prop · H00397 · 2013-03-26 00:00:00 — För det första är många befattningar vakanta. I vissa fall kan vakanserna lösas genom att befintlig personal täcker upp på flera befattningar. Det är dock inte alla befattningar som kan hanteras på detta sätt, vilket riskerar få större konsekvenser för verksamheten. Vakanserna är till en större del en följd av att det saknas kompetent personal inom och utanför Försvarsmakten. Granskningen visar också att det är relativt vanligt att vakanserna hålls obemannade till följd av att det saknas ekonomi för rekrytering. I vissa undantagsfall pågår rekrytering. För det andra förekommer det ofta att personal beordras att tjänstgöra någon annanstans inom Försvarsmakten. Detta sker genom så kallade bemanningsuppdrag. Ett bemanningsuppdrag kan till exempel avse att tjänstgöra som lärare vid luft- eller sjöstridsskolorna eller på någon av ledningsstaberna vid högkvarteret. Bemanningsuppdragen är något av ett tveeggat svärd, som visserligen kan möjliggöra ett effektivt resursutnyttjande, men som också leder till att befattningar blir obemannade någon annanstans i organisationen. Granskningen visar att per var ett större antal personer på berörda befattningar på bemanningsuppdrag. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND Många på utbildning och annan frånvaro För det tredje ska personalen utbildas , och kan av det skälet inte vara på arbetsplatsen. För det fjärde förekommer frånvaro till följd av långtidssjukskrivning68, föräldraledighet, annan tjänstledighet, med mera. Till detta kommer också att tjänstgöring, framför allt vid övningar och tjänstgöring ombord i fartyg, genererar kompensationsledighet, som måste regleras eller lön. Detta påverkar i sin tur redundansen och möjligheten att effektivt lösa alla uppgifter. Svårt att försörja förbanden med rätt personal En ytterligare omständighet är att det är svårt att rekrytera viss personal, och att behålla personal. Problemen finns särskilt för befattningar som kräver speciella kompetenser. Få personer med rätt kompetens innebär få behöriga sökande till tjänsterna. Ledtiderna är långa för att få fram ny personal. Personalomsättningen vid vissa förband är också hög. Vid exempelvis sjöinformationsbataljonen lyftes problemet med en hög personalomsättning. Företrädarna menade att rekryteringen inte är problematisk, däremot orsakade det låga löneläget att personalen slutade snabbare än vad som är önskvärt.69 Underskottet på kompetens och att det förekommer att kritiska kompetenser saknar redundans kan förklaras på följande sätt. Vissa kärnkompetenser inom insatsförbanden och staberna tar att utveckla, varför ett strategiskt tankesätt är väsentligt som grund för personalförsörjningen. Med ett delegerat personalförsörjningsansvar på förbandsnivå finns en risk att beslut fattas som kan gynna den anställda eller närmaste förband, men som är suboptimal för Försvarsmakten som helhet. Det kan exempelvis handla om planering och beslut om kompetensutveckling och karriär på individnivå, där perspektivet är förbanden och inte Försvarsmakten som helhet. Behovet blir allt mer tillspetsat när berörd personal blir få till antalet, vilket förekommer exempelvis inom marinen. Det finns alltså ett icke tillfredsställt behov av överblick och analys av kompetensläget för att säkerställa försörjningen av kompetens inom Försvarsmakten.70 68Sjukskrivning längre än . 69Intervju med företrädare för ledningsstaber, sjöinformationsbataljonen, 4.sjöstridsflottiljen samt F17. 70Intervjuer på insatsförband och på personalstaben vid Försvarsmaktens högkvarter samt workshop med representanter från insatsledningen. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Försvarsmakten har misslyckats med att avveckla personal som inte behövs Problemen med bemanningen inom insatsförbanden bottnar i att Försvarsmakten har kompetensbrister. Regeringen har regelbundet i budgetpropositionerna återrapporterat att Försvarsmaktens personalsituation är problematisk, både vad gäller kompetens-, ålders- och könsfördelning.71 Omställningen av personalförsörjningen förutsätter att personal lämnar Försvarsmakten. Regeringen har i detta sammanhang pekat på betydelsen av att införa ett tvåbefälssystem72 och ett karriärväxlingssystem, där berörd personal får hjälp att hitta en ny anställning utanför Försvarsmakten. I granskning av officersförsörjningen (RiR 2009:11) framkom att resultatet av karriärväxlingsprogrammet varit magert. Totalt hade endast drygt 40 personer, yrkesofficerare och civila, lämnat myndigheten genom karriärväxling. Resultatet var en kraftig underprestation jämfört med Försvarsmaktens målsättningar. Dessutom kunde konstatera att behovet av att karriärväxla var vida större än de mål som Försvarsmakten satt . Alltså, trots att målen var för lågt satta uppnåddes de långt ifrån. Under efterföljande period har resultatet fortsatt att vara tunt. har endast i genomsnitt drygt 20 yrkesofficerare lämnat Försvarsmakten med hjälp av karriärväxlingsverktyget.73 Regeringen har i budgetpropositionen bedömt att nuvarande volym av karriärväxlade officerare är otillräcklig. I föregående granskning av officersförsörjningen rekommenderade Försvarsmakten att klargöra i vilken omfattning karriärväxling ska lösa behovet av Mot bakgrund av fortsatt lågt antal karriärväxlad personal kvarstår denna fråga. 2008/09, utg.omr. 6, s. 48, prop. 2009/10:1, utg.omr. 6, s. 4041, prop 2010/11:1, utg.omr. 6, s. 4243, prop. 2011/12:1, utg.omr. 6, s. 43 och 45 samt prop. 2012/13, utg.omr. 6, s. 29 och 49. 72I tvåbefälssystemet finns dels officerare med akademisk utbildning, dels specialistofficerare som har en kortare utbildning och arbetsuppgifter som är mer praktiskt inriktade. 73Försvarsmaktens underlag per . I budgetpropositionerna har också gjorts en återrapportering av resultatet från karriärväxlingsverktyget. En summering av denna återrapportering visar att 42 yrkesofficerare har lämnat Försvarsmakten 2011, det vill säga ett lägre antal än vad Försvarsmaktens underlag anger. 2010/11:1, utg. omr. 6, s. 4243, prop. 2011/12:1, utg.omr. 6, s. 43, prop. 2012/13:1, utg.omr. 6, s. 29. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND Marinens och flygvapnets insatsförband relativt oförändrade över tid Försvarsmakten har genomgått en omvandlingsprocess där personal och materiel har avvecklats och förband lagts ned. Hotbilden har förändrats, vilket har medgett att invasionsförsvaret har ersatts med ett insatsförsvar. Omställningen av personalförsörjningen har inneburit ett skifte från ett system med både anställd personal och pliktpersonal till ett system med enbart anställd personal. För marinen och flygvapnet har omställningen inneburit mindre förändringar än för armén, eftersom bemanningen av tekniktunga materielsystem, som fartyg och stridsflygplan, kräver särskilda kompetenser. Av tradition har därför marinen och flygvapnet haft en högre andel anställd personal än armén, även under det tidigare personalförsörjningssystemet. Regeringen föreslår vilken insatsorganisation som ska gälla, vanligen genom försvarsbesluten. Där återfinns de krav som gäller för insatsorganisationen. har kravet på antalet förband och fartyg i insatsorganisationen minskat. Nedanstående tabell 3.1 visar faktiskt läge 2005 och önskat läge 2008 respektive 2014 för förband och fartyg enligt försvarsbesluten 20052007 och 20092014.74 74 har bifallit kraven i båda propositionerna. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Tabell 3.1 Försvarsbeslutens krav på marinen och flygvapnet Av tabellen framgår att marinen och flygvapnet 2005 har haft ett ingångsläge i den nya insatsorganisationen som i praktiken innebär en åtminstone numerärt lika omfattande organisation som den som ska uppnås 2014. Antalet förband och fartyg har sammantaget varit förhållandevis stabilt, med vissa undantag. Särskilt har antalet ytstridsfartyg minskat . Antalet Jas 39-divisioner har minskat med en division, till fyra divisioner. Viss avveckling av förband har således skett. Det är alltså i princip samma antal förband som ska ha bemannats , vilket innebär att Försvarsmakten inte har haft till uppgift att ta fram och bemanna upp nya förband, utan snarare att vidmakthålla bemanningen på befintliga förband. I propositionen för försvarsbeslutet för perioden 20052007 rapporterar regeringen att tillståndet inom sjöstridskrafterna och flygförbanden överlag bedöms som gott. En rimlig tolkning är därför att bemanningen också överlag var god redan då. Avvecklingen av förband borde också ha inneburit att viss personal kan kunnat föras över till resterande förband. 75 Två minröjningsfartyg har dock anpassats till röjdykfartyg. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND granskning visar att det bristfälliga bemanningsläget medför risker. Sättet som förbanden bemannas, bedriver sin verksamhet, övar och hålls i beredskap innebär att den faktiska insatsberedskapen, i termer av tillgängliga och uthålliga förband, varierar . Det saknas personal för att utföra olika fredstida uppgifter, exempelvis inom utbildning och utveckling, och ha samtliga förband fullt bemannade. Marinens fartyg, där besättningarna är hårt rationaliserade och många befattningar är specialiserade, är särskilt utsatta. Saknas viss personal kan ett fartygs användbarhet begränsas till att endast utföra enklare uppgifter. Framför allt påverkas uthålligheten när besättningen inte är fulltalig. Dessa risker för tillgängligheten förvärras av att Försvarsmakten i många delar har få enheter och fartyg. Riskerna är därmed betydande för att personella problem får allvarliga konsekvenser på insatsberedskapen och handlingsfriheten om insatsbehov skulle uppstå.76 En annan konsekvens är att Försvarsmakten får svårare att effektivt lösa flera uppgifter . En alltför låg bemanningsgrad leder till att antalet flygtimmar och sjödygn inte når upp till de nivåer som är önskvärda, sett både ur ett kostnadseffektivitetsperspektiv och ur ett operativt perspektiv där förmåga ska utvecklas och upprätthållas.77 Även kompetensutvecklingen kan äventyras när personalen måste prioriteras till annat som på kort sikt anses mer nödvändigt för att bemanningen är så låg. Det uppstår resursbrister när olika insatsverksamheter konkurrerar om personalen, vilket skedde under Libyen- insatsen.78 Granskningen visar på obalanser där bristande bemanning får konsekvenser för förbandens effekt. Varje flygplan och korvett som införskaffas är en dyr investering för Försvarsmakten. Det är viktigt att kostnaderna för materielen står i rimligt förhållande till den effekt som uppnås för beredskap och vid insats. Förbandens effekt bygger på ett samspel mellan materiel, personal, övning, med mera. Enbart materieltillgång betyder inte per automatik att uppgiften är löst. Den bemanningsfilosofi som tillämpas inom Försvarsmakten i kombination med bristerna inom bemanningen, leder till att insatsförbanden aldrig är fullt bemannade. Detta är en avvikelse från regeringens och beslut om försvarets inriktning, där de förbanden och flygvapenförbanden ska vara stående och fullt bemannade. 76Intervjuer vid ledningsstaber och insatsförband. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 4Regeringens styrning och rapportering I detta kapitel redovisas iakttagelser när det gäller regeringens styrning av Försvarsmakten och regeringens rapportering till . och regeringens styrning av Försvarsmaktens övergripande beredskap är inriktad mot framtiden. Målet är en insatsorganisation som senast vid utgången av är insatsberedd , samt vid höjd beredskap inom . I övrigt ska beredskapen möta det som krävs för pågående och planerade insatser. Insatsberedskapen planeras och genomförs på Försvarsmakten främst genom insatsordern, där utpekade förband och andra resurser i det kortare perspektivet ges olika beredskapskrav. Denna beredskap kan anpassas och stramas upp efterhand som behov uppstår, exempelvis vid ett försämrat säkerhetsläge. och regeringen har angett att insatsorganisation 2014 ska intas i den takt som ekonomin medger. De faktiska kraven på Försvarsmaktens beredskap framgår dock inte i termer av tid, kapacitet och tillgänglighet i den öppna styrningen av myndigheten. Detta gäller såväl som . Snarare styrs Försvarsmakten genom en övergripande uppgiftsställning, resurstilldelning och beslut om insatsorganisationens utformning. Det är Försvarsmaktens ansvar att effektivt bemanna insatsförbanden och högkvarteret. Det åligger Försvarsmakten att svara upp mot regeringens och formulerade uppgifter, krav på förmåga och organisation. Att förbanden är bemannade är en grundläggande förutsättning. Försvarsmakten är av tradition i ständig omställning, där myndigheten strävar mot ett önskvärt läge vad gäller organisationens storlek, tillgänglighet och operativa förmågor. I modern tid har invasionsförsvaret avvecklats, förmågan att kunna göra utlandsinsatser utvecklats och personalpolitiken förändrats från grunden. Förband bestående av värnpliktiga har avvecklats och nya har byggts upp med anställd personal. På så sätt har Försvarsmakten ett kontinuerligt behov av att ha en väl fungerande personalförsörjning, både i det korta perspektivet och för att kunna hantera kommande behov. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND Eftersom resurserna är knappa och behoven stora krävs ständiga avvägningar när det gäller ekonomi och verksamhet. Personalområdet präglas av sina speciella förutsättningar, där Försvarsmakten har kommit att påverkas alltmer av den generella tillgången på arbetskraft i samhället. Å ena sidan finns befattningar inom myndigheten som kräver speciella civila eller militära kompetenser som kan ta att ta fram. Å andra sidan finns många befattningar med lägre kompetenskrav eller med kompetensprofiler som lättare går att hitta på den civila arbetsmarknaden. Professionaliseringen av soldatyrket (GSS) är i sammanhanget en avgörande förändring. kan konstatera att regeringens styrning lägger stor vikt vid att Försvarsmakten löser sina uppgifter. De enskilda förbandens egenskaper och status är också av centralt intresse. Eventuella brister hos förbanden värderas dock primärt genom Försvarsmaktens samlade förmåga att lösa sina Detta följer en logik som bygger på att en uppgift kan lösas på flera olika sätt, och där brister inom ett område kan begränsas eller hanteras genom att utnyttja andra resurser. Bemanningen kan i denna mening anses vara acceptabel för regeringen så länge Försvarsmakten rapporterar att den löser sina uppgifter, och regeringen inte reagerar över detta. I samband med att regeringen ställer frågor till Försvarsmakten, exempelvis inför ett eventuell deltagande i en internationell insats, ombeds myndigheten redovisa de operativa konsekvenserna av ett sådant beslut. Här kan bemanning bli en fråga för avvägning, exempelvis av tillgången på kritiska kompetenser. På så vis sker en löpande informationsöverföring som omfattar bemanningen på förbanden. Vidare återrapporteras insatsförbandens förmåga i Försvarsmaktens årsredovisning. I den kvalificerat hemliga bilagan till årsredovisningen lämnas en insatsorganisationsvärdering (IOV), som innehåller en värdering på förbandsnivå (krigsförbandsvärdering KFV). Även i detta sammanhang finns bemanningen med vid sidan av andra aspekter som är väsentliga för förmågan, såsom materiel, utbildningsnivå och kvalitet. Regeringen har ställt vissa återrapporteringskrav som berör bemanningen, exempelvis förekomst av kritiska kompetenser. Vidare sker kontinuerligt en återrapportering och dialog kring läget vad gäller resurser och förmågor. Det sker exempelvis i samband med överlämnandet av Försvarsmaktens årsredovisning och budgetunderlag, i beredningen av försvarsplaneringen samt inför och under insatser. Regeringen håller sig på så vis informerad om bemanningsläget och om eventuella brister på förbanden. Regeringen har dessutom i budgetpropositioner för 20112013 och i regleringsbrev GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA och 2012 visat intresse för tillgängligheten på förband, och exempelvis ställt återrapporteringskrav på användningen av bemanningsuppdrag inom marinen (se också avsnitt 2.1.2). I detta avsnitt behandlas den information som når . Det gäller dels om uppgiften att hävda den territoriella integriteten, dels om status för marin- och flygstridskrafternas insatsförband. har tagit del av den formella återrapportering som regeringen gör genom olika propositioner, samt tagit del av övrig offentlig och öppen information som når . 4.2.1Uppgiften att hävda den territoriella integriteten I Försvarsmaktens årsredovisningar görs en öppen rapportering av förmågan att lösa huvuduppgifterna. Denna redovisning kompletteras med hemliga bilagor, som ger en mer detaljerad bild av insatser, beredskap, bedömd förmåga och vilka metoder som används för att värdera förmåga. I det följande redovisas en sammanfattning av de öppna delarna. redovisar Försvarsmakten territoriell integritet under huvuduppgiften Hävda vår territoriella integritet. Samtliga år bedöms förmågan vara erforderlig (2001) eller godtagbar (20022005).79 Erforderlig förmåga innebär att förmågan huvudsakligen motsvarar behovet. Brister förekommer inom vissa system. Godtagbar förmåga innebär att tilldelade uppgifter kan lösas över tiden, dock med begränsad förmåga. Det innebär också att resurser till största delen motsvarar behovet och bedöms i stort uppfylla fastställda krav, dock att en eller flera avvikelser påverkar genomförandet.80 Redovisningen är överlag begränsad. Inget sägs om antalet kränkningar eller vilka typer av händelser som inträffat. När det gäller brister rapporteras att det saknas ett gemensamt operativt lednings- och övervakningssystem, vilket begränsar förutsättningarna för att uppnå en god förmåga. Därefter och fram rapporterar Försvarsmakten genomgående att den har upprätthållit förmågan att hävda territoriella integritet genom att upptäcka och avvisa kränkningar. Det finns dock vissa begränsningar i förutsättningarna för Försvarsmakten att kunna möta olika former av händelseutvecklingar och hot som kan uppstå vid ett försämrat omvärldsläge. 79Bedömningsskalan ändrades 2005. 80Enligt bedömningsskala fastställd av regeringen. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND Från och med årsredovisningen redovisar Försvarsmakten den nationella incidentberedskapen mer utförligt. återkommer dock ordagrant . Det anges olika aktiviteter som bedrivits , exempelvis: till lands har beredskapsstyrkor ständigt funnits avdelade fartyg har funnits tillgängliga för insatser frivilliga flygkåren har utnyttjats för identifiering luftrummet har bevakats av fasta sensorer och med flygburen radarspaning flygplan (rote) med incidentuppgifter har funnits i hög startberedskap valda tider enligt fastställd beredskapsorder helikopterberedskap har funnits för räddningstjänst ledningsberedskap för tidig insats med grundorganisationens resurser har upprätthållits samverkan har skett med polisen och andra myndigheter den egna personalen har utbildats med anledning av lagen om stöd vid terrorismbekämpning. Dessutom redovisar och kommenterar övergripande de kränkningar som skett . Det nämns inte hur många kränkningar som skett, eller vem som ligger bakom dessa. Däremot redovisas ibland övergripande var incidenterna har skett, samt om antalet kränkningar har ökat eller minskat jämfört med föregående år. I årsredovisningen rapporteras att har ett 25-tal kränkningar av svenskt territorium hanterats. Det är en ökning jämfört med föregående år. I årsredovisningen återgår rapporteringen till att bli mer övergripande, utan att hänvisa till exakta uppgifter över antalet kränkningar. Om ubåtsjakten i nämns emellertid: Efter spaningsinsats och ett omfattande analysarbete kan inte Försvarsmakten utesluta att främmande undervattensverksamhet har förekommit. I budgetpropositionerna gör regeringen därefter en återrapportering som speglar den redovisning Försvarsmakten gjort. får på detta vis en övergripande och öppen bild av beredskapen och de händelser som präglat året som gått. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I den öppna rapporteringen ger regeringen och Försvarsmakten överlag en positiv bild av läget i förbanden och den operativa förmågan. sjöstridskrafterna upprätthåller incident- och insatsberedskap. Försvarsmakten återrapporteras normalt ha en operativ förmåga att över tiden möta de krav som ställs på myndigheten. Dessutom finns information från regeringen och Försvarsmakten, vid sidan av den formella återrapporteringen, som också ger en positiv bild. I ett faktaunderlag som tagits fram inom Försvarsdepartementet framgår bland annat att delar av insatsorganisationen är tillgänglig för insatser, incidentberedskap, med mera. Huvuddelen av fartygen, flygplanen, etc. är tillgängliga . De förbanden är tillgängliga och användbara . Förbanden turas om att stå i högre beredskap som vissa funktioner står i beredskap dygnet runt årets . Flygförbanden är i huvudsak uppfyllda och gripbara här och , och består till största delen av stående förband.81 Också i ett svar från Försvarsmakten till (), anges att 1.ubåtsflottiljen, 3. och 4.sjöstridsflottiljerna samt stridsflygdivisionerna är stående förband och har hög tillgänglighet 2011.82 Den mer nyanserade bilden i den öppna rapporteringen finns en återrapportering och information från regeringen och Försvarsmakten som nyanserar läget i organisationen och den operativa förmågan. I propositionen som ligger till grund försvarsbeslut bedömer regeringen läget i insatsorganisationen, och uttalar följande. Tillståndet i flygstridskrafterna bedöms överlag vara gott. Övningar och insatser har genomförts med gott resultat. Tillgängligheten på två av de fyra stridsflygdivisionerna bedöms dock vara för låg.83 Sjöstridskrafterna har ökat sin förmåga och bedöms ha en hög materiell kvalitet. Tillgängligheten inom sjöstridskrafterna bedöms dock ha begränsningar som främst beror på att en alltför stor del av gångtiden måste användas till utbildning av värnpliktiga besättningar.84 81Försvarsdepartementets faktaunderlag Tillgängligt försvar. 82Försvarsmakten Om tillgänglighet av förbanden, bilaga 2, 17 520:53884. 2008/09:140, utg.omr. 6, s. 68. 84Ibid., s. 66. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND Här är regeringens bedömning dubbel: både att tillståndet är gott, och att tillgängligheten är låg. Vidare har regeringen, i inriktningsbeslutet för Försvarsmakten 20102014 beslutat att tillgängligheten till de JAS 39-divisioner med lägst beredskap successivt ska öka. I efterföljande budgetpropositioner återrapporterar regeringen vissa begränsningar av den operativa förmågan, exempelvis för att kunna möta olika händelseutvecklingar och hot som kan uppstå vid ett försämrat omvärldsläge. Bristerna rör främst det materiella och personella läget i vissa förband, och inom vissa funktioner.85 Av Försvarsmaktens årsredovisningar framgår också olika problem och brister som påverkar insatsorganisationens utveckling och kapacitet. Målsättningar underskrids, bland annat när det gäller flygtidsproduktionen, och det rapporteras om omfattande vakanser av bland annat flygtekniker.86 Läget inom marinförbanden 201187 nådde marinen inte målsättningen att uppträda i sammansatta förband. Det berodde på en inställd slutövning, brister i materiel samt personalvakanser. Vidare har 1.ubåtsflottiljen fortfarande ett ansträngt personalläge. Personalen i besättningarna alternerar därför mellan fartygen inom förbandet. Den personella tillväxten går dock planenligt och bedöms vara färdig 2015. När det gäller sjöstridsskolan har den genomfört sin verksamhet enligt plan, dock med ett ansträngt personalläge. Läget inom flygvapenförbanden 201188 Insatserna i och har präglat flygvapnets verksamhet . Särskilt insatsen i anses ha varit värdefull för flygförbanden. Exempelvis ska insatsen ha bidragit till den operativa effekten genom att den påskyndat införandet och erfarenhetsuppbyggnaden av viktiga förmågor.89 2012/13:1, utg.omr. 6, s. 19. 86Försvarsmaktens årsredovisning 2011. 89Ibid., s. 16. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA