prop · H003153 · 2013-05-21 00:00:00 — Regeringens proposition 2012/13:153 Regeringen överlämnar denna proposition till . I denna proposition lämnas förslag till lagändringar för att ge kommuner och landsting rätt att lämna bidrag till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. Förslaget innebär att de befogenheter att lämna bidrag till byggande av statliga vägar och järnvägar som kommuner och landsting redan har utvidgas till att även omfatta viss sjöfartsinfrastruktur. För bidrag till byggande av statlig väg och järnväg finns möjlighet att, om det finns särskilda skäl, göra undantag från kravet i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) på anknytning till kommunens eller område eller dess medlemmar. Samma villkor föreslås gälla för bidrag till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. Slutligen innebär förslaget att nuvarande regler för redovisning av bidrag till statlig infrastruktur även kommer att omfatta bidrag för medfinansiering av anläggande av allmän farled. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . 2012/13:153 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa Ärendet och dess beredning .............................................................. Kommunalt bidrag till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för............................................................................. Gällande ansvarsfördelning mellan stat och kommun i fråga om väg-, järnvägs- Allmänt om finansiering av statlig transportinfrastruktur och om nuvarande mandat för kommuner och landsting att lämna bidrag till sådan infrastruktur.................. Överväganden och förslag................................................ Är kommunala bidrag till statlig sjöfartsinfrastruktur en aktuell fråga?.............. Kan investeringar i statlig Utvidgning av den kommunala kompetensen att ge bidrag till investeringar i statlig infrastruktur .................. Undantag från lokaliseringsprincipen.............. Regler om redovisning.................................................................... 7.1Allmän beskrivning av förslagen och de problem som förslagen syftar till att komma till rätta med............. Om alternativa lösningar .................................................. 7.4Kostnadsmässiga och andra väsentliga konsekvenser i stat och kommun ............................................................ Om ikraftträdande och övriga konsekvenser .................... medfinansiering av statlig sjöfartsinfrastruktur (N2013/316/TE).................................................................... Förteckning över remissinstanser ......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... 2012/13:153 1 Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. 2 Förslag till lag om ändring i lagen Prop. 2012/13:153 (2009:47) om vissa kommunala Härigenom föreskrivs att 1 kap. 2 § och 2 kap. 1 § samt rubriken närmast före 2 kap. 1 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter ska ha följande lydelse. Det krav på anknytning till kommunens eller område eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) gäller inte vid tillämpning av följande bestämmelser i denna lag: 2 kap. 3 § om medfinansiering av vissa projekt, 2 kap. 4 § om bistånd till utländska studerande, 2 kap. 10 § om kompensation till enskilda inom , 3 kap. 2 § om sjuktransporter, 3 kap. 3 § om kollektivtrafik, 3 kap. 7 § om samhällsorientering, 4 kap. 1 § om turism, och 5 kap. om tjänsteexport och internationellt bistånd. Vid tillämpningen av 2 kap. 1 § Vid tillämpningen av 2 kap. 1 § om bidrag till byggande av statlig om bidrag till byggande av statlig väg och järnväg krävs dock sär- väg och järnväg och till an- skilda skäl för undantag från läggande av statlig farled krävs kravet på anknytning. särskilda skäl för undantag från kravet på anknytning. Bidrag till byggande av statlig väg och järnväg Bidrag till byggande av statlig väg och järnväg och till anläggande av statlig farled Kommuner och landsting får lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för. Kommuner och landsting får lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för. Bidrag får även lämnas till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. 1 Senaste lydelse 2012:417. Vad som avses med byggande av väg och järnväg framgår av väg- lagen (1971:948) respektive lagen (1995:1649) om byggande av Med anläggande av far- led avses i denna lag att anlägga en ny farled och att i farled göra fysiska ingrepp som utgör förbätt- ringar av den ursprungliga an- Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning fattade regeringen beslut om nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden 2021 (N2009/6374/TE, N2008/8869/TE). Ett antal av de investeringsåtgärder avseende väg och järnväg som ingår i planen är föremål för medfinansiering från kommuner och landsting, i enlighet med den möjlighet som föreskrivs i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter (se avsnitt 4.1.2). När det gäller anläggande av transportinfrastruktur som staten ansvarar för inom sjöfarten finns det inget motsvarande lagstöd för medfinansiering. I samband med den s.k. åtgärdsplanering som föregick beslutet om nationell plan framkom ett uttalat intresse från ett antal kommuner för att även kunna medverka i medfinansiering av sjöfartens infrastruktur. I syfte att skapa förutsättningar för en enhetlig tillämpning av kommuners möjlighet att medverka i transportslagsövergripande infrastrukturprojekt meddelade regeringen sin avsikt att bereda förslag till lagstiftning som kan möjliggöra detta (skr. 2009/10:197, s. 24). Även ekonomiska vårproposition (prop. 2011/12:100, s. 69) har regeringen meddelat sin avsikt att återkomma med förslag till för att skapa ökade förutsättningar för kommunerna att medverka i finansieringen av statlig transportinfrastruktur. Inom har det därefter utarbetats en promemoria, medfinansiering av sjöfartsinfrastruktur (N2013/316/TE). Promemorian innehåller, i fråga om sjöfartsområdet, förslag av det slag som aviserades i vårpropositionen. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren och en remissammanställning finns tillgängliga i ärende N2013/316/TE. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen har en redaktionell ändring gjorts i lagtexten. Kommunalt bidrag till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för Gällande ansvarsfördelning mellan stat och kommun i fråga om väg-, järnvägs- och sjöfarts- Vägnätet är indelat i enskilda vägar, gator och allmänna vägar. vägar delas in i riksvägar och länsvägar. Inom tätorter med detaljplan är kommunen i normalfallet huvudman för allmän plats och ansvarar därmed för gatuhållningen. Allmän väghållning regleras i väglagstift- ningen väglagen (1971:948) och vägkungörelsen (1971:954). väghållning avses enligt 4 § väglagen byggande av väg och drift av väg. Med byggande av väg avses enligt 10 § att anlägga en ny väg och att bygga om en väg. Av 5 § framgår att staten som huvudregel är väghållare för allmänna vägar. Om det främjar en god och rationell väghållning får det dock beslutas att en kommun ska vara väghållare inom kommunen. är omkring 200 av landets 290 kommuner förordnade som väghållare enligt väglagen. Sedan mitten av har staten i princip ensam ansvaret för det Staten ansvarar för den järnvägsinfrastruktur som den äger och som förvaltas av . Det finns också vissa privata förvaltare av den järnvägsinfrastruktur som ingår i det järnvägs- nät som ägs av staten, såsom och . vissa järnvägssträckor vid sidan av det statliga järnvägsnätet förekommer i princip inget kommunalt huvudmannaskap för järnvägsinfrastruktur. Exempel på järnväg under kommunalt ansvar är dock och Härutöver finns även stickspår och anslutningsspår till t.ex. industrier, depåer och hamnar som kan stå under antingen statlig, eller enskild förvaltning. Lagen (1995:1649) om byggande av järnväg reglerar vilka villkor som gäller vid byggande av järnväg, varmed enligt 2 § avses att anlägga en ny järnväg och att bygga om en järnväg. Lagen innehåller bestämmelser om bl.a. järnvägsplan och ianspråktagande av mark, inlösen och ersättning. Lagen gäller för den som avser att bygga en järnväg vare sig byggherren är statlig, eller privat. Sjöfartens infrastruktur utgörs i huvudsak av farleder och hamnar. Enligt 1 § lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn (farledslagen) får en allmän farled eller allmän hamn inrättas om farleden eller hamnen är av väsentlig betydelse för den allmänna samfärdseln. En allmän farled får även inrättas om den är av väsentlig betydelse för fiskerinäringen eller för trafiken med fritids- båtar och det behövs med hänsyn till säkerheten i farleden. fattas beslut om bl.a. inrättande av regeringen som dock också får meddela föreskrifter om att annan myndighet får fatta sådana beslut. Enligt 5 § ska föra ett register över allmänna farleder och I registret ska det bl.a. anges vem som har att svara för I kungörelse (1988:5) med till- kännagivande av beslut om allmänna farleder och allmänna hamnar har Prop. 2012/13:153 verket upprättat ett sådant register. I registret återfinns de allmänna farledernas sträckning och uppgift om vem som svarar för dem. I registret finns också kartor över de allmänna hamnarna med s.k. gränser i vatten för allmän hamn inritade. Med denna gräns avses den geografiska gränsen för rådigheten över hamnens område. Inom denna rådighet kan innehavaren utföra arbeten för att inrätta, utvidga, förbättra och underhålla farleden eller hamnen även utan att inneha området med s.k. vattenrätt (se prop. 1981/82:130, s. 141). Av registret framgår att det företrädesvis är den kommun där en allmän hamn ligger som svarar för hamnen. För många av de allmänna farlederna svarar . Det förekommer dock att kommuner eller företag svarar för allmänna farleder. Farledshållning består av sjömätning, utmärkning, underhållsmuddring, isbrytning och andra åtgärder som krävs för att kunna bedriva sjötrafik i den allmänna farleden i enlighet med internationella rekommendationer avseende bottenklarning, farledsbredd, utformning av svängar, broar, vändplatser m.m. Dessa åtgärder utgör typiskt sett underhåll av en befintlig farled. Vissa av åtgärderna kan emellertid vara betingade av att en farled utvidgas. Utvidgning av en befintlig farled får ske under samma förutsättningar som inrättande av en farled. Sådan utvidgning kan göras i syfte att höja farledens kapacitet, t.ex. åtgärder för att fartyg med större bredd eller djupgående ska kunna passera. ansvarar som utgångspunkt för farledshållningen i allmän farled fram till och med gränsen i vatten för allmän hamn. I praktiken finns det dock ett flertal allmänna hamnar med olika slags avvikelser från denna utgångspunkt. Det finns exempel på att har gjort omfattande investeringar innanför gränsen i vatten för allmän hamn, exempelvis för att det funnits goda praktiska skäl att samverka mellan stat och hamninnehavaren vid genomförandet av ett visst projekt med betydelse för båda sidor om gränsen. Vidare förekommer det särskilda avtal och hävdvunna uppdelningar som innebär avsteg från den inledningsvis beskrivna utgångspunkten. 4.1.2Allmänt om finansiering av statlig transportinfrastruktur och om nuvarande mandat för kommuner och landsting att lämna bidrag till sådan infrastruktur Statliga investeringar i infrastruktur ska som huvudregel finansieras med Detta följer av 7 kap. 5 § budgetlagen (2011:203). väg och järnväg finansieras sålunda i regel med anslag på statens budget. har emellertid enligt 6 § samma kapitel möjlighet att besluta om annan finansiering. Investeringar i sjöfartsinfrastruktur finansieras i stället i enlighet med beslut till den allra största delen med avgiftsintäkter från handelssjöfarten (prop. 1996/97:1, utg. omr. 22, bet. 1996/97:TU1, rskr. 1996/97:115). Den nu gällande nationella trafikslagsövergripande planen för utvecklingen av transportsystemet för perioden 20102021 (N2009/6374/TE, N2008/8869/TE) innehåller emellertid två investe- 2012/13:153 ringsprojekt med anslagsfinansiering. Det gäller dels förbättringar i farleden till hamn, dels en ny sluss i och förbättringar av den anslutande farleden i . Anslagsfinansieringen har sin grund i att i samband med behandlingen av regeringens proposition vårändringsbudget beslutade om en utökad användning av anslaget 1:2 Banhållning (se prop. 2011/12:99, bet. 2011/12:FiU21, rskr. 2011/12:282). Beslutet innebär att anslaget även får användas för sjöfartsåtgärder. Ända har kommuner och landsting i väglagstiftningen getts möjlighet att lämna ekonomiska bidrag till byggande av statliga vägar (se SOU 2007:72, s. 151). Genom ny lagstiftning, som syftat till att klargöra förutsättningarna för medfinansiering av statliga investeringar, har det även tillkommit en uttrycklig möjlighet för kommuner och landsting att lämna bidrag till byggande av järnväg. trädde sålunda lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter i kraft. I lagen finns bestämmelser om att kommuner och landsting får lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för samt att, om det finns särskilda skäl, undantag får göras från det krav på anknytning till kommunens eller område eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) när sådana bidrag lämnas. En kommun eller ett landsting får således under vissa förutsättningar lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för även utanför sitt eget område och utan att det finns en sådan anknytning till dess medlemmar som kommunens eller allmänna kompetens annars skulle förutsätta. Medfinansiering av en investering är alltid en frivillig åtgärd för en kommun eller ett landsting. infördes även nya bestämmelser i lagen (1997:614) om redovisning som innebär att bidrag som lämnas till byggande av väg och järnväg enligt lagen om vissa kommunala befogenheter antingen ska tas upp i balansräkningen eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen. Bidrag som redovisas i balansräkningen ska upplösas med årliga enhetliga belopp under högst från och med det år då bidraget beslutas. I enlighet med den finansieringsmöjlighet som regleras i lagen om vissa kommunala befogenheter är ett antal av de investeringar i statlig väg och järnväg som ingår i den gällande nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet föremål för medfinansiering från kommuner och landsting. Den fråga som närmast kommer att behandlas i den fortsatta framställningen är om det finns skäl att på motsvarande sätt låta kommuner och landsting lämna bidrag till sådan sjöfartsinfrastruktur som staten ansvarar för. Därvid bör det för det första undersökas om det finns något aktuellt behov av denna typ av medfinansiering och för det andra om det kan hävdas att statliga projekt kan medföra nytta för en viss kommun eller vissa kommuner eller landsting som motiverar att finansieringen inte enbart sker med statliga medel. Är kommunala bidrag till statlig sjöfartsinfrastruktur en aktuell fråga? Kommunala kompetensutredningen tillsattes med syfte att anpassa den kommunala kompetensen på ett antal områden till samhällsutvecklingen. Utredningen avlämnade sitt betänkande SOU 2007:72. Utredningen bedömde att det vid tiden för utredningens arbete inte fanns skäl att närmare utreda frågan om finansiering av statlig verksamhet inom sjöfartsområdet. Utredningen hänvisade i det sammanhanget dels till den då verksamma arbete, dels till att det såvitt utredningen hade erfarit inte förekom någon finansiering av vad som kan betecknas som enbart statlig verksamhet inom sjöfartsområdet. Det har sedan utredningen avlämnade sitt betänkande uppkommit skäl att överväga frågan på nytt. redogjorde i en rapport för investeringsobjekt som skulle kunna bli aktuella för medfinansiering (N2009/2339/TR). Verket nämner där farled och hamn, sluss, Norrköpingsfarleden, Horsstensleden och som aktuella större farledsinvesteringar där medfinansiering skulle kunna bli aktuell. Projektet i låg i ursprungliga planering med finansierad byggstart . Eftersom kommun gjorde bedömningen att projektet är betydelsefullt för kommunen och eftersom man avsåg att genomföra åtgärder i den kommunala hamnen som förutsätter åtgärder i den statliga farleden för att få effekt var kommunen beredd att bidra med s.k. förskottering, dvs. att kommunen initialt står för investeringskostnaden mot att staten återbetalar dessa medel utan ränta då medel finns tillgängliga. Byggstart ägde rum med finansiering med statliga anslagsmedel. Den överenskomna inriktningen mellan och kommun är att kommunen, om lagliga förutsättningar för det finns på plats, ska bidra med en del av investeringskostnaden i projektets slutskede. Även i fråga om sluss ingår kommunala bidrag som en viktig del i planeringen. Slutsatsen blir att frågan om kommunala bidrag till statlig sjöfartsinfrastruktur i hög grad är aktuell. 4.2.2 Kan investeringar i statlig sjöfartsinfrastruktur anses skapa nytta som motiverar medfinansiering? De tre trafikslagen järnväg, sjöfart och väg uppvisar stora skillnader när det gäller förutsättningarna för nyttjande och vilka nyttjarna av infra- strukturen i allmänhet är. Någon motsvarighet till privatbilism finns t.ex. inte inom järnvägen. Andelen större farleder och hamnar som dimen- sioneras med hänsyn till privatpersoners transporter är, till skillnad från vägar och järnvägar, liten. Sjöfartsinfrastrukturen är snarare dimen- sionerad utifrån kapacitetsbehoven hos handelssjöfarten än hos den privata och kollektiva sjöfarten. Det finns dock exempelvis i skärgårds- områden och inne i vissa städer farleder som endast kan användas av mindre passagerarfartyg samt rena fritidsbåtar, men även där 2012/13:153 har i de flesta fall ursprunget till farledens tillkomst varit kommersiellt. Dagens handelssjöfart använder sig av större fartyg vilket gör att den kan använda sig av dessa farleder. finns det stora likheter mellan trafikslagen i fråga om fördelning av nyttan av infrastrukturen mellan staten och kommunerna. På samma sätt som när det gäller väg och järnväg kan nyttan av statlig sjöfartsinfrastruktur vara geografiskt avgränsad till i huvudsak en eller ett mindre antal kommuner. En tillräcklig kapacitet i en statlig farled (dvs. en farled som staten ansvarar för) kan t.ex. vara av avgörande betydelse för utvecklingen av lokalt eller regionalt näringsliv och av lokala eller regionala arbetsmarknader. I ett betänkande där statens styrning av kommunerna behandlades gjorde finansutskottet följande uttalande om kommunernas ansvar vid nationella infrastruktursatsningar (bet. 2003/04:FiU22): Det finns en klar uppdelning mellan de vägar som är statens ansvar och de som är kommunernas när det gäller det befintliga vägnätet. I fråga om nyinvesteringar är dock ansvarsfördelningen inte alltid given, inte minst då infrastrukturinvesteringar i många fall kan vara ett ömsesidigt intresse för staten och de berörda kommunerna. Frågor om finansieringsansvar för sådana investeringar avgörs i förhandlingar mellan staten och kommunerna. [] Utskottet bedömer att det knappast är möjligt att dra någon skarp gräns mellan statens och kommunernas ansvar i fråga om framtida investeringar i infrastruktur, utan sådana frågor kommer att behöva avgöras från fall till fall i förhandlingar mellan de berörda parterna. Uttalandet ger stöd för uppfattningen att fördelningen av nyttan av en investering mellan staten och kommunerna kan, beroende på en bedömning från fall till fall, motivera att kommuner medverkar till att finansiera sådan infrastruktur som staten annars ensam skulle finansiera. Om t.ex. en statlig genomfartsled gör att en kommuns åtaganden för egen väghållning minskar är det, med finansutskottets utgångspunkt, inte orimligt att det kommunala skattekollektivet bidrar till en sådan investering. Till skillnad från vad som gäller inom väg- och järnvägsområdena finns det inom sjöfartsområdet få, om ens några, exempel på att farleder dras i ny sträckning. Däremot kan det finnas ett behov av att anpassa och dimensionera befintliga farleder efter sjöfartens ändrade karaktär. Vidare finns det ofta en direkt koppling mellan behovet av sådana investeringar och av investeringar i kommunala farleder (hamnar) som gör att förhandlingar mellan stat och kommun om finansieringsfrågor blir naturliga. En kommun kan t.ex. vilja satsa stora resurser på att öka kapaciteten i en egen hamn som bara kan komma till nytta om tillräckliga insatser görs i den statliga farled som leder in till hamnen i fråga. I likhet med förhållandena på väg- och järnvägsområdena kan det finnas en nytta av statliga sjöfartsinvesteringar som kan motivera en möjlighet till medfinansiering. 4.2.3Utvidgning av den kommunala kompetensen att ge bidrag till investeringar i statlig infrastruktur Regeringens förslag: Kommuner och landsting ges möjlighet att lämna bidrag till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. En definition av anläggande av farled införs i lag. Därmed avses att anlägga en ny farled och att i farled göra fysiska ingrepp som utgör förbättringar av den ursprungliga anläggningen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , , länsstyrelserna i , , och , , , , Transportstyrelsen, kommuner och landsting (SKL), läns landsting, , , , , , och kommuner samt Hamnar tillstyrker, eller har inget att erinra mot, förslaget. och kommuner och det politiska partiet Vägvalet avstyrker, eller ställer sig tveksamma, till förslaget. anser att även nya farleder som kan förutses komma att bli förklarade allmänna ska kunna medfinansieras. Vidare bör sådan fördjupning av en farled som sker efter utgången av dess kalkyltid, och som betingas av landhöjningen, betraktas som en investering. i förordar att bidragsmöjligheten även omfattar underhållsmuddring generellt. kommun understryker att förslaget inte får uppfattas som en möjlighet att övervältra statligt finansieringsansvar på kommunerna. och Hamnar anför att, om förslaget genomförs, det är viktigt att bidrag lämnas på frivillig basis och inte är en förutsättning för genomförande av statliga projekt. Såväl Trafikanalys som , , , och kommuner framhåller vikten av att en kommuns förmåga till medfinansiering inte tillåts påverka den nationella infrastrukturplaneringen. anser att medfinansiering bör förutsätta dels ett statligt behov av investeringen, dels en tydlig nytta av den. Kommunen, som efterlyser ett bredare grepp kring farledsavgifter och medfinansiering, anför vidare bl.a. att det är orimligt att en kommuns sjöfart ska betala oförändrade farledsavgifter när kommunen har medfinansierat åtgärder som annars skulle ha finansierats med farledsavgifter. SKL och kommun anser att medfinansieringsavtal bör vara bindande för alla parter. SKL menar också att medfinansiering i form av förskottering inte bör få förekomma men att, om sådan ändå förekommer, det bör ställas garantier för att medlen återbetalas inom överenskommen tid. Vägvalet anser att medfinansiering har blivit en metod att kringgå utgiftstaket, men att det inte går att hitta nya pengar genom att flytta statliga utgifter till den kommunala sektorn. Även om medfinansiering formellt är frivillig för kommunerna uppfattas förslagen ofta som ett hot från staten. Vidare menar att systemet med medfinansiering medför att statens