prop · H003178 · 2013-06-26 00:00:00 — Några remissinstanser har framfört att förslagen innebär en ökad arbetsbörda för länsstyrelserna. Regeringen konstaterar att länsstyrelserna enligt 2 § BFL nuvarande lydelse har i uppgift att lämna kommunerna i länet råd, information och underlag för deras planering av bostadsförsörjningen. Vidare framgår av förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmark- nadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar, att länsstyrel- serna ska lämna råd, information och underlag till kommunerna för deras planering av bostadsförsörjningen. Att ge länsstyrelserna tillfälle att yttra sig över kommunernas planering av bostadsförsörjningen får således endast ses som ett förtydligande om när i processen ska lämna råd, information och underlag. Riktlinjerna för bostadsförsörjningen ska antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. är det dock långt ifrån alla kommuner som utarbetar riktlinjer för bostadsförsörjningen och därmed lever upp till lagens krav. Av de kommuner som har antagit riktlinjer för bostads- försörjningen är det också ovanligt att nya uppdaterade riktlinjer antas mer än en gång per mandatperiod. Regeringen anser att det är ytterst viktigt att kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjning är aktuella i förhållande till kraven på riktlinjerna. Vilka krav som bör ställas på rikt- linjerna framgår av förslaget i avsnitt 4.3. angav i sitt förslag att boendeprogrammet ska antas minst en gång per mandatperiod. Med uttrycket minst en gång per mandatperiod avses enligt att det därigenom markeras att boendeprogrammet kan behöva tas upp i kom- munfullmäktige mer än en gång per mandatperiod. Regeringen finner det också naturligt att om förutsättningarna för antagna riktlinjer förändras bör nya riktlinjer antas. Mot denna bakgrund har detta därför förtydligats i den föreslagna paragrafen. 2012/13:178 4.3 Innehållet i riktlinjerna för bostadsförsörjning Regeringens förslag: Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen ska minst innehålla uppgifter om kommunens mål för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet, planerade insatser för att nå målen och hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regio- nala mål, planer och program av betydelse för bostadsförsörjningen. Uppgifterna ska särskilt grundas på en analys av den demografiska utvecklingen, av efterfrågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper och marknadsförutsättningar. förslag: Myndighetens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. har dock i sitt förslag utgått från ter- merna boendeprogram och boendeplanering. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna har haft syn- punkter på innehållet i förslag till boendeprogram. Bland de remissinstanser som tillstyrker förslaget återfinns Åre kommun, kommun, Bodens kommun, Fastighetsägarna, jagvillhabostad.nu och i län menar att lagförslaget kommer att inne- bära utökade krav för många kommuner att arbeta mer aktivt med boen- deplanering och anser därför att det i lagen bör ställas krav på att kom- munerna ska ha motsvarande resurser och kompetens. tillstyrker ett lagstadgat krav på att kommunerna ska ha ett aktuellt boen- deprogram som omfattar hela kommunen. avstyrker dock att innehållet preciseras till att omfatta mål för bostadsutvecklingen och förslag på planerade insatser. anser dessutom att den poli- tiska strategiska nivån på boendeprogrammet ligger i konflikt med den strategiska roll som översiktsplanen har. och Länsstyrel- sen i tillstyrker förslaget och framhåller båda att det är angeläget att kommunerna ska analysera bostadsbehovet för sär- skilda grupper. i anser att arbetet med boendeprogrammet bör bestå av samtliga tre delar som diskuteras i för- slaget; en behovs- och marknadsanalys, mål och planerade insatser samt en genomförandestrategi. Vidare anser att metodstöd behö- ver utvecklas av bl.a. för att underlätta arbetet med de olika delarna av boendeprogrammen. kommun anser att även om lagförslaget i sig innebär förtydliganden jämfört med nuvarande lag så bör eller annan myndighet få till uppgift att ta fram tydliga anvisningar om hur lagen ska tillämpas, hur boendeprogrammet bör utformas samt goda exempel på program. Arkitekter framför att det i lagen tydligare bör framgå att kommunen bör arbeta fram en genomförandestrategi. De anser att det i en genomförandestrategi bör redovisas hur verktygen ska användas för att målen med bostads- försörjningen ska kunna nås. Men i vilken form kommunerna väljer att göra det ska inte specificeras utan det ska följa det sätt som den enskilda kommunen väljer att lösa genomförandet och uppföljningen för dess verksamhet. Några instanser är negativa till att kommunernas arbete med bostads- försörjningsfrågor preciseras i lagen. Flera instanser uppfattar dessutom att förslaget innebär ett ökat ansvar för kommunerna. är negativt till att lägga ytterligare ansvar och arbetsuppgifter på kommu- nerna då de befarar att det torde förlänga handläggningstiderna ytter- ligare vilket i sin tur riskerar att påverka bostadsproduktionen negativt. kommun pekar på att lagförslaget saknar preciseringar av vad boendeprogrammet ska innehålla eller hur omfattande det ska vara men att det krävs en analys av efterfrågan på bostäder och marknadsförutsätt- ningar i kommunens olika delar. Kommunen bedömer att sådana ana- lyser är resurskrävande och snabbt blir mer eller mindre inaktuella. avstyrker förslag till boendeprogram och anser att kommunerna ska ges stor möjlighet att själva utforma boende- planeringen och hur boendeprogram ska tas fram och förankras. spångs kommun är av åsikten att ett obligatoriskt boendeprogram är irre- levant för små kommuner som har problem med utflyttning. kommun avstyrker förslag i sin helhet och menar att processen kring framtagande av boendeprogram i praktiken innebär ett utökat Skälen för regeringens förslag Det är långt i från alla kommuner som utarbetar riktlinjer för De riktlinjer som tas fram är dessutom av skiftande Ett skäl till detta, som inte sällan har framförts från kommunerna själva, kan vara att det inte är preciserat vad som egentligen avses med riktlinjer för bostadsförsörjningen. Regeringen anser därför att det tydligt i lagen bör anges vad som minst måste framgå av kommunernas riktlinjer har framfört att förslag innebär ytterligare ansvar och uppgifter för kommunerna. innebär förslaget i första hand en precisering av det som kommunerna redan enligt nuvarande bestämmelse är skyldiga att göra. innebär dock ett visst utökat åtagande. Avseende finansiering för detta se närmare i avsnitt 6. Det som anges i lagen om processen och framtagandet av riktlinjerna samt riktlinjernas huvudsakliga upplägg och innehåll bör ses som en utgångspunkt och en lägstanivå. Det finns ingenting som hindrar att kommunerna gör ett mer omfattande arbete. Mål för bostadsbeståndets utveckling i sin helhet Av den föreslagna ändringen i lagen framgår att riktlinjerna ska innehålla kommunens mål för bostadsbyggandet och utvecklingen av bostads- Målen kan exempelvis återspegla kommunens intentioner om hur bostadsbeståndet i sin helhet ska utvecklas avseende såväl volym som standard i beståndet. Ytterligare en aspekt kan vara beståndets sam- mansättning fördelat på hustyp och upplåtelseform. Bostadsbeståndets utveckling i sin helhet med hänsyn till ekonomiska, sociala och miljömässiga dimensioner kan också beaktas. av bostäder i varierande boendeformer och i välfungerande boende- miljöer är avgörande för den kommunala bostadsförsörjningen och för Attraktiva livs- och boendemiljöer känneteck- nas av områden med närhet till bl.a. kommunikationer, service och grön- En ekonomiskt hållbar planering innefattar därigenom en väl samordnad planering av bostäder, näringsverksamhet, infrastruktur och grönområden, vilket bidrar till lokal och regional tillväxt och utveckling. Ekologiskt hållbar planering kan i detta sammanhang handla om att för- täta och integrera bostäder och infrastruktur så att transporter minimeras. Socialt hållbar utveckling handlar bl.a. om att ta hänsyn till alla grupper i samhället. Med särskilda grupper avses de som av olika skäl har svårigheter att etablera sig på bostadsmarknaden. Bostadsförsörjning handlar i grunden om att anpassa beståndet till ändrade förutsättningar. Ändrade förutsättningar kan bestå i att befolkningen ökar eller minskar men det kan även bestå i att den demografiska sammansättningen ändras. En kommuns arbete med bostadsförsörjningen är särskilt angeläget vid stora förändringar t.ex. i tillväxtregioner med stor inflyttning. är det lika angeläget för kommuner med vikande befolkningsunderlag eller med andra förändringar i befolkningsstrukturen, att hantera eller planera för dessa förhållanden i sitt arbete med bostadsförsörjningen. Bland remissinstanserna har framfört att fram- tagande av boendeprogram eller motsvarande är irrelevant för små kommuner med utflyttning. Regeringen anser att det är angeläget att även sådana kommuner arbetar med bostadsförsörjning utifrån sina förutsättningar, genom att utarbeta tydliga mål för hur kommunen vill att bostadsbeståndet ska anpassas och utvecklas. Planerade insatser för att genomföra uppsatta mål I riktlinjerna ska det tydligt framgå hur kommunen avser att gå till väga för att nå sina uppsatta mål. Riktlinjerna kan exempelvis innehålla plane- rade insatser, så som metoder, medel, strategier eller specifika åtgärder som kommunen planerar för att nå de uppsatta målen. i och Arkitekter anser att det av lagen bör framgå att kommunen bör ta fram en genomförandestrategi för att uppnå sina mål om bostadsförsörjning. Regeringen bedömer det dock som tillräck- ligt att det av riktlinjerna framgår vilka åtgärder kommunen planerar att vidta för att nå målen. Koppling till nationella och regionala mål, planer och program I enlighet med vad har föreslagit anser regeringen att det ska framgå av riktlinjerna hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nat- ionella och regionala mål, planer och program av betydelse för kom- munernas arbete med bostadsförsörjningen. Det innebär bl.a. att kommu- nen i riktlinjerna har att förhålla sig till det regionala tillväxt- och ut- vecklingsarbetet samt till strategier för länets utveckling och av region- planeorgan utarbetade regionplaner. Det nationella målet för bostads- marknader är långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsu- menternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot beho- ven, jfr budgetpropositionen (prop. 2012/13:1 utgiftsområde 18). Det kan också finnas mål inom andra områden, på såväl nationell som regional nivå, som påverkar kommunernas bostadsförsörjning t.ex. nationella integrationspolitiska mål, ansvar på regional nivå för integra- tion och bosättning för nyanlända flyktingar och deras anhöriga. Som framgår av förslaget i avsnitt 4.4.2 föreslås regeringen få en möj- lighet att förelägga kommuner, som i riktlinjerna inte har redovisat hur hänsyn har tagits till nationella och regionala mål, planer och program att Prop. 2012/13:178 anta nya riktlinjer. SKL har fört fram att det borde räcka att de nationella och regionala målen, planerna och programmen ska framgå av översiktsplanen i enlig- het med vad som framgår av 3 kap. 5 § (2010:900). Regeringen vill därför i detta sammanhang tydliggöra att 3 kap. 5 § PBL avser en skyldighet för kommunen att i översiktsplanen redovisa hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och sam- ordna planen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Bestämmelsen infördes i PBL 2011 i syfte att ge stöd för en mer visionär och strategisk översiktsplan baserad på relevanta omvärldsanalyser och mål ur ett nationellt, regionalt och mellankommunalt perspektiv. Bestämmelsen i PBL har således inte samma fokus på bostadsförsörj- ningen som den i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörj- ningsansvar nu kommer att få. Som framgår av avsnitt 4.5 föreslår regeringen att de kommunala rikt- linjerna för bostadsförsörjning ska vara vägledande vid tillämpning av 2 kap. 3 § PBL. Det är därför lämpligt att kommunen redan i dessa rikt- linjer har tagit hänsyn till sådana för bostadsförsörjning relevanta nation- ella och regionala mål, planer och program. Det är således enligt rege- ringens bedömning inte fråga om en dubbelreglering. Utredningsunderlag som utgör grund för planeringen För att utarbeta mål för bostadsbyggande krävs ett visst utrednings- underlag. Detta underlag kan t.ex. avse statistik över befolkningsutveckl- ingen, demografisk utveckling, en behovs- och marknadsanalys av efter- frågan på bostäder, bedömning av bostadsmarknadens långsiktiga behov, en analys av bostadsbehovet för särskilda grupper, marknadsförutsätt- ningar etc. Kommunen kan även föra en dialog med byggherrar för att få en tydlig bild av vad det finns för önskemål om exploatering. Det kan även finnas behov hos kommunerna att föra en dialog med länsstyrelser, den aktör med ansvar för regionalt tillväxtarbete i respektive län och andra regionala organ för att få fram ett ändamålsenligt utrednings- underlag till grund för planeringen. De flesta kommuner har ett mark- innehav vilket är ett viktigt instrument för bostadsförsörjningen. Några instanser, däribland i , anser att det finns behov av vägledning och metodstöd från exempelvis . Av förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknader och kommu- nernas bostadsförsörjningsansvar framgår att ska stödja läns- styrelserna i deras arbete med att lämna råd, information och underlag till kommunerna för deras planering av bostadsförsörjningen. har således redan denna uppgift. 2012/13:178 4.4 Det regionala perspektivet förtydligas På flera ställen i denna proposition finns förslag som förtydligar det regionala perspektivet i lagen (2000:1383) om kommunernas bostads- försörjningsansvar. I avsnitt 4.3 föreslår regeringen att det klart ska framgå av riktlinjerna hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för bostadsförsörjningen. Detta med syfte att få ett ökat regionalt hänsynstagande vid framtagande av de kommunala riktlinjerna för bostadsförsörjningen. I avsnitt 4.2 föreslås att länsstyrelser, den aktör med ansvar för regionalt tillväxtarbete i respektive län och andra regionala organ ska ges tillfälle att yttra sig över kommunernas planering av bostadsförsörj- ningen. I avsnitt 4.4.1 och 4.4.2 nedan beskrivs två ytterligare förslag vars syfte är att stärka det regionala perspektivet. 4.4.1Länsstyrelsernas ansvar för bostadsförsörjningsfrågor förtydligas Regeringens förslag: ska lämna länets kommuner råd, information och underlag inför kommunernas arbete med riktlinjer för bostadsförsörjningen. ska också uppmärksamma kom- muner på behovet av samordning mellan kommuner i frågor om bostadsförsörjning och verka för att sådan samordning kommer till stånd. förslag: Myndighetens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. utgår dock från termen boendeplane- ring i sitt förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som har uttalat sig om försla- get är till övervägande del positiva, inte minst länsstyrelserna. remissinstanser som tillstyrker förslaget återfinns Statskontoret, Fastig- hetsägarna, Jagvillhabostad.nu, och . styrelsen i är positiv och påpekar att för att få till ett ökat bostadsbyggande och en god bostadsförsörjning krävs insatser av många aktörer där bidrag är en del. län anser att förslaget ligger helt i linje med hur arbete bör Tillväxtanalys är positivt till förslaget men är av åsikten att länsstyrelserna måste tillföras resurser för att kunna utföra sitt uppdrag på ett seriöst sätt. i län tycker att det är ett bra förslag men anser att det bör övervägas att flytta vissa delar av innehållet till förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och en fördjupad precisering över uppdragets hela bredd och innebörd. län menar att det behövs särskilda verktyg och metodstöd. nadsanalysen utgör i sammanhanget ett viktigt underlag, men om länsstyrelserna ska kunna bistå kommunerna fullt ut i deras behovs- och marknadsanalys, krävs ytterligare underlag som belyser olika regionala Den statistik som finns över bostadsbestånd, bostads- byggande, hushåll, flyttkedjor etc. är varken tillräcklig eller tillförlitlig. Ett för länsstyrelserna gemensamt arbete i samverkan med , SKL och SCB är önskvärt för att höja basnivån nationellt avseende sådana underlag som staten bör tillhandahålla kommunerna. Läns- styrelsen i pekar på att de har en möjlighet att påtala behovet av samordning i den sammanfattande redo- görelsen vid översiktsplaners aktualitetsförklaring enligt (2010:900). ser detta som en möjlighet att koppla bostadsplaneringen till den fysiska översiktsplaneringen där har möjlighet att följa utvecklingen på ett konkret sätt. Bland de remissinstanser som avstyrker förslaget återfinns som anser att om det finns behov av ytterligare reglering bör det samordnas med plan- och bygglagens regler kring översiktsplanen. Bodens kommun avstyrker förslaget med motiveringen att bostads- marknaden är lokal. läns landsting ifrågasätter att får en större roll när det gäller kommunernas boendeplanering och sam- ordningen mellan kommunerna än man har . Detta ifrågasättande grundar sig främst på att läns landsting har ansvar för det regionala tillväxtarbetet i län. anser att länsstyrelserna saknar tillräckliga resurser för att leva upp till sitt ansvar och är därför negativt till att ge dem ytterligare ansvar och arbetsuppgifter. befarar att det ökade ansvaret kan förlänga handläggningstider vilket i sin tur påverkar bostadsproduktionen negativt. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande lydelse i 2 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, förkortad BFL, har ett ansvar för att lämna kommunerna i länet råd, information och underlag för deras planer för bostadsförsörjning. Därutöver regleras länsstyrelsernas uppdrag i förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostads- försörjningsansvar. Av denna förordning framgår att länsstyrelserna ska analysera bostadsmarknaden i länet. producerar länsstyrelserna en regional analys över bostadsmarknaden i länet, där frågor kring bostadsbyggande, befolkningsförändringar och tillgång till bostäder dis- kuteras för länet som helhet. Analysen syftar bland annat till att ge kom- munerna ett regionalt underlag för deras arbete med boendeplaneringen. Det ingår vidare i roll att kvalitetssäkra bostadsmarknadsenkät samt att bidra med statistik, prognoser och annat underlag och att vara ett metodstöd för kommunerna i deras arbete med bostadsfrågor. Länsstyrelserna identifierar behovet av att utveckla aktu- ella, användarvänliga planeringsunderlag, ofta i samverkan med kommu- nerna och andra berörda aktörer. ska även verka för att det finns beredskap hos kommunerna att ta emot nyanlända invandrare, samt överlägga och träffa överenskommelser med kommunerna om mottagande och bosättning av nyanlända invandrare. har därutöver en möjlighet att stödja kommuner genom att peka på sambanden mellan översiktsplaneringen och boendefrågorna och utifrån erfarenheter från andra kommuner, ge råd om hur boendefrågorna kan omsättas i konkreta ställningstaganden i en översiktsplan. 2012/13:178 Regeringen kan konstatera att länsstyrelserna dels har en viktig roll för att bevaka bostadsförsörjningsfrågor ur ett regionalt perspektiv, dels redan genom nuvarande uppgifter bör ha en god överblick över det reg- ionala bostadsförsörjningsbehovet och vilken planering som är på gång i kommunerna. I syfte att stärka det regionala hänsynstagandet vid fram- tagande av de kommunala riktlinjerna för bostadsförsörjningen bör det dock i BFL förtydligas att ska medverka till att berörda kommuner utbyter information om pågående arbete med kommunala riktlinjer för bostadsförsörjningen. Om de berörda kommunerna finns i olika län, men med gemensam bostads- och arbetsmarknad, bör berörda länsstyrelser kunna samarbeta i syfte att främja samverkan mellan kommunerna. Flera länsstyrelser och även några andra instanser anser att förslaget medför ett utökat ansvar som kräver ytterligare resurser. Regeringen bedömer dock att det nu handlar om en förtydligad snarare än om en utökad roll. Länsstyrelserna bör således kunna utföra uppdraget inom ramen för befintligt anslag. 4.4.2Regeringen ges en möjlighet att förelägga en kommun att ta fram riktlinjer för bostadsförsörjning Regeringens förslag: Om kommunens riktlinjer för bostadsför- sörjningen saknar någon uppgift om hur kommunen tagit hänsyn till nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen, ska regeringen få förelägga kommunen att anta nya riktlinjer. Regeringens bedömning: förslag att regeringen får förelägga två eller flera kommuner att ta fram en gemensam strategi bör inte genomföras. förslag: Myndighetens förslag innebär att regeringen ska kunna förelägga två eller flera kommuner att ta fram en gemensam stra- tegi för att tillgodose behovet av bostäder i ett regionalt perspektiv. Remissinstanserna: En majoritet av instanserna, mestadels kommu- nerna, avstyrker förslaget mot bakgrund av att de anser att det är ett in- trång i det kommunala självstyret. SKL konstaterar att av 14 kap. 2 § i regeringsformen följer att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens I den mån det föreligger ett starkt nationellt intresse av att in- skränka självstyrelsen i lag kräver också bestämmelsen i regerings- formen 14 kap. 3 § att en proportionalitetsprövning görs. lagstiftningen inte ska gå längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den. SKL menar att det i det här fallet framstår som ett orimligt långtgående ingripande att regeringen ska ges rätt att förelägga en kommun att vidta åtgärder på föreslaget vis. Motsvarande argument framförs av kommun, , Flera remissinstanser är dock positiva till förslaget, bland dessa återfinns IBF, i , i län, samt Fastighets- IBF förordar en regional planering och stödjer förslaget att utreda om regeringen kan förelägga två eller flera kommuner att ta fram en gemensam strategi. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringen anser att det är av stor vikt att ett samarbete kommuner emellan kommer till stånd samt att kommuner har ett nationellt och regionalt perspektiv i arbetet med att ta fram riktlinjer för bostadsförsörjningen. ser regeringen svårigheter med ett genomförande av Bover- kets förslag att regeringen ska ges en möjlighet att förelägga två eller flera kommuner att ta fram gemensamma strategier eller riktlinjer för bostadsförsörjningen. Svårigheterna ligger bl.a. i det faktum att det saknas en beslutsprocess för att ta fram sådana gemensamma riktlinjer. Av förslaget till ny lydelse av 2 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, förkortad BFL (se avsnitt 4.3) framgår dock att kommunen i riktlinjerna för bostadsförsörjning ska redovisa hur kommunen vid planering av bostadsförsörjningen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för bostadsförsörjningen. Det är därför betydelsefullt att det finns ett nära samarbete mellan läns- styrelser, den aktör med ansvar för det regionala tillväxtarbetet i respektive län, andra regionala organ och kommunerna i bostads- försörjningsfrågor. Om kommunerna trots denna samordning inte lämnat en uppgift om hur hänsyn har tagits till de nationella och regionala målen, planerna och programmen av betydelse för bostadsförsörjningen i de kommunala riktlinjerna trots att sådana finns bör regeringen ges en möjlighet att förelägga den berörda kommunen att anta nya riktlinjer. Ett antal remissinstanser har invänt att förslaget skulle innebära inskränkningar i förhållande till det kommunala självstyret. I detta sammanhang vill regeringen erinra om följande.