prop · H1031d28 · 2013-09-18 00:00:00 — Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrar sig, bl.a. , , , och kommuner, tillstyrker förslaget eller har inget att erinra mot detta. Över 40 kommuner tillstyrker i huvudsak förslaget, men är tveksamma till att gå från tre till två åldersklasser. Dessa samt ytterligare några kommuner, bl.a. Lunds och kommuner, anför att även andra faktorer, såsom barnens socioekonomiska bakgrund, kan påverka kostnaderna. är mycket positiv till förslaget, men anser att det inte är tillfredsställande att basera utjämningen på uppgifter om vistelsetider . kommun ifrågasätter förslaget att färre åldersgrupper ska användas och att vistelsetidens genomslag ska begränsas till . kommun anför att en variabel för gles bebyggelsestruktur borde ha funnits med i utredningens förslag. ställer sig tveksam till att låta det index som avser att fånga upp de kostnadsskillnader som följer av vistelsetider i förskolan bygga på kommungruppernas genomsnittliga vistelsetider. 3.6.4Förändringar i kostnadsutjämningen anser att det är missvisande att använda uppgifter De förändringar i kostnadsutjämningen som redovisas i detta avsnitt avses att beslutas av regeringen genom förordningsändringar. avseende vistelsetider och att beräkningen ska ske för respektive kommun i stället för kommungrupper. och kommuner ser inga skäl till att begränsa genomslaget avseende vistelsetiden. kommun anför att det är viktigt att den faktiska vistelsetiden speglas i utjämningen, då orter med hög förvärvsfrekvens och höga kostnader för 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 barnomsorg annars riskerar att missgynnas. I en bilaga till akademikers centralorganisations yttrande anför att modellen måste utvecklas och ta hänsyn till den sociala strukturen. I en bilaga till Tjänstemännens centralorganisations yttrande anför att förslagen till nya beräkningsmetoder är rimliga och ger en mer rättvis fördelning. Skälen för regeringens bedömning: När delmodellen för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet infördes baserades beräkningen av standardkostnaden på att strukturella kostnadsskillnader mellan olika kommuner för den aktuella verksamheten i huvudsak kunde förklaras av skillnaden i andelen barn i olika åldrar efter justering med ett index som avsåg att fånga upp barnens vistelsetider. Delmodellen har därefter varit föremål för mindre justeringar. Standardkostnaden beräknas i flera steg. I ett första steg beräknas en s.k. åldersersättning genom att andelen barn i varje kommun i åldersgrupperna 1–3, 4–5, 6 och 7–multipliceras med kostnaden per barn i respektive åldersgrupp. Åldersersättningen multipliceras därefter med ett volymindex för att fånga upp skillnader i behov. Indexet beräknas med hjälp av andelen vårdnadshavare som arbetar eller studerar minst , kommunens skattekraft och ett täthetsmått avseende bebyggelse. Slutligen görs en uppräkning av standardkostnaden till utjämningsårets kostnadsnivå med hjälp av en prognostiserad utveckling av nettoprisindex för utjämningsåret och året före detta. Enligt utredningens beräkningar har andelen inskrivna barn i åldersgruppen 1–i antingen förskola eller annan pedagogisk verksamhet ökat , från . Även skillnaderna mellan högsta och lägsta inskrivningsgrad har minskat mellan olika kommungrupper och uppgick . Den genomsnittliga vistelsetiden har minskat från 31 till (för vilket statistik finns från ). Av samtliga barn i åldersgruppen 6–var inskrivna i fritidshem eller annan pedagogisk omsorg 2009, vilket är en ökning . Andelen inskrivna i åldersgruppen 10–är betydligt lägre, men även den har ökat , från . Till följd av att skillnaderna i inskrivningsgrad i förskola och pedagogisk omsorg har minskat mellan olika kommungrupper har åldersstrukturen (andelen barn) fått en ökad tyngd som förklaringsfaktor. förklarade åldersstrukturen av kostnadsskillnaderna mellan kommunerna. förklarar den enligt utredningen av skillnaderna. De variabler som används för att beräkna behovet av förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet påverkas av att det finns personer som bor i men har arbetsinkomster i ett annat land. Andelen vårdnadshavare som arbetar eller studerar minst underskattas som en följd av detta. Även kommunens skattekraft påverkas av detta förhållande eftersom den beskattningsbara inkomsten blir lägre. Kommuner med en förhållandevis stor arbetspendling till ett grannland skulle ha fått en högre standardkostnad om hänsyn hade tagits till gränspendlingen. Mot denna bakgrund anser regeringen att den nuvarande delmodellen bör ändras på så sätt att den lägger större vikt på åldersstrukturen. De negativa effekter som drabbar kommuner med omfattande gränspendling bör elimineras genom användning av variabler som inte påverkas av pendlingen. Utredningen föreslår att den nuvarande beräkningen av åldersersättningen ersätts med en något förenklad beräkning som baseras på kostnaden per barn för åldersgrupperna 1– 5 respektive 6–, i stället för som åldersgrupperna 1–, 4–, och 7–. Vissa remissinstanser, bl.a. och kommuner, är tveksamma till eller ifrågasätter den föreslagna indelningen. Flertalet remissinstanser har dock inte något att erinra mot den nya indelningen, och några anför att förslaget är logiskt mot bakgrund av de minskade skillnaderna i vistelsetider. En avvägning måste här göras mellan å ena sidan strävan att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar och å andra sidan behovet av ett utjämningssystem som är enkelt att förstå. Regeringen anser att utredningen har gjort en rimlig avvägning i detta avseende. Nuvarande index som avser att mäta skillnader i behov bör, som utredningen föreslår, ersättas med två nya, varav det ena korrigerar för skillnader i vistelsetid för barn i åldersgruppen 1–och det andra för skillnader i inskrivningsgrad för 6–12 åringar. Det index som korrigerar för skillnader i vistelsetid för barn i åldern 1–bör baseras på genomsnittliga vistelsetider 2005 per kommungrupp enligt kommungruppsindelning (kommungruppsindelningen görs av Kommuner och Landsting). Utredningen bedömer att verksamhetens kostnader inte ökar i samma grad som vistelsetiden och därför ansett att vistelsetidens längd bör reduceras i beräkningen. Regeringen delar denna bedömning. Det index som korrigerar för skillnader i inskrivningsgrad i fritidshem och pedagogisk omsorg för skolbarn bör baseras på andelen inskrivna barn i åldern 6–i fritidshem per kommungrupp enligt kommungruppsindelning. Detta index bör, i enlighet med utredningens bedömning, uppdateras löpande. Att kommungruppsindelning används vid beräkningen av det index som korrigerar för skillnader i vistelsetid beror på att uppgifter saknas för vistelsetider enligt kommungruppsindelning. Regeringen anser att en kommuns standardkostnad för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet bör beräknas enligt följande. Andelen barn i respektive åldersgrupp multipliceras med den genomsnittliga kostnaden i riket per barn. Produkten multipliceras med ett index som korrigerar för skillnader i vistelsetid och ett index som korrigerar för skillnader i inskrivningsgrad. Slutligen görs en uppräkning av standardkostnaden till utjämningsårets kostnadsnivå med hjälp av en prognostiserad utveckling av nettoprisindex för utjämningsåret och året före detta. Några remissinstanser, bl.a. , har ifrågasatt att vistelsetiderna baseras på uppgifter . Regeringen har gett i uppdrag att genomföra en föräldraenkät (dnr U2012/1876). Sådana enkäter har tidigare genomförts 1999, 2002 och 2005, och bl.a. använts för att studera närvarotiderna i förskolan. uppdrag ska redovisas . Regeringen avser därefter att uppdatera uppgifterna om vistelsetider så snart detta är möjligt. Flera remissinstanser, bl.a. kommun, har ifrågasatt reduceringen av vistelsetidens genomslag i beräkningarna, då det enligt dem kan finnas andra faktorer än de som utredningen har beaktat som kan påverka kostnaderna. Regeringen anser att detta är något som bör undersökas inom ramen för Stats- 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 kontorets löpande uppföljning av systemet för kommunalekonomisk utjämning (se vidare avsnitt 3.6.8.1). Detsamma gäller frågan om huruvida det index som avser att fånga upp de kostnadsskillnader som följer av vistelsetider i förskolan ska bygga på genomsnittliga vistelsetider i kommungrupper eller på någon annan indelning. 3.6.4.2 Förskoleklass och grundskola Regeringens bedömning: I kostnadsutjämningen för förskoleklass och grundskola bör underlaget uppdateras avseende merkostnader för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk samt för små skolor och skolskjutsar. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig tillstyrker eller har inget att erinra mot utredningens förslag. tillstyrker utredningens förslag, men anför att även sociala faktorer bör beaktas vid framtida uppdateringar av modellen. kommun anser att en mer genomgående analys bör göras av orsaken till den beloppsmässiga skillnaden avseende skolskjutskostnader. kommun delar utredningens bedömning att basen för standardkostnaden ska vara kommunens åldersstruktur, men anser att fler variabler kan behöva läggas till. och kommuner anför att glesbygdskomponenten implicit bygger på att kommunen har planeringsmonopol inom skolområdet. Möjligheten att få starta fristående skolor och det fria skolvalet medför enligt dessa kommuner att förutsättningarna för delmodellen har förändrats. I en bilaga till Tjänstemännens centralorganisations remissyttrande anför att förslagen till nya beräkningsmetoder är rimliga och ger en mer rättvis fördelning. I en bilaga till akademikers centralorganisations yttrande anför att delmodellen även måste ta större hänsyn till den sociala strukturen. Skälen för regeringens bedömning: Delmodellen för förskoleklass och grundskola har varit i stort sett oförändrad sedan den infördes . Den största förändringen skedde 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 2005, då underlaget för att beräkna merkostnader för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk ändrades från finskt och utomnordiskt medborgarskap till utländsk bakgrund. anpassades delmodellen för att ta hänsyn till att förskoleklass infördes som en egen skolform för 6-åringar. Basen för standardkostnadsberäkningen är kommunens åldersstruktur. Den genomsnittliga kostnaden per barn i åldrarna och 7–multipliceras med andelen barn i respektive åldersgrupp. Till de åldersbaserade kostnaderna görs tillägg eller avdrag för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk samt för små skolor och skolskjutsar. Slutligen görs en uppräkning av standardkostnaden till utjämningsårets kostnadsnivå med hjälp av en prognostiserad utveckling av nettoprisindex för utjämningsåret och året före detta. Tillägget eller avdraget för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk bygger på andelen 7–15 åringar med utländsk bakgrund i kommunen, dvs. barn i åldern 7–födda utanför , och eller med föräldrar som båda är födda utanför dessa länder. Ett grundbelopp beräknas genom att andelen 7–15-åringar med utländsk bakgrund multipliceras med en fastställd kostnad. Grundbeloppet avgör om kommunen får ett tillägg eller ett avdrag; är beloppet högre än rikets genomsnittliga grundbelopp får kommunen ett tillägg, är det lägre får kommunen ett avdrag. Regeringen bedömer, i likhet med utredningen, att det finns behov av att uppdatera underlaget avseende merkostnader för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk. Den fastställda kostnaden för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk per elev i den aktuella målgruppen bör uppdateras utifrån hur många elever som deltog i undervisningen /10, antalet heltidstjänster för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk samt den genomsnittliga lönen för grundskolelärare 2009. För att beräkna tillägg eller avdrag för merkostnader för små skolor och skolskjutsar används en av utvecklad modell med en fiktiv utplacering av skolor efter vissa kriterier som givet elevunderlaget och dess geografiska spridning ska spegla kommunens strukturellt betingade merkostnader. Modellen utmynnar i en teoretisk optimal skolstruktur som anger antal skolenheter, antal elever per enhet och skolskjutskostnader. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser har på uppdrag av utredningen utvecklat denna modell. I den utvecklade modellen har befolkningsunderlaget uppdaterats med uppgifter. har indelningen i åldersintervall ändrats från grupperna årskurs 1–6 och årskurs 7–9 till grupperna årskurs 1–5 och årskurs 6–9. Det har även gjorts en ny fiktiv utplacering av grundskolor. Vid utplaceringen antas en optimal storlek för en skola vara 200 elever för årskurs 1–5 och 400 elever för årskurs 6–9. Merkostnader antas uppstå vid ett elevantal som är mindre än 100 elever för årskurs 1–5 och mindre än 150 elever för årskurs 6–9. Vidare har villkoren för beräkningen av kostnaderna för skolskjuts förändrats. De belopp med vilka kostnaden beräknas har höjts från per kilometer till per kilometer för årskurs 1–5 och till per kilometer för årskurs 6–9. Regeringen anser att det finns behov av att uppdatera underlaget för beräkningen av merkostnader för små skolor och skolskjutsar och att den ovan beskrivna modellen bör ligga till grund för uppdateringen. Något som dock bör beaktas i sammanhanget är att flertalet skolor enligt är organiserade efter årskurs 1–6 respektive 7–9. De nya läroplanerna med kursplaner som började tillämpas /12 i bedöms medföra att än färre skolor kommer att organiseras i enlighet med den årskursindelning som den föreslagna modellen bygger på. Detta är något som bör uppmärksammas i den löpande uppföljningen av systemet för kommunalekonomisk utjämning. Regeringen anser att möjligheten att få starta fristående skolor och det fria skolvalets konsekvenser för delmodellen, som och kommuner lyft fram, bör beaktas inom ramen för Statskontorets löpande uppföljning av systemet för kommunalekonomisk utjämning. Även de synpunkter som framkommit vid remissbehandlingen vad gäller behovet av ytterligare variabler som skulle kunna förklara kostnadsskillnader mellan kommunerna bör beaktas inom ramen för Statskontorets uppföljning. Regeringens bedömning: I kostnadsutjämningen för gymnasieskolan bör en ny komponent införas som tar hänsyn till merkostnader för små gymnasieskolor. Underlaget för denna del av kostnadsutjämningen bör vidare uppdateras avseende merkostnader till följd av bebyggelsestrukturen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig, bl.a. , , , och kommuner, tillstyrker förslaget eller har inget att erinra mot detta. kommun är positiv till förslaget, men menar att modellen bör ta ytterligare hänsyn till merkostnader för bebyggelsestruktur och för små gymnasieskolor. kommun ställer sig frågande till varför platser inom gymnasiesärskolan inte omfattas av programvalsberäkningen. kommun anser att de föreslagna variablerna inte fångar upp effekterna av att gymnasieskolan är organiserad i ett kommunalförbund. anser att beräkningen av dagliga resor och inackorderingstillägg bör revideras. föreslår att indexerade basbelopp ska användas i stället för fasta belopp för att beräkna merkostnaderna för inackordering och dagliga resor. kommun ställer sig avvisande till förslaget att halvera storleken på variabeln som ska kompensera för små skolor. Även kommun är tveksam till förslaget om kompensation för små skolor eftersom det enligt kommunen kan vara kostnadsdrivande och motverka effektiviseringar. och kommuner anför att möjligheten att få starta fristående skolor och det fria skolvalet medför att förutsättningarna för delmodellen har förändrats. I en bilaga till Tjänstemännens centralorganisations yttrande anför att förslagen till nya beräkningsmetoder är rimliga och ger en mer rättvis fördelning. I en bilaga till akademikers centralorganisations yttrande anför att förslaget om en ny komponent som tar hänsyn merkostnader för små gymansieskolor måste föregås av en fördjupad analys av den nya gymansieskolan. 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Skälen för regeringens bedömning: I den nuvarande delmodellen beräknas standardkostnaden för gymnasieskolan utifrån andelen ungdomar i åldern 16–, kostnaden per 16–18-åring, bebyggelsestrukturen och elevernas programval . Slutligen görs en uppräkning av standardkostnaden till utjämningsårets kostnadsnivå med hjälp av en prognostiserad utveckling av nettoprisindex för utjämningsåret och året före detta. Syftet med att beakta bebyggelsestrukturen vid beräkningen av standardkostnaden är att utjämna för kostnadsskillnader till följd av elevernas dagliga resor och inackorderingstillägg för de elever som inte har möjlighet att bo i hemkommunen. Anledningen till att programvalet beaktas är att kostnaderna för de olika programmen inom gymnasieskolan varierar. Beräkningen av merkostnader för gles bebyggelsestruktur bygger på en modell med fiktiva utplaceringar av gymnasieskolor. Sedan delmodellen justerades 2005 har antalet gymnasieelever minskat i många kommuner. Vidare har en inte obetydlig befolkningsomflyttning ägt rum i flera glesbygdskommuner. Utredningen har prövat alternativa möjligheter till att förenkla beräkningen av programvalsfaktorn i gymnasiemodellen. I samband med detta konstaterades att förenklingar ofta medför att kvaliteten på programvalsfaktorn försämras. Utredningen bedömer därför att utjämningen för skillnader i programval bör behållas. Regeringen gör samma bedömning som utredningen. I den utveckling av modellen som utredningen föreslår har en ny komponent förts in som delvis tar hänsyn till merkostnader för små gymnasieskolor. Vidare görs utplaceringen av gymnasieskolor per län i stället för som tidigare per kommun. Skälet till detta är att gymnasieutbildningen allt oftare planeras utifrån ett regionalt perspektiv, eller genom samarbete mellan flera kommuner. En utplacering på länsnivå bedöms även bli mer stabil jämfört med den nuvarande modellen. För att en fiktiv gymnasieskola ska bildas krävs att vissa kriterier är uppfyllda. En kostnadsmässigt optimal storlek på en gymnasieskola antas vara 1 200 elever. Modellen strävar därför efter att samla ihop 1 200 elever inom en radie av . För att en skola överhuvud taget ska bildas i modellen krävs minst 400 elever. Merkostnader antas uppstå för 2013/14:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 gymnasieskolor med färre än 900 elever. Modellen skapar 87 små gymnasieskolor i 75 kommuner. Beräkningen av dagliga resor och inackorderingstillägg görs i tre steg: 1.För elever som har mer än 6 kilometer men mindre än till närmaste läsår, vilket motsvarar 2.Det antas att av eleverna med mer än 50 kilometer till närmaste fiktiva skola bor inackorderade. För dessa beräknas kostnaden med 1/30 av prisbas- beloppet , vilket motsvarar 42 800/30 x 9 månader = per läsår. 3.De återstående av eleverna som har mer än resväg till närmaste gymnasieskola antas pendla mellan hemmet och skolan. För dessa elever beräknas en kostnad som svarar mot ett månadskort . Vad gäller kompensationen för små skolor anser regeringen, till skillnad från bl.a. och kommuner, att utredningen gör en rimlig avvägning mellan behovet av kompensation för de merkostnader som följer av mindre skolor och potentiella möjligheter till effektiviseringar. Modellen för beräkning av merkostnader för gles bebyggelsestruktur bör vidare ändras och uppdateras i enlighet med utredningens förslag. De remissynpunkter som i övrigt har lämnats avseende delmodellen är av sådan art att de bör beaktas inom ramen för Statskontorets löpande uppföljning. 3.6.4.4 Individ- och familjeomsorg Regeringens bedömning: Den nuvarande delmodellen i kostnadsutjämningen för individ- och familjeomsorg bör ersättas med en ny. I den nya delmodellen bör den genomsnittliga nettokostnaden för hela individ- och familjeomsorgen 2007–2009 i respektive kommun skattas med hjälp av följande variabler: andelen arbetslösa utan ersättning, andelen lågutbildade personer födda i i åldern 20–, roten ur tätortsbefolkningen i kommunen 2005, andelen boende i flerfamiljshus byggda –1975 och andelen av befolkningen som fått ekonomiskt bistånd . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig, bl.a. , , , och Säters kommuner, tillstyrker förslaget eller har inget att erinra mot detta. () anser att en vidare översyn av variabeln arbetslösa utan ersättning är nödvändig. har variabeln enligt myndigheten uppvisat svårförklarade variationer och varit föremål för betydande revideringar i efterhand. Flera remissinstanser, bl.a. Sala kommun och Kommuner och Landsting (SKL), anser att den föreslagna delmodellen speglar behovs- och kostnadsskillnader väsentligt bättre än nuvarande modell, men att den kan innebära att en viss påverkbarhet byggs in och därför bör följas upp i högre utsträckning . SKL anser också att kommuner som arbetar aktivt med att minska andelen av befolkningen med ekonomiskt bistånd kan missgynnas av förslaget. Statskontoret avstyrker förslaget och menar att det är olämpligt att variabeln andel av befolkningen med ekonomiskt bistånd förs in i delmodellen, eftersom denna är påverkbar. Flera remissinstanser, bl.a. kommun, ställer sig frågande till att variabeln andel lågutbildade endast avser svenskar. Andra remissinstanser, däribland , , och kommuner, anser att variabeln andel av befolkningen med ekonomiskt bistånd är påverkbar och därmed inte uppfyller kravet om att endast utjämna för strukturella skillnader mellan kommunerna. Många kommuner, bl.a. kommun, bedömer att den föreslagna delmodellen minskar kommunernas incitament att verka för att få in arbetslösa med ekonomiskt bistånd på arbetsmarknaden. En del remissinstanser, bl.a. , anser att även variabeln arbetslösa utan ersättning kan vara påverkbar. Skälen för regeringens bedömning: Den nuvarande delmodellen för individ- och familjeomsorg infördes . Delmodellen består av två delar: barn- och ungdomsvård respektive övrig individ- och familjeomsorg, som tillsammans summeras till en standardkostnad. Båda komponenterna beräknas med hjälp av en regressionsanalys (en statistisk metod för analys av sambandet mellan en beroende variabel och en eller flera förklarande variabler). Variablerna uppdateras av SCB, med undantag för variabeln roten ur tätortsbefolkningen. Variablernas vikter i regressionsmodellerna uppdaterades . När delmodellen infördes kunde den förklara av kostnadsskillnaderna mellan kommunerna på det aktuella området. Utredningens uppföljning visar att förklarings- nettokostnaderna för individ- och familjeomsorg och de beräknade standardkostnaderna för kommungrupperna varierade kraftigt, från per invånare till ett underskott om per invånare. Enligt regeringen ger utfallet i den nuvarande delmodellen för individ- och familjeomsorg oacceptabelt stora skillnader i förhållande till kommunernas faktiska kostnader. Delmodellen bör därför förändras. För att hitta en modell som så långt som möjligt kan förklara kommunernas strukturellt betingade kostnadsskillnader har olika statistiska ansatser prövats av utredningen. Den högsta förklaringsgraden erhålls om individ- och familjeomsorgen inte delas upp på barn- och ungdomsvård respektive övrig individ- och familjeomsorg, utan betraktas som en integrerad verksamhet. Utredningens förslag till förändrad modell bygger på en regressionsanalys där den genomsnittliga nettokostnaden för hela individ- och familjeomsorgen (2007–2009) i respektive kommun skattas med hjälp av följande variabler: -andel arbetslösa utan ersättning, -andel lågutbildade personer födda i i åldern 20–, -roten ur tätortsbefolkningen i kommunen 2005, -andel av befolkningen boende i flerfamiljshus byggda –1975, och -andel av befolkningen som fått ekonomiskt bistånd än . Den av utredningen föreslagna delmodellen ger en betydligt högre förklaringsgrad än den nuvarande modellen.