prop · H003131 · 2013-04-05 00:00:00 — Avskrivningarna redovisas som en kostnad i resultaträkning. avskrivs anläggningar för järnväg på , och väganläggningar avskrivs . I förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag anges bland annat att myndigheten ska redovisa en indelning av verksamheten samt dess prestationer, kostnader och intäkter. Men eftersom den ekonomiska redovisningen och annan datainsamling inom 2010/11: KU14. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? ännu inte har hunnit anpassas till denna indelning är möjligheten till rapportering av verksamhetens resultat utifrån en sådan indelning begränsad. Återrapporteringen av verksamhetsvolym utgår därför i huvudsak från verksamhetens finansiering. 2.4Vem gör vad inom infrastruktursektorn? inrättades myndigheterna och Trafikanalys som myndigheterna , och avvecklades. , som föregick myndighetsreformen, menade att reformen, för att bli lyckosam förutsatte en starkare styrning med bland annat ett förstärkt regeringskansli och en ny utvärderingsfunktion som kan bistå regeringen och med utvärderingar på såväl objektsnivå som systemnivå.12 Den föreslagna interna förstärkningen av , som enligt förslaget borde utgöras av omkring 10 extra medarbetare för att öka möjligheterna att ta emot och granska underlag från myndighetsnivån, genomfördes inte. Däremot inrättades en utvärderingsfunktion i och med bildandet av den nya myndigheten . Planeringen av den statliga infrastrukturen är indelad i två delar. En ekonomisk, långsiktig planering och en fysisk planering där de enskilda åtgärderna eller projekten planeras mer i detalj. Den långsiktiga planeringen är trafikslagsövergripande och resulterar i en nationell plan och länsplaner för utveckling och underhåll av den statliga infrastrukturen. är ansvarigt för att ta fram förslaget till nationell plan.13 Förslagen till länsplaner tas fram av regionala länsplaneupprättare som kan vara länsstyrelser, kommunala självstyrelseorgan eller regionförbund.14 Regeringen lämnar direktiv och förutsättningar till och övriga planeringsansvariga inför arbetet med planeringen, samt fastställer sedan den slutliga nationella planen15 och de ekonomiska ramarna för länsplanerna. Förutsättningar i direktiven, som övergripande mål och riktlinjer samt de finansiella ramarna, beslutas av . 131§ Förordning (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur. 141§ Förordning (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur. 159§ Förordning (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Trafikanalys har uppdraget att förse myndigheter, i första hand , med kunskapsunderlag i form av granskningar av beslutsunderlag samt utvärderingar och analyser av olika åtgärders effekter och genomförande. Utgångspunkten för detta arbete är det transportpolitiska målet om en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning.16 ansvarar för genomförandet av planerna17, såväl den nationella som de regionala länsplanerna, och blir tilldelat anslag och låneramar för detta via regeringens regleringsbrev. Inför genomförandet behöver de föreslagna projekten planeras mer i detalj. Det sker i den fysiska planeringsprocessen för vägar och järnvägar och regleras i väglagen (1971:948) respektive lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. är en dominerande aktör på anläggningsmarknaden och upphandlar varor och tjänster för . Detta innebär att påverkar marknadens funktionssätt och därmed dess prisbild. 2.4.1Ökat regionalt inflytande i planeringen De regionala intressena har kommit alltmer i fokus i infrastrukturplaneringen. Regeringen låter de regionala aktörernas synpunkter genomsyra åtgärdsplaneringen i högre grad . 2008 aviserade regeringen att trafikverken skulle få i uppdrag att mer systematiskt söka medfinansiering från externa intressenter kommuner, landsting och företag, exempelvis genom så kallad trängselskatt och brukaravgifter. Avsikten var att en ökad frivillig medfinansiering skulle leda till att den totala volymen av investeringsåtgärder i statlig infrastruktur kunde utökas, och att medfinansiering skulle bidra till ökad samordning och regional förankring. 2012 upprepar regeringen bedömningen att medfinansiering kan vara ett bra sätt att åstadkomma effektiva lösningar i transportsystemet. För att undvika att spelreglerna ändras och att kommuner och landsting ska känna sig tvingade att bidra till statliga investeringar, ska dock inte längre aktivt söka medfinansiering. Regeringen skriver att som huvudregel bör initiativ till medfinansiering komma från den medfinansierande parten.18 161§ Förordning (2010:186) med instruktion för Trafikanalys. 171§ Förordning (2010:185) med instruktion för . 2012/13:25. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? 2.4.2Nytt planeringssystem ska implementeras Ett nytt planeringssystem för transportinfrastruktur träder i kraft . Den ekonomiska planeringen kommer att ske enligt det nya systemet . Det nya systemet innebär att den fysiska planeringen av transportinfrastruktur sker i en sammanhållen planeringsprocess i stället för som i flera steg. I det nya systemet görs också en förberedande studie inom ramen för den långsiktiga ekonomiska planeringen. Det nya systemet innebär även förenklade förfaranden på flera områden i planeringssystemet och att den obligatoriska tillåtlighetsprövningen av vissa vägar och järnvägar enligt 17 kap. avskaffas. Dessutom kommer bygglov att krävas i färre fall och fastighetsägare ska få större möjligheter att få sin fastighet inlöst tidigare i planeringsprocessen. Syftet med lagändringarna för den fysiska planeringen är att förkorta ledtiderna i processen och göra den mer effektiv. har utformat en vägledning kring hur övergången till den nya lagstiftningen ska ske för nu pågående projekt. Den nya modellen för den ekonomiska planeringen innebär en årlig uppdatering och möjlighet att ändra i regeringens planbeslut när ny information kommer fram eller när projekt blir fördröjda. De långsiktiga åtgärdsplanerna, som fortfarande ska gälla för en period , följs därmed upp genom årliga beslut om vilka åtgärder som ska genomföras med hänsyn till anslagna budgetramar och aktuellt planeringsläge. Som underlag för de årliga besluten ska lämna förslag till regeringen om genomförande av infrastrukturåtgärder . Förslaget ska vara indelat i en del som avser de närmast följande tre åren (år 13) och som består av projekt som är färdiga att byggstarta och en del som avser projekt som bedöms kunna byggstarta de därpå följande tre åren (år 46). ska dessutom lämna förslag till regeringen på projekt som verket anser att regeringen bör tillåtlighetspröva. 2.5Transportpolitiska mål och principer De transportpolitiska målen är en utgångspunkt för den statliga styrningen inom transportområdet. och regeringen har också slagit fast ett antal principer som ska gälla för infrastrukturplaneringen. har utgått från de transportpolitiska målen och dessa planeringsprinciper i granskningen, och använt dem som bedömningskriterier. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Det övergripande målet för den svenska transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Det övergripande målet specificeras sedan i ett funktionsmål respektive ett hänsynsmål. Dessa anger att transportsystemet ska medverka till att alla medborgare ges grundläggande tillgänglighet till resor och transporter, och att detta ska ske på ett sätt som främjar säkerhet, miljö och hälsa.19 Regeringen har i budgetpropositionen för föreslagit en justering av hänsynsmålet för att förtydliga den koppling som finns mellan de transportpolitiska målen och det övergripande generationsmålet för miljö.20 2.5.2Viktiga principer för genomförandet av politiken och regeringen har vid upprepade tillfällen ställt sig bakom fem transportpolitiska principer som ska vara vägledande för planeringen.21 Principerna syftar sammantaget till att säkerställa ett användarperspektiv Principerna anges exempelvis i regeringens senaste infrastrukturproposition22 och lyder som följer. Kunderna ska ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur en transport ska utföras. Beslut om transportproduktion bör ske i decentraliserade former. Samverkan inom och mellan olika trafikslag ska främjas. Konkurrensen mellan olika trafikutövare och transportalternativ ska främjas. Trafikens samhällsekonomiska kostnader23 ska vara en utgångspunkt när transportpolitiska styrmedel utformas. Den femte och sista principen ovan kallas också för marginalkostnadsprincipen. Den är något av en nyckelprincip för att de övriga principerna ska kunna vara giltiga. Kostnaden för att genomföra en resa eller en transport har betydelse för efterfrågan. Principen om marginalkostnadsprissättning säger att trafiken ska 2008/09:93, s. 14, 16 och 30, bet. 2008/09:TU14, s. 1, rskr. 2008/09:257. 2012/13:1. 1987/88:50 och prop. 2005/06:160, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308. 2012/13:25. 23Med samhällsekonomiska kostnader avses de totala kostnaderna som uppstår till följd av trafiken, det vill säga dels de privatekonomiska som exempelvis kostnaden för att köra bil, och dels externa kostnader som slitage, buller, miljöeffekter och olyckor. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? prissättas utifrån dess samhällsekonomiska kostnader. Det innebär att även de konsekvenser, eller så kallade externa effekter, som trafiken ger upphov till i termer av buller, slitage och utsläpp med mera, ska värderas och ingå i Denna princip har varit framträdande i svensk transportpolitik . Marginalkostnadsprincipen är också en central byggsten för den svenska transportpolitiken i övrigt exempelvis för att transportkonsumenterna ska ha en valfrihet i hur de ordnar sina transporter, utan att detta går ut över andras välfärd, och för att såväl samverkan som en effektiv konkurrens mellan transportslagen ska främjas. För att uppnå detta krävs att transporterna är rätt prissatta, så att konsumenterna i sina val även tar hänsyn till de externa effekterna. Planering i infrastruktursektorn har haft fokus på nyinvesteringar. Fyrstegsprincipen, som återges i tabell 2 nedan, har vuxit fram ur en strävan efter att undersöka om det finns billigare och bättre sätt att hantera brister i transportsystemet än att bygga nya vägar eller järnvägar. Analysstegen enligt fyrstegsprincipen. De två första stegen inrymmer merparten av alla de generella styrmedel som statsmakterna har till sitt förfogande. Endast regeringen och i slutänden har emellertid möjlighet att fatta beslut om viktiga styrmedel inom dessa steg, till exempel nya skatter. Detta utesluter inte att andra instanser kan utreda och föreslå sådana åtgärder. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR tar fram en handledning för val av åtgärder inom ramen för fyrstegsprincipen för det kommande planeringsarbetet.24 Man har valt att avgränsa sig till de styrmedel myndigheten har rådighet över. Som ett alternativ till större nyinvesteringar föreslås lokala kapacitetsanpassningar eller förändringar av trafikregler etc. Utbytbarheten mellan investeringar och drift och underhåll och kommunikationen mellan och berörda kommuner och regioner tas upp som en del av arbetet inom ramen för fyrstegsprincipen. Principer om transparenta underlag och prioriteringsgrunder för investe- ringsbesluten För att kunna prioritera mellan olika åtgärder är det viktigt med tydliga och transparenta beslutsunderlag som visar på nyttor och kostnader för åtgärder och hur de ska prioriteras och motiveras i förhållande till andra möjliga åtgärder. Betydelsen av detta inom infrastrukturområdet har lyfts fram vid ett flertal tillfällen av och regeringen.25 och regeringen har slagit fast att prioriteringen av infrastrukturåtgärder i den långsiktiga planeringen ska göras med hänsyn till åtgärdernas samhällsekonomiska lönsamhet och den effekt de har på de transportpolitiska målen. Samhällsekonomiska analyser ska spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar.26 betonade i samband med behandlingen av infrastrukturpropositionen att en förutsättning för att analyserna ska kunna användas är att de utgår från relevanta förutsättningar och att kalkylerna och analyserna är jämförbara.27 anser också att samlade effektbedömningar bör genomföras. En samlad effektbedömning kompletterar den samhällsekonomiska kalkylen och ger en vidare bild. Den samlade effektbedömningen bör enligt ge en rättvisande bild av vad en åtgärd eller ett paket av åtgärder leder till, möjliggöra sakliga jämförelser mellan olika alternativ, vara öppen med sina förutsättningar och begränsningar, innehålla relevanta känslighetsanalyser och vara tydligt och klart dokumenterad.28 24Trafikverket (2012e). 25Se t.ex. prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126 och prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. 26Se t.ex. prop. 1987/88:50, bil. 1, bet. 1987/88:TU20, rskr. 1987/88:297 och prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. 2008/09:TU2. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? I samband med riksdagsbehandlingen av regeringens skrivelse Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010202129 underströk det som regeringen framfört om att samma krav på beslutsunderlag ska ställas på medfinansierade objekt som på övriga objekt, och att förekomsten av medfinansiering inte ska påverka prioriteringen.30 uttalande är en viktig bedömningsgrund för granskning av hur myndigheterna beskriver infrastrukturprojekten i beslutsunderlagen och i rapportering till regeringen, samt av hur regeringen i sin tur beskriver åtgärderna i sin rapportering till . har även tidigare uttalat sig om att regeringen ska återrapportera till i vilken grad insatta resurser i infrastruktur har bidragit till att uppfylla fastlagda mål.31 Regeringen har deklarerat att den ekonomiska styrningen i statlig verksamhet måste skapa förutsättningar för god kontroll av statens finanser, resursfördelning i enlighet med politiska prioriteringar, samt hög produktivitet och effektivitet i användandet av statens resurser.32 Regeringen har även 2008 uttryckt en ambition att förbättra den ekonomiska styrningen och stärka kostnadskontrollen av investeringsprojekt. framhåller i sitt betänkande att de senaste årens tilltagande eftersläpningar i genomförandet av infrastrukturplanerna har urholkat statens förtroende på detta område och att det nu är viktigt att återställa statens anseende.33 I betänkandet till propositionen instämde även i regeringens bedömning att anläggningsbranschens produktivitetsutveckling varit bristfällig och att staten som en stor beställare bör bidra till att vända den utvecklingen.34 Förordningen (2010:605) om årsredovisning och budgetunderlag ställer också krav på att en myndighets årsredovisning bland annat ska ge en rättvisande bild av verksamhetens kostnader.35 2009/10:197. 30Bet.2009/10:TU24. 2003/04:TU10 s. 80. 1999/00:1. 2008/09:TU2 s. 75. 2008/09:TU2 s. 76. 352 kap. 6 § Förordningen (2010:605) om årsredovisning och budgetunderlag. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 2.6Kopplingar mellan transportpolitiska mål och andra mål En väl fungerade transportinfrastruktur och goda transportmöjligheter är viktigt för hela samhället. De åtgärder som genomförs inom sektorn får därmed konsekvenser för många. Utvecklingen inom sektorn och storleken på de satsningar som görs har också tydliga kopplingar till andra sektorer I det här avsnittet beskrivs två viktiga sådana kopplingar: kopplingen till utmaningar på klimatområdet och till de offentliga finanserna. 2.6.1 Utmaningar på grund av klimatpolitiken Utvecklingen i transportsektorn har tydliga kopplingar till utmaningarna inom klimatområdet då transportsektorn står för en stor andel av utsläppen av växthusgaser. Denna koppling syns också i de transportpolitiska målen. Det finns ett hänsynsmål som säger att transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt, bidra till att det övergripande generationsmålet för miljö och miljökvalitetsmålen nås samt bidra till ökad hälsa.36 Regeringens klimat- och energimål anges i två propositioner som antogs av . Målen är följande: minskning av klimatutsläppen jämfört med för den icke handlande sektorn där transportsektorn ingår (exkl. flyget). förnybar energi i transportsektorn. Regeringen presenterar också en vision för som innebär att då har en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. För att nå denna vision avser regeringen bland annat att stegvis öka energieffektiviteten i transportsystemet och som mål förslås att bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. Målen om minskningar av utsläppen är således sektorsövergripande. Målen utgår därmed från synsättet att de åtgärder som är mest kostnadseffektiva, det vill säga ger mest utsläppsreduktion för minst kostnad, ska genomföras först. Åtgärdskostnaden i olika sektorer blir således avgörande för hur mycket de olika sektorerna ska bidra till måluppfyllelsen. 36Detta är den justerade formuleringen av målet som regeringen uttrycker i budgetpropositionen för , prop. 2012/13:1. 2008/09:162 och prop. 2008/09:163. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Visionen för innebär dock att alla sektorer måste ner till utsläppsnivåer nära noll, åtminstone om alla utsläppsminskningar ska ske i . har i uppdrag att analysera hur visionen kan uppnås, hur olika sektorer kan bidra för att nå visionen och hur mycket av utsläppsminskningarna som ska ske i Sverige.38 har tolkat målet om att fordonsflottan ska vara fossiloberoende som att användningen av fossil energi till vägtransporter bör vara åtminstone lägre jämfört med . För att uppnå detta mål krävs enligt en kombination av ett transportsnålt samhälle och tekniska åtgärder. Detta innebär i sin tur att biltrafiken måste minska med och att lastbilstrafiken inte får öka, jämfört med . 2.6.2 Utmaningar för statsbudgeten Omfattningen av statens investeringar i åtgärder för transportinfrastruktur innebär även mer långsiktiga utmaningar för statsbudgeten. Enligt är den offentliga sektorns kapitalstock en viktig komponent när den offentliga sektorns förmögenhetsställning och finanspolitikens hållbarhet ska bedömas. noterar rådet att kunskapen är dålig om hur den offentliga kapitalstocken utvecklas och att vi vet mycket lite om huruvida inriktningen på investeringarna inklusive avvägningen mellan underhåll och nyinvesteringar är samhällsekonomiskt gynnsam.39 Investeringar i infrastruktur är som regel långsiktiga satsningar och har därför stor betydelse både för resenärer och för transportkapacitet. För staten innebär investeringarna åtaganden för drift och underhåll. Storleken på åtagandena innebär också att de blir av väsentlig betydelse för budget- och stabiliseringspolitiken. 38Naturvårdsverket (2012). (2009) och (2012). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 3Riksrevisionens analys och bedömning har samlat in en stor mängd information under denna slutgranskning. Informationen har legat till grund för analys tillsammans med information som framkommit under tidigare genomförda granskningar inom granskningsstrategin. De iakttagelser som samlat har gjort, presenteras i sin helhet i den andra delen av denna rapport. Regeringen har att följa de transportpolitiska principerna i sitt arbete med att genomföra politiken i riktning mot de transportpolitiska målen. har operationaliserat dessa principer och mål till nyckelfaktorer för vad som behöver fungera för att processen kring val av infrastrukturåtgärder och genomförande av dessa ska bli effektivt. Nyckelfaktorerna har använts som bedömningskriterier för granskningens iakttagelser. För en effektiv hushållning med statliga medel och en god utväxling per satsad krona är det viktigt att alla relevanta åtgärder finns med i bilden när tänkbara lösningar diskuteras. Annars är risken uppenbar att man endast ser lösningar som man har använt och att drivkrafterna för att bygga nytt är så stora att kostnadseffektiva enklare åtgärder inte övervägs. Principer som trafikslagsövergripande planering och fyrstegsprincipen spelar en viktig roll för att få till en bra åtgärdsgenerering. är mycket tydlig med att det krävs transparenta och tydliga underlag av god kvalitet för beslut om infrastruktursatsningar. Detta är viktigt för att kunna ta rätt beslut och för ett effektivt genomförande av åtgärder. God kvalitet tolkar som att resultaten som presenteras i beslutsunderlagen ska bygga på så aktuell och gedigen kunskap som möjligt. Begreppet transparens tolkar som att förutsättningar ska redovisas tydligt, och att också osäkerheter som föreligger i resultaten ska redovisas tydligt. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? De valda åtgärderna ska kunna prioriteras och motiveras i förhållande till andra åtgärder. Politiker ska ha frihet att fatta politiska beslut och de ska kunna göra andra avvägningar än vad underlagen visar på. Detta omfattar dels prioriteringen mellan olika transportpolitiska mål, men också avvägningar relativt andra politikområden. anser att motiven för besluten bör vara transparenta, att det bör vara tydligt redovisat på vilka grunder besluten tas och vilka effekter de förväntas få. Detta är viktigt för medborgarnas och insyn och för ett effektivt genomförande av åtgärder. Det underlag som tas fram av måste också på ett transparent och objektivt sätt belysa de samlade konsekvenserna av att genomföra en investering. När åtgärderna väl är beslutade är det viktigt att samhället får så mycket som möjligt för pengarna. Det kräver att åtgärderna eller projekten genomförs på ett effektivt sätt. Det behövs således effektiva styrmedel som skapar förutsättningar för att hålla projektens budget och tidplan, och för att de genomförda åtgärderna ska kunna leverera den nytta som har utlovats. Uppföljning är ett självklart inslag i en effektiv verksamhet. Om ingen uppföljning finns eller om uppföljningen är svag, finns inte möjlighet att avgöra vad som fungerar bra och vad som inte fungerar. Då är förutsättningarna för lärande och förbättringar små. En god uppföljning är därför ett viktigt underlag för en effektiv styrning av verksamheten. För en upphandlande myndighet är uppföljningen ett viktigt redskap för att upprätthålla och utveckla sin beställarkompetens. Uppföljning är också viktigt som underlag för strategiska ställningstaganden. Den ökande transportvolymen och de krav den ställer på infrastrukturen i form av underhåll och investeringar, som redovisas i kapitel 2, binder ökade offentliga medel. Detta ställer ökade krav på effektiv användning av resurserna. Det här avsnittet redogör för den sammanfattande problembild som har identifierat. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Fyrstegsprincipen och principen om marginalkostnadsprissättning följs inte kan konstatera att åtgärdsgenereringen inte fungerar tillfredsställande i enlighet med de uppställda principerna som ska vägleda arbetet. Regeringen har begränsat tillämpningen av fyrstegsprincipen. Relevanta styrmedelsanalyser görs inte i ett inledande analysskede. Innan analysarbetet har påbörjats pekar regeringen i relativt stor omfattning ut enskilda investeringsobjekt som ska ingå i den slutliga åtgärdsplanen. För prissättning av transporter finns det ett känt glapp mellan principen om att transporter ska prissättas utifrån deras kortsiktiga samhällsekonomiska kostnader och den faktiska prissättningen i transportsektorn. Detta innebär att trafiken i stor utsträckning är underprissatt och inte tar hänsyn till kända samhällsekonomiska kostnader. Efterfrågan på transporter ligger därmed på en för hög nivå och fördelas skevt relativt vad som skulle vara effektivt.