kap. lagen om kulturminnen m.m. förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Alla remissinstanser som yttrar sig i denna del tillstyrker utredningens förslag. Skälen för regeringens bedömning: möjlig- heter att meddela verkställighetsföreskrifter till lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. följer av förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m. Denna föreskriftsrätt är begränsad till 2 kap. 1013 §§ om uppdragsarkeologi, 4 kap. om kyrkliga kulturminnen och 5 kap. om skydd mot utförsel av vissa äldre kulturföremål. I fråga om 3 kap. om byggnadsminnen har myndigheten ingen möjlighet att meddela verkställighetsföreskrifter. Regeringen bedömer att många av de nuvarande problem, exempelvis när det gäller otydlighet och brist på enhetlighet, som finns i fråga om 2012/13:96 lagens tillämpning kan hanteras genom att myndighetsroll förtydligas och att myndigheten därmed kan ge ett bättre stöd till länsstyrelserna och andra berörda myndigheter. Det framgår med tydlighet av remissvaren att detta stöd är i hög grad efterfrågat. Regeringen bedömer därför att bör prioritera sitt vägledningsuppdrag. Myndigheten bör som ett led i detta ges möjlighet att meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av hela 2 kap. och 3 kap. lagen om kulturminnen m.m. Regeringens bedömning: bör stärka arbetet med att utveckla och kvalitetssäkra den information om fornlämningar som myndigheten förvaltar. förslag: Det måste klargöras att registre- ring av fornlämningar ska tillgodose behovet av tydlig och aktuell in- formation om var det förekommer fornlämningar, så att den enskilde kan fullgöra sitt ansvar. Fornlämningar ska tydligt kunna skiljas från övriga lämningar. Regeringen bör i myndighets- instruktion förtydliga uppdraget så att det framgår att myndigheten ska ta fram och utveckla nödvändiga register inom sitt verksamhetsområde. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrar sig i denna fråga tillstyrker utredningens förslag. Vissa remissinstanser, t.ex. Läns- styrelsen i , påtalar att en förändring i denna riktning är resurskrävande. framhåller att myndigheten vill arbeta för ökad tydlighet, men påtalar att det innebär stora konsekvenser för hanteringen om förslagen ska gälla retroaktivt. Det innebär, enligt myndigheten, att många äldre registreringar behöver uppdateras och kvalitetssäkras. delar också utredningens bedöm- ning att det finns ett behov av utökade inventeringar för att göra registret mer fullständigt, men poängterar att det är mycket resurskrävande. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar utredningens uppfattning om betydelsen av tydlig, aktuell och tillgänglig information om fornlämningar för den enskildes möjligheter att fullgöra sitt ansvar enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Sådan information är också nödvändig för att fornlämningarna ska utgöra en resurs i samhället som är tillgänglig för alla. Den är av stor betydelse för forsk- ningen. Inventering av fornlämningar har en lång historia i . Den första nationella fornminnesinventeringen gjordes . Den moderna fornminnesinventeringen startade sedan hade beslutat att alla kända fornlämningar ovan mark skulle registreras och utmärkas på den ekonomiska kartan. Under den så kallade förstagångs- inventeringen som pågick registrerades främst sådant som man på goda grunder kunde hänföra till och medeltid. Det rörde sig om gravar, runstenar, hällristningar, stensträngar, fornborgar, husgrunder och vissa typer av ruiner. Genom den därpå följande revide- ringsinventeringen som pågick 19742002 kom antalet kända forn- lämningar att öka avsevärt. Synen på vad som kunde betraktas som fornlämning och vad som skulle registreras i fornminnesregistret hade nu vidgats, inte minst vad gäller kulturhistoriska lämningar från nyare tid. Denna tendens stärktes ytterligare i samband med projektet och Historia ett inventeringsprojekt i skogsmark som bedrevs av Skogs- styrelsen i samarbete med och Arbetsmarknads- verket 19952007. Uppgifterna från fornminnesinventeringar, beskrivningarna av de registrerade lämningarna och kartmarkeringarna på den ekonomiska kartan har samlats av i forn- minnesregistret. återspeglar således en utveckling av fornlämningsdokumentation . 1985 har ett löpande arbete pågått vid för att digitalisera informationen ur fornminnesregistret. har hela det analoga fornminnesregistret ersatts av ett digitalt informationssystem för fornminnen (FMIS). Utöver fornlämningar innehåller FMIS lämningar som vid en antikvarisk bedömning inte anses som fornlämningar enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Dessa benämns övriga kultur- historiska lämningar i FMIS och inbegriper i hög grad kulturlämningar i skogsmark. I de fall man inte kan fastställa lämningens status utan vidare utredning registreras lämningen som ett bevakningsobjekt. Med hjälp av söktjänsten Fornsök nås via internet uppgifter om forn- lämningar och kulturlämningar i hela landet. Fornsök är tillgänglig för alla och nås från . I FMIS finns ca 1,7 miljoner fornlämningar och övriga kulturhistoriska lämningar registre- rade på ca 600 000 platser. Av dessa utgör ca 270 000 platser med forn- lämningar och ca 330 000 är platser med övriga kulturhistoriska läm- ningar. Kulturhistoriska lämningar i skogsmark som inte bedöms som fornlämningar är skyddade genom skogsvårdslagstiftningen. Skogs- styrelsen har beräknat att av alla lämningar, såväl forn- lämningar som kulturlämningar, ligger i skogsmark. Den närmare tolkningen, dvs. den antikvariska bedömningen, av vad som ska definieras som fornlämning har utvecklats över tiden. Riks- antikvarieämbetet har sammanställt en s.k. lämningstypslista, som består av en förteckning över de lämningstyper som används för registrering i FMIS. Förteckningen innehåller benämningar och definitioner samt myndighetens syn på hur olika lämningar bör bedömas antikvariskt. Med utgångspunkt från lämningstypslistan kan länsstyrelserna och andra berörda myndigheter få vägledning i hur enskilda lämningar ska bedömas. Lämningstypslistan utgör även utgångspunkt för registrering i FMIS. För att få registrera i FMIS krävs utbildning, som tillhandahålls av . Nyregistrering av fornlämningar sker dels efter arkeologiska utredningar eller undersökningar som beslutats av , dels efter inventeringar. FMIS kan av naturliga skäl aldrig bli fullständigt eftersom nya forn- lämningar ständigt påträffas. Informationen i FMIS är tillgänglig via internet och en sökapplikation benämnd Fornsök. Den internetsida som möter besökaren upplyser om att tjänsten inte ska användas som enda informationskällan inför markingrepp och att den enskilde bör kontakta för information om fornlämningsförekomst och om vilka åtgärder som ska vidtas innan markingrepp. 2012/13:96 Att systematiskt och fortlöpande kvalitetssäkra och vidga kunskapen om förekomst av fornlämningar är enligt regeringens uppfattning nöd- vändigt för att långsiktigt hävda fornlämningsskyddet. Riksantikvarie- ämbetet bör därför stärka sitt arbete inom detta område. Myndigheten bör sträva efter att det ska bli så tydligt som möjligt för den enskilde vilka lämningar som utgör fornlämningar. Regeringen avser att genom en särskild satsning avsätta medel för ändamålet inom ramen för anslaget 7:2 Bidrag till kulturmiljövård. Regeringens bedömning: bör få i uppdrag att lämna förslag om hur regleringen av kulturföremål, enligt 5 kap. lagen om kulturminnen m.m. och förordningen om kulturminnen m.m., bör anpassas till aktuella förutsättningar. lämnar inget förslag i denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen redogör för en rad synpunkter som framkommit med anledning av utredningens skrivelse med frågor om bestämmelserna om skydd mot utförsel och återlämnande av kulturföremål. Skrivelsen sändes till fem organ med myndighets- uppgifter samt två företag och en intresseorganisation på området. Av svaren framgår bl.a. att anser att behovet av en modernisering och regelförenkling kräver en mer omfattande analys av 5 kap. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Det anses att de ändringar som behöver göras för att uppnå en mer ändamålsenlig reglering inte kan ske genom redaktionella ändringar i lag och förordning.