prop · H10321 · 2013-10-07 00:00:00 — är det mycket som har förändrats på den svenska elmarknaden: tidsbestämmelsen för kärnkraftens avvecklande har avskaffats, den svenska elmarknaden har blivit allt mer integrerad i en nordisk och en europeisk elmarknad, och incitamenten för att få in förnybara energislag i produktionen har ökat. har överlag fått bristfällig information från regeringen om investeringar i stamnätet 1996–2012. Dels är det otydligt vilka syften investeringarna har och dels saknas konsekvensbedömningar av investeringarna. När avvecklades betonade att energibortfallet i skulle kompenseras med förbättrad elförsörjning i nätet. Information i budgetpropositionen om vad som gjorts för att genomföra regeringens uppdrag att öka eltillförseln från norr till söder har dock dröjt. har det i propositionerna alltmer fokuserats på utlandsförbindelserna och vikten av en integrerad elmarknad. 44E-post, kanslichef , och . 45Vid utskottssammanträde , protokoll 2009/10:9, och under informellt internat med utskottet , referens e-post , . 46Till exempel interpellation 2009/10:174. 47KU-anmälan 050-127-2011/12. 48Målnummer i Förvaltningsrätten 1776-13, och i 1646-13, . STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING har export till angränsande länder begränsats av vid bristande utbud och/eller hög inhemsk efterfrågan. Enligt kommissionen stred detta mot reglerna för EU:s inre marknad. delade därför in i fyra elområden. Indelningen innebär att brister i överföringskapacitet mellan områdena ibland kan ge upphov till betydande prisskillnader mellan dem. Regeringen har dock haft inställningen att det hade varit bättre att vänta med en indelning av i elområden tills efter att Sydvästlänken färdigställts. konstaterar att det inte finns några bestämmelser om att ska informeras när kommissionen startar en process för lagöverträdelse mot svenska myndigheter. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 4Svenska kraftnät och överföringen av el I kapitlet granskas Svenska kraftnäts arbete med den långsiktiga planeringen och prioriteringen av investeringar i stamnätet. Detta har stor betydelse för överföringen av el. är ett statligt affärsverk som bildades . var verksamheten en del i , sedermera . En viktig uppgift för är överföringen av el på stamnätet. transporteras från de stora kraftverken via stamnätet till de regionala elnäten som ägs av privata aktörer. Verksamheten finansieras genom de avgifter som regionnät och stora elproducenter, som exempelvis kärnkraftverk, betalar för att få nyttja stamnätet. övervakar stamnäten för el och naturgas, och har i uppdrag att se till att det alltid är balans mellan förbrukning och produktion av el i . Verket ansvarar också för den svenska elberedskapen och har systemansvaret för naturgas i och samordnar landets dammsäkerhet. Regeringen har fastställt en instruktion och lämnar ett regleringsbrev som ska följa. beslutar om Svenska kraftnäts treåriga investeringsplaner. 4.1Flera drivkrafter ökar investeringsgraden Investeringarna i stamnätet har ökat markant och kommer att fortsätta öka framöver. Det finns främst tre drivkrafter bakom den ökande investeringsgraden. En av drivkrafterna är att stora delar av stamnätet är byggt och behöver förnyas. En annan är att ny produktion ska anslutas i allt större utsträckning än tidigare och den sista drivkraften handlar om en vilja att ytterligare integrera den nordiska elmarknaden – i strävan att skapa en nordeuropeisk marknad. –2025 kommer investeringarna, enligt , att uppgå till 55–. Investeringar i nya ledningar och stationer uppgår till medan reinvesteringarna kommer att stå för cirka 9 miljarder kronor.49 49 Perspektivplan 2025, s. 89, 2012. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING 4.2En transparent och långsiktig planering av investeringar i stamnätet har saknats Direkt efter omregleringen av elmarknaden låg investeringsgraden i stamnätet på en relativt låg och jämn nivå med cirka 350– . Den investeringsvolymen har inte inneburit några problem för planering, personalförsörjning eller ekonomin hos Svenska kraftnät.50 Investeringarna i stamnätet har ökat , och kommer att fortsätta öka . Verksamheten är på väg in i en helt ny fas med tiofaldigade investeringsvolymer.51 Att investeringsgraden skulle behöva öka har varit känt av och regeringen – inte minst på grund av anläggningarnas stigande ålder.52 Det framgick också av budgetpropositionen 1999 att en upprustning var tvunget att genomföras på grund av hög ålder på stamnätet.53 Trots det har inte tidigare tagit fram en mer långsiktig planering för investeringar än treårsplaner. Systemet med treårsplaner beslutades av 1987.54 Någon mer långsiktig planering har inte efterfrågats av regeringen, till exempel i samband med budgetpropositionerna. Enligt valde verket under ett flertal år att förvalta det stamnät som redan fanns och att det fanns tillräckliga resurser till att göra detta.55 har dock erfarit att handläggare inom såg ett behov av reinvesteringar men fick från dåvarande ledningen inte ekonomiska medel att genomföra dem. En orsak kan vara att verket valde att hålla en låg investeringstakt för att hålla nättarifferna nere. kan konstatera att fram var transparensen låg när det gäller vilka parametrar som styrde Svenska kraftnäts investeringsval, såväl att investera i olika projekt som att inte investera. presenterade emellertid en planering som är långsiktig, och som sträcker sig . I planen redogörs även för de parametrar som ligger till grund för investeringsvalen. Planen kallas Perspektivplan 2025.56 framhåller att behovet av en mer långsiktig planering inte varit lika stort tidigare då investeringsgraden varit lägre. 50Perspektivplan 2025, s. 7, 2012. 51Perspektivplan 2025, s. 7, 2012. 1998/99:1. 1987/88:87, bet. 1987/88:NU 41, rskr. 1987/88:367. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 4.2.1Ett växande behov av att göra tydliga prioriteringar Som tidigare nämnts satte inte den tidigare låga investeringsvolymen någon större press på Svenska kraftnäts resurser för planering, personalförsörjning eller ekonomi. Att verket nu är på väg in i en fas med betydligt större investeringsvolymer har dock ökat behovet av väl övervägda prioriteringar mellan olika investeringar.57 Den långsiktiga planeringen till 2025 initierades av Svenska kraftnäts generaldirektör och diskuterades i verkets styrelse senare . Drivkrafterna för arbetet har framför allt varit den förändrade energi- och klimatpolitiken som innebär en utbyggnad av den förnybara elproduktionen. Detta kräver i sin tur investeringar i nya anslutningar och förbättrad överföringskapacitet i stamnätet.58 De ökande investeringsvolymerna har gjort en långsiktig planering helt nödvändig till grund för såväl verkets prioriteringar som dimensioneringen av den egna organisationen. En motsvarande långsiktig planering har inte efterfrågats av regeringen. De ökade investeringsvolymerna har ställt krav på en metod för att systematiskt kunna prioritera mellan olika investeringar. Den ökande investeringsgraden har även ställt nya krav på interna funktioner hos och det beslutsunderlag som de kan ta fram. Vidare ställer den ökande investeringsgraden större krav på tydlig styrning och transparens när det gäller prioriteringar av investeringar i stamnätet då valet mellan olika investeringar får olika konsekvenser för elmarknaden. 4.2.2Svenska kraftnät ska verka för flera mål Enligt Svenska kraftnäts instruktion och regleringsbrev har verket flera mål att verka för. Det är till exempel hög driftsäkerhet och tillgänglighet i överföringssystemet, säkerställa att har en god effekttillgång och att effektbrist kan minskas. Vidare anges att ska verka för en ökad integration och harmonisering av de nordiska och baltiska ländernas elmarknader samt vidareutveckla elmarknadssamarbetet i . Stamnätet för el ska byggas ut baserat på samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar. har också till uppgift att se till att möjligheterna att bygga ut förnybar elproduktion underlättas.59 En enskild investering kan uppfylla flera av målen på en gång. 57Perspektivplan 2025, 2012. 58Perspektivplan 2025, 2012. 59Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 21 Energi. Regeringsbeslut N2012/6468/E (delvis) N2012/6208/E, , och förordning med instruktion för utfärdad . STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING 4.3Lågt uppfyllande av Svenska kraftnäts investeringsplaner En genomgång av de av beslutade investeringsplanerna för och det faktiska uppfyllandet av planerna visar att från elmarknadens omreglering 1996 har investeringsplanen uppnåtts tre gånger.60 Som mest har avvikelsen varit så stor som halva planen. I figur 2 jämförs Svenska kraftnäts investeringsplaner med i vilken utsträckning investeringar har gjorts. Figur 2: Svenska kraftnäts investeringsplan för åren 1996–2011 Plan (Mkr) Utfall (Mkr) Avvikelse (Mkr) Avvikelse (%) Källa: Budgetpropositionerna. Några veckors förskjutning av tidplanen för ett stort nätprojekt kan medföra att förskjuts från till ett annat. Avvikelserna kan därmed bli mycket stora. Om man i stället, som i figur 3, ser till avvikelserna för hela planperioderna ökar träffsäkerheten. 60 får Svenska kraftnäts investeringsplan i budgetpropositionerna. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Figur 3: Svenska kraftnäts treåriga investeringsplaner för åren 2001–2012 Plan (Mkr) Utfall (Mkr) Avvikelse (Mkr) Avvikelse (%) Källa: Uppgift från , . Inför varje budgetproposition har överlämnat ett investeringsunderlag till med förslag till en treårig investeringsplan. Investeringsunderlaget ligger till grund för regeringens förslag till om storleken på investeringsplanen. Under de berörda åren har alltid godkänt Svenska kraftnäts förslag till investeringsplan. Trots att själva bestämt nivån på planen har de sällan uppnått den. 4.3.1Orsaken är försenade projekt Den huvudsakliga förklaringen till att investeringsplanen inte har uppnåtts är att många investeringsprojekt blivit försenade jämfört med den ursprungliga planen. Tidplanerna för investeringarna har till stor del utgått från ett optimistiskt men kanske inte alltid troligt scenario för hur det planerade projektet ska fortlöpa.61 Enligt har projektens framskridande berott på många olika faktorer där flera ligger utanför Svenska kraftnäts omedelbara kontroll. Det som särskilt lyfts fram är tillståndsprocessen för stamnätet som kan ta i anspråk.62 Förseningarna för projekten gör att de skjuts framåt Detta gör att investeringsutfallet stämmer bättre överens med motsvarande treårsplan än vad utfall och plan per kalenderår gör.63 Dock kvarstår en relativ stor avvikelse även för treårsperioderna. 61Intervju , Koncessioner och Kommunikation, och . 62Investerings- och finansieringsplan för åren 2012–2014, . 63Intervju , Analys och finansiering, . STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING 4.3.2Investeringsplanen – en plan och inte ett tak Det har framkommit att det inom har funnits en syn på att investeringsplanen varit ett tak snarare än en plan som ska följas. Det har medfört att projekt tagits med vid beräkning av investeringsplanen, även om det funnits stor risk för försening.64 Skrivningar i Svenska kraftnäts årsredovisningar och i regeringens budgetpropositioner ger emellertid intrycket att investeringsplanen är just en plan som ska följas. konstaterar i treårsplanen 2012–2014 att planerna aldrig varit planeringsdokument i egentlig mening, utan snarare utgjort en kameral redovisning av hur redan beslutade investeringar förväntas falla ut ekonomiskt under de kommande tre kalenderåren. betonar dock att tidsangivelserna återspeglar den bästa professionella bedömning som verket kan göra och inte vad verket helst skulle vilja. Sammantaget konstaterar att regeringen borde ha följt upp avvikelserna från investeringsplanerna mer noggrant, liksom återrapporterat det till . 4.3.3Krav på förbättrat planeringsunderlag har inte haft något konkret riktmärke för hur stor avvikelse får ha mot planen men när avvikelsen blivit alltför stor har detta enligt uppgift tagits upp i myndighetsdialogen.65 har gått igenom minnesanteckningar från myndighetsdialogerna för att få en uppfattning om av vad som diskuterats.66 har inte funnit några spår av diskussion runt avvikelserna mot investeringsramen i dessa anteckningar. Detta betyder inte att sådana diskussioner inte har förts men de har i sådana fall inte dokumenterats. har heller inte resulterat i någon konkret styrsignal från förrän i regleringsbrevet . Där reagerade regeringen på den redovisning som gjort i investeringsplanen 2012–2014 och gav verket i uppdrag att redovisa en utvecklad investerings- och finansieringsplan för kommande treårsperioder. Investeringsplanen ska i ökad omfattning redovisa ekonomiska bedömningar, underlag för prioriteringar och beredningsläget i tillståndsprocesser.67 konstaterar att detta uppdrag, och det interna arbete inom som syftar till mer kvalitetssäkrade planer, väsentligt ökat möjligheterna till mer träffsäkra investeringsplaner. 64Intervju , Analys och finansiering, . 66Riksrevisionens önskan var att få se minnesanteckningar och övrig dokumentation från myndighetsdialogerna men för åren 1996–2001 har inte kunnat hitta någon dokumentation. 67Regleringsbrev 2012, . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 4.4Ökat behov av samhällsekonomisk analys Enligt Svenska kraftnäts instruktion ska stamnätets utbyggnad baseras på samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar.68 Elmarknadsnyttan, som beräknas fram för olika investeringar, är enligt huvudsakligen det som avses med instruktionens skrivning om samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar.69 Behovet av att analysera elmarknadsnyttan har enligt ökat , inte minst i samband med uppdelningen av i fyra elområden och den ökade marknadsintegrationen med grannländerna. Även förändringar i tariffstruktur, planerade nätavbrott samt ökat fokus på miljöfrågor bidrar till en högre efterfrågan på samhällsekonomiska analyser. har utvecklat sin marknadsanalysverksamhet både vad gäller kompetens och personal. Marknadsanalysgruppen har vuxit från mindre än en heltidsanställd till fem heltidsanställda. Gruppens arbete utgör en viktig del av underlagen till Perspektivplan 2025. har med konsultstöd gått igenom det planerings- och modelleringsarbete som presenterade i och med den strategiska planen – Perspektivplan 2025.70 Perspektivplan 2025 syftar till att klargöra Svenska kraftnäts prioriteringar och intentioner för utvecklingen sikt.71 har i uppdrag att genomföra lönsamhetsbedömningar baserade på samhällsekonomisk nytta av de investeringar som planeras. Samhällsekonomiska effekter kan i många fall värderas i ekonomiska termer. gör emellertid inte anspråk på att genomföra en fullständig samhällsekonomisk analys. Det är enbart elmarknadsnyttan som presenteras i monetära termer, det vill säga primära effekter av en investering, exempelvis förändringen av elpriset eller antalet flaskhalstimmar. Sekundära effekter analyseras inte, till exempel effekten av höjt elpris på elintensiva industriers konkurrenskraft. har initierat ett arbete som syftar till att kvantifiera miljöeffekterna av en investering. Målsättningen är att kunna lyfta analysen av miljöeffekter till ett samhällsekonomiskt plan där resultaten kan vägas in i bedömningen av olika alternativa investeringar. har även i uppdrag att uppfylla ambitioner uppsatta av EU och som godkänts av 683 §, 1 förordningen (2007:1119) med instruktion för . 70Svenska kraftnäts planerings- och modelleringsarbete, konsultrapport () AB, på uppdrag från . 71Perspektivplan 2025, s. 7, 2012. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING Detta medför att , i sina modelleringar, utgår från att EU:s klimatmål kommer att uppfyllas. 4.4.2 Elmarknadsnyttan – för hela området analyserar den förändrade nyttan på elmarknaden efter en investering genom de förändringar i kostnader eller vinster som konsumenter respektive producenter får när priset ändras i de olika elområdena och länder när nätet mellan två områden förstärks.72 Den nödvändiga elmarknadsnyttan är definierad som den årliga elmarknadsnyttan som krävs för att en investering ska återbetalas ur ett elmarknadsnyttoperspektiv vid en kalkylränta på . På kostnadssidan inkluderas framför allt direkta byggkostnader, kostnader för tillståndsprocessen samt ersättning till markägare. Driftskostnader presenteras inte och är inte medräknade i den nödvändiga elmarknadsnyttan. Ett område med dyr elproduktion som får en ökad importkapacitet från ett lågprisområde kommer exempelvis att se sjunkande medelpriser på grund av att mer el kan importeras billigare (utbudet ökar). Detta leder till ökad nytta för konsumenterna, som nyttan för producenterna i samma område minskar. gör ingen värdering av vilken av effekterna som är av mest värde utan tittar på helheten. Elmarknadsnyttan för en investering beräknas genom nedanstående formel. Elmarknadsnytta = producentnytta + konsumentnytta + förändring av flaskhalsintäkter Flaskhalsintäkterna som uppstår nationellt tillfaller och används för att finansiera nätinvesteringar som reducerar flaskhalsar. tittar på den samlade elmarknadsnyttan oberoende av i vilket land nyttan uppkommer och använder, enligt uppgift, den summerade elmarknadsnyttan kvalitativt vid utvärdering av projekt. Detta är en följd av mål att ska vara en del av den nordiska och nordeuropeiska elmarknaden. 4.4.3 Aspekter som analyseras med elmarknadsmodeller använder ett flertal marknads- och nätmodeller för att utvärdera tekniska och ekonomiska effekter av investeringar gjorda av . Vid användande av elmarknadsmodeller studeras bland annat hur investeringar i stamnätet och gränsförbindelser påverkar 72 Perspektivplan 2025, , 2012. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN energiflöden i det svenska och europeiska stamnätet elpris inom olika priszoner elmarknadsnytta av nätförstärkningar påverkan på transmissionsflaskhalsar påverkan på effektbristsituationen förändringar i utsläpp av CO2 Överföringsmönstret i det svenska stamnätet, och därmed även behovet av förstärkningar, kommer enligt att bero på flera faktorer, där följande har identifierats som mest utslagsgivande för arbetet: Omfattning och geografisk lokalisering av framtida vindkraftsutbyggnad Planer på ett nytt kärnkraftverk i norra Framtida svensk kärnkraftsproduktion Överföringskapaciteten i och Överföringskapaciteten till kontinenten från och övriga nordiska länder Den framtida nordiska förbrukningens variationsmönster och storlek Elpriset på kontinenten Under arbetet med perspektivplanen har genomfört två simuleringsrundor som föregåtts av två workshops där intressenter bjudits in för att ge en fullständig bild av den problematik som olika aktörer ser på Dessa workshops har bidragit till utformning av de scenarier som använts av vid arbetet med perspektivplanen. Huvudscenariot har sitt ursprung i ENTSO-E:s scenario för att uppnå EU:s klimatmål, det så kallade EU 2020. Scenario EU2020 bygger således på information tillhandahållen av respektive lands stamnätsägare och ska följa respektive lands nationella handlingsplan för att uppnå EU:s klimatmål. har valt att studera flera scenarier utöver basscenariot, både de som är mer troliga och sådana som är mer extrema och mindre troliga. I varje scenario utvärderas elmarknadsnyttan av en investering. Genom scenarioanalys ökas därför tillförlitligheten i de slutsatser som kan dras från resultaten av analysen. Från Svenska kraftnäts perspektiv syftar uppsättningen av scenarier till att rama in troliga framtida produktions-, transmissions- och konsumtionssituationer som förväntas uppstå inom . Den analys som genomförts av verket bygger på många förändringar av basscenariot som kombinerats med olika väderår73 och investeringspaket för att identifiera elmarknadsnyttan av olika förstärkningar. 73 Olika väderår är torrår, våtår eller normalår. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING 4.4.5Samhällsekonomisk bedömning till viss del Elmarknadsnyttan är en del av den samhällsekonomiska bedömningen, men inte en fullständig sådan. Indikatorn är objektiv och används även inom ENTSO-E. arbetar för tillfället med att förfina metoderna för beräkning av nyttovärden. Detta sker framför allt inom två områden: Flera nyttovärden som är identifierade i Perspektivplan men som inte används skulle vara möjliga att beräkna i ekonomiska termer utifrån schablonvärden som tagits fram, eller kan tas fram, genom att studera resultat från branschrapporter samt tidigare genomförda projekt. Diskussioner förs om hur detta skulle kunna användas internt. Exempelvis kan förväntad minskning av effektbristkostnad beräknas på detta sätt. genomför ett arbete som syftar till att kvantifiera miljöeffekterna av en investering. Detta arbete inleddes genom ett examensarbete för affärsverket. Målsättningen är att kunna lyfta analysen av miljöeffekter till ett samhällsekonomiskt plan där resultaten kan vägas in i bedömningen av olika alternativa investeringar. 4.4.6 Oklart hur analysresultat används uppger att analysresultaten används för att bedöma lämplighet i projektlösningar och vid jämförelse vid framtagning av projektförslag. Det är dock oklart för , med utgångspunkt i Perspektivplan , hur varje typ av indikator vägs in i beslutsprocessen samt vilken roll varje indikator spelar vid olika faser av projektutvecklingen. 4.4.7 Presentation och kommunikation av analysresultat Utöver de workshops som genomfört med intressenter på den svenska elmarknaden vid analysarbetet inför Perspektivplan 2025, har material främst kommunicerats externt via Perspektivplanen med tillhörande appendix. Planering och utfall av investeringar: Verksamheten är på väg in i en helt ny fas med tiofaldigade investeringsvolymer. Att investeringsgraden skulle behöva öka har varit känt av och regeringen åtminstone sedan tidigt 2000- tal – inte minst på grund av anläggningarnas stigande ålder. Trots det har inte tidigare tagit fram en mer långsiktig planering för investeringar än treårsplaner. Någon mer långsiktig planering har aldrig heller efterfrågats av regeringen, till exempel i samband med budgetpropositionerna. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Transparensen har länge varit låg när det gäller vilka parametrar som styr Svenska kraftnäts investeringsval, såväl att investera i olika projekt som att inte investera. presenterade emellertid en planering som är långsiktig och som på ett transparent sätt redogör för de parametrar som ligger till grund för investeringsvalen. En jämförelse mellan de av godkända investeringsplanerna för och det faktiska utfallet visar att från elmarknadens omreglering 1996 har planerna sällan uppnåtts. har inte ens hälften av planen infriats. En förklaring till detta är att många investeringsprojekt blivit försenade. Behov av samhällsekonomiska analyser: har i uppdrag att genomföra lönsamhetsbedömningar baserade på samhällsekonomisk nytta av de investeringar som planeras. Samhällsekonomiska effekter kan i många fall värderas i ekonomiska termer. gör emellertid inte anspråk på att genomföra en fullständig samhällsekonomisk analys. Det är enbart elmarknadsnyttan som presenteras i monetära termer. har beslutat att ska vara en del av den nordiska och nordeuropeiska elmarknaden. analyserar därför den samlade elmarknadsnyttan oberoende av i vilket land nyttan uppkommer. I verksamheten finns ett växande behov av samhällsekonomiska analyser. Behovet av att analysera elmarknadsnyttan har enligt ökat , inte minst i samband med uppdelningen av i fyra elområden och den ökade marknadsintegrationen med grannländerna. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN I följande kapitel har samlat särskilda iakttagelser kring . har granskat delar av regeringens finansiella styrning av verket eftersom den påverkar nivån för de elnätstariffer som kunderna till betalar för överföring av el. Vidare har fördjupat sig i Svenska kraftnäts uppdrag att ansvara för den så kallade effektreserven.