prop · H003115 · 2013-03-19 00:00:00 — Det finns anledning att understryka att möjligheten till undantag från upplysningsplikten inte är avsedd att användas på ett sätt som innebär en utvidgning av reglerna om hemlig kameraövervakning i tvångsmedelslagstiftningen (jfr prop. 1997/98:64 s. 25). Kravet på synnerliga skäl för att medge undantag från upplysningsplikten bör därför inte kunna anses uppfyllt vid sådan övervakning som en polismyndighet bedriver utan tillstånd enligt den bestämmelse som i regeringens förslag motsvarar 9 § LAK. Enligt regeringen finns det inte, som och Säkerhets- polisen förespråkar, skäl att inom ramen för kameraövervaknings- lagstiftningen införa en utvidgad möjlighet för de brottsbekämpande myndigheterna att använda dold övervakning utan prövning i det enskilda fallet. 10.1.1Lagen om allmän kameraövervakning och skadeståndslagen Det finns inte någon skadeståndsbestämmelse i lagen om allmän kamera- övervakning. I vissa fall kan dock skadeståndslagen, förkortad SkL, ge rätt till ersättning vid överträdelser av lagen om allmän kameraöver- vakning. Enligt 2 kap. 1 § SkL ska den som uppsåtligen eller genom vårdslöshet vållar person- eller sakskada ersätta skadan. Vidare kan den som genom brott vållar ren förmögenhetsskada bli ersättningsskyldig enligt 2 kap. 2 § SkL. Av 2 kap. 3 § SkL följer att den som allvarligt kränker någon annan genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära ska ersätta den skada som kränkningen innebär. För att kränkningsersättning ska utgå förutsätts alltså dels att en brottslig handling av visst slag har orsakat skadan, dels att det är fråga om en allvarlig kränkning. Med brott avses gärning för vilken straff är före- skrivet enligt eller annan författning. Med angrepp mot annans frid avses ett angrepp mot den enskildes rätt att vara i fred och hålla sitt privatliv okänt för andra. Exempel på brott mot frid är hemfridsbrott, ofredande, intrång i förvar och olovlig avlyssning. Även den som bryter mot de straffsanktionerade bestämmelserna i lagen om allmän kameraövervakning torde om överträdelsen innebär en allvarlig kränkning av en enskild kunna bli ersättningsskyldig enligt skade- ståndslagen. Dessutom kan det tänkas att bilder och ljud från kamera- övervakning kan användas på ett sätt som innebär ett brottsligt angrepp mot annans ära t.ex. förtal eller förolämpning. Personuppgiftslagen innehåller, till skillnad från lagen om allmän kameraövervakning, en särskild bestämmelse om skadestånd. Enligt 48 § PUL ska den personuppgiftsansvarige ersätta den registrerade för skada och kränkning av den personliga integriteten som en behandling av per- sonuppgifter i strid med lagen har orsakat. Bestämmelsen gäller även vid behandling av personuppgifter i strid med missbruksregeln i 5 a § PUL. Skadeståndsansvaret är strikt, vilket innebär att det inte krävs uppsåt eller oaktsamhet för att den som orsakat skadan ska bli ersättningsskyldig. Däremot krävs ett samband mellan den olagliga behandlingen och skadan eller kränkningen. Med skada avses såväl person- och sakskada som ren förmögenhetsskada. För att ersättning ska utgå för kränkning krävs, till skillnad från vad som gäller enligt skadeståndslagen, varken att det är fråga om en allvarlig kränkning eller att en brottslig gärning orsakat kränkningen. I 48 § andra stycket PUL finns en bestämmelse om jämkning av ersättningsskyldig- heten. Ersättning kan i den utsträckning det är skäligt jämkas, om den personuppgiftsansvarige visar att felet inte berodde på honom eller henne. Skadestånd enligt 48 § PUL kan utgå vid sådan kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde (t.ex. i ett klassrum eller i gemen- samhetsutrymmen i en flerfamiljsfastighet) som sker i strid med 5 a § PUL. Vidare kan skadestånd utgå om inspelat bild- och ljudmaterial behandlas i strid med personuppgiftslagen. Detta gäller oavsett om materialet avser övervakning av plats dit allmänheten har eller inte har tillträde. Skadestånd kan också utgå om materialet görs tillgängligt på internet på ett sådant sätt att det innebär en kränkning av den enskildes personliga integritet. Skadeståndsansvar enligt 48 § PUL kan däremot inte uppkomma endast p.g.a. att övervakning sker eller upptaget material behandlas i strid med lagen om allmän kameraövervakning. 10.1.3Tidigare utredning av frågan föreslog att det skulle införas en skade- ståndsbestämmelse i lagen om allmän kameraövervakning med 48 § PUL som förebild (SOU 2002:110 s. 147 f.). Utredningen ansåg dessutom att det fanns skäl att leverantörer av övervakningsutrustning skulle ha ett ansvar för att, i samband med överlåtelse av övervakningsutrustning, in- formera om de lagliga förutsättningarna för att bedriva kameraövervak- ning. Om leverantören uppsåtligen eller av vårdslöshet underlät detta och kameraövervakningen därför bedrevs i strid med lagen, skulle leveran- tören kunna bli skyldig att betala skadestånd till en enskild som drab- bades av skada eller kränkning på grund av kameraövervakningen. De flesta remissinstanserna välkomnade förslaget om skadeståndsansvar för den som bedriver kameraövervakning. Däremot var många remissinstan- ser kritiska mot förslaget att införa ett skadeståndsansvar för leverantörer. Bland annat anfördes att det var tveksamt om kravet på orsakssamband mellan utebliven information och skada skulle kunna påvisas. Regeringens förslag: Den som bedriver kameraövervakning ska vara skyldig att ersätta den övervakade för skada och kränkning av den per- sonliga integriteten som kameraövervakning i strid med lagen har orsakat. Ersättningsskyldigheten ska i den utsträckning det är skäligt kunna jämkas, om den som har bedrivit övervakningen visar att felet inte berodde på honom eller henne. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans motsätter sig utredningens Kammarrätten i , , , Justitiekanslern, i och i är positiva till förslaget. Justitiekanslern anser att förhållandet till tryck- och yttrandefriheten borde ha behandlats i betänkandet och möjligen också klargjorts i lagtex- ten. Justitiekanslern anser vidare att det bör regleras vem som ska skade- reglera för statens räkning om anspråk framställs med stöd av den före- slagna skadeståndsregeln. Skälen för regeringens förslag En skadeståndsbestämmelse bör införas i kameraövervakningslagen Det är angeläget att rätten till ersättning vid överträdelser av kameraöver- vakningslagstiftningen inte endast avser ersättning för ekonomisk förlust utan också omfattar ersättning för kränkning av enskildas personliga integritet. Lagen om allmän kameraövervakning innehåller inte någon skadeståndsbestämmelse. Vid överträdelser av lagen kan i vissa fall skadeståndslagen ge rätt till ersättning. För att ersättning för kränkning ska utgå enligt skadeståndslagen krävs dock att en viss typ av brottslig gärning orsakat skadan samt att kränkningen är allvarlig. Kraven är således högre ställda än enligt personuppgiftslagen där den registrerade ges rätt till skadestånd för alla kränkningar av den personliga integriteten som en behandling av personuppgifter i strid med lagen orsakar. Enligt personuppgiftslagens skadeståndsbestämmelse behöver en kränkning alltså varken vara allvarlig eller orsakad av en gärning som kan föranleda straff. Eftersom digital teknik numera oftast används vid kameraövervakning, utgör kameraövervakning normalt behandling av personuppgifter i per- sonuppgiftslagens mening. Kameraövervakning får dessutom anses vara en form av personuppgiftsbehandling som innebär särskilda integritets- risker. Mycket talar för att kameraövervakningslagen bör ge en rätt till ersättning för kränkning som i vart fall motsvarar vad som gäller vid behandling av personuppgifter i allmänhet. Regeringens förslag innebär att övervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde kommer att regleras uteslutande i kameraövervak- ningslagen (se avsnitt 8). Vid sådan övervakning tillämpas enligt gällande rätt regleringen om skadestånd i personuppgiftslagen. Om kameraövervakningslagen inte ger en rätt till ersättning som motsvarar 2012/13:115 vad som gäller enligt personuppgiftslagen, skulle möjligheterna att få skadestånd försämras. Vidare får det anses tveksamt om reglerna i skadeståndslagen ger en tillräcklig rätt till ersättning för sådana kränkningar som kan orsakas i anslutning till kameraövervakning. Spridning av bilder från kamera- övervakning innebär ofta påtagliga risker för kränkning av den person- liga integriteten. Detta gäller i synnerhet om spridningen sker till ett stort antal personer, t.ex. på internet. Även om spridningen sker i strid med regleringen om tystnadsplikt i kameraövervakningslagen är det inte säkert att kränkningen bedöms som så allvarlig att den skulle kunna ge rätt till ersättning enligt skadeståndslagen. Vidare kan kameraövervak- ning i strid med lagen leda till kränkningar av den personliga integriteten även om vare sig , straffbestämmelserna i förslaget till kameraövervakningslag eller annan straffrättslig lagstiftning kan åberopas till stöd för en talan om skadestånd. Exempelvis kan övervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde t.ex. ett om- klädningsrum på en arbetsplats ske i strid med reglerna om övervak- ningens tillåtlighet. Vidare kan enskilda utsättas för kränkning om ett företag eller en myndighet, i strid med förslaget till kamera- övervakningslag, tillåter att fler får tillgång till inspelat material än vad som krävs för att utföra övervakningen. Ett skadeståndsansvar kan också verka förebyggande och leda till en bättre efterlevnad av lagen. Som utredningen påpekar är det ovanligt att det blir fråga om straffrättsliga sanktioner när kameraövervakning sker olagligt. Om all kameraövervakning sker under skadeståndsansvar kan det komma att öka motivationen hos dem som bedriver övervakningen att göra det i enlighet med lagen. Mot denna bakgrund instämmer regeringen i utredningens bedömning att en särskilt skadeståndsbestämmelse bör införas i kameraövervak- ningslagen. Detta innebär en förstärkning av enskildas integritetsskydd vid kameraövervakning som omfattas av lagen om allmän kamera- övervakning och en bibehållen rätt till skadestånd för sådan övervakning som omfattas av personuppgiftslagen. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att skadestånds- regleringen i kameraövervakningslagen bör utformas med 48 § PUL som förebild. Ersättning bör således utgå både för skada, dvs. personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, och för kränkning av den person- liga integriteten. En förutsättning för att ersättningsskyldighet ska upp- komma bör vara att skadan eller kränkningen orsakats av kameraövervakning i strid med kameraövervakningslagen. Endast den som har övervakats bör ha rätt till ersättning enligt bestämmelsen. Detta innebär att exempelvis anhöriga som tar illa vid sig av hur övervaknings- material behandlas inte har rätt till ersättning. Liksom enligt 48 § PUL bör det inte krävas att den som orsakats skada eller kränkning ska visa uppsåt eller oaktsamhet hos skadevållaren för att skadeståndsansvar ska uppkomma. Det bör således vara fråga om ett strikt skadeståndsansvar. För att en skadeståndsbestämmelse ska ha avsedd verkan är det viktigt att det inte råder någon tveksamhet om vem som har ansvar för över- vakningen. Det är angeläget dels för att den enskilde ska veta gentemot vem han eller hon ska väcka talan om ersättning, dels för att den som har ansvaret ska vara på det klara med att han eller hon har ett skadestånds- ansvar. Enligt kameraövervakningslagen är det den som bedriver kame- raövervakning som också ansvarar för övervakningen. Den som bedriver övervakningen bör gentemot den övervakade ansvara för all den behand- ling som han eller hon har ansvar för, även för fel som utförs av den som anlitats av honom eller henne, t.ex. en larmcentral. Motsvarande ordning gäller enligt personuppgiftslagen där den personuppgiftsansvarige gent- emot den registrerade ansvarar för all den behandling som han eller hon har ansvaret för, även när ett personuppgiftsbiträde anlitas. Det förekommer att flera anordnare bedriver övervakning för olika ändamål men med samma utrustning. Vid idrottsarenor kan t.ex. både polisen och idrottsklubbar bedriva övervakning med samma kameror för delvis olika syften. Om sådan övervakning bedrivs lagstridigt och medför kränkning av enskilda får det avgöras utifrån förutsättningarna i varje enskilt fall vem som ska bära skadeståndsansvaret. Vid tillämpningen av den nu föreslagna bestämmelsen kan det förekomma situationer där förutsättningarna för skadestånd är uppfyllda trots att den skadeståndsansvarige har gjort vad som kan anses ankomma på honom eller henne. I sådana fall kan ett fullt skadeståndsansvar framstå som oskäligt eller oproportionerligt betungande. Liksom enligt 48 § PUL bör skadeståndet därför kunna jämkas helt eller delvis, om den som har bedrivit den lagstridiga kameraövervakningen kan visa att felet inte berodde på honom eller henne. Lyckas den skadeståndsansvarige med detta får i sista hand en domstol avgöra om och i vilken utsträckning ersättningsskyldigheten bör jämkas. Som Justitiekanslern framhåller finns i 11 kap. tryckfrihetsförordnin- gen, förkortad TF, särskilda regler om skadestånd. Enligt 11 kap. 1 § TF gäller att ett anspråk på skadestånd med anledning av missbruk av tryckfriheten endast får grundas på att den skrift som anspråket avser innefattar ett tryckfrihetsbrott. Av bestämmelsen följer vidare att ett sådant anspråk inte får göras gällande mot någon annan än den som enligt 8 kap. TF svarar för brottet, dvs. normalt den ansvarige utgivaren. Motsvarande gäller på yttrandefrihetsgrundlagens område. Eftersom tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är exklusiva straff- och processlagar inom sina områden kan ersättningsskyldighet med anledning av innehållet i en skrift, överföring m.m. som omfattas av dessa lagar inte uppkomma på grund av innehållet i vanlig lag. Som Justitiekanslern framhåller kan den föreslagna skadeståndsbestämmelsen i kameraövervakningslagen naturligtvis inte tillämpas i den mån det skulle strida mot grundlagen. Regeringen anser dock inte att det finns ett behov av att upplysa om detta i författningstexten. Den föreslagna bestämmelsen tar, liksom skadeståndsregeln i person- uppgiftslagen, över de allmänna skadeståndsbestämmelserna i skade- ståndslagen (se 1 kap. 1 § SkL). I den utsträckning en ersättningsfråga inte berörs i den nya skadeståndsbestämmelsen, exempelvis hur ersätt- ning ska beräknas eller hur ansvaret ska fördelas när det finns flera skadeståndsskyldiga, tillämpas de allmänna reglerna i skadeståndslagen. 2012/13:115 Lagrådet uttalade rörande skadeståndsregeln i personuppgiftslagen att i de fall där jämkningsregeln inte är tillämplig eftersom den person- uppgiftsansvarige inte kan visa att felet inte berodde på honom eller henne bör bestämmelsen i 6 kap. 1 § SkL om jämkning på grund av med- vållande kunna tillämpas (prop. 1997/98:44 s. 243). Detta bör gälla även enligt den nu föreslagna bestämmelsen. Regeringen anser att Justitiekanslern bör ges uppgiften att skadereglera för statens räkning om anspråk framställs med stöd av den föreslagna skadeståndsregeln. Denna fråga bör regleras i förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten och inte i lag. Något förslag lämnas därför inte här. 11Behandling av material från kameraövervakning Rätten att ta del av allmänna handlingar Lagen om allmän kameraövervakning omfattar både kameraövervakning som utförs av det allmänna och övervakning som bedrivs av enskilda. Regeringens förslag innebär inte någon ändring i detta avseende. I fråga om sådan kameraövervakning som utförs av det allmänna är regleringen i 2 kap. Enligt 2 kap. 1 § TF ska varje svensk medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ha rätt att ta del av allmän- na handlingar. Motsvarande rätt har även utländska medborgare (14 kap. 5 § TF). Med handling avses enligt 2 kap. 3 § TF framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Bild- och ljudmaterial från kameraövervakning utgör sådan upptagning som omfattas av handlings- begreppet. Enligt 2 kap. 3 § TF är en handling allmän, om den förvaras hos myn- dighet och enligt 2 kap. 6 eller 7 § TF är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. Enligt 2 kap. 7 § första stycket TF anses en handling upprättad hos myndighet när den har expedierats. Av samma bestämmelse följer att en handling som inte har expedierats anses upp- rättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Enligt 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF ska dock diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som förs fortlöpande, anses upprättad när handlingen har färdigställts för anteckning eller införing. Ofta hänför sig inte kameraövervakning till ett visst ärende. Det kan även vara så att övervakningsmaterial som löpande spelas in på en hård- disk eller liknande inte blir justerat eller på annat sätt färdigställt i den mening som avses i 2 kap. 7 § första stycket 1 TF. I sådana fall torde det Prop. 2012/13:115 inspelningsmedium som används ofta kunna anses upprättat i enlighet med 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF redan när det färdigställs för inspel- ning. Enligt 2 kap. 2 § första stycket TF kan rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa angivna intressen, bl.a. skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Av 2 kap. 2 § andra stycket TF framgår att begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar ska tas in i en särskild lag eller en annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Enligt 3 kap. 1 § OSL avses med sekretess ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt. Sekretess innebär således en inskränkning av såväl rätten att ta del av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen som yttrandefriheten enligt regeringsformen och . Av 7 kap. 1 § OSL följer att om det gäller ett förbud enligt offentlighets- och sekretesslagen mot att röja en uppgift får uppgiften inte heller i övrigt utnyttjas utanför den verksamhet för vilken den är sekretessreglerad. En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit, dvs. förutsättningar för bestämmelsens tillämplighet. Dessa tre rekvisit anger sekretessens föremål, sekretessens räckvidd och sekretessens styr- ka. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet uppgift tillsammans med en mer eller min- dre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden. En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Några få sekretessbestämmelser gäller utan att deras räckvidd är begränsad. Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av s.k. skaderekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skade- rekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften röjs. Det omvända skaderekvisitet har den omvända utgångspunkten, dvs. det uppställer sekretess som huvudregel. Vid ett sådant skaderekvisit gäller således sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut. I ett sådant fall ska de uppgifter som omfattas av bestämmelsen hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut. I 32 kap. 3 § OSL regleras sekretess vid kameraövervakning. Före- målet för sekretessen är uppgifter om enskildas personliga förhållanden som insamlats genom kameraövervakning enligt lagen om allmän kameraövervakning. Sekretessen gäller om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Bestäm- melsen är således försedd med ett rakt skaderekvisit. räckvidd har inte begränsats. Sekretessbestämmelsen är alltså tillämplig 2012/13:115 dels hos alla myndigheter som inhämtar uppgifter med hjälp av övervakningskameror, dels hos myndigheter till vilka material från kameraövervakning överlämnas. Detta gäller oavsett om materialet över- lämnas från andra myndigheter eller från enskilda. Sekretessen enligt 32 kap. 3 § OSL gäller t.ex. hos länsstyrelser för sådant material som granskas inom ramen för tillsyn enligt lagen om allmän kameraövervak- ning. Även andra regler om sekretess i en myndighets verksamhet kan bli tillämpliga på uppgifter som har inhämtats genom användning av över- vakningskameror. Exempelvis kan bestämmelsen om hälso- och sjuk- vårdssekretess i 25 kap. 1 § OSL bli tillämplig vid kameraövervakning av patienter. Vidare kan bestämmelsen i 35 kap. 1 § OSL om förunder- sökningssekretess till skydd för enskilda bli tillämplig i bl.a. polisens verksamhet. Om en uppgift är sekretessreglerad i flera sekretessbestäm- melser och en sekretessprövning innebär att uppgiften ska lämnas ut enligt vissa av sekretessbestämmelserna som den ska hemlig- hållas enligt en eller flera andra sekretessbestämmelser, är huvudregeln att de senare bestämmelserna ska ha företräde. I ett sådant fall ska uppgiften således hemlighållas (7 kap. 3 § OSL). Den tystnadsplikt som följer av 32 kap. 3 § OSL inskränker inte rätten enligt 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen, förkortad YGL, att meddela och offentliggöra uppgifter (32 kap. 11 § OSL). Av 7 kap. 3 § första stycket 2 och 5 § 1 TF och 5 kap. 1 § och 3 § första stycket 2 YGL följer dock att det aldrig är tillåtet för den som omfattas av tystnadsplikten att lämna ut eller publicera den allmänna handling varav den sekretessbelagda uppgiften framgår. Det är således inte tillåtet för denne att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter lämna ut eller publicera själva kameraövervakningsmaterialet. För enskilda gäller bestämmelserna om tystnadsplikt i 25 § LAK. En- ligt den bestämmelsen får den som tar befattning med en uppgift som har inhämtats genom allmän kameraövervakning inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon därigenom fått veta om en enskilds personliga förhållanden. 11.1.2Ett starkare sekretesskydd bör införas Regeringens förslag: Sekretess ska gälla för uppgift om en enskilds personliga förhållanden som har inhämtats genom kameraövervak- ning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. I en domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet ska dock sekretess gälla endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås dock inte att ett rakt skaderekvisit ska gälla i domstolarnas rättskipande och rättsvårdande verksamhet. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. , Justitiekanslern, , och , tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Justitiekanslern framhåller att när myndigheter använder sig av kameraövervakning är insynsintresset stort men betonar att merparten av det övervakningsmaterial som samlas in inte kommer till användning i verksamhet hos den som bedriver kameraövervakningen. Justitiekanslern konstaterar vidare att i de fall inspelat kameraöver- vakningsmaterial kommer till användning i en myndighets verksamhet är det ofta fråga om material som har betydelse vid utredning av brott.