prop · H10332 · 2013-11-08 00:00:00 — Grundläggande är regelverkets utformning, i detta fall LEK. Ett tydligt och väl prövat regelverk bidrar till en Regleringsbeslutens utformning är vidare av stor vikt för att bidra till en tydlig, rättsäker och förutsägbar reglering. Vidare påverkas också regleringsosäkerheten av domstolsprövningen. Snabba, tydliga och konsekventa domstolsbeslut främjar regleringssituationen. Denna granskningsrapport omfattar endast PTS del i denna kedja. För en bredare analys av regleringen, och domstolsprövningen enligt LEK, se bilaga 1. Regleringsosäkerhet kan medföra en reell risk för att regleringen blir ineffektiv eller så fördröjd att det får konsekvenser för den långsiktiga utvecklingen på marknaden. De negativa effekterna kan bestå även efter det att regleringen trätt Regleringsosäkerhet motverkas om regleringen är snabbt på plats, stabil, tydlig, rättssäker, effektiv, och förutsägbar. Om så inte är fallet blir såväl etablerade som inte etablerade aktörer på marknaden osäkra om vad som gäller, vilket hämmar konkurrensen. Det finns flera tänkbara anledningar till att beslut överklagas. Operatörer kan vara övertygade om att PTS beslut är felaktigt, eller vara osäkra på det rättsliga läget och önska tydliggöranden via domstolsprövning. En överklagan kan också syfta till att förhala ett beslut som den överklagande operatören bedömer som oundvikligt. De som berörs av PTS konkurrensreglerande beslut har i hög grad överklagat besluten. Framförallt gäller det beslut om tillsynsföreläggande eller tvistlösning. –2012 har 169 av 252 () av besluten överklagats. Detta har i sin tur medfört totalt 322 rättsprocesser i förvaltningsdomstol, kammarrätt eller högsta förvaltningsdomstolen –2012. Av de överklagade har fastställts i domstol. Sammantaget har antalet konkurrensbeslut minskat betydligt under senare delen av perioden, 79Myndigheten tog bland annat initiativ för att få en tydligare begreppsapparat och en tydligare disposition för sina beslut. Se Precision i beslut. PTS, 2008. (PTS-ER-2008:14). 80För diskussioner av regleringsosäkerhet se till exempel Effektivare LEK (SOU 2006:88), s. 204, (SOU 2005:4) s. 617, Lagrådet i regeringens prop. 2006/07:119, s. 30, PTS årsredovisning 2005. och därmed också antalet efterföljande rättsprocesser.81 Andelen överklagade tillsynsbeslut är fortsatt hög, medan antalet och andelen överklagade tvistlösningsbeslut minskat. Tabell 1: Utveckling antal konkurrensreglerande beslut och antal överklaganden. Faktaruta 3: PTS konkurrensreglerande beslut enligt LEK. SMP-beslut: PTS fattar beslut för att fastställa vilka operatörer som har ett betydande marknadsinflytande på en viss avgränsad delmarknad. PTS fattar även beslut om vilka skyldigheter som gäller för dessa operatörer. Skyldigheter kan till exempel handla om att ge tillträde till nät eller tjänster, till ett visst pris. Tillsyn (förelägganden): PTS utövar tillsyn över att LEK och myndighetens beslut och föreskrifter följs. Om det finns skäl att misstänka att en operatör inte följer reglerna kan PTS underrätta operatören om detta. Om underrättelsen inte leder till rättelse kan PTS meddela förelägganden och förbud i den utsträckning som behövs för att rättelse ska ske. Tillsynen är PTS huvudsakliga verktyg för att säkerställa effekten av myndighetens SMP-beslut, genom tillsyn av att de skyldigheter som myndigheten beslutat om inom ramen för ett SMP-beslut efterlevs. Tvistlösning: PTS kan pröva tvister i alla frågor som har sin grund i de skyldigheter som följer av LEK eller har beslutats med stöd av lagen. Tvistlösningen kan till exempel gälla fastställande av samtrafikavgifter i fasta eller mobila nät, avtalsvillkor för tillträde till kopparaccesser eller villkor för utlämnande av abonnentuppgifter. över hela tioårsperioden –2012 har andelen överklagade minskat betydligt. De överklagade har också i hög grad () fastställts i domstol. Däremot ligger andelen överklagade tillsynsbeslut 81Enligt PTS har myndigheten ändrat arbetssätt och strävar, genom en utökad dialog med operatörer, efter att minska situationer som kan leda till överklagade beslut. Genom att få den reglerade operatören att tidigare ändra beteende så strävar PTS mot färre förelägganden. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN genomgående på och ändringsfrekvensen (ändrade eller upphävda beslut) i domstol var cirka 55 procent.82 Nedan presenteras statistik över PTS konkurrensbeslut enligt LEK, och efterföljande rättsprocesser. Statistiken är uppdelad i två femårsperioder, 2003– 2007 respektive 2008–2012. Valet av tidsperioder är gjort med utgångspunkt i de insatser som regeringen och PTS genomförde, under framförallt 2007, för att förbättra regleringen mot bakgrund av betänkandet Effektivare LEK.83 Ändringsfrekvensen i avslutade överklagade tillsynsbeslut har ökat från 2003–2007 till för avslutande processer 2008– 2012. En ökad andel upphävda beslut kan noteras (från ). Motsvarande utveckling kan noteras för överklagade tvistlösningsbeslut. Tabell 2: Statistik över PTS konkurrensreglerande beslut enligt LEK och avslutade domstolsprocesser (2003–2007) Tabell 3: Statistik över PTS konkurrensreglerande beslut enligt LEK 2003–2007 (Utfall i avslutade domstolsprocesser) 82I kategorin ändrade beslut återfinns alla typer av ändringar av PTS beslut, det vill säga såväl mindre administrativa ändringar som mindre ändringar i sak, samt ändringar som skett efter myndighetens medgivande. Det kan också handla om ändringar av giltighetstider som en effekt av den långa domstolsprocess som beslutet gått igenom. Även ändringar som beror på händelser som inträffat efter det att PTS fattat sitt beslut omfattas. 83Se till exempel Precision i beslut, PTS, , PTS-ER-2008:14. Tabell 4: Statistik över PTS konkurrensreglerande beslut enligt LEK och avslutade domstolsprocesser (2008–2012) Tabell 5: Statistik över PTS konkurrensreglerande beslut enligt LEK 2008–2012 (Utfall i avslutade domstolsprocesser) Källa: bearbetning av underlag från PTS. Se även särskild bilaga med PTS underlag (Bilaga 2). Tre av fyra () överklagade konkurrensreglerande beslut avser prisreglering, vilket lett till att av rättsprocesserna har avsett sådana beslut. Drygt hälften () av överklagade tillsynsbeslut avsåg prisreglering och nästan alla () överklagade tvistlösningsbeslut avsåg prisreglering. Av överklagade beslut som avser prisreglering fastställdes respektive ändrades/upphävdes i domstol. konstaterar att framförallt PTS tvistlösningsbeslut och tillsynsbeslut har lett till många överklaganden, och att de processer som avslutats har resulterat i ändrade eller upphävda beslut i betydande omfattning. Ett tiotal rättsprocesser med anledning av myndighetens konkurrensbeslut pågick vid tiden för granskning, och endast en mindre andel av de senare årens överklagade beslut har avgjorts i domstol. Statistiken pekar enligt mot att en av de bidragande orsakerna till regleringsosäkerheten på telekommarknaden kvarstår. Situationen i , med många och långa rättsprocesser, har också uppmärksammats av 84Under perioden har PTS omprövat ett överklagat . Det var alltså åtta beslut som gick vidare till prövning i domstol. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN i den årliga rapporteringen om situationen i Europa.85 finner också att det kvarstår en osäkerhet om regleringens effektivitet bland marknadens aktörer, inom PTS, och även i Regeringskansliet.86 har intervjuat fem större operatörer (TeliaSonera, Tele2, , och ) om deras syn på regleringssituationen.87 Operatörerna har även lämnat skriftliga underlag. noterar också att några av de intervjuade operatörerna tidigare lämnat in skrivelser med farhågor om regleringsosäkerheten till regeringen. I intervjuerna är operatörerna enligt samstämmiga i beskrivningen av svårigheterna för dem att förutse hur regleringen kommer att förändras, eller hur länge ett beslut från PTS kommer att gälla. Enligt operatörerna finns omfattande problem i tillämpningen av regleringen. Som exempel nämns precisionen i besluten och tillsynen av efterlevnaden av regleringen. De menar att problem i tillämpningen av regleringen medför en stor regleringsosäkerhet om PTS beslut är korrekta och hållbara. operatör uttrycker följande En annan konsekvens av svaga beslut är den höga ändringsfrekvensen som inte bara innebär att aktörerna måste vänta på slutlig dom, utan också innebär stor osäkerhet om huruvida PTS-beslut står sig. Långa handläggningstider är förstås inte bra, men kan accepteras lättare om besluten för det mesta står sig. Det är betydligt värre om besluten också ändras. En annan operatör för fram följande Vi anser att en stark, hållbar och fungerande reglering är nödvändig för att skapa och bibehålla en konkurrens som annars inte skulle finnas eller fungera, och även ge rätt investeringssignaler till marknadens aktörer(). Operatörerna bedömer att situationen med regleringsosäkerhet har fått negativa ekonomiska konsekvenser för dem. Detta har förändrat vissa av deras investeringsbeslut. Några operatörer uppger att de i betydande omfattning har minskat sina tänkta investeringar . Andra uppger att de istället valt att investera i andra affärsområden. konstaterar att det är svårt att kvantifiera påståendena om ekonomiska konsekvenser. De intervjuade operatörerna för i intervjuer fram att PTS inte analyserar marknaden och dess utveckling i tillräcklig utsträckning. Flera operatörer menar att myndigheten behöver en ökad förståelse för de affärsmodeller som operatörerna 85Framgår även av brev från till generaldirektören för PTS Swedish courts hear a higher proportion of appeals than are generated in other national systems. Detta framkom även samtal med representanter för . 86Intervjuer med PTS 14 och , , och fem större operatörer (TeliaSonera, Tele2, Hi3G, , ) . hearing om regleringen . 87De fem operatörerna har lämnat skriftliga svar på frågor, medverkat i enskilda intervjuer, samt faktagranskat utkast till rapporttext i två omgångar. Enligt operatörerna behöver PTS också djupare insikt i den inverkan som myndighetens beslut har på marknaden och dess aktörer. konstaterar att operatörerna ger uttryck för ett behov av förbättrade diskussioner med PTS innan myndigheten fattar beslut, men även diskussioner om strategiska frågor för marknadens utveckling. Riksrevisonen noterar dock att PTS å sin sida anser att myndigheten redan har en ändamålsenlig dialog med operatörerna.88 PTS hemställde till regeringen om ändringar i LEK i syfte att förändra förutsättningarna för myndighetens prisreglering. Inom ramen för den efterföljande beredningen av ärendet redovisade PTS i en skrivelse till att det prisregleringssystem som myndigheten har utformat är negativt för transparensen och förutsägbarheten på marknaden, och att detta bidrar till regleringsosäkerheten. är dagens prisregleringssystem för långsamt, för komplext och för otydligt. Dagens prisregleringssystem leder enligt PTS bland annat till att investeringar på marknaden kan vara riskfyllda eftersom premisserna som PTS beslutat om inte gäller. Operatörernas planerade investeringar kan som en följd av regleringsosäkerheten justeras nedåt eller utebli. Men även konkurrensen riskerar att snedvridas och konkurrenstrycket blir lägre.89 PTS planerar också egna insatser för att komma till rätta med detta.90 konstaterar att PTS tillämpning av konkurrensregleringen har –2012 lett till en hög andel överklaganden. Avslutade domstolsprocesser har resulterat i att överklagade tillsynsbeslut respektive tvistlösningsbeslut har upphävts eller ändrats i domstol i hög grad. om antalet PTS beslut numera minskat, och som följd av detta att antalet rättsprocesser minskar, kvarstår en osäkerhet om regleringens effektivitet bland marknadens aktörer, på PTS, och i . Större operatörer på marknaden har framfört kritik mot regleringsosäkerheten och menar att den negativt påverkar deras bedömningar av behovet av investeringar på marknaden. De har också riktat kritik mot PTS sätt att genomföra dialogen med operatörerna inför beslut. 88PTS skriftliga kommentarer på utkast till revisionsrapport . 89PTS Komplettering till Förslag om ändrade regler för prisreglering enligt lagen om elektronisk kommunikation (; dnr 12-685). har av PTS begärt särskild information om de negativa effekterna på marknaden av prisregleringssystemet som genererat många rättsprocesser. PTS har lämnat sådan information till . Informationen baseras på myndighetens bedömning av tänkbara effekter och information från operatörer. 90PTS: Konsekvensutredning avseende föreskrifter om ändring i PTS föreskrifter (2004:5) om LRIC- metoden för beräkning av kostnadsorienterad prissättning, (/Dnr: 12-10472). GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Sammantaget kan det konstateras att den regleringsosäkerhet som uppmärksammades i utredningen 2006 (se sidan 36), trots vissa förbättringar av systemet både från regeringen och PTS, ännu kvarstår på marknaden. PTS är den reglerande myndigheten och har möjlighet att påverka regleringssituationen genom en god kvalitet i sina regleringsbeslut. har med denna utgångspunkt granskat hur PTS arbetar för att säkerställa kvalitet i myndighetens regleringsbeslut. Ledning för PTS ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i . Myndighetens ledning ska också säkerställa att det finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.91 Givet detta menar att ledningen bör säkerställa att myndigheten har rutiner som garanterar ställda krav på saklighet, opartiskhet och konsekvens i myndighetens beslut. Besluten bör även vara formellt korrekta. PTS bör dokumentera hur beslutsprocesser och beslut ska vara utformade, samt hur processer och beslut ska kvalitetssäkras för att uppfylla ställda kvalitetskrav. PTS bör ha en intern styrning och kontroll som säkerställer att detta fungerar som avsett. har granskat PTS arbete med att säkerställa juridisk kvalitet i myndighetens beslut. Denna granskning har omfattat det PTS kallar juridisk kvalitetsgranskning: att säkerställa att beslut uppfyller juridiska krav innan besluten fattats. Ansvaret för denna kvalitetsgranskning ligger hos verksamhetsansvariga (avdelningschef) i linjeorganisationen.92 Ansvaret tydliggörs även i delegationsordning och legalitetskrav.93 Vidare har granskningen omfattat PTS beslut om eventuell omprövning av överklagade beslut. granskning av perioden –2012 har visat att två tredjedelar av PTS konkurrensbeslut överklagas. Av överklagade beslut har en hög andel ändrats eller upphävts. Detta gäller främst tillsynsbeslut respektive tvistlösningsbeslut. Det finns flera tänkbara anledningar varför myndighetsbeslut överklagas (se faktaruta om regleringsosäkerhet sidan 37). Enligt PTS är en av orsakerna som kan ha bidragit till de många överklagande besluten hur ansvaret för den juridiska 91Myndighetsförordning (2007:515). 92PTS Arbetsordning 2012. 93Delegationsordning 2012 och Legalitetskrav 2011. kvalitetsgranskningen av besluten har varit organiserat.94 Inledningsvis var ansvaret centraliserat till dåvarande rättsavdelningen. I samband med en omorganisation 2007 återfördes ansvaret istället till respektive chef för sakavdelningarna. För att stärka den juridiska kompetensen i sakavdelningarnas beslutsfattande blev många av juristerna på den dåvarande rättsavdelningen överförda till och integrerade Rättsavdelningen upplöstes och ett nytt avsevärt mindre rättssekretariat bildades, fortfarande med ansvar för eventuella rättsprocesser. Denna lösning med decentralisering av jurister visade sig senare enligt PTS rättssekretariat och konkurrensavdelning få vissa negativa effekter.95 Jurister som placerats i linjen tenderade att få andra uppgifter än de rent juridiska frågorna.96 Vidare medverkade det nya rättssekretariatet inte i sakavdelningarnas kvalitetsgranskning av besluten utom vid gemensam beredning.97 En del beslut, i vilka rättssekretariatet inte medverkat i den juridiska kvalitetsgranskningen, har enligt rättssekretariatet i efterhand visat sig innehålla formella brister, otillräckligt underlag eller svagheter i beslutsformuleringen. , som ansvarar för att driva PTS rättsprocesser, har i flera fall fått se ett bristfälligt beslut först när det redan är överklagat och varpå sekretariatet förväntades att försvara det i domstol. Sammantaget ledde den decentraliserade lösningen av den juridiska kvalitetsgranskningen 2007 till sådana svagheter att ledningen 2010 såg behov av åtgärder. Företrädare för sekretariatet ingår i alla styrgrupper inför nya marknadsbeslut och beslut om prisregleringsmodeller. infördes interna riktlinjer för hur legalitetskrav på beslut ska uppfyllas av sakavdelningarna i beslutsprocesserna. har fått ett ökat samordningsansvar för att juridiska frågor hanteras på ett bra sätt på sakavdelningarna. Ansvaret för kvalitetsgranskningen av besluten är kvar i linjen hos avdelningschefer, men 2012 har ansvarsfrågorna tydliggjorts i en ny arbetsordning och en ny delegationsordning. Merparten av överklagade beslut från är ännu inte avgjorda. Det innebär att det är för tidigt att säga om åtgärderna lett till högre juridisk kvalitet i besluten. noterar att rättssekretariatet nu är representerat vid nya marknadsbeslut. 94Intervjuer med PTS 14, 15 och . 95Intervjuer med PTS 14, 15 och , samt . 96Intervjuer med PTS 14 och . PTS Interna PM om organisering av jurister. 97Rättsfunktionen och juristrollen inom PTS – Konsultrapport till PTS. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN När en operatör överklagar ett beslut som PTS fattat har myndigheten under vissa förutsättningar möjlighet att ompröva beslutet innan det går till domstol för prövning.98 Enligt PTS har detta endast skett . Enligt PTS har myndigheten som regel genomfört flera samråd och dialoger om beslutet med parterna. Detta är då enligt PTS i linje med de i LEK fastställda procedurerna om samråd, notifiering och underrättelse. PTS bedömer således att det är väl utrett vad aktörerna har för inställning i frågorna och att myndigheten därmed inte har skäl att ompröva beslutet.99 Därtill överklagas enligt PTS besluten vanligen blankt, det vill säga utan att den överklagande parten utvecklar sina grunder och skäl för invändningar innan domstolsprocessen påbörjats. Det händer även att operatörerna tar upp nya frågor i rättsprocessen. Ett tredje skäl till att PTS ser svårigheter med att ompröva beslut är att myndighetens beslut fastställs av . Detta innebär att PTS skickar utkast till beslut till som därefter beslutar om att fastställa eller inte fastställa PTS utkast till beslut.100 Detta kan ses som en form av kvalitetssäkring från av att PTS beslut inte äventyrar harmoniseringssträvandena. Enligt PTS kan det i en sådan situation ifrågasättas om PTS självständigt kan ompröva sina beslut. konstaterar att PTS har varit part i ett antal rättsprocesser, och att myndighetens beslut inom tillsyn och tvist i ett flertal fall har ändrats eller upphävts.101 Det har i intervjuer med företrädare för framkommit att myndigheten rutinmässigt lämnat överklagade beslut direkt till domstol för 98Enligt 27 § förvaltningslagen (1986:223) gäller följande: Finner en myndighet att ett beslut, som den har meddelat i första instans, är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, skall myndigheten ändra beslutet, om det kan ske snabbt och enkelt och utan nackdel för någon enskild part. Skyldigheten gäller även om beslutet överklagas, såvida inte klaganden begär att beslutet tills vidare inte skall gälla (inhibition). Skyldigheten gäller inte, om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans eller om det i annat fall finns särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet. I förarbetena till lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation uttalas följande. Om PTS ändrar ett beslut som den fattat inom ramen för tvistelösningsförfarandet innebär det en nackdel för motparten. Omprövning kan alltså inte bli aktuell när PTS beslut i tvistelösningsärenden har överklagats (jämför med prop. 2006/07:119 En effektivare lag om elektronisk kommunikation, s. 41 f). 99PTS kommentar till utkast till revisionsrapport, . 100Intern PM Den europeiska beslutsmodellen för konkurrensfrämjande förhandsreglering av elektronisk kommunikation. PTS Konkurrensavdelningen, . Intervju med PTS . Bland annat framkom att det inte finns en beslutsmodell på nationell nivå för att utveckla en nationell styrning som inte kommer i konflikt med styrning. rättsutredning (bilaga 1. Hettne, () visar att enligt svensk grundlag ska en myndighets beslut tas oberoende, men trots detta kan kommissionen ändra PTS beslut. 101I ett remissyttrande över promemorian Bättre regler för elektroniska kommunikationer (N2010/165/ITP) anför kammarrätten att vad gäller de brister som PTS beslut varit behäftade med handlar det i huvudsak om brist på utredning och motivering. Enligt kammarrätten skulle åtgärder för kvalitetssäkring av PTS beslut, tillsammans med en möjlighet till laglighetsprövning, tillgodose kraven på rättssäkerhet. Jämför med bilaga 1 Rättsutlåtande ang. staten på telekommarknaden, s. 49. Hettne, , 2013. I intervjuer med företrädare för har det även framkommit att PTS i flera fall förlorat i domstol på grund av formella brister i myndighetens beslut. Det har också i intervjuer med företrädare för framkommit att det inom myndigheten funnits kunskap om brister i beslut när dessa lämnats vidare för prövning i domstol. Trots detta, och trots situationen med många överklagade och ändrade beslut har PTS endast omprövat och ändrat ett överklagat beslut. konstaterar att skriftliga riktlinjer för arbete med rättsprocesser numera () tagits fram av PTS, vilka kan öka förutsättningarna för att förhindra formella brister i myndighetens beslut. 3.5PTS uppföljning och kunskapsåterföring Det är ledningen som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen och ska se till att den bedrivs effektivt, och att myndighetens verksamhet fortlöpande utvecklas.102 Av PTS instruktion framgår att myndigheten ska beskriva och analysera utveckling och resultat inom sitt ansvarsområde och rapportera detta till regeringen. Myndigheten ska vidare vara konsekvent i sitt beslutsfattande och avgörande hänsyn måste tas till myndighetens egen praxis.103 anser att av detta följer att verksamhetsansvariga i PTS systematiskt bör analysera sina konkurrensreglerande beslut och avslutade rättsprocesser. PTS bör i detta arbete också analysera vilka effekter myndighetens regleringsbeslut och arbete får på den svenska telekommarknaden. För att verksamheten ska utvecklas är det också viktigt att personalens kunskaper och erfarenheter tas tillvara, liksom extern kunskap inom området. Myndigheten bör ha dokumenterade processer, stöd som till exempel it-system, och ett tydligt ansvar för kunskapsåterföring. Verksamhetsansvariga bör följa upp att kunskapsåterföringen fungerar. Myndigheten bör också ha information om genomförda beslut, i syfte att få konsekvens i beslutsfattandet. har granskat i vilken mån PTS arbetar med att analysera genomförda beslut och avslutande rättsprocesser för en kontinuerlig utveckling av regleringsverksamheten. 3.5.1PTS uppföljning av beslutsprocesser och av beslutens effekter PTS har under granskning framfört att myndigheten arbetar med erfarenhetsåterföring från tidigare beslutsprocesser och 1023 § och 6 § myndighetsförordningen (2007:515). 103Se 1 kap. 9 § Regeringsformen Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Lag (2010:1408), och Förvaltningsrättens grunder s. 16 f, av och Warnling-Nerep . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN överklagandeprocesser samt från tillsynsprocesserna. Detta genomförs enligt myndigheten inom ramen för de nya marknadsanalyserna inför nya SMP- beslut.104 PTS menar att det också sker en samordning mellan analyserna