prop · H10352 · 2013-12-10 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:52 rekommendation om nationellt socialt Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Genom skrivelsen informeras om en rekommendation om nationellt socialt grundskydd, som antogs av Internationella arbetskonferensen. Ärendet och dess beredning .............................................................. Allmänt om och förhållande till .......................... Rekommendationen om nationellt socialt grundskydd ..................... Rekommendationens huvudsakliga innehåll ...................... Syfte och grundläggande principer Det nationella sociala grundskyddet Utvidgning av det nationella grundskyddet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...26 Ärendet och dess beredning Internationella arbetskonferensens hundraförsta möte, som ägde rum i mellan 2012, antog en rekommendation om nationellt grundläggande grundskydd (på engelska recommendation concerning National Floors of Social Protection, på franska Recommendation concernant les socles nationaux de protection sociale). Rekommendationen antogs med 453 röster för, ingen emot och en nedlagd röst. Av de svenska ombuden röstade regerings-, arbetstagar- och arbetsgivarrepresentanterna för rekommendationen. Rekommendationen på engelska och svenska återges i bilagan. Rekommendationen har enligt bestämmelserna i (nr 144) om samråd på trepartsbasis för att främja normer remitterats till , som i sin tur inhämtat yttranden från berörda myndigheter och organisationer. yttrande och en fullständig sammanställning av remissyttrandena finns i diarium (dnr 16/2012). 2 Allmänt om och förhållande till Internationella arbetsorganisationen () är för syssel- sättnings- och arbetslivsfrågor. Genom sin anslutning till Nationernas förbund 1920 inträdde som medlem av . leds av en verkställande styrelse, som sammanträder och är trepartiskt sammansatt med företrädare för regeringar, ar- betsgivare och arbetstagare. Ledamöterna väljs för en treårig mandat- För perioden –innehade en supp- leantplats för regeringssidan i styrelsen. Bland de nordiska länderna invaldes på ordinarie plats i styrelsen för inne- beslutande församling – Internationella arbetskonferensen – sammanträder i regel en gång . Som ett resultat av de diskussioner som förs under arbetskonferensen kan konferensen med stöd av stadga anta konventioner eller rekommendationer. kan även anta resolutioner och deklarationer. En konvention är avsedd att ratificeras av organisationens medlemmar och blir därmed juridiskt bindande. En rekommendation kan tjäna som inspiration i samband med nationell lagstiftning, men saknar den juri- diskt bindande karaktär som en ratificerad konvention har. resolutioner eller deklarationer är juridiskt bindande. efter arbetskonferensens session är med- lemsstaterna enligt artikel 19 i stadga skyldiga att lägga fram för landets lagstiftande församling antagna konventioner och rekommen- dationer för lagstiftning eller andra åtgärder. denna skyldighet i de fall det rör en konvention ett ställningstagande i 2013/14:52 fråga om ratifikation. Medlemsstaterna har ingen formell skyldighet att till den lagstiftande församlingen kommunicera konferensbeslut i form av resolutioner eller deklarationer. har antagit 189 konventioner och drygt 200 rekommendationer men ungefär hälften av konventionerna är inte längre gällande. Åtta konventioner har identifierats som kärnkonventioner inom och berör grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet, t.ex. angående diskriminering i arbetslivet och avskaffande av barnarbete och tvångsarbete. Många av konventioner berör rätten till social trygghet, t.ex. konvention (nr 102) om minimistandard för social trygghet, konvention (nr 118) om likställighet på socialförsäkringsområdet och konvention (nr 157) om migrantarbetares rättigheter. har ratificerat närmare hundra konventioner, däribland de åtta kärnkonventionerna och de grundläggande konventionerna på den sociala trygghetens område. 3Rekommendationen om nationellt socialt grundskydd Rätten till social trygghet är en mänsklig rättighet. Detta följer bland annat av FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Globalt finns det en stor samsyn om att grundläggande social trygghet för människor är en nödvändighet för ekonomisk, social och politisk utveckling. Under har fattigdomen i världen minskat snabbare än under någon annan tidpunkt i världshistorien. Trots detta saknar av jordens befolkning grundläggande social trygghet. Grundläggande social trygghet är ett viktigt instrument för att hindra och minska fattigdom, ojämlikhet och socialt utanförskap. Dessutom utgör grundläggande social trygghet en stabilisator i kristider. Detta är i enlighet med den utveckling och de lärdomar som dragits globalt sedan den finansiella krisen . Inom EU:s utvecklingssamarbete lyfter man fram och främjar arbetet med att införa sociala trygghetssystem i utvecklingsländer. presenterade ett meddelande (COM (2012) 446) med budskapet att social trygghet kan spela en avgörande roll i arbetet att minska fattigdom och människors sårbarhet, uppfylla FN:s millenniemål samt uppnå inkluderande och hållbar tillväxt. antog även EU:s utrikesministrar slutsatser om socialt skydd i EU:s utvecklingsarbete där stöd uttrycktes för rekommendation om nationellt socialt grundskydd och kommissionens meddelande. Frågan om rätt till grundläggande social trygghet finns även närvarande i diskussionen om framtagande av den nya agendan för global utveckling som ska ersätta FN:s millenniemål. Även om grundläggande social trygghet saknas i många länder så kon- staterar att social trygghet i någon form finns i samtliga medlems- I många länder har system för nationellt socialt grundskydd nyli- Skr. 2013/14:52 gen införts eller utvidgats. Exempel på länder som har rapporterat till att de har infört sådana system är , , , och . I finns universell och icke-avgiftsfinansierad hälso- och sjukvård, riktade villkorade välfärdsprogram (Programa Bolsa ) till barnfamiljer med låga inkomster samt grundläggande pension (Benefício de Prestação Continuada) till äldre och funktionshindrade. Sysselsättningsprogram (Rural Employment Guarantee Act) ger över 50 miljoner hushåll i rätt till arbete i minst . För den fattigaste delen av den indiska befolkningen har man infört hälso- och sjukvårdprogram (Rashtriya Swasthya Bima Yojana) vilket omfattar 300 miljoner människor. De sociala trygghetssystemen har utvecklats kraftfullt i . Landsbygdsbefolkningens utbyggda hälso- och sjukvård (Scheme och Assistance Scheme) är exempel på införande av nationella sociala grundskydd. I har ett nationellt socialt grundskydd införts (Regulation for ) som innehåller ekonomiskt stöd till bl.a. äldre och funktionshindrade, sjukvård, utbildning samt sysselsättningsåtgärder för kvinnor, funktionshindrade och personer som lever i fattigdom. I har det behovsprövade skattefinansierade barnbidraget (Child Support Scheme) minskat fattigdomen i landet. Rekommendationen består av ingress och fem avsnitt, varav de senare består av 24 punkter. I ingressen framhålls ett antal principer och ställningstaganden som ligger till grund för rekommendationen. Där anges bland annat att social trygghet är en mänsklig rättighet. Vid sidan av full sysselsättning är social trygghet, enligt rekommendationen, en ekonomisk och social nödvändighet för utveckling och framsteg. I sådana processer samverkar övergången till formellt arbete och inrättandet av hållbara sociala trygghetssystem. Social trygghet utgör ett viktigt verktyg för att förebygga och minska fattigdom, bristande jämlikhet och socialt utanförskap och för att främja lika rättigheter och möjligheter, oavsett kön och etnisk tillhörighet. Social trygghet är en investering i människor och ger dem möjligheter att kunna anpassa sig till ändrade ekonomiska förutsättningar och förändringar på arbetsmarknaden. Av ingressen framgår det att FN:s förklaring om mänskliga rättigheter, den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter samt tillämpliga ILO-nor- mer för social trygghet, främst konvention (nr 102) om minimistandard för social trygghet, legat till grund för utformningen av rekommendationen. Rekommendationens materiella innehåll kan delas upp i fyra huvuddelar: syfte och grundläggande principer, inrättandet av ett nationellt 2013/14:52 social grundskydd, nationella strategier för utvidgning av den nationella sociala tryggheten och rekommendationer i fråga om uppföljning. 3.2.2Syfte och grundläggande principer Med nationellt socialt grundskydd avses i rekommendationen nationellt utformade garantier om grundläggande social trygghet som ger ett skydd som syftar till att förhindra eller minska fattigdom, sårbarhet och social utanförskap (punkt 2). Syftet med rekommendationen är att ge medlemmar vägledning om hur de, inom ramen för sina nationella system, kan inrätta och upprätthålla ett nationellt socialt grundskydd (ibland illustrerat som den horisontella dimensionen av social trygghet 1) som innehåller ett antal garantier om grundläggande social trygghet för alla. För det andra ger rekommendationen vägledning om hur medlemsländerna kan införa ett nationellt social grundskydd i strategierna för att utöka den sociala tryggheten (ibland benämnd den vertikala dimensionen 2) genom att gradvis säkerställa en allt högre grad av social trygghet för så många människor som möjligt. I praktiken kan detta bland annat inbegripa införandet av mer heltäckande sociala trygghetssystem för exempelvis arbetstagare där dessa ersätts för inkomstförluster när vissa risker materialiseras, som vid sjukdom eller föräldraskap. Slutligen innehåller rekommendationen vägledning för hur medlemmarna kan följa upp införandet av det nationella sociala grundskyddet och strategierna för en utvidgning av den nationella sociala tryggheten. Enligt rekommendationen är det staten som har huvudansvaret för att rekommendationen ska få verkan (punkt 3) och det nationella sociala grundskyddet ska finansieras med nationella resurser. I detta arbete bör medlemmarna överväga att använda en mängd olika metoder för att få fram de nödvändiga resurserna för att säkerställa ett nationellt socialt grundskydd som är finansiellt, skattemässigt och ekonomiskt hållbart. Rekommendationen nämner särskilt i fråga om genomförandet att medlemmarna bör ta ställning till om det i denna del finns behov av att införa åtgärder för att förhindra bedrägeri, skattefusk och att avgifter inte betalas. För medlemmar som inte har den ekonomiska och skattemässiga förmågan att införa de garantier som ingår i ett nationellt socialt grundskydd kan internationellt samarbete och stöd vara ett komplement till de egna insatserna. Andra viktiga principer som medlemmarna enligt punkten 3 i rekommendationen bör tillämpa vid utformningen av ett nationellt socialt grundskydd är exempelvis: -Att skyddet gäller för alla och envar och grundas på social solidaritet. -Att rätten till förmåner fastställs i nationell lagstiftning. -Att förmånerna är adekvata och förutsebara. 1http:///secsoc/areas-of-work/policy-development-and-applied-research/social- protection-floor/lang--en/index.htm -Icke-diskriminering, jämställdhet och lyhördhet inför särskilda behov. -Social delaktighet, inbegripet personer inom den informella ekonomin. -Respekt för rättigheter och värdighet för de personer som omfattas av garantierna om social trygghet. -Progressivt genomförande, bland annat genom att ange mål och tidsramar. -Solidarisk finansiering som man försöker uppnå en optimal balans mellan ansvarsområden och intressen hos dem som finansierar och omfattas av de sociala trygghetssystemen. -Övervägande av olika metoder och tillvägagångssätt, inbegripet mekanismer för finansiering och genomförande. -Öppen, ansvarsfull och sund ekonomisk styrning och förvaltning. -Finansiell, skattemässig och ekonomisk hållbarhet med vederbörlig hänsyn till social rättvisa och jämlikhet. -Samstämmighet med social-, finans- och arbetsmarknadspolitik. -Sammanhållning mellan institutioner som ansvarar för utförande av det sociala skyddet. -Offentlig service av hög kvalitet som stärker utförandet av de sociala trygghetssystemen. -Effektiva och tillgängliga klagomåls- och överklagandeförfaranden. -Regelbunden övervakning av genomförandet och periodisk utvärdering. -Fullständig respekt för kollektiva förhandlingar och föreningsfrihet för alla arbetstagare. -Trepartssamtal med arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer och samråd med andra relevanta organisationer som företräder de personer som berörs. Innehållet i det inrättade nationella sociala grundskyddet ska, enligt ett särskilt avsnitt i rekommendationen, vara utformat på ett sätt som åtminstone säkerställer att alla behövande, under hela livscykeln, har tillgång till nödvändig hälso- och sjukvård och till en grundläggande inkomsttrygghet. 3.2.3Det nationella sociala grundskyddet I ett särskilt avsnitt (II) anger rekommendationen vad det nationella sociala grundskyddet ska innehålla. Avsnittet innehåller rekommendationens portalbestämmelse (punkt 4). Medlemmarna bör, med beaktande av nationella förhållanden, inrätta och upprätthålla ett socialt grundskydd med garantier om grundläggande social trygghet. Garantierna bör åtminstone säkerställa att alla behövande, under hela livscykeln, har tillgång till nödvändig hälso- och sjukvård och till en grundläggande inkomsttrygghet som tillsammans tillförsäkrar en effektiv tillgång till de varor och tjänster som nationellt anges som nödvändiga. 2013/14:52 Enligt andra bestämmelser i avsnittet specificeras ett socialt grundskydd med garantier och grundläggande social trygghet som tillgång till nödvändig hälso- och sjukvård, inklusive mödravård, samt en grundläggande inkomsttrygghet för barn, personer i arbetsför ålder som är oförmögna att arbeta och till äldre. Rekommendationen bygger i dessa delar på principerna om att den grundläggande nivån ska vara utformad i enlighet med de nationella förutsättningarna och utvecklingsnivån. När medlemmarna fastställer garantierna ska de dock ta hänsyn till att personer som är i behov av hälso- och sjukvård inte bör utsättas för ytterligare svårigheter och ökad fattigdomsrisk på grund av själva kostnaderna för nödvändig hälso- och sjukvård. Enligt rekommendationen ska medlemmarna överväga kostnadsfri mödra- och barnavård för de mest utsatta (punkt 8.a). Vidare ska den grundläggande inkomsttryggheten vara utformad på ett sådant sätt att den ger möjligheter till ett värdigt liv (punkt 8.b). Medlemmarna bör överväga olika tillvägagångssätt för att införa den mest effektiva och välfungerande kombinationen av förmåner och system i nationellt hänseende när de ger sina garantier om grundläggande social trygghet. Rekommendationen lämnar dock stort utrymme för den exakta utformningen av garantierna. Medlemmarna bör dock enligt rekommendationen kombinera förebyggande, främjande och aktiva åtgärder. Förmånerna kan utgöras av förmåner till barn och familjer, förmåner vid sjukdom, hälso- och sjukvård, moderskapsförmåner, förmåner vid funktionsnedsättning, förmåner vid ålderdom, efterlevandeförmåner, förmåner vid arbetslöshet och sysselsättningsgarantier och förmåner vid arbetsskada samt andra kontantförmåner och in naturaförmåner. System som tillhandahåller sådana förmåner kan utgöras av allmänna förmånssystem, socialförsäkringssystem, system för ekonomiskt bistånd, system för negativ inkomstskatt och system för sysselsättning. I enlighet med sina internationella förpliktelser bör medlemmarna tillförsäkra åtminstone alla bosatta och barn de garantier om grundläggande social trygghet som avses i rekommendationen. Detta i enlighet med vad som följer av nationella lagar och andra författningar (punkt 6). Enligt rekommendationen bör nivåerna för garantierna om grundläggande social trygghet regelbundet ses över i ett öppet förfarande. Översynen bör ske inom ramen för trepartssamtal och i samråd med andra berörda organisationer. Dessutom bör de nationella garantierna fastställas i lag och så detaljerat som möjligt. Den enskilde bör ha tillgång till klagomåls- och överklagandeförfaranden. System som förstärker överensstämmelsen med nationella rättsliga ramar bör enligt rekommendationen finnas på plats. Utvidgning av det nationella grundskyddet Enligt rekommendationen (avsnitt III) bör medlemmarna utarbeta och genomföra nationella strategier för utvidgning av den sociala tryggheten efter det att ett nationellt social grundskydd etablerats i enlighet med de nationella målen. Medlemmar som inte har några garantier om lägsta nivå för social trygghet bör i sina strategier givetvis prioritera införandet av sådana lägsta nivåer. Andra medlemmar som redan etablerat ett nationellt socialt grundskydd bör emellertid sträva efter att ge ett bättre skydd till så många som möjligt utifrån sin ekonomiska och skattemässiga förmåga. I denna del anger rekommendationen att medlemmarna gradvis ska bygga upp och upprätthålla heltäckande och tillräckliga sociala trygghetssystem. När medlemmarna utarbetar och genomför nationella strategier för utvidgning av den sociala tryggheten bör de bland annat: ange mål som motsvarar de nationella prioriteringarna och identifiera och åtgärda brister i skyddet genom lämpliga och effektiva system. Vidare ska medlemmarna komplettera social trygghet med en aktiv arbetsmarknadspolitik och sprida kunskap om det sociala grundskyddet och utvidgningsstrategierna. En grundläggande målsättning med strävan att skapa ett mer utvidgat och heltäckande trygghetssystem är att medlemmarna uppnår den omfattning och nivå på de sociala trygghetsförmånerna som anges i konventionen (nr 102) om minimistandard för social trygghet eller i andra och ILO-rekommendationer om social trygghet som innehåller mer långtgående standarder. De medlemmar som inte ratificerat tillämpliga bör göra det så snart de nationella förhållandena medger det. Enligt rekommendationen (avsnitt IV) bör medlemmarna följa upp införandet av det sociala grundskyddet och andra mål i strategierna för utvidgning av den nationella sociala tryggheten genom lämpliga nationellt angivna mekanismer, exempelvis genom trepartssamtal med arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer samt genom att utbyta information, erfarenheter och kunskaper med varandra och angående strategier, riktlinjer och praxis på området. I detta arbete bör medlemmarna, enligt rekommendationen, regelbundet samla in, sammanställa, analysera och offentliggöra ett lämpligt urval uppgifter, statistik och indikatorer i fråga om social trygghet som är uppdelade, bl. a. på kön. Regeringens bedömning: Rekommendation (nr 202) om nationellt socialt grundskydd föranleder inte några åtgärder. : Rekommendation (nr 202) om nationellt socialt grundskydd har remitterats till , som i sin tur inhämtat yttranden från , , , , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, , , , , Kommuner och Landsting, i , , Akademikers och . finner att rekommendationen inte föranleder några åtgärder i . Remissinstanserna: Remissinstanserna framhåller att rekommendation är värdefull och konstaterar samstämmigt att rekommendationen inte föranleder några åtgärder i . Arbetsförmedlingen har noterat att vissa arbetsuppgifter inom ramen för utvidgningen av den sociala tryggheten, och uppföljningen av densamma, kan komma att uppdras åt Arbetsförmedlingen att ombesörja och följa upp. I sak har inga synpunkter på rekommendationens bestämmelser. Utifrån verksamhetsområde uppfyller svensk lagstiftning de krav som ställs upp och anser att rekommendationen inte föranleder några åtgärder inom socialförsäkringsområdet från svensk sida. För arbetslöshetsförsäkringens vidkommande ser inte Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen att rekommendation om nationellt socialt grundskydd bör föranleda några särskilda åtgärder. Den svenska arbetslöshetsförsäkringens grundförsäkring uppfyller de krav som uppställs i rekommendation vad gäller grundläggande inkomsttrygghet vid arbetslöshet. Vad gäller nivåerna på ersättning i den svenska arbetslöshetsförsäkringen är detta en fråga av politisk karaktär och inte något för myndigheten att ta ställning till. konstaterar att det utifrån gällande regelverk inte föreligger hinder mot en ratifikation eller motsvarande av en eventuell rekommendation. Denna bedömning kvarstår även sedan rekommendationen numera har antagits av . Sida välkomnar rekommendationen och dess höga ambition ur ett rättighetsperspektiv. Utvecklingsforskning har visat att sociala trygghetssystem, rätt utformade, kan spela en mycket viktig roll i en fattigdomsminskningspolitik och också vara ett viktigt instrument för att minska inkomstklyftor. Sida anser att spelar en viktig roll i den internationella diskussionen och arbetet kring sociala trygghetssystem. Sida betonar dock vikten av att sociala trygghetssystem måste införs med den landspecifika kontexten i beaktande. Här finns möjligen en motsägelse mellan skrivningar kring beaktande av nationella förhållanden och de garantier som nämns och som får anses som relativt styrande kring hur sociala trygghetssystemen bör utformas. rekommendationen som ett viktigt stöd för principen att etablera sociala trygghetssystem även i låginkomstländer, då dessa utgör en viktig faktor för fattigdomsminskning och kan utgöra ett grundskydd för särskilt utsatta grupper och vid katastrofer av olika slag. har inget att erinra mot förslagen i rekommendationen. bedömer inte att rekommendationen föranleder några åtgärder inom myndighetens område. bedömer utifrån myndighetens uppdrag att rekommendationen inte föranleder några åtgärder. och Kommuner och Landsting har avstått från att yttra sig. LO framför att rekommendationen är ett viktigt steg framåt för att säkra minimiskydd på det sociala området. Sociala trygghetssystem är effektiva motmedel mot krisens effekter och som verktyg mot fattigdom. Allt fler debattörer har börjat föra fram att sociala trygghetssystem kan bidra till att upprätthålla efterfrågan och därigenom bidra till ekonomisk återhämtning. Ett viktigt karaktärsdrag för denna rekommendation är att den har både en vertikal och horisontell dimension. Det innebär att rekommendationen uppmanar länderna att bygga ut det sociala skyddsnätet på bredden till så många människor som möjligt och på höjden genom att successivt förbättra förmånerna som tillförsäkras människorna. LO menar att rekommendationen är konstruktiv och erbjuder medlemsländerna en konkret väg till hur de kan bygga ett nationellt socialt skyddssystem. Det sociala skyddet är alltid viktigt men i rådande kristider är det särskilt viktigt. LO vill också påpeka att omkring två tredjedelar av arbetskraften i världen helt eller delvis saknar ett socialt grundskydd, vilket är oförsvarligt för alla länder som strävar efter en hållbar ekonomisk tillväxt och arbeten med bra villkor. LO välkomnar därför rekommendationen och är övertygade om att den kommer att bidra till en positiv förändring. välkomnar rekommendationen om nationellt socialt grundskydd, som ger tydliga riktlinjer till medlemsländerna om vilket skydd som bör finnas på nationell nivå. Särskilt viktigt är detta i tider av ekonomisk kris menar . anser att rekommendationen inte föranleder några åtgärder för . TCO stödjer fullt ut rekommendationens mål och intentioner. TCO menar att det är en utmärkt vägledning för medlemsländerna i arbetet mot fattigdom och som verktyg att bekämpa effekter . Rekommendationens uppföljning är viktig då grundläggande social trygghet som syftar till att förhindra eller minska fattigdom, sårbarhet och socialt utanförskap ännu saknas i många länder. Frågan är också aktuell inom EU:s medlemsländer som genomför en hård åtstramningspolitik utan en klar koppling till sina sociala åtaganden. TCO har nära följt framtagandet av rekommendationen och anser att resultatet av den processen är mycket gott. Skälen för regeringens bedömning: