prop · H003105 · 2013-04-19 00:00:00 — Vanligt förekommande granskningsmetoder såsom intervjuer, dokumentanalyser, stickprovskontroller och enkäter har tillämpats. 2.1 Effektiviteten för EU:s utsläppshandelssystem när det gäller att minska utsläppen av växthusgaser För att bedöma hur effektivt EU:s utsläppshandelssystem är när det gäller att minska utsläppen av växthusgaser ställdes följande revisionsfrågor: 1.Kommer länderna att uppfylla sina utsläppsmål för växthusgaser enligt Kyotoprotokollet för perioden 20082012? 2.Har EU:s utsläppshandelssystem stimulerat företagen att investera i utsläppsminskande teknik? 3.Har EU:s utsläppshandelssystem genomförts på ett effektivt sätt i varje land? RutA 2: EFFEKtIVItEtEN FöR Eu:S utSLÄPPShANDELSSyStEM NÄR DEt GÄLLER Att MINSKA utSLÄPPEN AV VÄxthuSGASER Två faktorer undersöktes för att granska hur effektivt EU:s utsläpps handelssystem har varit för att minska utsläppen av växthusgaser: Om systemets syfte att nå utsläppsmålen för växthusgaser har upp nåtts. Om uppnåendet av det syftet kan tillskrivas EU:s utsläppshandels system. 2.1.1 Målen enligt Kyotoprotokollet och EU:s bördefördelning kommer sannolikt att uppfyllas Den gemensamma granskningen visar att EU:s utsläppshandelsmekanism i vissa länder är en viktig faktor för att nå Kyotoprotokollets mål. EU:s övergripande minskningsmål är , med individuella nationella mål enligt EU:s överenskommelse om bördefördelning (se tabell 2). Tabell 2: Utsläppen av växthusgaser och Kyotoprotokollets mål (exklusive utsläppen från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF)). Källa: Annual European Union greenhouse gas inventory 19902010 and inventory report 2012. Teknisk rapport nr 3/2012. Europeiska miljöbyrån, och UNFCCC. Av tabell 2 framgår att utsläppen från , , och har varit betydligt lägre än det genomsnittliga målet . Det är därför sannolikt att dessa länder kommer att uppfylla målet. För de deltagande nordiska länderna, utom , har de faktiska utsläppen varit antingen högre eller nära målet. Det som i slutändan avgör om dessa länder kommer att nå målet kommer emellertid inte bara att vara de nationella utsläppsminskningarna under den återstående delen av perioden, utan också hur länderna utnyttjar de flexibla mekanismerna. Enligt granskningarna kommer de övergripande reduktionsmålen i dessa länder sannolikt att uppnås genom en kombination av EU:s utsläppshandelssystem och övriga flexibla mekanismer. Det går inte att slutgiltigt avgöra om länderna ska uppnå målet för perioden 20082012 innan data för den återstående delen av perioden finns tillgängliga. EU:s utsläppshandelssystem täcker stora delar av utsläppen från olika sektorer (se kapitel 1) men omfattningen varierar mellan länderna. Av tabell 3 framgår att de sektorer som omfattas av utsläppshandelssystemet är relativt sett störst i och och relativt sett minst i och . I varierar de årliga utsläppen kraftigt, bland annat beroende på väderleken. var utsläppen i ovanligt höga på grund av bristen på vattenkraft inom den nordiska elmarknaden. Tabell 3: Procent av utsläppen av växthusgaser som täcktes av EU:s utsläpps handelssystem (EU ETS) (procent av samtliga utsläpp, utom från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF)). Källa: De nationella revisionsorganen Av tabell 3 framgår att EU:s utsläppshandelssystem täcker en stor del av utsläppen i samtliga länder. Fall 1 visar att sektorn som ingår i utsläppshandelssystemet i har bidragit till de totala minskningarna av utsläppen av växthusgaser med en andel som ligger i linje med förväntningarna i den nationella fördelningsplanen (). Fall 1: Den förväntade och den faktiska andelen utsläpp från de sektorer som ingår i utsläppshandels systemet i är lika stora I var den faktiska andelen av utsläppen från sektorn som ingår i utsläppshandelssystemet , nästan lika stor som den förväntade andelen för perioden 20082012, som var . I den danska granskningen dras slutsatsen att detta snarare beror på den ekonomiska krisen än på EU:s utsläppshandelssystem. 2.1.2 I vissa länder har EU:s utsläppshandelssystem inte i tillräckligt hög grad uppmuntrat företag att investera i teknik som minskar utsläppen av växthusgaser. Priset på utsläppsrätter har varit lägre än väntat För att EU:s utsläppshandelssystem ska få långsiktiga effekter på utsläppen av växthusgaser måste det leda till större investeringar i ren teknik än vad som skulle varit fallet utan systemet för utsläppshandel. RutA 3: EKONOMISKA StIMuLANSÅtGÄRDER FöR Att MINSKA Om det är billigare för ett företag att minska utsläppen än att köpa utsläppsrätter uppmuntras företaget enligt ekonomisk teori att minska sina utsläpp av växthusgaser och att sälja eventuella gratis till delade överskjutande utsläppsrätter. Om det å andra sidan kostar mer att minska utsläppen av växthusgaser än att köpa utsläppsrätter ligger det i företagets intresse att köpa utsläppsrätter som motsvarar utsläppen. Enligt detta resonemang kommer företagen också att behöva utvärdera behovet av minskningar enligt kommande system för handel med utsläppsrätter. I figur 2 visas det nuvarande priset för utsläppsrätter i fas II av EU:s utsläppshandelssystem. Priset på utsläppsrätter översteg endast 2008. Därefter stabiliserades priset till till mitten av 2011. har priset gradvis minskat till . Figur 2: Priset på utsläppsrätter 20082012 (EUR) Enligt en grönbok7 från Europeiska kommissionen krävs det ett pris på för att EU:s utsläppshandelssystem ska fungera effektivt. 7Grönbok (COM(2000) 87 final) om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen. priset på utsläppsrätter som tillämpades när utarbetade sin nationella fördelningsplan var . Det faktiska priset på utsläppsrätter har följaktligen, med undantag för , varit lägre än det pris som planerades för att garantera systemets effektivitet. Enligt ett av kommissionens arbetsdokument8, är det troligt att finanskrisen är huvudskälet till det låga priset på utsläppsrätter jämfört med det planerade priset. Krisen har lett till lägre industriproduktion än väntat, vilket i sin tur har skapat lägre efterfrågan på utsläppsrätter. I fall 2 från och visas att alternativen till att köpa utsläppsrätter kan vara dyrare. Att ersätta det tidigare skattesystemet med EU:s utsläppshandelssystem har dessutom lett till ett svagare intresse för att minska de inhemska utsläppen i . Fall 3 från visar att de svenska företag som omfattas av systemet för utsläppshandel betalar betydligt mindre för sina utsläpp än de företag som inte ingår i systemet. Alternativen till att köpa utsläppsrätter är dyrare Enligt beräkningar i den danska granskningen (2012) av utsläppsminskningar behövde priset på utsläppsrätter vara betydligt högre än för att det skulle vara kostnadseffektivt för energiproducerande företag att investera i vindenergi i stället för kol. I har EU:s utsläppshandelssystem ersatt en koldioxidskatt inom flera sektorer. I granskningen drogs slutsatsen att det nuvarande priset på utsläppsrätter ger mindre stimulans för att genomföra nationella åtgärder i de flesta sektorer än vad skatten gjorde, eftersom skatten medförde ett pris på utsläppen som var högre än det nuvarande priset på utsläppsrätter. Systemet för handel med utsläppsrätter beräknades bidra till att minska de nationella utsläppen med enbart . Förorenarnas kostnader för utsläppen i Både EU:s handelssystem och koldioxidskatten innebär att det finns ett pris på koldioxidutsläpp, men företagen i den handlande sektorn har i praktiken betalat mycket lite, i vissa fall ingenting, för utsläppen. Det beror på nedsättningar och undantag i de klimatrelaterade skatterna. Det beror också på att de svenska företagen har fått helt gratis tilldelning av fler utsläppsrätter än de har haft behov av (se fall 6). I princip avskaffades koldioxidskatten för svenska företag i den handlande sektorn . För företagen i den icke handlande sektorn ökar koldioxidskatten . Enligt beräkningar medför skatteomläggningen att företagen inom den handlande sektorn får minskade utgifter för koldioxidskatt med . I den icke handlande sektorn beräknas företagen få ökade utgifter för koldioxidskatt med . Koldioxidskatten kan vara ett effektivt sätt att dämpa ökningstakten för utsläppen Fall 4 visar att en högre skatt, och därmed en högra kostnad för utsläppen, stimulerar företagen att investera i teknik för att minska utsläppen. Fall 4: För den norska oljesektorn har koldioxidskatt lett till en lägre ökning av utsläppen Energiutvinning svarar för av utsläppen från oljesektor. En koldioxidskatt på oljeverksamheten offshore infördes i . Enligt granskningen 2010 motsvarar den skattenivån en kostnad per ton utsläppt koldioxid som är högre än inom andra sektorer. Utsläppen från denna sektor har dessutom varit lägre än de skulle ha varit utan skatten. Företagen rapporterar att åtgärder för att förbättra energieffektiviteten har genomförts på grund av beskattningen. Enligt granskningen har den effekten avtagit eftersom företagen inte längre anser att de tillgängliga minskningsåtgärderna är kostnadseffektiva. Tilldelade utsläppsrätter har överskridit de faktiska utsläppen I tabellerna 4 och 5 visas beräknade utsläpp jämfört med de tilldelningar som varje land begärt från Europeiska kommissionen samt de utsläppsrätter som tilldelats i de sektorer som ingår i systemet för handel med utsläppsrätter i varje land. Tabell 4: Fas II i systemet för utsläppshandel. Beräknade utsläpp jämfört med begärda och tilldelade utsläppsrätter. Årligt genomsnitt 20082012. Under fas II bestämde varje land den totala mängden utsläppsrätter för landets ETS-sektorer i sina nationella fördelningsplaner. Svaren från länderna visar att de metoder som används för att beräkna framtida utsläpp och fastställa den totala mängden utsläppsrätter skiljer sig åt mellan länderna. För de flesta länder var antalet begärda utsläppsrätter lägre än de beräknade utsläppen och det antal utsläppsrätter som till slut godkändes var detsamma som eller lägre än det begärda antalet. Samtliga planer har godkänts av kommissionen eller av Eftas övervakningsmyndighet. Som framgår av tabell 5 var antalet tilldelade utsläppsrätter för samtliga länder under alla de fyra åren högre än de faktiska utsläppen av växthusgaser i ETS-sektorn som helhet, med undantag för och (20082010) och (2010). Tabell 5: Tilldelade utsläppsrätter för fas II i EU:s utsläppshandelssystem jämfört med faktiska utsläpp i miljoner ton koldioxidekvivalenter. Källa: Uppgifter från varje nationellt revisionsorgan och kommissionens hemsida (. eu/clima/policies/ets/registries/documentation_en.htm och IP-07-1614_en.htm ) När de faktiska utsläppen ligger under antalet tilldelade utsläppsrätter finns det ingen anledning för företagen att köpa extra utsläppsrätter. Därför har företagen haft mycket begränsat behov av att köpa extra utsläppsrätter eller investera i teknik för att minska utsläppen under den nuvarande Kyotoperioden (20082012). Det finns emellertid ingen pålitlig information om huruvida minskningarna har uppnåtts genom lägre produktion, investeringar i ren teknik eller på annat sätt. Som framgår av tabell 5 fördelades i genomsnitt totalt 1 983 miljoner utsläppsrätter för perioden 20082011, medan de faktiska utsläppen i genomsnitt var . I utgjorde mängden utsläppsrätter som tilldelades gratis av de faktiska utsläppen . Granskningarna för , och har visat att utsläppen har ökat i långsammare takt än den ekonomiska tillväxten. I denna granskning har det emellertid inte gått att mäta om detta kan tillskrivas effekterna av EU:s utsläppshandelssystem. 2.1.3 regeringarna har inte utformat de delar av systemet som de är ansvariga för optimalt I stort sett samtliga utsläppsrätter har tilldelats gratis I fas II beslutar varje land hur många utsläppsrätter som ska fördelas till de sektorer som ingår i systemet för utsläppshandel och, inom ramen för direktivet om ett system för handel med utsläppsrätter, om utsläppsrätterna ska delas ut gratis till enskilda företag eller auktioneras ut. Utsläppsrätterna delades ut gratis av regeringarna i sex länder av sju, vilket minskade regeringarnas möjligheter att kontrollera systemet. Endast auktionerade ut en stor andel av sina utsläppsrätter (se fall 5 och 6). Tilldelning av utsläppsrätter i Enligt direktivet om ett system för handel med utsläppsrätter ska av utsläppsrätterna tilldelas gratis. har i egenskap av EES/Efta-land varit undantaget från den bestämmelsen för perioden 20082012. beslutade att sälja ungefär hälften av utsläppsrätterna. Inga gratis utsläppsrätter fördelades inom oljesektorn. Överskott på utsläppsrätter i från det att EU:s handelssystem startade har den handlande sektorn i tilldelats betydligt fler utsläppsrätter än vad den har behövt. Därmed kan vissa företag och branscher ha fått betydande intäkter utan att ha behövt vidta åtgärder för att minska utsläppen. (2005-2010) har överskottet av gratis tilldelade utsläppsrätter till svenska företag inneburit en förmögenhetsöverföring som kan beräknas ha varit värd . Företag inom vissa branscher har dock varit tvungna att köpa utsläppsrätter. Begränsade möjligheter att dra tillbaka utsläppsrätter I fem av länderna har företagen rätt att sälja outnyttjade utsläppsrätter om produktionskapaciteten inte utnyttjas i den utsträckning som antas i den nationella fördelningsplanen (). I två andra länder kan utsläppsrätterna i vissa fall dras in eller ges till andra företag, i kan de dras in på grund av missbruk och i om företaget går i konkurs. I är den årliga tilldelningen beroende av att företaget innehar ett giltigt tillstånd och inte har upphört med sin verksamhet. I får den återstående delen av de utsläppsrätter som tilldelats en viss anläggning inte utfärdas om dess tillstånd har dragits in. Få begränsningar i hur intäkterna från försäljningen av utsläppsrätter används I samtliga de länder som deltog i denna granskning, utom , får privata företag utnyttja vinsterna från försäljning av utsläppsrätter som de själva vill. Detta ligger i linje med den marknadsprincip som systemet bygger på. Privata företag i och offentliga företag i och måste emellertid använda intäkterna från försäljning av utsläppsrätter till att investera i utsläppsminskningar. I dessa båda länder garanteras vissa investeringar i utsläppsminskande teknik och en adekvat kontroll av att intäkterna används korrekt. Enligt granskningarna i de båda länderna kan regeringarna inte garantera en adekvat kontroll. Enligt en av granskningarna utnyttjade inte samtliga företag intäkterna på det sätt som avsetts, dvs. för utsläppsminskande åtgärder, och de rapporterade inte heller i enlighet med kraven. Detta framgår av fall 7 från och . Granskningen i har visat att konkurrensvillkoren inte uppfylls fullt ut i den offentliga tjänstesektorn och att det därför är enkelt för företagen att överföra kostnaderna för att köpa utsläppsrätter till konsumenterna av el- och värmeenergi i stället för att investera i utsläppsminskning. Följaktligen stimuleras inte alltid företagen i den offentliga tjänstesektorn att själva försöka hitta det billigaste sättet att minska utsläppen, vilket strider mot grundprincipen för utsläppshandelssystemet. Fall 7: Alla anläggningar i och utnyttjade inte intäkterna till utsläppsminskningar Det lettiska nationella revisionsorganet samlade in information från ett antal energianläggningar om hur de använde intäkterna från försäljningen av utsläppsrätter i fas I . Det visade sig att av anläggningarna i energisektorn i urvalet använde intäkterna till att täcka kostnader som inte hade att göra med minskning av utsläppen av växthusgas. Under granskningens gång utgick tariffberäkningsmetoderna för värmegenerering och kraftvärmeproduktion från att anläggningarna måste använda intäkterna från utsläppshandel till att täcka kostnaderna för utsläppsminskning, till exempel renovering av befintlig utrustning och inköp av ny utrustning. De kostnaderna får inte ingå i den aktuella tariffen. Sedan granskningsrapporten offentliggjorts med belägg för bristande kontroll av att intäkterna använts korrekt, ändrade kommissionen för allmännyttiga företag på metoden för tariffberäkning och avskaffade kravet på att intäkterna från utsläppshandeln måste användas för att täcka kostnaderna för utsläppsminskning. Kommissionen för allmännyttiga företag hävdade att EU-lagstiftningen inte kräver att intäkterna från utsläppshandel används till att täcka kostnaderna för utsläppsminskning. I fanns två anläggningar som inte använde intäkterna enligt kraven . En anläggning lämnade inte utförlig information om hur mottagna intäkter användes. fanns två anläggningar som inte skickade in den information som krävdes till miljöministeriet. 2.2 Nationella register, tillstånd för utsläpp av växthusgaser och kontroll av utsläppsrapportering Länderna som deltar i EU:s utsläppshandelssystem måste föra ett nationellt utsläppshandelsregister, utfärda tillstånd för utsläpp av växthusgaser och kontrollera utsläppsrapporteringen. Syftet med denna del av den gemensamma granskningen är att undersöka: om samtliga relevanta anläggningar har tillstånd för utsläpp av växthusgaser och en övervakningsplan och om de har tilldelats ett korrekt antal utsläppsrätter, om det nationella registret fungerar korrekt och säkert, om frågan om bedrägerier har hanterats, om anläggningens utsläppsövervakning och utsläppsrapportering har varit ändamålsenlig. Organisationen för utfärdande av tillstånd att släppa ut växthusgaser och kontrollera utsläppsrapporteringen visas i figur 3. Där visas också vilka roller och vilket ansvar de behöriga myndigheterna, det nationella registret, de oberoende kontrollanterna och ackrediteringsorganens roller har i samband med anläggningarnas skyldigheter enligt utsläppshandelssystemet. Figur 3: Ansvar och roller i systemet för utsläppshandel. Identierarrelevantaanläggningar/ nyadeltagareochutvärderar ansökningaromutsläppstillstånd(1) utfärdarutsläppstillstånd(2) bedömeransökningarom utsläppsrätterochgodkänner utsläppskvoter(3) 2.2.1 Anläggningar erhåller tillstånd för utsläpp av växthusgaser och ska tilldelas rätt antal utsläppsrätter Fastställande av anläggningar som omfattas av systemet för utsläppshandel (se figur 3 punkt 1) Även om den institutionella organisationen av statliga organ med ansvar för tillstånd för utsläpp av växthusgaser (behöriga myndigheter) i viss mån varierar från land till land visar granskningen att den behöriga institutionen garanterar att alla anläggningar som omfattas av systemet för utsläppshandel identifieras. Information tillhandahålls av miljöbyråer på nationell eller regional nivå. I tabell 6 visas antalet anläggningar som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem i varje enskilt land. Tabell 6: Antalet anläggningar som omfattades av EU:s utsläppshandelssystem i varje land 2010. Utfärdande av ett tillstånd för utsläpp av växthusgaser och kontroll av övervakningsplanen (se figur 3 punkt 2, sidan 30) På det hela taget garanterar den behöriga myndigheten att anläggningarna erhåller ett lämpligt tillstånd för utsläpp av växthusgaser och att övervakningsplaner är på plats. I fall 8 och 9 visas betydelsen av en korrekt utvärdering av ansökningarna om utsläppstillstånd och nödvändigheten av att ändra utsläppstillstånden och övervakningsplanerna om företagens anläggningar ändras. Fallen belyser också behöriga myndigheters utvärderingsgrund. Utvärdering av en tillståndsansökan i I den lettiska granskningen upptäcktes ett fall där den behöriga myndigheten inte kontrollerade om den bränsleförbrukning som angetts i företagets intyg motsvarade den förbrukning som angetts i ansökan om tillstånd att släppa ut växthusgaser. Den bränslemängd som hade angetts i tillståndet för utsläpp av växthusgaser överskred den maximalt tillåtna förbrukningsvolymen med eller . Utvärdering av tillståndsansökningar i Den norska granskningen visar att många företag redan omfattades av det norska systemet för utsläppshandel , men var tvungna att uppdatera sina tillstånd och övervakningsplaner inför nästa period. Dessa företag var därför redan välkända, eftersom samma myndighet hade granskat deras ursprungliga ansökan samt tre årliga utsläppsrapporter. Dessutom hade dessa företags anläggningar varit föremål för kontroller på plats med uppföljningsförfaranden. Myndigheten bedömde ansökningar från företagen som var nya i systemet för handel med utsläppsrätter. I sin egenskap av nationell klimat- och miljömyndighet var myndigheten redan bekant med dessa företag, eftersom de omfattades av lagen om föroreningskontroll. Myndigheten hade därmed en stabil grund för att bedöma dessa ansökningar. Av granskningen framgick också att myndigheten krävde att företagen skulle ansöka om en förändring av tillstånden och planerna vid bristande överensstämmelse mellan årsrapporterna, utsläppstillstånden och övervakningsplanerna. Fördelning av tillstånd till anläggningar (se figur 3, sidan 30) Av granskningarna framgår att varje lands nationella fördelningsplan anger den totala mängd utsläppsrätter som anläggningarna ska beviljas. För att bli tilldelade fria utsläppsrätter för perioden 20082012 måste företagen ansöka hos den behöriga myndighet som bedömde anläggningarnas utsläpp innan deras kvoter fastställdes. Om de historiska uppgifterna inte var lämpliga på grund av omfattande förändringar av aktiviteten måste företagen tillhandahålla lämplig dokumentation. Det nationella registret fördelar det angivna antal utsläppsrätter som tilldelas varje anläggning gratis , efter att ha kontrollerat att anläggningen fortfarande har rätt att ta emot de utsläppsrätterna. 2.2.2 Nationella register fungerar enligt kraven i om klimatförändringar och Drift av registren (se figur 3, sidan 30) Enligt granskningen är de förfaranden som krävs för registren implementerade. De föreskrivna förfarandena beskrivs i interna förordningar och instruktioner, och hanteras också i stor utsträckning genom de olika nationella registrens programvara. Under loppet av perioden 20082012 har det förekommit ett antal tekniska problem. Registrens programvara har emellertid uppdaterats och nya versioner har införts. Registrens säkerhet och kontroll De nationella registren utvärderas regelbundet av EU och enligt om klimatförändringar. Den gemensamma plattform för program- och hårdvara som det gemensamma unionsregistret har tillhandahållit ska eliminera tidigare problem och öka systemets pålitlighet och säkerhet. I fall 10 och 11 beskrivs två situationer där de nationella registren inte fungerade normalt på grund av ingripanden från övervakningsmekanismer på EU- och FN-nivå. I det första fallet var Europeiska kommissionen ansvarig för att uppladdningen av fördelningsplaner i försenades, vilket ledde till försenad avräkning. Det andra fallet gäller som delvis har suspenderats från handeln med utsläppsrätter och Kyotoenheter med andra länder som resultat av felaktigheter i landets rapportering enligt Kyotoprotokollet. Försenad tilldelning av utsläppsrätter i Den lettiska granskningen visar att utsläppsrätterna inte tilldelades verksamhetsutövarna , vilket har förhindrat en snabb uppgörelse. Detta var fallet , då man avvaktade kommissionens interna beslut om överföring av tilldelningsplaner, vilket innebar att av fördelningen av utsläppsrätter försenades med . stängdes av från Kyotomekanismerna Den litauiska granskningen visar att övervakningskommitténs beslut att stänga av från att delta i mekanismerna enligt artiklarna 6, 12 och 17 i Kyotoprotokollet har medfört negativa konsekvenser för landet och verksamhetsutövarna: Verksamhetsutövarna fick inte handla med utsläppsrätter och Kyotoenheter med andra länder. kunde inte handla med tilldelade utsläppsenheter (AAU) och inte erhålla medel för det särskilda klimatförändringsprogrammet förrän avstängningen upphävdes. Enligt ett beslut av övervakningskommitténs verkställighetsgren som fattades har fullständig rätt att delta i mekanismen enligt artiklarna 6, 12 och 17 i Kyotoprotokollet.