prop · H003147 · 2013-04-23 00:00:00 — 15Samverkan inom det allmänna biblioteksväsendet Regeringens förslag: Bibliotek och bibliotekshuvudmän inom det allmänna biblioteksväsendet ska samverka i syfte att ge alla tillgång till landets samlade biblioteksresurser. De offentligt finansierade biblioteken ska avgiftsfritt låna ut litteratur till varandra. Även folk- och skolbiblioteken ska få befogenhet att delta som utlånare. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens, men innehåller inte någon beskrivning av syftet med samverkan. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har uttalat sig välkomnar promemorians förslag om samverkan. En del förtydliganden har efterlysts, till exempel anser läns landsting och Samverkansorganet i (Region ) att de olika samhällsnivåernas ansvar för samverkan bör förtydligas. , och anför att syftet med samverkan behöver förtydligas och att det bör framgå att syftet är att ge medborgarna tillgång till landets samlade biblioteksresurser och att det ska ske behovsrelaterat och effektivt. ABF menar att bibliotekslagen bör innehålla ett åtagande för folkbiblioteken att samverka med föreningsdrivna bibliotek i kommunen. Flera remissinstanser, däribland och önskar ett förtydligande av huruvida lagtexten ska tolkas teknikneutralt när det gäller att avgiftsfritt ställa litteratur ur de egna samlingarna till förfogande. menar att inte bara litteratur utan media generellt ska ställas avgiftsfritt Prop. 2012/13:147 till förfogande. Vad gäller den regionala biblioteksverksamheten anser vissa remissinstanser att det är oklart vilka samlingar som avses då det inte längre finns något krav på egna samlingar inom denna verksamhet. Detta påtalas bland annat av . Förhållandet mellan regional biblioteksverksamhet och skolbibliotek behöver förtydligas, menar och med flera. Flera remissinstanser, bland andra Kommuner och Landsting, ställer sig bakom förslaget att folkbiblioteken ska få möjlighet att delta i fjärrlånesamarbetet genom att ställa litteratur till förfogande för andra offentligt finansierade bibliotek. Det framhålls att det är bra att bestämmelsen görs frivillig, inte minst för de små folkbiblioteken med begränsade samlingar. Bland andra Kungl. , och anser dock att det i bestämmelsen bör anges att folkbibliotek i vart fall bör ställa litteratur och media till förfogande för andra offentligt finansierade bibliotek. Skälen för regeringens förslag Enligt 10 § i den nuvarande bibliotekslagen ska länsbibliotek, lånecentraler, högskolebibliotek, forskningsbibliotek och andra av staten finansierade bibliotek avgiftsfritt ställa litteratur ur de egna samlingarna till folkbibliotekens förfogande samt i övrigt samverka med folk- och skolbiblioteken och bistå dem i deras strävan att erbjuda låntagarna en god biblioteksservice. Bestämmelsen är även fortsatt relevant, men bör formuleras på ett sådant sätt att den bättre speglar den ökade ömsesidighet som präglar samarbetet mellan olika bibliotek. Det finns också starka skäl för att behandla det allmänna biblioteksväsendet, det vill säga alla de offentligt finansierade biblioteken, som en i grunden gemensam resurs. Förslaget är mot denna bakgrund att det i den nya bibliotekslagen ska anges att bibliotek och bibliotekshuvudmän inom det allmänna biblioteksväsendet generellt ska samverka. Som flera remissinstanser framhåller bör bestämmelsen också ta sin utgångspunkt i ett användarperspektiv och uttrycka att syftet med samverkan just är att ge alla tillgång till landets samlade biblioteksresurser. Samverkan kan ta sig många uttryck och det är inte lämpligt att i lag närmare precisera vilka områden som ska omfattas. I praktiken kan det handla om allt från gemensamma lösningar för kataloger och söksystem till informationsutbyte, uppgiftslämnande och kompetensutveckling. Vissa remissinstanser efterlyser förtydliganden vad gäller olika samhällsnivåers ansvar för samverkan. Det är dock lämpligast att de närmare formerna för samverkan, med undantag för fjärrlånehanteringen (se nedan), beslutas av respektive huvudman. Detsamma gäller samverkan med parter utanför det allmänna biblioteksväsendet, till exempel föreningsdrivna bibliotek. Som ABF framhåller är det mycket viktigt att det offentliga också kan samarbeta med och stötta initiativ som arbetsplatsbibliotek och vägkrogsbibliotek. Detta är dock, enligt regeringens mening, inte en fråga som bör regleras i lag. Samarbete kring fjärrlån av litteratur Centralt för en jämlik tillgång till de informationsresurser som finns vid de allmänna biblioteken är olika former av fjärrlån. Ett fjärrlån är ett lån mellan två bibliotek som inte har samma huvudman i syfte att erbjuda en användare lokal tillgång till en viss informationsresurs. Det kan till exempel handla om att skicka fysiska exemplar av medier, om digitalt tillgängliggörande och om att kopiera sådant som artiklar. Folkbiblioteken har traditionellt sett tillämpat en så kallad lånekedja som innebär att de vid behov av fjärrlån i första hand skickar beställningar till sitt eget länsbibliotek som i sin tur skickar dem till en lånecentral. Den hierarkiska fjärrlånekedjan är mer eller mindre avvecklad och folkbiblioteken riktar sina beställningar utifrån principen om fria lånevägar. I vissa fall innebär också ett utvecklat bibliotekssamarbete, främst lokalt och regionalt, att användaren själv kan beställa en titel från annat lämpligt bibliotek. Utvecklingen av formerna för fjärrlån har varit snabb och hur processen kan automatiseras och effektiviseras diskuteras kontinuerligt. Fjärrlånen har minskat totalt sett . Till stor del beror det på att allt större informationsmängder blivit tillgängliga digitalt och såväl antalet fjärrlånade böcker som kopior minskar. har vissa bibliotekstyper ökat sin medverkan i fjärrlånesamarbetet , främst folkbiblioteken. Regionala samarbeten har bland annat inneburit att dessa bibliotek i högre utsträckning lånar material av varandra. Trots en minskning i total volym fyller fjärrlånen fortfarande en viktig funktion för en jämlik tillgång till information för alla i landet. I linje med den allmänna bestämmelsen om samverkan bör samlingarna vid de allmänna biblioteken i hög utsträckning kunna tillgängliggöras och nyttjas gemensamt. Det är angeläget att människor i olika delar av landet har god tillgång till litteratur, även i många små och glest befolkade kommuner. Det är betydelsefullt för såväl ett fritt meningsutbyte som i studiesyfte och för tillgången till konstnärliga upplevelser. Behovet av kurslitteratur är till exempel omfattande bland studenter på olika utbildningsnivåer och över hela landet. Det är också av stor betydelse att det över hela landet finns möjlighet att få tillgång till litteratur och information på andra språk än svenska och till medier anpassade till särskilda gruppers behov. Mot denna bakgrund bör det i den nya bibliotekslagen anges att huvudregeln är att biblioteken i det allmänna biblioteksväsendet avgiftsfritt ska ställa litteratur ur de egna samlingarna till varandras förfogande. Folk- och skolbiblioteken väljer dock om de vill ställa litteratur till förfogande för andra offentligt finansierade bibliotek. Bestämmelsen innebär inte att bibliotek i det allmänna biblioteksväsendet är tvungna att ställa all litteratur i de egna samlingarna till förfogande för andra bibliotek. En bedömning av lämpligheten behöver, precis som , göras med hänsyn till materialets beskaffenhet och skick samt vilka kostnader ett fjärrlån skulle innebära. Varje bibliotek har möjlighet att göra undantag för vissa materialkategorier, exempelvis äldre och bräckligt material, nyutkommen litteratur och kurslitteratur. Litteratur kan naturligtvis inte heller ställas till förfogande om i fråga inte har rätt att sprida det vidare på ett sådant sätt. Detta förhållande kan främst bli aktuellt vad gäller elektronisk litteratur. I många licensavtal innefattas visserligen rätten att sprida materialet vidare, men då ofta i form av papperskopior. I den nuvarande bestämmelsen anges inget om folkbibliotekens utlån av material från de egna samlingarna. Skyldigheterna att bistå andra bibliotek åligger med nuvarande bestämmelser enbart de statligt finansierade biblioteken. I den utvärdering av bibliotekslagen som redovisas i promemorian uppmärksammades att det finns material i folkbibliotekens samlingar som på motsvarande sätt som till exempel högskolebibliotekens samlingar kan ställas till allmänhetens förfogande genom fjärrlån. I utvärderingen anfördes att bestämmelserna om fjärrlån borde vara ömsesidiga och att folkbiblioteken borde få en tydligare roll i det nationella samarbetet och för den kompletterande medieförsörjningen. Regeringen delar bedömningen att detta är en önskvärd utveckling. Det är betydelsefullt att biblioteksväsendet integreras bättre och att den samlade nationella resurs som biblioteksväsendet utgör kan komma alla till del. Med hänsyn till den så kallade lokaliseringsprincipen, som kommer till uttryck i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), krävs en uttrycklig reglering i bibliotekslagen för att kommunerna genom folkbiblioteken ska få en befogenhet att utan anknytning till kommunens område eller till dess medlemmar avgiftsfritt ställa material till förfogande för bibliotek utanför kommunens område. Det är dock väsentligt att betona frivilligheten för folkbiblioteken att delta i fjärrlånesamarbetet. De folk- och skolbibliotek som finner det lämpligt bör mot denna bakgrund ges möjlighet att delta på jämbördiga villkor. Mot bakgrund av kommunernas skiftande förutsättningar skulle det emellertid vara ett för stort ingrepp i det kommunala självstyret att göra bestämmelsen tvingande. Skolbibliotekens verksamhet regleras, som tidigare konstaterats, i skollagen. Lagrådet har påpekat att bestämmelsen har utformats på ett sådant sätt att den kan uppfattas som att folk- och skolbiblioteken, utöver att de inte är skyldiga att låna ut böcker ur sina samlingar, inte heller ska vara mottagare i fjärrlånesamarbetet. Med anledning av denna synpunkt har förslaget omformulerats så att det blir tydligt att innebörden är att folk- och skolbiblioteken får välja i vilken utsträckning de vill tillhandahålla litteratur avgiftsfritt utanför kommunens gränser. Lagrådet har vidare föreslagit att det nödvändiga undantaget från 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) om anknytning till kommunens område eller dess medlemmar omformuleras något och förläggs till en egen paragraf. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Staten bidrar till att finansiera fjärrlåneverksamheten på flera sätt, främst genom verksamhetsbidrag till lånecentraler, depåbibliotek och regional biblioteksverksamhet. infördes även en särskild subvention av de expeditionskostnader som en stor nettoutlåning medför för vissa universitets- och högskolebibliotek. I enlighet med vad regeringen aviserade för (prop. 1994/95:100, bilaga 9) fick Kungl. i uppdrag att bestämma om medlens fördelning. Avdelningen för nationell samverkan vid Kungl. delar ut i kompensation till de universitets- och högskolebibliotek som har fler fjärrutlån än fjärrinlån. 2012/13:147 instanser framhåller att även andra bibliotek som ställer sina samlingar till förfogande borde kunna få del av dessa medel. Huruvida nettoutlåningsvolymerna från några bibliotek utanför den nuvarande kretsen är sådana att det finns skäl att överväga en förändring i den riktningen kan dock bäst bedömas av den ansvariga myndigheten. En utredning av fjärrlåneverksamheten och även denna kompensationsordning har också genomförts på uppdrag av Kungl. Ut- redningen redovisas i rapporten att hitta lätt att låna: Ny modell för bibliotekens nationella mediesamarbete (2010). framhåller att arbetet med biblioteksplanerna ofta har stärkt bibliotekens roll och synliggjort de kommunala bibliotekens olika funktioner. Exempelvis kommun, som är en av de kommuner som har uttryckt sig positivt till ett fortsatt krav på biblioteksplaner, pekar i sitt remissvar på att arbetet med biblioteksplanerna har varit en viktig del i att förtydliga planering, målsättning och inriktning för biblioteksverksamheten i kommunen och en metod för att lyfta biblioteksfrågorna. Dock efterlyser kommunen, liksom flera andra remissinstanser, en tydligare styrning vad gäller planernas innehåll, syfte och ambitionsnivå. Regeringens bedömning är att behovet av planer för biblioteksverksamheterna på lokal och regional nivå kvarstår, inte minst mot bakgrund av den betydelse de har för möjligheterna till nationell uppföljning, samordning och kvalitetsutveckling. Den nya lagen bör därför innehålla en motsvarande bestämmelse om biblioteksplaner som återfinns i den nu gällande bibliotekslagen. Mot bakgrund av att vissa remissinstanser har påpekat att promemorians formulering kunde orsaka oklarheter kring vilket planinstrument som avses, är regeringens förslag dock att lydelsen planer för sin biblioteksverksamhet byts ut mot biblioteksplaner för sin verksamhet på biblioteksområdet. På så vis framgår det tydligare att vad som avses är en separat plan för just biblioteksverksamheten. Samverkansorganet i (Region ) konstaterar att det i promemorian inte sägs något om hur de regionala planerna ska förhålla sig till de regionala kulturplaner som landstingen ska ta fram inom ramen för kultursamverkansmodellen. För att undvika dubbelarbete och bristande överenstämmelse mellan skilda planer skulle det enligt samverkansorganet vara rimligt att de regionala biblioteksplanerna integreras i de regionala kulturplanerna. Därmed bör, enligt samverkansorganet, kravet på att landstingen ska anta särskilda biblioteksplaner utgå. , som stödjer bestämmelsen om att kommuner och landsting ska anta planer för sin biblioteksverksamhet, pekar på att någon koppling till de regionala kulturplanerna oftast inte finns i biblioteksplanerna. Detta kan, enligt Kungl. , förklaras av att de planer för biblioteksverksamheten som antagits inte sällan är av äldre datum och har upprättats innan bestämmelserna om regionala kulturplaner infördes. Regeringen instämmer i att det kan vara rimligt att samordna arbetet med biblioteksplanerna med arbetet med de regionala kulturplanerna. Det innebär dock inte att det lagstadgade kravet på att landstingen ska anta särskilda biblioteksplaner bör utgå. Skälet för det är främst att planeringen av biblioteksverksamheten riskerar att bli alltför översiktlig om den integreras i de allmänna kulturplanerna. anser att bestämmelsen bör ge en anvisning om att planerna bör revideras med viss regelbundenhet och bedömer vidare att om biblioteksplanerna ska tjäna sitt syfte måste de komma till större användning. Det måste också, enligt Kungl. , ställas krav på aktualitet och uppföljningsbarhet samt på att de som omfattas av bestämmelsen får återkoppling. ser å sin sida en viss fara i uppföljning av biblioteksplanerna och framhåller att det skulle vara olyckligt med statlig likriktning; bibliotekslagen och den myndighet som 2012/13:147 är ansvarig bör lämna ett stort utrymme för regionala anpassningar av planerna. Regeringen instämmer generellt i de synpunkter som bland andra Kungl. lämnat om vikten av uppföljning. Även i promemorian konstaterades att en mer kontinuerlig uppföljning av biblioteksplanerna sannolikt skulle ge en bättre bild av bibliotekens kvalitet och utvecklingsbehov. Bristen på uppföljning är en starkt bidragande orsak till att så många kommuner har underlåtit att upprätta en biblioteksplan och att planerna är så olika. Regeringen föreslår därför nu en bestämmelse om uppföljning i lagen, med innebörden att den myndighet som regeringen bestämmer tillsammans med kommunerna och landstingen ska följa upp hur de biblioteksplaner som antagits har utformats och hur de används se närmare förslaget i avsnitt 17. Det ska dock vara upp till de uppföljande organen att gemensamt komma fram till de mest ändamålsenliga formerna för uppföljning. Regeringen vill förtydliga att en tydligare uppföljning av biblioteksplanerna inte innebär att någon statlig tillsynsmyndighet tillskapas för ändamålet. Uppföljningen ska ske av den myndighet som regeringen utser tillsammans med de regionala biblioteksverksamheterna och kommunerna. Innehållet i biblioteksplanerna preciseras inte i lag och någon mall för hur en biblioteksplan ska se ut finns inte. Om vägledning för utformning av biblioteksplanerna bedöms nödvändig bör kommuner och landsting i samråd med den uppföljande myndigheten kunna utforma sådana. har framfört att det är oklart vilka bibliotekskategorier som omfattas av bestämmelsen. Regeringen kan konstatera att den verksamhet som ska ingå i biblioteksplanen är den biblioteksverksamhet som kommunen eller bedriver som huvudman. För det fall kommunen bedriver skolbiblioteksverksamhet som huvudman ska även den ingå i planen. På motsvarande sätt ska sjukhusbiblioteksverksamhet ingå för det fall som huvudman driver sådan verksamhet. Biblioteksplanerna kommer av nödvändighet inte att se likadana ut eftersom olika kommuner och landsting bedriver biblioteksverksamhet i varierande omfattning. Mot bakgrund av det ovan anförda och i ljuset av förslaget att den myndighet som staten bestämmer tillsammans med kommuner och landsting ska svara för uppföljning, föreslås inte någon ändring i sak när det gäller bestämmelsen om biblioteksplaner. Många remissinstanser anser att staten bör anta en biblioteksplan även på nationell nivå. Bland annat anser att en samlad nationell plan som anger riktning för samverkan och kvalitetsutveckling för hela biblioteksväsendet behövs, och att utsedd biblioteksmyndighet ska utarbeta en sådan. I enlighet med vad som aviserades i den kulturpolitiska propositionen Tid för kultur (prop. 2009/10:3) har regeringen gett Kungl. i uppdrag att ha en nationell överblick över biblioteksområdet. förordningen (2008:1421) med instruktion för Kungl. myndigheten även bland annat främja samverkan och utveckling inom Prop. 2012/13:147 området, samt svara för att tillsammans med länsbiblioteken det som i den nu föreslagna bibliotekslagen kallas för den regionala biblioteksverksamheten följa upp utformningen och användningen av biblioteksplaner. Inom ramen för det uppdrag som Kungl. har finns det utrymme att överväga vilka mer strategiskt inriktade dokument som kan främja samverkan och utveckling inom området. Med andra ord kan myndigheten bedöma om det finns behov av nationella plandokument och i sådana fall utarbeta sådana. 2012/13:147 området, vilket i huvudsak rör forskningsbiblioteksområdet. I sammanhanget kan påpekas att det inte är fråga om att någon aktör tilldelas en tillsynsroll. Några remissinstanser anser att bestämmelserna bör omfatta hela det allmänna biblioteksväsendet. ser det som olyckligt om uppgifterna inom det nya uppdraget skulle begränsas till att enbart följa upp hur biblioteksplanerna utformas och används. Det uppföljningsuppdrag som föreslås bör därför enligt Kungl. , som en konsekvens av att lagen omfattar det allmänna biblioteksväsendet, vidgas till att omfatta hela biblioteksområdet. Detta skulle göra det möjligt att upprätta nationella strategier som underlag för utvecklingsinsatser inom hela biblioteksområdet. Regeringen konstaterar att uppdraget enligt förslaget omfattar att den aktuella myndigheten ska ha en nationell överblick och främja samverkan inom hela det allmänna biblioteksväsendet, vilket består av all offentligt finansierad biblioteksverksamhet. Den myndighet som har detta uppdrag, nämligen Kungl. , ska som nämns ovan, enligt sin instruktion (förordningen [2008:1421] med instruktion för Kungl. ) ha en nationell överblick över biblioteksområdet samt främja samverkan och utveckling inom området, följa upp kommuners och landstings biblioteksplaner tillsammans med länsbiblioteken och svara för den officiella biblioteksstatistiken. Lagförslaget är alltså i överensstämmelse med vad som gäller för Kungl. enligt myndighetens gällande instruktion. Beträffande uppföljningen av biblioteksplaner är det naturligt att den endast omfattar kommuner och landsting, då dessa är de enda som har krav på sig att upprätta sådana planer. noterar vidare att myndigheten enligt sin instruktion, tillsammans med länsbiblioteken, ska följa upp hur biblioteksplanerna har utformats och hur de används, men att det i förslaget står att uppföljningen ska göras tillsammans med kommunerna. Anledningen till att regeringen föreslår att uppföljningen också ska göras tillsammans med kommunerna är att det är av stor vikt att även kommunerna är delaktiga i uppföljningen av de biblioteksplaner de själva utformar och upprättar. Statskontoret lyfter fram den osäkerhet som råder angående uppföljningen av biblioteksplaner. Statskontoret har i tidigare myndighetsanalys (Statskontoret 2012:3) föreslagit att regeringen skulle ompröva uppgiften att följa upp kommunernas biblioteksplaner då syftet med denna uppgift ansågs vara oklar. Statskontoret önskar därmed ett förtydligande av syftet och innebörden av ett samverkansansvar samt vad uppföljningen av biblioteksplanerna ska användas till. Syftet med det uppföljande ansvaret har också efterfrågats av flera andra remissinstanser. Regeringen konstaterar att den utvärdering av bibliotekslagen som redovisas i promemorian visade att bristen på uppföljning av lagen sannolikt har bidragit till att det är stora standardskillnader, både vad gäller den kommunala biblioteksservicen och den regionala biblioteksverksamheten. Att det inte gjorts en mer samlad uppföljning på nationell nivå av folk- och skolbiblioteken har också medfört att det saknas en gemensam syn på standard, kriterier för uppföljning och utarbetandet av biblioteksplaner. Både behovet av mer samordning och behovet av uppföljning av biblioteksplanerna motiverar ett mer samlat arbete nationellt. 2012/13:147 Förslaget innebär bland annat att den aktuella myndigheten tillsammans med den regionala biblioteksverksamheten och kommunerna ska följa upp hur de biblioteksplaner som antagits har utformats och hur de används. Uppdraget omfattar inte ett revisions- eller tillsynsansvar för det allmänna biblioteksväsendet. Som regeringen har redovisat tidigare bör den närmare utformningen av uppdraget inte regleras i lag. En närmare precisering av myndighetens uppdrag kan i stället göras i förordningsform. Regeringen kommer att följa utvecklingen på området och vidta de åtgärder som är nödvändiga för att samverkansuppdraget ska kunna bidra till en biblioteksverksamhet av hög kvalitet i hela landet. En fråga som har väckts är vad som gäller om en bibliotekshuvudman inte uppfyller sina skyldigheter enligt lagen. I den nu gällande bibliotekslagen saknas anvisningar om besvärs- eller överklagandemöjligheter, något som enligt Kungl. kan ha bidragit till att lagen uppfattats som kraftlös. Utifrån ett användarperspektiv är det, enligt Kungl. bedömning, angeläget att det tydliggörs hur den som ifrågasätter huruvida en bibliotekshuvudman uppfyllt sina skyldigheter ska gå tillväga för att överklaga eller anföra besvär. Bibliotekslagen är utformad som en ramlag som anger övergripande principer och riktlinjer för det offentligt finansierade biblioteksväsendet. Lagen ger skyldigheter för det allmänna att ge enskild tillgång till biblioteksverksamhet. Lagen är däremot inte utformad så att den ger den enskilde möjligheten att kräva en rättighet av ett visst slag. En enskild har möjlighet att i enlighet med 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) begära laglighetsprövning av ett beslut som en kommun eller ett landsting har tagit, exempelvis beträffande dess biblioteksverksamhet. För det fall det beslut som fattats inte har tillkommit i laga ordning, hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller , det organ som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller beslutet strider mot lag eller annan författning ska beslutet upphävas. Kommunala beslut som innebär att biblioteksverksamheten utarmas på ett sådant sätt att kraven i lagen inte uppfylls kan alltså angripas på detta sätt.