prop · H003151 · 2013-04-23 00:00:00 — Handläggningen såväl vid som i migrationsdomstolarna och i Migrationsöverdomstolen bör, som föreslås i promemorian, så långt möjligt följa samma regler som gäller för andra motsvarande ärenden. En sådan ordning ligger i linje med strävan att göra så få ingrepp som möjligt i nuvarande regelsystem. vid anser att den föreslagna ordningen blir komplicerad och att det bör övervägas om ska kunna bevilja en ansökan. Regeringen framhöll i förarbetena till nuvarande ordning (prop. 2009/10:31 s. 230 f. och prop. 2011/12:60 s. 53 f.) att det av principiella skäl inte är lämpligt att låta en förvaltningsmyndighet upphäva lagakraftvunna beslut meddelade av domstol. Det finns inte skäl att nu göra en annan bedömning. Tvärtom ligger det ett värde i att välja samma lösning som har visat sig fungera väl. Som konstateras i promemorian framstår det som naturligt att lägga uppgiften på migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen. Enligt vid bör det som ett alternativ övervägas om också avslagsbeslut ska fattas av en migrationsdomstol i första instans. Som redovisats ligger dock tyngdpunkten i migrationsprocessen hos . Utgångspunkten är att det är verket som fattar beslut i första instans. Enligt regeringens mening bör därför avslagsbeslut kunna fattas av . Regeringen instämmer således i promemorians överväganden i de delar som avses. Bestämmelsen i 5 kap. 20 § andra stycket UtlL bör därmed justeras så att den omfattar ansökningar om uppehållstillstånd generellt, 2012/13:151 dvs. även ansökningar av andra skäl än skyddsskäl. bör en motsvarande reglering arbetas in i den nya regleringen i 12 kap. UtlL. Hovrätten för framhåller att det är angeläget att utlänningar som omfattas av lagakraftvunna beslut om utvisning på grund av brott inte får större möjligheter att få sin sak prövad än andra utlänningar som omfattas av lagakraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslut. Regeringen delar denna uppfattning. Enligt regeringens mening finns det inget som motiverar en mera förmånlig behandling av den som har utvisats på grund av brott än av andra utlänningar som inte har rätt att vistas här i landet. Det kan tvärtom verka stötande för allmänheten om den som gjort sig skyldig till relativt allvarlig brottslighet får särskilda fördelar. Det finns även i detta avseende skäl att välja en lösning som motsvarar det som gäller för andra utlänningar som fått ett utvisningsbeslut. Regeringen anser således, i likhet med hovrätten, att det nya prövningsförfarandet bör utformas så att det inte ger större möjligheter till prövning för utvisningsdömda än för andra utlänningar. Detta ligger också i linje med den syn på den framtida prövningen som redovisas i promemorian men bör komma till tydligare uttryck i lagtexten. Vidare bör det nya prövningsförfarandet, liksom det nuvarande, ta hänsyn till de särskilda regler som gäller för EES-medborgare. Som anförts kommer det nya förfarandet för prövning inte att begränsa regeringens rätt att besluta om nåd. Regeringen kommer således även i fortsättningen att ha möjlighet att inom ramen för det förfarandet pröva om en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott bör upphävas. Frågor om uppehålls- och arbetstillstånd kommer dock att kunna prövas enbart i den ordinarie migrationsprocessen. Till följd av detta kommer den som har utvisats på grund av brott att kunna avlägsnas ur landet även om nåd beviljas beträffande utvisningsbeslutet om utlänningen inte beviljas uppehållstillstånd. Med hänsyn till detta bör den dömde i första hand vända sig till för prövning enligt bestämmelserna i utlänningslagen, i stället för att använda det extraordinära nådeförfarandet. ansökan, eftersom det inte är ett formaliserat förfarande. I de allra flesta Prop. 2012/13:151 fall är det dock den dömde själv som ansöker. Inte sällan hjälper av praktiska skäl en anhörig den dömde med att upprätta och ge in ansökan. I den ordinarie migrationsprocessen kan som regel bara den som ärendet rör ansöka om en viss åtgärd. I fråga om uppehållstillstånd av skyddsskäl för en utlänning som har utvisats på grund av brott är det således enbart den dömde själv som kan ansöka. Eftersom den reform som föreslås bör ha den inriktningen att handläggnings- och processordningen så lite som möjligt avviker från vad som gäller i andra motsvarande utlänningsärenden anser regeringen, i likhet med promemorian, att endast den utvisningsdömde själv bör kunna ansöka. Som i de flesta utlänningsärenden kommer anhöriga och andra, t.ex. anställda inom eller Kriminalvården, att kunna hjälpa utlänningen med att ge in en ansökan. Ett ärende kan också inledas utan ansökan i vissa fall. Övervägandena kring sådana fall behandlas närmare i avsnitt 5.3.5. En ansökan om upphävande av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott kan göras såväl före som efter verkställigheten av beslutet. Först när utvisningsbeslutet har vunnit laga kraft kan dock frågan om att upphäva beslutet prövas enligt 8 kap. 14 § UtlL. Den som i den ordinarie migrationsprocessen har meddelats ett återreseförbud kan på motsvarande sätt ansöka enligt 8 kap. 20 a § UtlL om att återreseförbudet ska upphävas först när beslutet vunnit laga kraft. Enligt regeringens mening bör även i fortsättningen frågan om upphävande kunna väckas först när det finns ett lagakraftvunnet beslut. I övrigt bör prövningsförfarandet, som nämnts, utformas så att det inte ger större möjligheter till prövning för utvisningsdömda än för andra utlänningar. De närmare övervägandena i dessa avseenden behandlas i avsnitt 5.3.5. 5.3.2Förutsättningarna för att få vistas i landet trots utvisning på grund av brott Regeringens förslag: En migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen får bevilja uppehållstillstånd, eller helt eller delvis upphäva ett utvisningsbeslut, om det finns politiska verkställighetshinder, finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen, finns medicinska hinder mot verkställighet, eller annars finns synnerliga skäl. Vid bedömningen av om huruvida det finns synnerliga skäl ska vissa omständigheter särskilt beaktas, bl.a. brottslighetens art och omfattning, den tid som förflutit efter utvisningsbeslutet och utlänningens skötsamhet. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Promemorian lämnar inte något förslag till preciserade prövningskriterier utan föreslår att nuvarande allmänna kriterier ska användas även i fortsättningen. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt i denna del. Hovrätten för anser att den i promemorian föreslagna lagtekniska lösningen riskerar att vålla tillämpningsproblem och att regleringen bör få en utformning som i högre grad klargör i vilka fall verkställighetshinder ska anses föreligga och i vilka andra fall upphävande av utvisningsbeslut eller beviljande av uppehålls- och arbetstillstånd får ske. Enligt hovrättens mening bör den nya regleringen utformas på ett sätt som gör den mer lämpad för tillämpning av domstol. Hovrätten framför också vissa andra lagtekniska synpunkter. Skälen för regeringens förslag Prövningen i regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott Enligt 8 kap. 14 § första stycket UtlL får regeringen bevilja uppehålls- och arbetstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, eller upphäva ett sådant utvisningsbeslut helt eller delvis i vissa fall. Förutsättningarna är att utvisningsbeslutet inte kan verkställas eller att det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre ska gälla. Ett delvis upphävande kan innebära att återreseförbudet upphävs eller att det bestäms till (jfr prop. 1975/76:18 s. 168). Med verkställighetshinder avses framför allt politiska verkställighetshinder, dvs. att den dömde löper risk för dödsstraff, tortyr, förföljelse etc. om utvisningsbeslutet verkställs (se 12 kap. 13 §§ UtlL). Omständigheter som talar för att det finns sådana verkställighetshinder beaktas alltid. Regleringen omfattar även praktiska verkställighetshinder, t.ex. då det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen. Verkställighetshinder som beror på att den utvisade själv inte vill medverka till verkställighet eller på att hemlandets myndigheter inte vill återta sin medborgare leder dock så gott som aldrig till bifall. Skälen till detta är dels att den som har utvisats förutsätts medverka till att verkställighet kan ske, dels att ett land inte ska kunna välja att inte ta emot sina medborgare (jfr Utlänningslagen Vägledande beslut, reg. Frågan om att bevilja uppehållstillstånd kan vidare aktualiseras vid medicinska verkställighetshinder, dvs. då utlänningen är så svårt sjuk att det av det skälet inte går att genomföra en verkställighet. Särskilda skäl för att bevilja uppehållstillstånd kan, enligt vad som anförts i förarbetena (prop. 1988/89:86 s. 193), vara att den utvisningsdömde lider av en svår sjukdom. Vid regeringens prövning av sådana fall gäller samma utgångspunkter som för motsvarande fall i den ordinarie migrationsprocessen. I den processen kan svår sjukdom ge rätt till uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § UtlL, om det finns synnerligen ömmande omständigheter. Den bestämmelsen är av undantagskaraktär och är avsedd att tillämpas restriktivt. Vid bedömningen av om det finns synnerligen ömmande omständigheter ska bl.a. utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet särskilt beaktas. För att uppehållstillstånd ska kunna beviljas vuxna personer av enbart medicinska skäl krävs enligt förarbetena att hälsotillståndet är synnerligen allvarligt. Ett skäl för uppehållstillstånd kan vara att utlänningen har en livshotande fysisk eller psykisk sjukdom eller lider av ett synnerligen Det ska då beaktas om det är rimligt att vården ges i . Att i vissa fall kan erbjuda en betydligt bättre vård eller medicinering än vad utlänningen kan få i hemlandet är i sig inte tillräckligt för att uppehållstillstånd ska beviljas. Inte heller är uppgivna ekonomiska svårigheter att få vård i hemlandet i sig tillräckligt. Hänsyn tas även till utlänningens anknytning till hemlandet i form av t.ex. familjemedlemmar som finns kvar där och den tid personen har levt där (prop. 2004/05:170 s. 185 f.). och praxis måste också beaktas i dessa fall. Enligt artikel 3 i konventionen gäller ett förbud mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Utlänningar som ska utvisas kan inte ur detta förbud härleda en allmän rätt att få stanna kvar för att dra nytta av medicinsk, social eller annan hjälp i vistelselandet. Det är en etablerad praxis hos att utvisning till en stat där den enskilde själv måste bekosta vård och läkemedel eller där sådan enbart finns tillgänglig i begränsad omfattning, eller är sådan att den skulle leda till en försämring av utlänningens hälsotillstånd, inte strider mot konventionen. Humanitära skäl kan dock, enligt domstolen, i undantagsfall medföra att verkställigheten av ett beslut att återsända en utlänning kan anses innebära en kränkning av artikel 3 i (jfr t.ex. domar i målet D mot , appl. 30240/96 och i målet N mot , appl. 26565/05). Det är vanligt att familjeanknytning och hänsynen till anhöriga anförs som skäl för uppehållstillstånd eller för att ett utvisningsbeslut ska upphävas. Här är utgångspunkten att sådan familjeanknytning som har prövats av domstolen i brottmålet inte ska omprövas. En annan utgångspunkt är att den som efter utvisningsbeslutet har skaffat sig anknytning till genom äktenskap och barn anses ha gjort detta med kännedom om att den nya familjen inte kan bo samlad i som utvisningsbeslutet gäller. I fall som rör barn kan det i undantagsfall finnas mycket ömmande omständigheter som ändå talar för att ansökan ska beviljas. En annan omständighet som emellanåt åberopas som skäl för upphävande eller mildring av ett beslut om utvisning är att har förflutit sedan utvisningsbeslutet meddelades. Inte sällan kan det vara fråga eller mer vid utvisning på livstid. Förutom att den dömde kan ha anknytning till genom familjemedlemmar kan den dömde vilja få möjlighet att resa in i andra europeiska länder än . Medborgare i tredjeland som dömts till utvisning är förhindrade att resa in i de europeiska länder som deltar i och registreras i SIS spärrlista (se avsnitt 4.2.5). Även äldre domar på utvisning (eller den tidigare motsvarigheten förvisning) registreras. För medborgare i tredjeland kan därför ett utvisningsbeslut i efterhand ha kommit att bli betydligt mer ingripande än vad som kunde förutses vid domen, om denna beslutades innan anslöts till . Beträffande äldre domar på utvisning kan dessutom noteras att enligt tidigare rättspraxis livstids utvisning inte sällan förekom också vid mindre allvarlig brottslighet. Lag- och praxisändringar har med tiden kommit att medföra en betydligt mer restriktiv hållning i fråga om tidsobestämda återreseförbud. I förarbetena till utlänningslag, som har bäring även på nuvarande reglering, framhölls dels att det förutsätts att återreseförbuden normalt tidsbegränsas, dels att återreseförbud utan någon tidsbegränsning i allmänhet bör meddelas endast i samband med en dom som avser särskilt allvarlig brottslighet (prop. 1979/80:96 s. 101). Grundläggande förutsättningar vid prövningen Som anförts i avsnitt 4.3.1 innebär den prövning som görs när någon ansöker om att få vistas här i landet trots ett utvisningsbeslut på grund av brott aldrig en omprövning av domstolens utvisningsbeslut. Det är fråga om en extraordinär prövning, där hänsyn framför allt tas till vissa förhållanden som har inträffat efter domstolens beslut och som inte rimligtvis har kunnat påverka domstolens avgörande. Både frågan om huruvida utlänningen bör beviljas uppehållstillstånd och frågan om utvisningsbeslutet bör upphävas övervägs. En samlad bedömning görs, varvid samtliga omständigheter i ärendet beaktas. Som tidigare konstaterats är det mycket ovanligt att utvisningsbeslut av nu aktuellt slag upphävs. Så har skett i endast en handfull fall . Om ett utvisningsbeslut upphävts av regeringen har det som regel förflutit efter utvisningsbeslutet. Hur som gått varierar, men det rör sig om åtminstone . Tidsbegränsade utvisningsbeslut brukar inte upphävas. I de relativt få fall där ansökan leder till bifall i någon form brukar utvisningsbeslutet inte upphävas utan den dömde beviljas som regel ett tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd. Utgångspunkten är vidare att den dömde ska ha varit skötsam. Innan en ansökan beviljas kontrolleras därför den dömdes skötsamhet bl.a. genom att utdrag ur belastningsregistret, misstankeregistret och (spärrlistan) hämtas in. Den dömde kan i förekommande fall också beredas tillfälle att ge in utdrag ur hemlandets belastningsregister. Om det visar sig att utlänningen efter utvisningsbeslutet har dömts för ytterligare brott, eller att han eller hon är misstänkt för nya brott, övervägs i första hand om ansökan ska avslås. Om starka skäl trots det talar för fortsatt vistelse här kan ett kortare tidsbegränsat uppehållstillstånd komma i fråga. Allmänt om prövningskriterierna i det nya förfarandet Enligt promemorian bör överflyttningen av ärendena inte leda till någon egentlig förändring av prövningskriterierna och den praxis som har utbildats. Regeringen delar denna uppfattning, som lämnats utan invändning av remissinstanserna. Regeringen anser således att de riktlinjer för prövningen som har tillämpats och som innebär en restriktiv tillämpning av möjligheten att upphäva utvisningsbeslut bör fortsätta att gälla. En särskild fråga är om prövningen, som promemorian föreslår, även i fortsättningen ska ske utifrån mer allmänna prövningskriterier. Hovrätten för anser att en sådan lösning riskerar att vålla tillämpningsproblem för domstolarna. Hovrätten förordar att regleringen i stället utformas så att den klargör i vilka fall verkställighetshinder ska anses föreligga och i vilka andra fall upphävande av utvisningsbeslut eller beviljande av uppehålls- och arbetstillstånd får ske. Enligt hovrätten kan det ifrågasättas om inte prövningen bör ske enligt de mer preciserade bestämmelserna i 5 kap. UtlL om uppehållstillstånd respektive enligt bestämmelser som, likt den allmänna regleringen i 12 kap. 18 § UtlL om ny prövning, preciserar de situationer där uppehållstillstånd får meddelas. Det kan konstateras att vissa bestämmelser i utlänningslagen är relativt detaljerade medan andra är mer generella i sin utformning. Det senare gäller som regel de bestämmelser som avser utvisningsdömda. Den nuvarande regleringen i 8 kap. 14 § UtlL om beviljande av uppehålls- och arbetstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, eller om upphävande av ett sådant beslut i vissa fall, är relativt allmänt hållen. Det gäller även t.ex. regleringen i 12 kap. 20 § UtlL om prövning ex officio. Promemorian har som utgångspunkt att prövningen även fortsättningsvis ska vara mycket restriktiv, som så lite som möjligt i gällande system bör ändras. I fråga om de ärenden som avses flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen föreslår promemorian därför att prövningen även i fortsättningen ska ske utifrån de mer allmänt hållna kriterierna i nuvarande 8 kap. 14 § UtlL. Remissutfallet är visserligen positivt. Det kan dock ändå mot bakgrund av den osäkerhet som några remissinstanser har uttryckt angående regleringen och dess komplexitet finnas skäl att, som hovrätten förordar, i lagtexten närmare precisera i vilka situationer det kan vara sakligt motiverat att bevilja uppehållstillstånd för denna kategori eller att upphäva ett beslut om utvisning. Preciseringen bör göras utifrån nuvarande kriterier och i enlighet med de riktlinjer för prövningen som anges i promemorian. För att uppnå nödvändig precisering bör prövningskriterierna, som Hovrätten för är inne på, utformas efter mönster av andra motsvarande bestämmelser i utlänningslagen. Utgångspunkten bör vara att en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen alltid får bevilja uppehållstillstånd i nu aktuella ärenden om det finns sådana verkställighetshinder som anges i 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL, dvs. om det finns politiska verkställighetshinder. Detsamma bör gälla om det visat sig uppstå sådana praktiska verkställighetshinder som gör det omöjligt att verkställa beslutet, framför allt om det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen. Även medicinska hinder mot verkställighet bör kunna läggas till grund för tillståndsbeslut. En migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen bör under samma förutsättningar kunna besluta att utvisningsbeslutet ska upphävas helt eller delvis. Härutöver bör det också finnas en viss, begränsad möjlighet att fatta sådana beslut om omständigheterna gör att det i det enskilda fallet framstår som stötande att utlänningen inte trots utvisningsbeslutet skulle kunna få vistas i landet tillfälligt eller . Möjligheten bör ta sikte på särskilt ömmande och udda situationer. Rekvisitet särskilda skäl i den nuvarande bestämmelsen speglar dock inte den restriktiva tillämpning som förekommit och som är avsedd i dessa fall. Regeringen anser att synnerliga skäl bättre reflekterar detta förhållande och att lagtexten bör utformas i enlighet med detta. Någon förändrad tillämpning är dock, som nämnts, inte avsedd. 2012/13:151 Vid bedömningen av om huruvida det finns synnerliga skäl finns det några omständigheter som särskilt bör beaktas. Till dessa hör givetvis den brottslighet som föranlett utvisningsbeslutet och hur som förflutit efter beslutet. Andra viktiga förhållanden är utlänningens skötsamhet och risken för fortsatt brottslighet, som måste bedömas bl.a. med utgångspunkt i tidigare brottslighet och om utlänningen efter avtjänat straff har begått brott eller visat prov på annan misskötsamhet. Andra faktorer, som utlänningens hälsotillstånd och levnadsförhållanden i övrigt, kan medföra att det finns synnerliga skäl att bevilja uppehållstillstånd eller upphäva ett utvisningsbeslut. Som tidigare nämnts utgör en familjeanknytning som har prövats i brottmålet eller som har tillkommit efter utvisningsbeslutet inte i sig en sådan omständighet som särskilt ska beaktas. Lagtexten bör således preciseras i enlighet med vad som har sagts. Detta tillgodoser enligt regeringens mening hovrättens synpunkter. Lagrådet påpekar att den paragraf som reglerar möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd eller att upphäva utvisningsbeslut behandlar förutsättningarna för såväl att bevilja uppehålls- och arbetstillstånd som att upphäva ett utvisningsbeslut, utan att ange vilken åtgärd som ska väljas i första hand. Lagrådet anser att den valda konstruktionen kan skapa osäkerhet vid tillämpningen och förordar att bestämmelsen om upphävande bryts ut och placeras i en ny paragraf, som placeras efter de paragrafer som avser uppehållstillstånd. Regeringen instämmer i bedömningen att reglerna som rör uppehållstillstånd respektive upphävande bör skiljas åt och godtar därmed den uppdelning som Lagrådet förordar. Regeringens förslag: Ett uppehållstillstånd som beviljas den som har utvisats på grund av brott ska som huvudregel vara tidsbegränsat. Ett utvisningsbeslut får inte verkställas medan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd gäller. Om ett utvisningsbeslut upphävs, får utlänningen beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Detta gäller dock endast om han eller hon efter utvisningsbeslutet har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd i sammanlagt . Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. I promemorians lagtext görs inte någon tydlig koppling mellan beviljande av permanent uppehållstillstånd och upphävande av ett utvisningsbeslut. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i denna fråga. Skälen för regeringens förslag Tidsbegränsade uppehållstillstånd ska vara utgångspunkten För den som har utvisats på grund av brott, men som ändå av starka skäl bör få tillstånd att vistas i , är det särskilt motiverat med tidsbegränsade uppehållstillstånd, för att ge tydliga signaler om att brottslighet inte accepteras. Det kan dessutom te sig stötande för det allmänna rättsmedvetandet om den som gjort sig skyldig till relativt allvarlig brottslig- het därefter beviljas ett permanent uppehållstillstånd (prop. 1994/95:179 s. 49). I regeringens ärenden har därför som regel ett antal Prop. 2012/13:151 tidsbegränsade tillstånd beviljats innan frågan om ett permanent uppe- hållstillstånd och upphävande av utvisningsbeslutet har övervägts närmare. Varje beslut att bevilja permanent uppehållstillstånd har således regelmässigt föregåtts av en flerårig prövotid utan misskötsamhet. Regeringens praxis i de relativt få fall där en ansökan om upphävande av ett utvisningsbeslut har lett till mildring har varit att under bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd. Tillståndstiden har vanligen varit eller . I likhet med promemorian anser regeringen att utgångspunkten även fortsättningsvis bör vara att ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning som har utvisats på grund av brott ska vara tidsbegränsat. En flerårig prövotid utan misskötsamhet bör ha förflutit innan ett permanent uppehållstillstånd bör kunna komma i fråga. Det framstår som rimligt att överväga att bevilja permanent uppehållstillstånd först när utlänningen efter lagakraftvunnet beslut om utvisning har haft flera tidsbegränsade uppehållstillstånd i sammanlagt . En uttrycklig reglering om detta bör, som föreslås i promemorian, införas. Regeringen anser, utöver vad som föreslås i promemorian, att det av regleringen även bör framgå att ett permanent uppehållstillstånd förutsätter att utvisningsbeslutet upphävs. Finns det tvivel om utlänningens skötsamhet och hederlighet eller finns det annars skäl för det ska alltså ett uppehållstillstånd tidsbegränsas.