prop · H00384 · 2013-03-12 00:00:00 — De nationella domstolarnas uppgift är att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter när genomförandeför- budet åsidosätts. För att kunna bedöma om en statlig åtgärd har vidtagits i strid med detta förbud kan en nationell domstol behöva tolka begreppet statligt stöd i artikel 107.1 i EUF-fördraget och bedöma bland annat om åtgärden innebär en överföring av statliga medel och om den gynnar vissa företag eller viss produktion. Den nationella domstolen är också behörig att bedöma om åtgärden omfattas av ett undantag från anmäl- ningsskyldigheten enligt någon EU-förordning. Om kommissionen i ett beslut slagit fast att en åtgärd innebär statligt stöd som inte är förenlig med den inre marknaden får en nationell domstol emellertid som utgångspunkt inte ge sig in på frågan om en viss åtgärd innebär statligt stöd. har påpekat att mottagaren av ett stöd som har förklarats vara oförenligt med den inre marknaden har rätt att väcka talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av beslutet, trots att beslutet riktar sig till en medlemsstat. En mottagare av ett stöd som har förklarats vara oförenligt med den inre marknaden, vilken skulle ha kunnat väcka talan mot kommissionens beslut, kan däremot inte ifråga- sätta beslutets lagenlighet vid de nationella domstolarna. Det är endast tribunalen som kan pröva denna fråga i ett mål där talan om ogiltig- förklaring har väckts. Av artikel 278 i EUF-fördraget följer att om tribunalen inte har beslutat något annat så ska en sådan talan inte hindra verkställighet. Det förhållandet att ett stöd är föremål för en granskning hos kommissionen, t.ex. till följd av ett klagomål, påverkar inte genom- förandeförbudets följder. En nationell domstol kan därför t.ex. inte vilandeförklara ett mål om förbud att lämna stöd eller om återbetalning av lämnat stöd i väntan på kommissionens avgörande. Lagen (1994:1845) om tillämpningen av Det finns två svenska författningar som antagits för att göra det möjligt för att uppfylla EUF-fördragets krav på statsstödsområdet. dessa författningar är lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler, som enligt vad som inledningsvis i lagen anges, innehåller bestämmelser om tillämpningen av de regler om stats- 2012/13:84 stöd som till följd av anslutning till Europeiska unionen gäller här i landet. I lagen finns bestämmelser om vad som gäller vid kontrollbesök som kommissionen gör enligt rådets förordning nr 659/1999 om tillämpnings- föreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (5 a §). Vidare föreskrivs i lagen en upplysningsskyldighet för kommuner och landsting. Dessa är skyldiga att lämna upplysningar till regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer om alla former av stöd som planeras och som kan bli föremål för prövning av Europeiska kommissionen (6 §). Slutligen gäller att om Europeiska kommissionen genom beslut som vunnit laga kraft eller Europeiska unionens domstol funnit att en kommun eller ett lands- ting har lämnat stöd som står i strid med artikel 107 i EUF-fördraget så får regeringen upphäva kommunens eller beslut att lämna stödet (7 § första stycket). I fråga om rättelse av verkställighet när ett beslut upphävs ska regeln i 10 kap. 15 § kommunallagen (1991:900) gälla (7 § andra stycket). Enligt denna bestämmelse i kommunallagen gäller att om ett beslut har upphävts genom ett avgörande som har vunnit laga kraft och om beslutet redan har verkställts så ska det organ som har fattat beslutet se till att verkställigheten rättas i den utsträckning som det är möjligt. Vidare gäller att ett beslut om rättelse ska meddelas utan oskäligt dröjsmål. I förarbetena till EES-lagens motsvarighet till bestämmelsen i 7 § andra stycket angavs att om en fråga om återbetal- ning av ett kommunalt stöd skulle aktualiseras så skulle denna få lösas inom ramen för en sedvanlig tillämpning av offentligrättsliga och civil- rättsliga regler.36 4.4.2Förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet Den andra svenska författningen som innehåller bestämmelser som syftar till att uppfylla EUF-fördragets krav på statsstödsområdet är förord- ningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet. I denna finns vissa bestämmelser om statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Enligt 1 § första stycket i förordningen ska den tillämpas på statligt stöd till näringslivet i form av lån och bidrag, i den mån regeringen före- skriver det. Enligt paragrafens andra stycke ska dock bestämmelserna i 2123 §§ tillämpas på allt statligt stöd som omfattas av artikel 107 i EUF-fördraget. I 21 § första stycket föreskrivs att vid statligt stöd ska som villkor gälla att stödåtgärderna får upphävas eller ändras och stödet återkrävas om Europeiska kommissionen genom beslut som vunnit laga kraft eller Europeiska unionens domstol har funnit att stödet strider mot artikel 107 i EUF-fördraget. Enligt paragrafens andra stycke fattas beslut om upp- hävande eller ändring av stödåtgärder av regeringen. Därvid fastställs i varje enskilt fall villkoren för återbetalning av stöd. 1991/92:170 om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), s. 157. 22 § första stycket innehåller en bestämmelse om att statliga myndig- Prop. 2012/13:84 heter ska underrätta regeringen om alla former av stödåtgärder som kan bli föremål för prövning av Europeiska kommissionen. En sådan under- rättelse ska lämnas innan åtgärden vidtas. I andra stycket föreskrivs att statliga myndigheter ska till Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärde- ringar och analyser lämna uppgifter för uppföljning av befintliga stöd. Enligt 23 § får Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser meddela närmare föreskrifter om statliga myndigheters upplys- ningsskyldighet enligt 22 §. 5 Behovet av ny lagstiftning Frågan om behovet av nya bestämmelser angående återkrav m.m. av olagligt stöd består i princip av två delar. Den första gäller vilken reglering som kan behövas för de fall när det har uppstått en skyldighet för stödgivaren att se till att stöd återgår. Det tydligaste exemplet på en sådan situation är när kommissionen, på eget initiativ eller efter klagomål, har prövat en icke notifierad åtgärds fören- lighet med fördragets statsstödsregler och funnit att det är frågan om ett stöd som är oförenligt med fördraget och som därför ska återkrävas i sin helhet. Det kan också vara frågan om ett oanmält stöd som befunnits vara förenligt med fördraget varför endast ränta på stödbeloppet ska åter- krävas. Det kan också vara så att det på något annat sätt än genom ett kommissionsbeslut har slagits fast att ett olagligt stöd har utgått, t.ex. i ett mål om laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900), och att stödet därför ska återkrävas. Den andra delen gäller vilket behov av nationella bestämmelser som kan finnas med anledning av att berörda tredje parter har rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt. I avsnitt 5.1 behandlar regeringen den första delen, dvs. behovet av regler för de fall när stödgivare ska återkräva stöd. Frågan om behovet av lagreglering avseende tredje mans möjligheter att ta till vara sina rättig- heter behandlas i avsnitt 5.2. I avsnitt 5.3 behandlas frågan om lagregler bör införas med anledning av den rätt till skadestånd som berörda tredje parter kan ha när genomförandeförbudet överträtts. Återkrav på talan av stödgivaren Regeringens bedömning: Det bör införas nya bestämmelser om åter- krav av olagligt stöd på talan av stödgivaren. Utredningens bedömning: Överensstämmer i sak med regeringens Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har ingen erinran mot att nya bestämmelser införs om återkrav av Justitiekanslern, som i sitt remissvar framförallt tar upp frågan om talan av tredje man och stöd som utges av staten genom lag, avstyrker att det införs nya bestämmelser. Även och tar sin utgångspunkt i talan av tredje man om återkrav och anför att vad som sägs i betänkandet inte utgör tillräcklig grund för att införa ny lagstiftning. Liknande synpunkter har lämnats av anför att ny lagstiftning på området behövs men att ett flertal delar i förslaget bör bli föremål för ytterligare överväganden. anför vidare att det, såvitt kan bedömas, på grund av EU-rättsliga grundprinciper föreligger hinder mot att genomföra lagstiftning som kodifierar vad som redan gäller enligt EUF-fördraget, andra EU-rättskällor eller utvecklingen av EU- domstolens praxis. Dessa remissvar behandlas vidare i avsnitt 5.2. Skälen för regeringens bedömning När det gäller behovet av nya bestämmelser avseende återkrav av stöd på talan av stödgivaren är det lämpligt att inledningsvis var för sig behandla olika situationer som kan vara för handen med avseende på vem som är stödgivare och hur stödet har kommit till uttryck. Det kan därefter vara lämpligt att överväga om det finns skäl som, oavsett vem som lämnat stödet och oavsett i vilken form det lämnats, talar för att nya bestämmel- ser bör införas. Stöd som utgetts av kommuner och landsting Nuvarande bestämmelser om återkrav av stöd som utgetts av kommuner och landsting finns i 7 § lagen (1994:1845) om tillämpningen av Euro- peiska unionens statsstödsregler. Där föreskrivs att om kommissionen genom beslut som vunnit laga kraft eller har funnit att en kommun eller ett landsting har lämnat stöd som står i strid med artikel 107 i EUF-fördraget så får regeringen upphäva kommunens eller lands- tingets beslut att lämna stödet (7 § första stycket). I fråga om rättelse av verkställighet när ett beslut upphävs ska regeln i 10 kap. 15 § kommunal- lagen (1991:900) gälla (7 § andra stycket). Enligt denna bestämmelse i kommunallagen gäller att om ett beslut har upphävts genom ett avgörande som har vunnit laga kraft och om beslutet redan har verkställts så ska det organ som fattat beslutet se till att verkställigheten rättas i den utsträckning som det är möjligt. Enligt procedurförordningen ska återkrav av stöd verkställas utan dröjsmål. Att beslutet inte har vunnit laga kraft eller har överklagats innebär inte att återkrav kan underlåtas. Redan på grund härav står det klart att nuvarande bestämmelse i 7 § första stycket lag behöver ändras. När det gäller ifrågasatta stöd av kommuner är det inte sällan frågan om mark- eller fastighetsförsäljningar till påstått underpris. En invändning mot att rätta verkställigheten i sådana fall kan vara att det inte är möjligt eftersom det föreligger civilrättsligt bindande avtal mellan kommunen och köparen. En motsvarande situation kan vara för handen om stödet i stället består i att kommunen köpt mark eller fastigheter av ett företag till ett pris som överstiger marknadspriset. Det kan också t.ex. vara fråga om olika samarbetsavtal mellan kommuner och företag som innehåller inslag av statligt stöd. ställer betydligt högre krav än att återkrav ska ske i den utsträckning som det är möjligt. Det är endast vad som närmast kan betecknas som exceptionella omständigheter som utgör tillräckliga skäl att inte återkräva ett olagligt stöd. Den nuvarande ordningen med en hänvisning i 7 § andra stycket till 10 kap. 15 § kommunallagen är alltså inte tillräcklig och bör ersättas med en annan reglering som tydligare återger vad unionsrätten kräver. Redan till följd av det nu anförda bör det införas nya bestämmelser om återkrav av stöd som utgetts av kommuner eller landsting. Stöd genom avtal som staten ingår Statligt stöd kan komma till uttryck på många olika sätt. När det gäller stöd som staten utger kan det, utöver sedvanliga förvaltningsbeslut, t.ex. vara frågan om kapitaltillskott i bolag, avtal som staten ingår med privata företag och andra civilrättsliga åtgärder. För sådana stödåtgärder finns ingen särskild reglering av vad som ska gälla vid ett återkrav. Eftersom det som sagt kan vara frågan om civilrättsligt bindande avtal är det tveksamt om den reglering på förord- ningsnivå som finns i första hand genom förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet är tillräcklig för att ta om hand de fråge- ställningar som kan uppstå vid ett eventuellt återkrav. Enligt regeringens mening bör denna osäkerhet undanröjas och lagregler således införas för återkrav av sådant stöd. Stöd som utges av statliga myndigheter under regeringen För stöd som utges av statliga myndigheter genom förvaltningsbeslut finns en reglering på förordningsnivå som förenklat går ut på att som villkor för allt statligt stöd ska gälla att stödet ska återbetalas om det har befunnits strida mot artikel 107.1 i EUF-fördraget. Regeringen beslutar om upphävande eller ändring av stödåtgärden och fastställer villkoren för återbetalningen (21 § förordningen om statligt stöd till näringslivet). Stöd av detta slag anpassas regelmässigt till gällande gruppundantags- bestämmelser eller anmäls i förväg till kommissionen. I det senare fallet genomförs stödet inte förrän kommissionen lämnat sitt godkännande. Behovet av bestämmelser som reglerar återkrav av olagligt stöd är därför begränsat på detta område. Det kan dock inte uteslutas att kommissionen i ett visst fall gör en annan bedömning än regeringen gjort vad t.ex. gäller om stödet omfattas av gruppundantag eller inte. Det kan inte heller uteslutas att den myndig- het som administrerar stödet begår misstag som innebär att stödgivningen går utöver vad som är tillåtet enligt ett gruppundantag eller vad som är godkänt av kommissionen i ett anmälningsärende. Också på detta område finns det därför behov av bestämmelser om återkrav av stöd. Nuvarande bestämmelser innehåller att kommissionens beslut ska ha vunnit laga kraft för att återkrav ska kunna ske. Av samma skäl som ovan anförts angående stöd som utges av kommuner och landsting bör denna begränsning tas bort. Det bör också övervägas om det är en lämplig ordning att regeringen ska behöva fatta beslut innan återkrav kan ske. 2012/13:84 Inget hindrar att också de förändrade bestämmelserna kommer till uttryck i förordning. Enligt regeringens bedömning är det emellertid lämpligt att samla alla bestämmelser om återkrav av statligt stöd i en författning, som då måste vara lag. Med en sådan ordning framstår det inte som ändamålsenligt att regeringen ska fatta beslut innan återkrav kan ske. Andra skäl för ny lagstiftning Att olagligt stöd ska återkrävas liksom att en mottagare av ett sådant stöd är skyldig att betala tillbaks det följer direkt av . Det finns därför inga tvingande skäl att införa svenska regler om detta. Inget hindrar dock, enligt regeringens mening, att dessa förhållanden kommer till uttryck i svensk lag. Enligt regeringen är det önskvärt från tydlighetssynpunkt att det i lagstiftningen införs bestämmelser som så klart och tydligt som möjligt redovisar vad som åligger såväl stödgivare som stödmottagare. Som kommer att beröras nedan har en medlemsstat på sig att återkräva ett stöd efter beslut av kommissionen. Det bör därför finnas en klart anvisad ordning för att verkställa återkrav och frågor om t.ex. interimistiska beslut, rättegångskostnader och verkställighet kan behöva regleras. Sådana frågor kräver reglering i lag. 5.2Återkrav m.m. på talan av tredje man Regeringens bedömning: Bestämmelser om tredje mans möjligheter att föra talan om förbud att genomföra stöd, återkrav eller återbetal- ning av olagligt stöd bör inte införas . Utredningens förslag: Utredningen föreslår att det införs lagregler om talan av tredje man om förbud att genomföra stöd, återkrav och återbetal- ning av olagligt stöd. Remissinstanserna: Som redovisats i det avsnitt som föregår detta är det en stor majoritet av remissinstanserna som tillstyrker eller inte har någon erinran mot att nya bestämmelser införs om återkrav m.m. av olagligt stöd. Justitiekanslern, avstyrker utredningens förslag till en ny lag. Justitie- kanslern bedömer att lagförslaget inte kan genomföras utan grundlags- ändring eftersom det inte är förenligt med förbudet mot abstrakt norm- prövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen. Även förslagets förenlig- het med förvaltningens självständighet enligt 12 kap. 2 § regerings- formen kan, enligt Justitiekanslern, ifrågasättas. Utredningens förslag innefattar, fortsätter Justitiekanslern, långtgående och i grunden genom- gripande ändringar av centrala processrättsliga bestämmelser som inte bör genomföras med mindre än att det står helt klart att de är nödvändiga. Enligt Justitiekanslern är utredningens slutsatser om unionsrättens krav inte tillräckligt underbyggda och i flera väsentliga avseenden alltför långtgående. Justitiekanslern bedömer att de möjligheter att upprätthålla genomförandeförbudet i artikel 108.3 EUF-fördraget som står enskilda som lider konkurrensnackdel av en otillåten stödåtgärd till buds i kan antas uppfylla unionsrättens krav. anför att vad som sägs i betänkandet inte utgör tillräcklig grund för att införa den föreslagna lagen. Hovrätten anför vidare att lag- förslaget innehåller långtgående bestämmelser med avsteg från centrala processrättsliga principer. En förutsättning för att sådan särreglering ska genomföras bör, enligt hovrätten, vara att det finns ett reellt behov för denna. Utredningens slutsatser och förslag finner inte ett övertygande stöd i behovsanalysen. Det finns därmed, enligt hovrätten, inte tillräcklig grund för att bedöma om de föreslagna lagändringarna verkligen är nödvändiga. avstyrker att förslaget nu läggs till grund för lagstiftning och anför att utredningen inte tillräckligt har analyserat behovet och konsekvenserna av den föreslagna nya lagen. , som anser att ny lagstiftning behövs, anför att den föreslagna lagen innebär flera avsteg från centrala svenska principer. Det framstår, enligt tingsrätten, som att vissa sådana avsteg är nödvän- diga för att säkerställa att det finns effektiva rättsmedel för enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt. Det bör emellertid endast komma ifråga att göra tydliga avsteg från svensk lagstiftning när det bedöms ofrånkomligt. Tingsrätten anser därför att en ytterligare genomgång och behovsanalys av varje bestämmelse i lagen som innebär avsteg från svenska principer bör göras med denna utgångs- punkt. Enligt uppfattning torde det, för att uppfylla unions- rättens krav, vara tillräckligt med de möjligheter som erbjuds för en konkurrent att föra talan mot staten om förbud, fastställelse eller skade- stånd. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har efter en analys av vad kräver föreslagit lagbestämmelser som syftar till att tillgodose dessa krav och göra det möjligt för tredje man som har rättig- heter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt att ta dessa tillvara. Frågan om återkrav på talan av tredje man är komplicerad och sönder- faller vid en närmare granskning i ett stort antal olika situationer. Den väcker också, som redovisas i betänkandet, grundlagsfrågor om norm- prövning och förvaltningens självständighet liksom processrättsliga frågor om inträde som part i rättegång, processgemenskap, tredjeman- stalan m.m. Som några av remissinstanser anför bör avsteg från grundläggande processrättsliga principer endast ske om det verkligen är nödvändigt. Så skulle kunna vara fallet om uppställer krav på som medlemsstat som endast kan uppfyllas med sådana avsteg. anför att det inte finns tillräcklig grund för att bedöma om de föreslagna lagändringarna verkligen är nödvändiga. Enligt Helsing- borgs tingsrätt är behovet och konsekvenserna av den föreslagna lagen inte tillräckligt analyserade. , som av utredningen föreslås bli behörig domstol enligt lagförslaget, anför att en ytterligare genomgång och behovsanalys bör göras beträffande de bestämmelser som innebär avsteg från svenska principer. 2012/13:84 Enligt Justitiekanslern, som företräder staten i domstol när berörda tredje parter vill angripa påstått stöd, är utredningens slutsatser om unionsrättens krav inte tillräckligt underbyggda och i flera väsentliga avseenden alltför långtgående. Justitiekanslern bedömer att de möjlig- heter för berörda tredje män att föra talan som finns är tillräckliga och att den föreslagna lagen därför inte är nödvändig. I utredningens betänkande (avsnitt 5) finns en redogörelse för de fall av ifrågasatt olagligt stöd som prövats i svensk domstol. Av redogörelsen framgår att det varit möjligt för tredje man att i allmän domstol väcka och föra talan om förbud att utge stöd och om återkrav av stöd. Det finns alltså omständigheter som talar för att de tvivel angående behovet av nya bestämmelser som nämnda remissinstanser givit uttryck för har fog för sig. Mot den angivna bakgrunden finner regeringen inte tillräckliga skäl att föreslå nya processuella bestämmelser om tredje mans möjligheter att föra talan om förbud att utge stöd respektive återkrav eller återbetalning av stöd. En annan sak är att det, genom de bestämmelser som regeringen anser bör införas om återkrav och återbetalning, kommer att framgå direkt av svensk lag att en stödgivare är skyldig att återkräva olagligt stöd och att en stödmottagare är skyldig att återbetala sådant stöd. Regeringens bedömning: Den rätt till skadestånd som kan finnas vid överträdelser av genomförandeförbudet i artikel 108.3 i EUF-fördraget bör inte komma till uttryck i svensk lag. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att det införs en lagbestämmelse som upplyser om att det av följer att den som lämnat olagligt stöd kan vara skyldig att ersätta den skada som upp- kommer därigenom. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig särskilt om huruvida det bör införas en bestämmelse om skadestånd, däribland och Fastighetsägarna , förordar att så inte sker. Skälen för regeringens förslag: Som utredningen konstaterat finns det en direkt på unionsrätten grundad rätt till ersättning för skada som orsakats av att stöd lämnats i strid med genomförandeförbudet. Det är dock oklart under vilka förutsättningar som skadeståndsansvar föreligger. Det bör därför inte införas någon materiell bestämmelse om skadestånds- ansvar i svensk lag. Enligt regeringens mening är det inte heller lämpligt att införa en bestämmelse som hänvisar till den unionsrättsliga regeln om skadeståndsansvar. Den nya lagstiftningens innehåll Regeringen har i avsnitt 5 gjort bedömningen att ny lagstiftning bör införas angående återkrav av olagligt stöd på talan av stödgivaren t.ex. efter beslut av Europeiska kommissionen. I detta avsnitt redovisas inled- ningsvis de regler om stödgivares och stödmottagares skyldigheter som bör komma till uttryck i lagstiftningen. Därefter redovisas vilka regler som ska gälla vid prövning i domstol av frågor om återkrav. I avsnitt 4.3.2 har regeringen konstaterat att om det trots allt skulle ha lämnats stöd som står i strid med genomförandeförbudet så är medlems- staten skyldig att återkräva stödet. Skyldigheten åligger medlemsstaten som sådan, inte nödvändigtvis det rättssubjekt som lämnat stödet. Medlemsstaten är fri att bestämma dels vilket rättssubjekt och organ inom detta som ska återkräva stödet, dels till vilket rättssubjekt återbetal- ning ska ske. Återkravsskyldigheten innebär att medlemsstaten måste se till att faktiskt återfå det olagliga stödet. Medlemsstaten ska vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att stödet ska återbetalas, och dessa åtgärder ska vidtas utan dröjsmål. 6.1.1Vem ska ansvara för att återkrav sker? Regeringens förslag: Den som har lämnat olagligt stöd ska återkräva stödet, om inte återkrav får underlåtas enligt . Frågor om återkrav av stöd som lämnats av staten prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag utom såvitt att det enligt utredningens förslag anges i lagen att stöd som lämnats av en statlig myndighet ska återkrävas av den myndigheten. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt utredningens förslag eller inte haft något att erinra mot det. Justitiekanslern har riktat invändningar mot att, som kanslern uppfattat utredningens förslag, statliga myndigheter själva, och inte staten, skulle vara part i en rättegång om återkrav av stöd.