prop · H00385 · 2013-02-26 00:00:00 — s. 48) är en nackdel med modellen med engångsbelopp att en sådan sanktion efter tillsynsperiodens slut inte ger naturgasföre- taget något incitament att hålla en jämn och stabil avgift under tillsyns- perioden, något som är positivt ur kundperspektiv eftersom det skapar förutsägbarhet och trygghet när det gäller avgiftsnivåerna under tillsyns- perioden. Ett belopp som påförs först efter tillsynsperioden slut mot- verkar inte heller att ett naturgasföretag systematiskt tar ut högre intäkter i början av en tillsynsperiod och därmed skaffar sig ett räntefritt lån från kunderna . Naturgasföretaget kan i sådana fall undvika sanktionen genom att sänka avgifterna . Regeringen konstaterade i fråga om förhandsprövningen av elnäts- tarifferna, mot bakgrund av erfarenheter som gjorts i övriga , att en möjlighet för nätföretagen att kunna fördela intäkterna sannolikt inte skulle medföra att nätavgifterna höjs och sänks på ett dra- matiskt sätt. Det är dock viktigt att hålla i minnet att dessa erfarenheter gäller elmarknaden, vilken i flera avseenden skiljer sig från naturgas- marknaden. Med hänsyn till de svårigheter som är förenade med en lös- ning med löpande ränta framstår ändå modellen med ett engångsbelopp som det bästa alternativet. Om den föreslagna regleringen visar sig leda till instabila avgifter för kunderna kommer dock regeringen att ta upp frågan på nytt och vidta lämpliga åtgärder för att hindra detta. Med anledning av vad Plast- och Kemiföretagen anfört bör det förtydligas att förslaget innebär att överdebiteringstillägget ska minska intäktsramen för den påföljande tillsynsperioden och därigenom tillgodoräknas kunderna. När ska överdebiteringstillägget utgå? Innan den nya tillsynsmodellen har införts är det svårt att med säkerhet säga hur goda förutsättningar naturgasföretagen kommer att ha att löpande jämföra sina intäkter med intäktsramen. Till sådant som för- svårar företagens bedömning är att intäktsramen inledningsvis bygger på uppskattningar, som i efterhand ska ersättas med verkliga värden som visar sig . Tillsynsmodellen bygger sålunda på att intäktsramen kan omprövas. En sådan omprövning kommer i de allra flesta fall att ske först efter tillsynsperiodens slut. Om det är oklart hur de verkliga omständigheterna kommer att påverka intäkts- ramen vid en omprövning ökar förstås risken för naturgasföretaget att ligga fel. För att motverka en sådan osäkerhet ska det i beslutet om fast- ställande av intäktsramen anges inte bara beloppet utan också de upp- gifter och metoder som har tillämpats vid beräkningen. Syftet med detta är att naturgasföretaget förhållandevis enkelt ska kunna ersätta de prognostiserade uppgifterna i beslutet med verkliga värden, allteftersom dessa visar sig. bör vidare genom regelbundna avstämningar underlätta naturgasföretagens bedömning av om intäkterna är i överensstämmelse med intäktsramen. Med hänsyn till den osäkerhet som ändå kommer att finnas samt behovet av ett lätthanterligt regelverk är det emellertid rimligt att tillåta en mindre överdebitering utan att naturgasföretaget påförs ett överdebiterings- tillägg. Nästa fråga är vid vilken nivå överdebiteringstillägget ska utgå. Under lagstiftningsarbetet med förhandsprövningen av elnätstariffer var flera remissinstanser av uppfattningen att det borde utgå vid en lägre procent- sats än de av intäktsramen som hade föreslagits av Energi- nätsutredningen. Några remissinstanser förordade också en räntetrappa. Regeringen bedömde att av intäktsramen var en rimlig nivå. Detta ansågs vara en tillräckligt stor marginal för att nätkoncessions- havaren skulle kunna anpassa tariffsättningen till intäktsramen på ett sådant sätt att överdebiteringstillägget kunde undvikas. anser att är en för låg nivå med hänsyn till natur- gasmarknadens speciella förutsättningar som kan leda till stora varia- tioner i intäkterna över tiden. Enligt regeringens mening skulle dock mer generösa gränser för tillåtna avvikelser kunna öka risken för att kunder- nas avgifter blir instabila. För det fall förhållandena under tillsyns- perioden utvecklas på ett sådant sätt att en högre intäktsram är motiverad finns möjligheten att ansöka om omprövning. Regeringen gör bedöm- ningen att en marginal på är en rimlig nivå även på naturgas- sidan. Regeringen konstaterade i fråga om förhandsregleringen på elsidan att det var viktigt att nätkoncessionshavaren fick tydliga ekonomiska incitament att inte överskrida intäktsramen och ansåg därför att om en nätkoncessionshavare skulle överskrida femprocentsnivån borde över- debiteringstillägget beräknas på hela det belopp som överstiger intäkts- ramen. Det borde i så fall menade regeringen, förutsatt att räntan sätts tillräckligt högt, inte finnas något behov av att införa en räntetrappa (a. prop. s. 50). Regeringen gör ingen annan bedömning i fråga om för- handsprövningen av naturgasavgifterna. En vanlig använd ränteberäkning på förmögenhetsrättens område som även tillämpas vid ersättning vid elavbrott (se 10 kap. 14 § andra stycket ellagen) är den som beskrivs i 6 § räntelagen (1975:635). Enligt denna paragraf utgår ränta enligt en räntefot som motsvarar den vid varje tid gällande referensräntan enligt 9 § samma lag med ett tillägg av . Att fastställa överdebiteringstillägget till motsvarande den för tillsyns- perioden genomsnittliga referensräntan med ett tillägg om åtta procent- enheter kan emellertid inte antas vara tillräckligt för att motverka över- debiteringar. I likhet med de överväganden som gjordes under arbetet med förhandsprövningen i ellagen får ett tillägg om anses vara rimligt och kan antas att ge naturgasföretagen tillräckliga incitament att anpassa sina intäkter till intäktsramen. 2012/13:85 Inget behov av möjlighet till periodisering Promemorians förslag om möjlighet till periodisering av naturgasföre- tagens intäkter motiverades av att intäkter från anslutningsavgifter skulle ingå i intäktsramen, vilket skulle kunna innebära stora variationer i över- föringsavgifterna vid stora och oförutsedda anslutningar under tillsyns- perioden. Regeringens förslag innebär dock att intäkter från anslutnings- avgifterna inte ska omfattas av förhandsprövningen men att ett avdrag ska göras vid beräkningen av intäktsramen motsvarande periodiserade inkomster från anslutningsavgifterna (se avsnitt 7.2). Mot den bakgrunden finns det inte skäl att införa någon möjlighet till periodisering av det slag som föreslogs i promemorian. Regeringens förslag: Ett naturgasföretag ska till tillsynsmyndigheten lämna de uppgifter som behövs för att meddela beslut om omprövning av intäktsramen när denna sker på initiativ av myndigheten. förslag överensstämmer i huvudsak Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har kommenterat för- Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i har anfört att det måste framgå i vilka fall den föreslagna skyldigheten att lämna uppgifter kan bli föremål för förelägganden i förening med vite enligt 10 kap. 3 § naturgaslagen (2005:403). Skälen för regeringens förslag: För att beslut som rör intäktsramen ska kunna meddelas är det nödvändigt att samla in uppgifter från natur- Som framgått ovan innebär lagförslaget att ett naturgas- företag ska vara skyldigt att lämna de uppgifter som krävs för att pröva ett förslag till intäktsram. I flera fall kommer tillsynsmyndigheten emellertid ha att meddela beslut utan att något förslag eller någon ansökan har lämnats in, t.ex. när det finns skäl att minska en intäktsram efter tillsynsperiodens slut. tillsynsmyndigheten ska kunna följa upp och kontrollera en intäktsram behöver myndigheten få del av relevanta uppgifter från naturgasföretagen under och efter tillsynsperioden. Det behövs därför föreskrifter om skyldighet för naturgasföretagen att lämna myndigheten de uppgifter som krävs för att meddela sådana beslut. Det bör framgå direkt av lagen att ett naturgasföretag till tillsynsmyndigheten ska lämna de uppgifter som behövs för att meddela beslut om omprövning av intäktsramen på initiativ av myndigheten. Det framstår inte som helt ändamålsenligt att myndigheten i varje enskilt fall måste göra en formenlig begäran om att få del av nödvändig information. Det bör därför vara möjligt för rege- ringen eller tillsynsmyndigheten att meddela föreskrifter om rapporte- ringsskyldighet utan någon särskild begäran från myndigheten. sådana föreskrifter kan det också preciseras vilka uppgifter som behövs för att beslut ska kunna meddelas. Det krävs inget normgivningsbemyndigande i lagen för att regeringen . 2012/13:85 eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten ska kunna meddela kompletterande föreskrifter till naturgasföretagens uppgiftsskyl- dighet i samband med förslag till intäktsram. Inte heller när det gäller den uppgiftsskyldighet som föreslås i detta avsnitt är ett normgivnings- bemyndigande nödvändigt. De kompletterande föreskrifter som behövs är sådana att de kan meddelas i form av verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 7 § första stycket 1 regeringsformen. Att kompletterande före- skrifter meddelas är en nödvändighet för att uppgiftsskyldigheten ska fungera i praktiken för naturgasföretagen. Förvaltningsrätten i har framhållit att det bör framgå i vilka fall tillsynsmyndigheten kan tillgripa vitesföreläggande med stöd av 10 kap. 3 § naturgaslagen för att begära in de uppgifter som avses med förslaget. Ett sådant föreläggande får användas för att trygga efterlevna- den av de föreskrifter och villkor som omfattas av tillsynen. Omfatt- ningen av tillsynen regleras i 10 kap. 1 § där det bl.a. anges att tillsyns- myndigheten utövar tillsyn över att lagen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs. I en situation där tillsynsmyndig- heten bedömer att ett naturgasföretag inte följer sin skyldighet att lämna upplysningar i enlighet med de verkställighetsföreskrifter som kommer att meddelas, kan det bli aktuellt för tillsynsmyndigheten att besluta om ett föreläggande. Regeringens förslag: beslut om fastställande av intäktsramen inför en tillsynsperiod, ändring på initiativ av tillsynsmyndigheten, omprövning efter tillsynsperioden och omprövning som en följd av ett avgörande avseende en tidigare tillsynsperiod ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Ett beslut av tillsynsmyndigheten om fastställande eller ändring av intäktsramen ska gälla . Samtliga beslut med anledning av tillsynsmyndighetens prövning av metoder för utformning av villkor om anslutning, överföring, lagring och förgasning ska vara överklagbara. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har kommenterat för- slaget i sak. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i har noterat att det lagtekniskt inte har reglerats vad som gäller för det fall att ett beslut om att ändra en intäktsram har överklagats men ännu inte har fastställts genom dom när tillsynsmyndigheten ska göra en omprövning inför nästkommande tillsynsperiod. Förvaltningsrätten i har lämnat vissa redaktionella synpunkter på författnings- texten och framhållit att samtliga beslut med anledning av tillsynsmyn- 2012/13:85 dighetens metodprövning avseende villkor för anslutning, överföring, lagring och förgasning, bör kunna överklagas. Skälen för regeringens förslag Överklagande till allmän förvaltningsdomstol En rad beslut som tillsynsmyndigheten har att fatta enligt de föreslagna bestämmelserna om fastställande av intäktsramen är av sådan beskaffen- het att de bör kunna överklagas. Som Förvaltningsrätten i har uppmärksammat bör rätten till överklagande gälla samtliga beslut med anledning av tillsynsmyndighetens prövning av metoder för utformning av villkor för anslutning, överföring, lagring och förgasning. Av praktiska skäl bör ett beslut om att inte ändra en fastställd intäkts- ram på ansökan av ett naturgasföretag inte kunna överklagas. En omprövning av intäktsramen kan fortfarande ske efter tillsynsperioden. Att tillsynsmyndigheten lämnat en ansökan om ändring utan bifall hindrar sålunda inte att en ny prövning kan ske därefter och mynna ut i ett beslut som kan överklagas. Beslut som tillsynsmyndigheten fattar avseende tariffer enligt den nu gällande ordningen överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Samma bör gälla för beslut enligt de nya bestämmelserna. Vissa beslut ska gälla Om ett beslut av tillsynsmyndigheten i fråga om intäktsramens storlek överklagas, kan den situationen uppkomma att frågan inte är slutligt avgjord ens under den efterföljande tillsynsperioden. För att naturgas- företaget vid tillsynsperiodens början ska ha ett av tillsynsmyndigheten bedömt underlag för bestämmandet av intäkter, bör beslut om intäkts- ramens storlek gälla . En domstol kan dock med stöd av 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) förordna om att beslutet tills vidare inte får verkställas. När det gäller avgifterna för lagring av naturgas har det i gasmarknads- direktivet ställts upp ett särskilt krav på samråd, som gäller i medlems- stater som har valt en ordning med reglerat tillträde till lagring. Som nämnts i avsnitt 6.1 har valt att införa en sådan ordning. I artikel 33.4 i gasmarknadsdirektivet finns ett krav att tillsynsmyndig- heterna, om medlemsländerna föreskrivit detta, eller medlemsstaterna ska samråda med systemanvändarna i samband med utarbetande av tarifferna eller metoderna för deras fastställande. I samband med genomförandet av gasmarknadsdirektivet konstaterade regeringen att det inte krävdes några bestämmelser om samråd utöver det som föreskrivs om beredningen av regeringsärenden i 7 kap. 2 § rege- ringsformen (prop. 2010/11:70 s. 211). Regeringens bedömning grundande sig på att utarbetandet av tarifferna skulle ske genom förord- ning. Enligt förslaget i propositionen ska det finnas två olika Prop. 2012/13:85 förfaranden för tillsynsmyndighetens förhandsprövning av villkor för lagring, dels såvitt avser avgifter, de nya bestämmelserna om intäkts- ramen, dels såvitt avser övriga villkor, tillsynsmyndighetens metod- godkännande enligt 6 kap. 5 § naturgaslagen. Förslaget innebär att det även kommer att finnas en ordning med reglerat tillträde till lagring i gasmarknadsdirektivets mening. Den nya regleringen av tillträde till lager medför enligt regeringens bedömning att det måste införas särskilda bestämmelser om sådant sam- råd som avses i artikel 33.4 i gasmarknadsdirektivet. Detta kan lämpligen ske genom föreskrifter i förordning i samband med de övriga ändringar som kommer bli nödvändiga inför införandet av den nya förhandsregle- ringen. Av 6 kap. 2 § naturgaslagen (2005:403) följer att tariffer för överföring och lagring av naturgas samt för tillträde till en förgasningsanläggning ska vara skäliga. Med tariffer avses såväl avgifter som övriga villkor för överföring eller tillträde (jfr prop. 2004/05:62 s. 429). Kravet på skälig- het hänför sig till de totala intäkterna från verksamheten och syftar till att förhindra att lednings- eller anläggningsinnehavarna utnyttjar sin mono- polställning genom att ta ut oskäliga monopolvinster till förfång för kunderna. I kravet på skälighet ingår att lednings- eller anläggningsinne- havaren får en rimlig avkastning i verksamheten (a. prop. s. 228). Dessa principer utgör även grunden för den nya regleringsmodellen. Regeringens förslag syftar till att naturgasföretagens verksamhet ska bedrivas effektivt till låga kostnader. Regleringen ska säkerhetsställa att kunden får betala ett skäligt pris för de olika tjänsterna som omfattas av regleringen. Vidare ska regleringen bidra till att ge kunderna en lång- siktig leveranssäkerhet och trygga den svenska naturgasförsörjningen. Naturgasföretagen ska också få stabila och långsiktiga villkor för sin verksamhet. Ytterligare ett viktigt mål med regleringen är att den ska understödja utvecklingen av en väl fungerande naturgasmarknad. Vid en efterhandsreglering ankommer det på tillsynsmyndigheten att granska ett resultat. Vid en förhandsreglering ankommer det i stället på naturgasföretagen och tillsynsmyndigheten att uppskatta händelseför- loppet så som det kommer att gestalta sig under en kommande tillsyns- period och bedöma vad som bör vara en skälig intäkt utifrån denna prognos. En sådan reglering ställer högre krav på både naturgasföretagen att utarbeta goda prognoser behovet av intäkter . För att ge den nya förhandsregleringen goda förutsättningar att fungera i praktiken krävs tydliga regler för utformningen av intäktsramen. inför den första tillsynsperioden krävs därför ett regelverk som är mer förutsägbart än dagens kriterier för skälighetsbedömningen. het och tydlighet kan uppnås på i huvudsak två sätt, antingen genom att innebörden av det nuvarande skälighetskravet konkretiseras genom rätts- praxis eller genom föreskrifter med mer detaljerade principer för skälig- I propositionen till den motsvarande regleringen i ellagen (1997:857) konstaterade regeringen att det inte framstod som sannolikt att någon praxis skulle hinna etableras tillräckligt snabbt och valde istället vägen med mer detaljerade föreskrifter. bedömde att det även i fortsättningen skulle komma att finnas ett inte obetydligt utrymme för en rättsutveckling genom praxis och att en mer 2008/09:141 s. 59). Regeringen gör samma bedömning i fråga om den nu föreslagna regle- ringen. Grunderna för skälighetsbedömningen bör därför förtydligas genom föreskrifter. Lag, förordning eller myndighetsföreskrifter Det krävs lagstöd för en reglering av det aktuella slaget (jfr 8 kap. 2 § första stycket 2, 3 och 10 §§ regeringsformen). Huvudprinciperna för utformningen av intäktsramen är också av sådan karaktär att de bör anges i lag. Lagen ska emellertid inte behöva ändras på grund av sådant som ändrade förhållanden i branschstruktur eller ekonomiska situationer. Det är också rimligt att anta att mindre justeringar av tillsynsmodellen måste göras fortlöpande, inte minst under de första tillsynsperioderna. Detta bör kunna ske utan en ändring av bestämmelserna i naturgaslagen. Mer detaljerade föreskrifter bör därför meddelas av regeringen eller tillsyns- myndigheten med stöd av normgivningsbemyndiganden som införs i lagen (jfr prop. 2008/09:141 s. 59 f.). 7.2Beräkning av intäktsramens storlek Regeringens förslag: Intäktsramen ska beräknas så att den täcker skäliga kostnader för att bedriva den verksamhet som intäktsramen avser och ger en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten (kapitalbas). När intäktsramen bestäms ska de samlade intäkter som naturgas- företaget högst får uppbära minskas med ett belopp som motsvarar naturgasföretagets intäkter från anslutning till naturgasledning och andra anläggningar , i den utsträckning intäkterna härrör från tillgångar som ingår i kapitalbasen. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndig- heten ska få meddela föreskrifter om hur avdraget ska beräknas. förslag överensstämmer delvis med regeringens. har inte föreslagit någon för- handsprövning av intäkter från lagring av naturgas och tillträde till en förgasningsanläggning eller något avdrag för intäkter från anslutnings- avgifter. har även föreslagit att vid bestämmande av intäktsramen ska hänsyn tas till kvaliteten i naturgas- företagets sätt att bedriva överföringsverksamheten. Remissinstanserna: har anfört att det är viktigt att kunder- nas synpunkter beaktas när tillsynsmyndigheten fastställer intäktsramens storlek. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förutom att promemorian inte innehåller något förslag om avdrag för intäkter från anslutningsavgifter eftersom dessa intäkter skulle ingå i förhandsregle- ringen. Remissinstanserna: De synpunkter som remissinstanserna har anfört redovisas i avsnitt 7.3 och 7.4. Skälen för regeringens förslag: Huvudprincipen att intäktsramen ska täcka skäliga kostnader bör komma till uttryck redan i lagtexten. Så bedömdes också vara fallet med den motsvarande regleringen i ellagen (prop. 2008/09:141 s. 60). De kostnader som avses är i huvudsak kostna- der för kapital samt löpande påverkbara och opåverkbara kostnader i de olika verksamheterna. Som utvecklas närmare i avsnitt 7.3 bör det i lagen även finnas vissa bestämmelser om vad som ska avses med skäliga kostnader. En förutsättning för att de olika verksamheter som enligt förslaget ska omfattas av regleringen ska kunna bedrivas på ett ändamålsenligt sätt är att naturgasföretagen har rätt till en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheterna (se närmare avsnitt 7.4). Förutsättningarna för att föreskriva att kvalitetsaspekten ska kunna påverka intäktsramens storlek är delvis annorlunda på naturgasmark- naden jämfört med elmarknaden. har bedömt att kvaliteten i det svenska naturgassystemet är mycket hög. Med gaskvalitet avser myndigheten både leveranssäkerhet och produktkvali- tet. Myndigheten har bedömt avbrott liksom kvalitetsbrister i överföring av naturgas som ovanliga (synsmetod för överföring och lagring av naturgas i , EI R2009:17 s. 27). Vidare innehåller naturgaslagen inga bestämmelser om vad som är kvalitet i naturgasföretagens sätt att bedriva någon av de verksamheter som omfattas av förslaget. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det inte finns grund att föreslå att kvaliteten i naturgas- företagens sätt att bedriva de olika verksamheterna ska beaktas när intäktsramen bestäms. har anfört att kundernas synpunkter bör beaktas när intäkts- ramen bestäms. Enligt regeringens bedömning skulle en sådan ordning innebära en avsevärt tyngre och mer kostnadskrävande process. Det är enligt regeringens mening lämpligare att tillsynsmyndigheten koncentrerar sina resurser till granskningen av företagens uppgifter så att syftet med regleringen, nämligen att säkerställa rimliga avgifter för kunderna, bäst tas till vara. Regeringens förslag innebär att intäkter från avgifter för anslutning till naturgasledning och andra anläggningar inte omfattas av förhands- 2012/13:85 regleringen. Det kan dock förutses att vissa av de tillgångar som ingår i kapitalbasen även kommer att generera intäkter i form av anslutnings- avgifter. Detta skulle kunna medföra att kunderna betalar dubbelt för sina anslutningar genom både anslutningsavgifter och överföringsavgifter. Regeringens förslag innebär därför att de samlade intäkter som ett natur- gasföretag högst får uppbära utifrån kravet på en rimlig avkastning, ska minskas med ett belopp som motsvarar anslutningsintäkterna i den utsträckning de härrör från anläggningar som ingår i kapitalbasen. Hur avdraget mer i detalj ska beräknas bör komma till uttryck i föreskrifter på lägre normnivå. Regeringen föreslår därför att det införs ett norm- givningsbemyndigande i lagen avseende sådana föreskrifter. Regeringens förslag: Vid fastställande av intäktsramen ska som skäliga kostnader för att bedriva den verksamhet som intäktsramen avser anses kostnader för en ändamålsenlig och effektiv drift av en verksamhet med likartade objektiva förutsättningar. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndig- heten ska få meddela föreskrifter om beräkning av skäliga kostnader. förslag överensstämmer med rege- ringens förutom att myndighetens förslag inte innehåller något norm- givningsbemyndigande. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har kommenterat för- slaget särskilt. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förutom att promemorians förslag inte innehåller något normgivningsbemyndigande. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i har påpekat att det inte finns något normgivningsbemyndigande, trots att det i promemorian anförs att tillsynsmyndigheten bör kunna meddela detaljföreskrifter. Förvaltningsrätten har vidare framfört att det med hänsyn till den begränsade konkurrenssituation som föreligger inom naturgasområdet finns möjliga problem med bedömningar som ska grundas på jämförelser med verksamheter med liknande objektiva förutsättningar.