prop · H00373 · 2013-02-27 00:00:00 — Principen om meddelarfrihet, som är fastslagen i 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen är av grundläggande betydelse för frågan om straffansvar med anledning av brott mot tystnadsplikt. Bestämmelserna om meddelarfrihet slår fast att var och en är tillförsäkrad rätten att till bl.a. författare och andra upp- hovsmän, redaktioner och nyhetsbyråer lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckta skrifter, radio- och tv-program, filmer m.m. Meddelarfriheten innebär att meddelaren inte bär något straffansvar för dessa uppgifter. Det är i stället den ansvariga utgivaren som i första hand bär ansvaret för det fall ett tryck- eller yttrandefrihets- brott begås (s.k. ensamansvar). Meddelarfriheten innebär en rätt för dem som är offentligt anställda att i publiceringssyfte straffritt lämna uppgif- ter som är sekretessbelagda. Meddelarfriheten är förenad med en rätt till anonymitet. Den kompletteras av de s.k. efterforsknings- och repressalie- 2012/13:73 förbuden. Dessa förbjuder myndigheter och andra offentliga organ att efterforska de uppgiftslämnare som har valt att vara anonyma och att vidta åtgärder som medför negativa konsekvenser för sådana personer med anledning av att de har utnyttjat sin meddelarfrihet. Meddelarfriheten är dock inte absolut. Av offentlighets- och sekre- tesslagen framgår i vilken utsträckning sekretessen inskränker meddelar- friheten. Sekretessregleringen medger således i vissa fall att sekretessbe- lagda uppgifter lämnas ut för publicering i ett medium som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen medan den i andra fall, helt eller delvis, inskränker meddelarfriheten för uppgifter i den offentliga verksamheten. Denna reglering har direkt betydelse för tillämpningen av straffbestämmelsen om brott mot tystnadsplikten, efter- som den påverkar i vilken mån den enskilde är skyldig att hemlighålla uppgifterna. Brott mot tystnadsplikt är straffbelagt i 20 kap. 3 § . Om någon röjer eller utnyttjar en uppgift i strid med sin tystnadsplikt kan han eller hon dömas till böter eller fängelse i högst för brott mot tyst- nadsplikt. I ringa fall ska straff inte dömas ut. Om brottet begås av oakt- samhet är straffet böter. Bestämmelserna i 20 kap. 3 § är den centrala straffrätts- liga regleringen av överträdelser mot författningsreglerade tystnadsplik- ter. Regleringen innebär en inskränkning i både yttrandefriheten och rätten att få ta del av allmänna handlingar. De bestämmelser om tyst- nadsplikt och sekretess som straffbudet sanktionerar utgör undantag från de konstitutionella huvudregler som sammanfattas med begreppen ytt- randefrihet och offentlighet. Straffansvaret är utformat så att det balanse- rar dessa två intressen mot intresset av att begränsa kännedomen om vissa förhållanden. Tystnadsplikten måste, som nämnts, ha stöd i lag eller annan för- fattning eller gälla enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning för att brott mot den ska kunna läggas till grund för ansvar enligt 20 kap. 3 § . Bestämmelser om tystnadsplikt i lag som gör straffbestämmelsen tillämplig finns, som nämnts, framför allt i offentlighets- och sekretesslagen. I propositionen Lagstiftning med anledning av anslutning till Europeiska atomenergigemenskapen konstaterade regeringen att straffbe- stämmelsen i 20 kap. 3 § inte kan anses omfatta gemen- skapsrättsliga tystnadsplikter (prop. 1994/95:118 s. 11 f.). I det lagstift- ningsärendet ansågs någon ändring av bestämmelsen inte behöva göras eftersom de gemenskapsrättsliga tystnadsplikterna hade sin motsvarighet i den då gällande sekretesslagens föreskrifter. En ny lag om tystnadsplikt Regeringens förslag: En ny lag om tystnadsplikt för anställda vid (Europol) införs. Enligt lagen får den som är eller har varit verksam vid inte obehörigen röja uppgifter som han eller hon fått kännedom om på grund av sin verksamhet där. I fråga om den som fått del av sådana uppgifter inom ramen för anställ- ning eller uppdrag hos en svensk myndighet ska i stället offentlighets- och sekretesslagen tillämpas. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag omfattar dock endast svenska medborgare som är eller har varit anställda vid . Utredningen föreslår inte någon regel om den nya lagens förhållande till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser kommenterar inte för- slaget. anser att en ny lag är att föredra framför ändringar i 20 kap. 3 § . Hovrätten ifrågasätter dock om det är lämpligt att bestämmelsen utformas så att den endast omfattar svenska medbor- gare, eftersom frågan om jurisdiktion normalt regleras genom bestäm- melserna i 2 kap. och det är tveksamt om en sådan begräns- ning är förenlig med artikel 41 i Europolrådsbeslutet. Ekobrottsmyndig- heten lämnar liknande synpunkter. påpekar att det av lagförslaget inte framgår huruvida en f.d. svensk Europolanställd som efter tjänstgöringen har blivit medborgare i annan stat omfattas av be- stämmelserna. Tidningsutgivarna invänder att ett resultat av den nya lagen är att en svensk tjänsteman vid Europol har en längre gående tystnadsplikt och mer inskränkt meddelarfrihet än en person som är utsänd av . Detta kan i förlängningen innebära att två tjänstemän som varit verk- samma vid Europol och som spridit samma uppgifter i strid mot tystnadsplikten kan lagföras på olika sätt beroende på sin tidi- gare anställningsform. har inget att invända mot förslaget, under förutsättning att inga förändringar genomförs i med- delarfriheten. Utkastet till lagrådsremiss överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna uttalar sig inte i denna del. delar regeringens bedömning när det gäller lagens benämning. framför att förbundet inte har något att invända mot utkastet till lagrådsremiss då det inte innebär några princi- förändringar jämfört med utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag Behovet av en särskild reglering Regeringen fann i propositionen Godkännande av rådets beslut om in- rättande av Europeiska polisbyrån (Europol) att får anses leva upp till de krav på tystnadsplikt som ställs i rådsbeslutet vad gäller 2012/13:73 offentligt anställda i vid deras befattning med uppgifter från Europol, liksom de svenska Europolsambandsmännens befattning med sådana uppgifter (prop. 2008/09:14 s. 39). Regeringen gör inte nu någon annan bedömning. Vad gäller den personal som är anställd av Europol är situationen emellertid en annan. För att straffbestämmelsen om brott mot tystnads- plikt i 20 kap. 3 § ska kunna tillämpas krävs att tystnads- plikten har stöd i lag eller annan författning, eller i förordnande eller förbehåll meddelat med stöd av lag eller annan författning. Kravet är en följd av att tystnadsplikt utgör en begränsning av den grundlagsfästa yttrandefriheten. Av bestämmelserna i regeringsformen följer att sådana begränsningar endast får göras genom lag eller, i vissa fall, efter bemyn- digande i lag (2 kap. 1 § första stycket 1 och 20 § samt 8 kap. 2 § första stycket 2, 3 § och 19 § regeringsformen). De regler i Europolrådsbeslutet som föreskriver tystnadsplikt kan alltså inte läggas till grund för en till- lämpning av 20 kap. 3 § . Tystnadsplikten för anställda vid måste också ha täckning i en svensk reglering. En sådan reglering är offentlighets- och sekretesslagen. Denna gäller för svenska myndigheter och för personer som för det allmännas räkning deltar i en myndighets verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, tjänsteplikt eller annan liknande grund. Rätten att ta del av allmänna handlingar och reglerna om meddelarskydd gäller också hos vissa privaträttsliga organ som finns angivna i bilagan till offentlig- hets- och sekretesslagen samt för aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser i vilka kommuner, landsting eller kommunalför- bund har ett rättsligt bestämmande inflytande (2 kap. 3 § och 13 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen). Lagen är, som tidigare nämnts, til- lämplig på svenska sambandsmän som tjänstgör vid Europol. Tjänstemän som är anställda av Europol omfattas däremot inte av regleringen i offentlighets- och sekretesslagen. Några andra svenska regler om tystnadsplikt som täcker tjänstemän som är anställda av Europol finns inte. Regeringen delar därför utred- ningens bedömning att det finns behov av en särskild reglering av tyst- nadsplikt för Europolanställda för att svensk rätt ska uppfylla rådsbeslu- tets krav. Eftersom bestämmelsen i 20 kap. 3 § innehåller fängelse i straffskalan krävs att föreskriften om tystnadsplikt är grundad på lag eller på ett i lag lämnat bemyndigande (8 kap. 3 § regeringsformen). I likhet med utredningen anser därför regeringen att frågan om tystnadsplikt för anställda vid bör regleras i lag. Eftersom det fåtal regler som finns i svensk lagstiftning om Europol är spridda på flera författningar och det inte finns någon befintlig lag där en bestämmelse om tystnads- plikt för nu aktuell kategori lämpligen kan placeras bör en ny lag införas. Den nya lagens tillämpningsområde I artikel 41.4 i rådsbeslutet anges att medlemsstaterna ska behandla alla överträdelser av den tystnadsplikt som föreskrivs i artikeln, som över- trädelser av skyldigheter i statens egen lagstiftning om t.ex. tystnadsplikt. Utredningen anser att det inte är rimligt att i svensk lagstiftning reglera överträdelse av tystnadsplikt begången av exempelvis en spansk med- borgare bosatt i . Utredningen begränsar därför den föreslagna lagen till att omfatta svenska medborgare. och Ekobrotts- myndigheten ifrågasätter om en sådan begränsning är förenlig med råds- beslutet. framhåller vidare att frågor om jurisdiktion nor- malt hanteras genom bestämmelserna i 2 kap. . Enligt rådsbeslutet ska medlemsstaterna behandla alla överträdelser av tystnadsplikten som överträdelser av statens egen lagstiftning om tyst- nadsplikt eller skydd av sekretessbelagt material. Någon begränsning i straffbarheten till gärningar som begås av svenska medborgare finns inte i den svenska lagstiftningen om tystnadsplikt. Regeringen anser att det inte heller i detta sammanhang finns skäl att begränsa tystnadsplikten till att gälla enbart svenska medborgare. Om en utländsk Europoltjänsteman obehörigen åsidosätter sin tystnadsplikt enligt den föreslagna lagen, kommer det alltså att utgöra ett brott mot svensk lag oavsett vilket med- borgarskap gärningsmannen har. Frågan om ett brott mot tystnadsplikten som begås av en person med medborgarskap i annat land än kan bestraffas enligt svensk lag vid svensk domstol bör i stället avgöras uti- från den generella regleringen av domsrättsfrågor i 2 kap. . Det innebär normalt, för sådana brott mot tystnadsplikten som begås utomlands, att svensk domsrätt enligt 2 kap. 2 § kommer att finnas om brottet begås av en svensk medborgare eller av en utlänning som befinner sig i riket. Som ett ytterligare krav gäller också att gärning- en ska vara straffbar även på gärningsorten (dubbel straffbarhet). Utredningen föreslår vidare att den nya lagen endast ska omfatta an- ställda vid Europol. Av rådsbeslutet följer emellertid att straffansvaret ska omfatta ledamöterna i styrelsen, direktören, de biträdande direktö- rerna, Europols anställda och sambandsmännen. Dessutom ska det om- fatta varje annan person som uttryckligen har ålagts diskretions- och tystnadsplikt enligt artikel 41. Utgångspunkten bör därför vara att inte bara de anställda vid , till vilka också direktören och de biträ- dande direktörerna räknas, utan även ledamot i ut- tryckligen ska omfattas av den nya lagen. Regleringen bör också omfatta uppdragstagare och andra som av Europol har ålagts tystnadsplikt enligt artikel 41. Däremot saknas det anledning att låta de svenska sambands- männen omfattas av tillämpningsområdet för den nya lagen. Skälet till detta är att dessa omfattas av reglerna om tystnadsplikt i offentlighets- och sekretesslagen, vilket bör gälla även i fortsättningen. Detsamma bör gälla andra personer som inom ramen för anställning eller uppdrag hos en svensk myndighet får del av sådana uppgifter som avses med den nya bestämmelsen. Genom regleringen i offentlighets- och sekretesslagen uppfyller redan rådsbeslutets krav på straffbarhet när det gäller dem. För enkelhetens skull kallas de kategorier som regeringen föreslår ska omfattas av den nya lagens tillämpningsområde i fortsättningen för Europolanställda. Den föreslagna lagen bör föreskriva förbud mot att obehörigen röja eller utnyttja uppgifter som erhållits på grund av verksamhet vid Europol. Att tystnadsplikten endast föreslås omfatta röjande som sker obehörigen, ger utrymme för sådant behörigt utlämnande av uppgifter som arbetet vid Europol kräver. Detta utrymme torde i allt väsentligt motsvara det ut- rymme som ges i de sekretessbrytande bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen och innebär enligt regeringens bedömning att tyst- nadsplikten är i huvudsak densamma för Europolanställda som för ut- sända svenska sambandsmän. Som utredningen föreslår bör tystnadsplikt enligt den nya lagen gälla både den berörda personens verksamhet vid Europol pågår och efter det att verksamheten har upphört. Huruvida brottet mot tyst- nadsplikten begås av en f.d. svensk Europolanställd som har blivit med- borgare i annan stat, dvs. den situation som refererar till, saknar betydelse för frågan om ett brott mot svensk lag begåtts. nya medborgarskapet kan däremot få betydelse för frågan om svensk När uppgifter som omfattas av sekretess eller tystnadsplikt lämnas ut i strid med sekretessen eller tystnadsplikten, dvs. utan att det finns stöd för utlämnandet i sekretessbrytande bestämmelser, kan frågan om meddelar- frihet också aktualiseras, beroende på vem uppgifterna lämnas till. delarfriheten innebär, som tidigare nämnts, en rätt att lämna uppgifter som huvudregel även sekretessbelagda sådana för offentliggörande i massmedia utan att kunna straffas för det. skyddet, bl.a. efterforsknings- och repressalieförbuden, ska tillämpas av det allmänna, dvs. myndigheter och andra offentliga organ, i förhållande Detta innebär att alla som är offentligt anställda omfattas av meddelarskydd gentemot sin arbetsgivare. Genom särskilda regler i of- fentlighets- och sekretesslagen omfattas även anställda i vissa pri- vaträttsliga organ på samma sätt av meddelarskydd. inte detta skydd. Tidningsutgivarna invänder att den nya lagen strider mot grundläg- gande svenska rättsprinciper i och med att en svensk tjänsteman anställd vid Europol har en längre gående tystnadsplikt och en mer inskränkt meddelarfrihet än en person som är utsänd som svensk sambandsman. Innebörden av förslaget är att de som arbetar vid Europol kommer att ha olika möjligheter att utan negativa följder meddela sig med media beroende på vilken arbetsgivare de har. Reglerna om ensamansvar, dvs. att ansvaret för en publicering ligger hos en enda person, ger skydd åt den som lämnar meddelanden för publicering gentemot svenska myndig- heter och allmänna organ. Reglerna om meddelarskydd är dock inte till- lämpliga på en svensk som har anställning i ett annat land. kan således inte åberopa de svenska reglerna om meddelarskydd gente- mot sin utländska arbetsgivare. Exempelvis gäller inte något efterforsk- nings- och repressalieförbud. I detta avseende är det, såsom Tidningsut- givarna påpekar, en skillnad mellan de svenskar som är utsända att arbeta som sambandsmän vid Europol och de som är anställda av Europol. Skillnaderna är dock inte unika för Europol. Motsvarande gäller i alla situationer där svenska medborgare tar anställning i annat land. ringen finner därför ingen anledning att vidta någon åtgärd med anled- ning av Tidningsutgivarnas invändning. Lagrådet anser att regleringen avseende personer som har tystnadsplikt enligt offentlighets- och sekretesslagen bör formuleras på annat sätt än i lagrådsremissen, för att tydliggöra att regleringen inte avser enskild respektive offentlig verksamhet. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att bestämmelsen bör utformas så att den i stället knyter an till den tyst- nadsplikt som följer av tjänstgöringen eller uppdraget. dock utformas på ett något annorlunda sätt än vad Lagrådet föreslår, så Prop. 2012/13:73 att den träffar den som inom ramen för anställning eller uppdrag hos en svensk myndighet har fått del av uppgifter som är hemliga hos Europol. Utredningen föreslår att den nya lagen ska benämnas Lag om Europol- anställdas befattning med hemliga uppgifter. Mot bakgrund av att hem- liga uppgifter i säkerhetsskyddslagen (1996:627) getts en särskild defi- nition som inte sammanfaller med de uppgifter som kan vara aktuella i Europol anser regeringen att en annan benämning på den nya lagen bör väljas. Regeringens bedömning, som delas av , är att den nya lagen bör benämnas Lag om tystnadsplikt för anställda vid . Regeringens förslag: De nya lagarna och ändringarna i befintliga la- gar ska träda i kraft . Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens. Utred- ningen föreslår att de nya lagarna och lagändringarna ska träda i kraft som polisdatalagen, dvs. Remissinstanserna lämnar inga synpunkter på utredningens förslag i denna del. Utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna yttrar sig inte över utkastet till lagrådsremiss i Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 29.1 i dataskyddsram- beslutet ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa bestämmelserna i rambeslutet före . Europol- rådsbeslutet tillämpas från (artikel 64.2). Bestämmelserna i dataskyddsrambeslutet motsvarade till övervägande del gällande rätt i när rambeslutet trädde i kraft. Den ytterligare lagstiftning som föreslås nu i syfte att förstärka skyddet vid behandling av personuppgifter som överförts över gränserna som ett led i polisiärt och straffrättsligt samarbete bör enligt regeringens mening träda i kraft . Detsamma gäller föreslagna följdändringar och den nya lagen om tystnadsplikt för anställda vid . 2012/13:73 8.2 Regeringens förslag: Den nya lagen med vissa bestämmelser om skydd för personuppgifter vid polissamarbete och straffrättsligt sam- arbete ska inte tillämpas på uppgifter som överförts eller gjorts till- gängliga före ikraftträdandet. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens. Utred- ningen föreslår en övergångsbestämmelse som innebär att avvikande användningsbegränsningar i tidigare EU-rättsakter ska gälla i stället för den föreslagna lagen om användningsbegränsningar. Remissinstanserna lämnar inga synpunkter på utredningens förslag i denna del. Utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Datainspektionen anser att det föreslagna undan- taget i övergångsbestämmelserna är alltför generellt och ifrågasätter om det är förenligt med rambeslutet. Skälen för regeringens förslag: I fråga om vissa typer av lagstiftning är utgångspunkten att de gäller i sin helhet vid ikraftträdandet. Utred- ningen berör inte frågan om den nya lagen om skydd för personuppgifter vid polissamarbete och straffrättsligt samarbete inom Europeiska unionen ska kunna tillämpas på uppgifter som har överförts eller gjorts tillgäng- liga redan innan lagen trätt i kraft. Utredningen föreslår däremot en övergångsbestämmelse som innebär att avvikande användningsbegränsningar i tidigare beslutade EU-rättsak- ter ska gälla i stället för den föreslagna lagen om användningsbegräns- ningar. Den frågan behandlar regeringen i avsnitt 6.14. Lagens syfte, förstärkt dataskydd, kan sägas tala för att den nya lagen om skydd för personuppgifter vid polissamarbete och straffrättsligt sam- arbete inom Europeiska unionen ska tillämpas , dvs. även på uppgifter som har överförts före lagens ikraftträdande. Praktiska skäl talar emellertid med styrka mot en sådan tillämpning. Regeringen före- slår därför att lagen ska tillämpas på uppgifter som överförs eller görs tillgängliga från och med den dag då lagen träder i kraft. Datainspektio- nen ifrågasätter om en sådan lösning är förenlig med rambeslutet. Regeringen gör följande bedömning. Det kan vara förenat med bety- dande svårigheter att identifiera alla uppgifter som kan ha överförts tidi- gare, eftersom de redan kan ha sammanblandats med andra uppgifter. Dessutom måste man då klarlägga när de överfördes eller gjordes till- gängliga och för vilka ändamål. Vidare kan uppgifterna redan ha använts på ett sätt som inte i alla detaljer överensstämmer med rambeslutets krav. Syftet med rambeslutet är att förstärka det framtida dataskyddet som en motvikt till det ökade informationsutbytet, vilket inte innebär att tidigare överförda uppgifter saknar dataskydd. Regeringen anser därför att den föreslagna lösningen är väl förenlig med rambeslutet. Lagrådet anser att den föreslagna övergångsbestämmelsen bör utgå och menar att tillämpningsproblem av det slag regeringen redovisar inte är något unikt för den aktuella lagen. Lagrådet framhåller att den nya lagen åtminstone bör kunna tillämpas i de fall där uppgifternas ursprung och karaktär står klar. Regeringen har respekt för Lagrådets synsätt och instämmer i att dataskyddet naturligtvis så långt det är möjligt ska tillgo- Prop. 2012/13:73 doses. Enligt regeringens mening får det dock inte råda oklarhet i fråga om vilka uppgifter som omfattas av den nya lagen. Även om både ursprunget och bakgrunden till överföringen av en äldre uppgift i vissa fall är känd, kan det vara svårt att i efterhand klarlägga för vilket eller vilka närmare ändamål uppgiften överfördes. Före lagens tillkomst har det sällan funnits anledning att diskutera den frågan närmare eller dokumentera detta. På motsvarande sätt kan det vara svårt att i efterhand få ett sådant medgivande som krävs för att en uppgift ska få föras vidare till exempelvis ett tredjeland eller enskild. En retroaktiv tillämpning av lagen väcker dessutom frågan hur långt tillbaka i tiden regleringen sträcker sig. Ju äldre uppgiften är desto svårare blir det för både myndigheter och tillsynsorgan att avgöra om uppgiften behandlas i enlighet med lagen. Av dessa skäl anser regeringen att lagen bör tillämpas på uppgifter som överförs eller görs tillgängliga från och med den dag då lagen träder i kraft. Den nya lagen om tystnadsplikt för anställda vid innehåller en straffbestämmelse. Förslaget innebär en kriminalisering av något som inte varit straffbelagt. Enligt 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av ska straff bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs. Gäller annan lag när dom medde- las ska den lagen, enligt samma lagrum, tillämpas om den leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Bestämmelsen anses generellt till- lämplig vid ändringar i strafflagstiftningen och nykriminalisering och innebär att i valet mellan äldre och ny lag ska den lag väljas som för den tilltalade är minst ingripande. Några särskilda övergångsbestämmelser behövs därför inte till den nu aktuella lagen. Övriga lagändringar kräver inga övergångsbestämmelser. Regeringens bedömning: De eventuella merkostnader som förslagen kan ge upphov till kan finansieras inom befintliga anslag. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det övervägande antalet remissinstanser yttrar sig inte i fråga om ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag. anser dock att bedömningen av hur omfattande kostnaderna för framtagande av ett system för märkning kommer att bli kräver en närmare analys av hur märkningen kan genomföras. ett sådant system kräver både tid och resurser. Det är viktigt att kravet på märkningssystem, både i omfattning och , överensstämmer med vad som är möjligt för myndigheterna att realisera. bör följa med från myndighet till myndighet medför att systemet blir än Kriminalvården framför liknande synpunkter. fogdemyndigheten anser att det utan fördjupade analyser av förslagets