prop · H1035 · 2013-09-26 00:00:00 — Kommuner kan med stöd av 3 kap. 20 § KL bilda kommunalförbund och överlämna vården av kommunala angelägenheter till sådana förbund. Det krav som ställs på den verksamhet man vill samverka om är att uppgiften faller inom den överlämnande kommunens kompetens. Samverkan i kommunalförbund är således möjlig för alla kommunala angelägenheter och kan även avse uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Den uppgift som överlämnas behöver inte vara gemensam för alla förbundsmedlemmar. Medlemskommunerna har dock ett gemensamt finansiellt ansvar för de aktiviteter som utförs genom kommunalförbundet. är en offentligrättslig juridisk person som är fristående i förhållande till sina medlemskommuner. blir huvudman för de frågor som medlemmarna flyttar över till förbundet. De frågor som medlemmarna överlämnar till förbundet faller efter överlämnandet utanför deras egen kompetens. Kommuner och landsting kan samverka i gemensam nämnd (3 kap. 3 a § KL). En gemensam nämnd tillsätts i någon av de samverkande kommunerna (s.k. värdkommun) och ingår i denna kommuns organisation. Till skillnad från ett kommunalförbund är en gemensam nämnd inte någon egen juridisk person men är likväl en offentligrättslig samverkan. I stället verkar den gemensamma nämnden som företrädare för sina huvudmän. Även om den gemensamma 2013/14:5 nämnden ingår i värdkommunens organisation, ska övriga ingående kommuner (eller landsting) ha lika mycket inflytande på nämnden som värdkommunen har. Varje kommun behåller sitt huvudmannaskap för de frågor man överlämnar till den gemensamma nämnden. Nämnden kan inte fatta beslut, anställa personal eller ingå avtal i eget namn utan endast för huvudmännens räkning. En gemensam nämnd kan samverka kring i princip alla kommunala angelägenheter som inte faller inom ramen för fullmäktiges exklusiva beslutanderätt. Till skillnad från kommunalförbund måste dock uppgifterna som ska överlämnas vara gemensamma för de samverkande parterna. samverkan i privaträttsliga subjekt De privaträttsliga samverkansformerna är bolag, stiftelser och ideella föreningar. När två eller flera kommuner eller landsting samverkar i sådan form talar man om interkommunala företag. Företagen är egna juridiska personer. Grundläggande förutsättningar för all privaträttslig samverkan, oavsett form, ges i KL. Det framgår där att kommuner får överlämna vården av en angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ (3 kap. 16 § KL). Kommunallagen saknar uttryckliga regler om avtal som samverkansform. Frågan om lagreglering diskuterades redan vid tillkomsten av kommunalförbundslag, men avvisades bl.a. med hänvisning till att de uppgifter som var föremål för avtalssamverkan var så skiftande att avtalsreglerna skulle få ett mycket allmänt innehåll. En reglering sågs också som ett olämpligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Tanken på en lagreglering avfärdades av regeringen, som avrådde från att införa en specifik reglering i KL eftersom det ansågs innebära för stora principiella förändringar rörande den kommunala kompetensen. Samverkan genom avtal innebär att kommunerna agerar vidare i eget namn och inom den egna organisationen. Avtalen kan utgöras av allt ifrån formlösa överenskommelser till formella skrivna avtal med en hög grad av bundenhet för parterna. Det finns även områden där kommuner genom särskilt lagstöd i speciallag har möjlighet att samverka i avtalsform. Det förekommer bland annat inom ramen för socialtjänstlagen (2001:435), lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och skollagen (2010:800). Inom tillsynsområdet finns också flera möjligheter till avtalssamverkan, bl.a. inom områdena alkohol, tobak samt plan- och bygg. Uppräkningen är inte avsedd att vara uttömmande utan för att åskådliggöra den mångfald av områden inom vilka kommuner kan samverka genom avtal. samverkan om myndighetsutövning Prop. samverkan om myndighetsutövning kan ske inom ramen för kommunalförbund och gemensam nämnd. För att kommuner och landsting ska kunna samverka vid hanteringen av ärenden som omfattat myndighetsutövning krävs lagstöd. Sådant lagstöd finns t.ex. lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ges förutsättningar för kommuner att delegera beslutanderätt i ärenden som gäller sådana uppgifter som kommunen har enligt denna lag. Enligt bestämmelsen får en kommun efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt en anställd i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock inte i sådana ärenden som avses i 6 kap. 34 § KL. Vidare anges att bestämmelserna i 6 kap. 24–27 och 35 §§ KL om jäv och anmälan av beslut till nämnd ska tillämpas på den som fattar sådana beslut. I huvudsak samma innehåll finns i bl.a. 26 kap. 7 § andra stycket (1998:808) och 14 § andra stycket livsmedelslagen (2006:804) för att nämna några. 12.1.2Behovet av interkommunal samverkan Regeringens bedömning: Regeringen ser positivt på fördjupad samverkan mellan kommuner och landsting. Interkommunal samverkan är och kommer fortsatt att vara nödvändig. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med Remissinstanserna: I princip samtliga remissinstanser instämmer i bedömningen eller lämnar den utan erinran. att samverkan bör ses som ett medel att sprida kompetens och inte ett verktyg för att slippa upphandlingsförfarandet helt. understryker att det finns ett behov av fortsatt utveckling av samordning av kommunernas verksamhet för att de ska kunna klara sina uppgifter till rimliga kostnader. bedömningen att behovet av samverkan med största sannolikhet kommer att öka, eftersom kraven på tjänsterna kommer att öka medan det ekonomiska utrymmet för att klara av dessa inte ökar i samma Ett flertal remissinstanser däribland kommun, kommun, , kommun och SKL anser att behovet av samverkan och specialistkompetens ökar. Skälen för regeringens bedömning: Behovet av samverkan förväntas öka i takt med att kraven på specialistkompetenser blir större och på grund av den demografiska utvecklingen och ekonomiska utmaningar. kommer dock inte samverkan till stånd i den utsträckning som kanske skulle behövas, vilket kan bero på att de reglerade samverkansformerna ibland uppfattas som komplicerade. anser därför att samverkan bör uppmuntras och underlättas i I propositionen Kommunala kompetensfrågor (prop. 2008/09:21) konstaterade regeringen att lagstiftningen erbjuder en rad verktyg för Kommuner kan samverka genom informella nätverk, interkommunala avtal, kommunalförbund, gemensam 2013/14:5 samt genom privaträttsliga former såsom företag, stiftelser och föreningar. Samverkan i demokratiska former kan därför inte i så hög grad anses vara en lagstiftningsfråga utan är snarare en fråga om tillämpning av regelverket. Det kan därför konstateras att det finns behov av att fortlöpande sammanställa erfarenheter och tillämpning av bestämmelser, så att kunskap om verktygen och erfarenhet sprids. Något behov av ytterligare reglering har dock inte framkommit. 12.2Gemensam styrelse och behovet av nya samverkansformer Kommunala kompetensutredningen presenterade i sitt slutbetänkande (SOU 2007:72) ett förslag om försöksverksamhet med gemensam styrelse i kommuner. En gemensam styrelse består enligt förslaget av två eller flera angränsande kommuner, som utvecklar en fördjupad samverkan kring flera uppgifter under en och samma politiska överbyggnad. Modellen innebär inte att en ny juridisk form för samverkan skapas, utan bygger huvudsakligen på för gemensam nämnd. Vid samverkan i gemensam styrelse ska alltså lokaliseringsprincipen utsträckas till att omfatta de samverkande kommunernas hela område. Samverkansformen ska även innefatta möjlighet att delegera uppgift till anställd i annan kommun. En gemensam styrelse ska enligt förslaget kunna samverka kring i princip alla kommunala angelägenheter. Förutom att ansvara för drift och förvaltning av de uppgifter kommunerna överlämnar till den gemensamma styrelsen, är meningen att den gemensamma styrelsen ska kunna ha en mer strategisk roll för att se utvecklingsmöjligheter och nya potentiella samverkansområden. Utredningen gjorde bedömningen att det sannolikt inte skulle bli aktuellt med upphandling enligt mellan medlemmarna och den gemensamma styrelsen. I den efterföljande propositionen ansåg regeringen dock att det var osäkert om denna att bedömning var riktig. Med hänsyn till de frågetecken som ansågs föreligga kring samverkans förenlighet med reglerna om offentlig upphandling fann regeringen att förslaget om gemensam styrelse inte kunde föras fram. Regeringen ansåg därför att frågan om utvidgade möjligheter till fördjupad samverkan borde utredas ytterligare. 12.2.2 Behov av nya samverkansformer Regeringens bedömning: Det bör inte införas en ny lagreglerad samverkansform med politisk överbyggnad. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I princip samtliga remissinstanser instämmer i bedömningen, lämnar den utan erinran eller har inte kommenterat den särskilt. (Förvaltningshögskolan) påpekar att det är mycket svårt för medborgare att få insyn i och möjlighet att påverka verksamheter som bedrivs i samverkans organ. Detta gäller särskilt verksamheter med många aktörer inblandade och verksamheter i privaträttslig form. Dessa demokratiska problem borde bli föremål för fortsatt utredning eftersom samverkan kommer att öka och det kommer att bli mer angeläget att öka den demokratiska styrningen i samverkansorganen. instämmer i bedömning att förslaget om gemensam styrelse inte har upphandlingsrättsliga fördelar jämfört med gemensam nämnd. Utifrån ett upphandlingsperspektiv finns därför ingen anledning att gå vidare med förslaget om gemensam styrelse. Upphandlingslagstiftningen, de bakomliggande direktiven och de grundläggande principerna i ställer vissa krav på hur samverkan ska vara utformad för att vara förenlig med lagstiftningen om offentlig upphandling. En grundförutsättning är att det rör sig om samarbete och inte köp av tjänst eller vara. instämmer i bedömningen att det inte behövs några ytterligare former för samverkan. , kommun, och SKL anser att det inte föreligger några behov av lagstiftningsändringar för ökad samverkan. kommun anser att de regelverk som existerar ger fullt utrymme för nya, kreativa och rättssäkra lösningar för effektiv samverkan. Skälen för regeringens bedömning: Av utredningen framgår att Kommunala kompetensutredningens föreslagna modell med gemensam styrelse organisatoriskt i mycket hög grad kan likställas med en gemensam nämnd. Det har inte framkommit något som visar att samverkan i gemensam styrelse skulle innebära några väsentligt ökade möjligheter till samverkan jämfört med de former som finns enligt KL . De upphandlingsrättsliga konsekvenserna av samverkan i en gemensam styrelse får i allt väsentligt bedömas vara desamma som vid samverkan i en gemensam nämnd. Några fördelar ur upphandlingsrättslig synpunkt kan därför inte heller anses föreligga med en gemensam styrelse. I förslaget om gemensam styrelse framhålls avtalssamverkan och extern delegation i ärenden som innefattar myndighetsutövning mot enskilda, som en del av förslaget. Regeringen delar utredningens bedömning att möjlighet att samverka i dessa delar utan upphandlingsrättsliga konsekvenser inte är beroende av att parterna samverkar i en gemensam styrelse utan beror på om verksamheten som utövas inom ramen för sådan samverkan kan bedömas vara undantagen från upphandlingslagstiftningen enligt undantaget för verksamhet som innefattar utövande av offentlig makt. Till detta kommer att det finns begränsningar enligt de kommunala kompetensreglerna som avgör 2013/14:5 huruvida det är möjligt att avtalssamverka och medge extern delegation i ärenden som innefattar myndighetsutövning. Det har inte framkommit att det finns några särskilda fördelar med förslaget om gemensam styrelse i förhållande till de samverkansformer som redan finns . Det har inte framkommit att det finns något behov av ytterligare formaliserade kommunala samverkansformer. Mot denna bakgrund anser regeringen sammanfattningsvis att en lagstiftning om gemensam styrelse inte bör införas. och gemensamma nämnder får anses tillgodose behovet av formaliserad samverkan med politisk överbyggnad och demokratisk kontroll. Regeringens bedömning: Det bör inte införas en generell möjlighet till avtalssamverkan. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att frågan om lokaliseringsprincipen och den begränsning denna utgör för omfattningen på samverkan, behöver utredas ytterligare. Möjligheten att införa en generell regel om samverkan gällande sådana uppgifter som enligt lag eller andra bestämmelser ankommer på kommunen att utföra bör utredas. anser att det finns behov av en utvecklad och förenklad form av avtalssamverkan. Skälen för regeringens bedömning: Kommunala kompetensutred- ningen (Fi 2006:04) undersökte möjligheten att införa en generell regel för interkommunala avtal i KL mot bakgrund av att kommunala företrädare efterfrågat ett enklare alternativ till kommunalförbund eller En enkel form skulle enligt utredningen kunna innebära t.ex. att de ingående kommunerna inte behövde skapa en politisk överbyggnad till varje enskild fråga de ville samverka kring. Regelverket kring samverkansformen skulle inte heller upplevas som såg i detta sammanhang fördelar med utökade möjligheter till avtalssamverkan, t.ex. för mindre kommuner att på ett enkelt sätt kunna dela på en specialistkompetens. skulle enligt utredningens mening kunna innebära en förenkling jämfört med de olika bestämmelser om interkommunala avtal som finns i Vid övervägandet av en generell bestämmelse fann dock utredningen sammantaget att det förelåg fler nackdelar än fördelar med en så långtgående bestämmelse och bedömde därför att en sådan inte borde införas (SOU 2007:72). I den efterföljande propositionen Kommunala kompetensfrågor m.m. 2008/09:21 s. 70 och 71) pekade regeringen bl.a. de stora principiella förändringar som en generell regel om avtalssamverkan skulle innebära för den kommunala kompetensen. vidare att en sådan regel dels skulle kunna få konsekvenser för konkurrensen mellan kommunala och privata aktörer, dels skulle kunna Prop. 2013/14:5 komma i konflikt med de upphandlingsrättsliga reglerna. instämde därför i utredningens bedömning att en generell regel för interkommunala avtal inte borde införas. Regeringen vidhåller sin bedömning att det inte är lämpligt att utvidga den kommunala kompetensen på så sätt att kommuner och landsting genom en generell avtalsrätt kan vidta åtgärder som i första hand riktar sig mot den andra kommunens eller medlemmar. Det finns möjlighet att samverka genom inom ramen för speciallagstiftningen. Konsekvensen blir således att det är reglerna om den kommunala kompetensen tillsammans med speciallagstiftningen som reglerar vad kommuner och landsting får och inte får avtala om. Det kan inte heller uteslutas att en möjlighet till generell avtalssamverkan skulle kunna påverka valet av driftsform för de verksamheter där det förekommer entreprenadverksamhet. Även om många tjänster inom det obligatoriska området är sådana att de inte finns att tillgå på den privata marknaden, så är det trots allt många tjänster, där samverkan sker , som ska upphandlas i enlighet med upphandlingslagstiftningen. En utökning av samverkanslösningar i avtal skulle också kunna få vissa negativa konsekvenser för demokratin eftersom systemet riskerar att bli omöjligt att överskåda. Vid överväganden om en generell bestämmelse om interkommunala avtal bör införas gör regeringen således bedömningen att nackdelarna överväger de fördelar som en sådan förenkling skulle kunna innebära. Regeringen delar därför utredningens bedömning att det inte bör införas någon generell möjlighet till avtalssamverkan. Möjligheten att samverka genom avtal kan således fortsatt ske inom ramen speciallagstiftningen med beaktande av upphandlingslagstiftningen. Utvidgade möjligheter till avtalssamverkan bör även fortsättningsvis hanteras inom ramen för speciallagstiftningen. 12.3.2Avtalssamverkan och extern delegation avseende uppgifter som utgör myndighetsutövning Regeringens bedömning: En generell möjlighet till avtalssamverkan avseende myndighetsutövning bör inte utredas . Utredningens bedömning: Överensstämmer inte med regeringens Kommittén anser att frågan om en generell reglering i KL bör utredas i särskild ordning. Remissinstanserna: I princip samtliga remissinstanser instämmer i eller har inget att erinra mot bedömningen. däribland (Förvaltningshögskolan), universitet, , , kommun, och SKL anser att möjligheterna till ökad samverkan inom ramen för undantaget för icke ekonomisk verksamhet från upphandlingsreglerna bör utredas vidare eftersom det råder osäkerhet om upphandlingsreglernas tillämpningsområde och vad som gäller vid avtalssamverkan med koppling till myndighetsutövning. kommun framhåller det finns ett stort behov av att införa regler som möjliggör extern delegation men att eventuell lagstiftning bör avvakta den förändring av upphandlingsdirektivet som är under beredning i EU och som troligen kommer att innefatta preciseringar av undantag för samverkan mellan kommuner. Skälen för regeringens bedömning: En stor del av den kommunala verksamheten består av myndighetsutövning. Framför allt inom det obligatoriska området handlägger och beslutar kommuner och landsting i mycket stor utsträckning ärenden som berör enskilda. I de flesta fall kan detta betraktas som myndighetsutövning. saknar en entydig definition, men det kan sägas omfatta beslut eller andra åtgärder som ger uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande För att myndighetsutövning ska föreligga krävs att den beslutande myndigheten grundar sin befogenhet på en författning eller något annat beslut av regeringen eller . Det kan vara svårt att dra en exakt gräns mellan vad som är service- och tjänsteproduktion och vad som är myndighetsutövning. Det finns verksamheter som har inslag av båda delar. samverkan om myndighetsutövning kan ske inom ramen för kommunalförbund och gemensam nämnd. kommuner och landsting ska kunna samverka vid hanteringen av myndighetsutövningsärenden krävs lagstöd (se även avsnitt 12.1.1). En annan aspekt som avgör på vilket sätt samverkan är möjlig är det Regler om upphandling återfinns i bl.a. lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, förkortad , lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, förkortad LUF, och lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet, förkortad LUFS. I genomförs i huvudsak och rådets direktiv 2004/18/EG av om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (det s.k. klassiska direktivet). I LUF genomförs i huvudsak och rådets direktiv /17/EG av om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet). huvudsakligen och rådets direktiv /81/EG av om samordning av förfarandena vid tilldelning av vissa kontrakt för byggentreprenader, varor och tjänster av upphandlande myndigheter och enheter på försvars- och säkerhetsområdet och om ändring av direktiven /17/EG och 2004/18/EG. lämnade Europeiska kommissionen förslag till revidering av det klassiska direktivet (KOM(2011) 896 slutlig) och försörjningsdirektivet (KOM(2011) 895 slutlig) samt ett förslag till direktiv om tilldelning av koncessioner (KOM(2011) 897 slutlig). pågår förhandlingar om kommissionens förslag. beräknas vara slutförda tidigast . Reglerna om fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital utgör grunden för och EU:s inre marknad. En verksamhet som är helt undandragen marknadens spelregler faller utanför tillämpningsområde vad gäller den inre marknaden. det möjligt för medlemsstaterna att göra vissa undantag från exempelvis statsstöds- och upphandlingsreglerna om en tjänst är av s.k. allmänt Begreppet tjänst av allmänt intresse finns bl.a. i artikel 14 och artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Begreppet är mångfacetterat och kan ha olika innebörd i olika medlemsstater. Grundtanken är dock att företag som tillhandahåller samhällsnyttiga tjänster inte ska förhindras att utföra sitt uppdrag på grund av bland annat EU:s konkurrens- och statsstödsregler. Tjänster av allmänt intresse är indelade i två kategorier; tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och tjänster av icke-ekonomiskt intresse. En bedömning av vad som är ekonomisk eller icke-ekonomisk tjänst måste göras från fall till fall eftersom det saknas en fördragsbaserad definition. Många av de välfärdstjänster som tillhandahålls av svenska kommuner och landsting, såsom bl.a. hälso- och sjukvård, äldreomsorg, barn- och ungdomsutbildning, renhållning och avfallshantering kan sannolikt inom unionsrätten definieras som tjänster (ekonomiska eller icke-ekonomiska) av allmänt intresse. Tillhandahållandet av dessa allmännyttiga tjänster sker i i en allt större omfattning genom att privata aktörer står för det faktiska utförandet av verksamheten. Att dessa tjänster således tillhandahålls på en marknad innebär att unionsrättens tillämpningsområde vidgas så att bl.a. konkurrens- och statsstödsreglerna blir tillämpliga. I har, till skillnad från vad som är fallet i flera andra medlemsländer, möjligheten att göra vissa undantag från exempelvis statsstöds- och upphandlingsreglerna som unionsrätten anvisar, använts mycket sällan vid konkurrensutsättning av välfärdstjänster. För att kunna ta ställning till i vad mån bör använda sig av detta utrymme inom unionsrätten finns ett behov av att vidare analysera hur den unionsrättsliga regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse förhåller sig till svensk rätt, framför allt i förhållande till de kommunala välfärdstjänsterna. Regeringen tillsatte bl.a. därför en särskild utredare med uppdrag att föreslå en modernisering av KL (Fi 2012:07). Av direktiven framgår att utredaren ska göra en analys av hur förhåller sig till unionsrätten. Ett område som i detta sammanhang ska analyseras särskilt är regleringen av sådana tjänster som inom unionsrätten kan definieras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och på vilket sätt den unionsrättsliga regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ytterligare skulle kunna användas i . Uppdraget ska redovisas . I de fall det går att konstatera att det är fråga om samverkan som innebär gemensam myndighetsutövning och som inte kan involvera privata aktörer, bör en sådan samverkan inte ha några upphandlingsrättsliga konsekvenser. Möjlighet till sådan samverkan finns i viss utsträckning och regleras i speciallagstiftning. Det gäller bl.a. sådan samverkan om myndighetsutövning och möjlighet att överlämna beslutanderätt till anställda i andra kommuner som har berörts ovan i avsnitt 12.1.1. Även om regeringen ser många fördelar med denna typ av avtalssamverkan finns det även ett antal nackdelar. Som framgått ovan har regeringen tidigare anfört att en generell reglering om avtalssamverkan i KL inte är lämplig. Delegering av myndighetsutövning ställer krav på en precisering av vem uppgiften lämnas till. Författningar om myndighetsutövning får därför inte vara för allmänt hållna. 2013/14:5 En annan svårighet med en generell delegationsmöjlighet av myndighetsutövning är att det måste dras en gräns mellan ren myndighetsutövning, såsom själva beslutsfattandet, och exempelvis utredande åtgärder som ligger till grund för ett beslut. Ju längre åtgärderna ligger från myndighetsutövningens kärnområde desto större är sannolikheten för att de faller under upphandlingsreglernas tillämpningsområde. Sammanfattningsvis anser regeringen att det inte är lämpligt att utreda frågan om en generell avtalsrätt att delegera myndighetsutövning till anställda i andra kommuner eller landsting.