prop · H003145 · 2013-06-14 00:00:00 — Detta skapar en begränsad marknad med liten möjlighet att växa. Marknadsanalysen visar också att svenska företag har svårt att attrahera privat kapital för investeringar. Varken privata eller statliga riskkapitalaktörer investerar i rymdverksamhet, trots att de statliga riskkapitalaktörerna har som uppgift att vara marknadskompletterande. Begreppet kommersiell rymdmarknad används av såväl som och Rymdstyrelsen som beteckning på finansiering utanför och EU och de nationella statliga systemen. Eftersom rymdinvesteringar nästan uteslutande görs med statliga medel, även globalt blir detta sätt att se på rymdverksamhet missvisande. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Den slutna marknaden med få kunder och finansiärer leder till begränsad effekt av statliga medel avsedda för rymdverksamhet i form av nya och växande svenska rymdföretag. Denna begränsade effekt gör att den potential för tillväxt och konkurrenskraft som finns hos svenska rymdföretag inte utnyttjas fullt ut. Skydd av rymdinfrastruktur får liten uppmärksamhet Det finns liten beredskap för störningar i rymdinfrastrukturen. Detta visas inte minst av det faktum att prognoser för algblomning i försvårades på grund av att förlorade kontakten med en miljösatellit. är i stor utsträckning beroende av inköp av data från andra länders satelliter eftersom har begränsad egen satellitkapacitet. De system som utvecklas inom ramen för EU-samarbetet kommer att innebära att garanteras viss tillgång till satellitkapacitet. I den forsknings- och innovationspolitiska proposition som behandlas i tar regeringen tydligt ställning för vikten av ett europeiskt oberoende tillträde till rymden och att och därmed även ska bli oberoende av tredje lands prioriteringar. Dock saknas en beskrivning i propositionen av konsekvenserna av ett sådant ställningstagande. Ett sådant ställningstagande har konsekvenser för exempelvis framtida inriktning på det svenska deltagandet i olika ESA- och EU-program men innebär också ekonomiska åtaganden på lång sikt. Med anledning av iakttagelser och slutsatser lämnar följande rekommendationer. Dessa åtgärder behöver enligt vidtas oavsett om en nationell rymdstrategi tas fram eller inte. För att rymdverksamheten ska kunna utnyttjas som en strategisk tillgång bör regeringens fortsatta arbete med rymdverksamhet omfatta följande: En bred förankrad process med syfte att knyta ihop rymdverksamhetens olika delar. Ansatsen ska vara bredare än Rymdstyrelsens strategi och Rymdagendan. Diskussionen bör föras i en vidare krets än vad som varit fallet. Översyn av organisationsstrukturen i syfte att fördela ansvar och befogenheter så att intentioner kan uppfyllas. Möjligheter till omprövning av för rymdverksamheten viktiga frågor. I detta ingår överväganden om utvecklingsstrategiska områden för och hur fördelning mellan nationell och internationell finansiering bör se ut. Ett viktigt utvecklingsstrategiskt område för är användningen av . SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? Översyn av den roll har i svensk rymdpolitik och rymdverksamhet. Konsekvensanalys av innebörden av ställningstagandet kring europeiskt och därmed även svenskt oberoende tillträde till rymden. Översyn av hur samhällsutmaningar har koppling till rymdverksamhet och hur nationell rymdkompetens kan utvecklas. Rymdkompetens omfattar såväl sakkunskap som kunskap om beslutsprocesser. Regeringen bör se över styrningen av så att bolaget styrs med individuellt anpassade avkastningsmål och rimlig bedömning utifrån bolagets faktiska verksamhet och de marknader bolaget verkar på. Regeringen och ansvariga myndigheter bör utvärdera rymdverksamhet systematiskt. Regeringen bör följa upp resultat för svensk rymdverksamhet av deltagandet i olika EU- och ESA-program. Regeringen bör förbättra rapporteringen till och andra intressenter kring rymdverksamhet. Regeringen bör överväga att samordna rapporteringen av EU- och ESA-frågor till . bör se över dokumenthanteringen om rymdrelaterade frågor. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 1.1Bakgrund och motiv till granskning Olika staters samlade investeringar i rymdverksamhet och rymdforskning har skapat en rymdinfrastruktur som gör samhällsnyttan av rymden större . Exempelvis används satelliter inte bara för väderprognoser och tv- sändningar utan också för GPS i mobiltelefoner och informationsunderlag för insatser vid olika typer av katastrofer. har den ökade samhällsnyttan gjort rymdinfrastrukturen alltmer samhällskritisk. Uppbyggnaden av en rymdinfrastruktur har lett till att en rymdindustri växt fram. I och med att rymdverksamhet oftast är statlig så har rymdindustrin i många fall blivit statligt ägd eller beroende av statliga investeringar för sin överlevnad. Svensk rymdverksamhet finns på marknader där staters roll är avgörande eftersom stater direkt eller indirekt finansierar rymdverksamheten genom beställningar. Precis som på gängse marknader påverkar stater rymdmarknadens funktionssätt genom lagar och regler, men genom den omfattande statliga finansieringen är staters påverkan större på rymdverksamhet än på de flesta andra områden. har investerat i rymdverksamhet under . går i statliga anslag till rymdverksamhet. Den största delen av de statliga anslagen till rymdverksamhet kanaliseras till och en mindre del till EU. Prioriteringar mellan program och insatser i och EU sker i internationella förhandlingar. EU har genom ratificeringen av Lissabonfördraget fått mandatet att formulera en europeisk rymdpolitik, delvis tillsammans med . Svensk rymdforskning och rymdverksamhet ska, enligt intentioner, vara en strategisk tillgång för kunskapssamhället, industrins konkurrenskraft och för att möta samhällets behov.1 Ett lyft för forskning och innovation, bet.2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160. SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? Utmärkande för statligt finansierad rymdverksamhet såväl i som i andra länder är att den berör många samhällsfunktioner och därmed också de flesta departement och en lång rad myndigheter. omfattande internationella anknytningen skapar detta en verksamhet där det är svårt att isolera enskilda problem. En del av problembilden för rymdverksamhet är den komplexa strukturen för beslut om till exempel finansiering och långsiktiga strategier. Verksamheten utmärks också av att den är högteknologisk och utvecklingsmässigt komplex och omfattar såväl forskning som utveckling av konsumenttjänster. Välgrundade prioriteringar, effektiv samordning och helhetssyn i beslutsfattandet och genomförandet är därmed av betydelse för att intentioner ska uppnås. Rymdverksamheten i sin helhet har dock inte utretts eller utvärderats . Det saknas därmed underlag om vilka resultat de årliga anslagen till rymdverksamheten har lett till och hur de uppnådda resultaten bidragit till att uppfylla intentioner. Det finns heller inget underlag för att bedöma hur den nuvarande organiseringen av rymdverksamheten fungerar. Granskningen ingår i granskningsstrategi Staten på marknaden, vars grundläggande fråga är om statliga åtaganden fullgörs effektivt på olika marknader. Syftet har varit att granska om regeringen genomför och följer upp svensk rymdverksamhet i enlighet med intentioner. har koncentrerat granskningen på den statligt finansierade rymdverksamheten, både inom och internationellt. Granskningen omfattar regeringens styrning av de myndigheter som huvudsakligen bedriver rymdrelaterad verksamhet, det vill säga Rymdstyrelsen och () samt arbetet med internationella förhandlingar i EU och . Rymdstyrelsen, IRF samt det statligt ägda () har granskats utifrån den roll regeringen ålagt myndigheterna och bolaget. har utgått från följande frågeställningar: effektivt med den statligt finansierade rymdverksamheten? Hur styrs den statligt finansierade rymdverksamheten i jämfört med andra länder? Har styrningen av den statligt finansierade rymdverksamheten i anpassats till marknadsförhållanden och marknadsutveckling? GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Granskningen utgår från intentioner. intentioner är att svensk rymdforskning och rymdverksamhet ska vara en strategisk tillgång för kunskapssamhället, industrins konkurrenskraft och för att möta samhällets behov, inte minst när det gäller frågor om klimat och miljö. Enligt motiverar detta ett statligt engagemang och höga ambitioner.2 För att intentioner ska uppfyllas behöver nyttan av rymdinfrastrukturen, resultaten av rymdforskning och utvecklingen av rymdteknik spridas och komma till användning hos medborgare, företag och myndigheter. Enligt förutsätter detta att användarnas behov analyseras och att hänsyn tas till dessa behov när beslut fattas om fördelning av medel till rymdverksamheten. Regeringen lade fram en ny proposition om forskning och innovation.3 I propositionen säger regeringen bland annat att rymdverksamhet har stor och växande betydelse i samhället och att investeringar i rymdforskning och rymdteknik leder till spridningseffekter som skapar ekonomisk tillväxt, samhällsnytta och välfärdsvinster. hade vid färdigställandet av denna rapport ännu inte behandlat propositionen och därför har den inte använts som utgångspunkt för granskningen. som propositionen presenterades lade regeringen också fram en innovationsstrategi. I innovationsstrategin betonar regeringen att för att få till stånd ett kontinuerligt lärande krävs att uppföljningar och analyser genomförs som kan ligga till grund för prioriteringar.4 utgår från att denna syn på lärande även gäller rymdverksamheten. Enligt myndighetsförordningen ska statliga myndigheter genom samarbete med myndigheter och andra verka för att ta till vara fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.5 Rymdverksamheten berör många samhällsfunktioner, har både civila och militära aspekter och berör flera verksamheter. Det innebär att rymdverksamheten sträcker sig utöver de direkt berörda departementens och myndigheters enskilda ansvarsområden. 2008/09:50 s. 9798, bet. 2008/09:UbU4 rskr. 2008/09:160. Avser perioden 20082012. Den senaste forskningsproposition lades fram och kommer att behandlas av . 2012/13:30 Forskning och innovation. 4Regeringskansliet, Den nationella innovationsstrategin, . 56 § myndighetsförordningen (2007:515). Enligt 1§ myndighetsförordningen gäller förordningen för förvaltningsmyndigheter under regeringen, om inte en lag eller förordning innehåller en bestämmelse som avviker från förordningen. Då gäller den bestämmelsen. SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? utgår därför från att det är nödvändigt med effektiv samordning och helhetssyn på rymdverksamheten för att intentioner ska nås och för att bestämmelsen i myndighetsförordningen ska kunna följas. Behovet av att fatta beslut utifrån helhetsperspektiv och att arbeta effektivt med tvärsektoriella frågor betonades i den senaste förvaltningspolitiska propositionen som biföll 2010.6 Vidare behöver möjligheter, till exempel i form av finansiering, skapas för vidareutveckling av teknik och tjänster inom rymdområdet så att dessa kan kommersialiseras. På så vis kan resultat från rymdforskning komma samhället till del och motiveras utifrån intentioner. utgår också från att regeringens fastställande av avkastningsmål för statliga bolag bör grundas på den roll respektive bolag har inom sitt verksamhetsområde samt att målen ska ge förutsättningar att genomföra de uppgifter som respektive bolag är ålagt. Av regeringens instruktion till Rymdstyrelsen framgår att myndigheten ska verka för att drar nytta av det europeiska samarbetet inom rymdområdet.7 utgår från att detta innebär att Rymdstyrelsen ska verka för att svenska forskare och företag får så många uppdrag inom för strategiska utvecklingsområden som möjligt både inom ramen för ESA:s system för industrireturer och EU:s utlysningar och upphandlingar. Rikrevisionen utgår från att dokumentation hos och myndigheter ska följa god förvaltningspraxis. Det finns flera skäl till detta, exempelvis att underlätta myndighetens interna arbete, att möjliggöra uppföljning, utvärdering och revision samt att bereda allmänheten insyn i myndighetens verksamhet i enlighet med offentlighetsprincipen.8 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 72 § förordning (2007:1115) med instruktion för Rymdstyrelsen. 8Det anses som god förvaltningspraxis att dokumentera ett ärende så att det går att följa ett ärendes gång och det som kan påverka ärendets utgång i enlighet med (1976), ämbetsberättelse 1976/77, (1979), ämbetsberättelse 1979/80 samt (2005), ämbetsberättelse 2005/06. Detta gäller utöver de krav på dokumentation som finns i förvaltningslagen (1986:223), arkivlagen (1990:782), förordningen (1996:1515) med instruktion för och Gula boken av ärenden i , Ds 1998:39. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 1.4Relevant lagstiftning med mera Den svenska rymdlagstiftningen utgörs av två författningar. Författningarna är lag (1982:963) om rymdverksamhet9 och förordning (1982:1069) om rymdverksamhet10, med regler om svensk jurisdiktion över rymdverksamhet, tillstånd för icke-statlig rymdverksamhet, skadeståndsansvar, tillsyn över rymdverksamhet samt registrering av föremål för vilka är att anse som utsändande stat. är part i rymdfördraget (publicerad i SÖ 1967:711), räddningsavtalet (publicerad i SÖ 1969:37), skadeståndskonventionen (publicerad i SÖ 1976:35) och registreringskonventionen (publicerad i SÖ 1976:43). Artikel 189 i Lissabonfördraget ger EU och medlemsstaterna delat ansvar för att ta fram en gemensam rymdstrategi för unionen. I och med ratificeringen av Lissabonfördraget och den delade kompetens som ges där till unionen att formulera en europeisk rymdpolitik är den europeiska nivån allt viktigare att ta hänsyn till även för och regeringen. I artikel 189 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt anges att unionen ska utarbeta en europeisk rymdpolitik för att främja vetenskapliga och tekniska framsteg, industriell konkurrenskraft och genomförandet av unionens politik. I detta syfte får unionen främja gemensamma initiativ, stödja forskning och teknisk utveckling samt samordna de nödvändiga insatserna för att utforska och utnyttja rymden. 1.5Granskningens inriktning och genomförande Rymdverksamheten är ett brett område som skär tvärs över flera departements ansvarsområden. Många samhällsfunktioner är också beroende av att rymdinfrastrukturen skyddas och fungerar. det krävs effektiv samordning och helhetssyn för att rymdverksamheten ska fungera optimalt och ge bästa möjliga resultat till nytta för samhället. anser att detta tillsammans med att området är relativt outrett sammantaget motiverar att i denna granskning ta fram underlag som övergripande beskriver rymdverksamheten så heltäckande som möjligt. har därför genomfört ett 70-tal intervjuer med företrädare för 9Enligt 3 § lagen (1982:963) om rymdverksamhet ska tillstånd till rymdverksamhet meddelas av regeringen. Vidare framgår bland annat att kontroll över tillståndshavarnas rymdverksamhet utövas av den myndighet som regeringen bestämmer. 10Enligt 1 § förordningen (1982:1069) om rymdverksamhet ska en skriftlig ansökan ges in till Rymdstyrelsen. Enligt 2 § ska Rymdstyrelsen utöva kontroll av rymdverksamhet som bedrivs av den som har tillstånd till sådan verksamhet. 11Sveriges överenskommelser med främmande makter, SÖ, är författningssamling för internationella avtal som svenska staten har ingått med andra stater. SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? olika delar av rymdverksamheten och andra berörda. Intervjuer har genomförts med företrädare för , och , Statsrådsberedningen, ledning och handläggare vid Rymdstyrelsen, () och vid (), företrädare för ständiga representation vid Europeiska unionen, Försvarsmakten, () och (). Vidare har intervjuer genomförts med företrädare för rymdföretag. För att få en bild av hur och EU arbetar med rymdverksamhet har intervjuer genomförts med företrädare för och kommissionen. har genomfört dokumentstudier av bland annat lagar och förarbeten, och regeringens beslut, SSC:s och Rymdstyrelsens årsredovisningar, styrelseprotokoll från SSC, regeringens skrivelser om företag med statligt ägande, arkiverade ärenden kopplade till rymdverksamhet på och Rymdstyrelsen samt i vissa fall även arbetsdokument. Dokumentstudierna har kompletterats med uppdrag till externa konsulter som tagit fram skriftliga underlag. Professor har haft i uppdrag att utreda vilken påverkan och vilka konsekvenser den delade kompetensen mellan medlemsländerna och EU kan få för svensk statsförvaltning. Ernst&Young har sammanställt en marknadsanalys av den svenska rymdindustrin. De företag som ingått i marknadsanalysen följer den definition av rymdindustrin som gör i avsnitt 3.1. Marknadsanalysen har utgjort underlag för analys av rymdmarknadens utveckling. Eftersom granskningen är inriktad på att följa statens investeringar i svensk rymdverksamhet ingår inte företag som använder teknologier och tekniker, som uppkommit i samband med rymdrelaterade projekt men som används inom andra områden. Ernst&Young har också analyserat SSC:s tillgångar och gjort en bedömning av ägarens avkastningsmål i förhållande till andra liknande bolag. har valt att främst granska de statliga anslagen till rymdverksamhet inom ramen för utgiftsområde 16 i statsbudgeten Utbildning och universitetsforskning, samt den del av EU-avgiften som går till europeisk rymdverksamhet. För att belysa och analysera styrningen av den offentligt finansierade rymdverksamheten har undersökt fem exempel på svensk rymdverksamhet närmare. Exemplen är valda för att belysa olika aspekter av rymdverksamheten, statens styrning och för att de sammantaget därför är relevanta utifrån granskningens revisionsfråga.12 De fem exemplen är: 12 En utförligare beskrivning av dessa aspekter finns i kapitel 5. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN SSC:s tillgångar och avkastningsmål. Svenskt agerande i framtagandet av EU:s uppförandekod för rymden. Svenskt deltagande i ESA:s bärraketprogram. Svensk agerande i förhandlingarna inom EU om satellitnavigeringssystemet . Svenskt deltagande i ESA:s program för jordobservation. FOI har på uppdrag skriftligt dokumenterat arbetet i framförallt med att ta fram EU:s uppförandekod för rymden samt tagit fram underlag om rymdverksamhet i och . Många länder runt om i världen bedriver rymdverksamhet. har gjort en internationell jämförelse för att ta tillvara internationella erfarenheter och för att ha ett jämförelseunderlag. Företrädare för rymdmyndigheter i elva av de tretton länder som ingår i jämförelsen har intervjuats. I detta arbete har samarbetat med den externe konsulten . Den internationella jämförelsen har inriktats mot att ta reda på hur eventuella nationella rymdprogram och rymdstrategier utarbetas och genomförs i dessa länder, hur rymdverksamheten organiserats på statlig nivå och hur olika aktörer involveras i de prioriteringar som görs.13 Ett seminarium har genomförts under granskningens gång med ett tjugotal inbjudna deltagare från , myndigheter och företag. Vid seminariet informerade och konsulten om resultaten av den internationella jämförelsen. Deltagarna gav under seminariet sina synpunkter på den internationella jämförelsen. Seminariet fungerade därmed som en kvalitetssäkring av denna del av granskningen. Det pågår en utveckling där en rad samhällsfunktioner använder rymdinfrastruktur i allt högre utsträckning och de myndigheter som berörs av dessa samhällsfunktioner blir därmed allt större användare av rymdinfrastrukturen. har identifierat sju olika samhällsfunktioner där resultaten av rymdforskning, utveckling av rymdteknik och användningen av rymdinfrastruktur är av betydelse för att dessa funktioner ska fungera effektivt. De sju samhällsfunktionerna är militär spaningsverksamhet, katastrofövervakning, meteorologi och klimat, miljöövervakning, satellitnavigering, forskning och innovation samt telekommunikation. 13Den internationella jämförelsen finns som helhet i elektronisk bilaga till rapporten på . SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? Figuren nedan visar vilka svenska myndigheter som är inblandade i antingen styrningen av rymdverksamhet inom de olika samhällsfunktionerna eller som användare av rymdinfrastruktur inom de olika områdena. De myndigheter som använder rymdinfrastruktur hör till totalt åtta olika departement.14 Samhällsfunktioner som berörs av rymdverksamhet och de svenska myndigheter som antingen styr, tillhandahåller eller använder rymdinfrastruktur inom respektive samhällsfunktion. Försvarsmakten/FOI/FMV Vilka myndigheter som berörs av en samhällsfunktion kan utläsas genom att följa samhällsfunktionen lodrätt. Flera myndigheter använder rymdinfrastruktur inom fler än en samhällsfunktion. Exempelvis använder rymdinfrastruktur inom flera olika samhällsfunktioner: katastrofövervakning, meteorologi och klimat samt miljöövervakning. Nederst i figuren finns de departement som respektive myndighet tillhör. Myndigheternas departementstillhörighet framgår av färgläggningen. 14 Myndigheternas departementstillhörighet illustreras med olika färger i figuren. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 1.6.1Användningen av rymdinfrastrukturen i olika samhällsfunktioner Nedan följer exempel på hur rymdverksamhet och rymdinfrastruktur används av myndigheter inom de olika samhällsfunktionerna. Rymdteknik i sig är varken civil eller militär. Det är hur tekniken används som avgör. För vissa kritiska teknologier finns exportkontroll för att förhindra att teknik som används civilt används militärt. Missilteknologi är en sådan. En annan diskussion gäller kopplingen mellan militär och civil användning av rymdinfrastrukturen, en koppling som kan gynna ett effektivt resursutnyttjande, samma satellit kan exempelvis användas både för militära och civila ändamål. Ett annat exempel är att bärraketer använder teknologi och utrustning som liknar den som används för missiler. För militära satellitsystem tillkommer behovet av att analysera integritetskritiska funktioner. I vissa fall kan en nationell kontroll av hela kedjan från satellitdesign till analys av nedtagna data krävas av integritetsskäl. I använder Försvarsmakten satellitbilder inför insatsplaneringar, vid det operativa genomförandet av internationella insatser, samt för underrättelseinformation. Försvarsmakten har inga egna satelliter och planerar heller inte att utveckla några sådana. Försvarsmakten får tillgång till satellitdata bland annat genom att köpa satellitbilder från kommersiella leverantörer. För dessa är Försvarsmakten en kund bland andra och är till exempel inte garanterad snabb tillgång till data. köper exempelvis kommersiell satellitkommunikationskapacitet för att kommunicera mellan och fredsbevarande insatser, exempelvis i . Den europeiska försvarsbyrån driver ett internationellt samarbete kallat MUSIS som deltar i.15 använder satellitdata från jordobservation för att bedriva havsövervakning av till exempel oljeutsläpp, utföra och ha beredskap för räddningsinsatser till sjöss samt ha förmåga att förebygga, motstå och hantera krissituationer. 15Intervju med företrädare för försvarsmakten . MUSIS är en förkortning av Multinational for Surveillance, Reconnaissance and Observation. De länder som ingår i MUSIS är , , , , och . SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? Europeiska satellitcentret (SatCen)16 etablerades som en del av den gemensamma europeiska utrikes och säkerhetspolitiken 2002. Centret erbjuder satellittjänster till såväl EU:s institutioner som medlemsstater och tredje land.17 () studerar frågor om eventuella militära hot mot rymdinfrastrukturen inklusive rymdskrot. FOI har därvidlag inget eget myndighetsansvar utan agerar på uppdrag av andra myndigheter, främst Försvarsmakten och . Det är också viktigt att komma ihåg att de system som finns för satellitnavigering, GPS och GLONASS, är utvecklade för militära syften.18 Svenska myndigheter är sålunda beroende av utländska militära system för sin myndighetsutövning.