prop · H10339 · 2013-12-02 00:00:00 — De företag som arbetar aktivt och strategiskt med substitution bör ha stora chanser att ta marknadsandelar och bidra till svenska exportframgångar på framtida marknader med höga miljökrav. Svensk industri och näringsliv har nått långt med att fasa ut och ersätta farliga ämnen. Med ökade globala regler och uppmärksamhet av kemikaliefrågan i andra länder ökar behovet och efterfrågan av den kunskap och kompetens som svenskt näringsliv innehar. Länken mellan kemikaliepolitiken och avfallspolitiken är central. För att säkra en hållbar kemikalieanvändning behöver också en miljömässigt hållbar avfallshantering främjas. För att minska avfallets miljöpåverkan och främja resurseffektivitet bör man arbeta med att förebygga avfall och återvinna material, öka det internationella samarbetet samt öka utbytet av kunskap och information. Detta är syftet med det globala partnerskapet om avfallshantering (GPWM) som startades inom ramen för FN:s miljöprogram . I arbetar med att färdigställa ett avfallsförebyggande program i enlighet med kraven i EU:s ramdirektiv om avfall, dvs. och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 22.11.2008, s. 3, Celex 32008L0098). Programmet ska vara färdigt och innehåller mål för avfallsförebyggande samt exempel på åtgärder som kan vidtas av olika aktörer i samhället. Genom att utarbeta ett program med goda exempel i kan detta också användas för att bistå andra länder i deras arbete för att förebygga avfall och för att förebygga riskerna med kemikalier i avfallet. Resurseffektivitet är en angelägen samhällsutmaning som bidrar till att trygga en hållbar råvaruförsörjning. Kretslopp behöver vara resurssnåla och giftfria för att vara hållbara. Att arbeta med förebyggande åtgärder inom kemikalieområdet möjliggör en säkrare, enklare och mindre kostsam materialåtervinning (se avsnitt 11). En fortsatt harmonisering på avfalls- och kemikalieområdet skulle gynna arbetet och öka chanserna att nå 2020-målet och miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. En viktig utgångspunkt för kemikaliefrågorna i utvecklingsagendan är politik för Global utveckling, relevanta styrdokument för ut- vecklingspolitiken, existerande internationella åtaganden samt miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och generationsmålet. Bristande kontroll av farliga kemikalier är i hög grad relevant i ett fattigdomsperspektiv. Det är oftast de fattigaste människorna som utsätts för de största kemikalieriskerna. Det gäller såväl industri- och konsumentkemikalier som bekämpningsmedel. Fattiga människor lever oftare än andra i förorenade områden och utsätts i högre grad än andra för exponering i arbetslivet. Skador som kemikalier ger upphov till kan göra det svårare att ta sig ur fattigdom både på individnivå och för hela samhällen. Det finns stora skillnader mellan länders kontroll av kemikalier. Eftersom en växande andel av användningen och produktionen av farliga kemikalier sker i länder med bristfällig kemikaliekontroll ökar riskerna för allvarliga hälso- och miljöproblem. Fattiga människor i dessa länder är de mest utsatta. Detta riskerar att skapa betydande bakslag eller hinder för mänsklig utveckling. I förgiftade, ohälsosamma miljöer försvåras social och ekonomisk utveckling. Genom förbättrad kemikaliehantering kan riskerna med farliga ämnen minska. Detta förbättrar människors hälsa och miljön, vilket i sin tur bidrar till fattigdomsbekämpning och välståndsutveckling. FN:s miljöprogram, , har i sin rapport of inaction of the Sound management of Chemicals (2013) utifrån tillgängliga sjukvårdsdata gjort en uppskattning av kostnaderna för hälsoskador direkt kopplade till användningen av bekämpningsmedel hos småskaliga odlare i söder om . Kostnaderna i endast denna region för förlorade arbetsdagar, medicinsk behandling samt sjukhusvistelse till följd av skador kopplade till användningen av bekämpningsmedel uppgick till så mycket som . Baserat på den siffran kan kostnaderna för skador kopplade till användningen av bekämpningsmedel i regionen 2009 uppskattas överstiga värdet av hela det hälsorelaterade biståndet (HIV och Aids undantaget) till regionen . Åtgärder för en säker kemikaliehantering är en viktig komponent i utvecklingsagendan. En hållbar utveckling är inte möjlig utan att på allvar hantera de utmaningar som kemikalier skapar. En säker hantering av kemikalier på lämpligt sätt bör därför integreras i de lösningar och strategier som syftar till att främja en hållbar utveckling. För att vi ska kunna minimera de allvarliga risker för människors hälsa och miljön som annars kan orsakas av hanteringen av kemikalier måste en säker kemikaliehantering i större utsträckning bli en del av diskussionerna kring hållbar utveckling. Sådana diskussioner kommer att hållas inom FN inför antagandet av nya hållbarhetsmål. bör därför stödja länder att bättre integrera kemikaliefrågor i sina utvecklingsplaner. Det behövs system för att säkerställa att farliga ämnen hanteras på ett säkert sätt. För att åstadkomma det behövs lagstiftning som klargör ansvarsfördelningen mellan näringsliv och myndigheter samt att myndigheterna har tillräcklig institutionell kapacitet. Även om punktinsatser i länderna kan ske med biståndsfinansiering, kan knappast den långsiktiga löpande kemikaliekontrollen finansieras på det sättet. själva ansvara för den och i det sammanhanget är också stöd till att utforma hållbara finansieringslösningar väsentligt. Kontroll av kemikalier i samband med att de sätts på marknaden är normalt mycket kostnadseffektivt i jämförelse med att hantera problem med föroreningar och förgiftningar i senare led. Arbetet med att stärka utvecklingsländernas institutioner och lagstiftning på kemikalieområdet och förutsättningar för att genomföra globala överenskommelser ger bidrag till att nå både millenniemålen och de kommande hållbarhetsmålen. Detta gäller för såväl den miljömässiga som den sociala och ekonomiska dimensionen av hållbar utveckling. har en lång egen erfarenhet av kemikaliekontroll och att stödja andra länder i dessa frågor och har därför goda förutsättningar att ge stöd till låg- och medelinkomstländer för att utveckla deras kemikalielagstiftning. har också goda förutsättningar att, baserat på tidigare arbete i andra länder, stödja relevant institutionsuppbyggnad för kemikaliekontrollen. Komparativa fördelar kan tas tillvara genom att fortsatt involvera myndigheter i utvecklingssamarbetet. FN:s miljöprogram har tagit fram en samlad strategi för att finansiera genomförandet av konventioner på miljö- och avfallsområdet (Integrated Approach for financing ). har ställt sig bakom strategin. bör fortsätta att verka aktivt för dess genomförande och vidareutveckling. Stärkt miljöförvaltning inom området kemikalier och avfall Det är viktigt att lägga till fler ämnen till redan existerande konventioner. Möjligheten att reglera långlivade organiska ämnen (s.k. POP:s-ämnen) finns redan genom och nya ämnen läggs kontinuerligt till konventionen även om takten behöver öka. bör vara fortsatt ledande i att driva på så att EU nominerar ytterligare POP:s-äm- nen. Exempel på ämnen som bör listas i är det bromerade flamskyddsmedlet HCBD, polyklorerade naftalener (PCN), kortkedjiga klorparaffiner (SCCP) och pentaklorfenol. Arbetet inom Reachförordningen med att identifiera ämnen som är långlivade, bioackumulerande och giftiga (s.k. PBT-ämnen) kommer sannolikt leda till att fler POP:s-ämnen identifieras. Länken mellan det arbete som görs under Reachförordningen och arbetet under bör stärkas ytterligare. Det är även angeläget att utveckla Rotterdamkonventionen om föranmälan om export och import av vissa farliga kemikalier. bör fortsatt verka för att EU nominerar nya ämnen till den konventionen. Det finns ett antal kemikalier förbjudna inom EU som fortfarande behöver läggas till konventionens listor, t.ex. asbest. Ett effektivt genomförande av globala konventioner förutsätter att de innehåller fullt fungerande efterlevnadsmekanismer. bör därför verka för att sådana mekanismer tas in i konventioner på kemikalie- och avfallsområdet. En ökad samverkan och samordning mellan konventionerna är central för ett effektivt genomförande av konventionernas bestämmelser. Det finns behov av att på global nivå reglera ämnen som inte omfattas av de kriterier som ligger till grund för de existerande konven- Då många delar av konventionerna är relativt lika är angrepps- Prop. 2013/14:39 sättet med en konvention för varje nytt ämne eller ämnesgrupp både tids- krävande och ineffektiv. Den finns därför ett behov av att utveckla en generell princip eller ett ramverk för hur ämnen som inte är reglerade ska kunna hanteras, dvs. att framtidsäkra den internationella kemikaliagendan så att den inom en rimlig tid och kostnad kan ge en global respons på existerande och nya ämnen som kan leda till globala hälso- eller miljöproblem. Exempel på ämnen som behöver hanteras på global nivå är sådana som sprids långväga genom luft eller vatten men inte faller för POP:s-krite- rierna samt ämnen som finns i produkter som sprids genom handel globalt och för vilka nationella, regionala eller lokala åtgärder är otillräckliga. När enskilda länders åtgärder inte kan lösa problemen bör det anses vara en global angelägenhet att reglera eller fasa ut användningen. Inom ramen för den globala kemikaliestrategin SAICM har världssamfundet identifierat ett antal framkantsfrågor. Exempel på sådana är information om kemikalier i varor, hormonstörande ämnen och farliga ämnen i elektronik. Dessa berör dock mer hela ämnesområden än enskilda kemiska ämnen och åtgärderna sker genom aktörsamverkan snarare än globala regler. Regeringen ser positivt på framtagandet, , av en struktur eller ett ramverk med syfte att på en global nivå ge ett rimligt snabbt policysvar på kemiska ämnen som kan utgöra nya globala utmaningar. Detta bör utgöra en del i det fortsatta arbetet med att stärka den globala kemikaliestrategin SAICM. 17Forskning, kunskapsuppbyggnad och innovation inom kemikalieområdet 17.1Analys av forskning om giftfri miljö Regeringens bedömning: Forskning som bidrar till att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö bör stärkas. En analys av forskningen inom området giftfri miljö bör genomföras. Skälen för regeringens bedömning Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö anses vara ett av de miljökvalitetsmål som är svårast att nå. En viktig orsak till detta är enligt regeringens bedömning att kunskapen om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper samt deras användning och spridning i miljön är bristfällig. Dessutom uppmärksammar forskningen kontinuerligt nya problemområden, vilka kräver att nya eller modifierade tester, kriterier och styrmedel utformas. Bristen på kunskap försvårar utformningen av mål, strategier, effektiva styrmedel och åtgärder inom kemikaliepolitiken. kunskap är ofta avgörande för att åstadkomma regleringar och för att vidta åtgärder för att hantera kemikalierelaterade miljö- och hälsoproblem. Forskningen inom dessa områden brukar samlas under begreppet miljötoxikologi, vilket inkluderar bland annat toxikologi, ekotoxikologi, miljökemi, toxikologisk epidemiologi och regulatorisk toxikologi. Genom Reachförordningen, CLP-förordningen, regelverken för växtskyddsmedel och biocider samt annan kemikalielagstiftning ställs krav på företagen att testa och ta fram information om de kemiska ämnen och produkter som de tillverkar eller importerar till Europeiska unionen. Det är dock oftast offentligt finansierad forskning som tar fram kunskap om uppmärksammade eller mindre kända risker och problemområden. Sådan forskningsbaserad kunskap är i sin tur nödvändig för att utveckla och utvärdera nya test- och screeningmetoder liksom kriterier för riskbedömning, vilka är grundläggande för att exempelvis kunna reglera ett nytt effektområde. Kunskap om toxikologiska samband och mekanismer är också grundläggande för att kunna utveckla nya kemiska ämnen med låg giftighet, god nedbrytbarhet och andra från hälso- och miljösynpunkt goda egenskaper, så kallad grön kemi. Historiskt har en stark forskning inom toxikologi och angränsande områden samt goda kontakter mellan forskningsinstitutioner och myndigheter varit avgörande för det relativt stora inflytande som exempelvis och haft på utvecklingen av kemikalieregler inom EU och internationellt. Till exempel har utvecklingen av kemikalieregler för svårnedbrytbara organiska miljögifter som PCB och DDT samt kvicksilver och även vissa hormonstörande ämnen möjliggjorts genom en stark forskning på dessa områden. Regeringen anser att en analys av forskning inom miljötoxikologi behövs som en komponent i arbetet för en giftfri miljö. En sådan analys bör bland annat se över pågående forskning och utveckling inom följande områden som underlag för en bedömning av forskningsbehov: –grundläggande toxikologisk och ekotoxikologisk kunskap om ämnens miljö- och hälsoegenskaper och mekanismerna bakom dessa, i synnerhet gällande uppmärksammade och mindre kända risker som hormonstörande ämnen, kombinationseffekter, nanomaterial samt frågor kring barn och andra särskilt känsliga grupper, –nya test- och screeningmetoder som bl.a. kan sänka kostnaderna för testning och minska behovet av djurförsök samt underlätta testning och screening av hälso- och miljöegenskaper hos ämnen som tillverkas och importeras i små mängder (s.k. lågvolymämnen i Reach), –kartläggning av förekomsten av kemikalier i människors kroppar och imiljön inklusive källor till och spridningen av sådana samt hur halterna varierar över tiden, –sambanden mellan exponering för kemikalier och vissa hälsotillstånd respektive miljöförändringar, –utformningen av och effektiviteten hos styrmedel och andra metoder för riskminskning, och –samhällsekonomiska effekter av kemikaliers påverkan på miljö- och hälsa respektive av styrmedel och andra riskbegränsande åtgärder. Kemikalier med goda hälso- och miljöegenskaper – grön kemi Insatser som syftar till att utveckla kemiska ämnen med låg giftighet, god nedbrytbarhet och andra från hälso- och miljösynpunkt goda egenskaper brukar betraktas som en aspekt av grön kemi. Genom systematiska insatser för att öka tillgången till kemikalier med sådana egenskaper kan utfasning av farliga ämnen underlättas. Uttrycket grön kemi har sitt ursprung inom den amerikanska miljöskyddsmyndigheten (). Det samlar flera olika aspekter som bör eftersträvas för att minska miljö- och hälsopåverkan från tillverkning och användning av kemikalier. I grön kemi ingår att undvika ämnen med farliga eller särskilt farliga egenskaper eller som har klimatpåverkande egenskaper samt att eftersträva låg giftighet hos ämnen som ingår i tillverkningsprocesser. Där ingår också att använda syntesmetoder som är energieffektiva och på annat sätt miljöanpassade samt att öka användningen av icke-fossila råvaror och förnybar energi. Dessutom kopplas ofta användningen av industriell bioteknik och katalysatorer till grön kemi. I stora kemikalieproducerade länder som , och finns aktiviteter och program som anknyter till grön kemi. Det gäller även internationella organisationer som och miljöprogram, , liksom kemikalieindustrins europeiska branschorganisation . Svenska exempel finns i forskningsprogrammet som (Mistra) har genomfört i samarbete med och ett antal svenska företag samt utvecklings- och visionsarbetet Hållbar Kemi 2030 som Kemiföretagen i har tagit fram och som fokuserar på den framtida användningen av biobaserade råvaror. Ytterligare ett exempel är projektet – Hållbara kemikalier och material från skogen som är ett branschöverskridande samarbetsprojekt inom Verket för innovationssystems () program Utmaningsdriven innovation. Området grön kemi ligger mellan forskningen och företagens arbete med innovation och produktutveckling. Rätt utformat kan stöd till forskning relaterad till grön kemi bidra till såväl arbetet med att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö som till innovation och stärkt konkurrenskraft inom näringslivet. Erfarenheter av en svensk forskningssatsning inom området grön kemi finns i programmet Greenchem. Finansiärer och utövare av svensk miljötoxikologisk forskning Viktiga finansiärer av miljötoxikologisk forskning och grön kemi är för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), Mistra, samt . Forskningsanslag kan också beviljas genom Horisont 2020 som är EU:s ramprogram för forskning och innovation. Utförare av miljötoxikologisk forskning är framför allt universitet, högskolor och institut, bl.a. . har centrumbildningar eller för toxikologi, ekotoxikologi och angränsande områden, däribland vid och vid . Den svenska miljötoxikologiska forskningen är en begränsad del av detta breda internationella forskningsfält. Det är dock viktigt att upprätthålla både bredd och djup hos den svenska forskningen inom området för att ska kunna bidra till forskningsmässiga framsteg. En kvalificerad svensk miljötoxikologisk forskning är också viktig för att upprätthålla den kunskapsbas som krävs för att sprida och nyttiggöra internationella forskningsrön bland svenska intressenter inom akademi, myndigheter och näringsliv. Ytterligare centrumbildningar för riskbedömning och miljötoxikologi Det behövs en analys av behovet av forskning inom området giftfri miljö. Analysen ska ge ett tillräckligt kunskapsunderlag för att överväga behovet av ytterligare centrumbildningar för riskbedömning och miljötoxikologi vid svenska lärosäten alternativt att befintliga centrumbildningar utökas. Syftet med sådana centrumbildningar skulle vara att förstärka basen för forskning, utveckling och utbildning inom det miljötoxikologiska området. Det är viktigt att skapa förutsättningar för att upprätthålla en hög kompetens inom området. Företagen behöver kompetensen i sitt arbete med utveckling och innovation och substitution samt för att de ska kunna leva upp till lagstiftningens krav. Myndigheterna med ansvar inom kemikalieområdet behöver såväl egen kompetens som nära samarbete med en kvalificerad forskning för att kunna fullgöra sina uppdrag. Svensk forskning inom toxikologi och miljötoxikologi har länge haft en framskjuten position internationellt. har endast ett fåtal svenska universitet utbildning och forskning inom området, vilket medför att basen är relativt smal. I propositionen Forskning och innovation (prop. 2012/13:30) aviserar regeringen behov av forskning, innovation och utveckling på ett flertal områden där samhället står inför stora utmaningar. Regeringen anser bl.a. att forskningen om riskerna med kemikalieanvändning inklusive forskning om användning och spridning av nanomaterial och läkemedel bör stärkas. Det behövs enligt propositionen även forskning om farliga ämnen och grön kemi. Genom forskningspropositionen förstärktes resurserna till universitet och högskolor samt till forskningsråden, däribland Formas. Riktade insatser avseende forskning om miljötoxikologi kan enligt regeringens uppfattning finansieras genom de medel som Formas disponerar. För att forskning inom området grön kemi och innovation ska kunna bidra till att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är det viktigt att satsningar som syftar till att utveckla kemikalier och material ur bioråvara även omfattar forskning och utveckling avseende ämnen med goda egenskaper ur hälso- och miljösynpunkt. Även riktade insatser för en sådan forskning bör kunna finansieras av Formas. Forskning inom miljötoxikologi och grön kemi bör även kunna få stöd genom EU:s ramprogram för forskning och innovation, Horisont 2020. I programmet framhålls bl.a. forskning om en hållbar och biobaserad ekonomi som ett av de viktigaste utvecklingsområdena. Analys av forskning inom området giftfri miljö Formas bör, i samarbete med och efter samråd med andra be- rörda myndigheter och forsknings- och utvecklingsfinansiärer, göra en analys av den forskning som pågår inom området giftfri miljö och utifrån den analysen bedöma behovet av forskning och utveckling inom området samt vilken inriktning forskningsstödet bör ha. Analysen bör fokusera på miljötoxikologisk forskning men även inkludera forskning och innova- tion gällande grön kemi. bör särskilt delta i dessa delar. sen blir ett viktigt underlag för en bedömning av behovet av ytterligare centrumbildningar för riskbedömning och miljötoxikologi och myndig- heters behov av forskningsbaserade undersökningar, analyser samt sam- manställningar av existerande studier och publikationer avseende miljö- Ökad hälsorelaterad miljöövervakning och Regeringens bedömning: Den hälsorelaterade miljöövervakningen gällande farliga ämnen bör utvecklas och stärkas. screeningprogram för farliga ämnen i miljön bör inrättas med fokus på Vidare bör den nationella systema- tiska hälsorelaterade miljöövervakningen ges ökad prioritet. Skälen för regeringens bedömning: Den hälsorelaterade miljööver- vakningen och screeningen avseende farliga ämnen behöver stärkas. rige bör verka för att ett EU-gemensamt screeningprogram för farliga ämnen med fokus på hälsorelaterad miljöövervakning inrättas. nationella hälsorelaterade miljöövervakningen bör utvecklas och ges ökad prioritet inom ramen för arbete med miljööver- En förstärkt miljöövervakning och screening, såväl nationellt som på EU-nivå, bör särskilt fokusera på förekomst av farliga ämnen i blod, navelsträngsblod och bröstmjölk samt i inomhusmiljön. till att i ökad utsträckning studera inomhusmiljön är att människor och i synnerhet barn tillbringar en stor del av sin tid inomhus. i bl.a. avloppsvatten är angelägna. Insatserna gällande miljöövervakning och screening bör till viss del kopplas till begränsningsåtgärder i relevanta regelverk. övervakningen bör således följas upp om begränsningsåtgärder har gett avsedd effekt i form av minskad förekomst av det begränsade ämnet i människokroppen eller miljön. Screening innebär att systematiskt söka efter och identifiera farliga ämnen vars halter ökar och som därför bör bli föremål för begränsning eller andra riskhanteringsåtgärder. För att i ökad utsträckning kunna agera förebyggande behöver fler ämnen följas än vad som är fallet , som tonvikten behöver förskjutas från kont- roll av genomförda åtgärder till potentiella problemämnen. Kopplingen mellan forskning och miljöövervakning bör utvecklas. sultat från forskningsprogram bör i ökad utsträckning tas tillvara, exem- pelvis genom att farliga ämnen som identifierats i forskningen successivt 2013/14:39 kan inkluderas i miljöövervaknings- och screeningprogram. Vidare behöver metoder för att analysera exponering utvecklas för att bättre kunna hantera kombinationseffekter. Förekomsten av farliga ämnen i människokroppen eller miljön behöver också kunna kopplas ihop med uppgifter om vilka ämnen som identifierats i varor. Det finns många fördelar och effektivitetsvinster med att utveckla ett EU-gemensamt övervaknings- och screeningprogram. Det ger möjlighet att samordna kunskaps- och metodutveckling samt att kraftsamla kring produktgrupper eller miljöer av särskilt intresse. Det innebär också att vägen mellan mätresultat och åtgärder på EU-nivå blir kortare. Eftersom mycket av utvecklingsarbete och sammanställning av resultat kan samordnas centralt kan kostnadseffektiviteten förbättras. Straffbestämmelser till följd av EU:s Regeringens förslag: Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot en bestämmelse i EU:s biocidförordning genom att påbörja eller bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd utan ett produktgod- kännande enligt vad som krävs i artikel 17.1 i förordningen döms för otillåten miljöverksamhet till böter eller fängelse i högst . ansvaret omfattar även överträdelser av ett villkor i ett beslut om god- kännande som har meddelats med stöd av förordningen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Biocidprodukter är bekämpningsmedel som är avsedda att skydda människor, djur och material från angrepp av djur, växter eller mikroor- Dit räknas bl.a. desinfektionsmedel, konserveringsmedel,