prop · H1031d28 · 2013-09-18 00:00:00 — Den framräknade justerade lönekostnaden multipliceras sedan med ett indextal för att erhålla ett tillägg per invånare för respektive kommun och landsting. Tillägget reduceras därefter med hälften. Slutligen görs en uppräkning av standardkostnaden till utjämningsårets kostnadsnivå med hjälp av en prognos- 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 tiserad utveckling av nettoprisindex för utjämningsåret och året före detta. I betänkandet Deluppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag om organisation samt löne- och byggkostnadsutjämning (SOU 2006:84), där skillnader i lönenivåer studerades –2005, bedömde utredaren att inget talar för att lönekostnadsskillnaderna skulle vara av övergående natur. Den uppdatering av studien som den nu aktuella utredningen har låtit genomföra bekräftar denna slutsats. I en rapport från i , som tagits fram på uppdrag av utredningen, konstateras att både lokalkostnader och lönenivåer är högre i de regionerna. De ovan nämnda variablerna som används för att beräkna en kommuns lönekostnader kan förklara av skillnaderna mellan kommunernas standardiserade löner. Utredningen har prövat alternativa variabler för att om möjligt höja förklaringsgraden och härvid funnit att följande variabler ökar förklaringsgraden till : -genomsnittliga taxeringsvärden (byggnadsvärde och markvärde) för småhus för permanentboende, med ett taxeringsvärde , -andel av befolkningen som är eller äldre och som inte arbetar i en kommun eller ett landsting, samt -det genomsnittliga priset för en bostadsrätt i länet. Några remissinstanser har, som ovan redovisats, invänt att ett högt löneläge kompenseras av ett högt skatteunderlag och att en delmodell för utjämning av lönekostnader därför medför att storstadskommunerna överkompenseras. Mot detta kan anföras att även inkomstutjämningen måste beaktas. Ett högt löneläge i en kommun medför en högre relativ skattekraft och därmed att kommunen får ett lägre inkomstutjämningsbidrag eller betalar en högre inkomstutjämningsavgift. Mot bakgrund av den ökning av lönenivåerna som skett i de regionerna anser regeringen, i likhet med utredningen, att en utjämning för strukturella lönekostnadsskillnader bör ske. I den nuvarande delmodellen underskattas variabeln förvärvsarbetsgrad i kommuner med omfattande gränspendling. Detta problem elimineras om variabeln utgår. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Regeringen anser sammanfattningsvis att de variabler som används för att fånga upp strukturella lönekostnadsskillnader mellan kommunerna bör bytas ut mot de variabler utredningen föreslår eftersom dessa ger en högre förklaringsgrad. En utjämning för de strukturella lönekostnadsskillnader som påvisats bör ske fullt ut. Beträffande landstingen finner regeringen, i likhet med utredningen, inte någon anledning att föreslå förändringar i den nuvarande utjämningsmodellen, bortsett från att delmodellen bör få fullt genomslag även för landstingen. Det innebär att modellen liksom ska utgå från medellönen i den privata sektorn i länet, justerad för skillnaderna i läkarnas löner. 3.6.4.10 Hälso- och sjukvård Regeringens bedömning: I kostnadsutjämningen för hälso- och sjukvård bör den del av befolkningen som räknas till den s.k. vårdtunga gruppen och dess kostnader läggas in i den matrismodell som används för den övriga befolkningen. Matrismodellen bör även uppdateras med kostnadsuppgifter avseende 2008. Även delkomponenten som avser att fånga merkostnader som följer av en gles bebyggelsestruktur bör uppdateras. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Majoriteten av de landsting som yttrar sig, bl.a. , och läns landsting, tillstyrker utredningens förslag eller har inget att erinra mot detta. anser att utredningen borde ha övervägt att utgå från all vårdkonsumtion och vikta volymen med s.k. DRG-vikter för hela den slutna akutsjukvården och motsvarande vikter för den öppna vården och psykiatrin samt använda den av Kommuner och Landsting utarbetade KPP-databasen som underlag för matrismodellerna i hälso- och sjukvårdsmodellen. Många landsting, bl.a. och , efterfrågar en framtida utredning av möjligheten att uppdatera matrismodellen för den övriga befolkningen med uppgifter från fler landsting än läns landsting. läns landsting anser att det finns en betydande osäkerhet i huruvida den s.k. vårdtunga gruppen mäter vårdbehov och kostnader. Parametern har enligt och varit påverkbar, vilket kan ha motverkat utjämningens syfte. Kritik mot förslaget att ta bort den vårdtunga gruppen framförs främst av , och Västra . Dessa landsting menar att problemet är att enskilda landsting brister i sin registrering av diagnoser och att förslaget innebär att de landsting som har arbetat seriöst med diagnossättning straffas. Alla landsting borde enligt dem i stället stimuleras till att höja standarden i registreringen. Västra anser även att matrismodellen för övrig befolkning inte är tillräcklig för att fånga upp de strukturella skillnaderna i behovet av hälso- och sjukvård. ifrågasätter om fiktiva sjukhus är en bra modell för att beräkna glesbygdskomponenten och menar att en mer rättvisande metod vore att utgå från de faktiska sjukhusen. Skälen för regeringens bedömning: Den nuvarande delmodellen för hälso- och sjukvård infördes . Den består av två matrismodeller, en för den s.k. vårdtunga gruppen och en för den övriga befolkningen, samt en komponent för gles bebyggelsestruktur. De beräknade kostnaderna per invånare för den vårdtunga gruppen, den övriga befolkningen och bebyggelsestrukturen utgör tillsammans respektive landstings standardkostnad. I den vårdtunga gruppen ingår personer med någon av åtta definierade diagnosgrupper. Även HIV ingår bland de vårdtunga diagnoserna, men kostnaden för denna patientgrupp beräknas i särskild ordning. Kostnaderna för den övriga befolkningen beräknas genom att varje invånare hänförs till en grupp utifrån kön, ålder, civilstånd, sysselsättningsstatus, inkomst och boendetyp. Det kostnadsunderlag som används, både för den vårdtunga gruppen och för den övriga befolkningen, baseras på faktiska kostnader på individnivå avseende läns landsting. På uppdrag av utredningen har Statskontoret genomfört en särskild undersökning av den vårdtunga gruppens sammansättning och utveckling . Den vårdtunga gruppen har under hela den undersökta perioden utgjort av befolkningen. En betydande förändring har dock skett när det gäller fördelningen mellan huvud- och bidiagnoser. var andelen som räknades till gruppen genom en huvuddiagnos ungefär lika stor som den andel som endast hade en vårdtung bidiagnos. utgjordes den vårdtunga gruppen till mer än två tredjedelar av personer som saknade en vårdtung huvuddiagnos. Vissa landsting uppvisar en ökning redan i början av undersökningsperioden, medan andra inte har ökat registreringen förrän . Undersökningen visar även att utvecklingen av andelen vårdtunga individer varierar på ett betydande sätt mellan landstingen. Förändringstakten skiljer sig kraftigt. Vissa landsting kan uppvisa en minskning av antalet vårdtunga individer, medan andra haft en kraftig ökning . Dessutom finns stora variationer mellan landstingen beroende på vilken tidsperiod som studeras. När den nuvarande matrismodellen infördes angavs att konstruktionen med en särskild vårdtung grupp förutsatte att praxis för diagnossättning och grad av registrering i slutenvård för gruppen inte skulle skilja sig påtagligt åt mellan landstingen, se betänkandet Kostnadsutjämning för kommuner och landsting (SOU 1998:151). Utifrån de undersökningar som utredningen genomfört kan konstateras att detta krav inte har uppfyllts. Det finns betydande skillnader mellan landstingen när det gäller praxis för diagnossättning, särskilt när det gäller användandet av bidiagnoser. Dessa skillnader har lett till att andelen vårdtunga individer varierar på ett betydande sätt mellan landstingen. , och Västra menar, som tidigare anförts, att problemet ligger i att enskilda landsting brister i sin registrering av diagnoser och att alla landsting borde stimuleras till att höja standarden i registreringen. Regeringen anser dock att det är viktigt att variablerna som ingår i delmodellerna i kostnadsutjämningen, så långt det är möjligt, inte går att påverka. Den nuvarande utformningen av hälso- och sjukvårdsmodellen kan inte sägas uppfylla den målsättningen, vilket har påpekats av bl.a. läns landsting. Eftersom konstruktionen av den vårdtunga gruppen inte bedöms spegla sjukvårdsbehovet inom de enskilda landstingen på ett rättvisande sätt anser regeringen att den nuvarande hälso- och sjukvårdsmodellen bör förändras. Regeringen bedömer att den matrismodell som används för övrig befolkning – i vilken 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 av invånarna ingår – på ett rimligt sätt fångar de strukturella skillnader i behov som finns inom området. Även den del av befolkningen som räknas till den vårdtunga gruppen och deras kostnader bör därför läggas in i denna matris. Detta innebär att endast en matrismodell kommer att användas i kostnadsutjämningen för hälso- och sjukvården. Underlaget för denna matrismodell bör uppdateras med de kostnadsuppgifter som utredningen inhämtat från läns landsting. Med tanke på den förändring som regeringen förordar kan det finnas behov av att analysera hur väl matrismodellen klarar av att fånga upp de skillnader i behov som beror på socioekonomiska faktorer. En sådan analys bör enligt regeringen kunna ske inom ramen för Statskontorets löpande uppföljning av systemet för kommunalekonomisk utjämning. Beräkningen av merkostnader för gles bebyggelsestruktur bygger på en modell med en fiktiv utplacering av sjukhus, vårdcentraler och ambulansstationer utifrån befolkningsunderlag och kriterier för avstånd för upptagningsområde. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser har tillsammans med utredningen utvecklat en ny modell för beräkning av merkostnader för gles bebyggelsestruktur. Små enheter och långa avstånd antas enligt denna modell generera merkostnader. I modellen beräknas merkostnader uppstå för att driva små sjukhus, definierat som sjukhus som har mindre än 100 000 invånare inom en radie . Vidare föreslås att en komponent för sjukresor tillförs denna modell. För primärvård (vårdcentraler) beräknas merkostnader uppkomma när befolkningsunderlaget inom en radie om är otillräckligt för en vårdcentral med tre läkare, vilket i modellen antas vara under 5 600 personer. Även i denna modell ingår merkostnader för sjukresor. Merkostnader bedöms också uppstå för ambulansstationer som inom en radie om har ett befolkningsunderlag som understiger 10 000 invånare. Regeringen anser, med utgångspunkten att modellen inte bör vara möjlig att påverka, och till skillnad från , att det är att föredra om placeringen av fiktiva enheter kan göras utan hänsyn till hur de verkliga enheterna är placerade. Beräkningarna tar då inte hänsyn till hur kommunerna och landstingen valt att organisera sin verksamhet. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Mot denna bakgrund anser regeringen att komponenten för gles bebyggelsestruktur bör uppdateras enligt utredningens förslag. Regeringens bedömning: I kostnadsutjämningen för kollektivtrafik bör underlaget uppdateras med utgångspunkt från länsvisa kostnadsuppgifter för trafiken, det genomsnittliga avståndet mellan personer i länet, andelen personer som arbetspendlar över en kommungräns och andelen personer som bor i tätorter med fler än 11 000 personer. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig tillstyrker förslaget eller har inget att erinra mot detta. Flera remissinstanser, bl.a. och läns landsting, tillstyrker förslaget, men anser att även gränspendlare bör räknas in i antalet utpendlare som andel av befolkningen. och Västra tillstyrker uppdateringen av kostnadsunderlaget. De båda landstingen framhåller dock att det, med tanke på de huvudmannaskapsförändringar som sker, finns anledning att pröva om modellen helt bör överföras till landstingens kostnadsutjämning. Flera remissinstanser, bl.a. , anser att det relativt snart behövs en analys av hur utjämningssystemet fungerar i förhållande till den nya kollektivtrafiklagen. Statskontoret tillstyrker förslaget för landstingen, men ser principiella problem med förslaget till delmodell för kommunerna och avstyrker därför denna. Myndigheten anser att variabeln underskottstäckning är påverkbar. Dessutom är det enligt Statskontoret problematiskt att utgå från kommunernas underskottstäckning i länstrafikbolaget, då vissa kommuner finansierar kollektivtrafik som ligger utanför länstrafikbolagen. Dessa kommuner kommer enligt myndigheten därmed att bli underkompenserade med den föreslagna delmodellen. Den senare synpunkten framförs även av och kommuner. Invändningar mot att delmodellen är påverkbar framförs även av bl.a. kommun, som vill ersätta modellen med en ny. och några kommuner i länet, bl.a. kommun, anför att och kommunerna i länet har kartlagt kommunernas nettokostnad för kollektivtrafik och menar att de beräkningar som utredningen redovisar inte överensstämmer med länets beräkningar. föreslår att en ny beräkning görs beträffande kommunernas nettokostnad för kollektivtrafik i . Även föreslår att det kostnadsunderlag som ligger till grund för utredningens förslag ses över och vid behov justeras innan förändringar i utjämningen genomförs. (SKL) framför liknande synpunkter som Statskontoret. SKL föreslår vidare att den regionala kollektivtrafikmyndigheten i de län som inte har och som heller inte planerar att överföra huvudmannaskapet till , ges möjlighet att se över och vid behov justera det kostnadsunderlag som ligger till grund för utredningens förslag. Skälen för regeringens bedömning: Delmodellen för kollektivtrafik är den enda delmodellen i kostnadsutjämningen som är gemensam för både kommuner och landsting. Standardkostnaden beräknas i ett första steg per län och baseras på tre variabler som avser att fånga upp glesbygdsproblem, trängselproblem i storstadsregionerna samt att behov av kollektivtrafik i tätorter uppkommer i större samhällen. Länets standardkostnad fördelas därefter med hälften till kommunerna och hälften till . För gäller att får och kommunerna . Beroende på hur huvudmannaskapet är fördelat i länen fördelas kommunernas standardkostnad antingen efter kommunernas faktiska kostnadsandelar eller med ett enhetligt belopp per invånare. Variablerna på länsnivå är: -antalet utpendlare över kommungränsen som andel av befolkningen, -andel av länets befolkning som bor i tätorter med mer än 11 000 invånare, och -gleshet (det genomsnittliga avståndet mellan invånarna i länet). Till grund för den nuvarande delmodellen ligger samtliga trafikhuvudmäns trafikkostnader . Dessa har justerats med den genomsnittliga avgiftsfinansieringen. Utifrån dessa värden har sedan en regressionsanalys gjorts mot ovan redovisade förklaringsvariabler. Den genomsnittliga nettokostnaden för kollektivtrafiken uppdateras . Regeringen anser, i likhet med utredningen, att nuvarande delmodell bör behållas, men uppdateras med utgångspunkt från länsvisa kostnadsuppgifter för trafiken, det genomsnittliga avståndet mellan personer i länet, personer som arbetspendlar över kommungräns och andelen personer som bor i tätorter med minst 11 000 invånare. Regeringen avser vidare att uppdatera kostnadsfördelningen mellan kommunerna inom de län som har delat huvudmannaskap. Nuvarande fördelning är inaktuell och bör ersättas med en fördelning baserad på senare uppgifter. Det finns tillgängliga uppgifter , varför fördelningen bör uppdateras med dessa. I de län där är huvudman får alla kommuner i länet samma standardkostnad i kronor per invånare, med undantag för kommunerna i . Beträffande möjligheterna att se över och vid behov justera det kostnadsunderlag som ligger till grund för utredningens förslag, som bl.a. efterfrågats av , kan konstateras att kommunerna i ett län har möjlighet att föreslå regeringen att en annan kostnadsfördelning mellan kommunerna i länet ska tillämpas avseende kollektivtrafiken. Regeringen anser det angeläget att Statskontoret i den löpande uppföljningen av systemet för kommunalekonomisk utjämning uppmärksammar de problem med variabeln underskottstäckning som myndigheten själv pekat på. Inom flera län pågår ett arbete med att föra över ansvaret för kollektivtrafiken till landstingen. Om det visar sig att så gott som samtliga län har gjort denna förändring kan det enligt regeringen, som och Västra konstaterat, finnas anledning att överväga att flytta över delmodellen i sin helhet till landstingens kostnadsutjämning. Regeringens förslag: Den del av strukturbidraget för kommuner som utgörs av standardkostnad för näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder tas bort. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 minskningen av strukturbidraget begränsas dock till högst av det uppräknade skatteunderlaget . För landstingen ska den del av strukturbidraget som inte utgörs av standardkostnad för små landsting reduceras. Den totala minskningen av strukturbidraget begränsas dock till högst av det uppräknade skatteunderlaget . Därutöver införs ett särskilt bidrag, finansierat av staten, inom ramen för strukturbidraget för att kompensera de kommuner och landsting som får lägre bidrag eller får betala högre avgift till följd av den föreslagna sänkningen av inkomstutjämningsavgiften. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår inte någon sänkning av inkomstutjämningsavgiften motsvarande den som regeringen nu föreslår och följaktligen inte heller något särskilt bidrag för att kompensera för sänkningen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag om att införa ett särskilt bidrag för att kompensera kommuner och landsting som får lägre intäkter eller högre kostnader till följd av sänkt inkomstutjämningsavgift. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig över utredningens förslag, bl.a. , , , och kommuner, tillstyrker förslaget eller har inget att erinra mot detta. kommun är positiv till att den del av strukturbidraget som härrör från bidragsminskningar reduceras. Enligt kommunen bör dock de fasta införandetilläggen avvecklas . anför att det är riktigt att reducera och avveckla kvarvarande regionalstöd inom utjämningssystemet, då detta är en fråga av regionalpolitisk karaktär. Vissa remissinstanser, bl.a. Bodens, och kommuner samt , anser att nuvarande strukturbidrag bör behållas. kommun anser att en särskild och uppdaterad ersättning för arbetsmarknadsåtgärder bör ingå i beräkningen av strukturbidraget. och kommuner avstyrker förslaget att avskaffa den del av strukturbidraget som kompenserar kommuner med höga kostnader för näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 kommun anser att förslaget bör omarbetas så att konsekvenserna inte blir så omfattande för Norrlandskommunerna. kommun anför att sänkningen av strukturbidraget är direkt diskriminerande mot de glesbefolkade delarna av landet. kommun anför att strukturbidraget bör reduceras mer än vad utredningen föreslår och att dess fortlevnad bör omprövas eftersom det avser att kompensera kommuner för förändringar i utjämningen till följd av tidigare omarbetningar i systemet. Åmåls kommun anför att strukturbidraget borde ökas kraftigt till kommuner i glesbygd och kommuner med långvarigt hög arbetslöshet. anser att strukturbidraget är omotiverat och bör fasas ut. akademikers centralorganisation är positivt inställd till övergångsbidrag för att ge kommuner andrum för anpassning, men är skeptisk till permanenta stödlösningar. anför att strukturbidraget måste behållas på minst samma nivå som . Ett strukturbidrag utanför utjämningssystemet skulle, enligt förbundet, stärka legitimiteten för såväl strukturbidraget som för utjämningssystemet i övrigt. En majoritet av de remissinstanser som yttrar sig över promemorians förslag, bl.a. , , och Sala kommuner samt , tillstyrker det eller har inget att erinra mot förslaget till särskild kompensation. tillstyrker promemorians förslag, men anser att vissa förtydliganden behöver göras avseende den särskilda kompensationen. Flera remissinstanser, bl.a. och kommuner, är positiva till promemorians förslag till en sådan kompensation och att denna finansieras av staten. Andra remissinstanser, bl.a. kommun och , anför att kompensationsbeloppet bör fördelas enligt andra grunder. Bland annat och kommuner anför att medlen i stället bör användas till att lindra omfördelningseffekterna för de kommuner och landsting som får lägre ersättning i det nya systemet. Skälen för regeringens förslag: Strukturbidraget avser att kompensera kommuner och landsting för att vissa delmodeller i kostnadsutjämningen togs bort 2005, samt för större bidragsminskningar till följd av övriga förändringar av utjämningssystemet som genomfördes . De delmodeller som togs bort 2005 avsåg kompensation för näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder i kommuner, kompensation för svagt befolkningsunderlag i kommuner och kompensation till små landsting för merkostnader som kan uppkomma när dyr utrustning måste finansieras av ett litet antal invånare. Berörda kommuner och landsting får genom strukturbidraget behålla den kompensation de tidigare fick genom ovan nämnda delmodeller. Kommuner som fick en bidragsminskning till följd av de övriga ändringar som genomfördes får ett belopp som motsvarar den del av bidragsminskningen som översteg av kommunens uppräknade skatteunderlag 2005. De landsting som fick en bidragsminskning får ett belopp motsvarande den del av bidragsminskningen som översteg av uppräknade skatteunderlag 2005. Strukturbidraget beräknades för berörda kommuner och landsting med ett belopp per invånare som gäller tills vidare. Strukturbidragets ökas eller minskas därmed proportionellt i förhållande till ökningen eller minskningen av antalet folkbokförda invånare i kommunen. Utredningen bedömer att den del av strukturbidraget till kommuner som utgörs av standardkostnad för svagt befolkningsunderlag bör vara oförändrad. Den återstående delen av strukturbidraget föreslås reduceras så att den totala minskningen av strukturbidraget begränsas till högst av det uppräknade skatteunderlaget 2014. Den del av strukturbidraget till landsting som utgörs av standardkostnad för små landsting bör enligt utredningen vara oförändrad. Resterande del av strukturbidraget föreslås reduceras så att den totala minskningen av strukturbidraget begränsas till högst av det uppräknade skatteunderlaget 2014. Strukturella kostnadsskillnader, som inte fångas upp i kostnadsutjämningen, kan påverka kostnaderna för att upprätthålla vissa obligatoriska funktioner. I glest befolkade delar av landet med stora avstånd är dessutom förutsättningarna att samverka mellan kommuner sämre än i andra delar av landet. ingår även en form av permanenta införandebidrag i strukturbidraget. När strukturbidraget infördes anförde den dåvarande regeringen att genomslaget av de då föreslagna förändringarna måste begränsas för att undvika drastiska effekter för enskilda kommuner och landsting, se regeringens proposition Ändringar i det kommunala utjämningssystemet (prop. 2003/04:155 s. 55). Mot bakgrund av att det nu har gått strukturbidraget infördes är det enligt regeringen rimligt att minska denna del av strukturbidraget. Regeringen bedömer mot bakgrund av vad som ovan anförts att utredningens förslag innebär en rimlig avvägning mellan de olika remissynpunkter som framförts och föreslår därför att beräkningsgrunderna för de aktuella delarna av strukturbidraget ändras i enlighet med utredningens förslag. En sänkt kompensationsgrad, och därmed en sänkt avgift, för de kommuner och landsting som betalar inkomstutjämningsavgift innebär att kommuner och landsting som erhåller inkomstutjämningsbidrag påverkas negativt. Visserligen får de ett oförändrat inkomstutjämningsbidrag, men de påverkas negativt av att regleringsposten blir lägre.