prop · H1031d2 · 2013-09-18 00:00:00 — Arbetsmarknadspolitiken spelar här en viktig roll för att rusta och matcha arbetslösa unga till jobb eller utbildning. För att ge ungdomar ett individanpassat stöd avsätter regeringen medel för att öka antalet arbetsförmedlare. Unga utan fullföljd gymnasieutbildning har en särskilt utsatt position på arbetsmarknaden. Regeringen föreslår därför även satsningar för att inom arbetsmarknadspolitiken tydliggöra vägen till utbildning. Regeringen föreslår i denna proposition ett antal förändringar för att stärka måluppfyllelsen i det statliga etableringsuppdraget som omfattar flyktingar och vissa av deras anhöriga. Ett sådant förslag innebär att inkomstavräkningen för etableringstillägg avskaffas för att ytterligare minska marginaleffekterna för arbetsinkomster för individer i etableringsuppdraget. Antalet nyanlända personer förväntas förbli högt . Regeringen föreslår därför bl.a. en kompletterande ersättning till kommuner som har ett högt mottagande i förhållande till sin befolkning. Vidare föreslås att Arbetsförmedlingens bosättningsansvar för personer som bor i ett eget boende enbart ska gälla dem som har behov av att flytta av arbetsmarknadsskäl. minska ledtiderna och öka effektiviteten i etableringsprocessen. En väl fungerande utbildning i svenska är av stor vikt för att förbättra arbetsmarknadssituationen för utrikes födda. Regeringen föreslår därför åtgärder för att förbättra kunskaperna i svenska språket för nyanlända. Regeringen föreslår även ytterligare platser för kompletterande utbildning av lärare och en förstärkning av den tidigare satsningen på kompletterande utbildningar för att upprätthålla de anvisade helårsstudieplatserna. Utrikes födda har svårare att hitta ett arbete som motsvarar deras kompetensnivå. Kompletterande utbildningar för utrikes födda akademiker har visat sig underlätta deras inträde på arbetsmarknaden på rätt kompetensnivå. Regeringen aviserar vidare i denna proposition att ett system med s.k. nystartszoner ska införas. Nystartzoner är ett ytterligare verktyg för att minska utanförskapet i de områden där flest personer saknar sysselsättning, har låg utbildning och får långvarigt försörjningsstöd. För att förbättra långtidsarbetslösas möjligheter att komma i arbete föreslås i denna proposition ett antal åtgärder. De individer som drabbas av långtidsarbetslöshet ska erbjudas aktiva insatser inom jobb- och utvecklingsgarantin. För att öka arbetsgivarnas vilja att anställa långtidsarbetslösa personer föreslås att det särskilda anställningsstöd som erbjuds långtidsarbetslösa ska kunna ges . Vidare föreslås att den tillfälliga höjningen av handledarstödet i sysselsättningsfasen permanentas. Regeringen föreslår även en fyraårig satsning på tillfälliga anställningar vid . Anledningen är att en relativt stor andel av deltagarna i sysselsättningsfasen har nedsatt arbetsförmåga och behovet av stöd för att komma i arbete är ofta stort. För att fler arbetsgivare ska våga anställa en långtidsarbetslös person är det viktigt att Arbetsförmedlingen erbjuder ett aktivt stöd inte bara innan utan även under anställningen. För att ge arbetsförmedlare mer tid till aktiva förmedlingsinsatser, bl.a. i form av arbetsgivarkontakter, avser regeringen att genomföra en översyn av de arbetsmarknadspolitiska regelverken. En väl fungerande arbetsmarknad måste präglas av en god förmåga att ställa om i takt med strukturomvandlingar och ekonomiska som företag behöver flexibilitet för att kunna anpassa produktionen efter nya förutsättningar måste arbetstagares behov av trygghet, förutsägbarhet och rättssäkerhet tillgodoses. Regeringen avser att stödja de initiativ till omställningsmöjligheter på arbetsmarknaden som tas av arbetsmarknadens parter. För en mer utförlig redogörelse för regeringens arbetsmarknadspolitiska åtgärder, se avsnitt 1.3 samt utgiftsområdena 14 och 16 i denna proposition. Vad gäller utvärderingen av effektiviteten av den sänkta mervärdesskattesatsen på restaurang- och cateringtjänster kommer , och myndigheten att presentera vissa utvärderingsresultat . De långsiktiga effekterna av reformen kommer att presenteras . har till uppgift att utvärdera måluppfyllelsen och inriktningen på finanspolitiken, bedöma om finanspolitiken bidrar till en uthållig hög tillväxt och sysselsättning samt analysera effekterna av finanspolitiken på välfärdens fördelning . Rådet ska också granska om grunderna för den ekonomiska politiken är tydligt presenterade i regeringens ekonomiska propositioner. Vidare ska rådet bedöma kvaliteten i regeringens underlag och beräkningsmodeller samt verka för en ökad samhällsdebatt om den ekonomiska politiken. lämnade sin årliga rapport till regeringen (Svensk finanspolitik 2013). I detta avsnitt redovisas rådets huvudsakliga bedömningar och rekommendationer tillsammans med en kort redogörelse för regeringens syn på dessa. Finanspolitiken är i huvudsak väl avvägd, men en plan för återgång till överskott bör presenteras Rådets samlade bedömning är att finanspolitiken i huvudsak är väl avvägd. Rådet anser dock att målkonflikten mellan det kortsiktiga stabilise- ringspolitiska perspektivet och överskottsmålet formulerat över konjunkturcykeln bör belysas bättre i regeringens propositioner. Rådet konstaterar att de indikatorer som regeringen redovisar pekar på att överskottsmålet inte uppnås. Rådet bedömer att det kommer att ställas stora krav på finanspolitiken för att målavvikelsen ska kunna korrigeras. För att upprätthålla trovärdigheten för det finanspolitiska ramverket anser rådet att regeringen bör presentera en tydlig plan för hur överskottsmålet ska kunna nås. Regeringen anser att det av stabiliseringspolitiska skäl är motiverat att överskottsmålet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel. Det är nödvändigt att ta hänsyn till konjunkturläget vid utformningen av finanspolitiken och det finansiella sparandet i offentlig sektor bör därför ligga under målnivån på av BNP när resursutnyttjandet är lågt. Överskottsmålet stödjer därigenom en finanspolitik som motverkar stora konjunktursvängningar (se avsnitt 1.2 och fördjupningsrutan Finanspolitiken och överskottsmålet). Regeringen har i skrivelsen för finanspolitiken lagt fast ett antal principer för hur en aktiv stabiliseringspolitik bör bedrivas för att vara förenlig med överskottsmålet (skr. 2010/11:79). Enligt dessa principer kan regeringen temporärt avvika från den målsatta nivån av stabiliseringspolitiska skäl, förutsatt att förtroendet för finanspolitiken upprätthålls. För att överskottsmålet ska fungera som ett ankare för finanspolitiken är det också viktigt att etablera en trovärdig bana tillbaka till den målsatta nivån vid avvikelser. Om det finansiella sparandet bedöms ligga varaktigt under den målsatta nivån i ett läge med lågt resursutnyttjande bör sparandet stärkas i en takt som inte äventyrar tillväxten. Denna princip gäller under förutsättning att det finns förtroende för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Regeringen delar rådets bedömning att finanspolitiken är väl avvägd. Regeringen instämmer vidare i rådets bedömning att det kan finnas potentiella målkonflikter mellan det kortsiktiga stabiliseringspolitiska perspektivet och överskottsmålet. Det bör noteras att det finanspolitiska ramverket är konstruerat för att hantera sådana målkonflikter och att dessa avvägningar utförligt behandlas i de ekonomiska propositionerna (se t.ex. avsnitt 5 i denna proposition). De indikatorer som används för uppföljning av överskottsmålet pekar på att det finansiella sparandet ligger under den målsatta nivån. Detta är i linje med det finanspolitiska ramverket eftersom resursutnyttjandet är lågt. Arbetslösheten steg kraftigt i samband med finanskrisen och väntas ligga kvar på höga nivåer också . Den fortsatta internationella lågkonjunkturen gör att det tar innan arbetslösheten minskar påtagligt. Även om BNP-tillväxten väntas ta fart 2014 kommer det att finnas gott om lediga resurser i svensk ekonomi framöver. Finanspolitiken bör därför, inom ramen för överskottsmålet och utgiftstaket, stödja ekonomin och förhindra att arbetslösheten biter sig fast. Det finns ett stort förtroende för offentliga finanser, vilket ger utrymme för att 2014 bedriva en finanspolitik som stödjer arbetsmarknaden. För att bevara det starka förtroendet för finanspolitiken är det viktigt att det bör, i enlighet med det finanspolitiska ramverket och ovan nämnda stabiliseringspolitiska principer, anpassas efter läget på arbetsmarknaden och utvecklingen av resursutnyttjandet. En allt för snabb återgång till överskott riskerar att leda till en försämrad utveckling på arbetsmarknaden. Det är rimligt att återvända till ett sparande om av BNP först när resursutnyttjandet närmat sig balans för att därigenom säkra en stabil tillväxt och lägre arbetslöshet. Enligt nuvarande prognos förväntas det finansiella sparandet vara 2017. För att ett överskott om av BNP ska uppnås när resursutnyttjandet är balanserat krävs en stor återhållsamhet i finanspolitiken framöver. Budgetutrymmet bedöms vara mycket begränsat . Det innebär att nya reformer i högre utsträckning än tidigare kommer att kräva finansiering. ytterligare stimulanser till den totala efterfrågan. Ur ett rent stabiliseringspolitiskt perspektiv menar rådet att det hade varit motiverat med en mer expansiv politik . Rådet stödjer att regeringen har beredskap för temporära åtgärder om akut behov av konjunkturstimulans uppstår . Utrymmet för mer expansiv finanspolitik är dock begränsat enligt rådet. Rådet anser att ytterligare expansiva åtgärder i nuvarande konjunkturläge måste kompletteras med budgetförstärkningar när konjunkturen vänt uppåt för att inte överskottsmålet ska komma i fara. Ett vanligt mått på finanspolitikens inriktning är förändringen av det strukturella sparandet. Som rådet påpekar kan den sammantagna finanspolitiken i budgetpropositionen års ekonomiska vårproposition sägas vara neutral utifrån detta mått. Den bedömda förändringen av det strukturella sparandet har dock reviderats något i förhållande till bedömningen i vårpropositionen, vilket innebär en svagt expansiv finanspolitik 2013 och en något starkare expansiv finanspolitik 2014.186 Vidare ger en försvagning av det strukturella sparandet inte endast positiva effekter för ett enskilt år, utan påverkar efterfrågan i ekonomin positivt under de närmast följande åren. Den förda finanspolitiken bör därför ses i ljuset av den sammantaget mycket stora försvagningen av det strukturella sparandet som skett . Därtill bör noteras att förändringen av det strukturella sparandet är ett osäkert mått på finanspolitikens inriktning. För att bedöma inriktningen krävs en bredare analys som beaktar flera aspekter av den ekonomiska politiken. Även det faktiska sparandet och dess sammansättning är av betydelse för bedömningen av hur expansiv finanspolitiken är. Budgetpropositionen innehöll en rad expansiva förslag som bidrar till att hålla uppe efterfrågan i ekonomin och ekonomiska vårproposition presenterades Rådet drar slutsatsen att finanspolitiken i budgetpropositionen års ekonomiska vårproposition inte ger några 186 Bedömningen i denna proposition är att det strukturella sparandet försvagas 2013, jämfört med en bedömd förstärkning om ekonomiska vårproposition. bedöms det strukturella sparandet försvagas , jämfört med bedömningen om en förstärkning om ekonomiska vårproposition. ytterligare förslag för att stödja en konjunkturåterhämtning. Regeringen följer kontinuerligt den ekonomiska utvecklingen och har, som rådet framhåller, beredskap att vidta ytterligare åtgärder om så skulle krävas. Fokus för finanspolitiken i denna proposition är att stödja ekonomin och det är därför viktigt att prioritera åtgärder som är effektiva både vad gäller att stabilisera konjunkturläget och att möta de långsiktiga tillväxtutmaningarna. Fokus bör därför ligga på strukturellt riktiga permanenta åtgärder. Finanspolitiken är långsiktigt hållbar Rådet bedömer att finanspolitiken är förenlig med långsiktigt hållbara offentliga finanser och att utgiftstaken inte är hotade. Rådet är positivt till förslag om att höja pensionsåldern och anser att detta skulle bidra till att stärka de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Regeringen delar rådets uppfattning att finanspolitiken är långsiktigt hållbar. Detta stöds av egna beräkningar, liksom av bedömningar från och Europeiska kommissionen. förslag om att höja vissa åldersgränser inom ålderspensionssystemet bereds i . Rådet anser att de svenska bostadspriserna sannolikt ligger i intervallet från att vara i linje med fundamentala faktorer till att vara något övervärderade. Risken för en stor och abrupt priskorrigering bedöms av rådet som begränsad. Regeringen delar rådets bedömning att bostadsprisernas utveckling i huvudsak torde kunna förklaras av fundamentala faktorer. Även utredning om riskerna på den svenska bostadsmarknaden187 har visat att det finns rationella förklaringar till huspriserna och 187 Se utredning av risker på den svenska bostadsmarknaden (2010). att risken för ett snabbt och kraftigt prisfall är begränsad. De kraftiga prisfall som skett i vår omvärld har haft betydande negativa realekonomiska effekter och regeringen följer utvecklingen av bostadspriserna noga. Prisutvecklingen och hushållens skuldsättning kan också utgöra en potentiell risk för den finansiella stabiliteten. Regeringen och berörda myndigheter har redan vidtagit flera åtgärder för att minska riskerna med den höga skuldsättningen (se avsnitt 1.8 och fördjupningsrutan Hushållens skuldsättning). Regeringen följer fortsatt noga utvecklingen av hushållens skuldsättning och har beredskap att vidta ytterligare åtgärder om indikatorer visar att skuldsättningen ökar på ett sätt som förstärker riskerna för obalanser i ekonomin. Rådet konstaterar att en bättre fungerande bostadsmarknad bidrar till en ökad rörlighet på arbetsmarknaden och till en högre ekonomisk tillväxt. En viktig målsättning bör enligt rådet vara att förbättra utnyttjandet av det befintliga bostadsbeståndet. Rådet anser att regeringen bör ta ett samlat grepp om bostadspolitiken i syfte att i ett sammanhang hantera frågor om byggande, fastighets- och reavinstbeskattning, ränteavdrag och bruksvärdessystemet. Regeringen delar rådets uppfattning att en väl fungerande bostadsmarknad är av stor betydelse för tillväxten och arbetsmarknadens funktionssätt. Som rådet påpekar är en viktig del i detta att förbättra utnyttjandet av det befintliga bostadsbeståndet. Regeringen har sedan tillträdet genomfört en rad reformer för att förbättra användandet av det befintliga bostadsbeståndet, bl.a. de förenklingar av privatbostadsuthyrning som trädde i kraft . Regeringen har även vidtagit åtgärder för att öka utbudet av bostäder, däribland den sänkta fastighetsavgiften för flerbostadshus och den förlängda tiden för presumtionshyror som gäller fr.o.m. . En rad förslag till förändringar av bostadsmarknaden och plan- och byggprocessen bereds i . Makroprognoser och jämförelser med andra bedömare Rådet konstaterar att budgetpropositionen byggde på en makroprognos som avvek kraftigt från prognoserna från andra institut. Rådet anser att större avvikelser från andra prognosmakare ska redovisas och motiveras utförligt i de ekonomiska propositionerna. Rådet välkomnar vidare den mer utvecklade redovisningen ekonomiska vårproposition av revideringen av potentiell BNP jämfört med budgetpropositionen och anser att regeringen även bör redovisa och kommentera större avvikelser från andra bedömare. Prognoser är alltid behäftade med stor osäkerhet. Regeringen instämmer i att den makroprognos som gjordes i samband med budgetpropositionen avvek från många andra bedömares. bör noteras att regeringens prognos var den första som byggde på ett preliminärt utfall för BNP avseende . Detta utfall reviderades sedermera ned kraftigt. justerade flertalet bedömare ned sina prognoser mot bakgrund av det reviderade BNP-utfallet och den tilltagande oron i omvärlden. Att det görs oberoende prognoser av ett flertal externa aktörer är viktigt för det offentliga samtalet och bidrar till en högre kvalitet i de ekonomiska bedömningarna. Regeringen delar rådets uppfattning att avvikelser från andra bedömare bör redovisas och motiveras i de ekonomiska propositionerna. I denna proposition görs jämförelser med Europeiska kommissionen och och större skillnader i förhållande till regeringens prognoser motiveras. Sådana jämförelser är också i linje med det förslag till ändring av budgetlagen som regeringen lämnar i denna proposition med anledning av EU-direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramverk (se avsnitt 12.1.2). Vad gäller redovisningen av revideringar av potentiell BNP instämmer regeringen i rådets uppfattning att betydande förbättringar genomförts ekonomiska vårproposition. Regeringen fortsätter arbetet med en tydligare och mer transparent redovisning i de ekonomiska propositionerna. I denna proposition görs jämförelser med Europeiska kommissionen och Konjunktur- institutet och större avvikelser motiveras även beträffande BNP-gapen. Rådet betonar liksom tidigare att metoderna för att beräkna strukturellt sparande i offentlig sektor bör ses över. Rådet anser att en disaggregerad ansats är mer relevant, särskilt vid stora störningar i ekonomin. Den aggregerade metod som regeringen använder har enligt rådet uppenbara svagheter. Rådet menar att enkla beräkningar baserade på disaggregerade metod tyder på att skillnaden enskilda år kan vara av BNP, vilket kan ha stor betydelse för bedömningen av finanspolitiken. Det strukturella sparandet utgör en viktig del av uppföljningen av överskottsmålet och bedömningen av finanspolitikens inriktning. Regeringen delar rådets uppfattning att den nuvarande metoden för att beräkna det strukturella sparandet har brister. Det bör dock noteras att beräkningen av det strukturella sparandet är förknippad med stor osäkerhet. Detta gäller oavsett vilken metod som används och det finns inga entydiga belägg för att alternativa metoder ger bättre bedömningar. Regeringen arbetar kontinuerligt med att förbättra den ekonomiska analysen och i pågår ett arbete med att se över beräkningarna av det strukturella sparandet. Risker på budgetens utgiftssida Rådet rekommenderar att beskrivningen av de s.k. takbegränsade utgifterna kompletteras med en bedömning av utgiftsrisker. Sådana bedömningar saknas enligt rådet i stort sett helt i de ekonomiska propositionerna. Rådet anser att regeringen också bör redovisa prognosmetoderna för de regelstyrda transfereringsutgifterna, gärna i en särskild bilaga, och tydligare beskriva anslagsutvecklingen i termer av volym och genomsnittskostnad där detta är relevant. Regeringen instämmer i rådets bedömning att redovisningen av risker på budgetens utgiftssida och prognoserna för transfereringsutgifterna kan utvecklas. Regeringen arbetar kontinuerligt med att förbättra redovisningen och transparensen i de ekonomiska propositionerna och denna proposition innehåller en tydligare redovisning av risker på budgetens utgiftssida (se avsnitt 8.1.4). Regeringen ser dock inga skäl att redovisa prognosmetoderna för de regelstyrda transfereringsutgifterna i en särskild bilaga. Rådet noterar att sänkningen av bolagsskatten är den enskilt mest kostsamma åtgärden i kronor räknat i budgetpropositionen . Rådet har inga avgörande invändningar mot detta steg. Rådet konstaterar att regeringen valde att inte invänta förslag, men att sänkningen bör ses mot bakgrund av att skattesatserna är på väg ned i många länder. Rådet anför att det därför hade varit svårt för att vänta med en skattesänkning. I samband med bolagsskattesänkningen skärptes reglerna för ränteavdragsbegränsningar för företag. Rådet anser att de beräknade intäkterna av denna skärpning måste betraktas som mycket osäkra. Regeringen anser att det var viktigt att sänka bolagsskatten för att stärka den svenska konkurrenskraften och värna den svenska skattebasen. Regeringen instämmer vidare i rådets bedömning att det hade varit svårt att vänta med en sänkning av bolagsskattesatsen mot bakgrund av att skattesatsen är på väg ned i många länder. I syfte att motverka skattedrivna upplägg skärptes reglerna för ränteavdragsbegränsningar i samband med sänkningen av skattesatsen. Regeringen delar rådets bedömning att dessa inkomstberäkningar är förenade med viss osäkerhet. bör framhållas att denna typ av beräkningar som avser regelförändringar för att motverka skatteplanering alltid är osäkra. De aktuella beräkningarna bygger på bästa tillgängliga metoder och beräkningskonventioner. Klimatförändringarna och det finanspolitiska ramverket Rådet konstaterar att de bästa beräkningarna av konsekvenserna för av klimatförändringar inte föranleder några förändringar av det finanspolitiska ramverket. Regeringen delar rådets uppfattning. Rådet menar att tillgänglig statistik från visar att spridningen i disponibla inkomster ökat sedan 1990-talskrisen, men att detta huvudsakligen ägde rum . Enligt rådet har spridningen i disponibla inkomster mätt med Ginikoefficienten i stort sett varit . Regeringen instämmer i rådets slutsats. Rådet har gjort en granskning av den s.k. FASIT-modellen som regeringen använder för fördelningspolitisk analys. Rådet noterar att modellen är byggd på god vetenskaplig grund, men att resultaten måste tolkas med större försiktighet än vad regeringen har visat när politiken utvärderats. Rådet stöder en fortsatt utveckling av modellen. Regeringen delar rådets bedömning att FASIT-modellen är ett värdefullt verktyg för fördelningspolitisk analys. Utvecklingen av modellen har bidragit till förbättrad analyskapacitet och större kunskap om politikens fördelningseffekter. Det finns alltid skäl att iaktta försiktighet i tolkningen av resultat från modellsimuleringar. bedömer regeringen att modellen är robust och ger tillförlitliga resultat. Regeringen arbetar kontinuerligt med att förbättra metoderna för den fördelningspolitiska analysen och instämmer i bedömningen att det bör ske en fortsatt utveckling av FASIT-modellen. Bedömning av effekter på inkomstfördelningen av jobbskatteavdraget och indexeringstekniken i budgetprocessen Rådet har genomfört en rad simuleringar för att studera fördelningseffekter av indexeringstekniken i budgetprocessen och jobbskatteavdraget. Simuleringarna visar att indexeringstekniken, dvs. det faktum att en rad bidrag inte fullt ut följt inkomstutvecklingen , inte har lett till en ökad inkomstspridning. Simuleringsresultaten visar vidare att jobbskatteavdraget på marginalen har en betydande effekt på sysselsättningen. Rådet finner dock inget stöd för regeringens påstående att jobbskatteavdraget minskat spridningen i disponibla inkomster bland hushållen. Regeringen instämmer i rådets slutsats att den indexeringsteknik som tillämpas i budgetprocessen inte föranlett någon ökning av inkomstspridningen. Regeringen delar vidare rådets bedömning att jobbskatteavdraget har betydande sysselsättningseffekter. Sammantaget bedöms jobbskatteavdraget leda till stora effekter på arbetsutbudet och sysselsättningen, framför allt för dem med lägst inkomster. Vad gäller rådets analys av jobbskatteavdragets fördelningseffekter bör framhållas att rådets resultat inte baseras på jobbskatteavdragets fyra genomförda steg. Simuleringen bygger i stället på det förslag till utökning av jobbskatteavdraget som remitterades (Fi2011/1936), och som i allt väsentligt överensstämmer med den förstärkning av jobbskatteavdraget som föreslås i denna proposition. Den analyserade utökningen har en annan fördelningsprofil än de fyra genomförda stegen och avviker inte från regeringens egen bedömning i det avseendet. Att rådet generaliserar fördelningseffekterna från simuleringen av det remitterade förslaget till jobbskatteavdraget som helhet riskerar dock att skapa otydlighet i tolkningen av resultaten. Regeringens analys visar att jobbskatteavdraget som helhet kommer att stärka inkomsterna mer för dem med lägre inkomster.