prop · H00397 · 2013-03-26 00:00:00 — bättre fungerande karriärväxlingsprogram, där berörd personal får hjälp med att få en ny anställning utanför Försvarsmakten. När det gäller avvecklingen av personal kan konstateras att karriärväxlingsprogrammet gett ett svagt resultat; i genomsnitt har endast ett tjugotal yrkesofficerare lämnat Försvarsmakten . bedömer att karriärväxlingsprogrammet inte har fungerat som avsett. Dessutom måste Försvarsmakten lyckas med att rekrytera personal med rätt kompetens. Granskningen har visat att det är svårt att rekrytera viss personal, och att behålla personal. Det gäller framför allt för så kallade nyckelbefattningar. Dessutom tar det innan den personal som rekryteras uppnår den önskade kompetensnivån. Insatsförbanden vid marinen och flygvapnet är utrustade med större materielsystem, exempelvis korvetter och stridsflygplan, som kan generera hög förmåga. Bemanningen av dessa system är avgörande för att få ut hög effekt. försvarsbeslut bedömde regeringen att tillgängligheten på två av de fyra stridsflygdivisionerna var för låg; iakttagelserna i denna granskning talar för att detta läge kvarstår. Vart och ett av marinens fartyg har en enda besättning, vilket inte medger redundans för kritiska kompetenser. Denna bemanning leder för sjöstridsflottiljernas del till att korvetterna genererar endast av den potential som finns av sjödygn. Detta kan jämföras med , vars större kombinationsfartyg genererar av potentialen.1 Dessa förhållanden är enligt ett tecken på att dyr och sofistikerad materiel underutnyttjas inom marinen och flygvapnet, vilket inte gagnar beredskapen, förbandens förmåga eller personalens kompetensutveckling. 1Ett fartygs potential utgörs av det förväntade antal dygn det kan prestera till sjöss när de underhållsåtgärder som vidtagits som kräver att fartyget ligger vid kaj eller läggs upp på varv har räknats bort. Enligt uppgift från finns dessutom ambitioner att öka utnyttjandegraden ytterligare, och närma sig gränsen för det tekniskt möjliga. Intervju med företrädare för , . BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND Regeringen har förbättrat förutsättningarna för robust bemanning, trots detta kvarstår brister Försvarsmakten har i egenskap av arbetsgivare ansvar för att insatsförbanden är fullt bemannande. Regeringen ska skapa förutsättningar för effektivitet på insatsförbanden, exempelvis genom att utreda och lägga en rättslig grund för det nya personalförsörjningssystemet inom Försvarsmakten. Med utgångspunkt från försvarsbeslut beslutar regeringen om Försvarsmaktens uppgifter och förmågor samt ställer återrapporteringskrav. Granskningen visar att regeringen har ställt återrapporteringskrav som berör bemanningen, exempelvis om förekomsten av kritiska kompetenser och om bemanningsuppdragen inom Försvarsmakten. Regeringen har i budgetpropositioner och regleringsbrev betonat att Försvarsmakten ska prioritera iståndsättande av hela förband framför uppfyllnad på bredd. Regeringen har även vidtagit åtgärder för att skapa förutsättningar för en robust bemanning genom bland annat övergången till tvåbefälssystemet och regeringens proposition 2011/12:115 Soldatanställning i Försvarsmakten, som reglerar Försvarsmaktens anställning av kategorierna kontinuerligt och anställda gruppbefäl, soldater och sjömän. Den obemanning som råder bör betraktas mot bakgrund av de avvägningar och prioriteringar som gjorts av Försvarsmakten och regeringen . En viktig faktor vid prioriteringar är att Försvarsmakten ska genomföra utvecklingen av insatsorganisationen inom befintliga ekonomiska ramar. Regeringen har varit informerad om läget, och Försvarsmakten har skött den egna personalpolitiken. För att få mer tillgängliga och användbara förband är bemanningen av central betydelse. En effektiv verksamhet kräver att förbanden är bättre bemannade än . Bristkompetenser måste hanteras och befattningar bemannas. kan konstatera att regeringen både har styrt mot en robust bemanning av insatsförbanden och följt upp bemanningsläget samt vidtagit vissa konkreta åtgärder för att möjliggöra en robust bemanning. Trots detta kvarstår brister. Om stående och komplett bemannade förband inom marinen och flygvapnet är prioriterat är det uppfattning att regeringen behöver bli ännu tydligare på detta område i styrningen av Försvarsmakten. har inte fått en helt rättvisande samlad återrapportering Granskningen visar att den samlade informationen från regeringen och Försvarsmakten om bemanningen av marin- och flygstridskrafterna är summarisk och inte heltäckande. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Genom budgetpropositionerna görs en övergripande återrapportering av läget inom insatsorganisationen. Viss nyansering och fördjupning av bemanningen finns också i Försvarsmaktens årsredovisningar. Vid sidan av den formella återrapporteringen har regeringen och Försvarsmakten gjort vissa redovisningar, exempelvis till allmänheten och till . Den bild som framkommer av bemanningen inom marinen och flygvapnet är enligt bedömning både komplex och i vissa delar motsägelsefull. Informationen varierar, och ger ibland intrycket av att läget är gott och att förbanden är stående och gripbara. Det finns också information som ger en mera nyanserande och problematiserande bild av läget på insatsförbanden. bedömer därför att riskerar få ett otillräckligt beslutsunderlag när det gäller att besluta om Försvarsmaktens organisation och uppgifter. Om inte får grundläggande och saklig information om ett område där har ett beslutsmandat, leder detta till ett informationsunderskott. sig försvårar för berörda riksdagsledamöter att ställa relevanta frågor till företrädare för Försvarsmakten eller regeringen. Enligt mening riskerar därför att fatta strategiskt betydelsefulla beslut för Försvarsmakten, utan att känna till tillståndet inom marinen och flygvapnet och förutsättningarna för att kunna nå en fullt bemannad insatsorganisation. Utveckla den öppna återrapporteringen om insatsförbanden, särskilt med hänsyn till bemanningen, inom ramen för vad som är möjligt i förhållande till vad sekretessen medger. Löpande redovisa för regeringen bemanningsläget för de stående förbanden inom marinen och flygvapnet. Prioritera att bemanna de stående förbanden fullt ut, i enlighet med regeringens krav. Detta inkluderar också att hantera problemen med kritiska kompetenser. Se över förbandens personalramar. I detta ligger att pröva behovet av antalet besättningar inom marinen. Se över möjligheterna till att göra den administrativa hanteringen enklare och snabbare på insatsledningens staber vid högkvarteret samt utreda varför så mycket arbete utförs på staberna utöver normal arbetstid. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Försvarsmakten har genomgått en omvandlingsprocess där personal och materiel har avvecklats och förband lagts ned. Hotbilden har förändrats, vilket medgett att invasionsförsvaret har ersatts med ett insatsförsvar. Ny teknik har också inneburit möjligheter till effektiviseringar, ibland med betydligt lägre behov av anläggningar, materiel, system och personal. Även stabs- och ledningsorganisationen samt Försvarsmaktens högkvarter har genomgått flera omorganisationer. Försvarsmaktens uppgifter har delvis förskjutits genom de senaste försvarsbesluten, med ett utökat fokus på att genomföra utlandsinsatser. kvarstår det grundläggande kravet att Försvarsmakten ska ha en nationell beredskap. Att Försvarsmakten upprätthåller en nationell beredskap är av väsentlig betydelse för att bland annat kunna hävda territoriella integritet, en insatsverksamhet som ska upprätthållas och utövas dygnet runt årets . En grundläggande beredskap har också betydelse för att ska kunna försvara sig, eller kunna delta i internationella uppdrag. För att klara av att uppfylla grundberedskapen krävs att olika funktioner samverkar och att alla delar av verksamheten har förmågor som sträcker sig från planering till en eventuell operativ insats. Inom marinen och flygvapnet har försvarsomställningen inneburit en övergång till i huvudsak så kallade stående insatsförband, med höga krav på beredskap. Kravet på stående förband innebär att dessa ska vara fullt bemannade och utrustade, för att på så vis vara tillgängliga och ha en hög förmåga. Införandet av en insatsorganisation minskar på så vis skillnaden mellan den fredstida organisationen, bestående av utbildningsförband med mera, och krigsorganisationen, som innan omställningen bestod av ett stort antal förband av låg tillgänglighet bestående av pliktpersonal. För att säkerställa bemanningen inom marinen och flygvapnet ställs nya krav på en effektiv personalförsörjning. Bemanningen är emellertid kostsam och en överbemanning medges normalt inte med dagens uppgifter, behov av flexibilitet och krav på resurshushållning. En slimmad bemanning ökar BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND sårbarhet för personalbrist, vilket kan riskera möjligheten att kunna lösa uppgifterna. kan också konstatera att det finns ett stort politiskt intresse för att styra Försvarsmaktens strategiskt viktiga materielsystem, exempelvis fartyg och stridsflygplan. Vid ett flertal tillfällen har beslut om inköp eller utveckling av sådan materiel lyfts upp i verkställighetskedjan, och fattats av . Själva bemanningen av materielsystemen och förbandens sammantagna användbarhet är däremot en fråga som riskerar komma i skymundan i återrapporteringen. Det beror delvis på försvarssekretessen som kraftigt begränsar den öppna rapporteringen av insatsförbandens status. Det kan också vara ett arv från tiden då Försvarsmakten satte samman ett invasionsförsvar av lägre omedelbar tillgänglighet, där bemanningen av förbanden till största delen utgjordes av pliktpersonal. Bemanningsfrågorna blev då en viktig fråga för planering, snarare än verksamhet. är förutsättningarna omvända, särskilt inom marinen och flygvapnet; de insatsförband som finns baserade vid grundorganisationens förband inom dessa försvarsgrenar är i princip de enda som finns att tillgå. 1.2Granskningens syfte och avgränsningar Syftet med granskningen är att undersöka bemanningen inom marinens och flygvapnets stående insatsförband och inom berörda ledningsstaber. I granskningen tar vi fasta på de förhållanden som ska gälla för stående insatsförband, det vill säga hög tillgänglighet baserad på komplett bemanning och fast anställd personal. har bedömt bemanningsläget på dessa förband samt belyst och föreslagit åtgärder som på olika sätt kan öka effektiviteten. Vi har också bedömt den öppna återrapportering som lämnats om beredskapen och insatsförbandens status. I granskningen ingår även berörda ledningsstaber vid Försvarsmaktens högkvarter, eftersom de har en väsentlig roll för beredskapen och ledningen av insatsförbanden. Granskningen svarar på följande frågor: Har Försvarsmakten en tillräckligt robust2 bemanning inom marinens och flygvapnets stående insatsförband? 2Robusthet definieras i avsnitt 1.3. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Har regeringen gett Försvarsmakten tillräckliga förutsättningar för att kunna bemanna de stående insatsförbanden inom marinen och flygvapnet? Har fått en rättvisande återrapportering om beredskapen och bemanningsläget inom marinens och flygvapnets stående insatsförband, givet de särskilda förutsättningar som gäller för en verksamhet som rör rikets säkerhet? I granskningen har vi använt begreppet beredskapsuppgifter inom marinen och flygvapnet. Det innebär en beredskap för att kunna hävda territoriella integritet, det vill säga att kunna (1) upptäcka och hantera kränkningar av territorium, (2) hantera incidenter i och i närområdet samt (3) följa flyg- och fartygsrörelser i syfte att upptäcka säkerhetshot eller överträdelser mot nationell eller internationell rätt. Förbandens beredskap ska vara flexibel, och därmed kunna anpassas efter hotbild och andra förändringar i vår omvärld. I granskningen har inte bedömt om Försvarsmakten löser dessa beredskapsuppgifter, eller prövat om det finns en förmåga att hantera incidenter. Däremot har beredskapsuppgifterna utgjort grund för avgränsningen av granskningen. Det som granskats är alltså de insatsförband och ledningsstaber inom marinen och flygvapnet som är involverade i denna beredskap. De granskade enheterna är följande: den försvarsmaktsgemensamma insatsstaben, marintaktisk stab, flygtaktisk stab, insatsförbanden vid 1.ubåtsflottiljen, 3.sjöstridsflottiljen, 4.sjöstridsflottiljen, sjöinformationsbataljonen, samtliga stridsflygdivisioner, stridslednings- och luftbevakningsbataljonen samt berört transportflyg och incidentjaktpersonal vid F7. Granskningen omfattar hela verkställighetskedjan från regeringen till Försvarsmakten. Utgångspunkten är bemanningsläget . Bemanningsläget vid marinens och flygvapnets insatsförband och ledningsstaber som löser beredskapsuppgifter har undersökts. Arméns beredskapsuppgifter har inte ingått i denna granskning. Skyddsverksamheten av Försvarsmaktens anläggningar och personal har varit föremål för beslut om omorganisering. Av detta skäl och på grund av att denna verksamhet har en tydlig gränsyta mot polisen har den inte ingått i granskningen. Granskningen avser endast verksamhet som bedrivs inom myndigheten . Således berörs inte eventuell verksamhet som avser territoriell integritet och som bedrivs vid andra myndigheter. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND Verksamhet som innebär underrättelseinhämtning och underrättelseanalys berörs inte av granskningen. Så gör inte heller den verksamhet som kan komma att bedrivas i händelse av ett väpnat angrepp på . Marinens och flygvapnets insatsförband och beredskap Det finns en beredskap som innebär att delar av marinens och flygvapnets insatsförband ska vara tillgänglig för insatser. Kraven ser dock olika ut för insatsförbanden och staberna, beroende på verksamhetens karaktär och insatsbehovet. De funktioner som övervakar svenskt luft- och havsrum bedriver verksamhet dygnet runt, medan insatsförbanden bestående av fartyg och flygplan har andra krav på tillgänglighet. Exempelvis finns en beredskapssatt incidentjaktrote (två JAS 39 ) som årets är beredd att på kort varsel lämna marken och på olika sätt kunna ingripa vid incidenter och kränkningar av territoriet. Det finns också flera förband som är beredskapssatta, men med lägre krav på tillgänglighet. finns ett övergripande krav på Försvarsmakten att huvuddelen av insatsorganisationen bör vara tillgänglig vid beslut om höjd beredskap. Tillgängligheten vid höjd beredskap bör dock inte för något förband överstiga . Dessutom finns krav som följer av att marin- och flygstridkrafterna övergår till att i huvudsak vara stående förband.3 Fartygsförbanden, med stora krav på tillgänglighet och rationellt personalanvändande, ska uteslutande bestå av stående förband. Flygstridskrafterna ska till största delen bestå av stående förband.4 Generellt gäller att insatsförbanden med tiden ska vara fullt bemannade, materiellt uppfyllda, samövade och inte kräva någon återtagning för att vara fullt användbara.5 Kraven på stående förband är dessutom att de i huvudsak bemannas med kontinuerligt tjänstgörande personal.6 I granskningen undersöker vi därför om marinens och flygvapnets insatsförband är komplett bemannade, och på så vis svarar mot krav på insatsorganisationens utformning. 3Tidigare bestod förbanden av en mix av anställd personal (officerare och civilanställda) och pliktpersonal (värnpliktiga). I och med införandet av insatsorganisationen har plikten lagts vilande och förbanden består nu enbart av anställd personal. Inom armén kommer stora delar av personalen vara anställd, medan personalkåren inom marinen och flygvapnet utgörs av heltidsanställda (prop. 2008/09:140, s. 1 och 11). 4Ibid., s. 66 och 68. 5Ibid., s. 1. 6Ibid., s. 49. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA En insatsorganisation under införande ska principiellt vara införd , vilket är en konsekvens av försvarsbeslut för perioden 20092014. Det innebär att granskningen kommer att mäta och bedöma bemanningen i ett skede av omställning, vilket i och för sig inte är ett ovanligt läge för Försvarsmakten. Dock finns vissa omständigheter som motiverar att redan nu undersöka bemanningen inom marinen och flygvapnet. Marinens och flygvapnets insatsförband har beredskapsuppgifter som ständigt ska lösas, oavsett omställningen av personalförsörjningen. Under de senaste försvarsbeslutsperioderna har uppgifterna och organisationen i stort varit oförändrad inom marinen och flygvapnet. Förbanden som har granskats är samtliga stående förband, och ska ha hög tillgänglighet enligt regeringens inriktning. I sammanhanget kan nämnas att marinen och flygvapnet redan under pliktsystemet hade en stor andel heltidsanställd personal, vilket minskar avståndet till att ställa om till förband som enbart består av anställda. En övergripande bedömningsgrund för denna granskning är att bemanningen på marinens och flygvapnets insatsförband och ledningsstaber måste vara robust. Med robusthet menas en verksamhets förmåga att kunna stå emot förändringar, utan att behöva anpassa sin grundläggande beskaffenhet. Det innebär att verksamheten ska tåla svåra påfrestningar, utan att prestationsförmågan försämras. utgår från att en komplett bemanning vid ett insatsförband är en förutsättning för robusthet. En ytterligare förutsättning för robusthet är att det föreligger viss redundans i organisationen. I synnerhet gäller detta nyckelkompetenser i organisationen. Med redundans avses att en verksamhet måste vara planerad så, att den kan klara av att utföra mer än vad som egentligen behövs.7 Detta i syfte att kunna upprätthålla prestationsförmågan när en produktionsinsats bortfaller, eller snabbt kunna återta förmågan. Ytterst handlar redundans om att säkra insatsförbandens beredskap, tillgänglighet och användbarhet. När det gäller bemanningen betyder redundans att om personal saknas kan annan personal med tillräcklig kompetens träda in. Detta i sin tur förutsätter att viktiga befattningar på förbanden och staberna måste vara bemannade. Brister i detta avseende är inte tillfredsställande i en verksamhet med höga 7Ett exempel på redundans är att om en JAS 39 som ingår i beredskapssatt incidentjaktrote visar sig ha ett fel, måste det finnas ett gripbart plan som inom rimlig tid kan ersätta. För att säkerställa incidentjaktrotens beredskap bör det också finnas kompetenta jaktstridspiloter att tillgå om de ordinarie inte kan vara på plats. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND krav på robusthet. I denna granskning har undersökt vilken redundans som organisationen medger, för att säkerställa bemanningen på insatsförbanden i flyg- och sjöstridskrafterna. Balans mellan uppgifter och bemanning Det måste finnas en balans mellan ställda uppgifter och bemanning. En särskild utmaning för Försvarsmakten är att verksamheten inte enbart ska genomföras här och , utan också ge förutsättningar att kunna göra mer om behov uppstår. Insats, beredskap och utbildning ska kunna ske . På samma sätt som viss redundans på befattningar är nödvändig, är också onödig redundans kostnadsdrivande. Detta kräver en förmåga till kloka avvägningar och prioriteringar, såväl i planeringen som i själva verksamheten. Brister i bemanningen kan uppkomma antingen som kalkylerade resultat av genomförda prioriteringar, eller som avvikelser från vad som har planerats. Utgångspunkter för granskningen är Försvarsmaktens bemanningsplan (de så kallade personalraderna) samt Försvarsmaktens beredskaps- och insatsorder. I bemanningsplanen anges på befattningsnivå vad som gäller på insatsförbanden och på staberna. Det framgår exempelvis av bemanningsplanen hur många och vilka typer av befattningar som ska finnas på en korvett eller på en stridsflygdivision. Bedömning av granskningens frågor Regeringen har uttalat att huvuddelen av förbanden inom flygvapnet och marinen ska vara fullt bemannade och därmed vara robusta. Detta krav blir också en normativ utgångspunkt för granskningen. För att kunna bedöma bemanningens robusthet utgår från Försvarsmaktens egna bedömningar och analyser. Försvarsmakten ska göra bedömningar på flera olika nivåer som inbegriper bemanningens roll för de militära förmågorna. Vi har därför tagit del av sådana bedömningar inom Försvarsmakten. egen undersökning i denna granskning ger också underlag för att kunna bedöma bemanningen. För att ytterligare bringa klarhet i bemanningens robusthet har de iakttagelser och slutsatser som redovisas i denna rapport också bedömts och kvalitetssäkrats av Försvarsmaktens insatsledning. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA När det gäller regeringens styrning är det rimligt att utgå från att regeringen följer upp läget inom Försvarsmakten, och vidtar de åtgärder som krävs om genomförandet av beslutade uppgifter inte motsvaras av givna resurser. Att ge en rättvisande bild av läget inom Försvarsmakten är viktigt, då har att fatta strategiskt viktiga och kostsamma beslut. Där utgår vi även från att regeringen förfar på samma sätt som gäller för myndigheter generellt, det vill säga att årsredovisningen ska ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat och kostnader och att detta sker på ett tillförlitligt sätt.8 1.4.1Undersökning av bemanningen på insatsförband och ledningsstaber Bemanningsläget vid marinens och flygvapnets insatsförband och ledningsstaber har undersökts. Befattningarna har identifierats med hjälp av Försvarsmakten. Undersökningen innehåller frågeställningar om den befintliga personalen. Insatsförband och staber ramstyrs på befattning. Det innebär att varje förband och stab har en fastslagen organisation, som på befattningsnivå anger hur mycket personal som ingår i respektive enhet och vilka kompetenser som krävs. Det möjliggör en kvalificerad undersökning och analys av det faktiska personalläget och i vilken grad förbanden och staberna är personellt uppfyllda, sett till kraven på respektive organisatorisk enhet. Vi har mätt bemanningen per , det vill säga i vilken grad varje befattningsnivå är uppfylld. Denna mätning ger både ögonblicksbild av läget, men också information om hur bemanningen har sett ut under När bemanningen inte är uppfylld benämns detta obemanning. Med obemanning avses dock inte naturligt förekommande frånvaro till av kortare sjukdomsfall (upp till och ), vård av barn, med mera. Undersökningen omfattar också uppgifter om hur länge en eventuell obemanning har varat, samt andra uppgifter som gör det möjligt att bedöma om den berörda personalen överhuvudtaget finns tillgänglig inom Försvarsmakten. Detta innebär att har fått ett kvantitativt underlag som objektivt beskriver bemanningsläget på förbanden. 82 kap. 6 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag samt 3 § myndighetsförordningen (2007:515). BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND Undersökningen innehåller också frågor av mer allmän karaktär om verksamheten och resursläget. Denna del har en mer kvalitativ karaktär som också tillåter subjektiva värderingar, exempelvis rörande eventuella brister i kompetenser9. Undersökningens utformning redovisas i sin helhet i bilaga 1. Kompletterande information har samlats in genom intervjuer med företrädare för de olika organisatoriska enheterna vid Försvarsmakten. Resultatet från undersökningen om uppgifter på förbanden och andra iakttagelser har diskuterats och värderats av företrädare för insatsledningen och de förband som berördes av granskningen, bland annat i en workshop på . Dessa aktiviteter har kunnat verifiera att resultat ger en rättvisande bild av läget. Vid sidan av besök och intervjuer vid Försvarsmaktens högkvarter har vi besökt F 17, sjöinformationsbataljonen, stridslednings- och luftbevakningsbataljonen samt 4.sjöstridsflottiljen. Vid dessa intervjuer har bland annat frågor som berör förbandens robusthet och redundans behandlats. Förbanden och staberna har identifierats i samråd med företrädare för insatsstaben vid Högkvarteret.