prop · H003115 · 2013-03-19 00:00:00 — Om övervakningen är ett led i en verksamhet som innebär att bilder från övervakningen sprids till ett obegränsat antal personer, t.ex. genom publicering på internet, kan det däremot inte anses 2012/13:115 vara fråga om privat övervakning (se dom i mål C-101/01). Detta gäller oavsett om publiceringen sker i realtid eller om materialet spelas in och sprids i efterhand. I sådana fall ska kameraövervakningslagen tillämpas, om inte publiceringen sker på en hemsida som har skydd enligt yttrandefrihetsgrundlagen. 6 Tillstånd till kameraövervakning Enligt lagen om allmän kameraövervakning krävs som huvudregel till- stånd för att en kamera ska få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. Tillståndsplikten innebär att länsstyrel- sen i varje enskilt fall gör en prövning om kameraövervakning ska til- låtas. Enligt överviktsprincipen i 6 § LAK ska tillstånd till allmän kameraövervakning meddelas om intresset av övervakningen väger tyng- re än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Innan meddelar tillstånd ska kommunen där övervakningen ska ske få tillfälle att yttra sig (18 § LAK). Av 19 § LAK följer att ett tillstånd till kamera- övervakning ska innehålla uppgifter om hur kameraövervakningen får anordnas. Uppgifterna ska avse övervakningens ändamål, den utrustning som får användas och det område som får övervakas. ska också meddela de övriga villkor som behövs för tillståndet. Regeringens förslag: Tillstånd till kameraövervakning ska meddelas om övervakningsintresset väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av övervakning ska särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad ska särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras, om teknik som främjar skyddet av enskildas personliga integritet används och vilket område som ska övervakas. Regeringens bedömning: Kameraövervakning bör även i fortsätt- ningen utgöra ett komplement till andra åtgärder, t.ex. brottsföre- byggande åtgärder. fortsättningen bör vara ett komplement till andra brottsförebyggande åtgärder. anför att teknisk bevisning, t.ex. bildmaterial från kamera- övervakning, är vanligt förekommande i brottmål. I den avvägning som ska ske mellan integritetshänsyn och andra hänsyn bör, enligt hovrätten, intresset av att brott kan utredas också lyftas fram som ett särskilt sam- hällsintresse av vikt. Lagstiftningen bör således utformas på ett sådant sätt att kameraövervakning kan bedrivas effektivt, inte bara vad avser möjligheterna att förebygga och avslöja brott, utan även för att utreda brott. SKL beklagar att utredningen inte tagit upp frågan om det är möjligt att uppnå en rimlig avvägning mellan integritet och effektiv övervakning genom användning av krypterad information. Användning av sådan teknik kan enligt förbundet öka möjligheterna att vidta nödvändig kameraövervakning som ett starkt skydd för enskilda personers integritet garanteras. Förbundet förordar att kameraregistrering införs som ett nytt begrepp i lagen. En sådan registrering ska utmärkas av att ingen kan ta del av den information som spelas in. Först efter ett beslut av åklagarmyndighet ska materialet kunna lämnas ut och informationen göras tillgänglig. Om materialet inte hämtas ut på detta sätt ska infor- mationen raderas automatiskt inom en i lagen angiven tid. SWESEC anför att tillämpningen av nuvarande lagar i stor utsträckning sker utan hänsyn till den tekniska utvecklingen, t.ex. har många plane- rade installationer, med tekniska lösningar för ökat integritetsskydd, inte blivit genomförda till följd av att sökanden inte fått tillstånd. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Den tekniska utvecklingen på övervakningsområdet har gått fort och allt talar för att denna utveckling kommer att fortsätta. Förutom att själva övervakningen kan bedrivas allt mer avancerat, har tekniken blivit billigare, enklare att hantera och tillgänglig för allt fler. Mot bakgrund av samhällsutvecklingen i stort och den snabba tekniska utvecklingen är det naturligt att synen på kameraövervakning förändras över tiden. För att kameraövervakningen ska kunna uppfylla relevanta behov och krav vid varje givet tillfälle är det därför lämpligt att det som huvudregel görs en proportionalitetsbedömning i varje enskilt fall. I sista hand bör en sådan bedömning göras av domstol. En proportionalitetsavvägning av detta slag finns i 6 § LAK (den s.k. överviktsprincipen). Tillstånd till allmän kameraövervakning ska, enligt överviktsprincipen, meddelas om intresset av övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Regeringen anser att överviktsprincipen bör användas vid tillståndsprövning även enligt den nya lagen. Regeringen föreslår härutöver att överviktsprincipen ska tillämpas också vid kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde (se avsnitt 8). Enligt 6 § LAK ska, vid bedömningen av intresset av kamera- övervakning, särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Regeringen an- ser att dessa förhållanden bör tillmätas särskild vikt även enligt den nya lagen. Det bör framhållas att utgångspunkten även enligt den nya lagen bör vara att kameraövervakning endast ska utgöra ett komplement till andra åtgärder, särskilt brottsförebyggande åtgärder (se prop. s. 28 f.). Kameraövervakning bör således inte ses som ett hjälpmedel som ska användas i stället för andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser. Det bör inte vara förenligt med lagens syfte att godta en övervakning vars ändamål lämpligen kan tillgodoses på något annat mindre integritetskränkande sätt t.ex. genom bättre belysning och an- passning av vegetation för att försvåra brottslighet (jfr RÅ 2010 not 14). Det kan konstateras att övervakning efter anmälan i butiker och banker får ske, förutom i syfte att förebygga brott, även för att avslöja brott (11 och 12 §§ LAK). Detsamma gäller sådan övervakning i kasinon som får ske utan tillstånd (7 a § LAK). Ändamålet att avslöja brott får anses jämförligt med ändamålet att förebygga brott och är därför ett intresse som kan beaktas vid tillståndsprövningen redan enligt den nuvarande lagen. För att regleringen ska bli enhetlig bör dock detta ändamål anges särskilt även i regleringen om tillståndspliktig kameraövervakning. anser att även intresset av kameraövervakning för att utreda brott ska beaktas särskilt vid bedömningen av övervaknings- intresset. Det kan med anledning av denna synpunkt först konstateras att en förutsättning för att kameraövervakningen ska ha en brottsförebyg- gande effekt är att material från övervakningen verkligen används för att utreda brott. Det finns således ett nära samband mellan användningen av övervakningsmaterial för att utreda brott och övervakningens brottsförebyggande verkan. Enligt regeringen är dock intresset av att utreda brott ett ändamål som bör tillmätas betydelse även utan samband med minskad brottslighet. Som hovrätten framhåller har material från kameraövervakning ofta stor betydelse bl.a. för att kunna bedöma tillförlitligheten av de uppgifter som tilltalade, målsägande och vittnen lämnar. Tillgången till teknisk bevisning av detta slag i brottmålsprocessen främjar således rätts- säkerheten. Teknisk bevisning har, som hovrätten påpekar, generellt sett kommit att få ökad betydelse, särskilt när det gäller utredning och lagföring av organiserad brottslighet där hot mot bevispersoner inte är ovanligt. Intresset av att utreda brott kan visserligen ses som ett ändamål som, enligt 6 § LAK, är jämförbart med intresset av att förebygga brott och som således kan beaktas särskilt vid tillståndsprövningen redan enligt gällande rätt. Regeringen anser dock, i likhet med , att intresset av att brott kan utredas är av sådan vikt att det bör lyftas fram särskilt i författningstexten. Regeringen konstaterar att ändamålen att utreda och avslöja brott innefattas i de jämförliga ändamål som redan med nu gällande lagstiftning kan föranleda att tillstånd ges till kameraövervakning. Genom de nya rekvisiten tydliggörs den rådande ordningen. Utrymme att meddela tillstånd kan exempelvis föreligga vid övervakning av platser som är särskilt brottsutsatta och där det finns svårigheter att utreda de brott som begås, trots att det står klart att kameraövervakningen inte kan förväntas minska brottsligheten. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad ska enligt gällande rätt särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras och vilket område som ska övervakas. har det, som SKL framhåller, utvecklats teknik som kan öka skyddet för den personliga integriteten. Sådan teknik kan innebära att personer maskeras så att det inte går att identifiera dem som syns i bild, t.ex. genom att endast Prop. 2012/13:115 siluetter syns. Beroende på vilken teknik som används kan bilderna avmaskeras i efterhand. Vidare kan teknik som krypterar det upptagna ljud- och bildmaterialet användas. Om den som övervakar inte själv har möjlighet att dekryptera bilderna kan detta minska integritetsintrånget avsevärt. Det är angeläget att de fördelar för integritetsskyddet som teknik- utvecklingen innebär kan tas till vara. Regeringen delar därför SKL:s uppfattning att användningen av integritetsfrämjande teknik bör tillmätas vikt vid avvägningen mellan övervaknings- och integritetsintresset. Av 6 § LAK framgår att det sätt på vilket övervakningen ska utföras ska beaktas vid bedömningen av integritetsintresset vilket språkligt sett även omfattar den teknik som ska användas. Frågan om användandet av integritetsvänlig teknik har emellertid inte berörts i bestämmelsens förar- beten. Såvitt framkommit har användandet av sådan teknik inte heller i rättstillämpningen beaktats vid bedömningen av integritetsintresset. Det kan antas att tekniken inom det nu aktuella området kommer att utvecklas i integritetsvänlig riktning. I takt med en sådan utveckling bör integritetsintrången vid kameraövervakning minska genom ökad användning av den integritetsvänliga tekniken. För att säkerställa att de nya tekniska möjligheterna beaktas vid tillståndsprövningen, föreslår regeringen att det uttryckligen anges i lagtexten att användandet av integritetsvänlig teknik ska beaktas vid bedömningen av integritetsintresset. Förslaget innebär att möjligheterna att meddela tillstånd kan utökas i vissa situationer. Så kan exempelvis vara fallet om kameraövervakning med traditionell teknik innebär ett för stort integritetsintrång i förhållande till övervakningsintresset, men användandet av integritetsvänlig teknik medför att övervakningsintresset överväger. Syftet med förslaget är också att uppmuntra användandet av integritetsvänlig teknik i de situationer där det är möjligt. I de fall användandet av integritetsvänlig teknik har betydelse vid tillståndsprövningen bör teknikanvändningen också uttryckligen regleras i tillståndsvillkoren. Om tillståndshavaren avviker från sådana villkor kan detta medföra både skadeståndsansvar och straffrättsligt ansvar enligt kameraövervakningslagen. I detta sammanhang bör också framhållas att krav på införande av integritetsvänlig teknik kan ställas med stöd av de bestämmelser om säkerhet som enligt regeringens förslag ska införas i den nya lagen (se avsnitt 11.4). 6.2Innehållet i en ansökan om tillstånd Regeringens förslag: I en ansökan om tillstånd till kameraövervak- ning ska utöver vad som följer av den nuvarande lagen även anges vem som ska bedriva övervakningen och, i förekommande fall, den som för tillståndshavarens räkning ska ha hand om övervakningen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. 2012/13:115 Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt om förslaget. anser att det bör införas krav på att en ansökan om kameraövervakning ska innehålla en redogörelse för vilka mindre ingripande åtgärder som vidtagits eller övervägts innan ansökan om kameraövervakning görs. Skälen för regeringens förslag: Enligt 16 § LAK ska en ansökan om tillstånd innehålla uppgift om ändamålet med kameraövervakningen och den utrustning som ska användas. I ansökan ska också anges den plats där utrustningen ska placeras, det område som ska övervakas samt de omständigheter i övrigt som är av betydelse för prövningen av ärendet. Om övervakningen avser en arbetsplats ska ett yttrande från skyddsombud, skyddskommitté eller en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen vara fogat till ansökan. För kameraövervakningslagstiftningens effektivitet är det viktigt att det är tydligt vem som har ansvaret för att kameraövervakningen uppfyller lagens krav. Enligt personuppgiftslagen är det den personuppgifts- ansvarige som ska se till att behandlingen av personuppgifter sker i enlighet med lagen. Personuppgiftsansvarig är, enligt 3 § PUL, den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen av personuppgifter. Vid kameraövervakning får den som bedriver övervakningen anses vara den som bestämmer ändamålet med övervakningen och därmed även ansvarar för övervakningen. Det kan också vara flera som tillsam- mans bedriver övervakningen. Att den som bedriver kameraövervakning kan överlåta det faktiska handhavandet av övervakningen till någon annan, t.ex. en larmcentral, innebär inte att ansvaret för övervakningen överlåts. En anmälan om kameraövervakning ska innehålla uppgift om den som ska bedriva kameraövervakningen och i förekommande fall den som för anmälarens räkning ska ha hand om övervakningen (17 § LAK). En ansökan om tillstånd behöver dock inte innehålla sådana uppgifter (16 § LAK). Det är emellertid viktigt att det står klart för vem som ansvarar för övervakningen. Regeringen föreslår därför i likhet med utredningen att det även i en ansökan om tillstånd till kameraövervakning ska anges vem som ska bedriva övervakningen och, i förekommande fall, den som för tillståndshavarens räkning ska ha hand om övervakningen. Med anledning av advokatsamfunds synpunkter bör fram- hållas att det inte är förenligt med lagens syfte att godta en övervakning vars ändamål lämpligen kan tillgodoses på något annat mindre integ- ritetskränkande sätt. Uppgifter om mindre ingripande åtgärder som har vidtagits eller övervägts kan därför ofta vara av betydelse för tillståndsprövningen och ska i sådana fall beskrivas i ansökan redan enligt gällande rätt (se 15 § första stycket 4 LAK och 17 § första stycket 5 i lagförslaget). Den nuvarande regleringen av vad en ansökan om tillstånd ska innehålla får därför anses tillräcklig i detta avseende. 2012/13:115 bedriva övervakningen, i vilken typ av verksamhet som övervakningen ska förekomma, om bilder ska behandlas eller bevaras och om ljud ska avlyssnas och tas upp. I samband med att regleringen om kameraövervakning efter anmälan infördes angav den dåvarande regeringen vissa utgångspunkter för bedömningen av vilka platser som skulle undantas från tillståndsplikten. Den uttalade att tillståndsplikten bör tas bort i de fall där det finns ett mycket starkt objektivt intresse av kameraövervakning för att förebygga brott eller att förhindra olyckor och där det således inte är påkallat med en individuell prövning i varje enskilt fall. Vidare uttalades att det är viktigt att väl avgränsa undantagen och att tydligt ange förutsättningarna för och omfattningen av den tillståndsfria övervakningen. Regeringen uttalade också att för att en särreglering ska vara motiverad krävs att de grupper som undantas från kraven på tillstånd generellt har ett starkt intresse av att kunna använda övervakningsutrust- ning samt att särregleringen täcker in en stor del av de fall av övervak- ning som den utvalda kategorin kan ha intresse av att bedriva (prop. 1997/98:64 s. 35). Regeringen anser att dessa uttalanden fortfarande utgör en lämplig utgångspunkt för bedömningen av om kameraövervakning ska undantas från tillståndsplikten. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. och , tillstyrker förslaget att viss militär övervakning ska undantas från tillståndsplikten eller lämnar det utan erinran. Kammarrätten i avstyrker förslaget samt anför att det är svårt att ta ställning till Försvarsmaktens behov av ett undantag, eftersom det i promemorian inte redovisas i vilken utsträckning Försvarsmakten ges tillstånd till övervakning av detta slag. Om det anses mindre lämpligt att har hand om tillståndsprövningen bör det, enligt kam- marrätten, i första hand övervägas om inte någon annan lämplig myn- dighet kan göra den prövningen. Även Justitiekanslern anser att, om länsstyrelserna anses mindre lämpliga att meddela tillstånd vid kamera- övervakning i militärt syfte, bör det övervägas om uppgiften kan läggas på någon annan myndighet. Enligt Justitiekanslern bör inte den aktuella typen av övervakning ske utan någon form av utomstående kontroll av att övervakningsintresset överväger integritetsintresset. Datainspektionen har förståelse för att det finns situationer då tillstånd inte bör krävas för Försvarsmakten. Förslaget i promemorian kan dock, enligt inspektionen, få långtgående konsekvenser som är svåra att överblicka. Datain- spektionen kan därför inte tillstyrka förslaget och förordar i stället att ett undantag för Försvarsmakten avgränsas och konkretiseras på ett liknande sätt som övriga undantag från tillståndsplikten, exempelvis genom att det anges att kameraövervakning får ske utan tillstånd eller upplysning för att upprätthålla säkerhet vid användande av skarp ammunition. Försvarsmakten anför att det bör införas undantag från tillstånds- och upplysningsplikten för övervakning som myndigheten bedriver för att kunna upptäcka kränkningar av det svenska territoriet. framhåller att vad som i promemorian anförs som skäl för att undanta viss av Försvarsmaktens kameraövervakning från tillstånds- och upplysningsplikten i princip kan göras gällande även för övervakning med kameror monterade på myndighetens fartyg och flygplan. föreslår därför att det i kameraövervakningslagen införs motsvarande undantag för myndighetens sjöövervakningsverksamhet. Transportstyrelsen anser att det bör införas ett undantag för de kameror som används på i samband med att avgift tas ut enligt förordningen (2005:531) om avgift för färd på Svinesundsförbindelsen. En majoritet av remissinstanserna, bl.a. och Datainspek- tionen, tillstyrker förslaget att undanta viss övervakning som är av vikt för efterforskning av försvunna personer från tillståndsplikten eller lämnar det utan erinran. Datainspektionen anför att det inte framstår som helt klart i vad mån även den som bedriver övervakning på uppdrag av räddningsledaren, exempelvis Försvarsmakten, kommer att omfattas av undantaget. Datainspektionen anser att detta bör förtydligas i lagtexten. Om det är så att den som bedriver kameraövervakning på uppdrag av en i lagen utpekad organisation alltid får bedriva kameraövervakning på samma villkor som om uppdragsgivaren själv hade bedrivit övervakningen, bör detta synsätt, enligt Datainspektionen, förklaras vara tillämpligt för hela lagen. MSB uppfattar förslaget som att det omfattar all efterforskning av försvunna personer enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, dvs. 2012/13:115 fjällräddningstjänst utförd av polismyndighet, sjöräddningstjänst och flygräddningstjänst utförd av samt efterforskning av försvunna personer i andra fall utförd av polismyndighet. Skälen för regeringens förslag Kameraövervakning i militärt syfte har beslutat att målet för det militära försvaret ska vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). Av förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten framgår bl.a. att Försvarsmakten ska upprätthålla och utveckla ett militärt försvar, kunna försvara och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt, kunna upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet samt värna suveräna rättigheter och nationella intressen utanför det svenska territoriet. För att regeringen ska kunna besluta om anskaffning av materielsystem av särskild betydelse krävs att lämnat sitt godkännande. Ett exempel på materielsystem som godkänts av är anskaffningen av taktiska obemannade flygfarkoster för inhämtning av information vid nationella och internationella insatser (budgetpropositionen , utgiftsområde 6). I samband med att Försvarsmakten utför sina uppgifter förekommer det att utrustning för bildupptagning används. Ofta är det fråga om bild- upptagning som sker med kameror monterade i och på Försvarsmaktens fordon, fartyg och luftfartyg och som vanligtvis utgör en integrerad del av dessa. Vissa av kamerorna används i syfte att underlätta vid framförandet av fordonet, fartyget eller luftfartyget eller för att säkerställa att skottfältet är fritt. Sådana kameror är inte avsedda för övervakning av enskilda per- soner. Denna form av övervakning kan omfattas av undantaget från till- ståndsplikten i 7 § 1 LAK (se 10 § första stycket 1 i förslaget till kamera- övervakningslag), som gäller för kameror på fordon m.m. som används av trafiksäkerhetsskäl eller för säkerheten i arbetsmiljön. Kameror används även vid fotospaning, bl.a. med obemannade flyg- farkoster, i syfte att inhämta information om omgivningen under uppdrag som Försvarsmakten utför. Syftet kan t.ex. vara att upptäcka fientliga stridskrafter. Inte heller sådan utrustning är avsedd för övervakning av enskilda personer. Fotospaning förekommer vid fredsfrämjande insatser utomlands men kan även behöva användas i samband med insatser i , t.ex. enligt förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet m.m. eller då höjd beredskap råder. För att Försvarsmaktens utrustning ska kunna användas på ett säkert och effektivt sätt måste den utprovas och användas i samband med övningar. Som redan framgått beslutas Försvarsmaktens verksamhet av riksdag och regering. Den utrustning för bildupptagning som beskrivs ovan är viktiga verktyg i denna verksamhet. Ofta är även anskaffningen av själva materielsystemen en fråga som avgörs av riksdag och regering. Eftersom utrustningen för bildupptagning normalt är en integrerad del av materiel- systemen har man redan vid anskaffningen tagit ställning för att utrustningen också ska få användas. Det står alltså klart att det finns ett starkt samhälleligt intresse av att Försvarsmakten kan använda övervakningsutrustning i sin verksamhet. Syftet med användningen av utrustningen är inte att bedriva person- övervakning, men detta kan ibland bli en bieffekt. Intresset av att Försvarsmakten ska kunna använda utrustningen får generellt sett anses väga tyngre än det begränsade ingrepp i den personliga integriteten som användningen kan medföra. Användningen av övervakningsutrustningen bör därför undantas från tillståndsplikten. En förutsättning för undan- tagets tillämplighet bör vara att övervakningen sker som ett led i en militär insats eller en militär övning eller behövs för att utprova utrust- ningen. Det bör understrykas att även om övervakningen undantas från tillståndsplikten omfattas den av övriga bestämmelser i kameraövervak- ningslagen. Detta innebär bl.a. att övervakningen måste vara förenlig med den allmänna hänsynsregeln i 7 § i lagförslaget, enligt vilken all övervakning ska ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet. Vid överträdelser av denna eller andra bestämmelser i lagen kan tillsynsmyndigheten ingripa genom förelägganden och förbud. När det gäller upplysningsplikten kan konstateras att uppgifter om nu aktuell övervakning ofta omfattas av försvarssekretess och att det sällan är praktiskt möjligt att upplysa om övervakningen. Undantag bör därför göras även från upplysningsplikten.