prop · H00385 · 2013-02-26 00:00:00 — anser att det vid fastställande av intäktsramen inte finns några incitament för naturgasföretagen att bedriva sin verksamhet så kostnads- effektivt som möjligt och att hålla så låga avgifter som möjligt, detta eftersom ett naturgasföretag ska få tillgodogöra sig skillnaden när verk- samheten utförs mer effektivt än kostnadsnormen. Detta innebär att det ligger i ett naturgasföretags intresse att få en så hög intäktsram som möjligt fastställd. Plast- och Kemiföretagen har anfört att det är svårt att finna en jämförbar verksamhet som har lika låga risker som överföring av naturgas med hänsyn till att nätet är i stort sett avbetalat och att det är fråga om monopolverksamhet. Plast- och Kemiföretagen anser att det är nödvändigt att använda högt ställda krav i form av benchmark som aktörerna ska mätas mot och som driver branschen mot ökad effektivitet. Plast- och Kemiföretagen menar även att på en konkurrensutsatt marknad är det inte självklart att opåverkbara kostnader per automatik kan över- föras på kunderna. Skälen för regeringens förslag Vid beräkning av en skälig kostnad behöver tillsynsmyndigheten inled- ningsvis bedöma vilka kostnader som ska beaktas vid beräkningen av Som angetts ovan, består naturgasföretagets kostnader av dels kostnader för kapital, dels löpande påverkbara och opåverkbara kostna- der i verksamheten. Kapitalkostnaderna behandlas närmare i avsnitt 7.4. I de alla flesta fall torde det följa av sammanhanget om en kostnad som företaget har ska betraktas som en sådan kostnad som ska beaktas vid beräkning av en skälig kostnad i verksamheten. Vid sidan av kapitalkost- naderna torde de mer omfattande posterna vara kostnader för drift och underhåll, kostnader för att ha ledningar anslutna till överliggande nät samt olika kundspecifika kostnader såsom kostnader för mätning och Intäktsramen ska täcka skäliga kostnader för att bedriva verksamheten. Det betyder att det inte nödvändigtvis är naturgasföretagets faktiska kostnader som ska tas upp vid beräkningen. Ett naturgasföretag som har onödigt höga kostnader på grund av ett sämre sätt att bedriva sin verk- samhet bör inte kunna föra dessa kostnader vidare till kunderna genom Det är också rimligt att regleringen har en sådan utformning att naturgasföretagen får incitament att minska sina påverkbara kostnader Slutligen måste viss hänsyn också tas till utformningen av bestämmel- serna om skälig kapitalkostnad. Vad är en skälig kostnad? Grovt sett kan löpande kostnader i de verksamheter som ska omfattas av intäktsramen delas in i påverkbara kostnader, t.ex. drifts- och underhålls- kostnader och opåverkbara kostnader. Sådana kostnader som företagen inte kan påverka bör kunna betraktas som skäliga i sin helhet. flesta fall torde det inte vara svårt att avgöra om en kostnad är möjlig att påverka eller inte. När det gäller sådana kostnader som kan påverkas bör rimligen endast kostnader för en ändamålsenlig och effektiv drift av en verksamhet anses skäliga. Vid bedömningen av om en verksamhet bedrivs under ändamålsenliga och effektiva former bör utgångspunkten vara en jämförelse med företag som bedriver verksamheten under likartade objektiva förutsättningar. Hänsyn kan således behöva tas till att de enskilda naturgasföretagen verkar under olika objektiva förutsättningar. bör kunna meddela detaljföreskrifter om vilka kostnader som ska anses som skäliga. har antytt bör det därför finnas ett normgivningsbemyndi- gande i lagen avseende sådana föreskrifter. I att en effektiv drift ska utgöra bör ligga att normkostnaden är lägre än genomsnittskostnaden för berörda naturgasföretag. ordning som föreslås kommer i praktiken att medföra att tillsynsmyn- 2012/13:85 digheten bör utarbeta effektivitetskriterier till vilka samtliga eller det enskilda naturgasföretagets faktiska kostnader relateras. Som förvalt- ningsrätten framhållit är antalet företag som agerar på den svenska natur- gasmarknaden litet. Med hänsyn härtill bör tillsynsmyndigheten även se till hur naturgasföretag med samma förutsättningar drivs i andra länder. Vid användning av effektivitetskriterier kommer ett naturgasföretag som bedriver sin verksamhet mindre effektivt än företag med likartade förutsättningar sannolikt inte att få sina faktiska kostnader täckta av intäktsramen. I realiteten kan avkastningen i så fall bli lägre i verksam- heten. I de fall då ett naturgasföretag bedriver sin verksamhet mer effektivt än kostnadsnormen är det rimligt att naturgasföretaget får till- godogöra sig skillnaden. Naturgasföretaget kommer då att kunna öka sin avkastning i verksamheten. Detta i sin tur ger incitament till naturgas- företaget att pressa sina kostnader, vilket är positivt från ett samhälls- perspektiv. För att också effektivitetsvinster ska komma kunderna till godo bör kostnadsnormer eller effektivitetskriterier uppdateras regel- bundet. Regeringens förslag: Kapitalbasen ska beräknas med utgångspunkt i de tillgångar som naturgasföretaget använder för att bedriva den verk- samhet som intäktsramen avser. Vidare ska hänsyn tas till investe- ringar och avskrivningar . En tillgång som inte behövs för att bedriva verksamheten ska anses ingå i kapitalbasen, om det skulle vara oskäligt mot naturgasföretaget att bortse från till- gången. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndig- heten ska få meddela föreskrifter om beräkning av en rimlig avkast- ning. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I förslag används termen utrangeringar i stället för som i regeringens avskrivningar. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har kommenterat för- slaget särskilt. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorians förslag används termen utrangeringar i stället för som i regeringens avskrivningar. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i har efterlyst för- tydliganden i fråga om vilken värderingsmetod som ska användas, och avseende kapitalbasens utveckling i tiden samt ifråga om gränsdrag- ningen mellan vilka tillgångar som används men inte ägs av naturgas- företaget. Ekonomihögskolan vid har framhållit vikten av att inte praktiska argument som påverkat valen inom elnätsverksamhet får styra utformningen av förhandsregleringen på naturgassidan enbart därför att det blir enklare för tillsynsmyndigheten och företagen. Enligt Ekonomihögskolans bedömning ger den reala linjära metoden vid kapi- talkostnadsberäkning en betydligt bättre verksamhetsbeskrivning än den reala annuitetsmetoden som den linjära metoden ger högre Prop. 2012/13:85 kapitalkostnad och därmed större intäktsram för företag med nya till- gångar, vilket främjar förnyelse och kvalitet samt en mer naturlig åter- koppling för bedömning av om valda avskrivningstider är korrekta. har anfört att monopolisternas tillgångar över- värderas när de värderas till nuanskaffningsvärde vilket leder till att hän- syn inte tas till vare sig tillgångarnas ålder eller tidigare gjorda avskriv- ningar. Resultatet blir enligt förbundet att kunderna får betala för samma tillgång . I fallet med elnäten har förbundet förordat tillämp- ningen av en real linjär modell, snarare än en modell med en real annui- tet, vilket gör det mer försvarbart att använda data om faktiska drifts- och underhållskostnader som underlag till intäktsramen. Förbundet anser att användning av faktiska drifts- och underhållskostnader i en modell med en real annuitet innebär en systematisk överdebitering och att ett byte till ett förmögenhetsbevarande perspektiv skulle sänka kapitalkostnaden väsentligt i elnäten, och därmed även intäktsramarna och tarifferna. har anfört att ett användande av ett kapacitets- bevarande perspektiv där tillgångarna värderas utifrån ett nuanskaff- ningsvärde vid beräkning av kapitalbasen leder till ett oskäligt högt tariffutrymme. Bolaget anser det inte vara troligt att det kommer att ske några omfattande investeringar i naturgasnätet i , vare sig vad gäller befintliga anläggningar eller byggande av nya, vilket medför att användandet av nuanskaffningsvärdet är mindre lämpligt. Det finns enligt bolagets uppfattning goda skäl till att välja en annan värderings- metod för naturgasnätet än den som har valts för elnätet. har anfört att den kapacitetsbevarande principen som tidigare förordats av bör ligga fast och tydligare föreskrivas i underlagen för kommande lagändringar. En sådan värdering överensstämmer enligt bolaget med lagstiftningen på elmarknaden och innebär att långsiktiga investeringar tryggas som förutsätt- ningar skapas för stabila avgifter gentemot kunderna. Plast- och Kemiföretagen har anfört att utgångspunkten för beräkningen ska vara verkliga och existerande tillgångar och att det är ändamålsenligt att utgå från verkligt gjorda investeringar till ursprungliga och verkliga investe- ringsvärden. Plast- och Kemiföretagen ifrågasätter en ordning som tillåter naturgasföretagen att ta betalt för endast planerade investeringar utan närmare precisering och menar att det är rimligt att naturgasföre- tagen inte får tillgodoräkna sig avkastning på tillgångar som inte behövs i driften. Plast- och Kemiföretagen anser att en konsekvens av att tillämpa en kapacitetsbevarande metod är att kapitalbasen räknas upp mot en fiktiv framtida investering som kanske aldrig sker vilket resulterar i att den faktiska avkastningen inte reflekterar de faktiska kostnaderna hos naturgasföretagen. Den kapacitetsbevarande principen leder enligt Plast- och Kemiföretagen till överdebitering av naturgaskunderna utan tillförd nytta. Skälen för regeringens förslag Med kapitalbasen avses i förslaget det kapital som krävs för att bedriva den verksamhet som omfattas av intäktsramen. För att inledningsvis bestämma en rimlig avkastning är det nödvändigt att avgöra hur detta kapital ska beräknas, dvs. vilka anläggningstillgångar och övriga till- gångar som ska ingå i kapitalbasen och hur dessa tillgångar ska värderas. Metoden för att beräkna kapitalbasen bör vara så utformad att den bidrar till att naturgasföretaget förhållandevis enkelt kan bedöma vad som är en rimlig avkastning på en planerad investering. En metod som inte lever upp till detta krav riskerar att motverka investeringar i de olika verksamheterna, vilket kan leda till brister i verksamheterna. Metoden måste vidare ta hänsyn till det enskilda naturgasföretagets objektiva förutsättningar i den verksamhet som ska omfattas av intäkts- ramen. Metoden bör också som utgångspunkt vara användbar oavsett om det rör sig om att fastställa en kapitalbas för överföring och lagring av naturgas eller drift av en förgasningsanläggning. Slutligen bör en metod för beräkningen av kapitalbasen vara enkel och motsvara högt ställda krav på förutsägbarhet och transparens. Om huvudprinciperna för beräkning av kapitalbas anges i lag ökar för- utsägbarheten i de kommande besluten om intäktsramar. Det skapar också förutsägbarhet, transparens och öppenhet kring den nya tillsyns- modellen. Det finns därför anledning att ange huvudprinciperna för beräkningen av kapitalbasen i lagen. En grundläggande fråga är om kapitalbasen ska beräknas med utgångs- punkt i de verkliga tillgångar som används i de olika verksamheterna som ska omfattas av intäktsramen eller beräknade tillgångar, t.ex. i ett fiktivt gasnät. Regeringen konstaterade i fråga om förhandsregleringen i ellagen (prop. 2008/09:141 s. 73) att det inte hade redovisats någon teoretisk modell för beräkningen av fiktiva tillgångar i kapitalbasen som framstod som vedertagen och därmed lämplig i en förhandsreglering. Regeringen fann att det i den situationen framstod som mest lämpligt att kapitalbasen i stället baseras på nätföretagets existerande tillgångar. Regeringen bedömde därför att det redan i ellagen borde anges att det var nätföre- tagets befintliga tillgångar i nätverksamheten som skulle utgöra utgångs- punkten vid värderingen av kapitalbasen. Det bedöms inte finnas anled- ning att anta en annan ståndpunkt i fråga om den nu aktuella regleringen. Tillgångar som inte ägs av naturgasföretaget En särskild fråga är om tillgångar som används i verksamheten men inte ägs av naturgasföretaget, utan t.ex. hyrs från någon annan, ska ingå i kapitalbasen. I dessa fall har naturgasföretaget inga kapitalkostnader för sådana tillgångar. I stället blir de löpande kostnaderna för driften av verksamheten högre än om företaget hade ägt utrustningen. Ur ett regleringsperspektiv är det olämpligt att skapa olika kapitalbas- modeller som tar hänsyn till hur naturgasföretaget i praktiken valt att skapa sig rådighet över tillgångarna. Det är motiverat med vissa förenk- lingar i denna del. Kapitalbasen bör kunna baseras på de tillgångar som används i verk- samheten oberoende av de bakomliggande ägarförhållandena. Effekten av detta blir att ett naturgasföretag regleringsmässigt får avkastning och kan tillgodoräkna sig kostnader för avskrivningar för både ägda och hyrda tillgångar. För att ett naturgasföretag som hyr en tillgång inte ska bli överkompenserat kan företagets hyreskostnader för tillgångarna i dessa fall inte tas med vid beräkningen av intäktsramen. Det kan inte uteslutas att det kan uppstå gränsdragningsproblem i de fall då naturgasföretaget t.ex. köper paketerade tjänster från ett annat företag och inte självt använder tillgångarna i sin verksamhet. Ett exem- pel kan vara naturgasföretag som inte självt handhar sina gasmätare. En rimlig lösning i dessa fall kan vara att separera kostnaden för tillgången. I andra fall kan det i stället vara enklare att betrakta kostnaden i sin helhet som en löpande kostnad. Förvaltningsrätten i har efterlyst ett förtydligande i fråga om gränsdragningen mellan vilka tillgångar som används men inte ägs av naturgasföretaget och som ska ingå i kapitalbasen. Regeringen bedömer att detta är en fråga som bör kunna regleras närmare i förordning eller myndighetsföreskrifter. Kapitalbasens utveckling över tiden Den regleringsmässiga kapitalbasen kan behöva utvecklas över tiden. Inför varje ny tillsynsperiod har naturgasföretaget gjort investeringar och avskrivningar. Regleringsmässigt finns det flera tänkbara metoder för att beakta kapitalbasens utveckling över tiden. En sådan metod är att kapi- talbasen räknas om inför varje ny tillsynsperiod, vilket var fallet i till- synsmyndighetens tillämpning av den s.k. nätnyttomodellen på el- området. En annan metod är att en ingående kapitalbas kompletteras med investeringar och minskas med löpande avskrivningar över tiden. Enligt regeringens förslag ska det inte i naturgaslagen införas detalje- rade bestämmelser om hur kapitalbasen ska beräknas. Det framstår därför inte heller som lämpligt att införa detaljerade lagbestämmelser om kapi- talbasens utveckling över tiden. Även i denna fråga bör en fördjupad analys äga rum och närmare föreskrifter meddelas av regeringen eller tillsynsmyndigheten. Det finns därför inte utrymme för att som Förvalt- ningsrätten i har efterlyst, belysa frågan ytterligare i detta sammanhang. Vissa frågor bör dock regleras i lagen. Kapitalbasen läggs till grund för en intäktsram som i normalfallet ska sträcka sig . För att en rimlig avkastning ska kunna beräknas på ett rättvisande sätt för perioden måste hänsyn därför tas till kapitalbasens förändring . Detta kan i viss uträckning ske genom omprövningen efter till- synsperiodens slut. Det är emellertid önskvärt att ramen så långt det går blir rättvisande redan från början. Vid beräkningen av tillsynsperiodens kapitalbas bör därför hänsyn tas till de ändringar som sker under tillsyns- perioden, dvs. till planerade investeringar och till värdeminskningar . Detta bör komma till uttryck i lagen. Tillgångar som inte behövs i driften Att de befintliga tillgångarna ska utgöra utgångspunkten för beräkningen innebär inte att alla tillgångar som används i verksamheten ska ingå i kapitalbasen. Eftersom endast sådant kapital som krävs för att bedriva verksamheten ingår i kapitalbasen, ska sådana tillgångar som visserligen används i verksamheten men inte är nödvändiga för driften uteslutas. Det kan finnas historiska orsaker till att onödiga tillgångar används i verksamheten. Naturgasföretaget kan exempelvis ha byggt ut sin verk- samhet och samhällsutvecklingen kan ha gjort att nätet inte längre har en optimal utbyggnad. Vidare kan legala krav på gasnätens funktion och utförande ha ändrats genom nya regler eller liknande. Behovet av kapacitet i nätet kan också ha ändrats över åren exempelvis genom att nya uppvärmningsformer har förändrat utnyttjandet av nätet. Det kan heller inte uteslutas att naturgasföretag av olika anledningar står med anläggningar som inte används eller ens var nödvändiga när de byggdes. Plast- och Kemiföretagen har anfört att det är rimligt att naturgasföre- tagen inte får tillgodoräkna sig avkastning på tillgångar som inte behövs i driften. Plast- och Kemiföretagen menar att en omvänd syn saknar såväl kundperspektiv som samhällsintresse. Regeringen delar den principiella uppfattningen att en ordning där kapitalbasen beräknas med utgångs- punkt i tillgångar som inte fullt ut behövs i verksamheten, innebär att naturgasföretaget i viss utsträckning tillgodoräknas investeringar som inte är helt optimala. kan detta bero på omständigheter som helt ligger utanför naturgasföretagets kontroll. Därför framstår det ändå som motiverat med en undantagsbestämmelse av innebörd att även en onödig tillgång ska anses ingå i kapitalbasen om det skulle vara oskäligt att bortse från den. Härigenom sker också en viss riskfördelning mellan naturgasföretaget och kundkollektivet för historiskt genomförda investeringar. Vad som är oskäligt beror i stor utsträckning på omständigheterna i det enskilda fallet. Såväl orsakerna till att till- gången blivit onödig som de ekonomiska konsekvenserna för företaget av att den inte ingår i kapitalbasen måste vägas in i bedömningen. Utgångspunkter för hur en rimlig avkastning bör beräknas Enligt regeringens förslag ska närmare principer för beräkning av en rimlig avkastning läggas fast i föreskrifter som regeringen eller tillsyns- myndigheten meddelar. Sådana föreskrifter kommer exempelvis avse vilken värderingsmetod som ska tillämpas samt metod för fördelning av kapitalkostnader, avskrivningstider och kalkylränta. Remissinstanserna har fört fram värdefulla synpunkter i fråga om vilka principer som bör vara styrande när de närmare föreskrifterna tas fram. Regeringen vill betona att föreskrifterna kommer att utformas med utgångspunkt i de särskilda förhållanden som gäller för naturgasmark- naden och med beaktande av remissinstansernas synpunkter i bl.a. fråga om vilken metod för fördelning av kapitalkostnader som bör väljas. Detta är avgörande för uppfyllelsen av de mål som finns med den föreslagna regleringen; nämligen låga kostnader, stabila avgifter, långsiktig leve- ranssäkerhet och en trygg naturgasförsörjning. Naturgasbranschen karaktäriseras inte av stor teknikutveckling vad gäller distributionen. De ledningar som används är samma led- ningar som när nätet byggdes . Det är inte ekono- miskt rimligt att bygga parallella nät i någon betydande omfattning, dels eftersom nätet är ett naturligt monopol, dels eftersom efterfrågan varit tämligen över tiden och då det nuvarande nätet är över- dimensionerat. Det är således inte motiverat att skapa fiktiva konkurrens- förutsättningar eller att genom regleringen styra mot någon ny specifik teknik. De metoder som väljs i fråga om värdering och avskrivningar bör dock styra mot nyinvesteringar så att leveranssäkerheten på upp- rätthålls. För att naturgasföretagen ska få kostnadstäckning för gjorda investeringar bör den branschspecifika prisutvecklingen för infra- strukturen vara styrande för utformningen av regelverket. Det är också betydelsefullt att prisutvecklingen reflekterar den branschspecifika kost- nadsutvecklingen, vilken kan variera med konjunktur och andra efter- frågespecifika komponenter. Detta är betydelsefullt dels för att företagen ska få täckning för sina kostnader, dels för att kundernas avgifter ska hållas på en rimlig nivå. Beräknad respektive faktisk avkastning Det ligger i sakens natur att en rimlig avkastning måste beräknas utifrån vedertagna ekonomiska metoder, utan att det särskilt uttrycks i lagstift- ningen. På så vis möjliggörs den nödvändiga jämförelsen mellan olika placeringsalternativ. utgår från den s.k. WACC-metoden (Weighted average cost of capital) för att bedöma en rimlig avkastning i överförings- och lagringsverksamhet avseende naturgas. Att det kalkyleras en rimlig avkastning inom ramen för intäktsramen innebär inte nödvändigtvis att denna avkastning också kommer att utgöra naturgasföretagets faktiska avkastning i den aktuella verksamheten. För det fall att ett naturgasföretag har lägre kostnader i sin verksamhet än vad ramen anger kommer intäkterna att överstiga de faktiska kostnaderna i verksamheten. Så kan t.ex. vara fallet om naturgasföretaget bedriver sin verksamhet effektivare än vad regleringen förutsätter eller om intäkts- ramen av olika anledningar får en alltför generös utformning. Under dessa förhållanden kan naturgasföretagets faktiska avkastning komma att överstiga vad som är beräknat som en rimlig avkastning i verksamheten. Om det omvända förhållandet gäller, dvs. att naturgasföretaget har högre kostnader i verksamheten än vad som inkluderats i intäktsramen kommer naturgasföretaget sannolikt få nöja sig med en lägre avkastning än den beräknade. Det kan hända om naturgasföretaget bedriver sin verksamhet ineffektivt. Regleringen kan ge oönskade effekter om naturgasföretagens verkliga avkastning i förhållande till omsättningen blir högre eller lägre än den beräknade avkastningen som ingår i intäktsramen och en sådan avvikelse inte skäligen kan motiveras. Som regeringen anförde i samband med att förhandsregleringen infördes på elområdet, kan det finnas skäl att åter- komma i frågan om det visar sig att tillsynsmodellen ger enskilda företag 2012/13:85 en faktisk avkastning som regelmässigt överstiger eller understiger den beräknade avkastningen i intäktsramen (prop. 2008/09:141 s. 80). Villkor för anslutning, överföring, Regeringens förslag: Den nuvarande ordningen med krav på till- synsmyndighetens godkännande av metoder för utformning av avgifter och övriga villkor för överföring av naturgas och tillträde till en förgasningsanläggning ska vara kvar i fråga om andra villkor än avgifter samt utökas till att även omfatta villkor för lagring av natur- De nuvarande normgivningsbemyndigandena avseende utformning av tariffer för överföring och lagring av naturgas ska upphävas. förslag överensstämmer inte med förslag innebär att den nuvarande metodprövningen enligt 6 kap. 5 § naturgaslagen (2005:403) ska tas bort helt. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har kommenterat för- Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. Enligt promemorians förslag ska skälighetskravet i fråga om kundernas avgifter och övriga villkor för anslutning samt överföring och lagring av naturgas och tillträde till en förgasningsanläggning tas bort. det införas ett krav på att villkoren ska vara stabila. slag innebär även att metodprövningen avseende villkor för anslutning till naturgasledning och andra anläggningar endast ska avse andra villkor Remissinstanserna: Flera av remissinstanserna är tveksamma eller kritiska till promemorians förslag om att skälighetskravet avseende kundernas avgifter och övriga villkor ska ersättas med ett stabilitetskrav. Ekonomihögskolan vid anser att kravet bör preciseras. Förvaltningsrätten i har ställt sig frågande till hur begreppet stabil förhåller sig till begreppet skälig i 6 kap. 1 § naturgaslagen och hur detta ska hanteras vid framtida domstolsprocesser. sig frågande till vad som gäller om intäktsramen blir sådan att avgifterna behöver förändras så att de är stabila. har påpekat att den svenska marknaden är uppbyggd med transmissionsnätsägare och distributionsnätsägare som var för sig och oberoende av varandra fattar beslut om bl.a. investeringar som påverkar kostnaden för slutförbrukare.