prop · H00385 · 2013-02-26 00:00:00 — Bestämmelsen om ekonomisk redovisning av överföring av naturgas i dess nya lydelse ska tillämpas första gången för det räkenskapsår som börjar eller närmast därefter. Bestämmelserna om intäktsramen tillämpas första gången för en till- synsperiod som inleds . Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för villkor för anslutning till naturgasledning och andra anläggningar, överföring och lagring av naturgas samt tillträde till en förgasningsanläggning, som avser tid Balansavtal som har ingåtts före ska inte omfattas av ändringarna i bestämmelsen om tillsynsmyndighetens metod- prövning under avtalens återstående giltighetstid. har i det förslag som har remiss- behandlats inte lämnat något motsvarande förslag. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens för- Enligt promemorians förslag ska bestämmelserna om intäktsramen träda i kraft . Vidare ska äldre föreskrifter gälla i fråga om avgifter och övriga villkor för tid före . förslag innehåller inga övergångsbestämmelser angående bestämmelsen om ekonomisk redovisning av överföring av naturgas. har föreslagit att bestämmelsen om förhands- besked om huruvida en naturgasledning omfattas av föreskrifter om undantag från koncessionsplikten ska träda i kraft . har föreslagit att de ändringar som utredningen föreslår i naturgaslagen ska träda i kraft . Remissinstanserna: och har anfört att det behövs ett förtydligande om anslutnings- och överförings- avtal utan metodprövning kan tecknas . har även framfört att de nya bestämmelserna om metod- godkännande av andra villkor än avgifter bör börja tillämpas från och med den tidpunkt då de första intäktsramarna börjar gälla, eftersom det annars finns risk för att marknadens funktion och utveckling hämmas. Kammarrätten i har anmärkt att övergångsbestämmelser saknas beträffande bestämmelserna om systembalansansvaret. Skälen för regeringens förslag Den nya regleringen kommer inledningsvis att innebära en hel del arbete för både naturgasföretagen och tillsynsmyndigheten (Energimarknads- inspektionen). Förslaget innebär att tillsynsmyndigheten kommer att behöva utfärda föreskrifter bl.a. i fråga om hur en rimlig avkastning ska beräknas och det är viktigt att myndigheten får tid att i samråd med naturgasmarknadens aktörer genomföra det arbetet. Det framstår mot den bakgrunden som lämpligt att lagstiftningen träder i kraft innan den första tillsynsperioden börjar. De nya bestämmelserna föreslås därför träda i kraft och den första tillsynsperioden börja . Detta innebär att tillsynsmyndigheten har att meddela de första fastställelsebesluten . Vad däremot avser de lagändringar som gäller tillsynsmyndighetens metodprövning är det som påpekat rimligt att de föränd- rade reglerna börjar tillämpas som den första tillsynsperioden börjar. Bestämmelserna i 6 kap. 5 § naturgaslagen ska därför tillämpas i sin nuvarande utformning i fråga om villkor som avser tiden fram till och med utgången av . har det pågått ett arbete med kunskapsöverföring från till . Arbetet har innefattat alla delar i rollen som systemansvarig, såsom modellen för balansering av naturgas- systemet och för balansavräkning. har drivit kunskapsupp- byggnaden som ett internt projekt och har bistått med tid och kompetens i relevanta delar av organisationen för att underlätta kunskapsuppbyggnaden inom . har också gett all nödvändig insyn i befintliga stödsystem inom drift och avräkning. och har hållits regelbundna avstämningsmöten av status i kunskapsöverföringen samt som förberedelser av den praktiska hanteringen vid själva överlämnan- det. och har kommit överens om att , även efter ett övertagande av systembalansansvaret, kommer att ansvara för underhåll och utveckling av gasbranschens Edielstandard. Av denna anledning har ett utkast till samarbetsavtal mellan och arbetats fram. Avtalet kommer att reglera finansieringen av Svenska kraftnäts löpande ansvar samt eventuella tillkommande kostnader med anledning av särskilda utvecklingsinsatser specifikt för gasbranschen. avser att överlåta sina balansavtal till för en överföring av systembalansansvaret. kommer därmed blir de balansansvarigas motpart. och avser att utarbeta en detaljerad ordning för hanteringen av balansavräknings- aktiviteter som berör månaden direkt före och direkt efter ett över- Detta med anledning av att det utförs månatliga aktiviteter Prop. 2012/13:85 både inför och efter själva avräkningsmånaden. Enligt regeringens mening står det klart att och har vidtagit sådana förberedelser för en överföring av systembalansansvaret att en sådan överföring bör kunna ske vid tidigast lämpliga tidpunkt. Regeringen föreslår därför att de nya bestämmelserna om systembalansansvaret ska träda i kraft . Några över- gångsbestämmelser bedöms inte vara nödvändiga annat än i fråga om ändringarna i 7 kap. 5 § naturgaslagen avseende tillsynsmyndighetens metodprövning av balansavtalen. Regeringen föreslår att balansavtal som har ingåtts före inte ska omfattas av ändringarna i den bestämmelsen. Ekonomisk redovisning av överföring av naturgas Regeringen föreslår att bestämmelsen i 3 kap. 3 § naturgaslagen ska tillämpas första gången för det räkenskapsår som börjar eller närmast därefter. En sådan ordning är nödvändig för att man inte ska behöva ändra redovisningsmetoder under löpande räkenskapsår. 11 Inmatning av biogas på naturgasnätet Regeringens bedömning: förslag om förändrade marknadsvillkor för biogasproduktion, som i huvudsak innebär att ett företag som bedriver överföring av naturgas ska vara skyldigt att mata in och spetsa renad biogas, bör inte genomföras. Biogasrapportens förslag: Överensstämmer inte med regeringens. Remissinstanserna: , , , , och Sveriges Energiföreningars () ser fördelar med att avlasta biogasproducenten kostnaden för spetsning. , Avfall och delar generellt inställningen. påpekar att man hellre bör överväga andra system med värmevärden i takt med nya tillförselvägar och framhåller de ur miljösynpunkt negativa effekterna av att tillföra propan, som ger högre emissioner av växthusgaser än den naturgas som distribueras. Avfall och ser behov av regler för den propan som nätägaren behöver anskaffa. Övriga remissinstanser har över lag varit kritiska. uppskattar att inmatning av biogas endast kan komma att ske med och att det därmed saknas skäl att vältra över kostnader från ett kund- kollektiv till ett annat. , , , Energigas , (), Svebio m.fl. anser att förslagen väcker ett antal frågor som inte blivit belysta i rapporten: är handel med propan förenlig med monopolverksamhet, vem äger och ska beskattas för den energi som nätföretaget har tillfört, hur utvecklas kostnader och konkurrensen i fråga om tjänsten att utföra 2012/13:85 spetsning, är det miljömässigt motiverat att använda propan, är det riktigt att låta värmevärdet i den danska gasen vara styrande och är frågan om gaskvalitet tillräckligt utredd? Några remissinstanser (, , Energigas , och ) ifrågasätter om nätföretagen kan bära ytterligare kostnader. Vidare kon- staterar LRF att förslaget innebär försämrade konkurrensvillkor för de biogasproducenter som inte matar in på naturgasnätet. konstaterar att svenska biogasproducenter slipper ett ansvar som utländska producenter har. I matas det in biogas på naturgasnätet vid åtta injektionsstationer i . Biogasen är renad och spetsad till dansk naturgaskvalitet och mängden uppgick, enligt och användning av biogas , till 170 GWh. Enligt definitionen i 1 kap. 2 § i den nu gällande naturgaslagen avses med naturgas även biogas, gas från biomassa och andra gaser i den mån det är tekniskt möjligt att använda dessa gaser i naturgassystemet. Under förutsättning att det är tekniskt möjligt är således en innehavare av en naturgasledning skyldig att ta emot och överföra annan gas. Dessa förut- sättningar utvecklas närmare i förarbetena till den aktuella bestämmelsen (prop. 2004/05:62) där det anges att innehavaren av en naturgasledning har rätt att ställa krav på kvaliteten på den gas som ska matas in i led- ningen, på grund av naturgasens höga förbränningshalt. Andra gaser har betydligt högre halter av restprodukter, främst koldioxid. Om dessa gaser förs in i systemet och når brännarna kommer dessa inte att fungera. Dessa gaser måste därför, innan de förs in i naturgassystemet, renas från restprodukter så att de når samma förbränningshalt som naturgasen. Först efter denna reningsprocess anses de, enligt definitionen, som naturgas och får därmed föras in i naturgassystemet. fick i regleringsbreven för uppdragen att analysera förutsättningar för en framtida successiv övergång till biogas i naturgasnätet och vid behov lämna förslag till för- fattningsändringar. I rapporten marknadsvillkor för biogas- produktion (2010:17) lämnades lagförslag som innebär att biogas- producenten ska svara för rening av gasen och innehavaren av naturgas- ledningen för momentet med spetsning av gasen till dansk naturgas- kvalitet. De merkostnader som uppkommer ska fördelas på kund- kollektivet på transmissionsnivå, genom att överföringstariffen för transmissionsledningar som är anslutna till utlandsförbindelser ska utformas så att de innefattar kostnader för spetsning av biogas som matas in i naturgassystemet. I biogasrapporten beskrivs de åtgärder som vidtas i samband med inmatning av biogas i naturgasnätet i korthet enligt följande. Det första steget vid framställning av biogas innebär framställning av s.k. rågas genom rötning i en rötkammare. Vid rötningen sker en nedbrytning av organiskt material i syrefri miljö varvid metangas bildas. Energiinne- hållet eller värmevärdet beror på vilket utgångsmaterial som används vid rötningen. Rågasen kan bestå av upp emot metan men inne- håller dessutom föroreningar som koldioxid och svavel. I det andra steget vidtar uppgraderingsprocessen där föroreningarna avskiljs. Härigenom ökar gasens värmevärde i proportion till den ökade metanhalten. För att biogasen ska erhålla naturgaskvalitet krävs emeller- tid en ytterligare ökning av värmevärdet, vilket sker genom att tillsätta propan i lämplig mängd. Detta kallas spetsning. Vidare anges i rapporten att varken biogasens eller naturgasens värme- värde är . Därför varierar den mängd propan som kan behöva tillsättas vid spetsningen beroende på såväl den uppgraderade biogasens kvalitet som på naturgasens aktuella värmevärde. Naturgasens värme- värde varierar beroende bland annat på vilken gaskälla som gasen kommer ifrån. Det undre värmevärdet på den danska naturgasen som finns i det svenska naturgasnätet ligger dock normalt kring 11,1 kWh/Nm3. bedömer att reningsprocessen kan betecknas som en mer naturlig del av produktionsprocessen, medan propanspetsningen och anslutningen till gasnätet mer naturligt kan hänföras till nätverksamheten. I rapporten konstateras att krav på spetsning inte är något unikt för biogasen. Skulle importera mindre energirik naturgas från till exempel eller skulle även denna gas behöva propanspetsas för att uppnå samma värmevärde som den nuvarande danska naturgasen. I rapporten konstateras också att förslaget ger innehavaren av en naturgasledning möjlighet att avstå från propanspetsning och i stället sänka värmevärdet på den danska natur- gasen. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen konstaterar inled- ningsvis att det enligt dagens regler inte finns någon skyldighet för en innehavare av en naturgasledning att ta emot orenad biogas och Energi- marknadsinspektionens förslag förefaller inte heller innebära några för- ändringar i detta avseende. har tagit en rad initiativ för harmo- nisering av naturgaskvalitet inom Europeiska unionen. Behovet av har- monisering accentueras av att naturgasen i större utsträckning kommer från nya gaskällor, framförallt genom import av flytande naturgas (LNG) liksom på att biogas och okonventionella gaser som skiffergas får ökad betydelse. Detta sker som den gränsöverskridande handeln inom EU ökar. En liknande utveckling kan förväntas i vårt närområde bland annat beroende på att produktionen på de danska avtar. Arbetet inom EU bedrivs på flera fronter och har resulterat i att det europeiska standardiseringsorganet fick mandat att utarbeta en harmoniserad standard för naturgaskvalitet respektive en harmoniserad standard avseende biometan som används inom transport- sektorn eller matas in i naturgasnätet. Tidplanen för publicering av dessa är planerad respektive 2015. För att reglera de frågor som inte kommer att omfattas av europastandard (EN) för gaskvalitet arbetas det även fram nya bestämmelser rörande gaskvalitet i förordningen (EG) nr 715/2009 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnätet (gas- förordningen). Enligt en preliminär tidplan kan förhandlingar inom ramen för ett kommittologiförfarande kring dessa bestämmelser påbörjas i slutet . Bestämmelserna blir gällande som svensk rätt när de har trätt i kraft. Det får vidare antas att kommande standarder 2012/13:85 kommer att vara styrande för vilka bedömningar som kan göras beträffande frågan om det är tekniskt möjligt att mata in biogas i natur- gasnätet. Regeringen bedriver en långsiktig politik för att öka andelen förnybar energi. Biogasen spelar en viktig roll i det svenska energisystemet på regional och lokal nivå och framförallt som förnybart transportbränsle. Regeringen har i budgetpropositionen för satsat stort på energi- forskning och förlängt det nuvarande stödet för innovativ biogas med . Regeringen konstaterar att det förslag som har lagts fram väckt en rad frågeställningar hos remissinstanserna, vilka inte har blivit belysta i rapporten. Mot denna bakgrund och för att inte föregripa det pågående arbetet inom EU kring gaskvalitet, bör förslaget inte genomföras. För att tillgodose nätkundernas intressen finns det dock skäl att vidta förberedelser inför en förändrad gassammansättning i det svenska naturgasnätet. Regeringen bedömer att det som ett första steg är lämpligt att säkerställa transparens kring de tekniska krav på gaskvalitet som tillämpas av innehavare av naturgasledningar. Krav på offentlig- görande av sådana villkor finns när det gäller överföring av naturgas. har också bemyndigats att utfärda närmare föreskrifter om offentliggörandet. Med anledning av de föränd- ringar som föreslås i denna proposition bör det förtydligas att kravet på offentliggörande vid en anslutning också omfattar villkor som rör vissa tekniska krav. En sådan åtgärd är förenlig med artikel 16.10 i Europa- parlamentets och rådets direktiv /28 EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (För- nybarhetsdirektivet). Regeringen avser att ge Energimarknads- inspektionen uppdraget att ta fram förslag till en sådan justering samt att utforma närmare föreskrifter om sådant offentliggörande vid anslutning och överföring. Uppdraget bör kompletteras med uppgiften att följa arbetet inom EU rörande gaskvalitet och, vid behov, återkomma till rege- ringen med förslag på ytterligare åtgärder. Förslaget innebär att kommer att meddela ett fastställelsebeslut om de intäkter ett naturgasföretag får debitera för en tillsynsperiod . För de sex företag som berörs kommer införandet av en förhandsreglering att ha två typer av konse- kvenser, dels administrativa konsekvenser, dels konsekvenser för debite- ring av avgifter. De administrativa konsekvenserna består i att naturgasföretagen med början kommer att vara underkastade krav på att lämna förslag på intäktsram samt sammanställa och lämna in uppgifter till Energimark- Prop. 2012/13:85 nadsinspektionen . skyldiga att upprätta en ingångsbalansräkning när verksamheten påbörjas och att lämna ekonomiskt underlag i sina årsrapporter. Enligt Tillväxt- verkets mätningar har kostnaderna för fortlöpande årsrapportering beräk- nats till ca . De administrativa kostnaderna förknippade med att ta fram och till lämna förslag till intäkts- ram enligt den föreslagna bestämmelsen i 6 kap. 7 § naturgaslagen är jämförbara, men uppstår bara . har i sin rapport angivit att den avser att samordna inrapporteringen av underlag till den nya förhandsregleringen med årsrapporterna, för att ytterligare minska administrationen. De berörda naturgasföretagen bedriver, med undantag för den svenska transmissionsnätsoperatören, också verksamhet på elmarknaden. För- slaget har i allt väsentligt utformats med den motsvarande regleringen på elmarknaden som förebild, förutom i de fall nödvändiga anpassningar till de specifika förhållandena för naturgasmarknaden har varit nödvändiga. Majoriteten av företagen får därför anses vara väl bekanta med hur systemet fungerar, vilket minskar den initiala arbetsbördan. Den ytter- ligare administration som kan uppkomma vägs till viss del upp av att det tidigare metodgodkännandet när det gäller avgifter för överföring och förgasning föreslås upphöra. När det gäller avgifter och övriga villkor gäller att de ska vara skäliga. Förslaget gör att förutsägbarheten för företagen kommer att öka, genom att de på förhand får besked om huruvida de samlade avgifts- intäkterna är skäliga. har påtalat att konsekvensutredningen inte innehåller någon diskussion om huruvida förslaget kan väntas påverka företagens avgifter och om så är fallet med vilka ungefärliga belopp och anser att konsekvensutredningen är bristfällig. Regeringen konstaterar att det nu aktuella förslaget ger ramverket för hur Energi- marknadsinspektionen i förväg ska fastställa de samlade intäkter som ett naturgasföretag högst får uppbära . Den närmare utformningen av förhandsprövningen kommer att bestämmas genom förordning och föreskrifter. Det är i detta sammanhang som de närmare konsekvenserna av förslaget kommer att belysas. De berörda naturgasföretagens verksamhet bedrivs i monopol som regle- ras i naturgaslagen. Tillsynen över att bestämmelserna om avgifternas skälighet följs utövas av . tillsynen är av central betydelse för att säkerställa att verksamheten bedrivs effektivt och för att naturgasföretagen inte ska missbruka sin Indirekt berör förslaget kunderna genom att intäktsramen kommer att få betydelse för hur höga avgifter som kan debiteras under en tillsyns- Avsikten med förslaget är dock inte att ett byte av tillsynsmodell i sig ska påverka avgifternas skälighet. 2012/13:85 En konsekvens av förslaget som mer direkt påverkar kunderna är för- slaget om att en överdebitering jämfört med den fastställda intäktsramen inte behöver återbetalas utan ska föras över till påföljande tillsynsperiod. För kundkollektivet som helhet medför detta ingen annan effekt än att återbetalningen skjuts upp en period. En kund som däremot flyttar kommer inte att kunna få del av denna återbetalning. Motsatsvis gäller att en kund som flyttar till ett område där naturgasföretaget har överdebiterat kommer att gynnas av lägre avgifter. Mot bakgrund av att naturgasföretaget riskerar att få betala ett överdebi- teringstillägg på hela det belopp som överstiger intäktsramen, har dock de berörda naturgasföretagen ett tydligt incitament att inte överskrida sin intäktsram. har bedömt att både det förberedande arbetet och den löpande tillämpningen av det nya regelverket innebär en ökad arbetsbörda jämfört med dagens efterhandsgranskning. Så länge som förhandsregleringen på el och naturgasområdet ges en likartad utformning, kan de metoder och tekniska system som har byggts upp för en förhandsreglering av elnätstariffer komma till nytta. Inspektionen anser också att, då tillsynsmetoderna i huvudsak redan har utarbetats och företagen är få till antalet, kommer inte arbetsbördan att öka i någon större omfattning. Det tillkommande arbete som den föreslagna regle- ringen kan komma att medföra bedöms av kunna rymmas inom befintliga ramar. har inte inom ramen för den nuvarande tillsynsregleringen fattat några beslut som har överklagats till domstol. beslut om att fastställa en intäktsram lik- som en omprövning av ett sådant beslut kommer enligt förslaget att kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Erfarenheter från hur systemet har fungerat på elmarknaden visar att flera fastställelsebeslut för den första tillsynsperioden har överklagats till domstol. Så kan också bli fallet för naturgasmarknaden för den första tillsynsperioden, dvs. inför årsskiftet 2014/2015. Antalet överklaganden som kan komma i fråga begränsas dock till de berörda naturgasföretagen, sex till antalet. Att förslaget innebär att i större utsträck- ning än på elsidan kommer att få rätt att meddela föreskrifter i fråga om hur en rimlig avkastning ska beräknas, bör också leda till färre över- klaganden än på elsidan. Eftersom den nuvarande tillsynen av naturgas- marknaden inte medfört några överklaganden till domstol, kan det antas att den föreslagna regleringen kommer att medföra ett visst merarbete för domstolarna även på jämfört med . Förändringen bedöms dock kunna hanteras inom ramen för domstolarnas befintliga anslag. Regeringens förslag innebär att Svenska kraftnäts nuvarande ansvar för den kortsiktiga balanseringen av det svenska naturgassystemet kan upp- bäras av en privat aktör eller en myndighet. I propositionen anges att det finns två aktörer som skulle kunna uppbära ansvaret som systembalansansvarig, och . Eftersom gas- verksamheten endast utgör en blygsam del av affärsverkets samlade verksamhet innebär en sådan lösning endast obetydliga konsekvenser för . De flesta av det fåtal, motsvarande , som arbetar med gas har även motsvarande arbetsuppgifter när det gäller el. Konsekvensen vid en överföring blir då att dessa personer enbart kommer att arbeta med el. För marknadens aktörer innebär en lösning med som systembalansansvarig effektiviseringsvinster genom en tydligare roll- och ansvarsfördelning där nuvarande tudelade funktioner och avtals- relationer förs över till en aktör. Vid eventuella störningar i gasförsörj- ningen bedöms det vara fördelaktigt med en tydligare och snabbare beslutsgång samt färre rapporteringsvägar. Med de effektiviseringsvinster som följer av förslaget om systembalans- ansvar bedöms detta inte medföra någon risk för att avgifterna höjs. Förslagen kring systembalansansvaret innebär att Energimarknadsinspek- tionen på förhand ska godkänna villkoren i balansavtalen, och inte endast metoderna för att utforma villkoren. De nuvarande balansavtalen löper tills vidare och är utformade så att de kan överlåtas utan motpartens samtycke. Ett förhandsgodkännande aktualiseras därför endast om vill- koren i balansavtalen ändras. De uppgifter som utförs vid en efter- handsgranskning ska enligt förslaget utföras på förhand. Konsekvenserna av ett förhandsgodkännande bedöms vara begränsade och i huvudsak innebära en omfördelning av tillsyn . Domstolar förväntas inte beröras av förslagen om system- balansansvaret. När det gäller eventuella effekter på den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, jämställdheten mellan 2012/13:85 kvinnor och män eller möjligheterna att uppnå de integrationspolitiska målen, görs bedömningen att förslagen i denna proposition inte påverkar något av dessa mål. Förslaget till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403) Med distribution avses i denna lag överföring av genom lokala eller regionala rörledningsnät till kunder. I paragrafen, som är ny, införs en definition av distribution i lagen. Defi- nitionen av distribution överensstämmer i huvudsak med definitionen av distribution i artikel 2.5 i och rådets direktiv /73/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /55/EG (gasmarknadsdirektivet). Med överföring till kunder avses även sådan överföring som sker från ett distributionsnät till ett annat, under förutsättning att det inte är fråga om överföring som uppfyller förutsättningarna för att vara transmission enligt 6 a §. Bestämmelsen i paragrafen har behandlats i avsnitt 4.1. 8 a § Med intäktsram avses i denna lag de samlade intäkter som ett naturgasföretag högst får uppbära från överföring av naturgas, lagring av naturgas eller tillträde till förgasningsanläggning . I paragrafen, som är ny, finns en definition av termen intäktsram.