prop · H003155 · 2013-05-13 00:00:00 — 1 Commission Staff Working Document Accompanying the proposal for a Directive of Parliament and of 2004/39/EC and 2009//EC Impact Assessment, COM(2009) 207, SEC (2009) 576. driver verksamhet som inte är tillståndspliktig (t.ex. förvaltare av Prop. 2012/13:155 riskkapitalfonder). De berörda företagen har således på sig att anpassa sig till den nya lagstiftningen så att de uppfyller de krav som ställs upp för att få tillstånd som AIF-förvaltare. Särskilda informationsinsatser från behövs i syfte att nå ut till de berörda företagen, i synnerhet de företag som driver verksamhet som inte är tillståndspliktig men som omfattas av AIFM- direktivet. 19.4Berörda företag och andra aktörer Förslaget berör alla förvaltare av AIF:er, dvs. fondbolag och värdepappersinstitut som förvaltar specialfonder samt förvaltare av andra typer av AIF:er såsom riskkapitalfonder och fastighetsfonder, se avsnitt 6.1. Förslaget berör också vissa myndigheter, framför allt , och även investerare i AIF:er. AIFM-direktivet är tillämpligt på förvaltare av AIF:er. lag om förvaltare av alternativa investeringsfonder innebär att vissa AIF- förvaltare kommer att behöva ha tillstånd, medan övriga AIF-förvaltare kommer att behöva vara registrerade hos , se avsnitt Det innebär att förvaltare av AIF:er som inte står under tillsyn måste ansöka om tillstånd eller anmäla sig för registrering hos Finans- Det gäller exempelvis riskkapitalbolag, eller motsvarande aktörer på riskkapitalmarknaden, samt förvaltare av fastighets- och infra- Detta innebär att fler aktörer på den svenska fondmark- naden kommer att regleras i näringsrättslig lagstiftning. kommer enligt förslaget att krävas om de förvaltade AIF:ernas samman- lagda tillgångar överstiger tröskelvärdena i AIFM-direktivet, om förval- taren förvaltar specialfonder eller om förvaltaren vill marknadsföra AIF:er till icke-professionella investerare. kommer också att krävas för att en AIF-förvaltare ska fritt kunna marknadsföra andelar eller aktier i de AIF:er som förvaltaren förvaltar till professionella investerare i andra länder inom EES. förvaltare kommer registrering att krävas. som gäller avseende specialfonder, som t.ex. kapitalkrav för förval- taren, förvaringsinstitut och värdering finns även i AIFM-direktivet. Beträffande fonder som ska marknadsföras till icke-professionella investerare föreslår regeringen krav som går utöver minimikraven i direktivet, se närmare om detta i avsnitt 9.4. Dessa krav kommer att få vissa kostnadsmässiga konsekvenser för AIF-förvaltarna och kan leda till att färre aktörer kan komma att vara verksamma på marknaden. riskerar att försämra konkurrensen men kan också betraktas som en slags marknadssanering, där eventuella oseriösa aktörer försvinner och bidrar till konkurrens på lika villkor. De mer omfattande kraven 2012/13:155 kommer även att öka insynen i AIF:erna och därmed ge ett högre konsumentskydd. Regeringens förslag att behålla gällande reglering av specialfonder motiveras av konsumentskyddsskäl och utvecklingen av antalet specialfonder på fondmarknaden. Enligt regeringens uppfattning bör förslaget avseende specialfonder inte få några påtagliga konsekvenser i och med att det motsvarar det gällande regelverket för specialfonder. En sådan reglering, som går utöver minimikraven i AIFM-direktivet och som gäller för fonder som riktar sig till icke-professionella investerare, är förenlig med direktivet, se avsnitt 9.3. Vid utgången av 2012 hade 65 fondbolag och 23 värdepappersbolag tillstånd att driva fondverksamhet avseende specialfonder i . Då övriga AIF-förvaltare inte står under tillsyn eller är registrerade hos är dessa svårare att uppskatta till antalet. Några exakta uppgifter om hur många övriga svenska AIF-förvaltare som antingen kommer att behöva tillstånd eller som frivilligt kommer att ansöka om tillstånd som AIF-förvaltare finns inte att tillgå. Hur många svenska företag som faller inom tillämpningsområdet för den nya lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder avgörs av vilka företag som träffas av definitionen av AIF-förvaltare. Storleken på AIF-förval- tarna bedöms variera kraftigt. Som jämförelse kan nämnas att fondbolag kan förvalta allt från en enstaka fond till över 100 fonder. Vid utgången av uppgick fondförmögenheten i svenska investeringsfonder till , se närmare avsnitt 4.6. Som tidigare nämnts omfattas bl.a. förvaltare av riskkapitalfonder av den nya lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Enligt () förvaltar de riskkapitalbolag som är verksamma i . av investeringarna i svenska riskkapitalfonder kommer från utlandet. Förvaltningen av riskkapitalfonder är emellertid ofta organiserad genom gränsöverskridande avtal, vilket gör att frågan om var förvaltaren ska anses vara etablerad måste avgöras med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. Antalet AIF-förvaltare som kommer att ansöka om tillstånd beror även på beräkningen av tröskelvärdena samt på hur många som väljer att frivilligt ansöka om tillstånd i stället för registrering. För att få en uppfattning om konsekvenserna av genomförandet av AIFM-direktivet gjorde en förstudie. I samband med denna gjordes en grov uppskattning av antalet AIF-förvaltare som kan komma att stå under tillsyn enligt det nya regelverket. Uppskattningen baserades på intervjuer med större institutionella investerare, information från branschorganisationer och aktörer på riskkapitalmarknaden och egna register m.m. Av tabell 2 framgår en uppskattning av antalet företag som kan komma att ansöka om tillstånd som AIF-förvaltare hos till följd av det nya regelverket. Förvaltare av specialfonder återfinns inte i tabellen då de står under tillsyn. Företag som kan komma att stå under tillsyn, ungefärligt antal I kolumnen AIF-förvaltare anges svenska förvaltare som förvaltar AIF:er vars sammanlagda portföljförmögenhet överstiger tröskelvärdena i AIFM-direktivet och som därför blir skyldiga att ansöka om tillstånd I kolumnen Möjliga AIF-förvaltare redovisas förvaltare som på grund av legal struktur eller gränsöverskridande avtal kan komma att bli tillståndspliktiga i ett annat land än . kolumnen Självvalt tillstånd anges förvaltare som förvaltar fonder vars sammanlagda portföljförmögenhet understiger tröskelvärdena, men som ändå kan komma att välja att ansöka om tillstånd. klassificerade anges övriga förvaltare som inte kunnat indelas i någon av de andra kategorierna. Uppgifterna ska betraktas med stor försiktighet. Det antal företag som faktiskt kommer att bli tillståndspliktiga i eller frivilligt ansöka om tillstånd kan skilja sig väsentligt från de uppgifter som redovisas här. För förvaltning av sådana AIF:er som är specialfonder krävs redan tillstånd för fondverksamhet enligt LIF. specialfonder kommer dock att behöva ansöka om tillstånd som AIF- som förvaltar enbart värdepappersfonder bedöms konsekvenserna av förslaget att bli begränsade, då det nuvarande tillståndet kommer att omvandlas automatiskt i och med den nya inne- börden av begreppet fondverksamhet i LIF. dock att behöva anpassa fondbestämmelser, informationsbroschyr och annat material avseende de förvaltade fonderna till den föreslagna nya terminologin i LIF. En sådan anpassning torde dock kunna ske successivt i takt med att andra ändringar och justeringar görs i dessa handlingar, och kostnaderna bedöms därför bli begränsade, se avsnitt 19.6. Enligt gällande rätt kan värdepappersinstitut, dvs. och , få tillstånd från för fond- verksamhet som avser specialfonder. inte att en AIF-förvaltare ägnar sig åt någon annan verksamhet än för- valtning av AIF:er. En extern AIF-förvaltare får dock förvalta en värde- pappersfond om förvaltaren har tillstånd för sådan förvaltning enligt LIF. En AIF-förvaltare får vidare tillhandahålla diskretionär portföljförvalt- ning och tillhandahålla vissa sidotjänster i enlighet med artikel 6.4 i Ett värdepappersinstitut kommer inte kunna få tillstånd att förvalta AIF:er enligt den nya lagen om förvaltare av alternativa Värdepappersbolag som har tillstånd för fondverk- samhet avseende specialfonder, och vars verksamhet i övrigt uppfyller 2012/13:155 villkoren för tillstånd som AIF-förvaltare, kommer därför att behöva ansöka om tillstånd som AIF-förvaltare för att få fortsätta att förvalta specialfonder. Enligt uppgift från har dock samtliga 23 värdepappersbolag som har tillstånd för fondverksamhet avseende specialfonder även tillstånd för annan verksamhet som inte är förenlig med den verksamhet en AIF-förvaltare får driva.2 Dessa värdepappersbolag måste därför omorganisera verksamheten t.ex. genom att överlåta fondförvaltningen till ett bolag som uppfyller villkoren för att få tillstånd som AIF-förvaltare alternativt upphöra med annan tillståndspliktig verksamhet och ansöka om tillstånd som AIF-förvaltare. En omorganisation av verksamheten medför konsekvenser i form av bl.a. materiella och administrativa kostnader och kostnader till följd av kapitalkrav, se avsnitt 19.6. som förvaltar specialfonder kommer att behöva ansöka om tillstånd som AIF-förvaltare. Fondbolag kan dock kombinera verksamhet som AIF-förvaltare med övrig fondverksamhet. För de 65 fondbolag som vid utgången av 2012 hade tillstånd för förvaltning av specialfonder förväntas förslaget medföra kostnader i samband med övergången till det nya regelverket och hanteringen av tillstånd. Kostnader för förvaltare av specialfonder uppstår även till följd av kravet på att en AIF-förvaltare ska ha antingen en ansvarsförsäkring eller extra medel i kapitalbasen för att täcka risker för skadeståndsansvar. När det gäller verksamhets- och informationskraven bedöms förslagen i allt väsentligt motsvara gällande regelverk. Reglerna i AIFM-direktivet om högsta nivå på finansiell hävstång kan ge konsekvenser i fråga om begränsningar för vilka investeringsstrategier som är möjliga att tillämpa för vissa typer av AIF:er. Den nya lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder innehåller krav på bl.a. tillstånd, kapital och organisation vilket alla AIF- förvaltare inte omfattas av . Sådana krav medför högre inträdeskostnader för AIF-förvaltare och kan därmed utgöra etableringshinder. Sådana etableringshinder kan i viss mån hämma konkurrensen på fondmarknaden och leda till att antalet aktörer begränsas. blir en större del av fondmarknaden reglerad vilket bidrar till konkurrens på lika villkor. AIF-förvaltare vars förvaltade fonders sammanlagda tillgångsvärden inte överstiger tröskelvärdena i AIFM-direktivet kommer att behöva anmäla sig för registrering samt lämna regelbunden information till . De kommer dock inte att behöva uppfylla alla krav i det nya regelverket. Om en sådan AIF-förvaltare väljer att ansöka om tillstånd kommer det å ena sidan att innebära ökade kostnader och administrativ börda för att uppfylla alla krav i regelverket. Å andra sidan kommer det att innebära att förvaltaren kommer att kunna få förvaltnings- och marknadsföringspass och kunna förvalta AIF:er i andra länder inom EES och marknadsföra andelar eller aktier i förvaltade AIF:er till professionella investerare i andra länder inom EES. 2 Bedömningen är gjord mot bakgrund av de tillstånd som beviljats. I vilken utsträckning de dessa bolag i praktiken utnyttjar samtliga tillstånd har inte undersökts. hade vid den nämnda tidpunkten haft tillstånd för förvaltning av specialfonder. Konsekvenser för förvaltare av riskkapitalfonder Förslaget innebär nya förutsättningar för investeringar på riskkapitalområdet. På detta område finns det inte någon näringsrättslig reglering. Tillståndsplikt, administrativa krav och ökade kapitalkostnader för riskkapitalverksamhet kan indirekt komma att påverka möjligheterna till finansiering, tillväxt och utveckling för små och medelstora företag, vilket i sin tur kan få konsekvenser för samhällsekonomin i stort. Som tidigare beskrivits skiljer sig riskkapitalverksamhet på många sätt från den fondverksamhet som drivs enligt LIF, se avsnitt 4.5. Riskkapitalfonder vänder sig i huvudsak till institutionella investerare, såsom pensionsfonder och försäkringsbolag, fonderna är stängda och icke likvida och investeringarna utgörs av tillgångar som inte är föremål för allmän handel och är därför svåra att värdera. Trots olikheterna skapas genom AIFM-direktivet ett gemensamt regelverk för förvaltare av riskkapitalfonder och andra AIF:er. Regeringen har tagit riskkapitalfondernas särskilda investeringsstruktur i beaktande och understrukit vikten av flexibilitet vid exempelvis bedömningar av när tillståndsplikten inträder för förvaltare av en sådan fond. Förvaltare av riskkapitalfonder föreslås få marknadsföra AIF:er till en snäv krets av icke-professionella investerare som avses i förordningen om europeiska riskkapitalfonder, utan att behöva tillstånd som AIF-förvaltare, se avsnitt 9.5. Dessa investerare tillhör inte den kategori av icke-professionella investerare som är i behov av den högsta nivån av konsumentskydd. Att ställa samma krav på marknadsföring till denna kategori av investerare som till ickeprofessionella investerare i allmänhet är enligt regeringens uppfattning inte motiverat av konsumentskyddsskäl och det skulle riskera att försvåra funktionssättet på en fungerande marknad. En ytterligare omständighet att beakta är tillgången till . Med hänsyn till kravet på att ett förvaringsinstitut ska vara etablerat i samma land som AIF:en kan tillgången på förvaringsinstitut få stor betydelse för var riskkapitalfonder etableras när det nya regelverket börjar tillämpas. Regeringens förslag innebär att möjligheten i AIFM-direktivet att tillåta fler kategorier av förvaringsinstitut utnyttjas, se avsnitt 12.1. Reglerna i AIFM-direktivet om verksamhet över gränserna är i stora drag utformade som motsvarande regler i andra direktiv på värdepappersmarknadsområdet (t.ex. UCITS-direktivet och MiFID). Förvaltnings- och marknadsföringspassen genomförs genom bestämmelser om underrättelser om gränsöverskridande förvaltning och marknadsföring i de situationer när både AIF-förvaltaren och AIF:en är EES-baserade. Regleringen i AIFM-direktivet kompliceras dock av att särskilda nationella regler är tillåtna om AIF:erna ska marknadsföras till icke-professionella investerare samt av reglerna om verksamhet över gränserna avseende förvaltare och fonder som är etablerade utanför EES (tredjeland), se avsnitt 15. En svensk AIF-förvaltare som förvaltar EES-baserade AIF:er och som avser att marknadsföra andelar eller aktier i en sådan AIF till professionella investerare i ett annat land inom EES, ska således underrätta 2012/13:155 innan verksamheten inleds. En utländsk EES-baserad AIF-förvaltare som i sitt hemland har tillstånd som AIF-förvaltare får till professionella investerare i , utan tillstånd enligt den nya lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder, marknadsföra andelar eller aktier i som förvaltaren förvaltar efter det att denne har gett in en underrättelse till den behöriga myndigheten i hemlandet. En svensk eller en utländsk EES-baserad AIF-förvaltare föreslås få marknadsföra andelar eller aktier i en till ickeprofessionella investerare i efter tillstånd av . Tillstånd får ges om förvaltaren har tillstånd som AIF-förvaltare enligt AIFM-direktivet och det finns ett faktablad för AIF:en och andelarna eller aktierna i fonden är upptagna till handel på en reglerad marknad eller fonden är en specialfond eller en utländsk fond som motsvarar en specialfond, se avsnitt 15.2.1. För en svensk eller en utländsk EES-baserad AIF-förvaltare som förvaltar en icke som förvaltaren avser att marknadsföra till icke-professionella investerare i ska samma regler gälla. Enligt gällande regelverk (LIF) får utländska fonder som inte är UCITS- fonder marknadsföras i efter tillstånd från . Tillstånd får ges om en fond uppfyller krav som motsvarar dem som ställs på en svensk specialfond (jfr 1 kap. 9 och 10 §§ LIF)3. Det innebär att villkoren för att marknadsföra svenska specialfonder och utländska fonder som motsvarar sådana på den svenska marknaden är i princip de samma . fanns 36 fondföretag med tillstånd att marknadsföra andelar i företaget i enligt 1 kap. 9 § LIF. Någon tillförlitlig uppgift om hur stor fondförmögenheten är i de utländska fonder som marknadsförs i med stöd av LIF finns inte att tillgå. Vidare finns ett stort antal utländska förvaltare som inte driver tillståndspliktig verksamhet men som marknadsför4 AIF:er i . I förstudie finns uppgifter om de utländska AIF-förvaltare som marknadsför AIF:er i , se tabell 3. När det gäller icke EES-baserade AIF-förvaltare kommer de inte att kunna få något förvaltnings- eller marknadsföringspass förrän tidigast , se avsnitt 18.1. Tabell 3 Utländska förvaltare som marknadsför AIF:er i men som inte är tillståndspliktiga , ungefärligt antal 3Fonder som inte uppfyller kraven i LIF kan, som alternativ, marknadsföras under regelverket om prospekt, om förutsättningarna i det regelverket är uppfyllda. 4Uppskattningen av utländska förvaltare som kan komma att bli tillståndspliktiga kan innehålla förvaltare som inte direkt marknadsför sig till svenska investerare utan där investeringarna kan ha skett genom uppsökande verksamhet eller liknande. Gränsöverskridande förvaltning och marknadsföring av AIF:er underlättas av harmoniserade EU-regler. Förslaget innebär därför också positiva konsekvenser för EES-baserade förvaltare av EES-baserade AIF:er, som har tillstånd i sitt hemland, genom möjligheten att marknadsföra andelar eller aktier i till professionella investerare inom EES genom ett underrättelseförfarande, se avsnitt 15.2.1. är sådan marknadsföring avhängig nationell lagstiftning i respektive land inom EES. Förfarandet för svenska AIF-förvaltare som marknadsför andelar eller aktier i till professionella investerare i andra länder inom EES kommer med de föreslagna reglerna därmed att bli enklare. På samma sätt kommer det att bli enklare för utländska EES- baserade AIF-förvaltare att marknadsföra andelar eller aktier i baserade AIF:er till professionella investerare i . Regeringen har vidare strävat efter att skapa så lika konkurrensvillkor som möjligt för förvaltare och fonder oavsett om de hör hemma inom EES eller i tredjeland, se avsnitten 15.3.2 och 15.3.3. 19.5.2Konsekvenser för små företag De krav som i och med den nya lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder kommer att ställas på AIF-förvaltare kan komma att bli särskilt betungande för små företag med begränsade resurser. I och med de tröskelvärden som finns i AIFM-direktivet har viss hänsyn till små företag redan tagits vid utformningen av direktivet. Vissa av kraven gäller också endast om företagen väljer att driva gränsöverskridande verksamhet eller delegera verksamhet. Små företag bedöms vara mer benägna att delegera verksamhet än stora företag och dessa krav kan därför komma att bli särskilt betungande. Små företag bedöms även vara mindre benägna att driva gränsöverskridande verksamhet än större företag. Skulle små företag bli mer benägna att driva gränsöverskridande verksamhet, kan en del av kraven uppvägas av de möjligheter som ges i form av förvaltnings- och marknadsföringspass som innebär att det kommer att bli enklare att driva gränsöverskridande verksamhet jämfört med . Som tidigare nämnts är ett viktigt syfte bakom AIFM-direktivet att uppnå harmoniserade krav för tillståndsgivning och tillsyn över AIF-förvaltare. Förslaget innebär att många företag som inte omfattas av någon näringsrättslig reglering kommer att bli antingen tillståndspliktiga eller föremål för registreringskrav. Utformningen av AIFM-direktivet utgår från proportionalitet och tar på så sätt hänsyn till storleken på respektive verksamhet, vilket regeringen anser bör, förutom att ta hänsyn till små företag, främja konkurrens på lika villkor. Att ställa samma krav på förvaltare av olika typer av AIF:er är enligt regeringens uppfattning bra ur konkurrenshänseende. har i sitt remissvar framfört att med harmoniserade regler kommer det att finnas bättre förutsättningar 2012/13:155 för likvärdig behandling av finansinstitut i EU och gränsöverskridande konkurrens. 19.6Företagens kostnader och tidsåtgång De kostnader som förslaget kommer att medföra för AIF-förvaltarna kan delas upp i materiella, finansiella och administrativa kostnader. Kostnaderna kan komma att variera beroende på stora skillnader i de verksamheter som olika AIF-förvaltare kommer att driva samt i vilken utsträckning verksamheten motsvarar kraven i AIFM- direktivet eller redan har tillstånd enligt LIF. För de AIF-förvaltare som blir tillståndspliktiga, eller frivilligt väljer att ansöka om tillstånd, är det rimligt att anta att det nya regelverket kommer att medföra både initiala kostnader för ansökan om tillstånd och anpassning av verksamheten till de nya kraven samt löpande kostnader för att uppfylla de krav som ställs i den nya lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. AIF- förvaltarna kommer även att behöva betala avgift till för prövning av ansökan om tillstånd och årliga avgifter för tillsyn. För AIF-förvaltare som enbart blir föremål för registrering hos bedöms kostnaderna för anpassning till de nya reglerna bli begränsade. Med materiella kostnader avses de kostnader som uppstår till följd av krav som medför att företagen behöver göra investeringar i anläggningar eller personal, anpassa produkter eller kostnader för att genomföra olika åtgärder. I avsnitt 19.5 behandlas den påverkan som förslaget har på de värdepappersbolag som har tillstånd för fondverksamhet avseende specialfonder tillsammans med tillstånd för annan verksamhet som inte är förenlig med den verksamhet en AIF-förvaltare får driva. Vid utgången av 2012 var det 23 bolag. Dessa bolag kan välja att omorganisera sin verksamhet, dvs. dela upp sina olika verksamheter i olika bolag, alternativt avsäga sig tillstånd för verksamhet som inte är förenlig med AIFM-direktivet och ansöka om tillstånd som AIF-förvaltare. De kostnadsmässiga konsekvenserna av en omorganisation kan grovt jämföras med kostnaderna för de företag som inte är tillståndspliktiga och därför måste uppfylla de krav som ställs för att kunna ansöka om tillstånd som AIF-förvaltare, däribland kapitalkrav. är det svårt att exakt uppskatta hur många bolag som kommer att omorganisera verksamheten respektive ansöka om tillstånd som AIF-förvaltare. Enligt uppgifter från uppskattas att en övervägande majoritet av dessa bolag kommer att kunna ansöka om tillstånd som AIF-förvaltare, men det råder givetvis stor osäkerhet om det verkliga utfallet. I likhet med för andra finansiella företag finns det kapitalkrav för AIF- förvaltare. För AIF-förvaltare som omfattas av tillståndsplikt gäller En förvaltare ska ha ett startkapital som för beslut om tillstånd motsvarar för en extern AIF- Prop. 2012/13:155 förvaltare och för en intern AIF-förvaltare. tare som förvaltar en fondförmögenhet som överstiger ett belopp motsvarande ska vidare ha ytterligare egna medel i kapitalbasen. Dessa ytterligare medel ska motsvara av det belopp med vilket fondförmögenheten överstiger ett belopp motsvarande . Kapitalbasen, startkapitalet inberäknat, behöver dock inte vara högre än motsvarande , se avsnitt 7.4.2. Reglerna om kapitalkrav överensstämmer till stor del med kapitalkraven i LIF som gäller för fondbolag. Kapitalkrav kommer givetvis att innebära ökade kostnader för de AIF-förvaltare som inte omfattas av någon näringsrättslig reglering, men bidrar till ökat investerarskydd. Förvaltare av exempelvis riskkapital- och fastighetsfonder omfattas inte av LIF men kommer i och med den nya lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder i många fall att bli tillståndspliktiga. För dessa företag kommer förslaget att medföra stora kostnader som hänför sig till verksamheten, såsom förändringar av IT-system samt etablerande av nya funktioner och rutiner. Beloppsmässigt är dessa konsekvenser mycket svåra att uppskatta. Med finansiella kostnader avses de kostnader som uppstår till följd av krav på att betala skatter och avgifter.