prop · H003188 · 2013-08-27 00:00:00 — Regeringens proposition 2012/13:188 Permanent utvidgad målgrupp för Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att fler anhöriga till flyktingar och andra skydds- behövande än ska omfattas av lagen (2010:197) om etablerings- insatser för vissa nyanlända invandrare. Ändringen innebär en för- längning av den tidsgräns inom vilken en anhörig ska ha ansökt om uppehållstillstånd för att omfattas av etableringslagen. Den anhörige ska ha ansökt om uppehållstillstånd från det att anknytnings- personen först togs emot i en kommun. Vidare föreslås att en nyanländ inte ska omfattas av etableringslagen om han eller hon ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som var svensk medborgare för den nyanländes ansökan om uppehålls- tillstånd. Lagändringen föreslås träda i kraft . 2012/13:188 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ........................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund och gällande rätt ............................................................... Uppehållstillstånd på grund av anknytning ........................ Lagen om etableringsinsatser för vissa Förordning om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar ............................. utvidgning av målgruppen ................................... Målgruppen för etableringslagen utvidgas permanent ...................... 5.2Undantag om anknytningspersonen är svensk 5.3Bestämmelsen om undantag från tvåårsgränsen tas Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser för kommuner och landsting ..................... Konsekvenser för nyanlända ............................................ Konsekvenser för barn...................................................... 7.4Konsekvenser för jämställdhet mellan kvinnor och Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Permanent utvidgad målgrupp för etableringslagen (Ds 2013:5) .......................... Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. 2012/13:188 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för Härigenom föreskrivs att 2 a § lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska ha följande lydelse. Lagen gäller också en nyanländ som har fyllt 20 men inte och som har 1. beviljats ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folk- bokföring på grund av anknytning till en person som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av någon av de bestämmelser som anges i 2 §, och 2. ansökt om uppehållstillstånd från det att den person från det att den person som den nyanlände har anknytning som den nyanlände har anknytning till först togs emot i en kommun. till först togs emot i en kommun. Den angivna fristen i första Första stycket gäller inte om den stycket 2 gäller inte om den ny- person som den nyanlände har anlände har ansökt om uppehålls- anknytning till var svensk med- 2013 och den person som den nyanlände har anknytning till först togs emot i en kommun efter den Denna lag träder i kraft . För nyanlända som har ansökt om uppehållstillstånd före gäller 2 a § i sin äldre lydelse. 1 Senaste lydelse 2012:1000. Ärendet och dess beredning har utarbetat departementspromemorian Permanent utvidgad målgrupp för etableringslagen (Ds 2013:5). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lag- förslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en remissammanställning finns tillgängliga hos (dnr A2013/308/IU). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Regeringen har följt Lagrådets förslag till utformning av lagtexten. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. 4 Bakgrund och gällande rätt 4.1Uppehållstillstånd på grund av anknytning De grundläggande bestämmelserna om anhöriginvandring när det gäller make, sambo och barn till en person som är bosatt i (anknytningspersonen) finns i 5 kap. 3 § utlänningslagen (2005:716). Bestämmelserna ger rätt till uppehållstillstånd, om det inte finns särskilda skäl mot att bevilja tillstånd (5 kap. 1717 b §§ utlänningslagen). Sådana särskilda skäl kan t.ex. vara att det är fråga om ett skenförhållande. Bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning finns också i 5 kap. 3 a § utlänningslagen. Uppehållstillstånd får exempelvis ges till en sökande som avser att gifta sig eller bli sambo med en anknytnings- person och till andra nära anhöriga som i hemlandet ingått i samma hushåll som anknytningspersonen, om det finns ett särskilt beroende- förhållande mellan släktningarna som fanns redan i hemlandet. Huvudregeln är att det är den person som vill ha ett uppehållstillstånd som ska ansöka om det. En utlänning som vill ha uppehållstillstånd ska som huvudregel ha ansökt och beviljats ett sådant tillstånd före inresan till . En ansökan om uppehållstillstånd av en utlänning som inte befinner sig i ska lämnas till en svensk beskickning eller ett svenskt konsulat i utlänningens hemland, där ansökan också ska utredas. Om en sökande är stadigvarande bosatt i ett annat land, kan ansökan lämnas in och utredas där. Beslut om uppehållstillstånd meddelas normalt av . Regeringens mål för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla, oavsett etnisk och kulturell bakgrund. uppnås främst genom generella insatser som når ut till hela befolkningen, 2012/13:188 oavsett födelseland eller etnisk bakgrund. De generella insatserna ska kompletteras med riktade åtgärder för att stödja och underlätta ny- anländas etablering i . I fokus står en snabb etablering på arbetsmarknaden. reformerades mottagandet av nyanlända invandrare genom att lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (etableringslagen) infördes. Reformen innebar att staten tog över det samordnande ansvaret från kommunerna för introduktionen av målgruppen genom att Arbetsförmedlingen fick ansvar för samordningen av insatser. Staten tog också över ansvaret för de nyanländas försörjning . Statlig etablerings- ersättning utbetalas vid aktivt deltagande i insatser och ersättningen är lika för alla oavsett var i landet man bor. Kommunerna har fortsatt viktiga uppgifter vid introduktionen och mottagandet av nyanlända. De ansvarar dels för centrala delar i etableringsplanerna såsom grundläggande vuxenutbildning, svensk- undervisning och samhällsorientering, dels för bostadsförsörjning, tillgång till skola, förskoleverksamhet och äldreomsorg. 4.2.1Lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare Etableringslagen innehåller bestämmelser om insatser som syftar till att underlätta och påskynda vissa nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet. Av 22 b §§ etableringslagen framgår lagens målgrupp. I 2 § anges att lagen gäller nyanlända som har fyllt 20 men inte och som har beviljats uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring enligt 5 kap. 1, 2, 4 eller 6 § utlänningslagen, enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, eller enligt 21 eller 22 kap. utlänningslagen (nedan kallas de som beviljats uppehållstillstånd enligt angivna lagrum flyktingar och andra skyddsbehövande). Av 2 a § etableringslagen framgår att anhöriga som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till en flykting eller annan skyddsbehövande också omfattas av lagen. Ett villkor för att anhöriga ska omfattas av etableringslagen är emellertid att den anhörige har ansökt om uppehålls- tillstånd från det att den utlänning som den nyanlände har anknytning till först togs emot i en kommun (tvåårsgränsen). gäller ett i fråga om tillämpningen av lagen tidsbegränsat undantag från tvåårsgränsen, se vidare avsnitt 4.3. Av 2 b § framgår att etableringslagen också gäller en nyanländ som har fyllt 18 men inte , när uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring beviljats enligt 2 eller 2 a § etableringslagen, förutsatt att han eller hon saknar föräldrar här i landet. Av 6 och 7 §§ etableringslagen framgår att Arbetsförmedlingen ska upprätta en individuell plan med insatser för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering. Planen ska omfatta högst 24 månader och minst innehålla utbildning i svenska för invandrare, samhällsorientering och aktiviteter för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet. Nyanlända som medverkar till upprättande av en etableringsplan, eller Prop. 2012/13:188 deltar i aktiviteter enligt en etableringsplan, har rätt till statlig s.k. etableringsersättning. 4.2.2Förordning om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar I förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar finns bestämmelser om statlig ersättning till kommuner, landsting och av och insatser för vissa utlänningar. Den statliga ersättningen lämnas för samma målgrupp som gäller för lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, dock utan avgränsning till den nyanländes ålder. Landsting och kommuner är alltså berättigade till ersättning även för barn och personer . Förordningen reglerar rätt till bl.a. schablonersättning, ersättning för initiala kostnader för ekonomiskt bistånd, ersättning för ekonomiskt bistånd, stöd och service samt hälso- och sjukvård och ersättning för mottagande av ensamkommande barn. I schablonersättningen ingår kostnader för mottagandet av den nyanlände och praktisk hjälp i samband med bosättningen. Vidare ingår särskilda introduktionsinsatser inom skola, förskola, fritidshem och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800), utbildning i svenska för invandrare eller motsvarande utbildning för den som har rätt att delta i sådan utbildning enligt skollagen, samhälls- orientering, tolkning och andra insatser för att underlätta etablering i samhället. För personer som inte har fyllt ingår även viss ersättning för kostnader för ekonomiskt bistånd och administration av ärenden om sådant bistånd i schablonersättningen. Landsting har enligt förordningen rätt till ersättning för vissa hälso- och sjukvårdskostnader för skydds- behövande och vissa andra utlänningar samt extraordinära kostnader för vårdinsatser. 4.3 utvidgning av målgruppen antog regeringens proposition med förslag om en utvidgning av målgruppen för etableringslagen (prop. 2012/13:26, bet. 2012/13:AU1, rskr. 2012/13:122). etableringslagen trädde i kraft . fler anhöriga till flyktingar och andra skyddsbehövande omfattas av etableringslagen och utgör ett undantag från det villkor som föreskriver att den anhörige, för att omfattas av lagen, ska ha ansökt om uppehålls- tillstånd från det att anknytningspersonen först togs emot i en En anhörig till en flykting eller annan skyddsbehövande som har ansökt om uppehållstillstånd senare än efter det att anknytningspersonen första gången togs emot i en kommun omfattas av etableringslagen, under förutsättning att den anhörige ansökt om personen först tagits emot i en kommun efter . Bakgrunden till ändringen var att antalet beviljade uppehållstillstånd på 2012/13:188 grund av anknytning till en flykting eller annan skyddsbehövande förväntades öka , till följd av ett förändrat rätts- läge efter ett avgörande från Migrationsöverdomstolen (MIG 2012:1). Avgörandet följdes av ett nytt rättsligt ställnings- tagande från (RCI 07/2012). Förändringen innebar en bevislättnad avseende identitet i ärenden om ansökan om uppehålls- tillstånd på grund av anknytning. Många av de anhöriga som förväntades få uppehållstillstånd efter Migrationsöverdomstolens avgörande kunde antas falla utanför målgruppen för etableringslagen, eftersom de inte hunnit ansöka om uppehållstillstånd från det att anknytnings- personen först togs emot i en kommun. Därmed skulle de inte ha rätt till etableringsplan och etableringsersättning. Kommunerna skulle inte heller vara berättigade till statlig ersättning för mottagandet. Kommuner med ett stort antal anknytningspersoner med anhöriga från områden där det kan vara svårt att få fram identitetshandlingar bedömdes få ett koncentrerat mottagande av anhöriga under slutet av och . För att upprätthålla etableringslagens intentioner att underlätta och påskynda nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet och stärka de nyanländas förutsättningar för egenförsörjning och aktiva del- tagande i arbets- och samhällslivet, ansåg regeringen att dessa anhöriga borde omfattas av etableringslagen trots att de ansökt om uppehålls- tillstånd senare än efter det att anknytningspersonen först togs emot i en kommun. Motsvarande förändring av målgruppen som gjordes för etablerings- lagen har även gjorts i förordningen om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar, för att ge kommuner och landsting möjlighet till ersättning för denna grupp anhöriga liksom för nyanlända som redan tidigare omfattades av etableringsreformen. Förändring av målgruppen har även gjorts i förordning (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Regeringens förslag: En anhörig till en flykting eller annan skydds- behövande som har ansökt om uppehållstillstånd från det att anknytningspersonen först togs emot i en kommun, ska omfattas av lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker för- slaget, ställer sig positiva till eller har inga invändningar mot förslaget. Ingen remissinstans har avstyrkt förslaget. försäkringen anser dock att det inte anges tillräckliga skäl till varför gränsen ska vara just . kommun anser att tidpunkten från vilken sexårsgränsen räknas ska vara när den person som den nyanlände har anknytning till första gången folkbokfördes i , i stället för när anknytningspersonen först togs emot i en kommun. Skälen för regeringens förslag: Staten har tagit ett särskilt ansvar för flyktingar och andra skyddsbehövande. Säråtgärderna för denna grupp har kommit till dels för att flyktingar och andra skydds- behövande ofta har särskilda behov, dels för att det är en nationell angelägenhet och en internationell förpliktelse att ta emot flyktingar och andra skyddsbehövande. har därför ansett det motiverat att ge skyddsbehövande ett mottagande och en introduktion som i vissa avseenden innebär mer omfattande insatser i jämförelse med dem som erbjuds andra invandrare. Av samma skäl har det ansetts motiverat att staten tar ett ekonomiskt ansvar för denna grupp. Det särskilda ekonomiska ansvaret omfattar även anhöriga till flyktingar och andra skyddsbehövande som ansökt om uppehållstillstånd på grund av anknytning från det att anknytningspersonen först togs emot i en kommun. Före införandet av etableringslagen låg huvudansvaret för mottagande och introduktion för flyktingar och andra skyddsbehövande på kommunerna, medan statliga myndigheter hade vissa stödjande upp- gifter. Genom etableringsreformen avsåg regeringen att tydliggöra det statliga ansvaret för att underlätta och påskynda nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. I förarbetena till lagen framhölls att kommu- nerna borde avlastas och koncentrera sig på sina uppgifter att ansvara för t.ex. bostadsförsörjning, svenskundervisning, samhällsorientering, till- gång till skola, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg samt äldreomsorg. Det finns normalt ett samband mellan antalet beviljade tillstånd inom asylprocessen och antalet ansökningar i anknytningsärenden . Många flyktingar och andra skyddsbehövande vill åter- förenas med sina familjer efter att de har beviljats uppehållstillstånd i . De flesta anhöriga till flyktingar och andra skyddsbehövande ansöker om uppehållstillstånd från det att anknytningspersonen först togs emot i en kommun. De anhöriga omfattas då av etableringslagen och har rätt till en etableringsplan och etablerings- insatser. De anhöriga får även rätt till etableringsersättning i stället för att hänvisas till ekonomiskt bistånd. Kommuner och landsting har rätt till statlig ersättning för mottagande och insatser enligt förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar. Det finns emellertid situationer då tvåårsgränsen visat sig vara alltför snäv, eftersom det tagit för den anhörige att förenas med anknytningspersonen i . Den anhörige har då inte rätt till särskilda etableringsinsatser och kommunen har inte rätt till särskild ersättning för mottagandet. Som exempel kan nämnas den situation som uppstod till följd av de förändringar i rättspraxis som innebar en bevislättnad avseende identitet i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning. En del anhöriga som då beviljades uppehållstillstånd omfattades inte av etableringslagen. Situationen ledde till införandet av en bestämmelse om undantag från tvåårsgränsen. Med en längre tidsgräns än skulle regelverket vara mer flexibelt i förhållande till oförutsedda situationer som kan fördröja återföreningen i . Det skulle innebära att villkoren för kommunernas mottagande 2012/13:188 av flyktingar och andra skyddsbehövande blir mer förutsebara, vilket även bör kunna bidra till en större beredskap och kapacitet från kommu- nernas sida att ta emot flyktingar och andra skyddsbehövande i fram- tiden. Samtliga remissinstanser som har yttrat sig är positiva till förslaget att förlänga tidsgränsen. Redan vid beredningen av det tidigare förslaget om en utvidgad målgrupp för etableringslagen framförde flera remiss- instanser att regeln om att anhöriga ska ha ansökt om uppehållstillstånd från det att anknytningspersonen först togs emot i en kommun borde tas bort eller ändras så att tidsfristen förlängs (prop. 2012/13:26 s. 13). Mot denna bakgrund bör tidsgränsen inom vilken en anhörig ska ha ansökt om uppehållstillstånd för att omfattas av etableringslagen förlängas. Eftersom riktade åtgärder i form av etableringsinsatser i första hand är tänkta som komplement till generella insatser i , bör tidsgränsen inte vara för lång. måste tidsgränsen vara tillräckligt lång för att villkoren för kommunernas mottagande ska vara så förutsebara som möjligt. Vid en sammantagen bedömning anser regeringen att tidsgränsen bör förlängas på så sätt att en anhörig ska ha ansökt om uppehållstillstånd i stället för . När det gäller tidpunkten från vilken sexårsgränsen ska räknas har kommun framfört att eftersom en person som har blivit kommun- mottagen kan bli kvar i ett anläggningsboende i avvaktan på att den mottagande kommunen ska finna en bostad, bör förslaget ändras till från det att anknytningspersonen första gången folkbokfördes i . Regeringen har inte uppmärksammats på att den nuvarande regleringen i detta avseende skulle medföra några tillämpnings- svårigheter. Den avgörande tidpunkten kommer därför även i fortsättningen att vara när anknytningspersonen först togs emot i en kommun. Regeringen föreslår sammanfattningsvis att tidsgränsen bör förlängas från två till räknat från den tidpunkt då anknytningspersonen först togs emot i en kommun. Motsvarande ändring i fråga om tidsgränsen bör göras i förordningen om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar, så att kommuner och landsting kan få ersättning för denna grupp nyanlända på samma sätt som gäller för de nyanlända som omfattas av etableringslagen. Regeringens avsikt är att säkerställa att den föreslagna utvidgade målgruppen också får rätt till hemutrustningslån på samma villkor som andra nyanlända och deras anhöriga. Ett par remissinstanser har tagit upp problem som har samband med en utvidgad målgrupp av etableringslagen. i och kommun har anfört att det krävs vissa regeländringar av- seende registrering av faderskap och vårdnadshavare. Det saknas dock förutsättningar att behandla dessa frågor inom ramen för detta lag- stiftningsärende. 5.2Undantag om anknytningspersonen är svensk medborgare Regeringens förslag: En anhörig som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som var svensk medborgare för den nyanländes ansökan om uppehållstillstånd ska inte omfattas av lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som särskilt har yttrat sig över förslaget tillstyrker i , i , Statskontoret och förslaget. Arbetsförmedlingen, Västra , Samarbetsorganet för etniska organisationer i (SIOS) och ställer sig positiva till förslaget eller har inga invändningar mot det. Vissa av dessa remissinstanser har dock pekat på dels att den föreslagna begränsningen kan få den negativa effekten att individer medvetet väntar med att ansöka om svenskt medborgarskap, dels att anhöriga som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till en svensk medborgare kan ha samma behov av etableringsinsatser som anhöriga till anknytningspersoner som inte har blivit svenska medborgare. anser att endast anhöriga till anknytningspersoner som vid beslutet om uppehållstillstånd är utlänningar bör omfattas av etableringslagen och föreslår därför att beslutstillfället ska vara avgörande i stället för ansökningstillfället. Kommuner och Landsting, kommun och kommun avstyrker förslaget. Några remissinstanser, bl.a. kommun och , är tveksamma till förslaget på grund av de effekter som kan uppstå när det gäller att tillgodose de anhörigas behov och risken för att anknytningspersonen inte ansöker om medborgarskap. Skälen för regeringens förslag: En utlänning som har varit bosatt i kan ansöka om svenskt medborgarskap. En utlänning kan bli svensk medborgare hemvist i om utlänningen är statslös eller är att bedöma som flykting enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande paragrafer i den gamla utlänningslagen. För andra utlänningar, som inte är nordiska medborgare, krävs hemvist i . Villkoren i övrigt angående svenskt medborgarskap efter ansökan framgår av 1113 §§ lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. Den förlängning av tidsgränsen från två till som föreslås innebär att fler anhöriga till flyktingar och andra skyddsbehövande än tidigare kommer att omfattas av etableringslagen och därmed få de särskilda insatser som ges enligt denna lag. En förlängd tidsgräns innebär emellertid även att en anknytningsperson som fått uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande kan ha hunnit bli svensk med- borgare när hans eller hennes anhöriga ansöker om uppehållstillstånd i . 2012/13:188 Som utgångspunkt bör gälla att svenska medborgare bör behandlas lika, oavsett grunden för det svenska medborgarskapet. Detta bör även gälla i fråga om deras anhöriga som ansöker om uppehållstillstånd i . Därför bör personer som ansöker om uppehållstillstånd som anhöriga till personer som hunnit bli svenska medborgare inte omfattas av målgruppen för de riktade insatser som ges enligt etableringslagen. Flera remissinstanser, bl.a. Kommuner och Landsting, kommun, kommun och , har framfört att anhöriga som får uppehållstillstånd på grund av anknytning till en svensk medborgare kan ha samma behov av etableringsinsatser som anhöriga till anknytningspersoner som inte har blivit svenska medborgare. Regeringen gör i denna fråga följande överväganden. Insatser enligt etableringslagen och ersättning enligt förordningen om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar är säråtgärder för gruppen nyanlända flyktingar och andra skyddsbehövande.