prop · H003187 · 2013-07-03 00:00:00 — Mot bakgrund av remissynpunkterna bedömer regeringen vidare att en reglering med en åldersgräns är motiverad under vissa förutsättningar. Åldersgränsen bör vara betydligt högre än enligt promemorians förslag. Regeringen bedömer att en lärare eller förskollärare som är född under vissa förutsätt- ningar bör kunna ges behörighet för den undervisning som han eller hon bedriver, trots avsaknad av den utbildning som är avsedd för undervis- ningen. Förutsättningarna bör vara desamma som för den behörighet grundad på mångårig undervisning som behandlats ovan, med den skillnaden att den sammantagna undervisningstiden före såväl som tidpunkten för ansökan bör vara 4 läsår eller mot- svarande tid. Regleringen berättigas av att krav på en omfattande utbild- ningsinsats för lärare och förskollärare som närmar sig slutet av sin yrkeskarriär inte kan anses rimliga, med hänsyn till de resurser som tas i anspråk och den jämförelsevis korta tid som den nya ämnesbehörigheten kommer att vara till nytta. Regeringen bedömer att regleringen är både lämplig och nödvändig för att uppnå syftet. I skollagen finns det ett bemyndigande för regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilken utbildning som krävs för att vara behörig att bedriva viss undervisning i skolväsendet (2 kap. 13 § andra stycket). För att föreskrifter om vad som krävs för att vara behörig ska kunna avse andra villkor än utbildning behöver bemyndigandet ändras. Enligt Lagrådets mening finns inte till- räcklig anledning att låta bemyndigandet omfatta mera än utbildning och den erfarenhet som krävs. Det kan dock bli aktuellt att ställa upp andra typer av krav för behörighet än flerårig erfarenhet av undervisning, t.ex. krav på lämplighet. Det föreslås därför att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vad som krävs för behörighet. 5Lärare med äldre behörighetsförklaringar undantag från kraven för legitimation Regeringens förslag: När det gäller en lärare som genom en behörig- hetsförklaring är behörig för ett visst slag av anställning ska rege- ringen få meddela föreskrifter om att legitimation får meddelas trots 2012/13:187 att kraven i skollagen på behörighetsgivande examen, genomförd introduktionsperiod och lämplighet att bedriva undervisning inte är uppfyllda. En sådan legitimation ska få kompletteras och beslut av enligt föreskrifterna ska få överklagas hos allmän för- valtningsdomstol. Regeringens bedömning: Kraven i skollagen på behörighetsgi- vande examen och på lämplighet att bedriva undervisning för att legi- timation ska meddelas bör inte gälla en lärare som genom en behörig- hetsförklaring enligt skolförordning är behörig för ett visst slag av anställning. Kravet på att ha genomfört en introduktionsperiod för att meddelas legitimation bör inte gälla för samma lärare, om läraren har arbetat som lärare i skolväsendet sammanlagt minst ett läsår eller motsvaran- de tid. Förslaget i promemorian överensstämmer i huvud- sak med regeringens förslag och bedömning. I promemorian föreslås dock inget bemyndigande i skollagen (2010:800). Det föreslås inte heller någon bestämmelse om komplettering av legitimationen eller någon ytterligare överklagandemöjlighet. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. tillstyrker förslaget under förutsätt- ning att beslut om behörighet från statliga myndigheter begränsas till vissa myndigheter. Även Förvaltningsrätten i anser att det bör anges vilka statliga myndigheter som avses. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I skolförordningen (1971:235) reglerades tidigare vilka alternativa lärarexamina som gav behörighet till olika tjänster. fanns en undantagsbestämmelse enligt vilken , om särskilda skäl förelåg, fick förklara att en person som inom eller utom landet genomgått utbildning eller fullgjort tjänstgöring motsvarande behörighetskraven för den aktuella tjänsten var behörig för tjänsten. En sådan behörighetsförklaring kunde också ges om bristen i den sökandes behörighet var av mindre vikt med hänsyn till den sökandes meriter i övrigt. Möjligheterna till undantag var således begränsade och det var den högsta förvaltningsmyndigheten på skolområdet som handlade dessa ärenden. När legitimationssystemet för lärare och förskollärare infördes genom den nya skollagen var ambitionen att skulle kunna meddela legitimation till de lärare som tidigare ansetts uppfylla behörighetskraven för att undervisa inom skolväsendet. Mot denna bakgrund föreslås i pro- memorian att ska kunna meddela legitimation till lärare som tidigare av en statlig myndighet har förklarats behörig att undervisa i skolväsendet, trots avsaknad av en behörighetsgivande utbildning. Specialpedagogiska skolmyndigheten upplyser att den har anställt lärare enligt de grunder som skollag gav utrymme för och ställer frågan om dessa lärare omfattas av förslaget. beskriver att en erfarenhet från handläggningen av legitimationsärenden är att bedöm- ningar av behörighet ofta skiftar mellan intygsgivare och berörda exam- ensenheter eller ansvariga fakulteter. I ett flertal fall har lärosäten upp- manat myndigheten att helt bortse från intyg och uppgett att intygen alltid ska utfärdas av ansvarig fakultet eller av lärosätet utsedda personer. 2012/13:187 Regeringen bedömer mot denna bakgrund att endast sådana behörighets- förklaringar som lämnats av en statlig myndighet utifrån tydliga behörig- hetsvillkor bör kunna ligga till grund för undantag från kraven för legiti- mation. Endast sådana behörighetsförklaringar som har utfärdats av bör alltså omfattas av regleringen. Läraren bör vara behörig att bedriva sådan undervisning som behörighetsförklaringen kan anses avse. Kraven enligt skollagen på behörighetsgivande examen och på att ha genomfört en introduktionsperiod (2 kap. 16 § första stycket) bör i de ovan behandlade fallen inte gälla, om läraren har arbetat i skolväsendet under sammanlagt minst ett läsår eller i en eller flera anställningar som lärare. Läraren bör till ansökan om legitimation foga ett yttrande eller intyg över tjänstgöringen. Yttrandet eller intyget bör ha utfärdats av huvudmannen eller rektorn vid den eller de skolor där lära- ren har tjänstgjort. Inte heller kravet på att göra en lämplighetsbedöm- ning bör gälla. Det bör mot denna bakgrund införas ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om undantag från kraven för legiti- mation när det gäller lärare som genom en behörighetsförklaring är behörig för ett visst slag av anställning. En sådan legitimation bör få kompletteras och beslut av enligt föreskrifterna bör få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Skollagens bestämmelse om överklagande av beslut bör därför kompletteras med en sådan överklagandemöjlighet. 6 Förlängning av övergångsperioden Regeringens förslag: Den övergångsperiod som gäller till utgången av i fråga om krav på legitimation och behörighet för att få bedriva undervisning och besluta om betyg i skolväsendet förlängs till utgången av när det gäller undervisning i grundsärskolan, specialskolan, gymnasiesärskolan eller särskild utbildning för vuxna. Lärare eller förskollärare som saknar legitimation och behörighet enligt skollagen och som har ingått avtal om anställning som lärare, förskollärare eller fritidspedagog före , får för anställningen fortsätta att undervisa och självständigt besluta om betyg i de nämnda skolformerna enligt bestämmelserna om bl.a. behö- righet skollag. Förslaget i promemorian överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig över förslaget tillstyrker eller har inget att invända mot det. Flera instanser, däribland , och kommuner samt Kommuner och Landsting, pekar på att många lärare i särskolan är obehöriga och att det därför är bra med en förlängning av övergångs- perioden. och anser att det även 2012/13:187 finns behov av en förlängning av övergångsperioden för övriga skol- former. anser att en förlängning av övergångsperioden kräver att det också ska finnas vidareutbildningsmöjligheter för lärarna och förbundet känner oro över vad som kommer att hända efter 2015 då Lärarlyftet II slutar. anser att regeringen måste besluta om att utbildningsplatser i tillräcklig omfattning skapas på universitet och högskolor för de här aktuella lärargrupperna. () framför att det utifrån likabe- handlingsprincipen är mycket angeläget att alla elever, oavsett funktions- nedsättning, har lika tillgång till behöriga och kompetenta lärare med legitimation samt att personer med utvecklingsstörningar är en grupp som löper särskild risk att bli utsatt för diskriminering i skolan. DO anger också att det är viktigt att regeringen noggrant följer upp kommunernas ansträngningar att öka personalens kompetens för att garantera att det 2018 finns tillräckligt många legitimerade lärare och förskollärare för att täcka de behov som finns. Skälen för regeringens förslag I fråga om lärare och förskollärare som saknar legitimation för att bed- riva undervisning i skolväsendet och som har ingått avtal om anställning som lärare, förskollärare eller fritidspedagog före ska bestämmelserna skollag om vilken personal som får användas för undervisning samt bedrivande av förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg tillämpas i stället för motsvarande bestämmelser i skollagen (2010:800). Detta framgår av lagen (2010:801) om införande av skolla- gen (33 §). Regleringen gäller dock bara under den aktuella anställningen och längst till utgången av . Dessa lärare får vidare självständigt besluta om betyg . Flera remissinstanser, t.ex. , och kommun, pekar i sina remissyttranden på att det i skol- formerna grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna saknas behöriga lärare i betydande omfattning. Regeringen anger i propositionen tillämpning av vissa bestämmelser om legitimation för lärare och förskollärare och om särskild utbildning för vuxna (prop. 2011/12:144) att erfarenheter visar att det saknas en betydande andel behöriga lärare i dessa skolformer, även om det inte finns någon officiell statistik om detta. I samband med arbetet med propositionen framfördes också att det finns liknande problem inom specialskolan. Av propo- sitionen framgår att regeringen avser att återkomma i frågan. Av utbildningsutskottets betänkande En ny gymnasiesärskola framgår att utskottet har inhämtat att regeringen avser att vidta åtgärder som syf- tar till att säkerställa att lärare i särskolan har hög kompetens (bet. 2011/12:UbU9). En sådan åtgärd är att under en förlängd övergångs- period tillåta huvudmännen att fortsätta använda erfarna, men inte behöriga, lärare som undervisar i grundsärskolan, specialskolan, gymnasiesärskolan eller särskild utbildning för vuxna. För dessa lärare bör således den övergångsperiod som gäller längst till utgången av förlängas till att gälla längst till utgången av . En förlängning av övergångsperioden innebär att huvudmännen får på sig att organisera sin verksamhet på ett sådant sätt att det är behöriga lärare som tjänstgör i skolorna. Förslaget avgränsas till att gälla nämnda skolformer, eftersom det är där behörighetsläget är särskilt problematiskt. och anser att förlängningen bör gälla fler skolformer. DO anser däremot att det ur ett likabehandlingsperspektiv är mycket angeläget att alla elever, oavsett funktionsnedsättning, har lika tillgång till behöriga och kompetenta lärare med legitimation och att personer med utvecklingsstörningar är en grupp som löper särskild risk att bli utsatt för diskriminering i skolan. Rege- ringen delar DO:s synpunkt och vill understryka att den håller fast vid ståndpunkten att lärarna i skolan ska vara behöriga (se t.ex. prop. 2011/12:144). Regeringen avser att följa behörighetsläget mycket noga. har fått regeringens uppdrag att utveckla lärarregistret för att möjliggöra detta (U2011/7297/S, U2012/7265/S). Ytterligare tid för att komplettera sin utbildning En förlängning av övergångsperioden till utgången av innebär att lärare som t.ex. har påbörjat en lärarutbildning men saknar en examen, dvs. har en mindre del av en lärarutbildning kvar, har stor möjlighet att komplettera och få en examen enligt förordningen (2011:689) om vissa behörighetsgivande examina för legitimation som lärare och förskollärare och om högskoleutbildningar för vidareutbildning av lärare som saknar lärarexamen (). Regeringen har också uppdragit åt vissa universitet och högskolor att anordna högskoleutbildning för vidareutbildning av lärare som saknar lärarexamen (U2010/2757/UH). En förlängning ger också ytterligare tid för lärare att t.ex. komplettera med speciallärarut- bildning i de fall där det behövs. Sådana möjligheter finns bl.a. inom det s.k. Lärarlyftet II som bl.a. regleras i förordningen (2007:222) om statsbidrag för fortbildning av lärare samt fritidspedago- ger och motsvarande. Medel för satsningen är beräknade . efterfrågar vad som ska hända när Lärarlyftet II avslutas . Regeringen avser att noga följa upp användningen av medlen och resultat när det gäller den pågående satsningen innan ställ- ning tas till fortbildningsbehoven efter 2015. anser att regeringen måste se till att det finns tillräckligt många utbildningsplatser på universitet och högskolor för de aktuella lärarna. Regeringen anser att universiteten och högskolorna själva bör bestämma utbildningsutbudet i syfte att erbjuda utbildningar av hög kvalitet som möter studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Regeringen följer dock utveck- lingen noga när det gäller dimensioneringen av olika utbildningsprogram. I och med att nu nämnda åtgärder vidtas kan läraren till utgången av fortsätta att bedriva undervisning utan att några särskilda undantagsregler, t.ex. med innebörden att läraren bara får användas för att bedriva undervisningen i sänder, måste tillämpas. Detta kan göra det lättare att motivera lärare att avsluta sin utbildning och få en examen eller komplettera med den utbildning som krävs för att vara 2012/13:187 behörig att undervisa i grundsärskolan, specialskolan, gymnasiesärskolan eller särskild utbildning för vuxna. 7 Vissa speciallärare och specialpedagoger Regeringens förslag: Regeringen ska få meddela föreskrifter om undantag från kraven på legitimation och behörighet för sådana spe- ciallärare och specialpedagoger som är anställda som lärare i grund- särskolan, specialskolan, gymnasiesärskolan eller särskild utbildning för vuxna. Sådana speciallärare och specialpedagoger ska få anställas som lärare i skolväsendet utan tidsbegränsning, och de ska ha ansvar för den undervisning de bedriver. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska även få meddela föreskrifter om att de självständigt får besluta om betyg. Regeringens bedömning: Sådana speciallärare och specialpedago- ger med specialisering mot utvecklingsstörning som inte har en behö- righetsgivande examen och som är anställda som lärare i grundsärskolan, specialskolan, gymnasiesärskolan eller särskild utbildning för vuxna bör, trots skollagens krav på legitimation och behörighet, få bedriva undervisning som lärare -i den särskilda inriktningen träningsskola inom grundsärskolan, -i specialskolan, om undervisningen motsvarar den särskilda inrikt- ningen träningsskola inom grundsärskolan, -på gymnasiesärskolans individuella program, och -på en nivå som motsvarar träningsskolan i särskild utbildning för vuxna på grundläggande nivå. En lärare som avses ovan bör få bedriva ovan angiven undervisning även om han eller hon tillträder en ny anställning som lärare efter . Sådana speciallärare och specialpedagoger med specialisering mot utvecklingsstörning som har legitimation samt en examen som ger behörighet att undervisa i minst en av årskurserna 79 i eller i gymnasieskolan och som är anställda som lärare i grundsärskolan, gymnasiesärskolan eller särskild utbildning för vuxna bör, trots att de inte är behöriga, få undervisa -i årskurs 79 i grundsärskolan, -i gymnasiesärskolan i andra ämnen än yrkesämnen, och -på motsvarande nivåer i särskild utbildning för vuxna. En lärare som avses ovan bör få bedriva ovan angiven undervisning även om han eller hon tillträder en ny anställning som lärare efter . Endast specialpedagoger med en specialpedagogexamen enligt hög- skoleförordningen eller en motsvarande examen bör omfattas av det ovan angivna. En ytterligare förutsättning bör vara att det är fråga om en examen som har utfärdats och som avser utbildning som påbörjats före utgången av 2008. Förslaget i promemorian överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. I promemorian föreslås inga nya bestämmelser i skollagen (2010:800). Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. , , , och kommuner, Lärarför- bundet, Kommuner och Landsting samt Skolledarför- bund, tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. kommun anser att det är positivt att tillvarata den kompetens som de grupper som omfattas av förslaget har, men ifrågasätter att inte motsvarande förslag, som innebär att speciallärare eller specialpedagoger inte behöver ha en inriktning mot utvecklingsstörning, tagits fram för årskurs 16. anser att fokus bör ligga på kunskapsuppdraget och att det är viktigt att det finns legitimerade lärare i de skolfor- mer som omfattas av förslaget. Även kommun framhåller vikten av att fokusera på kunskapskrav och färdighetsnivåer enligt styrdoku- menten. ifrågasätter hur rätten att undervisa för lärare som anställts före ska kunna följas upp, bl.a. mot bakgrund av att lärarna också föreslås kunna byta anställning, och anser i stället att lärarna ska ges rätt att undervisa i de aktuella skolfor- merna oavsett när de har anställts. Förbundet anser också att lärarna bör ha rätt speciallärarexamen. framför att det finns anledning att kräva att regeringen, med hänvisning till den kommu- nala finansieringsprincipen, ställer upp mer förmånliga villkor för stats- bidrag till vidareutbildning av lärarna inom särskolan. Specialpedago- giska skolmyndigheten ställer sig bakom förslaget under förutsättning att även specialskolan omfattas. anser att förslaget bör kompletteras med undantagsbestämmelser som innebär att huvudmän i första hand måste anställa lärare som är behöriga. Skolinspektionen konstaterar också att förslaget innebär att speciallärarna och specialpeda- gogerna i fråga inte kan anmälas till för prövning av legitimationen. påpekar att betyg inte sätts i de skolformer som förslaget avser. Skälen för regeringens förslag och bedömning Som nämnts i avsnitt 6 framgår av utbildningsutskottets betänkande En ny gymnasiesärskola att utskottet har inhämtat att regeringen avser att vidta åtgärder när det gäller lärare i särskolan (bet. 2011/12:UbU9). Regeringen har också i budgetpropositionen (prop. 2012/13:1) aviserat att det finns problem med få behöriga lärare i särskolan och att den därför avser att föreslå åtgärder. En sådan åtgärd är den förlängning av den s.k. övergångsperioden som behandlats i föregående avsnitt. I budgetpropositionen aviserade regeringen också att åtgärder ska vidtas som innebär att speciallärare och vissa specialpedagoger som är anställda i grundsärskolan, gymnasiesärskolan eller särskild utbildning för vuxna och som har en annan bakgrund än lärar- eller förskollärarexamen, eller som har en bakgrund som ämneslärare, fortsatt ska ha rätt att ansvara för och bedriva undervisningen i olika delar av nämnda skolformer. 2012/13:187 De förslag och bedömningar som behandlas i detta avsnitt kompletterar förslaget om att förlänga övergångsperioden till (avsnitt 6). De avser avgränsade grupper av lärare som fortsatt bör få bedriva undervisning i delar av skolväsendet. Till skillnad från vad som gäller för den förlängda övergångsperioden bör de aktuella lärargrupperna få fort- sätta att bedriva undervisningen även om de tillträder en ny anställning som lärare. Undantagen från kraven på legitimation och behörighet bör bara gälla . Detta uppnås genom krav på anställning för ikraftträdandet. Regeringen har i förordningen (2011:326) om behörighet och legiti- mation för lärare och förskollärare (behörighetsförordningen) slagit fast att det är den som har avlagt speciallärarexamen som ska vara behörig att som speciallärare undervisa i skolväsendet (2 kap. 3643 §§). Special- pedagogexamen enligt bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100) ska dock enligt behörighetsförordningen jämställas med speciallärarexamen enligt samma bilaga. Detsamma gäller en äldre examen som motsvarar någon av dessa examina. Detta gäller dock endast om den examen som ska jämställas med speciallärarexamen har utfärdats och avser utbildning som påbörjats före utgången av 2008 (1 kap. 5§ behörighetsförordningen). Skälet till detta är att det inte fanns någon speciallärar- Detta bidrog till att det blev brist på speciallärare. En ny spe- ciallärarutbildning infördes dock 2008. När begreppet specialpedagoger fortsättningsvis används i denna pro- position är det den ovan beskrivna gruppen specialpedagoger, med en specialisering mot utvecklingsstörning, som avses. Speciallärare och specialpedagoger på träningsskolenivå I betänkandet Legitimation och skärpta behörighetsregler (SOU 2008:52) föreslogs att legitimerade grundskollärare med speciallärarexamen och, i träningsskolan och på motsvarande nivåer, förskollärare med en special- lärarexamen skulle vara behöriga att undervisa i den obligatoriska särskolan (numera grundsärskolan). Vilken utbildning som grundskol- lärare som skulle krävas föreslogs i betänkandet variera beroende av i vilka årskurser läraren ska undervisa. Förslagen beaktades vid utform- ningen av behörighetsförordningen. Bestämmelserna medger dock bl.a. grundlärare med speciallärarexamen att utöver förskollärare med spe- ciallärarexamen bedriva undervisning i träningsskolan. Syftet är att de elever som har förutsättningar att gå vidare i sina studier inte ska hindras från det, utan i stället genom en väl anpassad undervisning ges möjlig- heter att t.ex. lära sig läsa och skriva. Enligt betänkandet har utvärderingar och inspektioner visat att grundsärskolans och gymnasiesärskolans kunskapsuppdrag ofta åsidosätts samt att det i stället fokuseras på omsorg och elevernas sociala utveckling (lägesbedömningar 2006, rapport 288 och 2007, rapport 303). Utredningen menade därför att kunskapsuppdraget behöver lyftas fram och pekade också på då gällande läroplan och kursplaner där det bl.a. förutsätts att eleverna i dåvarande grundsärskolan kan lära sig läsa, skriva och räkna. Det kan konstateras att kunskapsuppdraget har förstärkts ytterligare genom ändringar i grundsärskolans läroplan 2011. Detta gäller även den inriktning inom grundsärskolan som benämns träningsskola. Eleverna i grundsärskola, gymnasiesärskola och särskild utbildning för vuxna har samma rätt som elever i grund- och gymnasieskola samt vuxenutbildning till en utbildning där de ges förutsättningar att lära och nå de kunskapskrav som minst ska uppnås inom skolformen. Därför är det viktigt att legitimerade lärare eller i vissa fall legitimerade förskollärare, som också har en speciallärarexamen med specialisering mot utvecklingsstörning, är de som bedriver och ansvarar för undervisningen i grundsärskolan, gymnasiesärskolan och den särskilda utbildningen för vuxna. Som tidigare nämnts har regeringen fastställt behörighetskraven i behörighetsförordningen. Vikten av en fokusering på kunskapsuppdraget framhålls också av och kommu- ner. Konsekvenserna av behörighetsreglerna har emellertid, som också anger, på kort sikt visat sig bli stora. Det behövs ett stort mått av vidareutbildning för att lärare i grundsärskolan, gymnasie- särskolan och den särskilda utbildningen för vuxna ska bli behöriga. Det finns dock en grupp som arbetar som lärare främst i träningsskolan och motsvarande, men som före sin speciallärarexamen har en annan bak- grund än lärar- eller förskollärarexamen eller motsvarande äldre slutförd utbildning.