prop · H00378 · 2013-02-19 00:00:00 — att förelägganden som förenats med vite ska vara möjliga att överklaga. 2012/13:78 Remissinstanserna: Kammarrätten i ställer sig frågande inför om förslagets 16 § innebär att även vitesförelägganden ska kunna överklagas. I förlängningen av denna tveksamhet är det önskvärt att alla de beslut som ska kunna överklagas enligt 16 § uttryckligen tas upp i bestämmelsens lydelse. Skälen för regeringens förslag: Beslut i tillståndsärenden ska få över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Överklagandet kan gälla såväl avslag på själva ansökan om tillstånd som villkoren i tillståndet men också återkallelse av tillståndet. Prövningstillstånd bör krävas vid över- klagande till kammarrätten. Överklagandebestämmelsen bör justeras i det klargörande syfte som Kammarrätten i föreslagit. De olika beslut som ska kunna överklagas ska således framgå direkt av bestämmelsen genom hänvisningar till relevanta lagrum. När det särskilt gäller frågan om förelägganden och vite så bör även förelägganden som förenats med vite vara möjliga att överklaga men inte förelägganden som inte förenats med vite, jfr 8 kap. 1 § lagen (2011:1200) om elcertifikat. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om bevakning som omfattas av den föreslagna lagen samt om tillstånd för sådan bevakning. Det kan vara fråga om bestämmelser rörande utförande av bevakningen och vapeninnehav men också geografiska begränsningar beträffande vilka områden tillstånd för beväpnad bevakning ska kunna meddelas för. Sådana bestämmelser är generella till sin karaktär och avser samtliga fartyg som omfattas av tillstånd varför de bör genomföras som detalj- föreskrifter snarare än som villkor i de enskilda tillstånden. Ett annat exempel är här detaljföreskrifter rörande utformningen av ansökan om tillstånd. Regeringens förslag: ska även utöva tillsyn över att den föreslagna lagen, de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen och de beslut som har meddelats med stöd av den Andra myndigheter som regeringen bestämmer ska på begäran biträda tillståndsmyndigheten i den utsträckning det behövs för full- görande av tillsynen. Vid tillsynen ska tillståndsmyndigheten särskilt kontrollera att de krav och villkor som ställs på bevakning som omfattas av den föreslagna lagen är uppfyllda. En redare ska lämna tillståndsmyndigheten de upplysningar om bevakningen som den begär för sin tillsyn. ska även ha rätt att ta del av samtliga handlingar som rör bevakningen ombord på redarens fartyg samt tillträde till de berörda fartygen. lämna en redogörelse till tillståndsmyndigheten avseende den bevak- ning som bedrivits ombord på hans eller hennes fartyg. eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytter- ligare föreskrifter om tillsyn över bevakningen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I regeringens förslag anges dock uttryckligen att tillsynen ska utövas för att lagen, föreskrifterna i anslutning till den och tillståndsbesluten ska följas. Remissinstanserna: Hovrätten för menar att den valda lagstiftningstekniken leder till viss osäkerhet om vad som ingår i till- synsuppgiften. Det kan övervägas om inte tillsynen i stället bör ta sin utgångspunkt i klara handläggningsregler angivna i lag. Hovrätten ifråga- sätter också vilka praktiska möjligheter svenska utlandsmyndigheter kan ha att bistå med tillsynen. menar att förslaget väcker frågor om hur tillståndsprövningen och tillsynen ska gå till i praktiken. Det faktum att bevakningen och eventuell våldshantering kommer att ske långt från svenskt territorium kommer att innebära stora svårigheter för en effektiv tillsyn. granskning kommer att ske i efterhand varför få brister eller överträdelser lär upp- dagas. Transportstyrelsen menar att biträdet till tillsynsmyndigheten bör kunna överlämnas till s.k. klassificeringssällskap (erkända organisa- tioner). Det skulle innebära orimliga kostnader om endast styrelsens egna inspektörer kunde lämna biträde vid tillsyn av t.ex. föreskrivna säkerhetsskåp. i framhåller att en tillsynsmyndighet bör ha god kontroll över verksamheten, särskilt som det rör sig om att legitimera en möjlighet för beväpnade personer att använda våld. Lika svårt som promemorian bedömt det vara för svensk polis att ingripa mot brott på fartyg i internationell fart kommer tillsyns- myndighetens uppdrag att vara, särskilt som myndigheten inte själv granskat verksamheten. Utöver förslagen om årlig verksamhetsredo- görelse och anteckningarna i skeppsdagboken bör det finnas en kontinuerlig avrapportering när en incident, t.ex. involverande skott- lossning eller skador, har inträffat så att en omprövning kan ske skynd- samt. Det bör krävas att sådan rapportering, liksom enligt lagen (1974:191) om bevakningsföretag, sker . ser sammanfattningsvis inte utan viss tveksamhet på att en svensk myndighet genom sin tillsyn uppfattas som garant för beväpnad säkerhetspersonal som myndigheten inte själv kontrollerat. Skälen för regeringens förslag: Tillståndsgivningen och tillsynen över att bevakningen bedrivs i enlighet med tillståndet är nära förbundna med varandra. Det framstår som lämpligt att tillståndsmyndigheten även utövar tillsynen. Transporstyrelsen bör därför även utgöra tillsyns- myndighet. Det framstår som viktigt att tillståndsgivningen följs upp genom en tillsyn över hur bevakningen genomförs ombord på de berörda fartygen eftersom beväpnad säkerhetspersonal kommer att användas ombord. ska utöva tillsyn över att lagen, föreskrifter som har meddelats i anslutning till den och tillståndsbesluten följs. Den ska särskilt kontrollera om bevakningen bedrivs på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt samt i övrigt uppfyller de krav som kan ställas på bevakning av det slaget. I praktiken kommer detta att innebära att kontrollera att bevakningen uppfyller gällande internationella rekommendationer på området. Organisationen och planläggningen måste även i övrigt ha utformats på ett lämpligt sätt i praktiken. måste skjutvapnen och ammunitionen vara avsedda att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten samt i övrigt framstå som lämpliga I syfte att underlätta tillsynen ska den redare för ett fartyg som omfattas av tillstånd lämna en redogörelse avseende den bevak- ning som bedrivits ombord på fartyget under föregående år till Redogörelsen ska lämnas före mars månads I övrigt ska en redare lämna tillståndsmyndigheten de upplys- ningar om bevakningen som den begär för sin tillsyn. heten ska även ha rätt att ta del av samtliga handlingar som rör bevak- ningen ombord på redarens fartyg samt tillträde till de berörda fartygen. Det kan till exempel röra sig om att tillståndsmyndigheten vill kontrollera hur vapnen förvaras ombord. föranleder annat bör tillsynen normalt kunna inskränkas till att endast omfatta en genomgång av den redogörelse rederiet lämnat. undantagsfall torde inspektion av fartygen vara nödvändig. Mot bakgrund av att regeringen i motsats till promemorian gör bedöm- ningen att Transportstyrelsen bör vara tillstånds- och tillsynsmyndighet uppkommer inte det behov av att Transportstyrelsen biträder Rikspolis- styrelsen som promemorian berört. Transportstyrelsen kan nu själv i egenskap av tillsynsmyndighet utföra den delen av tillsynen. dock inte uteslutas att det i de delar av tillsynen som berör skjutvapen kan finnas ett behov av att det omvända biträdet ska kunna lämnas. Promemorian har också tagit upp att även svenska utlandsmyndigheter ska kunna biträda vid tillsynen när det gäller fartyg som sällan eller aldrig trafikerar svensk hamn. Hovrätten för torde visser- ligen ha rätt i att utlandsmyndigheternas roll blir begränsad men mot bakgrund av verksamhetens internationella karaktär saknas ändå skäl att utesluta dem från möjligheten att biträda. Regeringen föreslår därför att promemorians förslag i 7 § första stycket andra meningen trots allt ska Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör även bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om tillsyn över bevak- Det kan exempelvis röra sig om detaljföreskrifter avseende innehållet i den årliga redovisning som redaren ska lämna. Transportstyrelsens påpekande vill regeringen inte föreslå en sådan delegationsmöjlighet eftersom det skulle innebära ett över- lämnande av myndighetsuppgift till ett utländskt organ. Regeringen anser beträffande Hovrätten för Västra andra synpunkt att förslaget i 7 § andra stycket inte leder till någon egentlig Det har ovan berörts vad tillsynen kommer att bestå i och föreslagets 7 § har fått en förtydligad lydelse. Regeringen kan inte, i vart fall inte i avsaknad av något praktiskt exempel, se på vilket sätt hand- läggningsregler skulle förbättra förslaget. och i riktar kritik mot den tänkta tillsynsordningen. Det är i och för riktigt att det finns en del praktiska svårigheter och att tillsynen inte kan bli likadan som om det hade varit frågan om en verksamhet som bedrivs i av ett svenskt Genom det valda upplägget uppkommer ändå en möjlighet till prövning och tillsyn av det svenska rättssubjekt som ska köpa tjänsten. Regleringen får genomslag då rederierna vid upphandlingen av tjänsten har att rikta krav mot säkerhetsföretagen för att kunna uppfylla kraven Prop. 2012/13:78 enligt tillståndet. Rederiet kan inte upphandla tjänsten av ett säkerhets- företag som inte kan leverera en tjänst som lever upp till kraven. Rederiet får vid upphandlingen kräva att säkerhetsföretaget kan prestera dokumentation i relevanta hänseenden. har förstås rätt i att konsekvenserna av att medföra beväpnad säkerhetspersonal kan bli allvarliga. Men det är också viktigt att inte glömma bort de betydelsefulla intressen som den föreslagna lagen är avsedd att kunna skydda. De piratattacker som förslaget syftar till att förhindra kan vara mycket brutala och resultera inte bara i sjömäns döds- fall utan också i långvariga utpressningsscenarier som drabbar inte bara sjömännen utan även deras närstående och rederierna mycket hårt. En incidentrapportering av det snitt är inne på ska krävas. Detta har berörts i avsnitt 8.2. På vilket sätt rapporteringen skulle vara kontinuerlig är dock svårt att se. När incidenten väl är överspelad ska en rapportering ske så snart det är möjligt men någon kontinuerlig rapportering av incidenten därefter fyller knappast något praktiskt syfte. Regeringen delar tankar om skyndsam omprövning, jfr nästa avsnitt. Det ska dock ur praktisk synvinkel framhållas att eventuella återkallelser måste ta hänsyn till det enkla förhållande att incidenterna typiskt sett kommer att inträffa på öppet hav, kanske åtskilliga dagar från nästa hamnanlöp. Regeringens förslag: Underlåter en redare att lämna upplysningar, låta tillståndsmyndigheten ta del av handlingar eller lämna en redo- görelse, ska tillståndsmyndigheten få förelägga redaren att göra det. Ett sådant föreläggande ska få förenas med vite. Tillståndsmyndig- heten ska även få förelägga en redare att vidta de rättelser och andra åtgärder som föranleds av tillsynen. Ett sådant föreläggande ska få förenas med vite. ska också få besluta att åter- kalla ett tillstånd om förutsättningarna är uppfyllda eller om det på grund av att fartyget bytt ägare eller annars finns särskild anledning till återkallelse. Ett beslut om återkallelse av ett tillstånd ska gälla , om inte något annat anges. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Förhållandet att fartyget bytt ägare har i lagtexten lagts till som ett exempel på grund för återkallelse. Remissinstanserna: Hovrätten för menar att det inte klart framgår om återkallelse av tillstånd kan ske när tillståndsmyndig- heten anser att det inte längre finns behov av tillstånd. Det är också oklart om återkallelse kan ske om säkerhetspersonalen uppträtt olämpligt men inte brutit mot något villkor i tillståndet. Skälen för regeringens förslag: Underlåter en redare att lämna upplysningar, att lämna tillgång till handlingar eller att lämna en redo- görelse, bör tillståndsmyndigheten ha rätt att förelägga redaren att göra Föreläggandet ska kunna förenas med vite. 2012/13:78 heten i samband med tillsynen kännedom om brister bör denna också ha rätt att förelägga redaren att vidta rättelse eller andra åtgärder. Det kan exempelvis vara fråga om att rutinerna för bevakningen ombord behöver ändras så att dessa bättre svarar mot villkoren i tillståndet. Är förutsätt- ningarna för tillståndet inte längre uppfyllda bör detta kunna återkallas. Detsamma gäller om det på grund av att fartyget bytt ägare eller annars finns särskild anledning till återkallelse. Ett exempel på den förstnämnda situationen kan vara att det i samband med tillsynen upptäcks att bevakningen bedrivs i strid med villkoren och att redaren inte vidtar rättelse trots vitesföreläggande. Vid allvarliga brott mot tillståndet eller dess villkor, det gäller särskilt i fråga om innehav av vapen, bör tillståndet kunna återkallas utan föregående begäran om rättelse eller vitesföreläggande. Ett exempel på en situation när det annars kan finnas särskild anledning att återkalla ett tillstånd är om tillsynen obstrueras. kan det också tänkas vara fråga om sådant olämpligt beteende som Hovrätten för tagit upp. Ett beslut om återkallelse bör gälla om inte något annat beslutas. Det kan dock ibland vara opraktiskt att återkalla ett tillstånd med omedelbar verkan under en pågående resa eftersom fartyget kan befinna sig på öppet hav åtskilliga dagar från nästa hamnanlöp. Hovrätten för har också tagit upp frågan om återkallelse när behov inte längre föreligger. Fartyg i internationell sjöfart kan anlöpa många olika destinationer runt om i världen. kan fartygen gå i långvarigt förutbestämda rutter men så är inte alltid fallet och en förut- bestämd rutt kan också ändras med kort varsel. Det är bl.a. mot denna bakgrund som tillstånd enligt 4 § i den föreslagna lagen kan gälla inte bara för viss resa utan också , dock längst . För tillståndsmyndigheten, liksom för övrigt även för redaren, är det alltså svårt att göra någon heltäckande bedömning av det framtida behovet av tillstånd. Förhållandet att inga tillstånd kan gälla än får därför av praktiska skäl anses vara en tillräcklig begränsning. 10.1Brott mot kravet på tillstånd Regeringens förslag: En redare, eller den i en redares ställe, som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillstånd anlitar säkerhetspersonal för bevakning som omfattas av denna lag döms till böter eller fängelse . Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringen föreslår dock att även den i en redares ställe ska omfattas av straffbestämmelsen. Remissinstanserna: menar att det bör övervägas om inte även någon som i redarens ställe utövar ett avgörande inflytande över fartygets drift bör kunna straffas enligt denna straffbestämmelse. Skälen för regeringens förslag: En fråga som gör sig gällande i Prop. 2012/13:78 sammanhanget är om det krävs ytterligare sanktioner utöver att tillståndsmyndigheten kan förelägga redaren att vidta rättelse samt att återkalla ett tillstånd för bevakning. Vad som talar för att även straff- rättsliga sanktioner bör användas i det här sammanhanget är att det annars inte skulle finnas någon sanktion mot en redare som väljer att anlita säkerhetspersonal utan tillstånd. I 14 § lagen (1974:191) om bevak- ningsföretag föreskrivs att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bedriver bevakningsverksamhet utan att ha auktorisation döms till böter eller fängelse . Att en redare anlitar säkerhetspersonal för bevakning som omfattas av den föreslagna lagen utan att det finns tillstånd för detta bör ur straffrättslig synvinkel kunna jämställas med att en person utan auktorisation bedriver bevakningsverksamhet. En bestäm- melse motsvarande den som återfinns i 14 § lagen om bevakningsföretag bör således införas. Den betyder exempelvis att den som i ansvarig ställ- ning på ett rederi uppsåtligen eller av oaktsamhet anlitar säkerhets- personal för bevakning som omfattas av den föreslagna lagen utan att tillstånd finns kan dömas till böter eller fängelse . Lagrådet menar att ansvaret torde vara avsett att omfatta även den som företräder eller haft till uppgift att företräda en redare och att det därför förtjänar att övervägas om lydelsen bör omfatta även den som i en redares ställe vidtar den straffbara åtgärden. Regeringen konstaterar att beslutsfunktionerna inom den moderna sjöfarten kan vara fördelade på många olika sätt. Det kan förekomma att redaren uppdrar åt annan att utföra vissa av de typiska redarefunktionerna, t.ex. till ett s.k. manage- mentbolag som därför kan ha ansvaret för nu aktuella delar av rederi- verksamheten. Lagrådets påpekande bör därför beaktas och lydelsen av bestämmelsen justeras på sätt som Lagrådet föreslagit. Åklagar- myndigheten menar att det bör övervägas om någon annan än redaren bör omfattas av bestämmelsen. Regeringen finner emellertid att det inte finns skäl för någon annan utvidgning av personkretsen än den som följer av Lagrådets behandlade synpunkt. Straffbestämmelsens lydelse omfattar inte bara fallet att tillstånd helt saknas utan också fallet att tillstånd visserligen finns men att innehav av skjutvapen skett i strid med tillståndet, t.ex. genom att andra slags vapen än dem som tillståndet omfattat tagits ombord. 10.2Lämnande av osann uppgift Regeringens förslag: En redare, eller den i en redares ställe, som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar osann uppgift i de upp- lysningar tillståndsmyndigheten begär eller i den redogörelse som ska lämnas till myndigheten döms till böter eller fängelse . Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringen föreslår dock att även den i en redares ställe ska omfattas av straffbestämmelsen. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte berört frågan. 2012/13:78 Skälen för regeringens förslag: En redare ska lämna tillstånds- myndigheten de upplysningar om bevakningen som den begär för sin tillsyn. Vidare ska en redare före mars månads utgång lämna en redogörelse avseende den bevakning som bedrivits ombord på hans eller hennes fartyg under föregående år till tillståndsmyndigheten. Att upp- gifterna är korrekta är av avgörande betydelse för bedrivandet av tillsynen. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar osann uppgift i de upplysningar som tillsynsmyndigheten begär eller i den redogörelse som ska lämnas till myndigheten bör därför kunna dömas till böter eller fängelse . Lagrådets påpekande om att ansvaret torde vara avsett att omfatta även den som företräder eller haft till uppgift att företräda en redare, se avsnitt 10.1, bör beaktas även i denna del. En motsvarande straffbestämmelse återfinns i 14 § lagen om bevakningsföretag. 10.3Brott rörande innehav av vapen Regeringens förslag: Den i säkerhetspersonalen som i samband med bevakning som omfattas av den föreslagna lagen uppsåtligen innehar skjutvapen eller ammunition ombord utan att tillstånd till detta beviljats döms till fängelse i högst . Om brottet är grovt döms till fängelse i lägst och högst . Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Termen skjutvapen har dock ersatt vapen och termen ammunition har lagts till. Vidare har bestämmelsen avgränsats till att gälla med- lemmar i säkerhetspersonalen. En språklig justering har gjorts genom att uttrycket rätt till detta föreligger i tillstånd bytts mot tillstånd till detta beviljats. Remissinstanserna: Hovrätten för menar att det kan ifrågasättas om inte, liksom i vapenlagen (1996:67), även oaktsamt inne- hav av skjutvapen utan tillstånd bör omfattas. I ett fall där tillståndet innebär någon oklarhet, t.ex. beträffande vapentyp, bör man undvika de svårigheter som ett krav på uppsåt kan innebära om någon med hänvis- ning till oklarheten innehar tyngre vapen än tillståndet medger. menar att promemorian ger föga vägledning om hur ett brott av normalgraden ska bedömas. Eftersom det rör sig om avsevärt tyngre vapen kan det ifrågasättas om praxis enligt vapenlagen kan tillämpas. Tingsrätten saknar vidare överväganden till varför det saknas motsvarig- het till 9 kap. 1 § tredje stycket vapenlagen om oaktsamhetsbrott och ringa brott. anför generellt om straffbestämmelser att sådana bör undvikas om man redan från början inser att brott inte kommer att vara möjliga att utreda och lagföra. Eftersom brotten kommer att begås utanför EES-området på internationellt vatten och i stor utsträckning av utländska medborgare utan anknytning till kommer brotten om de alls anmäls att bli svåra att utreda och lagföra. Skälen för regeringens förslag: Som ovan anmärkts i avsnitt 7.3 är den föreslagna lagen avsedd att träda i stället för lagen om bevaknings- företag och vapenlagen. Det medför att straffbestämmelsen om vapen- brott i 9 kap. 1 § vapenlagen inte kommer att vara tillämplig i fråga om bevakning som omfattas av lagen. Att säkerhetspersonal uppsåtligen medför vapen ombord utan att rätt till detta finns i tillstånd eller att till- ståndet överskrids genom att kraftfullare skjutvapen än tillåtet medförs ombord är att jämställa med vapenbrott och bör därför vara kriminali- serat. Det gäller särskilt som det här kommer att vara fråga om kraft- fullare skjutvapen än de som normalt används i bevakningssammanhang. Den som i samband med bevakning som omfattas av den föreslagna lagen uppsåtligen innehar skjutvapen ombord utan att rätt till detta föreligger i tillstånd bör således kunna dömas till fängelse. Samma straff- skala bör gälla som för vapenbrott enligt 9 kap. 1 § första stycket vapen- lagen. Som en konsekvens av Lagrådets förslag till lydelse av 3 och 5 §§ bör den aktuella straffbestämmelsens lydelse justeras något genom att orden rätt till detta föreligger i tillstånd ersätts med tillstånd till detta beviljats. Vidare bör, eftersom bestämmelsen endast är avsedd att träffa medlemmar i säkerhetspersonalen, bestämmelsen uttryckligen avgränsas till att avse endast dessa personer. Hovrätten för ifrågasätter om inte även oaktsamhet bör vara straffbart. Straffbestämmelsen riktar sig mot den oftast utländska säkerhetspersonalen. Denna kommer i allmänhet att borda det svenska fartyget i den befogade förvissningen att frågor om vapnens tillåtlighet har klarats ut av redaren eftersom denne enligt den föreslagna lagens 2 § har att ansöka om tillståndet för anlitande av beväpnad säkerhetspersonal. Det är således redarens ansvar att tillse att bevakningen utförs inom tillståndets ramar. Sådana oklarheter som hovrätten tagit upp bör då inte gå ut över säkerhetspersonalen utan den redare som utan ett tillräckligt omfattande tillstånd anlitat dem, jfr förslagets 12 §. Om säkerhets- personalen kan beslås med uppsåt är det dock enligt regeringens bedömning rimligt att de bär ett straffrättsligt ansvar. Det finns mot bakgrund av den kraftfulla beväpning det kommer att vara frågan om inte tillräckliga skäl att införa ett straffansvar för ringa brott. Om brottet är grovt bör, i likhet med vad som gäller för grovt vapen- brott enligt 9 kap. 1 § andra stycket vapenlagen, kunna dömas till fängelse i lägst och högst . Den typ av skjutvapen som kan vara aktuell i detta sammanhang, t.ex. helautomatiska skjut- vapen, är redan som utgångspunkt farligare än många andra skjutvapen. Vid bedömandet av om ett brott ska anses som grovt ska det beaktas att denna typ av skjutvapen medförts ombord utan att det finns tillstånd över huvud taget eller när betydligt farligare skjutvapen än som medgivits i tillståndet medförts ombord. Däremot bör ett mindre överskridande av tillståndet inte bedömas som grovt brott även om det rör sig om sådana farliga skjutvapen. När det gäller anmärkningar kan det konstateras att de beskrivna svårigheterna onekligen finns. Förhållandet att ett visst brott kan vara svårt att utreda utgör dock inte i sig självt ett skäl för att underlåta att straffbelägga ett icke önskvärt beteende.