prop · H003115 · 2013-03-19 00:00:00 — Reglerna om övervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde i förslaget till kameraövervakningslag påminner i stor utsträckning om regleringen i personuppgiftslagen. Av den anledningen är det lämpligt att Datainspektionen behåller det operativa tillsynsansvaret för sådan övervakning. Dessutom pågår en översyn av länsstyrelsernas framtida verksamhet och organisation. Eftersom det inte är klart hur läns- styrelsernas tillsynsverksamhet ska organiseras framöver är det inte lämpligt att föreslå ett utvidgat ansvar för dem. Mot den angivna bakgrunden gör regeringen bedömningen att Data- inspektionen även i fortsättningen bör ha det operativa tillsynsansvaret för kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde. 2012/13:115 Regeringens bedömning att såväl automatiserad som icke- automatiserad kameraövervakning bör omfattas av den nya lagen (se avsnitt 5.4.1) innebär att Datainspektionens tillsyn kommer att omfatta kameraövervakning som inte är automatiserad i större utsträckning än enligt personuppgiftslagen. Denna utvidgning av Datainspektionens tillsyn är dock av mindre omfattning, eftersom analog övervaknings- utrustning i stor utsträckning har ersatts av digital utrustning. Med det centrala tillsynsansvaret bör inte följa en rätt att meddela föreskrifter Vissa remissinstanser, bl.a. Datainspektionen och Förvaltningsrätten i , anser att Datainspektionen bör ges rätt att meddela föreskrifter på kameraövervakningsområdet. I lagen om allmän kameraövervakning har föreskriftsrätt endast delegerats i fråga om avgifter (30 § LAK). I övrigt framgår den reglering som gäller för allmän kameraövervakning av lag. Att införa en generell föreskriftsrätt för regeringen, med möjlighet till vidaredelegation till Datainspektionen, på hela kameraövervakningsområdet skulle innebära en principiell förändring i förhållande till den nuvarande ordningen. Det skulle vidare framstå som inkonsekvent om en delegerad föreskriftsrätt endast skulle omfatta den del av lagen som avser platser dit allmänheten inte har tillträde. Det kan tilläggas att Datainspektionen , enligt 50 § PUL och 16 § personuppgiftsförordningen, har en föreskrifts- rätt på kameraövervakningsområdet avseende platser dit allmänheten inte har tillträde. Inspektionen har inte utnyttjat föreskriftsrätten, vilket tyder på att behovet inte har varit särskilt stort. Enligt regeringens uppfattning är en föreskriftsrätt inte heller nödvändig för att uppnå de mål som avses med Datainspektionens centrala tillsynsansvar, nämligen att i första hand informera, utbilda samt ge råd och stöd åt länsstyrelserna. Informationsinsatser och allmänna råd torde i detta sammanhang vara mer ändamålsenliga än föreskrifter. Vissa remissinstanser anser att det bör införas en möjlighet för Datainspektionen att genom föreskrifter införa en anmälningsskyldighet för övervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde, t.ex. hotell eller skolors inomhusmiljöer. Datainspektionen skulle genom anmäl- ningarna få kunskap om övervakningens omfattning och därmed kunna genomföra riktade informations- och tillsynsinsatser. Regeringen har i avsnitt 8.2 gjort bedömningen att det inte framkommit tillräckligt starka skäl att införa en anmälningsskyldighet vid övervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde. Det kan vidare konstateras att enligt den nuvarande regleringen, liksom i den föreslagna lagen, är det tydligt reglerat vilken kameraövervakning som är tillstånds- och anmälningspliktig respektive tillståndsfri. En ordning där det på myndighetsnivå föreskrivs vilken typ av övervakning som ska vara förenad med anmälningsplikt är enligt regeringens uppfattning mindre lämplig. Sammantaget anser regeringen inte att det är lämpligt att Data- inspektionen ges en föreskriftsrätt på kameraövervakningsområdet, varken generellt eller i fråga om anmälningsskyldighet. 12.4Överklagande av beslut om kameraövervakning för att tillvarata allmänna intressen Regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer ska ta över Justitiekanslerns rätt att överklaga beslut om kamera- övervakning för att ta tillvara allmänna intressen. Vid överklagande till kammarrätten och ska det krävas prövningstillstånd. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens med det undantaget att utredningen föreslår att prövningstillstånd inte ska krävas vid överklagande till kammarrätten och . Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Säker- hets- och integritetsskyddsnämnden, Datainspektionen och i , tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Datainspektionen anser att överklaganderätten är ett viktigt instrument för en tillsynsmyndighet med ett övergripande ansvar för rättstillämp- ningen på området. Kammarrätten i avstyrker förslaget. Enligt kammarrättens uppfattning är uppgiften att föra talan i mål om kameraövervakning inte förenlig med Datainspektionens föreslagna uppgift att ha ett över- gripande och samordnande ansvar för länsstyrelsernas tillämpning av lagen. i ställer sig, med beaktande av den roll Datainspektionen ges i utredningen, frågande till möjligheten att överlämna Justitiekanslerns roll till inspektionen. Försvarsmakten, som anser att Justitiekanslerns medverkat till en god praxisbildning, ställer sig tveksam till att ändra en redan väl fungerande ordning. Skälen för regeringens förslag: beslut enligt lagen om allmän kameraövervakning får enligt 29 § första stycket överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Enligt 29 § andra stycket LAK får Justitiekanslern överklaga beslut för att ta tillvara allmänna intressen. Prövningstillstånd krävs enligt 29 § tredje stycket LAK inte när Justitiekanslern överklagar ett mål till kammarrätten. Beslut om tillstånd till allmän kameraövervakning och om undantag från upplysningsplikten får överklagas även av den kommun där övervakningen ska ske och, om övervakningen ska avse en arbetsplats, av en organisation som företräder de anställda på platsen. Om en enskild överklagar beslut blir dennes motpart och har därigenom rätt att överklaga förvaltningsrättens avgörande. I förarbetena till lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. ut- talades att Justitiekanslern borde kunna inrikta sina insatser mot principiellt viktiga frågor i stället för att bevaka integritetsintressena i varje enskilt fall (prop. 1989/90:119 s. 27). Enligt regeringens upp- fattning ligger det väl i linje med Datainspektionens centrala tillsynsansvar enligt förslaget i avsnitt 12.3 att myndigheten också får möjlighet att överklaga principiellt viktiga beslut. Med anledning av synpunkterna från Kammarrätten i och i kan konstateras att det på andra områden förekommer att myndigheter både har ett centralt tillsynsansvar och en rätt att föra talan för att tillvarata allmänna intressen. 2012/13:115 , som är ansvarig för tillsynsvägledning enligt 3 kap. miljötillsynsförordningen (2011:13), också talerätt enligt t.ex. 22 kap. 6 § och 40 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt . Vidare kan konstateras att om Justitiekanslern har kvar sin rätt att föra talan i mål om kameraövervakning skulle det kunna uppkomma situationer där Justitiekanslern och Datainspektionen driver olika linjer inom ramen för sina respektive uppdrag. Detta skulle kunna motverka ett av de huvudsakliga syftena med införandet av ett centralt tillsynsansvar, nämligen att skapa en enhetlig praxis. Om däremot Datainspektionen ges talerätt i mål om kameraövervakning kan den se till att beslut från som inte är förenliga med inspektionens allmänna råd blir föremål för domstolsprövning. Mot den angivna bakgrunden gör regeringen bedömningen att Justitie- kanslerns rätt att överklaga beslut om kameraövervakning bör tas över av Datainspektionen. Frågan om vilken myndighet som ska ges denna rätt bör dock inte regleras i lag utan i förordning. Som nämns ovan är Justitiekanslern befriad från kravet på prövnings- tillstånd vid överklagande till kammarrätten och till . Regeringen delar Lagrådets uppfattning att dessa undantag inte bör vara kvar när uppgiften ska utföras av Datainspektionen och inte av Justitiekanslern. Regeringens förslag: Om kameraövervakning ska ske i flera län med en övervakningskamera som är uppsatt på eller i ett fordon, fartyg eller luftfartyg ska ansökan om tillstånd göras hos i det län där övervakningen huvudsakligen ska ske. Om det inte går att avgöra var övervakningen huvudsakligen ska ske, ska ansökan göras hos i något av de berörda länen. Vid tillståndsprövningen ska den kommun där övervakningen ska ske beredas tillfälle att yttra sig, om det inte är onödigt. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens. Utredningen föreslår att när kameraövervakning ska ske i flera län med en övervakningskamera som är uppsatt på fordon, ska ansökan om till- stånd göras hos i det län där den som ska bedriva över- vakningen har sin hemvist. Enligt förslaget ska som hemvist för en fysisk person anses vara den ort där denne är folkbokförd och för en juridisk person den ort där styrelsen har sitt säte eller, om sätet för styrelsen inte är bestämt eller det inte finns någon styrelse, den ort där förvaltningen förs. Om den som ska bedriva övervakningen inte har hemvist i ska ansökan, enligt förslaget, göras hos i . Utredningen föreslår inte något undantag från skyldigheten att inhämta yttrande från den kommun där övervakningen ska ske. Remissinstanserna: i och Länsstyrel- sen i avstyrker förslaget. De anser, i likhet med i , att i det län där övervakningen huvudsakligen ska ske eller där huvuddelen av trafiken utförs bör pröva ansökan. De påpekar att en sådan ordning skulle medföra att länsstyrelsernas goda lokalkännedom kommer till använd- ning. i och i framhåller att det med utredningens förslag finns en risk att tillståndsprövningen, och därmed även tillsynen, kan komma att utföras i ett län där de flesta av fordonen inte alls befinner sig. Förvaltningsrätten i konstaterar att utredningens förslag skulle kunna innebära att kameraövervakning sker i ett län som inte tillämpar kameraövervakningslagen på samma sätt som i det län där tillståndet beviljades. För att undvika sådana situationer bör det, enligt förvaltningsrätten, införas en regel om att den länsstyrelse som behandlar en ansökan om tillstånd till kameraövervakning måste samråda med läns- styrelsen i det län där övervakning kan komma att ske. Skälen för regeringens förslag: Enligt 5 § LAK ska en ansökan om tillstånd till, eller anmälan om, allmän kameraövervakning göras skrift- ligen hos i det län där kameraövervakningen ska ske. I för- arbetena till bestämmelsen uttalades att det i undantagsfall kunde inträffa att övervakningsobjektet fanns i skilda län och att ansökan då skulle ges in till i det län där övervakningsobjektet huvudsakligen fanns (prop. 1997/98:64 s. 62). Utredningen har uppmärksammats på att tillståndsförfarandet är komp- licerat för dem som har övervakningskameror fastsatta på fordon som passerar över länsgränser. är det relativt vanligt med övervakningskameror på eller i fordon. Det gäller t.ex. bussar i kollektivtrafik, taxibilar och värdetransporter. Sådan övervakning sker framförallt av trafiksäkerhetsskäl och i syfte att skydda förare mot rån och överfall. Vanligtvis övervakas en del av utrymmet inne i fordonet och ett mindre område kring dörrarna. Eftersom övervakningen kan komma att ske i flera län görs ansökan om tillstånd till flera länsstyrelser. Förutom att det innebär merarbete för dem som söker tillstånd, innebär det ibland att besluten skiljer sig åt. Det förekommer också att övervakning sker från fartyg och luftfartyg, t.ex. från flygplan för att eftersöka försvunna personer (se avsnitt 7.2). Även vid sådan övervakning aktualiseras de problem som beskrivs ovan. Utredningen föreslår att ansökan i dessa fall ska göras till i det län där den som bedriver övervakningen har sin hemvist. Regeringen anser emellertid, i likhet med vad flera länsstyrelser gett uttryck för, att starka skäl talar emot en sådan ordning. Vid behandlingen av frågan om koncentration av vissa ärendetyper till färre länsstyrelser gjorde regeringen bedömningen att länsstyrelsernas lokalkännedom är av så stor vikt vid prövning av kameraövervakningsärenden att en koncentration av dessa ärenden inte är lämplig (se avsnitt 12.2). Det torde inte vara ovanligt att bolag har säte i ett annat län än där den huvudsakliga övervakningen bedrivs. En ordning där hemvisten för den som kameraövervakar avgör vilken länsstyrelse som ska pröva en an- sökan skulle i sådana fall innebära att länsstyrelsernas lokalkännedom inte kommer till användning. Det bör tilläggas att även övervakning med kameror i och på fordon t.ex. värdetransporter, taxibilar och bussar i kollektivtrafik kan ha en tydlig lokal anknytning. 2012/13:115 Enligt regeringen är det en lämpligare ordning att ansökan görs till i det län där övervakningen huvudsakligen ska ske. Mot bakgrund av vad som uttalades i förarbetena till 5 § LAK (se ovan) skulle det kunna hävdas att en sådan ordning redan gäller enligt lagen om all- män kameraövervakning. Det finns dock, inte minst mot bakgrund av de tillämpningssvårigheter utredningen redogör för, skäl att införa en särskild forumbestämmelse för dessa fall i lagtexten. Ansökan om tillstånd bör mot denna bakgrund göras hos i det län där övervakningen huvudsakligen ska utföras. Lagrådet anser att en sådan ordning kan skapa osäkerhet om vilken länsstyrelse som i ett enskilt fall är behörig att meddela ett sökt tillstånd och betonar betydelsen av att forumregeln är klar och entydig på så sätt att det inte kan råda någon tvekan om vilken länsstyrelse som utpekas. I de flesta fall torde det vara möjligt att utan större svårighet avgöra i vilket län övervakningen huvudsakligen ska ske. Som Lagrådet påpekar kan det kan dock finnas fall, t.ex. vid övervakning med kameror på flygplan, där det kan vara svårt att i förväg avgöra i vilket län övervakningen huvudsakligen ska ske. Regeringen anser att det tydligt bör framgå av lagen vilken länsstyrelse som är behörig i sådana fall. Det bör därför införas en bestämmelse som innebär att om det inte går att avgöra i vilket län övervakningen huvudsakligen ska ske, ska var och en av de berörda länsstyrelserna vara behörig att pröva ansökan. Enligt gällande rätt ska den kommun där övervakningen ska ske få tillfälle att yttra sig innan beslutar om tillstånd. Lagrådet framhåller att den kommun där övervakningen ska ske i många fall egentligen inte är berörd av övervakningen, t.ex. vid övervakning med kameror uppsatta på fordon, fartyg och luftfartyg. För att inte onödigtvis försvåra handläggningen av tillståndsärenden anser Lagrådet att det bör finnas ett utrymme för att i sådana fall underlåta att inhämta yttranden från kommunen. Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning och föreslår att bör ha möjlighet att låta bli att inhämta en kommuns yttrande om det är onödigt. Regeringens förslag: Möjligheten för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter för tillsynsåtgärder ska tas bort. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: i avstyrker förslaget och föreslår att det i stället införs en tillsynsavgift som utgör en del av ett permanent resurstillskott till länsstyrelserna. i anser inte att tillsynsverksamheten ska generera en avgift för varje besök. Däremot hade förhopp- ningen att utredningen skulle utreda möjligheten att införa en särskild kontrollavgift vid vissa överträdelser. Skälen för regeringens förslag: Enligt 30 § LAK får regeringen eller Prop. 2012/13:115 den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva om skyldighet att betala avgifter för länsstyrelsernas verksamhet enligt lagen. Sådana föreskrifter får endast innebära en rätt att ta ut avgifter för en ansökan, anmälan eller tillsynsåtgärd. Av förordningen (1998:314) om allmän kameraövervakning följer att avgift får tas ut för ansökan och anmälan, men inte för tillsynsåtgärd. Regeringen har således inte använt möj- ligheten att ta ut tillsynsavgifter. Enligt regeringens uppfattning finns inte anledning att behålla möjlig- heten att meddela föreskrifter om tillsynsavgift. Det föreslås därför att den möjligheten ska tas bort. Regeringen anser inte att det bör införas en kontrollavgift av det slag som i föreslår. Regeringens förslag: Den nya kameraövervakningslagen, och de övriga lagändringar som föreslås, ska träda i kraft . Beslut om tillstånd eller villkor, om undantag från upplysningsplikten och om bevarandetid som har meddelats med stöd av den gamla lagen ska anses ha meddelats med stöd av den nya lagen. Anmälan som skett enligt den gamla lagen ska anses ha skett enligt den nya lagen. En ansökan om tillstånd till kameraövervakning enligt lagen om allmän kameraövervakning som inte slutligt prövats före ikraft- trädandet ska anses som en anmälan enligt kameraövervakningslagen, om ansökan endast omfattar kameraövervakning som är tillåten efter anmälan enligt kameraövervakningslagen. Äldre föreskrifter ska gälla för överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet. Det ska förtydligas att sekretessregleringen för uppgifter som inhämtas enligt kameraövervakningslagen är tillämplig även på uppgifter som inhämtats enligt lagen om allmän kameraövervakning. Regeringens bedömning: Någon särskild övergångsbestämmelse till skadeståndsbestämmelsen i kameraövervakningslagen behövs inte. Utredningens förslag: Utredningen föreslår ett annat datum för ikraft- trädande än regeringen samt, till skillnad från regeringen, en särskild övergångsbestämmelse till skadeståndsbestämmelsen i kameraövervak- ningslagen. Den av utredningen föreslagna övergångsbestämmelsen inne- bär att skadeståndsbestämmelsen i den nya lagen endast ska tillämpas om den omständighet som skadeståndsyrkandet hänför sig till har inträffat efter det att lagen har trätt i kraft. Utredningen föreslår inte någon övergångsbestämmelse som anger att tillstånd, andra beslut och anmälningar enligt lagen om allmän kameraövervakning ska betraktas som beslut och anmälningar enligt kameraövervakningslagen. överensstämmer utredningens förslag med regeringens. 2012/13:115 Remissinstanserna: anser att övergångsbestämmelsen till den nya skadeståndsbestämmelsen i kameraövervakningslagen framstår som oklar och onödigt komplicerad. Vad som torde avses är, enligt hovrätten, att behandlingen, dvs. den skadeståndsgrundade handlingen, inträffat efter det att lagen trätt i kraft. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Förslaget till kameraövervakningslag bör, liksom övriga lagförslag, kunna träda ikraft . Beslut om tillstånd eller villkor, om undantag från upplysningsplikten och om bevarandetid som har meddelats med stöd av den gamla lagen bör anses ha meddelats med stöd av den nya lagen. Anmälan som skett enligt den gamla lagen bör anses ha skett enligt den nya lagen. En övergångsbestämmelse med detta innehåll bör därför införas. Vidare anser regeringen i likhet med utredningen att det bör införas en övergångsbestämmelse som innebär att en ansökan om tillstånd till kameraövervakning enligt lagen om allmän kameraövervakning som gjorts men inte slutligt prövats före ikraftträdandet bör anses som en anmälan enligt kameraövervakningslagen, om ansökan endast omfattar kameraövervakning som är tillåten efter anmälan enligt kameraöver- vakningslagen. Äldre föreskrifter ska gälla för överklagande av beslut som meddelats före ikraftträdandet av den nya lagen. Utredningen har föreslagit en övergångsbestämmelse som innebär att bestämmelsen om skadestånd i kameraövervakningslagen endast ska tillämpas på skadeståndsgrundande handlingar som inträffat efter det att lagen trätt i kraft. Enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer tillämpas emellertid nya skadeståndsregler endast på skadefall som inträffat efter ikraftträdandet. Enligt regeringen bör denna princip tillämpas även på den skadeståndsreglering som föreslås. Någon särskild övergångsbestämmelse till den nya skadeståndsbestämmelsen i kameraövervakningslagen behövs därför inte (se prop. 1972 s. 593, prop. 2000/01:68 s. 62 och prop. 2009/10:142 s. 42 f.). I avsnitt 11.1 föreslår regeringen att sekretesskyddet i 32 kap. 3 § OSL för uppgifter om enskilda som inhämtats enligt kameraövervaknings- lagen ska förstärkas genom att det raka skaderekvisitet byts mot ett omvänt skaderekvisit. För att tydliggöra att paragrafens nya lydelse ger ett skydd även för uppgifter som inhämtats med stöd av lagen om allmän kameraövervakning bör en bestämmelse med denna innebörd införas. 14 Konsekvenser av förslagen Regeringens bedömning: Förslagen innebär att Datainspektionen får ett utökat ansvarsområde som kräver resurstillskott. Därför har regeringen i budgetpropositionen tillfört Datainspektionen . Överföringen av verksamhet från Justitiekanslern till Datainspektionen kommer att innebära minskade kostnader för Justitiekanslern och ökade kostnader för Datainspektionen. Regeringen avser att återkomma till i denna fråga. Förslagen innebär en lämplig avvägning mellan intresset av att använda kameraövervakning för berättigade ändamål och skyddet av den personliga integriteten. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att Datainspektionen ska tillföras för att kunna utföra de nya uppgifter som åläggs myndigheten. Detta ska finansieras genom att Justitiekanslerns anslag minskas med och länsstyrelsernas anslag minskas med sam- manlagt . Därutöver föreslår utredningen att Datainspektionen ska anslås ett engångsbelopp som inte preciseras. Remissinstanserna: Datainspektionen bedömer att ökningen av myndighetens årliga resursbehov är , vilket är baserat på 4,5 årsarbetskrafter. Dessutom bör, enligt inspektionen, ett engångsbelopp om tillföras myndigheten. Datainspektionen anför till stöd för det angivna i huvudsak följande. Utredningens förslag innebär att Datainspektionens uppdrag kommer att innefatta arbetsuppgifter som ingen annan myndighet tidigare utfört. Dessa uppgifter kommer att bestå i att löpande kartlägga användandet av kameraövervakning, vilket innefattar kontakter med både länsstyrelser, användare av kameraövervakning samt med tillverkare av övervaknings- kameror och av mjukvara för kameror. Arbetet kommer också att innebära löpande insatser för att utbilda de anställda vid länsstyrelserna och för att göra länsstyrelsernas tillämpning mer enhetlig, vilket exempelvis innefattar anordnandet av konferenser eller andra mötesformer för länsstyrelserna. En viktig del i Datainspektionens tänkta uppdrag ska vidare bestå i att följa och analysera den tekniska utvecklingen på kameraområdet, både vad gäller hårdvara och mjukvara. I de nämnda arbetsuppgifterna ser Datainspektionen också att den internationella aspekten kommer att behöva beaktas. För att på ett tillfredsställande sätt kunna fullgöra dessa nya arbetsuppgifter beräknar Datainspektionen att myndigheten behöver en förstärkning i form av en teknikspecialist samt två jurister som tillsammans kartlägger, samverkar med och samordnar länsstyrelser, användare, tillverkare och systemvaru- leverantörer. Dessutom ska Datainspektionen överta Justitiekanslerns uppdrag att överklaga och föra domstolsprocesser i mål om kameraövervakning för att ta tillvara allmänna intressen. För denna uppgift har utredningen föreslagit en förstärkning motsvarande (ca en och en halv årsarbetskraft). Datainspektionen är tveksam till om den föreslagna förstärkningen räcker för att fortsätta den omfattande processföring som Justitiekanslern ägnar sig åt (exempelvis avslutades hos Justitiekanslern 59 rättegångar i mål om kameraövervakning). Eftersom det delvis rör sig om helt nya arbetsuppgifter som ingen an- nan tidigare utfört, samt eftersom kommunikationsfrågorna kommer att vara särskilt viktiga inledningsvis, bedömer Datainspektionen att ett en- gångsbelopp om för förstärkning på kommunikationssidan kommer att behövas, och att detta belopp kan tas ut av .