prop · H003115 · 2013-03-19 00:00:00 — Enligt 5 § LAK krävs tillstånd för att få bedriva övervakning med en kamera som är uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. Tillstånd ska, enligt 6 § LAK, meddelas om intresset av all- män kameraövervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad (den s.k. överviktsprincipen). Tillstånd beslutas av . Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervak- ning ska särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömnin- gen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad ska särskilt beak- tas hur övervakningen ska utföras och vilket område som ska övervakas. I 710 §§ LAK finns vissa undantag från tillståndsplikten. Tillstånd krävs inte för allmän kameraövervakning som sker av trafiksäkerhetsskäl eller för säkerheten i arbetsmiljön om kameran är uppsatt på ett fordon, en maskin eller liknande för att förbättra sikten. Vidare är viss över- vakning som utförs av , t.ex. vid betalstationer för trängsel- skatt, tillståndsfri. Tillstånd krävs inte heller för kameraövervakning till skydd för vissa skyddsobjekt eller i kasinon. Dessutom får polis- myndigheter och räddningsledare i vissa fall bedriva allmän kamera- övervakning under högst en månad utan tillstånd. Av 11 och 12 §§ LAK följer att viss övervakning är tillåten efter anmälan till . Sådan övervakning kräver således inte tillstånd. Detta gäller dels övervakning i en banklokal, en lokal hos ett kreditmarknadsföretag och ett postkontor, dels övervakning i en butiks- lokal. I fråga om övervakning i butikslokaler krävs att den som avser att bedriva övervakningen har träffat en skriftlig överenskommelse med skyddsombud, skyddskommitté eller en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen (12 § LAK). Av 15 § LAK följer att det är i det län där övervakningen ska ske som beslutar om tillstånd och hanterar anmälningar om allmän kameraövervakning. Innan meddelar tillstånd till allmän kameraövervakning ska den kommun där övervakningen ska ske få till- fälle att yttra sig (18 § LAK). Tillståndet ska, enligt 19 § LAK, innehålla uppgifter om hur kameraövervakningen får anordnas, övervakningens ändamål, den utrustning som får användas samt det område som får övervakas. får också meddela de övriga villkor som behövs för tillståndet. Sådana villkor kan avse upplysningar om övervak- ningen, upptagning, användning, behandling eller bevarande av bilder, Prop. 2012/13:115 avlyssning eller upptagning av ljud samt andra förhållanden som har betydelse för att skydda den enskildes personliga integritet. Tillstånd kan meddelas för begränsad tid. Om förutsättningarna för ett tillstånd ändras får meddela nya villkor eller återkalla tillståndet. är tillsynsmyndighet för kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde. Det gäller såväl tillståndspliktig som anmäl- ningspliktig övervakning (21 § LAK). Inom ramen för sin tillsynsverk- samhet får meddela de förelägganden och förbud som behövs. Ett föreläggande eller förbud får förenas med vite. har rätt att för tillsynen få tillträde till kontrollrum och andra delar av en övervakningsanläggning. får också begära upplysningar från den som bedriver kameraövervakning samt granska bevarat bild- eller ljudmaterial (2224 §§ LAK). beslut enligt lagen om allmän kameraövervakning får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Justitiekanslern får överklaga sådana beslut för att ta till vara allmänna intressen. Beslut om tillstånd och om undantag från upplysningsplikten får överklagas av den kommun där övervakningen ska ske och, om övervakningen avser en arbetsplats, av en organisation som företräder de anställda (29 § LAK). I 13 och 14 §§ LAK finns särskilda bestämmelser om hantering av bild- och ljudmaterial från allmän kameraövervakning. Sådant material ska hanteras så att missbruk motverkas och fler personer än som behövs för att övervakningen ska kunna bedrivas får inte ha tillgång till materialet. Materialet får, som huvudregel, inte bevaras än en månad, om inte beslutar om en längre bevarandetid. Lagen om allmän kameraövervakning trädde i kraft . Därefter har utvärderat lagen (SOU 2002:110). Utredningen, som bedömde att lagen om allmän kameraöver- vakning i huvudsak fungerande väl, lämnade förslag till vissa ändringar av regleringen om upplysningsplikt, spridning av bildmaterial från allmän kameraövervakning och skadestånd. Utredningen föreslog också att en polismyndighet skulle få rätt att utan tillstånd bedriva allmän kameraövervakning dels vid trafikövervakning, dels vid särskilt brottsutsatta platser i syfte att förebygga eller förhindra sådan brottslig verksamhet som kunde antas utföras där. Slutligen föreslog utredningen att kameraövervakningen av skulle undantas från till- ståndsplikten och lagregleras särskilt. förslag har remitterats men inte lett till lagstiftning. 2012/13:115 hänföras till en fysisk person som är i livet (3 § PUL). Bilder är per- sonuppgifter förutsatt att en person kan identifieras med hjälp av bilden. Lagen gäller för sådan behandling av personuppgifter som helt eller del- vis är automatiserad samt vid behandling i register (5 § PUL). Den utrustning som används för kameraövervakning är i stor utsträckning baserad på digital teknik, vilket innebär att kameraöver- vakning oftast omfattas av personuppgiftslagens bestämmelser. Från personuppgiftslagens tillämpningsområde undantas behandling av personuppgifter som utförs av en fysisk person som ett led i en verk- samhet av rent privat natur (6 § PUL). Vidare görs undantag från flertalet av bestämmelserna i lagen vid sådan behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller för konstnärligt eller litterärt skapande (7 § andra stycket PUL). Lagen ska inte heller tilläm- pas i den mån det skulle inskränka den grundlagsfästa tryck- och ytt- randefriheten (7 § första stycket PUL) eller offentlighetsprincipen (8 § PUL). I lagen uppställs vissa grundläggande krav på behandling av person- uppgifter (9 § PUL). Dessa krav innebär att personuppgifter bara får behandlas om det är lagligt, på ett korrekt sätt och i enlighet med god sed. Uppgifterna ska dessutom samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål samt inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. Vidare ska de behandlade personuppgifterna vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålet med behandlingen. Det är inte tillåtet att behandla fler personuppgifter än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen och inte heller att bevara uppgifterna än nödvändigt. Av 10 § PUL följer att personuppgifter får behandlas endast om den registrerade har lämnat sitt samtycke eller behandlingen är nödvändig för något av de ändamål som anges i lagen. I lagen finns även bestämmelser om bl.a. information till den registrerade, säkerheten vid behandling, straff och skadestånd. Datainspektionen är tillsynsmyndighet enligt per- sonuppgiftslagen. trädde den s.k. missbruksregeln i 5 a § PUL i kraft. Enligt denna bestämmelse behöver de flesta av lagens regler inte tillämpas på personuppgifter som inte ingår i eller är avsedda att ingå i en samling av personuppgifter som har strukturerats för att påtagligt under- lätta sökning efter eller sammanställning av personuppgifter. Denna undantagsregel omfattar bl.a. sådan vardaglig behandling av person- uppgifter som produktion av löpande text i ordbehandlingsprogram, inspelning och användning av bild- och ljudmaterial och korrespondens med e-post under förutsättning att materialet inte ska infogas i en databas med en kvalificerad personuppgiftsanknuten struktur, t.ex. ett ärende- hanteringssystem. Behandling av personuppgifter som faller under miss- bruksregeln får dock inte utföras om den innebär en kränkning av enskildas personliga integritet. Personuppgiftslagen gäller inte om det i en annan lag eller i en förord- ning finns bestämmelser som avviker från personuppgiftslagen (2 §). Så- dana avvikande bestämmelser finns ofta i s.k. registerförfattningar som reglerar inrättande och förandet av viktigare register eller annan behand- ling av personuppgifter på det offentliga området. I den utsträckning en registerförfattning inte innehåller bestämmelser om sådant som regleras i personuppgiftslagen ska den sistnämnda lagen tillämpas. Eftersom lagen om allmän kameraövervakning innehåller bestäm- melser om behandling av personuppgifter gäller den i dessa delar framför personuppgiftslagen. Om det saknas bestämmelser i en viss fråga i lagen om allmän kameraövervakning ska i stället personuppgiftslagens bestäm- melser tillämpas. Som nämns ovan i avsnitt 4.2.1 finns det ett antal bestämmelser i lagen om allmän kameraövervakning som gäller all kameraövervakning, dvs. även övervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. Det är fråga om den s.k. allmänna hänsynsregeln (som innebär att kameraövervakning ska ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet) samt bestämmelserna om upplysningsskyldighet, tystnadsplikt, straff och förverkande. För kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde gäller därutöver personuppgiftslagen. Missbrukregeln i 5 a § PUL har fått stor betydelse för förutsättningarna för allmän kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde. Det är rimligt att utgå ifrån att merparten av all sådan kamera- övervakning faller under missbruksregeln. De personuppgifter som behandlas vid kameraövervakning kan nämligen mycket sällan anses vara strukturerade på ett sådant sätt som avses i 5 a § PUL (se avsnitt 4.2.3). 5 En ny lag om kameraövervakning 5.1Reglerna om kameraövervakning samlas i en lag Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om allmän kamera- övervakning och tillämpliga bestämmelser i personuppgiftslagen ska sammanföras i en ny lag om kameraövervakning. Begreppet allmän kameraövervakning ska ersättas med kameraövervakning. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Justitie- kanslern, i och Kommuner och Landsting, tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan erinran. Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i anser att begreppet allmän kameraövervakning bör finnas kvar i lagen för att 2012/13:115 skilja dess tillämpningsområde från regler om hemlig kameraövervak- ning. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 4.2 regleras allmän kameraövervakning i två lagar: lagen om allmän kamera- övervakning och personuppgiftslagen. I lagen om allmän kamera- övervakning finns ett fåtal bestämmelser som är gemensamma för all kameraövervakning samt mer utförliga bestämmelser för övervakning av platser dit allmänheten har tillträde. När det gäller övervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde är, som framgår ovan, även personuppgiftslagen tillämplig. Förhållandet att två lagar är tillämpliga vid kameraövervakning gör regleringen svårtillgänglig, särskilt som det inte alltid är självklart vilka bestämmelser som ska tillämpas. Det kan konstateras att kameraöver- vakning blir allt vanligare och utförs i många skilda typer av miljöer med olika typer av anordnare. I princip all kameraövervakning kan inverka på enskildas personliga integritet. Därför är det viktigt med regler som är tydliga, förutsägbara och enkla att tillämpa. Såväl den som avser att använda sig av kameraövervakning som den som övervakas bör kunna förutse vad som är tillåtet och vad som är förbjudet. Enligt utredningens förslag ska reglerna om allmän kameraövervak- ning samlas i en ny lag om kameraövervakning. Förslaget tas väl emot av remissinstanserna som antingen tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Förslaget innebär, som flera remissinstanser påpekar, en tydligare och mer förutsebar lagstiftning till nytta för alla som tillämpar bestämmelser om kameraövervakning. Även regeringen instämmer i utredningens bedömning att reglerna om kameraövervakning bör samlas i en ny lag om kameraövervakning. Begreppet allmän kameraövervakning infördes i lagen om allmän kameraövervakning för att markera skillnaden i förhållande till hemlig kameraövervakning (prop. 1997/98:64 s. 22). Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i anser att begreppet av nämnda skäl bör användas även i den nya lagen. Enligt regeringens uppfattning finns det dock en risk för att begreppet allmän kameraövervakning leder tankarna fel. Det ligger nära till hands att uppfatta begreppet som att det tar sikte på sådan övervakning som utförs av det allmänna, och inte som en motsats till hemlig kameraövervakning. Enligt regeringens bedömning är det möjligt att åstadkomma en tydlig gränsdragning gentemot regleringen om hemlig kameraövervakning utan användning av begreppet allmän kameraövervakning. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att begreppet kameraövervakning bör användas i stället för allmän kameraövervakning. 5.2Huvudprinciperna i lagen om allmän kamera- övervakning ska stå fast Regeringens förslag: I kameraövervakningslagen ska anges att lagens syfte är att tillgodose behovet av kameraövervakning för berättigade ändamål som enskilda skyddas mot otillbörliga intrång i den Kameraövervakning ska bedrivas lagligt, enligt god sed och med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet. Flertalet av bestämmelserna i lagen om allmän kameraövervakning ska föras över oförändrade, eller med endast redaktionella eller språkliga ändringar, till den nya lagen. Enligt kameraövervaknings- lagen ska, liksom enligt lagen om allmän kameraövervakning, följande gälla: Begreppet plats dit allmänheten har tillträde ska utgöra skiljelinje mellan, å ena sidan, övervakning som enligt huvudregeln är tillståndspliktig och, å andra sidan, tillståndsfri övervakning. För kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde ska som huvudregel krävas tillstånd. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. I utredningens förslag formuleras lagens syfte på ett något annorlunda sätt. Vidare föreslår utredningen, med 9 § PUL som förebild, att kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde ska bedrivas lagligt och enligt god sed. Remissinstanserna: Ingen remissinstans uttalar sig särskilt om för- slaget att införa en beskrivning av lagens syfte i författningstexten. i delar utredningens uppfattning att huvudprinciperna i lagen ska stå fast. AB lokaltrafik tillstyrker att kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde som utgångspunkt ska vara tillståndspliktig. i Väster- län anser att många skäl talar för att all kameraövervakning skulle kunna regleras helt utan tillstånds- och anmälningsplikt. SWESEC framför att utredningens förslag, bättre än nuvarande lag, kan förklara när regleringen är tillämplig, men anser att innebörden av vissa uttryck, t.ex. plats dit allmänheten har tillträde, borde framgå tydligare av lagen. Enligt bör det förtydligas huruvida skolgårdar är att betrakta som en plats dit allmänheten har tillträde. Hotell- och Restaurangföretagare () föreslår att begreppet plats dit allmänheten har tillträde ska förtydligas genom ytterligare exem- plifiering. Enligt SHR:s uppfattning bör inte konferensrum och korridorer i hotell anses utgöra plats dit allmänheten har tillträde. Skälen för regeringens förslag Syftet med lagen m.m. Ett huvudsyfte med kameraövervakningslagstiftningen är att skydda en- skilda från integritetskränkande kontroll och insyn. Detta kommer till uttryck i den allmänna hänsynsregeln i 1 § LAK där det anges att allmän kameraövervakning ska ske med tillbörlig hänsyn till enskildas person- liga integritet. Det är viktigt att kameraövervakning kan användas för att skapa en tryggare miljö när det finns ett angeläget samhällsintresse av övervakning, t.ex. för att bekämpa brott eller förebygga olyckor. När det samhälleliga behovet av övervakning väger tyngre än integritetsintresset, får den enskilde acceptera det intrång i integriteten som övervakningen innebär. Regleringen i kameraövervakningslagen bör alltså ge uttryck för en lämplig balans mellan nyttan med kameraövervakning och skyddet av 2012/13:115 den personliga integriteten. Detta övergripande syfte med lagen bör komma till uttryck i författningstexten. Regeringen föreslår därför i likhet med utredningen att det i kameraövervakningslagen bör tas in en bestämmelse som anger lagens syfte. Regeringen föreslår dock en annan språklig utformning av bestämmelsen än utredningen. Liksom enligt lagen om allmän kameraövervakning bör även i fortsättningen gälla att övervakning ska ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet (den s.k. allmänna hänsynsregeln). Utredningen har med 9 § PUL som förebild föreslagit att kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde ska bedrivas lagligt och enligt god sed. Regeringen anser i likhet med Lagrådet att dessa krav bör gälla även vid övervakning av platser dit allmänheten har tillträde. Huvudprinciperna i lagen om allmän kameraövervakning ska stå fast Lagen om allmän kameraövervakning är i huvudsak en väl fungerande lag. Det finns inte skäl att ändra på lagens grundvalar eller göra några genomgripande förändringar av lagens bestämmelser. Flertalet av bestämmelserna i lagen om allmän kameraövervakning bör alltså föras över oförändrade, eller med endast redaktionella eller språkliga ändringar, till den nya lagen. De bestämmelser som inte behandlas i det följande föreslås alltså bli överförda på det sättet till den nya lagen. Regleringen i lagen om allmän kameraövervakning innebär att tillstånd som huvudregel krävs för övervakning av plats dit allmänheten har till- träde. Begreppet plats dit allmänheten har tillträde är, som Skolinspektio- nen och SWESEC anför, förknippat med vissa tolkningsproblem. Utred- ningen har undersökt om det finns något annat begrepp som skulle kunna användas men har funnit det svårt att skapa en bättre avgränsning än den nuvarande. Som utredningen konstaterar skulle sannolikt även ett nytt sätt att avgränsa det tillståndspliktiga området leda till tolkningsproblem. Begreppet plats dit allmänheten har tillträde har använts i kameraövervakningslagstiftningen och har blivit föremål för en omfat- tande praxis. Regeringen instämmer mot den angivna bakgrunden i utredningens bedömning att avgränsningen av det tillståndspliktiga området bör ske på samma sätt i den nya lagen som i lagen om allmän kameraövervakning. Vissa remissinstanser anser att begreppet plats dit allmänheten till- träde bör förtydligas, t.ex. genom en exemplifiering av vilka platser som omfattas av begreppet. Enligt regeringens uppfattning är det inte lämpligt att i författningstexten ange huruvida allmänheten får anses ha tillträde till olika platser. Detta skulle leda till en detaljerad och svåröverskådlig reglering. Vidare är bedömningen av om en plats är tillgänglig för allmänheten i många fall beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. Med anledning av synpunkterna från Skolinspektionen och SHR kan konstateras att frågan om i vilken mån skolgårdar och hotell är att betrakta som plats dit allmänheten har tillträde har varit föremål för viss praxis (se SOU 2009:87 s. 328 f. och 356 f.). Vid behov av ytterligare klargöranden har Datainspektionen möjlighet att ge vägledning inom ramen för det föreslagna centrala tillsynsansvaret, t.ex. genom allmänna råd (se avsnitt 12.3). Regeringens förslag: Kameraövervakningslagen ska gälla i stället för personuppgiftslagen. Motsvarigheter till personuppgiftslagens definitioner av behandling, personuppgifter, samtycke och tredje land (3 § PUL) samt till lagens bestämmelser om överföring av personuppgifter till tredjeland (3335 §§ PUL) ska föras in i kameraövervakningslagen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att hänvisningar till de bestämmelser i person- uppgiftslagen som ska gälla tas in i kameraövervakningslagen. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Läns- styrelsen i , i och , tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan erinran. Försvarsmakten föreslår för att uppnå syftet att samla reglerna om kameraövervakning i den nya lagen att det föreskrivs att lagen (2007:258) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens för- svarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst inte ska gälla vid användning av kameraövervakningsutrustning. Skälen för regeringens förslag Personuppgiftslagen är, enligt lagens 2 §, subsidiär i förhållande till an- dra lagar och förordningar. Detta innebär att avvikande bestämmelser i andra lagar eller i förordningar har företräde framför regleringen i personuppgiftslagen. Det finns ett stort antal registerförfattningar (se avsnitt 4.2.4) som innehåller särreglering i förhållande till personupp- giftslagen för vissa myndigheter eller sektorer. Dessa författningar förhåller sig på olika sätt till regleringen i personuppgiftslagen. Den vanligaste modellen är att registerförfattningen gäller utöver person- uppgiftslagen och begränsas till att avse frågor som är specifika för den aktuella verksamheten. Det betyder att registerförfattningens bestäm- melser gäller före personuppgiftslagen, men att den senare lagens bestämmelser blir tillämpliga i den mån det saknas bestämmelser i registerförfattningen. Så är förhållandet mellan lagen om allmän kameraövervakning och personuppgiftslagen. En nackdel med denna modell är att det kan vara svårt att få en överblick över regleringen och förstå i vilken omfattning personuppgiftslagens bestämmelser gäller vid sidan av den andra författningen. En annan variant är att registerförfattningen gäller i stället för person- uppgiftslagen och att alla relevanta bestämmelser från den lagen upp- repas i registerförfattningen. Fördelen med en sådan lösning är att den som ska tillämpa reglerna endast behöver tillämpa en författning. En nackdel är att om det införs ändringar i personuppgiftslagen så kan ändringar också behöva göras i registerförfattningen. En ytterligare variant är att registerförfattningen gäller i stället för per- sonuppgiftslagen men innehåller hänvisningar till de bestämmelser i per- 2012/13:115 sonuppgiftslagen som ska gälla. Tekniken har kritiserats av Lagrådet som har ansett att den är riskfylld med hänsyn dels till svårigheten att överblicka om dataskyddsdirektivet genomförs fullt ut i register- författningen, dels till risken att vid kommande lagändringar hänvis- ningarna till personuppgiftslagen blir felaktiga eller ofullständiga (prop. 2000/01:33 s. 345 f.). har denna tredje modell tillämpats i flera lagstiftningsärenden (se t.ex. prop. 2009/10:85 Integritet och effektivitet i polisens brottsbekämpande verksamhet och prop. 2011/12:45 Kustbevakningsdatalag). Som utredningen konstaterar är det viktigt att lagstiftningen är över- skådlig och enkel att tillämpa. Den nya kameraövervakningslagen bör av denna anledning, så långt det är möjligt, vara heltäckande inom sitt tillämpningsområde. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att kameraövervakningslagen bör gälla i stället för personuppgiftslagen. Utredningens förslag innebär att motsvarigheter till vissa bestämmelser i personuppgiftslagen införs i den nya lagen. Detta gäller flertalet av bestämmelserna om övervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde (se avsnitt 8) och bestämmelser om säkerheten vid behandlingen (se avsnitt 11.4). När det gäller det fåtal övriga bestämmelser i person- uppgiftslagen som bör vara tillämpliga föreslår utredningen att dessa görs tillämpliga genom hänvisningar i den nya lagen. Regeringen anser emel- lertid att regleringen blir tydligare och mer överskådlig om motsvarig- heter även till dessa bestämmelser införs i den nya lagen. Detta innebär dessutom att bestämmelserna kan anpassas till förhållandena vid kamera- övervakning och på så vis bli mer lättillgängliga.