prop · H10332 · 2013-11-08 00:00:00 — Dagens marknad för elektronisk kommunikation, telekommarknaden3, skapades 1993 när som ett av de första länderna öppnade marknaden för konkurrens.4 Telekommarknaden karakteriseras av att marknadsaktörerna är beroende av olika typer av infrastruktur, till exempel olika typer av kabel eller , för att kunna förmedla sina tjänster.5 För att främja god konkurrens infördes därför en särskild reglering med syftet att ge nya aktörer tillträde till den befintliga infrastrukturen på lika villkor, och hindra större aktörer från att missbruka sin ställning.6 Detta var av central betydelse för marknadens utveckling, eftersom den befintliga infrastrukturen ursprungligen i huvudsak kontrollerades av den tidigare monopolisten . Elektroniska kommunikationer har utvecklats från fast telefoni till att i allt större utsträckning omfatta mobil kommunikation av olika typer, kombinerat med internet.7 Nya kommunikationssätt har blivit en integrerad del av samhället, inom privatliv, näringsliv och offentlig sektor.8 Att ha en fortsatt stark och världsledande telekom och it-marknad som kontinuerligt utvecklas är av stor vikt för . trafikutskott har uttalat följande: Utskottet anser att IT-politiken har stor betydelse för att skapa fortsatt tillväxt och välstånd i hela landet. har en stark ställning på IT-området. Denna position måste försvaras och förbättras. Tillgången till en modern infrastruktur är avgörande för företagares möjlighet att utveckla sin verksamhet och därigenom för att ge möjlighet till nya jobb och tillväxt i hela landet.9 3Riksrevisionen använder begreppet telekommarknaden för att beskriva en samlad marknad för elektroniska kommunikationsnät och elektroniska kommunikationstjänster. 4Dessutom infördes också lagen om radiokommunikation (1993:599). Se t.ex. I backspegeln: Erfarenheter av med telelagen, PTS, 2003. (PTS-ER-2003:5) för en historik. 5Se kapitel 2.2 för en längre diskussion om infrastrukturens betydelse för marknaden. 6I backspegeln: Erfarenheter av med telelagen. PTS, 2003. (PTS-ER-2003:5, 2003, s. 3). 7Strategisk Agenda 2012–2014 respektive 2013–2015. PTS, 2012 och 2013. (PTS-ER-2012:13, 2012, s. 31). 8Öppna nät och tjänster. PTS, 2009. (PTS-ER-2009:32, s. 6). 2006/07:TU11, s. 1. Utbyggnad av både mobiltelefoni och bredband skedde tidigt i , och landet har legat i framkant i den internationella utvecklingen. internationella konkurrensen hårdnar dock och teknikutvecklingen går snabbt. I betänkandet Effektivare LEK konstaterades att det fanns problem med den svenska telekommarknaden: Det finns på marknaderna för elektronisk kommunikation en betydande regleringsosäkerhet. Den hämmar investeringsutvecklingen och försvårar möjligheterna att etablera fungerande konkurrens och därmed utbudet av tjänster till konsumenterna.10 Även Europeiska Kommissionen () har i ett flertal rapporter pekat på att även om den svenska marknaden är ledande i flera avseenden finns det problem med den svenska regleringssituationen.11 Den svenska positionen är därför inte ohotad. Landet står inför ett antal utmaningar för att kunna vara leda utvecklingen av elektroniska kommunikationer fortsättningsvis.12 1.2Statens åtagande och styrmedel Målsättningen med liberaliseringen av telekommarknaden var att marknadens aktörer skulle driva utvecklingen framåt.13 Staten har dock haft en viktig roll för att placera i den ledande position som landet har idag.14 Sektorn har fått omfattande stöd för bredbandsutbyggnad.15 Staten har ett fortsatt stort engagemang i och inflytande över sektorn för elektroniska kommunikationer genom att utforma och ansvara för genomförandet av telekommarknadens spelregler. Genom ett antal olika organisationer har staten ett inflytande som producent på marknaden, och kontrollerar stora delar av den 10Effektivare LEK (SOU 2006:88), s. 16. 11SWEDEN: 2011 Telecommunication Market and Regulatory Developments. Se även rapporter –2009. Dessa landsrapporter är arbetsdokument som är en del av årliga rapportering av utvecklingen av unionens telekommarknader, och regleringen av dessa. Framgår även av brev från EU- kommissionen till PTS generaldirektör för Swedish courts hear a higher proportion of appeals than are generated in other national systems. Detta framkom även samtal med representanter för . 12Denna iakttagelse lyftes fram redan av den förra regeringen , se IT- och telekombranschen – en del av Innovativa . , , s1. 13Avregleringen av sex marknader. Statskontoret, 2004. (Statskontoret 2004:28, s. 50). 14Genom en historiskt nära relation mellan och drevs utvecklingen av den första mobila telefonin, se , , Pionjärerna: En berättelse om den moderna mobiltelefonin och dess skapare, 2011. 15Genom olika program har förmedlats till operatörer, stadsnät, statliga aktörer och privata bredbandsinitiativ. Summan baserar sig på uppgifter som begärt från och . Det finns dock inte en offentlig heltäckande sammanställning av stöd till bredbandsstöd under hela granskningsperioden. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN markbundna infrastrukturen.16 Den svenska staten är också den största ägaren i den marknadsledande operatören TeliaSonera. Genom ett flertal myndigheter är staten också en av marknadens större tjänsteleverantörer. Staten är även den enskilt största användaren av elektroniska kommunikationer.17 Staten har genom dessa funktioner styrmedel för att uppfylla det ansvar som hänvisar till, där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknadens övriga aktörer. Därigenom kan staten spela en viktig roll för att skapa förutsättningar för en innovativ, välfungerande och kostnadseffektiv marknad som utvecklas i enlighet med mål. Denna granskning är en del av granskningsstrategi Staten på marknaden. Strategins centrala frågeställning är om staten agerar på ett sätt som innebär att de statliga åtagandena fullföljs effektivt på olika marknader. har tydligt uttryckt en ambitiös framtidsinriktad färdriktning för den svenska telekommarknaden. Det statliga åtagandet omfattar tillgång till effektiva, säkra och användbara elektroniska kommunikationer. sätter å ena sidan stor tilltro till marknaden, men å andra sidan utgår den från att staten har ett ansvar på områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden. Syftet med granskningen är att bedöma statens insatser, genom regeringen, () och Kammarkollegiet, i relation till mål för området elektronisk kommunikation. Granskningen utgår från följande revisionsfråga: Har regeringen, PTS och Kammarkollegiet utövat en långsiktig styrning, baserad på relevant underlag och effektiv användning av statens styrmedel, för att telekommarknaden ska utvecklas i enlighet med intentioner? För att besvara den övergripande revisionsfrågan har tre delfrågor formulerats: –Har regeringen och PTS säkerställt en väl fungerande tillämpning av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen? –Har regeringen använt statens innehav av digital infrastruktur som en strategisk resurs för att främja marknadens utveckling? –Har regeringen och Kammarkollegiet styrt den statliga upphandlingen på slutkundsmarknaden för att främja marknadens utveckling och skapa ökad samhällsnytta? 16Staten på telekommarknaden – Ägande. Grefberg, (2013), (materialet finns dokumenterat i projektakten. En offentlig version finns även tillgänglig på webbplats: . 17Se till exempel Bilaga 3. Granskning av Kammarkollegiets ramavtals-upphandlingar inom telekom utifrån ett innovationsvänligt perspektiv. Ernst&Young, 2013. granskning utgår först och främst från de mål och krav som fastställt för det statliga engagemanget på telekommarknaden. För att förtydliga syn på de övergripande målen refererar granskningsrapporten till ett antal utskottsbetänkanden. utgår också från regeringens uttalade mål och riktlinjer för de granskade styrmedlen. Den svenska telekommarknaden är en del av en inre europeisk telekommarknad. har därför en skyldighet att genomföra på området. Utifrån tolkning av dessa mål, uttalanden och skyldigheter har kriterier för en bedömning av det statliga åtagandet utarbetats. I lagen (2003:389) om elektroniska kommunikationer, LEK, formuleras ett antal mål för den svenska telekommarknaden.18 I riksdagsbeslutet om att anta lagen om elektronisk kommunikation uttrycks att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer samt att dessa ska ge största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster, samt deras pris och kvalitet. 19 Medborgarna ska dock inte bara ha tillgång till bra tjänster, utan skall i ett internationellt perspektiv ligga i framkant i dessa avseenden.20 Denna ledande position kan enligt trafikutskottet inte uppnås genom ett enskilt slutmål: Enligt utskottet är det inte i alla fall lämpligt att ha ett definitivt mål med angiven nivå av tillgång till kommunikationer som skall ha uppnåtts vid någon viss tidpunkt eftersom vad som anses vara effektiva och säkra kommunikationer och vad som anses ge den bästa möjliga kombinationen av urval, pris och kvalitet förändras.21 Utskottet ger också anvisning om hur målen för sektorn elektronisk kommunikation ska nås: De främsta medlen för att uppnå detta ska vara att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar samt att främja internationell harmonisering. Staten ska ha ett ansvar på områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden22 181 kap. 1 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. 2002/03:TU6 Lag om elektronisk kommunikation, s. 26. 2002/03:TU6 Lag om elektronisk kommunikation, s. 26. Målen nämns även i bet. 2009/10:TU18 Tillgängliga elektroniska kommunikationer, s. 7. 2003/04:TU1 UO 22 Kommunikationer, s. 152. 2002/03:110, bet. 2002/03:TU6, rskr. 2002/03:228. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN bedömer att det övergripande målet för sektorn elektroniska kommunikationer som antagits av förutsätter att regeringen preciserar målen och styr utifrån ett helhetsperspektiv. Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation är den svenska implementeringen av för området elektroniska kommunikationer och infördes . 23 Svenska beslutsfattande organ på alla nivåer ska i enlighet med den unionsrättsliga lojalitetsprincipen säkerställa att det europeiska regelverket för dessa marknader fungerar väl i Sverige.24 Regeringen har tydliggjort ansvarsfördelningen i förvaltningen för detta.25 Vid tillämpningen av regelverket är det den svenska regleringsmyndigheten för området, PTS, som ska göra de marknadsekonomiska bedömningarna och fatta de beslut som krävs enligt regelverket.26 1.4.3Statens ägande på marknaden Regeringen lägger fram riktlinjer för styrning av de statliga bolagen i statens ägarpolicy. Där slås fast att det är av största vikt att bolagen som ägs av staten förvaltas på ett aktivt och professionellt sätt, med värdeskapande som ett övergripande mål. Det innebär att bolagen ska agera långsiktigt, effektivt och lönsamt, ges förmåga att utvecklas samt skapa värde genom ett hållbart företagande.27 1.4.4 Staten som användare av elektroniska kommunikationer har uttalat att en av den offentliga sektorns huvudsakliga roller är att vara avancerad upphandlare och ett gott föredöme.28 Regeringen har tagit fasta på detta vid ett flertal tillfällen. I den digitala agendan konstaterar regeringen att det är viktigt att den offentliga sektorn stimulerar innovation och entreprenörskap genom upphandling och standardisering.29 23Propositionen byggde bland annat på en utredning tillsatt av regeringen (Dir. 2001:032, ) med uppgift att föreslå ny lagstiftning och myndighetsorganisation inom området för elektronisk kommunikation. Utredningen avrapporterade sitt uppdrag i två betänkanden Lag om elektronisk kommunikation (SOU 2002:60) och Myndighetsfrågor m.m. (SOU 2002:109). Rättsutlåtande angående staten på telekommarknaden. Hettne, (). 25Regeringskansliet har ett särskilt ansvar för att rättsakter genomförs i rätt tid och på ett korrekt sätt och statsförvaltningen som tillämpar EU-lagstiftningen har ett ansvar att säkerställa att detta görs på ett korrekt och rättssäkert sätt.. Se prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 51. 26Rättsutlåtande ang. staten på telekommarknaden. Hettne, (). 27Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande, s. 2. 2004/05:TU9 IT och elektronisk kommunikation, s. 11. 29It i människans tjänst – en digital agenda för , s. 7, Regeringen , . 1.4.5Förordningar för myndigheternas förvaltning har i granskningen också utgått från förordningar för myndigheter som beslutats av regeringen. Myndighetsförordningen (2007:515) fastställer att myndigheternas ledning ansvarar för verksamheten inför regeringen och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen. Myndighetens ledning ansvarar också för att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. I förordning (2007:1244) om konsekvensutredningar vid regelgivning ställs krav på hur myndigheter ska utreda, samråda och motivera sitt arbete med föreskrifter och allmänna råd. 1.4.6 Regeringens återrapportering till har understrukit vikten av att de politiska målen för sektorn elektronisk kommunikation följs upp och utvärderas, och att resultatet återredovisas till riksdagen.30 För att få en samlad bild av utvecklingen i förhållande till de mål inom politikområdet som har beslutat om efterfrågar utskottet en redovisning av uppnådda resultat för politikområdet som helhet och över tiden.31 Utifrån mål för sektorn elektroniska kommunikationer och målen för it-politiken, utskottsbetänkanden och regeringens uttalanden gör bedömningen att det statliga åtagandet på och för telekommarknaden bör uppfylla följande kriterier: 1.Staten ska säkerställa att den svenska telekommarknaden kontinuerligt utvecklas och befinner sig i internationell framkant i följande avseenden. För det första genom effektiva och säkra elektroniska kommunikationer som ger största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster och deras pris och kvalitet. För det andra ska de elektroniska kommunikationerna vara hållbara, användbara och tillgodose framtidens behov. 2.Staten ska reglera telekommarknaden för att skapa en telekommarknad karakteriserad av effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar samt främja internationell harmonisering. Nationella beslutsfattande organ på alla nivåer ska, i enlighet med den unionsrättsliga lojalitetsprincipen, säkerställa att det europeiska regelverket fungerar väl i . 2002/03:TU6 Lag om elektronisk kommunikation, s. 19, 93. 2004/05:TU1 UO 22 Kommunikationer, s. 70. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 3.Det statliga ägandet på telekommarknaden ska präglas av en professionell och aktiv förvaltning. 4.Staten ska främja marknadens utveckling genom ett avancerat användande av elektroniska kommunikationer. 5.Regeringen ska rapportera till om de statliga insatserna och deras effekt på marknaden och tydligt visa på den svenska telekommarknadens internationella position. För att besvara de tre delfrågorna i granskningen har fokuserat på tre delar av det statliga engagemanget för och på marknaden: implementeringen och tillämpningen av den statliga regleringen enligt LEK för att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens, det statliga innehavet av digital infrastruktur samt staten som upphandlare på slutkundsmarknaden. Granskningen omfattar perioden då LEK antogs till , då granskning startade. För att besvara den första delfrågan om effektiv konkurrens och fortsatt utveckling av marknaden har granskat regeringens och PTS insatser för att införa en konkurrensfrämjande förhandsreglering enligt 4 kap LEK (den konkurrensfrämjande förhandsregleringen kommer i rapporten benämnas konkurrensreglering för ökad läsbarhet).32 Regleringen ska ge förutsättningar för en effektiv konkurrens på marknaden. Den är ett kraftfullt och ingripande verktyg som kan ha stor påverkan på marknadens operatörer. avgränsning utgår från den problembild inom detta område som beskrevs i betänkandet Effektivare LEK 2006.33 PTS är en myndighet med omfattande uppgifter förutom de konkurrensreglerande besluten som nämns ovan. har dock i denna granskning avgränsat sig till PTS konkurrensreglerande beslut då dessa har direkt betydelse för frågan om regleringsosäkerheten på marknaden. 32PTS reglering enligt 4 kap. LEK är en förhandsreglering i den betydelsen att den syftar till att åtgärda kommande konkurrensproblem (se avsnitt 2.2, 3.1 och 3.2 nedan för mer detaljerad information om regleringens förutsättningar och genomförande). I konkurrenslagen (2008:579) finns bestämmelser om åtgärder mot konkurrensbegränsningar och förbud mot företagskoncentrationer m.m. 33Se avsnitt 3.3. har granskat i vilken mån PTS rutiner och arbetssätt är utformade för att säkerställa kvalitet i myndighetens beslut inom detta område. Regleringsosäkerhet kan ha flera bidragande orsaker, från regelverkets utformning till hur prövning genomförs i domstol. Granskningen omfattar dock inte domstolarnas arbete för att avgöra mål enligt LEK. Inte heller regleringens utformning har granskats.34 har genom dokumentstudier, intervjuer och statistikinsamling granskat hur regeringen och PTS analyserat den svenska implementeringen av regleringen, vilka åtgärder som genomförts och i vilken mån dessa haft effekt. Detta gäller särskilt de svårigheter som uppmärksammats avseende PTS konkurrensreglerande tillsynsbeslut samt tvistlösningsbeslut. Dessutom har låtit , docent i EU-rätt, göra en rättsanalys av den svenska regleringen och hur den förhåller sig till styrande EU-regler och svensk förvaltningstradition (se bilaga 1). 1.6.2Statens ägande på marknaden I syfte att besvara den andra delfrågan har granskat regeringens styrning av det statliga innehavet av digital infrastruktur. har i denna del av granskningen fokuserat på hur regeringen har hanterat det innehav som är helt i statlig ägo, genom , , och . Regeringens styrning av innehavet har granskats genom dokumentstudier och intervjuer. har dessutom givit i uppdrag att göra en kartläggning av innehavet, och en företagsekonomisk analys av potentialen för synergier mellan de olika statliga aktörerna. Utifrån den kartläggningen har dessutom PTS som expertmyndighet tillfrågats om en bedömning av innehavets betydelse på marknaden och för möjligheten att uppnå målen på området. 1.6.3Staten som upphandlare av elektroniska kommunikationer För att besvara den tredje delfrågan, om statens roll som användare på slutkundsmarknaden, har regeringens initiativ för att staten ska vara en effektiv upphandlare på området granskats genom dokumentstudier och intervjuer. Kammarkollegiets arbete har granskats med hjälp av konsultföretaget , som fått i uppdrag att bedöma två ramavtal för elektroniska kommunikationer utifrån ett innovationsvänligt perspektiv, det vill säga om de befordrar ökad nytta och större behovstillfredsställelse. granskningen avgränsats till den statliga användningen genom upphandling på slutkundsmarknaden. 34 Se dock bilaga 1 för en diskussion av regelverkets utformning och domstolsprövningen. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Kapitel 2 behandlar den svenska telekommarknaden och statens åtaganden och styrmedel på marknaden. Regeringens och PTS arbete för en väl fungerande konkurrensreglering av telekommarknaden behandlas i kapitel 3. Det statliga ägandet av infrastruktur, och regeringens styrning av detta, behandlas i I kapitel 5 beskrivs den statliga rollen som användare. Kapitel 6 behandlar regeringens rapportering till om marknadens utveckling och regeringen och de granskade myndigheternas fullgörandet av statens åtaganden. slutsatser och rekommendationer återfinns i kapitel 7. Till rapporten hör fyra bilagor tillgängliga på hemsida –Rättsutlåtande ang. staten på telekommarknaden (), –PTS statistik över konkurrensreglerande beslut och rättsprocesser, –Granskning av Kammarkollegiets ramavtals-upphandlingar inom telekom utifrån ett innovationsvänligt perspektiv (), –Referenser i rapporten. Övrigt material tillgängligt på hemsida är: Offentlig version av Staten på telekommarknaden – Ägande (). Materialet i sin helhet finns dokumenterat i projektakten. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN I detta kapitel beskrivs den svenska telekommarknaden samt statens åtaganden för och på marknaden. De styrmedel som granskningen omfattar presenteras. använder begreppet telekommarknaden för att beskriva en samlad marknad för elektroniska kommunikationsnät och elektroniska kommunikationstjänster.35 Det är den samlade marknad där alla de produkter och tjänster som omfattas av mål görs tillgängliga för de svenska medborgarna. De granskade statliga verksamheterna påverkar olika delar av denna samlade marknad. menar dock att marknaden och dess utveckling måste analyseras från ett samlat perspektiv, i linje med mål. Användningen av elektroniska kommunikationer utvecklas snabbt. Myndigheter, företag och enskilda medborgare har alla integrerat elektroniska kommunikationer i vardagen. Tjänsteutbudet som möjliggjorts av elektroniska kommunikationer är enormt, och utvecklingen av nya tjänster och användningsområden går snabbt framåt. Förvaltning och myndigheter har anammat utvecklingen. Allt mer av kontakten med medborgarna och kontakten myndigheter emellan sker med hjälp av den nya tekniken.36 Elektroniska kommunikationer, och den digitala infrastrukturen är av avgörande betydelse för en majoritet av de svenska samhällsfunktionerna. Användarna har en viktig roll som drivande kraft i marknadens utveckling, genom att vara aktiva i sitt användande och ställa krav på producenterna. Användarna ställer inte bara krav på pris, utan också på tjänsteutbud och 2002/03:110, s. 11: elektronisk kommunikationstjänst: tjänst som vanligen tillhandahålls mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät, elektroniskt kommunikationsnät: system för överföring och tillämpliga fall utrustning för koppling eller dirigering samt andra resurser som medger överföring av signaler, via tråd eller radiovågor, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier oberoende av vilken typ av information som överförs. 36SCB, Företagens användning av it 2012, (SCB, 2013), Privatpersoners användning av datorer och internet 2011, (SCB, 2012). kvalitet på tjänster och bandbredd. Övergången från fast telefoni till mobil kommunikation fortsätter. Det mest betydande elementet i denna övergång är mobil data, som har ökat med sedan 2011.37 har en telekommarknad där antalet aktörer vuxit starkt sedan liberaliseringen . Den nationella marknaden domineras av en handfull stora operatörer som vanligtvis agerar inom ett flertal eller alla På den nationella slutkundsmarknaden, som står för merparten av den totala marknadens omsättning, är TeliaSonera marknadsledande inom i flertalet kund- och tjänstesegment. Andra viktiga företag, beroende på delmarknad, är framförallt Tele2, , Hi3G (i slutkundsledets används varumärket ) och ComHem.38 Ett särskilt kännetecken för den svenska marknaden är de cirka 200 stadsnät som finns runt om i och som förmedlar bredband. 39 Stadsnäten är som regel i ägo och står för en betydande andel av fiberanslutna hushåll och företag.40 har lokala sammanslutningar på landsbygden, så kallade byalag, med statligt stöd börjat bygga lokala fibernät där det saknas kommersiella alternativ. Det finns cirka ett tusen sådana byalag.41 2.2Problem med flaskhalsar i infrastrukturen Infrastrukturen för elektronisk kommunikation består av ett antal nivåer som skapar förutsättningarna för en komplex värdekedja (se faktaruta 1, sidan 27). Det finns begränsningar i infrastrukturen för elektroniska kommunikationer (så kallade flaskhalsar), som försvårar etablering av nya aktörer på marknaden. Sådana flaskhalsar kan hämma konkurrens och påverka affärsmöjligheter och utnyttjande negativt.