prop · H003131 · 2013-04-05 00:00:00 — kan konstatera att det finns ett antal uttalade transportpolitiska principer, som utformats för att säkerställa en effektiv användning av statens resurser inom infrastruktursektorn. Det kan emellertid konstateras betydande avsteg från dessa principer i det faktiska genomförandet av politiken. Styrmedelsanalyser görs inte enligt fyrstegsprincipen, och åtgärder pekas ut av regeringen och beslutas utan underlag. Det senare i strid mot såväl fyrstegsprincip som mot principer om vilket underlag som ska finnas och att samhällsekonomiska analyser ska väga tungt. gör bedömningen att skälen för denna diskrepans mellan vad som å ena sidan sägs vara viktigt och styrande och å andra sidan hur politiken bedrivs i praktiken, bottnar i att de beslutade transportpolitiska målen inte alltid överstämmer med de högst prioriterade mål som regeringen arbetar mot i verkligheten. Ett skäl till att regeringen inte själv föreslår mer långtgående styrmedelsåtgärder eller ser till att analyser av styrmedel genomförs kan vara att detta är frågor som är känsliga. Många skulle till exempel kunna vara principiellt överens om att en höjd skatt är en kostnadseffektiv åtgärd för att få en utveckling i riktning mot andra mål som exempelvis uppställda klimatmål. Däremot kan den som föreslår en sådan skatt ställas inför många invändningar.50 Genom att avstå från att låta genomföra analyser så slipper man också den besvärliga politiska diskussionen som analysen kan leda fram till.51 I stället kan det vara rationellt att föreslå ombyggnads- och investeringsåtgärder som uppfattas som mindre känsliga (än exempelvis höjda skatter) och mer synliga för väljarna (än exempelvis trimnings- och förbättringsåtgärder), men som har mer begränsade nyttor till högre kostnader för samhället som helhet. Ur en regional synvinkel är det relativt uppenbart att en samhällsekonomiskt olönsam52 investering som betalas av statliga medel kan vara till nytta för regionen, och att det därmed finns rationella skäl för regionala aktörer att argumentera för denna investering.53 Även ur en nationell synvinkel kan det vara rationellt för politiker att stå bakom en samhällsekonomiskt 50Se elektronisk bilaga 4. 51Beslutet om dessa åtgärder skjuts då över på framtida beslutsfattare. Detta kan vara rationellt även i ett så kallat tekniskt-ekonomiskt perspektiv om framtida teknikutveckling gör att framtida lösningar blir billigare. Det är dock ett problem om en sådant skäl till senareläggning av åtgärder inte är transparent. Se diskussion i elektronisk bilaga 4. 52Det kan vara på sin plats att understryka att utgår ifrån att det är självklart att det ska finnas utrymme för politiska beslut. Vi är medvetna om att beslutsunderlagen inte ger hela bilden och att det måste finnas möjlighet att göra en annan avvägning mellan olika mål än vad underlaget implicerar och också värdera olika konsekvenser på ett annat sätt än vad som görs i underlagen. anser dock denna typ av avsteg från underlaget måste motiveras och tydligt beskrivas. 53För en utvecklad diskussion om detta se elektronisk bilaga 5. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Det kan mycket väl vara så att nettoeffekten av en samhällsekonomiskt olönsam åtgärd i kombination med det som kan uppnås genom ett paket av överenskommelser, uppfattas som det som ger störst utdelning hos väljarna. Denna skillnad mellan vad som är rationellt ur ett strikt transportpolitiskt eller samhällsekonomiskt perspektiv och vad som är rationellt ur ett mer praktiskt politiskt perspektiv kan också förklara regeringens låsningar av åtgärdsplaneringen där specifika investeringsobjekt pekas ut för att ingå i den I flera fall kan utpekandena grunda sig på att politiker offentligt föreslagit och därmed bundit sig vid en viss åtgärd för tidigt, innan det finns något underlag tillgängligt. Om det beslutsunderlag som sedan tas fram visar att åtgärden och lösningen inte är den bästa eller kostar betydligt mer, kan det vara svårt att ompröva ställningstagandet. Ifall ett beslutsunderlag ändå tas fram och visar på mer effektiva åtgärder än de som regeringen har utpekat, är ett sätt för regeringen att hantera detta att ändå motivera beslutet i termer av transportpolitisk måluppfyllelse, trots att detta inte är de verkliga motiven. Regeringen anger som motiv till satsningen på det Västsvenska infrastrukturpaketet att det leder till en bättre Det saknas dock ett underlag som styrker en sådan bedömning. har tvärtom kunnat konstatera en kraftigt försämrad transportpolitisk måluppfyllelse. kan konstatera att motiveringar som att en samhällsekonomisk analys inte inkluderar alla nyttor är relativt flitigt använda. Sedan lyfts ofta specifika nyttor fram som faktiskt redan ingår i den samhällsekonomiska analysen. För storstäder har argumentet länge förts fram att den utbyggnad som skett av tunnelbanan i aldrig skulle bli samhällsekonomisk lönsam i en analys, eftersom det är så dyrt att bygga i storstäder och nyttorna är svåra att värdera. Att forskning har visat att detta förhållande inte stämmer (dagens tunnelbana blir till och med mycket lönsam i en samhällsekonomisk analys54) har inte hindrat dessa argument för att motivera olönsamma storstadsinvesteringar.55 54Regeringskansliet (2012). 55Se exempelvis Vi bygger för framtiden, debattartikel i , debatt/1.1067575-vi-bygger-for-framtiden-, Är Västlänken lönsam?, Frågor och svar om Västlänken på webbplats, . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 3.4Konsekvenser av problemen och bristerna i incitamentsstrukturen Det kan finnas ett antal förklaringar till avstegen från planeringsprinciperna. kan emellertid konstatera att avstegen innebär en kostnad för samhället i termer av minskad effektivitet i användningen av resurser för infrastruktur i ett flertal aspekter. 3.4.1Konsekvenser för genomförandet av transportpolitiken det blir dyrare än avsett I och med att politiska prioriteringar sätter fyrstegsprincipen ur spel och att en effektiv användning av styrmedel inte utreds och därmed inte heller tillämpas, riskerar samhällsnyttan att få stå tillbaka. Det finns en stor risk att de åtgärder som beslutas inte är de mest effektiva. Andra åtgärder skulle kunna ge mer nyttor och måluppfyllelse för mindre pengar. Men andra ord är det dyrare åtgärder än nödvändigt som genomförs. Det bristande systemperspektivet och brister i lärande och uppföljning medför att stora kostnader för nödvändiga tilläggsinvesteringar inte framgår av underlagen eller av besluten. Detta leder till låsningar för framtida satsningar då stora belopp behöver avsättas för dessa tilläggsinvesteringar om man vill uppnå de ändamål som har satts upp för projekt som beslutats. Om kostnadsuppgifterna i planeringen fortsätter att underskattas kommer fördyrningar att vara ett stort problem även framöver. Fördyringar påverkar naturligtvis möjligheterna att få ut den nytta som antagits för genomförda satsningar och nödvändiggör också omprioriteringar av resurser som kan leda till att mer effektiva åtgärder får stå tillbaka. 3.4.2Risk för framtida belastning på statsfinanserna Enligt budgetlagen ska hög effektivitet eftersträvas i statens verksamhet och god hushållning ska iakttas. Långsiktigheten och omfattningen på infrastrukturåtgärder innebär att kvaliteten på beslutsunderlag i redovisning och budgetering är av stor vikt. kan dock konstatera att budgetering och redovisning i statens verksamhet bygger på olika principer beroende på om det gäller statsbudgeten, årsredovisningen för staten Dessa låter sig inte heller på ett enkelt sätt jämföras. Skillnaderna i redovisningsprinciper ställer mycket stora krav på beslutsunderlag som lämnas till , om besluten ska kunna bli rationella och långsiktigt optimala. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? har i flera rapporter pekat på bristen på god statistik för investeringarna och kapitalstocken i den offentliga sektorn. delar denna bedömning. Att den statliga redovisningen inte heller kan användas i beslut om investeringar i infrastruktur bidrar till en långsiktig risk för de offentliga finanserna och den ekonomiska tillväxten. Dessutom kan bristande redovisning medföra felaktiga bedömningar av underhållsbehov och i sämsta fall leda till belastningar på statsbudgeten i form av väsentligt högre underhållskostnader till följd av uppdämda behov av underhåll. Ett för lågt underhåll innebär att dagens beslutsfattare implicit intecknar framtida budgetutrymmen. I regeringens senaste översyn av det finanspolitiska ramverket påpekades att brister i budget- och redovisningssystem riskerar leda till för låga investeringar eller bristande beslutsunderlag för investeringar. En arbetsgrupp på konstaterade: För att minska farhågorna för att ett överskottsmål formulerat i termer av finansiellt sparande kan leda till för låga investeringar och till en omotiverat låg realkapitalstock, menar arbetsgruppen att det är angeläget att redovisningen av den offentliga sektorns reala tillgångar och investeringar, särskilt vad gäller dessas utveckling , förbättras i vår- och budgetpropositionerna samt i årsredovisningen för staten.56 Storleken på anspråken på statsbudgeten illustreras av bristutredning där behovet för att täcka reinvestering och underhåll i järnväg bedömdes uppgå till . Behovet av löpande underhållsåtgärder bedömdes till . 3.4.3Avvägningar mot klimatmålen försvåras De problem som har identifierat har också konsekvenser för genomförandet av klimatpolitiken. Att transporterna inte prissätts utifrån marginalkostnader, utan är underprissatta, medför att efterfrågan på transporter är för hög ur ett effektivitetsperspektiv. Detta leder till att även de externa effekterna från trafiken, inklusive utsläpp av klimatgaser, är högre än vad de skulle varit vid en prissättning enligt marginalkostnadsprincipen. En förändring i riktning mot denna princip skulle således också ge ett bidrag till en utveckling mot klimatmålen, om än marginellt. 56 (2010), s 34. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR När det gäller transportsektorn är enligt nuvarande politik koldioxidskatten ett effektivt medel för att styra utsläppen av koldioxid.57 Skattenivån är en utgångspunkt för att värdera utsläppsminskningar inom sektorn och bedöma vilka åtgärder som bör vidtas för att minska klimatutsläppen. tolkar att visionen om inga nettoutsläpp gäller för utsläppen i Sverige.58 har också i sin tolkning av vad som krävs för att nå målet om en fossiloberoende fordonsflotta gjort bedömningen att bilresandet behöver minska med . En sådan minskning av bilresandet ligger mycket långt ifrån den utveckling som enligt prognoser skulle bli fallet med nu gällande styrmedel. Det skulle kräva mycket kraftfulla åtgärder och sannolikt en kombination av många olika åtgärder, där det skulle vara särskilt viktigt med styrmedel utformade i enlighet med marginalkostnadsprincipen och fyrstegsprincipen för att göra utsläppsminskningen så kostnadseffektiv som möjligt. Vilka styrmedel som regering och riksdag kan komma att ta beslut om för att minska klimatutsläppen är dock inte känt och för att de infrastrukturåtgärder som föreslår inom ramen för kommande åtgärdsplaneringen ska vara kostnadseffektiva bör de vara lönsamma vid fastställd skattenivå enligt beslutad politik. Det är dock viktigt att detta förhållande kan göras transparent och tydligt för regeringen och . Detta krävs för att regeringen och ska få en rättvisande bild som kan ligga till grund för besluten om infrastruktursatsningar och dess konsekvenser, och möjliggöra avvägningar mot klimatpolitiken. Exempelvis kan det innebära att ge underlag för att bedöma behoven av förändringar av koldioxidskatt eller andra styrmedel om anser att detta är motiverat. I avsaknad av styrmedelsanalyser kan inte se att den bild som förmedlas är tillräckligt transparent för att regeringen och ska kunna göra sådana avvägningar. 3.4.4 Bristande transparens och information Ett gemensamt tema för ovan beskrivna konsekvenser är att det råder en bristande transparens i beslutsunderlag. Regeringens och argumentation om nödvändigheten av sina beslut brister, vilket gör att allmänheten och inte får rättvisande information. Bristen på relevanta styrmedelsanalyser enligt fyrstegsprincipen och bristen på analyser av marginalkostnadsprissättning innebär att det inte blir transparent 2009/10:TU24. 58Att hela utsläppsminskningen genomförs inom landet är ett alternativt. Ett annat alternativ är att fullt ut utnyttjar internationella marknader för koldioxidhandel för att nå målet. har i uppdrag att utreda dessa två huvudalternativ. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? vilka alternativen är till föreslagna åtgärder eller vilka merkostnader det kan innebära att föreslagna åtgärder väljs. Det innebär också att det inte blir transparent vilka kostnader det innebär att reducera klimatutsläppen inom transportsektorn eller vilka de mest kostnadseffektiva åtgärderna för att reducera klimatutsläppen från transportsektorn är. har i slutgranskningen iakttagit att problemen med bristande kostnadskontroll i hög grad kvarstår. I regeringens skrivelser och remissvar på granskningar om kostnadskontroll i stora väg- respektive järnvägsprojekt hävdas däremot att problematiken är relevant sedan nya metoder med successiv kalkyl och nya arbetssätt har införts. Bristande systemsyn, som åskådliggjordes i granskningen om och järnvägen längst , har i denna granskning visat sig vara ett problem som också gäller för Västlänken och sannolikt även för höghastighetsprojektet. konstaterar att två av de mest kostsamma och aktuella projekten i nuvarande åtgärdsplanering har beslutsunderlag som inte på ett transparent sätt beskriver de nödvändiga tilläggsinvesteringarna. I underlaget finns även gränsfall där en liknande beskrivning av risken för behov av tilläggsinvesteringar hade kunnat vara motiverad, eftersom behovet bedöms utifrån prognoser om framtidens trafik som bygger på förutsättningar som kan förändras. Därmed upprepas fenomenet att kostnader för tilläggsinvesteringar döljs och att dessa måste hanteras av framtida beslutsfattare. Att regeringen och inte känner till, eller inte känns vid och öppet redovisar, de brister som kvarstår, innebär att och allmänheten får missvisande information. I förlängningen innebär det att åtgärder för att komma till rätta med problemen inte vidtas. Bristande transparens i analyser och beslutsunderlag i kombination med den informella styrningen inom sektorn gör att det blir otydligt hur processen ser ut, vem som beslutat om vad och med vilket underlag. Det leder sammantaget till att besluten blir svåra att följa upp och utvärdera. Att motiven för stora satsningar dessutom ofta är mycket torftigt beskrivna försvårar uppföljningen ytterligare. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR har genomfört en serie granskningar på temat Infrastruktur på nya villkor. Den centrala frågeställningen för granskningsstrategin: Är statens instrument för att utveckla och underhålla transportinfrastrukturen utformade så att de leder till en effektiv användning av resurserna? I denna avslutande granskning är syftet att ge en samlad och fördjupad bild av de effektivitetsbrister som iakttagits i genomförda granskningar av hushållningen av statliga medel till infrastrukturens underhåll och utveckling. Syftet har också varit att analysera orsakerna till problemen och, i ljuset av genomförda och pågående förändringar inom sektorn, peka på de ytterligare förändringar som krävs för att komma till rätta med problemen. Särskilt fokus i denna slutgranskning har legat på frågan: Har regeringens styrning lett till en effektiv användning av resurserna för infrastruktur? sammantagna slutsats är att det system som staten inrättat för att säkerställa en effektiv användning av resurserna för utveckling och underhåll av infrastrukturen inte uppfyller dessa krav. Enligt beror problemet inte på utformningen av styrmedel och principer, åtminstone inte i första hand. Istället beror problemen på att dessa styrmedel och principer inte tillämpas som avsett, vare sig av regering eller av . 4.1Effektiva verktyg tillämpas inte som avsett slutsats är att statens instrument för att utveckla och underhålla infrastrukturen i huvudsak är utformade så att de skulle leda till en effektiv användning av resurserna om de användes som avsett. kan dock konstatera att tillämpningen av instrumenten brister. Styrmedel och principer tillämpas inte i enlighet med intentionerna, vare sig av regeringen eller av , vilket minskar uppfyllelsen av de transportpolitiska målen och leder till en ineffektiv hushållning med statens resurser. Bristande incitament bidrar till detta. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Det förändringsarbete som pågår inom infrastruktursektorn med bland annat genomförd myndighetsreform, förändrat planeringssystem och nya styrmodeller ser som positivt. Det skapar bättre förutsättningar för trafikslagsövergripande planering och kan successivt kan leda till förbättringar på flera områden så som intern effektivisering, budgetkontroll och bättre förvaltning av samhällsekonomiska kalkyler. bedömning är emellertid att förändringarna däremot inte påverkar de grundläggande strukturer som motverkar en ändamålsenlig tillämpning av de principer som fastlagt för genomförandet av transportpolitiken. I en sektor med mycket pengar och många intressen som konkurrerar om statens satsningar är det viktigt att statens instrument för att styra verksamheten leder till en strukturerad och transparent åtgärdsvalsprocess baserad på gällande transportpolitiska principer. Det måste också säkerställas att det finns beslutsunderlag av god kvalitet. granskning har pekat på allvarliga problem med bristande planering enligt fyrstegsprincipen, incitamentsstrukturer som leder till överdrivna nyttor och underskattning av kostnader och avsaknad av systematisk uppföljning på flera områden. konstaterar vidare fortsatta brister i systemsynen i planeringen, som medför att nödvändiga tilläggsinvesteringar för att uppnå ändamålen med stora investeringsprojekt inte omfattas av beslutsunderlagen. kan också konstatera att regeringen inte agerar i enlighet med fastslagna principer. 4.2Regeringen brister i sin egen tillämpning Regeringen har inte sett till att det gjorts analyser av styrmedel och styrmedlens möjligheter att på ett effektivt sätt åtgärda brister i transportsystemen innan överväganden om mer kostsamma om- och nybyggnationer görs. Regeringen har inte heller styrt prissättningen av transporter enligt den gällande principen att transporterna ska stå för sina rörliga kostnader. Sammantaget innebär det att den mängd transporter som genomförs inte är samhällsekonomiskt effektiv och att behovet av infrastrukturåtgärder överskattas. och en annan prissättning skulle efterfrågan på transporter påverkas och bedömningen av vilka och hur stora åtgärder som ska genomföras skulle sannolikt vara en annan. Regeringen har minskat möjligheten för att genomföra analyser i den långsiktiga infrastrukturplaneringen som bygger på fyrstegsprincipen genom att i stor utsträckning redan i direktiven peka ut åtgärder, företrädesvis investeringar, som ska ingå i planen och därmed låsa stora delar av planeringsramen. kan också konstatera att regeringen sedan GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR fattar beslut som avviker från underlagen, till följd av politiska bedömningar eller andra prioriteringar, utan att detta motiveras på ett transparent sätt. De motiveringar som förekommer i beslutsskrivningarna är mycket korta och allmänt hållna och ger ingen information om vilken grad av måluppfyllelse som antas, så att beslutet är möjligt att följa upp. kan dessutom konstatera att de ändringar som regeringen gör bland annat innebär en neddragning av mindre åtgärder i fyrstegsprincipens steg 2 Dessa mindre åtgärder har hög samhällsekonomisk lönsamhet och kostnadseffektivitet. Det förekommer även att beslut tas utan relevanta underlag om objektens kostnader eller samhällsekonomiska effekter, vilket helt står i strid med de direktiv och principer som regering och riksdag ställt sig bakom. Regeringen har valt att inte stärka sin förmåga att styra processerna genom att i enlighet med stärka resurserna i . Detta val kan ha begränsat regeringens förmåga att effektivt styra användningen av resurserna till infrastruktur. 4.3Regeringens styrning är inte ändamålsenlig Regeringens har i sin styrning inte sett till att fyrstegsprincipen tillämpats som avsett. Regeringen har inte efterfrågat underlag som visar vilka effekter som kan uppnås genom prissättning och andra styrmedel och har heller inte gett vägledning om hur fyrstegsprincipen ska tillämpas när det gäller styrmedel som saknar rådighet över. Det finns också en motsägelse mellan regeringens styrning mot att främja medfinansiering och en effektiv användning av fyrstegsprincipen som inte analyserats av regeringen. Flera viktiga förbättringar har genomförts av . Det är en utveckling som regeringen bidragit till genom att införa en starkare styrning av vad beslutsunderlagen ska innehålla. Det är också positivt att myndigheten har fått i uppdrag att granska planeringsunderlag. Det finns dock ett antal kunskapsluckor och brister kvar som inte direkt påverkas av pågående förbättringsarbete, eller där förbättringsmöjligheterna ligger relativt långt fram i tiden. Ett exempel på det senare är beslutsunderlaget för drift- och underhållssatsningar på framför allt järnväg. Där pågår ett utvecklingsarbete med syfte att bland annat ta fram nödvändiga effektsamband för åtgärders effekter, men förutsättningar för att göra effektiva avvägningar mellan åtgärder och olika nivåer av underhållssatsningarna är således ännu inte på plats. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Ett exempel på brister som inte åtgärdats är de kring anläggningskostnadsuppgifterna i underlagen. bedömer fortfarande att kostnadsuppgifterna är omgärdade av en stor risk för underskattning eftersom den införda kalkylmetodiken, även om den bättre hanterar olika projektrisker, inte löser problemen med strategisk underskattning av kostnader. Detta eftersom resultaten från den nya metodens analyser inte automatiskt tillämpas i planeringen. kan också konstatera brister i systemsynen vid stora investeringsprojekt. Det får som konsekvens att nödvändiga tilläggsinvesteringar, till en kostnad om , saknas i underlagen. kan konstatera att positiva initiativ har tagits till uppföljning, analys och lärande, men trots detta är bristande uppföljning och avsaknaden av nödvändiga data för uppföljning ett av de allra viktigaste problemen som iakttagits i granskningen. Produktivitetsmätningar redovisas exempelvis ännu inte, och effektiviteten i olika upphandlingsstrategier har inte följts upp. Stora investeringar som genomförts följs inte upp i förhållande till vad som redovisades till då beslutet om dessa investeringar togs. Det saknas system med strukturerade data för att mäta, värdera och styra framtida underhållsbehov och redovisningen av dessa behov är inte adekvat. 4.4Risk för ineffektiva åtgärdsval och fortsatta fördyringar bedömer att en konsekvens av ovanstående problem och brister, om de inte åtgärdas, är att det kommer fortsätta att ske många stora fördyringar av infrastrukturprojekt efter att de kommit in i de långsiktiga planerna. Ett exempel som illustrerar detta är de tilläggsinvesteringar som kommer att behövas för Västlänken, kan uppskattas uppgå till . En annan allvarlig konsekvens är att det finns stor risk att det inte är de effektivaste åtgärderna som väljs ut och genomförs. Vissa projekt riskerar att vara onödiga eller för omfattande eftersom nyttan inte har beräknats utifrån en samhällsekonomiskt effektiv prissättning av transporter. Bristerna får också konsekvenser för verksamhet, då verkets analysresurser inte utnyttjas på ett effektivt sätt.