prop · H00373 · 2013-02-27 00:00:00 — Regeringen anser, i likhet med de remissinstanser som har uttalat sig i frågan, att 9 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen bör kompletteras med en hänvisning till den nya lagen. De uppgifter som den nya lagen kommer att tillämpas på omfattas i stor utsträckning av bestämmelserna om sekretess till skydd för intresset av att förebygga eller beivra brott i 18 kap. och bestämmelserna om sek- retess till skydd för enskild i verksamhet som syftar till att förebygga eller beivra brott m.m. i 35 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Trots att sekretessbestämmelserna gäller även mellan myndigheter, kan sekre- tessen brytas genom sekretessbrytande bestämmelser i lag och förord- ning, se bl.a. 10 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Enligt 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte upp- giften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Bestämmelsen i 6 kap. 5 § innebär att en myndighet är skyldig att lämna en uppgift till en annan myndighet som begär det, om en sekretessbry- tande bestämmelse är tillämplig på uppgiften. Den bestämmelse om användningsbegränsningar som föreslås i den nya lagen får emellertid till följd att en myndighet inte får utnyttja uppgifterna i sin verksamhet i andra fall än som anges i den lagen. Detta innebär att sekretessbrytande regler i praktiken bara torde aktualiseras när en myndighet har rätt att ta 2012/13:73 del av uppgifterna enligt rambeslutet (jfr prop. 1990/91:131 s. 24 f. och 2011/12:163 s. 50 f.). Regeringens bedömning: Frågan om märkning av uppgifter som överförts från eller gjorts tillgängliga av en annan stat, ett EU-organ eller ett EU-informationssystem bör inte regleras i lag eller förord- ning. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Utred- ningen anser att en märkning av varifrån uppgifter härstammar är nöd- vändig, men att den frågan bör överlämnas till myndigheterna att be- stämma. Remissinstanserna: Flera remissinstanser invänder mot utredningens bedömning, däribland och . menar att frågan om hur ett system för märkning av uppgifter ska utformas och genomföras bör regleras av statsmakterna i stället för att överlåtas till berörda myndigheter. framhåller vidare att märkning av uppgifter skulle kunna jämföras med det system som finns för sekretessmarkering av personuppgifter. I myndighetens verksamhetssystem är det möjligt att elektroniskt sekretessmarkera personuppgifter, men möjligheten att överföra en sådan sekretessmarkering till andra myndigheter är ytterst begränsad beroende på organisatoriska och tekniska hinder. En märkning av uppgifter på det sätt som föreslås i betänkandet bör enligt myndigheten vara tydlig och enhetlig för alla de myndigheter som hanterar den markerade informa- tionen. ser det som en brist att utredningen har ute- lämnat en så central del som frågan om märkning. instämmer i utredningens bedömning att någon författningsreglering på lag- eller förordningsnivå inte är nödvändig. anser tingsrätten att frågan om att utarbeta ett system med märkning av uppgifter inte bör lösas på myndighetsnivå, utan kräver en samordning inom rättskedjan. Utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Kriminalvården menar att införande av ett system för märkning i befintligt datastöd kan vara förenat med betydande tek- niska svårigheter. betonar vikten av att ett system för märkning har implementerats och drifttestats innan den föreslagna lag- stiftningen träder i kraft. Verket förutsätter att regeringen kommer att i samråd med berörda myndigheter följa upp när så kan ske. påpekar att eftersom ett system för märk- ning kan komma att kräva relativt stora insatser från myndigheternas sida vad gäller samarbete över myndighetsgränserna, utbildning och anpass- ning av IT-system, det finns en risk att frågan inte prioriteras av myndig- heterna utan författningsstöd. Mot denna bakgrund bör en författnings- reglering övervägas ytterligare. instämmer i att myn- digheternas möjlighet att välja tekniska lösningar inte bör begränsas, men anser att det är lämpligt att det framgår av lag eller åtminstone förordning att ett system för märkning ska finnas som uppfyller de syften som ram- beslutet avser att skydda. Det kan därefter delegeras till de aktuella myn- digheterna att genomföra märkningen på lämpligt sätt. Skälen för regeringens bedömning: För att skyddet för enskilda ska bli effektivt krävs att de myndigheter som hanterar uppgifter som omfat- tas av den nya lagen är medvetna om uppgifternas ursprung och att det på grund av ursprunget kan gälla särskilda begränsningar för behandlingen. Utredningen anser att frågan om att utarbeta ett system med märkning av uppgifter ska överlämnas till de myndigheter som utbyter uppgifterna och att någon författningsreglering på lag- eller förordningsnivå inte är nödvändig. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det, för att säker- ställa att dataskyddet fungerar, kan vara lämpligt att uppgifterna förses med någon form av märkning redan i samband med att de erhålls från en annan stat eller från ett EU-organ eller EU-informationssystem. En sådan märkning skulle göra det enklare att leva upp till de krav beträffande hanteringen som ställs upp i den nya lagen. Regeringen har därför förstå- else för de synpunkter rörande reglering som i denna del förs fram av , , och . En reglering på lag- eller för- ordningsnivå skulle emellertid kunna innebära en onödig begränsning i myndigheternas arbete med att utveckla moderna tekniklösningar, sär- skilt som teknikutvecklingen och den ökade elektroniska hanteringen i sig skapar bättre förutsättningar för en praktisk och genomtänkt märk- ning. Mot denna bakgrund anser regeringen att frågan om hur eventuell märkning ska utformas inte bör regleras på lag- eller förordningsnivå. Som framför är det lämpligt med en samverkan mellan berörda myndigheter när det gäller frågan om hur märkningen ska hanteras. Det finns områden för samverkan mellan myndig- heter i den pågående utvecklingen, såsom arbetet med e-förvaltning och arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning. Det är naturligt att de myndigheter som har behov av att märka uppgifter tar om hand frågan gemensamt i ett sådant sammanhang. Regeringen ser inget behov av att reglera frågan. Skulle det visa sig svårt för myndig- heterna att samordna sig i frågan om märkning kan det närmast bli ak- tuellt att återkomma med uppdrag till en eller flera myndigheter att ta fram ett förslag till system för märkning. De tekniska svårigheter som Kriminalvården och befa- rar ska enligt regeringens mening inte överdrivas. För det första rör det sig troligen hos de flesta myndigheter om ett litet antal uppgifter. För det andra krävs det inte med nödvändighet ett nytt tekniskt system för märk- ningen. Regeringens bedömning: Rambeslutets regler om tillsyn kräver inga lagstiftningsåtgärder. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser berör inte frågan om till- påtalar dock behovet av att Datainspektionen tillförsäkras tillräckliga resurser och kompetens inom det aktuella områ- det för att kunna bedriva en effektiv tillsyn. Utkastet till lagrådsremiss behandlade inte frågan om tillsyn närmare. Remissinstanserna: vidhåller sin tidigare fram- valda lagstiftningstekniken, där avvikande bestämmelser i den föreslagna lagen ska tillämpas i stället för bestämmelserna i exempelvis polisdatala- gen, leder till oklarhet om hur långt nämndens tillsynsskyldighet sträcker Det framstår bl.a. som oklart om vidarebehandling är tillåten när en polismyndighet har skyldighet att bistå annan myndighet såsom en tillsynsmyndighet med uppgifter. Om nämnden i sin tillsyn av en upp- giftsamling uppmärksammar att uppgifter där har behandlats i strid med den föreslagna lagen synes det formellt som om felaktigheterna ligger utanför nämndens tillsynsområde enligt polisdatalagen. ifrågasättas om detta är en rimlig konsekvens av den föreslagna lagstift- Regeringen kunde likaväl ha valt att reglera frågorna i Eftersom den föreslagna lagen inte utgör någon heltäck- ande reglering, exempelvis när det gäller behandling av känsliga person- uppgifter, kan även andra oklarheter uppstå kring gränserna för nämn- dens tillsynsområde när det gäller personuppgifter som omfattas av den Det är önskvärt att denna fråga uppmärksammas i det Skälen för regeringens bedömning: Rambeslutet förutsätter att det ska finnas en tillsynsmyndighet i varje medlemsstat (artikel 25). artikeln ska tillsynsmyndigheten bl.a. ha utredningsbefogenheter och tillgång till alla de uppgifter som behövs för tillsynen. da kunna vända sig till tillsynsmyndigheten med klagomål över person- Det finns bestämmelser om tillsynsmyndighetens befogenheter i 43 47 §§ personuppgiftslagen (1998:204). I dessa bestämmelser föreskrivs bl.a. att tillsynsmyndigheten har rätt att för sin tillsyn få tillträde till lo- kaler samt tillgång till de personuppgifter som behandlas och doku- mentation rörande behandlingen. Vidare finns det regler om vilka åt- gärder tillsynsmyndigheten får vidta om myndigheten vid sin tillsyn finner att personuppgifter behandlas på ett felaktigt sätt. anser att bestämmelserna i personuppgiftslagen uppfyller bestämmel- serna i rambeslutet. Regeringen instämmer i denna bedömning. ringen avser att utse Datainspektionen till nationell tillsynsmyndighet När det gäller polisen så har också Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden ett visst tillsynsansvar. Enligt 1 § lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet ska nämnden bl.a. utöva tillsyn över polisens behandling av personuppgifter enligt polisdatalagen (2010:361) och lagen (2010:362) om polisens allmänna spaningsregister. Med anledning av vad anför om oklarheter i nämndens tillsynsansvar, bör påpekas att även om en uppgift faller inom tillämpningsområdet för den nya lagen, så innehåller lagen bara kompletterande regler som på visst sätt inskränker eller preci- serar möjligheterna att behandla personuppgifter. uppgifterna sker även när lagen är tillämplig med stöd av de grundläg- Prop. 2012/13:73 gande reglerna i relevant registerförfattning, t.ex. polisdatalagen. ligen införs i polisdatalagen en bestämmelse som anger att i den mån den nya lagen innehåller bestämmelser som avviker från polisdatalagen, ska bestämmelserna i den nya lagen tillämpas i stället för bestämmelserna i polisdatalagen (se avsnitt 6.16). Hänvisningen innebär dock inte att Sä- kerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsynsansvar enligt polisdatala- gen faller bort. Det ingår alltså i nämndens tillsynsansvar att påpeka om nämnden vid sin granskning finner att bestämmelserna i den nya lagen borde ha, men inte har, iakttagits. Myndigheternas skyldighet att bistå nämnden med handlingar framgår av lagen om tillsyn över viss brottsbe- kämpande verksamhet. I den nya lagen regleras varken tillsynsmyndig- heternas uppgifter eller deras rätt att få tillgång till handlingar. Samman- fattningsvis är den nya lagen alltså inte avsedd att innebära någon föränd- ring i tillsynen över den personuppgiftsbehandling som förekommer vid berörda myndigheter. Frågan om huruvida Säkerhets- och integritets- skyddsnämndens tillsynsansvar bör vara utformat på annat sätt än finns det inte möjlighet att behandla inom ramen för detta lagstiftnings- ärende. Regeringen återkommer till frågan om Datainspektionens resurser i av- snitt 9. 7Kompletterande lagstiftning med anledning av Europolrådsbeslutet 7.1Något om Europol och dess verksamhet Europol är medlemsstaternas i EU gemensamma polisbyrå. Europol arbetar med behandling och analys av underrättelser om allvarlig och gränsöverskridande brottslighet inom unionen. Syftet med Europol är att öka effektiviteten hos de nationella myndigheterna och förbättra deras inbördes samarbete i den brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamheten. Europols behörighet omfattar organiserad brottslighet, terrorism och vissa andra former av allvarlig brottslighet som rör två eller flera med- lemsstater på ett sådant sätt att det krävs en gemensam åtgärd från med- lemsstaternas sida på grund av brottslighetens omfattning, betydelse och följder. Exempel på brottslighet som omfattas av behörigheten är grova narkotikabrott och gränsöverskridande handel med barn som utnyttjas sexuellt. Europol fungerar som en knutpunkt för utbyte av uppgifter mellan medlemsstaterna. Dessa tillhandahåller Europol uppgifter främst ur sina . Uppgifterna sammanställs och bearbetas av Europol samt kompletteras i vissa fall med uppgifter från annat håll. Uppgifterna analyseras sedan hos Europol. Underrättelser går tillbaka till medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter som genom detta får ett bättre underlag för sin operativa verksamhet. 2012/13:73 pol medlemsstaterna med rådgivning och specialkunskaper vid utred- ningar och tillhandahåller även strategiska underrättelser för att främja operationer i medlemsstaterna. I varje medlemsstat finns det en nationell enhet som är förbindelselänk mellan Europol och medlemsstatens myndigheter. I är Rikspolis- styrelsen nationell enhet. Den nationella enheten har till huvudsaklig uppgift att förse Europol med uppgifter som ska tillföras Europols olika dataregister från de nationella polisregistren eller motsvarande. De natio- nella enheterna tar emot uppgifter som kommer från Europol och vidare- befordrar dem till behörig svensk myndighet och vidarebefordrar svenska myndighetens förfrågningar till Europol. Personalen som arbetar vid den nationella enheten är anställd av . Offentlighets- och sekretesslagen är tillämplig när den nationella enhetens personal hanterar uppgifter. Europols verksamhet byggde tidigare på Europolkonventionen. Kon- ventionen öppnades 1995. När tillträdde Europolkonventionen gjordes bedömningen att tillträdet till kon- ventionen endast i mycket begränsad omfattning krävde lagändringar. Såvitt gällde konventionens bestämmelser om tystnadsplikt konstaterades dock att det fanns ett område där sekretess och tystnadsplikt rådde enligt Europolkonventionens bestämmelser och där hade åtagit sig att lagföra brott mot bestämmelserna som om de vore inhemska regler, men där motsvarande svenska regler om sekretess och tystnadsplikt saknades, nämligen Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter. Rege- ringen angav i propositionen att denna fråga borde lösas i annat sam- manhang, eftersom den hade vidare räckvidd än Europolkonventionen och rymde komplicerade rättsfrågor (prop. 1996/97:164 s. 53). antogs rådets beslut /371/RIF av om inrättande av Europeiska polisbyrån (Europol), det s.k. Europolråds- beslutet (EUT L 121, , s. 37). Genom rådsbeslutet förändrades den rättsliga grunden för Europols verksamhet och Europol fick ställning som . I samband härmed gjordes också en del sakliga förändringar, bl.a. av Europols mandat och av regleringen om informa- tionsbehandling och dataskydd. En konsekvens av att Europol numera är en är att Euro- pols struktur, arbetssätt, verksamhetsområde och uppgifter regleras av och rådet genom förordning, enligt det ordinarie lag- stiftningsförfarandet inom EU. Av övergångsbestämmelserna till Lissa- bonfördraget följer emellertid att rättsakter som antagits före ikraftträ- dandet av Lissabonfördraget ska bestå så länge de inte upphävs, ogiltig- förklaras eller ändras med tillämpning av EG- eller (proto- koll om övergångsbestämmelser, EUT C 306, 17.12.2007, s. 159). Råds- beslutet om Europol kommer alltså att gälla till dess att nya rättsakter om Europol tas fram. I propositionen Godkännande av rådets beslut om inrättande av Euro- peiska polisbyrån (Europol), prop. 2008/09:14, fann regeringen att änd- ringen av den rättsliga grunden för Europol inte i sig krävde några lag- Prop. 2012/13:73 ändringar, men att vissa hänvisningar till Europolkonventionen och de olika tilläggsprotokollen i lag eller förordning behövde ändras. Dessa ändringar har genomförts. Beträffande frågan om Europolanställdas be- fattning med hemliga uppgifter angavs att den behövde övervägas i det fortsatta lagstiftningsarbetet (prop. s. 39). Europol leds av en styrelse bestående av representanter från alla med- lemsstater och kommissionen (artikel 37 Europolrådsbeslutet). Den dag- liga verksamheten leds av en direktör, som assisteras av tre biträdande direktörer (artikel 38). Europols huvudkontor ligger i i . Vid huvudkon- toret finns personal som är direkt anställd av Europol (Europolanställda). Det är fråga om experter och analytiker inom olika områden som exem- pelvis kriminalunderrättelse- och analysverksamhet. De Europolanställda bearbetar och analyserar bl.a. den information som kommer in till Euro- pol från medlemsstaterna och från andra källor. De Europolanställda lyder under de EU-bestämmelser som gäller för anställda vid insti- tutioner, däribland reglerna om tystnadsplikt. Vid Europols huvudkontor arbetar också särskilda sambandsmän som är utsända från medlemsstaterna. Sambandsmännen har till uppgift att praktiskt genomföra informations- och underrättelseutbytet mellan Euro- pol och de nationella enheterna samt att samverka med Europols an- ställda i bl.a. analysarbetet. Sambandsmännen är inte anställda av Euro- pol utan av myndigheter i respektive medlemsstat. De är utsända att arbeta vid Europol inom ramen för sina anställningar i medlemsstaten. Vid arbetet för Europol lyder de under sin medlemsstats nationella enhet och under medlemsstatens nationella lagstiftning (artikel 9.1 Europol- rådsbeslutet). har tre sambandsmän vid Europol, två från polisen och en från . Eftersom de är offentliganställda är offentlighets- och sekretesslagen tillämplig vid deras hantering av uppgifter. 7.3.1 Allmänt om tystnadsplikten Tjänstemän som är anställda av Europol och andra EU-organ lyder under EU:s särskilda bestämmelser, bl.a. EU:s allmänna tjänsteföreskrifter som Undantag gäller i vissa situationer där Europol- anställda verkar både inom och utanför (t.ex. i s.k. gemensamma utredningsgrupper enligt lagen [2003:1174] om vissa former av inter- nationellt samarbete i brottsutredningar). I artikel 339 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT C 83, 30.3.2010, s. 193, EUF-fördraget) finns en allmän bestämmelse om att unionens tjänstemän och befattningshavare, även efter det att deras uppdrag upphört, är skyldiga att inte avslöja upplysningar som omfattas av tystnadsplikt, särskilt uppgifter om företag, deras affärsförbindelser eller deras kostnadsförhållanden. Den allmänna bestämmelsen i EUF-fördraget kompletteras genom regler i de särskilda tjänsteföreskrifterna för de olika EU-institutionerna. 2012/13:73 innehåller bestämmelser om att en tjänsteman inte utan tillstånd får lämna ut information som han eller hon fått tillgång till i tjänsten, och att detta gäller även efter det att han eller hon har lämnat tjänsten. Beträffande Europol gäller EU:s tjänsteföreskrifter för tjänste- männen i Europeiska gemenskapen och anställningsvillkor för övriga anställda inom Europeiska gemenskaperna i rådets förordning (EEG, Euratom, EKSG) nr 259/68 (14) och de bestämmelser som har antagits för tillämpningen av tjänsteföreskrifterna och anställningsvillkoren (arti- kel 39 Europolrådsbeslutet). Enligt dessa föreskrifter får en tjänsteman inte utan tillstånd lämna ut information som han fått tillgång till i tjäns- ten, om inte denna information redan har offentliggjorts eller är tillgäng- lig för allmänheten. Skyldigheten kvarstår även efter det att tjänsteman- nen har lämnat tjänsten (artikel 17 i tjänsteföreskrifterna och artikel 11 i anställningsvillkoren). Det finns en särskild bestämmelse om tystnadsplikt i Europolrådsbeslu- tet. Enligt artikel 41.2 får de som arbetar för Europol inte till obehöriga personer sprida information om sakförhållanden eller upplysningar som de får kännedom om i sin tjänsteutövning eller vid utövandet av verk- samheten. Detta gäller inte för sakförhållanden eller upplysningar som är för obetydliga för att omfattas av sekretesskrav. Denna bestämmelse skiljer sig från bestämmelserna om tystnadsplikt i tjänsteföreskrifterna och anställningsvillkoren i och med att den inte gör något undantag för information som redan har offentliggjorts eller är tillgänglig för allmän- heten. Tystnadsplikten kvarstår även efter det att tjänsten, anställnings- avtalet eller verksamheten har avslutats. När tystnadsplikt föreligger för en anställd eller annars verksam person ska Europol meddela detta sär- skilt. I samband med ett sådant meddelande, som ska vara skriftligt, ska Europol påpeka de rättsliga följderna om tystnadsplikten bryts. Bestäm- melsen har överförts med i princip oförändrat innehåll från artikel 32 i Europolkonventionen. Enligt artikel 41.4 i Europolrådsbeslutet ska varje medlemsstat be- handla alla överträdelser av tystnadsplikten som överträdelser av skyl- digheter i medlemsstatens egen lagstiftning om tystnadsplikt eller skydd av sekretessbelagt material. Bestämmelsen motsvarar artikel 32.4 i Euro- polkonventionen. Om en EU-rättslig tystnadsplikt åsidosätts kan enligt EU:s tjänsteföre- skrifter disciplinära åtgärder i form av varning, degradering, avstängning från tjänsten, avskedande m.m. vidtas gentemot tjänstemän som är an- ställda av gemenskapen. Några straffrättsliga påföljder för åsidosättande av tystnadsplikt finns inte inom . Från gemenskapens sida för- väntas i stället att varje medlemsstat beivrar de brott mot tystnadsplikten som dess medborgare begår. 7.4Den svenska regleringen av frågor om tystnadsplikt Rätten till yttrandefrihet slås fast i 2 kap. 1 § första stycket 1 regerings- formen som föreskriver att var och en gentemot det allmänna är tillför- säkrad frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplys- ningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Enligt 2 kap. 20 § regeringsformen får yttrandefriheten begränsas bara genom lag eller, när det gäller tystnadsplikt för offentliga funktionärer, efter bemyndigande i lag. Detta innebär att föreskrifter om tystnadsplikt måste vara föreskrivna i lag eller föreskrifter som meddelas på lägre nivå efter bemyndigande av . I 2 kap. 2125 §§ regeringsformen anges under vilka förutsättningar fri- och rättigheterna får begränsas. När det gäller yttrandefriheten får denna begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anse- ende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Yttrandefriheten får i övrigt även begränsas i näringsverksamhet samt om särskilt viktiga skäl föranleder det. En begränsning får dock inte sträcka sig längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som den avser att tillgodose och får aldrig gå så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. I det nu aktuella fallet är grunden för att be- gränsa yttrandefriheten främst förebyggande och beivrande av brott. Den lag som framför allt innehåller begränsningar avseende yttrande- friheten är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Uppgifter som omfattas av sekretess enligt den lagen får inte röjas eller utnyttjas, vare sig muntligen eller skriftligen. Lagen reglerar således också tystnadsplikt beträffande de områden som omfattas av lagen. Det finns även regler om tystnadsplikt i vissa andra lagar. Det finns särskilda regler om tystnads- plikt för bl.a. präster, advokater och personal inom den privata hälso- och sjukvården. Regler om tystnadsplikt finns också i bl.a. . I 44 kap. offentlighets- och sekretesslagen regleras i vilken mån tyst- nadsplikter, som följer av bestämmelser i andra författningar än den lagen, inskränker den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ ytt- randefrihetsgrundlagen.