prop · H10356 · 2013-12-17 00:00:00 — behov av att även kunna utföra kontrollköp på internet. styrelsen ställer sig frågande till varför inte internetbaserad försäljning ombudsmän () anser att det vore av värde om avvägningen huruvida kontrollköp bör införas kunde göras särskilt för folköls-, tobaksrespektive läkemedelsförsäljningen. FHI delar inte promemorians bedömning att generella studier som bedrivs på ett vetenskapligt sätt, är anonymiserade och inte kan kopplas till enskilda näringsidkare kan genomföras utan ytterligare stöd i lag, såvida de inte genomförs av fristående forskningsinstitut eller myndighet utan tillsynsansvar. det inte klart framgår av promemorian att ungdoms- och berusnings- studier på restauranger är tillåtna och anser att det hade varit önskvärt att även provköp i form av ålders- och berusningsstudier hade ingått i Skälen för regeringens bedömning Vikten av en aktiv tillsyn Att förhindra att barn och ungdomar hamnar i alkohol- och tobaksbero- ende är ett av alkohollagens och tobakslagens viktigaste syften. tydliga samband mellan tid för alkoholdebut och senare alkohol- konsumtion och problem; en tidig alkoholdebut i kombination med ett vanemässigt drickande riskerar leda till en större alkoholkon- sumtion och fler alkoholrelaterade problem senare i livet. och upprätthållande av åldersgränser är därför bland de viktigaste alko- holpolitiska instrumenten till skydd för ungas hälsa. Detsamma gäller för åldersgränser i tobakslagen. Ju tidigare i livet man börjar använda tobak, desto större blir hälsoriskerna. Den som inte börjat röka eller snusa under tonåren börjar sällan senare i livet. skjuter upp debuten kan därför förväntas bidra till att totalt sett färre människor börjar röka eller snusa. Begränsning av tobaksvarors till- gänglighet är en sådan åtgärd. Av folkhälsoskäl är det därför av största vikt att åldersgränserna vid inköp av alkohol och tobak kan upprätthållas. Även när det gäller försäljning av receptfria läkemedel i detaljhandeln är det viktigt att åldersgränserna upprätthålls för att skydda ungdomars Felanvändning av dessa produkter kan få mycket allvarliga Smärtstillande läkemedel, som säljs receptfritt, är den vanligaste orsaken till förgiftning eller förgiftningstillbud på grund av läkemedel bland barn och unga. Det finns också studier som visar att missbruk av receptfria läkemedel bland barn och unga är tämligen vanligt förekommande, både som självmedicinering och i experimenterande En aktiv och effektiv tillsyn är ett prioriterat mål i ANDT-strategin Även i flera andra sammanhang har till- synsuppdragets vikt framhållits; exempelvis ändrades tobakslagen 2010 för att förbättra efterlevnaden av bestämmelserna om åldersgräns och få en effektivare tillsyn (prop. 2009/10:207). Trots att tillsynsuppdragets angelägenhet har framhållits vid ett flertal tillfällen visar den kartläggning som redovisas i departementspromemorian att tillsynen för inköp av tobak och folköl har minskat drastiskt och att tillsynen över ålderskontroller i fråga om receptfria läkemedel i detaljhandeln inte har kommit igång. Enligt såväl tillsynsmyndigheternas som handelns företrädare beror detta på att tillsynsmyndigheterna saknar verksamma redskap för att kunna genomföra en effektiv tillsyn av ålderskontroller i detaljhandeln. Den tillsyn av efterlevnaden av åldersgränserna som förekommit sedan JO:s granskning av provköp och beslut har utövats av handlarna själva inom ramen för deras egenkontrollprogram. Att en sådan egenkontrollverksamhet förekommer betyder inte att det skulle vara obehövligt med ytterligare tillsynsbefogenheter för myndigheternas del. För att främja en dialog mellan myndigheterna och näringsidkarna och få till stånd en så bra diskussion som möjligt är det viktigt att även tillsynsmyndigheten kan skaffa sig ett bra och självständigt underlag. Det är också angeläget att tillsynsmyndigheterna genomför konkreta tillsynsåtgärder som svarar mot den tillsynsavgift som näringsidkarna betalar. Regeringen delar således promemorians bedömning att det finns ett klart behov av att ge tillsynsmyndigheterna ytterligare befogenheter som möjliggör en effektiv tillsyn av åldersgränserna för folköl, tobak och receptfria läkemedel i detaljhandeln. Regeringen instämmer också i uppfattningen att det inte finns anledning att införa ytterligare verktyg för tillsynsmyndigheterna när det gäller myndigheternas kontroll av att servering av alkoholdrycker inte sker till minderåriga eftersom det redan finns metoder och arbetssätt som gör det möjligt för polis och kommuner att arbeta mer aktivt med tillsynsfrågorna. Även om dessa metoder tillämpas i olika grad över landet finns det på många håll en fungerande dialog mellan näringsidkare och tillsynsmyndigheterna och ett utvecklat samarbete mellan kommun och polis. I restaurangmiljön är det också relativt enkelt att genom regelrätt spaning utöva effektiv tillsyn över regelverket kring servering till skillnad från detaljhandel med folköl, tobak och receptfria läkemedel där försäljning ofta sker i små lokaler där det inte går att uppehålla sig obemärkt någon längre stund. Det huvudsakliga syftet med kundbesöken är dessutom ofta inte inköp av folköl, tobak eller läkemedel utan inköp av andra varor. Det sker , såvitt känt, inte någon aktiv tillsyn av lagstiftningen om ålderskontroll vid köp av nikotinläkemedel på apotek. Enligt promemorian förefaller det emellertid inte finnas något behov av en sådan verksamhet. Skälen som anförs är främst att apoteken i allt väsentligt har högt utbildad personal som är medveten om de sammantagna krav som ställs vid försäljning och att apotekens överskuggande verksamhet är rådgivning om läkemedel, vilket sätter åldersfrågan i ett annat sammanhang än vad som är fallet vid försäljning inom dagligvaruhandeln. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att det finns ett behov av ytterligare verktyg för tillsynsmyndigheterna för att de ska kunna leva upp till de krav på tillsyn av åldersgränserna för folköl, tobak och receptfria läkemedel som åligger dem enligt lagstiftningen, medan motsvarande behov inte gör sig gällande vid servering av alkoholdrycker eller vid försäljning av nikotinpreparat på apotek. internetbaserad försäljning, s.k. e-handel, och hur tillsyn av och ålders- kontrollen i samband med sådan handel ska säkerställas behandlas i betänkandet En väg till ökad tillsyn: marknadsföring av och e-handel med alkohol och tobak (SOU 2013:50), som bereds i Regeringens bedömning: Provköp är en effektiv tillsynsmetod för att kontrollera åldersgränserna vid detaljhandel med folköl, tobak och Regeringens förslag: Möjligheten för tillsynsmyndighet att utföra provköp ska regleras i lag. För att bättre beskriva innehållet i metoden ska åtgärden kallas kontrollköp. Promemorians bedömning och förslag överensstämmer med rege- ringens bedömning och förslag. Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten av remissinstan- serna tillstyrker eller har inte något att invända mot promemorians för- avstyrker dock ett införande av en ordning med Skälen för regeringens bedömning och förslag Är provköp en effektiv tillsynsmetod? Regeringens bedömning är, som redovisats i avsnitt 6.1, att tillsynen av åldersgränsen för köp av folköl, tobak och receptfria läkemedel i detalj- handeln inte kan upprätthållas på ett tillräckligt effektivt sätt. därför ytterligare befogenheter för tillsynsmyndigheterna så att de har möjlighet att genomföra en effektiv tillsyn. Undersökningar som genomförts både i och internationellt visar att förekomsten av kontrollerande åtgärder både innebär en bättre efterlevnad av åldersgränserna som sådana och ger ett bättre underlag för dialog med näringsidkarna om vikten av att upprätthålla åldersgränser vid försäljning av folköl, tobak och receptfria läkemedel för att värna Forskning visar också att efterlevnaden av åldersgränser märkbart kan förbättras på försäljningsställen där lagen inte efterlevs med hjälp av regelbundna provköp, som följs upp genom utbildning och Även erfarenheter från kommuner där provköp använts som en integrerad del av tillsynen på folköls- och tobaksområdet under flera år visar på metodens betydelse som hjälpmedel för att etablera ett bra samarbete mellan kommunen och handeln och för handeln att bli bättre Den kartläggning som redovisades i pro- memorian visar att provköp tidigare användes i stor utsträckning för att uppnå det syftet när det gäller kontroll av åldersgränserna för tobak och folköl, men att metoden efter JO:s beslut (se avsnitt 4.3) inte har ersatts med något annat och att den aktiva tillsynen har minskat. Enligt bedömningen i promemorian beror detta på att det saknas effektiva alternativ till s.k. provköp. Ett av huvudsyftena med den tillsyn som bedrivs på området är att skapa en dialog mellan tillsynsmyndigheterna och företagen om gällande regelverk och vikten av att upprätthålla åldersgränser. Frågan om huruvida provköp som metod är ett effektivt verktyg för att uppnå det syftet bör därför utvärderas utifrån möjligheterna att skapa en sådan dialog. Som redovisats ovan har provköp som metod utvärderats i flera olika sammanhang. I en rapport om tobak och tillgänglighet framhåller att provköpet är ett kommunikativt verktyg för att skapa en naturlig dialog med näringsidkaren och för att skapa opinion (, Tobak, tillsyn och tillgänglighet, R 2011:21). I de samråd arbetsgruppen har genomfört, och som redovisas i promemorian, har det rått enighet om att tillsynsåtgärder i form av provköp har varit en utmärkt utgångspunkt för en dialog om åldersgränser och egenkontroll. Att metoden är effektiv visas även av att flertalet av de stora dagligvarukedjorna regelbundet genomför provköp som ett led i sin egenkontroll. Även Systembolagets egenkontroll har visat sig effektiv. Såväl inhemska som internationella erfarenheter visar också att enbart den omständigheten att näringsidkare är medvetna om att tillsynsmyndigheterna gör besök och tillämpar en sådan metod leder till en ökad medvetenhet om och vikten av att upprätthålla åldersgränser, vilket tenderar att minska den olovliga försäljningen. Regeringen anser att de nu redovisade förhållandena visar att provköp är en effektiv metod för att skapa dialog mellan tillsynsmyndigheterna och företagen. påpekar i sitt remissvar att den i promemorian föreslagna möjligheten att genomföra kontrollköp i stor utsträckning påminner om brottsprovokation även om det här inte kan bli tal om något brott, eftersom den person som genomför köpet är eller äldre. Även om det därför aldrig kan bli just brottsprovokation kan de brister som upptäcks genom kontrollköp leda till sanktioner från tillsynsmyndigheten. Enligt styrelsens uppfattning bör liknande och andra provokativa åtgärder från en myndighets sida för att få fram bevisning förbehållas allvarliga brott och inte användas vid överträdelser av lindrigare natur. anser också att det finns skäl att ifrågasätta värdet av en åtgärd av det aktuella slaget. Den enda kunskap som kan fås fram är att en handlare sålt varor utan att kontrollera åldern på köparen, en köpare som de facto hade rätt att köpa aktuell vara. Regeringen delar inte uppfattning att värdet av tillsynsåtgärden kan ifrågasättas. Som provköpsmetoden har kommit att tillämpas har det aldrig varit fråga om någon otillåten försäljning, eftersom de personer som genomfört provköpet har fyllt . Några möjligheter att vidta administrativa sanktioner kommer inte heller att finnas vid kontrollköp. Regeringen anser att provköp är ett effektivt verktyg för att skapa en dialog mellan myndigheter och handlare om hur legitimationskontroller ska utföras. Erfarenheten visar att det i förlängningen kan leda till att efterlevnaden av föreskrifterna om åldersgränser ökar. Sammantaget gör regeringen bedömningen att provköp är en effektiv tillsynsmetod när det gäller efterlevnaden av åldersgränserna vid detaljhandel med folköl, tobak och receptfria läkemedel. Rättssäkerhets- och integritetsaspekter på provköp som tillsynsmetod En utgångspunkt för all myndighetsverksamhet är att den ska bedrivas i enlighet med lagarna och att myndighetsutövning ska bedrivas i öppna och för medborgarna iakttagbara former. Vissa former av myndighetsverksamhet, t.ex. i samband med brottsbekämpning, måste dock – för att vara effektiva – innefatta dolda moment. Det gäller även för metoden med provköp eftersom den innebär att en myndighet inleder ett händelseförlopp i ett kontrollsyfte som kan innefatta ett handlande som kan vara besvärande eller ha en negativ innebörd för den enskilde eller för dennes arbetsgivare. Även allmänna principer vid myndighetsutövning som ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen måste beaktas. Enligt ändamålsprincipen får ett ingripande mot en enskild vidtas bara i det syfte som har motiverat den lagstiftning som ligger till grund för ingripandet. Behovsprincipen betyder att en åtgärd bara får vidtas om det finns ett påtagligt behov och om det bedöms att det inte är möjligt att nå det avsedda resultatet med andra mindre ingripande åtgärder. Proportionalitetsprincipen slutligen kräver att den som beslutar om en åtgärd i varje enskilt fall prövar om åtgärden uppväger det intrång eller det men som åtgärden innebär för den enskilde. Enligt bör provokativa åtgärder från en myndighets sida för att få fram bevisning förbehållas allvarliga brott och inte användas vid överträdelser av lindrigare natur. Vidare måste kraven på skydd för enskildas integritet vägas in vid bedömningen av om det är lämpligt att införa möjligheter att genomföra kontrollköp som tillsynsmetod enligt alkohollagen, tobakslagen och lagen om receptfria läkemedel. En utgångspunkt vid bedömningen av hur integritetskränkande det kan anses vara att utsättas för ett dolt provköp måste vara att den som genomför provköpet uppträder som en kund vilken som helst och att vederbörande inte lämnar några felaktiga eller vilseledande uppgifter. En annan utgångspunkt för avvägningen är att det inte är privatpersoner som i första hand är föremål för kontroll utan näringsidkaren i dennes egenskap av detaljhandlare samt att kontrollen sker i verksamhetslokaler och inte i någons hem eller bostad. Metoden bör också bedömas mot bakgrund av att tillsynsmyndigheterna redan enligt nu gällande lagstiftning får bereda sig tillgång till näringsidkarens lokaler för att utöva tillsyn och att näringsidkaren är skyldig att ha ett program för egenkontroll. Även om åtgärden riktas mot näringsidkaren är det – som JO också framhåller i sitt beslut – i och för sig en komplikation att själva åtgärden genomförs mot ett butiksbiträde, som kan vara en ung person utan större arbetslivserfarenhet och som kan känna obehag av att utsättas för en smygkontroll. Integritetsaspekterna måste dock vägas mot behovet av effektiva kontroll- och tillsynsverktyg och mot vikten för folkhälsan av en effektiv tillgänglighetsbegränsning av alkohol, tobak och receptfria läkemedel Frågan om tillsyn av åldersgränserna är central för tillgänglighetsbe- gränsningen som i sin tur är en av utgångspunkterna för den svenska alkohol- och tobakspolitiken. Av folkhälsoskäl är tillgänglighetsbegräns- ning gentemot unga av särskilt stor vikt. alternativ till provköp som metod för tillsyn av detaljhandel med folköl, tobak och receptfria läkemedel finns inte. av alternativa metoder och mycket starka folkhälsoskäl gentemot en utsatt grupp gör att även åtgärder som kan vara integritetsinskränkande, och som dessutom innebär ett visst mått av dold myndighetsutövning och provokation, får anses ändamålsenliga, nödvändiga och proportionerliga för att uppnå det eftersträvade syftet. Med hänsyn till de avvägningar som måste göras mellan å ena sidan folkhälsoperspektivet, dvs. intresset av en effektiv tillsyn av åldersgräns- erna, och å andra sidan de rättssäkerhets- och integritetsskyddsperspektiv som redovisats ovan anser regeringen sammanfattningsvis att vikten av en effektiv tillsyn väger tyngst. Regeringen föreslår därför att möj- ligheten för tillsynsmyndigheterna att använda sig av provköp regleras i Även om benämningen provköp är relativt inarbetad är benämningen kontrollköp mer adekvat. Kontrollköp ersätter provköp som benämning Lagrådet har ifrågasatt om benämningen kontrollköp är den mest ade- kvata med hänvisning till att kontrollköpens syfte inte i första hand är att kontrollera om lagarna efterlevs utan snarare att lyfta fram värdet av att näringsidkarna i högre utsträckning begär legitimation när en köpare kan antas vara under . Regeringen menar dock att eftersom utgångspunkten för dialogen är ett slags kontroll av hur försäljaren förvissar sig om att kunden har uppnått lagstadgad åldersgräns, är kon- trollköp motiverat som begrepp. Även om det inte är kontroll i syfte att lagföra är det ändå en kontrollerande åtgärd som, enligt såväl svenska som internationella undersökningar, i sig innebär en bättre efterlevnad av åldersgränserna och ett bättre underlag för dialog med näringsidkarna. Dessutom har begreppet kontrollköp blivit allt mer inarbetat hos kommunerna och de myndigheter som arbetar med tillsyn av alkohol, tobak och läkemedel och har kommit att ersätta det tidigare använda begreppet provköp. Detta begrepp användes , då provköpen upphörde, som samlingsnamn för en rad olika metoder och förfaranden för att undersöka förekomsten av försäljning av folköl och tobaksvaror till minderåriga. Den metod som föreslås i denna proposition innebär en möjlighet för kommunerna att använda sig av kontrollköp som ett reglerat verktyg för tillsyn av handeln med folköl, tobak och vissa receptfria läkemedel. Metoden skiljer sig därmed från de metoder som tidigare sorterades in under begreppet provköp och regeringen anser därför att den bör ges en annan benämning. 6.3Utformningen av bestämmelser om kontrollköp Regeringens förslag: Bestämmelser ska införas i alkohollagen, tobakslagen och lagen om receptfria läkemedel som innebär att kommunen får genomföra kontrollköp för att kontrollera att den som vid detaljhandel lämnar ut folköl, tobak eller receptfria läkemedel förvissar sig om att mottagaren har uppnått den ålder som föreskrivs i lagstiftningen. Kontrollköp får genomföras i syfte att ge underlag för en dialog mellan kommunen och den som lämnar ut något av de aktuella varuslagen om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått föreskriven ålder. Vid sådant köp får kommunen endast anlita en person som har fyllt . Ett kontrollköp får genomföras utan att näringsidkaren underrättas i förväg om detsamma. Kommunen ska efter ett genomfört kontrollköp underrätta näringsidkaren om att det har ägt rum. Vad som framkommit under kontrollköp får inte utgöra grund för kommunen att vidta administrativa åtgärder. Regeringens bedömning: Kommunen bör inte ha möjlighet att begära polisens biträde när det gäller kontrollköp. Promemorians förslag överensstämmer huvudsakligen med regeringens förslag. I promemorians förslag finns dock ingen definition av vad som avses med ett kontrollköp. I promemorian föreslås att alla tillsynsmyndigheter och inte endast kommunen skulle ha rätt att genomföra kontrollköp. Promemorian innehåller också ett förslag om möjligheten för tillsynsmyndigheterna att vid kontrollköp begära handräckning av polisen. Promemorians förslag skiljer sig också språkligt från regeringens förslag. Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot promemorians förslag. avstyrker dock ett införande av en ordning med kontrollköp. Styrelsen anser att det är särskilt viktigt att polisen inte ges denna möjlighet. För det fall en ordning med kontrollköp ändå införs anser styrelsen att tillsynsmyndigheten inte ska kunna begära handräckning av polisen. ombudsmän () anser att den föreslagna metodens värde begränsas av att den bara kan användas för kontroll av att handlare begär legitimation av dem som är i gränslandet kring . Det ligger vidare i sakens natur att det alltid kommer att finnas grund för att ifrågasätta hur rättvisande en ålderskontroll egentligen är, när den sker av kontrollanter som har den föreskrivna åldern inne. Från den synpunkten anser JO att metoden riskerar att bli kontroversiell. JO anser vidare att begreppet kontrollköp bör förklaras i lag varvid även bör stadgas att ett sådant köp inte får genomföras i syfte att framkalla brott och inte av annan än den som fyllt . Länsstyrelserna i och , Föreningen () och anser inte att tillsynsmyndigheten ska behöva underrätta näringsidkaren efter ett genomfört kontrollköp. Ett skäl som framförs är att förslaget, särskilt i små kommuner, kommer att försvåra kontrollköpen, då risken är stor att övriga handlare snabbt får reda på att kontrollköp pågår. Ett annat skäl är att pressen på de ungdomar som anlitas för kontrollen kan bli stor om de som utför tillsynen kontaktar näringsidkaren direkt efter kontrollköpet. anser att ordet kan skapa oklarheter och avstyrker en åter- koppling i direkt anslutning till tillsynsbesöket. påtalar att det kan uppstå praktiska problem om begrep- pet tolkas alltför snävt. JO anser däremot att det är viktigt med omgående återkoppling till näringsidkaren eftersom det minskar det konstaterar att ett kontrollköp utgör ett giltigt köp. Verket anser att även om ett sådant avtal anses civilrättsligt giltigt måste det uppmärksammas att avtalet strider mot den förvaltningsrättsliga läkemedelslagstiftningen eftersom en näringsidkare inte får sälja läke- medel till enligt lagen om handel med vissa receptfria Skälen för regeringens förslag och bedömning Vilka myndigheter ska få genomföra kontrollköp? Enligt 9 kap. 1 § alkohollagen har tillsyn över efterlevnaden av alkohollagen och anslutande föreskrifter – med undan- tag för reglerna om marknadsföring och partihandel. tillsyn inom länet (9 kap. 1 §). Kommunen och polismyndigheten har den direkta tillsynen över efterlevnaden av de bestämmelser som gäller för servering av alkoholdrycker och tillsyn över detaljhandel med folköl (9 kap. 2 §). Enligt 9 kap. 19 § alkohollagen får kommunen förbjuda fortsatt försäljning av folköl om bestämmelserna i alkohollagen inte följs (t.ex. 3 kap 8 § där det framgår att den som lämnar ut alkoholdrycker ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått föreskriven ålder). säljningsförbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd får kommunen i stället meddela en varning. Ett förbud kan också inskränkas till att gälla vissa närmare angivna omständigheter. Enligt 19 § första stycket 2 tobakslagen (1993:581) utövar Statens folkhälsoinstitut den centrala tillsynen när det gäller handel med tobaks- utövar tillsyn inom länet medan kommunen och polismyndigheten har den omedelbara tillsynen över detaljhandeln (19 a § 3). En kommun får i sin tillsynsverksamhet meddela de föreläg- ganden och förbud som behövs för att tobakslagen ska följas (t.ex. kravet i 12 § att den som lämnar ut tobaksvaror ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått en viss ålder). I beslut om föreläggande eller förbud får vite sättas ut. Enligt 20 a § tobakslagen får kommunen vid allvarliga eller upprepade överträdelser av lagens bestämmelser förbjuda näringsidkaren att fortsätta med försäljningen av tobaksvaror. försäljningsförbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd får kommunen i stället meddela en varning. har tillsynsansvar över efterlevnaden av lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel (17 §). visning till att det inte finns någon decentraliserad tillsynsfunktion inom har kommunerna fått ansvar för kontroll av efterlev- naden av lagen och av de föreskrifter som meddelats i anslutning till Kommunerna ska underrätta om brister i efter- levnaden av lagen och meddelade föreskrifter (21 § sista stycket). Endast kan besluta om administrativa sanktioner. Enligt 19 § lagen om handel med vissa receptfria läkemedel får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagens bestämmelser (t.ex. förvissandekravet) ska efterlevas. Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite.