prop · H003137 · 2013-04-16 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2012/13:137 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som gjort i rapporten i budget- propositionen tydlig och transparent? (RiR 2012:24). Regeringen instämmer i stora delar i det som framhållit avseende behovet av transparens och tydlighet i budgetpropositionen. Regeringen har redan genomfört vissa åtgärder och arbetar kontinuerligt med att öka transparensen och tydligheten i den riktning som Riks- revisionen rekommenderar. granskar regelbundet de ekonomiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen redovisar finanspolitiken och tillämpar det finanspolitiska ramverket. Den granskning som ligger till grund för rapporten som behandlas i denna skrivelse har syftat till att bedöma transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finans- politiken i budgetpropositionen . Granskningen har resulterat i rapporten i budgetpropositionen tydlig och transparent? (RiR 2012:24), se bilaga. över- lämnade till regeringen . 2Makroekonomiska obalanser som uppmärksammats av EU Inom ramen för den s.k. europeiska terminen fick fyra landspecifika rekommendationer 2012. I en av rekommendationerna kopplade Europeiska kommissionen stabiliteten på bostads- och bolåne- marknaden till det nya förfarandet för övervakning av makroekonomiska obalanser. Kommissionen genomförde en fördjupad granskning av de svenska förhållandena, där privat skuldsättning och höga fastighetspriser pekades ut som potentiella risker. rekommenderades att vidta ytterligare förebyggande åtgärder för att öka stabiliteten på bostads- och bolånemarknaderna på medellång sikt, genom att främja försiktig utlåning, minska systemskevheter som gynnar skuldfinansiering vid bostadsinvesteringar och genom att ta itu med de problem som följer av förekommande begränsningar i fråga om bostadsutbud och hyres- reglering. anser att regeringen i budgetpropositionen inte har gett något tydligt besked om hur den ser på den makroekonomiska risk som kommissionen uppmärksammat i sin fördjupade granskning och som avspeglas i den ovan nämnda rekommendationen. Myndigheten menar att någon analys av vilka konsekvenser som en förändring av hus- hållens skuldsättning skulle få på ekonomin inte görs i detta samman- hang. Mot denna bakgrund rekommenderar regeringen att närmare analysera och tydligare redovisa de svenska makroekonomiska obalanser och sammankopplade risker som kommissionen identifierat. 2.2Regeringens bedömning av iakttagelser Mot bakgrund av iakttagelser vill regeringen anföra följande. De rekommendationer som medlemsstaterna får inom ramen för den europeiska terminen är inte bindande. Det är de nationella parlamenten som beslutar om utformningen av den ekonomiska politiken. Enligt den fastlagda ordningen redovisar regeringen sin syn på rekommendationerna och vidtagna åtgärder som berör dessa i det nationella reformprogrammet och i konvergensprogrammet. Det senare programmet behandlar framför allt finanspolitiken. Dessa program över- lämnas till kommissionen och året efter det att rekommendationerna har fastställts på EU-nivå. Redan i budget- propositionen som får rekommendationerna kommenteras dock dessa i ett särskilt avsnitt (se t.ex. prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 12.1). Detta avsnitt innehåller en kortfattad beskrivning av regeringens syn på rekommendationerna och de åtgärder som regeringen vidtagit som berör dessa. Rekommendationerna som getts till inom ramen för den europeiska terminen 2012 är breda till sin karaktär och omfattar flera sakområden. Av denna anledning beskrivs riskanalyser och åtgärder i flera olika sammanhang i budgetpropositionen och inte endast i det ovan nämnda avsnittet. I ett av propositionens inledande avsnitt beskrivs regeringens åtgärder för ett stabilt finansiellt system (prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 1.6). Här redovisas vidare regeringens syn på de risker som behandlas i EU- rekommendationen. Bland annat framhåller regeringen att det i ljuset av stora och koncentrerade banksektor är nödvändigt att bankerna finansieras av en tillräckligt hög andel eget kapital. Vad gäller bostadsmarknaden beskriver regeringen i ett annat avsnitt planerade åtgärder som syftar till att förbättra bostadsmarknadens och arbetsmarknadens funktion samt minska de obalanser som uppkommit i vissa regioner (prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 1.4.5). I fördjupningsrutan Det finansiella systemets påverkan på den reala ekonomin beskriver regeringen bl.a. olika transmissionskanaler: ränte-, bankkapital-, balansräknings- och osäkerhetskanalen (prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 5.1.4). Regeringen redogör även för olika indikatorer som används för att kvantifiera det finansiella systemets effekter på tillväxten. Regeringen redovisar också vilken effekt ett scenario med turbulens på de finansiella marknaderna väntas få på BNP-tillväxten och arbetslösheten. Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att regeringen i ett flertal avsnitt i budgetpropositionen redogör för sin syn på de risker för makroekonomiska obalanser som berörs i , bedömer riskerna med obalanserna och det behov av åtgärder som de ger Skr. 2012/13:137 upphov till. 3Redovisningen av finanspolitikens effekter på konjunkturen Inledningsvis konstaterar att prognoser över finans- politikens effekter på konjunkturen generellt sett är behäftade med stor osäkerhet. Det är enligt myndigheten svårt att korrekt bedöma konjunkturläget, dess effekt på de offentliga finanserna och vilken effekt olika finanspolitiska beslut har på efterfrågan. Bland annat på grund av denna osäkerhet menar att det är av särskild vikt att regeringens rapportering kring finanspolitikens inriktning i förhållande till konjunkturen är förståelig, transparent och rättvisande. konstaterar även att förändringen av det finansiella sparandet i den offentliga sektorn är ett grovt mått på finanspolitikens sammantagna konjunkturstabiliserande effekt. En försämring av detta sparande bidrar till att begränsa nedgången i den privata sektorns efter- frågan, medan en förstärkning av sparandet kan minska risken för en överhettning av ekonomin. konstaterar vidare att regeringens bedömning att finans- politiken bidrar till att hålla uppe efterfrågan i ekonomin av försvagad ekonomisk utveckling stämmer väl överens med regeringens redovisning av finanspolitikens effekter på efterfrågan. Myndigheten anser dock att redovisningen av vad som ligger bakom denna slutsats kan göras mer tydlig. konstaterar att det strukturella sparandet 2013 bedöms förstärkas av BNP, trots att förslagen i budgetpropositionen (den diskretionära finans- politiken) leder till att det strukturella sparandet försvagas av BNP. Försvagningen till följd av de nya förslagen motverkas dock av posten övrigt, som förstärker det strukturella sparandet . Vad denna post innehåller är enligt endast summariskt beskrivet. Myndigheten noterar att postens bidrag till för- ändringen av det strukturella sparandet skiljer sig med mer än en procentenhet . Denna skillnad kommenteras dock inte i propositionen. anser att bilden av finanspolitikens inriktning i budget- propositionen kompliceras om man jämför denna med regeringens bedömning ekonomiska vårproposition. I vår- propositionen beskrevs finanspolitiken som åtstramande 2012. Trots att inga nya större finanspolitiska initiativ har genomförts sedan vårpropositionen beslutades har beskrivningen av finanspolitikens in- riktning i budgetpropositionen förändrats från åtstramande till expansiv. har även bilden av konjunkturförsvagningen för- I budgetpropositionen ökar det negativa BNP-gapet med 0,5 procentenheter 2012, medan ökningen bedömdes vara Skr. 2012/13:137 i vårpropositionen. Finanspolitiken 2012 beskrivs således som mer expansiv i budgetpropositionen, som bilden av konjunkturen förbättrats. Denna omsvängning lämnas oförklarad. Det är i första hand en justering av posten övrigt som förklarar förändringen av det strukturella sparandet mellan bedömningen i vårpropositionen och budgetpropositionen. hänvisar vidare till att () i promemorian Dekomponering av prognosen för det finansiella sparandet gjort bedömningen att statsbudgeten förbättras med av BNP vid en oförändrad finanspolitik. Det innebär enligt ESV att det krävs expansiva reformer i budgetpropositionen om ca för att uppväga denna automatiskt åtstramande effekt. I budget- propositionen lämnas denna information enligt endast i förbigående genom att posten övrigt förklaras med att den delvis beror på att de offentliga inkomsterna har en starkare koppling till till- växten än de offentliga utgifterna. gör ingen bedömning av huruvida ESV:s uppskattning av storleken på den automatiska budgetförstärkningen är korrekt eller inte, men menar att en liknande kvantitativ bedömning i regeringens beskrivning av den finanspolitiska inriktningen skulle bidra till en ökad transparens. Mot denna bakgrund rekommenderar regeringen att förklara stora skillnader i bedömningen av finanspolitikens inriktning mellan de ekonomiska propositionerna. Regeringen bör enligt Riks- revisionen även presentera en kvantitativ bedömning av effekterna av att de offentliga inkomsterna har en starkare koppling till tillväxten än de offentliga utgifterna, i likhet med det ESV kallar automatisk diskretionär finanspolitik. Vidare anser att regeringen bör utveckla och förtydliga innebörden av posten övrigt. 3.2Regeringens bedömning av iakttagelser Mot bakgrund av iakttagelser vill regeringen anföra följande. Regeringen anser, i likhet med , att en transparent och tydlig redovisning av finanspolitiken i de ekonomiska propositionerna är viktig för förtroendet för finanspolitiken. Regeringen anser däremot inte att det med säkerhet kan fastställas att de av föreslagna förändringarna i redovisningen skulle förbättra denna. Myndigheten refererar till avsnitt i de ekonomiska propositionerna som analyserar det finansiella och strukturella sparandets förändring. Redovisningen i dessa avsnitt har införts för att ge en tydligare redogörelse för finanspolitikens effekter på efterfrågan. Det bör dock framhållas att förändringen av det strukturella sparandet är ett grovt och osäkert mått på finanspolitikens effekt på konjunkturen. Analys- metoden bygger på att den sammanlagda förändringen av det finansiella sparandet mellan delas upp i olika förklaringsfaktorer på ett relativt En sådan uppdelning kan aldrig bli exakt eller helt Några förklaringsfaktorer är enkla att bedöma, medan andra är mer svårbedömda. När olika bidrag till förändringen beräknats och redovisats återstår alltid en restpost som utgör en oförklarad förändring, den s.k. övrigt-posten. Denna post innehåller den sammanlagda effekten av alla de förklaringsfaktorer som inte har kunnat särredovisas. I praktiken är det omöjligt att fullt ut förklara denna post. I redovisningen framhålls också att uppdelningen i olika förklaringsfaktorer är osäker och endast en grov indikator på hur finanspolitiken påverkar den ekonomiska aktiviteten. Osäkerheten i bedömningen gör att det ofta är svårt och mindre meningsfullt att ingående analysera förändringar mellan olika ekonomiska propositioner. I verkligheten kan lika stora budgetförsvagningar påverka ekonomin på helt olika sätt. En budgetförsvagning i form av ett ökat bistånd eller en högre EU-avgift påverkar exempelvis svensk ekonomi på ett helt annat sätt än en lika stor budgetförsvagning till följd av höjda barnbidrag eller pensioner. I den redogörelse som kommenterar görs ingen analys av hur olika budgetförändringar påverkar efterfrågan, utan alla budgetförändringar antas påverka ekonomin på samma sätt (prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 4.3). En mer utförlig analys av effekterna av enskilda reformförslag görs i stället i andra delar av propositionen (se exempelvis prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 1.10). Den av uppmärksammade analysen är således endast en mindre del av ett mer utförligt underlag för regeringens förslag, som innehåller flera variabler och effektberäkningar. Regeringen är medveten om att den oförklarade delen av det strukturella sparandets förändring som redovisas under posten övrigt inte är försumbar. Som anförs i budgetpropositionen beror en del av den oförklarade förändringen med stor sannolikhet på att de offentliga in- täkterna har en starkare koppling till tillväxten än de offentliga utgifterna. Storleken på denna budgetförstärkande effekt varierar dock med den makroekonomiska utvecklingen av framför allt löner och priser. Eftersom posten övrigt beräknas som skillnaden mellan den totala för- ändringen av det strukturella sparandet och de delar av denna förändring som förklaras av tre beräknade faktorer, påverkar även andra variabler än skillnader i indexering övrigt-postens storlek. Exempel på sådana variabler är BNP:s tillväxttakt och dess sammansättning samt bedömningen av BNP-gapens storlek. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att en ytterligare uppdelning av posten övrigt är relativt komplicerad och att det inte finns några garantier för att en sådan upp- delning leder till en ökad tydlighet. Regeringen avser dock fortsätta utveckla redovisningen av finanspolitikens effekter och har som mål- sättning att förbättra det av kommenterade avsnittet i budgetpropositionen. anser att redovisningen av budgeteffekter av förslag till reformer och besparingar är av central betydelse i det underlag som regeringen lämnar till . Det är därför enligt myndigheten av stor vikt att redovisningen är tydlig och ger en fullständig bild av budget- förslagens effekter på de offentliga finanserna. har i en tidigare granskning konstaterat att förekomsten av olika metoder för redovisning ställer höga krav på tydlighet och struktur samt bedömt att brister i redovisningen medför svårigheter för läsaren att se samman- hangen i de ekonomiska propositionerna. granskning fokuserar på två frågor dels i vilken utsträckning det finns relevanta och klargörande hänvisningar som underlättar spårbarheten av redovisade uppgifter, dels om terminologin och angivna enheter i tabellernas rubriksättning är enhetlig. Riks- revisionen anser att relevanta hänvisningar saknas i vissa fall och påpekar att då hänvisningar görs förekommer det fall då dessa inte följs upp i det avsnitt till vilket de görs eller där ingen utförlig förklaring ges. Vidare konstaterar att rubriksättning och redovisade enheter varierar i tabellerna, vilket försvårar spårbarheten mellan olika tabeller. Mot denna bakgrund rekommenderar att regeringen bör använda hänvisningar mellan avsnitten för att tydliggöra sambanden mellan budgetens olika delar och i de fall hänvisningar görs till ett avsnitt bör dessa följas upp. Regeringen bör enligt även öka spårbarheten mellan tabellerna genom att tillämpa en enhetlig rubrik- sättning och använda samma enhet vid redovisning av samma slags upp- gifter i olika tabeller. Regeringen strävar ständigt efter att öka tydligheten i sin bedömning av finanspolitikens inriktning och effekter. Regeringen har genomfört flera förbättringar i detta avseende och arbetar kontinuerligt med att öka transparensen i de ekonomiska propositionerna, vilket även uppmärk- sammats av finansutskottet (bet. 2011/12:FiU1 s. 163). Bland annat har redovisningen av de beräkningar som görs av regeringens politiks effekter på BNP och sysselsättning samt bedömningen av budget- utrymmets storlek, finanspolitikens inriktning samt nivån på utgiftstaket för det tillkommande året förbättrats och förtydligats. I internationella sammanhang framhålls ofta tydliga och effektiva finanspolitiska ramverk som ett föredöme. Exempelvis har högst indextal samtliga år 20002011 i kommissionens bedömning av styrkan i ländernas finanspolitiska regler (se European Commission fiscal rule index: ). Regeringen har för avsikt att ytterligare fördjupa redo- visningen av det finansiella sparandets och det strukturella sparandets förändring. Regeringen bedömer emellertid att en uppdelning av rest- posten övrigt som rekommenderar inte med säkerhet leder till ökad tydlighet. Regeringen avser att fortsätta arbetet med att förtydliga redovisningen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som före- slår när det gäller hänvisningar mellan avsnitt och tabeller samt ut- formningen av tabeller. Med detta anser regeringen att är färdig- behandlad. granskar: offentliga finanser är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och eektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och eektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom eektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur eektiv den statliga verksamheten är. Eektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-302-8 rir 2012:24 tryck: interntryckeri, 2012 granskar: offentliga finanser Regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? granskar: offentliga finanser Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över eektivitetsrevision: Regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? har granskat transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av nanspolitiken i budgetpropositionen . Granskningen fokuserar på tre frågor: regeringens redovisning av sin syn på de makroekonomiska obalanser höga fastighetspriser och hög skuldsättning i hushållssektorn som EU uppmärksammat, hur regeringen redovisar de konjunkturella eekterna av nanspolitiken samt redovisningen av budgeteekter. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsdirektörerna samt revisionsledare har medverkat vid den slutliga handläggningen. regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? granskar: offentliga finanser 3Regeringens redovisning av sin syn på de makroekonomiska 3.2EU:s övervakning av makroekonomiska obalanser och rekommendationen 3.3Makroekonomiska risker med höga fastighetspriser och hög skuldsättning 4Regeringens redovisning av nanspolitikens eekter 4.1Det strukturella sparandet som mått på nanspolitikens 6.1Regeringen redovisar inte hur den ser på de makroekonomiska obalanser regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? granskar: offentliga finanser har granskat transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av nanspolitiken i budgetpropositionen . Granskningen fokuserar på tre frågor: regeringens redovisning av sin syn på de makroekonomiska obalanser höga fastighetspriser och hög skuldsättning i hushållssektorn som EU uppmärksammat, hur regeringen redovisar de konjunkturella eekterna av nanspolitiken samt redovisningen av budgeteekter. Motiv: Den ekonomiska krisen i är allvarlig och förväntas dominera den internationella utvecklingen framöver. har klarat sig väl under den europeiska ekonomiska krisen vilket bland annat anses bero på att haft ett nanspolitiskt ramverk. infördes som ett resultat av den statsnansiella kris drabbades av och syftade till att säkerställa en stabil och långsiktigt hållbar nanspolitik. Dessa mål förutsätter en transparent, tydlig, heltäckande och konsekvent redovisning av grunderna för nanspolitiken. har återkommande granskat de ekonomiska propositionerna, framför allt med avseende på hur de svenska regeringarna tillämpat det nanspolitiska ramverket samt transparensen i regeringens redovisning av nanspolitiken. Den nu genomförda granskningen utgör en del av detta arbete. Syfte: Granskningens övergripande syfte har varit att granska transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av nanspolitiken i budgetpropositionen . Granskningen ställer följande revisionsfrågor: ŇÄr regeringens redovisning av sin syn på de makroekonomiska obalanser som EU uppmärksammat, det vill säga höga fastighetspriser och hög skuldsättning i hushållssektorn, tydlig och transparent? ŇÄr regeringens redovisning av de konjunkturella eekterna av nanspolitiken tydlig och transparent? ŇÄr regeringens redovisning av budgeteekter i budgetpropositionens olika delar tydlig och konsekvent? regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? Genomförande: Granskningen baseras huvudsakligen på dokumentstudier och tar sin utgångspunkt i såväl svenska som internationella redovisningsprinciper kring transparens i nanspolitiken och budgetdokumenten. regeringens skrivelse 2010/11:79 för nanspolitiken och EU-lagstiftning kring förstärkt nanspolitiskt ramverk och förfarandet vid makroekonomiska obalanser. Regeringen redovisar inte tydligt hur den ser på de makroekonomiska obalanser som EU uppmärksammat har inom ramen för övervakningen av makroekonomiska obalanser och den europeiska planeringsterminen i EU fått rekommendationen att vidta ytterligare förebyggande åtgärder för att öka stabiliteten på bostads- och bolånemarknaderna på medellång sikt. Det är ett område som även uppmärksammats i form av en rekommendation föregående år då uppmanades att vidta förebyggande åtgärder för att hantera de makroekonomiska riskerna med stigande huspriser och hushållens ökande skuldsättning. är inte bindande men uppmanar till lämplig handling och ska beaktas i utformningen av budgeten . Rekommendationerna anses utgöra en viktig del för att uppnå ett eektivt genomförande av 2020-strategin. Regeringen redovisar sin syn på i budgetpropositionen där även de åtgärder som vidtagits eller planeras med relevans för rekommendationerna sammanfattas. Genom regeringens redovisning i budgetpropositionen kan ta del av hur regeringen ser på de frågeställningar som EU rest och eventuella åtgärder regeringen avser genomföra med anledning av rekommendationen. Regeringens ociella svar till EU på rekommendationerna ges däremot i konvergensprogram påföljande år. granskning visar att regeringen i sin redovisning av sin syn på huvudsakligen argumenterar utifrån nansiell stabilitet. I budgetpropositionen framhåller regeringen ett antal åtgärder den genomfört eller föreslår för att stärka den nansiella stabiliteten. Regeringen ger inte något tydligt besked om hur den ser på den makroekonomiska risk som uppmärksammade i sin fördjupade granskning av . de svenska hushållens förhållandevis höga skuldsättning utgör en viss risk. Någon utvärdering av allvaret i denna risk och vilka konsekvenser en minskning av hushållens skuldsättning, frivillig eller påtvingad, skulle få på ekonomin görs inte i detta sammanhang. granskar: offentliga finanser Regeringens redovisning av de konjunkturella eekterna av nanspolitiken kan fördjupas Ett av målen med nanspolitiken är att bidra till en stabil makroekonomisk utveckling, det vill säga stabiliseringspolitik. Huvudansvaret för stabiliseringspolitiken vilar emellertid på penningpolitiken och . Regeringen har dock vid ett ertal tillfällen poängterat att nanspolitiken ska bidra till att stabilisera konjunkturen genom att låta de automatiska stabilisatorerna verka fritt och utforma nanspolitiken så att den inte spär på konjunktursvängningar. I budgetpropositionen redovisas prognoser över nanspolitikens eekt på konjunkturen och nanspolitikens inriktning. Ett grovt mått på nanspolitikens eekt på konjunkturen på aggregerad nivå är förändringen av det nansiella sparandet. Sparandet kan delas upp i förändringar som beror på konjunkturens eekter på de oentliga nanserna och förändringar som beror på politiska beslut, så kallad diskretionär nanspolitik.