prop · H00397 · 2013-03-26 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2012/13:97 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogörs för regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser om bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband. Regeringen konstaterar att ett antal åtgärder har vidtagits av regeringen och Försvarsmakten sedan iakttagelser gjordes. Regeringen bedömer att merparten av iakttagelser är kända och att de åtgärder som avses med rekommendationer bör kunna genomföras inom ramen för Försvarsmaktens fortsatta arbete. Regeringen informerar löpande genom bl.a. budgetpropositioner om läget i utvecklingen av insatsorganisationen. Regeringens strävan är att denna återrapportering ska vara så öppen som möjligt. 3.2Iakttagelser och rekommendationer som avser har granskat Försvarsmaktens bemanning av marinens och flygvapnets stående insatsförband. granskning har redovisats i rapporten av marinens och flygvapnets stående insatsförband, se bilaga. överlämnade rapporten till regeringen . Försvarsmakten har yttrat sig över rapporten och redogjort för vilka åtgärder Försvarsmakten avser vidta med anledning av rekommendationer. Inom marinen och flygvapnet har, enligt , försvarsomställningen inneburit en övergång till i huvudsak s.k. stående insatsförband, med höga krav på beredskap. Kravet på stående förband innebär att dessa ska vara fullt bemannade och utrustade för att vara tillgängliga och ha en hög förmåga. Införandet av en insatsorganisation minskar därigenom skillnaden mellan den fredstida organisationen, bestående av utbildningsförband, och krigsorganisationen, som innan omställningen utgjordes av ett stort antal förband med låg tillgänglighet bestående av pliktpersonal. I granskning undersöks bemanningen inom marinens och flygvapnets stående insatsförband samt inom berörda insatsstaber. I granskningen tas fasta på de förhållanden som ska gälla för stående insatsförband, det vill säga hög tillgänglighet baserad på komplett bemanning av fast anställd personal. drar den samlade slutsatsen att det finns brister i bemanningen inom marinens och flygvapnets stående insatsförband, vilket tydligt begränsar tillgängligheten på dessa förband. Vanligen ställs relativt låga krav på beredskap, bland annat beroende på karaktären på de incidenter som sker i fredstid, varför en begränsad tillgänglighet under normala förhållanden inte påverkar möjligheten att lösa incidentberedskapen. Försvarsmakten ska dock ändå ha en beredskap för att uthålligt kunna hantera komplexa och parallella händelseförlopp. 2012/13:97 Marinens och flygvapnets insatsförband samt ledningsstaberna vid högkvarteret har starka variationer i sin bemanning. Problemen med låg bemanning synes enligt granskningsrapporten vara bestående. Vidare menar att Försvarsmakten har problem att bemanna vissa nyckelkompetenser. I vissa fall finns brister på dessa befattningar och i en del av dem är bemanningen nere på kritiska nivåer, där ett personellt bortfall helt eller delvis inte kan ersättas av den befintliga personalen. Inom flygvapnet kan konstatera att bemanningsläget, i förhållande till fastställda personalramar, är sämre än inom marinen. Mest allvarligt är bemanningsläget vid stridsflygdivisionerna. visar granskningen att ramarna för de fartygsförbanden är snävt hållna och att fartygen endast har en besättning var. Insatsförbanden vid marinen och flygvapnet är utrustade med större materielsystem, exempelvis korvetter och stridsflygplan, som kan generera hög förmåga. Bemanningen av dessa system är avgörande för att få ut hög effekt. försvarspolitiska inriktningsbeslut bedömde regeringen att tillgängligheten på två av de fyra stridsflygdivisionerna var för låg; iakttagelserna i granskningen talar enligt för att detta läge kvarstår. Vart och ett av marinens fartyg har en enda besättning, vilket inte medger uthållighet för kritiska kompetenser. Denna bemanning leder för sjöstridsflottiljernas del till att korvetterna genererar endast av den potential som finns av sjödygn. Detta kan jämföras med , vars större kombinationsfartyg genererar av potentialen. Dessa förhållanden är enligt ett tecken på att dyr och sofistikerad materiel underutnyttjas inom marinen och flygvapnet, vilket inte gagnar beredskapen, förbandens förmåga eller personalens kompetensutveckling. har vid granskningen uttalat följande. Försvarsmakten har i egenskap av arbetsgivare ansvar för att insatsförbanden är fullt bemannande. Regeringen ska skapa förutsättningar för effektivitet på insatsförbanden, exempelvis genom att utreda och lägga en rättslig grund för det nya personalförsörjningssystemet inom Försvarsmakten. Med utgångspunkt från beslut om försvarspolitisk inriktning beslutar regeringen om Försvarsmaktens uppgifter och förmågor samt ställer återrapporteringskrav. Enligt visar granskningen att regeringen har ställt återrapporteringskrav som berör bemanningen, exempelvis om förekomsten av kritiska kompetenser och om bemanningsuppdragen inom Försvarsmakten. Regeringen har i budgetpropositioner och regleringsbrev givit Försvarsmakten i uppdrag att prioritera iståndsättande av hela förband framför uppfyllnad på bredden. Regeringen har även vidtagit åtgärder för att skapa förutsättningar för en robust bemanning genom bl.a. övergången till tvåbefälssystemet och lagändringar som reglerar anställningar i Försvarsmakten av kontinuerligt och anställda gruppbefäl, soldater och sjömän (se prop. 2011/12:115, bet. 2011/12:FöU5, rskr. 2011/12:216) och lagen [2012:332] om vissa försvarsmaktsanställningar). Den brist på bemanning som enligt råder bör betraktas mot bakgrund av de avvägningar och prioriteringar som gjorts av Försvarsmakten och regeringen . En viktig faktor vid prioriteringar är att Försvarsmakten ska genomföra utvecklingen av insatsorganisationen inom befintliga ekonomiska ramar. Regeringen har varit informerad om läget och Försvarsmakten har skött den egna personalpolitiken. För att få mer tillgängliga och användbara förband är bemanningen av central betydelse. En effektiv verksamhet kräver enligt att förbanden är bättre bemannade än . Bristkompetenser måste hanteras och befattningar bemannas. kan konstatera att regeringen både har styrt mot en robust bemanning av insatsförbanden och följt upp bemanningsläget samt vidtagit vissa konkreta åtgärder för att möjliggöra en robust bemanning. Trots detta kvarstår brister. Om stående och komplett bemannade förband inom marinen och flygvapnet är prioriterade är det uppfattning att regeringen behöver bli ännu tydligare på detta område i styrningen av Försvarsmakten. Granskningen visar enligt att den samlade informationen till från regeringen och Försvarsmakten om bemanningen av marin- och flygstridskrafterna är summarisk och inte heltäckande. Genom budgetpropositionerna görs en övergripande återrapportering av läget inom insatsorganisationen till . Viss nyansering och fördjupning av bemanningen finns också i Försvarsmaktens årsredovisningar. Vid sidan av den formella återrapporteringen har regeringen och Försvarsmakten gjort vissa redovisningar, exempelvis till allmänheten och till . Den bild som framkommer av bemanningen inom marinen och flygvapnet är enligt bedömning både komplex och i vissa delar motsägelsefull. Informationen varierar, och ger ibland intrycket av att läget är gott och att förbanden är stående och gripbara. Det finns också information som ger en mera nyanserad och problematiserad bild av läget på insatsförbanden. bedömer därför att riskerar få ett otillräckligt beslutsunderlag när det gäller att besluta om Försvarsmaktens organisation och uppgifter. Om inte får grundläggande och saklig information om ett område där har ett beslutsmandat, leder detta till ett informationsunderskott. Underskottet i sig försvårar för berörda riksdagsledamöter att ställa relevanta frågor till företrädare för Försvarsmakten eller regeringen. Enligt mening riskerar därför att fatta strategiskt betydelsefulla beslut för Försvarsmakten, utan att känna till tillståndet inom marinen och flygvapnet och förutsättningarna för att kunna nå en fullt bemannad insatsorganisation. rekommenderar regeringen att utveckla den öppna återrapporteringen om insatsförbanden, särskilt med hänsyn till bemanningen, inom ramen för vad som är möjligt i förhållande till vad sekretessen medger. 2012/13:97 När det gäller Försvarsmakten har rekommenderat följande. Försvarsmakten bör löpande redovisa för regeringen bemanningsläget för de stående förbanden inom marinen och flygvapnet. Försvarsmakten bör prioritera att bemanna de stående förbanden fullt ut, i enlighet med regeringens krav. Försvarsmakten behöver därvid även hantera problemen med kritiska kompetenser. Försvarsmakten bör se över förbandens personalramar och pröva behovet av antalet besättningar inom marinen. Försvarsmakten bör se över möjligheterna att göra den administrativa hanteringen enklare och snabbare på insatsledningens staber vid högkvarteret samt utreda varför så mycket arbete utförs på staberna utöver normal arbetstid. 3 Regeringens bedömning av iakttagelser 3.1 Iakttagelser och rekommendationer som avser Försvarsmakten stridspiloter är, enligt Försvarsmakten, t.ex. krigsförbanden helt Skr. 2012/13:97 uppfyllda varför inga åtgärder planeras vidtas. För några andra kategorier bedömer Försvarsmakten att det fortfarande finns brister även om viss förbättring skett med anledning av omstruktureringen. I övrigt måste även här ökad grundrekrytering ske. Försvarsmakten fortsätter vidta åtgärder inom ramen för ordinarie bemanningsarbete. Arbetet med att definiera begreppet kritiska kompetenser och riktlinjer för detta planeras göras med anledning av granskningen. Regeringens bedömning är att de åtgärder som myndigheten planerar svarar mot den givna rekommendationen. Regeringen fortsätter att följa myndighetens arbete inom detta område. Se över förbandens personalramar samt antalet fartygsbesättningar har i sin rapport rekommenderat Försvarsmakten att se över förbandens personalramar, inklusive att pröva behovet av antalet besättningar inom marinen. Frågan om fartygsbesättningar har övervägts vid ett flertal tillfällen. Enligt Försvarsmakten är det en medveten prioritering att ha flera fartyg med något lägre bemanningsgrad, snarare än att ha ett fåtal fartyg med hög bemanning. Däremot kan det finnas behov av att utöka vissa typer av befattningar för att bättre säkerställa redundans. Fortsatta överväganden kommer att ske inom ramen för ordinarie bemanningsarbete. Regeringens bedömning är att rekommendationen är åtgärdad med de åtgärder som myndigheten vidtagit eller planerar. Förenklad administration för insatsledningen har i sin rapport rekommenderat Försvarsmakten att se över möjligheterna att göra den administrativa hanteringen enklare och snabbare på insatsledningens staber vid Högkvarteret samt att utreda varför så mycket arbete utförs på staberna utöver normal arbetstid. Högkvarteret består av cirka 1 000 personer och måste sammantaget utföra alla de uppgifter som Försvarsmaktens ledning har. Högkvarterets insatsledning arbetar med många uppgifter. Endast den personal som krävs vid ett givet tillfälle arbetar med insatsledning. I övrigt förväntas insatsledningen arbeta med vanliga myndighetsärenden. Att flytta alla övriga uppgifter från insatsledningen till andra delar skulle innebära att Högkvarterets personalvolym behövde öka. Enligt Försvarsmakten ses arbetsmetoder och arbetsbelastning löpande över. En översyn av Högkvarterets organisation pågår och kan komma leda till delvis ändrad organisation 2014. Ett alternativ som övervägs är att renodla insatsledningen. Regeringens bedömning är att rekommendationen är åtgärdad med de åtgärder som myndigheten vidtagit eller planerar. 3.2Iakttagelser och rekommendationer som avser regeringen rekommenderar regeringen att utveckla den öppna återrapporteringen om insatsförbanden, särskilt med hänsyn till bemanning, inom ramen för vad som är möjligt i förhållande till vad sekretessen medger. informeras löpande i budgetpropositionerna om utvecklingen av och läget i insatsorganisationen. Därutöver kan begära in ytterligare information. Inför varje återrapporteringstillfälle till överväger regeringen noga utifrån sekretessynpunkt vad som är möjligt att öppet redovisa. Strävan är att återrapporteringen ska vara så öppen som möjligt. Försvarsmaktens uppgifter, bl.a. i fråga om beredskap, framgår av förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten, regeringens inriktningsbeslut (Fö2009/1354/MIL) för Försvarsmakten 20102014, regeringens beslut om anvisningar för försvarsplanering (Fö/2011/569/MFI) samt de årliga regleringsbreven. tolkning av beredskapskraven är att huvuddelen av förbanden inom marin- och flygstridskrafterna ständigt ska vara fullbemannade. Fokus för synes ha varit bemanningsgraden av marin- och flygstridskrafternas stående förband, inte i vilken utsträckning Försvarsmakten löser sina uppgifter. Försvarsmakten har i sin årsredovisning rapporterat att myndigheten löser sina uppgifter. Enligt regeringens mening är det viktigt att skilja mellan den personaluppfyllnad förbanden faktiskt har i fred och den uppfyllnad samma förband kommer att ha efter beslut om höjd beredskap. För att uppfylla beredskapskraven måste Försvarsmakten vid ett sådant beslut kunna bemanna sina förband fullt ut med utbildad och övad personal inom givna tidsramar. De uppgifter Försvarsmakten har i fred kan lösas med delar av insatsorganisationen. Att som förutsätter ständigt ha full bemanning på samtliga enheter och förband är därför ineffektivt och kostsamt. Bemanningen av Försvarsmaktens förband är i detta avseende en angelägenhet för myndigheten och bör enligt regeringens uppfattning inte regleras i uppgiftsställningarna. Regeringen tillämpar samma principer för styrning av Försvarsmakten som gäller för övriga delar av statsförvaltningen, dvs. mål- och resultatstyrning. Bemanningsläget inom Försvarsmakten är känt av regeringen och har redovisats för , senast i budgetpropositionen (prop. 2012/13:1). Regeringen bedömning att Försvarsmakten har förmåga att möta de krav som ställs på omvärldsbevakning, insatser för att hävda territoriella integritet samt insatser för att försvara mot relevanta hot och främja svensk säkerhet. Regeringen bedömer dock att det fortfarande finns begränsningar i förutsättningarna för Försvarsmakten att kunna möta olika händelseutvecklingar och hot som kan uppstå vid ett försämrat omvärldsläge. Främst rör bristerna det materiella och personella läget i vissa förband och funktioner. Regeringen bedömer att det inom Försvarsmakten vidtas åtgärder för Skr. 2012/13:97 att förbättra bemanningsläget i takt med att försvarsreformen genomförs. Dessutom tillvaratar myndigheten sina personella resurser genom att kontinuerligt analysera omvärldsläget och utifrån denna analys anpassa beredskapsläget, och när detta så medger, tillåta befattningshavare att tjänstgöra på andra befattningar inom Försvarsmakten. De olika beredskapsgraderna medför att myndighetens resurser kan läggas där de gör mest nytta. Regeringen bedömer därmed att denna rekommendation är åtgärdad, men fortsätter att särskilt följa frågan om Försvarsmaktens bemanningsläge som en del i Försvarsmaktens fortsatta genomförande av försvarsreformen. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Huvuddelen av de iakttagelser som beskriver i sin granskning är kända och regeringen har i föregående avsnitt konstaterat att Försvarsmakten planerar eller redan vidtagit åtgärder. Försvarsmaktens beredskapssystem i kombination med Försvarsmaktens bemanningssystem möjliggör att regeringens krav på insatsorganisationens tillgänglighet uppfylls. Beredskapssystemet bidrar till att delar av insatsorganisationen kontinuerligt är tillgängligt för insatser och ska dessutom möjliggöra att huvuddelen av insatsorganisationen kan vara tillgänglig efter beslut om skärpt eller högsta beredskap enligt lagen (1992:1403)om totalförsvar och höjd beredskap. Att Försvarsmakten löser ålagda uppgifter framgår av myndighetens årsredovisning. Vidare rekommenderar regeringen att utveckla den öppna återrapporteringen om insatsförbanden, särskilt med hänsyn till bemanning, inom ramen för vad som är möjligt i förhållande till vad sekretessen medger. Regeringen anser att den formella återrapporteringen till väl överensstämmer med de övergripande krav på Försvarsmaktens operativa förmåga samt inriktning för insatsorganisationens utveckling som fattat beslut om (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). informeras löpande i budgetpropositionerna om läget i utvecklingen av insatsorganisationen. Inför varje återrapporteringstillfälle till överväger regeringen noga, utifrån sekretessynpunkt, vad som är möjligt att redovisa öppet. Regeringens strävan är att återrapporteringen ska vara så öppen som möjligt. Regeringen anser att är slutbehandlad i och med denna skrivelse. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-296-0 rir 2012:18 foto: försvarets bildbyrå fbb form: ad&d tryck: interntryckeri, 2012 GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband har granskat Försvarsmaktens bemanning av marinens och flygvapnets stående insatsförband. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Försvarsmakten och Försvarsdepartementet har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Försvarsmakten och regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. har medverkat vid den slutliga handläggningen. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA har granskat Försvarsmaktens bemanning av marinens och flygvapnets stående insatsförband. Dessa förband upprätthåller beredskap för att kunna göra insatser i och utanför . Uppgiften att kunna hävda den territoriella integriteten är direkt berörd. Därför är det verksamheten inom marinen och flygvapnet samt central insatsledning som har granskats. Utgångspunkt för granskningen är bemanningsläget . Försvarsmaktens uppgifter har delvis förskjutits genom de senaste försvarsbesluten, med ett utökat fokus på att genomföra utlandsinsatser. kvarstår det grundläggande kravet att Försvarsmakten ska ha en nationell beredskap. Att Försvarsmakten upprätthåller en nationell beredskap är av väsentlig betydelse för att bland annat kunna hävda territoriella integritet. Incidentberedskapen är en insatsverksamhet som ska upprätthållas och utövas dygnet runt årets . En grundläggande beredskap har också betydelse för att ska kunna försvara sig, eller kunna delta i internationella uppdrag. Inom marinen och flygvapnet har försvarsomställningen inneburit en övergång till i huvudsak så kallade stående insatsförband, med höga krav på beredskap. Kravet på stående förband innebär att dessa ska vara fullt bemannade och utrustade, för att på så vis vara tillgängliga och ha en hög förmåga. Införandet av en insatsorganisation minskar på så vis skillnaden mellan den fredstida organisationen, bestående av utbildningsförband med mera, och krigsorganisationen, som innan omställningen bestod av ett stort antal förband av låg tillgänglighet bestående av pliktpersonal. I denna granskning undersöks bemanningen inom marinens och flygvapnets stående insatsförband och inom berörda insatsstaber. I granskningen tar vi fasta på de förhållanden som ska gälla för stående insatsförband, det vill säga hög tillgänglighet baserad på komplett bemanning och fast anställd personal. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND Granskningen svarar på följande frågor: Har Försvarsmakten en tillräckligt robust bemanning inom marinens och flygvapnets stående insatsförband? Har regeringen gett Försvarsmakten tillräckliga förutsättningar för att kunna bemanna de stående insatsförbanden inom marinen och flygvapnet? Har fått en rättvisande återrapportering om beredskapen och bemanningsläget inom marinens och flygvapnets stående insatsförband, givet de särskilda förutsättningar som gäller för en verksamhet som rör rikets säkerhet? drar den samlade slutsatsen att det finns brister i bemanningen inom marinens och flygvapnets stående insatsförband, vilket tydligt begränsar tillgängligheten på dessa förband. Normalt ställs relativt låga krav på beredskapen, bland annat beroende på karaktären på de incidenter som sker , varför en begränsad tillgänglighet under normala förhållanden inte påverkar möjligheten att lösa incidentberedskapen. Försvarsmakten ska dock ändå ha en beredskap för att uthålligt kunna hantera komplexa och parallella händelseförlopp. Ytterst ska huvuddelen av insatsorganisationen kunna vara beredd inom ett par dagars varsel. Regeringen har uttalat att förbanden inom marinen och flygvapnet i huvudsak ska vara stående med hög tillgänglighet. Granskningen har visat att så inte är fallet. Regeringen har styrt mot en ökad tillgänglighet och förbättrat förutsättningarna för robust bemanning. Trots detta kvarstår brister. Vidare har inte fått en helt rättvisande samlad återrapportering. Därför riskerar få ett otillräckligt underlag för sitt beslutsfattande. Försvarsmaktens stående förband inom marin- och flygstridskrafterna saknar en tillräckligt robust bemanning Granskningen visar att Försvarsmakten inte har en tillräckligt robust bemanning på de stående insatsförbanden inom marinen och flygvapnet. Det finns allvarliga brister i bemanningen på vissa av de berörda förbanden. Dessa brister påverkar verksamheten och begränsar förbandens tillgänglighet och förmåga. Marinens och flygvapnets insatsförband samt ledningsstaberna vid högkvarteret har starka variationer i sin bemanning. Problemen med låg bemanning synes vara Det har också visat sig att Försvarsmakten har problem att bemanna vissa nyckelkompetenser. I vissa fall finns brister på dessa befattningar, och i en del av dem är bemanningen nere på kritiska nivåer, där ett personellt bortfall helt eller delvis inte kan ersättas av den befintliga personalen. Inom flygvapnet kan konstatera att bemanningsläget, i förhållande till fastställda personalramar, är värre än inom marinen. Mest allvarligt är bemanningsläget vid stridsflygsdivisionerna. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA visar granskningen att ramarna för de fartygsförbanden är snävt hållna och att fartygen endast har en besättning var. Antalet förband och fartyg inom flygvapnet och marinen har numerärt haft åtminstone samma omfattning som den som ska uppnås i insatsorganisation 2014. kan därför dra slutsatsen att förbanden inom marinen och flygvapnet trots allt haft goda förutsättningar att snabbt kunna bli bemannade enligt regeringens och krav på stående förband. Trots det råder variationer i bemanningen, och förekommer omfattande obemanning. För att komma tillrätta med kompetensbristerna förutsätts att personal lämnar Försvarsmakten. På så vis skapas utrymme för nyrekryteringar. Regeringen har i detta sammanhang pekat på betydelsen av att ett tvåbefälssystem införs och ett