prop · H00369 · 2013-02-13 00:00:00 — Regeringens proposition 2012/13:69 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att ett nytt brott införs i , kränkande fotografering. Brottet tar sikte på sådan fotografering som innebär ett intrång i den fredade sfär som enskilda bör ha rätt till i förhållande till andra enskilda. För straffansvar ska krävas att fotograferingen sker olovligen. Vidare att fotograferingen sker i hemlighet och att den fotograferade befinner sig på en plats som tillhör hans eller hennes privata miljö eller som annars är avsedd för särskilt privata förhållanden, dvs. inomhus i en bostad eller på en toalett, i ett omklädningsrum eller ett annat liknande utrymme. Straffet föreslås vara böter eller fängelse i högst . Det föreslås ett undantag från straffansvar om fotograferingen med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig. Dessutom föreslås att bestämmelsen inte ska gälla den som fotograferar någon som ett led i en myndighets verksamhet. Förberedelse till kränkande fotografering föreslås kriminaliseras i vissa fall. Åklagare föreslås få väcka åtal för kränkande fotografering endast om målsäganden anger brottet till åtal eller om åtal är motiverat från allmän synpunkt. Detsamma föreslås gälla för förberedelse till brottet. Härutöver föreslås att brottet olaga förföljelse ska omfatta gärningar som utgör kränkande fotografering. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i ......................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund och allmänna utgångspunkter........................................... Behovet av lagstiftning....................................................... 4.3Utgångspunkter för lagstiftning mot kränkande 5 Lagstiftning mot kränkande fotografering ...................................... 5.1En ny straffbestämmelse mot kränkande fotografering i vissa fall ................................................... Försök och förberedelse ................................................... förföljelse genom kränkande fotografering............ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser.................................... Ekonomiska konsekvenser m.m...................................................... Sammanfattning av betänkandet Skyddet för den personliga integriteten, Bedömningar och förslag SOU Betänkandets lagförslag i fråga om .................. Förteckning över remissinstanserna SOU 2008:3................. Sammanfattning av departementspromemorian Olovlig fotografering Ds 2011:1........................................................ Förteckning över remissinstanserna Ds 2011:1 .................... Lagrådets yttrande över lagrådsremissen Lagrådets yttrande över lagrådsremissen den Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i . 2 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om dels att 4 kap. 4 b, 9 b och 11 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i balken ska införas en ny paragraf, 4 kap. 6 a §, av följande lydelse. Den som förföljer en person genom brottsliga gärningar som utgör 1.misshandel enligt 3 kap. 5 § eller försök till sådant brott som inte är ringa, 2.olaga tvång enligt 4 kap. 4 § första stycket, 3.olaga hot enligt 4 kap. 5 § första stycket, 4.hemfridsbrott eller olaga intrång enligt 4 kap. 6 §, 5.kränkande fotografering en- ligt 4 kap. 6 a §, 5. ofredande enligt 4 kap. 7 §, 6. ofredande enligt 4 kap. 7 §, 6 kap. 10 §, 6 kap. 10 §, 7. skadegörelse enligt 1 § eller försök till sådant brott, 1 § eller försök till sådant brott, 8. åverkan enligt 12 kap. 2 § 9. åverkan enligt 12 kap. 2 § första stycket, eller första stycket, eller 9. överträdelse av kontaktförbud enligt 24 § lagen (1988:688) om (1988:688) om kontaktförbud döms, om var och en av gärningarna har utgjort led i en upprepad kränkning av personens integritet, för olaga förföljelse till fängelse i högst . Den som olovligen med tekniskt hjälpmedel i hemlighet tar upp bild av någon som befinner sig inomhus i en bostad eller på en toalett, i ett omklädningsrum eller ett annat liknande utrymme, döms för kränkande fotografering till böter eller fängelse i högst . Till ansvar ska det inte dömas om gärningen med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig. Första stycket gäller inte den 1 Senaste lydelse 2011:485. som med tekniskt hjälpmedel tar upp bild av någon som ett led i en myndighets verksamhet. Om någon anbringar tekniskt hjälpmedel med uppsåt att bryta telehemlighet på sätt som sägs i 8 § eller att utföra brott som sägs i 9 a §, dömes för förberedelse till sådant brott till böter eller fängelse i högst , om han ej är förfallen till ansvar för fullbordat brott. Den som anbringar tekniskt hjälpmedel med uppsåt att bryta telehemlighet på sätt som anges i 8 § eller att utföra brott som anges i 6 a eller 9 a §, döms för förberedelse till sådant brott till böter eller fängelse i högst , om han eller hon inte gjort sig skyldig till fullbordat brott. Hemfridsbrott eller olaga intrång som ej är grovt, olovlig avlyssning som icke förövats å allmän plats eller förberedelse till sådant brott, ofredande som icke förövats å allmän plats eller intrång i förvar må åtalas av åklagare allenast om målsägande angiver brottet till åtal eller ock åtal finnes påkallat ur allmän synpunkt. Detsamma skall gälla olaga tvång genom hot att åtala eller angiva annan för brott eller att om annan lämna menligt meddelande samt försök eller förberedelse till sådant brott. Hemfridsbrott eller olaga intrång som inte är grovt, kränkande fotografering eller förberedelse till sådant brott, olovlig avlyssning som inte förövats på allmän plats eller förberedelse till sådant brott, ofredande som inte förövats på allmän plats eller intrång i förvar får åtalas av åklagare endast om målsäganden anger brottet till åtal eller om åtal är påkallat från allmän synpunkt. Detsamma gäller olaga tvång genom hot att åtala eller ange annan för brott eller att om annan lämna menligt meddelande samt försök eller förberedelse till sådant brott. Denna lag träder i kraft . 2Senaste lydelse 1975:239. 3Senaste lydelse 1975:239. 2012/13:69 3 Ärendet och dess beredning tillsatte regeringen en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att kartlägga och analysera den lagstiftning som rör den personliga integriteten, att överväga och föreslå eventuella ändringar i regeringsformens, förkortad RF, bestämmelse om skydd för den personliga integriteten samt att överväga om det behövs generellt tillämpliga bestämmelser till skydd för den personliga integriteten och i så fall föreslå sådana bestämmelser (dir. 2004:51). Utredningen, som antog namnet , lämnade delbetänkandet Skyddet för den personliga integriteten, Kartläggning och analys (SOU 2007:22) och slutbetänkandet Skyddet för den personliga integriteten, Bedömningar och förslag (SOU 2008:3). I slutbetänkandet lämnades bl.a. förslag till ett stärkt grundlagsskydd för den personliga integriteten, som har behandlats av regeringen i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80). I slutbetänkandet föreslog kommittén vidare en ny bestämmelse om olovlig fotografering i . En sammanfattning av slutbetänkandet och dess lagförslag i denna del finns i bilaga 1 respektive bilaga 2. Slutbetänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2008/675/L6). Mot bakgrund av bl.a. de remissynpunkter som lämnats på förslag har i departementspromemorian Olovlig fotografering (Ds 2011:1) frågan om straffansvar för integritetskränkande fotografering övervägts på nytt. I promemorian har föreslagits en i förhållande till kommitténs förslag annorlunda utformad straffbestämmelse om olovlig fotografering. En sammanfattning av promemorian och dess lagförslag finns i bilaga 4 respektive bilaga 5. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju 2011/512/L5). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Lagrådet har avstyrkt att nämnda förslag till ny lagstiftning om kränkande fotografering genomförs. Regeringen har i vissa avseenden inskränkt tillämpningsområdet för den föreslagna straffbestämmelsen samt ändrat förslaget bl.a. i enlighet med den diskussion som Lagrådet har fört i sitt yttrande. Regeringen har ansett det nödvändigt att på nytt inhämta Lagrådets yttrande. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 9. Lagrådets yttrande finns i bilaga 10. Lagrådet har förordat att en annan brottsrubricering övervägs beträffande det föreslagna brottet om integritetskränkande fotografering. Lagrådets synpunkter kommenteras i avsnitt 4.3 och 5.1. Bakgrund och allmänna utgångspunkter Fotografering eller filmning av enskilda personer som sker utan samtycke, i smyg, när den enskilde befinner sig i ett privat sammanhang kan orsaka allvarliga kränkningar av den enskildes personliga integritet. Skyddet vid sådana kränkningar har länge ansetts vara bristfälligt. Frågan om hur skyddet mot kränkande fotografering ska utformas rymmer emellertid komplicerade avvägningar (fortsättningsvis används begreppet fotografering för både fotografering och annan bildupptagning såsom filmning). Intresset av att skydda den personliga integriteten måste vägas mot andra befogade samhällsintressen, såsom t.ex. hänsynen till yttrandefriheten och informationsfriheten. föreslog integritetsskyddskommitté åtgärder för att komma till rätta med problemet med bl.a. smygfotografering. Kommitténs förslag att införa straffbestämmelser om olovlig respektive otillbörlig fotografering ledde dock inte till någon lagstiftning. om skydd för den enskildes integritet i samband med smygfotografering och spridning av information har därefter utretts . Något om tidigare överväganden om integritetskränkande fotografering gav den dåvarande regeringen den ovan nämnda i uppdrag att bl.a. överväga om det, vid sidan av befintlig lagstiftning, behövs generellt tillämpliga bestämmelser till skydd för den personliga integriteten och i så fall lämna förslag till en sådan reglering (se avsnitt 3). I slutbetänkandet lämnades bl.a. förslag till en ny bestämmelse om olovlig fotografering i . Utredningen föreslog att den som olovligen fotograferar någon som befinner sig på en plats dit allmänheten inte har insyn ska dömas för olovlig fotografering till böter eller fängelse i högst , om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna var försvarlig. nämnde som exempel på vad som omfattas av straffansvar den som är inomhus i den egna bostaden, den som befinner sig på en toalett, i ett omklädningsrum eller i en provhytt samt den som befinner sig på ett sjukhus för vård. Utredningen föreslog också att åtal för olovlig fotografering ska få väckas av åklagare endast om målsäganden anger brottet till åtal eller om åtal är påkallat från allmän synpunkt. De flesta remissinstanserna tillstyrkte eller hade inte något att erinra mot att det införs en bestämmelse som kriminaliserar fotografering i Många instanser hade dock synpunkter på den föreslagna Vissa instanser ansåg att förslaget är alltför långtgående. anförde att det var att sträcka kriminaliseringen för långt att i princip förbjuda all fotografering utan samtycke i privata miljöer. remissinstanser ansåg att kriminaliseringen träffar många beteenden som ter sig tämligen harmlösa, t.ex. fotografering av familj eller gäster i Vidare ansåg några instanser att undantaget för försvarlig fotografering är svårtolkat och riskerar att brista i förutsebarhet. framförde att det fortsatt måste vara möjligt att i brottsbekämpande syfte fotografera och filma i situationer som är tillåtna utan uttryckligt Andra remissinstanser ansåg att förslaget är för snävt utformat. såg det som en brist att intensivt närgången fotografering på allmänt tillgängliga platser lämnats utanför. Andra anförde att förbjuden fotografering av den som blir mobbad eller misshandlad torde förekomma i minst lika hög grad på platser dit allmänheten har insyn. Dessa remissinstanser menade därför att kriminaliseringen bör omfatta fotografering av den som befinner sig i en situation där det får anses kränkande att bli avbildad, oavsett om han eller hon befinner sig i någons hem eller på allmän plats. Några remissinstanser avstyrkte en kriminalisering. Skälen för det var i I många fall kan allvarliga missförhållanden i samhället inte avslöjas och dokumenteras utan användning av okonventionella journalistiska metoder, som t.ex. användning av dold Den föreslagna straffbestämmelsen innebär att fotografen tvingas göra komplicerade straffrättsliga bedömningar, ofta . Bestämmelsen är inte förutsebar och skulle få en påtagligt hämmande effekt på den undersökande journalistiken och nyhetsrapporteringen i medier som är grundlagsskyddade enligt tryckfrihetsförordningen, förkortad TF, och yttrandefrihetsgrundlagen, förkortad YGL. innebär att ansvaret på dessa grundlagars områden flyttas från utgivaren till den enskilde fotografen. Vissa remissinstanser ansåg att det bör övervägas att kriminalisera även spridning av bilder som tagits i strid med det nya förbudet mot fotografering eller som av annat skäl är integritetskänsliga. instanser hävdade att spridningen ofta utgör en större integritetskränkning än anskaffningen. förslag i denna del har inte lett till Remisskritiken mot utredningens förslag och de ovan nämnda avgränsningssvårigheterna aktualiserade frågan om inte det ovan nämnda problemet med integritetskränkande fotografering bör angripas på ett annat sätt än det som utredningen föreslagit. har det inom utarbetats en departements- promemoria, Olovlig fotografering (Ds 2011:1), med en i förhållande till kommitténs förslag annorlunda utformad straffbestämmelse om olovlig Straffbestämmelsen föreslås enligt departementspromemorian omfatta den som, på ett sätt som är ägnat att kränka den enskildes personliga integritet, olovligen fotograferar någon som befinner sig inomhus i en bostad eller på en toalett, i ett omklädningsrum eller i ett annat liknande Bestämmelsen föreslås vidare omfatta olovlig fotografering som, oavsett plats, sker på ett sätt som är påträngande, närgånget eller dolt och ägnat att allvarligt kränka den enskildes personliga integritet Straffet föreslås vara böter eller fängelse i högst . Vidare föreslås att det inte ska dömas till ansvar om gärningen med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig. föreslås att straffbestämmelsen inte ska gälla fotografering som utgör ett led i en myndighets verksamhet. Allmänt åtal föreslås få väckas endast om målsäganden anger brottet till åtal eller om åtal är motiverat från De flesta remissinstanserna har tillstyrkt eller har inte haft något att Prop. 2012/13:69 erinra mot att det införs en bestämmelse om olovlig fotografering. flertal instanser har dock haft synpunkter på förslagets avgränsning och utformning. Några har avstyrkt förslaget främst därför att det enligt deras mening kommer i konflikt med de grundlagsskyddade informations- och yttrandefriheterna. beslutade regeringen lagrådsremissen Kränkande fotografering med ett i förhållande till departementspromemorian delvis annorlunda utformat förslag till en straffbestämmelse om kränkande fotografering. I lagrådsremissen föreslogs att fotografering som sker under förhållanden där den fotograferade är särskilt utsatt eller på ett sätt som är påträngande eller dolt ska vara straffbart som kränkande fotografering om gärningen är ägnad att allvarligt kränka den fotograferades personliga integritet. Straffet föreslogs vara böter eller fängelse i högst . Vidare föreslogs bl.a. ett undantag från straffansvar om fotograferingen med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig samt att bestämmelsen inte ska gälla den som fotograferar någon som ett led i en myndighets verksamhet. Lagrådet har i sitt yttrande över förslagen i lagrådsremissen avstyrkt att förslaget till ny lagstiftning om kränkande fotografering genomförs. Enligt Lagrådets bedömning framstår förslaget som tveksamt framför allt med anledning av att det, enligt Lagrådets uppfattning, formellt sett är avsett att omfatta endast sättet att anskaffa uppgifter, men i praktiken utformats så att uppgifternas innehåll kommer att vara avgörande. Lagrådet har ansett att det finns mycket starka skäl för att behandla frågorna om olovlig upptagning av integritetskänsliga bilder och spridning av sådana bilder i ett sammanhang, vilket det enligt Lagrådet bör kunna finnas förutsättningar för med anledning av de förslag som kan komma att lämnas av (Ju 2003:04). Lagrådet har emellertid avslutningsvis anfört att om det ändå anses lämpligt att redan nu gå vidare med lagförslag på området förordas att ett sådant begränsas till att avse intrång i rätten till en fredad personlig sfär inom vilken olovlig avbildning är att uppfatta som ett intrång helt oberoende av bildens innehåll. Viss vägledning bör då kunna hämtas från de andra bestämmelser av sådant slag som finns i 4 kap. . Lagrådets synpunkter behandlas närmare i avsnitt 4.3. Den tekniska utvecklingen har inneburit helt nya möjligheter att med olika typer av hjälpmedel fotografera på snart sagt vilken plats som helst, när som helst och under vilka förhållanden som helst. Bilder kan enkelt beskådas i direkt anslutning till att de tas, och med hjälp av digital utrustning kan de ges en omedelbar och omfattande spridning via mobiltelefoner och internet. Tekniken är dessutom lättillgänglig. Detta är en utveckling som gagnar informations- och yttrandefriheten och som berikar människors liv. har utvecklingen skapat nya förutsättningar att missbruka tekniken. Rättspraxis visar att skyddet är bristfälligt I svensk rätt finns inte något generellt förbud mot kränkande fotografering av en enskild person. Ett visst skydd mot kränkande fotografering ger bestämmelsen om ofredande i 4 kap. 7 § , som skyddar enskilda mot olika former av hänsynslöst beteende. För att bestämmelsen om ofredande ska vara tillämplig när en person utsätts för fotografering har ansetts krävas att denne dels har varit medveten om fotograferingen, dels verkligen har blivit störd av förfarandet. Vidare innebär bestämmelsen om sexuellt ofredande i 6 kap. 10 § andra stycket ett skydd mot kränkande fotografering i vissa fall. Bestämmelsen tar, i denna del, sikte på den som genom handlande ofredar en person på ett sätt som är ägnat att kränka dennes sexuella integritet. Enligt sexualbrottsutredning torde det redan enligt dagens lagstiftning kunna komma ifråga att bedöma situationer där en person på ett sexuellt kränkande sätt har filmat eller fotograferat en annan person i smyg som ett sexuellt ofredande (se SOU 2010:71, Sexualbrottslagstiftningen utvärdering och reformförslag, s. 382). Frågan om hemlig fotografering skulle kunna omfattas av bestämmelsen om sexuellt ofredande har emellertid varit föremål för olika uppfattningar i rättspraxis. Bestämmelserna om barnpornografibrott och olaga våldsskildring i 16 kap. 10 a och c §§ erbjuder också ett visst skydd genom att de förbjuder bl.a. dels skildring i bild av barn i pornografiska situationer respektive av sexuellt våld eller tvång eller grovt våld mot människor, dels spridning av sådana bilder. I vissa fall kan vidare, beroende på omständigheterna, såsom hur fotograferingen har skett och vilken typ av utrustning som har använts, fotograferingen vara straffbar som brott mot lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning eller brott mot personuppgiftslagen (1998:204). Vidare finns bestämmelser i 27 kap. som reglerar förutsättningarna för polisen att i vissa avseenden använda sig av fasta filmkameror. Som en jämförelse kan nämnas att svensk rätt innehåller ett skydd mot hemlig avlyssning. Enligt 4 kap. 9 a § kan den dömas för olovlig avlyssning som olovligen med tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud, i hemlighet avlyssnar eller upptar tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst, vartill allmänheten inte äger tillträde och som han själv inte deltar i eller som han obehörigen berett sig tillträde till. Vidare är förberedelse till olovlig avlyssning straffbelagt enligt 4 kap. 9 b § . I rättspraxis har prövats ett antal fall där domstolarna har haft att bedöma fotografering i för de drabbade privata sammanhang. Det har bl.a. gällt filmning av samlag av ena parten utan den andra partens samtycke och vetskap, fotografering och filmning av en person när han sexuellt berörde sin sovande flickvän, smygfilmning av annan i ett badrum samt filmning och avlyssning i smyg av en tidigare partner med ny partner i bostaden i sexuella situationer. I dessa fall har inte kunnat dömas till ansvar för själva fotograferingen eller filmningen, bl.a. eftersom ansvar för ofredande har ansetts förutsätta att den fotograferade Däremot har i några fall kunnat dömas för förtal vad avser spridning av bilderna, olovlig avlyssning såvitt avser ljudupptagning eller för annat brott, t.ex. hemfridsbrott, i anslutning till fotograferingen. har påtalat att själva filmningen i vissa fall lika fullt kan vara djupt integritetskränkande och i några fall har domstolarna gett uttryck för uppfattningen att straffskyddet är bristfälligt (jfr t.ex. rättsfallen NJA 1992 s. 594, 1996 s. 418 och 2008 s. 946). Regeringen delar denna uppfattning. Fotografering under sådana omständigheter kan vara kränkande för den fotograferade oavsett om han eller hon är medveten om fotograferingen, eller får vetskap om denna först efteråt. Den drabbade kan också känna obehag på grund av att någon förfogar över en integritetskänslig bild av honom eller henne. Till detta ska läggas det förhållandet att rätten till respekt för privatlivet har ett starkt skydd enligt artikel 8 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () samt praxis avseende denna rättighet. Rätten till respekt för privatlivet enligt artikel 8.1 innefattar bl.a. en principiell rätt till självbestämmande i fråga om information om privata förhållanden och en rätt att bli lämnad i fred. Denna rätt inbegriper även ett skydd mot att bli fotograferad eller avlyssnad. Skyddet omfattar personer när de utövar aktiviteter som hör till privatlivet oavsett var dessa aktiviteter utspelar sig och omfattar även s.k. offentliga personer. Bestämmelsen innebär primärt att staten ska avhålla sig från ingrepp i den skyddade rättigheten. Av praxis följer emellertid även att staten har en positiv förpliktelse att vidta rimliga åtgärder, t.ex. lagstifta om straffrättsliga påföljder, för att skydda den enskildes privata sfär i relation till andra enskilda. Rätten till respekt för privatlivet är inte absolut. Åtnjutandet av denna rättighet får dock enligt artikel 8.2 inte inskränkas av offentlig myndighet annat än med stöd av lag och under förutsättning att det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till något eller några av de i artikeln särskilt angivna ändamålen, t.ex. skydd för andra personers fri- och rättigheter. En sådan rättighet som kan föranleda inskränkningar är den i artikel 10 skyddade yttrandefriheten. När intrång sker i privatlivet genom t.ex. fotografering eller avlyssning, ska en avvägning göras mellan rätten till privatliv och de olika motstående intressen som finns för att åtgärden ska anses vara tillåten.