prop · H003115 · 2013-03-19 00:00:00 — Försvarsmakten föreslår att det ska anges i kameraövervakningslagen att lagen (2007:258) om behandling av personuppgifter i Försvarsmak- tens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst inte ska gälla vid användning av kameraövervakningsutrustning. Enligt regerin- gens uppfattning är detta inte nödvändigt, eftersom kameraövervaknings- lagen är att betrakta som lex specialis i förhållande till såväl Försvars- maktens som andra myndigheters registerförfattningar när det gäller kameraövervakning. Som utredningen konstaterar kan dock personuppgiftslagen och registerförfattningar bli tillämpliga om den som bedriver kameraövervakning behandlar t.ex. en bild från övervakningsmaterialet tillsammans med personuppgifter som inhämtats på annat sätt än genom övervakning. Vidare kan konstateras att kameraövervakningslagen upphör att vara tillämplig om den som bedriver kameraövervakningen lämnar över inspelat material till någon annan som därigenom blir ansvarig för materialet (se avsnitt 5.4.1). Om inspelat material kommer till användning i annan verksamhet än kameraövervakning hos den som bedriver övervakningen kan regleringen om bevarandetid i personuppgiftslagen eller registerförfattningar bli tillämplig (se avsnitt 11.5.2). I kameraövervakningslagen används flera begrepp som också förekom- mer i personuppgiftslagen. Det är enligt regeringens uppfattning viktigt att begreppen i möjligaste mån har samma innebörd i båda lagarna. Uttrycket behandling definieras i 3 § PUL som varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte. Vidare anges exempel på olika former av behandling, bl.a. insamling, lagring, bearbetning, inhämtande, använd- ning, utlämnande genom översändande, spridning samt förstöring. När det gäller kameraövervakning kan konstateras att det sker en behandling i personuppgiftslagens mening redan när bild och ljud som omfattar per- sonuppgifter tas upp. Det är också fråga om behandling när någon tittar på bilder, lyssnar på upptaget ljud eller om upptagna bilder eller ljud bearbetas, oavsett om detta sker direkt vid upptagningen eller i efterhand. Även när materialet lämnas ut till någon annan innebär det en behand- ling. Begreppet behandling har i lagen om allmän kameraövervakning en delvis annan betydelse än i personuppgiftslagen. Dels torde uttrycket inte omfatta själva personövervakningen utan endast behandling av upptaget material (se t.ex. 12 § tredje stycket och 17 § första stycket 3 LAK), dels omfattar begreppet inte bara behandling av personuppgifter utan även behandling av material från kameraövervakning som inte innehåller sådana uppgifter. Som redan konstaterats är det angeläget att begrepp som används i kameraövervakningslagen i möjligaste mån har samma innebörd som i personuppgiftslagen. Begreppet behandling i kamera- övervakningslagen bör därför inte endast omfatta behandlingen av upptaget material utan även själva personövervakningen, dvs. använd- ningen av övervakningskameran. Till skillnad från vad som gäller enligt personuppgiftslagen bör dock begreppet behandling även omfatta hantering av sådant material från kameraövervakning som inte innehåller personuppgifter. Att skilja material som innehåller personuppgifter från annat material skulle medföra praktiska svårigheter för den som övervakar och dessutom kunna medföra ökade integritetsrisker eftersom materialet i sådant fall måste granskas relativt ingående. Regeringens slutsats är mot denna bakgrund att en definition av begreppet behandling motsvarande den som finns i 3 § PUL bör införas i kameraövervakningslagen, men med den justeringen att begreppet bör omfatta även sådan kameraövervakning som inte innebär behandling av personuppgifter. Vidare bör de exempel på olika typer av behandling som anges i personuppgiftslagen anpassas till förhållandena vid kamera- övervakning. Slutligen bör i kameraövervakningslagen införas definitioner av begreppen personuppgifter, samtycke och tredjeland motsvarande de som finns i personuppgiftslagen. Personuppgifter som är under behandling får enligt 33 § PUL inte föras över till tredjeland, dvs. en stat som inte är medlem i EU eller ansluten till EES, om inte det mottagande landet har en adekvat nivå för skyddet av personuppgifter. I 34 § PUL finns vissa undantag från förbudet, bl.a. för överföring till länder som har anslutit sig till dataskydds- konventionen. Regeringen har också möjlighet, enligt 35 § PUL, att före- skriva ytterligare undantag från förbudet, bl.a. om det behövs med hän- 2012/13:115 syn till ett viktigt allmänt intresse. Regleringen om överföring av personuppgifter till tredjeland utgör en del av implementeringen av data- skyddsdirektivet. För att det ska säkerställas att direktivet genomförs även på kameraövervakningsområdet bör motsvarigheter till dessa regler föras in i kameraövervakningslagen. Regeringens förslag: Kameraövervakningslagen ska gälla både vid användning av övervakningskameror och vid sådan efterföljande be- handling av inspelat material som utförs av den som är ansvarig för kameraövervakningen eller för hans eller hennes räkning. Lagen ska omfatta såväl icke-automatiserad som automatiserad behandling. Begreppet övervakningsutrustning ska definieras på samma sätt i kameraövervakningslagen som i lagen om allmän kameraövervakning. Definitionen av begreppet övervakningskamera ska jämfört med lagen om allmän kameraövervakning ändras på så sätt att begreppet endast avser den utrustning som används för personövervakning, dvs. övervakningskameror samt separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud vilka i samband med användning av en övervakningskamera används för personövervakning. Separata tekniska anordningar för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial ska betecknas som övrig övervakningsutrustning. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att begreppet övervakningskamera ska omfatta separata tekniska anordningar för att behandla eller bevara bilder och att separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud ska betecknas som övrig övervakningsutrustning. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Riks- dagens ombudsmän, i Västernorr- lands län, tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Personuppgiftslagen är, enligt 5 § första stycket, tillämplig vid sådan behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad (t.ex. användning av digital kamera- övervakningsutrustning). Lagen är, enligt 5 § andra stycket, även tillämplig vid icke-automatiserad behandling (t.ex. användning av analog kameraövervakningsutrustning) av personuppgifter som ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är till- gängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Merparten av det material som spelas in vid kameraövervakning torde varken ingå, eller vara avsett att ingå, i sådana strukturerade samman- ställningar. Det kan därför förutsättas att personuppgiftslagen främst är tillämplig vid kameraövervakning som sker med automatiserad utrust- ning. Lagen om allmän kameraövervakning är däremot tillämplig vid såväl automatiserad som icke-automatiserad kameraövervakning. Utredningen har gjort bedömningen att det integritetsskydd som den nya lagen erbjuder bör omfatta såväl analog som digital kameraöver- vakning. Regeringens instämmer i denna bedömning. Kameraövervakningslagen bör, i likhet med lagen om allmän kamera- övervakning, vara tillämplig på såväl upptagning av bild- och ljud vid kameraövervakning som den efterföljande behandlingen, t.ex. genom lagring och bearbetning. Som utredningen föreslagit bör dock lagen endast vara tillämplig vid sådan efterföljande behandling som utförs av den som är ansvarig för kameraövervakningen eller som sker för dennes räkning. Detta innebär att lagen inte är tillämplig vid sådan behandling som sker efter att materialet överlämnats till någon annan, t.ex. en polis- myndighet eller åklagare. Sådan behandling bör i stället omfattas av personuppgiftslagen eller tillämplig registerförfattning, t.ex. polisdata- lagen (2010:361). Regeringen delar utredningens uppfattning att denna avgränsning av lagens tillämpningsområde tydligt bör komma till uttryck i författningstexten. I lagen om allmän kameraövervakning definieras begreppet allmän ka- meraövervakning som användning av övervakningsutrustning, dvs. an- vändning av övervakningskameror eller övrig övervakningsutrustning (se avsnitt 4.2.1). Enligt regeringen bör motsvarande definition användas i den nya kameraövervakningslagen för begreppet kameraövervakning. Begreppet övervakningskamera omfattar, enligt lagen om allmän kameraövervakning, inte bara den kamerautrustning som används för personövervakning utan även separata anordningar som är avsedda för att behandla eller bevara upptaget material. Syftet med att lagen även ska gälla för sådana separata anordningar är att den ska omfatta de fall där själva kameran inte innehåller den utrustning som krävs för att behandla och bevara bilderna (prop. 1997/98:64 s. 20). Med övrig övervakningsutrustning avses i lagen om allmän kameraövervakning separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud vilka i samband med användning av en övervakningskamera används för personövervakning. I lagen om allmän kameraövervakning finns bestämmelser om upp- sättande av övervakningskameror. Exempelvis är uppsättandet av en övervakningskamera avgörande för när tillståndsplikten inträder (5 § LAK). I dessa bestämmelser torde med övervakningskamera avses endast den utrustning som används för personövervakning, och inte separata anordningar för behandling och bevarande. Detta talar för att begreppet övervakningskamera inte bör omfatta sådana separata anordningar. Enligt regeringens uppfattning är det också språkligt sett mer rättvisande att begreppet övervakningskamera endast avser den utrustning som används för att ta upp ljud och bild, dvs. övervakningskameror och separata anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud som används tillsammans med en övervakningskamera. Separata anordningar för behandling och bevarande av upptaget bild- och ljudmaterial bör i stället betecknas som övrig övervakningsutrustning. Innebörden av dessa begrepp bör kunna justeras på detta sätt utan att det innebär någon ändring i sak. Den närmare gränsdragningen av vilken utrustning som omfattas av lagen får, liksom , klargöras i rättstillämpningen. 2012/13:115 också ges av Datainspektionen inom ramen för dess föreslagna centrala tillsynsansvar (se avsnitt 12.3). Regeringens förslag: Lagen ska gälla vid användning av över- vakningskameror som är uppsatta i om den som bedriver övervakningen är etablerad i eller tredjeland, samt vid behandling av material som tagits upp med hjälp av sådana kameror. Om den som bedriver övervakningen är etablerad i tredjeland ska han eller hon utse en företrädare som är etablerad i . Vad som anges i lagen om den som bedriver kameraövervakning ska också gälla för företrädaren. den personuppgiftsansvarige är etablerad i tredjeland men för Prop. 2012/13:115 behandlingen av personuppgifter använder sig av utrustning som finns i Utredningens förslag innebär att kameraövervakningslagen ska tilläm- pas på all övervakning som bedrivs av den som är etablerad i oavsett om övervakningskameran är uppsatt här eller inte. Lagen skulle därmed bli tillämplig även vid övervakning som utförs med kameror som är uppsatta utomlands, om den som bedriver övervakningen är etablerad i . Denna situation torde vara ovanlig eftersom den som bedriver övervakning normalt är etablerad i det land där övervakningen sker. Det kan dock inte uteslutas att undantagsfall av detta slag kan förekomma, framförallt vid kameraövervakning som sker med kameror i eller på fordon. I sådana situationer skulle, enligt utredningens förslag, kravet på tillstånd för kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde kunna bli tillämpligt vid övervakning utomlands. Enligt regeringens förslag ska länsstyrelserna även fortsättningsvis utöva tillsyn över kameraövervakning av plats dit allmänheten har till- träde. Det kan konstateras att länsstyrelserna i praktiken har små möjlig- heter att överblicka vilken övervakning som sker utomlands och skulle ha svårt att kontrollera att kravet på tillstånd efterlevs. Det framstår som mer lämpligt att dessa undantagsfall omfattas av regleringen i person- uppgiftslagen, eftersom det enligt den lagen inte uppställs något krav på tillstånd. Mot den angivna bakgrunden bör kameraövervakningslagen endast til- lämpas vid användning av övervakningskameror som är uppsatta i och vid behandling av material som spelats in med sådana kameror. Förslaget innebär att personuppgiftslagen blir tillämplig i de undantagsfall svensk rätt, enligt regleringen i dataskyddsdirektivet, ska tillämpas vid övervakning utomlands. Detta gäller exempelvis om den personuppgiftsansvarige är etablerad i men använder sig av kameraövervakning i utan att vara etablerad där. Att lagen är tillämplig i innebär att den gäller på svenskt landterritorium och sjöterritorium samt i luftrummet ovanför land- och sjöterritoriet. Detta torde motsvara det tillämpningsområde som gäller för lagen om allmän kameraövervakning. Enligt regeringens uppfattning har det inte framkommit tillräckliga skäl att, som föreslår, den nya lagen även ska gälla inom ekonomiska zon. Vissa remissinstanser anser att kameraövervakningslagen bör vara tillämplig vid all kameraövervakning som sker i , även om den som bedriver övervakningen är etablerad i ett annat EU-land. Enligt artikel 4 i dataskyddsdirektivet ska dock lagen i den medlemsstat där den personuppgiftsansvarige är etablerad tillämpas. Det torde således inte vara förenligt med direktivet att föreskriva att svensk lag ska tillämpas på kameraövervakning som utförs av den som är etablerad i ett annat EU- land men inte i . Det kan vidare konstateras att det torde vara mycket ovanligt att den som bedriver kameraövervakning i inte är etablerad här. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att kameraövervakningslagen bör vara tillämplig vid sådan kamera- övervakning som bedrivs av den som är etablerad här eller i tredjeland. 5.5.1Gällande rätt och tidigare behandling av frågan Personuppgiftslagen gäller inte för sådan behandling av personuppgifter som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur (6 § PUL). Något sådant undantag finns inte i lagen om allmän kameraövervakning. Den lagen är således tillämplig även vid övervak- ning som sker för rent privata ändamål, t.ex. för att upptäcka inbrott i en privatbostad eller övervaka spädbarn i hemmet. De bestämmelser som kan bli tillämpliga vid sådan övervakning är den allmänna hänsynsregeln i 1 § LAK, upplysningsplikten i 3 § LAK, tystnadspliktsbestämmelsen i 25 § LAK och bestämmelserna om straff och förverkande i 26 och 27 §§ LAK (se avsnitt 4.2.1). Den allmänna hänsynsregeln är inte straffsanktionerad. Däremot kan den som underlåter att upplysa om kameraövervakning dömas till böter eller fängelse, om överträdelsen inte bedöms som ringa. Även överträdelser av tystnadsplikten kan leda till straffansvar enligt 20 kap. 3 § . har inte tillsyn över kameraövervakning som sker på plats dit allmänheten inte har tillträde. har alltså inte möj- lighet att genom förelägganden och förbud verka för att den som bedriver sådan kameraövervakning efterlever t.ex. upplysningsplikten. För att beivra underlåtenhet att följa lagen vid övervakning av plats dit allmän- heten inte har tillträde krävs i princip ett straffrättsligt förfarande eller att den som övervakas kräver skadestånd från den som övervakar. I lagstiftningsärendet om lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. uttalade Lagrådet att det kunde sägas att förbudet mot dold över- vakning sträckte sig för långt genom att det innebar en ovillkorlig och straffsanktionerad upplysningsskyldighet även i rent privata samman- hang (prop. 1989/90:119 s. 78). I den lagens straffbestämmelse föreskrevs, liksom i 26 § LAK, att det i ringa fall inte skulle dömas till ansvar. I propositionen anfördes att åsidosättande av upplysningsskyl- digheten i ett rent privat sammanhang, t.ex. i ett utrymme i en bostad, skulle kunna vara exempel på ett ringa fall (prop. 1989/90:119 s. 57). föreslog att det skulle införas ett undantag från upplysningsplikten vid kameraövervakning av en bostad om övervakningen bedrivs av den som bor där. Utredningen menade att förslaget låg i linje med regleringen i personuppgiftslagen som undantar behandling av personuppgifter som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur (SOU 2002:110 s. 139 f.). uttalade att lagen om allmän kameraöver- vakning, i vissa avseenden, går anmärkningsvärt långt i integritets- skyddsvänlig riktning. Kommittén konstaterade att lagens krav om att hänsyn ska tas till enskildas personliga integritet liksom bestämmel- serna om upplysnings- och tystnadsplikt även gäller vid kameraöver- vakning i den egna bostaden för att exempelvis utöva tillsyn över små- barn eller husdjur eller säkra bevisning vid inbrott samt för de webb- kameror som finns i ett stort antal hem (SOU 2007:22, Del 1, s. 312). Regeringens förslag: Kameraövervakningslagen ska inte gälla vid övervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde, om övervakningen bedrivs av en fysisk person som ett led i en verksamhet av rent privat natur. Regeringens bedömning: Privat kameraövervakning bör regleras i särskild ordning, t.ex. genom en straffbestämmelse om integritets- kränkande fotografering i . 2012/13:115 brott och olyckor men som ändå omfattas av lagen om allmän kamera- övervakning. Detta gäller t.ex. webbkameror som finns inbyggda i datorer samt kameror som används för att övervaka småbarn och husdjur. Det kan hävdas att det bör vara upp till den enskilde om, och i så fall hur, han eller hon vill övervaka sin privata egendom. I flera lagstiftnings- ärenden har det framförts att regleringen i lagen om allmän kamera- övervakning framstår som väl långtgående vid rent privat övervakning t.ex. i den egna bostaden (se avsnitt 5.5.1). Det kan konstateras att utformningen av lagen om allmän kameraöver- vakning inte är anpassad till den omfattande och vardagliga hantering av övervakningstekniken som sker för rent privata ändamål. Det är knappast rimligt att kräva att den som använder en webbkamera i privat syfte ska göra en bedömning enligt den allmänna hänsynsregeln i 1 § LAK. Vidare kan det framstå som alltför strängt att den som utnyttjar tekniken för rent privata ändamål vid straffansvar ska vara skyldig att upplysa om övervakningen. Dessutom finns det enligt gällande rätt ytterst begränsade möjligheter för myndigheter att kontrollera och beivra lagstridig övervakning i privata miljöer. Varken eller Datainspektionen har befogen- het att utöva tillsyn över sådan övervakning. Få känner sannolikt till att bestämmelserna gäller privat verksamhet varför efterlevnaden av lagen i fråga om sådan övervakning torde vara låg. Varken personuppgiftslagen eller dataskyddsdirektivet är tillämpliga vid kameraövervakning som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur. Även detta förhållande talar för att sådan övervakning bör undantas från den nya kameraövervakningslagens tillämpningsområde. står det klart att det även vid övervakning i rent privata sammanhang finns risk för integritetskränkningar och att den risken har ökat genom att kameror blivit allmänt tillgängliga. Det förekommer att enskilda filmar personer i privata utrymmen utan att den eller de som filmas blir upplysta om det. Sådan filmning sker ofta med kameror som inte är fjärrmanövrerade, t.ex. handkameror eller mobil- telefoner. De kränkningar som kan orsakas vid övervakning i rent privata sammanhang är likartade oavsett om övervakningen sker med fjärrman- övrerad utrustning eller utrustning som hanteras på platsen. Det är därför lämpligt att övervakning i sådana sammanhang omfattas av en och samma reglering. Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet med utredningen och bl.a. Justitiekanslern, att kameraövervakning i rent privata sammanhang inte bör omfattas av kameraövervakningslagen utan regleras i annan ordning. Regeringen har föreslagit att det ska införas en straffbestämmelse om kränkande fotografering i (prop. 2012/13:69). Enligt 6 § PUL undantas behandling av personuppgifter som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur från lagens tillämpningsområde. Regeringen anser i likhet med utredningen att un- dantaget för privat övervakning i den nya kameraövervakningslagen bör utformas på ett motsvarande sätt. En avgörande fördel med en sådan ordning är att undantaget överensstämmer med regleringen i dataskydds- direktivet. Undantaget för privat kameraövervakning bör således endast omfatta kameraövervakning som bedrivs av fysiska personer. Övervakning som bedrivs av juridiska personer bör inte omfattas av undantaget. Däremot bör övervakning som utförs av t.ex. en larmcentral på uppdrag av en enskild omfattas. Vidare bör krävas att övervakningen är ett led i en verksamhet av rent privat natur. Platsen för övervakningen är den viktigaste faktorn för att avgöra om övervakningen är att bedöma som ett led i en sådan verksamhet. Kameraövervakning i en privatbostad som bedrivs av den som bor där bör normalt anses vara en verksamhet av rent privat natur. Även övervakning av andra privata byggnader än privatbostäder, t.ex. garage, förråd, sjöbodar och viss tomtmark, som bedrivs av innehavaren bör normalt omfattas av undantaget under förutsättning att byggnaderna inte används i näringsverksamhet. Övervakning i offentliga miljöer och av områden som är privatägda men allemansrättsligt tillgängliga bör däremot inte omfattas av undantaget. Sådan övervakning bör inte kunna anses utgöra ett led i en verksamhet av rent privat natur. Enligt regeringens bedömning bör det dock för tydlighetens skull uttryckligen framgå av lagtexten att undantaget endast omfattar plats dit allmänheten inte har tillträde. Med anledning av synpunkter kan således konstateras att kameraövervakning av en privat bil som har parkerats på en allmän parkeringsplats inte omfattas av undantaget om övervakningen även avser området utanför bilen. Om övervakningen däremot endast omfattar bilens insida och således inte innebär övervakning av plats dit allmän- heten har tillträde kan det vara fråga om privat övervakning. Det finns emellertid även andra faktorer än platsen för övervakningen som måste tas med i bedömningen. I vissa fall omfattas inte kamera- övervakning av undantaget trots att övervakningen sker i en privatbostad. Det kan t.ex. vara fallet om syftet med övervakningen är att sprida materialet till en obegränsad krets personer på internet (se närmare nedan). Sådan övervakning kan inte anses som ett led i en verksamhet av rent privat natur. Inte heller bör undantaget vara tillämpligt om en enskild bedriver näringsverksamhet i sin privatbostad och använder kameraövervakning för att kontrollera kunder eller uppdragstagare som vistas där. Regeringen anser därför, till skillnad från Ekobrotts- myndigheten, Försvarsmakten och , inte att utformningen av undantaget i författningstexten bör knytas till platsen för övervakningen. Regeringen instämmer i Justitiekanslerns uppfattning att om övervak- ningen har ett rent privat syfte men den som övervakar i efterhand bestämmer sig för att sprida bilder på övervakningen på internet, innebär inte detta att upptagningen av materialet ändrar karaktär. Detsamma gäller om materialet sprids på internet av misstag. I dessa fall bör kameraövervakningslagen inte vara tillämplig på övervakningen eller på spridningen av uppgifterna.