prop · H003125 · 2013-04-16 00:00:00 — Vid utformningen av förordningsreglerna kommer hänsyn att tas till att arbetsgivarnas administrativa börda inte ska ökas mer än nödvändigt. Det måste också i det sammanhanget beaktas att en uttrycklig kontroll- skyldighet och särskilt en skyldighet att bevara handlingar kan uppfattas som ett hinder mot den fria rörligheten för personer. Utlänningar som har rätt till fri rörlighet bör därför inte omfattas av arbetsgivarnas kontrollskyldighet. Förordningsbestämmelserna måste också reglera sådant som skyldighet att kontrollera att relevanta tillstånd finns m.m. Enligt 2 kap. 1 § diskrimineringslagen (2008:567) får en arbetsgivare inte diskriminera den som hos arbetsgivaren gör en förfrågan om eller söker arbete. Med diskriminering avses bl.a. direkt diskriminering som innebär att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med bl.a. etnisk tillhörighet. Med etnisk tillhörighet avses nationellt eller etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande, 1 kap. 4 § 1 och 5 § 3 diskrimineringslagen. Indirekt diskriminering innebär att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt, men som kan komma att särskilt missgynna personer med viss etnisk tillhörighet. Detta gäller enligt 1 kap. 4 § 2 diskrimineringslagen dock inte såvida bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Av 1 § lagen (2008:568) om framgår att ombuds- mannen bl.a. ska verka för att diskriminering som har samband med etnisk tillhörighet inte förekommer på några områden av samhällslivet. Utredningen anför att det finns en risk för att de skärpta kraven på arbetsgivare som anställer tredjelandsmedborgare som föreskrivs i direktivet, liksom de sanktioner och åtgärder som ska kunna vidtas mot arbetsgivare vid anställning av personer som inte har rätt att vistas här, får en hämmande effekt på arbetsgivares vilja att anställa personer med utländsk bakgrund. Direktivet som sådant skulle därför i värsta fall kunna 2012/13:125 leda till diskriminerande strukturer och medföra negativa effekter för utlänningars möjligheter att få arbete i . Regeringen vill dock framhålla att, såsom anges ovan, arbetsgivare har haft anledning att kontrollera att en utlänning har arbetstillstånd innan han eller hon påbörjar en anställning för att undgå straffansvar och påförande av särskild avgift. De till följd av direktivet nödvändiga kontrollreglerna bör därför inte medföra någon förhöjd risk för diskriminering av vissa grupper av arbetstagare. Genomförandet av direktivet bör dock ske på ett sätt som så långt möjligt motverkar risken för sådana negativa effekter. För att kontrollen ska bli effektiv och fylla sin funktion, men också för att arbetsgivare inte ska känna osäkerhet i fråga om vad som gäller i en given situation, bör få i uppdrag att utveckla sin service till arbetsgivare och erbjuda allmänna råd och stöd för hur den föreskrivna kontrollen bäst kan genomföras. Utredningen föreslår att bör samråda med vid utarbetandet av allmänna råd för att ta vara på kunskaper om hur kontrollskyldigheten i praktiken kan genomföras utan att bli diskriminerande. ifrågasätter att verket, vars uppgift är att värna om mänskliga rättigheter och där ickediskriminering är en självklar grund för arbetet, måste samråda med Diskriminerings- ombudsmannen. Eftersom syftet med framtagandet av allmänna råd särskilt är ämnat att motverka risken för diskriminerande effekter anser regeringen att det är lämpligt att den myndighet som i första hand verkar för att diskriminering inte ska förekomma deltar i framtagandet av dessa råd. Regeringen delar således utredningens inställning i denna del och anser att det av uppdrag ska framgå att verket bör samråda med vid framtagandet av allmänna råd. tillstånd samt att uppgifter inte får sparas längre än nödvändigt. Vidare efterlyser Datainspektionen ett klart ställningstagande avseende på vilken grund en arbetsgivares personuppgiftsbehandling kan stödjas. Skälen för regeringens bedömning I artikel 4.1 b i direktivet anges att medlemsstaterna ska ålägga arbetsgivare att åtminstone så länge som anställningen varar behålla en kopia av eller ett utdrag av innehållet i uppehållstillståndet eller annan handling som ger rätt till vistelse, för eventuell inspektion av medlemsstaternas behöriga myndigheter. Enligt artikel 14 i direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att effektiva och lämpliga inspektioner genomförs för att kontrollera anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorier. Genom att arbetsgivare åläggs en skyldighet att bevara kopior av arbetstagarnas uppehållstillstånd underlättas genomförandet av myndighetskontroller och de utredningar som görs i samband med en inspektion. En arbetsgivare kan med stöd av en bevarad kopia av tillståndshandlingar visa att kontroll av vistelserätten har utförts. Enligt gällande ordning föreligger inte någon skyldighet för arbetsgivare att bevara en kopia av en handling som styrker arbetstagares rätt att vistas i . För att uppfylla direktivets krav i denna del måste regler införas om att arbetsgivare ska bevara en kopia av eller ett utdrag ur den handling som visar att utlänningen har rätt att vistas i . Ny bestämmelse om att spara kopior av handlingar kan införas i förordning Direktivets bestämmelse att ålägga arbetsgivare att behålla en kopia av eller ett utdrag av innehållet i uppehållstillståndet eller annan handling som ger rätt till vistelse måste genomföras i svensk rätt. En bestämmelse som genomför direktivet i denna del kan enligt det föreslagna bemyndigandet i 23 kap. 1 § UtlL meddelas i förordning. Direktivet kräver inte några ytterligare lagändringar i denna del. Förordningsbestämmelserna måste bl.a. reglera vilka uppgifter som ska sparas och hur . Huvuddelen av den information som ska sparas utgör personuppgifter enligt personuppgiftslagen (1998:204), förkortad PUL. Behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad måste enligt 5 § första stycket PUL följa bestämmelserna i personuppgiftslagen. Även behandling av personuppgifter omfattas av lagen, om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier (5 § andra stycket PUL). omfattar alltså i princip all behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad. Så länge som uppgifterna bevaras på papper och endast behandlas manuellt genom att samlas sorterade i bokstavsordning efter namn i en pärm, mapp eller liknande torde det vara fråga om en samling av personuppgifter som inte omfattas av personuppgiftslagen. Den behandling av personuppgifter som blir nödvändig för att arbetsgivare ska kunna fullgöra sin skyldighet att bevara en kopia av eller ett utdrag ur uppvisade tillståndshandlingar faller sannolikt i de flesta fall utanför personuppgiftslagens tillämpnings- område. Om personuppgiftslagen är tillämplig måste dock avgöras från fall till fall. Personuppgifter får enligt 10 § PUL behandlas om den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen eller om behandlingen är nödvändig bl.a. för att ett avtal med den registrerade ska kunna fullgöras eller att den personuppgiftsansvarige ska kunna fullgöra en rättslig skyldighet. En arbetsgivare kan alltså i egenskap av personuppgifts- ansvarig behandla personuppgifterna även i de fall ett erforderligt samtycke inte har lämnats från arbetstagaren. När det gäller känsliga personuppgifter är utgångspunkten att dessa inte får behandlas alls. Till de känsliga personuppgifterna hör enligt 13 § PUL uppgifter som avslöjar en persons ras eller etniska ursprung. Enligt regeringens bedömning avslöjar en isolerad uppgift om medborgarskap varken ras eller etniskt ursprung (se prop. 2001/02:144 s. 41). Däremot kan en uppgift om medborgarskap i kombination med namn i vissa fall avslöja en persons etniska ursprung. I vissa fall kan det därför finnas känsliga personuppgifter i den information om utlänningar som arbetsgivare blir skyldiga att bevara. För att få lov att behandla känsliga persongifter av nu aktuellt slag enligt personuppgiftslagen krävs antingen att den registrerade lämnar sitt samtycke (15 § PUL) eller att den känsliga uppgiften är nödvändig för att den personaluppgiftsansvariga ska kunna fullgöra sina skyldigheter eller utöva sina rättigheter inom arbetsrätten (16 § första stycket a PUL). Vad gäller frågan om förutsättningar för undantag avseende känsliga personuppgifter kan föreligga i nu aktuellt fall instämmer regeringen i vad Datainspektionen anfört i sitt remissyttrande. För att ett samtycke ska kunna läggas till grund för en behandling krävs att det är individuellt, frivilligt, särskilt, otvetydigt och informerat. I det här fallet är det tveksamt om kravet på att samtycket ska vara frivilligt är uppfyllt. Att ett samtycke ska vara frivilligt kan sägas innebära att den enskilde i praktiken måste ha ett fritt val att avgöra om hans eller hennes uppgifter ska få behandlas. När det råder en beroendesituation, vilket det ofta gör mellan arbetsgivare och arbetstagare, begränsas behandling av personuppgifter med stöd av samtycke till sådana situationer där den registrerade har ett verkligt fritt val och senare kan ta tillbaka sitt samtycke utan att det medför några nackdelar för honom eller henne. Även om det i det här fallet blir fråga om samtycke innan någon arbetstagar-/arbetsgivarrelation skapats föreligger det en beroende- situation. En utlänning kan vara i ett mycket utsatt läge eftersom rätten att få stanna kvar i landet kan vara beroende av om han eller hon har en anställning eller inte. Det är därför tveksamt om det kan anses att den enskilde arbetstagaren i praktiken har ett fritt val när uppgifterna enligt 7.3 Skyldighet att underrätta om anställning av en utlänning 4.1 c Regeringens bedömning: Några lagändringar är inte nödvändiga med anledning av sanktionsdirektivets bestämmelser om arbetsgivares skyldighet att underrätta behörig myndighet. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: stöder utredningens förslag att utse till behörig myndighet. , Kammarrätten i , och kommun ifrågasätter förslaget att utse som behörig myndighet att ta emot underrättelse om anställning av tredjelandsmedborgare och anser att det snarare borde vara som får detta uppdrag. avstyrker förslaget och anser att den föreslagna underrättelseskyldigheten även bör gälla i förhållande till . () tillstyrker utredningens förslag och () anser att det är bra att utredningen valt en förhållandevis enkel lösning via när det gäller underrättelsekravet. Skälen för regeringens bedömning Enligt direktivets artikel 4.1 c ska arbetsgivare åläggas att underrätta behörig myndighet som utsetts av medlemsstaterna om inledandet av tredjelandsmedborgares anställning. Varje medlemsstat får fastställa inom vilken tidsperiod en sådan underrättelse ska lämnas. Med beaktande av att det kan komma att bli fråga om ett stort antal underrättelser är det viktigt att underrättelser kan lämnas på ett så enkelt sätt som möjligt. Detta är viktigt inte minst för att få acceptans för den nya skyldigheten och därmed minska riskerna för dålig efterlevnad. Den behöriga myndighetens hantering av underrättelserna måste också kunna ske på ett effektivt och någorlunda enkelt, men säkert sätt. Ytterligare ett skäl för ett enkelt system är att undvika eventuella negativa effekter för utlänningar. Det får inte bli alltför krångligt att anställa utlänningar eftersom deras möjligheter att få anställning då riskerar att minska. När det gäller underrättelserna anges i skälen till direktivet att det godtas att dessa inordnas i ett befintligt system för underrättelser. Förutom vid anställning av utlänningar med AT-UND (undantag från kravet på arbetstillstånd för utlänning som har ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande) i 7 kap. 1 a § UtlF finns det inte några föreskrifter om att arbetsgivare har skyldighet att meddela eller någon annan myndighet före eller i samband med att en anställning av en utlänning börjar eller upphör. Underrättelse bör ske till har beräknat att det var totalt 71 562 personer som var medborgare i tredje land och som fått nytt arbete i , dvs. som gått från arbetslöshet eller bytt arbetsgivare. Det kan därför konstateras att det sannolikt kommer att bli fråga om ett förhållandevis stort antal underrättelser. När direktivet antogs gjordes avvägningen att den administrativa bördan för arbetsgivarna ska stå i proportion till den önskade effekten, nämligen att motverka olaglig invandring till EU. Enligt finns inte någon myndighet som har sådan nytta av underrättelserna från arbetsgivare att den skulle väga upp myndighetens kostnader och besvär. Uppgifterna passar heller inte in i någon befintlig myndighets verksamhet. Regeringen delar utredningens bedömning att en utgångspunkt för valet av myndighet bör vara att underrättelseskyldigheten ska medföra så lite administration som möjligt för såväl arbetsgivare som den behöriga myndigheten. Enligt direktivet är huvudsyftet med att införa skyldigheter för arbetsgivare, att förbättra möjligheterna till kontroll av om handlingar är förfalskade (skäl 10). Det är polisen som har uppdraget att utföra kontroll av utlänningars rätt att uppehålla sig i landet, s.k. inre utlänningskontroll (9 kap. 9 § UtlL), och att utreda om brott har begåtts enligt t.ex. 20 kap. 5 § UtlL. För bl.a. detta ändamål har polisen också tillgång till viss information om beviljade tillstånd. Den information som underrättelserna innehåller skulle kunna bidra till att göra den inre utlänningskontrollen effektivare och snabbare. Polisen skulle dock ändå få hantera en stor mängd information som inte kommer att vara till någon nytta för den egna verksamheten. Dessutom kan en skyldighet att underrätta polisen ha en negativ effekt på benägenheten att anställa utlänningar eftersom polisen framförallt kopplas samman med brottsbekämpning. Det kan också framstå som stötande om polisen ska underrättas vid anställning. Mot den angivna bakgrunden är det inte lämpligt att utse polisen till den myndighet som ska ta emot underrättelserna om anställning av utlänningar. har inte något befintligt system för uppgiftslämnande som skulle kunna användas för att ta emot underrättelserna. Att inrätta ett nytt system för underrättelser till är därför förenat med stora administrativa kostnader. Mot som mottagare av uppgifter kan även i någon mån resas samma invändningar som talar mot polisen, nämligen risken att utlänningar som vistats i upplever det som stötande att uppgifter ska skickas till verket om de t.ex. byter arbete. Detta gäller särskilt utlänningar med permanent uppehållstillstånd i . Starka skäl talar alltså mot att välja som mottagare av underrättelserna. är den enda myndighet som med nödvändighet har en relation med alla arbetsgivare och alla arbetstagare. Det innebär att den arbetsgivare som anställer en utlänning inte behöver vända sig till ytterligare en myndighet och risken för att arbetstagaren upplever uppgiftsinlämnandet som besvärande är mycket mindre. har dessutom stor vana vid masshantering av olika uppgifter. Mot denna bakgrund instämmer regeringen med att en ordning där arbetsgivare lämnar underrättelser om anställning av utlänningar till framstår som den bästa och mest effektiva lösningen. Det finns som ovan beskrivits en skyldighet för en arbetsgivare att underrätta om anställning av en utlänning med AT-UND. Den underrättelseskyldigheten har en annan bakgrund. Eftersom är i behov av dessa underrättelser för att avgöra rätten till dagersättning, bör underrättelserna i de fallen göras även till i enlighet med nu gällande regler. Målet är att göra genomförandet av underrättelserna så lite betungande som möjligt för alla, såväl näringsidkare som privatpersoner och andra. En ny bestämmelse om skyldighet att underrätta om anställning av utlänning kan enligt bemyndigande i 23 kap. 1 § 1 UtlL införas i förordning. Några lagändringar behövs alltså inte med anledning av direktivet i denna del. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte gör en anmälan som föreskrivs i bl.a. utlänningsförordningen, eller som i en anmälan medvetet har lämnat 2012/13:125 oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse, döms enligt 20 kap. 6 § UtlL till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse . Eftersom skyldigheten att underrätta ska regleras genom en bestämmelse i utlänningsförordningen kommer skyldigheten att omfattas av straffansvar enligt 20 kap. 6 § UtlL. 7.4Skatteverkets behandling av personuppgifter Regeringens förslag: Lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet ändras så att den omfattar även hantering av personuppgifter som lämnas i underrättelser från arbets- givare om anställning av en utlänning. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår inte någon ändring i 2 kap. 2 och 3 §§ i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Remissinstanserna: Datainspektionen ifrågasätter de författnings- ändringar som föreslås i lagen om behandling av personuppgifter i beskattningsverksamhet. Skälen för regeringens förslag Vid hantering av personuppgifter gäller lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Lagen gäller, om inte annat anges, i stället för personuppgiftslagen. Enligt 1 kap. 1 § är lagen tillämplig vid behandling av personuppgifter i beskattningsverksamhet och i verkets handläggning enligt lagen (2007:324) om hantering av vissa borgenärs- uppgifter. De uppgifter som kommer att tillföras genom underrättelserna från arbetsgivare faller inte in under något av de föreskrivna ändamålen för vilka får behandla personuppgifter. Om inte tillämpningsområdet för lagen utvidgas, gäller således personuppgiftslagen (1998:204) för behandling av de personupp- gifter som tillförs genom underrättelserna. Utredningen föreslår att lagens 1 kap. 4 § ändras så att paragrafen kommer att omfatta även personuppgifter som lämnas till på grund av underrättelseskyldigheten. Datainspektionen anför i sitt remissyttrande att den föreslagna ändamålsbestämmelsen i 1 kap. 4 § inte är någon ändamålsbestämmelse i egentlig mening, eftersom det inte framgår för vilket ändamål behandlingen/hanteringen får ske. Om det inte är som ska utföra de kontroller av handlingar som införandet av underrättelseskyldigheten syftar till bör, enligt Datainspektionen, en ändamålsbestämmelse eventuellt i stället införas i 1 kap. 5 § som anger för vilka ändamål uppgifter får behandlas för tillhandahållande av information som behövs för författningsreglerad verksamhet hos någon annan än . Vidare anser Datainspektionen att om informationen som ska behandlas innehåller känsliga personuppgifter, kan det ifrågasättas om lagens 1 kap. 7 § ger stöd för den behandling som förväntas utföra. Bestämmelsen tar nämligen endast sikte på uppgifter som lämnats in i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. För det fall inte kommer att ha till uppgift att använda de anmälda uppgifterna för att kontrollera om handlingar är förfalskade, utan endast tilldelas en skyldighet att registrera uppgifter som eventuellt kan behövas för handläggning av någon annan myndighets utredningsärenden, kan 1 kap. 7 § knappast ge stöd för behandlingen hos . Av direktivets skäl 10 framgår att för att medlemsstaterna i synnerhet ska kunna kontrollera om handlingarna är förfalskade bör arbetsgivarna vara skyldiga att underrätta de behöriga myndigheterna om att de anställer en tredjelandsmedborgare. Av artikel 4.3 framgår att arbetsgivare som fullgjort sina skyldigheter enligt artikel 4.1 inte ska hållas ansvariga för överträdelser mot direktivets förbud mot olaglig anställning såvida inte arbetsgivaren var i ond tro om att sådan uppvisad handling som ger rätt till vistelse är en förfalskning. Syftet med behandling av uppgifterna från arbetsgivarna är således bl.a. att det vid en eventuell utredning avseende överträdelser mot direktivets förbud ska kunna fastställas om arbetsgivaren har fullgjort sina kontrollskyldigheter enligt direktivet eller inte. I lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet anges ändamålen för behandlingen av uppgifter. Av lagens förarbeten (prop. 2000/01:33 s. 99) framgår att ändamålen är indelade i primära, 1 kap. 4 §, och sekundära, 1 kap. 5 §. Den första kategorin utgörs av ändamål som är direkt anpassade till den verksamhet som bedrivs av personuppgiftsansvariga myndigheter. Den andra kategorin består av ändamål som kan hänföras till andra myndigheters eller enskildas verksamhet. Sekundära ändamål bör enligt samma förarbeten regleras i lag i de fall det går att förutse att informationen regelmässigt kommer att användas av andra myndigheter eller i annan författningsreglerad verksamhet (prop. 2000/01:33 s. 100). Exempel på sekundära ändamål i lagen om behandling av personuppgifter i beskattningsverksamhet är uppgifter som behövs för utsökning, indrivning och skuldsanering, vilka har direktåtkomst till i register. I syfte att uppfylla direktivets krav har regeringen bedömt att bör vara behörig myndighet att motta underrättelser från arbetsgivare om anställning av utlänningar (se avsnitt 7.3). uppgift enligt föreslagen lagstiftning kommer huvudsakligen vara att registrera uppgifter som eventuellt kan behövas för handläggning av annan myndighets utredningsärenden. Troligen kommer dock endast ett mindre antal av de registrerade uppgifterna att användas av andra myndigheter. Uppgifterna kommer således inte att regelmässigt användas av andra myndigheter. Ändamålet med behandling av uppgifterna kan därför varken sägas vara av rent primär eller sekundär karaktär. För att syftet med behandlingen av uppgifterna, som det anges i direktivet skäl 10, ska kunna uppfyllas krävs att kan 2012/13:125 behandla även känsliga uppgifter. Med beaktande av vad Datainspektionen anfört i sitt remissyttrande avseende behandlingen av känsliga uppgifter bör därför ändamålet vara att klassificera som ett primärt sådant. Regeringen föreslår därför, i likhet med utredningen, att en ändamålsbestämmelse ska föras in i 1 kap. 4 § lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Till följd av införandet av en ny ändamålsbestämmelse föreslår regeringen även en utvidgning av dels den personkrets som databasen får innehålla uppgifter om, dels de uppgifter beskattningsdatabasen får innehålla i 2 kap. 2 och 3 §§ samma lag. Underrättelserna till avses bestå av uppgifter om att en viss person som har tillträtt en anställning hos en viss arbetsgivare är en utlänning som avses i en angiven bestämmelse i utlänningsförordningen (dvs. en utlänning som inte har rätt till fri rörlighet). Sådana uppgifter torde inte annat än undantagsvis kunna avslöja den berörda personens etniska ursprung. Regeringens bedömning är därför att de uppgifter som måste hanteras normalt inte är sådana att de är att betrakta som känsliga personuppgifter. Under alla omständigheter är det enligt 1 kap. 7 § lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet tillåtet för att behandla känsliga personuppgifter, dock endast om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. En uppgift om att en person är utlänning är nödvändig för att ska kunna fullgöra sin uppgift att ta emot och registrera en anmälan från en arbetsgivare om anställning av personen. Denna behandling måste därmed vara tillåten enligt gällande bestämmelser.