prop · H1035 · 2013-09-26 00:00:00 — Det finns inte någon reglering, motsvarande den i 15 kap. 12 § RF, som gör det möjligt att i lag förändra den kommunala beslutanderätten i civila nödsituationer. Lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap innefattar därför inte några möjligheter till förändringar av fullmäktiges och styrelsens beslutanderätt enligt KL. infördes en ny bestämmelse i 5 kap. 5 a § KL som ger kommuner och landsting möjlighet att besluta om extra val till fullmäktige. Bestämmelsen är avsedd att tillämpas i de situationer där det inte går att få till stånd ett fungerande styre i kommunen eller under en hel eller stor del av valperioden. I förarbetena (prop. 2009/10:80) konstateras att oklara majoritetsförhållanden och andra omständigheter kan innebära så stora problem att det inte är tillräckligt att under löpande mandatperiod kunna göra förändringar i nämndernas sammansättning med stöd av 4 kap. 10 § KL. Förhållandet att en ledamot i fullmäktige efter ett val lämnar sitt parti men sitter kvar och arbetar för ett nytt parti eller som politisk vilde ansågs kunna få sådana konsekvenser. En annan omständighet som nämndes var att det inte finns någon garanti för att samtliga mandat i fullmäktige blir besatta vid mandatperiodens ingång. Det är fullmäktige som beslutar om extra val. Någon särskild initiativrätt för styrelse eller övriga nämnder finns inte. Beslut om extra val kan fattas om minst två tredjedelar av de närvarande fullmäktigeledamöterna röstar för det. Regeln om kvalificerad majoritet markerar att extravalsmöjligheten endast är avsedd för extraordinära situationer när en klar majoritet av fullmäktige anser att det behövs. Det måste ha gått in på mandatperioden från fullmäktiges första sammanträde innan beslut om extra val kan fattas. 14.3Tidigare åtgärder med anknytning till kris i kommuner och landsting fanns det stora ekonomiska problem i många kommuner och landsting. gjorde regeringen bedömningen att det fanns ett antal kommuner och landsting som hade problem i första hand till följd av strukturella faktorer där särskilda åtgärder behövde vidtas för att kravet på ekonomisk balans skulle kunna uppnås. Mot denna bakgrund tillsattes Kommundelegationen. Kommundelegationens uppdrag var att inför regeringens beslut bereda ärendet om huruvida ekonomiskt stöd skulle ges till vissa kommuner och landsting för åtgärder i syfte att nå ekonomisk balans. I uppdraget ingick att överlägga med berörda kommuner och landsting om vilka åtgärder de borde vidta. Regeringen beslutade om vilka ärenden som skulle beredas av delegationen. Delegationen skulle enligt sina direktiv göra en grundlig analys av de enskilda kommunernas och landstingens ekonomiska situation och föra en aktiv dialog med dem om vilka åtgärder som borde vidtas och vilka krav som borde ställas för att stöd skulle bli aktuellt. Behovet av stöd prövades både mot kommunens eller egna förutsättningar och mot åtgärdernas kostnader och ekonomiska effekt. Effekterna av finanskrisen träffade med viss fördröjning kommunerna i deras egenskap av ägare eller garanter för stora delar av det bostadsbestånd som inte längre kunde bära sina kostnader och som inte heller mötte någon efterfrågan. inrättades en tillfällig stödordning för de mest utsatta kommunerna. En ny myndighet – Bostadsdelegationen – kunde efter prövning av varje särskilt fall lämna stöd för att hjälpa kommunerna att klara sina åtaganden för boendet. Bostadsdelegationens uppgifter övertogs 2002 av den nyinrättade , med att stödprogrammet gavs en långsiktigare utformning. avvecklades i och med utgången av och uppgiften fördes över på . slogs samman med . 14.4Behovet av ytterligare lagstiftning om kommuner och landsting i kris Regeringens bedömning: Frågan om en särskild lagstiftning för kommuner och landsting i kris bör utredas vidare. Utredningens bedömning: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen anser att det är möjligt för staten att bistå kommuner och landsting med rådgivning och medling, varför det inte krävs någon lagstiftning för detta. Det föreligger inte heller något behov som motiverar en lagstiftning som möjliggör att kommuner och landsting delegerar vissa uppgifter till staten. Utredningen anser däremot att det är värdefullt att frågan diskuteras varför utredningen har valt att presentera ett förslag till regelverk som kan utgöra en utgångspunkt för diskussioner och analyser bland kommuner och landsting samt inom den stats- och rättsvetenskapliga forskningen. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser instämmer i bedömningen att det inte finns något behov av en lagstiftning avseende statligt bistånd till kommuner och landsting i kris. Övriga remissinstanser har ingen erinran mot bedömningen eller har avstått från att yttra sig i denna del. anser att vad som möjligen skulle kunna behöva regleras är hur ett extraval ska kunna utlysas om sittande fullmäktige saknar förmåga att själv utlysa sådant, eftersom frågan om kommunens styrning i krisläge i första hand bör återföras till kommunmedlemmarna. anför att de erfarenheter som finns av allvarlig kris handlar om insatser som rört ekonomiska problem och att kommunerna i dessa situationer tagit ansvar för att hantera den uppkomna situationen. och m.fl. framhåller att en krislagstiftning skulle inverka negativt på självstyrelseprincipen. SKL påpekar att de få exempel som finns där extraordinära insatser har gjorts har rört ekonomiska problem och att erfarenheterna visar att kommuner och landsting tar ansvar för att hantera svårigheter och krislägen, vilket utgör en viktig del i den svenska politiska kulturen. Av remissinstanserna är det vidare en majoritet som valt att inte kommentera utredningens diskussionsförslag. Av de som kommenterat förslaget närmare har följande synpunkter förts fram. kommun anser att diskussionsförslaget skulle kunna vara en acceptabel lösning. och anser att förslaget kan utgöra underlag för fortsatt diskussion i frågan. anser att huvudprincipen i förslaget är en lösning som värnar om det lokala självstyret som det ger regeringen rimligt handlingsutrymme och att regeländringar som möjliggör detta bör tas fram. En huvudinvändning är dock att förslaget inte differentierar mellan olika typer av kriser. och anser att det är positivt att kommunerna kan få hjälp av en kriskommitté om de hamnar i allvarlig styrningskris men att kommitténs ansvar dock bör preciseras och förtydligas. är tveksam till om förslaget är verksamt eftersom det sannolikt är problematiskt att enas om man anser sig vara i kris eller inte. anser att eftersom staten har det yttersta ansvaret för samtliga medborgare i landet är det bra att ha ett regelverk som man på förhand kan diskutera hur staten kan bistå kommunerna om en kris skulle uppstå. Staten bör dock inte ha möjlighet att ingripa vid politisk kris. och kommun anser att utgångspunkt för en eventuell reglering måste vara den kommunala självstyrelsen. Därför ska statligt biträde enbart kunna bli aktuellt efter ansökan från en kommun. anser vidare att det bör finnas en definition av vad som menas med kommun i kris. anser att det är svårt att bedöma förslagets påverkan på den kommunala självstyrelsen. påpekar att största möjliga öppenhet måste råda även i en kriskommittés arbete eftersom det omfattar allmänfinansierad verksamhet och att utgångspunkten måste vara att verksamheten ska omfattas av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Av de remissinstanser som avstyrkt diskussionsförslaget har följande synpunkter förts fram. anser att en reglering i enlighet med diskussionsförslaget inte fyller någon egentlig funktion. menar att det inte finns någon övertygande redovisning för varför en hypotetisk lagstiftning bör diskuteras och anser att det finns betydande principiella invändningar mot förslaget. förfaringssätt där ekonomisk eller politisk kris kan likställas med andra krisartade händelser som avses i lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap skulle kunna vara att föredra. en lag enligt förslaget förefaller olämplig. menar att om ett lagförslag skulle tas fram så måste inskränkningen i den kommunala självstyrelsen beaktas så att inskränkningen inte går utöver vad som är nödvändig. Västra anser att det framstår som paradoxalt att vid ett politiskt krisläge, där det anses vara omöjligt att få till stånd ett fungerande styre, förvänta sig att styret ändå skulle kunna fatta beslut om att överlåta sitt mandat till en statlig instans. SKL anser att om förslaget skulle genomföras, så riskerar relationen mellan stat och kommun att förändras avsevärt och den kommunala självstyrelsen skulle förändras i grunden. Förbundet anser vidare att varje situation är unik och kräver specialanpassade lösningar som bäst utvecklas och genomförs i den enskilda kommunen eller . Skälen för regeringens bedömning: I kommuner och landsting kan allvarliga styrningskriser uppkomma. Reglerna om extra val i KL har tillkommit för att kunna användas som verktyg i en sådan extraordinär I en kommun eller ett landsting där det råder kris kan det även uppstå behov av att ha tillgång till andra verktyg. Det kan uppstå behov av att få hjälp från utomstående aktörer för att reda upp situationen. kan också finnas behov av regler som bland annat klargör vilka åtgärder som ska och kan vidtas i en krissituation. För att invånarna ska garanteras en grundläggande nivå av service och fungerande demokrati kan också staten, som är ytterst ansvarig för landets medborgare, behöva verktyg för att hantera kriser på den Eventuella krissituationer kan av förklarliga skäl kräva snabba insatser av såväl kommuner och landsting som av staten. Vilka åtgärder som behövs i en viss styrningskris beror på krisens Har krisen väsentligen ekonomiska orsaker styrningsproblemen sannolikt lösas genom åtgärder inriktade specifikt på Är svårigheterna att styra kommunen eller kopplade till problem inom de beslutande organen och det inte finns några konkreta yttre problem som kan sägas ha orsakat dessa, kan behovet av åtgärder se annorlunda ut. De åtgärder som kan behövas för att komma till rätta med styrningsproblem spänner därför över många Det har tidigare konstaterats att regleringar där den grundläggande kommunala beslutanderätten övertas av staten inte ryms inom regeringsformens regler om den kommunala självstyrelsen. eventuella åtgärder som finns för handen är därför sådana som bygger på att kommuner och landsting lämnar sitt samtycke eller aktivt Ett sådant exempel är Kommundelegationen. En utgångspunkt för statens åtgärder i förhållande till krisdrabbade kommuner och landsting i sådana situationer är att dessa huvudsakligen består i att staten erbjuder rådgivning i någon form eller annan hjälp som behövs för att krisen ska få en långsiktig lösning. Staten kan hjälpa kommuner och landsting i kris på detta sätt, t.ex. genom att bilda tillfälliga hjälporgan när behov uppstår. Sådana delegationer kan sannolikt tillsättas med kort varsel och uppdraget utformas efter behoven i det enskilda fallet. En nackdel med sådana åtgärder är emellertid att de tillsätts ad hoc och att det inte finns några regler eller rutiner för hur detta ska ske. Utredningen har funnit att det inte anses föreligga något större behov av lagstiftning som möjliggör att kommuner och landsting kan överföra viss beslutanderätt till staten. Detta bekräftas också av remissinstanserna. Regeringen delar till del utredningens bedömning att det inte finns något behov av att genom lagstiftning skapa särskilda former för statlig rådgivning eller delegation till staten. Som utredningen dock påpekat kan förhållandena i kommuner och landsting emellertid komma att utvecklas i en riktning som innebär att behovet av en krislagstiftning ökar. En sådan förändring kan dessutom ske mycket snabbt. I en sådan situation är det värdefullt att ha ett i förväg fastlagt regelverk som anger på vilket sätt staten kan stötta kommuner och landsting och vilka formella krav som ska uppfyllas för att en åtgärd ska bli aktuell. Med en sådan lagstiftning kan arbetet då koncentreras på att lösa krisen, i stället för att i en krissituation behöva diskutera svårlösta frågor om tillvägagångssätt och uppgiftsfördelning. Detta synsätt bekräftas bl.a. av som menar att staten har det yttersta ansvaret för samtliga medborgare i landet och det därför bra att ha ett regelverk om hur staten kan bistå kommunerna. Även (Förvaltningshögskolan), kommun, och anser att utredningens förslag kan utgöra underlag för fortsatt diskussion i frågan. , och SKL anser att det finns betydande principiella invändningar mot det förslag som utredningen lagt fram. De pekar bl.a. på de negativa konsekvenser förslaget skulle ha för den kommunala självstyrelsen. SKL pekar vidare på att varje situation är unik och kräver specialanpassade lösningar som bäst utvecklas och genomförs i den enskilda kommunen eller . Till skillnad från t.ex. och Västra anser regeringen att en reglering som tar sin utgångspunkt i diskussionsförslaget kan fylla en viktig funktion. Regeringen anser dock att det är angeläget att det finns åtgärder att tillgå om det uppstår ett akut krisläge. Regeringen avser därför att utreda frågan vidare. I en sådan utredning är det viktigt att överväga vilka typer av kriser som kan omfattas, hur det lokala självstyret ska värnas, behovet av möjlighet till extern delegation och hur den statliga nivån ska kunna ta det yttersta ansvaret för samtliga invånare i landet. Regeringens förslag: De föreslagna ändringarna i kommunallagen ska träda i kraft . Äldre bestämmelser ska fortsätta att gälla för partistöd som avser tid före . Utredningens förslag: Utredningen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna: kommun anser att nämndpresidier inte bör kunna avsättas med stöd av den föreslagna lagändringen under innevarande mandatperiod och att förändringen därför inte bör träda i kraft förrän efter 2014. inga invändningar mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår flera ändringar i Den föreslagna ändringen i 5 kap. 1 § ger de minsta kommunerna möjlighet att minska fullmäktiges storlek till 21 ledamöter. beslut att minska fullmäktiges storlek ska kunna tillämpas vid det allmänna valet krävs att beslutet fattas av fullmäktige före utgången av februari månad 2014. Regeringen anser därför att de föreslagna lagändringarna bör träda i kraft . För huvuddelen av förslagen gäller att de inte ställer några omedelbara krav på kommunerna och landstingen att vidta några förberedelser inför Detta gäller bestämmelserna om benämningen kommunalråd och liknande i 4 kap. 1 §, bestämmelserna om fullmäktiges respektive nämndernas presidier i 5 kap. 6 och 64 §§ första stycket och 15 §, bestämmelserna om beslutsfattande på distans 38 a § och 64 § tredje stycket och 6 kap. 32 § samt bestämmelserna om val till geografiska nämnder i 5 kap. 46 §. Kommuner och landsting som vill tillåta beslutsfattande på distans behöver naturligtvis vidta en rad förberedelser för detta. Varje kommun och landsting bestämmer emellertid själv om beslutsfattande på distans ska tillåtas och kan därigenom själv välja tidpunkten för införandet av en sådan ordning. På liknande sätt förhåller det sig om en kommun eller ett landsting vill inrätta en geografisk nämnd vars ledamöter ska väljas på annan grund än partipolitisk. kommun anser att uppdragen för de nämndpresidier som valts för innevarande mandatperiod inte ska kunna återkallas med stöd av den föreslagna bestämmelsen i 6 kap. 15 §. Regeringen delar inte den uppfattningen, se avsnitt 10.3. Regeringen anser att det saknas anledning att förena någon av de nu nämnda bestämmelserna med övergångsbestämmelser. Den föreslagna ändringen i 5 kap. 1 § ger de minsta kommunerna möjlighet att minska fullmäktiges storlek till 21 mandat. För att ett beslut att minska fullmäktiges storlek ska kunna tillämpas vid det allmänna valet krävs, som nämnts, att beslutet fattas av fullmäktige före utgången av februari månad 2014. Bestämmelsen om fullmäktiges storlek innebär emellertid inte någon skyldighet för kommunerna att fatta beslut. Regeringen anser därför att inte heller den här bestämmelsen bör förenas med övergångsbestämmelser. Bestämmelsen om tidigareläggande av fullmäktiges tillträdesdag i Prop. 2013/14:5 5 kap. 5 § kommer att tillämpas första gången efter det allmänna valet Regeringen bedömer att det ger skälig tid för omställning och att det därför inte finns något behov av övergångsbestämmelser till den här bestämmelsen. De föreslagna bestämmelserna om kommunalt partistöd i 2 kap. 9– 12 §§ innebär en förändring av kommunernas och landstingens befogenhet att ge sådant stöd. Kommunernas och landstingens beslut om utbetalning av partistöd grundar sig ofta på reglementen eller andra beslut av principiell karaktär i vilka fullmäktige har tagit ställning till partistödets utformning och omfattning. De nya bestämmelserna i 2 kap. 11 § om redovisning av partistödets användning och granskning av redovisningen innebär att kommuner och landsting som avser att lämna partistöd måste ställa krav på mottagarna av stödet avseende redovisning och granskning. För att ge tid för en nödvändig anpassning av de kommunala besluten om partistöd anser regeringen att de nya bestämmelserna bör gälla först för beslut om partistöd som avser den mandatperiod som enligt regeringens förslag börjar . Regeringens förslag har inte någon direkt påverkan på kostnaderna för staten, kommer och landsting, företag eller andra enskilda. har i sitt remissvar pekat på att ett beslut om lagändring i viss mån påverkar valadministrationens gemensamma it-stöd men att den kan rymmas inom givna budget- och planeringsramar inför valet om beslut fattas . Vid ett närmare efterhörande har emellertid konstaterat att även förändringar i valadministrationen på grund av en lagändring som kommer till stånd efter kommer att rymmas inom givna budget- och planeringsramar. Beslutsfattande på distans kan både medföra kostnadsökningar på grund av investeringar i ny teknisk utrustning och besparingar på grund av lägre kostnader för resor. Varje kommun och landsting avgör själv om ledamöter i fullmäktige och nämnder ska få delta i sammanträden på distans, och får därvid göra en bedömning av de ekonomiska konsekvenserna av ett sådant beslut. När det gäller det kommunala partistödet kan den föreslagna preciseringen av representationskravet i enstaka kommuner medföra att något parti inte kan få partistöd. Det innebär i så fall en minskning av kostnaden för partistöd i en sådan kommun. Konsekvenser för den kommunala Fullmäktigeförsamlingarnas storlek, fullmäktiges mandattid och Förslaget om ändrade latituder för fullmäktigeförsamlingarnas storlek innebär ökad frihet för de minsta kommunerna att själva bestämma hur många ledamöter fullmäktige ska ha. Förslaget angående fullmäktiges presidium innebär inte någon förändring av rättsläget. Förslaget om ändrad mandattid för fullmäktige har inte någon betydelse för den kommunala självstyrelsen. Förslaget angående beslutsfattande på distans ger kommuner och landsting ökad frihet att själva bestämma formerna för fullmäktiges och Hel- och deltidsarvoderade förtroendevalda Förslaget att en förtroendevald som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid ska ha benämningen kommunalråd, landstingsråd, oppositionsråd eller annan benämning som fullmäktige bestämmer innebär inte någon förändring av rättsläget. Återkallelse av nämndpresidiers uppdrag Förslaget att fullmäktige ska få välja nya nämndpresidier när vissa förändringar av den politiska majoriteten i fullmäktige har ingen direkt betydelse för den kommunala självstyrelsen. Förslaget att bestämmelserna om proportionella val i vissa fall inte ska tillämpas vid val till geografiska nämnder har ingen direkt betydelse för den kommunala självstyrelsen. De förslag som berör den kommunala befogenheten att lämna partistöd innebär delvis att det i KL förs in bestämmelser om sådant som för närvarande endast kan utläsas ur rättspraxis och förarbetena till den nu Detta gäller förslaget angående partistödets ändamål och förslaget att mottagare av partistöd ska vara en juridisk Dessa förslag innebär varken någon utvidgning eller inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Förslaget om ett preciserat representationskrav innebär att partistöd endast får ges till partier som är representerade i fullmäktige med ett mandat för vilket en vald ledamot är fastställd enligt 14 kap. vallagen (2005:837). Det nuvarande representationskravet innebär – såsom det har utvecklats i rättspraxis – att utrymmet för kommuner och landsting att själva bestämma vilka partier som ska få partistöd är helt obefintligt. precisering av representationskravet som regeringen föreslår innebär en Däremot innebär förslaget varken någon utvidgning eller inskränkning av utrymmet för kommuner och Prop. 2013/14:5 landsting att själva bestämma vilka partier som ska få partistöd. Förslaget att kommuner och landsting ska besluta om utbetalning av partistöd minst en gång läggs fram för att förändringar av partiernas representation i fullmäktige ska kunna påverka partistödet även under en pågående mandatperiod. Förslaget har inte i sig någon påverkan på den kommunala självstyrelsen. Förslagen om redovisning av partistödets användning och granskning av redovisningen innebär att kommuner och landsting som avser att lämna partistöd ska ställa krav på mottagarna av stödet avseende redovisning och granskning. Förslagen innebär ett nytt krav på kommunerna och landstingen för att få lämna partistöd. Kommunernas och landstingens frihet att själva bestämma utformningen av stödet påverkas dock inte av förslaget. Förslaget att fördelningen av partistöd får göras så att endast mandat för vilket en vald ledamot är fastställd beaktas innebär att kommuner och landsting själva får avgöra om obesatta mandat ska beaktas vid fördelningen av partistöd. Förslaget innebär en ökad frihet för kommuner och landsting att själva bestämma över utformningen av partistödet. Förslaget att kostnaderna för anställning av politiska sekreterare inte längre ska beaktas vid fördelningen av partistödet innebär att kommuner och landsting ges en ökad frihet att bestämma på vilket sätt de vill främja den kommunala demokratin. Förslaget innebär att stöd genom anställning av politiska sekreterare och genom partistöd kan lämnas oberoende av varandra. 16.3Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Förslaget om beslutsfattande på distans innebär att ledamöter får delta på distans i fullmäktiges och nämndernas sammanträden om fullmäktige bestämmer det. I de kommuner och landsting som väljer att utnyttja den här möjligheten kommer det att bli lättare för både kvinnor och män att kombinera förtroendeuppdrag med annan sysselsättning och föräldraskap. Det ökar sannolikheten för att bl.a. yngre förtroendevalda och förtroendevalda som är småbarnsföräldrar kommer att fullfölja sina förtroendeuppdrag. Det är troligt att den här förändringen i något högre grad kommer att visa sig bland kvinnor än män. Förslaget kan därför antas få en positiv påverkan på jämställdheten mellan kvinnor och män. Övriga förslag väntas inte få någon påverkan på jämställdheten mellan kvinnor och män. Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 2 kap. 9 § Paragrafen, som ger kommuner och landsting befogenhet att lämna partistöd, har behandlats i avsnitten 13.1–13.3. Bestämmelserna om partistöd i 2 kap. KL anger gränserna för befogenheten att lämna sådant stöd. I den här paragrafen anges endast till vilka partier partistöd får lämnas och det får ske. I första stycket görs två ändringar. Den ena ändringen innebär att de ändamål för vilka kommunalt partistöd får lämnas nämns uttryckligen i lagen. De tillåtna ändamålen anges vara att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin.