prop · H003130 · 2013-05-27 00:00:00 — Regeringen bedömde i föregående års skrivelse att AP-fonderna utvecklat en process för arbetet med att följa regeringens riktlinjer och redovisat denna. På övergripande nivå redovisade fonderna det underlag som legat till grund för styrelsens bedömning av ersättningarna till fondens anställda. Denna utveckling i fonderna följde efter den tidigare utvärderingen, då regeringen konstaterade att det saknades underlag för att granska styrelsernas övergripande bedömning av om ersättningarna till fonden anställda överensstämmer med regeringens riktlinjer, bl.a. att de ska vara rimliga, väl avvägda och präglade av måttfullhet. Regeringen konstaterade också att det är angeläget att arbetet fortsätter med denna inriktning och att styrelsen löpande bör analysera och resonera kring ersättningsnivån i fonden och öppet redovisa sin bedömning i enlighet med principerna i regeringens riktlinjer. Därutöver konstaterades att styrelserna löpande bör tillgängliggöra resultatet av de återkommande analyserna och jämförelserna av ersättningsnivåerna inom fonderna. Av revisorernas granskning avseende 2012 framgår att samtliga fonder i årsredovisning redovisar att de anser sig följa riktlinjerna och hur de kommit fram till denna slutsats. Revisorerna konstaterar att vissa fonder har en mer utförlig beskrivning än andra. Samtliga styrelser redovisar i fondens årsredovisning bedömningen att regeringens riktlinjer följs och beskriver sin process för arbetet. I vissa fall kompletteras bedömningen med hänvisning till mer utförlig beskrivning på fondens hemsida. Regeringen anser att redovisningen av de underlag som ligger till grund för styrelsens bedömning i flertalet fall kan utvecklas. Det handlar till exempel om vilka som ingår i jämförelsegrupp och resultatet av jämförelsen. utmärker sig genom en utförlig beskrivning av underlaget, vilken ingår i fondens årsredovisning. I redovisningen framgår bl.a. fullständiga jämförelsegrupper, skäl för avvikelse och resultatet av jämförelsen. Det är positivt att styrelserna även tillämpat framtagna processer för bedömning och följt upp analyser av ersättningsnivåerna i fonden. Det är angeläget att arbetet fortsätter med denna inriktning. Regeringen anser i likhet med föregående år att resultatet av analyser och jämförelser löpande bör offentliggöras, i syfte att säkerställa en även på detta område god genomlysning av fonden. Regeringens riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare i AP-fonderna gäller även fondernas agerande i företag där fonden direkt eller genom företag är delägare. Även här anser regeringen att öppenhet är viktig, vilket således gäller fondernas agerande i dessa frågor i portföljbolag, i förhållande till regeringens Skr. 2012/13:130 riktlinjer. Som en följd av regeringens riktlinjer reviderade fonderna sina egna riktlinjer för bolagsstyrning . Revideringen innebar bl.a. att kraven på ersättningsvillkor delvis stärktes. FörstaFjärde och Sjätte redogör i årsredovisningarna översiktligt för hur de arbetar med ersättningssystemen. Flera av fonderna (Andra, Tredje och Fjärde AP-fonderna /2012) lämnar också separata ägarrapporter. Fondernas kostnader för ersättningar, personalförmåner, representation och tjänsteresor Regeringen lägger stor vikt vid att AP-fondernas riktlinjer för ersättningsvillkor, personalförmåner, representation och tjänsteresor är präglade av måttfullhet och väl avvägda samt bidrar till god etik och organisationskultur. AP-fonderna bör ha riktlinjer som motsvarar vad som gäller för andra statliga myndigheter. Vidare är öppenhet och transparens kring riktlinjerna och tillämpningen av dem av stor betydelse för att upprätthålla allmänhetens förtroende för AP-fonderna och ytterst för pensionssystemet. uppmärksammades i media generösa förmåner och representation i AP-fonderna. Med anledning av vad som framkom kallades styrelseordförandena i samtliga AP-fonder till ett möte . Statsrådet klargjorde att han såg allvarligt på de uppgifter som framkommit om olika former av förmåner inom AP-fonderna. På initiativ av statsrådet diskuterades frågan om gemensamma riktlinjer för AP-fonderna avseende ersättningsvillkor, personalförmåner, representation och tjänsteresor. Styrelseordförandena åtog sig vid mötet att utarbeta sådana gemensamma riktlinjer. överlämnade AP-fonderna en gemensam policy avseende de aktuella frågorna till . höll statssekreteraren ett möte med styrelseordförandena i Första, Tredje, Sjätte och Sjunde AP-fonderna samt vice ordförandena i Andra och Fjärde AP-fonderna. Vid mötet diskuterades bl.a. den av AP-fonderna gemensamt framtagna policyn. Därefter fick AP-fondernas revisorer i uppdrag att, utöver den årliga revisionen, särskilt granska AP-fondernas kostnader avseende ersättningar, personalförmåner, representation och tjänsteresor . Detta uppdrag syftade till att utgöra ett av underlagen till uppföljningen av frågorna i denna skrivelse. I uppdraget till AP-fondernas revisorer ingick att jämföra AP-fondernas interna riktlinjer mot andra statliga myndigheter (, , , , och ). I det fall förändringar skett av AP-fondernas riktlinjer ingick att särskilt följa upp dessa och undersöka skälen för förändringarna. Därtill ingick att granska tillämpningen av de interna riktlinjerna mot gällande riktlinjer genom stickprov inom varje område, vilka tillsammans skulle utgöra tillräckligt underlag för att ge en bra bild av omfattningen av kostnader på varje område. På områden där de interna riktlinjerna medger tolkningsutrymme eller möjlighet till avvikelse skulle stickprov genomföras och skälen för avvikelser motiveras av fonderna. ingick att granska attestordning och att redovisa och jämföra AP-fondernas totala kostnader för ersättningar, personalförmåner, representation och tjänsteresor, beaktat antalet anställda på respektive fond. Den gemensamma policyn för AP-fonderna fastställdes av samtliga styrelser . Policyn är övergripande och förutsätter att respektive fond kompletterar den med mer detaljerade interna riktlinjer och instruktioner. Samtliga AP-fonder har sett över och förändrat de interna riktlinjerna , i några av fonderna har förändringar även genomförts (så långt som granskningen sträcker sig). Den övergripande policyn samt AP-fondernas interna riktlinjer återfinns i rapporten från AP-fondernas revisorer (bilaga 9). I vissa fall saknas en tydlig beskrivning av förändringarna och skälen för förändringarna. Förändringarna som genomförts varierar i omfattning och grad, det rör sig bl.a. om förtydligande av gällande riktlinjer, införande av nya riktlinjer samt avveckling av vissa förmåner. Första AP-fonden har t.ex. infört traktamente vid tjänsteresor, beslutat att sälja fjällstugorna efter säsongen 2012/2013, höjt maxbeloppet för intern lunchrepresentation till per person och infört maxbelopp för extern representation vid per person för lunch och för middag. Andra AP- fonden har bl. a. förtydligat resepolicyn, dokumentationen som bifogas reseräkning har utökats och ska beskriva syftet med resa och konferensprogram samt anledningen till eventuellt val av dyrare hotell eller flygning i affärsklass. Tredje AP-fondens förändringsarbete har bl. a. inneburit att anställdas möjlighet till hushållsnära tjänster som personalförmån har tagits bort. Fonden har tidigare ersatt anställdas taxiresor från arbetsplatsen till hemmet t.ex. vid övertidsarbete. Den typen av resor ersätts normalt inte längre. har inte längre pubar för personalen där fonden står för vin och öl, de tidigare pubarna var en del av intern representation. Andra exempel på förändringar är att fonden har höjt friskvårdsbidraget och förtydligat för de anställda som behöver i sitt dagliga arbete att den anställde själv måste ha DN eller SvD för att förmånsvärde inte ska uppstå. har gjort de mest genomgripande förändringarna genom att ta bort flertalet förmåner, exempelvis tjänstebilar och hushållsnära tjänster. Fonden ger inte längre minnesgåvor eller julgåvor till personalen och tjänsteresor får inte längre företas i affärsklass. Sjunde AP-fonden har tidigare i vissa fall saknat detaljerade skriftliga riktlinjer för personalförmåner, representation och tjänsteresor men införde skriftliga instruktioner . Exempel på förändringar som fonden gjort är att ett införa riktmärke för totalkostnad per person på högst vid extern representation samt tydliggjort att fonden normalt bjuder anställda på sommarfest och julmiddag . Riktmärket i samband med tillställningarna är att fonden bjuder på tre normalglas öl eller vin. Fonden bjuder inte längre på starksprit och vid extern eller intern representation. När i tiden AP-fondfondernas nya riktlinjer ska vara implementerade varierar mellan AP-fonderna, men de flesta fonder påbörjade implementeringen . Exempelvis hade Andra, Sjätte och Sjunde AP-fonderna bilförmåner . Andra AP-fonden erbjuder, , inte nyanställda tjänstebil men befintliga bilförmåner kvarstår så länge personen har kvar nuvarande tjänst. AP-fonden avslutade däremot samtliga tjänstebilar . Sjunde AP-fonden är vd den ende som haft bilförmån och den är planerad att avvecklas . Revisorerna bedömer att det inte finns något som tyder på att AP-fonderna har väsentligt mer förmåner än jämförda myndigheter. Regeringen kan notera att AP-fonderna genomfört förändringar i olika hög grad. De förändringar AP-fonderna genomfört av fondernas interna riktlinjer bedöms vara ett steg i rätt riktning. Sammantaget har skillnaderna i AP-fondernas riktlinjer i förhållande till riktlinjerna i de jämförda myndigheterna minskat men det finns fortfarande skillnader. Exempelvis erbjuder AP-fonderna alla eller vissa anställda försäkringar utöver kollektivavtalade försäkringar, bl.a. erbjuder FörstaFjärde och Sjunde AP-fonderna alla anställda sjukvårdsförsäkring medan begränsar erbjudandet till ledningsgruppen. rätt till ersättning för patientavgifter upp De jämförda myndigheterna erbjuder försäkringar, utöver de kollektivavtalade, som anställningsförmån. Första AP-fonden äger en stuga i och bostadsrättslägenhet i som personalen kan använda mot betalning. Fonden har beslutat att sälja fastigheterna efter att säsongen 2012/13 är avslutad. äger en andelsstuga i () som fonden har försökt sälja . Det bör noteras att det i de jämförda myndigheterna emellertid förekommer förmåner som inte finns i AP-fonderna. Till exempel har personallån och subventionerad lunch. Regeringens uppfattning är att tydlighet och transparens i ersättningssystem är av värde och att ersättningar därför bör koncentreras till lön och inte omfatta en rad andra förmåner. AP-fondernas riktlinjer är i flera fall en vägledning. Därför är det viktigt att tillämpningen av de nya riktlinjerna och de kostnader som blir resultatet följs upp. Den stickprovsundersökning revisorerna har gjort för att granska AP-fondernas tillämpning av riktlinjerna visar brister i fondernas kostnadsunderlag och att generös representation har förekommit. Resultatet av stickproven redovisas i bilaga till revisorernas rapport (bilaga 9). Revisorernas bedömning baserat på stickproven är att AP-fonderna i allt väsentligt har följt de riktlinjer som gällt för personalförmåner, representation och tjänsteresor. Regeringen noterar att det i stickproven förekommer exempel på generositet med pensionssystemets tillgångar, bl.a. omfattningen av representation, och att det ges exempel på brister i underlagen för redovisning. I uppdraget till revisorerna ingick även att granska de totala kostnaderna för ersättningar, personalförmåner, representation och tjänsteresor för respektive fond. När det gäller personalförmåner6 konstaterar revisorerna att hade Tredje AP-fonden lägst 6 I personalförmåner inkluderar revisorerna eventuella kostnader för fjällstuga, bilförmån, försäkring, sjukvård, naprapat/massage, terminalglasögon, friskvård, gåvor, hushållsförmån, lunchförmån och övrig personalvård. I övrig personalvård ingår kaffe, frukt, fikabröd och vatten. kostnader per anställd, per anställd medan motsvarande kostnader för uppgick till per anställd. De högre snittkostnaderna hänförs huvudsakligen till att relativt fler anställda i har haft tjänstebil och hushållsnära tjänster. Regeringen noterar revisorernas slutsatser (redovisade under ovan). Resultatet av stickproven som redovisas i bilaga 9 väcker emellertid frågor. Regeringen förväntar sig att AP-fondernas styrelser fortsätter att arbeta med fondens riktlinjer, deras tillämpning och de kostnader som blir resultatet. Regeringen kommer att följa upp frågan. Policy för styrning och utvärdering av AP- fonderna En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna motiveras av styrelsernas oberoende och behovet att tydliggöra grunderna för regeringens årliga utvärderingar som ska balansera detta oberoende. AP-fonderna styrs av lag och är statliga myndigheter. Regeringen utövar inflytande genom att: utse styrelser, inklusive ordförande och vice ordförande, fastställa fondernas resultat- och balansräkningar, och utvärdera förvaltningen av fondmedlen i efterhand. Enligt lag och förarbeten ska ledamöter i fondernas styrelser utses på grundval av sin kompetens att främja fondförvaltningen. Fyra ledamöter i var och en av FörstaFjärde AP-fondernas styrelser utses på förslag av arbetsmarknadens organisationer. Av rätten att utse revisorer och fastställa fondernas resultat- och balansräkningar följer en uttrycklig möjlighet för regeringen att ta ställning till, och bedöma, fondernas räkenskaper. I detta sammanhang är revisorernas granskning särskilt viktig. Enligt rådande praxis lämnar AP-fondernas revisorer en skriftlig och muntlig rapport till efter varje bokslut. Detta bör gälla även fortsättningsvis. Regeringens utvärdering av fondernas verksamhet motiveras av statens ansvar för det allmänna pensionssystemet och behovet att balansera fondernas oberoende. Fonderna har bl.a. stor frihet att välja inriktning och risknivå. Av det följer en rätt och ett åliggande för regeringen att avge en opartisk bedömning av fondernas förvaltningsresultat. Regeringen har även getts utrymme att förtydliga sin syn på pensionssystemets åtagandesida och uppdraget i övrigt (prop. 1999/2000:46 s. 111 ff.). En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna kan uppfattas som ett sådant förtydligande. En omsorgsfullt formulerad och väl kommunicerad policy ökar tydligheten när det gäller utnyttjandet av de styrinstrument som regeringen har till sitt förfogande och främjar konsistens över tiden. Ökad tydlighet och konsistens över tiden bidrar till att förbättra styrningens effektivitet. En policy har även fördelen att vara oavbrutet aktuell, till skillnad från de årliga utvärderingarna som efter offentliggörandet riskerar att förlora aktualitet i viss mån och därmed relevans. En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna bör givetvis ta sin utgångspunkt i fondernas uppdrag som det har formulerats i lag och förarbeten och beakta behovet av konsistens i regeringens samlade styrning av myndigheter, statligt ägda bolag och affärsverk. kan därför vara lämpligt att hämta inspiration och viss vägledning från gällande riktlinjer beträffande styrning av statliga bolag och i det sammanhanget även beakta principer och riktlinjer som antagits av , utan att dessa för den skull ska anses gälla AP-fonderna i sin riktlinjer för styrning av statsägda företag klargör att dessa är primärt inriktade mot statsägda företag som har en separat juridisk form, skild från staten själv, och som bedriver kommersiell verksamhet, vilket i sin tur definieras som att verksamheten till huvudsaklig del finansieras genom försäljning eller avgifter, oavsett om verksamheten i övrigt tillgodoser ett allmänt intresse eller inte. Riktlinjerna kan också vara användbara för icke-kommersiella statsägda företag som uteslutande tillgodoser allmänna syften, oavsett om detta sker i bolagsform eller inte (Guidelines on corporate governance of state-owned enterprises, 2005, s. 10 f.). Mot bakgrund av att styrningen inte kan vara direkt rekommenderar riktlinjerna bl.a. att staten, som informerad och aktiv ägare, fastställer en tydlig ägarpolicy som tillförsäkrar att styrningen är transparent och säkerställer ansvarsskyldighet (accountable). AP-fondernas styrelser åtnjuter operationell autonomi genom att ensamma bära ansvaret för fondernas förvaltning. respektive fond också inför domstol. Styrelserna svarar själva för fondernas finansiering med de medel som fonderna förvaltar, vilket liknar den typ av avgiftsfinansiering som bedrivs av exempelvis I dessa avseenden motsvarar AP-fonderna kriterier för De avgifter som finansierar fondernas verksamhet hämtas dock ur ett fondkapital som tillhör pensionssystemet och som tilldelas AP-fonderna genom lag. Fondkapitalet har därför inte anskaffats under konkurrens på en öppen marknad. avgiftsfinansieringen inte är en del av fondernas affärsverksamhet. Fonderna finansieras med offentliga medel, även om beslutanderätten har delegerats till fondernas styrelser. Däremot bedriver fonderna renodlad affärsverksamhet när det gäller placeringsverksamheten. AP-fonderna har definierats som statliga myndigheter, vilket har implikationer bl.a. genom att regler om offentlig arbetsrätt och offentlig upphandling blir tillämpliga (prop. 1999/2000:46 s. 133 ff.). regelverket styrs AP-fonderna inte genom instruktioner, regleringsbrev Styrelsernas primära ansvar avser det förvaltade kapitalet. Fördelningen av roller och ansvar mellan styrelse och verkställande ledning ska vara tydlig och ansluta till god praxis på området. Enligt aktiebolagslagen och god styrelsesed ska en styrelse styra och kontrollera bolaget i alla aktieägares intresse. Uppdraget utgår från bolagets bästa. God praxis på området sammanfattas i bl.a. principer och Svensk kod för bolagsstyrning. Eftersom fonderna är statliga myndigheter och inte aktiebolag, kan det behöva klargöras vad som mer precist är föremålet för styrelsernas Eftersom AP-fondernas uppdrag enligt lag och förarbeten utgår från pensionssystemets intresse, bör styrelsernas uppdrag definieras med Av det följer att verksamhetens ändamål är det kapital som styrelsen har fått i uppdrag att förvalta. förvaltas till största möjliga nytta för pensionssystemet. innehåller inga föreskrifter om hur förvaltningen ska organiseras, med undantag för regeln att ska förvaltas externt. lagens förarbeten har denna regel införts för att understryka vikten av en kostnadseffektiv förvaltning (prop. 1999/2000:46 s. 112). riktlinjer för styrning av pensionsfonder riktar sig till privata tjänstepensionsfonder och är därför inte tillämpliga för AP-fonderna i Det finns dock skäl att uppmärksamma den övergripande principen beträffande ramverket för styrning av pensionsfonder (governance structure) som ska tillförsäkra en tydlig identifiering och fördelning av ansvar och roller när det gäller översyn och uppföljning å ena sidan och operativt ansvar å andra sidan (Guidelines for pension fund governance, 2009). Det är lämpligt att denna fördelning av roller och ansvar i AP-fondernas fall ansluter till svensk praxis, exempelvis som denna kommer till uttryck i Svensk kod för Det är därför styrelsernas ansvar att bl.a. besluta om mål och strategi samt att fortlöpande utvärdera fondens operativa ledning och vid behov tillsätta eller entlediga verkställande direktör, medan den verkställande direktören rapporterar till styrelsen och ansvarar för fondens löpande förvaltning. Det är av avgörande betydelse att styrelserna identifierar och upprätthåller en tydlig fördelning av styrande och operativa roller, eftersom de ensamma har ansvaret för fondernas Regeringen ska i sin utnämningspolitik tillse att styrelserna är kvalificerade för sin uppgift och allsidigt sammansatta. Nya ledamöter ska introduceras av huvudmannen, utöver den introduktion som sker genom fondernas försorg. Härutöver ska kommunikationen mellan huvudmannen och styrelsens ledamöter ha adekvat omfattning, exempelvis genom styrelseseminarier eller liknande arrangemang. En begränsning vid införs för uppdrag som ledamot i styrelser. Ledamöterna i styrelser tillgodoser höga krav på kompetens, erfarenhet och integritet och måste göra detta mot bakgrund av styrelsernas ansvar och uppdragets betydelse i samhället. Ledamöterna ska enligt lag utses på grundval av sin förmåga att främja fondförvaltningen, vilket inte bör tolkas alltför snävt. Det är angeläget att styrelserna är allsidigt sammansatta bl.a. avseende bakgrund och erfarenhet. Könsfördelningen ska vara så jämn som möjligt. 2012/13:130 Det har blivit praxis att utse ledamöter i taget, vilket även Bilaga 1 överensstämmer med praxis i andra sammanhang. Det är t.ex. vanligt att ledamöter i bolagsstyrelser utses i taget. Skäl saknas att frångå denna ordning beträffande AP-fonderna, även om lagen innehåller en möjlighet att förordna ledamöter i AP-fondernas styrelser för perioder upp till i taget. Däremot bör någon typ av begränsning definieras för uppdragets sammanlagda längd. Svensk kod för bolagsstyrning har en allmän begräsning vid att hälften av stämmovalda styrelseledamöter ska vara oberoende i förhållande till bolaget och bolagsledningen och att frågan ska avgöras efter en samlad bedömning. För statliga myndigheter gäller i regel en gräns vid , vilket är något längre en den praxis som utvecklats inom statligt ägda bolag. Styrelsernas roll som ensamma ansvariga för verksamheten, i kombination med kravet att AP-fonderna ska uppbära allmänhetens förtroende, motiverar att höga krav ställs på ledamöternas oberoende i detta fall. Kravet på oberoende gäller hela styrelsen, inte endast en andel av styrelsen, och begränsningen bör vara någorlunda tydlig för att underlätta praktisk tillämpning. En begränsning vid ligger väl inom ramarna för vad som i andra sammanhang har ansetts rimligt för att upprätthålla ledamöternas oberoende och bidrar dessutom till att skapa rimliga förväntningar angående uppdragets slutliga varaktighet. Den utbildning av styrelseledamöter i statliga myndigheter som finns att tillgå har inte anpassats till de särskilda behov som gäller för AP-fondernas ledamöter. Det har fått den olyckliga konsekvensen att sådan introduktion och utbildning från huvudmannens sida helt har saknats. Det är dock möjligt att efter viss anpassning åstadkomma en lämplig introduktion av nya ledamöter i AP-fondernas styrelser från huvudmannens sida. Det är därutöver angeläget att nya ledamöter får en introduktion av fonderna, mot bakgrund av den specifika och ofta komplexa verksamhet som bedrivs där. Kommunikationen mellan huvudmannen och styrelsernas ordförande och övriga ledamöter bör ha tillräcklig omfattning. Regeringens årliga utvärdering innehåller mycket information vid ett och samma tillfälle. Denna form för styrning kan troligen effektiviseras genom tillräckliga kontakter mellan företrädare för huvudmannen och fondernas styrelser. Återkommande möten med fondernas ordförande är en form för information och meningsutbyte. Därutöver ska kommunikation upprätthållas med styrelsernas ledamöter genom styrelseseminarier eller liknande arrangemang. Ersättningen till styrelsens ledamöter ska avspegla behovet att attrahera och behålla kvalificerade ledamöter mot bakgrund av uppdragets natur och ledamöternas ansvar och med beaktande av den ersättning som staten betalar för motsvarande typ av insatser i andra sammanhang. AP-fondernas mål har uttryckts i allmänna termer, vilket erbjuder särskilda utmaningar. Risken att regeringens utvärdering ska baseras på skiftande utgångspunkter och av denna anledning brista i konsistens över tiden, är ett av motiven för en tydlig policy i dessa frågor. Det är lämpligt att fondernas resultat bedöms i ett långsiktigt perspektiv. Detta minskar uppmärksamheten på fondernas kortsiktiga utveckling och kan förväntas bidra till ökad självständighet i förvaltningsfrågor.