prop · H003115 · 2013-03-19 00:00:00 — 2012/13:115 vänder ett visst transportmedel eller att vissa personer har träffats. Det finns vidare i underrättelsearbetet ett stort behov av kartläggning av t.ex. grov brottslighet eller brottsaktiva grupperingar. I sådan kartläggning utgör material från kameraövervakning en viktig informationskälla. Som exempel kan nämnas att tillgången på bilder från banklokaler och växlingskontor kan vara avgörande vid kartläggning av penningförflytt- ningar som kan misstänkas utgöra penningtvätt. Material från kamera- övervakning kan också utgöra ett viktigt underlag för åtgärder för plane- ring och vidtagande av skyddsåtgärder vid allvarliga hot mot person eller egendom i syfte att förebygga eller förhindra att ett uttalat hot omsätts i handling. Exempelvis kan polisen använda övervakningsfilm från ett parkeringsgarage för att söka efter fordon som en potentiell gärningsman förfogar över i syfte att upptäcka om denne uppehåller sig i den hotade personens närhet. Det kan alltså konstateras att det finns ett angeläget behov av material från kameraövervakning även utanför den verksamhet hos de brotts- bekämpande myndigheterna som avser utredning av brott. Det är i huvudsak fråga om verksamhet som syftar till att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet (jfr 2 kap. 7 § polisdatalagen [2010:361]). Förutsättningarna för utlämnande av material från kameraövervakning bör förtydligas Regeringen gör i likhet med bl.a. Justitiekanslern och Datainspektionen bedömningen att det finns skäl att förtydliga den nuvarande regleringen av möjligheten att lämna ut material från kameraövervakning. Kameraövervakning innebär normalt ett intrång i den enskildes person- liga integritet. Utgångspunkten i lagen om allmän kameraövervakning är att sådant intrång kan accepteras när övervakningen sker för berättigade ändamål, framför allt att förebygga brott och förhindra olyckor. För att det integritetsintrång som kameraövervakning innebär ska kunna godtas krävs att de ändamål som motiverar intrånget verkligen kan nås med hjälp av övervakningen. En förutsättning för att kameraövervakning ska ha en sådan preventiv effekt som förutsätts i lagstiftningen är att material från övervakningen kommer till användning vid utredningen av brott. Material från övervakning som bedrivs av andra än de brottsbekämpande myndigheterna måste därför kunna lämnas ut till dessa myndigheter för utredning av brott. För att övervakning som sker i syfte att förebygga olyckor ska kunna vara effektiv krävs vidare att material kan lämnas ut till kommuner och myndigheter som ansvarar för räddningstjänst. är det av integritetsskyddsskäl angeläget att spridningen av material från kameraövervakning begränsas. Ju fler som får tillgång till sådant material, desto större är risken för att materialet används för ändamål som inte är berättigade. Regleringen av möjligheterna att lämna ut material från kameraövervakning bör således ge uttryck för en avvägning mellan, å ena sidan, intresset av att material från kamera- övervakning kommer till användning för de avsedda ändamålen och, å andra sidan, intresset av att begränsa spridningen av materialet. Kammarrätten i väcker frågan om inte reglerna om tvångs- medel i 27 kap. i förening med reglerna om utlämnande i personuppgiftslagen är tillräckliga för att reglera utlämnande av Prop. 2012/13:115 material från kameraövervakning. Det kan med anledning av denna synpunkt först konstateras att tvångsmedelsregleringen i rättegångsbal- ken endast gäller vid förundersökning i brottmål och att den således inte tillgodoser behovet av att lämna ut material för användning i andra delar av den brottsbekämpande verksamheten. Vidare kan kameraövervak- ningsmaterial enligt gällande rätt begäras in utan tillämpning av tvångs- medelslagstiftningen. Att införa ett krav på tillämpning av den lagstift- ningen skulle sannolikt kunna påverka den brottsbekämpande verksam- hetens effektivitet negativt. Därtill kan konstateras att personuppgifts- lagen saknar särskild reglering om utlämnande. Att låta de allmänna prin- ciperna i personuppgiftslagen avgöra förutsättningarna för utlämnande av material från kameraövervakning skulle inte vara förenligt med de krav på förutsebarhet och tydlighet som bör ställas på regleringen av kamera- övervakning. Utredningens förslag om utlämnande av material från kameraövervak- ning tar sin utgångspunkt i 13 § LAK. Enligt denna bestämmelse som endast gäller vid allmän kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde får inte fler personer ha tillgång till insamlat material än vad som behövs för att övervakningen ska kunna bedrivas. Enligt utred- ningen har den bestämmelsen uppfattats på så sätt att den reglerar inte bara vilka som får ta del av inspelat material hos den som bedriver över- vakningen utan även möjligheten att lämna ut material till andra. Utred- ningen föreslår därför att utlämnande av material ska regleras som undantag från den bestämmelsen (28 § i utredningens lagförslag). Det är dock enligt regeringens uppfattning viktigt att göra åtskillnad mellan, å ena sidan, bestämmelser som reglerar den interna tillgången till material hos den som är ansvarig för kameraövervakningen och, å andra sidan, de bestämmelser som reglerar den ansvariges utlämnande av material från kameraövervakning till andra. Ordalydelsen i 13 § LAK och bestäm- melsens förarbeten (prop. 1997/98:84 s. 40 f.) talar för att bestämmelsens syfte är att reglera den interna tillgången till material hos den som bedriver kameraövervakningen, inte utlämnande till andra. Det bör även beaktas att när det gäller utlämnande från en myndighet till en annan måste utlämnandet vara tillåtet inte bara enligt kameraövervakningsreg- leringen utan även enligt sekretessregleringen. Regleringen av när kameraövervakningsmaterial ska få lämnas till myndigheter bör således utformas på ett annat sätt än vad utredningen har föreslagit. Ett utlämnande av kameraövervakningsmaterial som innehåller person- uppgifter utgör en behandling av personuppgifter såväl enligt person- uppgiftslagen som enligt den föreslagna kameraövervakningslagen. En- ligt utredningens förslag ska den s.k. finalitetsprincipen vara tillämplig vid behandling av sådant material. Denna princip innebär att en person- uppgift inte får behandlas för ett ändamål som är oförenligt med det ändamål för vilket uppgiften samlades in. Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK) behandlade i sitt huvudbetänkande (SOU 2003:99) finalitetsprincipens förhållande till sekretessregleringen, bl.a. 15 kap. 5 § i dåvarande sekretesslagen 2012/13:115 (nuvarande 6 kap. 5 § OSL). Enligt denna bestämmelse ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna en uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra ärendets behöriga gång. Bestämmelsen omfattar såväl uppgifter som inte är sekretessreglerade som uppgifter som kan lämnas ut med tillämpning av en sekretessbrytande bestämmelse. OSEK anförde att regering och riksdag redan vid personuppgiftslagens tillkomst tagit ställning för att bestämmelsen i 15 kap. 5 § sekretesslagen inte strider mot dataskydds- direktivet. Enligt OSEK ska således ett utlämnande av uppgifter till en annan myndighet, som är tillåtet enligt sekretessregleringen, anses vara förenligt med finalitetsprincipen (SOU 2003:99 s. 231 och prop. 1997/98:44 s. 116). Kommittén tillade att finalitetsprincipen har utformats i en politisk miljö där majoriteten av medlemsstaterna inte har någon offentlighetsprincip och därmed inte heller någon sekretess- reglering. Kommittén ansåg att den svenska sekretessregleringen, vilken även gäller mellan myndigheter, fyller samma syfte som finalitetsprin- cipen eftersom den hindrar myndigheterna från att lämna ut integritets- känsliga uppgifter till andra myndigheter för ändamål som av lagstiftaren bedömts vara oförenliga med de ändamål för vilka uppgifterna samlats in (a.a. s. 232). Det kan i detta sammanhang noteras att regeringen i kommittédirektiven Integritet, effektivitet och öppenhet i en modern e- förvaltning (dir. 2011:86 s. 21 f.) har tagit ställning för att utgångs- punkten bör vara att registerförfattningar (se avsnitt 4.2.4) som utesluter en tillämpning av finalitetsprincipen inte bör förekomma samt att sådana författningar även i övrigt bör harmoniera med offentlighets- och sekre- tesslagen. Även framhöll att registerförfatt- ningarna i större utsträckning bör harmoniera med sekretessregleringen (SOU 2007:22, Del 1, s. 464 f.). Bestämmelserna om utlämnande bör ta sin utgångspunkt i sekretess- och tystnadspliktsregleringen I promemorian görs bedömningen att möjligheten för den myndighet eller enskilda aktör som är ansvarig för kameraövervakningen att lämna ut material till andra i första hand bör regleras inom ramen för sekretess- regleringen respektive regleringen om tystnadsplikt, i stället för genom undantagsregler från en bestämmelse som motsvarar 13 § LAK. Som framgår av avsnitt 11.2 bör det s.k. obehörighetsrekvisitet i tystnads- pliktsregleringen tolkas på så sätt att ett uppgiftslämnande som motsvarar ett uppgiftslämnande som är tillåtet enligt sekretessregleringen inte är att betrakta som obehörigt (jfr prop. 2005/06:161 s. 93). Datainspektionen anser däremot att bestämmelsen om utlämnande bör placeras i kameraövervakningslagen. Enligt inspektionen skulle en placering i offentlighets- och sekretesslagen innebära att regelverket blir svårare att tillämpa, eftersom regleringen då finns i två olika lagar. Eftersom bild- och ljudmaterial från kameraövervakning omfattas av sekretess, krävs dock sekretessbrytande bestämmelser oavsett om bestämmelsen om utlämnande placeras i kameraövervakningslagen. Även en sådan ordning som förordas av Datainspektionen skulle alltså kräva reglering i två lagar. En sådan ordning skulle dessutom medföra risk för konflikter mellan sekretessregleringen och regleringen i kamera- övervakningslagen genom att utlämnanden som är tillåtna enligt sekretessregleringen inte är tillåtna enligt kameraövervakningslagen. Sådana konflikter bör, enligt regeringens uppfattning, i möjligaste mån undvikas (jfr dir. 2011:86 s. 21 f. och SOU 2007:22, Del 1, s. 464 f.). Regeringen instämmer därför i likhet med bl.a. Justitiekanslern i pro- memorians bedömning att utlämnande av kameraövervakningsmaterial från myndigheter i första hand bör ta sin utgångspunkt i sekretess- regleringen. Utrymmet för det allmänna att lämna ut uppgifter som omfattas av sekretess bör därmed primärt komma till uttryck i sekretessbrytande bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen. Ett utlämnande som under motsvarande förutsättningar görs av en enskild kameraövervakare får anses utgöra ett behörigt utlämnande enligt tyst- nadspliktsbestämmelsen i förslaget till kameraövervakningslag. Vid utformningen av den sekretessbrytande bestämmelse som föreslås i detta avsnitt har hänsyn tagits till regleringen om finalitetsprincipen. Ett utlämnande som sker i enlighet med den föreslagna bestämmelsen får därför anses vara förenligt med bestämmelsen om finalitetsprincipen i förslaget till kameraövervakningslag. Detsamma gäller sådant utlämnande som under motsvarande förutsättningar utförs av en enskild kameraövervakare. Regeringen anser inte att särskilda regler som bryter tystnadsplikten i kameraövervakningslagen bör införas. Som anför bör det dock i författningskommentaren till tystnadspliktsregleringen tydligt anges när utlämnande får ske. Till vilka brottsbekämpande myndigheter ska material få lämnas ut? Vid remissbehandlingen har inte framställts några invändningar mot att polismyndigheter, och un- der vissa förutsättningar ska kunna få del av material från kameraöver- vakning. Däremot har bl.a. ifrågasatt huruvida material från kameraövervakning bör få lämnas ut till , Skatte- verket och . anför som argument för att sådant material inte ska kunna lämnas ut till dessa myndigheter bl.a. att åklagare är förundersökningsledare i och Kustbevak- ningens brottsutredande verksamhet om saken inte är av enkel beskaf- fenhet samt att brottsutredningar i huvudsak sker efter att åklagare har begärt biträde i en utredning, där också åklagare är för- undersökningsledare. Enligt bör det räcka att åk- lagaren i egenskap av förundersökningsledare begär ut kameraöver- vakningsmaterialet. , och fram- håller däremot att de ser ett stort behov av att själva kunna hämta in material från kameraövervakning för användning i den brottsbekämpande verksamheten. Det kan konstateras att självständigt kan utreda brott enligt bl.a. lagen (2000:1225) om straff för smuggling, lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter samt vissa brott enligt narkotikastrafflagen (1968:64). I regleringsbrev anges att verkets brottsbekämp- ning ska inriktas bl.a. på att begränsa den organiserade och storskaliga brottsligheten. I bekämpandet av sådan brottslighet är det viktigt att Tull- verket snabbt och effektivt kan få tillgång till information och material från bl.a. kameraövervakning. I brottsutredningar hos kan bilder från t.ex. bensinstationer, centralstationer, växlingskontor och gränspassager användas för att binda en person till en plats, ett möte med andra misstänka eller dylikt. har ett behov av material från kameraövervakning även för andra ändamål än utredning av brott, t.ex. i underrättelse- och analysverksamhet samt gränsskyddsverksamhet. En- ligt egen uppgift ges normalt tillgång till material från kameraövervakning vid förfrågan från verket. skattebrottsenheter bedriver såväl brottsutredande som brottsförebyggande verksamhet. Material från kameraövervakning kan vara ett värdefullt bevismaterial i de utredningar som genomförs vid skattebrottsenheter, särskilt i de utredningar där svart arbetskraft är inblandad. Enligt uppskattning skulle bild- material vara till nytta i av alla ärenden som verket utreder. I de ärenden som utreds av skattebrottsenheterna ska penningströmmar följas och gärningsmän identifieras. Med bildbevis om vem som faktiskt sätter in, tar ut eller tar emot pengar är det möjligt att identifiera och binda rätt gärningsman till transaktionerna, t.ex. vem som gjort ett visst uttag i en bank. Utöver biträde i förundersökningar, bedriver skattebrotts- enheterna även självständig underrättelseverksamhet. I denna verksamhet pågår ett löpande arbete med att knyta ihop nätverk, personer och brottsverktyg samt att identifiera företag, s.k. målvakter och identiteter i syfte att knyta dessa till misstänkta personer. Inom den spanings- verksamhet som bedrivs förekommer också behov att ta del av material från kameraövervakning. bedriver brottsbekämpande verksamhet bl.a. i form av självständigt ledda förundersökningar avseende sjöfylleri, rattfylleri och brott mot lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. Behov av bilder från övervakningskameror kan uppkomma i sådana ut- redningar exempelvis för att verifiera vem som framfört en båt. Det kan också uppkomma behov av sådana bilder för att utreda från vilket fartyg ett oljeutsläpp skett. Även i underrättelseverksamhet finns ett behov av att kunna ta del av bilder från övervakningskameror i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka vissa brott, såsom exempel- vis smuggling. Det kan således konstateras att det finns ett behov av material från ka- meraövervakning såväl i brottsutredande verksamhet som i sådan brotts- bekämpande verksamhet hos , och Kustbevak- ningen som inte avser utredning av brott. I nu aktuell verksamhet finns inte alltid någon utomstående förundersökningsledare som kan begära in och ta emot materialet. Det har från de berörda myndigheterna också framhållits att även i de fall där åklagaren är förundersökningsledare arbetar myndigheterna självständigt, utifrån givna direktiv, med att biträda åklagaren. Ett krav på att just en åklagare ska begära in material från kameraövervakning skulle medföra tidsförluster och riskera att göra det brottsbekämpande arbetet mindre effektivt. Ett sådant krav skulle t.o.m. kunna medföra att material av betydelse hinner raderas innan det begärs ut. Det kan även konstateras att regleringen i 23 kap. 3 § RB av polisens roll i förundersökningar i huvudsak motsvarar den som gäller för Tull- verket och enligt t.ex. lagen (2000:1225) om straff för smuggling och lagen (2008:322) om och Prop. 2012/13:115 befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott. Att rätten att leda förunder- sökningar i vissa fall förbehålls åklagare utgör således inte något skäl att göra åtskillnad mellan dessa myndigheters och polisens tillgång till material från kameraövervakning. Enligt bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i 2 kap. 1618 §§ polis- datalagen (2010:361) har vidare , och Kustbevak- ningen samma möjlighet att få del av sekretesskyddade uppgifter hos en polismyndighet som andra polismyndigheter, och (jfr 10 kap. 28 § första stycket OSL). I det avseen- det görs alltså ingen skillnad mellan de olika brottsbekämpande myn- digheternas tillgång till sådan information som behövs i det brottsbekäm- pande arbetet. Vidare följer av bestämmelsen i 10 kap. 24 § OSL att det är möjligt att lämna ut sekretesskyddade uppgifter som angår misstanke om ett begån- get brott inte bara till en åklagarmyndighet (dvs. eller ) eller en polismyndighet, utan även till en annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet. och har till uppgift att ingripa mot brott t.ex. enligt lagen (2008:322) om och befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott. Uppgifter kan även lämnas till brottsbekämpande enheter med stöd av 10 kap 24 § OSL (se SOU 1999:53 s. 139). Mot den angivna bakgrunden gör regeringen bedömningen att det bör vara möjligt att lämna ut material från kameraövervakning inte bara till , polismyndigheter och , utan även till , och . En ny sekretessbrytande bestämmelse Sekretessbrytande bestämmelser som möjliggör utlämnande till brotts- bekämpande myndigheter finns bl.a. i 10 kap. 1924 §§ OSL. Av nu nämnda bestämmelser är endast 10 kap. 24 § OSL tillämplig i fråga om uppgifter som omfattas av sekretess enligt 32 kap. 3 § OSL. Som nämns tidigare kan enligt 10 kap. 24 § OSL en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott utan hinder av sekretess lämnas till en åklagarmyn- dighet, polismyndighet eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet. En förutsättning för bestämmelsens tillämplighet är att fängelse är föreskrivet för brottet och att detta kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Kameraövervakning används dock i stor utsträckning för att förebygga och utreda brottslighet som normalt endast föranleder bötesstraff, t.ex. snatteri och skadegörelse. Det bör vara tillåtet att lämna ut material från kameraövervakning till de brottsbekämpande myndigheterna för att utreda även sådana brott. En förutsättning för utlämnande bör dock vara att fängelse finns med i straffskalan för det aktuella brottet. Så är fallet beträffande såväl snatteri som skadegörelse. Däremot bör det inte, som beträffande 10 kap. 24 § OSL, för ett utläm- nande krävas att straffet i det enskilda fallet kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Vidare gäller 10 kap. 24 § OSL endast redan begångna brott. melsen är således inte tillämplig när material från kameraövervakning 2012/13:115 tillhandahålls för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verk- samhet. Som konstateras ovan finns ett angeläget behov av att lämna ut material från kameraövervakning till de brottsbekämpande myndig- heterna även för sådana ändamål. I likhet med vad som föreslås beträf- fande begångna brott bör dock utlämnande endast få ske för att bekämpa brottslig verksamhet som innefattar brott med fängelse i straffskalan. Den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL innebär att material från kameraövervakning i vissa fall kan lämnas ut till brottsbekämpande myn- digheter även då 10 kap. 24 OSL inte är tillämplig, t.ex. vid bötesbrott och underrättelseverksamhet. Enligt generalklausulen får en sekretess- belagd uppgift, med vissa undantag, lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen har att skydda. Det finns dock skäl att på ett tyd- ligare sätt ange förutsättningarna för utlämnande av kameraövervak- ningsmaterial. Det bör därför införas en ny sekretessbrytande bestämmel- se i offentlighets- och sekretesslagen som särskilt reglerar möjligheterna att lämna ut sådant material. Som nämns ovan bör en sådan bestämmelse möjliggöra utlämnande till polismyndigheter, , Eko- brottsmyndigheten, , och . Ett utlämnande enligt den nya bestämmelsen bör kunna ske om den mottagande myndigheten har ett behov av uppgifterna för att utreda ett begånget brott med fängelse i straffskalan (jfr 10 kap. 24 § OSL). Även när det gäller uppgifter som ska lämnas ut för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet bör det krävas att det finns ett konkret behov av uppgifterna. Det ska alltså i det enskilda fallet bedömas om det finns ett behov av uppgifterna hos den brottsbekämpande myndigheten som är kopplat till de angivna ändamålen. Som exempel kan nämnas att polisen i syfte att planera operativa brottsförebyggande insatser kan behöva tillgång till kameraövervakningsbilder för att kunna kartlägga supportergruppers rörelser inför en fotbollsmatch. Vidare kan , vid kartläggning av en viss grup- pering som misstänks utföra penningtvätt, behöva tillgång till över- vakningsbilder i vissa banker och växlingskontor. Det bör framhållas att uppgifter som lämnas ut med stöd av den nya bestämmelsen omfattas av ett lika starkt sekretesskydd hos de mot- tagande myndigheterna, eftersom 32 kap. 3 § OSL gäller även där. Det bör vidare understrykas att den sekretessbrytande bestämmelse som föreslås endast bryter den sekretess som gäller enligt 32 kap. 3 § OSL. Bestämmelsen möjliggör således inte genombrott av den absoluta sekretess för bilder som tagits upp med trängselskattekameror som gäller enligt 27 kap. 1 § OSL. Utlämnande av material från kameraövervakning i andra fall Utredningen föreslår att material från kameraövervakning ska få lämnas ut till en kommun eller myndighet, som svarar för en räddningsinsats enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, för att förebygga eller begränsa verkningarna av en olyckshändelse. Ingen remissinstans har invänt mot utredningens förslag. Det finns inte någon bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen som särskilt reglerar möjligheten att lämna ut sekretesskyddat material från kameraövervakning för sådana ändamål. Utlämnande torde visser- ligen kunna ske med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Som konstateras ovan är det dock bättre med en tydligare reglering av när uppgifter från kameraövervakning får lämnas ut. Utlämnande som behövs för att förebygga eller begränsa verkningarna av en olycka bör därför regleras i en särskild sekretessbrytande bestämmelse. För att ter- minologin ska överensstämma med den i lagen om skydd mot olyckor bör i bestämmelsen anges att utlämnande ska kunna ske till den kommun eller myndighet som ansvarar för räddningstjänst. Den föreslagna sekretessbrytande bestämmelsen innebär i huvudsak ett förtydligande av vad som gäller enligt generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Förslaget torde dock i vissa fall kunna innebära en viss utvidgning av möjligheterna att lämna ut material som inhämtats genom kamera- övervakning. Enligt regeringens uppfattning är detta motiverat med hän- syn till de angelägna intressen som utlämnandet avser att skydda. Utlämnande bör också få ske om det finns en skyldighet enligt lag eller förordning att lämna ut uppgifterna samt om de som omfattas av över- vakningen har lämnat sitt samtycke. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgifts- skyldighet följer av lag eller förordning.