prop · H00378 · 2013-02-19 00:00:00 — Svensk domsrätt föreligger således över brott förövade på svenska fartyg oavsett var dessa befinner sig. 6.3Tillämpligheten av lagen om bevakningsföretag och vapenlagen utanför svenskt territorium Regeringens bedömning: Lagen om bevakningsföretag och vapen- lagen får anses tillämpliga beträffande bevakning samt innehav av vapen ombord på svenska fartyg även när dessa befinner sig utanför svenskt territorium. I princip krävs därför enligt gällande rätt att före- tag som åtar sig bevakningsuppdrag ombord på svenska fartyg är auktoriserade samt, i förekommande fall, att det finns tillstånd att inneha vapen. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: uttrycker förståelse för behovet av skydd i högriskområden men menar att ett förslag till regle- ring måste utgå från en mer omfattande analys av vilka förutsättningar som finns att lösa frågan enligt nuvarande lagstiftning. Myndigheten menar att promemorians slutsats angående de båda lagarnas tillämplighet saknar stöd i lag och förarbeten och motsägs av juridisk litteratur. Myndigheten finner därför att slutsatsen inte är helt övertygande. framhåller att promemorian inte diskuterar frågan hur den process- och straffrättsliga situationen skulle hanteras om utländsk säkerhetspersonal använder mer våld än nöden kräver. Nödvärnsrätten och flaggstatsprincipen diskuteras i allmänna termer i promemorian. Eftersom säkerhetspersonalen kan sägas utföra handlingar på delegation av den svenska staten vore det naturligt att lagföring äger rum i , vilket inte diskuteras. Skälen för regeringens bedömning Tillämpligheten av lagen om bevakningsföretag och vapenlagen utanför svenskt territorium Verksamhet som innefattar bevakning och vapeninnehav är föremål för reglering i lagen om bevakningsföretag och vapenlagen. Frågan är om dessa lagar får anses tillämpliga beträffande bevakning samt innehav av vapen ombord på svenska fartyg när dessa befinner sig utanför svenskt territorium. Denna fråga, som varken berörs i lagtexten eller förarbeten, har ett nära samband med den grundläggande frågan i vilken mån svenska domstolar och myndigheter kan utöva jurisdiktion över svenska fartyg som befinner sig utanför svenskt territorium samt över gärningar som begås ombord, se avsnitt 6.2. 2012/13:78 Bestämmelserna i de båda lagarna är huvudsakligen av förvaltnings- rättslig karaktär. Den grundläggande principen på förvaltningsrättens område är att lagstiftningen normalt sett är begränsad till att vara tillämplig på det svenska territoriet. Som utgångspunkt saknas intresse av att reglera frågor av förvaltningsrättslig karaktär utanför det egna territoriet. Såväl lagen om bevakningsföretag som vapenlagen tar i linje med detta primärt sikte på att reglera förhållanden som råder i . När det gäller lagen om bevakningsföretag gäller detta t.ex. frågor om tillstånd och auktorisation för bevakning som sker i landet. Samma territoriella begränsning kan anses gälla i fråga om vapenlagens bestämmelser om t.ex. tillstånd till införsel i landet. Även med denna utgångspunkt framstår det dock som tveksamt att dra slutsatsen att lagen om bevakningsföretag och vapenlagen inte till någon del skulle vara tillämpliga ombord på svenska fartyg som befinner sig utanför svenskt territorium. När det gäller bevakningsverksamhet i form av ordningshållning ombord på svenskflaggade färjor i internationell fart skulle med en sådan tolkning denna till stora delar inte vara underkastad tillsyn enligt lagen om bevakningsföretag. Vidare skulle en besättnings- man ombord på ett svenskt fartyg kunna inneha skjutvapen ombord utan att detta kräver tillstånd, åtminstone så länge fartyget befinner sig på internationellt vatten. Med en sådan tolkning skulle det uppstå väsentliga luckor i regleringen av den allmänna ordningen ombord på svenska fartyg. Det framstår som betänkligt i och med att bevakningsverksamhet och vapeninnehav, som ovan påpekats, är omgärdade av starka restrik- tioner i samhället. Den beskrivna tolkningen skulle även riskera att leda till problem för redarna i fråga om användningen av beväpnad säkerhetspersonal ombord när fartygen anlöper en främmande stats hamn. För att hamn- staten ska respektera flaggstatens jurisdiktion i fråga om den interna ord- ningen ombord krävs inte sällan att förhållandena är tillfredsställande reglerade genom flaggstatens rättsordning. Ett exempel på detta gäller användningen av beväpnad säkerhetspersonal. Enligt flera hamnstaters lagstiftning krävs för att användningen av beväpnad säkerhetspersonal ombord på utländska fartyg ska vara tillåten att verksamheten är tillfreds- ställande reglerad av flaggstaten. Saknas sådana bestämmelser tillämpas i stället hamnstatens egen nationella reglering fullt ut. Sammanfattningsvis delar regeringen promemorians bedömning att även om lagen om bevakningsföretag och vapenlagen i första hand avser att reglera förhållandena inom det svenska territoriet så talar övervägande skäl för att de ska anses tillämpliga beträffande bevakning samt innehav av vapen ombord på svenska fartyg när dessa befinner sig utanför svenskt territorium. Ett sådant synsätt korresponderar även väl med flaggstatsprincipen, enligt vilken en stat utövar bl.a. straffrättslig jurisdiktion över fartyg som är flaggade där. Särskilt om tillämpligheten av straffbestämmelserna Som ovan konstaterats regleras i lagen om bevakningsföretag respektive vapenlagen huvudsakligen frågor av förvaltningsrättslig karaktär. Brott mot bestämmelserna är dock straffsanktionerade. eller av oaktsamhet bedriver bevakningsverksamhet i strid med kravet på auktorisation kan enligt 14 § lagen om bevakningsföretag dömas till böter eller fängelse . Den som uppsåtligen innehar vapen utan att ha rätt till det gör sig enligt 9 kap. 1 § första stycket vapenlagen skyldig till vapenbrott och kan dömas till fängelse i högst . Är brottet att anse som grovt kan det enligt paragrafens andra stycke dömas till fängelse i lägst och högst . Om gärningen har begåtts av oaktsamhet eller om brottet är ringa, döms enligt tredje stycket till böter eller fängelse . En specifik fråga som gör sig gällande är om straffbestämmelserna i lagen om bevakningsföretag respektive vapenlagen kan tillämpas beträffande brott som begås ombord på ett svenskt fartyg som befinner sig utanför svenskt territorium. Frågan om straffbuds territoriella begränsning avgörs på grundval av en tolkning av den specifika straff- bestämmelsen i fråga. Som påpekats av regleras inte frågan om lagen om bevakningsföretags respektive vapenslagens territoriella tillämplighet i lagtexten. Den berörs inte heller i förarbetena till någon av de båda lagarna. Straffbestämmelserna i lagen om bevakningsföretag respektive vapenlagen hör emellertid till den så kallade specialstraffrätten. Brott enligt saknar som utgångspunkt territoriella begränsningar, dvs. de utgör svenska brott även om de begås utanför det svenska terri- . I fråga om specialstraffrätten gäller som utgångspunkt det omvända, dvs. endast i de fall gärningen begås i kan den utgöra ett svenskt brott. Detta sammanhänger med att specialstraffrättsliga bestämmelser som huvudregel tar sikte på att reglera den ordning som avses gälla i . Denna huvudregel är dock långt ifrån absolut, t.ex. gäller inte denna begränsning i förhållande till narkotikastrafflagen (1968:68). När det gäller de aktuella straffbestämmelserna i lagen om bevaknings- företag och vapenlagen skulle det föra mycket långt att anse dem gälla helt utan territoriella begränsningar. Straffbestämmelserna sanktionerar i grunden förvaltningsrättsliga bestämmelser, i första hand krav på auktorisation för att få bedriva bevakning respektive tillstånd för innehav av vapen. Det faller sig naturligt att straffstadgandena, som anknyter till de förvaltningsrättsliga reglerna, inte gäller helt utan territoriella begränsningar. I annat fall skulle exempelvis vapeninnehav i andra länder som sker i strid med svenska bestämmelser kunna utgöra svenskt vapen- brott. Starka skäl talar således för att den ovan redovisade huvudregeln när det gäller specialstraffrättsliga bestämmelser i princip bör gälla även i fråga om nu aktuella bestämmelser. Vad gäller vapenlagen finns också uttalanden i litteraturen av innebörd att straffbestämmelserna är begränsade på detta sätt (se t.ex. Jareborg, och , Kriminal- rättens grunder, 2010, s. 203 f.) Frågan är emellertid om motsvarande resonemang kan anses gälla i fråga om brott som begås ombord på svenska fartyg som befinner sig utanför svenskt territorium. Brotten begås visserligen utomlands, men ombord på ett objekt som enligt flaggstatsprincipen är under- kastat svensk jurisdiktion, även straffrättslig sådan. Det svenska intresset av att säkerställa ordningen ombord på fartyg som är registrerade i den egna staten får anses vara starkt även i de fall fartyget befinner sig utan- för territoriet och särskilt i de fall fartyget befinner sig på internationellt 2012/13:78 vatten. Om inte straffbestämmelserna skulle äga tillämplighet på mot- svarande sätt som övriga bestämmelser i de nu aktuella lagarna, i enlig- het med den bedömning som gjorts ovan, skulle detta leda till att kravet på auktorisation respektive tillstånd för vapeninnehav skulle sakna sanktioner. Fartyget skulle åtminstone så länge detta befinner sig på internationellt vatten och det inte är fråga om gärningar som har effekter som når utanför fartyget utgöra ett från straffrättslig synpunkt delvis laglöst område. Det sagda talar för att även straffbestämmelserna i lagen om bevakningsföretag samt vapenlagen ska anses tillämpliga ombord på ett svenskt fartyg när detta befinner sig utanför svenskt territorium. Svensk domstol har enligt bestämmelserna i 2 kap. behörig- het att pröva sådana gärningar. I de fall misstankar finns t.ex. om att bevakningspersonal gjort sig skyldiga till brott kan frågan således prövas vid svensk domstol. I dessa fall krävs inte heller särskilt åtals- förordnande. När det avslutningsvis gäller universitets synpunkt är det alltså klart att brott som begås av utländska medborgare ombord på ett svenskt fartyg kan lagföras i . Det finns förstås en del praktiska svårigheter, t.ex. genomförandet av en förundersökning, som beror på det enkla förhållandet att fartyget typiskt sett kommer att befinna sig mycket långt från . Men sådana svårigheter skiljer sig inte på något principiellt sätt från den tänkbara situationen att en utländsk besättningsman begår ett brott ombord på ett svenskt fartyg när detta befinner sig t.ex. i . Regeringen finner därför inga skäl att föreslå någon särskild reglering med anledning av dessa praktiska svårigheter. Behov av beväpnad säkerhetspersonal? Regeringens förslag: En möjlighet att anlita beväpnad säkerhets- personal från privata säkerhetsföretag ombord på svenska handels- Regeringens bedömning: Förslaget bör utformas på ett restriktivt sätt samt ligga i linje med de rekommendationer som antagits av IMO. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer med rege- Remissinstanserna: Hovrätten för uttalar att den, mot bakgrund av redovisningen i promemorian, saknar anledning att ifråga- sätta att det finns ett behov av att skapa bättre möjligheter för svenska handelsfartyg att skydda sig själva. Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i har inget att erinra i huvudsak mot den nya lagen. makten är i grunden positiv till att en reglering införs på området. välkomnar förslaget i stort då det gör det möjligt att bevakning kan ske under ordnade former utan att komma i konflikt med den välgrundade restriktiva hållning som råder angående vapen och bevakning i övrigt. delar promemorians bedömning att det genom lag bör införas en möjlighet att anlita beväpnad säkerhets- personal. Transportstyrelsen stöder förslaget. i uttalar förståelse för det behov av skydd som promemorian ger uttryck för. Det förefaller dock, med hänsyn till den tunga beväpning som kan tänkas behövas, att verksamheten utgör ett försvarsuppdrag snarare än ett bevakningsuppdrag. Det är utifrån redogörelsen i prome- svårt att ta ställning till det faktiska behovet av tyngre beväpning. ställer sig sammanfattningsvis tveksam till användningen av privata aktörer utan krav på auktorisation eller vapentillstånd. har inga invändningar mot förslaget men framhåller att användning av privata utländska säkerhetsföretag reser frågor om svenska statens uppgifter och om statens våldsmonopol. uttalar dock förståelse för att förslaget, av praktiska skäl, innebär att även utländsk beväpnad personal ska kunna anlitas. På kanske den statsrättsliga sidan av detta förtjänar att utredas närmare. efterlyser också exempel på hur en attack samt ett avvärjande kan utspela sig i praktiken. Med tanke på kopplingen till svenska staten och att graden av det våld som föranlett promemorian för tankarna till militärt snarare än polisiärt våld bör konsekvenserna i vid mening av vålds- användningen diskuteras innan den nya bevakningslagen tas i bruk. tillstyrker förslaget och beskriver sitt tidigare engagemang i frågan. Föreningen framhåller att problemet ska ses som ett arbetsmiljöproblem för besättningarna och deras familjer. Föreningen uttalar sig positivt om de militära insatserna i som dock kan ha bidragit till en geografisk spridning. Föreningen menar att de nationella och internationella militära insatserna är otillräckliga och att den svenska staten inte kan garantera svenskflaggade fartyg tillräcklig säkerhet i de geografiska områden som är aktuella. Det finns därför ett behov av att ge fartygen en juridisk grund till självhjälp inom ramen för nödvärnsrätten. och Facket för Service och Kommunikation () tillstyrker förslaget. menar att våldet från piratattacker inte bör mötas på det sätt som föreslås i promemorian utan i stället genom bättre skalskydd och utökad militär och polisiär närvaro. menar att skyddsbehovet bör fyllas av svenska statsfartyg som är delaktiga i inter- nationellt samordnade insatser. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Den i avsnitt 5 redo- visade utvecklingen av piratverksamheten visar att det inte är möjligt att bevaka hela riskområdet i med hjälp av stridskrafter och kustbevakningsenheter. Geografiskt är området alldeles för stort och det finns heller inte resurser att binda upp så stora stridskrafter eller kustbevakningsenheter i området som skulle krävas. Det är därför mindre konstruktivt att anlägga det militära perspektiv på frågan som bl.a. i och gör. Det finns i sammanhanget i stället anledning att ta fasta på vad anfört om att de militära insatserna är geografiskt otillräckliga. Vidare har såväl risken för piratattacker som brutaliteten i dessa grad- vis ökat. Den fråga som då gör sig gällande är om svenska handelsfartyg 2012/13:78 som trafikerar riskområdet utanför samt andra områden där det finns risk för piratattacker bör ges en möjlighet att skydda sig själva genom att medföra beväpnad säkerhetspersonal från privata säkerhetsföretag ombord. Den internationella sjöfartsorganisationen (IMO) avråder från att besättningarna ombord på fartyg beväpnas. Det främsta skälet till detta är att besättningarna ombord på handelsfartyg i allmänhet saknar utbildning för att använda vapen. Beträffande använd- ningen av militär personal, polis eller beväpnad säkerhetspersonal från privata säkerhetsföretag ombord har IMO inte velat ta ställning. I stället menar IMO att det är en fråga som varje enskild flaggstat måste avgöra i samråd med rederierna. Utvecklingen har emellertid gått mot att allt fler stater har ansett det nödvändigt att öppna en möjlighet för att medföra beväpnad säkerhetspersonal ombord på handelsfartyg till skydd mot pirater. Det gäller även länder som exempelvis och vilka har en allmänt restriktiv inställning rörande tillgången på vapen i samhället. Frågan om att tillåta beväpnad säkerhetspersonal ombord på svenska handelsfartyg är inte oproblematisk. En grundläggande princip i en rätts- stat som den svenska är att staten har ett våldsmonopol. Med undantag för nödvärnsrätten är det inte tillåtet för privatpersoner att bruka våld eller på annat sätt ta lagen i egna händer för att skydda liv och egendom. Som ett utflöde av detta omgärdas innehav och bruk av skjutvapen av starka restriktioner. För att inneha skjutvapen krävs tillstånd. Vidare ska en enskild person enligt 2 kap. 4 § vapenlagen (1996:67) endast beviljas tillstånd för det fall denne behöver vapnet för ett godtagbart ändamål. Det faktum att medborgarna har begränsade möjligheter att skydda sig själva mot brott uppvägs av att staten garanterar den allmänna ordningen och bekämpningen av brott genom polisens och andra brottsbekämpande myndigheters försorg. Vidare har Försvarsmakten bland annat uppgiften att skydda svenska fartyg inom svenskt territorium och på fritt hav (3 § 2 förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränk- ningar av territorium under fred och neutralitet, m.m). Principen att staten i grunden ensam har rätt att utöva våld gäller även ombord på svenska handelsfartyg. Eftersom det i praktiken kan vara svårt för den svenska polisen att ingripa då brott begås ombord på ett svenskt fartyg i internationell fart har dock lagstiftaren tvingats införa vissa undantag. Enligt 53 § sjömanslagen (1973:282) har exempelvis befäl- havaren ombord på ett svenskt handelsfartyg rätt att bruka våld för att upprätthålla ordningen ombord. Våldsanvändningen är dock begränsad till vad som med hänsyn till omständigheterna kan anses försvarligt. Enligt 54 § sjömanslagen får också en som har begått brott på vilket kan följa fängelse tas i förvar till dess att denne kan överlämnas till polismyndighet eller svensk utlandsmyndighet. Våldsmonopolet gäller även i förhållande till främmande statsmakter. Den svenska staten medger i princip inte att andra staters polisiära eller militära myndigheter ingriper för att upprätthålla ordningen ombord på svenska fartyg med undantag för då dessa befinner sig på andra staters inre vatten. Undantag görs endast i lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg. Enligt den lagen kan i de fall ett svenskt fartyg används för olaglig narkotikahantering eller människosmuggling regeringen under vissa förutsättningar medge att en annan stat ingriper mot fartyget. Ett införande av en möjlighet för svenska fartyg att medföra beväpnad säkerhetspersonal från privata säkerhetsföretag ombord skulle helt klart utgöra ett avsteg från den restriktivitet som normalt gäller i fråga om bevakning och vapeninnehav. Visserligen förekommer det i att väktare anställda hos bevakningsföretag i vissa särskilda fall är utrustade med skjutvapen, men det är inte fråga om vapen av det slag som krävs för att avvärja en piratattack. gäller att den situation som de svenska fartygen som trafikerar riskområdet befinner sig i är mycket speciell. Risken att utsättas för en våldsam piratattack är hög som den svenska staten i form av polisen, respektive Försvarsmakten saknar resurser att erbjuda det skydd medborgare har när de befinner sig i . I , och finns möjligheter att medföra militär personal ombord, men den lösningen skulle inte fungera i av såväl organisatoriska som kostnads- mässiga skäl. , och har infört möjligheter för sina handelsfartyg att medföra beväpnad säkerhetspersonal ombord från privata säkerhetsföretag. En liknande lagstiftning förbereds i . Ett piratangrepp kan ur besättningens synvinkel beskrivas som en nödvärns- eller åtminstone nödvärnsliknande situation. I princip skulle därmed besättningen ha rätt att skydda sig själv och fartyget vid en direkt attack, men normalt sett torde det saknas praktiska möjligheter att göra detta utöver de passiva skyddsåtgärder som rekommenderas i (BMP) i form av exempelvis skydds- manövrar, taggtrådsstängsel och vattenkanoner. På grund av den ovan beskrivna ökade risken för brutala piratattacker som statsmakterna i praktiken har små eller inga möjligheter att skydda fartygen bör därför de svenska handelsfartyg som passerar igenom områden där det finns risk för piratattacker ges möjlighet i lag att medföra beväpnad säkerhetspersonal från privata säkerhetsföretag ombord. Med tanke på den grundläggande principen att staten har ett våldsmonopol bör dock lagstiftningen utformas på ett restriktivt sätt samt ligga i linje med de rekommendationer som antagits av IMO. efterlyser exempel på hur en piratattack och ett avvärjande går till. i ifrågasätter behovet av så pass tung beväpning som förutskickas i promemorian. I handboken finns en översiktlig beskrivning av piratattacker. Det kan här fram- hållas att angriparna kan vara beväpnade med automatvapen men också raketgevär med en räckvidd om . Angreppen genomförs ofta med flera mindre fartyg där vapenhotet har som syfte att få mål- fartyget att sakta in eller stanna. Därefter försöker angriparna med hjälp av stegar, rep och krokar borda målfartyget för att sedan försöka ta sig till bryggan för att där ta kontroll över fartyget. Användningen i självförsvar av tyngre skjutvapen, t.ex. automatvapen, i ett sådant scenario kommer i första hand att syfta till att avskräcka. Vapnen kommer bäst till sin rätt i åtgärder som syftar till att hålla angriparen på sådant avstånd att något bordningsförsök inte alls kommer i fråga, t.ex. genom varningsskott som uppfattas av angriparen redan innan de befinner sig nära målfartyget. De skjutvapen som ifrågasatts bidrar på så sätt till att svåröverskådliga och brutala eldstrider ombord på fartyget efter en bordning inte uppkommer. Regeringen menar därför att det finns goda skäl att tillåta den beväpning som ifrågasatts. uttalar också att anlitandet av vad som i praktiken kommer att vara utländska säkerhetsföretag reser frågor om den svenska statens uppgifter och våldsmonopol. Detta kan i och för sig äga sin riktighet. Förevarande förslag avser dock att lösa ett visserligen allvarligt men mycket speciellt problem och är inte rätt sammanhang att behandla denna mycket övergripande frågeställning. i menar att den föreslagna lagen saknar krav på auktorisation eller vapentillstånd men det är bara delvis riktigt. Det är riktigt att det inte blir utföraren av tjänsten (säkerhetsföretaget) utan redaren som ansöker om och underkastas prövningen för ett tillstånd. Enligt lagen om bevakningsföretag är det i stället utföraren av tjänsten som ansöker om och underkastas prövningen för ett tillstånd. Denna skillnad är dock en praktisk eftergift till följd av den inter- nationella karaktären av verksamheten. Verksamheten ska bedrivas mycket långt från och, såvitt nu kan bedömas, så gott som ute- slutande av utländska säkerhetsföretag. Ett upplägg som i alla avseenden skulle motsvara den svenska lagen om bevakningsföretag och vapen- lagen skulle vara praktiskt svårgenomförbart. De krav som ställs på rederiet får dock genomslag på det sättet att rederiet inte kan upphandla tjänsten av ett säkerhetsföretag som inte kan leverera en tjänst som lever upp till kraven. Kraven i sak behandlas närmare i avsnitt 8. 7.2Bör en särskild lag införas? Regeringens förslag: En särskild lag om bevakning ombord på svenskt fartyg införs. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: menar att lagen borde kallas lagen om skydd av svenska handelsfartyg eftersom bevakning inte syftar på aktiva skyddsåtgärder. menar att det är bra att krav- ställningen har utformats på ett liknande sätt som i lagen om bevaknings- företag då kraven där är beprövade och visat sig funktionella. Dock att det är kunden snarare än utföraren av bevakning som ska prövas. i framhåller vad den menar utgör ett antal motsägelsefullheter i den föreslagna lagen. Det är motsägelsefullt att promemorian menar att vapenlagen och lagen om bevakningsföretag är svåra att tillämpa eftersom bevakningsuppdragens karaktär skiljer sig åt som lagförslaget i väsentliga delar är hämtat direkt från lagen om bevakningsföretag.