prop · H003127 · 2013-04-17 00:00:00 — Ett alternativ till att låta statsbidragen till kommunsektorn bestämmas av en restriktion för kommunsektorns finansiella sparande, är att kalkylmässigt skriva fram statsbidragen med det kommunala skatteunderlagets utveckling.32 En sådan beräkning, illustrerad i figur 3.2, bortser från balanskravet och ska inte tolkas som ett realistiskt framtidsscenario. Figuren illustrerar snarare att det i regeringens grundscenario i frånvaro av kraftigt höjda statsbidrag finns potentiella obalanser i kommunsektorn framöver. Grundscenariot innehåller inga kostnadsökningar utöver demografiska faktorer. Obalanserna beror på att den kommunala konsumtionen beräknas öka snabbare än skatteunderlaget och motsvarar i detta teoretiska räkneexempel en genomsnittlig årlig skattehöjning om fram till 2040.33 32Ökade statsbidrag kräver årliga beslut av . Historiska erfarenheter talar för att det är sannolikt med en viss ökning av bidragen. 33Avser åren 20172040. För perioden 20172099 blir skattehöjningen i räkneexemplet . DEN KOMMUNALA EKONOMIN OCH HÅLLBARA OFFENTLIGA FINANSER Figur 3.2 Alternativ beräkning av primärt finansiellt sparande i de offentliga delsektorerna, procent av BNP. Källa: och egna beräkningar. Det finns en avgörande principiell skillnad mellan utvecklingen i de båda figurerna ovan: I regeringens scenario gäller grundantagandet att staten har det övergripande ansvaret för den offentliga konsumtionen, vilket är ett rimligt antagande på lång sikt. I den alternativa beräkningen antas istället att kommuner och landsting har ansvaret för finansieringen av de obligatoriska verksamheter man ålagts att utföra vilket är en giltig utgångspunkt i ett kortare perspektiv. I praktiken kan dessa perspektiv ses som ytterligheter, men skillnaderna dem emellan visar på ett potentiellt politiskt konfliktområde. Ett mer sannolikt scenario är att både staten och kommunsektorn tillsammans tvingas ta ett större ansvar för skattefinansierade välfärdstjänster. I den mån finansieringsansvaret ligger hos staten riskerar man att skapa förväntningar om att staten träder in och räddar kommuner med ekonomiska problem. Eftersom det inte finns några sanktioner kopplade till kommunernas balanskrav kan detta medföra svagare incitament för kommunerna att nå balans på egen hand. I forskningslitteraturen om fiskal federalism finns visst stöd för sådana argument. I sammanhanget kan nämnas att internationella rating-institut baserat på historiska exempel utgår från att svenska kommuner GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER kan räkna med statens fulla stöd i svåra tider.34 fanns ett anslag för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting med medel som stod till regeringens förfogande, men detta anslag avskaffades 2007. I den mån finansieringsansvaret ligger hos kommuner och landsting krävs kommunala åtgärder. Det finns en viss potential för kommuner och landsting att effektivisera verksamheten. De kostnadsskillnader som finns mellan kommunerna talar för detta. Underskotten som regeringens långsiktskalkyler implicerar redan i grundscenariot det vill säga utan kostnadsökningar utöver de som är demografiskt betingade är emellertid så stora att omfattande skattehöjningar framstår som ofrånkomligt om inte staten skjuter till resurser. Eftersom regeringen inte öppet redovisar hur man ser på kommunsektorns framtida finansieringsproblem, finns en risk för ökad osäkerhet i kommunernas beslutssituation. Mer tydligt redovisade antaganden i regeringens långsiktskalkyler kan givetvis inte ses som någon utfästelse om framtida resurstillskott. Inte desto mindre skulle ökad tydlighet kunna ligga till grund för ett uttryckligt agerande i denna fråga. Detta skulle minska risken för att nödvändiga förändringar skjuts för långt fram i tiden. Vikten av detta har regeringen även själv påpekat (se kapitel 1.3, utgångspunkter). Skattehöjningar av det slag som skisserades ovan riskerar att ge negativa effekter på arbetsutbud och skattebaser. Denna fråga behandlas i nästa kapitel. 34Standard & Poors (2011) Overview: Swedish Local and Regional Governments. Rodden (2002) The Dilemma of Fiscal Federalism: Grants and Fiscal Performance around the World. DEN KOMMUNALA EKONOMIN OCH HÅLLBARA OFFENTLIGA FINANSER GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 4Effektivitetsförluster av höjd kommunalskatt Inkomstskatterna, liksom i princip alla former av beskattning, påverkar individernas beteende. Höjd skatt på arbetsinkomster påverkar valet mellan att arbeta heltid och deltid, karriärval och förtida pensionsuttag så att arbetsutbudet och därmed skattebasen riskerar att minska. På så sätt kan skattehöjningar leda till en samhällsekonomisk förlust, vanligen kallad dödviktsförlust eller överskottsbörda.35 Jobbskatteavdraget bygger på motsvarande tankegångar: Genom sänkt skatt på arbete förväntas människor lägga mer av sin tid på arbete så att sysselsättningen stiger. Regeringen räknar med att av kostnaden för jobbskatteavdragets fjärde steg finansieras genom den anpassning av arbetsutbudet som avdraget väntas innebära. På motsvarande sätt kan även förändringar i de kommunala skattesatserna förväntas få effekter på arbetsutbudet. En hypotetisk kraftig skattehöjning i ett antal kommungrupper eller landsting skulle enligt resonemanget ovan kunna leda till en urholkning av både kommunala och statliga skattebaser via minskat arbetsutbud. Den samhällsekonomiska kostnad som detta innebär bärs dock sannolikt inte av de kommuner som höjer skatten. Istället är det troligt att en del av kostnaden jämnas ut över kommunkollektivet och att resterande del bärs av staten. 4.1Effektberäkningar av kommunala skattehöjningar har med hjälp av SCB simulerat tänkbara offentligfinansiella effekter av höjd kommunalskatt. Beräkningarna har utförts med hjälp av FASIT (fördelningsanalytiskt statistiksystem för inkomster och transfereringar). Detta är en modell som utarbetats av SCB i samarbete med och med vars hjälp det går att göra effektmätningar av allt från genomförda förändringar till långtgående simuleringar av tänkta skatte-, transfererings- och avgiftssystem. Modellen har i tidigare versioner varit statisk, men har utvecklats så att det går att utföra dynamiska beräkningar, det vill säga ta hänsyn till effekterna av beteendeförändringar. Metoden och övergripande antaganden är desamma som använder 35 Se avsnitt 4.1.3. DEN KOMMUNALA EKONOMIN OCH HÅLLBARA OFFENTLIGA FINANSER för effektberäkningar av inkomstskattereformer, bland annat när det gäller jobbskatteavdraget.36 I detta fall syftar simuleringen till att undersöka effekterna på arbetsutbud och skattebaser av en höjning av den kommunala inkomstskatten. FASIT-modellen fångar även eventuella effekter via ökad belastning på transfereringssystemen. Beräkningarna som presenteras här är en illustration av effekten av en skattehöjning. De avser inte att visa hur stora skattehöjningar eller vilka andra åtgärder som kan komma att krävas. I praktiken kommer eventuella kommunala skattehöjningar att genomföras successivt . För att kunna simulera ett sådant förlopp krävs emellertid ett omfattande modellstöd, som också tar hänsyn till bland annat avtagande effekter av flera på varandra följande skattehöjningar. Med vår metod undersöks istället den långsiktiga effekten av en engångsvis skattehöjning. Beräkningarna ska därför inte ses som prognoser över ett framtida förlopp. Att fokus ligger på långsiktiga effekter innebär att två jämviktslägen jämförs med varandra: dels ett läge med nuvarande skattesatser, dels ett hypotetiskt läge efter att beteendeförändringarna av en höjd utdebitering har fått fullt genomslag. Anpassningsbanan och hur anpassningen till den nya jämvikten tar beaktas inte. till 2012 har den totala genomsnittliga kommunalskattesatsen stigit och uppgick år . Den största delen av förändringen skedde under första hälften av perioden. Framför allt är det skattesatserna till landsting som har höjts, vilket till stor del beror på skatteväxlingar mellan kommuner och landsting. har simulerat effekterna av en genomsnittlig skattehöjning 2013.37 Storleken på skattehöjningen har valts som ett räkneexempel och avspeglar inte några egna bedömningar av behovet av höjd utdebitering. Som en jämförelse räknar kommuner och landsting (SKL) med sammanlagt i högre utdebitering i en prognos för åren 20132016.38 Resultaten av simuleringen sammanfattas i tabell 4.1. 36Jfr (2012) Beräkningskonventioner 2012. 37Simuleringar har även gjorts för fler scenarier, se elektronisk bilaga 2, som går att ladda ned från (). 38SKL (2012) Ekonomirapporten, Om kommunernas och landstingens ekonomi . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Tabell 4.1 Simulering av genomsnittlig skattehöjning . De redovisade effekterna är inte linjära. Det innebär att självfinansieringsgraden varierar beroende på storleken på den skatteförändring som simuleras. Effekter på kort sikt Den kortsiktiga, statiska, budgeteffekten i tabellen visar hur mycket de offentliga skatteintäkterna ökar som en direkt följd av att skattesatsen höjs, exklusive beteendeeffekter. I vårt räkneexempel innebär en högre utdebitering att kommunsektorns skatteintäkter ökar med . I detta ingår även obetydligt högre utbetalningar av försörjningsstöd eftersom detta stöd är kopplat till hushållens disponibla inkomster. tappar staten skatteintäkter eftersom jobbskatteavdraget påverkas av gällande kommunalskattesatser. Den statiska nettoeffekten för offentlig sektor blir plus. Effekter på lång sikt De långsiktiga effekterna via anpassningen av arbetsutbudet är enligt simuleringen inte oväsentliga. Arbetsutbudseffekten i tabellen visar hur de offentliga finanserna påverkas av individernas anpassning av arbetad tid. Därtill tillkommer en effekt via anpassning av timlönen i tabellen kallad prestationseffekt som exempelvis kan spegla människors karriärval, viljan att arbeta på obekväm arbetstid etc. De sammanlagda beteendeeffekterna motsvarar nästan en fjärdedel av den statiska budgeteffekten för offentlig sektor. Detta är den samhällsekonomiska förlust dödviktsförlust som skattehöjningen beräknas ge upphov till. Dödviktsförlusten motsvaras i tabellen av en negativ självfinansieringsgrad, vilket är det begrepp som används i FASIT:s arbetsutbudsmodell eftersom de reformer som vanligen analyseras på detta sätt är skattesänkningar. DEN KOMMUNALA EKONOMIN OCH HÅLLBARA OFFENTLIGA FINANSER Ungefär hälften av dödviktsförlusten av vår hypotetiska skattehöjning bärs av staten och inte av kommunsektorn där beslut om eventuellt höjd utdebitering fattas. Enligt simuleringen förlorar staten totalt nära på en genomsnittlig skattehöjning , varav cirka två miljarder är en dödviktsförlust. Kommunerna går miste om två av de 20 miljarder kronor i skatteintäkter som höjningen genererar. Vid simuleringar av större skattehöjningar ökar kommunernas andel av dödviktsförlusten. Tabellen visar även skattehöjningens effekt på arbetsutbudet. Dessa effekter kan synas vara små, men deras samlade inverkan på de offentliga finanserna blir väsentlig eftersom det är ett antal budgetposter som påverkas. En uppdelning av budgeteffekter på olika skatteslag och transfereringar görs i en elektronisk bilaga som går att ladda ned från . Arbetsutbudsmodulen i FASIT tar hänsyn till effekter på moms, punktskatter och skattedelen av arbetsgivaravgifterna, det vill säga den del av avgiftsuttaget som härrör från inkomster över förmånstaket och inte berättigar till försäkringsförmåner utan betraktas som skatt. Vad gäller de statiska beräkningarna tas dock ingen hänsyn till vare sig arbetsgivaravgifter eller moms. Beräkningen bortser alltså från eventuella direkta undanträngningseffekter på statens intäkter av moms och punktskatter när hushållens disponibla inkomster minskar, se även resonemanget i avsnitt 4.1.3. Effekterna på skattepliktiga och skattefria transfereringar ingår i beräkningarna men är i sammanhanget små.39 Eventuella effekter via den kommunala inkomstutjämningen Vår analys av beteendeeffekter av höjd utdebitering tar inte hänsyn till eventuella effekter via det kommunala utjämningssystemet. Effekterna via inkomstutjämningen är mycket svåra att överblicka på grund av skillnader i behov av förändrad utdebitering och anpassningsdynamik på lokala arbetsmarknader. I den mån skattehöjande kommuner träffas av negativa arbetsutbudseffekter kompenseras de genom ett högre inkomstutjämningsbidrag som finansieras genom minskade bidrag eller högre avgifter för resten av kommunkollektivet. Detta skulle i så fall innebära att det kan finnas incitament inbyggda i utjämningssystemet som innebär att skattehöjande kommuner inte ensamma bär de samhällsekonomiska kostnaderna av höjd utdebitering. I den senaste översynen av utjämningssystemet avrapporterad till regeringen utredde den s.k. utjämningskommittén bland annat om inkomstutjämningen innehåller tillväxthämmande faktorer. Kommittén bedömde att det saknas belägg för att inkomstutjämningen är tillväxthämmande samt att incitamenten för ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning bör stärkas på annat sätt än inom ramen för inkomstutjämningen. 39 Se elektronisk bilaga 2. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Önskemålen om att skattesystemet ska vara samhällsekonomiskt effektivt står ofta i konflikt med målet om att skatteuttaget också ska ge en rättvis inkomstfördelning. Fördelningseffekterna av en skattehöjning kan antas vara små, vilket även bekräftas av beräkningarna i FASIT. Den så kallade Gini-koefficienten, som är ett vanligt mått på inkomstfördelning, är enligt beräkningarna oförändrad på lång sikt, vid en genomsnittlig skattehöjning på 1 procentenhet.40 har i : Recent trends and future challenges41 undersökt det svenska skattesystemets snedvridande effekter genom att uppskatta så kallade marginella dödviktsförluster för de viktigaste skatterna. Marginell dödviktsförlust är i detta sammanhang skillnaden mellan det belopp som skulle behövas för att kompensera skattebetalarna för en höjning av en viss skattesats och den offentliga sektorns nettointäkt från en skattehöjning. Metoden som används beaktar förhållandet att en minskning av en skattebas kan ha negativa spridningseffekter på andra skattebaser. De marginella dödviktsförlusterna beräknas för skattehöjningar på arbetsinkomst, konsumtion, bolagsinkomster samt inkomster från sparande. Resultatet visar att en höjning av skattesatsen på arbete skulle generera en generell dödviktsförlust på nära 25 procent.42 Sørensen har i en senare studie förfinat modellen (Sørensen 2011) vilket har lett till en korrigering av resultatet. I den nya studien, liksom i den , beräknas dödviktsförluster kopplade till höjningar i effektiva marginalskattesatser på arbetsinkomst, konsumtion, bolagsinkomster samt inkomster från sparande. Resultatet av beräkningarna visar att en generell skattehöjning på arbetsinkomster i skulle generera en dödviktsförlust på . Motsvarande förlust av en höjning på konsumtionsskatten är , för bolagsinkomster och för skatt på inkomster av sparande . De uppskattade dödviktsförlusterna har en lång 40I det här fallet är Gini-koefficienten för urvalet 0,2791 både före reformen och på lång sikt. 41Sørensen (2010) Swedish Tax Policy: Recent Trends and . Rapport till 2010:4. 42Dödviktsförlusten av en skattehöjning är analogt med graden av självfinansiering för en skattesänkning. Självfinansieringsgraden definieras som den andel av det direkta statiska intäktsbortfall som ersätts i och med att skattebaserna växer till följd av beteendeeffekter orsakade av den lägre skattesatsen. DEN KOMMUNALA EKONOMIN OCH HÅLLBARA OFFENTLIGA FINANSER tidshorisont, där ekonomin har anpassat sig fullt ut till förändringarna i skattesatserna. Vad gäller effekterna av en förändring i skatten på arbetsinkomster antas en identisk förändring i marginalskattesatsen på all arbetsinkomst, från den första till den sista intjänade kronan. Detta är i princip samma sak som höjd kommunalskatt, vilket är en skatt på arbetsinkomster och beskattningsbara transfereringar. En generell slutsats av detta är således att den kommunala inkomstskatten på marginalen är mindre effektiv än konsumtionsskatten, men mer effektiv än skatter på kapital och sparande. Det är dock viktigt att poängtera att resonemanget bortser från fördelningseffekter av olika skattehöjningar. Även om höjd skatt på konsumtion är att föredra ur ett effektivitetsperspektiv kan det vara mindre önskvärt av rättviseskäl. Resonemanget bortser även från effekter via de offentliga transfereringssystemen. Effekterna av en förändring i skatten på arbetsinkomster fördelas enligt Sørensen (2011) över de olika skatteintäkterna på följande vis: DSFtw = 23,9 + 6,6 + 0,6 + 1,7 = 32,8 Källa: (2011). DSF avser degree of self-financing (%), dvs. självfinansieringsgraden av en skattesänkning, vilket är analogt med dödviktseffekten av en skattehöjning. Detta skulle innebära att stat- och kommunsektorn sammanlagt förlorar av en skattehöjning i lägre skatteintäkter på arbete, i lägre statliga skatteintäkter på konsumtion och sammanlagt i lägre statliga intäkter av olika kapitalskatter. Dessa resultat är i samma storleksordning som våra effektberäkningar ovan, med skillnaden att Sørensens metod fångar fler negativa spridningseffekter på andra skattebaser. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Genomgången av regeringens långsiktsberäkningar och de genomförda effektberäkningarna av en skattehöjning ger uttryck för två olika perspektiv på kommunsektorns finanser. Enligt perspektivet i regeringens långsiktskalkyler har staten det fulla ansvaret för offentliga ekonomi. Staten kompenserar enligt detta synsätt fullt ut kommunerna för eventuella obalanser i sektorn som kan förmodas uppstå . I ett kortare perspektiv är det i första hand kommunerna själva som ansvarar för finansieringen av ökade kostnader, vilket ökar risken för successivt högre kommunalskatt. Enligt våra simuleringar skulle om detta slår igenom på lång sikt risk uppstå för samhällsekonomiska kostnader i form av lägre sysselsättning, minskat arbetsutbud och förlorade skatteintäkter. De iakttagelser vi gjort kan sammanfattas under följande rubriker: Långsiktsanalyserna saknar en dimension De ekonomiska propositionerna och regeringens årliga skrivelse om utvecklingen i sektor saknar en genomgång av kommunernas finanser på lång sikt. Endast den offentliga sektorn som helhet avhandlas i de långsiktiga analyser som redovisas till . Omfattande tillskott av statsbidrag I beräkningsunderlaget till regeringens bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet finns beräkningar även för kommunsektorn. Här antar regeringen att kommunsektorn når balans tack vare omfattande tillskott av statsbidrag. Potentiella kommunala obalanser redovisas inte Regeringens beräkningar implicerar mycket stora statliga överskott och potentiella obalanser i kommunsektorn som inte framgår av regeringens rapportering. DEN KOMMUNALA EKONOMIN OCH HÅLLBARA OFFENTLIGA FINANSER Risk för kommunala skattehöjningar Om kommunsektorn på egen hand skulle finansiera de potentiella underskott som impliceras av regeringens beräkningar av utgiftstrycket i kommunsektorn, krävs kommunala åtgärder. Underskotten som regeringens långsiktskalkyler implicerar i grundscenariot innefattar inga kostnadsökningar utöver de som är demografiskt betingade. Trots detta är underskotten så stora att skattehöjningar framstår som ofrånkomligt. Kommunala skattehöjningar påverkar arbetsutbud och skattebaser Kommunala skattehöjningar får återverkningar på arbetsutbud och sysselsättning om de inte kompenseras med motsvarande sänkningar av statliga skatter. Av en genomsnittlig skattehöjning beräknar att av de offentliga skatteintäkter som höjningen inbringar går förlorade på lång sikt. En väsentlig del av den beräknade dödviktsförlusten av en skattehöjning bärs av staten. Risk att förväntningar byggs upp Om de kommunala utgifterna ökar snabbare än skatteunderlaget behöver antingen kommunalskatterna eller statsbidragen höjas för att kommuner och landsting ska kunna klara balanskravet. Vid ett givet skatteuttag betyder högre kommunalskatter att staten måste kompensera med lägre statliga skatter. Båda alternativen, det vill säga högre statsbidrag eller lägre statliga skatter, riskerar att skapa förväntningar om fortsatta statliga ingripanden. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har granskat om regeringen har identifierat och analyserat kommunsektorns långsiktiga finansieringsproblem. Nedan redovisas slutsatser och rekommendationer. Syftet med regeringens rapportering till av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet är att möjliggöra tidig upptäckt av förhållanden som kan försvaga de offentliga finanserna. Vidare ska de beräkningstekniska antaganden som görs i kalkylerna vara tydligt redovisade. finner att regeringens rapportering till av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet saknar en dimension. Detta är en brist eftersom det främst är i kommuner och landsting som det finns en risk för framtida finansieringsproblem. Av beräkningsunderlagen till regeringens långsiktskalkyler har vi kunnat härleda potentiella kommunala obalanser som inte redovisas till . finns det enligt regeringens grundscenario mycket stora statliga överskott . Regeringens långsiktskalkyler förutsätter att kommunsektorn klarar balanskravet tack vare omfattande tillskott av statsbidrag. Då dessa tillskott inte redovisas till finner att regeringens redovisning av de beräkningstekniska antagandena är bristfälliga. Därmed framgår inte kommunsektorns långsiktiga finansieringsproblem och inte heller regeringens syn på detta. Otydligheter av detta slag bidrar till att spä på osäkerheten i de långsiktiga planeringsförutsättningarna för kommuner och landsting. Vidare kan stora kalkylmässiga obalanser mellan statlig och sektor innebära en ökad osäkerhet i bedömningen av de offentliga finansernas hållbarhet. För att motverka detta bör dessa obalanser fångas upp och redovisas öppet. DEN KOMMUNALA EKONOMIN OCH HÅLLBARA OFFENTLIGA FINANSER Höjd kommunalskatt urholkar skattebaser Kommuner och landsting är självstyrande, och kan i tider av underskott och osäkerhet om framtiden tvingas att höja de kommunala skattesatserna för att klara balanskravet. Om kommunalskatterna höjs, visar granskningen att skattebaserna långsiktigt urholkas via anpassning av arbetsutbudet. Enligt våra beräkningar är effekterna på arbetsutbudet begränsade, men eftersom ett antal budgetposter påverkas blir den samlade inverkan på de offentliga En stor del av de beräknade kostnaderna förknippade med kommunala skattehöjningar bärs av staten. Problemet med finansieringen av det kommunala utgiftstrycket är inte i första hand en fråga om brist på resurser för den offentliga sektorn som helhet, utan snarare ett fördelningsproblem. Staten har långsiktigt goda finanser och har exempelvis möjlighet att förekomma kommunala skattehöjningar med statsbidrag eller neutralisera effekterna av dem med statliga skattesänkningar. På finns också en möjlighet att ansvaret för att tillhandahålla olika offentliga tjänster kan flyttas mellan olika offentliga sektorer. Omfattningen av de långsiktiga obalanserna i den kommunala sektorn tycks emellertid vara så stor att god framförhållning krävs oavsett vilka åtgärder som vidtas. Vidare kan det inte uteslutas att sambanden mellan staten och kommunsektorn i sig påverkar de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Sammantaget är regeringens bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet inte ändamålsenlig när det gäller förhållandet mellan den offentliga sektorns delsektorer. rekommenderar regeringen att: presentera en bedömning av kommunsektorns finanser på lång sikt i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen tydliggöra de antaganden kring den kommunala ekonomin som görs i samband med långsiktskalkylerna för den offentliga sektorn tydliggöra effekterna på de offentliga finanserna av olika handlingsalternativ för att lösa kommunsektorns långsiktiga finansieringsproblem. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Betänkande 2007/08: FiU20 Riktlinjer för den ekonomiska politiken.