prop · H003121 · 2013-03-21 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2012/13:121 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar när det gäller åtgärder med anledning av ? Skol- inspektionens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skol- huvudmän (RiR 2012:17). Regeringen instämmer i iakttagelse att Statens skol- inspektions prövning av ansökningar om godkännande av enskilda som huvudmän för fristående skolor kan utvecklas ytterligare. Inom Skol- inspektionen pågår ett förbättringsarbete i linje med de flesta av Riks- revisionens rekommendationer. Regeringen följer, bl.a. genom uppdrag till Skolinspektionen, utvecklingen på området och hur regelverket tillämpas. Av granskningsrapporten framgår att anser att Skol- inspektionen inte lägger tillräcklig tyngd vid att prövningen ska vara främjande och fungera som gatekeeper för att skapa ett varierat urval av skolor som bedrivs av enskilda eller allmänna huvudmän. Regeringen delar inte denna uppfattning utan anser att Skolinspektionen vid sin pröv- ning saknar möjlighet att beakta andra kriterier än vad som anges i skol- lagen. , som ska behandla frågor med koppling till Skol- inspektionens prövning av enskilda, ska redovisa sitt uppdrag . Regeringen avser att avvakta kommitténs betänkande för att därefter överväga om det finns behov av ytterligare åtgärder på om- rådet. Skolinspektionens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän (RiR 2012:17) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till från det att regeringen tagit emot rapporten. har yttrat sig över rapporten (U2012/6404/). har granskat Statens skolinspektions prövning av enskilda som ansöker om att bli godkända som skolhuvudmän. Granskningen har inriktats på om Skolinspektionens prövning är effektiv och likvärdig och på att bedöma om regeringen har gett Skolinspektionen tillräckliga förutsättningar i genomförandet av prövningen av enskilda som vill bli godkända som huvudmän. har även granskat om Skol- inspektionen uppfyller sitt informationsuppdrag så som det formuleras i myndighetens instruktion. den sökandes plan för verksamheten som behöver prövas fördjupat. Även resultat från forskning om vad som gör skolor framgångsrika bör enligt kunna användas mer av Skolinspektionen i arbetet med att utveckla prövningen. Bestämmelserna om prövning är otydliga bedömer att regleringen är otydlig till den del den avser prövning av om ett godkännande av en enskild huvudman för viss utbild- ning skulle medföra påtagliga negativa följder för eleverna eller den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna. Oklarheterna rör vilka elever som avses, vilken hänsyn som bör tas till redan existerande fristå- ende skolor när nya ansökningar prövas och hur regleringen ska tillämpas om flera ansökningar från enskilda om att godkännas som huvudman i en viss kommun inkommer. De oklarheter som finns riskerar enligt att gå ut över prövningens effektivitet och därmed påverka skolsystemets effektivitet. Tydligare kriterier och bättre information behövs bedömer att Skolinspektionen har fungerande former för stöd till handläggarna när det gäller hanteringen av ansökningsärenden, men att innehållet i stödet kan förbättras. anser att Skol- inspektionen behöver förtydliga kriterierna för vad som är en ansökan som tillräckligt väl visar att den sökande har förutsättningar att följa regelverket. Enligt verkar Skolinspektionens handläggare ha svårigheter att avgöra när de har tillräckligt underlag för beslut och många kompletterande frågor ställs till de sökande. Möjligheterna att komplettera ansökan bör vara så lika som möjligt för att alla sökande ska ha samma möjligheter att komma in med underlag. anser att kompletteringarna skulle kunna minskas genom ett bättre handläggar- stöd och tydligare kriterier för vad som är en tillräckligt bra ansökan. Utifrån granskningen konstaterar att Skolinspektionen inte i tillräcklig utsträckning lyckas informera om kraven på ansökning- arna och att det saknas tydliga kriterier för vad som är en tillräckligt bra ansökan. Enligt bör Skolinspektionen kunna bli tydligare när det gäller vilka krav som ställs, för att de sökande ska få en mer realistisk bild av vad som krävs av den som vill bedriva skola. Detta skulle leda till ökad effektivitet genom att endast de som tror sig motsvara kraven ansöker om att bli godkända. Rekommendationer till regeringen och Skolinspektionen har rekommenderat regeringen att följa upp hur Skol- inspektionen prövar ansökningar om att godkännas som huvudman utifrån målsättning om höjd kvalitet genom ett varierat utbud av skolhuvudmän. Regeringen rekommenderas även att ge Friskolekom- mittén i uppdrag att överväga om lagstiftningen behöver förtydligas i fråga om bedömningen av påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Vidare har rekommenderat Skolinspektionen att utveckla vilket underlag som används för beslut om godkännande av enskild som huvudman och att i högre utsträckning använda egen kunskap och forskning vid prövning av Skr. 2012/13:121 det underlag som kommit in. att utveckla tydliga kriterier för vad som krävs för att bli godkänd som enskild huvudman och att sedan använda kriterierna dels för att förbättra stödet till handläggarna, dels för att öka och förbättra informationen till de sökande genom att förtydliga kraven för att en ansökan ska god- kännas. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Av 2 kap. 5 § skollagen (2010:800) framgår att enskilda efter ansökan får godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem. God- kännande ska lämnas om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och utbildningen inte innebär på- tagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbild- ningen ska bedrivas. Om godkännandet avser gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska följderna i närliggande kommuner för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna också beaktas. Avser god- kännandet förskoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs därutöver att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt. Det föreskrivs även att ett godkännande ska avse viss utbild- ning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet. Av 2 kap. 7 § skollagen framgår att det är som handlägger ärenden om godkännanden av enskild som huvudman för olika skolformer. Införandet av den nya skollagen (prop. 2009/10:165, bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370) innebar vissa ändringar i förhållande till vad som gällde tidigare. Ett godkännande av en fristående skola medför nu en rätt till bidrag från elevens hemkommun. var det fråga om två olika beslut. Kravet på att en fristående grundskola ska ha minst 20 elever har ersatts av ett krav på att en fristående skola ska ha ett tillräckligt elevunderlag för att långsiktigt kunna bedriva sin verksamhet. En annan ändring är att Skolinspektionens beslut om godkännande avser en viss given utbildning vid en viss skolenhet. Vidare ska Skolinspek- tionen numera, sedan beslutat i enlighet med regeringens förslag i propositionen Bidragsvillkor för fristående verksamheter (prop. 2009/10:157, bet. 2009/10:UbU22, rskr. 2009/10:322), vid sin prövning av om ett godkännande av en enskild huvudman skulle innebära påtagliga negativa följder inte bara ta hänsyn till följderna för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbild- ningen ska bedrivas utan även till följderna för eleverna. Vidare är det de långsiktiga följderna som ska bedömas. Skolinspektionens funktion som gatekeeper anför i sin rapport bl.a. att målet med friskolereformen var att åstadkomma ett större utbud av skolverksamheter och därmed skapa ökad frihet för elever och föräldrar att välja mellan olika skolor som konkurrerar med varandra. Regeringen konstaterar att friskole- reformen i enlighet med intentionerna har medfört en mångfald av anord- nare och ett brett utbud av utbildningar. Regeringen har också sett över bestämmelserna om prövningen av om enskilda ska godkännas som huvudmän så att prövningen ska vara relevant och effektiv. anser i sin rapport att prövningen av om enskilda ska godkännas som huvudmän ska vara främjande och att Skolinspektionen i sin prövning också ska fungera som gatekeeper för att skapa ett varierat urval av skolor som bedrivs av enskilda eller allmänna huvud- män. Denna funktion har enligt inte fått tillräckligt genomslag i Skolinspektionens verksamhet. hänför sig i detta sammanhang till uttalanden från om att prövningen bör göras ur ett elevperspektiv samt beakta huruvida nyetableringen berikar eller försvårar ett breddat och efterfrågestyrt utbud (bet. 2001/02:UbU7, rskr. 2001/02:184, bet. 2009/10:UbU22, rskr. 2009/10:322). Som nämnts ovan ska Skolinspektionen enligt 2 kap. 5 § skollagen godkänna den enskilde som huvudman bl.a. om etableringen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbild- ningen ska bedrivas. I förarbetena till bestämmelsen hänvisas, beträffande sistnämnda krav, till uttalandena i prop. 1995/96:200 och prop. 2009/10:157. Dessa förarbetsuttalanden avser motsvarande krav i bl.a. 9 kap. 6 § skollag. Den bestämmelsen avsåg dock inte frågan huruvida en enskild skulle godkännas som huvudman utan frågan om huruvida en godkänd fristående skola skulle förklaras berättigad till bidrag eller inte. Med påtagligt negativa följder avses enligt för- arbetena till 2 kap. 5 § i den nya skollagen bl.a. att kommunen skulle tvingas lägga ned en befintlig skola och att detta skulle medföra att avståndet till närmaste skola avsevärt skulle öka för elever i kommunen (prop. 2009/10:165 s. 643 och prop. 1995/96:200 s. 45). Vidare framgår av förarbetena till 2 kap. 5 § i den nya skollagen att Skolinspektionen vid sin prövning också ska utgå från ett elevperspektiv och göra en helhetsbedömning samt att elevers möjlighet att välja skola och ha till- gång till ett brett utbud av utbildningar är en viktig kvalitetsaspekt i ett skolväsende med både offentliga och fristående huvudmän (prop. 2009/10:165 s. 643 och prop. 2009/10:157 s. 21). Sistnämnda uttalanden gjordes i samband med den ändringen av lagtexten som innebar att bedömningen av de negativa följderna inte bara ska avse följder för del den av skolväsendet som anordnas av det allmänna utan att bedömningen även ska avse negativa följder för eleverna och att bedömningen inte ska avse negativa följder på kort sikt utan på lång sikt. Att en kommun kan tvingas planera om och göra omfördelningar i sin egen skolverksamhet i ett kortare perspektiv är enligt förarbetena inte tillräckligt för att ett god- kännande inte ska ges. anses i stället vara en överskådlig period som kan tjäna som ett riktmärke. Kravet på en helhetsbedömning avser således huruvida ett bifall till en ansökan kan antas leda till ovan nämnda negativa följder och om dessa är påtagliga. Regeringen delar därför inte uppfattning att Skolinspektionens prövning av om enskilda ska godkännas som huvudmän ska vara främjande och också fungera som gatekeeper för att skapa ett varierat urval av skolor som bedrivs av enskilda eller all- männa huvudmän. Någon möjlighet för Skolinspektionen att vid sin prövning utgå från andra krav än vad som anges i 2 kap. 5 § skollagen finns inte och dessa krav avser i nu aktuellt hänseende endast frågan om ett godkännande kan innebära påtagliga negativa följder för dels den ut- bildning som anordnas av det allmänna, dels för eleverna. Att resultatet av Skolinspektionens prövning, i de fall ansökningar från enskilda bifalls och antalet enskilda huvudmän därmed ökar, är att det skapas ett varierat urval av skolor med enskilda och allmänna huvudmän är enligt reger- ingens uppfattning en annan sak. anger i sin granskningsrapport att då det finns många fler enskilda huvudmän än när friskolereformen genomfördes be- höver regeringen följa upp verksamheten utifrån andra perspektiv och skaffa sig en uppfattning om huruvida regelverket som helhet fungerar utifrån de förändringar som skett. Regeringen följer löpande upp Skol- inspektionens arbete utifrån aktuella förhållanden, bl.a. genom uppdrag i regleringsbrev. Skolinspektionen ska enligt sina regleringsbrev till regeringen särskilt redovisa myndighetens insatser för att öka effektivitet, rättssäkerhet och kvalitet i prövningen av ansökningar om godkännande som enskild huvudman. Vidare ska myndigheten redo- visa en analys av utvecklingen av antalet ansökningar om godkännande som huvudman för fristående skolor, myndighetens beslut i dessa ärenden och resultat av överklaganden av besluten. De uppgifter Skol- inspektionen lämnar gör det möjligt för regeringen att följa utvecklingen på området och bilda sig en uppfattning om hur regelverket fungerar i sin helhet. Skolinspektionens underlag för prövningen har framfört att Skolinspektionen vid sin prövning av ansökningar inte egentligen prövar huvudmannens förutsättningar att följa gällande regelverk utan att prövningen mer är en kontroll av om huvudmannen har tillräckliga kunskaper om skollagen samt att Skol- inspektionens kunskap från tillsynsverksamheten och kvalitetsgransk- ningarna i högre grad borde ligga till grund för myndighetens prövning. Som tidigare nämnts ska enligt skollagen godkännande lämnas om den sökande har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Skolinspektionen anger i sitt yttrande över att granskningen omfattade ansökningsomgångarna 2010 och 2011 samt att ansökningsomgången 2010 var mycket speciell eftersom ansökningarna skedde enligt skollag men sedan prövades enligt den nya skollagen. När ansökningsblanketten för ansökningsomgång 2011 arbetades om ställdes därför i blanketten avsiktligt kontrollfrågor om lagstiftningen i syfte att uppmärksamma de sökande på innehållet i den nya lagstiftningen. Skolinspektionen har uppgett att myndigheten inför ansökningsomgången 2013 har arbetat om ansökningsblanketten 2012/13:121 och därvid tagit bort de frågor som syftade till att göra de sökande uppmärksamma på den nya lagstiftningen. Skolinspektionen delar vidare bedömning att myndigheten delvis bör begära in ett annat material från den sökande för att göra mer träffsäkra bedömningar av om den sökande har förutsättningar att driva en stabil verksamhet av god kvalitet. Skolinspektionen upplyser i sitt yttrande om att myndig- heten genomför en genomgripande genomlysning av ansökningsblanketten, vilket bl.a. innebär att Skolinspektionens egna er- farenheter och kunskaper från den regelbundna tillsynen och från kvalitetsgranskningarna kommer att få ett än större utrymme vid pröv- ningen . föreslår också att Skolinspektionen inhämtar en konkret plan för skolverksamheten från den sökande för att på så sätt kunna utreda om den sökande kan leva upp till kraven enligt skollagen i praktiken. I sitt yttrande över framhåller Skol- inspektionen att det finns en problematik när det gäller den typen av handläggning, då huvudmannen har ansvaret för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen och andra författ- ningar, medan ansvaret för skolans utveckling och inre organisation ligger hos rektorn. för ansökan om en nyetablering är det sällan bestämt vem som kommer att anställas som rektor. Att då begära mer detaljerade planer för hur skolan ska arbeta blir enligt Skolinspek- tionen inte särskilt meningsfullt. anser vidare att Skolinspektionen vid sin prövning i högre grad bör kunna använda sig av resultat från forskning om vad som gör skolor framgångsrika. Enligt skollagen ska en sökande godkännas om denne har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för ut- bildningen. Skolinspektionen framhåller att det är svårt att ta hänsyn till resultat från pedagogisk forskning vid denna prövning eftersom skolans styrdokument inte reglerar hur en verksamhet ska bedrivas. Regering och riksdag har enligt Skolinspektionen valt att lägga ett stort ansvar på skolornas lärare och rektorer för hur verksamheten ska utformas. Skol- inspektionen bedömer att det inte är förenligt med lagstiftningen att framhålla en pedagogisk metod framför en annan eller att döma ut ett arbetssätt som mindre lämpligt, oavsett vad som anförs om detta i forsk- ningen. Skolinspektionen bedömer att ett avslag på sådana grunder inte skulle hålla vid en rättslig prövning. Regeringen gör ingen annan bedömning än Skolinspektionen i ovan nämnda avseenden. Är regleringen otydlig? anser att regleringen om prövning av ansökningar från enskilda om att bli godkända som huvudmän är otydlig till den del regleringen avser prövningen av påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. anser bl.a. att det är oklart vilka elever som avses, vilken hänsyn som bör tas till redan existerande fristående skolor och hur regleringen ska tillämpas om flera ansökningar från enskilda inkommer när det gäller en viss kommun. anser vidare att Skolinspektionen vid sin prövning av om en enskild ska godkännas som huvudman inte kan bortse från Skr. 2012/13:121 skolsituationen för elever som går i befintliga fristående skolor. Som framgår ovan ska vid prövningen hänsyn tas till elever och utbild- ning anordnad av det allmänna. När det gäller hänsynen till det allmänna är syftet med regleringen att säkerställa kommunernas möjlighet att er- bjuda eleverna utbildning inom den egna kommunen, en skyldighet som kommuner har men inte fristående huvudmän. När det gäller hänsynen till eleverna är förarbetena kortfattade. Det framhålls dock att elevers möjlighet att välja skola och ha tillgång till ett brett utbud av utbildningar är en viktig kvalitetsaspekt. Befintliga fristående skolor omnämns inte i lagtexten. Om en ansökan om att bli godkänd som huvudman avser förskoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs dock enligt 2 kap. 5 § skollagen att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt. Skolinspektionen föreslog i en skrivelse till regeringen (U2010/7633/G) att regleringen, till den del den avser påtagliga negativa följder på lång sikt för elever och kommuner, ska ses över och tydliggöras, t.ex. när det gäller hur bestämmelserna ska tillämpas om flera ansökningar inkommer från enskilda om att godkännas som huvud- man i en viss kommun. Skolinspektionen pekade i sin skrivelse också på det förhållandet att myndighetens prövning av negativa följder utgår från den enskildes uppskattade elevantal i ansökan och att det inte blir några följdverkningar om verksamheten sedan utökas. har i sin rapport lyft fram dessa frågeställningar. I och med införandet av den nya skollagen utmönstrades bestämmelsen om att Skolinspektionens beslut om rätt till bidrag kunde återkallas om verksamheten förändras i en sådan utsträckning att det innebär påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där den fristående skolan är belägen. Regeringens skäl till förslaget var att bestämmelsen aldrig an- vänts, att det är svårt för huvudmannen att i förväg uppskatta verksam- hetens omfattning samt att det skulle strida mot den grundläggande synen på fristående skolor som ett positivt och självklart inslag i skolväsendet att de skulle kunna drabbas av sanktioner på grund av att de är framgångsrika (prop. 2009/10:165 s. 244). Regeringen gav en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att utreda vissa frågor rörande fristående skolor m.m. (dir. 2011:68, dir. 2012:101 och dir. 2013:24). I uppdraget ingår att behandla frågor med koppling till Skolinspektionens prövning av enskilda. Skol- inspektionens skrivelse skrevs av mot regeringens beslut om direktiv till kommittén. Kommittén, som antagit namnet (U 2011:04), ska redovisa sitt uppdrag . har rekommenderat att regeringen ger i uppdrag att överväga om lagstiftningen behöver förtydligas när det gäller prövningen av påtagliga negativa konsekvenser av en fri- skoleetablering. Kommittén kommer att redovisa sina förslag . Regeringen vill avvakta kommitténs olika ställningstag- anden för att därefter överväga om det finns behov av ytterligare åtgärder på området. Likvärdig handläggning och ökat stöd till handläggarna bedömer att Skolinspektionen har fungerande former för stöd till handläggarna avseende hanteringen av ansökningsärenden, men att innehållet i stödet kan förbättras. påpekar vidare att Skolinspektionen behöver ställa många kompletterande frågor till de sökande. anser att kompletteringarna skulle kunna mins- kas genom ett bättre handläggarstöd och tydligare kriterier för vad som är en tillräckligt bra ansökan. Av Skolinspektionens årsredovisning (U2013/1064/GV) framgår att myndigheten, för att hitta en gemensam bedömningsnivå i godkännandeprövningen när det gäller nya eller förändrade områden som regleras i den nya skollagen, har gjort sammanställningar av uppgifter som lämnats i olika ansökningar. Utifrån sammanställningarna har ett bedömningsstöd tagits fram för att garantera att samtliga handläggare gör likvärdiga bedömningar. har även bedömningskriterier och beslutsmallar utvecklats med anledning av vissa nya uppgifter som ingår i prövningsförfarandet sedan skolförordningen (2011:185) infördes. Av Skolinspektionens yttrande över framgår också att myndigheten kontinuerligt ser över kriterierna för vad som krävs för att få ett godkännande som enskild huvudman och att kriterierna kommer att anpassas och förtydligas i samband med att an- sökningsblanketten revideras . När det gäller påpekande att enskilda ges flera möjlig- heter att komplettera konstaterar regeringen att myndigheter enligt förvaltningslagen (1986:223) har en serviceskyldighet. Regeringen behandlade i propositionen Bidragsvillkor för fristående verksamheter (prop. 2009/10:157) frågan om det finns behov av att begränsa en en- skilds möjlighet att komplettera en ansökan. Regeringen ansåg att nack- delarna med en sådan begränsning överväger fördelarna, bl.a. då den enskilde vid ett eventuellt överklagande på nytt har möjlighet att åberopa omständigheter som inte tidigare förts fram. Regeringen gör ingen annan bedömning . Enligt Skolinspektionens årsredovisning har myndigheten års ansökningsomgång tagit fram föreskrifter om ansökningsförfarandet. Föreskrifterna är avsedda att leda till att an- sökningarna ska bli mer kompletta vid ansökningstillfället. Enligt myndigheten har föreskrifterna till viss del haft önskad effekt. Regeringen delar bedömning att ett tydligare och bättre handläggarstöd samt tydligare kriterier för vad som krävs för ett godkännande kan komma att minska omfattningen av kompletteringar. Som framgått ovan har Skolinspektionen redan vidtagit åtgärder i detta avseende och ytterligare utvecklingsarbete pågår. Förbättrad information till de sökande Regeringen anser i likhet med att det är viktigt att sök- ande har bra information om vilka krav som ställs för att godkännas som huvudman för en fristående skola. Av Skolinspektionens årsredovisning framgår att Skolinspektionen har inlett ett arbete med att förbättra informationen till dem som vill söka tillstånd. Vidare framgår att mer och tydligare information kommer att ges om den övergripande tillståndsprövningsprocessen samt att myndigheten ytterligare kommer att förtydliga vilka krav som ställs vid bedömningen av vissa frågor, t.ex. Skr. 2012/13:121 frågor om elevprognoser, lokaler, värdegrundsfrågor och ekonomi.