prop · H10321 · 2013-10-07 00:00:00 — I granskningsbetänkande 2003 skriver vidare att det är av betydelse att styrningen sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande.14 Granskningens huvudstudie har genomförts 2013. Intervjuer har genomförts i informationsinsamlingssyfte med handläggare på alla myndigheter som ingår i granskningen liksom med . För har även intervjuer med generaldirektör och styrelseordföranden genomförts. Intervjuerna har varit av olika art, ibland muntliga i möten eller telefonmöten, och ibland genom skriftliga frågor i e-post. För att få underlag till iakttagelserna när det gäller tillståndsprocessen (kapitel 6) och tillsyn (kapitel 7) har aktgranskning varit en betydande metod. har även granskat övrig relevant skriftlig dokumentation såsom riksdagstryck och årsredovisningar. 12Bestämmelsen fanns i 45 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten Bokföringen i staten skall ske på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed. Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen och förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar. Närmare föreskrifter om redovisningen skall meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. 1994/95:KU30, rskr. 1994/95:370. 2003/04:KU10, rskr. 2003/04:134. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 2Elsystemet: en översikt I kapitlet ges en kort översikt av det svenska elsystemets infrastruktur för överföring av el, huvudsakliga aktörer och förändringar som skett inom området . Det svenska elnätet kan liknas vid vägnätet, där det finns motor-, riks- och lokalvägar. På stamnätet, som ägs av staten och förvaltas av , transporteras elen från de stora kraftverken till de regionala elnäten. Stamnätet är med andra ord elnätets motorvägar. Från regionnäten förs elen vidare via lokalnät till elanvändarna. Regionnäten ägs främst av , E.ON och Fortum. Lokalnäten kallas också distributionsnät och ägs av regionnätsföretagen eller av mindre företag med lokal anknytning. I dessa nät transporteras el över relativt korta avstånd, exempelvis till köpcentrum och hushåll.15 Elproducenter och elkonsumenter kopplas ihop på två sätt: dels som delar i ett rent fysiskt elsystem, dels i ett parallellt finansiellt system. Det finns en fysisk koppling mellan producenter och konsumenter via olika nivåer av elnät. Sedan elmarknadens omreglering har det också utvecklats en administrativ och finansiell del med en nordisk elbörs och elhandelsföretag. Elhandelsföretagen behöver inte inneha någon fysisk infrastruktur för att köpa el från elproducenterna och sälja vidare till sina slutkunder. driver och förvaltar stamnätet och har rollen som systemansvarig i . Det innebär att affärsverket ser till att produktion och import motsvarar förbrukning och export i hela landet. De ska också se till att delarna i det svenska elsystemet samverkar på ett säkert sätt. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING Produktionsanläggningarna ägs av elproducenter. Den största delen av den svenska produktionen utgörs av kärnkraft och vattenkraft. De fem största elproducenterna i svarade för av totala elproduktion . , E.ON och Fortum svarade tillsammans för av totala elproduktion under 2011.16 Nätägare ansvarar för att elen transporteras från produktionsanläggningar till elanvändare. Detta sker via stamnät, regionnät och lokalnät. Dessa nät ägs av olika nätföretag. Stamnätet transporterar el från stora elproducenter till regionnäten. Stamnätet ägs av staten och förvaltas av . Regionnäten transporterar elen vidare till lokalnät och ibland till elanvändare med stor förbrukning, till exempel industrier. Regionnäten ägs ofta av någon av de stora energikoncernerna. Lokalnäten distribuerar elen till hushåll, affärer och industrier med mera inom ett visst område. Samtliga nätägare rapporterar mätvärden för förbrukning och elproduktion till elhandelsföretagen och till . Elhandelsföretagen är de som handlar med el. Det är den aktör som har leveransavtalet med elanvändaren. Elhandelsföretagen har också ofta ett balansansvar, vilket innebär att företaget har ett ekonomiskt ansvar för att produktion och förbrukning av el alltid är i balans inom företagets åtagande. Elhandelsföretaget kan köpa el på den nordiska elbörsen, eller direkt från någon av elproducenterna. För att få balansansvar krävs att företaget har ett avtal om detta med . Elhandelsföretaget kan antingen själv ha balansansvaret eller köpa tjänsten från ett annat företag. Näringsliv och hushåll är slutanvändare av el. De måste ha avtal med en elleverantör för att kunna ta ut el från elnätet. Till skillnad från många andra marknader har elanvändare liten möjlighet att välja bort produkten då el är en nödvändig produkt i ett modernt samhälle. Elnäten som distribuerar el till kunden är lokala monopol, vilket innebär att kunderna inte kan göra något val när det kommer till nätleverantör av el. Det val kunderna kan göra på marknaden är vilket elhandelsföretag de köper sin el från. 16 , R2012:10, el- och naturgasmarknad 2011, s. 35–36. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN I är användningen av el hög i jämförelse med andra länder.17 I internationell jämförelse är elpriserna i låga, för hushåll och industri.18 I figur 1 kan utläsas att nätavgifternas andel motsvarar en inte obetydlig del av elpriset och att skatter och kostnad för elcertifikat står för den största andelen. Figur 2 visar hur priset för hushåll är fördelat. Fördelningen är motsvarande för det elpris som industrin betalar. Däremot finns det en skillnad i priskänsligheten, den så kallade priselasticiteten, för hushållsrespektive industrikunder. Hushållens efterfrågan på el är relativt prisokänslig, medan väsentliga sektorer i industrin har en negativ priskänslighet. Den negativa priskänsligheten innebär att efterfrågan på el minskar om elpriset höjs och att det finns ett samband mellan elpriset och produktionsnivåerna i näringslivet.19 Figur 1: Elprisets beståndsdelar, procent Skatt, moms och elcertikat Källa: hemsida . 17Elkonsumtion (kWh per capita), World development indicators, . 18Köpkraftsjusterade elpriser för hushåll 2011 och elpriser för industri 2011. 19Konjunkturinstitutet: Fördjupnings-PM nr. 8 2011, Hur påverkas svensk ekonomi av ett väsentligt högre el-pris? En snabbanalys utifrån skattade elasticiteter och en allmänjämviktssimulering. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING 2.3.1Den svenska marknadens integration med Marknaden har utvecklats och utvidgats geografiskt sedan omregleringen 1996. är de nationella stamnäten mer sammankopplade än tidigare, och den svenska elmarknaden har blivit nordisk och är sammankopplad med den europeiska kontinenten. Det har också skapats en gemensam nordisk elbörs – – där producenter och elhandlare handlar med el både fysiskt och finansiellt. EU, och även den svenska , vill skapa en europeisk integrerad elmarknad. Den gemensamma nordiska elmarknaden präglas av de elsystem som de nordiska länderna har byggt upp utifrån sina förutsättningar för elproduktion Detta är en produktionsinfrastruktur med ett antal stora, centraliserade och styrbara vatten- och kärnkraftsanläggningar, sammanbundna med nationella högspänningsnät – stamnät. Begränsningar i stamnätens överföringsförmåga och i produktion, både inom och mellan de nordiska länderna, leder till att priserna på el kan variera mellan olika fysiska områden på den nordiska elmarknaden. Det innebär att även om handeln sker på en gemensam nordisk börs kan elpriserna variera stort mellan elområdena. Grundläggande för en fortsatt utveckling av elmarknaden är bland annat att det finns tillräcklig överförings- och produktionskapacitet inom och mellan länder som möjliggör en fri handel med el. Det är dock varken möjligt eller begärligt att investera för obegränsad överföringskapacitet i hela elnätet, varken inom eller i Europa.20 2.3.2Strukturutveckling på den svenska marknaden Energipolitiken har under inneburit en omvandling av sammansättningen av elproduktionen i . har stängts och effekten från kvarvarande kärnkraftverk har höjts. har en utbyggnad av vindkraft ägt rum och politiska beslut för att skapa en gemensam europeisk elmarknad har fattats. Denna utveckling ställer krav på förstärkning och utbyggnad av stamnätet. I takt med ökad marknadsintegration med fler utlandsförbindelser kommer elpriset i och på kontinenten att konvergera det vill säga närma sig varandra.21 Elpriset på kontinenten är generellt sett högre än i . Detta betyder i praktiken att svenska konsumenter sannolikt kommer att få ett högre genomsnittligt elpris. 2008/09:NU26, s. 13. 21Perspektivplan 2025, s. 19, , 2012. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 2.3.3Fortfarande mest el från vatten- och kärnkraft Vattenkraft och fossilbränslebaserad kondenskraft stod för den största delen av elproduktionen i . Omläggningen av den svenska energipolitiken vid oljekrisen gav en omfattande utbyggnad av kärnkraften som kraftigt ökat mängden tillförd energi. stod kärn- och vattenkraft för av totala elproduktion. Vindkraftens andel av den installerade kapaciteten har ökat stadigt . stod vindkraften för av produktionen.22 2.3.4En marknad dominerad av tidigare statliga monopolföretag Den nordiska elmarknaden domineras av ett fåtal energikoncerner – , E.ON, Fortum och Statkraft. Dessa koncerner kontrollerar stora delar av produktion, handel och nät i . Alla dominerande koncerner har sprungit ur de statliga monopol som tidigare fanns inom området. ägs av svenska staten och är den största elproducenten i . producerade av elkraft, vilket var mer än den sammanlagda produktionen för E.ON och Fortum tillsammans. E.ON ägs av som är världens största privatägda energibolag. Fortum är ett bolag i Fortumkoncernen vars moderbolag ägs till av den . Statkraft är ett helägt dotterbolag till som är ett statligt norskt bolag.23 22Månatlig elstatistik, , 2012. 23Energimarknadsinspektionen, EI R2012:10, el- och naturgasmarknad 2001, s. 36. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 3Regeringens information till om stamnätet I kapitlet redovisas iakttagelser avseende den information som fått av regeringen när det gäller den grundläggande infrastrukturen för överföring av el, stamnätet. 3.1Mycket har förändrats sedan omregleringen Energimarknaden har blivit allt mer komplex med allt fler aktörer . Med propositionen Handel med el i konkurrens som trädde ikraft omreglerades delar av den svenska elmarknaden och produktion och försäljning utsattes för konkurrens.24 Nätverksamheten förblev ett reglerat monopol. är det flera saker som har förändrats på den svenska elmarknaden: tidsbestämmelsen för kärnkraftens avvecklande har avskaffats, den svenska elmarknaden har blivit allt mer integrerad i en nordisk och en europeisk elmarknad och incitamenten för att få in förnybara energislag i produktionen har ökat. har därför gått igenom propositioner för att undersöka vad fått för beslutsunderlag rörande den utbyggnad av stamnätet som krävs för att möta dessa förändringar. har betydelse för överföringskapaciteten i stamnätet och därmed för en väl fungerande överföring av el. 3.1.1En europeisk marknad med ett allt större inslag av förnybar energi Det var tidigt klart att samarbetet inom EG gällande elkraft skulle komma att påverka också , även innan gick med i Europeiska Unionen 1995.25 antog ett direktiv om transitering av elektricitet genom kraftledningsnät som ett första steg mot en inre marknad för elkraft.26 1993/94:162, bet. 1993/94:NU22, rskr. 1993/94:358. 25Till exempel prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:37, 1991/92:133, bet. 1991/92:NU3, rskr. 1991/92:322. 26Rådets direktiv /547/EEG av om transitering av elektricitet genom kraftledningsnät. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING utvecklades också det nordiska samarbetet som ledde fram till öppnandet av en gemensam elbörs 1996, . Parallellt med denna utveckling har också behovet av energieffektivisering belysts, särskilt i samband med avvecklingen av då det stod klart att särskilt skulle komma att påverkas av bristande utbud av el, vilket skulle kräva anpassningar av stamnätet eller utbyggnad av kompenserande produktionskapacitet av el. Enligt har uppfyllt sitt uppdrag från att skyndsamt förstärka kraftöverföring från norr till söder efter avvecklingen av . Detta gjordes genom att förstärka befintliga ledningar och ställverk. hade stamnätet kommit upp i den överföringsförmåga som behövdes för att skulle ha samma försörjningsgrad som när fanns.27 konstaterar dock att överföringskapaciteten till fortfarande inte är tillräcklig eftersom försörjningsbehovet har ökat. Detta beror till stor del på exporten av el som har ökat på grund av marknadsintegrationen. Bland annat Kommuner och Landsting har lyft fram behovet av en ökad överföringskapacitet nord-syd i stamnätet.28 konstaterar att skrivningarna i budgetpropositionerna gett olika signaler på vad som skulle prioriteras: nationella nät eller utlandsförbindelser. I samband med avvecklingen av betonades att energibortfallet skulle kompenseras med förbättrad elförsörjning i det nationella nätet, vilket bland annat innebar att flaskhalsar mellan och skulle byggas bort. har det i propositionerna alltmer fokuserats på utlandsförbindelserna och vikten av en integrerad elmarknad. Investeringar får olika konsekvenser Investeringar i stamnätet har olika syften och får olika konsekvenser för elmarknaden. Investeringar i det nationella stamnätet påverkar till exempel svenska konsumenter genom att inhemska flaskhalsar byggs bort och överföringskapaciteten ökar från norra till . Förstärkningar i det nationella nätet i kombination med marknadsintegrerande investeringar påverkar till exempel också svenska elproducenter som då kan exportera mer el. Marknadsintegrerande investeringar påverkar svenska konsumenter eftersom de ökar leveranssäkerheten i det svenska nätet. kan dessa investeringar möjliggöra en ökad efterfrågan på de svenska elproducenternas el vilket därmed påverkar priset. Ett annat syfte som flera 28Yttrande 13/0409, Kommuner och Landsting, . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN investeringar har är att möjliggöra utbyggnaden av förnybar elproduktion.29 En investering uppfyller ofta flera olika syften. 3.2Riksdagen beslutar om Svenska kraftnäts investeringsplan lämnar till regeringen ett förslag till en investerings- och finansieringsplan för kommande treårsperiod. Alla projekt ska rymmas inom investerings- och finansieringsplanen. Investeringsplanen använder regeringen som underlag till den del av budgetpropositionen som handlar om Svenska kraftnäts investeringsplan. får sedan besluta och genomföra de investeringar som följer av den investeringsplan som godkänt. Nya investeringsprojekt, vars beräknade totalvärde överstiger , ska prövas av regeringen.30 3.3Knapphändig återrapportering om investeringar i stamnätet har gått igenom samtliga budgetpropositioner för att se hur regeringen informerat om investeringar i stamnätet. konstaterar att återrapporteringen om gjorda och planerade investeringar är för de flesta år mycket knapphändig. återfinns i princip endast information om ny- och reinvesteringar i form av den sammanlagda kostnaden. Det saknas ändamålsenlig information om vad syftet är och vad konsekvensen blir med de investeringar som görs. Den information som finns är högst övergripande information, exempelvis att driftsäkerheten i det svenska stamnätet bör ligga på en samhällsekonomiskt rimlig nivå, samt att , för att uppfylla detta, ska genomföra utbyggnad, underhåll och drift av stamnätet och utlandsförbindelserna enligt vedertagna driftsäkerhetsprinciper. Definitioner av vad centrala begrepp som vedertagna driftsäkerhetsprinciper och en samhällsekonomiskt rimlig nivå saknas dock. är informationen i budgetpropositionerna främst fokuserad på det uppdrag som regeringen gett till i propositionen En uthållig energiförsörjning. Med avvecklingen av skulle stärka överföringsförbindelserna för el till . Enligt propositionen borde detta göras skyndsamt. Information i budgetpropositionen om vad som gjorts för att genomföra regeringens uppdrag att öka eltillförseln från norr till söder i samband med avvecklingen av har dröjt. 29Regleringsbrev 2013 och Perspektivplan 2025, s. 15, 2012. 30Intervju och Regleringsbrev 2013. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING gånger i budgetpropositionerna om att en förstärkning av elöverföringen från norr till söder ska göras utan att det framgår vilka investeringar som avses. nämns Sydlänken som en konkret investering. Efter den stora störningen i stamnätet projekterades en ny ledning från till , den så kallade Sydlänken. Avsikten var att öka överföringsförmågan mellan mellersta och samt kontinenten och byggstart planerades till 2007. 3.3.1Avvikelser återrapporteras inte till har gått igenom de av beslutade investeringsplanerna för och jämfört med det faktiska uppfyllandet av planerna.31 Detta visar att från elmarknadens omreglering 1996 fram till 2011 har investeringsplanen uppnåtts endast och som minst har inte ens hälften av planen uppnåtts. anser detta värt att notera mot bakgrund av det investeringsbehov som betonades i samband med nedläggningen av kärnkraftverket i Barsebäck.32 Från den återrapportering som fått när det gäller avvikelserna i Svenska kraftnäts investeringsplan kan konstatera att förklaringar till uteblivna investeringar oftast saknas. Detta torde göra det svårare för att följa upp den investeringsplan som den beslutat om. har även tagit del av de investerings- och finansieringsplaner som skickar till . Här finns ofta förklaringar till investeringsplanens avvikelser. Återrapporteringen till i budgetpropositionerna skulle kunna förbättras genom att komplettera den med förklaringar från Svenska kraftnäts investerings- och finansieringsplaner. 3.4Processer drivna av EU påverkar den svenska marknaden I följande avsnitt beskrivs hur EU har påverkat Svenska kraftnäts sätt att hantera begränsningar i överföringsförmågan i , och den information som fått om detta. 3.4.1Sveriges indelning i elområden är indelat i fyra elområden. Indelningen är ett resultat av flera processer som pågått och ett flertal utredningar . Eftersom det alltid kommer att finnas flaskhalsar i ett elsystem vilka begränsar överföringskapaciteten mellan landets olika delar så behövs en metod för att hantera de situationer då 31Riksdagen får Svenska kraftnäts investeringsplan genom budgetpropositionerna. 1998/99:1. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN De metoder som är tillåtna i är mothandel och indelning i elområden. Marknadsdelning har varit en grundläggande princip på den nordiska elmarknaden ända sedan den bildades i mitten Fram till utgjordes dock av ett område till skillnad från och som är indelade i flera områden. Reformen med områdesindelningen hade främst som syfte att uppfylla krav i gällande EU-direktiv och regleringar och därmed underlätta den fortsatta integreringen av den europeiska elmarknaden och bidra till att genom de prissignaler som etableras styra lokalisering av ny elproduktion och konsumtion samt förstärkningar av stamnätet.33 Före indelningen i elområden var ett sammanhållet elområde där export till angränsande länder begränsats av vid bristande utbud och/eller hög inhemsk efterfrågan. På så sätt har utbud och efterfrågan balanserats inom landet och ett enhetligt pris hållits. Detta förfarande ansågs som diskriminerande av danska elkunder som då inte kunde köpa importerad energi. Den danska elbranschens intresseförening – Dansk energi – anmälde följaktligen till generaldirektorat för konkurrensfrågor. Kommissionen kom fram till den preliminära bedömningen att hantering stred mot reglerna för EU:s inre marknad. delade inte kommissionens preliminära bedömning men i syfte att undanröja de betänkligheter som kommissionen gav uttryck för erbjöd frivilliga åtaganden. Erbjudandet innebar bland annat att åtog sig att dela in den svenska marknaden i två eller fler anmälningsområden.34 har erfarit att till en början hade förslag på tre elområden där de två nordligaste skulle vara ett gemensamt. Aktörerna efterlyste dock så stabila elområden som möjligt, varför valde att redan nu göra en indelning också i norr. Därmed togs höjd för att en framtida stor utbyggnad av vindkraft i norr kan medföra att det uppkommer flaskhalsar även där.35 I praktiken har de två nordligaste områdena samma prisnivåer.36 Indelningen av i fyra elområden innebär att brister i överföringskapacitet mellan områdena ibland ger upphov till betydande prisskillnader dem emellan. Enligt en analys från kan det konstateras att det under av tiden inte förekommer några skillnader alls mellan elområdena i . Perioden som legat till grund 33Elområden i , Analys av utvecklingen och konsekvenser på marknaden, EI R2012:06. 34Anmälningsområden på den svenska elmarknaden, 2009/35, , . 35Anmälningsområden på den svenska elmarknaden, 2009/35, , . STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING för analysen är –mars 2012.37 I , – , har elpriset sammanfallit mellan elområde och elområde av tiden och mellan elområde och elområde av tiden. Det kan vidare noteras att priset i huvudsak sammanfallit under de kalla vintermånaderna. Större prisskillnader har egentligen bara uppstått , när efterfrågan på el är begränsad och elpriset relativt lågt. Undantaget är , då tillgängligheten i de svenska kärnkraftverken var historiskt dålig.38 3.4.2Nordiska ministerrådet hade tidigare diskuterat elområden Det fanns dock en vilja att röra sig mot en marknad med flera interna anmälningsområden i , redan innan kommissionens process. Som en del av integrationen av den nordiska elmarknaden hade regeringen inom ramen för berört frågan. hade behovet av att dela upp den svenska marknaden i flera så kallade anmälningsområden rests inom ramen för det nordiska elmarknadssamarbetet.39 De nordiska energiministrarna antog också en nordisk handlingsplan för att påskynda utvecklingen av en gränslös nordisk elmarknad . I handlingsplanen togs frågan att öka andelen anmälningsområden i upp.40 Regeringen uppdrog åt att inleda processen med att dela upp i ytterligare så kallade anmälningsområden till den nordiska elbörsen hade gärna sett att uppdelningen i elområden gjorts först efter att den nya stora stamnätsledningen Sydvästlänken tagits i drift.42 Sydvästlänken kommer att öka kapaciteten i nätet och därmed minimera prisskillnaderna på kort sikt.43 3.4.3Information till om elområdesindelningen I riksdagsordningen klargörs att regeringen är skyldig att informera om de frågor som ska beslutas i ministerrådet och att rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i ministerrådet ska föras inför beslut i rådet. Resultatet av samrådet är ett förhandlingsmandat som regeringen har att på eget ansvar följa. ska också i och med Lissabonfördraget i större utsträckning bevaka att ny lagstiftning från EU inte bryter mot 37Elområden i , Analys av utvecklingen och konsekvenser på marknaden, EI R2012:06. 38Remissvar 2013/110, , . 42Hatt, , , Kammarens protokoll , anförande 113. 43Elområden i , Analys av utvecklingen och konsekvenser på marknaden, EI R2012:06. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN subsidiaritetsprincipen.44 Det finns dock inga bestämmelser för hur ska informeras när kommissionen startar en process mot svenska myndigheter. har informerats om Svenska kraftnäts verksamhet av Svenska kraftnäts generaldirektör, och . Informationen har handlat om affärsverkets verksamhet i Frågan om elområden berördes liksom många andra frågor i verkets verksamhet.45 Frågan har också varit föremål för interpellationer.46 Frågan om indelningen i elområden har även föranlett en anmälan till konstitutionsutskottet.47 noterar att elområdesindelningen även är föremål för en rättslig prövning om fundamentala frågor.48