prop · H003153 · 2013-05-21 00:00:00 — 2012/13:153 samhällsekonomiska prioriteringsordning sätts ur spel och att kommunerna saknar kompetensen att göra korrekta avvägningar. Skälen för regeringens förslag Såsom framhölls i förarbetena till lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, är det en angelägenhet inte bara för staten utan också för kommuner och landsting att infrastruktur och kommunikationer fungerar väl (se prop. 2008/09:21 s. 35). Det finns följdriktigt även ett brett intresse hos lokala och regionala aktörer att påverka planering och utformning av samhällets infrastruktur. Det är mot den bakgrunden möjligheten för kommuner och landsting att på frivillig grund lämna ekonomiska bidrag till statens uppfyllelse av sitt ansvar för väg- och banhållningen ska ses. En utvidgning av kommunernas och landstingens befintliga möjlighet att lämna bidrag till statliga infrastrukturinvesteringar till att även omfatta investeringar i farleder skulle kunna sägas innebära en viss ytterligare lättnad i det statliga ansvaret. kan det sägas utgöra ett logiskt steg inom ett område som redan har öppnats för den kommunala kompetensen. Från såväl statligt som kommunalt håll finns det önskemål om att medfinansiering av statlig sjöfartsinfrastruktur ska vara en möjlig finansieringsform, eftersom det kan finnas en tydlig nytta av sådana investeringar. Det finns även ett värde i att kommuners och landstings möjlighet till inflytande över förvaltningen av infrastrukturen görs mer trafikslagsneutral. Något lagstöd för en rätt för kommuner och landsting att lämna finansiella bidrag till statlig sjöfartsinfrastruktur finns alltså inte . Men trots den återhållsamhet som bör iakttas finns det skäl att låta en sådan rätt ingå i den kommunala kompetensen på samma sätt som i fråga om statlig väg- och järnvägsinfrastruktur. Det faller sig naturligt att utforma en bestämmelse om en sådan rätt efter samma mönster som den befintliga kompetensregeln i 2 kap. 1 § lagen om vissa kommunala befogenheter och endast modifiera den i den mån det är särskilt påkallat. I det följande diskuteras några frågor som bör lyftas fram i detta sammanhang. En första, självklar, förutsättning för den typ av bidrag som diskuteras är att bidraget avser sådan sjöfartsinfrastruktur som staten ansvarar för, på samma sätt som när det gäller väg- och järnvägsinfrastruktur. Var gränsen för sådan infrastruktur närmare går är emellertid inte lika självklart. Staten svarar i regel för farledshållningen i fråga om allmänna farleder fram till gränsen i vatten för allmän hamn, enligt vad som följer av register över allmänna farleder och allmänna hamnar. Detta gäller dock med ett tämligen stort antal undantag, som kan ha sin bakgrund i skiftande förhållanden, såsom hävd eller särskilda avtal, t.ex. utifrån vad som ansetts vara en rimlig fördelning mellan staten och hamnägaren vid genomförandet av ett visst projekt. Det finns därför ingen generellt giltig uppdelning mellan statens och den berörda hamnägarens ansvar för farledshållningen i anslutning till en allmän hamn. Den geografiska gränsen går egentligen bara att lägga fast för varje hamn för sig baserat på de speciella förhållanden som av historiska eller andra skäl har kommit att råda för den hamnen. I sammanhanget bör det nämnas att regeringen i propositionen Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt anslöt sig till bedömning i betänkandet SOU 2007:58, att det bör förtydligas i instruktion var gränsen för ansvar för farledshållningen i allmän farled går (se prop. 2008/09:35 s. 191192). Ställningstagandet har ännu inte lett till någon författningsändring. Ett förtydligande av gränserna för ansvaret torde underlätta tillämpningen av de lagförslag som lämnas i denna proposition men är inte en nödvändig förutsättning för att i det enskilda fallet kunna bestämma ansvarsfördelningen mellan staten och hamnägaren. En annan fråga är vilken typ av statlig sjöfartsinfrastruktur som kommuner och landsting bör kunna lämna bidrag till. Den sjöfartsinfrastruktur som staten ansvarar för består huvudsakligen av allmänna farleder, inklusive sjösäkerhetsanordningar, ankringsplatser och slussar. Något behov av en rätt att lämna bidrag till någon annan typ av sjöfartsinfrastruktur än farleder i denna bemärkelse har inte kunnat konstateras. Enligt farledslagen får staten under vissa förutsättningar inrätta en allmän farled. Härutöver ansvarar staten emellertid även för vissa farleder som inte är allmänna (s.k. övriga farleder). Det rör sig huvudsakligen om fritidsbåtsleder som inte står under enskild förvaltning och vissa andra farleder där farledshållningen inte kan skötas utan den utrustning som har tillgång till samt farleder som leder in till hamnar som inte utpekats som allmänna, exempelvis flertalet farleder till industrihamnar. Något behov av att kunna lämna kommunala bidrag bedöms knappast finnas i fråga om sådana statligt förvaltade farleder som inte är allmänna. Lagtexten bör enligt regeringens mening utformas så att den sjöfartsinfrastruktur som kan bli föremål för medfinansiering avgränsas till allmänna farleder. har föreslagit att medfinansiering ska tillåtas även i de fall en ny farled ska anläggas och farleden i ett senare skede sannolikt kommer att förklaras som allmän. Redan de avgränsningssvårigheter som detta skulle ge upphov till medför enligt regeringens mening att beslutet om att inrätta en allmän farled bör fattas innan farleden anläggs. När det slutligen gäller vilken sorts åtgärder som bör kunna omfattas av rätten att lämna bidrag konstateras inledningsvis att den nuvarande kompetensregeln i 2 kap. 1 § lagen om vissa kommunala befogenheter omfattar byggande av statlig väg och järnväg. Vad som avses med byggande av väg och järnväg definieras i 10 § väglagen (1971:948) respektive 2 § lagen (1995:1649) om byggande av järnväg och har beskrivits i avsnitt 4.1.1. Någon motsvarande legaldefinition finns inte när det gäller sjöfarten. Den terminologi som används i farledslagen när det gäller sjöfartsinfrastruktur är i stället inrättande, utvidgning och avlysning. Dessa uttryck torde emellertid snarare ta sikte på beslutsfattande än på fysiska åtgärder avseende infrastrukturen (se 4 § farledslagen). Det är en rimlig utgångspunkt att den kommunala befogenheten att lämna bidrag till infrastruktur bör sträcka sig lika långt på sjöfartsområdet som på väg- och järnvägsområdena. Befogenheten bör därför, liksom på de områdena, begränsas till bidrag till vad som kan beskrivas som investeringar i infrastruktur. Det innebär att bidrag endast bör få lämnas till åtgärder som avser att skapa helt nya farleder eller att lägga 2012/13:153 om, öka kapaciteten eller säkerheten hos eller på annat sätt permanent förbättra befintliga farleder. Åtgärder som endast syftar till att bibehålla en farleds funktion eller kapacitet, exempelvis underhållsmuddring, bör med andra ord inte få kunna finansieras med kommunala bidrag (jfr prop. 2011/12:118 Planeringssystem för transportinfrastruktur s. 148 och 164). I det sammanhanget bör det påpekas att gränsdragningen mellan nyinvesteringar och underhållsåtgärder inte alltid är självklar och att syftet med åtgärden kan behöva bedömas från fall till fall. Som påpekat bör således muddring som sker efter utgången av farledens ekonomiska livslängd för att korrigera för landhöjningen kunna anses som en investering. Regeringen anser emellertid att åtskillnaden mellan medfinansierbara nyinvesteringar å ena sidan och övriga åtgärder å den andra bör upprätthållas. Regeringen är därför inte beredd att, som i föreslagit, föreslå att underhållsmuddring generellt ska få kunna bli föremål för medfinansiering. Med denna utgångspunkt kunde det vara rimligt att i lagtexten ange att bidrag får lämnas till byggande av allmän farled för att anknyta till motsvarande uttryck i väglagen och lagen om byggande av järnväg. Medan det rent språkligt är naturligt att tala om väg- och järnvägsbyggnad faller det sig emellertid inte lika naturligt att tala om byggande av farled eller farledsbyggnad. Det ligger närmare till hands att i stället använda uttrycket anläggande av farled. Någon egentlig saklig skillnad varken behöver eller bör läggas in i dessa olika ordval. Anläggande av farled bör anses omfatta anläggande av ny farled och sådana åtgärder som kan anses motsvara ombyggnad av väg eller järnväg: breddning, fördjupning och andra fysiska ingrepp i farled som utgör permanenta förbättringar av den ursprungliga anläggningen. Konkret handlar det om sådant som muddring eller grävning av lösa massor, sprängning, bortschaktning och bortforsling av berg och dylikt. Anläggningsåtgärder kan också bestå i t.ex. utmärkning av farleden med prickar, bojar eller fyrar. De sistnämnda medför, som upplyst om, i särklass högst investeringskostnad. Utanför betydelsen faller som nämnts andra åtgärder som ingår i farledshållning men som snarare gäller att hålla farleden i stånd och i farbart skick. Inte heller bör, i motsats till vad föreslagit, nedläggning av farled omfattas av vad som kan bli föremål för medfinansiering (nedläggning torde inte heller omfattas av byggande av väg eller järnväg). Sammanfattningsvis föreslås att kommunernas och landstingens möjlighet att lämna bidrag får omfatta sådan verksamhet som utgör anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. har bl.a. lämnat synpunkter om att medfinansiering av en statlig anläggning bör få betydelse för storleken av farledsavgifterna för den berörda sjöfarten. Regeringen ser emellertid inte något naturligt samband mellan frågorna om medfinansiering och farledsavgifter. Dessa avgifter bestäms utifrån sådana faktorer som ett fartygs storlek, last och miljöpåverkan, oavsett vilken hamn i fartyget trafikerar. Om en kommuns medfinansiering skulle tillåtas påverka farledsavgifterna för viss trafik skulle det dels strida mot grunderna för avgiftssättningen, dels betyda att det tillskott till statliga investeringsmedel som medfinansieringen utgör i stället används för att subventionera handelssjöfarten. Det kan tilläggas att avgiftssystemet inte är föremål för översyn i denna proposition. Vägvalet har framfört som sin mening att medfinansiering har tillkommit som ett sätt att kringgå utgiftstaket, men att det inte går att hitta nya pengar genom att flytta statliga utgifter till kommunerna. Regeringen vill understryka att syftet med möjligheten till medfinansiering är att åstadkomma effektivare och bättre avvägda infrastrukturinvesteringar genom gemensamt ansvarstagande mellan staten och bl.a. kommunerna. Det kan också påpekas att även om medfinansiering redovisas vid sidan av statens budget påverkas den offentliga sektorns finansiella sparande och det statliga reformutrymmet, vilket medför vissa restriktioner för sådan finansiering (se avsnitt 7.4). kommuner och landsting har framfört att medfinansieringsavtal bör vara bindande för alla parter och att medfinansiering i form av förskottering helst inte bör få förekomma. har för sin del anfört att kommuner som lånar ut medel till staten bör erhålla ränta. Ett antal remissinstanser har vidare uttryckt farhågor för att medfinansiering kan leda till en övervältring av statens kostnader för infrastruktur på kommunerna eller till att staten prioriterar mellan olika projekt utifrån andra överväganden än samhällsekonomisk nytta. Liknande synpunkter framfördes vid remissbehandlingen av de förslag som låg till grund för dagens möjlighet att medfinansiera statlig väg- och järnvägsinfrastruktur (se prop. 2008/09:21 avsnitt 6.2.2) och senast vid remissbehandlingen av de förslag som och lämnade och som behandlades i propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (se prop. 2012/13:35 avsnitt 5.2.1). I den senare propositionen formulerade regeringen bl.a. följande principer för användningen av medfinansiering. De transportpolitiska målen bör vara utgångspunkt för prioritering av objekt oberoende av om det förekommer medfinansiering eller inte. Förskottering av medel för tidigareläggning av projekt som är prioriterade i långsiktsplanerna ska även fortsättningsvis vara möjlig. All medfinansiering är frivillig. Vid medfinansiering bör medfinansiärens och samhällets nytta av aktuella åtgärder vara en utgångspunkt och som huvudregel bör initiativ till medfinansiering komma från den medfinansierande parten. Medfinansiering genom bidrag bör främst avse tillägg eller andra förbättringar i förhållande till grundutföranden av åtgärder som helt finansieras med statliga anslag. Överenskommelser om medfinansiering bör som regel betraktas som preliminära fram till dess att regeringen har fattat beslut om att ett projekt ska byggstarta . De avtal som därefter kan ingås bör i regel inte binda staten vid att genomföra åtgärder. För utveckling av sina överväganden och ställningstaganden i dessa mer övergripande frågor om medfinansiering hänvisas till nämnda propositioner. 2012/13:153 4.2.4 Regeringens förslag: Möjligheten att lämna bidrag till byggande av statlig väg och järnväg utan att det finns en sådan anknytning till kommunens eller område eller dess medlemmar som avses i kommunallagen ska på motsvarande sätt finnas för bidrag till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. Även för sådant bidrag gäller att det endast får lämnas om det finns särskilda skäl. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig särskilt i denna del tillstyrker, eller har inget att erinra mot, förslaget. dock att lokaliseringsprincipen tillkommit i kommuninvånarnas intresse. Skälen för regeringens förslag: I 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) föreskrivs att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Den del av bestämmelsen som innebär ett krav på anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar kallas för lokaliseringsprincipen. Principen gäller även för sådana kommunala bidrag till statligt byggande av väg och järnväg som möjliggörs genom 2 kap. 1 § lagen (2009:47) om kommunala befogen- I 1 kap. 2 § samma lag ges emellertid en möjlighet att, om det finns särskilda skäl, göra undantag från anknytningskravet vid tillämp- ningen av 2 kap. 1 §. Lokaliseringsprincipen utesluter i och för sig inte att kommunalt enga- gemang utanför det egna området kan vara tillåtet. I praxis har principen ansetts ge utrymme för sådant engagemang förutsatt att kommunen eller kan påvisa en förväntad nytta som står i rimlig proportion till kostnaden för engagemanget. Den undantagsbestämmelse som infördes i 1 kap. 2 § lagen om vissa kommunala befogenheter föreslogs därför att regeringen ansåg att detta utrymme inte alltid var tillräckligt, utan att det i vissa fall fanns ett behov av ett uttryckligt undantag från lokaliserings- principen i fråga om kommunala bidrag till byggande av statlig väg och Regeringen hänvisade till den ökande omfattningen av samverkan över kommun- och landstingsgränser när det gäller infrastruktur och till att rättsläget för sådana infrastruktursatsningar fick Regeringen framhöll dock att undantagsbestämmelsen inte skulle komma att vara tillämplig i de fall kommunalt engagemang utanför det egna området kunde tillåtas redan enligt lokaliserings- principen (se prop. 2008/09:21 s. 37). När nu möjligheten till medfinansiering av statlig infra- struktur föreslås utvidgas till allmän farled framstår det som rimligt att samma principer i fråga om kravet på anknytningen till kommunen eller bör gälla som i fråga om bidrag till byggande av väg och I vissa fall kommer en investering utanför kommunens eller område i en allmän farled som staten ansvarar för att vara förenlig med lokaliseringsprincipen. I andra fall kan detta vara mer osäkert, som det finns ett verkligt behov av Det framstår som tydligt att de skäl som anfördes för en möjlighet till undantag från lokaliseringsprincipen vid bidrag till Prop. 2012/13:153 byggande av statliga vägar och järnvägar även har relevans för anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. En väl dimensionerad farled är troligen relativt sällan av betydelse enbart för den kommun vars hamn den ansluter till eller de kommuner som den löper igenom. Ofta har farleden säkerligen större regional betydelse, exempelvis som del av en transportpolitisk lösning som är till nytta för ett större område. Det kan till och med anses troligt att det i vissa fall snarare är andra kommuner än de som en farled fysiskt går igenom eller deras angränsande kommuner som har nytta av dess funktion. Slutsatsen blir att det är motiverat att införa en möjlighet till undantag från lokaliseringsprincipen även i fråga om bidrag till anläggande av allmän farled som staten svarar för. Det saknas dock anledning att utvidga denna möjlighet i förhållande till vad som gäller på väg- och järnvägsområdena. Således bör det även i dessa fall gälla ett krav på att det finns särskilda skäl för undantaget. Kravet på särskilda skäl innebär enligt vad som anförs i förarbetena till lagen om vissa kommunala befogenheter till att börja med att bidrag från en kommun eller ett landsting inte får ges till projekt i en helt annan del av landet (se prop. 2008/09:21 s. 38). Det innebär vidare att det projekt som är föremål för medfinansiering ska ha regional nytta för ett större område än varje enskild kommun. Den nya trafiklösningen måste även medföra markant bättre kommunikationsmöjligheter i området. Att den aktuella infrastrukturen byggs kan t.ex. bidra till kraftigt förbättrade transportmöjligheter som underlättar arbetspendling och skapar större arbetsmarknadsregioner, men också främja etablering och utveckling av företag. Ett annat exempel är att det frigörs kapacitet på landinfrastrukturen genom att godstransporter överförs till sjöfarten. Vad som i övrigt kan utgöra särskilda skäl får som anförs i förarbetena avgöras i praxis och kan vid rättstillämpningen också komma att förändras beroende på utvecklingen i samhället. 5 Regler om redovisning Regeringens bedömning: I fråga om redovisning enligt lagen om redovisning bör samma villkor gälla för bidrag till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för som redan gäller för bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: och kommuner och Kommuner och Landsting instämmer uttryckligen i promemorians bedömning. (), Rådet för redovisning (RKR) och ser dock problem med hur reglerna om redovisning har utformats, bl.a. mot bakgrund av harmonise- 2012/13:153 ringen inom EU. RKR anser att det saknas argument för en annan redovisningsmässig lösning än den som bygger på bokföringsmässiga ESV anser att de nuvarande redovisningsreglerna medför att redovisningen av medfinansieringen kan användas som en resultatregle- ringspost och att möjligheten att välja redovisningsmetod i alla händelser Skälen för regeringens bedömning: I samband med förslaget om medfinansiering av infrastruktur i propositionen Kommunala kompetens- frågor m.m. (prop. 2008/09:21) uppkom frågan hur kommuner och landsting ska redovisa medfinansiering. I propositionen gjorde rege- ringen bedömningen att ytterligare utredning av denna fråga krävdes och aviserade sin avsikt att tillsätta en utredning. tillkallades och överlämnade betänkandet Redovisning av medfinansiering (SOU 2009:21). I det lagstiftningsarbete som följde på överlämnandet anförde regeringen bl.a. att, även om remissinstanserna var splittrade i sin uppfattning om och på vilket sätt reglerna borde ändras, det fanns anledning att anta att de kommuner och landsting där medfinansiering var eller kunde bli aktuell önskade en redovisningsmetod som innebär att medfinansieringens resultatmässiga effekt kunde fördelas (se 2008/09:228 s. 9). Bestämmelsen i 2 kap. 1 § lagen om vissa kommunala befogenheter innebar endast en kompetensenlig möjlighet att Det kunde då inte uteslutas att de redovisningsregler som dittills hade gällt kunde hämma viljan att delta i finansieringen, oavsett att infrastruktursatsningen i övrigt ansågs angelägen att genomföra. denna bakgrund ansåg regeringen det viktigt att finna en redovisnings- lösning som inte motverkade en önskvärd utveckling. Den lagstiftning som föreslogs i propositionen fick efter riksdags- behandlingen följande slutliga utformning (se 5 kap. 7 § lagen [1997:614] om redovisning). Efter kommunens eller lands- tingets beslut ska sådana bidrag som avses i 2 kap. 1 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter tas upp i balansräkningen under posten Bidrag till statlig infrastruktur eller redovisas som en kostnad i Varje bidrag som redovisas i balansräkningen ska upplösas med årliga enhetliga belopp under högst . ska påbörjas det år bidraget beslutas. För bidrag som har beslutats under får dock upplösning påbörjas det år första utbetalningen av I not till balansräkningen och resultaträkningen ska det för varje projekt anges det sammanlagda beloppet och vad bidraget avser. Därutöver ska det i not till balansräkningen anges den valda tiden för bidragets upplösning, hur mycket av bidraget som upplösts och i balans- räkningen upptaget belopp. Den aktuella bestämmelsen hänvisar således till bidrag som avses i 2 kap. 1 § lagen om vissa kommunala befogenheter, utan begränsning till något visst slags investeringar. Bestämmelsen blir därmed automatiskt tillämplig även i fråga om bidrag till anläggande av allmän farled, om inte något annat föreskrivs. De skäl som låg till grund för att införa de särskilda redovisnings- reglerna för kommunala bidrag till statlig infrastruktur gör sig gällande på samma sätt i fråga om allmänna farleder som när det gäller väg eller Om den utvidgning av den kommunala kompetensen som före- slås i avsnitt 4.2.3 görs, bör 5 kap. 7 § lagen om redovisning Prop. 2012/13:153 tillämpas också på bidrag till anläggande av allmän farled som staten Bland annat ESV och RKR har framfört kritiska synpunkter på de nuvarande reglerna om redovisning av medfinansiering. Det är i allt väsentligt samma synpunkter som dessa instanser framförde i samband med att reglerna infördes och som regeringen då tog ställning till. Vad särskilt gäller ESV:s synpunkt att möjligheten att välja mellan att redovisa bidraget i balansräkningen eller i resultaträkningen bör begränsas, vill regeringen framhålla att denna valmöjlighet infördes på initiativ (se bet. 2009/10:FiU15 s. 1011). Regeringen har inte för avsikt att nu föreslå några ändringar i regelverket. Som framgått av avsnitt 4.2.3 tar förslagen, liksom de gällande reglerna för bidrag till väg och järnväg, sikte på nyinvesteringar men inte på underhållsåtgärder. I investeringsutgifterna får alla kostnader ingå som krävs för att få anläggningen i sådant skick att den kan tas i bruk med avsedd funktion. Således kan exempelvis även sjömätning ingå förutsatt att denna utförs som ett led i en investering. I normalfallet är emellertid sjömätning, i likhet med exempelvis underhållsmuddring, att anse som en driftkostnad. Sådan kostnadsförs direkt då sjömätningen utförs. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Inga synpunkter i denna del. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av avsnitt 4.2.1 finns det aktuella sjöfartsinvesteringsobjekt som skulle kunna bli föremål för medfinansiering. Mot den bakgrunden skulle det vara av värde om de lagändringar som föreslås i denna proposition kunde träda i kraft inom en relativt snar framtid. Föreslagna lagändringar föreslås därför träda i kraft . 2012/13:153 7 7.1Allmän beskrivning av förslagen och de problem som förslagen syftar till att komma till rätta med Investeringar i transportinfrastruktur är i allmänhet kostsamma och tar stora resurser i anspråk för både staten och kommunerna.