prop · H10347 · 2013-11-19 00:00:00 — Ändamålsmodellen tar i stället sikte på ändamålet med ett yttrande. Skyddet gäller för yttranden med ett opinionsbildande, journalistiskt, litterärt eller konstnärligt ändamål. I den efterföljande debatten och under remissbehandlingen fick modellerna skiftande omdömen. Ansvarsmodellen mötte störst gillande men ansågs också ha tydliga brister. Kommittén valde att inrikta sitt fortsatta arbete på att ur de tre modellerna utmejsla ett alternativ som skulle kunna ställas mot de två gällande grundlagarna på området. Arbetet med en ny yttrandefrihetsgrundlag, NYGL Den modell som kommittén tagit fram har haft arbetsnamnet Ny yttrandefrihetsgrundlag (NYGL). Ambitionen med NYGL har varit att göra regleringen av yttrandefriheten så teknikoberoende som möjligt. En grundförutsättning för att få grundlagsskydd enligt NYGL är att yttrandet framförs i ett massmedium. Med det förstås enligt lagtexten medier som är avsedda att sprida yttranden till allmänheten. Till skillnad från den nuvarande regleringen knyts därmed inte tillämpningsområdet till vissa angivna massmedier eller tekniker för framställning eller distribution av medier eller yttranden. Enligt NYGL blir grundlagen automatiskt tillämplig på massmedier som ges ut av ett massmedieföretag. avses sammanslutningar och enskilda vilkas huvudsakliga verksamhet består i att på yrkesmässiga grunder ge ut massmedier. Andra aktörer (t.ex. ideella organisationer och privatpersoner) har möjlighet att få grundlagsskydd om de har utgivningsbevis eller om massmediet förses med s.k. ansvarsuppgifter. I likhet med dagens reglering innehåller NYGL olika undantag från grundlagsskyddet. En nyhet i NYGL är att det i vissa fall görs undantag för behandling av personuppgifter i massmedier. Det avser behandling av personuppgifter som sker för andra syften än de som anges i NYGL:s Undantaget gäller enbart massmedier som ges ut av andra än massmedieföretag. Syftet är att undvika konflikter med EU:s När det gäller de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna (bl.a. censurförbud, rättegångsordning) regleras dessa i allt väsentligt som i TF och YGL. Det kan även nämnas att NYGL innehåller en generell preskriptionstid för väckande av allmänt åtal från publiceringen av Det betyder bl.a. att preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott på webbplatser förkortas jämfört med vad som gäller enligt YGL. NYGL beskrivs i avsnitt 8.7 och i bilaga 9. Kommittén har noggrant prövat om bestämmelserna i ger ett tillfredsställande skydd för de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga NYGL har också ställts mot TF och YGL i syfte att undersöka vilka eventuella fördelar som finns med en ny Det stora problemet med NYGL är enligt kommittén avgränsningen av Begreppet massmedier, som är en förutsättning för grundlagsskydd enligt NYGL, kan vid en första anblick framstå som tydligt och oproblematiskt. Men som kommittén redovisar i sina överväganden finns det en gråzon. Det kan t.ex. uppstå situationer när förpackningar används för att sprida information och opinionsyttringar och inte i första hand för att förpacka en vara. Då är de massmedier med den definition som används i NYGL. Enligt kommittén rymmer även begreppet massmedieföretag Var ska gränserna dras vad gäller kravet på hur stor del av verksamheten som ska vara inriktad på utgivning av massmedier för att grundlagen automatiskt ska bli Ska frågan bedömas utifrån verksamhetens omsättning eller antalet anställda, eller kanske en kombination av dem? kriteriet för att definiera ett massmedieföretag, yrkesmässigheten, rymmer problematiska frågor när olika verksamheter ska bedömas. Det kan visserligen konstateras att inte heller tillämpningsområdena för TF och YGL är helt entydiga. Kommittén gör dock bedömningen att oklarheterna blir större med NYGL än med det nuvarande systemet. De gränsdragningsfrågor som vi har identifierat i NYGL innebär inte bara en osäkerhet för dem som bedriver massmedieverksamhet utan också för den som önskar lämna meddelanden för offentliggörande. Osäkerheten berör bl.a. meddelarskyddet som brukar betraktas som en av de centrala grundbultarna i tryck- och yttrandefrihetsregleringen. I det här sammanhanget har kommittén även behandlat betydelse för vägvalet mellan TF/YGL och NYGL. bedömning är det av grundläggande betydelse att försvarar sin nationella reglering på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. det sammanhanget är det viktigt att framhålla att tryck- och samarbetet får dessutom anses ge stöd för att hävda att de grundläggande principer som finns i TF och YGL är en del av vår nationella identitet som det ankommer på unionen att respektera. Kommitténs slutsats är därför att inte motiverar att det vidtas genomgripande förändringar av det svenska grundlagsskyddet för tryck- Mot denna bakgrund väljer kommittén att hålla fast vid TF och YGL. Kommitténs överväganden i denna del beskrivs närmare i kap. 8-10. TF och YGL görs mer lättillämpade I stället för att ersätta dagens reglering med NYGL anser kommittén att yttrandefriheten bäst stärks och utvecklas genom att TF och YGL förbättras och förtydligas. I enlighet med uppdraget i direktiven har kommittén därför inom ramen för den nuvarande ordningen valt att göra en allmän översyn av TF och YGL. Syftet har framför allt varit att de båda grundlagarna ska bli så tydliga och lättillämpade som möjligt. Det har gjorts en relativt långtgående översyn av uppbyggnaden av och språket i TF och YGL. Strukturen i YGL ändras i flera avseenden, bl.a. så att grundlagen i huvudsak kan läsas självständigt utan omfattande hänvisningar till TF. I vissa fall har bestämmelser flyttats från grundlagarna till vanlig lag, i första hand till den s.k. tillämpningslagen. Det har införts rubriker över paragraferna. Lagtexten har anpassats till ett modernt lagspråk och getts en könsneutral utformning Ett exempel på sådana förändringar som har nämnts är att den detaljerade regleringen av rättegångsfrågorna förenklas genom att ett antal bestämmelser flyttas till lag. Det gäller bl.a. ett antal bestämmelser om juryn. Materiella förändringar i TF och YGL Under arbetet med TF och YGL har ett antal frågor som berör det materiella innehållet i grundlagsregleringen behandlats. Förutsättningar för begränsningar av tryck- och yttrandefriheten I TF och YGL finns ett antal bestämmelser som anger att vissa frågor får regleras i lag – s.k. delegationsbestämmelser. I de flesta fallen anges inte i bestämmelserna hur långtgående begränsningar som får göras. Det kan konstateras att det i vissa delar är oklart i vilken omfattning de s.k. begränsningsreglerna i 2 kap. 21–23 §§ RF gäller då tryck- och yttrandefriheten begränsas med stöd av delegationsbestämmelser i och YGL. I vissa fall görs det hänvisningar till dessa bestämmelser men i andra fall framgår det inte av lagtexten vad som gäller. Kommittén anser att det finns ett behov av att förtydliga under vilka förutsättningar tryck- och yttrandefriheten i TF och YGL får begränsas i lag. Detta bör ske genom att nya bestämmelser införs i TF och YGL med hänvisningar till begränsningsreglerna i RF. Till det kommer en allmän bestämmelse om att begränsningar i grundlagsskyddet aldrig får gå så långt att de utgör ett hot mot grundlagarnas ändamål. Kommitténs överväganden och förslag i denna del finns i kap. 12. I TF och YGL anges en s.k. distributionsplikt som innebär att postbefordringsföretag och andra allmänna trafikanstalter inte får vägra eller ställa särskilda villkor för distribution av skrifter och tekniska upptagningar med hänvisning till innehållet. Genom ett fall av distributionsvägran av en skrift uppdagades för några år sedan en lucka i bestämmelsen. Det gällde ett postbefordringsföretag som vägrade att dela ut oadresserade försändelser, s.k. masskorsband, med hänvisning till innehållet. Enligt vår uppfattning bör den som bedriver postverksamhet med tillstånd inte kunna vägra att distribuera oadresserade skrifter eller tekniska upptagningar på grund av deras innehåll. Vi föreslår därför att bestämmelserna om distributionsplikt i TF och YGL ändras. Förslaget motiveras bl.a. med att det för spridning av skrifter och tekniska upptagningar bara finns ett fåtal företag som bedriver postverksamhet och bara ett som har en rikstäckande service. nekas distribution på grund av innehållet i skriften eller den tekniska upptagningen skulle därmed kunna få svårigheter med att nå ut med sitt Kommittén anser att någon motsvarande distributionsplikt för internetoperatörer och leverantörer av värdtjänster inte bör införas. Antalet leverantörer av tjänster som på olika sätt gör sådana publiceringar möjliga är tillräckligt stort för att eventuell distributionsvägran inte ska få någon avgörande negativ inverkan på Förslaget behandlas närmare i kap. 13. Den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL är komplicerad och svår- Tillämpningen av den har också varit förknippad med Ett problem har att göra med det automatiska grundlagsskyddet för s.k. Enligt databasregeln gäller grundlagen automatiskt för databaser som tillhandahålls av bl.a. en redaktion för en periodisk skrift eller för ett radioprogram. Kommittén har övervägt om redaktionsbegreppet borde överges eller ändras men har funnit att fördelarna inte överväger nackdelarna med en sådan ändring. Det andra tillämpningsproblemet som kommittén har behandlat är frågan vad det innebär att s.k. externa informationsleverantörer kan påverka innehållet i en databas. Det kan t.ex. gälla personer eller produktionsbolag som självständigt uppdaterar ett medieföretags Kommittén föreslår att det i lagtexten ska framgå att grundlagsskyddet inte påverkas av sådana uppdateringar så länge de görs på uppdrag av den som driver verksamheten. 2013/14:47 Det tredje tillämpningsproblemet gäller grundlagens tillämplighet på Bilaga 1 databaser som innehåller delar som kan påverkas direkt av mottagarna genom t.ex. omodererade användarkommentarer. Den nuvarande lagtexten kan uppfattas som att grundlagsskyddet för hela databasen faller bort om någon del av den kan påverkas av någon annan än den som driver verksamheten. Vi föreslår en uttrycklig bestämmelse om att grundlagen inte ska gälla för just de delar av databasen som kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten. Våra förslag vad gäller databasregeln utvecklas närmare i kap. 15. Många tidningsföretag gör material från de tryckta tidningarna tillgängligt för allmänheten i databaser. Exempel på sådana tjänster är PressText Online och . ansågs den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF omfatta sådana databaser. Regeln jämställde ett förlagetroget återgivande av innehållet i en tidning med en bilaga till den periodiska skriften skedde i form av ett radioprogram eller en teknisk upptagning. Bilageregeln antogs gälla även då innehållet i periodiska skrifter tillhandahölls i sådana databaser som avses i 1 kap. 9 § YGL. Massmedieföretagens arkivdatabaser skulle därmed ha haft ett automatiskt grundlagsskydd. Men sedan ett avgörande av står det klart att tidningsföretagens arkivdatabaser inte omfattas av bilageregeln utan i stället faller under databasregeln i YGL. Detta har skapat flera problem. Kommittén anser att det finns ett behov av ett särskilt grundlagsskydd för tidningsföretagens arkivdatabaser. Ansvaret för innehållet i dessa bör hållas samman med ansvaret för den periodiska skriften. Vi föreslår därför att det införs en ny bestämmelse i TF som innebär att den som ansvarar för den ursprungliga publiceringen i den periodiska skriften ska bära ansvaret för tillhandahållandet i arkivdatabasen. Förändringen innebär att preskriptionstiden för sådana publiceringar i arkivdatabaser ska räknas från tidpunkten för utgivningen av den periodiska skriften. Preskription vad gäller allmänt åtal inträder därmed efter utgivningen av den periodiska skriften. Kommittén har övervägt att införa en möjlighet för domstol att besluta att visst innehåll i sådana databaser ska tas bort. Vi har dock bedömt att det inte finns behov av att införa en sådan regel. Förslaget utvecklas närmare i kap. 16. Kommittén föreslår även att det införs en särskild regel för taltidningar som tillhandahålls som tekniska upptagningar eller radioprogram, eller ur en databas. En förutsättning är att innehållet återger hela eller delar av den periodiska skriften och att innehållet har anpassats särskilt till personer med funktionsnedsättning. Preskriptionstiden för sådana återgivningar räknas från tidpunkten då den periodiska skriften gavs ut. Ansvaret för dessa återgivningar hålls samman med ansvaret för den periodiska skriften. Taltidningsregeln behandlas i kap. 16. En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m. En ny s.k. delegationsbestämmelse införs i TF och YGL i fråga om krav på att införa och på visst sätt utforma varningstexter, innehållsdeklarationer och annan liknande produktinformation som förekommer i medier som omfattas av grundlagarna. Det kan bl.a. avse sådan tryckt information som förekommer på förpackningar och i s.k. Undantaget gäller under förutsättning att informationen inte är av en uttrycklig åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. Vårt förslag innebär att grundlagarna inte utgör något hinder mot att i lag meddela bestämmelser om sådan information. De föreslagna bestämmelserna ger ett uttryckligt stöd i grundlagarna åt ett undantag som tillämpas. Fördelen med att skriva in undantaget i grundlagarna har bedömts vara att tillämpningsområdet blir tydligare och att det därmed blir lättare att förstå och tillämpa I internationella förhandlingar – inte minst på EU-området – kan det dessutom antas öka möjligheterna att få acceptans för den svenska förhandlingspositionen om denna vilar på en distinkt princip med uttryckligt grundlagsstöd. Skälen för införandet av delegationsbestämmelsen utvecklas närmare i Frågor som kommittén inte har hunnit överväga närmare Ett antal frågor som har väckts inom kommittén har av tidsskäl inte kunnat analyseras djupare eller blivit föremål för närmare överväganden. Bland de frågor som har uppmärksammats kan särskilt nämnas frågan om meddelarskydd för anställda inom privat verksamhet som finansieras med offentliga medel. Vidare har frågan väckts om att utvidga bestämmelsen om hets mot folkgrupp till att omfatta även transpersoner resp. personer med funktionsnedsättning. En annan frågeställning har rört förutsättningarna för att vidta olika tvångsmedel såsom husrannsakan och beslag av material på redaktioner och i andra miljöer där det förekommer uppgifter som omfattas av källskydd. Dessa frågor redovisas i kap. 18. Övriga frågor som kommittén har haft att överväga Kommittén har utöver huvuduppgiften att se om det går att införa en teknikoberoende grundlag för tryck- och yttrandefriheten haft i uppdrag att överväga och lämna förslag beträffande tre frågor. Frågan om ett förstärkt integritetsskydd Kommittén har i enlighet med sina direktiv diskuterat om det borde införas en straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd. varianter av ett sådant straffstadgande har tagits fram. konstatera att det i nationell svensk rätt finns begränsningar i skyddet för 2013/14:47 den enskildes privatliv och att det lagstiftningsmässiga skyddet vid en Bilaga 1 internationell jämförelse är relativt svagt. Avgörande för vår bedömning om en straffbestämmelse bör införas inom det grundlagsskyddade området eller inte har varit dels om det finns ett sådant behov, dels om kan anses internationellt förpliktat att införa en bestämmelse av det slaget. Kommitténs behovsanalys har gett vid handen att det i princip inte förekommer några sådana integritetskränkningar inom det grundlagsskyddade området som kan motivera en särskild straffbestämmelse. Vi har inte heller kunnat konstatera att förpliktelser enligt är tillräckligt tydliga för att ensamma motivera införandet av ett nytt tryck- och yttrandefrihetsbrott. Kommittén anser att det finns en risk att en ny straffbestämmelse får en återhållande effekt på de grundlagsskyddade mediernas publicistiska verksamhet. Vi har därför stannat vid att det inte finns skäl att föreslå en straffbestämmelse om integritetsskydd i grundlagarna. Däremot anser vi oss kunna konstatera att det finns ett tydligt behov av en generell straffbestämmelse utanför det grundlagsskyddade området. Vi har gjort bedömningen att det finns skäl för regeringen att överväga en sådan bestämmelse. Våra närmare överväganden i denna del finns i kap. 19. Enskildas ställning gentemot medierna Enligt direktiven ska kommittén överväga om enskildas processuella skydd vid exempelvis förtal i medierna bör stärkas. För det ändamålet har kommittén diskuterat dels frågan om reglerna för allmänt åtal, dels reglerna om rättegångskostnader. Vi föreslår att möjligheterna att väcka allmänt åtal vid ärekränkning utvidgas något. Ärekränkningsbrotten skiljer sig på ett avgörande sätt från de flesta andra brottstyper. I fråga om dessa gäller nämligen som utgångspunkt att den enskilde själv får väcka åtal och utföra sin talan. Enligt en särskild åtalsprövningsregel i får allmänt åtal väckas bara om målsäganden anger brottet till åtal och åtal är av särskilda skäl påkallat från allmän synpunkt. Ett enskilt åtal innebär flera nackdelar för målsäganden. De mest betydande är att målsäganden själv får svara för brottsutredningen och själva åtalet samt riskerar att få betala den tilltalades rättegångskostnader om han eller hon förlorar målet. Allmänt åtal för ärekränkningsbrott förekommer bara i undantagsfall. har JK väckt allmänt åtal för förtal i endast ett fall. Utanför det grundlagsskyddade området väcks allmänt åtal i något större utsträckning. Vi anser det rimligt att det allmänna i något fler fall än ansvarar för att ärekränkningsbrott beivras straffrättsligt. Det bör ske genom utökade möjligheter att väcka allmänt åtal för sådana brott. Vi föreslår därför att det inte längre ska krävas särskilda skäl för allmänt åtal utan vara tillräckligt att allmänt åtal är påkallat från allmän synpunkt. Kravet på målsägandeangivelse ska dock finnas kvar. Vi föreslår också en annorlunda utformad bestämmelse om kvittning av rättegångskostnader i tryck- och yttrandefrihetsmål. I den s.k. tillämpningslagen avseende TF och YGL finns en särskild rättegångskostnadsregel för tryck- och yttrandefrihetsmål. tillämplig om målsäganden har fört talan i ett mål där skuldfrågan har prövats av en jury. I ett sådant fall kan rätten bestämma att vardera parten ska svara för sin rättegångskostnad oavsett utgången i målet. Enligt förarbetena till bestämmelsen ska den kunna tillämpas när rätten har en annan uppfattning i skuldfrågan än juryn. Det har satts i fråga om inte en tillämpning av kvittningsregeln i enlighet med förarbetsuttalandena står i strid med den s.k. oskyldighetspresumtionen i artikel 6.2 i . Vi föreslår att bestämmelsen formuleras om i syfte att ändra förutsättningarna för kvittning. I fortsättningen ska kvittning inte kunna ske av det skälet att rätten har en annan uppfattning i skuldfrågan än Härigenom undviker man att bestämmelsen kommer i konflikt Kvittning ska kunna ske efter en skälighetsbedömning där en förutsättning är att målsäganden bedöms ha haft särskild anledning att få sin sak prövad. I kap. 20 redogörs för kommitténs överväganden och förslag. I kommitténs uppdrag har ingått att överväga vilka rättsliga förut- sättningar som bör gälla för att svenska myndigheter ska kunna lämna s.k. internationellt rättsligt bistånd till utländska myndigheter inom områden som omfattas av det särskilda grundlagsskyddet för tryck- och Frågor om sådant rättsligt bistånd kan bl.a. bli aktuella om utländska myndigheter vänder sig till för att få hjälp med utredningsåtgärder, t.ex. beslag av handlingar, med anledning av en brottsutredning som pågår i det landet. tolkas grundlagarna på ett sätt som innebär att i praktiken inte kan lämna rättsligt bistånd när TF eller YGL är tillämpliga. Efter en genomgång av den EU-rättsliga utvecklingen på i första hand det straffrättsliga området konstaterar kommittén att utgångspunkten bör vara att den svenska hållningen i fråga om internationellt rättsligt bistånd är förenlig med unionsrätten. Det finns trots detta anledning att skapa en viss öppning för att lämna rättsligt bistånd även när grundlagarna är Kommittén föreslår därför att det i grundlagarna anges att en skrift eller teknisk upptagning som har framställts här inte anses utgiven i enbart på den grunden att den har skickats till enskilda adressater Detta medför att möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd ökar. I fråga om det s.k. korrespondentskyddet för uppgiftslämnare samt författare och andra upphovsmän tydliggörs det att detta gäller om meddelandet m.m. skedde i . När det gäller frågan om att lämna internationellt rättsligt bistånd på grundlagsområdet föreslås en ny bestämmelse i TF och YGL. innebär att sådant bistånd kan lämnas avseende åtgärder som är tillåtna Om en ansökan rörande rättsligt bistånd gäller brott 2013/14:47 eller skadestånd med anledning av brott, ska ett krav på s.k. dubbel Bilaga 1 straffbarhet tillämpas. Enligt bestämmelsen kan regeringens medgivande för lämnande av internationellt rättsligt bistånd krävas i vissa fall. Närmare bestämmelser om prövningen av en ansökan om rättsligt bistånd ska kunna meddelas i lag. Kommitténs överväganden återfinns i kap. 21. Utdrag ur lagförslag (SOU 2012:55) har föreslagit språkliga och strukturella förändringar av hela tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, samt vissa materiella ändringar. Eftersom denna proposition endast behandlar vissa av de föreslagna ändringarna redovisas här endast de delar av kommitténs författningsförslag som tas upp i denna proposition. Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen (jfr nuvarande 1 kap. 6 §) Ett ingripande enligt denna grundlag mot en tryckt skrift får inte ske innan skriften är utgiven. En skrift anses utgiven när den har blivit utlämnad till försäljning eller för spridning på annat sätt i . Detta gäller dock inte en myndighets tryckta handlingar, om de inte är tillgängliga för var och en. En skrift ska inte anses utlämnad för spridning i enbart på den grunden att den skickas härifrån till enskilda adressater i utlandet. (jfr nuvarande 1 kap. 9 §) Frågor som får regleras i lag Utan hinder av denna grundlag gäller om följande frågor vad som sägs 1.den rätt som tillkommer upphovsmän till litterära eller konstnärliga verk, om upphovsrätten närstående rättigheter och om förbud mot att återge ett verk på ett sätt som kränker den andliga odlingens intressen; 2.förbud mot kommersiella annonser i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror; 3.förbud mot kommersiella annonser som används vid marknadsföring av andra varor än tobaksvaror och tjänster om det i annonsen förekommer ett varukännetecken som är i bruk för en tobaksvara; detta gäller även om det förekommer kännetecken som enligt gällande bestämmelser om varumärken är registrerade eller inarbetade för en tobaksvara; 4.förbud mot kommersiella annonser som har meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt en förpliktelse som följer av medlemskapet i Europeiska unionen; mot offentliggörande i yrkesmässig ningsverksamhet av kreditupplysningar som innebär intrång i enskildas personliga integritet eller som innehåller oriktiga eller offentliggörande samt om rättelse av oriktiga eller missvisande uppgifter, skyldighet att lämna information till den som avses med upplysningen och krav på legitimt syfte hos den som beställer uppgifter; 6.krav att införa och på visst sätt utforma varningstext, innehållsdeklaration eller annan liknande produktinformation om informationen inte är av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär; 7.ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift eller underrättelse har anskaffats. (jfr nuvarande 13 kap. 6 § första stycket) Meddelar- och anskaffarfrihet för vissa utländska skrifter som ges ut här