prop · H00378 · 2013-02-19 00:00:00 — Regeringens proposition 2012/13:78 Bevakning ombord på svenska fartyg Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ny lag om beväpnad bevakning ombord på svenskt fartyg. Syftet med lagen är att möjliggöra bevakning för att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten mot angrepp av utomstående personer. Lagen föreslås endast gälla i fråga om fartyg som omfattas av den internationella koden för sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar (ISPS-koden) och som befinner sig utanför Euro- peiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Redaren kan få tillstånd för beväpnad bevakning ombord på fartyget enligt den nya lagen. Tillståndet kommer att innebära att säkerhetspersonalen har rätt att inneha vissa slag av skjutvapen och ammunition ombord. Förslaget har utformats i linje med rekommendationerna på området från Internationella sjöfarts- organisationen (IMO). Lagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om bevakning ombord på svenskt fartyg .................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Ett allvarligt hot mot sjöfarten............................................ Internationella åtgärder mot sjöröveri .............................. Nationella åtgärder mot sjöröveri..................................... Tillämpligheten av svensk lag......................................................... Allmänt om jurisdiktion ................................................... Särskilt om jurisdiktion över fartyg.................................. Tillämpligheten av lagen om bevakningsföretag och vapenlagen utanför svenskt territorium............................ Behov av beväpnad säkerhetspersonal? Bör en särskild lag införas?.............................................. Förutsättningar för tillstånd till bevakning ....................... Innehav av skjutvapen ombord......................................... Anteckning i skeppsdagboken.......................................... Övriga frågor rörande tillstånd ......................................... Föreläggande och återkallelse .......................................... Brott mot kravet på tillstånd............................................. Lämnande av osann uppgift ............................................. Brott rörande innehav av vapen........................................ Brott rörande förvaring av vapen ..................................... Underlåtenhet att anteckna i skeppsdagboken.................. Säkerhets- eller bevakningsåtgärder................................. Affärs- eller driftförhållanden .......................................... Behov av att sekretessbelägga andra uppgifter?............... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... IMO-cirkulär nr 1405/Rev. IMO-cirkulär nr 1406/Rev. IMO-cirkulär nr 1408/Rev.1 ................................................ IMO-cirkulär nr 1443......................................................... Översättning av bilaga 2 .................................................... Översättning av bilaga 3 .................................................... Översättning av bilaga 4 .................................................... Översättning av bilaga 5 .................................................... Förteckning över remissinstanserna................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 2012/13:78 1 Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om bevakning ombord på svenskt fartyg. Förslag till lag om bevakning ombord på . Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag gäller för bevakning med beväpnad säkerhetspersonal ombord på svenskt fartyg i syfte att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten mot angrepp av utomstående personer. Lagen gäller i fråga om fartyg som omfattas av och rådets förordning (EG) nr 725/2004 av om förbättrat sjöfarts- skydd på fartyg och i hamnanläggningar1 och som befinner sig utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. I fråga om bevakning och innehav av skjutvapen och ammunition som kräver tillstånd enligt denna lag, tillämpas inte lagen (1974:191) om bevakningsföretag eller vapenlagen (1996:67). Med skjutvapen och ammunition avses i denna lag detsamma som i 1 kap. 2 och 5 §§ vapenlagen. Tillstånd för att anlita säkerhetspersonal för bevakning 2 § Tillstånd krävs för att en redare ska få anlita säkerhetspersonal för bevakning som omfattas av denna lag. Ansökan om tillstånd prövas av den myndighet som regeringen bestämmer (tillståndsmyndigheten). 3 § Tillstånd får beviljas endast om det kan antas att 1.det finns en risk för att fartyget kan utsättas för angrepp av utom- stående personer, 2.bevakningen kommer att bedrivas på ett sakkunnigt och omdömes- gillt sätt, 3.skjutvapnen och ammunitionen är avsedda att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten samt i övrigt framstår som lämp- liga för ändamålet, 4.säkerhetspersonalen har ändamålsenlig utbildning och även i övrigt är lämpad att inneha skjutvapnen och ammunitionen, och 5.bevakningen i övrigt kommer att uppfylla de krav som ställs på bevakning av det aktuella slaget. Vid prövning enligt första stycket ska det särskilt beaktas att organisationen och planläggningen av bevakningen har utformats på ett lämpligt sätt. Ett tillstånd ska förenas med villkor i fråga om utförandet av bevak- ningen, rapportering av incidenter samt säkerhetspersonalens samman- sättning, lämplighet, utbildning och kompetens för uppdraget. Tillståndet får också förenas med villkor i sådana frågor som anges i första stycket 25 och andra stycket. 1 EUT L 129, 29.4.2004, s. 6 (Celex 32004R0725). Tillståndet ska avse anlitande av säkerhetspersonal för bevakning ombord på ett visst fartyg samt vara begränsat till en viss resa eller viss I tillståndet ska anges vilka slag av skjutvapen och ammunition som säkerhetspersonalen får inneha ombord. Tillståndet ska också förenas med villkor om hur skjutvapen och ammunition ska förvaras på fartyget. Giltighetstiden för ett tillstånd får vara högst . 5 § Säkerhetspersonalen är skyldig att följa vad som anges i tillståndet om vilka slag av skjutvapen och ammunition som får innehas ombord. Säkerhetspersonalen är också skyldig att följa villkor om hur skjutvapen och ammunition ska förvaras på fartyget. 6 § Befälhavare som enligt bestämmelserna i denna lag tar ombord säkerhetspersonal ska se till att personalens identitet, tidsperioden under vilken denna finns ombord samt typ av skjutvapen, kaliber och identi- fikationsnummer eller annan uppgift som kan identifiera de skjutvapen som tas ombord antecknas i den skeppsdagbok som avses i 18 kap. sjö- lagen (2004:1009). Även den mängd ammunition som tas ombord respektive lämnar fartyget ska antecknas. 7 § utövar tillsyn över att denna lag, de före- skrifter som har meddelats i anslutning till lagen och de beslut som har meddelats med stöd av lagen följs. Andra myndigheter som regeringen bestämmer ska på begäran biträda tillståndsmyndigheten i den utsträck- ning det behövs för fullgörande av tillsynen. Vid tillsynen ska tillståndsmyndigheten särskilt kontrollera att de för- utsättningar som anges i 3 § är uppfyllda. 8 § En redare ska lämna tillståndsmyndigheten de upplysningar om bevakningen som den begär för sin tillsyn. även rätt att ta del av samtliga handlingar som rör bevakningen ombord på redarens fartyg samt tillträde till de berörda fartygen. En redare ska före mars månads utgång lämna en redogörelse till tillståndsmyndigheten avseende den bevakning som bedrivits ombord på hans eller hennes fartyg under föregående år. Underlåter en redare att enligt 8 § lämna upplysningar, låta till- ståndsmyndigheten ta del av handlingar eller lämna en redogörelse, får tillståndsmyndigheten förelägga redaren att göra det. läggande får förenas med vite. 10 § får förelägga en redare att vidta de rättelser och andra åtgärder som föranleds av tillsynen. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. 11 § får besluta att återkalla ett tillstånd om de förutsättningar som anges i 3 § är uppfyllda eller om det på grund av att fartyget bytt ägare eller annars finns särskild anledning till återkallelse. Ett beslut om återkallelse av ett tillstånd gäller , om inte något annat anges i beslutet. 12 § Till böter eller fängelse döms en redare, eller den i en redares ställe, som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillstånd anlitar säkerhetspersonal för bevakning som omfattas av denna lag eller lämnar osann uppgift i fall som avses i 8 §. 13 § Till fängelse i högst döms den i säkerhetspersonalen som i samband med bevakning som omfattas av denna lag uppsåtligen innehar skjutvapen eller ammunition ombord utan att tillstånd till detta beviljats. Om brottet är grovt döms till fängelse i lägst och högst . 14 § Till böter eller fängelse döms den som i fråga om förvaring av skjutvapen eller ammunition uppsåtligen eller av oakt- samhet bryter mot villkor som meddelats med stöd av denna lag. 15 § Till böter döms en befälhavare som uppsåtligen eller av oaktsam- het underlåter att se till att de uppgifter som enligt 6 § ska antecknas i skeppsdagboken redovisas på ett korrekt och fullständigt sätt. 16 § beslut i ärenden om tillstånd enligt 25 §§, om föreläggande vid vite enligt 9 och 10 §§ och om återkallelse av tillstånd enligt 11 § får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 17 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om bevakning som omfattas av denna lag samt om tillstånd för och tillsyn över bevakningen. 18 § För prövning av en ansökan om tillstånd och för tillsyn får avgifter tas ut av tillståndsmyndigheten. Denna lag träder i kraft . 2012/13:78 3 Ärendet och dess beredning gav docenten i uppdrag att närmare analysera de rättsliga förutsättningarna för att öka möjligheterna till egenskydd i form av beväpnad säkerhetspersonal ombord på svenska handelsfartyg. I uppdraget ingick också att överväga nödvändiga författningsändringar för att införa en sådan möjlighet. Analysen och övervägandena skulle göras i ljuset av gällande folkrätts- liga bestämmelser samt tillämpningen av utländsk rätt på området. Hänsyn skulle också tas till de åtgärder som har vidtagits internationellt av såväl mellanstatliga organisationer som andra stater. Till arbetet knöts även en referensgrupp bestående av företrädare för , , , , Transportstyrelsen samt olika delar av sjöfartsnäringen. Uppdraget redo- visades i form av en departementspromemoria . Därefter remitterades promemorian, Bevakning ombord på svenska fartyg (Ds 2012:15). Promemorian innehåller ett förslag till en ny lag om bevakning ombord på svenska fartyg. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 10. En sammanställning över remiss- yttrandena finns tillgänglig i (Dnr N2012/3117/TE). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 11. Lagrådets yttrande finns i bilaga 12. Regeringen har följt Lagrådets förslag, vilket lett till ändringar av vissa paragrafer och i författningskommentaren. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitten 7.3, 8.18.3, 10.110.3, 10.5 och 14. Dessutom har i förhållande till det remitterade förslaget vissa redaktio- nella ändringar gjorts. Från att ha utgjort ett relativt begränsat problem har sjöröveriet ökat fiskefartyg utanför och i att allt oftare attackeras av pirater med baser längs den somaliska kusten. militära operationer inletts för att skydda sjöfarten i området har omfatt- ningen av piratverksamheten fortsatt att öka. allvarlig eftersom och vattnen utanför utgör ett av de mest trafikerade områdena i världen. passerar cirka 17 500 fartyg och antingen för in- eller utpassering Tendensen är också att piraterna opererar över allt större områden och att attackerna blivit alltmer brutala till sin karaktär. Den allmänna svenska inställningen har varit att de handels- som trafikerar området inte bör söka skydda sig genom att använda vapen eftersom detta skulle kunna leda till en upptrappning av Prop. 2012/13:78 våldet. Fartygen bör i stället förlita sig på det skydd de kan få från de styrkor som stationerats i området samt följa sjöfartsnäringens egna riktlinjer rörande egenskydd (Practices, BMP), exempelvis genom att hålla hög fart, försvåra äntrande av fartygen och inte gå för nära den somaliska kusten. Den ökade omfattningen och brutaliseringen av piratverksamheten har emellertid föranlett en diskussion om behovet av bättre möjligheter för svenska handelsfartyg att skydda sig själva mot attacker, bland annat genom att beväpnad säkerhetspersonal från privata säkerhetsföretag kan medföras ombord. Diskussionen har också underblåsts av att det ifråga- satts om det skydd de befintliga styrkorna i området kan bidra med är tillräckligt. Vidare har andra länder vidtagit åtgärder för att öka rederiernas möjligheter att själva skydda sina fartyg. Exempelvis har användningen av beväpnad säkerhetspersonal ombord på handelsfartyg redan tillåtits i våra nordiska grannländer och . Även inom den svenska rederinäringen finns ett intresse av att få ökade möjligheter till egenskydd i form av beväpnad säkerhetspersonal. En användning av sådan personal ombord på svenska handelsfartyg är emellertid inte oproblematisk utan väcker en rad frågeställningar av juridisk karaktär, det gäller särskilt som både bevakning samt innehav av vapen är frågor som av naturliga skäl omgärdas av starka restriktioner i samhället. I har staten ett våldsmonopol som en grund- läggande målsättning med vapenlagstiftningen är att begränsa tillgången på vapen i samhället. De aktuella frågorna kompliceras också av att fartygen rör sig såväl på internationellt vatten som på olika kuststaters territorialhav och inre vatten. Användningen av beväpnad säkerhets- personal ombord på svenska handelsfartyg är därmed ett problem som inte endast rör tillämpningen av svensk nationell rätt utan även tillämp- ningen av folkrättsliga bestämmelser och andra staters nationella rätt. 5.1Ett allvarligt hot mot sjöfarten I modern tid har sjöröveri förekommit i , den indone- siska övärlden, , , och . att länge ha utgjort ett relativt begränsat problem har sjöröveriet ökat Det beror framförallt på ett ökat antal attacker mot handelsfartyg utanför och i . Piraterna, som utgår från baser längs den somaliska kusten, kapar fartygen och begär sedan höga lösensummor för att släppa dessa. tungt beväpnade med bland annat automatvapen och raketgevär. sällan förekommer hot om att döda eller skada besättningarna ombord. utsattes 297 fartyg för piratattacker i världen enligt statistik från (). kapades 28 stycken. 2012/13:78 medlemmar som gisslan av somaliska pirater i väntan på att lösen ska betalas för dessa. Förhållandena för gisslan är ofta mycket svåra. Brutaliteten hos attackerna har också med tiden ökat som piraternas aktionsområde blivit allt större. kan de somaliska pira- terna i princip operera över hela . Det finns även en tendens att de begärda lösensummorna ökar i storlek. Svenska handels- fartyg har än så länge undgått att bli kapade. Däremot har ett antal svenska fartyg utsatts för attacker. Situationen utanför har gradvis utvecklats till ett allvar- ligt hot mot sjöfarten. Cirka 17 500 fartyg passerar . Antalet fartyg som rör sig i riskområdet i kan uppskattas till cirka 60 000 . Besättningsmedlemmarna ombord på dessa fartyg lever med en ständig risk att bli tagna som gisslan och i värsta fall dödade. Rederierna riskerar också att förlora fartygen. Piratverksamheten har även medfört att försäkringspremierna stigit kraftigt. Flera rederier undviker numera att låta fartygen ta vägen genom för att i stället runda . Genom detta förlängs emellertid sjövägen mellan och med 4 . Orsakerna till sjöröveriet är i grunden sociala. som den somaliska staten föll sönder i ett samhälle bestående av rivaliserande klaner, utarmades kustfisket i regionen av utländska fiskefartyg. Somaliska fiskare övergick därför till att ägna sig åt relativt kustnära kapningar av fartyg. Verksamheten visade sig vara mycket lukrativ och bedrivs på ett närmast professionellt sätt. Som ovan nämnts opererar piraterna i princip över hela och det finns därför skäl att anta att verksamheten med tiden tagits över av välorgani- serade kriminella ligor. Sjöröveriet förenas inte sällan med människo- smuggling. Avsaknaden av en fungerande centralregering i gör det möjligt för de kriminella ligorna att operera relativt ostört från sina baser i land. 5.2Internationella åtgärder mot sjöröveri Inom ramen för () har en rad åtgärder vidtagits för att söka komma till rätta med sjöröveriet utanför . Efter det att FN:s transporter av hjälpsändningar till angripits inleddes genom Europeiska unionens (EU) försorg en sjömilitär övervakning av den somaliska kusten och i form av den så kallade Operation . den 15 maj15 bidrog med två kustkorvetter och ett moderfartyg (se vidare prop. 2008/09:108, bet. 2008/09:UFöU3, rskr. 2008/09:190). Den 14 april14 deltog i operationen med min- och stabsfartyget (se vidare prop. 2009/10:84, bet. 2009/10:UFöU3, rskr. 2009/10:196). Under en del av den sistnämnda perioden ledde insatsen i området. Regeringen har också genom försorg ställt ett sjöbevakningsplan till styrkornas förfogande. Opera- tionen, som pågår fortfarande, har medfört att angreppen på fartygen med hjälpsändningar till den somaliska befolkningen upphört. kapningar bedöms också ha minskat något i de områden som patrulleras av stridskrafter och kustbevakningsenheter inom ramen för Operation . En rad pirater har också gripits och lagförts i olika länder. En kontaktgrupp har bildats inom ramen för FN (on Piracy Off the of , CGPCS) rörande åtgärder mot sjöröveri utanför . Kontaktgruppen består av totalt fem arbetsgrupper. Arbetsgrupp nummer två ansvarar för rättsliga frågor om bland annat utlämning och lagföring av pirater samt om beväpnad säker- hetspersonal ombord på handelsfartyg. Även om en rad militära och rättsliga åtgärder vidtagits av det inter- nationella samfundet har antalet piratattacker ökat som dessa också ändrat karaktär. Piraterna har utvecklat sin teknik och taktik genom att bland annat börja använda kapade handelsfartyg som moderfartyg till havs. Riskområdet har därmed, som ovan antytts, trots de över- vakningsinsatserna utvidgats till att omfatta nästan hela från och i väster till ekonomiska zon i öster samt långt söderöver längs bortom . Området där det finns risk för piratattacker mot handelsfartyg är så stort att det framstår som omöjligt att övervaka detta med hjälp av tillgängliga stridskrafter och kustbevakningsenheter. Inom sjöfartsorganisationen (Inter- national , IMO) har vägledande riktlinjer för hur handelsfartyg ska agera för att skydda sig mot piratattacker samt ett anmälningssystem för sjöfarten utvecklats. MSC.1/Circ.1333 innehåller bland annat riktlinjer för hur skyddsnivåerna vid fart inom ett område där det finns risk för piratattacker ska bestämmas. I MSC.1/Circ.1334 finns allmän information för handelsfartyg som passerar igenom riskområden. Handelsfartygen rekommenderas här att i första hand söka skydda sig med metoder som inte innefattar våldsanvändning. Bland annat föreslås att fartygen minskar skeppskassan för att utgöra ett mindre attraktivt mål, stänger av AIS-utrustningen för att inte upptäckas av pirater samt aktiverar fartygets skyddsplan. I anslutning till IMO:s riktlinjer har en handbok utvecklats i form av den så kallade Practices (BMP) för att skydda handels- fartyg mot att bli kapade av pirater. Bakom BMP står ett antal tongivande branschorganisationer inom sjöfartsnäringen. BMP uppdateras löpande och den senaste versionen publicerades (BMP4). BMP förutsätter att det görs en riskanalys innan resan genom risk- området påbörjas. Analysen ska omfatta besättningens säkerhet, fartygets fribord och fartresurser, sjögång och sannolikheten för pirataktiviteter under resan. Snabba fartyg med höga fribord utgör mindre attraktiva mål för piraterna eftersom dessa fartyg lättare kan avvärja attackerna. Råder det dålig väderlek med hög sjögång minskar risken för attacker eftersom piraterna använder sig av relativt små fartyg. På motsvarande sätt ökar risken för attacker vid god väderlek, det gäller särskilt med dåligt väder. Under gång i riskområdet uppmanas befälhavarna att öka antalet utkikar samt vara beredda att manövrera sitt fartyg så att piraterna får svårt att komma intill fartyget vid sidorna eller i aktern. Vidare ska befälhavarna se till att alla öppningar till överbyggnad och maskin samt utrymmen där verktyg och annan utrustning förvaras är slutna. 2012/13:78 innehåller också anvisningar om hur besättningen ska bete sig när fartyget har blivit bordat av pirater eller militär. Vidare är BMP mycket tydlig med att påpeka att systemet för anmälning av fartyg i riskområdet ska användas och att de råd och anvisningar som ges inom ramen för systemet ska följas. Rederierna uppmanas i BMP att se över de skyddsplaner som de enligt (International Convention on Safety of Life at Sea, 1974) och den därtill anslutna ISPS-koden (International Ship and ) ska ha. Bestämmelserna i har genomförts i unionsrätten i form av och rådets förordning (EG) nr 725/2004 om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar. BMP behöver dock inte göras till en del av skyddsplanerna för vare sig rederi eller fartyg. Rederierna rekommenderas därutöver att förse de fartyg som rör sig i riskområdet med skyddsutrustning, exempelvis elstängsel, taggtråd, vattenkanoner, bevakningskameror, skyddade platser ombord (citadell) och akustiska signalanordningar. BMP säger dock ingenting om beväpning av besättningarna eller användning av beväpnad säkerhetspersonal. Erfarenheterna har visat att fartyg som tillämpar IMO:s rikt- linjer och BMP har större utsikter att undgå att bli kapade än de som inte tillämpar dessa. Det finns inte några säkra uppgifter, men den allmänna uppfattningen är att få fartyg av de som kapats har tillämpat IMO:s riktlinjer och BMP. Svenska fartyg som passerar genom risk- området följer, enligt uppgift från , strikt IMO:s riktlinjer och BMP. Det har diskuterats om BMP borde göras till en del av ISM-koden (International Management Code for the Safe Operation of Ships and for Pollution Prevention) eller kanske ännu hellre den ovan nämnda ISPS- koden. Bland annat har IMO återutgivit BMP i form av ett MSC-cirkulär. En fördel med en sådan lösning vore naturligtvis att det skulle komma att bli obligatoriskt för mer eller mindre alla fartyg i världshandelsflottan att tillämpa BMP vid gång i riskområdet. Ett argument mot att göra rekommendationerna i BMP till en del av det tvingande är emellertid att det skulle komma bli svårt att snabbt anpassa bestämmelserna till ändrade förhållanden. Beslutsprocessen i IMO är till sin natur relativt långsam, vilket skulle kunna bli till ett hinder i samman- hanget. Särskilt om användningen av beväpnad säkerhetspersonal I takt med att antalet piratattacker och brutaliteten i dessa ökat har den internationella opinionen rörande användningen av beväpnad säkerhets- personal svängt. Från det att motståndet mot användningen av beväpnad säkerhetspersonal ombord på handelsfartyg varit stort, har gradvis alltfler stater börjat överväga att öppna för en sådan möjlighet. Den här utveck- lingen har också lett till en diskussion i en rad internationella organ om användningen av beväpnad säkerhetspersonal ombord på fartyg till skydd mot piratattacker. Bland annat har IMO antagit en rad rekommendationer riktade till berörda rederier, flaggstater samt kust- och hamnstater: IMO Interim Guidance to Shipowner, Ship Operators, and Prop. 2012/13:78 Shipmasters on the Use of Personnel (PCASP) Ships in the High Risk Area (MSC.1/Circ.1405/Rev.2).