prop · H003121 · 2013-03-21 00:00:00 — uttryckte i samband med behandlingen av propositionen Fristående skolor att den ansvariga myndigheten ska göra en helhetsbedömning av samtliga omständigheter som kan inverka på den aktuella friskoleverksamhetens betydelse för skolväsendet när myndigheten prövar om utbildningen medför påtagliga negativa följder på lång sikt.66 Prövningen bör också göras ur ett elevperspektiv samt beakta huruvida nyetableringen berikar eller försvårar ett breddat och efterfrågestyrt utbud. Vid behandlingen av propositionen Bidragsvillkor för fristående verksamheter 2009 upprepade att denna önskan kvarstår.67 tolkar regleringen som att dels har avsett att säkra den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna och elevers rätt att kunna välja en skola, dels att säkra elevers rätt till en kontinuerlig och väl fungerande skolgång. Regleringen har således två delar: en som rör samtliga elever oavsett huvudman och en som rör enbart kommunerna. Skolinspektionen menar att skollagen ska tolkas så att Skolinspektionen endast ska pröva påtagliga negativa följder på lång sikt för det allmänna skolväsendet och inte för de fristående skolor som redan finns i en viss kommun i samband med att nya ansökningar inkommer. Tjänstemän vid menar att skrivningarna i skollagen har tillkommit utifrån att kommunen alltid måste erbjuda utbildning inom grund- och gymnasieskolan, en skyldighet som enskilda huvudmän inte har. Skolinspektionen gör också en omfattande prövning av den sökandes långsiktiga ekonomiska hållbarhet. När en fristående skola väl har startats innebär Skolinspektionens tolkning av regelverket att hänsyn inte längre tas till dess existens när nya ansökningar om att starta skola inkommer. Detta kan få negativa konsekvenser för de fristående skolor som redan finns inom ett visst område. I förlängningen kan det även i negativ riktning påverka skolgången för de elever som går i dessa skolor. Eftersom fristående skolor utgör en väsentlig del av skolväsendet och därmed omfattar många elever anser att prövningen inte kan bortse från dessa elevers skolsituation när nya huvudmän godkänns. 2001/02:UbU7, rskr 2001/02:184. 2009/10:157, bet. 2009/10:UbU22, rskr. 2009/10:322. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Frågan om hur lagstiftningen ska tolkas när utvecklingen har lett till att det finns många enskilda huvudmän som alternativ till det allmänna skolväsendet är inte helt klar. Färre elever i ansökan än vid skolstart Enligt den tidigare skollagen kunde Skolinspektionen återkalla ett tillstånd om kommunen påkallade en förnyad prövning och det av utredningen kunde visas att verksamheten förändrats så att negativa följder uppstått för kommunen. Enligt den nya skollagen har inte Skolinspektionen längre denna befogenhet. Konsekvensen blir att en sökande kan ange ett lägre elevantal i sin elevprognos för att därmed få en gynnsammare bedömning av eventuella negativa följder, men sedan ändå ta in ett större antal elever när skolan väl startar. Om detta görs förändras de grunder på vilka Skolinspektionen utfärdade tillståndet. Skolinspektionen har i en skrivelse till regeringen lyft detta problem då regleringen som den ser ut nu kan medföra att rättstillämpningen i vissa avseenden blir osäker. Flera ansökningar elevutbud som bara medger ett godkännande Ett annat problem kopplat till påtagliga negativa följder som togs upp i samma skrivelse från Skolinspektionen berör den situation som kan uppstå om flera likartade ansökningar om att starta skola i samma kommun inkommer till myndigheten. Problem uppstår om alla sökande bedöms kunna följa gällande regelverk men elevunderlaget endast medger att färre än de som ansökt startar, eftersom det annars uppstår påtagliga negativa följder på lång sikt. Skolinspektionen måste bedöma varje ansökan för sig och kan därför inte avslå någon av dessa ansökningar på grund av långsiktiga negativa följder. Skolinspektionen kan inte göra en bedömning av vad situationen som helhet skulle innebära för kommunen och ta med denna helhetsbedömning i sin prövning. Om situationen skulle uppstå menar Skolinspektionen att de måste godkänna samtliga ansökningar och därmed överlåta till den aktuella kommunen att överklaga beslutet. Detta skulle leda till en domstolsprövning av lagstiftningen. Skolinspektionen anser att det är mycket angeläget att regleringen ses över och tydliggörs.68 noterar att om denna situation skulle uppstå kan det få konsekvenser för eleverna i både kommunala och fristående skolor. Detta då fler skolor än vad det finns utrymme för får tillstånd att starta. 68Skolinspektionens skrivelse angående regleringen om påtagliga negativa följder. SKOLINSPEKTIONENS PRÖVNINGAR AV ANSÖKNINGAR FRÅN ENSKILDA SOM VILL BLI SKOLHUVUDMÄN 5.5Lärande och utveckling av prövningen har i granskningen undersökt om Skolinspektionen tillvaratar erfarenheter från alla delar av den egna verksamheten för att utveckla prövningen. har även granskat om Skolinspektionen utnyttjar forskning och annan beprövad erfarenhet om vilka faktorer som bidrar till att en skola blir framgångsrik i bedömningen av ansökningar. menar att Skolinspektionen kan använda egen erfarenhet och forskning för att dels avgöra inom vilka områden myndigheten bör göra fördjupade prövningar, dels utveckla väl fungerande interna kriterier för kraven på en godkänd ansökan. 5.5.1Skolinspektionen använder sin egen kunskap för att utveckla ansökningsblanketten Skolinspektionen inhämtar, som tidigare nämnts, underlag från den sökande genom sin ansökningsblankett. När Skolinspektionen bildades ärvde myndigheten ansökningsblanketten i dess dåvarande form från . Myndigheten har i flera omgångar arbetat med att utveckla inhämtandet av underlaget, det vill säga med att förändra ansökningsblanketten. Detta har Skolinspektionen gjort med utgångspunkt i hur inhämtandet sker . Skolinspektionen har dock inte vid något enskilt tillfälle gjort några genomgripande förändringar i blanketten. skollagen implementerades gjorde man dock en del större förändringar i ansökningsblanketten. När myndigheten reviderar ansökningsblanketten beror det vanligtvis på att de frågor som ställts inte har lett till de svar myndigheten förväntade sig. Detta kan yttra sig genom att Skolinspektionen behöver ställa liknande kompletteringsfrågor till många sökande inom ett område. Rent praktiskt omarbetar Skolinspektionen då blanketten genom att handläggarna på tillståndsenheten gemensamt följer upp och diskuterar hur frågorna i ansökningsblanketten fungerade i den senaste ansökningsomgången. Fokus för revideringarna är att förbättra frågornas utformning så att de mer effektivt styr de sökande att svara på det Skolinspektionen vill ha information om. I intervjuer med Skolinspektionen har det framkommit att myndigheten menar att de använder resultat från tillsynsverksamheten i sin prövning om godkännande som huvudman. Statistik från tillsynsverksamheten visar att lärare, pedagogiskt ledarskap samt särskilt stöd är vanligt förekommande GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET bristområden i den regelbundna tillsynen och i förstagångstillsynen.69 Trots att detta är områden som regelbundet återkommer som bristområden förefaller det som att Skolinspektionen inte har lyckats utveckla prövningen av nya ansökningar så att man undviker att dessa problem återkommer när nya skolor startar. Ett sätt att avgöra vad som ska ingå i prövningen och vad myndigheten bör göra en fördjupad prövning av, är att utgå ifrån forskning om faktorer som är viktiga för att en skola ska fungera väl. I intervjuer med Skolinspektionen har det framkommit att myndigheten inte använder forskning om goda skolresultat för att utveckla inom vilka områden den bör fördjupa prövningen. delar av myndigheten har i uppgift att följa utvecklingen inom forskning och handläggarna försöker använda sig av deras kunskap. tittar därför tillståndsenheten på resultaten från de kvalitetsgranskningar som genomförts av myndigheten, vilka i sin tur anses ha en anknytning till relevant forskning. Handläggare på enheten för tillståndsprövning menar att det skulle vara svårt att tillämpa forskning för att mer direkt utveckla vad myndigheten ska pröva. Enligt Skolinspektionen kommer forskningen även in i själva prövningen genom att skollagstiftningen vilar på beprövad erfarenhet samt vetenskap och att lagstiftningen i sin tur utgör grunden för prövningen. Skolinspektionen betonar också att även om det skulle visa sig att till exempel skolbibliotek inte leder till lärande, så kan Skolinspektionen trots detta inte bortse från den lagstiftning som finns angående skolbibliotek. Skolinspektionen menar också att myndigheten ägnar tid och ansträngning åt att hålla sig uppdaterad om vad forskningen säger om skolan och skolans utveckling. Myndigheten har dock inte direkt tagit in den kunskapen i prövningen. Handläggarna framhåller också att det varken finns tid eller resurser för dem att förkovra sig i relevant skolforskning. Handläggare har betonat vikten av att ta del av forskningsresultat samt att få kompetensutveckling i exempelvis forskning om pedagogik. Detta är något som, enligt handläggarna, sker i liten utsträckning på myndigheten. Svaren på enkäten till handläggarna på enheten för tillståndsprövning visar att de har ganska eller mycket dåliga möjligheter att ta tillvara relevanta forskningsresultat om skolan och elevers lärande. Samma enkät visar även att hälften av handläggarna anser att de bara delvis får tillräcklig kompetensutveckling för att utföra sina arbetsuppgifter.70 Regelbunden tillsyn , brister i . 2012f., Skolinspektionen. Regelbunden tillsyn , brister i gymnasieskolan. ., Skolinspektionen (2010), Skolinspektionen (2011a), Skolinspektionen (2011c). 70Bilaga 1 fråga 24 och 25. SKOLINSPEKTIONENS PRÖVNINGAR AV ANSÖKNINGAR FRÅN ENSKILDA SOM VILL BLI SKOLHUVUDMÄN Skolinspektionen har i sin instruktion fått i uppgift att sprida kunskap om vad som krävs för att bedriva skolverksamhet.71 Enligt en tjänsteman vid har denna skrivning tillkommit på grund av att godkännandeprövning är en särskild del av verksamheten där behovet av informationsinsatser har bedömts som extra stort.72 Tjänstemän vid har bedömt att det inte är lätt för de sökande att veta hur Skolinspektionen bedömer förutsättningarna att bedriva en fristående skola samt vad myndigheten bedömer och prövar. menar att Skolinspektionen genom att informera på ett tydligt sätt om kraven för att godkännas som enskild huvudman både kan höja kvaliteten i ansökningarna och begränsa antalet ansökningar. Genom att Skolinspektionen informerar de sökande om de krav som ställs för att få ett godkännande som huvudman kan de sökande förbereda sig bättre på och börja arbetet med att skapa en plan för sin verksamhet. Det är därför viktigt att Skolinspektionen ger de sökande så mycket och så tydlig information som möjligt så att de förstår vad som krävs för att kunna bedriva skolverksamhet. 5.6.1Konflikt mellan prövning och tillräcklig information Skolinspektionen har, i intervjuer, uttryckt vikten av att få in så fullständiga ansökningar som möjligt redan från början för att få en smidig ansökningsprocess. kan notera att så som prövningen är utformad förefaller det finnas en konflikt mellan att myndigheten vill vara så tydlig och transparent som möjligt och att den vill kunna pröva om de sökande har tillräckliga kunskaper om regelverket. intervjuer bekräftat att det finns en sådan konflikt. Skolinspektionen menar att de är skyldiga att ge råd och vägledning så långt de kan. Myndigheten är dock noggrann med att ge vägledning utan att riskera att informera så mycket att de i praktiken fyller i ansökan åt de sökande. Som beskrivit ovan finns inga tydliga interna kriterier för vissa av frågorna i ansökningsblanketten. menar att bristen på tydliga kriterier kan vara en bakomliggande orsak till att Skolinspektionen inte kan vara tillräckligt tydliga gentemot de sökande och informera om vad som krävs av en ansökan. 71Förordning (2011:556) med instruktion för . GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET 5.6.2 Skolinspektionen informerar inte tillräckligt Enligt de som ansökt om att starta skola och som svarat på enkät finns det vissa områden i ansökningsblanketten som upplevs som svårare att besvara än andra. Här bedömer att det finns ett extra stort behov av att Skolinspektionen informerar och är tydliga med vilka krav som ställs på den sökande. Exempelvis menar av dem som ansökt om att starta skola och som svarat på enkät att det är mycket eller ganska svårt att svara på frågan om elevprognos/ intresseundersökning. Skolinspektionen har i intervjuer framhållit att myndigheten inte vill berätta exakt för de sökande hur intresseundersökningen ska genomföras. aktgranskning visar dock att myndigheten har en tydlig uppfattning om hur intresseundersökningen ska genomföras för att vara tillförlitlig. Handläggarna ber regelbundet de sökande att förbättra sin undersökning enligt instruktioner de ger de sökande i kompletteringsförfarandet. av de som svarat på enkäten anser även att det är mycket eller ganska svårt att besvara frågor om lokaler. Dessa områden är även bland de vanligast förekommande områdena i kompletteringsbreven. Ansökningsomgång 2011 överklagade av dem som ansökt om att starta skola Skolinspektionens beslut. Sedan myndigheten bildades har i snitt av besluten överklagats.73 Enligt Skolinspektionen skulle denna andel överklaganden dels kunna bero på att de sökande inte har förstått vad lagstiftningen innebär, dels på att det finns en viss misstro från de sökande angående Skolinspektionens bedömningar och beslut. Vidare menar Skolinspektionen att det skulle kunna bero på att de sökande inte var förberedda på att söktrycket att starta nya verksamheter var så stort som elevkullarna minskade. var antalet domar i överklagade ansökningsärenden totalt 105 stycken. I av ärendena har Skolinspektionen tillstyrkt bifall alternativt har Skolinspektionens beslut stått fast.74 Kompletteringarna och överklagandena kan, enligt , till viss del bero på att informationen från Skolinspektionen till de sökande inte är tillräcklig. Detta resonemang styrks även av resultatet från den enkät som ställt till dem som sökt att starta skola ansökningsomgång 2010 och 2011. Enligt ungefär hälften av de som svarat på enkäten är den information som finns otillräcklig. En majoritet av de som svarat på enkäten anser dessutom att Skolinspektionen är otydliga när det gäller att motivera varför en ansökan är godkänd eller inte. 73E-post från Skolinspektionen . 74Skolinspektionen (2011f). SKOLINSPEKTIONENS PRÖVNINGAR AV ANSÖKNINGAR FRÅN ENSKILDA SOM VILL BLI SKOLHUVUDMÄN Skolinspektionen kan i hög utsträckning själv bestämma vilken information den ger de sökande. Resultatet av granskningen tyder på att Skolinspektionen behöver arbeta mer metodiskt med vilken information den ger de sökande. Målet med prövningen om godkännande av enskild som huvudman är enligt Skolinspektionen att säkerställa att huvudmännen kan följa gällande regelverk. Detta ska i sin tur leda till att enbart skolor av god kvalitet startar. Skolinspektionen betonar att det är innehållet i lagen som bestämmer syftet med prövningen samt avgör deras bedömningar av ansökningarna. Lagstiftarens intentioner är att prövningen av enskilda huvudmän ska vara främjande och fungera som gatekeeper för att dels åstadkomma ett varierat utbud av skolor som drivs av olika huvudmän, dels för att säkra att de huvudmän som godkänns startar skolor med undervisning som håller den kvalitet skollagen kräver. Om prövningen fungerar bidrar den till detta. Enligt verkar funktionen som gatekeeper emellertid inte ha fått tillräckligt genomslag i Skolinspektionens verksamhet. För att kunna pröva en ansökan om godkännande av enskild som huvudman behöver Skolinspektionen ett underlag för bedömning. konstaterar att de sökande, kommunerna, Skolinspektionens egen verksamhet samt statistik borde vara viktiga källor för Skolinspektionen. Granskningen visar att Skolinspektionen huvudsakligen använder sig av information från de sökande och av information från kommunerna i de fall de får sådan information. En stor del av underlaget för bedömningen inhämtas från de sökande. Underlaget inhämtas huvudsakligen skriftligt genom en relativt omfattande ansökningsblankett samt genom ett kompletteringsförfarande. Alla sökanden prövas på samma sätt och myndigheten begär, initialt, samma underlag från samtliga sökande. konstaterar att Skolinspektionen prövar den sökandes förutsättningar att följa regelverket genom att bedöma den sökandes svar på frågorna i ansökningsblanketten. Blanketten fungerar snarare som en checklista mot lagen än som ett sätt att inhämta kunskap om huruvida sökanden har en sammanhållen plan för att bedriva verksamheten. Det innebär att Skolinspektionen inte har de bästa förutsättningarna att kunna bedöma om sökanden har tillräckliga förutsättningar att följa gällande regelverk. Då Skolinspektionen ska bedöma det material som den sökande skickar till myndigheten utgår handläggarna från ett bedömningsstöd för att kunna avgöra om detta är tillräckligt som underlag för beslut. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET bedöma om underlaget lever upp till de krav som bör ställas på verksamheten. noterar att stödet inte alltid innehåller tydliga kriterier för vad som krävs för att en ansökan ska kunna godkännas. Detta riskerar att medföra att ansökningarna bedöms olika, vilket i sin tur kan leda till att prövningen inte blir effektiv i den meningen att de skolor som startar kan hålla tillräcklig kvalitet. konstaterar att frågan om hur bestämmelsen om långsiktiga negativa följder för eleverna eller den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna ska tolkas behöver klarläggas ytterligare. Bedömningen av negativa följder är en central del i prövningen av ansökningar och i förlängningen därmed också för hur har tänkt att systemet med fristående skolor ska byggas upp och fungera. I ljuset av utvecklingen mot ett allt mer varierat utbud av skolor som drivs av olika huvudmän kan både Skolinspektionens roll som gatekeeper och regleringen om påtagliga negativa följder för eleverna eller den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna tolkas på Frågor som uppkommit under granskningen handlar om vilka elever som man ska ta hänsyn till vid prövningen, vilken hänsyn som bör tas till redan existerande fristående skolor när nya ansökningar prövas samt hur regleringen ska tillämpas om flera ansökningar från enskilda om att godkännas som huvudman i en viss kommun inkommer. har undersökt om Skolinspektionen tillvaratar egna erfarenheter för att utveckla prövningsprocessen. har även granskat om Skolinspektionen utnyttjar forskning och annan beprövad erfarenhet om vilka faktorer som bidrar till att en skola blir framgångsrik. menar att Skolinspektionen i högre utsträckning kan använda egna erfarenheter och forskning för att avgöra inom vilka områden myndigheten bör göra fördjupade prövningar. Inspektionen bör också med det som bas kunna utveckla väl fungerande interna kriterier för vilka krav som bör gälla för att den som ansöker ska bli godkänd. Skolinspektionen har i sin instruktion fått i uppgift att sprida kunskap om vad som krävs för att bedriva skolverksamhet. konstaterar att Skolinspektionen kan använda information som ett verktyg för att effektivisera sitt eget arbete genom att vara tydlig i sin kommunikation till de sökande om vilka krav som ställs för en godkänd ansökan. Detta kan ske genom att Skolinspektionen utvecklar sitt interna arbete med att fastställa vilka krav som ställs. Det krävs också att Skolinspektionen informerar dem som söker om kraven. Det borde leda till en ökad transparens och till att endast de som har insikt om vilka krav som ställs söker och därmed behöver prövas. SKOLINSPEKTIONENS PRÖVNINGAR AV ANSÖKNINGAR FRÅN ENSKILDA SOM VILL BLI SKOLHUVUDMÄN GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Utbildningen ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. finns möjlighet för enskilda huvudmän att driva skolverksamhet finansierad med skattemedel. Detta har medfört att det vid sidan av 5 621 kommunala skolor finns 1 260 fristående grund- och gymnasieskolor. Totalt har det inkommit 958 ansökningar om att starta grundskolor, förskoleklasser, fritidshem samt grundsärskolor och 1 293 ansökningar om att starta gymnasieskolor samt gymnasiesärskolor. Skolinspektionen har utfärdat tillstånd till 299 grundskolor, förskoleklasser och fritidshem samt till 289 gymnasieskolor. Ungefär hälften av alla huvudmän som blivit godkända har startat skolverksamhet. Det är viktigt att alla skolor har förutsättningar att verka med hög kvalitet och att skolorna följs upp så att eventuella fel och brister i skolverksamheten framkommer och åtgärdas . De huvudmän som bedriver skolverksamhet har ett ansvar för att se till att utbildningen lever upp till de krav som anges i skollagen, läroplaner och andra föreskrifter. Staten har ansvar för reglering, uppföljning och utvärdering, tillsyn samt att pröva ärenden om godkännande av enskild som huvudman. har som målsättning att det ska finnas ett varierat utbud av skolhuvudmän. Valfrihet för elever och föräldrar ska leda till ett ökat engagemang både hos föräldrar och huvudmän och dessutom till en ökad konkurrens, vilket ska främja kvaliteten i utbildningen. Skolinspektionens ansvar för att godkänna enskilda som huvudmän och fungera som en gatekeeper- och kvalitetsfunktion är en förutsättning för att mål ska kunna nås. Skolinspektionens prövning av enskild som huvudman ska kontrollera att de sökande har förutsättningar att följa de regelverk som gäller för utbildningen. I prövningen ingår också att kontrollera att utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. SKOLINSPEKTIONENS PRÖVNINGAR AV ANSÖKNINGAR FRÅN ENSKILDA SOM VILL BLI SKOLHUVUDMÄN prövningen fungerar bidrar den till att vi får en fungerande skolmarknad, med mångfald och konkurrens i hela skolsystemet, där eleverna får den kvalitet på utbildningen som de enligt skollagen har rätt till. Om godkännande som huvudman ges till sökande som inte har förutsättningar att följa regelverket är det således elevernas rätt till en utbildning av god kvalitet som inskränks. Skolinspektionens instruktion hänvisar till att det i skollagen finns bestämmelser om att myndigheten prövar ärenden om godkännande av huvudman för en skolenhet. Någon närmare beskrivning av hur prövningen ska gå till finns dock inte. Prövningen är komplex eftersom regelverket är utformat på ett sådant sätt att handläggarna måste bedöma om huruvida de sökande når upp till en tillräcklig nivå. Dessutom ska ansökan skickas in innan verksamheten finns på plats. Skolinspektionen måste också pröva varje ansökan var för sig och göra bedömningar anpassade för varje unik ansökan. Att prövningen måste ske inom en viss tidsram kan också vara svårt att förena med förvaltningslagens krav på kommunicering, komplettering och serviceskyldighet. Detta försvårar ytterligare Skolinspektionens uppdrag. Skolinspektionens arbete för att godkänna enskilda sker alltså under tidspress eftersom handläggningen måste ske inom vissa angivna tider. Ärendetrycket ökade också betydligt . kan konstatera att i förhållande till hur många ansökningar som inkommit till Skolinspektionen , har förhållandevis få sökande fått sina ansökningar godkända. Av dem som blir godkända startar knappt hälften skolverksamhet.