prop · H003177 · 2013-06-17 00:00:00 — Kommissionen har inte framfört några formella invändningar mot den svenska inställningen till om inre vattenvägar. tillsatte regeringen återigen en kommitté med uppgift att analysera de konsekvenser som uppkommer om om inre vattenvägar genomförs i svensk rätt och att föreslå författningsändringar för ett sådant genomförande. Uppdraget redovisades i betänkandet Genomförande av om inre vattenvägar i svensk rätt (SOU 2011:4). Även av det betänkandets slutsatser framgår att det inte finns vare sig några juridiska eller praktiska hinder mot att genomföra regel- verket om inre vattenvägar i svensk rätt. I Svensk Sjöfartsnäring Handlingsplan för förbättrad konkurrens- kraft, beslutad , uppgav regeringen att regeringen har påbörjat arbetet med att införa om inre vattenvägar i svensk lagstiftning. 2012/13:177 5 om inre vattenvägar ska Regeringens bedömning: ska genomföra om trafik på inre vattenvägar. Utredningens bedömning: I betänkandet tas inte ställning till frågan om regelverket bör genomföras eller inte utan endast vilka författnings- ändringar som krävs för att genomföra vissa av direktiven. Remissinstanserna: Den övervägande andelen av remissinstanserna tillstyrker allmänt eller har inte någon erinran mot bedömningen att genomföra om inre vattenvägar. Endast i , och motsätter sig att genomför regelverket. Skälen för regeringens bedömning Det finns framför allt näringspolitiska skäl att införa regelverket om inre vattenvägar i . har företrädare för den svenska när- sjöfarten uppgett att de ser stora möjligheter för en utveckling av sjö- transporter inom om reglerna om inre vattenvägar genomförs. Detta bekräftas också av remissvaren på betänkandet. I betänkandet anförs förvisso att det är svårt att bedöma om och i så fall i vilken omfattning ett genomförande av regelverket kommer att leda till någon ökning av sjötransporter t.ex. genom överflyttning av gods från järnväg eller väg. Denna analys har kritiserats av många remissinstanser som ofullständig eftersom någon statistik eller andra uppgifter till grund för påståendet inte har lämnats. Regeringen kan till viss del hålla med i kritiken, men det kan inte bortses från att det innan regelverket är genom- fört och utformat i alla dess delar knappast kan sägas något om hur transportköparna och därmed rederierna påverkas. Å andra sidan har inte något framkommit som pekar på att ett genomförande skulle påverka sjöfartsbranschen negativt eller minska utnyttjandet av sjöfarten som transportsätt. Det finns snarare flera positiva effekter av ett genom- förande, vilket regeringen redogör närmare för i avsnitt 6. Det finns inre vattenvägar i har inre vattenvägar. Även om det i saknas en allmän definition av begreppet inre vattenvägar1 kan det lätt konstateras att det i inland finns farbara vattenvägar som är mer eller mindre åtskilda från de havsområden som omger . Att har inre vattenvägar konstaterades som nämnts i avsnitt 4.4 också i anslutningsfördrag till Europeiska unionen. Redan av den anledningen 1 Se angående detta konstaterande Europeiska unionens domstols dom i mål nr C-391/05. föreligger egentligen tillräckliga förutsättningar för att genomföra EU:s Prop. 2012/13:177 regelverk om inre vattenvägar. Av betänkandet framgår också att det inte finns några juridiska eller praktiska hinder att genomföra regelverket om inre vattenvägar. Som skäl för att inte genomföra eller tillämpa regelverket om inre vattenvägar har åberopat att i stället tillämpar samma regelverk som gäller för havsgående fartyg, vilket ger en högre säkerhetsnivå än regelverket om inre vattenvägar och alltså rättfärdigar ett underlåtande att genomföra direktiven. Kommissionen har åtminstone indirekt godtagit detta argument genom att inte inleda något överträdelse- förfarande mot för att inte ha genomfört direktiven eller tillämpat förordningarna. I avsaknad av ett officiellt ställningstagande från kommissionen kan det dock inte förutsättas att kommissionen kommer att godta den svenska inställningen i all framtid. Detta särskilt eftersom regelverket om inre vattenvägar inte enbart har ett säkerhets- och miljöskyddshöjande syfte utan även ger rättigheter för enskilda och företag att t.ex. utöva sitt yrke som båtförare eller driva företag fritt inom unionen. Även för att undvika framtida överträdelseärenden finns således anledning att genomföra regelverket om inre vattenvägar. Regeringen anser sammanfattningsvis att det inte längre finns några skäl att inte genomföra regelverket om inre vattenvägar. Ett genomförande ger legala förutsättningar för de rederier som så önskar att övergå till att transportera gods och passagerare enligt reglerna om inre vattenvägar. 5.2Något om det inledande och kommande arbetet Det tekniska direktivet inleder genomförandet i lagstiftningen I avsnitt 4.2 har redovisats de mest centrala direktiven och förord- ningarna som rör förhållanden för inre vattenvägar. slås endast för ett fåtal av dessa hur genomförandet kan ske. direktiven lämnas i betänkandet inga förslag till genomförande utan före- slås att en vidare utredning måste göras. Detta gäller t.ex. direktiven som rör harmonisering av förarbevis och ömsesidigt erkännande av båt- För andra direktiv där ett sådant val är möjligt föreslås att tills vidare inte ska genomföra direktiven. direktiven om harmoniserade flodinformationstjänster och transport av För dessa båda kategorier saknas således förutsättningar att lämna några förslag till genomförande. Ett av få direktiv för vilket det i betänkandet lämnas ett fullständigt förslag till genomförande är direktivet 2006/87/EG om tekniska före- skrifter för fartyg i inlandssjöfart. Det direktivet får också anses vara det mest centrala vid ett införande av hela om inre vatten- Om inga fartyg kan certifieras enligt det direktivet saknas också i princip anledning att genomföra övriga direktiv som rör förhållanden på Det faller sig därför naturligt att ett svenskt genom- förande bör inledas med det direktivet. Med början i avsnitt 5.3 lämnas förslag till vilka lagändringar som krävs för att genomföra det direktivet i svensk rätt. Genomförandet av regelverket om inre vattenvägar har dock redan inletts genom en förordningsändring som rör typgodkännande av motorer på fartyg i inlandssjöfart. Typgodkännande av motorer på fartyg i inlandssjöfart redan infört Direktivet 97/68/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om åtgärder mot utsläpp av gas- och partikelformiga föroreningar från förbränningsmotorer som skall monteras i mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg (det s.k. arbetsmaskin- direktivet) reglerar utsläppsgränsvärden från motorer, och stadgar att dessa motorer ska typgodkännas. har tidigare genomfört arbetsmaskindirektivet för samtliga mobila maskiner utom sådana som är avsedda för fartyg i inlandssjöfart. beslutade dock regeringen en förordningsändring som innebär att även motorer avsedda för fartyg i inlandssjöfart ska typgod- kännas. Transportstyrelsen är godkännande myndighet. Förordnings- ändringen trädde i kraft . Ändringen innebär t.ex. att svenska motortillverkare i fortsättningen inte behöver vända sig till andra länder för att typgodkänna sina produkter, utan kan vända sig till Transportstyrelsen. Förordningsändringen är av stor vikt för arbetet med att genomföra direktivet med tekniska föreskrifter för fartyg i inlandssjöfart. Enligt artikel 8.2a. i arbetsmaskindirektivet får nämligen medlemsstaterna inte utfärda det fartcertifikat för gemenskapens inlandssjöfart, vilket fastställs i rådets direktiv /714/EEG om tekniska föreskrifter för fartyg i inlandssjöfart, till något fartyg med motorer som inte uppfyller kraven i arbetsmaskindirektivet. Direktiv /714/EEG är upphävt och ersatt av direktiv /87/EG om tekniska föreskrifter för fartyg i inlandssjöfart. innehåller inte några bestämmelser om vilken bemanning som ett fartyg i inlandssjöfart ska ha. Det är därför en fråga som varje medlemsstat får avgöra. Enligt 2 kap. 4 § fartygssäkerhetslagen (2003:364), förkortad FSL, ska ett fartyg vara bemannat på ett betryggande sätt. Enligt 3 kap. 10 § FSL ska säkerhetsbesättning fastställas för varje passagerarfartyg och för varje annat fartyg med en bruttodräktighet av minst 20 som transporterar gods eller passagerare. Med säkerhetsbesättning avses enligt 1 kap. 2 § FSL det minsta antal besättningsmän i olika befattningar som kan anses vara betryggande från sjösäkerhetssynpunkt i den fart som fartyget används i eller är avsett att användas i. Säkerhetsbesättning fastställs enligt 3 kap. 12 § FSL av Transportstyrelsen. Enligt 3 kap. 11 § FSL får ett fartyg för vilket säkerhetsbesättning har fastställts inte framföras om inte besätt- ningen har den storlek och den sammansättning i övrigt som anges i beslutet. Bestämmelserna om säkerhetsbesättning gäller enligt 3 kap. 18 § FSL inte utländska fartyg. Enligt gällande svenska bestämmelser är det således Transportstyrelsen som i enskilda beslut avgör hur många besättningsmän som ett fartyg ska ha och vilka befattningar dessa ska ha. Dessa bestämmelser blir, vilket Prop. 2012/13:177 utredningen också konstaterat, tillämpliga på svenska fartyg på inre Även om det inte finns några EU-gemensamma regler om bemanning finns det såväl bindande regler som riktlinjer inom de olika flodkom- missionerna och inom UNECE. Dessa regler och riktlinjer har vissa medlemsländer gjort till nationell lagstiftning. Frågan om bemanningen av inlandsfartyg är också en viktig fråga för redarbranschen. har t.ex. i sitt remissvar uppgett att om de bemannings- regler som utredningen föreslår genomförs på fartyg på inre vattenvägar är genomförandearbetet i övrigt onödigt och bör inte påbörjas över huvud taget. Bemanningen är som redareföreningen påpekar en viktig faktor när det gäller prissättningen av transporter och påverkar således direkt kostnads- bilden för rederierna och därmed också indirekt industrins val av trafik- slag för sina transporter. Regeringen gav mot denna bakgrund Transportstyrelsen i uppdrag att se över principerna för bemanning av de fartyg som kommer att certifieras för inlandssjöfart. Utgångspunkten enligt uppdraget är att konstruktions- och utrustnings- kraven för fartyg i inlandssjöfart samt fartygens trafikmönster bör få genomslag i besluten om säkerhetsbesättning. Uppdraget ska redovisas för . Som nämnts finns ett stort antal direktiv och förordningar med koppling till inre vattenvägar. Regeringen avser att återkomma med besked om vilka ytterligare direktiv som ska genomföras. Som redan nämnts kan det dock krävas ytterligare utredning innan några förslag kan lämnas när det gäller flera av direktiven. När det gäller direktiven /672/EEG om det ömsesidiga erkännandet av båtförarcertifikat och 96/50/EG om harmoni- sering av villkoren för att erhålla nationella förarbevis har något förslag till genomförande inte lämnats av utredningen. I stället för att analysera hur dessa direktiv ska genomföras har regeringen valt att delta i kommissionens expertgrupp som utarbetar ett nytt om utbildning och behörigheter, ett regelverk som eventuellt kan komma att ersätta de nämnda direktiven. har utsett företrädare för Transportstyrelsen att delta i expertgruppens arbete. Regeringen avser också att fortsätta analysen av vilka EU-förordningar som eventuellt kan kräva kompletterande författningsreglering i för att kunna tillämpas. Till exempel kommer det att behöva utses behörig myndighet att utfärda intyg enligt bl.a. förordningen (EEG) nr 3921/91 om villkoren för att transportföretag skall få utföra inrikes transporter av gods eller passagerare på inre vattenvägar i en annan medlemsstat än den där de är hemmahörande, och möjligen också enligt förordningen (EEG) nr 2919/85 om fastställande av villkoren för tillträde till de avtal som slutits enligt den reviderade konventionen om sjöfarten på för fartyg som tillhör Rhensjöfarten. 2012/13:177 5.3 Direktivet om tekniska föreskrifter för fartyg i inlandssjöfart bör genomföras i befintlig Regeringens förslag: Direktivet om tekniska föreskrifter för fartyg bör genomföras genom ändringar i fartygssäkerhetslagen och genom föreskrifter som meddelas med stöd av den lagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Frågan är om direktivet om tekniska föreskrifter för fartyg i inlandssjöfart ska genomföras i befintlig lagstift- ning eller genom ett separat nytt regelverk. Det europeiska och det EU-rättsliga regelverket om trafik på inre vattenvägar är som nämnts i avsnitt 4 skilt från de regler som gäller havs- sjöfarten. I många länder i och EU administreras frågor om inre vattenvägar dessutom av andra myndigheter än som hanterar frågor om havssjöfarten. Trafik på inre vattenvägar betraktas i princip som ett eget trafikslag, skilt från övrig sjöfart. Detta skulle kunna tala för att ett införande av regelverket om inre vattenvägar, inklusive direktivet om tekniska föreskrifter, bör genomföras i ett nytt, separat regelverk. Utredningen har dock föreslagit att genomförandet av direktivet ska ske genom ändringar i den befintliga lagstiftningen, dvs. fartygssäker- hetslagen (2003:364), förkortad FSL, och genom föreskrifter som meddelas med stöd av den lagen. Något alternativt förslag till genom- förande redogörs det inte för i betänkandet. Ingen remissinstans har heller haft någon synpunkt på förslaget. Redan av den anledningen saknas förutsättningar att genomföra direktivet på något annat sätt. Det finns fördelar med ett genomförande i befintlig lagstiftning som kan väga tyngre än införandet av ny lagstiftning. Ett genomförande av direktivet genom användande av FSL kräver inte särskilt många lagändringar. Direktivets bestämmelser låter sig relativt lätt infogas i FSL:s systematik. Eftersom avsikten är att Transportstyrelsen är den myndighet som ska ansvara för att ta fram föreskrifter om krav på fartyg och deras utrustning och sköta tillsynen finns i FSL redan t.ex. bemyndiganden om delegering av normgivning till Transportstyrelsen inom dessa områden som går att utnyttja utan ändringar. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att genomförandet av direk- tivet bör ske genom utnyttjande av den befintliga regleringen i FSL och genom föreskrifter som meddelas med stöd av den lagen. Det ska upp- lysningsvis nämnas att uttrycken inlandssjöfart och fartyg/trafik på inre vattenvägar både allmänt och i direktivet används synonymt. Inre vattenvägar och zonindelning Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vilka zoner som ska finnas och vilka inre vattenvägar som ska ingå i varje zon. I fartygssäkerhetslagen ska det tas in en bestämmelse om att för sjö- farten ska Sveriges sjöterritorium delas in i fartområden och zoner. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens även om den lagtekniska utformningen är något annorlunda. Utredningen föreslår inte någon bestämmelse om indelning av Sveriges sjöterritorium i fartområden och zoner. Remissinstanserna: har inte något att erinra mot det föreslagna lagförslaget, men anser att det författningsmässigt framstår som en brist om det är så att såväl svensk rätt som aktuell EU-rättsakt i huvudsak saknar bestämmelser som slår fast vilka principer som ska tillämpas för att bestämma vilka vattenvägar som omfattas. Hovrätten anser att rekommendationer i ett dokument med för hovrätten okänd rättslig status inte framstår som tillräckligt. Ingen annan remissinstans yttrar sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag Av artikel 1.1 i direktivet framgår att unionens inre vattenvägar delas in i zoner. Zonerna 14 omfattar de vattenvägar som är upptagna i bilaga I till direktivet. Det finns enligt nämnda artikel även en zon R som består av de vattenvägar för vilka certifikat ska utfärdas i enlighet med den reviderade konventionen för sjöfarten på . Zon R är dock inte rele- vant när det gäller en svensk zonindelning. Det är medlemsstaterna själva som efter samråd med kom- missionen avgör vilka vattenvägar som de vill anmäla till bilagan, jfr artikel 1.2. Någon geografisk avgränsning av vad som är en inre vatten- väg finns inte. Detta innebär t.ex. att flera länder, däribland , inte har anmält några vattenvägar att ingå i bilagan. Av artikel 27 följer att och dessa andra länder därmed inte har någon skyldighet att genomföra direktivet. Direktivet innehåller inte någon definition av eller annan förklaring för vilken omfattning de olika zonerna har. har anfört att detta framstår som otillräckligt. Regeringen kan i och för sig instämma i hovrättens resonemang att det inte finns någon klar rättslig grund för hur zonindelningen enligt direktivet ska göras. De tekniska föreskrifterna i direktivet omfattar dock i huvudsak bestämmelserna om inspektion av fartyg på (se skäl 2 till direktivet). De bestämmelserna har i sin tur tagits in i om harmoniserade europeiska tekniska krav för fartyg i inlandssjöfart, se UNECE resolution nr 61 (ECE/TRANS/SC.3/172). Det är allmänt vedertaget att zonindelningen i direktivet därför också ska följa dessa rekommendationer. Detta har vid underhandskontakter bekräftats av kommissionen samt av vissa andra medlemsstater som har genomfört direktivet. Regeringen anser därför i likhet med utredningen att vid indelning av inre vattenvägar i de olika zonerna ska definitionen av zonerna utgå från den ovan nämnda rekommendationen av UNECE. Det saknas dock anledning att, i linje med vad föreslår, reglera detta i lagen. I sak innebär detta i korthet följande. Zon 1 utgörs av vattenvägar med en signifikant våghöjd som över i genomsnitt inte överskrider 2,0 m. För zon 2 och 3 är gränserna för den signifikanta våghöjden 1,2 m respektive 0,6 m. Zon 4 regleras inte i rekommendationerna. För beräk- ningen av våghöjden finns angivet en matris i rekommendationerna. Närmare om utformningen av bemyndigandet I betänkandet föreslås att regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer får även [] meddela föreskrifter om vilka zoner som ska finnas och omfattningen av de olika zonerna. Av artikel 1 och 3 i direktivet följer att endast trafik på de vattenvägar som är uppräknade i bilaga I till direktivet omfattas av direktivets krav. Även om ett vattenområde har en våghöjd som ligger inom ramen för zonindelningen omfattas inte trafiken på det vattenområdet så länge medlemsstaten inte har beslutat att det aktuella vattenområdet ska omfattas och området har infogats i bilaga I. Förslaget från utredningen att i lagen delegera rätten att meddela föreskrifter om omfattningen av zonerna kan därför möjligen leda tanken till att alla vattenvägar som har en våghöjd som ryms inom en viss zon också automatiskt omfattas av den svenska lagstiftningen. Detta torde dock inte ha varit utredningens avsikt och motsvarar inte heller som nämnts direktivets lydelse. För att bättre motsvara direktivets innehåll bör delegationsbestämmelsen i stället formuleras så att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka zoner som ska finnas och vilka inre vattenvägar som ska ingå i varje zon. Därigenom klargörs att det krävs ett aktivt utpekande av aktuella vattenområden. Naturligtvis kan ett utpekande göras på så sätt att en viss zon omfattar samtliga vattenområden som har en våghöjd som ligger inom ramen för den aktuella zonen. Det ska också nämnas att en inre vattenväg kan vara såväl ett område avgränsat av en yttre gräns som enbart en sträcka mellan två punkter. Av betänkandet framgår att enligt de beräkningar som har gjorts har bl.a. delar av en sådan våghöjd som ligger över de gränsvärden som ska tillämpas vid zonindelningen enligt direktivet 2006/87/EG om tekniska föreskrifter. Det skulle därmed enligt betänkandet inte gå att tillämpa direktivet på hela . Den våghöjdsberäkningen är dock inte gjord enligt bestämmelserna i direktivet och den ovan nämnda UNECE-resolutionen. gav regeringen därför Transportstyrelsen i uppdrag att undersöka hur fartområden ser ut utifrån definitionerna av signifikant våghöjd enligt bl.a. direktivet (dnr N2012/1803/TE). Transportstyrelsen redovisade uppdraget till i en reviderad rapport . En av rapportens slutsatser är att den våghöjdsmodellering som har utfört på Transportstyrelsens uppdrag visar att gränsvärdet för zon 1 inte Direktivet om tekniska föreskrifter för fartyg i inlandssjöfart kan därmed tillämpas på hela . Utpekande av inre vattenvägar kräver samråd med samt underrättelse till kommissionen Enligt artikel 1.2 kan en medlemsstat, efter samråd med kommissionen, företa ändringar i klassificeringen av sina vattenvägar i de zoner som är upptagna i bilaga I. Ändringarna ska enligt samma bestämmelse senast de träder i kraft anmälas till kommissionen, som ska underrätta de övriga medlemsstaterna. Ett svenskt genomförande av direktivet kräver som nämnts att pekar ut inre vattenvägar som ska ingå i de olika zonerna. Detta innebär i praktiken att en ändring ska göras av bilaga I, vilket således kräver först samråd med kommissionen och därefter att kommissionen underrättas före- skrifterna träder i kraft. Regeringen avser att peka ut Transportstyrelsen som ansvarig myndighet för att meddela föreskrifter om zonindelningen. Det är därför naturligt att Transportstyrelsen också får ansvara för samråd med och underrättelse till kommissionen. En grundläggande bestämmelse om fartområden och zoner bör införas Fartygssäkerhetslagen innehåller inte någon grundläggande bestämmelse om att det svenska sjöterritoriet ska delas in i fartområden. Först i det bemyndigande som föreslås ändras enligt förslaget i detta avsnitt omtalas fartområden. Inte heller när det gäller zoner för vilka det enligt förslaget ska delegeras föreskriftsrätt finns någon grundläggande bestämmelse om vad detta begrepp innebär eller att sådana ska finnas. Lagrådet har ansett att det är otillfredsställande att lagen inte ger underlag för att bedöma vilken innebörd bemyndigandena har. Enligt Lagrådet skulle denna brist i viss mån kunna läkas genom att föra in en bestämmelse i lagen enligt vilken Sveriges sjöterritorium för sjöfarten ska delas in i fartområden och zoner. Regeringen delar Lagrådets uppfattning och föreslår att en sådan bestämmelse tas in i lagens allmänna bestämmelser i första kapitlet. 2012/13:177 5.5 Krav på gemenskapscertifikat för inlandssjöfart Regeringens förslag: Följande fartyg ska när de trafikerar inre vattenvägar ha ett gemenskapscertifikat för inlandssjöfart enligt direk- tiv 2006/87/EG eller ett certifikat utfärdat i enlighet med artikel 22 i den reviderade konventionen för sjöfarten på : 2.bogserfartyg och skjutbogserare som är avsedda att bogsera, sidobogsera eller skjuta på antingen sådana fartyg som avses i 3 eller flytande utrustning, och 3.andra fartyg som har en längd av , eller för vilka produkten av längd, bredd och djupgående ger en volym på . Flytande utrustning ska också ha något av de certifikat som anges i första stycket vid trafik på inre vattenvägar. Havsgående fartyg som har giltiga certifikat för havsgående trafik behöver trots första stycket inte ha något av de certifikat som där anges när de tillfälligt trafikerar inre vattenvägar. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I betänkandet föreslås att fartyg enligt den tredje punkten ska uppfylla både längd- och volymkravet för att omfattas, dvs. att villkoren ska vara kumulativa. I betänkandet föreslås vidare när det gäller passagerarfartyg att endast utländska sådana ska omfattas. I betänkandet föreslås också att i stället för flytande utrustning ska flytande anläggningar ha certifikat. När det gäller utländska fartyg som innehar s.k. Rhencertifikat föreslås i betänkandet att detta skulle ge en rättighet att trafikera svenska inre vattenvägar. Slutligen föreslås i betänkandet ett något annat namn på certifikatet.