prop · H00384 · 2013-03-12 00:00:00 — Enligt 11 kap. 2 § rätte- gångsbalken, anför Justitiekanslern, kan statliga myndigheter med några få särpräglade undantag inte uppträda som part i rättegång i tvistemål. Justitiekanslern har vidare ifrågasatt om en myndighet som tillämpat t.ex. skattelagstiftning kan sägas ha utgett stöd. delar inte utredningens uppfattning att återkrav av utgivet stöd ska hanteras av det organ som utbetalat stödet. anför att det kan finnas anledning att ytterligare söka förtydliga innebörden av utnyttjade begrepp i sammanhanget, dvs. vad som i olika situationer kan anses ligga i att lämna, besluta och verkställa stöd. Verket pekar vidare på de tillämpningssvårigheter som kan uppkomma när flera myndigheter deltagit på olika sätt i en stödåtgärd. som behöver belysas är, enligt verket, den situationen att myndighet som beslutat om stöd då återkrav aktualiseras har upphört att helt existera eller uppgått i annan myndighet. Skälen för regeringens förslag: Medlemsstaterna är, som nyss nämnts, fria att bestämma vilka rättssubjekt och organ inom dessa som ska återkräva stöd som lämnats i strid med genomförandeförbudet. finns således ingen unionsrättslig regel om att den som lämnat stöd ska Det har heller inte i svensk rätt införts någon sådan Vidare finns det inget svenskt organ som har till uppgift att åter- kräva stöd som har lämnats av något annat rättssubjekt. regleras vem det ska ankomma på att återkräva stöd som lämnats i strid Enligt regeringen bör återkravsfrågan i regleras på det sättet att skyldigheten ligger på det rättssubjekt som lämnat stödet. som kan komma ifråga är således staten, landsting, kommuner, offentligt ägda bolag och andra rättssubjekt som är organiserade i privaträttsliga former och som utgett stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF- Omfattningen av uppgiften för den som ska återkräva ett olagligt stöd Om det i kommissionens beslut anges vilket belopp som ska återkrävas består uppgiften endast i att kräva in detta belopp. kommissionen fattar ett återkravsbeslut utan att ange något belopp kommer stödgivaren däremot att behöva beräkna stödbeloppet. också vara så att det i kommissionens beslut inte anges vilka stöd- Både när det gäller att bestämma vilka belopp som ska återkrävas och att reda ut från vilka mottagare detta ska ske, torde det organ som lämnat stödet ha störst möjligheter att göra detta. för att uppgiften att återkräva stödet bör ligga på stödgivaren. När stödgivaren är ett offentligt ägt bolag eller ett annat rättssubjekt av privaträttslig karaktär kommer återkravet att ske genom att stödgivaren, utan att behöva iaktta något formkrav, riktar ett krav till stödmottagaren. Om betalning inte sker ska stödgivaren väcka talan om återbetalning enligt de regler som regeringen föreslår i det följande. Om stödet däremot har lämnats av ett landsting eller en kommun måste återkravet ske med iakttagande av kommunallagens bestämmelser. är, enligt regeringens mening, inte nödvändigt att meddela särskilda föreskrifter för hur återkravsskyldigheten ska hanteras inom kommunen När det väl finns en i lag föreskriven skyldighet att återkräva olagligt stöd följer av kommunallagens regler hur en kommun ska hantera denna skyldighet, t.ex. vilket kommunalt organ som ska ansvara för återkravet och vilken formalia som ska iakttas. kompletterande regler behövs alltså inte för att återkrav ska kunna ske och återbetalning komma till stånd. Om återbetalning inte sker godvilligt får kommunen eller väcka talan i enlighet med de bestämmel- ser som föreslås i detta ärende. När det gäller stöd som lämnats av staten genom exempelvis rege- ringsbeslut eller beslut av en statlig förvaltningsmyndighet följer inte av någon befintlig reglering vilket statligt organ som ska återkräva Utredningen har föreslagit att det bör ankomma på den myndighet som har beslutat om stödet att återkräva det. Regeringen delar i princip Detta bör emellertid enligt regeringen komma till uttryck på det sättet att det i lagen anges att frågor om återkrav av Prop. 2012/13:84 olagligt stöd som lämnats av staten prövas av den myndighet som rege- ringen bestämmer och att det i förordningsform föreskrivs vilka myndig- heter som har att pröva frågor om återkrav. Som pekat på kan det finnas situationer när två eller flera myndigheter deltagit i ett stödbeslut på sådant sätt att det kan ifrågasättas vilken myndighet som har lämnat stödet. En sådan situation kan även, som verket pekat på, innefatta beslut som fattats av regeringen. Också det förhållandet att en myndighet som lämnat stöd har upphört att existera eller uppgått i en annan myndighet bör, som anfört, uppmärksammas i sammanhanget. Det kan med andra ord, med utred- ningens förslag, uppstå tveksamhet om vilken statlig myndighet som har skyldighet att återkräva stödet. Det kan också vara så att det är rege- ringen som ensam beslutat om stödet och att det därför behöver utses en myndighet att kräva det åter. Om situationer av beskrivet eller liknande slag uppstår har regeringen möjlighet att ändra förordningen eller att besluta om undantag från den i det enskilda fallet. Med anledning av de synpunkter som Justitiekanslern framfört om partsställningen i en rättegång om återkrav vill regeringen framhålla att den som är part när en statlig myndighet lämnat stöd eller när stöd är en följd av lag självfallet är staten, även om staten låter sig företrädas av en myndighet i rättegången. Som redovisats i avsnitt 4.3.2 framgår av praxis att återkrav av olagligt stöd undantagsvis kan underlåtas. Återkrav kan även, enligt praxis37, underlåtas när kommissionen fattat beslut om att ett stöd som inte har notifierats är förenligt med den gemsamma marknaden. En bestämmelse om att återkrav kan underlåtas om EU- rätten medger det bör därför införas. Frågan om möjligheterna att underlåta återkrav eller återbetalning av olagligt stöd behandlas vidare i avsnitt 6.2.1. 6.1.2Särskilt om återkrav vid stöd på grund av skattelagstiftning Som Justitiekanslern framhållit kan det ifrågasättas om den myndighet som har att tillämpa t.ex. skattelagstiftning kan sägas lämna stöd. I det i betänkandet (avsnitt 5.2) redovisade energiskattefallet gjorde vid kommissionen gällande att ett återkrav vid fall där skatteuttag skett i strid med skulle utgöra retroaktiv beskattning, som är olaglig enligt svensk grundlag. Kommissionen bemötte inte detta argument särskilt, men konstaterade att återkrav inte stred mot någon allmän princip i gemenskapsrätten. Det svenska förbud mot retroaktiv skattelagstiftning som den åberopade i energiskattefallet återfinns i 2 kap. 10 § andra stycket regeringsformen. I den bestämmelsen föreskrivs följande. 37 dom i mål C-199/06, CELF och Ministre de la Cul- ture et de la Communication, 2008, s. I-469, punkt 55. Skatt eller statlig avgift får inte tas ut i vidare mån än som följer av föreskrifter som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skatt eller avgiftsskyldigheten. finns särskilda skäl för det, får en lag dock innebära att skatt eller statlig avgift tas ut trots att lagen inte hade trätt i kraft när omständigheten inträffade, om regeringen eller ett riksdagsutskott då hade lämnat ett förslag om det till . jämställs ett meddelande i skrivelse från regeringen till om att ett sådant förslag är att vänta. skriva undantag från första meningen, om finner att det av särskilda skäl krävs i samband med krig, krigsfara eller svår har i kommissionen mot Grekland38 uttalat sig om möjlig- heten för en medlemsstat att åberopa ett nationellt förbud mot retroaktiv skattelagstiftning som försvar för att inte ha följt ett åliggande enligt ett kommissionsbeslut att återkräva ett stöd som lämnats i form av ett undantag från skatt. I det målet anförde att återkrav inte var möjligt eftersom ett sådant återkrav skulle ta formen av en retroaktiv skatt, vilket skulle strida mot den grekiska konstitutionen. uppfattning gav det grekiska förbudet mot retroaktiv beskattning uttryck för allmänna principer som gällde i såväl den grekiska som gemenskapens rättsordning, i synnerhet rättsäkerhets- principen och principen om skydd för berättigade förväntningar. ansåg emellertid att detta argument höll varken för en slutsats att kommissionens återkravsbeslut skulle vara rättsstridigt eller för en slutsats att det skulle finnas ett godtagbart hinder för att Domstolen förklarade att det inte var korrekt att resonera som gjorde, nämligen att återkravet av stödet med nödvändighet skulle ta formen av en retroaktiv skatt och därmed skulle vara absolut omöjligt att genomföra med hänsyn särskilt till gemenskaps- rättens allmänna principer. Enligt domstolen behövde endast förplikta företag som hade mottagit stödet att återbetala belopp som motsvarade det skatteundantag som de rättsstridigt beviljats. domstolen slog därför fast att hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EEG-fördraget genom att inte genomföra har senare med hänvisning till denna dom förklarat att det av fast rättspraxis följer att avskaffandet av ett rättsstridigt stöd genom återkrav är en logisk följd av att det slagits fast att stödet är rätts- stridigt och att denna följd inte kan vara beroende av den form i vilken har alltså underkänt en invändning från sida att återkrav av olagligt statligt stöd skulle strida mot det grekiska förbudet mot retroaktiv beskattning. Frågan om relationen mellan EU:s 38 dom i mål C-183/91, kommissionen mot , 1993, s. I3131. 39 dom i mål C-404/97, kommissionen mot , 2000, s. I-4897, punkt 38. statsstödsregler och det svenska förbudet mot retroaktiv beskattning har Prop. 2012/13:84 emellertid inte prövats av . 6.2.1Skyldighet att betala tillbaka stöd Regeringens förslag: Det införs en lagregel om att det av följer att den som har tagit emot olagligt stöd ska betala tillbaka stödet om inte återbetalning får underlåtas enligt unionsrätten. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft några invändningar mot att det införs en regel om återbetalningsskyldighet. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 4.3.2 har regeringen konstaterat att det finns en direkt på unionsrätten grundad skyldighet för den som tagit emot olagligt stöd att betala tillbaka stödet. Eftersom denna inte är direkt angiven i någon EU-rättsakt utan framgår av EU- domstolens rättspraxis och dessutom inte är helt lätt att läsa ut, bör åter- betalningsskyldigheten återges i svensk rätt i en uttrycklig författnings- bestämmelse. Av praxis framgår att återbetalning kan underlåtas om kommissionen har fattat beslut om att ett stöd som inte har notifierats är förenligt med den gemensamma marknaden. Av domstolens praxis framgår vidare att återbetalning i annat fall kan underlåtas endast undantagsvis i exceptionella fall40. Huruvida en sådan situation är för handen eller ej torde det ankomma på kommissionen att ta ställning till i samband med att den fattar beslut om att ett stöd är oförenligt och att det ska återkrävas. Sådana beslut kan emellertid omfatta ett stort antal stödmottagare som inte ens finns angivna i kommissionens beslut. Det kan därför inte uteslutas att det i ett enskilt fall finns omständigheter som är att hänföra till en stödmottagare och som är sådana att återbetalning kan underlåtas enligt . Om en sådan invändning framställs av en stödmottagare får det i första hand ankomma på den som har att åter- kräva stödet att pröva om återkrav kan underlåtas. Om så befinns inte vara fallet får det prövas av den svenska domstolen, ytterst efter att ha begärt förhandsbesked från , om återbetalning kan under- låtas enligt . I sammanhanget kan också noteras att fastställt att den enda grund som en medlemsstat kan åberopa till sitt försvar vid en talan om fördragsbrott som kommissionen väckt är att det föreligger ett 40 Se t.ex. dom i målC-39/94, SFEI m.fl., 1996, s. I- 3547, punkt 71 och i mål C-1/09, CELF och Ministre de la Culture et de la Communication, REU 2010, s. I-2099, punkt 36. Se även Tillkännagivande från kommissionen Effektivare verkställande av kommissionsbeslut som ålägger medlemsstater att återkräva olagligt och oförenligt statligt stöd (EUT C 272, 15.11.2007, s. 4), punkt 17. 2012/13:84 absolut hinder för en korrekt verkställighet av kommissionens återkravs- beslut.41 I de fall återkravet inte föregås av ett beslut av kommissionen får det likaledes ankomma på stödgivaren och domstolen att göra den nämnda prövningen. Det bör dock återigen poängteras att möjligheterna för en stödmottagare att undgå återbetalning av olagligt stöd är synner- ligen begränsade. Lagrådet, som har diskuterat lämpligheten av den valda lagstiftningstekniken, har anfört att bestämmelsen om återbetalnings- skyldighet liksom andra bestämmelser i lagförslaget som endast återger vad som följer av bör utformas så att det klart framgår att det är fråga om upplysningsbestämmelser. Regeringen ansluter sig till Lagrådets uppfattning. Regeringens förslag: Det införs en lagregel om att det av följer att den som ska betala tillbaka olagligt stöd ska betala ränta på stödbeloppet från den dag då stödet stod till stödmottagarens förfogande till den dag då stödet betalas tillbaka. Det föreskrivs också i en lagregel att det av följer att om Europeiska kommissionen beslutar att ett olagligt stöd är förenligt med den inre marknaden så ska stödmottagaren betala ränta på stödbeloppet från den dag då stödet stod till dennes förfogande till den dag då kommissionen meddelar beslutet. Räntan ska beräknas enligt bestämmelserna i kapitel V i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004, även i de fall då kommissionen inte fattat något beslut i ärendet. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft något att erinra i sak mot utredningens förslag. Företagarna har lagt till att det möjligen kan övervägas att reducera räntebeloppet i situationer då det visas att stödmottagaren har varit i god tro. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 4.3.2 har konstaterats att det finns en på unionsrätten grundad skyldighet för den som fått olagligt stöd att betala ränta på stödbeloppet. När kommissionen beslutar om återkrav av olagligt stöd ska den före- skriva återbetalning av ränta. Att så ska ske följer av artikel 14.2 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av om tillämpningsföre- skrifter för artikel 93 i EG-fördraget (procedurförordningen). Där sägs också att kommissionens ska fastställa en lämplig räntesats. Så har skett genom kapitel V i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 om genomförande av rådets angivna förordning (tillämpningsförord- ningen). 41 dom i mål C-261/99, kommissionen mot , 2001, s. I-2537, punkt 23. Om kommissionen beslutat om återkrav måste svenska stödgivare som Prop. 2012/13:84 kräver tillbaka stödet också kräva in ränta enligt beslutet. beräknas enligt tillämpningsförordningens bestämmelser. Enligt rege- ringens mening bör detsamma gälla när återkrav aktualiseras utan ett föregående kommissionsbeslut. Ränta bör därför utgå enligt tillämp- ningsförordningens regler även när förekomsten av olagligt stöd har slagits fast på något annat sätt än genom ett beslut av kommissionen. Skyldighet att betala ränta föreligger även om kommissionen skulle komma fram till att ett olagligt stöd är förenligt med den inre marknaden och därför, i enlighet med rättspraxis, inte behöver betalas tillbaka. Skyldigheten att betala ränta följer direkt av och det gör även sättet att beräkna ränta i de fall beslut om återkrav fattats av kommissionen. Enligt regeringens mening bör det dock för tydlighets skull införas en lagregel som upplyser om att den som ska betala tillbaka olagligt stöd ska betala ränta på stödbeloppet från den dag då stödet stod till stödmottagarens förfogande till den dag då stödet betalas tillbaka. Det bör också i en lagregel föreskrivas att om Europeiska kommissionen beslutar att ett olagligt stöd är förenligt med den inre marknaden, så ska stödmottagaren enligt betala ränta på stödbeloppet från den dag då stödet stod till dennes förfogande till den dag då kommissionen meddelar beslutet. Räntan ska beräknas enligt bestämmelserna i kapitel V i tillämpningsförordningen. Detta bör gälla även i de fall kommissionen inte har fattat något beslut i ärendet. När det gäller frågan om att reducera räntebeloppet i situationer då det visas att stödmottagaren varit i god tro konstaterar regeringen att god tro, enligt praxis, inte utgör skäl att underlåta återkrav av olagligt stöd. Vid sådant förhållande kan det inte heller komma ifråga att på den grunden reducera den ränta som stödmottagaren ska betala för att eliminera konkurrensfördelen av det olagliga stödet. Regeringens förslag: Det införs en lagregel om att, förutom genom sådana åtgärder som avses i 5 § preskriptionslagen, preskription av en fordran som avser återbetalning av olagligt stöd avbryts på det sätt som avses i artikel 15.2 i rådets förordning (EG) nr 659/1999. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft något att erinra i sak mot utredningens förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: I artikel 15 i procedurförordningen finns bestämmelser om preskription. Artikeln har följande lydelse. 1.För kommissionens befogenheter att återkräva stöd skall en preskriptionstid gälla. 2.Preskriptionstiden skall börja den dag då det olagliga stödet beviljas mottagaren antingen som individuellt stöd eller på grund- val av en stödordning. Preskriptionstiden skall avbrytas av varje åtgärd avseende det olagliga stödet som vidtas av kommissionen eller av en medlemsstat som agerar på kommissionens begäran. Vid varje avbrott skall tiden börja räknas på nytt. Preskriptions- tiden skall avbrytas då kommissionens beslut är föremål för förfaranden vid Europeiska gemenskapernas domstol. Varje stöd för vilket preskriptionstiden har löpt ut skall betraktas som befintligt stöd. Preskriptionslagen (1981:130) gäller i fråga om preskription av en fordran som avser återbetalning av olagligt stöd. Enligt 2 § preskriptionslagen preskriberas en fordran efter dess tillkomst. Om man bortser från reglerna om preskriptionsavbrott före- faller en fordran inte kunna preskriberas tidigare enligt svenska regler än enligt procedurförordningen. 5 § preskriptionslagen innehåller regler om preskriptionsavbrott. Enligt dessa regler avbryts inte preskription genom sådana åtgärder som nämns i artikel 15.2 i procedurförordningen. För att en fordran avseende åter- betalning av olagligt stöd inte ska vara preskriberad enligt preskriptions- lagens regler när återkravsskyldighet följer av ett kommissionsbeslut, bör preskriptionslagens regler om preskriptionsavbrott kompletteras med procedurförordningens regler om preskriptionsavbrott. 6.2.4Möjlighet att göra gällande rätt till stöd Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon lagregel om att rätt till stöd inte kan göras gällande i strid med genomförandeförbudet eller om ogiltighet av stödåtgärder. Utredningens förslag: Enligt utredningens förslag införs en lagregel om att en rätt till stöd inte kan göras gällande i strid med genomförande- förbudet. Remissinstanserna: anser att det är viktigt att utredningens förslag genomförs eftersom en kommun då kan avstå från att återkräva olagligt stöd med hänvisning till att det föreligger ett bindande avtal. anför att utredningens slutsats, att olagligt stöd inte kan göras gällande med laga verkan, synes vara korrekt. avstyrker att det införs en ogiltighets- regel, med mindre än att frågan utreds ytterligare. Samfundet hänvisar till dom i mål C-275/10 Residex Capital IV CV mot Gemeente , som meddelats efter det att utredningen presen- terade sitt betänkande och anför att det kan finnas behov av att se över förslaget i ljuset av detta avgörande. Enligt för europa- politiska studier (Sieps) kan frågor kring civilrättslig ogiltighet inte anses lösta genom utredningens förslag, utan kommer att behöva lösas i praxis. Också Sieps hänvisar till avgörande i Residex Capital och noterar att i denna dom konstaterar att unionsrätten inte innehåller några föreskrifter om de specifika konsekvenser som de nationella domstolarna är skyldiga att komma fram till när det gäller giltigheten av rättsakter för genomförande av stöd. Denna fråga, fort- sätter Sieps, hanteras sålunda av nationell rätt med förbehåll för att den konkurrenssituation som förelåg innan det olagliga stödet utbetalades ska återställas och hindrar inte att hänsyn tas till berättigade tredjemans- intressen. Liknande synpunkter har lämnats av . Skälen för regeringens bedömning: Statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 i EUF-fördraget kan lämnas på olika sätt, exempelvis genom tillämpning av lagstiftning som på grund av att den är selektiv gynnar vissa företag, genom beslut av , regeringen, en statlig förvaltningsmyndighet, ett landsting eller en kommun, genom avtal som staten, ett landsting eller en kommun ingår med en enskild, genom åtgärder som en offentlig ägare vidtar i förhållande till ett av sina bolag, genom avtal som ett offentligt ägt bolag ingår med ett annat företag och genom rättshandlingar som stiftelser vars medel anses som statliga vidtar i förhållande till företag. Rättsakter genom vilka olagligt stöd genomförs är ogiltiga enligt en direkt tillämplig unionsrättslig regel. Med rättsakter torde avses i vart fall nationella författningar och myndighetsbeslut. Ogiltighetens följder bestäms i nationell rätt. I fall med olagligt stöd som är en följd av lag eller annan författning genomförs stödet regelmässigt genom ett förvaltningsbeslut där lagen tillämpas. Ogiltighetsfrågan gäller därför beslutet. Beslut av regeringen, förvaltningsmyndigheter och kommunala myndigheter gäller tills de ändras, upphävs eller inhiberas, även om de skulle vara oriktiga eller ha tillkommit på ett felaktigt sätt. Eftersom svensk rätt inte innehåller något reglerat institut som tar sikte på ogiltighet enligt unionsrätten finns det inte heller några bestämmelser om följderna av att beslut ska anses ogiltiga. När det gäller frågan om även avtal och andra rättshandlingar av civil- rättslig karaktär som innebär olagligt stöd omfattas av den unionsrättsliga ogiltighetsregeln så har , som flera remissinstanser påpekat, prövat den saken i Residex-målet. I målet hade en nederländsk domstol begärt ett förhandsavgörande från avseende frågan om en garanti som lämnats i strid med genomförandeförbudet är ogiltig i förhållande till kreditgivaren. Artikel 88.3 sista meningen EG ska tolkas så, att de nationella domstolarna är behöriga att ogiltigförklara en garanti i en sådan situation som den som föreligger i målet vid den nationella domstolen, där ett olagligt stöd har genomförts genom en garanti som ställts ut av en myndighet för att täcka ett lån som ett finans- bolag beviljat ett företag som inte hade kunnat erhålla en sådan finansiering under normala marknadsvillkor. De nationella domstolarna är vid utövandet av denna behörighet skyldiga att säkerställa att stödet återkrävs, och de kan för detta ändamål ogiltigförklara garantin bland annat när en sådan ogiltigförklaring, i avsaknad av mindre ingripande processuella åtgärder, kan medföra eller underlätta att den konkurrenssituation som rådde före beviljandet av garantin återställs. Av domen kan den slutsatsen dras att ett civilrättsligt avtal som inne- fattar olagligt stöd kan, men inte måste, förklaras ogiltigt. 2012/13:84 är, som Sieps och andra remissinstanser anfört, att den konkurrenssitua- tion som förelåg innan stödet utbetalades ska återställas. En slutsats som kan dras av det anförda är att frågan om ogiltighet inte är av omedelbar relevans för att ska kunna uppfylla sina EU- rättsliga förpliktelser i händelse av att olagligt stöd utgetts. Det avgörande är istället att det behövs en reglering som innebär att konkurrenssituationen återställs. Detta åstadkoms genom de föreslagna bestämmelserna om att olagligt stöd ska återkrävas och återbetalas om detta inte kan underlåtas enligt .