prop · H003165 · 2013-06-03 00:00:00 — Den reglering av statsluftfarten som fanns i den gamla luftfartslagen bygger i väsentliga avseenden på delegering av beslutsbefogenheterna till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Denna regleringsmodell är ändamålsenlig och bör behållas. Detta innebär att lagregleringen av statsluftfarten får formen av en ramlag i vilken regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bemyndigas att utforma de närmare bestämmelserna. reglerar regeringen luftfarten främst i luftfartsförordningen. 2012/13:165 Merparten av bestämmelserna gäller inte för militär luftfart. och läsbarhetsskälen, som bör avgöra utformningen av regleringen av statsluftfarten i den nya luftfartslagen, bör också styra utformningen av regeringens förordningsreglering. I promemorian har därför förordats att den tidigare modellen där bestämmelserna för statsluftfarten är integrerade i den samlade luftfartsförordningen ersätts av en separat förordningsreglering. Regeringen kommer senare att ta ställning till på vilket sätt förordningsbestämmelserna ska meddelas. I praktiken bedrivs statsluftfart av Försvarsmakten, polisen och . Andra myndigheter som eventuellt kan komma att bedriva statsluftfart är exempelvis för sjö- och flygräddningsändamål och för inspektioner av kraftledningar och liknande. Det förekommer också att privata rättssubjekt såsom flyger militära luftfartyg enligt de bestämmelser som gäller för den militära statsluftfarten. Det handlar om flera situationer: innan luftfartygen har levererats till det svenska försvaret, innan och i samband med leverans till främmande lands försvar, samt i samband med underhållsarbeten av såväl nationella som främmande lands militära luftfartyg. I förhållande till den civila luftfarten är statsluftfarten begränsad till sin omfattning. Den är också speciell till sin karaktär och den har ett annat syfte än den civila luftfarten. Detta gäller särskilt den militära luftfarten, där förmågan till väpnad strid skiljer Försvarsmakten från andra myndigheter. Försvarsmaktens uppgift är i första hand att hantera militära hot och väpnade konflikter. Även övriga delar av militär luftfart skiljer sig i olika avseenden från den civila luftfarten. Det gäller bl.a. krav på designorganisationer som ska hantera systemvärdighet, särskilda krav på utbildning av personal, särskilda tekniska system inom luftrumssystemet samt krav på stridslednings- och luftbevakningstjänst. Det är därför enligt regeringens mening rimligt att regleringen av den militära luftfarten till stor del innebär ett bemyndigande för Försvarsmakten, som har de särskilda kunskaperna på området, att utfärda närmare föreskrifter om militär luftfart. Detta är i linje med vad som redan gäller. Statsluftfart som bedrivs av polisen och är till sin karaktär sådan att bestämmelserna för den civila luftfarten till stor del även bör gälla för denna typ av statsluftfart. Regeringens förslag: I luftfartslagen förs följande definitioner in: statsluftfart: militär luftfart och annan luftfart för statsändamål, militär luftfart: all verksamhet inom det militära luftfartssystemet, det militära luftfartssystemet: ett luftfartssystem för militär verk- samhet som innefattar system för flygdrift, flygplatser och flygbaser samt för luftrum, och annan luftfart för statsändamål: luftfart för statsändamål som inte är 2012/13:165 Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har motsatt sig förslaget. har dock pekat på att annan luftfart för statsändamål definieras som motsatsen till militär luftfart vilket kan uppfattas som något bakvänt. Emellertid godtar myndigheten den föreslagna terminologin eftersom den motsvarar etablerad praxis. pekar på att det kan uppkomma gränsdragningsproblem när luftfartyg som faller inom definitionen för annan luftfart för statsändamål till viss del beväpnas. Skälen för regeringens förslag Varken den gamla luftfartslagen (1957:297) hade eller den nuvarande har definitioner av begrepp eller förhållanden inom statsluftfarten. Vissa termer används visserligen, men det ges inte någon förklaring av dem i lagtexten. I tillträdesförordningen (1992:118) finns dock vissa definitioner. Det gäller bl.a. vad som är att anse som statsluftfartyg och militära stridsflygplan. Från flera håll bl.a. Försvarsmakten har avsaknaden av definitioner i bl.a. luftfartslagen uppfattats som en brist. Försvarsmakten har därför i sitt regelverk Regler för militär luftfart (RML) infört egna definitioner av vissa grundläggande begrepp, t.ex. vad som avses med militär luftfart. Mot den bakgrunden anser regeringen att vissa definitioner behövs. Vissa begrepp är primära och bör därför definieras i lag. Det gäller de grundläggande begreppen statsluftfart, militär luftfart, militära luftfartssystemet och annan luftfart för statsändamål. Ytterligare begrepp kan komma att definieras i förordningsform. Regeringen föreslår därför att följande definitioner förs in i luftfartslagen: Statsluftfart: militär luftfart och annan luftfart för statsändamål. Militär luftfart: all verksamhet inom det militära luftfartssystemet. Militära luftfartssystemet: ett luftfartssystem för militär verksamhet som innefattar system för flygdrift, flygplatser och flygbaser samt för luftrum. Annan luftfart för statsändamål: luftfart för statsändamål som inte är militär luftfart. Som redovisats tidigare innehåller Chicagokonventionen en kort beskrivning av statsluftfart. Enligt artikel 3 b anses luftfartyg som används i militär verksamhet, för tullverksamhet eller för polisiära ändamål vara statsluftfart. I förordning (EG) nr 216/20084, EASA-förordningen, preciseras undantagen från tillämpningsområdet till att omfatta även sök- 4 och rådets förordning (EG) nr 216/2008 av om fastställande av gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet och inrättande av en europeisk byrå för luftfartssäkerhet, och om upphävande av rådets direktiv /670/EEG, förordning (EG) nr 1592/2002 och direktiv /36/EG (EUT L 79, , s. 1, Celex 32008R0216), i sin lydelse enligt och rådets förordning (EG) nr 1108/2009 av om ändring av förordning (EG) nr 216/2008 inom området flygplatser, flygledningstjänst och flygtrafiktjänster och om upphävande av direktiv /23/EG (EUT L 309, 24.11.2009, s. 51, Celex 32009R1108). och räddningsverksamhet, brandbekämpning, kustbevakning och liknande verksamheter eller tjänster. Chicagokonventionen och EASA-förordningen bör tjäna som utgångspunkt för utformningen av en svensk reglering. Det grundläggande för statsluftfart är att det är luftfart som utförs för ett statsändamål. Det ska alltså vara fråga om ett ändamål som det allmänna ansvarar för. finns det ingen definition i luftfartslagen om vad militär luftfart är. Regeringens förslag till definition av militär luftfart utgår från Försvarsmaktens definition av begreppet i RML, dvs. att militär luftfart är all luftfart inom det militära luftfartssystemet. Det är således all utveckling, anskaffning, nyttjande, vidmakthållande och avveckling av förband och materielsystem. Det är också fråga om mark, anläggningar, lokaler och förnödenheter i det militära luftfartssystemet. I begreppet militär luftfart ingår därmed all flygning m.m. som utförs för ett militärt ändamål och även den luftfart som behövs för luftfartsrelaterade tjänster. Till detta hänförs, förutom Försvarsmaktens egen verksamhet, verksamhet inom och hos viss försvarsindustri, som t.ex. , samt hos vissa civila underhållsverkstäder och leverantörer av luftfartsprodukter både inom och utom . Militär luftfart kan således bedrivas även av ett företag. I begreppet militär luftfart innefattas luftfart som utförs i av andra företag med säte i eller en annan stat eller ett utländskt privaträttsligt subjekt. AB:s provflygning av ett flygplan JAS 39 som ska exporteras till en annan stat är därför att anse som militär luftfart. I dagens författningsreglering finns en bestämmelse, 14 kap. 5 § luftfartsförordningen (2010:770), som avser luftfartyg som byggs i för militärt bruk eller med det huvudsakliga syftet att erfarenheter ska vinnas av tillverkning av militära luftfartyg. När sådan verksamhet för militära ändamål bedrivs hänvisar bestämmelsen till vilka bestämmelser i luftfartslagen och förordningen som inte ska gälla. uppfattas emellertid den verksamhet som regleras i paragrafen inte som militär luftfart, utan som en särskild form av verksamhet med militärt syfte. Emellertid är det, som konstaterats i promemorian, inte lämpligt att denna verksamhet inte ska anses vara militär luftfart. Till det kommer att bestämmelsen inte reglerar när luftfartyg har köpts in från utlandet för att exempelvis användas inom Försvarsmakten. Med den definition som föreslås av militär luftfart undanröjs dessa problem. Båda slagen av verksamhet kommer att vara militär luftfart. Det finns inte skäl att göra en åtskillnad mellan luftfartyg som byggs i för militära ändamål och luftfartyg som köps in från utlandet för samma ändamål. Inom den civila luftfarten har man gradvis insett behovet av att anlägga en helhetssyn på begreppet luftfart. Vad avser andra delar av den svenska transportsektorn finns på järnvägsområdet samma behov av helhetssyn. I järnvägslagen (2004:519) finns t.ex. begreppen järnvägssystem och 2012/13:165 delsystem definierade. I promemorian föreslås att det vore ändamålsenligt att med järnvägssektorn som förebild införa begreppet luftfartssystem i luftfartslagen när det gäller militär luftfart. All verksamhet som krävs för att kunna färdas i luften, för själva flygningen, för markorganisationen samt för att skapa ordning i luftrummet, kan då inordnas i ett sådant system. Systemet innebär att man på olika nivåer kan klarlägga luftfartssystemets innehåll. Luftfartssystemet kan delas upp i en civil och en militär del. Vissa delsystem inom luftrumssystemet, som är en delmängd av luftfartssystemet, samutnyttjas för civil och militär luftfart. Regeringen finner att en sådan ordning är ändamålsenlig. Även när det gäller definitionen av det militära luftfartssystemet kan man utgå från Försvarsmaktens definition av begreppet i RML. Det militära luftfartssystemet innefattar i promemorians förslag till definition system för flygdrift, flygplatser och flygbaser samt för luftrum. De tre delsystemen flygdriftssystemet, flygplats- och flygbassystemet och luftrumssystemet är delsystem inom det militära luftfartssystemet. De tre delsystemen verkar inom landet i ett luftfartssystem som även omfattar delsystem tillhörande det civila luftfartssystemet. För att det militära luftfartssystemet inte ska omfatta även civila system m.m. har begreppet begränsats genom att det militära luftfartssystemet ska vara ett luftfartssystem för militär verksamhet. Det civila luftfartssystemet är inte definierat i lag eller förordning. Detta betyder att luftfart som inte ingår i det militära luftfartssystemet antingen är civil luftfart eller annan luftfart för statsändamål. Annan luftfart för statsändamål I förslaget till definition av statsluftfart klargörs att det finns två slag av statsluftfart: militär luftfart och annan luftfart för statsändamål. Annan luftfart för statsändamål är den statsluftfart som inte är militär luftfart. Det gäller främst luftfart som bedrivs av polisen och . Definitionerna innebär att det läge som råder formaliseras. Det är således inte fråga om någon ändring i sak. I luftfartslagen anges i 14 kap. 2 § första stycket att bestämmelsen gäller i fråga om luftfart med svenska luftfartyg, som utan att vara militära används endast för statsändamål och inte för affärsdrift. För att utgöra annan luftfart för statsändamål gäller således också förutsättningen att verksamheten inte är affärsdrift, den ska vara ickekommersiell. I begreppet annan luftfart för statsändamål faller tullens, polisens och verksamhet, sök- och räddningsverksamhet samt liknande verksamheter eller tjänster för statsändamål. Dessa verksamheter utgör i sig inte affärsverksamhet och de är inte heller i övrigt kommersiella. Att en statlig myndighet tar ut en avgift för en viss verksamhet, t.ex. vid stöd till annan, föranleder inte någon annan bedömning. Huvudsyftet med den statliga myndighetens verksamhet är inte att intjäna pengar åt staten utan att på ett rationellt och effektivt sätt genomföra den verksamhet statsmakterna har bestämt. I det till Lagrådet remitterade förslaget fanns tillägget och som inte används för affärsdrift med i definitionen. Lagrådet anser att ordalydelsen för statsändamål är tillräckligt för att uppnå det avsedda syftet att klargöra att det bara är icke-kommersiell verksamhet som avses och föreslår att detta tillägg tas Prop. 2012/13:165 bort. Regeringen följer Lagrådets förslag. att uttrycket och som inte används för affärsdrift och liknande uttryck används i andra för området närliggande författningar. Det är viktigt att en justering i enlighet med Lagrådets förslag inte leder till missförstånd när det gäller dessa bestämmelser om statsluftfart. Regeringen betonar därför att någon ändring i sak inte är avsedd. Regeringens förslag: Regeringen meddelar föreskrifter om att en statlig myndighet ska bedriva militär luftfart. Det krävs tillstånd av regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer för att annan än staten ska få bedriva verksamhet inom det militära luftfartssystemet. Ett tillstånd kan återkallas eller Luftfartslagens bestämmelser för civil luftfart ska, liksom , endast i begränsad utsträckning gälla militär luftfart. luftfartygs befälhavare och besättning samt tjänstgöring ombord, om transport av visst gods, om jämkning av viss ersättning, bärgning och undersökning av olyckor och tillbud, samt Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: framför att det kan finnas anledning att jämföra undantagen från luftfartslagens tillämpning vad avser bl.a. vårdslöshet i flygtrafik med de bestämmelser som gäller för den militära sjöfarten. serna om flygfylleri behöver kompletteras bl.a. med hur gränsvärdena påverkas av flyghöjd, och att betydelsen av läkares ordination ifråga om narkotikapreparat kan ifrågasättas när det gäller flygsäkerhet. Skälen för regeringens förslag: Den militära luftfarten är speciell och har ett särskilt syfte. Ytterst är ändamålet med den militära luftfarten att tillförsäkra att har effektiva flygstridskrafter som bidrar till att lösa Försvarsmaktens huvuduppgift, nämligen att kunna genomföra För att kunna uppnå detta måste Försvarsmakten ha möjlig- het att utbilda och öva sin personal i fred för en krigsuppgift och för medverkan i militära fredsfrämjande internationella insatser. bär att den militära luftfarten inte kan regleras på samma sätt som civil luftfart eller annan luftfart för statsändamål. I fred utövas militär luftfart huvudsakligen av Försvarsmakten, även om både och försvarsindustriföretaget också bedriver viss militär luftfart genom sin prov- och testverksamhet. Detta var i huvudsak förhållandena även när den tidigare luftfartslagen Likaså har de säkerhetspolitiska utgångspunkterna förändrats bl.a. genom det slut, upphörande Flera östeuropeiska stater är medlemmar i både EU och Nato. Ett annat förhållande som har förändrats är den inter- nationella samverkan i försvarets verksamhet. alla delar av Försvarsmaktens verksamhet, även flygområdet. lingen på området har dock inte varit helt oproblematisk. har konstaterat i sin rapport 2007:04 om automat- kanonskjutning mot luftmål över har luftfarts- lagstiftningen inte anpassats till dessa förändrade förhållanden. brister i den svenska författningsregleringen vad avser utländsk militär flygverksamhet i som syftar till militära övningar. I promemorian har konstaterats att det enligt Försvarsmaktens bestämmelser, Regler för militär luftfart (RML), krävs tillstånd för att omfattas av det militära luftfartssystemet och utöva verksamhet där. Detta gäller verksamhetsutövare såväl inom som utanför Försvars- Utanför Försvarsmakten berörs industrin och vissa myndigheter, Regeringen anser att den tillståndsgivning som förekommer bör gälla även i fortsättningen. Den modell som tillämpas genom RML är i allt väsentligt ändamålsenlig, men den bör författningsregleras på en Genom att enskilda berörs av kravet på tillstånd bör den grundläggande regleringen finnas i luftfartslagen. bör inte avse endast möjligheten att fatta ett enskilt beslut om tillstånd. Den bör avse även möjligheten att meddela föreskrifter om tillstånd, t.ex. vad som ska krävas för att kunna få ett tillstånd. vidare att tillståndsgivningen kan innebära kostnader för Försvarsmakten. Dessa kostnader bör principiellt bäras av den som får tillståndet. Utifrån Chicagokonventionens bestämmelser ska luftfartyg som används i bl.a. militär verksamhet anses vara statsluftfart. att inte endast luftfartyg som ägs och brukas av en stats flygstridskrafter faller utanför konventionens tillämpning. Samma gäller också luftfartyg som avses komma till användning hos en stat och är militära. därför möjligt för Försvarsmakten att utan att åtgärden kommer i konflikt med Chicagokonventionen besluta att ett företag som tillverkar militära luftfartyg i får tillstånd att verka inom det militära luft- Promemorian har i detta sammanhang belyst frågan om tillstånd att verka inom det militära luftfartssystemet vid tillverkning i av militära luftfartyg som inte primärt är avsedda för svenska statens behov. Sådan tillverkning avser i princip alltid att tillgodose ett statsändamål, eftersom luftfartyget ska användas av en annan stats försvarsmakt. Som nämnts ovan bedömer regeringen att befintliga regler i RML ska tjäna som förebild vid tillståndsgivning. i huvudsak följande. inträdeskontroll och den är en del i begreppet tillsyn. en prövning av att sökanden uppfyller RML:s krav för att kunna omfattas av det militära luftfartssystemet. möjligheten att besluta om att omhänderta eller återkalla ett militärt luft- fartsdokument och att besluta om ålägganden eller restriktioner för att hävda förutsättningarna i RML. Den behörighetshandling som utfärdas kallas för militärt luftfartsdokument och kan utfärdas som ett certifikat för individer och materiel eller som ett auktorisationsbevis för organisationer. Krav på att militära luftfartsdokument ska utfärdas införs i RML i den omfattning som behövs för att hantera de enskilda personer, verksamhetsutövare, luftfartsrelaterade tjänster, luftfartsprodukter, mark, anläggningar, lokaler eller annan anordning och utrustning eller annat, som kan påverka flygsäkerhetsnivån. Militära luftfartsdokument kan enligt RML också föreskrivas för annat som behövs för det militära luftfartssystemet och som med hänsyn till säkerheten eller på grund av operationella krav måste identifieras och behandlas på ett specificerat sätt. Minimikrav för att omfattas av det militära luftfartssystemet, respektive krav på innehavaren av ett militärt luftfartsdokument, anges i RML för varje typ av föreskrivet militärt luftfartsdokument. Enskilda beslut i certifieringsärenden fattas av Försvarsmaktens flygsäkerhetsinspektör (). När det införs författningskrav på tillstånd är det nödvändigt att även reglera frågan om återkallelse av ett meddelat tillstånd. I denna del anser regeringen att proceduren i huvudsak bör vara densamma som för flygsäkerhetsmässiga tillstånd inom den civila luftfarten. En bestämmelse som i allt väsentligt överensstämmer med 7 kap. 6 § luftfartslagen (2010:500) bör därför föras in i 14 kap. 4 § samma lag. Enligt bestämmelsen ska ett drifttillstånd återkallas om en tillståndshavare i väsentlig grad åsidosätter föreskrifterna eller villkoren för verksamheten. I stället för en återkallelse får ett tillstånd begränsas till att gälla viss del av verksamheten eller gälla under vissa förutsättningar om det är tillräckligt för att upprätthålla flygsäkerheten. är endast vissa delar av luftfartslagen tillämpliga på militär luftfart. Detta bör, med hänsyn till den militära luftfartens särart, gälla även fortsättningsvis. I 14 kap. luftfartslagen bör således anges vilka delar i regleringen av den civila luftfarten som ska gälla också militär luftfart. Regeringen anser att följande bestämmelser i luftfartslagen också ska gälla för militär luftfart: 5 kap. 16 samt 8 och 9 §§ om befälhavarens befogenheter, besättningen ombord, rapporteringsskyldighet vid olyckshändelser och tjänstgöring vid sjukdom eller påverkan av alkohol eller andra medel, 6 kap. 13, 19 och 20 §§ om flygtrafiktjänst och flygledare, m.m., 8 kap. 3 § om transport av visst gods, 9 kap. 6 § om jämkning vid skada, 10 kap. 2 § första och tredje styckena och 7 § om bärgning och undersökning av olyckor och tillbud, 12 kap. 8 § första stycket och 9 § om bemyndigande att meddela föreskrifter som gäller skydd för liv m.m. och vid krig eller krigsfara, samt 13 kap. 2 och 3 §§ om flygfylleri och grovt flygfylleri, 4 § första stycket 9 och 10 om vägran att följa befälhavarens order eller bestämmelser om ordningen ombord samt 10 § med vissa bestämmelser om brukande av större våld än vad nöden krävt. gäller luftfartslagens bestämmelser om rapporteringsskyldighet vid skada, flygtrafiktjänst och flygledare, jämkning vid skada samt bärgning och undersökning av olyckor även inom militär luftfart. 2012/13:165 Det finns ingen anledning att ändra detta. När det gäller frågan om jämkning av skada erinras om att tillämpningen på militär luftfart av lagen (1922:382) angående ansvarighet för skada i följd av luftfart inte påverkas av detta förslag till ny reglering av statsluftfarten. De andra bestämmelserna i uppräkningen här ovan är nya, de gäller inte inom militär luftfart . Det finns vad avser dessa bestämmelser inte enligt regeringens mening några skäl varför inte samma regler ska gälla för militär luftfart inom dessa områden som inom luftfarten i övrigt. Det gäller alltså frågor om befälhavare, besättningen ombord och tjänst- vid sjukdom eller påverkan av alkohol eller droger. transport av visst gods. Det gäller också bemyndigande att meddela före- skrifter till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller trafik samt bemyndigande att meddela föreskrifter i händelse av krig eller krigsfara. Vidare gäller det vissa ansvarsbestämmelser. Frågan om befälhavarens befogenheter är inte reglerad när det gäller militär luftfart. Regeringen anser att befälhavaren ombord på ett militärt luftfartyg ska ha samma författningsenliga befogenheter som befälhavaren på andra luftfartyg. Samma gäller frågor om besättningen Likaså bör bestämmelserna om flygfylleri m.m. i luftfartslagen gälla även inom militär luftfart. Regeringen återkommer till dessa frågor i avsnitt 6.8.2. Med anledning av påpekande att det bör göras en jäm- förelse med vissa bestämmelser som gäller militär sjöfart konstaterar regeringen att detta inte låter sig göras på ett enkelt sätt. grundar sig på andra förutsättningar än inom lufträtten. utgångspunkten för brottet vårdslöshet i sjötrafik i 20 kap. 2 § sjölagen (1994:1009) att en person brustit mot gott sjömanskap. saknar motsvarighet inom luftfarten. om en kompletterande bestämmelser om hur promillegränserna påverkas av flyghöjd lämnar regeringen utan ytterligare åtgärd eftersom de allra flesta mätningar av eventuell förekomst av alkohol i utandningsluft eller i blod kommer att företas när luftfartyget står på marken. I 8 kap. 3 § luftfartslagen bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att av hänsyn till flygsäkerheten eller luft- fartsskyddet förbjuda flygtransport av visst gods eller föreskriva villkor för sådan transport. Denna möjlighet bör också finnas inom militär luft- I avsnitt 6.4.3 behandlas frågan om att meddela föreskrifter till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller trafik. 12 kap. 9 § luftfartslagen innefattar ett bemyndigande för regeringen att i händelse av krig eller krigsfara föreskriva eller i enskilda fall medge undantag från bestämmelserna i luftfartslagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller från andra lagar och författningar som