prop · H00378 · 2013-02-19 00:00:00 — 2012/13:78 Till utförande av bevakningen får även räknas rapportering, dels från säkerhetspersonalen till redaren och befälhavaren, dels från redaren till ansvariga myndigheter i samband med incidenter. Beträffande det sist- nämnda bör det i sammanhanget påpekas att bestämmelserna om rappor- tering av sjöolyckor i lagen (1990:712) om undersökning av olyckor är tillämpliga endast under förutsättning att olyckan eller tillbudet inte har orsakats av en avsiktlig handling eller underlåtenhet i syfte att orsaka skada på fartygets säkerhet, personer ombord eller utanför fartyget, eller miljön (2 d §). Det hänger samman med att lagen om undersökning av olyckor är skriven mot bakgrund av ett sjösäkerhetsintresse snarare än ett sjöfartsskyddsintresse (se prop. 2010/11:116 s. 51 och 110). Befäl- havaren har dock en allmän skyldighet enligt 6 kap. 14 § sjölagen att genast rapportera till den myndighet regeringen föreskriver när någon i samband med fartygets drift har eller kan tänkas ha avlidit eller ha fått svår kroppskada. Det är emellertid av stor vikt att ansvariga myndigheter även får information om incidenter där dödsfall eller skador inte har inträffat. Det gäller särskilt om skjutvapen avfyrats. Det kan därför finnas anledning att förena tillståndet med specifika villkor avseende rappor- tering. Regeringen noterar att många remissinstanser, bl.a. Hovrätten för och Transportstyrelsen, menar att kraven på rapportering bör framgå av lag. Det hade i och för sig varit möjligt att, liksom föreslås i promemorian, låta tillståndsmyndigheten själv omhänderta denna fråga genom särskilda villkor i tillståndsbeslutet. Eftersom man knappast kan förutse fall där incidentrapportering inte ska förekomma bör det dock i den föreslagna lagens 3 § tredje stycke tas in ett allmänt krav på sådana villkor. Detta görs lämpligen genom att lägga till orden rapportering av incidenter mellan orden bevakningen och samt säkerhets- personalens. Det finns inte skäl att tynga lagen med den typ av detalj- reglering som efterlyser. Som antytts ovan kan det även vara aktuellt att förena tillståndet med särskilda villkor i fråga om säkerhetspersonalens sammansättning, lämp- lighet, utbildning och kompetens för uppdraget. Beträffande säkerhets- personalen gäller att villkoren kan avse exempelvis vilket antal vakter som ska finnas ombord och vilken sammansättning gruppen ska ha med tanke på fartygets resa, det aktuella riskläget, arbetsuppgifter och typ av fartyg. Det kan också vara aktuellt att ställa krav på att säkerhets- personalen ska ha uppnått en viss ålder, genomgått vissa kontroller samt ha viss typ av utbildning och kompetens. Innehav av skjutvapen ombord Regeringens förslag: Tillstånd ska få beviljas endast om det kan antas att skjutvapnen och ammunitionen är avsedda att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten samt i övrigt framstår som lämpliga för ändamålet samt om det kan antas att säkerhets- personalen har ändamålsenlig utbildning och även i övrigt är lämpad att inneha skjutvapnen och ammunitionen. Säkerhetspersonalen ska vara skyldig att följa vad som anges i tillståndet om vilka slag av skjutvapen och ammunition som får inne- has ombord. Säkerhetspersonalen ska också vara skyldig att följa villkor om hur skjutvapen och ammunition ska förvaras på fartyget. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Regeringen föreslår dock att möjligheten att inneha skjutvapen och ammunition ska utgöra en del av tillståndet i sig snarare än ett särskilt villkor. Regeringen föreslår även uttryckliga handlingsregler för säker- hetspersonalen. Remissinstanserna: Hovrätten för framhåller att den föreslagna möjligheten är mycket långtgående då , liksom många andra stater, tillämpar statligt våldsmonpol och har en restriktiv vapen- lagstiftning. En förutsättning för tillstånd till vapen måste vara att alla andra mindre ingripande åtgärder är otillräckliga. Det krävs då en analys i varje enskilt fall av risken för attacker och möjligheten att undvika dessa. Mot denna bakgrund menar hovrätten att de grundläggande förut- sättningarna för tillstånd för att anlita beväpnad säkerhetspersonal i förslagets 3 och 5 §§ måste få en annan utformning och skärpas. menar att formuleringen får förenas med villkor om att i förslagets 5 § bör bytas ut mot får innefatta en rätt för. Denna formule- ring motsvarar bättre straffbestämmelsen i förslagets 13 § första stycket. Transportstyrelsen anser att fartygets konstruktion och last, t.ex. brand- farlig last, måste beaktas innan tillståndet förenas med en rätt att medföra skjutvapen. i påpekar att lagförslagets formuleringar saknar begränsande inslag utöver att tillstånden måste förnyas . Lagregleringen måste vara väsentligen mera tydlig och detaljerad. Möjligheten att använda och hanteringen av helautoma- tiska vapen bör regleras i lag och förordning. menar att förslagets 5 § bör arbetas om så att det blir huvudregel att tillståndet förenas med rätt att inneha vapen. Skälen för regeringens förslag: I promemorian föreslås att ett tillstånd ska få förenas med villkor om att säkerhetspersonalen får inneha vissa skjutvapen och ammunition ombord. Lagrådet menar att den föreslagna lagen bara bör vara tillämplig på beväpnad bevakning och att en sådan avgränsning bör framgå av lagens 1 §, jfr avsnitt 7.3. I förläng- ningen härav föreslår Lagrådet att de förutsättningar för innehav av skjutvapen och ammunition som tas upp i lagrådsremissens förslag till 5 § omformuleras med hänsyn till att det endast är beväpnad bevakning som är i fråga och lämpligen förs till 3 § såsom allmänna krav för tillstånd. förslår Lagrådet att kravet på att tillståndet förenas med villkor om förvaring flyttas till 4 § och kompletteras med ett krav på att tillståndet ska ange vilka slag av skjutvapen och ammunition som omfattas av tillståndet. Lagrådets förslag utgör förbättringar och att de berörda paragraferna därför bör ändras i enlighet härmed. De nedan berörda förutsättningarna för innehav av skjutvapen m.m. ska alltså inarbetas i den föreslagna lagens 3 § vid sidan av de förutsättningar som berördes i föregående Härigenom beaktas i praktiken Tillståndet kommer delvis att motsvara bestämmelserna i 2 kap. 3 § d, 3 kap. 7 och 9 §§ vapenlagen om tillstånd för innehav och lån av vapen. promemorian föreslås att det allmänt ska gälla att skjutvapnen och ammunitionen ska vara avsedda att skydda fartyget, besättningen, passa- gerarna och lasten samt i övrigt framstå som lämpliga för ändamålet. tillstånd ska även kunna omfatta helautomatiska vapen. I och med att den föreslagna lagen avses att träda i stället för vapenlagen gäller heller inte begränsningen i 2 kap. 6 § vapenlagen att tillstånd för innehav av enhandsvapen och helautomatiska vapen endast får meddelas om det finns synnerliga skäl. Med tanke på de höga riskerna för piratattacker samt brutaliteten i dessa framstår det som rimligt att tillståndsmyndig- heten inte specifikt ska behöva göra en prövning av om det finns synner- liga skäl för att meddela tillstånd som innefattar en rätt att inneha enhandsvapen och helautomatiska vapen. Säkerhetspersonalen ska ha för uppdraget lämplig utbildning och erfarenhet för att inneha skjutvapnen. Vilken utbildning samt lämplighet som närmare ska krävas får regleras i föreskrifter som meddelas med stöd av lagen. Det faktum att den föreslagna lagen gäller i stället för vapenlagen gör emellertid att kraven i fråga om skjutskicklighet, utbildning, ålder och liknande inte i alla delar behöver vara exakt samma som de som föreskrivs med stöd av vapenlagen (11 kap. 2 § b). som i fråga om tillstånd för innehav kan dessa i stället anknyta till de krav som gäller i de länder där säkerhetsföretaget alternativt säkerhets- personalen har sitt hemvist. att tillståndsmyndigheten kan låta de regler som gäller med stöd av vapenlagstiftningen, t.ex. när det gäller minimiålder, tjäna till viss ledning om detta med beaktande av tillgänglig sakkunskap och andra hänsyn anses medföra en bättre reglering. I enlighet med vad Lagrådet förslagit i denna del bör den föreslagna lagen också kompletteras med en handlingsregel som innebär att säker- hetspersonalen är skyldig att följa vad som anges i tillståndet om vilka slag av skjutvapen och ammunition som får innehas ombord. framgår direkt i lagen en skyldighet för säkerhetspersonalen att följa tillståndet i detta avseende, vilket även är förenat med straffansvar, se Härigenom får även tingsrätts synpunkt anses Tillståndet ska, enligt förslagets 4 §, förenas med villkor om hur skjut- vapen och ammunition som tas ombord ska förvaras. det att vara redaren som i egenskap av tillståndsinnehavare måste ta ansvar för att det installerats tillräckliga förvaringsutrymmen för skjut- vapnen och ammunitionen. Den praktiska hanteringen av skjutvapnen och ammunitionen ombord kommer emellertid att falla på säkerhets- Lagförslaget bör därför även kompletteras med en handlings- regel om att säkerhetspersonalen har en skyldighet att följa villkoren om hur skjutvapnen ska förvaras. Följs inte villkoren kan straffansvar enligt 14 § komma i fråga, se avsnitt 10.4. Som framgått i avsnitt 8.2 är avsikten att kraven enligt 3 § i den före- slagna lagen ska kunna preciseras genom villkor i tillståndsbeslutet. Det kommer också att vara möjligt att i förordning och myndighetsföre- skrifter precisera kraven i tillståndet genom det bemyndigande som före- slås i lagens 17 §. Hovrätten för efterlyser dock en annan och skärpt utformning av kraven i den föreslagna lagen. I avsnitt 5.2 finns en redogörelse för rekommendationerna i handboken . I BMP finns en lång rad åtgärder för att hindra piratattacker som inte utgörs av beväpnad säkerhetspersonal. Det kan röra sig om fartygets navigation men också utrustning, t.ex. taggtråd och s.k. citadell. I artikel 1.5 i IMO:s cirkulär nr 1405/Rev.2 (bilaga 2) anges att användningen av beväpnad säkerhetspersonal inte ska vara ett alternativ till BMP och andra skydds- åtgärder. Det anges vidare att sådan personal bara ska tas ombord efter en riskanalys. Av artikel 5.14 följer att den beväpnade säkerhetspersonalen ska vidta rimliga åtgärder för att undvika våldsanvändning, och om våld trots allt används ska det inte överskrida vad som är absolut nödvändigt och rimligt under rådande omständigheter. I IMO:s cirkulär nr 1443 (bilaga 5) finns rekommendationer för säkerhetsföretagen och av artikel 3.7 följer att säkerhetspersonalen ska ha kunskap om den senaste versionen av BMP och att användningen av denna inte ska ersättas av säkerhetspersonalen. Utgångspunkten för bedömningen av en ansökan om tillstånd är att det kan antas att anlitandet av säkerhetspersonalen kommer att ligga i linje med internationellt antagna rekommendationer på området från bland annat IMO. Det är med andra ord klart att den viktiga utgångspunkt som Hovrätten för lyft fram, att väpnat våld ska vara en sista utväg, ska gälla. Av de nu berörda IMO-dokumenten framgår dessutom en lång rad andra krav med likartat syfte, t.ex. krav på säkerhetspersonalen och hur den ska vara sammansatt, utbildad, utrustad och försäkrad. De ovan berörda dokumenten har en detaljeringsgrad som vida överstiger vad som skulle vara ändamålsenligt och brukligt att reglera i svensk lag. Det är därför att föredra att dessa krav utarbetas på lägre nivåer i det samlade regelverket. Det finns inte skäl att redan i detta sammanhang närmare beröra hur de många olika kraven ska fördelas mellan förordning, myndighetsföreskrifter och särskilda villkor i tillståndsbesluten. Reger- ingen sympatiserar dock med promemorians allmänna inriktning att mycket kan tas in i de särskilda villkoren i tillståndsbeslutet. Regeringen delar därför inte i åsikt om att den detalje- ringsgrad som onekligen behövs måste återspeglas i lag eller förordning. Transportstyrelsens synpunkt kan omhändertas genom utformningen av villkoren i tillståndsbeslutet. I sammanhanget bör det noteras att mycket av det som Transportstyrelsen efterlyser återfinns i artikel 5.5 i IMO:s cirkulär nr 1443 (bilaga 5). 2012/13:78 8.4 Regeringens förslag: Befälhavare som tar ombord säkerhetspersonal ska se till att personalens identitet, tidsperioden under vilken denna finns ombord samt typ av skjutvapen, kaliber och identifikations- nummer eller annan uppgift som kan identifiera de skjutvapen som tas ombord antecknas i den skeppsdagbok som avses i sjölagen. Även den mängd ammunition som tas ombord respektive lämnar fartyget ska antecknas. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringen föreslår dock en annan lydelse av de delar som rör identi- fiering av skjutvapen och har lagt till en uttrycklig hänvisning till den skeppsdagbok som avses i 18 kap. sjölagen (1994:1009). Remissinstanserna: Transportstyrelsen anser att det finns situationer då det är orimligt att kräva av den som för skeppsdagboken att anteckna vem som innehaft vilket vapen ombord. Det kan ske vaktbyten eller inträffa vapenbyten under ett pågående angrepp som skulle vara orimligt att anteckna i skeppsdagboken. Skälen för regeringens förslag: finns bestämmelser i 6 kap. 4 § och 18 kap. 3 § första stycket sjölagen om skyldigheten för befälhavare att låta föra föreskrivna dagböcker ombord på fartyg. ska föras på handelsfartyg med en bruttodräktighet av minst 20. Förs inte skeppsdagboken av befälhavaren ska den föras av den främste av styr- männen. I syfte att underlätta en utredning av en incident, olycka eller ett brott ombord på ett svenskt fartyg i samband med en piratattack har i prome- föreslagits att ett antal förhållanden ska antecknas i skeppsdag- boken av en befälhavare som tar ombord säkerhetspersonal. Förslaget innebär att säkerhetspersonalens identitet, tidsperioden under vilken denna finns ombord samt typ av skjutvapen, fabriksnummer eller modell- beteckning, kaliber och vapennummer ska antecknas i skeppsdagboken. Regeringen anser att promemorians förslag i allt väsentligt bör genom- föras. De delar som rör identifiering av skjutvapen bör dock få en något annorlunda lydelse. Detaljkraven när det gäller märkning av skjutvapen uppvisar inte någon fullständig internationell harmonisering. Det är därför rimligare att i lagen ange en mera övergripande beskrivning av de uppgifter som ska antecknas. I myndighetsföreskrifter eller särskilda villkor kommer det dock, när det står klarare vilken nationalitet säker- hetsföretagen typiskt sett kommer att ha, att finnas bättre förutsättningar för att precisera sådana krav än i lagen. Enligt 18 kap. 3 § andra stycket sjölagen ska noggranna uppgifter föras in i skeppsdagboken avseende vad som inträffar under resan om detta kan vara till nytta för redare, lastägare, försäkringsgivare eller någon annan vars rätt kan vara beroende av resans utgång. Närmare bestämmel- ser om förande av dagbok finns i Transportstyrelsens föreskrifter om skeppsdagbok, maskindagbok, kombinerad skepps- och maskindagbok samt journal (TSFS 2010:18). Uppräkningen i 18 kap. 3 § andra stycket sjölagen kan emellertid inte med säkerhet anses innefatta brottsutredande myndigheter och av den anledningen fordras en särskild bestämmelse om detta i den föreslagna lagen om bevakning ombord på svenskt fartyg. 2012/13:78 att underlätta en utredning bör det av skeppsdagboken gå att utläsa vem som innehaft vilket vapen ombord. Även den mängd ammunition som tas ombord respektive lämnar fartyget bör antecknas i skeppsdagboken. Dessa uppgifter är ägnade att underlätta en utredning av en incident där skjutvapen avfyrats eftersom det blir lättare för brottsutredande myndig- heter att skapa sig en bild av hur många skott som avlossats. När det gäller Transportstyrelsens påpekande innebär knappast anteckningar om vapenbyten som sker vid planerade vaktbyten några större svårigheter. Däremot kan förstås detta vara mycket svårare när det gäller vapenbyten som inträffar under en pågående incident eller eldstrid. En sådan detalje- ringsgrad följer dock inte av den föreslagna lydelsen och regeringen hyser ingen tvekan om att preciserande myndighetsföreskrifter och särskilda villkor i ämnet kan utformas på ett rimligt sätt. Regeringens förslag: Ansökan om tillstånd ska prövas av tillstånds- myndigheten. Regeringen ska bemyndigas att föreskriva vilken myndighet som ska pröva frågor om tillstånd enligt lagen. Regeringens bedömning: Regeringen får även föreskriva att prövningen ska ske i samråd med andra myndigheter. Transport- styrelsen bör vara tillståndsmyndighet. Prövningen av frågor om tillstånd bör ske i samråd med . Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer bara delvis med regeringens. Regeringen föreslår inte någon regel i lagen om att regeringen kan föreskriva att prövningen ska ske i samråd med andra myndigheter. Slutligen bedömer regeringen att och Transportstyrelsens roller bör vara ombytta. Remissinstanserna: menar att förslaget väcker frågor om hur tillståndsprövningen och tillsynen ska gå till i praktiken mot bakgrund av att detta inte är tänkt att innefatta någon granskning av de specifika säkerhetsföretagen. pekar på att det inte är utföraren av bevakningen utan beställaren som ska kunna få tillstånd och därefter kunna underkastas tillsyn. Tillsynen blir i huvudsak en administrativ åtgärd när fartyget åter är i svensk hamn och säkerhets- personalen har lämnat fartyget. Detta höggradiga administrativa inslag talar för att polisens särskilda kompetens inte spelar någon roll vid valet av tillståndsmyndighet. I stället är det Transportstyrelsen som ansvarar för sjöfartsfrågor både nationellt och internationellt, t.ex. när det gäller internationella konventioner och kontaktytor med rederinäringen. Däremot är det viktigt att är delaktig i framtagandet av föreskrifter avseende bl.a. vilka vapentyper som ska tillåtas. Transport- styrelsen delar promemorians bedömning att fokus i hög grad kommer att ligga på vapenfrågorna och att är lämpligare än Transportstyrelsen att bedöma såväl tillståndsgivningen som tillsyns- frågor. Styrelsen stödjer också förslaget att den genom samråd ska delta i är den bäst lämpade tillstånds- och tillsynsmyndigheten. styrelsen är och har därför en vana vid att umgås med andra flagg-, kust- och hamnstater men också kunskap om sjöfartens specifika och komplexa villkor. framhåller vidare Transportstyrelsens huvudansvar för den Inter- nationella säkerhetskoden (ISPS) som används inom flera områden där piratfrågan hanteras inom IMO. Behovet av vapenkunskap kan tillgodo- ses genom samverkan med . Skälen för regeringens förslag och bedömning: Ansökan om till- stånd prövas av tillståndsmyndigheten. Regeringen bör bemyndigas att föreskriva vilken myndighet som ska pröva frågor om tillstånd enligt den Detta har i motsats till promemorians förslag, som tog in ett bemyndigande i en särskild paragraf, inarbetats i 2 §. Frågan är sedan vilken myndighet som bör utses att vara tillstånds- I princip kan tre myndigheter komma i fråga: i , samt Transportstyrelsen. auktorisering av bevakningsföretag samt godkännande av personal gäller enligt 2 och 4 §§ lagen om bevakningsföretag att dessa uppgifter sköts av (5 och 6 §§). sköts med andra ord på regional nivå. För att bör få uppdra- get att även svara för tillståndsgivningen enligt den föreslagna lagen talar det faktum att det där finns en betydande erfarenhet av att bedöma frågor som rör hur bevakning ska bedrivas och att den hanterar vissa internationella frågor rörande bevakningsverksamhet. bevakning ombord på fartyg till skydd mot piratattacker utgör en verk- samhet som starkt skiljer sig från bevakningsverksamhet så som den Till grund för den förstnämnda verksamheten ligger också internationella rekommendationer från bland annat IMO. tillståndsgivningen inte avsedd att innefatta en granskning av de specifika säkerhetsföretag eller den personal som ska bedriva bevak- I stället är det fråga om att generellt bedöma och godkänna den tänkta organiseringen av bevakningen ombord på ett visst fartyg samt att övervaka att denna sedan följs. Med tanke på att tillståndsprövningen till stor del kommer att innefatta frågor om vapen och hantering av dessa ombord på fartygen, särskilt i händelse av en piratattack, kan det ligga nära till hands att Rikspolis- styrelsen ska ansvara för dessa frågor. ett allmänt ansvar för vapenfrågor och har den nödvändiga kompetensen Dessutom fattar beslut enligt 3 § lagen (2004:487) om sjöfartsskydd om vilka skyddsnivåer som ska råda ombord på ett fartyg. Frågan om föreskrivande av särskilda villkor i tillstånden kan också förutses vara nära kopplad till de detaljföreskrifter om vapeninnehav ombord som kommer att behöva tas fram med anled- ning av lagen. Emellertid handlägger inte frågor om det slags vapen som är aktuella. lagen omfattar vanligen andra typer av vapen som jaktvapen och sport- Den myndighet som får anses ha bäst kompetens avseende de specifika förhållanden som råder ombord på fartyg är Transportstyrelsen. den myndighet som har ansvar för regleringen av sjösäkerheten och arbetsmiljön ombord på fartyg. Transportstyrelsen har även ett grund- läggande ansvar för sjöfartsskyddet enligt förordningen (2004:283) om Prop. 2012/13:78 sjöfartsskydd. Av den anledningen ligger det nära till hands att Transportstyrelsen bör utgöra tillståndsmyndighet även beträffande dessa Vad som kan tala emot detta är emellertid att frågan om bevak- ning ombord är mycket nära kopplad till frågan om användningen av beväpnad säkerhetspersonal. På grundval av den ovan förda diskussionen gör regeringen bedöm- ningen att Transportstyrelsen får anses vara lämpligare än Rikspolis- styrelsen eller länsstyrelserna att vara tillståndsmyndighet. Inte minst Transportstyrelsens vana att hantera frågor med anknytning till IMO, där mycket av det internationella regelverket kommer att utformas, talar för den myndigheten. Eftersom Transportstyrelsen inte hanterar frågor om skjutvapen i sin verksamhet är det dock viktigt att tillståndsprövningen görs i samråd med . Detsamma gäller framtagandet av myndighetsföreskrifter i de delar dessa kommer att beröra skjutvapen och deras användning, jfr. de insatsregler som Försvarsmakten berört i avsnitt 8.2. framför farhågor angående tillståndsprövningen. Det är riktigt att tillståndsprövningen inte blir lika ingående som om det hade varit frågan om ett svenskt bevakningsföretag enligt lagen om bevakningsföretag. Detta ska förstås mot bakgrund av de praktiska svårigheter som följer av verksamhetens internationella karaktär och som gör det svårt att tillämpa normala auktorisations- och godkännande- förfaranden. Säkerhetsföretagen kommer, såvitt nu kan bedömas, så gott som uteslutande att vara utländska. Som redan berörts i avsnitt 7.2 kommer kraven som ställs på rederierna att få genomslag mot säkerhets- företagen eftersom de senare måste uppfylla de krav som ställs för att kunna anlitas. Dessutom uppvägs svårigheterna som onekligen finns delvis av att det internationella samfundet genom IMO har antagit inter- nationella rekommendationer för säkerhetsföretagen genom cirkulär nr 1443 (bilaga 5). Regeringen ser ett stort värde i att den nu aktuella verksamheten följer det internationella samfundets rekommendationer. Det förtjänar i sammanhanget också att framhållas att upplägget med att rederiet snarare än säkerhetsföretaget kan beviljas tillstånd motsvarar den konstruktion som valts i och , se avsnitt 5.3. 8.6Övriga frågor rörande tillstånd Regeringens förslag: beslut i tillstånds- ärenden, om föreläggande vid vite och om återkallelse ska få över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om bevakning som omfattas av denna lag samt om tillstånd för denna. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. I regeringens förslag anges emellertid uttryckligen genom en hänvisning till lagrum vilka beslut som ska kunna överklagas. Det klargörs då även