prop · H00378 · 2013-02-19 00:00:00 — kerar områden där det finns risk för piratattacker. Redan det faktum att det i praktiken torde bli fråga om utländska säkerhetsföretag med utländsk personal som normalt inte verkar i leder till att det blir svårt att tillämpa det normala auktorisations- och godkännandeför- Det gäller särskilt i situationer där redarna tvingas anlita flera olika säkerhetsföretag med olika personal för att täcka behoven. Det sagda talar för att, i stället för att säkerhetsföretagen ska ansöka om auktorisation, det bör öppnas en möjlighet för redare att ansöka om ett generellt tillstånd för att anlita säkerhetsföretag för bevakning ombord. Genom att de föreslagna bestämmelserna träder i stället för lagen om bevakningsföretag kommer de säkerhetsföretag som redarna anlitar inte att behöva vara auktoriserade enligt svensk lag så länge dessa inte bedriver någon bevakningsverksamhet i eller annan typ av bevakning ombord på svenska fartyg. Detsamma gäller i fråga om godkännande av säkerhetspersonalen. I praktiken kommer därmed de redare som har beviljats tillstånd, utan hinder av lagen om bevaknings- företag och vapenlagen (1996:67), att kunna anlita säkerhetsföretag samt ta ombord beväpnad säkerhetspersonal så länge villkoren för tillståndet är uppfyllda. Tillståndet bör omfatta visst fartyg och gälla eller för viss resa. Det är inte säkert att en redare har behov av att få tillstånd för samtliga fartyg eftersom vissa av dessa kan trafikera farvatten där det inte finns risk för piratattacker. Ska ett visst fartyg som inte trafikerar sådana farvatten sättas in i sådan trafik bör det dock gå att få tillstånd även för det fartyget. I praktiken kan det förväntas att de flesta redare kommer att ansöka om tillstånd , men i vissa fall kan det vara fråga om en enstaka resa, exempelvis vid leverans av ett nybygge eller då fartyget sålts för upphuggning. Som framgått i avsnitt 7.3 kommer den föreslagna lagen att vara tillämplig på bevakning bara med beväpnad säkerhetspersonal. Rege- ringen finner i likhet med Lagrådet att det i tillståndet bör anges vilka slag av skjutvapen och ammunition som säkerhetspersonalen får inneha ombord. Det framstår också som viktigt för säkerheten att vapnen förvaras på ett betryggande sätt ombord. Tillståndet att anlita beväpnad säkerhetspersonal bör därför kunna förenas med villkor om att skjut- vapnen och ammunitionen ska förvaras på visst sätt ombord på fartyget. Enligt vapenlagen gäller allmänt att när skjutvapen inte brukas ska dessa förvaras i säkerhetsskåp eller i något annat lika säkert förvarings- utrymme. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får sedan utfärda ytterligare föreskrifter om förvaring av vapen. De villkor som påkallas med anledning av den nu aktuella lagen i detta avseende bör kunna utformas med viss ledning av den reglering som gäller enligt vapenlagen. Tillstånd bör inte kunna beviljas än . Tanken är här att tillståndsmyndigheten med jämna mellanrum ska pröva om förutsätt- ningarna för tillstånd fortsatt föreligger. Svenska transportarbetare- förbundets förslag skulle riskera att leda till återkommande prövning utan att några förutsättningar har ändrats. För att undvika onödig administra- tion får promemorians förslag anses utgöra en rimlig avväg- ning. Säkerhetspersonalen kommer inte som Transportstyrelsen övervägt att utgöra sjömän enligt sjömanslagen. Det är visserligen riktigt att deras verksamhet bör bedömas som utförande av fartygsarbete enligt 3 § sjö- manslagen (se prop. 1973:40 på s. 114 f.). För att någon fullt ut ska omfattas av sjömanslagen krävs emellertid att vederbörande innehar en befattning ombord. Med befattning avses enligt nämnt lagrum sådan befattning som huvudsakligen avser fartygsarbete och som gäller annat än enbart tillfälliga göromål. Syftet med befattningskravet är att skilja ut arbetstagare som utför fartygsarbete, men som endast tillfälligt följer med fartyget. Den typen av personal har inte ansetts vara i behov av alla de rättigheter som sjömanslagen ger. Exempel på denna typ av arbets- tagare är resereparatörer och fartygsinspektörer som tillfälligt följer med fartyget samt artister och musiker som följer med t.ex. ett kryssningsfartyg. Till denna kategori bör även säkerhets- personalen räknas. I fråga om nu berörda arbetstagare gäller endast vissa bestämmelser i sjömanslagen (1 § andra stycket). I sammanhanget är det av intresse att 2012/13:78 konstatera att sjömanslagens 53 och 54 §§ om befälhavarens rätt att använda vissa tvångsmedel för att upprätthålla ordningen är två bestämmelser som kommer att omfatta säkerhetspersonalen. I samman- hanget kan det framhållas att arbetsmiljölagen (1977:1160) är tillämplig i fråga om fartygsarbete även när svenska fartyg används till sjöfart utan- för Sveriges sjöterritorium. Detta gäller även då fartygsarbete utförs av någon annan än den som är anställd av redaren (1 kap. 2 § arbetsmiljö- lagen). Säkerhetspersonalen kommer inte heller att räknas som sjöpersonal enligt förordningen (2011:1533) om behörigheter för sjöpersonal respek- tive fartygssäkerhetsförordningen (2003:438). Båda förordningarna bygger på att det finns befattningar ombord. Behörigheten är t.ex. kopp- lad till en tjänstgöring i en viss befattning som säkerhets- personalen inte ingår i några sådana befattningar utan utgör extrapersonal i likhet med en resereparatör ombord på ett handelsfartyg. 8.2Förutsättningar för tillstånd till bevakning Regeringens förslag: Tillstånd får beviljas endast om det kan antas att det finns en risk för att fartyget kan utsättas för angrepp av utom- stående personer, att bevakningen kommer att bedrivas på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt samt att den i övrigt kommer att uppfylla de krav som ställs på bevakning av det aktuella slaget. Vid prövningen ska det särskilt beaktas att organisationen och planlägg- ningen av bevakningen har utformats på ett lämpligt sätt. Ett tillstånd ska förenas med villkor i fråga om utförandet av bevakningen, rapportering av incidenter samt säkerhetspersonalens sammansättning, lämplighet, utbildning och kompetens för uppdraget. Tillståndet får också förenas med villkor i vissa ytterligare frågor. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringen har dock kompletterat kravbilden med ett krav som innebär att det ska kunna antas finnas en risk för att fartyget kan utsättas för angrepp av utomstående personer. Regeringen har även lagt till att tillståndet ska förenas med villkor om rapportering av incidenter och får förenas med villkor i vissa ytterligare frågor. Remissinstanserna: Hovrätten för anser att tillåtlig- heten av att använda våld vid piratattacker bör beröras närmare. Hovrätten anser också att krav på rapportering av incidenter ska framgå direkt av lag. Förvaltningsrätten i framför också den sist- nämnda synpunkten. Försvarsmakten ifrågasätter, med utgångspunkt i att ett tillstånd kan godkänna användning av vapen, om inte våldsanvänd- ningen bör regleras närmare. Promemorian anger visserligen att detta kan ske genom tillståndsmyndighetens föreskriftsrätt eller specifika tillståndsvillkor. Försvarsmakten framhåller dock det för sin verksamhet vedertagna instrumentet insatsregler. Givet den beväpning det kommer att bli frågan om bör det särskilt framgå att det ska finnas regler som anger vilket våld som får brukas vid vilka situationer. har också efterfrågat en analys av ansvaret för konsekvenserna av Vad gäller vid eldstrider med dödlig utgång eller med stort skadefall? Vilka skyldigheter gäller för att tillgodose behovet av adekvat vård? Vad gäller vid omhändertagande och lagföring av utom- stående personer? Vad gäller om säkerhetspersonalen gör ett piratfartyg obrukbart och försätter det i nöd? Försvarsmakten menar att hänsyn bör tas till att förutsättningarna för utövande av nödvärnsrätt kan vara annorlunda än för hur nödvärnsrätten tillämpas i . Med hänsyn till att de svenska nödvärnsreglerna inte primärt är skrivna för nu aktuella situationer bör bestämmelserna i 24 kap. i tydligare för- , kommenteras och i möjligaste mån exemplifieras. i efterlyser en avgränsning av det geografiska tillämpningsområdet till s.k. högriskområden. efterfrågar vidare en redogörelse för vad som gäller för det fall det blir eldstrid och människor skadas eller tillfångatas. efterfrågar också en reglering i lag och förordning av ansvarsförhållandet mellan befälhavaren och säkerhetspersonalen i frågorna om vem som för befäl, rätten att bruka våld och rapportering av incidenter. Transportstyrelsen framhåller ett antal förhållanden som är viktiga för bedömningen av tillståndet, t.ex. antalet vakter och gruppens sammansättning och ledning, medicinsk extrautrustning och bevisinsamlingsutrustning. Styrelsen framhåller i det sammanhanget Internationella sjöfartsorganisationens (IMO) rekommen- dationer i cirkulär nr 1443 (bilaga 5). Styrelsen framför samma synpunkt angående rapportering av incidenter som Hovrätten för . menar att rutinerna kring incidentrapportering bör stramas upp, t.ex. krav på rapportering . framhåller det som besvärande att det i relationen till hamn- och kuststater främst är befälhavaren som får stå till svars för situationer där våld har utövats av vaktstyrkan ombord. Skälen för regeringens förslag För att en redare ska beviljas tillstånd att anlita beväpnad säkerhets- personal för bevakning ombord ska vissa förutsättningar vara uppfyllda. i har efterlyst en geografisk avgränsning av lagens tillämpningsområde till s.k. högriskområden. Promemorians förslag innehåller ingen sådan begränsning. Regeringen är emellertid av uppfattningen att förhållandet att det faktiskt kan antas finnas en risk för att fartyget kan utsättas för angrepp av utomstående personer är av central betydelse för att ett tillstånd ska kunna komma i fråga. Det bör därför komma till uttryck i lagen. Eftersom de geografiska områden som utgör högriskområden är föränderliga är det lämpligare att införa det nu berörda kravet som en allmän förutsättning för att få tillstånd snarare än att införa en geografisk avgränsning av hela lagens tillämpningsområde. Det är nämligen regeringens avsikt att precisera det nu berörda kravet genom att i förordning ta in en bestämmelse som begränsar möjligheten att meddela tillstånd till beväpnad bevakning till sådana geografiska områden där det kan antas finnas en risk för angrepp av utomstående personer. Tillståndet ska också kunna gälla i sådana angränsande geografiska områden i vilka ombordtagning och ilandsättning av beväpnad personal kan ske. 2012/13:78 berörda områdena kommer i och för sig att kunna förändras . Genom den nu beskrivna konstruktionen kommer dock tillstånden allteftersom de meddelas att ge uttryck för denna begränsning på ett sätt som kommer att motsvara de faktiska riskerna för angrepp. Lagrådet menar att kravet på risk för angrepp bör anges inledningsvis i den före- slagna lagens 3 §. Regeringen delar den uppfattningen. En annan grundläggande förutsättning som bör införas i lagen är att redaren i sin ansökan kan visa att bevakningen kommer att bedrivas på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt samt att de krav som ställs på bevakning av det här slaget i övrigt kommer att uppfyllas. I praktiken blir det fråga om att redaren måste visa att det eller de säkerhetsföretag som avses anlitas är lämpliga samt har den kompetens som krävs för upp- draget. Redaren måste också visa att organisationen och planläggningen av bevakningen ombord är utformad på ett lämpligt sätt. Utgångspunkten för bedömningen av tillståndsansökan bör vara om det kan antas att anlitandet av säkerhetspersonal samt bevakningen kommer att ligga i linje med de internationellt gällande rekommendationerna på området från bland annat IMO. I i cirkulär nr 1405/Rev.2 (bilaga 2) anges att redaren innan han eller hon sluter avtal med ett säkerhetsföretag bör kontrollera vem eller vilka som äger före- taget samt företagets struktur, säte, finansiella ställning, kvalitetssystem och ledningens erfarenhet och kompetens. Vidare bör förekomsten av ansvarsförsäkringar avseende verksamheten kontrolleras. Beträffande kraven på de säkerhetsföretag som anlitas anges det vidare i IMO:s cirkulär att dessa bör kunna uppvisa tidigare erfarenhet från bevakningsuppdrag till sjöss, det gäller särskilt bevakning till skydd mot piratattacker. Erfarenheten bör vara dokumenterad i form av referenser från tidigare uppdragsgivare. De bör även ha kunskap om Practices (BMP) samt andra metoder för att skydda fartyg mot piratangrepp. Vidare bör företagen ha utarbetat rutiner för hur bevakningen ska bedrivas, däribland rutiner för ordergivning och livräddning. Säkerhetsföretagen bör också känna till de bestämmelser som gäller ombord samt i de länder där säkerhetspersonalen avses tas ombord respektive lämna fartyget. Företagen bör också kunna visa att de har tillstånd att inneha och förvara vapen i de berörda hamnstaterna samt att de har tillgång till juridisk expertis i relevanta frågor. I det ovan berörda cirkuläret från IMO anges också att personalen hos de säkerhetsföretag som avses anlitas måste framstå som lämplig samt ha den utbildning och kompetens som krävs för uppdraget. Säkerhets- företagen bör till redaren redovisa att säkerhetspersonalen har kon- trollerats med avseende på bland annat tidigare anställningar, fysisk och psykisk hälsa samt utbildning i vapenhantering. Det bör även ha kontrollerats om personalen förekommer i register motsvarande belast- ningsregistret. Det bör också finnas ett system för fortlöpande kontroll av personalen. Säkerhetsföretagen måste också kunna visa att de kan förse personalen med giltiga legitimationer, visum och färdhandlingar. Vidare rekommenderas att säkerhetsföretagen ska kunna visa att personalen har nödvändig utbildning och kännedom om fartyget, fartygstypen, ISPS-koden, ISM-koden och BMP. Personalen ska även ha sjukvårdsutbildning. De rekommendationer från IMO som berörs av Transportstyrelsen fanns inte tillgängliga när promemorians remitterades (se bilaga 5). Dessa rekommendationer skiljer sig från de som finns i bilaga 24 genom att de riktar sig till säkerhetsföretagen. De utgör en kravbild som ska uppfyllas av säkerhetsföretaget för att kunna komma i fråga för bevakningsuppdragen. Här tas de aspekter som Transportstyrelsen berört upp men också många andra. Utgångspunkten vid bedömningen av tillståndsansökan ska vara att verksamheten ska ligga i linje med alla . Den beskrivna slutsatsen innebär förstås inte att kraven i alla avseenden bör skilja sig från sådana krav som gäller enligt lagen om bevakningsföretag i motsvarande hänseende (3 § i den lagen). Detsamma gäller de preciseringar på lägre författningsnivåer som antagits med stöd av den lagen, i första hand föreskrifter och allmänna råd till denna lag (RPSFS 2012:18, FAP 579-2). I vissa avseenden är kravbilden i dessa två regelverk mer eller mindre likartad medan den skiljer sig en del åt i andra avseenden, t.ex. när det gäller hanteringen av de särskilda risker som gäller för fartyg som trafikerar högriskområden. Det finns därför inga hinder att söka ledning i de svenska reglerna vid bedömningen av en ansökan och vid utformningen av tillståndets villkor. Regeringens bedömning är därför att rekvisiten i den förslagna lagens 3 § första stycke 2 och 5 samt det andra stycket kan utformas med ledning av de motsvarande rekvisiten i 3 § lagen om bevakningsföretag. Det finns ingenting i denna övergripande kravbild som motsägs av . Ett tillstånd ska även i övrigt kunna förenas med villkor som gäller ut- förandet av bevakningen. Det kan till exempel gälla förhållandet mellan befälhavaren och säkerhetspersonalen med avseende på vem som har befälet samt det yttersta ansvaret för verksamheten ombord samt hur ordergivningen ska gå till. Av 6 kap. sjölagen (1994:1009) följer att befälhavaren bär det yttersta ansvaret för fartyget. I föregående avsnitt berördes att vissa regler i sjömanslagen gäller även för säkerhets- personalen, t.ex. 53 och 54 §§ om befälhavarens rätt att använda tvångs- medel. Av 47 § andra stycket sjömanslagen följer dessutom att personalen är skyldig att utföra sådant arbete som befälhavaren finner nödvändigt att ålägga av hänsyn till säkerheten ombord. Det betyder att säkerhetspersonalen ombord inte kan agera helt på egen hand för att avvärja vad den uppfattar som en piratattack. I stället måste befälhavaren ge order om att styrkan ska ingripa. Det kan dock tänkas att befälhavaren kan utfärda en stående order om att säkerhetspersonalen under vissa förutsättningar ska ingripa. Rent praktiskt torde under en piratattack säkerhetspersonalen, när denna väl har fått klartecken att sätta igång, komma att få agera självständigt eftersom en befälhavare normalt saknar kompetens att direkt leda sådana operationer. Det kan här finnas ett behov av att i tillståndsvillkoren närmare klargöra vem som ska ha beslutanderätten i vilka situationer samt formerna för ordergivning. i har efterfrågat en reglering i lag eller förordning angående ansvarsförhållandet mellan befälhavaren och säker- 2012/13:78 hetspersonalen. Regeringen menar att de ovan beskrivna reglerna är tillräckliga för att klargöra den viktiga utgångspunkten att det är befäl- havaren som har den yttersta beslutanderätten. Möjligheten att precisera dessa regler ytterligare i särskilda villkor utgör ingen nackdel. Beträffande rätten att använda våld föreligger enligt 24 kap. 1 § andra stycket 1 och 3 rätt till nödvärn mot ett påbörjat eller över- hängande brottsligt angrepp på person eller egendom samt mot den som olovligen försöker tränga in i bl.a. ett fartyg. En gärning som begås i nödvärn ska med hänsyn till angreppets beskaffenhet, det angripnas betydelse och omständigheterna i övrigt inte vara uppenbart oförsvarlig. Enligt 24 kap. 4 § kan en gärning som utan att utgöra t.ex. nödvärn begås i nöd utgöra brott endast om den med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan och omständigheterna i övrigt är oförsvarlig. Enligt paragrafens andra stycke föreligger nöd när fara hotar liv, hälsa, egendom eller något annat viktigt av rättsordningen skyddat intresse. Utöver detta gäller också enligt 53 § sjömanslagen att befälhavaren ombord på svenskt fartyg har rätt att bruka det våld som med hänsyn till omständigheterna kan anses försvarligt för att upprätt- hålla ordningen ombord. Detsamma gäller den som befälhavaren beordrar att biträda honom eller henne samt den som utan sådan anmaning kommer befälhavaren till hjälp. I sammanhanget kan Försvarsmaktens synpunkt om s.k. insatsregler noteras. Regeringen har ingen annan övergripande uppfattning i denna fråga. Det kan alltså i tillståndets särskilda villkor bli fråga om att reglera hur säkerhetspersonalen mer exakt ska agera när det gäller användningen av våld i händelse av en piratattack. Ett exempel på detta kan vara att säkerhetspersonalen först ska visa piraterna att de har tillgång till skjut- vapen i avsikt att förmå dessa att avbryta attacken redan innan de påbörjat bordningsförsök av fartyget. Därefter kan varningsskott få avlossas. Vidare kan regleringen innefatta att verkanseld endast får avlossas som en yttersta åtgärd för att skydda fartyget och de ombord- varande, exempelvis då piraterna påbörjat bordningsförsök eller tagit sig ombord på fartyget. I promemorian är tanken att regler av detta slag ska återfinnas i tillståndsbeslutets särskilda villkor. Det kan dock inte ute- slutas att det kan bli aktuellt att ta in sådana regler i en myndighets- föreskrift, jfr 17 § i den föreslagna lagen. Försvarsmakten ställer också ett antal konkreta frågor och efterlyser en analys av ansvaret för konsekvenserna av våldsanvändning. Till en början kan det konstateras att det inom sjöfarten sedan lång gäller tid en för befälhavaren lagstadgad skyldighet att bistå nödställda. Enligt 20 kap. 7 § jämförd med 6 kap. 6 § andra stycket sjölagen straffas en befäl- havare, om han försummar att lämna den som han anträffar i sjönöd all hjälp som är möjlig och behövlig för att den nödställde ska kunna räddas, förutsatt att det kan ske utan allvarlig fara för det egna fartyget eller för de ombordvarande. Försvarsmaktens fråga har utgångspunkten att pirat- fartyget försatts ur stridbart skick. gäller förstås inte skyldig- heten eftersom angriparna då inte befinner sig i sjönöd. Befälhavarens skyldighet gäller oavsett om sjönöden har uppkommit till följd av vapen- användning eller inte. Den gäller till och med om befälhavarens fartyg inte haft del i vad som orsakat nödsituationen om det bara befinner sig på ett rimligt avstånd från nödplatsen, jfr 6 kap. 6 § andra stycket sjölagen och 6 § sjönödsförordningen (2007:33). Det har ovan redogjorts för under vilka förutsättningar våld kan användas i självförsvar. För det fall självförsvaret, som medfört att angripare har avlidit eller skadats, håller sig inom nödvärnsrätten ramar uppkommer alltså inget straffansvar. Av IMO:s cirkulär nr 1405/Rev2 (bilaga 2) framgår i artikel 5.6.3-4 att minst en ur säkerhetspersonalen ska ha medicinsk utbildning och att förstärkt medicinsk utrustning rekommenderas. I artikel 4.3 i IMO:s cirkulär nr 1443 (bilaga 5) framgår att säkerhetspersonalen ska ges medicinsk utbildning av viss omfattning. Denna medicinska kunskap kommer att stå till befälhavarens förfogande när han eller hon har att uppfylla beskrivna skyldigheter i nödsitua- tioner, se 47 § sjömanslagen och artikel 5.6 i det nämnda cirkuläret. I praktiken kommer syftet med att använda väpnat våld att vara att hålla angriparna på sådant avstånd att någon bordning av fartyget aldrig kommer till stånd. Det finns inget känt exempel på att pirater lyckats ta sig ombord på ett fartyg som har haft beväpnad säkerhets- personal. I allmänhet har piraterna avbrutit angreppet då de förstått att det finns beväpnad säkerhetspersonal ombord. Det kan dock inte helt ute- slutas att angriparna försätts ur stridbart skick på ett sådant sätt att de kommer att befinna sig i sjönöd och därför enligt vad som berördes ovan måste tas ombord. De kommer då att få sättas i land vid första lämpliga tillfälle. Hovrätten för menar att tillåtligheten av våld vid pirat- attacker bör beröras närmare som Försvarsmakten pekar på särarten av de nödvärnsfall som är aktuella. Det är riktigt att reglerna i 24 kap. tillämpas och tolkas med hänsyn tagen till de särskilda förutsättningar som gäller för den aktuella situationen. En beskrivning av detta utgör uttalandena i SOU 2011:76, Våld och tvång under internationella insatser, angående rätten till självförsvar i militära sammanhang (avsnitt 6.3.1). Det framhålls i utredningen bl.a. att vid bedömningen av vad som är ett överhängande angrepp bör hänsyn tas till att hotet kommer från enheter som har militär förmåga och som t.ex. har utbildats och utrustats i syfte att tillfoga maximal skada. Utredningen menar att överhängande angrepp rimligen måste anses föreligga när en motståndare utgångsgrupperar för anfall eller intar eldställningar för direkt eller indirekt eld. Ett piratangrepp kan uppvisa vissa likheter med de speciella förutsättningar som berörts av utredningen. De speciella förutsättningar som kan gälla i dessa fall kan utgöra underlag för en tolk- ning av bestämmelserna om ansvarsfrihet. När det gäller synpunkt kan det konstateras att det inte är möjligt för att reglera hur berörda hamn- och kust- stater ska agera vid eventuella rättsliga efterspel. Detta är å andra sidan ingen nyhet för sjöfartens del som i många olika slags frågor har att förhålla sig till att hamn- och kuststater hävdar jurisdiktion för sina regelverk i en eller annan omfattning. Emellertid bör man på goda grunder kunna anta att klara villkor som bygger på internationellt veder- tagna principer gällande befälhavarens roll kan underlätta en rättvis utgång vid eventuella rättsliga efterspel i den främmande hamn- eller kuststaten.