prop · H10350 · 2013-11-28 00:00:00 — ska under sitt ordförandeskap också verka för att tidigare beslutade rekommendationer från rådet följs upp.3 Klimat och miljö är en av tre huvudprioriteringar i strategi för den arktiska regionen, liksom i det mer tidsbegränsade ordförandeskapsprogrammet.4 Enligt regeringen ska verka för väsentligt minskade globala utsläpp av växthusgaser och kortlivade klimatämnen.5 Detta går i linje med det nationella målet Begränsad klimatpåverkan.6 Regeringen betonar att utsläppen av växthusgaser är en global utmaning som kräver ett globalt ansvar: ska visa ledarskap både genom det vi gör här hemma, i arbetet inom EU och internationellt.7 Mot bakgrund av den viktiga roll som regeringen tillmäter och det faktum att rådet nu har funnits i nästan 20 år8, har beslutat att granska vad har fått ut av medlemskapet. 1Svar på skriftlig fråga i 2010/11:264. 2Sveriges strategi för den arktiska regionen (2011). 3Sveriges ordförandeskapsprogram i 2011–2013 (2011). 4Sveriges strategi för den arktiska regionen (2011), ordförandeskapsprogram i 2011–2013 (2011). 5Sveriges strategi för den arktiska regionen (2011). 6Det av beslutade miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan syftar bland annat till att uppnå tvågradersmålet. Tvågradersmålet innebär att ökningen av medeltemperaturen globalt ska begränsas till högst två grader. 2008/09:162, En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, s. 17. har sitt ursprung i den så kallade Rovaniemiprocessen . bildades formellt i och med Ottawadeklarationen . Se även kapitel 2. 2013/14:50 Bilaga i – effektivt utbyte av medlemskapet? Syftet är att granska om får ett effektivt utbyte av medlemskapet i . Granskningen ingår i granskningsstrategi Hållbar utveckling – klimat. Granskningen kommer även att utgöra ett bidrag till en multilateral granskning av som revisionsmyndigheterna i och samordnar.9 Ett effektivt utbyte av medlemskap i förutsätter att arbete i rådet utgår från transparenta prioriteringar för . Ett effektivt utbyte förutsätter också att relevanta rekommendationer från nyttiggörs och omsätts i konkreta åtgärder i , det vill säga att implementerar relevanta rekommendationer från . Vilka som är relevanta måste bedömas från fall till fall. Förhållandet illustreras i figur 1 nedan. Figur 1: Förutsättningar för ett effektivt utbyte av medlemskapet Implementering av relevanta rekommendationer har utgått från följande revisionsfrågor i granskningen: xUtgår arbete i från transparenta prioriteringar för ? xHar regeringen skapat förutsättningar för att i relevanta fall implementera rekommendationer från ? 9Upplägget för den multilaterala granskningen finns presenterat i en strategisk plan, som samtliga deltagande länders statliga revisionsmyndigheter har undertecknat, däribland . Totalt deltar fem av åtta medlemsländer i : utöver , och även och . De nationella bidragen sammanställs av de norska och ryska revisionsmyndigheterna till en gemensam rapport, med beräknad publicering . granskar: hållbar utveckling – klimat är inte grundat på något rättsligt bindande avtal. Det finns två centrala dokument i vilka regeringen utvecklar sin inriktning för Arktis-politiken: strategi för den arktiska regionen och programmet för ordförandeskap i 2011–2013. Båda dokumenten togs fram inför ordförandeskapet 2011. Strategin är första för regionen och skiljer sig från ordförandeskapsprogrammet genom att den är mer omfattande och gäller för en längre tidsperiod.10 bedömningsgrunder utgår vanligen från ställningstaganden. Regeringens strategi för har dock aldrig blivit formellt presenterad för riksdagen.11 Nedan presenteras en operationaliserad bedömningsgrund, utifrån vad bedömer som nödvändiga förutsättningar för att ska få ett effektivt utbyte av medlemskapet. På ett mer övergripande plan är det av beslutade miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan12 en utgångspunkt för granskningen. 1.3.1Sveriges strategi för den arktiska regionen strategi för den arktiska regionen togs fram av , med stöd och bidrag från andra departement och myndigheter. Syftet med strategin är att presentera förhållande till , svenska prioriteringar och hur Arktispolitik bör utvecklas. beskrivs i strategin som den främsta multilaterala arenan för regionens specifika frågor.13 Tre områden lyfts fram som särskilt prioriterade: klimat och miljö, ekonomisk utveckling och den mänskliga dimensionen. Under vart och ett av de prioriterade områdena anges ett stort antal åtgärder och mål som ska verka för. Det handlar bland annat om att verka för en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling i hela den arktiska regionen. ska också verka för väsentligt minskade globala utsläpp av växthusgaser och kortlivade klimatämnen. Under den mänskliga dimensionen anges bland annat att ska uppmärksamma hur de lokala arktiska samhällena, och särskilt urfolkssamhällena, kan möta de effekter som det förändrade arktiska klimatet innebär. Utöver de tre tematiska prioriteringarna betonar regeringen att ska verka för att förblir ett säkerhetspolitiskt lågspänningsområde. 10Mejl från företrädare för ordförandeskap i , . 11Mejl från företrädare för . 12I den senaste klimatpropositionen anger regeringen att EU:s tvågradersmål ska vara styrande för de åtgärder som behöver vidtas i den svenska klimatpolitiken. Regeringen bedömer att den industrialiserade delen av världen behöver minska sina utsläpp , jämfört med . Visionen är att inte har några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Prop.2008/09:162, En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat. 13Sveriges strategi för den arktiska regionen (2011), s. 4. 2013/14:50 Bilaga i – effektivt utbyte av medlemskapet? fram att Arktiska rådets roll som det centrala multilaterala forumet för Arktisfrågor bör stärkas. Enligt strategin bör rådet mer aktivt utveckla en gemensam politik och konkreta projekt till förmån för regionen. Regeringen anger också att det är ett svenskt intresse att nya framväxande aktiviteter styrs av gemensamma och robusta regelverk och framförallt att de har ett miljömässigt hållbarhetsfokus.14 Strategin är inte parlamentariskt förankrad Regeringen har valt att inte lyfta hållning i arktiska frågor till ställningstagande i riksdagen.15 bedömer att det därför är särskilt viktigt att regeringens Arktispolitik är transparent, liksom att regeringen regelbundet informerar om viktiga frågor. Arktispolitiken har tidigare inte varit ett separat politikområde och har därmed inte de traditionella kopplingarna till . har dock refererat och kommenterat regeringens Arktisstrategi i flera utskottsbetänkanden,16 och arktiska frågor har kommit upp i genom interpellationer. Svenska riksdagsledamöter är aktiva i den Arktiska parlamentariska samarbetskommittén,17 som har observatörsstatus i . På deras initiativ bjöds regeringen in till för att presentera Arktisstrategin vid ett seminarium ordnat av . Strategin presenterades formellt först vid i Nuuk senare, när tog över ordförandeskapet i . Regeringen har tagit fram ett ordförandeskapsprogram för period som ordförande i 2011–2013.18 Ordförandeskapsprogrammet styr agerande som ordförande –2013. I programmet presenteras prioriterade områden under ordförandeskapet, liksom några av de projekt som driver. Klimat och miljö lyfts även här fram som ett prioriterat område. Liksom i strategin betonar regeringen betydelsen av ett starkare Arktiskt råd. Ett av de större projekt som driver under ordförandeskapet är att omvandla det tillfälliga sekretariatet för i till ett permanent sekretariat. 14Sveriges strategi för den arktiska regionen (2011), s. 4. 15Se till exempel Arktisk strategi med parlamentarisk förankring, motion till 2011/12:U227. 16Se till exempel bet. 2011/12: UU1, bet. 2011/12:UU3, bet. 2011/12:UU9. 17Arktiska parlamentariska samarbetskommittén (SCPAR) är en kommitté bestående av riksdagsledamöter från de åtta arktiska staterna och representanter från . Kommittén grundades med huvudsakligt syfte att stödja inrättandet av . 18Sveriges ordförandeskapsprogram i 2011–2013 (2011). granskar: hållbar utveckling – klimat ska under sitt ordförandeskap också verka för att tidigare beslutade rekommendationer från rådet ska följas upp.19 Utöver eget ordförandeskapsprogram finns även ett gemensamt ordförandeskapsprogram för , och . Detta togs fram inför det norska ordförandeskapet 2006, med syfte att främja en mer långsiktig inriktning för . , och har varit ordföranden i rådet vardera –2013.20 har efterfrågat information om minskade utsläpp och om regeringens Arktispolitik har efterfrågat en bättre uppföljning och redovisning av klimatområdet från regeringen. I budgetbetänkandet har miljö- och jordbruksutskottet bland annat anfört följande: Det skulle vara en fördel om regeringens redovisning också innehöll den trend som kan iakttas – det vill säga om utsläppen bedöms minska i önskad omfattning.21 har senare godkänt utskottets anförande. konstaterar att är en utmaning av växande betydelse, och utgår från att regeringen regelbundet informerar om utvecklingen i det arktiska området, särskilt när det gäller det svenska ordförandeskapet i . Utskottet välkomnar att regeringen avser prioritera frågor som bidrar till en miljömässigt hållbar utveckling av Arktis.22 Regeringen har höga ambitioner för klimat- och Arktisfrågorna Regeringen uppger att ambitionen i klimatpolitiken höjts och positionerna flyttats fram: ska visa ledarskap både genom det vi gör här hemma och i arbetet inom EU och internationellt. Visionen om att inte har några nettoutsläpp av 19Sveriges ordförandeskapsprogram i 2011–2013 (2011), s. 2. 20Common objectives, 2013. 2010/11:MJU1, rskr. 2010/11:119. 2011/12:UU3, , s. 20. 2013/14:50 Bilaga i – effektivt utbyte av medlemskapet? växthusgaser 2050 ska åstadkommas genom en kraftfull politik som leder till minskade utsläpp i och utanför Sverige.23 Kännetecknande för miljöfrågorna är skiftet från ett nationellt fokus till ett gränsöverskridande regionalt och globalt perspektiv. Klimatförändringarna måste mötas på global nivå. En verkningsfull global klimatpolitik förutsätter att ansvaret inte begränsas till det nationella territoriet.24 Regeringen anger att Arktisfrågorna står högt på den politiska agendan. Snabbare och kraftfullare åtgärder måste till för att skydda miljö var dåvarande miljöministerns reaktion på en rapport från en av Arktiska rådets arbetsgrupper under 2011.25 roll som ordförande i beskrivs som en nyckelroll när det gäller utvecklingen i detta internationellt sett allt viktigare område.26 ordförandeskap i , som inleds , understryker behovet av att har en tydlig inriktning i de arktiska frågeställningarna.27 Regeringen uttrycker höga ambitioner för såväl begränsad klimatpåverkan i stort, som för sin politiska inriktning för det fortsatta arbetet med . har efterfrågat en bättre uppföljning och redovisning av klimatområdet från regeringen. har ingen juridisk förpliktelse att följa Arktiska rådets rekommendationer. Arktiska rådets beslut bygger dock på konsensus och det är rimligt att förvänta sig att regeringen i någon mån implementerar rådets rekommendationer. Regeringen har inför ordförandeskapet sagt att den kommer att verka för att beslutade rekommendationer från ska följas upp. Det är också rimligt att arbete i rådet utgår från transparenta prioriteringar för . Mot bakgrund av detta resonemang har valt att utgå från följande bedömningsgrunder i granskningen. 2008/09:162, En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, s. 9, 17. Utskottet ser positivt på detta. Bet.2008/09:MJU28, Riktlinjer för klimatpolitiken m.m., s. 101. 2008/09:MJU28, Riktlinjer för klimatpolitiken m.m., s. 22. 26Svar på skriftlig fråga i 2010/11:264. 27Sveriges strategi för den arktiska regionen (2011). granskar: hållbar utveckling – klimat Ett effektivt utbyte av medlemskapet i förutsätter att regeringens prioriteringar för präglas av transparens. Det som regeringen beskriver i strategi och ordförandeskapsprogram ska ge en tydlig bild av inriktningen för regeringens arbete i . Ett effektivt utbyte förutsätter också att arbete i rådet utgår från de prioriteringar för som regeringen har presenterat. Som exempel på regeringens prioriteringar har klimatfrågan valts ut, bland flera andra frågor som kan driva i . Minskade utsläpp är en högt prioriterad fråga och granskningen kan genom denna inriktning utgöra ett underlag till granskningsstrategi Hållbar utveckling – klimat.28 Implementering av Arktiska rådets rekommendationer För att besvara frågan om regeringen har skapat förutsättningar för att implementera relevanta rekommendationer från används följande bedömningsgrunder: xDet bör finnas en fungerande process för att tolka, pröva och prioritera mellan Arktiska rådets rekommendationer på nationell nivå. Det bör också finnas en fungerande process för beslut om vidare åtgärder för de rekommendationer som bedöms vara relevanta. xDet bör vara tydligt vem som har ansvar för processen. xI de fall beslut fattats om att gå vidare bör åtgärder ha vidtagits – uppdrag till myndigheter, med mera. xI de fall åtgärder har vidtagits bör de ha följts upp av regeringen – vad har faktiskt genomförts och vad är resultatet? Granskningen berör i första hand regeringen, , och . De viktigaste underlagen för granskningen har varit regeringens strategidokument för den arktiska regionen, regeringens program för ordförandeskapet i , ministerdeklarationer och övriga dokument från , samt intervjuer med företrädare för departement och myndigheter. Sammantaget har intervjuerna omfattat tjänstemän med centrala roller i det arktiska samarbetet. Vid har intervjuer genomförts med samtliga fem personer som arbetar vid det som inrättades inför 28Enligt regeringens strategi för den arktiska regionen ska verka för väsentligt minskade globala utsläpp av växthusgaser och kortlivade klimatämnen. 2013/14:50 Bilaga i – effektivt utbyte av medlemskapet? Vid Miljö-, Försvars- och har intervjuer genomförts med de handläggare som är involverade i Arktiska rådets arbete, antingen genom deltagande i Arktiska rådets arbetsgrupper, eller genom annat engagemang. Vid har tio personer intervjuats, samtliga direkt involverade i Arktiska rådets arbete. Intervjuer har även genomförts med de handläggare på , , Havs- och vattenmyndigheten och Transportstyrelsen, som är involverade i eller berörda av arbete i . 1.4.1Metod för att granska prioriteringar i Den första delfrågan i granskningen handlar om huruvida arbete i utgår från transparenta prioriteringar för . Här har den svenska strategin för den arktiska regionen och ordförandeskapsprogram varit viktiga underlag att utgå från, liksom ovan nämnda betänkanden. Intervjuer med tjänstemän vid framför allt , och har använts som metod för att undersöka vilka frågor som har lyfts till dagordningen i . Projektgruppen har även genomfört intervjuer med bland andra forskare vid och , samt med företrädare för och . De utvalda forskarna har expertkunskap inom internationell havsrätt respektive om de samhälleliga effekterna av klimatförändringarna i . WWF har observatörsstatus i och har lämnat in en ansökan om att bli observatör. De båda organisationerna har anställda experter som följer regeringens Arktispolitik. 1.4.2Metod för att granska implementering av Arktiska rådets rekommendationer Den andra delfrågan i granskningen handlar om huruvida regeringen har skapat förutsättningar för att i relevanta fall implementera rekommendationer från . För att undersöka detta, och hur styrning och samordning fungerar, har intervjuer genomförts även med andra departement och myndigheter än de ovan nämnda. Det handlar om intervjuer med tjänstemän vid , , , , Havs- och vattenmyndigheten och Transportstyrelsen. Granskningen avser arbete i och är inte en granskning av rådet i sig. Den multilaterala granskningen som deltar i kommer dock att ta upp Arktiska rådets funktion och uppbyggnad. Publiceringen av den multilaterala rapporten är beräknad till . granskar: hållbar utveckling – klimat Granskningen handlar om utbytet av medlemskap i – om arbete i rådet utgår från transparenta prioriteringar, samt om det finns en fungerande process i för att tolka och eventuellt omsätta rådets rekommendationer i konkreta åtgärder. Som framgått ovan har klimatfrågan valts ut som exempel på prioriteringar för . Granskningen omfattar perioden fram till slutet av ordförandeskap i , . utgångspunkt är att det ingår i politiska åtagande att ha en fungerande process för att ta hand om rekommendationerna från – att prioritera mellan dem och att i relevanta fall sätta in åtgärder. Avgörande för bedömning är att det finns en process, inte hur den närmare bestämt ser ut. gör inga bedömningar av vilka frågor som bör prioriteras inom ramen för det arktiska samarbetet, varken när det gäller svenska initiativ gentemot rådet, eller rådets rekommendationer till . Regeringens prioriteringar bör dock tydligt framgå av relevanta dokument. gör inte heller någon bedömning av utformningen av avtal inom ramen för . Bedömningen handlar i det senare fallet endast om hur regeringen har kommunicerat innebörden av avtal som regeringen beskriver som juridiskt bindande. En annan viktig funktion som rådet har är som forum för samtal mellan medlemsländerna. Detta är en funktion som på kort sikt inte utmynnar i några tydliga, avläsbara resultat och den omfattas inte av granskningen. 1.6Preciseringar av centrala begrepp Det finns ingen entydig definition av det som benämns . Området kännetecknas av att det består av en ocean () som är omgiven av suveräna stater. I samband med att inrättades 1996 antog dess medlemmar en gemensam politisk definition av : allt område norr om och de tillhörande åtta arktiska staterna, det vill säga /, , , , , , och utgör Arktis.29 Långlivade klimatpåverkande ämnen – växthusgaser De gaser som i första hand påverkar klimatet och den globala uppvärmningen är så kallade långlivade klimatgaser, framför allt koldioxid. 29 strategi för den arktiska regionen (2011). 2013/14:50 Bilaga i – effektivt utbyte av medlemskapet? De globala koldioxidutsläppen orsakas till största delen av förbränning av fossila bränslen, men även förändrad markanvändning, som avskogning, bidrar till ökad halt av koldioxid i atmosfären. Koldioxid är långlivad i atmosfären och påverkar klimatet under en mycket . I utgör koldioxid av utsläppen av växthusgaser.30 Forskningen om pekar på ett samband mellan utsläpp av så kallade kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar och negativa klimateffekter. Ett sådant klimatämne är black carbon, (sot), som genom framför allt vedeldning samlas på snö och is i och drar åt sig solvärme. Även dieselförbränning bidrar till sotutsläpp. Till de kortlivade klimatpåverkande luftföroreningarna räknas också bland annat troposfäriskt ozon och metan. När sot samlas i isen ökar takten på isens avsmältning. Till skillnad från koldioxidutsläpp lagras dock sot i atmosfären, och det finns metoder för att minska sothalten i luften. I rapporten används kortlivade klimatämnen/klimatgaser synonymt med kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar. För black carbon används genomgående termen sot. 30 Miljöportalen (2013). granskar: hållbar utveckling – klimat är ett mellanstatligt forum är ett mellanstatligt forum och det enda politiska samarbetsorganet för arktiska frågor där samtliga länder i området norr om ingår. Medlemmar är de åtta arktiska staterna , , , , , , och . är ett av få internationella samarbetsorgan som har representanter för ursprungsfolk som permanenta deltagare.31 Ursprungsfolken har dock inte samma rättigheter som de arktiska staterna vad gäller beslutsfattande i rådet.32 Utöver medlemsstaterna och de permanenta deltagarna finns även 32 observatörer i . Dessa utgörs av tolv länder, samt ideella och internationella organisationer.33 Observatörerna har rätt att delta i rådets formella möten och kan, om ordföranden tillåter, göra presentationer eller inlägg i relevanta frågor. 2.1.1Arktiska rådets huvudsyften är att skydda den arktiska miljön och att verka för hållbar utveckling Arktiska rådets huvudsyften är att skydda den arktiska miljön och att verka för en hållbar utveckling av regionen för att förbättra de arktiska invånarnas välstånd.34 är inte grundat på något rättsligt bindande avtal. Rådet har sitt ursprung i ett samarbete mellan de arktiska staternas miljöministrar, den så kallade Rovaniemiprocessen. Samarbetet ledde till en deklaration om att skydda den arktiska miljön, Arctic Environmental Protection Strategy.35 bildades formellt i och med Ottawadeklarationen , men genom de tidigare överenskommelserna har samarbetet varit inriktat mot miljöfrågor . har även andra frågor kommit upp på dagordningen i Arktiska 31Sex ursprungsfolk är representerade som permanenta deltagare i . En av dessa är , som representerar samer i , , och . 32Rätten till beslutsfattande har enbart de arktiska staterna och de permanenta deltagarna involveras i den processen. , (2013). 33Av de tolv länderna valdes sex in i samband med Arktiska rådets möte i : , , , , och 34Sveriges strategi för den arktiska regionen (2011), s. 48. 35Frequently asked questions, (2013). 2013/14:50 Bilaga i – effektivt utbyte av medlemskapet? rådet, främst sådana som rör näringslivsintressen. Enligt Ottawadeklarationen har mandat att hantera alla frågor, utom militär säkerhet36. fattar beslut genom konsensus leds av utrikesministrarna från respektive medlemsland, som träffas på utrikesministermöten . Ordförandeskapet roterar mellan medlemsländerna i samband med dessa möten.37 Mellan utrikesministermötena leds arbetet av en ämbetsmannakommitté, som träffas minst . Ordförandelandet leder både utrikesministermötena och mötena i ämbetsmannakommittén.38 Arktiska rådets formella beslut fattas på utrikesministermötena, genom konsensusbeslut. 2.1.3Arbetet i Arktiska rådets arbetsgrupper – så formas de vetenskapliga rapporterna Verksamheten i bedrivs i huvudsak av sex arbetsgrupper, som bemannas med experter från fackdepartement, myndigheter och forskningsinstitutioner. Arbetsgrupperna tillsätter projekt, program och expertgrupper efter beslut av ämbetsmannakommittén. pågår ca 80 olika projekt i Arktiska rådets arbetsgrupper.39 Grupperna har egna sekretariat och arbetssätten skiljer sig delvis åt. En central del av arbetet är att initiera och producera vetenskapliga rapporter. Det handlar om projekt av varierande storlek, med upp till 300 forskare och experter involverade. Arbetsgrupperna har olika inriktning, men frågorna som hanteras handlar huvudsakligen om effekter av klimatförändringar på den arktiska regionen, samt miljöskyddsfrågor.40 Arbetsgruppen Arctic Monitoring & Assessment Programme (AMAP) till exempel, arbetar specifikt med kortlivade klimatämnen och deras effekter på den arktiska regionen.41 Arbetet i gruppen ACAP, Arctic Contaminants Action Programme, handlar i huvudsak om strategier för att hantera farligt avfall. I CAFF, Conservation of Arctic and Fauna, är i stället biologisk mångfald den centrala frågan. 36Mejl från företrädare för ordförandeskap i , . 37Efter tar över ordförandeskapet –2015 och därefter 2015–2017. 38Ordförandelandet leder även mötena i arbetsgruppen för hållbar utveckling, SDWG. 39Preliminära resultat från den multilaterala granskningen. 40Sustainable () är undantaget. Gruppens huvudsakliga frågor handlar om den mänskliga dimensionen och anpassning av levnadsförhållandena i . SDWG skiljer sig också åt genom att delegaterna i den gruppen inte är experter, utan anställda vid utrikesdepartementen. SDWG är vidare den enda arbetsgrupp där ordförandeskapet följer Arktiska rådets roterande ordförandeskap. Intervju med företrädare för ordförandeskap i , . 41Det finns även en tillfällig projektgrupp, så kallad task force, under ämbetsmannakommittén, som arbetar med detta område. Se avsnitt 2.3.3 nedan. granskar: hållbar utveckling – klimat I figur 2 nedan illustreras hur arbetsgrupperna förhåller sig till övriga delar av Arktiska rådets institutionella struktur.42 Figur 2: Arktiska rådets institutionella struktur