prop · H003131 · 2013-04-05 00:00:00 — Regeringens motiv liknar de som anger i kapacitetsutredningen. Regeringen anger att sträckorna är angelägna ur kapacitetssynpunkt, för godstrafiken, för arbetspendling och ur ett regionalt utvecklingsperspektiv. Det kan dock noteras att de positiva effekter som regeringen anger som skäl i huvudsak redan ingår i den samlade effektbedömningen av objekten som alltså sammantaget ger som resultat att objekten inte är samhällsekonomiskt lönsamma. Det kan också noteras att den lösning som regeringen pekar ut för Ostlänken saknar tillhörande kostnadsuppgift och lönsamhetsanalys, vilket gör utpekandet av denna sträcka riskfyllt. Sammanfattande iakttagelser och slutsatser kan konstatera att de stora brister i hur nödvändiga tilläggsinvesteringar hanteras i beslutsunderlagen som vi iakttagit i tidigare granskningar upprepas i de två projekt som ingått i fallstudien som genomförts som del av slutgranskningen. I beslutsunderlagen för både Västlänken och höghastighetsprojektet framgår det inte att det antagligen kommer att krävas ytterligare mycket stora investeringar för att uppnå ändamålen som är uppsatta för projekten. I fallet Västlänken uppgår tilläggsinvesteringarna enligt senare genomförda egna beräkningar till . För höghastighetsprojektet gör bedömningen att kostnaden för tillkommande investeringar enbart i sannolikt överstiger . Om tilläggsinvesteringar också behövs i , eller över kan de tillkommande kostnaderna uppgå till flera . menar att det hade varit lämpligt att i underlaget rapportera och diskutera möjliga behov av framtida kringinvesteringar. I båda fallen är dessutom kostnadsuppgifterna som används osäkra och inte uppdaterade, och de samhällsekonomiska analyser som genomförts har brister. I fallet Västlänken gäller det framför allt system- eller helhetssynen och projektavgränsningen som anser är för snäv i förhållande till de ändamål som anges. I fallet höghastighetsprojektet gäller det främst överskattade nyttor och underskattade eller utelämnade kostnader. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Regeringen lyfte in Västlänken i den nationella planen samband med att regeringen fattade beslut om den nationella planen för 20102021. Det tillgängliga beslutsunderlaget var då mycket begränsat. I beslutet anger regeringen inga motiv för enskilda objekt där regeringens beslut avvikit från trafikverkens förslag, som i fallet Västlänken. I budgetpropositionen för , och därefter i infrastrukturpropositionen som regeringen lämnade till , har regeringen meddelat sin avsikt att inleda en etappvis utbyggnad av en ny stambanan för snabbtåg i nästkommande nationella plan. Även i detta fall utan att den lösning regeringen förslår är analyserad i beslutsunderlagen. Regeringens motiv till dessa satsningar får i båda fallen anses som mycket knapphändiga, och i viss mån även motsägelsefulla och missvisande. samlade slutsats från fallstudierapporten är att såväl som regeringen på ett selektivt sätt lyfter fram information från beslutsunderlagen som stödjer den satsning som man redan bestämt sig för. Detta innebär att allmänheten och inte får rättvisande information. En konsekvens av den bristande system- heller helhetssynen i de två studerade fallen är att framtida beslutsfattares handlingsfrihet kringskärs eftersom ytterligare stora investeringar sannolikt måste tillföras för att uppnå de ändamål som satts upp för de två studerade investeringsprojekten. Alternativt är att framtida beslutsfattare får de acceptera att dessa stora projekt inte fungerar som avsett. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Finns förutsättningar för ett effektivt genomförande av infrastrukturåtgärder? Problembild utifrån tidigare granskningar Kostnadskontrollen har varit svag, för såväl väg- som järnvägsinvesteringar. Incitamentsstrukturen är kostnadsdrivande. Stora problem med förseningar och fördyringar i genomförandet av åtgärder, och infrastrukturplaner som blir inaktuella . Användningen av branschindex har lett till missvisande redovisning av kostnadsökningar. Produktivitet mäts inte och redovisas inte. Konkurrensen bedöms som svag och det finns indikationer på dålig innovationskraft och låg produktivitet. Upphandlingar utvärderas inte. Regeringens och satsning på totalentreprenader är inte underbyggd, och således riskfylld. Fysiska utfallsdata (mängden väg och järnväg) är inte centralt tillgängliga. Detta gör att kvantitativa och systematiska analyser, till exempel upphandlingsparametrar mot mängden väg och järnväg för pengarna, inte är möjliga. Har förutsättningarna för ett effektivt genomförande av åtgärderna förbättrats? I syfte att komma tillrätta med de problem som konstaterat har flera förbättringsaktiviteter startats. Framför allt har regeringen ställt krav på införandet av en ny styrmodell för stora infrastrukturprojekt. Den nya styrmodellen ska ge en bättre kostnadskontroll. har också beslutat om ett nytt planeringssystem för såväl den ekonomiska som den fysiska planeringen. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Regeringen har låtit en produktivitetskommitté följa upp och analysera de statliga beställarnas åtgärder för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden inom anläggningsbranschen. har påbörjat ett effektivitetsarbete som både riktar sig mot den interna effektiviteten och effektiviteten i anläggningsbranschen. redovisar i detta avsnitt även en granskning av den fysiska planeringsprocessen och hur de statliga intressena hanteras i processen. Mot bakgrund av de konflikter som alltid uppstår mellan olika intressen i väg- och järnvägsprojekt, och de prioriteringar som måste göras med anledning av detta, är det viktigt att de statliga insatserna i detta skede kan hanteras effektivt. Kostnadskontroll i stora investeringar har begärt in uppgifter från om den aktuella statusen för de kostnadskalkyler som tagits fram för investeringsobjekt i den nationella planen. De uppgifter som efterfrågats är uppgifter om vilken fas objekten befinner sig, senaste plankostnad (fastställd ), aktuell slutkostnadsprognos, uppgifter om senaste successiv kalkyl samt kommentarer till kostnadsavvikelser eller revideringar mot successiv kalkyl. En del av de begärda uppgifterna fanns inte att hämta i centrala system, bland annat uppgifterna om successiv kalkyl. Det var med viss möda som uppgifterna inhämtades från regionala kontaktpersoner, som är tungt belastade med arbetsuppgifter. Totalt redovisas uppgifter för cirka 175 projekt, se tabell 4 nedan. Det finns många exempel på projekt där den aktuella kostnadsprognosen är både lägre och högre än plankostnaden. Som mest var den aktuella prognosen jämfört med plankostnaden och som minst av För lite drygt hälften av projekten ligger den aktuella prognosen i spannet mellan , jämfört med senaste plankostnaden. Av dessa projekt pågår det ännu inte någon verksamhet i 37 av projekten och plankostnaden är därför oreviderad. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Investeringsobjekt i nationell plan fördelade efter prognostiserat kostnadsutfall i förhållande till plankostnad. Aktuell kostnadsprognos/Plankostnad För sex vägobjekt och fyra järnvägsobjekt anger att nya successiva kalkyler har genomförts efter att planen fastställdes. fått resultaten av dessa kalkyler för de fyra järnvägsobjekten samt för tre av vägobjekten. De nya successiva kalkylerna för vägobjekten visar alla en kostnad som ligger något högre än såväl plankostnaden som den aktuella kostnadsprognosen. För järnvägsobjekten ligger resultaten från de nya successiva analyserna i tre av de fyra fallen betydligt högre än både plankostnad och den aktuella kostnadsprognosen. För projektet (som var ett av de objekt som prioriterades in i planen av regeringen utan föregående beslutsunderlag från ) ger den nya successiva kalkylen en kostnad som är högre än plankostnaden och den aktuella kostnadsprognosen. För det fjärde järnvägsobjektet resulterar den nya successiva analysen i en kostnad på av plankostnaden. Siffrorna indikerar att de successiva kalkyler som genomfördes i samband med åtgärdsplaneringen kan behöva revideras kraftigt. Detta indikerar att infrastrukturåtgärder även efter införandet av den successiva kalkylmetoden är behäftade med fördyringar men att dessa fördyringar främst blir synliga när de successiva kalkylerna från förra åtgärdsplaneringen revideras. Den ändrade kostnadsbilden behöver inte bero på att metoden har underskattat kostnader för objektet. Det kan också bero på att objektens innehåll har förändrats, något som den successiva metoden inte har som syfte att fånga. Sammantaget indikerar resultaten att den successiva metoden inte är tillräcklig för att fånga upp fördyringar i investeringsprojekten. Istället kan metoder för att återföra erfarenheter från tidigare projekt vara relevanta.132 I några fall har noterat att den aktuella kostnadsprognosen var betydligt lägre än den senaste successiva kalkylen. 132Se t.ex. rekommendationer i granskningarna av kostnadskontroll i stora väg- respektive järnvägsprojekt, (2010b) och (2011a). STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? representanter för med att verksamhetsområdet inom , som beställer genomförande av åtgärder från verksamhetsområdet , är återhållsamma med budgeten när de gör sina beställningar. Anledningen uppges vara att de vill avvakta om hela kostnaden verkligen är befogad, och det kan finnas en viss oro för väl tilltagna kostnadsuppskattningar från verksamhetsområde Investering. I de centrala systemen i finns enbart den kostnadsprognos som verksamhetsområdet registrerar. Resultaten från successiva kalkyler finns enbart dokumenterade hos respektive projekt. Det innebär att man från central nivå i inte kan se skillnaden mellan den aktuella kostnadsprognosen och den successiva kalkylen, och därmed inte heller ta till sig informationen som en indikation om att kostnaderna kan komma att stiga. Detta innebär också att informationen inte kan föras vidare till regeringen. Inom ramen för slutgranskningen har försökt att uppdatera bilden av hur arbetet med produktivitetsmätningar inom infrastruktursektorn fortlöper. har också genomfört en mindre kompletterande studie med syftet att identifiera bakomliggande faktorer som leder till hög produktivitet. Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att utreda mått och metoder för produktivitetsmätning och föreslog i sin slutrapport att antal utvecklingsvägar. Ett av Statskontorets förslag var att beräkna och löpande analysera styckkostnader i verksamhet. Denna metod har även använt i sin granskning. Metoden att beräkna och löpande analysera var också den utvecklingsväg som i första hand valde att gå vidare med. Hösten inledde ett par satsningar i projektform med uppgift att förbättra produktiviteten. Ett särskilt projekt för att ta fram förslag till mätning av styckkostnader har pågått . överfördes detta arbete till ett nybildat produktivitetskontor inom . Kontorets uppgift är att stödja och följa arbete för ökad produktivitet i anläggningsbranschen. Handlingsplaner för samtliga verksamhetsområden och centrala funktioner finns framtagna. Ett nytt projekt har startats för att ta fram övergripande produktivitetsmått för verksamhet. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR De direktiv om produktivitet och produktivitetsredovisning som regeringens infrastrukturproposition gav uttryck för har emellertid ännu inte gått från handlingsplaner till handling. Att döma av stickprov har data (erfarenhets-) registrering, insamling och analys ännu inte fått avtryck i den löpande verksamheten. uppdrag från regeringen var att följa upp och analysera agerande, att öka kunskapsunderlaget, och att föra en dialog med marknadens aktörer.133 I sin slutrapport anför kommittén att andelen totalentreprenader måste öka, att anläggningsbyggandet måste bli mer industriellt och att beställaren måste ha bättre framförhållning vad gäller planering och upphandling av projekt. Beläggen för att dessa rekommendationer är effektiva utvecklas inte i rapportens huvuddel, men underlagsrapporterna i bilagedelen ger visst stöd för rekommendationerna. Av en internationell jämförande studie framgår exempelvis att totalentreprenader håller budgeten bättre och levereras snabbare eftersom projektering och utförande till viss del kan pågå . Produktivitet (lönsamhet) nämns dock inte bland fördelarna för totalentreprenader. Underlagsrapporten påpekar också att det saknas systematiska utvärderingar av de objektiva resultaten med olika entreprenadformer. Det är därmed samma iakttagelse som har gjort, och som tillsammans med resultatet av den egna undersökningen föranledde att dra slutsatsen att stödet för totalentreprenaders högre produktivitet är bristande. Regeringens uppdragsformulering till kan tolkas som att kommittén inte behövde ifrågasätta eller belägga totalentreprenadernas produktivitet, utan var anvisad att förutsätta detta. Kommittén utgick dessutom från att konkurrens generellt sett leder till högre produktivitet. vara en mer berättigad utgångspunkt, då det är ett samband som stöds av etablerad och accepterad kunskap. menar dock att det hade varit intressant att belysa vilken grad av konkurrens som är optimal och i vilka skeden och på vilka sätt konkurrens behöver skapas för att leda till ökad produktivitet. Även andra underlagsrapporter i bilagedelen ger endast bristfälligt stöd för rekommendationer som kommittén framför. respondent angett att tiden mellan tilldelningsbeslut och planerad starttidpunkt 133 SOU 2012:39 s. 13. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? är tillräcklig ,134 medan kommittén utan reservationer rekommenderar att behöver bli längre.135 I sak bedömer dock liksom kommittén att bättre framförhållning och planering kan vara en viktig insats för att höja produktiviteten. I detta sammanhang har regeringen ett stort ansvar för att ges rimliga förutsättningar att planera med god framförhållning. Faktorer som kan leda till hög produktivitet Inom ramen för denna slutgranskning har genomfört en kvalitativ undersökning av ett urval av de senast färdigställda anläggningarna som ingick i undersökningen i granskning av upphandlingar. Syftet med denna kompletterande undersökning har varit att kvalitativt identifiera faktorer som kan påverka produktiviteten. Bland de drygt 100 kontrakt som ingick i upphandlingsgranskningen valdes 17 kontrakt ut. Intervjuer kunde genomföras med projektledare för 13 av projekten. Urvalet styrdes så att de senaste projekten, båda trafikslagen, alla regionerna, båda entreprenadformerna och såväl höga som låga produktivitetsvärden skulle bli representerade. Studiens ringa omfattning gör att dess resultat ska tolkas med försiktighet. Syftet var dock inte att fastställa samband utan att generera faktorer som är av intresse att studera vidare för att få en bättre bild av vad som påverkar produktiviteten i ett projekt. De faktorer som av de intervjuade identifierades som intressanta att gå vidare med var entreprenadform, samverkan, utformningen av bygghandlingar, omfattningen av ändrings- och tilläggsbeställningar, kontinuitet och stabilitet på beställarsidan samt Flera av dessa faktorer är svåra att kvantifiera och mäta och det krävs således metodutveckling innan sambanden mellan dessa faktorer och produktiviteten kan fastställas. Den kvalitativa studien gav visst stöd för att otydliga kontrakt och en hög andel ändrings- och tilläggsbeställningar inte bara leder till att kostnaden efter kontraktstilldelningen ökar, utan även att produktiviteten totalt sett blivit mindre. Kontrakt med lägre produktivitet hade generellt högre ÄTA-andel. Dock finns en felkälla i att järnvägsprojekt generellt hade lägre produktivitet och högre ÄTA-andel, och att storstadsprojekt hade låg ÄTA-andel men ändå låg produktivitet. Ett större material eller mer homogent stickprov, men med 134SOU 2012:39, Del 2, s.11, Bilaga 2, Tabell 2. 135SOU 2012:39, s 14. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR olikhet beträffande ÄTA-andel, är därför nödvändigt innan man med statistisk säkerhet kan urskilja att det är just ÄTA-andelen som är orsaken till lägre produktivitet.136 Otydlighet i kontrakt har visst samband med ÄTA-andel, men vi har hanterat den som en egen faktor. Otydligheten har inte kunnat mätas, utan är baserad på projektledarnas egen uppfattning. Förutom att otydlighet spontant nämnts som ett skäl av nästan alla, finner vi att deras uppfattning av och exempel på hög otydlighet i deras egna projekt korrelerar väl med låg produktivitet och vice versa. För ett effektivt genomförande krävs också en effektiv upphandling. I en granskning av upphandling kunde konstatera att upphandlingsmetoder inte har utvärderats systematiskt och det därmed inte finns tillräcklig kunskap för att veta vilka som är de bästa upphandlings- och kontraktsformerna. En stor del av kostnadsökningen beror vanligen på kvantitetsökningar av de mängder som är möjliga att reglera i kontrakten med styckepris. Det omvända, att kostnadsminskningar orsakas av mängdminskningar, är mindre vanligt. Transparensen och den externa kontrollmöjligheten av entreprenörernas fakturor är begränsad, då verksamheten ofta pågår på flera platser. Projektledaren från har inte möjlighet att vara på alla ställena . Om entreprenörerna utnyttjar detta bidrar det till kostnadsöverskridandena.137 kan vidare konstatera att det finns indikationer på problem i incitamentsstrukturen för genomförandet av projekten. projektledare har starka incitament för att projektet ska uppnå god lönsamhet för entreprenören. Denne har också, allteftersom arbetet med projektet fortskrider, ett informationsövertag gentemot projektledare som kan utnyttjas i förhandlingar om tilläggsersättningar. projektledares synvinkel är det positivt om det inte uppkommer konflikter och låsta förhandlingspositioner som förs upp till högre chefsnivå. 138 Även när det gäller dessa incitamentsproblem kan konstatera att det finns en koppling till bristande uppföljning och möjlighet till extern kontroll. 136ÄTA=Ändringar, tillägg och avdrag. 137Jonsson, (2010). 138Jonsson, (2010). STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Hantering av statliga intressen i den fysiska planeringen Det nuvarande planeringssystemet är komplext med många involverade aktörer. Både och har att göra en samlad bedömning där alla intressen som påverkas vägs in.139 Berörda sektorsmyndigheter medverkar olika aktivt i processen beroende på hur projektet påverkar de frågor som de är satta att bevaka. får i sitt arbete ta hänsyn till hur de övriga aktörerna i processen medverkar och agerar. Däremot är det svårt för , som genomförare av projekten, att verka för att få till stånd en mer enhetlig och förutsägbar medverkan från de övriga kan konstatera att regelverket inte är tydligt ifråga om vilken myndighet som har ansvar för vad samt när och hur deras medverkan förutsätts i planeringsprocessens olika skeden. Otydligheterna gäller hur information tillförs processen genom sektorsmyndigheternas och medverkan, roll- och ansvarsfördelningen mellan och vid fastställelse av arbets- och järnvägsplaner och hur hanteringen av avgränsade frågor som prövas separat från planeringsprocessens ordinarie moment sker. Enligt riskerar det att leda till en ojämnhet i bedömningarna mellan olika delar av landet eftersom tolkningsutrymmet är stort. En central fråga är hur omfattande utredningar som ska göras i olika skeden av ett projekt kring de effekter och konsekvenser som det medför. I den tidiga planeringsprocessen (innan ett tillåtlighetsbeslut) är det i regel fortfarande inte klarlagt med någon precision var vägen eller järnvägen ska byggas. Det kan finnas olika alternativ att ta ställning till med betydande geografisk åtskillnad, särskilt om det rör sig om ett stort projekt. Tanken är att de frågor som kan vara alternativskiljande i ett visst skede är de som ska utredas mest noggrant. Om så inte sker uppstår en risk både för felaktiga beslut och för dyra omtag för att hantera dessa frågor i planeringens senare skeden när möjligheterna till alternativa lösningar är begränsade. kan alltför detaljerade undersökningar inom de förhållandevis stora områden som omfattas i en väg- eller järnvägsutredning medföra orimliga kostnader. Problemet är att bedömningen kring vilka frågor som är alternativskiljande ofta är svår att göra på ett begränsat kunskapsunderlag. Därför är väl fungerande samråd mellan myndigheter som bidrar med expertis inom sina områden centralt. kan konstatera att det finns brister i de metoder som används för att ta fram beslutsunderlaget vilket dels medför att utrymmet för variation 139 11 § Väglagen (1971:948) och 2 kap 8 § Lag (1995:1649) om byggande av järnväg. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR är stort, dels i vissa fall medför att statliga intressen inte beaktas i tillräcklig utsträckning. har på central nivå tillgång till specialistkompetens inom viktiga områden, exempelvis miljö och kulturmiljö, som bistår i enskilda projekt. konstaterar dock att den kompetens som finns inom inte alltid används för att utarbeta och kvalitetssäkra planeringsunderlag, som ofta är framtagna av konsulter. Både och sektorsmyndigheterna samråder med i planeringens olika skeden, och ska därtill även godkänna miljökonsekvensbeskrivningen för både utredning och plan.140 och sektorsmyndigheterna är dock beroende av kvaliteten och relevansen i det underlag de granskar. Saknas information med bäring på statliga intressen har myndigheterna små möjligheter att upptäcka denna brist. och sektorsmyndigheterna har vidare svårt att ifrågasätta tekniskt avancerade eller funktionsrelaterade frågor eftersom de inte har kompetens för detta. kompetensen finns endast hos och dess konsulter. En annan faktor som spelar in är att länsstyrelserna skiljer sig åt sinsemellan, exempelvis i arbetssätt, resurser och förekomsten av interna riktlinjer. Det skapar utrymme för olika bedömningsnivå i olika delar av landet. I planskedet ska avvägningar mellan motstående intressen även ske på en detaljerad nivå. Vägen eller järnvägen får sin lokalisering och utformning mer noggrant bestämd i och med att planen fastställs av Trafikverket.141 är både exploatör och beslutande myndighet för de egna arbetsplanerna respektive järnvägsplanerna. ska i samband med sin prövning bland annat ta hänsyn till innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och samrådet med . Planprövningsenheten är myndighetens juridiska enhet och svarar även för andra juridiska ärenden och uppgifter inom myndigheten. Dess budget och personal bestäms, liksom övriga enheter, centralt inom verket.142 Konstruktionen att är sin egen beslutsmyndighet har varit föremål för diskussion och också behandlats i flera utredningar. Företrädare för och uppfattar dock att planprövningsenheten besitter hög kompetens och har hög integritet i förhållande till som verksamhetsutövare.143 14014 b § Väglagen (1971:948) och 2 kap 2 § Lag (1995:1649) om byggande av järnväg. 14118 § Väglagen (1971:948) och 2 kap 8 § Lag (1995:1649) om byggande av järnväg. 142Elektronisk bilaga 2. 143Elektronisk bilaga 2. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Arbetsplaner och järnvägsplaner ska tillstyrkas av innan fastställelsebeslutet.144 Det innebär att såväl som bedömer ett projekt utifrån en helhetssyn där alla aspekter vägs in. har därtill generella uppgifter som inte bara omfattar infrastrukturplanering, exempelvis ansvaret för att riksintresseklassade områden bevaras. och besitter olika typer av kompetens, både när det gäller sakkunskap inom olika områden och i fråga om regional kännedom. kan se att detta i praktiken påverkar de bedömningar som görs. Det samråd som sker under planskedet fram till ett beslut har karaktären av en förhandling. Men det är en förhandling där resultatet i viss mån är givet, eftersom väldigt sällan avstyrker en plan. Länsstyrelserna är osäkra på vilka krav man kan ställa och hur långt