prop · H10321 · 2013-10-07 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:21 elmarknaden – insatser för en fungerande Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de slutsatser och rekommendationer som gjort i rapporten på elmarknaden – insatser för en fungerande elöverföring. har granskat statliga insatser för en fungerande elöverföring. har gjort iakttagelser om statens insatser inom flera områden som har betydelse för överföringen av el: regeringens styrning av svenska kraftnäts investeringsplanering och vissa av affärsverkets finansiella nyckeltal, tillståndsprocessen för investeringar i stamnätet samt tillsyn över kvaliteten i elöverföringen. Granskningen omfattar även regeringens rapportering till . I skrivelsen redovisar regeringen även vilka åtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas inom området. 1 Ärendet och dess beredning .............................................................. 2 slutsatser och rekommendationer ........................... 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Regeringens styrning av .......................... Tillståndsprocess för stamnätskoncessioner ....................... Begränsad förebyggande och nationellt hållen tillsyn Staten på elmarknaden – insatser för en fungerande elöverföring (RiR 2013:3) ................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... Ärendet och dess beredning har granskat statliga insatser för en fungerande elöverföring. Granskningen har redovisats i rapporten på elmarknaden – insatser för en fungerande elöverföring (RiR 2013:3). Granskningen ingår i granskningsstrategi Staten på marknaden, vars grundläggande fråga är om statliga åtaganden fullgörs effektivt på marknader som genomgått och genomgår omvandling och där staten är en marknadsaktör vid sidan av sin roll som reglerare och utövare av tillsyn. Den aktuella granskningen har utgått från frågan om staten skapat förutsättningar för en väl fungerande överföring av el. Granskningsrapporten finns i bilagan. överlämnade granskningsrapporten till regeringen . Granskningsrapporten har remitterats till (dnr N2013/2115/E). 2Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer sammanfattande bedömning är att regeringen har varit passiv i sin styrning av de insatser som skulle kunna ha gjorts inom området överföring av el. Trots ett ökande investeringsbehov har tillståndsprocessen för nätutbyggnad enligt tagit , vilket försenat viktiga investeringar. Vidare menar att det saknas underlag som gör det möjligt att ta del av regeringens överväganden för avkastningsmål och utdelningsmål för (), liksom hur funktionellt begreppet affärsmässighet är i styrningen av affärsverket. Som ser det har regeringen inte heller verkat för en förebyggande och nationellt täckande tillsyn av leveranskvaliteten för överföring av el. I stället har tillsynen enligt varit reaktiv med ett litet fokus på att nätägarna själva ska vidta förebyggande åtgärder för leveranskvaliteten. Slutligen anser att regeringens information till om området överföring av el har haft brister. Det har enligt bland annat saknats återkoppling på de investeringar som beslutat . lämnar i korthet följande rekommendationer till regeringen: Regeringen bör mer aktivt än tidigare följa Svenska kraftnäts stamnätsinvesteringar. Regeringen bör utveckla begreppet affärsmässighet i relation till Svenska kraftnäts uppdrag. Regeringen bör ge ansvariga myndigheter i uppdrag att utreda möjligheterna att få en snabbare tillståndsprocess för stamnätskoncessioner. Regeringen bör förbättra den information som får om de investeringar som gör. Regeringen bör även ge återkoppling på i vilken utsträckning investeringsplanerna lämnar följande rekommendation till Energimarknads- bör, i högre utsträckning än tidigare, utföra en myndighetsinitierad och nationellt täckande tillsyn av leveranskvaliteten för överföring av el. Regeringen bör i sin styrning av myndigheten verka för att detta uppnås. 3Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen redogör i följande avsnitt för regeringens bedömning av de slutsatser som drar och de rekommendationer som myndigheten lämnar i granskningsrapporten. rekommenderar regeringen att mer aktivt än tidigare följa Svenska kraftnäts stamnätsinvesteringar. planerar enligt stora investeringar som bland annat syftar till att öka överföringskapaciteten i det svenska stamnätet och öka integrationen med övriga . Som ser det behöver investeringarna – för att undvika negativa priseffekter – realiseras på ett effektivt sätt. Detta kommer enligt att ställa krav på en aktiv och väl underbyggd styrning från regeringen. finner vidare att regeringen bör utveckla begreppet affärsmässighet i relation till Svenska kraftnäts uppdrag. menar att regeringen som en del i detta bör överväga att ompröva hur funktionellt begreppet affärsmässighet är i styrningen och pröva om det finns andra möjligheter att säkerställa den kostnadseffektivitet som behöver finnas i verksamheten. Vidare bör regeringen enligt skriftligt beskriva sina analyser och motiv till avkastningskravet och utdelningspolicyn för . Regeringen delar bedömning att Svenska kraftnäts investeringar i stamnätet aktivt bör följas av regeringen och kan konstatera att det finns ett stort uppdämt behov av ny- och reinvesteringar. Granskningen omfattar dock tiden från elmarknadens avreglering 1996 fram till , dvs. även tiden före alliansregeringens tillträde 2006 omfattas av granskningen och var det låga investeringar i stamnätet. har investeringarna i stamnätet ökat kraftfullt, i syfte att skapa förutsättningar för tryggare elförsörjning och introduktion av mer förnybar elproduktion. Detta är också en inriktning som kommer att fortsätta . Regeringen följer därför stamnätsutbyggnaden aktivt. Utbyggnaden av stamnätet är som har noterat en långsam process, även om tidsåtgången har minskat . Investeringar i stamnätet måste dock vara väl underbyggda, då det handlar om kostsamma projekt, både ur ett ekonomiskt perspektiv och med hänsyn till påverkan på miljö och för enskilda fastighetsägare och Stamnätets utbyggnad bör alltså ske välplanerat och utifrån ett fullödigt beslutsunderlag. Av samhällsekonomiska skäl är det angeläget att utbyggnaden sker på ett balanserat sätt så att man inte bygger in överkapacitet i stamnätet som inte motiveras av realistiska bedömningar av framtida behov. Regeringen har ställt sig positiv till de investerings- och finansieringsplaner som presenterat vilka innebär en kraftfull ambitionsökning när det gäller investeringar i stamnätet. beslutet att stänga kärnkraftsreaktorerna i har en rad investeringar genomförts för att förstärka stamnätsförbindelserna till , vilket har medfört att försörjningsförmågan ligger på samma nivå som när Barsebäcksverken 1 och 2 var i drift. verken hade en försörjningsförmåga på ca 5 700 MW. avställning av det första verket innebar att försörjningsförmågan sjönk till ca 5 000 MW. –2005 genomfördes flera investeringar för att stärka kapaciteten till . byggdes en ledning mellan och Hemsjö (2001) som ökade kapaciteten med ca 500 MW. Som högst var försörjningsförmågan till ca 6 100 MW. det att avställts var nivån på ca 5 600 MW vid utgången av Vidare har investeringsnivån gradvis ökat för Svenska kraftnät och planeras för investeringsnivåer om ca en tiofaldig ökning jämfört med tidigare Regeringen har därtill i sin del av tillståndsprocessen prioriterat koncessionshandläggning av nya stamnätsförbindelser, t.ex. avseende Sydvästlänken, som beviljades nätkoncession av regeringen i två separata Handläggningstiden om fyra respektive fem månader för respektive beslut får betraktas som mycket snabb med beaktande av projektets storlek. Regeringen har även i flera budgetpropositioner uttalat att det är angeläget att vidta åtgärder för att stärka stamnätets driftsäkerhet och öka överföringskapaciteten. anser även att eftersläpningen i investeringarna i kombination med beslutet att dela in i elområden har haft effekt på priserna mot elanvändarna i delar av . konstatera att införandet av elområden fått en påverkan på elpriset i södra De genomsnittliga prisskillnaderna i den fysiska handeln har dock varit små med undantag för perioder av lägre tillgänglighet i kärnkraften () och underhållsarbeten i stamnätet (sommaren När det gäller den finansiella handeln har prisskillnaderna gradvis Regeringen har dock varit tydlig med att den gärna sett att indelningen av i fler elområden skett då kraftöverföringen i förstärkts genom Sydvästlänken. godtogs dock inte av i processen med Svenska Genom Svenska kraftnäts investerings- och finansieringsplaner får regeringen insyn i planerade stamnätsinvesteringar. 2013/14:21 utvecklats, särskilt sedan regeringen i regleringsbrevet för gett i uppdrag (dnr N2011/7166/E) att redovisa utvecklade investerings- och finansieringsplaner. Stamnätsinvesteringar, såsom t.ex. Perspektivplan 2025, är även frågor som berörs i de löpande kontakterna mellan () och . Som konstaterar har träffsäkerheten i investeringsplanerna ökat, till följd av ett aktivare arbete av . anför i rapporten att regeringens styrning av varit för passiv och brustit i underlag. En del av regeringens styrinstrument är utnämningsmakten. Regeringen utnämnde en ny generaldirektör för . har genomfört delar av det arbete som behandlar i rapporten. har initierat ett generellt arbete för förbättrad myndighetsstyrning och har riktat ett särskilt fokus på vissa myndigheter, däribland . pågår en översyn av Svenska kraftnäts ekonomiska mål. I budgetpropositionen (prop. 2013/14:1, utg.omr. 21) redogör regeringen för den huvudsakliga inriktningen och tidplanen för översynen. Regeringen delar bedömning att det är viktigt att motiven till de ekonomiska målen framgår. Ändringar kommer därefter i förekommande fall att ske i regleringsbrev och myndighetsinstruktion. I samband med den översyn av Svenska kraftnäts styrdokument som pågår inom kan även ändringar aktualiseras, däribland avseende begreppet affärsmässighet. gör bedömningen utifrån sina iakttagelser i granskningen att det är invändningar från fastighetsägare som till stor del bidrar till att tillståndsprocessen blir lång. anser att regeringen inte i tillräckligt hög grad har låtit utreda den intressekonflikt som kan finnas mellan att åstadkomma kortare tillståndsprocesser för stamnätet och den rätt till inflytande särskilt berörda fastighetsägare har över stamnätets utbyggnad. rekommendation är att regeringen bör ge ansvariga myndigheter i uppdrag att utreda möjligheterna att få en snabbare tillståndsprocess för stamnätskoncessioner. Flera av de förhållanden som i granskningen identifieras som faktorer som påverkar tillståndsprocessen för stamnät kunde enligt tjäna som utgångspunkt för sådana uppdrag. Regeringen instämmer i att det är viktigt att tillståndsprocesser inte är alltför långsamma och har i de senaste årens budgetpropositioner poängterat att tillståndsprocesserna för både ny energiproduktion och kraftnät måste fortsätta att förenklas och förkortas. infördes en ny bestämmelse om handläggningstider i den då gällande elförordningen (1994:1250). En motsvarande bestämmelse finns numera i 10 § elförordningen (2013:208), som trädde i kraft . Där framgår att Energi- marknadsinspektionen ska fatta ett beslut i ett ärende om en ansökan om nätkoncession för t.ex. stamledning från det att en fullständig ansökan kom in till myndigheten. Vidare har beslutat om ändringar i ellagen (1997:857), som innebär att fr.o.m. ska Energimarknads- inspektionen, och inte som tidigare regeringen, vara första instans för prövningen av ansökningar av nätkoncession för stamnätet (prop. 2012/13:70, bet. 2012/13:NU12, rskr. 2012/13:200). endast att pröva överklaganden av dessa beslut. fortfarande vara första instans för prövning av ansökningar som rör Ändringarna i ellagens bestämmelser om koncessionsprövningen bör innebära att ledtiderna i genomsnitt blir ca 3–6 månader kortare för dessa koncessionsärenden med beaktande av att ändringen innebär mindre administrativt arbete för . Sannolikt är det även kortare ledtider för beslut om nät- koncessioner, jämfört med , eftersom både och har minskat sina balanser för ansökningar och överklaganden av nya koncessioner och prioriterar dessa ärenden. aktivt för att genom olika effektiveringsåtgärder få ner ledtiderna i koncessionsärenden, bl.a. genom ett nytt handläggarstöd. () har även tagit fram promemorian, Effektivare identifiering, beskrivning och bedömning av miljökonsekvenser, som efter remittering nu bereds inom Regerings- I promemorian föreslås ändringar i bestämmelserna i 6 kap. som rör miljökonsekvensbeskrivningar, i syfte att åstadkomma en tydligare och mer förutsebar tillämpning av Parallellt med det nationella regelförenklingsarbetet pågår förhandlingar om omfattande ändringar av EU:s s.k. MKB-direktiv (och rådets direktiv /92/EU av 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt), baserat på ett förslag från . de förhandlingarna kommer att behöva beaktas i det nationella Ett uttalat syfte med båda förslagen är att förkorta handläggningstiden i miljötillståndsprocesserna. och rådets förordning (EU) nr 347/2013 av den om riktlinjer för transeuropeiska energiinfrastrukturer (EUT L 115, 25.4.2013, s. 39, Celex 32013R0347), som trädde i kraft , omfattar bland annat ledningar för eltransmission. Enligt förordningen ska varje medlemsstat bedöma vilka åtgärder som kan vidtas för att effektivisera förfarandena för miljökonsekvens- beskrivningar för de projekt som omfattas av förordningen. Bedömningarna ska ta utgångspunkt i icke-bindande riktlinjer från EU- kommissionen som utfärdades (Guidance Document "Streamlining environmental assessment procedures for energy infrastructure 'Projects of Common Interest' [PCIs]). ska genomföras inom de tidsramar som anges i förordningen. bedriver ett internt arbete som syftar till att affärsverket i fortsättningen ska genomföra samrådsprocessen på ett sådant sätt att fastighetsägare och andra berörda parter får en realistisk förväntansbild av vad ett samråd innebär och i vilka avseenden en enskild, en myndighet eller en kommun genom samrådet kan påverka den verksamhet som samrådet omfattar. har gjort erfarenheten att affärsverket behöver informera dem som kan bli berörda av ett utbyggnadsprojekt tidigare än vad som gjorts i äldre projekt. påpekar att Svenska kraftnäts underlag skulle kunna bli tydligare och komma tidigare i processen. Behovet av tydligare underlag är känt hos , och har bl.a. efterfrågats av i nätkoncessionsärenden. arbetar aktivt med att förbättra projektstyrningen. anser att en precisering av vad som avses med samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar skulle minska otydligheten, vilket kan förenkla tillståndsprocessen då det inte längre finns utrymme att ha olika tolkningar av detta begrepp för och fastighetsägare och deras representanter. Regeringen noterar att skrivningen om samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar funnits i Svenska kraftnäts instruktion sedan verket bildades . Regeringen anser att begreppet samhällsekonomisk analys är allmänt vedertaget, men instämmer i att det kan finnas ett behov av att förtydliga definitionen i förhållande till Svenska kraftnäts aktuella uppdrag. Regeringen avser att behandla detta i samband med den översyn av Svenska kraftnäts styrdokument som pågår inom . Regeringen gör bedömningen att en sådan precisering kan leda till att ett mer utförligt beslutsunderlag tas fram i samband med tillståndsprocessen. Grundläggande intressekonflikter kommer dock finnas kvar även och en precisering innebär därmed inte nödvändigtvis att tillståndsprocessen blir snabbare. har angett att vissa länsstyrelser har pekat på behovet av att identifierar områden av riksintresse för eldistribution, eftersom det kan underlätta deras och andra myndigheters handläggning. Regeringen konstaterar att det finns behov av en översyn av bestämmelserna om riksintressen och deras tillämpning och har därför för avsikt att tillsätta en utredning. Regeringen delar uppfattning att länsstyrelsernas bedömning ibland skiljer sig åt i likartade fall. Regeringen konstaterar att länsstyrelserna självständigt har att tolka lagar och regelverk i varje enskilt prövningsärende. Mot bakgrund av problematiken har dock planerat ett möte med samtliga länsstyrelser för att underlätta koncessionshanteringen vid länsstyrelserna. Länsstyrelserna och är några av det tjugotal myndigheter och organisationer som även deltar i samarbetet kring webbplatsen . Syftet med webbplatsen är att ta ett helhetsgrepp på tillståndsprocessen för vindkraftverk, vilket även inkluderar prövningsprocessen för nätkoncessioner. Webbplatsen startades på uppdrag av regeringen . Genom detta samarbete bör det kunna skapas förutsättningar för att berörda myndigheter kan finna en samsyn kring hur olika bestämmelser ska tolkas. anför i granskningsrapporten att myndigheter saknar samsyn om magnetfält och att det råder osäkerhet bland fastighetsägare men även bland ansvariga myndigheter och berörda kommuner om i vilken grad de magnetfält som uppstår kring stamnätsledningar är skadliga för människors hälsa och hur den försiktighetsprincip som tagits fram ska tolkas. Regeringen delar bedömning att frågan Skr. 2013/14:21 om elektromagnetiska fält har betydelse för längden på tillstånds- processen för stamnät. Ansvaret för hälsofrågor med anknytning till magnetfält fördelas på fem myndigheter: , , , och . Myndigheterna publicerade 1996 vägledningen Myndigheternas försiktighetsprincip om lågfrekventa elektriska och magnetiska fält – en vägledning för beslutsfattare. Inom samrådsgruppen för elektromagnetiska fält som består av representanter från nämnda myndigheter pågår arbete med att ta fram en ny version av myndigheternas försiktighetsprincip. I likhet med anser regeringen att arbetet inom myndigheternas samrådsgrupp för elektromagnetiska fält är en viktig del i arbetet för att nå en större samsyn. 3.3Begränsad förebyggande och nationellt hållen tillsyn över elöverföringen I fråga om tillsynen över elöverföringen gör bedömningen att det finns områden som borde kunna vara föremål för myndighetsinitierade och planlagda tillsyn. rekommendation är att , i högre utsträckning än tidigare, bör utföra en myndighetsinitierad och nationellt täckande tillsyn av leveranskvaliteten för överföring av el. Regeringen bör i sin styrning av myndigheten verka för att detta uppnås. anför i sitt remissyttrande att en övervägande del av den tillsyn som genomförs består av myndighetsinitierade och nationellt täckande insatser. I den egeninitierade tillsyn som exempelvis bedrevs efter vinterstormarna 2011/12 granskades av landets elnätsföretag. anser att nuvarande tillsyn av leveranskvaliteten bedrivs effektivt och på ett ändamålsenligt sätt utifrån aktuell utformning av regelverket och resurstilldelning. uppfattning är att en förändring av tillsynsutövningen till att bli mer omfattande och detaljinriktad kräver utökade resurser utan att nödvändigtvis leda till en mer verkningsfull och effektiv tillsyn. Regeringens bedömning är att tillsyn över elöverföringen både har varit myndighetsinitierad och indikationsstyrd. drabbades /11 och 2011/12 av flera längre elavbrott på grund av stormar och har därför inriktat sin tillsyn mot de nätföretag som har haft längre avbrott på grund av stormarna. Genom att har valt att rikta sin tillsyn mot dessa händelser har inspektionen i praktiken kunnat se vilka brister elnätsföretagen har haft och kunnat förelägga dessa företag att vidta rättelser i sin verksamhet för att undanröja bristerna. Tillsynen gynnar även direkt berörda kunder som därmed inte kommer att drabbas lika hårt vid kommande stormar. val med större insatser av indikationsstyrd tillsyn har dock inneburit att den systematiska och 2013/14:21 planlagda tillsynen, dvs. den förebyggande tillsynen, har nedprioriteras . /13 har det dock varit färre stormar vilket bör innebära att den planlagda tillsynen kan prioriteras upp framöver. anser att i allt för stor utsträckning har nedprioriterat den systematiska och planlagda tillsynen och att inspektionen bör bedriva en sådan tillsyn kontinuerligt. Regeringen delar uppfattning och anser att bör bedriva en systematisk och planlagd tillsyn. Mot bakgrund av de faktiska problemen med överföringen till följd av stormar anser regeringen dock att har prioriterat rätt när de prioriterat indikationsstyrd tillsyn eftersom sådan tillsyn kommer att leda till åtgärder som med större säkerhet kommer att gynna kunderna vid framtida stormar. I sin styrning av myndigheten avser regeringen att fortsättningsvis verka för att har en ändamålsenlig balans i sin tillsyn mellan indikationsstyrd och förebyggande tillsyn över leveranskvaliteten. rekommenderar att regeringen bör förbättra den information som får om de investeringar som gör. Informationen bör innehålla tydliga beskrivningar av motiven till investeringarna och vilka konsekvenser de får. Regeringen bör även enligt ge återkoppling på i vilken utsträckning investeringsplanerna uppfylls. Med anledning av process mot , som avslutades genom Svenska kraftnäts frivilliga åtagande om införande av elområden, har bedömt att det kan finnas behov av en rutin för att informera om ärenden när kommissionen startar en process för lagöverträdelse mot svenska myndigheter. Som har funnit kan regeringen konstatera att det saknas bestämmelser om hur informeras i sådana fall. Detta gäller dock generellt för alla svenska myndigheter, och inte enbart för . Regeringen noterar att granskningen sträcker sig över perioden – 2012. Redogörelserna för Svenska kraftnäts investeringar i budgetpropositionen har förändrats . De planerade investeringarna beskrevs på övergripande sätt men detaljeringsgraden har ökat i omfattning , särskilt . har dock även investeringsvolymen ökat. Mot bakgrund av att de väsentligt ökande investeringsvolymerna ställer ökade krav på planering, uppföljning och kontroll i verksamheten har regeringen uppdragit åt att redovisa en utvecklad investerings- och finansieringsplan (dnr N2011/7166/E). Regeringen avser att fortsätta arbetet med utvecklad information och återkoppling till . Detta framgår bl.a. i budgetpropositionen där det redogörs för genomförda investeringar, uppföljning av investeringsplan och för Skr. 2013/14:21 planerade investeringar samt Perspektivplan 2025. 3.5Regeringens behandling av skrivelse Med denna redogörelse och med de åtgärder regeringen har beskrivit anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Staten på elmarknaden – insatser för en fungerande är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-309-7 rir 2013:3 foto: form: curry tryck: interntryckeri, 2013 GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN – insatser för en fungerande elöverföring STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: – insatser för en fungerande elöverföring har granskat statliga insatser för en fungerande elöverföring. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Vidare har berett länsstyrelser möjlighet att faktagranska och lämna synpunkter på avsnitt där deras verksamhet berörts. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och .