prop · H003163 · 2013-05-24 00:00:00 — Upp- gifter i hälsodataregistren, som inte är avsedda att användas i enskilda vårdfall, utan för bl.a. statistik och forskning, omfattas av absolut statistiksekretess. När uppgifterna i register som omfattas av den nu föreslagna lagen lämnas över för forskning kommer, som ovan har konstaterats, uppgifterna att omfattas av statistiksekretess hos forsknings- inrättningen. Regeringen anser inte att det är motiverat att uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ett register som har konstruerats för att ligga till grund för viss forskning ska omfattas av ett svagare skydd i registret än vad uppgifterna har i forskningsverksamheten som sådan. Sekretesskyddet för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i register enligt den föreslagna lagen bör således utformas med 24 kap. 8 § OSL som förebild. Det innebär att uppgifter som är hänförliga till den enskilde bör omfattas av absolut sekretess. Det bör vidare införas sekre- tessbrytande bestämmelser. Sekretessen bör inte hindra dels att uppgifter lämnas ut enligt vad som framgår av den föreslagna lagen (se avsnitt 5.4), dels att uppgifter som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Detta tillgodoser då behovet av granskning, dels genom att utlämnande av uppgifter enligt den före- slagna lagen får ske för utredning av oredlighet i sådan forskning som avses i lagen och avgivande av yttrande i samband med sådan utredning och dels genom att utlämnande av uppgifter som inte är direkt hänförliga till den enskilde kan komma att ske i andra fall efter en sekretess- prövning. Datainspektionen påpekar att det i promemorian anges att utlämnande av uppgifter endast får ske till forskning som bedrivs vid en högskola eller ett universitet med staten som huvudman, men att den föreslagna regleringen innebär att utlämnande av personuppgifter till allmänheten t.ex. ett privat företag som bedriver forskning, får ske om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denna lider men. Den personuppgiftsansvariga myndigheten (eller högskolan) disponerar inte över ett sådant utlämnande eftersom myndig- hetens beslut kan överklagas till domstol. Som nämnts ovan ska vid överväganden i frågorna om en sekretess- bestämmelse ska införas och hur den i så fall ska utformas avvägningen mellan sekretessintresset och insynsintresset göras på sedvanligt sätt. Som framgått tidigare omfattas medicinska studier av en sekretess- bestämmelse som har motsvarande styrka och kompletteras av mot- svarande sekretessbrytande bestämmelser som regeringen föreslår ska gälla för uppgifter i register som förs enligt den föreslagna lagen. Det innebär bl.a. att uppgifter som inte är direkt hänförliga till den enskilde kan lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den en- skilde eller någon närstående till denne lider men. Det kommer att vara upp till den myndighet som ska göra sekretessprövningen, dvs. till den registerförande myndigheten eller, efter överklagande, behörig domstol, att i varje enskilt fall göra en bedömning av om ett utlämnande kan ske. Regeringen anser inte att det finns skäl att beträffande uppgifter i register som ska föras enligt den nu föreslagna lagen införa en ännu strängare sekretessreglering än vad som gäller i medicinsk forskning som utförs av myndighet eller i statistisk verksamhet som hanteras av myndighet. Sekretesstiden samt bestämmelsen placering och närmare utformning Sekretesstidernas längd varierar beroende på vilket skyddsintresse som har föranlett sekretessen. När det gäller skyddet för enskildas personliga förhållande är sekretesstiden i regel maximerad till femtio eller (prop. 1979/80:2 Del A s. 459 och 493). Den längre sekretesstiden har motiverats med att sekretess i regel bör gälla under den enskildes livstid. Den kortare sekretesstiden gäller normalt i sådana myndighetsverksam- heter som har koppling till arbetsmarknaden eftersom den enskilde i sådan verksamhet förutsätts vara vuxen (jfr t.ex. 28 kap. 11, 13 och 14 §§ OSL). Register som regleras av den föreslagna lagen kan innehålla uppgifter om såväl barn som vuxna. Sekretessen för uppgifter om enskildas personliga förhållanden bör därför gälla i högst . Eftersom uppgifter i registret ska kunna användas i viss forskning bör bestämmelsen placeras i 24 kap. OSL. påpekar att har föreslagit att 24 kap. 8 § OSL ska formuleras om och moderniseras och menar att detta bör beaktas vid utformningen av den nya sekretessbestämmelsen. förslag bereds inom och regeringen har inte för avsikt att föregripa den beredningen. I förhållande till förslaget i promemorian anser dock regeringen att den nya sekretessbestämmelsen i högre grad bör anpassas till den enda bestämmelsen i 24 kap. OSL som uttryckligen avser uppgifter i register, nämligen 24 kap. 2 § OSL som reglerar sekretess till skydd för enskilda i verksamhet som avser förande av och uttag ur register som förs enligt lagen (1999:353) om rättspsykiatriskt forskningsregister. Som nämnts tidigare ska den nya sekretessbestämmelsen förses med två sekretessbrytande bestämmelser. Sekretessen ska dels inte hindra att uppgifter lämnas ut enligt vad som framgår av den föreslagna lagen (se avsnitt 5.4), dels ska uppgifter som inte genom namn, annan identitets- beteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde få lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. I 10 kap. i OSL finns det ytterligare sekretessbrytande bestämmelser. Enligt generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Viss sekretess, som det har ansetts särskilt angeläget att upp- rätthålla i förhållande till andra myndigheter, bl.a. statistiksekretessen enligt 24 kap. 8 § OSL, hälso- och sjukvårdssekretessen i 25 kap. 18 §§ OSL och socialtjänstsekretessen i 26 kap. 16 §§ OSL har undantagits Prop. 2012/13:163 från generalklausulens tillämpningsområde. Sekretessen i 24 kap. OSL till skydd för enskilda i viss forskning och sekretessen till skydd för enskilda i har dock inte undantagits från klausulens tillämpningsområde. I vissa fall har det ansetts viktigt att även sådan sekretess som har undantagits från generalklausulen kan brytas, bl.a. när det är fråga om misstankar om brott. När det bl.a. gäller uppgifter inom hälso- och sjukvården och hindrar sekretess för uppgift i sådan verksamhet inte att uppgift lämnas till en åklagarmyndighet eller en polismyndighet om uppgiften angår misstanke om vissa brott mot unga som inte fyllt (10 kap. 21 och 22 §§ OSL). I annat fall får enligt 10 kap. 23 § OSL en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott och som är sekretessbelagd enligt bl.a. 24 kap. 8 §, 25 kap. 1 §, 2 § andra stycket eller 38 §§ eller 26 kap. 16 §§ samma lag lämnas till en åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet endast om misstanken angår brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , försök till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , eller försök till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse om gärningen innefattat försök till överföring av sådan allmänfarlig sjukdom som avses i 1 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168). De uppgifter som lämnas till register enligt den föreslagna lagen är av likartat känsligt slag som uppgifter inom de ovan nämnda områdena där det ansetts särskilt angeläget att upprätthålla sekretessen i förhållande till andra myndigheter. Regeringen bedömer därför att undantag från generalklausulens tillämpningsområde bör göras när det gäller sekre- tessen i verksamhet enligt den föreslagna lagen. På motsvarande sätt som inom de nämnda områdena bör det dock finnas vissa möjligheter att bryta sekretessen vid misstanke om allvarligare brottslighet och bestäm- melserna i 10 kap. 23 och 27 §§ OSL bör ändras i enlighet med det. Som framgår av avsnitt 5.4 föreslår regeringen en bestämmelse som möjliggör för ett universitet eller en högskola som för ett register enligt den föreslagna lagen och som har lämnat ut löpnummerförsedda person- uppgifter till ett etikgodkänt forskningsprojekt, att lämna ut en förteck- ning över registrerades löpnummer och personnummer (s.k. kodnyckel) till en annan myndighet för att den mottagande myndigheten ska kunna lämna ut uppgifter om samma personer till samma forskningsprojekt. Det är då inte säkert att det finns någon sekretessbestämmelse som skyddar kodnyckeln hos den mottagande myndigheten. För att skydda dessa uppgifter hos den mottagande myndigheten behövs därför införas en bestämmelse om överföring av sekretess, som innebär att den nya sekretessbestämmelsen blir tillämplig även hos den mottagande myndigheten. Den föreslagna bestämmelsen om överföring av sekretess kommer även att bli tillämplig när utlämnande sker med stöd av de sekretess- brytande bestämmelserna i 10 kap. 23 och 27 §§ OSL. 2012/13:163 Om uppgifter lämnas över till ett etikgodkänt forskningsprojekt kommer sekretessen enligt den föreslagna sekretessbestämmelsen att överföras både enligt den generella bestämmelsen om överföring av sekretess till forskningsverksamhet (11 kap. 3 § OSL) och enligt den nu föreslagna bestämmelsen om överföring av sekretess. Vid konkurrens mellan sekretess som blir tillämplig på grund av den nu föreslagna bestämmelsen om överföring av sekretess och sekretess som på annan grund gäller hos den mottagande myndigheten blir huvud- regeln i 7 kap. 3 § OSL om konkurrens mellan sekretessbestämmelser tillämplig. Detta innebär att den sekretessbestämmelse enligt vilka en uppgift vid en sekretessprövning är sekretessbelagd har företräde framför en sekretessbestämmelse enligt vilken uppgiften ska lämnas ut. Sekretess inom en myndighet Som nämnts i avsnitt 5.6 kan det gälla sekretess inom en myndighet. Vad som föreskrivs om sekretess mot andra myndigheter i 8 kap. 1 § OSL och vad som föreskrivs i andra bestämmelser i om uppgiftslämnande till andra myndigheter, gäller också mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 2 § OSL). En myndighet kan i en viss del av en verksamhet ha att tillämpa olika sekretessbestämmelser, t.ex. dels sekretessbestämmelser till skydd för allmänna intressen, dels sekretessbestämmelser till skydd för enskildas personliga och ekonomiska intressen. Vissa sekretessbestämmelser kan vidare av redaktionella skäl ha delats upp på flera olika paragrafer. En myndighet kan således i en viss del av verksamheten behöva tillämpa ett helt set av sekretessbestämmelser. Om olika delar av en myndighets verksamhet tillämpar sinsemellan helt olika set av sekretessbestämmelser föreligger olika verksamhetsgrenar i OSL:s mening. I förarbetena till OSL har som exempel nämnts. Hos gäller i den fiskala verksamheten, folkbokföringsverksamheten, den brottsbekäm- pande verksamheten respektive verksamheten med att registrera boupp- teckningar sinsemellan helt olika sekretessbestämmelser. Dessa verk- samheter anses därmed utgöra fyra olika verksamhetsgrenar inom Skatte- verket i OSL:s mening (prop. 2008/09:150 s. 356 f.). I detta avsnitt har det föreslagits att det ska införas en ny sekretess- bestämmelse enligt vilken sekretess ska gälla i verksamhet som avser förande av och uttag ur register enligt den föreslagna lagen. Som fram- gått av avsnitt 5.1 anser regeringen att även det universitet eller den högskola som för ett sådant register ska kunna tillåtas använda uppgifter från registret i egna forskningsprojekt som har godkänts enligt etikpröv- ningslagen. Som nämnts i avsnitt 5.6 är det i ett sådant fall fråga om utlämnande av uppgifter inom myndigheten, från den verksamhet som avser förande av och uttag ur registret till en verksamhet som avser ett konkret forskningsprojekt. Utlämnande ska ske under samma förutsätt- ningar och på samma sätt som om det hade varit fråga om ett externt forskningsprojekt. En sekretessbestämmelse som avser förande av eller uttag ur ett visst register är primärt tillämplig dvs. direkt tillämplig, hos en annan myndig- het eller en annan självständig verksamhetsgren inom myndigheten bara om myndigheten eller verksamhetsgrenen har direktåtkomst till registret Prop. 2012/13:163 och endast så länge mottagaren inte har tagit ut uppgiften från registret eller använt uppgiften i sin verksamhet. Som framgått av avsnitt 5.6 är det bara de anställda och uppdragstagare hos den personuppgiftsansva- riga myndigheten som ska sköta den verksamhet som avser själva hanteringen av registret, t.ex. arbetsuppgifter som innebär ett införande av uppgifter i registret eller utlämnande av uppgifter från registret, som ska få ha elektronisk åtkomst till personuppgifterna. Sådan åtkomst ska vidare begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter i fråga om registret. Anställda eller uppdragstagare hos den personuppgiftsansvarige som arbetar med ett forskningsprojekt kommer, i likhet med utomstående som arbetar med motsvarande pro- jekt, inte att få ha direktåtkomst till uppgifterna i registret. Den före- slagna sekretessbestämmelsen kommer således inte att vara direkt tillämplig i sådan verksamhet hos den personuppgiftsansvarige som avser ett internt forskningsprojekt. Däremot kommer den föreslagna sekretessen, på motsvarande sätt som kommer att gälla i förhållande till utomstående, att överföras till en intern verksamhet som avser ett forskningsprojekt om uppgifter från registret lämnas dit. Om det universitet eller den högskola som för ett register enligt den föreslagna lagen också bedriver sådan forskning till vilken uppgifter från registret kan lämnas ut kommer det således att röra sig om två olika verksamhetsgrenar inom myndigheten i OSL:s mening. För att en sekretessgräns ska uppstå inom en myndighet räcker det dock inte att det finns olika verksamhetsgrenar utan dessa måste också organiseras på ett sådant sätt att de förhåller sig självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 2 § OSL). För det fall ett universitet eller en högskola väljer att både föra ett register enligt den föreslagna lagen och bedriva sådan forskning till vilken uppgifter från registret kan lämnas ut förutsätter dock regeringen att så sker. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Bestämmelser om sekretess innebär både handlingssekretess och tystnadsplikt (3 kap 1 § OSL). Varje svensk medborgare har enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihets- grundlagen (YGL) en rätt att meddela och offentliggöra uppgifter. Denna rätt har som huvudregel företräde framför bestämmelser om tystnads- plikt. Nämnda rätt har dock aldrig företräde framför bestämmelser om sekretess för allmänna handlingar (7 kap. 3 § första stycket 2 och 5 § TF och 5 kap. 1 § första stycket och 3 § 2 YGL). När det gäller en uppgift som omfattas av en sekretessbestämmelse kan det således vara tillåtet att t.ex. muntligen lämna uppgiften till en journalist eller att själv publicera uppgiften, men det är aldrig tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgiften lämna den allmänna handling varav den sekre- tessbelagda uppgiften framgår till t.ex. en journalist eller att själv publicera handlingen. I ett antal fall har även bestämmelser om tystnadsplikt företräde fram- för rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I dessa fall är således denna rätt helt inskränkt. Vissa av dessa situationer är reglerade direkt i TF och YGL. Där anges vidare att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter uppsåtligen åsidosätta en tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag. Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (se 13 kap. OSL, slutet av varje kapitel i lagens fjärdesjätte avdelningar samt lagens sjunde avdelning). Varje gång lagstiftaren överväger att införa en ny sekretessbestäm- melse måste lagstiftaren också överväga om den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen bör ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Utgångspunkten är att stor åter- hållsamhet alltid bör iakttas vid prövningen av om undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör göras i ett särskilt fall. Den enskilda sekretessbestämmelsens konstruktion kan ge viss vägledning. När det är fråga om bestämmelser om absolut sekretess kan det finnas större anledning att överväga undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter än i andra fall. Detsamma gäller i viss mån sekre- tessbestämmelser med ett omvänt skaderekvisit. Det bör också beaktas om uppgiften har lämnats av en enskild i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till myndighetsutövning. I det förra fallet bör rätten att meddela och offentliggöra uppgifter normalt sett inskränkas, medan denna rätt i regel bör ha företräde när det är fråga om uppgifter som hänför sig till myndighetsutövning (prop. 1979/80:2 Del A s. 111 f.). Sekretessbestämmelserna i 24 kap. OSL till skydd för viss verksamhet som rör forskning och sekretessbestämmelsen till skydd för enskilda i är försedda med omvända skaderekvisit och den tystnads- plikt som följer av dessa bestämmelser inskränker inte rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Den tystnadsplikt som följer av bestäm- melsen om hälso- och sjukvårdssekretess (25 kap. 1 §) inskränker dock rätten att meddela och offentliggöra uppgifter när det är fråga om uppgift om annat än verkställigheten av beslut om omhändertagande eller beslut om vård utan samtycke. Även den tystnadsplikt som följer av den absoluta statistiksekretessen inskränker rätten att meddela och offentlig- göra uppgifter (24 kap. 9 § OSL). Det innebär att den tystnadsplikt som hos forskningsinrättningar gäller för miljömedicinska, socialmedicinska, psykiatriska eller andra medicinska studier inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. anser att det bör vara möjligt för en anställd att kunna utnyttja rätten att meddela och offentliggöra uppgifter när det är fråga om uppgifter i register som förs enligt den föreslagna lagen eftersom det ökar möjligheten att granska verksamheten. De uppgifter som det är fråga om lämnas av enskilda i förtroende till register som ska ligga till grund för olika forskningsprojekt. Som fram- gått ovan föreslår regeringen att uppgifter i dessa register ska omfattas av absolut sekretess. De uppgifter som kommer att finnas i registren är sådana som normalt förekommer inom hälso- och sjukvården. Den tystnadsplikt som följer av hälso- och sjukvårdssekretessen inskränker som huvudregel rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Som regeringen har anfört tidigare anser regeringen vidare att skyddet för uppgifter om enskildas personliga förhållanden inte bör vara svagare när sådana uppgifter förekommer i ett register som ligger till grund för viss forskning än när uppgifterna förekommer i forskningen som sådan. Den tystnadsplikt som följer av den sekretessbestämmelse som gäller i medicinska studier inskränker rätten att meddela och offentliggöra Regeringen anser därför att även den tystnadsplikt som följer Prop. 2012/13:163 av den nu föreslagna sekretessbestämmelsen bör inskränka denna rätt. har vidhållit att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter inte bör vika för tystnadsplikten när det är fråga om uppgifter som inte är direkt hänförliga till enskilda. Sådana uppgifter får enligt regeringens förslag lämnas ut, om det står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Det är således fråga om en sekretessbrytande bestämmelse som är försedd med ett omvänt skaderekvisit. Som nämnts tidigare finns en motsvarande bestämmelse i 24 kap. 8 § OSL. Den tystnadsplikt som föl- jer av 24 kap. 8 § inskränker rätten att meddela och offentliggöra upp- gifter utan något undantag. Regeringen anser inte att det finns något skäl att göra någon annan bedömning i nu aktuellt fall. Fråga om giltighetstid för sekretessbestämmelsen Som framgår av avsnitt 5.1 föreslås den nya lagen om vissa register för forskning om vad arv och miljö betyder för människors hälsa vara tidsbegränsad. Regeringen anser dock inte att det finns skäl att tidsbegränsa de föreslagna sekretessbestämmelserna. Oavsett om den nämnda utredningen föreslår en ny lag eller inte kommer behovet av sekretess för nu aktuella uppgifter att bestå. Som nämnts ovan bör sekretessen för sådana uppgifter gälla i högst . Om utredningen finner att även sekretessbestämmelsen bör justeras får så ske i samband med den nya lagstiftning som kan komma att föreslås. Regeringens förslag: Den nya lagen och ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen ska träda i kraft . Den nya lagen ska i avvaktan på en av regeringen beslutad generell översyn av förutsättningarna för registerbaserad forskning vara tidsbegränsad och gälla till och med . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inget att invända mot förslaget. anser att skälen för att lagen ska ha en begränsad giltighetstid i avvaktan på ett mera generellt förslag inte redovisas särskilt klart och att en särlösning kan innebära att vissa frågor låses och att det kan bli svårt att frångå den lösning som beslutas. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 5.1 anser regeringen att det är angeläget att ge ett tydligt lagstöd för upp- byggandet av den typ av databaser som avses i Datainspektionens beslut. Den nya lagen och ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen bör därför träda i kraft . Av skäl som angivits i avsnitt 5.1 bör vidare den nya lagen vara tidsbegränsad till och med den 2012/13:163 . Lagen om ändring i offentlighets- och sekretesslagen bör dock, av skäl som angivits i avsnitt 6.2, inte vara tidsbegränsad. har haft synpunkter på förslaget om en tidsbegränsad lag. Som framgår av avsnitt 4.4 pågår ett utredningarbete avseende förutsättningarna för registerbaserad forskning. Regeringen anser att det när denna översyn är slutförd kan finnas anledning att ompröva behovet av en särskild registerlag för vissa register för forskning om vad arv och miljö betyder för människors hälsa och att utvärdera hur den nya lagen har fungerat i både forsknings- och integritetsskyddshänseende. Genom att lagen tidsbegränsas åtar sig regeringen att senast utvärdera lagen och ta ställning till om den ska permanentas, ändras eller ersättas av annan reglering. För att en utvärdering av lagen ska bli meningsfull måste dock lagen ha hunnit vara i kraft innan utvärderingen görs. Regeringen gör därför bedömningen att lagen bör tidsbegränsas till och med . Den föreslagna lagen innebär inte någon skyldighet att bedriva viss verksamhet. De universitet och högskolor som vill bedriva verksamhet enligt den föreslagna lagen får göra det inom ramen för befintliga anslags- och donationsmedel, som också får bekosta eventuella skadestånd. Några ökade kostnader för staten uppkommer alltså inte på grund av den föreslagna lagen. Datainspektionen har redan tillsyn över den verksamhet som föreslås bli reglerad. Några ökade kostnader för staten för Datainspektionens tillsynsverksamhet bedöms därför inte uppkomma. Den föreslagna lagen bedöms inte ha några konsekvenser för jämställdheten, företagen eller miljön. 9.1Förslaget till lag om vissa register för forskning om vad arv och miljö betyder för människors hälsa 1 § Syftet med denna lag är att