prop · H1031 · 2013-09-18 00:00:00 — Fortsatt skattebefrielse bör gälla för biodrivmedel, som inte ingår i eller utgörs av bensin eller dieselbränsle, för att ge dessa biodrivmedel fortsatt goda konkurrensförutsättningar. En hörnsten i arbetet med att utforma effektiva skatter på energi-, klimat- och miljöområdet är att regelverket är hållbart och försvarbart i ett unionsrättsligt perspektiv. Det är viktigt att ge företagen stabila villkor. Den överkompensation som enligt uppkommit för vissa flytande biobränslen för uppvärmning förslås därför åtgärdas genom ändringar i beskattningen av fossila bränslen som används i värmeverk inom EU:s system för handel med utsläppsrätter. En av miljöpolitikens viktigaste uppgifter är att skapa en giftfri miljö för människorna i vårt samhälle. Det nationella miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är av central betydelse och regeringen presenterar i denna proposition flera åtgärder för att bidra till måluppfyllelsen. En sänkning av energiskatten föreslås för flygbensin med mycket låga blyhalter. Vidare avser regeringen tillsätta en särskild utredare för att analysera den roll som ekonomiska styrmedel kan spela för att minska förekomsten av eller risken för exponering och spridning av miljö- och hälsofarliga ämnen i t.ex. kläder eller hemelektronik. Som ett steg i regeringens politik för att öka andelen förnybar energi och stärka ställningen för de konsumenter som också producerar förnybar el aviserar regeringen ett förslag om att en skattereduktion införs för mikroproducenter av el från förnybara energikällor. Energibeskattningen av el som förbrukas av värmeföretag för produktion av värme som levereras till industrin och de areella näringarna bör också ses över. 6.19Kvotplikt och beskattning av biodrivmedel 6.19.1 Ärendet och dess beredning En promemoria med förslag till ett kvotpliktssystem för biodrivmedel har utarbetats inom . Promemorian innehöll bl.a. förslag om beskattningen av drivmedel. Promemorians lagförslag finns i bilaga 9. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning av remissinstanserna finns i bilaga 9. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr N/2013/934/RS). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi och förslag till lag om kvotplikt för biodrivmedel. Lagrådets yttrande finns i bilaga 9, avsnitt 4. Lagrådet har lämnat förslaget till ändring i lagen om skatt på energi utan erinran. Lagrådets synpunkter på förslaget om kvotplikt för biodrivmedel framgår av bilaga 9. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag. Regeringen behandlar Lagrådets synpunkter i avsnitt 6.19.9, 6.19.11 och i författningskommentaren. Utöver ändringar med anledning av Lagrådets synpunkter har även vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts i förhållande till lagrådsremissen. 6.19.2.1Klimat- och energipolitiska utgångspunkter Det övergripande målet för den svenska miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Förverkligandet av visionen om inga nettoutsläpp av växthusgaser 2050 och den långsiktiga prioriteringen om fossiloberoende fordonsflotta 2030 kräver en ambitiös och kostnadseffektiv klimat-, energi- och miljöpolitik. Den svenska energipolitiken bygger på de tre pelarna försörjningstrygghet, konkurrenskraft och ekologisk hållbarhet. Alliansens energiöverenskommelse innebär att klimatpolitiken inte kan separeras från energipolitiken och har legat till grund för beslut om klimat- och energipolitiska mål till 2020. Regeringen har ekonomiska vårproposition uttalat att utvecklingen inom klimat- och energiområdet bör ske via generella ekonomiska styrmedel. En ökad användning av biodrivmedel bidrar till måluppfyllelsen till 2020, men är också viktig för de mer långsiktiga ambitionerna inom klimat- och energipolitiken. I regeringens proposition En sammanhållen svensk klimat- och energipolitik – Energi (prop. 2008/09:163) fastställdes det bindande målet om förnybar energi i transportsektorn. I propositionen redogjordes även för den långsiktiga prioriteringen att 2030 bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. Kostnadseffektiva och ändamålsenliga styrmedel bedömdes vara en central del i regeringens arbete med att främja en sådan utveckling. vårproposition redogjorde regeringen även för sin bedömning att ett kvotpliktssystem, som syftar till att inblandning bör ske av 10 volymprocent etanol i låginblandad bensin och 7 volymprocent FAME (fettsyrametylestrar) i dieselbränsle, bör införas för att säkerställa låginblandade volymer av biodrivmedel på marknaden. Det angavs vidare att detta skulle bidra till en väg ut ur beroendet av fossil energi samt till att nå de uppsatta klimat- och energipolitiska målen. borde det även övervägas om och i vilken omfattning kvotpliktssystemet ska inkludera höginblandade biodrivmedel och biodrivmedel utan fossilt innehåll. Det angavs också att ifall höginblandade biodrivmedel och biodrivmedel utan fossilt innehåll inte omfattas av kvotplikt bör dessa ges fortsatt goda förutsättningar och därmed bidra till den långsiktiga prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta och visionen om inga nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären 2050. 6.19.2.2Dagens EU-rättsliga och svenska regler m.m. och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor120 I och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor, förkortat förnybartdirektivet, anges att kvoter för förnybar energi är ett av flera möjliga stödsystem som en medlemsstat kan införa för att främja energi från förnybara energikällor. Det finns även en särskild definition av kvoter för energi från förnybara energikällor i artikel 2. Enligt definitionen är kvoter för energi från förnybara energikällor ett nationellt stödsystem där det ställs krav på att energiproducenter, energileverantörer eller energikonsumenter låter en viss andel energi från förnybara energikällor ingå i den energi som produceras, levereras eller konsumeras. Det anges också att kvoter för energi från förnybara energikällor inbegriper system där sådana krav kan uppfyllas genom använding av gröna certifikat. Kvoter för energi från förnybara energikällor kan exempelvis vara kvoter för biodrivmedel i transportsektorn. Av förnybartdirektivets artikel 2.i följer att med biodrivmedel avses vätskeformiga eller gasformiga bränslen som framställs av biomassa och som används för transportändamål. Om energi från biodrivmedel och flytande biobränslen ska räknas med i nationella mål eller 120 och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen ev energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG (EUT L 140, , s. 16, Celex 32009L0028). kvoter eller ges finansiellt stöd måste de hållbarhetskriterier som fastställs i direktivet vara uppfyllda. Hållbarhetskriterierna ska garantera att biodrivmedel och andra flytande biobränslen har framställts på ett hållbart sätt. I har förnybartdirektivets krav på hållbarhet genomförts genom lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. Att hållbarhetskriterierna är uppfyllda ska enligt den lagen visas genom ett hållbarhetsbesked. Hållbarhetsbeskedet utfärdas av och innebär att den skattskyldige har ett kontrollsystem som ska säkerställa att de använda eller levererade biobränslena är hållbara. För de medlemsstater som inför kvoter för energi från förnybara energikällor finns således vissa begränsningar och krav i förnybartdirektivet. Utöver det ovan redovisade kravet på hållbarhet för bränslen som bl.a. ska räknas med i nationella kvoter ska bidraget från biodrivmedel som produceras från avfall, restprodukter, cellulosa från icke-livsmedel samt material som innehåller både cellulosa och lignin räknas dubbelt jämfört med andra biodrivmedel när operatörerna ska visa att de uppfyller nationella kvoter för energi från förnybara energikällor och målet om andelen energi från förnybara energikällor i samtliga transporter. Detta framgår av direktivets artikel 21. När medlemsstaterna utformar sina stödsystem har de enligt direktivet möjlighet att främja användningen av sådana biodrivmedel som medför extra fördelar – inbegripet de diversifieringsfördelar som är kopplade till biodrivmedel som framställs av avfall, restprodukter, cellulosa från icke-livsmedel, material som innehåller både cellulosa och lignin samt alger, liksom växter som inte behöver bevattnas och som växer i torra områden för att stoppa ökenspridningen – genom att ta hänsyn till de skilda kostnaderna för att producera energi från å ena sidan traditionella biodrivmedel och å andra sidan sådana biodrivmedel som medför extra fördelar. Medlemsstaterna har möjlighet att stimulera investeringar i forskning och utveckling avseende denna och annan teknik för energi från förnybara energikällor, som bara kan bli konkurrenskraftig på . Detta framgår av direktivets skälavsnitt (skäl 89). Det anges även i skälavsnittet (skäl 95) att hållbarhetssystemet inte bör hindra medlemsstaterna från att ta hänsyn till de högre produktions- kostnaderna för de biodrivmedel och flytande biobränslen som har fördelar som överstiger minimivärdena i hållbarhetssystemet i sina nationella stödsystem. Europeiska kommissionen lade fram ett förslag121 om ändringar i förnybartdirektivet och i och rådets direktiv /70/EG av om kvaliteten på bensin och dieselbränslen (bränslekvalitetsdirektivet). Förslaget berör medlemsstaternas kvotpliktssystem genom att artikel 21 i förnybartdirektivet som behandlar obligatorisk dubbelräkning av vissa råvaror föreslås strykas helt. och rådets direktiv /70/EG av om kvaliteten på bensin och dieselbränslen122 EU:s nya bränslekvalitetsdirektiv har genomförts i svensk rätt genom drivmedelslagen (2011:319). Bland de nya reglerna finns en ändrad bränslespecifikation som gör det möjligt att blanda in upp till och med 10 volymprocent etanol i bensin samt maximalt 7 volymprocent FAME i dieselbränsle. Bensin som saluförs i får alltså inte innehålla mer än 10 volymprocent etanol. Den som saluför bensin som innehåller mer än 5 volymprocent etanol eller har en syrehalt som överstiger 2,7 viktprocent, s.k. E10, är skyldig att informera konsumenterna om detta. Enligt drivmedelslagen ska den som tillverkar eller yrkesmässigt för in bensin till även se till att det finns tillgång till bensin med en högsta syrehalt av 2,7 viktprocent och en högsta etanolhalt av 5 volymprocent. Lagen (2005:1248) om skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel, (pumplagen), infördes för att driva på 121(KOM) 2012 595 Slutlig Förslag till och rådets direktiv om ändring av direktiv /70/EG om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av direktiv /28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor. 122Europaparlamentets och rådets direktiv /70/EG av om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av rådets direktiv /12/EEG (EGT L 350, 28.12.1998, s. 58, Celex 31998L0070), senast ändrat genom och rådets direktiv /30/EG (EUT L 149, 5.6. 2009, s. 88, Celex 32009L0030). utvecklingen mot nya distributionsnät för biodrivmedel. Pumplagen innehåller krav på att alla bensinstationer som säljer mer än bensin eller dieselbränsle ska tillhandahålla minst ett förnybart drivmedel. Energiskattedirektivet samt lagen om skatt på energi Lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE, reglerar skatter på bränslen och el. Skattereglerna är anpassade till energiskattedirektivet123. Direktivet innehåller bestämmelser om vad som ska beskattas och hur detta ska ske. Grundregeln i såväl energiskattedirektivet som i LSE är att bränslen och el ska beskattas. Av olika skäl kan viss användning av dessa energislag undantas från nationell beskattning, antingen genom tvingande reglering i energiskattedirektivet eller genom att medlemsstaterna där ges en möjlighet till detta. Enligt LSE tas energiskatt och koldioxidskatt ut på bränslen. Koldioxidskatten beräknas på bränslenas innehåll av fossilt kol och syftar till att minska utsläppen av fossil koldioxid i sektorer som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Energiskatten har historiskt sett varit fiskal men har gradvis fått en allt mer resursstyrande karaktär och bidrar till att uppfylla målet om effektivare energianvändning. Minimiskattenivåer läggs i energiskattedirektivet fast för olika energiprodukter, som t.ex. bensin och dieselbränsle. Artikel 16.1 i energiskattedirektivet ger medlemsstaterna rätt att helt eller delvis tillämpa skattebefrielse för bl.a. produkter som framställts av biomassa. Ett förbehåll för skattebefrielsen är att den inte får medföra någon överkompensation för merkostnaderna för framställning av de aktuella biobränslena i förhållande till de fossila bränslen de ersätter (se artikel 16.3 i energiskattedirektivet). Detta förbehåll bedöms dock endast aktualiseras i den mån beskattningen utformas på sådant sätt att den innefattar statsstöd. Europeiska kommissionen har lagt fram ett förslag till ändringar av energiskattedirektivet, (KOM) 2011 169 slutlig. Förslaget innebär bl.a. ändringar av grunderna för beräkning av skattesatser och av möjligheterna till framtida skattebefrielse för biodrivmedel. Förslaget diskuteras i Europeiska unionens råd. Det är ännu oklart hur en slutlig kompromiss i ärendet kan utformas och när ett reviderat direktiv kan komma att beslutas av rådet. De biodrivmedel som definieras som energiprodukter enligt 1 kap. 3 § LSE är skattepliktiga enligt 2 kap. 3 § LSE. Övriga biodrivmedel är skattepliktiga genom 2 kap. 4 § första stycket 1 LSE. befrias upp till och med 5 volymprocent hållbara biodrivmedel i bensin och dieselbränsle från hela koldioxidskatten och större delen av energiskatten (för biodrivmedel i bensin och för biodrivmedel i dieselbränsle). E85 och andra hållbara höginblandade biodrivmedel och biodrivmedel utan fossilt innehåll befrias helt från koldioxidskatt och energiskatt för den biobaserade andelen. För hållbara hydrerade vegetabiliska och animaliska oljor och fetter, förkortas HVO, gäller befrielsen från koldioxidskatt och energiskatt upp till och med 15 volymprocent HVO i dieselbränsle . För övriga fall sker beskattning av biodrivmedel med de skattebelopp som gäller för likvärdigt fossilt bränsle enligt 2 kap. 1 § LSE (jfr artikel 2.3 i energiskattedirektivet). 123 Rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 31.10.2003, s. 51, Celex 32003L0096). Överkompensation och annat om Både koldioxidskatten och energiskatten är att anse som miljörelaterade skatter. Nedsättning av eller befrielse från skatterna kan vara utformade så att åtgärderna definitionsmässigt utgör statsstöd enligt reglerna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF- fördraget. Om skattereglerna är utformade på ett sådant sätt att de följer skattesystemets natur och logik innebär åtgärderna dock inte statsstöd. Kommissionen har antagit gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd, förkortat miljöstödsriktlinjerna. Detta regelverk kan aktualiseras t.ex. vid stödåtgärder i form av befrielse från miljörelaterade skatter som koldioxidskatt och energiskatt. Grundförutsättningen för att statsstöd till skydd för miljön ska kunna ges är att stödet har en stimulanseffekt, att det är nödvändigt för att åtgärden ska komma till stånd och är proportionellt. Dessa förutsättningar behandlas närmare i miljöstödsriktlinjerna. Härav följer bl.a. att ett stöd som ges för biodrivmedel endast får kompensera för merkostnaderna för framställningen av biodrivmedlet i förhållande till det fossila bränsle som ersätts. I annat fall bedöms överkompensation inträda. Vidare uppställs i punkt 101 av miljöstödsriktlinjerna, med hänvisning till bestämmelser i förnybartdirektivet124, ett krav på hållbarhet för stöd till biobränslen. Kommissionen har, genom beslut i statsstödsärenden N112/2004 (EUT C 209, 31.8.2006, s. 7), N592/2006 (EUT C 303,13.12.2006, s. 79) och S.A.35414 (2012/N, beslut (EUT C 122, 27.4.2013, s. 10), godkänt den nuvarande svenska skattebefrielsen av biodrivmedel till och med utgången av 2013. I syfte att säkerställa att etanol för låginblandning inte överkompenseras, gäller som villkor för dagens skattenedsättning att etanolen, eller motsvarande mängd etanol, har anskaffats och antingen har tulldeklarerats som odenaturerad etanol eller – när etanolen har framställts inom EU – har uppfyllt motsvarande krav när etanolen levererats från producenten. 124 och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG (EUT L 140, , s. 16, Celex 32009L0028). 6.19.3En långsiktig strategi för främjande av hållbara biodrivmedel Regeringens bedömning: Regeringens mål och långsiktiga ambitioner avseende omställningen av transportsektorn kräver omfattande insatser exempelvis i form av investeringar från privata aktörer. Ekonomiska och administrativa styrmedel som är kostnadseffektiva, långsiktigt hållbara och förutsägbara är viktiga för att få till stånd den önskade utvecklingen. Ett kvotpliktsystem för ökad låginblandning av biodrivmedel, i kombination med en drivmedelsbeskattning som är långsiktigt hållbar gentemot unionsrätten, samt fortsatt skattebefrielse för höginblandade och rena biodrivmedel, kan sammantaget utgöra ett långsiktigt hållbart och förutsägbart ramverk, i form av en långsiktig strategi för främjande av hållbara biodrivmedel. Regeringens förslag: En lag om kvotplikt för biodrivmedel införs. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Införandet av ett kvotpliktssystem har ett brett stöd bland remissinstanserna. Bl.a. Energimyndigheten, , och BIL stödjer förslaget i denna del. Några remissinstanser ifrågasätter huruvida ett kvotpliktsystem är ett effektivare styrmedel än nuvarande skattebefrielse. anser att förslaget står i strid mot regeringens egna krav att utvecklingen inom klimat- och energiområdet bör ske via generella ekonomiska styrmedel och att en kvotplikt inte heller uppfyller regeringens krav på att styrmedel ska vara kostnadseffektiva, långsiktigt hållbara och teknikneutrala. Föreningen (Skogsindustrierna) avstyrker införandet av kvotpliktssystem och framför att målet på går att uppnå med nuvarande skattebefrielse för förnybara drivmedel som därför bör behållas. () anser att det bör redovisas bättre analyser av helheten för olika alternativa lösningar för att det ska vara möjligt att avgöra om den föreslagna lösningen är motiverad utifrån en samhällsekonomisk synvinkel. Kammarrätten i konstaterar att förslaget synes kunna resultera i ett invecklat och svårhanterbart system som medför problem för såväl de berörda företagen och tillsynsmyndigheten som för domstolarna och anser att även om aktörerna är förhållandevis få vore ett enklare och mer transparent system att föredra. anser att förslaget om kvotplikt för biodrivmedel innebär att byter ut ett styrmedel mot ett annat för att nå förnybara drivmedel 2020 och att det är svårt att se vilka eventuella oönskade effekter som skulle kunna uppstå. Långsiktighet, ambitionsnivå och förutsägbarhet Ett stort antal remissinstanser understryker behovet av långsiktiga regler och en sammanhållen strategi för att främja förnybar energi i transportsektorn i enlighet med regeringens långsiktiga målsättningar. Flera remissinstanser förordar högre kvotnivåer, i närtid eller på lite . En aspekt som påtalats särskilt är att förändringar av systemet, såsom förändrade kvotnivåer, bör aviseras . tillstyrker i huvudsak förslaget till kvotplikt och anser att regeringens förslag främjar omställningen av transportsektorn till förnybara hållbara bränslen. välkomnar att ett långsiktigt verktyg för ökad användning av biodrivmedel föreslås. Plast- och kemiföretagen delar slutsatsen i promemorian att ett kvotpliktsystem kombinerat med en fortsatt skattebefrielse för höginblandade och rena biodrivmedel sammantaget långsiktigt främjar hållbara biodrivmedel sett ur ett drivmedelsperspektiv. i , som tillstyrker promemorians förslag, anser att det är viktigt med ett långsiktigt perspektiv och att förändringar bör aviseras så snart det är möjligt. ser det som angeläget med incitament för tillverkarna att öka andelen biodrivmedel över kvoten och anser att det bör finnas en uttalad vision för hur kvotplikten ska förändras framöver. är generellt positivt till huvuddragen i promemorian men anser att det saknas en långsiktig strategi för hur kvoten kommer att förändras . Trafikanalys anser att de förslag som presenteras i promemorian är rimliga men att ytterligare och mer kostnadseffektiva åtgärder sannolikt kommer att behövas med tiden samt påpekar att det är viktigt att marknaden får tydliga och långsiktiga spelregler för att stimulera möjlig (teknik)utveckling. Transportstyrelsen anser att förslaget saknar en långsiktig strategi för hur kvoten ska höjas för att nå befintliga målsättningar samt att en mer långsiktig strategi skulle ge incitament till nya investeringar. BIL poängterar vikten av att åtgärderna är långsiktiga för att säkerställa att nödvändiga investeringsbeslut ska kunna fattas. påtalar behovet av långsiktighet för att alla parter ska våga satsa resurser på forskning och utveckling, produktionsanläggningar, infrastruktur m.m. och () framför att de inte är principiellt emot en kvotplikt men anser att det remitterade förslaget sammantaget är kortsiktigt och tillsammans med andra osäkerheter inte ger den säkerhet som krävs för investeringar i ny teknik, varken i konventionella eller i andra generationens konventionella biodrivmedel. ST1 är positiva till en långsiktig styrning av biodrivmedel men anser att kvotpliktsförslaget ger obefintligt stöd för investeringar i ny teknik för infasning av andra generationens bioetanol. vill uppmärksamma att det bör finnas möjlighet att höja kvoten i takt med att minskar sin drivmedelskonsumtion och att vi är beroende av att systemet justeras så att det är drivande för att biodrivmedlens konkurrensförmåga och företagens investeringsvilja ska upprätthållas. Även NNR påtalar vikten av långsiktighet och försägbarhet. () anser att de höginblandade biodrivmedlens skattesituation måste garanteras långsiktigt, åtminstone till 2020. stödjer förslaget att införa kvotpliktssystem för ökad låginblandning och förutsätter att det kombineras med en långsiktigt hållbar drivmedelsbeskattning som inte innebär överkompensation. (E.ON) är kritiska mot att kvotpliktssystemet har ett kortsiktigt fokus på låginblandning men ser det bara som ett första steg mot långsiktiga förutsägbara och kostnadseffektiva styrmedel för transportsektorn. E.ON efterfrågar i nästa steg att ett långsiktigt mål sätts med en ambitionsnivå i enlighet med vad som krävs för att nå klimatmålen, att alla biodrivmedel ska ingå, att det ska bli en gemensam kvot och att handel med biodrivmedelscertifikat ska införas. E.ON anser att bör få i uppdrag att lämna förslag till fortsatt utveckling av kvotpliktssystemet och att en kontrollstation bör genomföras senast efter kvotpliktens införande. Gröna bilister efterfrågar en enhetlig strategi från regeringen för att klara omställningsmålen och en strategisk bas och långsiktighet som kan ge incitament till utveckling av innovativa biobränslen. Gröna bilister anser att regeringen med låginblandning cementerar fast samhället i bränslen och drivlinor som aldrig kan lösa klimatfrågan. Gröna bilister anser att det behövs fortsatt och förstärkt stimulans för koncentrerade biodrivmedel och eldrift. anser att förslaget kan utvecklas ytterligare för att generera mer substantiell klimatnytta genom att öka målet för inblandning och utgå från olika drivmedels specifika klimatnytta.