prop · H003142 · 2013-04-03 00:00:00 — Projekt som är inriktade på att öka arbetskraftsutbudet kan ha svårt att lägga tillräckliga resurser för projektadministration i projektbudgeten. Det beror på att projekten måste anpassa sin budget utifrån uppskattad storlek på medfinansieringen. Den övervägande delen av medfinansieringen består av deltagarnas individuella ersättning. Detta är medel som finns i projektbudgeten, men som projekten inte kan disponera för projektverksamheten. är administrationen i dessa projekt mer krävande än i projekt som är inriktade på kompetensförsörjning. 47Enligt de uppgifter som tagit del av har 35 av 395 projekt inga redovisade administrationskostnader. 48Intervju ; E-postmeddelande från . Både den och kommissionen anser att förenkling av administrationen för strukturfondsprojekt är en prioriterad fråga. Granskningen visar att socialfondsprojekten upplever att administrationen är resurskrävande och försvårar ett effektivt genomförande av projekten. Projekten ser även ett stort behov av förenkling av administrationen i projekten. De moment som projekten upplever vara mest resurskrävande är deltagarredovisningen, samt redovisningen av medfinansiering i programområdet för ökat arbetskraftsutbud. Även kostnadsredovisningen upplevs som ett administrativt tungt moment. Generellt upplevs administrationen vara mer omfattande och få större negativa konsekvenser för de projekt som syftar till att öka arbetskraftsutbudet. En viktig bidragande orsak till detta är sannolikt att dessa projekt redovisar medfinansiering till , medan projekt inom området kompetensförsörjning inte behöver redovisa medfinansiering separat. En majoritet av projekten upplever att de administrativa kraven försvårar genomförandet av projekten genom att kraven tar fokus från kärnverksamheten och gör det svårt att arbeta med innovativa idéer och metoder. av Socialfonden till stor del ligger i att insatserna ska komplettera ordinarie arbetsmarknadspolitik genom att projekten arbetar med innovativa och otraditionella metoder kan hinder för projekten att arbeta på detta sätt leda till en försämrad måluppfyllelse. enkät visar att mer än en tredjedel av projekten är tveksamma till att söka socialfondsmedel igen och den huvudsakliga orsaken till detta är den omfattande administrationen. Det är enligt en hög siffra, speciellt om man beaktar att de flesta projekt som besvarat enkäten har tidigare erfarenhet av att driva EU-finansierade projekt. uppgifter om projektens administrationskostnader ger enligt inte en fullständig bild av projektens verkliga kostnader för administrationen. Det medför att informationen om projektens administrationskostnader inte på ett meningsfullt sätt kan användas i uppföljningssyfte, exempelvis för att se vilken effekt förenklingar skulle ha på projektens administrationskostnader. En förklaring till att projekten inte redovisar alla administrativa moment som projektadministration är sannolikt att inte har någon tydlig definition av administrativa kostnader. En annan möjlig förklaring är att de administrativa kostnaderna inte alltid fullt ut ryms inom projektbudgeten. MER ATT FÖRENKLA! 4Det nationella handlingsutrymmet för en enklare hantering av socialfondsmedel En möjlighet för regeringen och de förvaltande myndigheterna att förenkla strukturfondsprojektens administration och därmed förbättra förutsättningarna för en effektiv användning av medlen är att utnyttja det nationella handlingsutrymmet för att underlätta strukturfondsprojektens administration. 4.1Nationellt handlingsutrymme för förvaltning och kontroll av Socialfonden Det nationella handlingsutrymmet för förvaltning och kontroll av Socialfonden bestäms av EU:s förordningar på området.49 Handlingsutrymmet definieras i praktiken också i viss utsträckning av kommissionens vägledningar och av att området revideras av kommissionen och revisionsrätten. kan bli återbetalningsskyldigt om fel hittas i revision. När och har utformat förvaltnings- och kontrollsystemet samt kriterierna för revisionen har man därför utgått från erfarenheter från tidigare programperioder av kommissionens och revisionsrättens tolkning av regelverket. I detta avseende kan vägledningarna från kommissionen fungera som ett stöd för myndigheterna eftersom de i viss mån klargör kommissionens tolkning av hur EU:s förordningar ska tillämpas. Det innebär att vägledningarna följs av ESV och även om de inte är formellt bindande.50 Utifrån en analys av regelverket konstaterar att det finns ett nationellt handlingsutrymme för förvaltning och kontroll av Socialfonden. På systemnivå är detta handlingsutrymme relativt stort. Medlemsstaterna ansvarar till exempel för att utse de myndigheter som står för förvaltningen och kontrollen av Socialfonden. Det ligger även i hög grad inom medlemsstaternas nationella handlingsutrymme att utforma system för nationell medfinansiering. Enligt ska ett nationellt medfinansieringssystem dock grundas på principen om additionalitet, vilket 49Rådets förordning (EG) nr 1083/2006; Kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006; Rådets förordning (EG) nr 1081/2006. MER ATT FÖRENKLA! innebär att stödet från strukturfonderna inte får ersätta en medlemsstats offentliga eller motsvarande utgifter för strukturåtgärder.51 Det nationella handlingsutrymmet i fråga om krav gällande projektredovisningen är något mer begränsat än handlingsutrymmet på systemnivån. Enligt EU-förordningarna ska spårbarhet säkerställas i syfte att visa hur EU-medlen används nationellt.52 I EU-förordningarna ställs det också krav på redovisning av uppgifter om projektdeltagare både för att följa upp resultat och för att kontrollera projektens verksamhet.53 Förordningarna specificerar inte i detalj hur kontrollerna ska utföras eller exakt vilka dokument som ska granskas. I vägledningarna finns emellertid riktlinjer för hur de förvaltande myndigheterna kan utföra kontroller. Sammantaget finns det ett visst handlingsutrymme för förvaltande myndighet när det gäller vilka krav som ska ställas på projekten för redovisning av uppgifter för uppföljning och kontroll och hur myndigheten anpassar sina kontroller därefter. 4.2Medfinansieringen baserad på deltagarersättning I de projekt som är inriktade på att öka arbetskraftsutbudet utgör deltagarnas individuella ersättning för försörjning merparten av den nationella medfinansieringen. Underlagen för denna typ av medfinansiering tas fram i flera steg. I figur 4.1 beskrivs denna process. Processen för att redovisa medfinansiering baserad på deltagare 51Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 15.1. 52Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 58; Kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006, artikel 15. 53Kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006, artikel 40(g). Det är projektdeltagarnas individuella ersättningsnivåer och närvarotid i projektet som avgör storleken på den deltagarbaserade medfinansieringen. För att redovisa den deltagarbaserade medfinansieringen behöver projektledningen därför styrka deltagarnas faktiska nedlagda tid i projektet och koppla tiden till deltagarnas individuella ersättningar. I ett första steg ska projektdeltagarna fylla i och skriva under en närvarorapport som verifieras av projektledningen. Uppgifterna om deltagarnas ersättningar inhämtar projektledningen från medfinansiärerna, i regel kommuner, Arbetsförmedlingen och , via två olika blanketter (bilaga 3 och 4 i figur 4.1). Utifrån närvarorapporterna och medfinansiärernas underlag räknar projektledningen sedan ut medfinansieringen för respektive deltagare i projektet och skickar uppgifterna till på blanketten bilaga 4. De andra underlagen, bilaga 3 och närvarorapporten, behöver projekten vanligtvis inte skicka in till . De ska dock sparas i kontroll- och uppföljningssyfte. I intervjuer har representanter för projekt uttryckt att de upplever att redovisningen av den deltagarbaserade medfinansieringen är mycket resurskrävande. enkät bekräftar detta. av representanterna för projekt som ska öka arbetskraftsutbudet upplever det som resurskrävande att ta fram underlag och redovisa deltagarbaserad medfinansiering till . Som konstaterats i kapitel 3 upplever projekt inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud även projektadministrationen som mer resurskrävande överlag än projekt inom programområdet för kompetensförsörjning. Projekten har också föreslagit förändringar i redovisningen av medfinansieringen för att förenkla projektadministrationen.54 I intervjuer med projekt har det framkommit att de anser att ledtiderna för att få underlag från medfinansiärerna är långa och att det är väldigt resurskrävande att granska uppgifterna från medfinansiärerna för att säkerställa att de är korrekta. Det handlar exempelvis om att få närvaroformulär att stämma med medfinansiärernas underlag. En bidragande faktor till att administrationen kring medfinansieringen upplevs som resurskrävande kan vara att majoriteten av projekten får medfinansiering från fler än en offentlig aktör. Om projektdeltagare får sin ersättning från två olika medfinansiärer (exempelvis både och en kommun) kompliceras processen ytterligare. konstaterar att det finns ett nationellt handlingsutrymme som ger möjlighet att välja vilken typ av medfinansiering som ska matcha stödet från Socialfonden. Medlemsstaterna har också valt olika alternativ för nationell medfinansiering av Socialfonden. Till exempel har och 54223 projekt har gett ett eller flera förslag på förenklingar i enkät. Cirka 40 förenklingsförslag handlade om redovisningen av medfinansiering. MER ATT FÖRENKLA! valt att tillämpa system för medfinansiering där de inte använder sig av deltagarnas individuella ersättningar. Medfinansieringen för Socialfonden i består av medel från statsbudgeten, regionala medel samt medel från privata företag.55 I består den nationella medfinansieringen för Socialfonden av statliga och kommunala medel i form av utbetalningar eller bidrag i annat än pengar.56 Privata medel tillåts också som en del av finansieringen av socialfondsprojekt i , men dessa medel räknas inte med i den nationella medfinansieringen. Under förra programperioden använde sig av ett medfinansieringssystem som inkluderade deltagarnas individuella ersättning, men denna typ av medfinansiering togs bort inför innevarande programperiod på grund av problem med verifieringen. planerar inte att återinföra medfinansiering baserad på deltagarnas ersättning.57 4.2.2Medfinansieringssystemets utformning har kritiserats enkätundersökning visar att många projekt inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud har svårt att få ihop tillräcklig medfinansiering. Totalt har av dessa projekt uppgett att de har haft ganska eller mycket svårt att få ihop tillräckligt med medfinansiering. Vart fjärde projekt har haft det mycket svårt. Programområdet för ökat arbetskraftsutbud vänder sig till personer som står långt ifrån arbetsmarknaden. De prioriterade målgrupperna är personer som varit arbetslösa och som är långtidssjukskrivna, unga och/eller har utländsk bakgrund.58 Projekt som vänder sig till dessa grupper får ofta en låg deltagarbaserad medfinansiering eftersom deltagarna generellt har låga ersättningsnivåer. Ett exempel är unga arbetslösa som ofta får låga ersättningar när de deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det beror på att de i lägre grad är berättigade till arbetslöshetsersättning, och då erhåller så kallad utvecklingsersättning.59 Personer får då per dag, och personer som inte har slutförd gymnasieutbildning erhåller per dag.60 Enligt uppgifter från projekt händer det också att ungdomar inte lämnar in sina närvarorapporter till eftersom de inte tycker att det är 55Operationeel programma, ESF Doelstelling 2, 2007-2013, , s. 5455. 56ESF-programdokument för fastlandsfinland 20072013: EU-målet för regional konkurrenskraft och sysselsättning CCI No 2007FI052PO001. 57E-postmeddelande från and the Economy, , . 58Nationellt strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning (ESF) 2007 2013 CCI 2007SE052P0001, s. 3839. 59Förordning (1996:1100) om aktivitetsstöd. 60Se , Utvecklingsersättning. arbetssokande/arbetsmarknadspolitiskt_program/utvecklingsersattning []. värt besväret för en så låg ersättning. Detta medför att det i dessa fall inte finns någon deltagarersättning som projektet kan räkna in som medfinansiering. En annan anledning till låg deltagarbaserad medfinansiering är att vissa grupper, till exempel långtidsarbetslösa som har perioder av sjukskrivningar bakom sig, endast kan delta i projekten i begränsad utsträckning. Det gör att projekten endast kan tillgodoräkna sig en del av deras individuella ersättning. Storleken på medfinansieringen styr hur mycket socialfondsmedel projekten kan få. Projekt som inte har tillgång till andra typer av medfinansiering än deltagarbaserad ersättning och som vänder sig till prioriterade grupper i Socialfondsprogrammet med låg ersättning eller begränsad möjlighet att delta får därför låg medfinansiering. Detta försvårar för dessa projekt att få ihop sin finansiering. Det är vanligt att projekten behöver ta in fler deltagare alternativt dra ner på projektverksamheten för att kompensera för det minskade EU-stödet. I många fall blir konsekvensen enligt utvärderare av socialfondsprojekt att projekten får lägga ned mycket kraft på att rekrytera nya projektdeltagare. Temagruppen Unga i Arbetslivet har pekat på specifika svårigheter som drabbar projekt med unga deltagare.61 Enligt temagruppen kan regelverket också slå olika mot olika typer av projekt. Det kan vara lättare för offentliga aktörer att kompensera den låga medfinansieringen baserad på deltagarersättning genom att öka den egna medfinansieringen. Ideella och privata aktörer har inte denna möjlighet och kan därför ha svårare att ordna alternativ medfinansiering. Att det finns problem med medfinansieringssystemet har uppmärksammats tidigare. I en rapport beskrivs medfinansieringen inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud som ett strukturellt problem för projekten. Systemet för medfinansiering förutsätter enligt rapporten att det finns rutiner mellan projekten och medfinansiärer som gör att nya projektdeltagare smidigt kan slussas in i lämpliga projekt, vilket inte visar sig vara fallet i praktiken.62 har också vid upprepade tillfällen påpekat problemen som medfinansieringssystemet orsakar.63 Även kommissionen har framfört att den anser att bör överväga att förändra systemet.64 61Temagruppen Unga i arbetslivet (2010) Medfinansiering av ungdomsprojekt inom . finansierar fem temagrupper som ska analysera, systematisera och sprida resultat från socialfondsprojekten . (2011) I utkanten av arbetets marknad, s. 12. 63Se till exempel Svenska (2012) Socialfonden i siffror 2012 projektens deltagare och nytta, s. 79. 64Företrädare från generaldirektorat för sysselsättning, socialpolitik och inkludering . MER ATT FÖRENKLA! Projekt inom båda programområdena ska redovisa deltagarnas närvaro till ESF- rådet och SCB. Projekten skickar inte in detaljerade uppgifter om deltagare till , men uppgifterna ska förvaras hos projekten och finnas tillgängliga för kontroll och revision. I kompetensförsörjningsprojekt består uppgifterna av hur många timmar varje deltagare har deltagit i en aktivitet, och redovisas på en särskild blankett från . I projekt som ska öka arbetskraftsutbudet är deltagarredovisningen kopplad till projektens medfinansiering, såsom beskrivits i avsnitt 4.2.1. Projekten sammanställer också informationen i den så kallade lägesrapporten som skickas till vid ansökan om utbetalning av stöd. Registrering av uppgifter om deltagarna som behövs för att kunna följa upp resultatet av Socialfondsprogrammet sker genom att samarbetar med SCB. Skälet till detta är att säkerställa skyddet av deltagarnas personliga integritet. I praktiken sker det genom att projekten rapporterar uppgifter om deltagarnas personnummer, antal timmar de deltagit och i förekommande fall information om avbrottsorsaker till SCB.65 SCB bearbetar sedan denna information i enlighet med det nationella Socialfondsprogrammets indikatorer. Från intervjuerna med representanter för socialfondsprojekt och förvaltande myndighet samt i enkätundersökningen är det tydligt att deltagarredovisningen är ett mycket resurskrävande administrativt moment. av projekten upplever deltagarredovisningen som resurskrävande. Projektens förenklingsförslag för deltagarredovisningen handlar framför allt om att redovisningen bör blir mer samordnad.66 ser rapporteringen till de två myndigheterna olika ut och projekten upplever detta som dubbelarbete. Förslagen går ut på att det skulle underlätta om redovisningen till SCB exempelvis kunde gå via , eller att dokument och mallar för deltagarredovisning skulle vara kompatibla med SCB:s. När det gäller redovisningen av deltagare finns det inom ramen för det nationella handlingsutrymmet möjligheter att genomföra en del av de förenklingar som projekten föreslår. Den förvaltande myndigheten skulle till exempel kunna undersöka om redovisningen av projektdeltagarna till ESF- rådet och SCB kan bli mer koordinerad. En annan möjlighet skulle kunna vara att upprätta någon form av system (till exempel ett datasystem) där projekten kan sköta all deltagarredovisning, givet att skyddet för enskildas 65Se kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006, Bilaga XXIII: Uppgifter om deltagare i ESF-insatser. 6641 förenklingsförslag handlade om deltagarredovisningen. personuppgifter bibehålls, vilket är ett krav enligt EU-reglerna.67 får, enligt mening, förändringar i det nuvarande systemet inte förhindra möjligheterna att genomföra effektutvärderingar av god kvalitet. I intervjuerna med representanter för socialfondsprojekt och har det visat sig att kostnadsredovisningen är ett omfattande moment i projektadministrationen.68 Enligt enkätundersökning upplever av projekten det som resurskrävande att verifiera betalda utgifter till . Vidare upplever av projekten redovisningen av löner till som resurskrävande och upplever tidredovisning för projektets personal till som resurskrävande.69 Omkring hälften av förenklingsförslagen från socialfondsprojekten i enkätundersökning är direkt kopplade till kostnadsredovisningen.70 Dessa förslag handlar sammanfattningsvis om att minska antalet kopior på underlag som ska skickas in, utveckla elektronisk redovisning, ta fram schabloner för olika typer av kostnadsslag samt förenkla tid- och löneredovisningen. Det sistnämnda gäller till exempel en enklare tidredovisning för personalen som inte kräver en detaljerad indelning av olika aktiviteter. Enligt bedömning är det möjligt för att inom ramen för det nationella handlingsutrymmet öka graden av elektronisk redovisning och att utveckla ett mer ändamålsenligt datasystem för redovisning.71 Det finns även ett visst nationellt handlingsutrymme när det gäller själva urvalet av verifieringsunderlag som projekten ska skicka in för granskning till den förvaltande myndigheten. Det är exempelvis möjligt för den förvaltande myndigheten att göra en avvägning mellan omfattningen av på plats kontroller å ena sidan och vilka typer av dokument samt mängden underlag 67Kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006, artikel 37. 68Med kostnadsredovisning avser projektens redovisning till av kostnader för projektets genomförande inklusive lönekostnader. Underlagen för denna redovisning består exempelvis av fakturor, betalningsbekräftelser, kopior av bokföringsunderlag, kopior av hyresavtal, lönebesked och tidredovisning. 69Projekt som har svarat resurskrävande i ganska stor utsträckning eller mycket stor utsträckning har räknats in. 7098 förslag handlade om kostnadsredovisningen. 51 av dessa handlar om utveckling av elektronisk redovisning, 28 om schabloner och 19 om tid- och löneredovisning. 71Se Europeiska kommissionen, Guidance document on management verifications to be carried out by Member States on operations co-financed by the and the for the 2007 2013 programming period, COCOF 08/0020/04-EN , s. 11. MER ATT FÖRENKLA! som projekten ska bifoga varje ansökan om utbetalning å den andra.72 Denna avvägning styrs till stor del av myndighetens skyldighet att säkerställa spårbarhet i verifieringskedjan. Verifieringskedjan styr också detaljeringsgraden i projektredovisningen. När det gäller en enklare tidredovisning är även detta enligt uppfattning en bedömningsfråga för förvaltande myndighet som handlar om en avvägning mellan att å ena sidan säkerställa verifieringskedjan och å andra sidan tillgodose projektens önskemål om enklare redovisning. förvaltande myndighetens avvägning kan påverkas av tidigare erfarenheter från revision eftersom den också är inriktad på verifieringskedjans tillförlitlighet. Den förvaltande myndigheten bör undersöka möjligheterna till en enklare tidredovisning. Möjligheter att förenkla kostnadsredovisningen genom att använda schabloner har förts in i EU-förordningarna som en viktig del av EU:s förenklingsarbete. Tillämpningen och implementeringen av dessa förenklingsåtgärder för strukturfondsprogrammen i beskrivs i kapitel 5. enkät visar att projekten upplever en brist på tydlighet och kontinuitet i handläggning och rutiner. Drygt hälften av projekten som har bytt ekonom hos upplever att detta har medfört att myndighetens bedömning av projektets redovisning förändrats. Vidare anser drygt en tredjedel av projekten att information är otydlig när det gäller reglerna för projektredovisningen, till exempel vilka kostnader som är stödberättigande. enkät visar också att projekten upplever att ändringar i regler och rutiner har lett till en ökning av projektadministrationen. Inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud upplever av projekten att projektadministrationen har ökat under projektets gång på grund av att ändrat vissa regler och/eller rutiner. Motsvarande siffra för kompetensförsörjningsprojekt är . Lite mindre än hälften av projekten som upplever att ändringar medfört en ökad projektadministration menar att ökningen framför allt beror på ändrade rutiner för deltagarredovisningen. I intervjuer har representanter för projekt lyft fram att de upplever att en förändring i instruktionerna om 72Se Europeiska kommissionen, Guidance document on management verifications to be carried out by Member States on operations co-financed by the and the for the 2007 2013 programming period, COCOF 08/0020/04-EN, s. 8. hur projekten ska verifiera deltagarnärvaron inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud har ökat deras administration i stor utsträckning. Det är förmodligen detta som de flesta projekten syftar på när de uppgett ändrade rutiner för deltagarredovisningen i enkätsvaren. Några projekt har uppgett att denna förändring infördes med retroaktiv verkan, vilket ledde till ett mycket resurskrävande arbete. Andra ändringar som upplevs ha ökat administrationen är bland annat striktare krav på projektredovisningen generellt och att tolkningar eller rutiner varierar beroende på samordnare eller ekonom. En möjlig anledning till att projekten upplever att bedömningar ändras när projekt byter ekonom kan enligt intervju med vara att den nya ekonomen i vissa fall gör en ny riskbedömning av projektet. Detta kan påverka urvalet av underlag som granskas. En annan bidragande orsak till att de krav som ställer upplevs som svåra att förstå kan vara bristande administrativ kompetens i en del projekt. Både utvärderare med lång erfarenhet och ekonomer på menar att projektens administrativa kompetens är varierande. riktlinjer och rutiner har tagits fram och reviderats under programperiodens gång. Enligt handlar det främst om förtydliganden. En orsak till att har ansett att förtydliganden har varit nödvändiga är att problem eller brister har uppdagats i revision eller i myndighetens egna kontroller. Det kan exempelvis handla om att verifieringsunderlagen inte är tillräckliga.