prop · H10361 · 2013-12-18 00:00:00 — Mot bakgrund av förslagen i kommitténs betänkande föreslår regeringen i propositionen demokrati att kommunallagen ändras för att möjliggöra att ledamöter kan delta i fullmäktiges och nämndernas sammanträde på distans förutsatt att det sker genom ljud- och bildöverföring i realtid (prop. 2013/14:5). Enligt förslaget ska fullmäktige kunna besluta i vilken typ av möten som ett deltagande på distans ska kunna vara möjligt. Regeringen anser att beslutsfattande på distans kan underlätta rekryteringen av medborgare till politiska förtroendeuppdrag och motverka att förtroendevalda lämnar sina uppdrag . Unga, som i störst utsträckning använder teknologin i fråga, är en grupp som kan gynnas av möjligheterna att fatta beslut på distans. Framför allt kan dessa möjligheter underlätta för förtroendevalda med funktionsnedsättning, för förtroendevalda med hemmavarande barn eller för förtroendevalda boende på glesbygden. Insatser på lokal nivå för att förbättra villkoren för förtroendevalda Arbetet med att främja ett ökat antal förtroendevalda är i hög grad en fråga som behandlas inom ramen för den kommunala självstyrelsen. SKL har tagit fram utbildningsmaterial och inspirationsskrifter för förtroendevalda och genomför utbildningsinsatser av förtroendevalda. SKL har ett nätverk för etablerade politiker med mål att ge stöd i förtroendeuppdraget och för att skapa genomslag och resultat av politiken. Särskilda nätverk har skapats för kvinnor och unga. Efter valet skapades ett mentorskapsprogram och ett ledarprogram för ordföranden, oppositionsråd och heltidspolitiker. Ett nätverk för utrikes födda förtroendevalda från ett antal kommuner skapades för att motarbeta de strukturer som befäster gruppens nuvarande underrepresentation. Ett av de jämställdhetspolitiska delmålen är en jämn fördelning av makt Det innebär bl.a. att kvinnor och män ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva samhällsmedborgare och att forma villkoren 2005/06:155, 2005/06:AU11, 2005/06:257). fördelningen av den makt som ligger utanför det som vanligen räknas till Skr. 2013/14:61 det demokratiska styrelseskicket. Jämställdhetsintegrering är regeringens övergripande strategi för jämställdhetspolitiken. Det innebär att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i alla led av beslutsprocessen och att de aktörer som normalt sett deltar i beslutsprocessen har ansvar för att det sker. I regeringen innebär det att varje statsråd har ansvar för jämställdhet inom sitt respektive politikområde. Jämställdhetsministern ansvarar för att driva på, utveckla och samordna regeringens jämställdhetspolitik. Jämställdhetsintegrering är bl.a. ett stöd i arbetet med att förbättra jämställdheten i de beslutsfattande församlingarna. Regeringen har genomfört ett utvecklingsarbete för att stärka jämställdhetsintegreringen. Arbetet sker inom ramen för en plattform för jämställdhetsintegrering 2011–2015. Plattformen omfattar fem delprojekt och tar ett samlat strategiskt grepp om de utvecklingsbehov som identifierats avseende arbetet med jämställdhetsintegrering. Regeringen har systematiskt arbetat med att öka andelen kvinnor i statligt ägda företag, statliga myndigheters styrelser och insynsråd. Som ett resultat av detta arbete är andelen kvinnor i dessa styrelser (Slutredovisning av regeringens särskilda jämställdhetssatsning, skr. 2011/12:174). Andelen ordförande som är kvinnor har ökat. Den ökade jämställdheten inom dessa styrelser kan bidra till att skapa förutsättningar för en förbättrad representativitet i politiska beslutsfattande församlingar. Regeringen har även givit i uppdrag att fördela bidrag för projekt som bedrivs av frivilligorganisationer som främjar jämställdhet mellan kvinnor och män (U2011/7064/JÄM). Det finns ett samband mellan engagemanget inom det civila samhället och politiskt engagemang i övrigt. En ökad andel aktiva kvinnor inom frivillighetsorganisationerna kan bidra till att fler kvinnor tar förtroendeuppdrag i folkvalda politiska församlingar. 3.2.3Arbetet för att underlätta för förtroendevalda med funktionsnedsättning Lika möjligheter till delaktighet i det politiska livet är en grundläggande funktionshinderspolitiken är att samhället ska utformas så att människor med funktionsnedsättning i alla åldrar blir delaktiga i politiken. propositionen Demokrati för det nya seklet uppmärksammades behovet av åtgärder för underlätta för förtroendevalda med funktionsnedsättning 2001/02:80). På grundval av propositionen genomfördes en ändring i kommunallagen som innebar skyldigheter för kommunerna och landstingen att verka för att förtroendevalda med funktionsnedsättning på samma sätt som andra förtroendevalda ska kunna delta i handläggningen - 2009 genomförde regeringen åtgärdsprogrammet Delaktiga för att öka människors delaktighet i det svenska samhället. 2013/14:61 delaktighet för personer med funktionsnedsättning i alla åldrar. gav regeringen för handikappolitisk samordning (Handisam) ett uppdrag för att inhämta kunskap om tillgänglighet och bemötande av personer med funktionsnedsättning i det politiska livet. Rapporten överlämnades till regeringen (Tillgänglighet i det politiska livet i kommuner och landsting, Handisam, 2007). Rapportens slutsatser utgjorde ett underlag för regeringens tredje och sista uppföljning av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken och den grund som lades för en strategi för genomförandet för perioden –2016 (skr. 2009/10:166). Utvecklingen av it och annan teknik som möjliggör ljud- och bildöverföring är till gagn för personer med vissa funktionsnedsättningar. I detta sammanhang är det förslag om att införa möjligheter till beslutsfattande på distans värdefullt, vilket regeringen föreslår i propositionen demokrati (prop. 2013/14:5). En förutsättning för att flera förtroendevalda med hörselnedsättning ska kunna utöva sitt förtroendeuppdrag är tillgängligheten till tolkservice. gav regeringen i uppdrag att utse en aktör med nationellt ansvar för att tillhandahålla tolktjänst för förtroendevalda. Uppdraget redovisades till regeringen . Regeringen har även uppmärksammat levnadssituationen för ungdomar med funktionsnedsättning och uppdrog 2011 åt att med utgångspunkt i de ungdoms- och funktionshinderspolitiska målen ställa samman en tematisk analys, bl.a. i fråga om inflytande. Rapporten överlämnades till regeringen (Levnadsvillkoren för unga med funktionsnedsättning, , 2012). 3.2.4 Arbetet med att förebygga och motverka hot och våld mot förtroendevalda Regeringen har uppmärksammat problemet med de förtroendevaldas utsatthet för hot och våld. tillsatte den dåvarande regeringen en parlamentariskt sammansatt kommitté för att kartlägga förekomsten av hot och våld mot förtroendevalda och föreslå åtgärder för att motverka och förebygga sådant våld (dir. 2004:102). Kommittén skulle även öka medvetenheten och beredskapen om hot och våld mot förtroendevalda genom information och utbildningsinsatser. I betänkandet Jakten på makten föreslogs bl.a. en särskild straffskärpningsgrund för brott som begås mot en förtroendevald på grund av förtroendeuppdraget (SOU Regeringen har inte gått vidare med förslaget, vilket framgår av budgetpropositionen (prop. 2009/10:1), men har genomfört andra åtgärder för att förebygga och motverka att förtroendevalda utsätts för våld, hot eller trakasserier. Genom att skärpa lagen (2010:294) om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting har tryggheten för förtroendevalda ytterligare stärkts (prop. 2009/10:117). kan även nämnas att infördes nytt brott, olaga förföljelse, i i syfte att höja straffnivån för och förstärka det straffrättsliga skyddet mot trakasserier och förföljelse. Brottet tar sikte på upprepade eller systematiska trakasserier mot en och samma person. har betydelse även för förtroendevalda som blir utsatta för sådana Skr. 2013/14:61 trakasserier. genomförde (Brå) på uppdrag av regeringen en undersökning om omfattningen av hot och våld mot förtroendevalda (Politikernas trygghetsundersökning, Brå 2012). Studien presenterades (se avsnitt 4.2.3). Ett arbete för att motverka hot och våld mot förtroendevalda genomförs även av SKL. genomförde SKL åtta regionala s.k. presidiekonferenser med temat att förebygga och motverka hot och våld mot förtroendevalda. 3.2.5De politiska partiernas ställning inom den representativa demokratin De politiska partierna är centrala aktörer i den svenska representativa demokratin. Väljarna röstar i de allmänna valen på politiska partier och det är överlag som partimedlemmar de folkvalda agerar i de beslutsfattande politiska församlingarna. De politiska partierna är i likhet med andra organisationer inom det civila samhället fria sammanslutningar av väljare och som sådana är deras verksamhet inte närmare reglerad i lag. Enligt regeringsformen definieras ett politiskt parti endast som en sammanslutning eller grupp väljare som uppträder i val under en särskild beteckning (3 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen). I övrigt ställs det inga associationsrättsliga krav för att ett parti ska få delta i de allmänna valen. är de politiska partierna integrerade i det offentliga beslutsfattandet, vilket i vissa avseenden har gjort det nödvändigt med en särskild reglering av de politiska partierna. Detta gäller t.ex. parti- och kandidatfinansiering, men det finns även vissa valtekniska kriterier för de politiska partier som väljer att registrera sig inför de allmänna valen. Regeringens åtgärder när det gäller de politiska partierna omfattar främst frågor som berör partifinansiering. Partifinansieringen är av väsentlig betydelse för de politiska partiernas möjligheter att verka inom det demokratiska systemet. är de politiska partiernas ekonomiska förutsättningar en fråga om en rättvis och jämlik förmåga att utöva inflytande på de politiska processerna. En central del av partifinansieringen är det offentliga partistödet. Det statliga partistödet regleras i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier och lämnas i form av partistöd och kanslistöd till partier som är representerade i . Stöd enligt lagen lämnas även till partier utanför om de fått av rösterna i hela landet i något av de två senaste ordinarie riksdagsvalen. Vid sidan av det statliga partistödet har även kommuner och landsting rätt att lämna ekonomiskt stöd till politiska partier som är representerade i kommun- och . Stödets övergripande målsättning är att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin. Regler om det kommunala partistödet finns i 2 kap. 9 och 10 §§ kommunallagen (1991:900). Formerna och omfattningen för stödet beslutas av fullmäktige, men får inte utformas så att det otillbörligen missgynnar ett parti. tillkännagav att det behövs en översyn av det kommunala partistödet för att undanröja den osäkerhet som råder både från kommunernas och partiernas sida när det gäller utrymmet för att använda stödet och för att uppnå en högre grad av öppenhet i utbetalningarna (rskr. 2008/09:164). behandling var en diskussion om huruvida det är vanligt att partier fördelar om medel från det lokala partistödet till partiernas regionala och nationella nivåer och om detta är i enlighet med gällande lagstiftning. Mot bakgrund av tillkännagivande beslutade regeringen 2010 att ge kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt i uppdrag att se över lagstiftningen om det kommunala partistödet (dir. 2010:53). Enligt det betänkande som kommittén överlämnade utgör de offentliga partistöden de politiska partiernas huvudsakliga intäktskälla (SOU 2012:30). De lokala partiorganisationerna är mycket beroende av partistödet och detta beroende har ökat . En stor del av stödet överförs från den lokala nivån till andra nivåer inom partiorganisationen, men utan en tydlig koppling till motprestationer som syftar till att främja den politiska verksamheten i kommunen eller Detta är, enligt betänkandet, inte i enlighet med lagstiftningens syfte och kan ett sådant förfarande innebära att den lokala demokratin utarmas. Mot bakgrund av utredningens förslag, föreslår regeringen i propositionen demokrati att det i kommunallagen uttryckligen ska anges att partistödets ändamål är att stärka partiernas ställning i den kommunala demokratin (prop. 2013/14:5). användas för politisk verksamhet med anknytning till kommunen eller där det betalas ut. För att förhindra att medel används till annat ändamål ska mottagarna av det kommunala partistödet till fullmäktige lämna in en skriftlig redovisning som visar att partistödet har använts enligt sitt syfte. Fullmäktige får besluta att inte ge partistöd till partier som underlåter att komma in med skriftlig redovisning. Regeringen föreslår vidare, i enlighet med förslagen i kommittébetänkandet, att kravet på representation och formerna för För att behålla representationen krävs att det finns en fastställd ledamot för minst ett av partiets mandat. kommer ett parti därmed förlora sitt stöd om det inte har en fastställd ledamot för minst ett mandat vid det årliga utbetalningstillfället. Vid sidan av det offentliga partistödet finansieras partiernas verksamhet delvis genom bidrag från allmänheten. närvarande ingen rättslig reglering av sådan finansiering eller av frågan om insyn i de politiska partiernas och valkandidaternas intäkter. har sju av de åtta riksdagspartierna på eget initiativ ingått en överenskommelse om frivillig redovisning. Frågor om finansiering av de politiska partiernas verksamhet har också varit föremål för översyn. Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter anförde flera argument för en rättslig reglering av partifinansieringen (SOU 2004:22). mottog även kritik i en rapport från kontrollorgan för korruptionsbekämpning, Skr. 2013/14:61 GRECO, för bristande insyn i de politiska partiernas och GRECO återkom med kritik för bristande efterlevnad av rekommendationerna i en uppföljningsrapport (Ju2012/7036/L5). Regeringen har mot denna bakgrund inlett ett lagstiftningsarbete i syfte att öka allmänhetens insyn i fråga om partifinansiering. Ett förslag till en ny lag om insyn i finansiering av partier som deltar i val till , , kommunfullmäktige och har tagits fram och presenterats i departementspromemorian Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters finansiering (Ds 2013:31). Lagförslaget innehåller bl.a. bestämmelser om intäktsredovisning, tillsyn och sanktioner. Promemorian har remissbehandlats och ärendet bereds inom . Sedan riksdagsvalet har väljarna haft möjlighet att utöver rösten på ett politiskt parti även rösta på en person. Personvalssystemet är på riksdagsnivå fastslaget i regeringsformen och är av grundläggande betydelse för valsystemet. Själva röstningsförfarandet regleras i vallagen och personvalet sker genom en markering vid kandidatens namn på valsedeln. Syftet med personvalsinslaget är dels att ge väljarna bättre möjligheter att påverka vem som ska representera dem, dels förstärka kontakten mellan väljare och valda. De politiska partierna har fortfarande det huvudsakliga inflytandet över att utse kandidater och sätta samman vallistorna, väljarna kan inte stryka eller lägga till kandidater, men genom personvalet kan väljarna påverka vilka kandidater som blir valda på de mandat som partiet vinner i valkretsen. avvägs väljarnas inflytande i förhållande till partierna genom en spärr på av partiets röster i valkretsen. På kommun och landstingsnivå krävs dessutom ett absolut antal på 50 respektive 100 röster. I enlighet med regeringens proposition En reformerad grundlag har beslutat om ändringar i personvalssystemet, som trädde i kraft och följaktligen kommer att gälla inför valen 2014 (prop. 2009/10:80). Reformen innebar att spärren för personvalet på riksdagsnivå sänktes från till . Vidare infördes ett krav på att en upplysning om personvalets innebörd ska finnas på valsedeln. Ändringarna föreslogs av mot bakgrund av att förväntningarna på personvalssystemet inte infriats (SOU 2008:125). Personvalsdeltagandet har minskat sedan det infördes och dessutom har personvalet fått ett begränsat genomslag när det gäller vilka kandidater som valts. Enligt den bedömning som framförs i betänkandet kan det inte anses som rimligt att ett fåtal väljare ska kunna kullkasta partiernas rangordning av kandidaterna, i synnerhet eftersom partierna anses känna till kandidaternas förutsättningar för att förverkliga partiernas idéer och är statsskickets grundläggande princip att all makt utgår 2013/14:61 från folket och därmed är det rimligt att väljarna får avgöra vilka som ska representera dem. Sänkningen av spärren från till ska ses som avvägning mellan dessa olika demokratiaspekter. 3.3Genomfört och pågående arbete för att stärka individens möjligheter till inflytande, insyn och deltagande mellan valen Regeringen verkar för att utveckla möjligheterna för individer att utöva inflytande i den politiska processen mellan valen bl.a. genom ett reformarbete som öppnat för nya former för delaktighet och genom stöd till lokal demokratiutveckling. I följande avsnitt redovisas de åtgärder som genomförts för att stärka individers möjligheter till inflytande och delaktighet på lokal, nationell och EU nivå. Vidare redogörs för politiken för det civila samhället och åtgärder för att säkra tillträdet till allmänna platser och tillgången till allmänna möteslokaler. 3.3.1Möjligheter till inflytande, insyn och deltagande på lokal nivå Genom ändringar i kommunallagen (1991:900) infördes medborgerlig förslagsrätt i fullmäktige. Det innebär att kommuner och landsting enligt kommunallagen kan införa en rätt för folkbokförda i kommunen eller i kommun inom att väcka ärenden i fullmäktige. Förslagsrätten är inte begränsad av ålder eller medborgarskap. förenklades bestämmelserna för hanteringen av medborgarförslag genom att fullmäktige får möjlighet att överlåta till kommunstyrelsen eller en annan nämnd att besluta utan föregående beredning (prop. 2006/07:24). Ändringen genomfördes mot bakgrund av att några kommuner framfört till regeringen att medborgarförslagen resulterat i en ökad arbetsbelastning för fullmäktige. Genom förslagsrätten har medborgarna fått ett verktyg för direktpåverkan på den lokala politikens utformning. Rätten att initiera ärenden i fullmäktige är en formell påverkanskanal och väger därför tyngre än att skriva brev eller kontakta en förtroendevald. I finns en möjlighet för kommunerna att införa geografiska nämnder, såsom kommundels- eller stadsdelsnämnd. Ledamöter tillsätts i regel av fullmäktige och utses proportionellt i enlighet med mandatfördelningen i fullmäktige. I ett par kommuner har fullmäktige beslutat att hela eller delar av en geografisk nämnd ska utses genom lokala val inom nämndens geografiska område och på annan grund än partipolitisk. Resultatet av de lokala valen fastställs sedan genom beslut i fullmäktige. Denna ordning är inte formellt reglerad i kommunallagen, men är möjlig genom den fria nämndorganisation som i princip gäller enligt 3 kap 3 § KL. Att fullmäktige valt denna nämndorganisation innebär att personer som inte är partipolitiskt anknutna kan tillsättas i de geografiska nämnderna. Nämnden kan få ansvar över vissa lokala frågor och även få budgetanslag. Direktvalda geografiska nämnder har framför allt etablerats i mindre orter och glesbygd, däribland i och i Kall i Åre kommun. Frågan om geografiska nämnder som tillsätts genom lokalval har bl.a. diskuterats av kommundemokratikommittén och har setts som en möjlighet att minska avståndet mellan beslutsfattare och medborgare (2001:48). Enligt kommittén kan de geografiska nämnderna stimulera det lokala engagemanget och erbjuda en möjlighet för lokalsamhället att självständigt ordna sina egna angelägenheter. har det förts en diskussion om huruvida direktvalen till geografiska nämnder försvårar ansvarsutkrävandet. Frågan om geografiska nämnder har även utretts av kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt (dir. 2010:53). I betänkandet framhåller kommittén att direktvalda nämnder kan skapa ett incitament för de förtroendevalda att lyssna på invånarna och förbättra samspelat mellan väljare och valda (SOU 2012:30). kan de direktvalda nämnderna skapa problem när det gäller ansvarsfördelningen mellan nämnden och kommunen och medföra att kommunerna blir mer svårstyrda. Direktval kan även sätta likvärdighetsprincipen ur spel. Mot denna bakgrund anser kommittén att det inte finns anledning att införa ytterligare bestämmelser i kommunallagen för att reglera direktval till geografiska nämnder. Däremot föreslår kommittén att kommunallagens regler om proportionella val inte ska vara tillämpliga på nämnder vars ledamöter inte tillsätts på partipolitisk grund. Regeringen föreslår därför i propositionen demokrati, i enlighet med förslaget i kommittébetänkandet, att kommunallagen ändras på så sätt att fullmäktige kan, med två tredjedelars majoritet, besluta att reglerna om proportionella val inte ska tillämpas om en geografisk nämnds ledamöter ska väljas på annan grund än partipolitisk (prop. 2013/14:5). Inflytande genom medborgardialog och andra metoder För att främja arbetet för att utveckla den lokala demokratin och medborgarnas inflytande stödjer regeringen det arbete som bedrivs av SKL på detta område. SKL inledde ett projekt för att utveckla medborgardialogen inom kommunerna och landstingen. Arbetet utgick från ett kongressbeslut att stödja medlemmarna i att utforska nya kanaler för att involvera medborgarna i den politiska processen. Två nätverk för erfarenhetsutbyte och kunskapsförmedling har etablerats med politiker och tjänstemän. Genom det demokratiutvecklingsstöd, Delaktiga , som fördelades av regeringen påbörjades flera lokala projekt. SKL verkar för att utveckla medborgardialogen som en del i styrprocesserna i kommunerna och landstingen (Medborgardialog som del i styrprocessen, SKL 2011). Med stöd av regeringen påbörjades ett treårigt arbete för att stödja ett antal kommuner och landsting för att utveckla medborgardialogen till ett verktyg inom 2013/14:61 kommunernas styrprocesser (Ju2011/4020/D). Målet är att etablera ett systematiserat arbete med medborgardialog i beslutsprocessen och göra denna till ett naturligt underlag för beslut. Ytterligare metoder för att underlätta för medborgarna att kanalisera sina åsikter och intressen till den beslutsfattande nivån är s.k. medborgarråd och medborgarpaneler. Medborgarråd innebär att en grupp invånare bjuds in till samråd eller möten för att dela med sig av sina erfarenheter, kunskaper eller åsikter om någon särskild fråga. Medborgarråd brukar etableras för specifika frågor eller för specifika grupper av medborgare, såsom äldre, yngre, utrikes födda eller personer med funktionsnedsättning. Dessa kan vara rådgivande eller medbestämmande. Medborgarpanel är en metod för att ta reda på vad medborgarna i allmänhet tycker i olika frågor som kommunen, eller regionen ansvarar för. Kommunikationen kan ske via internet utan krav på deltagande i fysiska möten. Ett nätverk bildades av SKL med 26 kommuner och fyra landsting som utvecklar och testar metoder för medborgarpaneler. Vidare har ett nätverk med fem kommuner skapats för att utveckla metoder för medborgarbudget. Det handlar om att genom dialogmetoder låta medborgarna vara med och prioritera hur skattemedlen ska användas och fördelas (Projektet medborgardialog, Faktablad, SKL 2009). Digitala verktyg för inflytande och insyn Tillgången till it och digital kompetens är en fråga om demokrati eftersom samhällsviktig information, påverkanskanaler och samhällsservice är allt mera internetbaserad. Det är viktigt att alla som vill ta del av digitaliseringens möjligheter ska kunna göra det, oavsett personliga förutsättningar som ålder, funktionsnedsättning och kunskapsnivå eller andra förutsättningar som kan beskrivas som ekonomiska, kulturella eller etniska.