prop · H1031d28 · 2013-09-18 00:00:00 — Den kommunala sektorn prognostiserar ett negativt resultat om -. I det prognostiserade resultatet ingår ökade kostnader till följd av den sänkta kalkyl- kommunerna och för landstingen). Det prognostiserade resultatet är lägre än vad som budgeterats. Historiskt har dock både kommuner och landsting i enkäten underskattat resultatprognoserna. beslutade att återbetala för den kollektivavtalade sjukförsäkringen AGS-KL och Avgiftsbefrielseförsäkringen . Till arbetsgivare inom kommuner och landsting utbetalas totalt ca . Denna återbetalning är inte beaktad i kommunernas och landstingens egna prognoser . Kommunerna prognostiserar ett resultat före extraordinära poster på vilket motsvarar av skatteintäkter och generella statsbidrag. I förhållande till budget beräknas det prognostiserade resultatet bli lägre. Avvikelsen beror till största delen på den sänkta kalkylräntan för beräkning av pensionsskulden. Landstingen prognostiserar ett resultat före extraordinära poster på -vilket motsvarar -2,av skatter och generella statsbidrag. I förhållande till budgeten beräknas det prognostiserade resultatet bli lägre. Avvikelsen beror till största del på den sänkta kalkylräntan för beräkning av pensionsskulden. Samtliga landsting prognostiserar ett negativt resultat eller ett nollresultat. har kommuner och landsting möjlighet att i en resultatutjämningsreserv sätta av medel i goda tider för att ta dessa i anspråk I en enkät har Kommuner och Landsting frågat samtliga kommuner och landsting om de har för avsikt att inrätta en resultatutjämningsreserv och om de kommer utnyttja möjligheten att avsätta retroaktiva medel –2012. Det är två landsting som svarat att de kommer införa resultatutjämningsreserver. De kommer tillsammans att avsätta av överskotten –2012. Det är 37 kommuner som svarat att de har beslutat eller kommer att besluta om att införa resultatutjämningsreserver. De kommer tillsammans att avsätta av överskotten –2012. Kommunerna och landstingen ansvarar för merparten av den skattefinansierade tjänsteproduktionen i . En stor del av denna utgörs av välfärdstjänster, t.ex. äldreomsorg samt hälso- och sjukvård. Systemet för kommunalekonomisk utjämning fungerar som ett instrument för att ge kommunerna och landstingen samma förutsättningar att tillhandahålla sina invånare likvärdig service oberoende av skattekraft (genom inkomstutjämning) och strukturella kostnadsskillnader (genom kostnadsutjämning). För att syftet med utjämningssystemet ska uppnås behöver såväl de beräkningsmodeller och de dataunderlag som används vid utjämning av strukturella kostnadsskillnader ses över och vid behov ändras eller uppdateras. Den parlamentariska kommitté som har sett över systemet har i detta avseende gjort ett omfattande arbete. Kommitténs förslag, som presenteras i betänkandet Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen (SOU 2011:39), ligger till grund för de förslag till förändringar och uppdateringar av kostnadsutjämningen som lämnas i denna proposition (se avsnitt 3.6.4). Det är också viktigt att utjämningssystemet inte motverkar tillväxt och ökad sysselsättning. Denna fråga har främst kommit att kopplas till inkomstutjämningen. Regeringen lämnar i denna proposition även förslag till ändringar i inkomstutjämningen i syfte att minska marginaleffekterna för de kommuner och landsting som betalar inkomstutjämningsavgift (se avsnitt 3.6.3). 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 3.5.5Bedömning av statsbidragsnivån kommitté med uppgift att utvärdera och utreda Kommunernas och landstingens finansiella ställning har sammantaget successivt förbättrats sedan det s.k. balanskravet började tillämpas. De senaste årens konjunktursvängningar till följd av finanskrisen har påverkat kommunsektorn i begränsad omfattning, bl.a. till följd av tillfälliga statliga bidrag. som den finansiella ställningen har stärkts har även de kommunala konsumtionsutgifterna ökat i fasta priser. Kommunerna och landstingen står dock inför utmaningar, bl.a. till följd av den demografiska utvecklingen med ett ökat antal äldre. Detta påverkar främst äldreomsorgen och sjukvården. Därmed kommer kommunernas och landstingens befintliga resurser att behöva utnyttjas mer effektivt. En problematik som uppmärksammats är risken för att statliga myndigheters reglering av verksamhet blir alltför långtgående, och därmed kan innebära intrång i den kommunala självstyrelsen. Regeringen har därför för avsikt att tydliggöra processen för statliga myndigheters beslut om föreskrifter. Den parlamentariska har fått i uppdrag att se över hur ökade kostnader i detta sammanhang bör hanteras i förhållande till den statliga budgetprocessen. Regeringen föreslår att anslaget för kommunalekonomisk utjämning ökas med till följd av de i denna proposition föreslagna förändringarna i inkomstutjämningen för kommuner och landsting (se avsnitt 3.6 och 3.7). Därutöver påverkas anslagsnivån av ekonomiska regleringar i syfte att neutralisera effekterna av statliga beslut på kommunernas och landstingens kostnader eller intäkter (se avsnitt 3.7). Regeringen följer den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn noga, inte minst mot bakgrund av den osäkerhet som råder beträffande de makroekonomiska förutsättningarna. 3.6Ändringar i systemet för kommunalekonomisk utjämning 3.6.1Ärendet och dess beredning beslutade regeringen direktiv till en parlamentariskt sammansatt systemet för kommunalekonomisk utjämning (dir. 2008:110). Utredningen antog namnet Utjämningskommittén.08. Utredningen överlämnade sitt slutbetänkande Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen (SOU 2011:39). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 avsnitt 1. Utredningens lagförslag finns i bilaga 1 avsnitt 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1 avsnitt 3. Remissyttrandena och en remissammanställning finns tillgängliga i (Fi2011/2202). remitterades promemorian Förslag till ändringar i systemet för kommunalekonomisk utjämning av , med förslag till ändringar i inkomstutjämningen för kommuner och landsting, som skiljer sig från de förslag som utredningen lämnade. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1 avsnitt 6. Remissyttrandena och en remissammanställning finns tillgängliga i (dnr Fi2012/4726). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 1 avsnitt 7. 3.6.2Systemet för kommunalekonomisk utjämning Det nuvarande systemet för kommunalekonomisk utjämning infördes efter förslag i propositionen Ändringar i det kommunala utjämningssystemet (prop. 2003/04:155, bet. 2044/05:FiU7, rskr. 2004/05:13). Syftet med systemet är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service. Utjämningssystemet regleras i lagen om kommunalekonomisk utjämning och förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning. Utjämningssystemet består av fem olika delar: –införandebidrag, och –regleringsbidrag/regleringsavgift (regleringspost). Inkomstutjämningen syftar till att utjämna skillnader i skattekraft mellan kommuner och mellan landsting. Utjämningen utgår från kommunens eller skatteunderlag. De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna för en kommun eller ett landsting enligt beslut om slutlig skatt i fråga om inkomstskatt året före det år bidrag eller avgift ska betalas (utjämningsåret), uppräknade med uppräkningsfaktorer för året före utjämningsåret och för utjämningsåret, utgör det uppräknade skatteunderlaget. Skatteutjämningsunderlaget räknas fram genom att man tar det uppräknade skatteunderlaget för hela landet, dividerat med antalet invånare i landet året före utjämningsåret, och multiplicerar detta belopp (den uppräknade medelskattekraften) med antalet folkbokförda invånare i kommunen respektive året före utjämningsåret uppräknat för varje kommun och landsting. De kommuner och landsting vars skatteutjämningsunderlag är högre än det uppräknade skatteunderlaget har rätt till ett inkomstutjämningsbidrag. Bidraget motsvarar skillnaden mellan skatteutjämningsunderlaget och det uppräknade skatteunderlaget, multiplicerad med s.k. länsvisa skattesatser. De kommuner och landsting vars skatteutjämningsunderlag är lägre än det uppräknade skatteunderlaget är skyldiga att betala en inkomstutjämningsavgift som beräknas på motsvarande sätt. De länsvisa skattesatserna fastställs av regeringen. För bidragsberättigade kommuner fastställs skattesatserna utifrån och för bidragsberättigade landsting utifrån av medelskattesatsen 2003. För avgiftsskyldiga kommuner och landsting fastställs de länsvisa skattesatserna utifrån av medelskattesatsen 2003. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 medelskattesatserna beaktas inte skattesatsen i . Vid fastställandet av de länsvisa skattesatserna tas hänsyn till skatteväxlingar mellan kommunerna och i ett län till följd av verksamhetsöverföringar. får 277 kommuner sammanlagt i inkomstutjämningsbidrag, medan 13 kommuner betalar sammanlagt i inkomstutjämningsavgifter. Av landstingen betalar ett landsting () 2013 en inkomstutjämningsavgift om , medan övriga landsting får inkomstutjämningsbidrag om sammanlagt . Kostnadsutjämningen avser att utjämna strukturella kostnadsskillnader mellan kommuner och mellan landsting. Kostnadsutjämningen är uppbyggd av ett antal delmodeller för olika verksamheter eller kostnadsslag. I varje delmodell beräknas för varje kommun respektive landsting en s.k. standardkostnad per invånare. Standardkostnaderna i de olika delmodellerna summeras därefter för varje kommun respektive landsting till en strukturkostnad per invånare. Kommuner och landsting med en strukturkostnad som överstiger den genomsnittliga strukturkostnaden i riket får ett kostnadsutjämningsbidrag som utgörs av mellanskillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller . På motsvarande sätt beräknas en kostnadsutjämningsavgift för kommuner och landsting med en strukturkostnad som är lägre än den genomsnittliga strukturkostnaden. För kommunerna beräknas standardkostnaderna enligt tio delmodeller (inklusive delmodellen för kollektivtrafik som är gemensam för kommuner och landsting): –förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet (sådan pedagogisk verksamhet som regleras i 25 kap. skollagen (2010:800), –förskoleklass och grundskola, –individ- och familjeomsorg, –barn och ungdomar med utländsk bakgrund, 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 –löner, samt För landstingen beräknas standardkostnaderna enligt fyra delmodeller: –hälso- och sjukvård, –löner, samt bidrag, medan 160 kommuner betalar sammanlagt i kostnadsutjämningsavgifter. får 10 landsting kostnadsutjämningsbidrag om sammanlagt , medan övriga landsting betalar kostnadsutjämningsavgifter om sammanlagt . Strukturbidraget infördes i syfte att kompensera kommuner och landsting för att vissa delmodeller i kostnadsutjämningen togs bort samt för större bidragsminskningar till följd av övriga förändringar i utjämningssystemet som genomfördes . I strukturbidraget ingår ett tillägg som för kommunerna begränsar bidragsminskningen till följd av förändringarna till av kommunens uppräknade skatteunderlag 2005. För landstingen är motsvarande beloppsgräns av motsvarande skatteunderlag. får 94 kommuner sammanlagt i strukturbidrag. får 6 landsting strukturbidrag om sammanlagt . För att mildra omfördelningseffekterna till följd av regeländringarna infördes särskilda införandebidrag för de kommuner och landsting som fick kraftiga intäktsminskningar. Bidragen trappades successivt ned . utbetalas således inga införandebidrag. Införandebidraget motsvarade ett belopp som begränsade den årliga bidragsminskningen till av skatteunderlaget för kommunerna och till av skatteunderlaget för landstingen. De medel som anvisar anslaget för kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner fördelas på två anslagsposter, en för kommunerna och en för landstingen. Om nettot av bidragen och avgifterna i inkomstutjämningen, kostnadsutjämningen och strukturbidraget är mindre än medlen på en anslagspost utbetalas mellanskillnaden med ett enhetligt belopp per invånare som ett regleringsbidrag till respektive kommun eller landsting. I det motsatta fallet får samtliga kommuner respektive landsting betala en regleringsavgift, som också fastställs med ett enhetligt belopp per invånare. Regleringsbidraget eller regleringsavgiften brukar även benämnas regleringsposten för . Om nettot av bidragen och avgifterna förändras påverkas regleringsposten. Detta gäller oavsett om förändringen beror på årliga uppdateringar av underlaget eller på att beräkningsgrunderna för bidragen eller avgifterna förändras. En förändring i någon del av utjämningssystemet kan således få effekter för en kommun eller ett landsting, även om kommunen eller inte påverkas i den del av utjämningssystemet där ändringen görs. betalas per invånare ut till samtliga kommuner i form av regleringsbidrag, vilket sammanlagt motsvarar . Landstingen betalar en regleringsavgift om per invånare, vilket sammanlagt motsvarar . Summeras det kommunalekonomiska systemets kronor i bidrag, medan 8 kommuner betalar sammanlagt i avgifter. Summeras utfallet för varje landsting erhåller 19 landsting och (som även omfattas av utjämningssystemet för landstingen) sammanlagt 24 971 miljoner 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 kronor, medan 1 landsting () betalar . Såväl bidrag som avgifter redovisas mot anslaget för kommunalekonomisk utjämning. utredningens motiv till reduceringen av medelskattesatsen för landstingen och beräkningsgrunderna är oklara. Ungefär hälften av de remissinstanser som yttrar sig över promemorians förslag, bl.a. läns landsting samt Kommuner 3.6.3Förändringar i inkomstutjämningen och Landsting (SKL), tillstyrker förslaget eller Regeringens förslag: För de kommuner och landsting som betalar inkomstutjämningsavgift ska den länsvisa skattesatsen fastställas utifrån av kommunernas respektive landstingens medelskattesats 2003 för den delen av det uppräknade skatteunderlaget som utgör högst av rikets medelskattekraft, multiplicerad med antalet folkbokförda i kommunen respektive . Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslår att de länsvisa skattesatserna vid beräkningen av bidrag ska fastställas utifrån och vid beräkningen av avgifter utifrån av medelskattesats för kommunerna. För landstingen föreslår utredningen att de länsvisa skattesatserna ska fastställas på motsvarande sätt som för kommunerna, med den skillnaden att medelskattesatsen för landstingen 2011 ska reduceras . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig över utredningens förslag, bl.a. Ale, , , , Tanums och kommuner, tillstyrker förslaget eller har inget att erinra mot detta. Några kommuner och landsting, bl.a. , och kommuner samt , anser att utredningen inte har gjort tillräckligt för att hitta en modell för inkomstutjämningen som skapar incitament för tillväxt och ökad sysselsättning. kommun anför att regeringen borde utreda vidare hur inkomstutjämningen kan öka incitamenten för tillväxt och sysselsättning. anser att utredningens förslag rättar till en icke avsedd urgröpning av kompensationsgraden och att det framöver bör ske en löpande uppdatering så att beräkningarna baseras på den aktuella medelskattesatsen. anser dock även att har inget att erinra mot detta. SKL framhåller dock att systemet bör utvecklas så att större incitament skapas för regional tillväxt och ökad sysselsättning. tillstyrker promemorians förslag, men anför att förslagen innebär att komplexiteten i inkomstutjämningen ökar och att förtydliganden behöver göras. Några remissinstanser, bl.a. och kommuner samt och , anser att promemorians förslag är ett steg i rätt riktning. kommun tillstyrker promemorians förslag och instämmer i att det är viktigt att reducera inkomstutjämningens marginaleffekter för de kommuner som drabbas. akademikers centralorganisation har inget att invända mot promemorians förslag, men beklagar att problemen med att utjämningssystemet innebär att negativa effekter av skattehöjningar övervältras på hela kommun- och landstingskollektivet, och att positiva effekter av skattesänkningar motverkas, inte har uppmärksammats. Flera remissinstanser, bl.a. och i , avstyrker promemorians förslag. Statskontoret instämmer i utredningens bedömning att incitament för tillväxt bör stärkas på annat sätt än inom ramen för inkomstutjämningen, men anför att utredningen inte har levt upp till direktivet vad gäller att utreda alternativa metoder för inkomstutjämning i syfte att identifiera om det finns tillväxthämmande faktorer och i så fall föreslå hur dessa kan undanröjas. Vad gäller promemorians förslag anför myndigheten att det saknas hänvisning till forskning som stödjer bedömningen att marginaleffekterna eventuellt påverkar tillväxten negativt och att det inte finns underlag som motiverar varför effekterna bör minskas inom ett så pass smalt intervall som föreslås i promemorian. Många av de kommuner som avstyrker promemorians förslag, bl.a. , och kommuner, anför att det saknas belägg för att inkomstutjämningen är tillväxthämmande och föreslår att den nuvarande inkomstutjämningen behålls. Liknande synpunkter framförs av Ekonomi- 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 styrningsverket och i . kommun anser att införandet av samtliga föreslagna förändringar inte bör ske förrän en kvalificerad utredning utrett möjligheterna att utforma en inkomstutjämning som ger incitament för tillväxt. läns landsting anser att de länsvisa skattesatserna bör uppdateras till den nuvarande nivån och att kompensationsgraden ska vara densamma för landsting och kommuner. och anser att de länsvisa skattesatserna bör uppdateras på detta sätt. Skälen för regeringens förslag: För att människor ska få tillgång till välfärdstjänster av hög kvalitet, oberoende av var i landet de bor, är en långtgående utjämning av kommunernas och landstingens ekonomiska förutsättningar nödvändig. Syftet med systemet för kommunalekonomisk utjämning är att tillgodose detta behov. bör ett utjämningssystem inte motverka ekonomisk tillväxt och sysselsättning. Om en kommun t.ex. genom näringspolitiska åtgärder lyckas öka den egna relativa skattekraften, innebär denna ökning en nästan lika stor minskning av inkomstutjämningsbidraget eller ökning av inkomstutjämningsavgiften. Systemet för kommunalekonomisk utjämning bör även skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommunerna, som deras möjligheter att bidra till tillväxten inte motverkas. Ett sätt att minska inkomstutjämningens potentiella inverkan på tillväxten är att reducera dess marginaleffekter. Med marginaleffekt avses i detta sammanhang nettoeffekten av förändringarna av skatteintäkterna och inkomstutjämningsavgiften när den relativa skattekraften ökar i en kommun. Något som därvid bör beaktas är att en hög skattekraft i en kommun inte behöver föranledas av att det finns ett stort antal arbetstillfällen i kommunen, utan kan bero på att en stor andel av befolkningen har sina arbetsplatser belägna i andra kommuner. Det finns därför skäl att inte reducera marginaleffekterna om den relativa skattekraften överstiger en viss nivå. Vad som ovan anförts om kommunerna gäller i princip även landstingen. Genom lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i länen har tre landsting getts ansvar för regionalt tillväxtarbete och regional transportinfrastruk- Övriga landsting kan, enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länet, tillsammans med kommunerna i länet, ingå i samverkansorgan med uppgift att svara för regionala utvecklingsfrågor i länet. Vidare ansvarar landstingen enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik för den regionala kollektivtrafiken. Bedömningen av hur mycket marginaleffekterna bör reduceras, och inom vilket intervall detta bör ske, får baseras på en rimlig avvägning mellan behovet av utjämning och incitamentseffekterna av utjämningen, vid vilken det föregående behovet bör tillmätas störst betydelse. Reduceringen av marginaleffekterna bör enligt regeringens bedömning begränsas till de kommuner och landsting som betalar inkomstutjämningsavgift och ske enligt följande. De länsvisa skattesatserna som används vid beräkningen av inkomstutjämningsavgift bör fastställas utifrån av medelskattesatsen 2003 för kommunerna respektive landstingen, för den delen av det uppräknade skatteunderlaget som utgör högst av rikets uppräknade medelskattekraft året före utjämningsåret. För den delen som överstiger bör den länsvisa skattesatsen, liksom , fastställas utifrån av medelskattesatsen 2003 för kommunerna respektive landstingen. Skattesatsen för bör alltjämt inte beaktas vid beräkningen av medelskattesatserna. Förslaget innebär en sänkning av inkomstutjämningsavgiften och att avgiftsuttaget sker i olika hög grad beroende på kommunens eller skattekraft. Utredningen föreslår att de länsvisa skattesatserna ska baseras medelskattesatser för kommunerna respektive landstingen. Om uppdateringar av detta slag görs regelbundet, om än med långa tidsintervall, ger detta enskilda kommuner och landsting möjlighet att i viss utsträckning påverka utfallet i inkomstutjämningen. Detta torde främst gälla landstingen, eftersom de är betydligt färre än kommunerna och en förändring av ett enskilt landstings skattesats därmed får en större påverkan på medelskattesatsen. De länsvisa skattesatserna bör mot denna bakgrund enligt regeringen även fortsättningsvis baseras medelskatteskattesatser för kommunerna respektive landstingen Landstingens medelskattesats har enligt utredningen ökat mellan 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 2003 och 2011. För kommunerna har ökningen varit . Utredningen föreslår att den s.k. kompensationsgraden ska höjas från för landstingen vid beräkningen av inkomstutjämningsbidrag och vara oförändrad () vid beräkningen av inkomstutjämningsavgift. Utredningens förslag att dessutom reducera medelskattesatsen för landstingen vid beräkningen av de länsvisa skattesatserna innebär dock att kompensa- i praktiken skulle sänkas till ningsbidrag och till vid beräkningen av inkomstutjämningsavgifter. Som skäl till att reducera medelskattesatsen för landstingen anför utredningen att skattesatsen i väger tungt och att den är förhållandevis hög, bl.a. på grund av en hög vårdkonsumtion. Strukturella kostnadsskillnader inom olika verksamheter ska beaktas i kostnadsutjämningen. Kostnadsskillnader till följd av olika ambitionsnivåer, skillnader i effektivitet m.m. ska därmed återspeglas i skillnader i skattesatser och bör inte beaktas vare sig i inkomstutjämningen eller i kostnadsutjämningen. Det finns därför enligt regeringen inte anledning att, såsom utredningen föreslår, vid beräkningen av de länsvisa skattesatserna för landstingen reducera medelskattesatsen . Den föreslagna sänkningen av inkomstutjämningsavgiften medför att regleringsbidraget blir lägre eller att regleringsavgiften blir högre. Därmed påverkas även de kommuner och landsting som får inkomstutjämningsbidrag. Regeringen anser, i likhet med den bedömning som görs i promemorian, att de kommuner och landsting som får lägre intäkter till följd av förslaget om sänkt inkomstutjämningsavgift bör kompenseras i särskild ordning (se vidare avsnitt 3.6.5). 3.6.4.1Förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet Regeringens bedömning: I kostnadsutjämningen för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet bör komponenten åldersersättning förenklas och baseras på den redovisade nettokostnaden per barn för åldersgrupperna 1–5 och 6–. Den komponent som syftar till att omfatta skillnader i omsorgsbehov mellan olika kommuner bör ersättas med två nya index, varav det ena avser att fånga upp de kostnadsskillnader som följer av olika vistelsetider och det andra skillnader i behov av fritidshem och pedagogisk omsorg för skolbarn.