prop · H003130 · 2013-05-27 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2012/13:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet t.o.m. Skr. 2012 2012/13:130 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redovisning av de allmänna pensionsfondernas (AP-fondernas) verksamhet . I redovisningen ingår bl.a. en sammanställning av AP-fondernas årsredovisningar 2012 och en utvärdering av AP-fondernas verksamhet i ett längre perspektiv. Sammanställningen av AP-fondernas årsredovisningar visar att resultatet för buffertfonderna sammantagna, dvs. FörstaFjärde och Sjätte , uppgick till 2012. Förutom resultatet påverkades buffertkapitalet av ett nettoutflöde på motsvarande , till följd av att pensionsutbetalningarna översteg pensionsutgifterna. Buffertkapitalet ökade med till . Buffertfondernas redovisade avkastning efter kostnader, jämfört med inkomstindex, och utgående fondkapital (procent resp. mdkr) -1,9 -21,6 Inkomstindex visar genomsnittsinkomstens utveckling och ligger till grund för uppräkningen av skulderna i inkomstpensionssystemet. Buffertfondernas samlade resultat uttryckt som avkastning uppgick till 2012/13:130 Regeringens utvärdering av AP-fondernas förvaltning omfattar styrelsernas strategiska beslut i ett långsiktigt perspektiv och fondernas operativa förvaltning (20082012). Buffertkapitalets avkastning överstiger ökningen i inkomstindex sedan starten , vilket innebär att buffertkapitalet har bidragit positivt till inkomstpensionssystemets finansiering . FörstaFjärde AP-fondernas långsiktiga avkastning överstiger fondernas interna mål över tioårsperioden 20032012, men inte över den längre perioden . Den långsiktiga avkastningen har förbättrats , vilket är positivt. Regeringen anser att det finns utrymme för fonderna att förbättra den interna uppföljningen genom att utvärdera fondens resultat mot en lämplig referensportfölj. I likhet med föregående år konstaterar regeringen att jämförbarheten mellan fondernas redovisning av avkastning och risk kan förbättras. FörstaFjärde AP-fondernas operativa resultat den senaste femårsperioden uppnår eller ligger nära realistiska mål i tre fall av fyra. Regeringen anser att behovet av offentlig redovisning av resultaten av fondernas verksamhet kvarstår. Sjätte långsiktiga avkastning har stärkts men avkastningen både sedan start och 20032012 är lägre än fondens tidigare mål och lägre än det nya mål som gäller . har regeringen låtit genomföra en fördjupad granskning av Sjätte nedskrivningar av innehav i expansionsbolag . Granskningen visar att fondens nedskrivningar var motiverade och i stort sett korrekta i sin omfattning. Den långsiktiga avkastningen för förvalsalternativet som Sjunde AP-fonden förvaltar (AP7 Såfa, tidigare Premiesparfonden) överträffar den genomsnittliga avkastningen för privata fonder i premiepensionssystemet över alla undersökta horisonter, vilket är positivt. I utvärderingen ingår också en granskning av FörstaFjärde AP-fondernas riktlinjer för etik och miljö, AP-fondernas tillämpning av regeringens riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare i AP-fonderna och AP-fondernas kostnader för ersättningar, personalförmåner, representation och tjänsteresor. AP-fonderna har vidareutvecklat metod och processer för att integrera etik- och miljöaspekter i den löpande analysen och förvaltningen. AP-fonderna redovisar underlag respektive en bedömning av hur ersättningarna till fondens anställda förhåller sig till regeringens riktlinjer. Regeringen skulle välkomna en utförligare redovisning av underlaget. Regeringen anser att AP-fondernas interna riktlinjer för ersättningsvillkor, personalförmåner, representation och tjänsteresor ska vara rimliga och präglade av måttfullhet, tydlighet och transparens. AP-fonderna har genomfört en översyn av riktlinjerna på området. Regeringen anser att det är angeläget att AP-fondernas styrelser fortsätter arbetet med tillämpningen av fondernas riktlinjer och de kostnader som blir resultatet. Utvecklingen på de finansiella marknaderna 20012012 AP-fondernas redovisade resultat .................................................. Första AP-fondens resultat ............................. Andra AP-fondens resultat ............................. Tredje AP-fondens resultat............................. Fjärde AP-fondens resultat ............................. Utvärdering av AP-fondernas verksamhet ..................................... Buffertfonderna i inkomstpensionssystemet.................... 5.2Utvärdering av FörstaFjärde AP-fondernas Utvärdering av Sjunde AP-fondens förvaltning .............. Bilaga 1 Policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna Bilaga 2 Utdrag ur årsredovisning för Första AP-fonden Bilaga 3 Utdrag ur årsredovisning för Andra AP-fonden Bilaga 4 Utdrag ur årsredovisning för Tredje AP-fonden Bilaga 5 Utdrag ur årsredovisning för Bilaga 6 Utdrag ur årsredovisning för Bilaga 7 Utdrag ur årsredovisning för Sjunde AP-fonden Bilaga 8 Underlag från Bilaga 9 Underlag från Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde De allmänna pensionsfonderna (AP-fonderna) är statliga myndigheter som ingår i ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. Ålderspensionssystemet består i sin tur av ett fördelningssystem och av ett premiereservsystem. Pensioner som utbetalas inom fördelningssystemet (inkomstpensionssystemet) finansieras i princip av pensionsavgifter som betalas in löpande. Premiereservsystemet (premiepensionssystemet) är fullt fonderat, vilket innebär att utgående pensioner i sin helhet finansieras av fonderade medel. FörstaFjärde samt Sjätte förvaltar fördelningssystemets buffertkapital och kan därför sägas vara buffertfonder. Buffertkapitalet ingår i inkomstpensionssystemets tillgångar tillsammans med avgiftstillgången, som i sin tur representerar värdet av framtida pensionsavgifter. Buffertfonderna utjämnar svängningar i flödet av pensionsavgifter och pensionsbetalningar och förväntas därutöver bidra till inkomstpensionssystemets långsiktiga finansiering. översteg pensionsbetalningarna beloppsmässigt inbetalda pensionsavgifter, vilket resulterade i ett nettoutflöde från FörstaFjärde AP-fonderna till pensionssystemet. Sjunde AP-fonden förvaltar, vid sidan av ett stort antal privata fondförvaltare, premiepensionssystemets fonderade kapital. Mot bakgrund av dels att buffertfondernas regelverk har varit i bruk eller längre (bildades ), dels ändrade förutsättningar för kapitalförvaltning tillsatte regeringen i samråd med Pensionsgruppen (med företrädare för de fem partier bakom pensionsöverenskommelsen ) en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av FörstaFjärde och Sjätte regelverk (dir. 2011:84). Utredningen, som antog namnet , överlämnade betänkandet AP-fonderna i pensionssystemet effektivare förvaltning av pensionsreserven (SOU 2012:53) till regeringen. Utredningen föreslår att en ny myndighet inrättas, Pensionsreservsstyrelsen, med uppdraget att förvalta och administrera pensionsreserven. Pensionsreservsstyrelsen kan därmed ses som ägare av buffertkapitalet (pensionsreserven) med ansvaret att fastställa mål för förvaltningen, som i sin tur fördelas på tre inom myndigheten självständiga fondstyrelser. Utredningen vill bl.a. uppnå en tydligare koppling mellan buffertkapitalet (pensionsreserven) och pensionssystemets behov, skapa en huvudman för pensionsreserven samt åstadkomma självständig och professionell kapitalförvaltning med utnyttjande av samordningsmöjligheter genom en gemensam administration. Nuvarande placeringsregler i lag föreslås ersättas av den s.k. aktsamhetsprincipen som gäller för försäkringsbolag. Betänkandet remitterades (Fi2012/3047). Förslaget bereds i samråd med Pensionsgruppen. Den i skrivelsen aktuella perioden omfattar delperioder med varierande förutsättningar. Sammantaget för hela perioden 2012 är den långsiktiga avkastningen på utländska aktier fortfarande historiskt sett svag. Däremot har avkastningen på aktier varit mycket stark (20032012), i synnerhet svenska Skr. 2012/13:130 aktier. var avkastningen på aktier hög, vilket har förbättrat AP-fondernas långsiktiga resultat jämfört med närmast föregående år. Eftersom AP-fonderna har bedrivit verksamhet enligt nuvarande regelverk eller mer, kan utvärderingen ges en mer ändamålsenlig inriktning. Styrelsernas strategiska beslut utvärderas i ett långsiktigt perspektiv bl.a. med utgångspunkt i fondernas mål och inkomstindex som är bestämmande för den årliga uppräkningen av inkomstpensionssystemets skulder. Sjätte långsiktiga avkastning belyses med stöd av en analys av fondens olika delportföljer. Resultatet av AP-fondernas operativa förvaltning utvärderas över en femårshorisont. AP-fonderna ska överlämna årsredovisning och revisionsberättelse till regeringen. ska därtill lämna en egen utvärdering av fondens förvaltning. Regeringen ska ställa samman fondernas årsredovisningar och utvärdera förvaltningen av fondkapitalet. Fondernas årsredovisningar, regeringens sammanställning och regeringens utvärdering av förvaltningen ska överlämnas till året efter räkenskapsåret. I skrivelsen sammanfattas utvecklingen på de finansiella marknaderna i avsnitt 2, buffertfondernas kostnader i avsnitt 3 och AP-fondernas resultat på grundval av fondernas årsredovisningar i avsnitt 4. Därefter följer regeringens utvärdering av fondernas verksamhet i avsnitt 5. Regeringens policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna återfinns i bilaga 1. Utdrag ur AP-fondernas årsredovisningar återfinns i bilagorna 27. Årsredovisningarna finns i sin helhet på respektive fonds webbplats1. Som har extern expertis anlitats för att bistå vid utvärderingen. Konsulternas underlag återfinns i bilagorna 8 och 9. AP-fondernas roll i pensionssystemet finns beskrivet i tidigare redovisning av AP-fondernas verksamhet (se avsnitt 2 i skr. 2010/11:130). För en beskrivning av AP-fondernas utveckling som en del av pensionssystemet hänvisas till från . Redovisningen av buffertfondernas kostnader i avsnitt 3 är hämtad från . 2Utvecklingen på de finansiella marknaderna 20012012 Perioden 20012012 inleddes med en lång och djup ekonomisk nedgång efter it-bubblan. Priserna på aktiemarknaden steg till när Stockholmsbörsen nådde den högsta noteringen . Därefter inträffade finans- och bolånekrisen , vilket resulterade i en ny och ännu större nedgång på aktiemarknaden. Aktiemarknaderna vände sedan uppåt och uppgången höll i sig , . blev dock ett svagt börsår, bl.a. till följd av den 1 , , , , , . europeiska statsskuldskrisen och osäkerhet om vilka konsekvenser den skulle få för den globala tillväxten. utvecklades aktiemarknaden återigen relativt starkt efter att Europiska () gjort utfästelser om att göra allt som stod i makt för att hålla ihop eurozonen. En kombination av minskad riskaversion, på grund av åtgärder för att hantera statsskuldskrisen, och generellt sett låga värderingar på börserna ledde till relativt kraftiga uppgångar . Figur 2.1 Utvecklingen på aktiemarknaderna 20012012 (2000-12-31=100) Källa: Bloomberg. Tabell 2.1 Totalavkastning i olika tillgångsslag , tioårsperioden 20032012 och (procent ) Svenska aktier (SBX) Utländska aktier (MSCI World i USD) Utländska aktier (MSCI World i SEK) -0,1 Obligationsindex (OMRX) Reala obligationer (RXRE) Riskfri ränta är ett vägt genomsnitt av statsskuldsväxlar med 3 och 6 månaders löptid. Källa: Bloomberg, Ecowin, . Utländska aktier har från haft en avkastning på i genomsnitt (mätt i USD). På grund av den amerikanska dollarns försvagning har dock avkastningen på utländska aktier mätt i svenska kronor varit -0,. Avkastningen på den globala aktiemarknaden har därmed varit svag i ett historiskt perspektiv. från till och med utgången av 2012 steg svenska aktier (benchmarkindex) med i genomsnitt , vilket kan jämföras med avkastningen på nominella och reala obligationer som uppgick till respektive Skr. 2012/13:130 . (20032012) har den svenska börsen utvecklats exceptionellt starkt, med en avkastning på . Även utländska aktier har utvecklats starkt (8,). Tidsperioden sammanfaller dock särskilt gynnsamt då perioden börjar nära bottennoteringarna efter it-bubblan . På den svenska obligationsmarknaden har räntorna varit trendmässigt fallande (figur 2.2), vilket har påverkat avkastningen positivt. Både nominella och reala obligationer har därför haft en ovanligt hög genomsnittlig årsavkastning . hade dock både svenska och globala aktier betydligt högre avkastning än både nominella och reala obligationer. Stockholmsbörsens benchmarkindex steg och världsmarknadsindex steg . uppgick avkastningen för svenska nominella obligationer till och avkastningen för svenska realränteobligationer till . Figur 2.2 Tioårig obligationsränta i 20012012 (procent) Källa: Bloomberg. Risken på aktiemarknaderna var hög . aktiemarknaden (världsmarknadsindex) och den svenska aktiemarknaden inledde 2012 med stigande kurser. Uppgången mattades dock av i samband med tilltagande oro relaterad till bland annat problem i samband med finansiering av den grekiska statsskulden, vilket medförde att aktiemarknaderna utvecklades svagt till och med utvecklas aktiemarknaderna åter starkt för att därefter falla kraftigt och i samband med förnyad oro över att eurosamarbetet skulle brista, åtminstone för del. Nedgången blev dock kortvarig då ECB gjorde kraftfulla utfästelser om att skulle göra allt som stod i dess makt för att hålla samman eurozonen. Även fjärde kvartalet präglades dock av relativt hög volatilitet (risk) då investerarna inledningsvis oroade sig över det amerikanska budgetstupet och det politiska dödläget i . Efter att beslutet om att höja det amerikanska budgettaket sköts , steg dock aktiemarknaderna kraftigt . I likhet med 2011 präglades obligationsmarknaderna av att investerarna betalade betydande för trygghet genom investeringar i värdepapper med låg risk. Tyska, amerikanska och svenska 10-årsräntor noterades därför till rekordlåga nivåer . Mot andra halvan av året började dock riskviljan hos investerare öka och de vågade åter göra vissa placeringar i obligationer utgivna av GIPS-länder (dvs. , , och ). som aktiemarknaderna steg föll räntorna i GIPS-länderna, medan de steg i bl.a. , och . De interna administrationskostnaderna för buffertkapitalets förvaltning uppgick till sammanlagt 2012. I jämförelse med föregående år har de interna kostnaderna ökat i Första, Andra och Tredje AP-fonderna, minskat i och varit oförändrade i . Tabell 3.1 Buffertfondernas administrationskostnader enligt pensionssystemets årsredovisning (mnkr) I administrationskostnader ingår interna kostnader. externa förvaltningskostnader, med undantag av förvaltningskostnader för onoterade men inte pensioner som har börjat utbetalas. Genom en förändring av AP-fondens förvaltning inte jämförbar före och efter 2008. förändrade redovisningsprinciperna innebär att förvaltningskostnaderna för onoterade innehav inte längre redovisas som externa kostnader i förvaltningskostnader i redovisningen. Genom en förändring i Första Fjärde AP-fondernas redovisningsprinciper är kostnaderna för fondernas redovisningsprinciperna innebär att endast interna kostnader (personal- och övriga administrationskostnader) redovisas som rörelsekostnader Skr. 2012/13:130 . Externa förvaltningskostnader och depåkostnader benämns provisionskostnader och redovisas som en negativ post bland rörelsens intäkter (externa kostnader i tabell 3.2). görs dessutom en uppdelning av dessa provisionskostnader i fasta avgifter respektive resultatberoende avgifter, varav endast de fasta avgifterna i sin tur redovisas som en provisionskostnad. Resultatberoende avgifter utbetalas under förutsättning att förvaltningen överträffat uppställda mål och nettoredovisas i resultatet (se vidare avsnitt 4.14.2). uppgick resultatberoende avgifter till i buffertfonderna. Inte heller courtage och andra mätbara transaktionskostnader redovisas som en kostnad i AP-fonderna. uppgick dessa till i buffertfonderna. AP-fonderna har förändrat redovisningen av avgifter till riskkapitalföretag eller fonder som huvudsakligen placerar i onoterade aktier (riskkapitalfonder). redovisas avgifterna som en del av tillgångens anskaffningsvärde. Detta sker under förutsättning att avtalen med dessa fonder innehåller en klausul som föreskriver återbetalning av inbetalda förvaltningsavgifter ska föregå eventuell vinstdelning och att vinstdelningen kan bedömas vara sannolik i varje enskilt fall. redovisar även förvaltningskostnader för onoterade innehav på detta sätt, men med den skillnaden att värderar samtliga förvaltningsavgifter för onoterade innehav i fonderna till noll. Tabell 3.2 Buffertfondernas interna och externa förvaltningskostnader (mnkr) Andel av fondkapital beräknas som totala kostnader dividerat med (aritmetiskt) medelvärde av ingående och utgående fondkapital. Källa: AP-fondernas årsredovisningar. Som framgår av tabell 3.2 har buffertfondens totala kostnader ökat till vid utgången av 2012, vilket motsvarar av det samlade buffertkapitalet. Kostnaderna har ökat i samtliga fonder med undantag av , där både de interna och externa kostnaderna har minskat. I jämförelse med föregående år har förvaltningskostnaden ökat som andel av förvaltat kapital. I detta avsnitt görs en sammanställning av AP-fondernas årsredo- visningar avseende redovisade resultat, måluppfyllelse, portföljstruktur och, i förekommande fall, förändringar av förvaltningsverksamheten. En slutsats av sammanställningen är att jämförbarheten mellan fonderna kan förbättras med AP-fondernas gemensamma redovisnings- principer som verktyg och att genomlysningen av AP-fondernas verksamhet kan utvecklas ytterligare. Detta gäller FörstaFjärde och Sjätte men inte Sjunde AP-fonden, som i stället ska med fonderna i premiepensionssystemet. AP-fonderna lyfter i sin redovisning fram avkastningen före kostnader. Regeringen menar att AP-fonderna i kommunikationen med allmänheten i första hand bör redovisa avkastningen efter kostnader, eftersom det är det resultatet som pensionssystemet får del av. FörstaFjärde AP-fonderna redovisar förvaltningsavgifter för onoterade innehav, där återbetalning sker före vinstdelning och bedöms vara sannolik, som en del av anskaffningskostnaden. förvaltningsavgifter, som vanligen avser riskkapitalfonder, ingår därmed inte i resultaträkningen. tillämpar samma princip men med den skillnaden att samtliga aktiverade förvaltningsavgifter nedvärderats till noll vid utgången av 2012, vilket betyder att samtliga avgifter har belastat resultatet. Det är av stor betydelse för pensionssystemet att AP-fondernas verksamhet bedrivs på ett kostnadseffektivt sätt. möjligheterna till effektivitetsvinster genom administrativ samverkan Samarbetet ska dock vara utformat på ett sätt som inte inskränker möjligheten till konkurrens mellan fonderna. FörstaFjärde AP-fonderna har etablerat ett samarbete inom områden där detta ansetts gynna pensionskapitalets utveckling. Exempel på samarbetsområden är fondernas arbete inom miljö och etik inom ramen för det gemensamma , skattefrågor, redovisnings- och värderingsfrågor, gemensamma juridiska frågor samt en gemensam röstningsplattform för utländska aktieinnehav. För att fördjupa det befintliga samarbetet bildade AP-fonderna 2010 ett särskilt forum för samverkan med syfte att genom ökad transparens och samordning minska kostnaderna inom ramen för befintliga I detta ingår gemensamma arbetsgrupper för alla Områden för samarbete som har diskuterats initialt är bl.a. it-strategiska frågor, skattefrågor, redovisnings- och värderingsfrågor, systemstöd för onoterade tillgångar, system för dokumenthantering samt portföljsystem. Fonderna redovisar inga kostnadseffekter av denna samverkan för FörstaFjärde AP-fonderna har identiska uppdrag att förvalta diversifierade portföljer bestående av marknadsnoterade räntebärande instrument som är utgivna för allmän omsättning, inhemska Skr. 2012/13:130 såväl som utländska. Därtill har fonderna möjligheter att investera i onoterade fastighetsaktier samt i viss utsträckning i riskkapitalbolag och fonder som i sin tur investerar i onoterade aktier. Styrelsen för respektive AP-fond ska fastställa närmare mål och riktlinjer för verksamheten med utgångspunkt i fondernas övergripande uppdrag att vara till nytta för pensionssystemet. FörstaFjärde AP-fondernas utbetalningar av pensioner översteg 2012, , inbetalningarna av pensionsavgifter, vilket medförde ett samlat nettoutflöde från fonderna på sammanlagt (föregående år). Det ökade nettoutflödet förklaras främst av en betydande uppskrivning av pensionsskulden. Första AP-fondens resultat uppgick till 2012. Resultatet motsvarar en avkastning på (-1,föregående år). överfördes till pensionssystemet. Sammantaget ökade fondkapitalet med till (tabell 4.1). Tabell 4.1 Första AP-fondens fondkapital (mnkr) Överföringar innehåller nettobetalningar till pensionssystemet. Fondens mål är att överträffa en genomsnittlig nominell avkastning på . Målet har fastställts med utgångspunkt i en bedömning av hur sannolikheten för balansering inom pensionssystemet kan minimeras för dagens och framtidens pensionärer. (20082012) har fonden haft en avkastning på (1,närmast föregående femårsperiod) och därmed inte nått upp till sitt mål. uppgår den nominella avkastningen till , vilket överträffar fondens mål . Första AP-fonden strävar efter att skapa en mer robust portfölj där syftet är att minska variationen i avkastningen. Förväntan är att fondens resultat bör bli bättre än marknadens i dåliga tider och något sämre än marknadens i bättre tider. Fonden minskade därför andelen aktier och ökade andelen alternativa investeringar. En ny uppföljningsmodell tillämpades , enligt vilken avkastning och risk redovisas utifrån fondens investeringsprocess. Uppföljningsmodellen består av tre beslutsnivåer strategisk tillgångsallokering, strategisk förvaltning och operativ förvaltning. Strategisk allokering inbegriper beslut om fördelning mellan tillgångsslagen aktier, räntebärande tillgångar och alternativa tillgångar samt valutaexponering och genomsnittlig räntebindningstid. Strategisk förvaltning avser beslut om fördelning inom tillgångsslagen, t.ex. aktieinvesteringar på olika marknader och risknivå i ränteportföljen, samt förvaltningsstrategi inom tillgångsslagen. Operativ förvaltning avser den faktiska förvaltningen i förhållande till de valda förvaltningsstrategierna. Nivåerna utvärderas i förhållande till fondens startportfölj per . Den strategiska tillgångsallokeringen och den strategiska förvaltningen bidrog negativt (-0,respektive -0,), medan operativ förvaltning bidrog positivt . I jämförelse med startportföljen, är avkastningen före kostnader på fondens portfölj något lägre, jämfört . Utvärderingen av de olika beslutsnivåerna i förhållande till risk visar att den totala risken i portföljen överstigit risken i startportföljen, vilket förklaras av den operativa förvaltningen. Tabell 4.2 Första AP-fondens redovisade avkastning (procent respektive procentenheter ) -15,2 -4,7 -16,7 -9,8 Allokering, kassa, valuta -1,2 -0,6 Total avkastning efter kostnader -1,9 Avkastning för delportföljer avser avkastning före kostnader, medan total avkastning är beräknad efter kostnader. Utländska aktier och räntebärande tillgångar avser valutasäkrad avkastning. Första AP-fonden ändrade redovisningen av alternativa investeringar. redovisades avkastningen för alternativa investeringar sammantaget, redovisas i stället följande fyra tillgångsslag: fastigheter, hedgefonder, nya investeringar och riskkapitalfonder. Jämförelser mellan åren saknas därför. I tabell 4.2 redovisas avkastning för olika tillgångsslag (före kostnader) och deras respektive bidrag till fondens totala avkastning. Samtliga tillgångar genererade positiv avkastning . Den högsta avkastningen uppnåddes inom tillgångsslaget nya investeringar. Bland de noterade tillgångarna uppvisade svenska aktier högst avkastning, medan utländska aktier bidrog med mest till fondens totala avkastning. Räntebärande tillgångar gav en positiv avkastning 2012 och en högre avkastning i jämförelse med föregående år.