prop · H1031 · 2013-09-18 00:00:00 — Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. Förvaltningsrätten i , (), , , , i (LO), akademikers centralorganisation () och () avstyrker förslaget. LO, och har invändningar av mer principiell natur mot att främja FoU genom skattestimulanser och framhåller att det är effektivare att främja FoU på andra sätt. är liksom Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys), , (), Kungl. (), ingenjörer och () positiva till skattestimulanser för att främja FoU. Tillväxtanalys framhåller att de positiva externa effekterna av FoU hade kunnat beskrivas utförligare i kommitténs förslag. framhåller att alltför många särregler och undantag gör skattesystemet mer svåröverskådligt. Även Företagarna, (), Näringslivets skattedelegation (NSD) och Föreningen föredrar generella regler. NNR, NSD och Föreningen anser dock att det med hänsyn till konkurrensen med omvärlden får anses motiverat med riktade åtgärder för att främja FoU. NSD, (), FAR, Myndigheten för utländska investeringar i (Invest ) och Verket för innovationssystem () anser att ett avdrag vid beräkningen av arbetsgivaravgifterna för personer som arbetar med FoU är ett ändamålsenligt stöd för FoU inom näringslivet, eftersom avgifterna betalas av alla företag oavsett om de går med vinst eller förlust. , Statskontoret, SSR, ESV, , , och ifrågasätter om förslaget kommer att leda till avsedda effekter och därmed om förslaget är kostnadseffektivt. Naturvetarna anser att en nedsättning av arbetsgivaravgifterna bör kompletteras med ett intäktsbaserat skatteincitament som används i många andra europeiska länder. anser att förslagets utformning kan medföra samhällsekonomiska snedvridningar och kringgående av taket för avdrag genom att företag anlitar utomstående konsulter för FoU i stället för att anställa egen personal. och anser att risken för dödviktskostnader skulle minska om, vid samma finansieringsutrymme, taket för avdrag höjdes. Företagarna är försiktigt positiva till att förslaget kan bidra till något ökade investeringar i FoU i mindre företag men framhåller, i likhet med , , , och () att incitamentseffekten för större företag är begränsad. TCO och SVCA anser att det är positivt att det är FoU i mindre företag som gynnas. TCO och Förvaltningsrätten i anser att av de alternativ kommittén övervägt är det presenterade förslaget det mest lämpliga. Förvaltningsrätten i anser dock att förslaget förefaller onödigt komplicerat och framhåller bl.a. att förslaget kan medföra tillämpnings- och gränsdragningssvårigheter. Även Förvaltningsrätten i , , , , , LRF och SSR anser att förslaget medför tillämpnings- och gränsdragningssvårigheter, framförallt i fråga om definitionen av FoU. FAR har förståelse för att förslaget kan medföra vissa gränsdragningsproblem, men anser att reglerna är rimligt klara. Också KFM anser att definitionen av FoU är tydlig. Företagarna och LRF anser att även egenavgifter bör omfattas av förslaget, eftersom neutral beskattning mellan företagsformerna är att föredra. anser att systemet är administrativt besvärligt att hantera för alla parter. anser att konsekvensanalysen är bristfällig mot bakgrund av att det kan finnas administrativa kostnader som inte har beaktats. Skälen för regeringens förslag: Goda förutsättningar för FoU är av stor betydelse för för att skapa tillväxt i en globaliserad ekonomi. FoU ökar inte enbart produktiviteten hos det företag som utför den utan har positiva externa effekter och kan leda till att det skapas kluster i en region. Eftersom det företag som står för kostnaden för FoU inte kan tillgodogöra sig hela avkastningen av investeringen finns en risk att det görs för lite FoU i förhållande till vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Det finns således samhällsekonomiska skäl för att subventionera FoU. Skatteregler som ger incitament till ökade investeringar i FoU kan spela en viktig roll i detta sammanhang. Kommittén föreslår att ett skatteincitament för FoU ska införas i form av en nedsättning av arbetsgivaravgifterna för personer som arbetar med FoU. Förutom att FoU har positiva externa effekter framhåller kommittén att finansieringskostnaden för riskfyllda investeringar i nya företag ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är alltför hög. Detta är en följd av att nyemitterat kapital beskattas högre än kvarhållna vinstmedel och lånat kapital. Enligt kommittén är externa effekter relevanta för all FoU medan en samhällsekonomiskt alltför hög finansieringskostnad främst gäller små och nya företag. Kommittén bedömer, mot bakgrund av de villkor som föreslås, att förhållandevis få enskilda näringsidkare och handelsbolag (borträknat anställda) i praktiken skulle uppfylla kraven för nedsättning. Att inkludera egenavgifter i förslaget skulle vidare enligt kommitténs bedömning öka komplexiteten, både lagtekniskt och tillämpningsmässigt. Kommittén föreslår därför att endast arbetsgivaravgifter ska omfattas. Regeringen anser att det är angeläget att åtgärder vidtas för att underlätta för företag att investera i FoU. Ett skatteincitament för FoU är enligt regeringens bedömning en av flera ändamålsenliga åtgärder i detta sammanhang. Utöver de samhällsekonomiska motiv som har redovisats ovan vill regeringen, i likhet med bl.a. NNR, Föreningen och , även framhålla att ett flertal länder inom EU har infört särskilda skattesystem för att skapa ökade incitament för FoU. Enligt regeringen kan det inte uteslutas att – vars forsknings- och utvecklingskostnader utgör en hög andel av bruttonationalprodukten (BNP) vid en internationell jämförelse – i avsaknad av ett särskilt skatteincitament riskerar att gå miste om investeringar i FoU. Regeringen anser därför, i motsats till de invändningar av mer principiell natur som LO, och för fram, att det bör införas ett skatteincitament för FoU. Några remissinstanser, däribland , framhåller att alltför många särregler och undantag gör skattesystemet mer svåröverskådligt. Regeringen gör bedömningen att det finns anledning att i detta fall avvika från principen om generella regler eftersom skattereglerna genom förslaget används för att skapa goda förutsättningar för investeringar i FoU. Majoriteten av remissinstanserna delar denna bedömning. Fråga är därefter hur skatteincitamentet ska utformas. Kommittén föreslår att stödet ska ges som en nedsättning av arbetsgivaravgifterna för personer som arbetar med FoU. Som bl.a. SVCA och FAR framhåller är fördelen med en nedsättning av arbetsgivaravgifterna att avgifterna betalas av alla företag, oavsett om de går med vinst eller förlust. Ett sådant stöd innebär också en direkt sänkning av företagens kostnader för FoU. En nedsättning av arbetsgivaravgifterna innebär även att stödet i första hand kommer att avse FoU som utförs i eftersom betalning av svenska arbetsgivaravgifter normalt innebär att arbetet utförs inom landet. Några remissinstanser, däribland , Statskontoret, SSR, ESV, LO och , ifrågasätter om förslaget kommer att leda till avsedda effekter och därmed om förslaget är kostnadseffektivt. Företagarna, , , , , och framhåller att incitamentseffekten för större företag är begränsad. Naturvetarna anser att en nedsättning av arbetsgivaravgifterna bör kompletteras med ett intäktsbaserat skatteincitament som används i många andra europeiska länder. En nedsättning av arbetsgivaravgifterna för personer som arbetar med forskning eller utveckling medför att företagens kostnader för FoU sänks, detta oavsett om företagen går med vinst eller inte. Enligt regeringens bedömning kommer en nedsättning av arbetsgivaravgifterna för personer som arbetar med forskning eller utveckling att öka investeringarna i FoU. Den av kommittén föreslagna finansieringen är inte heller aktuell vilket förstärker de positiva effekterna. Regeringen anser mot denna bakgrund, i likhet med kommittén och majoriteten av remissinstanserna, att en nedsättning av arbetsgivaravgifterna är ett lämpligt och ändamålsenligt sätt att främja investeringar i FoU. Regeringen föreslår därför att ett skatteincitament för FoU ska införas i form av ett avdrag vid beräkningen av arbetsgivaravgifterna för personer som arbetar med forskning eller utveckling. Genom att utforma stödet så att det främst träffar mindre företag ger förslaget vidare ett väsentligt incitament till de företag som har störst svårigheter att finansiera investeringar i FoU. Det är inte aktuellt att, som Naturvetarna föreslår, komplettera stödet med ett intäktsbaserat skatteincitament. Företagarna och LRF anser att avdraget även bör omfatta egenavgifter, eftersom neutral beskattning mellan företagsformerna är att föredra. Regeringen har förståelse för denna synpunkt, men delar kommitténs bedömning att det skulle öka komplexiteten både lagtekniskt och tillämpningsmässigt om egenavgifter skulle inkluderas. Regeringen anser mot denna bakgrund att det är lämpligt att begränsa förslaget till att enbart gälla arbetsgivaravgifter. , , , och anser att förslagets utformning kan medföra samhällsekonomiska snedvridningar och kringgående av taket för avdrag genom att företag anlitar konsulter för FoU i stället för att anställa egen personal. och anser även att risken för dödviktskostnader skulle minska om taket för avdrag togs bort. Frågor om nivån på avdraget och risker för kringgåenden behandlas i avsnitt 6.9.4.6. Flera av remissinstanserna, däribland Förvaltningsrätten i , , ESV och IVA, anser att förslaget medför tillämpnings- och gränsdragningssvårigheter, framförallt i fråga om definitionen av FoU. Denna fråga behandlas i avsnitt 6.9.4.2. anser att systemet är administrativt besvärligt att hantera för alla parter och anser att konsekvensanalysen är bristfällig mot bakgrund av att det kan finnas administrativa kostnader som inte har beaktats. Frågor om administrativa kostnader för företag och myndigheter behandlas i avsnitt 6.9.4.5 och 6.9.5. 6.9.4.2 Definition av forskning och utveckling Regeringens förslag: Med forskning avses systematiskt och kvalificerat arbete med att i kommersiellt syfte ta fram ny kunskap. Med utveckling avses systematiskt och kvalificerat arbete med att i kommersiellt syfte använda resultatet av forskning för att utveckla nya varor, tjänster eller produktionsprocesser eller väsentligt förbättra redan existerande sådana. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig har inte fört fram några invändningar mot förslaget. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , , , (), , Verket för innovationssystem (), Kungl. (), () och (SSR) framhåller att förslaget medför tillämpnings- och gränsdragningssvårigheter. Förvaltningsrätten i och LRF ifrågasätter varför inte någon av de definitioner av FoU som finns inom skatterätten och redovisningsrätten används. Statskontoret anser att ett sätt att hantera gränsdragningsproblemen kan vara att kräva att personen som arbetar med FoU har viss utbildning. FAR och Förvaltningsrätten i anser att reglerna är rimligt klara. () anser att definitionen av FoU är tydlig. () anser att även investeringar i sådana innovationer som inte direkt baseras på forskning bör omfattas av förslaget. SSR och TCO framhåller även att det är en begränsning att förslaget till stor del inte kommer att omfatta utredningsarbete som görs av samhällsvetare respektive löpande tjänsteutveckling. och anser att FoU som bedrivs i offentlig regi och av icke vinstdrivande företag bör omfattas. och anser att kravet på kommersiellt syfte bör tas bort av förenklingsskäl. Kravet innebär enligt och att vissa aktörer missgynnas vilket kan leda till snedvridning av resurserna för FoU. och anser att det är lämpligare att utesluta FoU som finansieras med statliga medel oberoende av om utföraren har vinstsyfte eller inte. () instämmer dock i kommitténs förslag att FoU-verksamheten ska bedrivas i kommersiellt syfte. Förvaltningsrätten i , , och anser att den inom skatterätten etablerade termen näringsverksamhet bör användas i stället för kommersiellt syfte. Skälen för regeringens förslag Kommittén föreslår att det införs en definition av arbete med forskning och utveckling. Begreppen forskning och utveckling (FoU) förekommer bl.a. i reglerna om avdrag för utgifter i 16 kap. 9 § inkomstskattelagen (1999:1229) och i s.k. Frascati manual (Proposed standard practise for surveys on research and experimental development, 2002). Reglerna i 16 kap. 9 § inkomstskattelagen har följande lydelse: Utgifter för forskning och utveckling som har eller kan antas få betydelse för den huvudsakliga näringsverksamheten eller verksamheten i övrigt ska dras av. Detta gäller även utgifter för att få information om sådan forskning och utveckling. Bestämmelserna i denna lag om att utgifter för anskaffning av vissa tillgångar ska dras av genom årliga värdeminskningsavdrag tillämpas också på utgifter som avses i första stycket. För att få avdrag enligt detta lagrum krävs dels att det är fråga om en utgift för FoU, dels att utgiften har eller kan antas få betydelse för näringsverksamheten eller verksamheten i övrigt. Enligt Frascati-manual avses med FoU-verksamhet verksamhet som sker på systematisk grundval för att öka fonden av vetande, inkluderande kunskap om människa, natur och samhälle, samt att utnyttja detta vetande för nya användningsområden. Skillnad görs i Frascati-manualen mellan grundforskning, tillämpad forskning och utvecklingsarbete. Med grundforskning avses att systematiskt söka efter ny kunskap och nya idéer utan någon bestämd tillämpning i sikte. Tillämpad forskning innebär att systematiskt söka efter ny kunskap och nya idéer med en bestämd tillämpning i sikte. Vidare definieras i nämnda manual utvecklingsarbete som arbete med att systematiskt utnyttja forskningsresultat och vetenskaplig kunskap för att åstadkomma nya material, produkter, processer, system, tjänster eller väsentliga förbättringar av redan existerande sådana. Innebörden av begreppet FoU i inkomstskattelagen och i Frascati-manualen ligger i linje med de begrepp som används internationellt i redovisningssammanhang genom International Financial Reporting Standards. Även () använder en definition som i princip motsvarar definitionen i Frascatimanualen. SCB definierar forskning som ett systematiskt arbete för att söka efter ny kunskap eller nya idéer med eller utan en bestämd tillämpning i sikte. Utvecklingsverksamhet definieras som ett systematiskt arbete som utnyttjar forskningsresultat, vetenskaplig kunskap eller nya idéer för att åstadkomma nya material, varor, tjänster, processer, system, metoder eller väsentliga förbättringar av redan existerande sådana. Kommittén gör bedömningen att definitionen av FoU bör få en så tydlig avgränsning som möjligt och ligga i linje med de redan etablerade definitionerna, där definitioner av FoU kan ge vägledning. Enligt kommittén är det dock viktigt att definitionen anpassas och avgränsas på ett sätt som lämpar sig för ändamålet. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att som arbete med FoU ska avses systematiskt arbete med att ta fram ny kunskap (forskning) eller systematiskt arbete med att använda resultatet av forskning för att utveckla nya eller väsentligt förbättrade varor, tjänster eller produktionsprocesser (utveckling). Vidare föreslår kommittén att till FoU-arbete bara ska räknas arbete som är kvalificerat och som direkt utgör FoU eller ingår som en central del i sådant arbete. Flera av remissinstanserna, däribland Förvaltningsrätten i , Statskontoret, ESV, , , LRF och SSR, framhåller att förslaget medför tillämpnings- och gränsdragningssvårigheter. Förvaltningsrätten i och LRF ifrågasätter varför inte någon av de definitioner av FoU som finns inom skatterätten och redovisningsrätten används. Regeringen anser att det är viktigt att skatteincitamentet utformas på ett sådant sätt att det stimulerar till ökade investeringar i verksamhet med reellt FoU-innehåll som medför positiva externa effekter. Vid utformningen av systemet är det även viktigt att beakta att frågan om vilket slags arbete som ska ligga till grund för en nedsättning av arbetsgivaravgifterna är av stor betydelse för stödets offentligfinansiella kostnad. Hur FoU definieras har i detta sammanhang en avgörande betydelse. I likhet med kommittén anser regeringen att de definitioner av FoU som finns inom och redovisningsrätten samt tillämpningen av begreppet FoU inom skatterätten bör utgöra en utgångspunkt för hur FoU ska definieras. Enligt regeringens bedömning är dessa definitioner dock mindre lämpliga för detta ändamål och bör därför inte användas utan att vissa anpassningar görs, vilket även kommittén har föreslagit. Majoriteten av remissinstanserna delar denna bedömning. Det kan även nämnas att flera andra länder som har infört skatteincitament för FoU, däribland och , särskilt har definierat FoU som omfattas av incitamentet. Regeringen anser att den definition av FoU som kommittén föreslår är väl anpassad och avgränsad för ändamålet med skatteincitamentet, dvs. att stimulera till ökade investeringar i verksamhet med reellt FoU-innehåll som ger positiva externa effekter till en begränsad offentligfinansiell kostnad. Det är enligt regeringens bedömning vidare både naturligt och oundvikligt att en definition av forskning respektive utveckling som avgränsar vilket arbete som ska omfattas av nedsättningen av arbetsgivaravgifterna medför vissa gränsdragningsfrågor. Regeringen anser, i likhet med FAR, Förvaltningsrätten i och KFM, att den av kommittén föreslagna definitionen av FoU innebär en tydlig avgränsning av det arbete som ska omfattas av förslaget och därmed väl uppfyller sitt syfte. Statskontoret anser att ett sätt att hantera de gränsdragningsfrågor som behandlas ovan kan vara att kräva att personen som arbetar med FoU ska ha viss utbildning. Kommittén har övervägt ett sådant krav men funnit att nackdelarna överväger fördelarna. Ett utbildningskrav utan undantag skulle bli alltför strikt och inte lämna något utrymme för personer vars kunskap motsvarar men inte uppfyller utbildningskravet. En regel om att även motsvarande kvalifikationer inom området är tillräckligt skulle göra reglerna mindre förutsebara och därmed motverka syftet med ett utbildningskrav. Regeringen instämmer mot denna bakgrund i kommitténs bedömning. Något krav på viss utbildning bör därför inte införas. Det är inte nödvändigt att arbetet avser både forskning och utveckling för nedsättning av arbetsgivaravgifterna utan arbetet kan avse antingen forskning eller utveckling. Lagrådet har mot denna bakgrund ifrågasatt behovet av en gemensam definition av FoU och framhållit att reglerna skulle vinna i klarhet om de utformas så att de avser personer som arbetar med forskning eller utveckling. Regeringen instämmer i denna bedömning och föreslår därför av tydlighetsskäl att det i stället för en gemensam definition av FoU ska införas en definition av forskning och en definition av utveckling. Med forskning ska avses systematiskt och kvalificerat arbete med att ta fram ny kunskap. Med utveckling ska avses systematiskt och kvalificerat arbete med att använda resultatet av forskning för att utveckla nya varor, tjänster eller produktionsprocesser eller väsentligt förbättra redan existerande sådana. Nedan framgår det att en ytterligare förutsättning för att det ska röra sig om forskning respektive utveckling är att arbetet har ett kommersiellt syfte. De föreslagna definitionerna av forskning och utveckling är avsedda att omfatta all slags FoU- verksamhet som har ett reellt FoU-innehåll, oavsett om det t.ex. rör sig om teknik, naturvetenskap, medicin eller något annat forskningsområde. De omfattar även all produktion av varor och tjänster med ett reellt FoU-innehåll. Gemensamt för arbete med forskning respektive utveckling är i detta sammanhang att det ska vara fråga om arbete som utförs systematiskt. Att arbetet ska vara systematiskt innebär att det ska undersöka, genomföra eller följa upp fakta enligt en viss metod (en plan). För att arbete ska utgöra forskning krävs det att arbetet avser framtagande av ny kunskap. Med ny kunskap avses kunskap som inte varit känd. Det är dock viktigt att framhålla att kravet på att kunskapen ska vara ny inte betyder att forskningen inte kan utgå från resultatet av tidigare forskning och bygga vidare på denna. Det centrala är att det genom det systematiska arbetet tillkommer ny kunskap. Vidare krävs det för att arbete ska utgöra utveckling att utvecklingen avser nya eller väsentligt förbättrade varor, tjänster eller produktionsprocesser. I det följande används samlingsbegreppet produkter, med vilket avses varor, tjänster eller produktionsprocesser. Med nya produkter avses att ta fram produkter som inte funnits. Med att en produkt väsentligt förbättras avses att den genomgår en förändring som leder till en väsentlig förbättring med avseende på exempelvis kvalitet, användning, utformning, tillverkning och tillhandahållande. Utvecklingsarbetet ska vidare utgå från användningen av resultat av forskning, vilket betyder att forskningsresultat ska vara en avgörande förutsättning för utvecklingen av en produkt. Till utvecklingsarbete hör således normalt inte arbete med att löpande utveckla en befintlig produkt, såsom att den förfinas, justeras eller anpassas, eftersom detta oftast varken grundar sig på forskning eller leder till några väsentliga förbättringar av produkten. En utgångspunkt för förslaget är att det ska gynna FoU. Regeringen anser därför, i motsats till Företagarna och TCO, att förslaget inte bör omfatta sådana innovationer som inte utgör FoU. SSR och TCO framhåller att det är en begränsning att förslaget till stor del inte kommer att omfatta utredningsarbete som görs av samhällsvetare respektive löpande tjänsteutveckling. Regeringen kan konstatera att i vilken utsträckning visst utredningsarbete och löpande tjänsteutveckling kommer att omfattas är delvis beroende av hur arbetet organiseras och en fråga som måste avgöras i varje enskilt fall. Arbetet ska ha ett kommersiellt syfte Kommittén föreslår att en förutsättning för nedsättning av arbetsgivaravgifterna ska vara att arbetet med FoU har ett kommersiellt syfte. Avsikten är att utesluta FoU som bedrivs i offentlig regi av stat, kommun eller landsting eftersom sådan huvudsakligen redan är finansierad av offentliga medel. Kommittén konstaterar att ett krav på kommersiellt syfte innebär att även FoU-verksamhet som bedrivs av andra icke vinstdrivande juridiska personer (till exempel stiftelser) kan falla utanför definitionerna av forskning respektive utveckling. Kommittén ser inga problem med detta eftersom icke vinstdrivande verksamhet ligger utanför den grupp som stödet enligt kommitté- direktiven främst ska rikta sig till, nämligen näringslivet. Verksamhet som bedrivs i offentlig regi finansieras huvudsakligen av offentliga medel varför ett stöd till FoU som bedrivs i offentlig regi enligt regeringens mening i första hand bör regleras genom de offentliga anslagen och inte inom ramen för skattesystemet. Mot denna bakgrund instämmer regeringen, i motsats till SSR, och , i kommitténs bedömning att FoU som bedrivs i offentlig regi inte bör omfattas. Ett krav på att arbetet ska ha ett kommersiellt syfte innebär en sådan begränsning. När det gäller frågan om åtgärder avseende offentligt finansierad forskning vill regeringen framhålla att regeringen i propositionen Forskning och innovation (prop. 2012/13:30) som har behandlats av har presenterat ett antal åtgärder för att öka nyttiggörandet av den kunskap som genereras i den offentligt finansierade forskningen. Dessa åtgärder syftar till att främja kvalitet och prestation i universitetens och högskolornas samverkan och nyttiggörande. och anser att kravet på kommersiellt syfte bör tas bort av förenklingsskäl. Kravet innebär enligt och att vissa aktörer missgynnas vilket kan leda till snedvridning av resurserna för FoU.