prop · H003164 · 2013-06-19 00:00:00 — spelregler och sund konkurrens ger enligt regeringen goda förutsättningar för fri åsiktsbildning, fritt utbyte av idéer och reella möjligheter att Framväxten av det förändrade medielandskapet är välkommen eftersom den bl.a. bidrar till en mångfald. och ideella aktörerna är viktiga för ett brett medieutbud med olika infalls- En betydelsefull uppgift för mediepolitiken är att skapa goda förutsättningar för dessa aktörer att etablera sig och utvecklas på medie- För att säkerställa ett varierat utbud på medieområdet behövs också en stark och oberoende radio och tv i allmänhetens tjänst med ett tydligt uppdrag som ett alternativ till de kommersiella aktörerna. politiken bygger därför på insikten om att det behövs både en själv- ständig och oberoende radio- och tv-verksamhet i allmänhetens tjänst och en livskraftig kommersiell sektor. SVT har en fortsatt stark ställning på tv-marknaden, medan SR alltjämt är en dominerande aktör på radioområdet. tjänst medför ett särskilt ansvar, inte minst eftersom programföretagen har en god, stabil och långsiktig finansiering. Därtill har företagen en inverkan på konkurrenssituationen på marknaden, och påverkar därmed såväl kommersiella som icke-kommersiella aktörer. SVT och UR är varken att möta varje individs samlade behov av medie- konsumtion eller att vara störst hos alla tänkbara målgrupper. Den centrala uppgiften för programföretagen med uppdrag i allmän- hetens tjänst ska fortsatt vara att erbjuda ett brett programutbud som är tillgängligt för alla, som speglar mångfalden i hela landet och som kännetecknas av god kvalitet, allsidighet och relevans oavsett genre. väsentliga är att publiken kan erbjudas ett högkvalitativt programutbud som präglas av självständighet, opartiskhet och saklighet. Villkoren på framtidens mediemarknad ska vara hållbara och rättvisa. Kommittén har utifrån regeringens direktiv lämnat ett antal förslag av- seende SR:s, SVT:s och UR:s uppdrag och ansvar som regeringen går vidare med i denna proposition, bl.a. att public service-redovisningarna förbättras (avsnitt 11.1). pågår en översyn av det statliga stödet till dagspressen som ska redovisas . I ljuset av de snabba förändringar som har beskrivits, t.ex. möjligheterna att tillgängliggöra medieinnehåll, finns det därutöver behov av fortsatt analys på olika områden, bl.a. när det gäller vidaresändningsplikten (se avsnitt 7.3). Radio och tv med ett tydligt uppdrag från allmänheten Det behövs en radio- och tv-verksamhet i allmänhetens tjänst som är oberoende av politisk styrning och av kommersiella och andra intressen. Detta understryks av att bolagen även fortsättningsvis kommer att ha en långsiktig och god finansiering med en förutsägbar årlig uppräkning. är det med de förutsättningar som råder på mediemarknaden av vikt att programföretagen har ett tydligt uppdrag eftersom de verkar i allmänhetens tjänst. SR, SVT och UR ska erbjuda produktioner av hög kvalitet som ger ett tydligt mervärde på mediemarknaden. Bolagens utbud ska spegla hela landet och vara tillgängligt för alla. mänheten har rätt till insyn i hur medlen för finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst används. I den delen finns ingen principiell skillnad jämfört med andra verksamheter som finansieras med allmänna medel. likhet med andra offentliga verksamheter är det också viktigt att programverksamheten inte snedvrider konkurrensen mer än vad som är nödvändigt, varför samarbeten ska kunna redovisas och granskas. Programföretagen har därför ett ansvar för att öppet redovisa sin verk- Inom ramen för en stark och oberoende programverksamhet i allmän- hetens tjänst vill regeringen betona centrala delar av uppdraget, som kunskap, bildning, nyheter och kultur. Mot den bakgrunden stärks UR:s uppdrag och resurstilldelning, som SR:s och SVT:s kultur- uppdrag fortsatt bör prioriteras. Strategisk roll för UR för att stärka kunskap och bildning har en lång tradition med flera programföretag i allmänhetens UR har haft ett utbildnings- och folkbildnings- uppdrag genom att producera program med en hög pedagogisk kvalitet. Utbildning och kunskap är en av regeringens huvudprioriteringar, eftersom det är avgörande för sammanhållning, för människors växande samt för konkurrenskraft, tillväxt och sysselsättning. att UR kan bidra i än högre utsträckning till att skapa och tillgängliggöra I takt med att exempelvis internet används på ett integrerat sätt i skolan, kan utbildningsprogrammen få ökad betydelse i undervisningen. Att som UR tillgängliggöra en större andel av programmen fritt via internet är ett sätt att möta behoven i skolorna, men det möjliggör också 2012/13:164 för den bredare allmänheten att på egen hand bygga kunskap. UR kan bidra till att sprida pedagogiska program till en stor del av befolkningen oberoende av bostadsort. Som framgår av avsnitt 6.1.1 anser regeringen att utbildnings- och folkbildningsuppdraget bör stärkas inom ramen för en kunskapslinje för radio och tv i allmänhetens tjänst och att UR bör få extra medel om i nivå för att kunna ta en mer strategisk roll i arbetet att minska kunskapsklyftorna i samhället. Detta gör det även möjligt för UR att i än högre grad tillgängliggöra sitt material, t.ex. föreläsningar från universitet och högskolor, på olika sätt. Företaget kan också göra angelägna insatser för att öka läsförmågan och läslusten hos barn och unga. Nyheter, utrikesbevakning och granskande journalistik SR och SVT har ett särskilt ansvar för att nå ut i sina breda kanaler med en daglig, kvalificerad nyhets- och utrikesbevakning på svenska som håller en hög internationell standard i fråga om kontinuerlig uppdatering, fördjupning och analys. Ett starkt skäl för detta uppdrag är den till- tagande risken för informations- och kunskapsklyftor i samhället som följer av ökande skillnader i läsvanor mellan olika befolkningsgrupper, särskilt i den unga generationen. Alla ska enkelt kunna ta del av och fördjupa sin kunskap om nyheter och aktuella händelser i och världen. För att bidra till kunskap och fördjupning är det av stor betydelse att analys och granskande journalistik prioriteras. Ett rikt och varierat kulturutbud SR och SVT är betydelsefulla förmedlare av kultur och kultur- upplevelser. I kraft av sina tidigare positioner som ensamma aktörer på radio- och tv-marknaderna representerar de också viktiga delar av svensk historia och det gemensamma kulturarvet. Programföretagen har därför ett ansvar att tillgängliggöra arkiv och tidigare produktioner till den breda allmänheten som har finansierat dessa (se avsnitt 7.6). Ett rikt och varierat kulturutbud bör även prioriteras under kommande tillstånds- period (se avsnitt 6.4.1). Detta är centralt inte minst då kulturutbudet på svenska och övriga nordiska språk är begränsat i andra radio- och tv- kanaler. Centrala uppgifter för programföretagen är att tillhandahålla program på minoritetsspråk och att spegla hela landet, inte enbart ur ett geografiskt perspektiv utan också utifrån den variation som finns i befolkningen. Samtliga programföretag ska dessutom beakta behoven hos personer med funktionsnedsättning och sända program som är särskilt anpassade för dessa. Tillgänglighetsarbetet bör bedrivas med ett användarperspektiv, i dialog med berörda grupper. Ambitionsnivån när det gäller tillgänglig- heten till sändningarna bör höjas ytterligare med mer konkreta och upp- följningsbara mål för programföretagen. Kraven på SVT och UR när det gäller omfattningen av tillgänglighetstjänsterna bör stärkas genom sär- skilda kvoter, bl.a. för textning och syntolkning. En fullständig digitalisering av den marksända ljudradion har varit en aktuell fråga allt , när de digitala sändningarna inleddes. är det av befolkningen som nås av sändningarna. finns det flera fördelar med en digitalisering av den marksända radion; fler kanaler med ett bredare utbud för fler lyssnargrupper, möjlighet till nya tjänster bland annat för personer med funktionsnedsätt- ning, långsiktigt lägre distributionskostnader och förbättrad konkurrens genom att den kommersiella radion kan sända nationellt. anledningar har behovet av en övergång till digitalradio upplevts som angeläget, inte minst av radiobranschen. Regeringen har varit tydlig med att en övergång från analog till digital radio ska vara marknadsdriven, men menar att det allmänna kan bidra till att skapa rätt förutsättningar. Regeringen avser därför att tillsätta en branschsamordnare som får i uppgift att tillsammans med Myndigheten för radio och tv arbeta för en övergång till digitalradio, vilken som utgångspunkt ska vara fullt genomförd 2022 (se avsnitt SR har här en central roll i samverkan med de kommersiella Radio- och tv-avgiftsbetalarnas kostnader för teknik- skiftet bör begränsas, varför SR:s parallellsändningar bör finansieras genom lån i likhet med vad som gällde vid digital-tv-övergången. 4.1Reglering av yttrande- och informationsfriheten i grundlagen Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Fri åsiktsbildning förutsätter bl.a. yttrande- och informationsfrihet. Dessa friheter tillförsäkras var och en gentemot det allmänna enligt 2 kap. 1 § regeringsformen (RF). Yttrandefrihet definieras som en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfrihet definieras som en frihet att inhämta och ta emot upp- lysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. Yttrande- och informationsfriheten får begränsas genom lag i viss angiven utsträckning (2 kap. 20 § första stycket 1 RF). Enligt 2 kap. 21 § RF får sådana begränsningar göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. I 2 kap. 23 § RF anges i vilka fall yttrandefriheten och informations- friheten får begränsas. En närmare reglering av friheten att yttra sig finns i tryckfrihets- förordningen (TF) när det gäller tryckta skrifter och i yttrandefrihets- grundlagen (YGL) när det gäller friheten att yttra sig genom radio, tv och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar. YGL tillförsäkrar varje svensk medborgare rätt att fritt yttra sig i de medier som omfattas av grundlagen. Yttrandefriheten vid användningen av dessa medier skyddas av grundlagen för att säkra ett fritt menings- utbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. TF och YGL bygger på samma grundläggande principer, dvs. etable- ringsfrihet, förbud mot censur och andra hindrande åtgärder, ensam- ansvar med meddelarskydd, en särskild brottskatalog och en särskild rättegångsordning med juryprövning. Regeln om etableringsfrihet för trådsändningar finns i 3 kap. 1 § YGL. I första stycket anges att varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att sända radioprogram genom tråd. Med sändning genom tråd avses en sändning genom en särskilt anordnad ledare. Exempel på trådnät är telefonnätet för fast telefoni och kabel-tv-nätet. I propositionen Yttrandefrihetsgrundlag m.m. (prop. 1990/91:64 s. 89) anges att etable- ringsfriheten omfattar både vidaresändningar, dvs. samtidig och oför- ändrad vidareförmedling av en annan sändning, och andra sändningar. Etableringsfriheten för trådsändningar innebär att inga krav på tillstånd kan ställas på sådana sändningar och att möjligheten att bedriva verk- samheten i princip inte får begränsas av villkor som inte har stöd i grundlagen. Etableringsrätten för trådsändningar är inte oinskränkt. I 3 kap. 1 § andra stycket YGL anges vilka undantag som får göras i lag. Ett undan- tag handlar om att det får meddelas föreskrifter om skyldighet för nät- innehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Denna s.k. vidaresändningsplikt, som regleras i 9 kap. radio- och tv-lagen (2010:696), innebär en skyldighet för nätinnehavare att tillhandahålla utrymme i nätet för dels vissa sändningar som sker med tillstånd av regeringen, t.ex. SVT:s sändningar, dels sändningar från lokala kabelsändarföretag. Genom ett annat undantag ges möjligheter till regler om skyldighet för den som sänder program i tv att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Ett tredje undantag ger möjlighet till ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp. Rätten att sända radioprogram, i vilket begrepp tv och ljudradio inne- fattas, på annat sätt än genom tråd får enligt 3 kap. 2 § första stycket YGL regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Sådana regler finns i radio- och tv-lagen. Av tekniska skäl har det ansetts nödvändigt att reglera användningen av det begränsade sändningsutrymme som finns i etern (prop. 1990/91:64 s. 79). Enligt andra stycket samma lagrum ska det allmänna dock efter- sträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. Den som sänder radioprogram avgör självständigt vad som ska före- komma i programmen (3 kap. 4 § YGL). Bestämmelsen om redaktionellt oberoende innebär att det allmänna inte får ställa några krav på innehållet i vad som ska sändas annat än i konstitutionellt tillåtna former. Genom bestämmelsen ges programföretag som sänder med stöd av tillstånd ett skydd i förhållande till tillståndsgivaren, dvs. staten, men deras oberoende värnas också gentemot andra, som t.ex. annonsörer (prop. 2012/13:164 1990/91:64 s. 117). 4.2Är regleringen av programbolagens verksamhet ändamålsenlig? Regeringens bedömning: Regleringen av programbolagens verksamhet kan inte anses helt ändamålsenlig, eftersom verksamheten på internet inte kan regleras i sändningstillstånden. Därmed kan programbolagen inte heller tillgodoräkna sig verksamhet på internet för uppfyllandet av vill- koren i sändningstillstånden. En uppföljning, som motsvarar den som görs av sändningsverksamheten i marknätet, kan heller inte göras av denna verksamhet. Detta motiverar emellertid inte nu att ändringar av yttrandefrihetsgrundlagen utreds. Kommitténs bedömning och förslag överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Kommittén bedömer att den nuvarande regleringsformen inte kan anses ändamålsenlig. Kommittén föreslår att ändringar av YGL utreds i syfte att möjliggöra en samlad reglering i lag av hela verksamheten radio och tv i allmänhetens tjänst. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. , Myndigheten för radio och tv, Statskontoret och UR, tillstyrker förslaget att YGL bör utredas i syfte att möjliggöra en samlad reglering av bolagens verksamhet. SVT, SR, Tidningsutgivarna (), och Unionen avstyrker förslaget. SVT anför att verksamheten på internet bedrivs med utgångspunkt i bolagets uppdrag, vilket innebär att SVT när det gäller verksamheten på internet följer de principer som gäller för marknätssändningarna. Regeringen bör, enligt SVT, avvakta utvecklingen på internet innan eventuella åtgärder vidtas. anser att den oreglerade verksamheten på webben i så hög grad är kopplad till den reglerade i marknätet att det i praktiken inte finns behov av ändringar av YGL för att åstadkomma en samlad reglering. SR anser att en samlad reglering av programbolagens verksamhet skulle innebära att regleringsgraden och myndighets- kontrollen skulle öka på ett område som omfattas av ett starkt grundlags- skydd. En översyn av YGL borde, enligt SR, inte kunna begränsas till public service. anför att frågan om en enhetlig och mer detaljerad reglering utan ändringar i grundlagen måste utredas ytterligare. Unionen anser inte att friheten på webben ska begränsas. TU anser att inte heller frågan om tillgodoräknande av verksamhet är tillräckligt stor för att motivera grundlagsändringar. Ett alternativ är att regeringen något sänker kraven som man noterar vad som sker på andra plattformar än de som får tillgodoräknas. manar till försiktighet vid ändringar av regleringsformer så att programföretagens oberoende, själv- ständighet och integritet inte inskränks eller äventyras. och folkminnnen, , och instämmer i bedömningen att den nuvarande regleringsformen inte kan 2012/13:164 anses ändamålsenlig eftersom den inte omfattar verksamheten på Skälen för regeringens bedömning Reglering av radio och tv i allmänhetens tjänst Programverksamheten inom radio och tv i allmänhetens tjänst regleras genom tillstånden för att sända i marknätet och av regler i radio- och tv- Som framgår i föregående avsnitt gäller sändningstillstånden inte verksamheten i tråd. En förhållandevis stor och ökande del av program- företagens verksamhet, nämligen verksamheten på internet, omfattas således inte av denna reglering. har det i propositionen Utveckling för oberoende och kvalitet Radio och TV i allmänhetens tjänst 20102013 (prop. 2008/09:195 s. 37) ansetts vara av avgörande betydelse att de grundläggande riktlinjerna om t.ex. opartiskhet, saklig- het, omsorg om demokratiska värden och förbud mot reklam som gäller för den tillståndspliktiga verksamheten tillämpas på all verksamhet som finansieras av allmänna medel. Anslagsvillkoren, som anger vad programföretagen ska uppfylla för att få medel till verksamheten, reglerar även verksamheten på internet. ekonomiska och organisatoriska villkor, samt villkor om redovisning av uppdraget och om gränserna för programföretagens verksamhet. anslagsvillkoren regleras också förhandsprövningen av nya program- utredningar, Kommittén om radio och TV i allmänhetens tjänst och Utredningen om finansiering m.m. av radio och TV i allmän- hetens tjänst, har bedömt regeringens möjligheter som omfattande när det gäller vilka frågor som kan regleras i anslagsvillkoren (SOU 2005:1 s. 44 och SOU 2005:2 s. 88). Uttalanden i förarbetena till YGL kan framhållas till stöd för att det oavsett sändningsform finns ett utrymme för en reglering av radio och tv i allmänhetens tjänst som är knuten till finansie- ringen av verksamheten. I propositionen Yttrandefrihetsgrundlag m.m. 1990/91:64 s. 31) konstaterar regeringen att de praktiska och ekonomiska möjligheterna att sprida yttranden genom massmedier inte garanteras genom grundlagsskyddet. Av förarbetsuttalanden till TF framgår att näringsrättsliga bestämmelser, t.ex. om firmaregistrering och bokföringsskyldighet, inte behöver innebära en inskränkning av etable- ringsfriheten (SOU 1948:230 s. 91). Detsamma har ansetts gälla Som framgår av ärendet om förhandsprövning i 2010/11:KU20 s. 143 f.) har det sätt på vilket anslagsvillkoren använts för att styra verksamheten emellertid ifrågasatts. utskottet anför att en grundläggande förutsättning för programföretagens uppdrag är att de kan upprätthålla en redaktionell självständighet och integritet i förhållande till staten. I fråga om villkoret i anslagsvillkoren om förhandsprövning konstaterar utskottet att det är av en helt annan karaktär än vad som synes ha varit avsett i förarbetena till den nya radio- I dessa förarbeten angavs som exempel på villkor som skulle kunna ställas upp i anslagsvillkoren krav på ekonomisk redo- visning eller uppbyggnad av lokalredaktioner. Det kan enligt utskottets mening ifrågasättas om det aktuella villkoret är av sådant slag att det är Prop. 2012/13:164 förenligt med programföretagens oberoende ställning. det tycks som om detaljstyrningen via anslagsvillkoren har ökat. I för- längningen kan det enligt utskottets mening ifrågasättas om den är förenlig med tankegångarna bakom YGL. Vilket utrymme som finns för reglering av programföretagens verksamhet i anslagsvillkoren är således inte tydligt. om redaktionellt oberoende hindrar emellertid att programföretagen åläggs långtgående skyldigheter vad gäller programinnehållet i anslagsvillkoren. Regleringen av programbolagens verksamhet är inte helt ändamålsenlig och tv vid Myndigheten för radio och tv har i uppdrag att granska SR:s, SVT:s och UR:s public service- redovisningar och utifrån dessa bedöma om bolagen uppfyllt sina upp- drag i allmänhetens tjänst. Nämnden har vid sin bedömning som utgångspunkt att sändningstillstånden omfattar radio- och tv-sändningar i marknätet och att verksamheter som programföretagen bedriver på andra plattformar inte bidrar till uppfyllelsen av villkoren i sändnings- tillstånden. Detta har haft betydelse för nämndens bedömning om bristande uppfyllelse av vissa villkor i SR:s och SVT:s sändningstillstånd 2011. Flera remissinstanser har pekat på att det utgör ett problem att programföretagen inte kan tillgodoräkna sig annan verksamhet än den som regleras i sändningstillstånden, t.ex. programverksamheten på internet, när det gäller uppfyllandet av uppdraget. Mot denna bakgrund är regeringens bedömning att nuvarande reglering av programföretagens verksamhet inte kan anses helt ändamålsenlig. Som ovan nämnts är det om etableringsfrihet som hindrar att programföretagens verksamhet på internet kan regleras i sändnings- tillstånden. Översyn av YGL? har i betänkandet En översyn av tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55) redogjort för olika problem med dagens reglering i YGL på grund av teknikutvecklingen, bl.a. de skillnader som finns för tv och radio mellan kanaler och program som sänds i etern och via satellit å den ena sidan och kanaler och program som sänds i tråd å den andra. Kommittén föreslår emellertid inte några förändringar när det gäller reglerna om etableringsfriheten i trådsändningar. Flera remissinstanser har tillstyrkt kommitténs förslag att YGL bör utredas i syfte att möjliggöra en samlad reglering av hela verksamheten radio och tv i allmänhetens tjänst. har flera andra remiss- instanser avstyrkt förslaget och ansett att den nuvarande regleringen är tillfredsställande eftersom programföretagen när det gäller verksamheten på internet följer de regler som gäller för verksamheten i marknätet. Av kommitténs utredning har det heller inte framkommit något som visar på annat. Ofta är också de program som sänds via webben desamma som sänds i marknätssändningarna. Programföretagens andel webbexklusiva program skiljer sig emellertid åt. Av kommitténs utredning framgår att 2012/13:164 SVT har en mindre mängd webbexklusiva program medan SR sänder en större andel av programmen uteslutande på webben. När det gäller frågan om de brister med dagens reglering av program- företagens verksamhet som redovisas ovan föranleder någon omedelbar åtgärd gör regeringen följande bedömning. Även om regleringen inte framstår som helt ändamålsenlig har programföretagen tillämpat de regler som gäller för verksamheten i marknätet också för verksam- heten på internet. Även om detta inte innebär att alla brister hanteras det gäller t.ex. problemet med tillgodoräknande av verksamhet vid bedömningen av uppfyllandet av uppdraget innebär detta att de praktiska konsekvenserna av bristerna begränsas. Till detta kommer att verksamheten på internet är under utveckling och att det kan vara svårt att fullt ut bedöma behovet av en reglering. Vid en översyn av YGL och överväganden om förändringar av etableringsfriheten måste, som SR anför, risken beaktas att regleringsgraden och myndighets- kontrollen kan komma att öka på ett område som omfattas av en vidsträckt yttrandefrihet. Sammantaget anser regeringen därför inte att det finns anledning att nu initiera en översyn av om etableringsfrihet. Den tekniska utvecklingen leder emellertid till att internet blir en allt viktigare informationskanal. Det finns således anledning att tro att programföretagens verksamhet på internet kommer att öka. Regeringen avser att noga följa utvecklingen på området och vid behov återkomma i frågan. 4.3Självreglering är inte tillräckligt