prop · H00374 · 2013-02-27 00:00:00 — En kvalificerad elektronisk signatur är enligt samma lagrum baserad på ett certifikat som uppfyller vissa i lagen uppställda villkor när det gäller såväl certifikatet som utfärdaren. Om det i lag eller annan författning ställs krav på egenhändig underskrift eller motsvarande och om det är tillåtet att uppfylla kravet med elektroniska medel, ska en kvalificerad elektronisk signatur anses uppfylla det kravet. Vid kommu- nikation med eller mellan myndigheter får användningen av elektroniska signaturer vara förenad med ytterligare krav. Lagen har använts för att i vissa författningar ange en viss sä- kerhetsnivå för elektronisk underskrift. Så anges till exempel i 2 a § re- visionslagen (1999:1079) att en handling som enligt den lagen ska vara undertecknad får undertecknas med avancerad elektronisk signatur enligt lagen om kvalificerade elektroniska signaturer. En s.k. e-legitimation kan användas av personer för att legitimera sig vid t.ex. inloggning till myndigheters och bankers e-tjänster. Med stöd av en e-legitimation kan innehavaren också förse en elektronisk handling med en elektronisk motsvarighet till en underskrift, dvs. en elektronisk signatur. Beroende på hur en sådan e-legitimation är utformad kan en kvalificerad elektronisk signatur skapas. Att kvalificerade elektroniska signaturer används är ovanligt i . I stället används huvudsakligen avancerade elektroniska signaturer. inrättades en ny nämndmyndighet för samordning av elektronisk identifiering och signering, . Nämnden ska bl.a. stödja och samordna elektronisk identifiering och signering i den offentliga förvaltningens e-tjänster samt utveckla specifi- kationer och liknande krav som ska vara gemensamma för myndigheter under regeringen i deras användning av e-legitimationer. It-utvecklingen har skapat nya förutsättningar för den offentliga förvalt- Kommunikationen mellan medborgare och myndigheter och myndigheternas ärendehantering sker i en växande omfattning med hjälp av it. Sådan e-förvaltning är ett viktigt medel för att åstad- komma ökad effektivitet, kvalitet, tillgänglighet och rättssäkerhet i myn- Utvecklingen av 24-timmarsmyndigheter myndigheter som dygnet runt är elektroniskt tillgängliga för allmänheten för informationsinhämt- ning och ärendehantering är en del i detta. Ett stort antal myndigheter, t.ex. , , och Lantmäteriet, har infört rutiner som gör det möjligt för allmänheten att ge in ansökningar eller på annat sätt kommunicera elektroniskt med myndigheten. För att stärka utvecklingen av e-förvaltningen och skapa goda möjlig- heter för myndighetsövergripande samordning har regeringen inrättat en delegation för e-förvaltning (dir. 2009:19). På flera områden, t.ex. på associationsrättens område, har det införts särskilda specialstraffrättsliga bestämmelser som reglerar den situationen att den enskilde vid användning av självbetjäningstjänster lämnar en osann uppgift eller förtiger sanningen eller oriktigt bestyrker att en elektronisk kopia stämmer överens med en originalhandling. stämmelser har tillkommit eftersom det ansetts vara osäkert om straffbe- stämmelserna om osann eller vårdslös försäkran och osant intygande i 15 kap. 10 och 11 §§ omfattar sådana beteenden. 4.3Europarådets konvention om it-relaterad brotts- lighet konvention om it-relaterad brottslighet (ETS 185) trädde i undertecknade konventionen 2001 men har ännu inte Ett av huvudsyftena med konventionen är att staternas nationella straffrätt beträffande vissa gärningar som begås med hjälp av datorsystem ska bli mer lika varandra. I artikel 7 regleras datorrelaterad förfalskning. Enligt artikeln ska sta- terna vidta lagstiftningsåtgärder för att kriminalisera gärningar som be- står i att uppsåtligen och orättmätigt mata in, ändra, radera eller under- trycka datorbehandlingsbara uppgifter så att resultatet blir icke autentiska uppgifter, om syftet är att dessa ska användas för rättsliga ändamål som om de vore autentiska. Det saknar betydelse om uppgifterna är direkt läsbara och begripliga eller inte. Som ytterligare krav för straffansvar får uppställas att gärningsmannen har bedrägeriavsikt. I den förklarande rapporten till konventionen anges att syftet med arti- keln är att ge samma skydd mot förfalskning av elektroniska dokument som traditionella skriftliga dokument har. Minimikravet anges vara att de nationella straffbestämmelserna ska täcka utställarens äkthet. emellertid respektive stat fritt att avgöra om även ändringar m.m. av själva innehållet i ett dokument ska påverka dess äkthet och därmed omfattas av det straffrättsliga skyddet. 2012/13:74 4.4 Frågan om straffbestämmelserna om förfalskningsbrott och vissa san- ningsbrott behöver anpassas med hänsyn till it-utvecklingen har utretts vid flera olika tillfällen. föreslog i sitt betänkande Information och den nya Informationsteknologin straff- och processrättsliga frågor m.m. (SOU 1992:110) att bl.a. straffbestämmelserna om urkundsbrott skulle anpassas till den elektroniska miljön. Förslagen innebar att be- greppet urkundsförfalskning skulle bytas ut mot dokumentförfalskning och att bestämmelsens skyddsobjekt skulle utvidgas till att omfatta med- delanden i form av en bestämd mängd data för automatisk informations- behandling, om det var möjligt att fastställa att innehållet härrörde från den som framstod som utställare. Betänkandet har inte lett till lagstiftning i dessa delar. I en departementspromemoria 1998, Straffrätt och informationsteknik en grundläggande inventering av lagstiftningsbehovet (PM , Ju 1997:A), övervägdes frågor om ny informationstekniks betydelse för straffrätten och straffprocessrätten. Enligt promemorian omfattade be- stämmelserna i 14 och 15 kap. redan förfalskning i elektro- nisk miljö. Utgångspunkten för straffansvaret var enligt promemorian det medium som använts för lagring, t.ex. en hårddisk eller en CD-skiva, och som bar den elektroniska handlingen. Detta synsätt mötte remisskritik från olika håll. I en departementspromemoria 2005, Brott och brottsutredning i it- miljö; konvention om it-relaterad brottslighet med tilläggs- protokoll (Ds 2005:6), gjordes bedömningen att den svenska regleringen inte fullt ut uppfyller kraven i konventionen när det gäller bl.a. artikel 7 om datorrelaterad förfalskning. I promemorian lämnades förslag till en mindre ändring för att ska uppfylla konventionen i den delen. Förslaget har inte lett till lagstiftning. Vilka lagstiftningsåtgärder som krävs för att ska kunna tillträda konventionen utreds för närva- rande av Utredningen om it-brottskonventionen (dir. 2011:98). Straffbestämmelserna om förfalskningsbrott i 14 kap. och de med förfalskningsbrotten nära sammanhängande sanningsbrotten i 15 kap. samma balk har haft sin nuvarande utformning . De överfördes i princip oförändrade till från strafflagen i dess lydelse . Bestämmelserna tillkom i då handlingar främst utgjordes av på papper läsbara framställningar som befordrades fysiskt och då uppgifts- lämnande ofta skedde i skriftlig form. Det var alltså fråga om fysiska objekt och straffansvaret knöts till vissa åtgärder med sådana objekt. ser det sätt på vilket många handlingar och uppgifter framställs, befordras och bevaras annorlunda ut. I takt med it-utvecklingen har elektroniska handlingar och elektronisk kommunikation kommit att an- vändas i en växande omfattning inom olika områden. heters, andra juridiska personers och enskildas användning av datorer, internettjänster m.m. är omfattande. Inlagor till myndigheter, betalnings- order och beslut är endast några exempel på vad som upprättas, skrivs under, överförs och arkiveras elektroniskt. Denna utveckling har, även om straffbestämmelserna stått sig förhållandevis bra, medfört vissa oklarheter om straffansvarets räckvidd i den elektroniska miljön. Det gäller både i fråga om förfalskningsbrotten och de i detta sammanhang relevanta sanningsbrotten. Exempelvis är det oklart i vilken utsträckning elektroniska handlingar har status som urkunder och därmed straffskydd enligt straffbestämmelser i både 14 kap. och 15 kap. Lagtexten ger inget säkert svar på frågan och inte heller i rättspraxis har frågan besvarats på ett heltäckande sätt. Så har t.ex. i NJA 2009 s. 111 med skiljaktiga ledamöter ansett att opräglade och helt omärkta kredit- kort försedda med magnetremsa kan anses ha urkundskvalitet, även om det krävs en maskinell behandling i en kortläsare för att identifiera den som anges som utställare av kortet. Detta avgörande har kritiserats i doktrinen. En annan oklarhet är om straffansvar för osann eller vårdslös försäkran enligt 15 kap. är uteslutet när den oriktiga uppgiften har läm- nats i elektronisk form, eftersom det finns ett krav på att utsagan ska ha lämnats skriftligen. Dessa oklarheter har lett till straffrättsliga särlösning- ar på ett flertal olika områden. Eftersom syftet med straffbestämmelserna är att allmänheten ska kunna förlita sig på äktheten av vissa handlingar och sanningsenligheten i vissa uppgifter och detta behov gör sig gällande även i dagens och framtidens elektroniska miljö, bör straffskyddet anpassas till de förhållanden som gäller för den elektroniska miljön och därigenom stärkas på vissa områ- den. För ett stärkt straffskydd för elektroniska handlingar och uppgifter talar också att ett sådant skydd kan öka förtroendet för och främja an- vändningen av elektronisk kommunikation. Ett stärkt skydd kräver också vissa andra anpassningar av bestämmelserna. Till detta kommer att gene- rella straffbestämmelser i regel är att föredra framför en mängd special- straffrättsliga särlösningar. Dessutom talar legalitetsskäl för att klargöra straffansvarets gränser. Följaktligen bör straffbestämmelserna, särskilt de som avser urkunder, anpassas till it-utvecklingen. Vidare bör av legalitetsskäl straffbestämmelserna om förfalsknings- brott och sanningsbrott förtydligas i fråga om traditionella urkunder samt även i andra hänseenden. Straffbestämmelserna bör också generellt sett moderniseras mot bak- grund av it-utvecklingen och den allmänna språkliga utvecklingen. Det framstår t.ex. som lämpligt att slopa exemplifieringar som med tiden blivit eller riskerar att bli helt eller delvis inaktuella så att lagstiftningen kan stå sig inom en överskådlig framtid även med en fortsatt utveckling. Sammanfattningsvis bör straffbestämmelserna om förfalskningsbrott och vissa sanningsbrott anpassas till it-utvecklingen samt förtydligas och generellt sett moderniseras. Som utgångspunkter bör gälla att den nya lagstiftningen så långt möjligt ska ansluta till det gällande regelverkets utformning och begreppsanvändning så att den praxis som utvecklats kring invanda och kända begrepp får fortsatt giltighet samt utformas teknikneutralt. Dessa utgångspunkter bör bara frångås om starka skäl talar för det. Regeringens förslag: Beteckningen urkund behålls. Begreppet urkund förtydligas när det gäller traditionella handlingar och bevismärken. Vidare utvidgas begreppet till elektroniska handlingar. Med urkund ska avses 1.en handling som upprättats till bevis eller annars är av betydelse som bevis och som har en utställarangivelse och originalkaraktär, 2.en elektronisk handling som upprättats till bevis eller annars är av betydelse som bevis och som har en utställarangivelse som kan kon- trolleras på ett tillförlitligt sätt, och 3.ett märke som ställts ut till bevis om en persons identitet eller om en viss rättighet eller prestation och som har originalkaraktär (bevis- märke). Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har antingen tillstyrkt eller inte haft något att invända mot utredningens förslag till urkundsbegrepp. vid har dock föreslagit en annan och vidare utformning för att även e- postmeddelanden och till sådana meddelanden fogade dokument ska omfattas. har anfört att med utredningens för- slag ges traditionella handlingar ett vidare straffrättsligt skydd som ur- kunder än vad elektroniska handlingar får. har efterlyst en fördjupad analys kring det straffrättsliga skyddet för bl.a. e-postmeddelanden. har anfört att det inte finns något skäl till en uppdelning av urkundsbegreppet i handling re- spektive elektronisk handling och att det centrala är att handlingen har utställarangivelse som kan kontrolleras. har förespråkat att exemplifieringen i lagtexten av vad som är urkunder behålls och eventu- ellt kompletteras med exempel på elektroniska handlingar med urkunds- status. Hovrätten för har anfört att begreppet urkund är föråldrat och att det bör övervägas att ersätta det. Skälen för regeringens förslag Som konstateras i avsnitt 4.5 bör straffbestämmelserna som avser urkun- der anpassas till it-utvecklingen, förtydligas när det gäller traditionella urkunder och generellt sett moderniseras. Som utgångspunkter bör gälla att den nya lagstiftningen ska bygga vidare på det gällande regelverket och utformas teknikneutralt. Dessa utgångspunkter bör bara frångås om starka skäl talar för det. Vad gäller urkundsbegreppet ger bestämmelsen om urkundsförfalsk- ning (14 kap. 1 § ) tillsammans med en omfattande praxis och uttalanden i förarbeten och doktrin en god bild av vilka handlingar av traditionellt slag som har straffrättsligt skydd som urkunder. Begrep- pet urkund förekommer även i andra straffbestämmelser och har där samma innebörd. Reformen bör därför utgå från och utveckla den inne- börd urkundsbegreppet har och innebära fortsatt höga krav för att objekt ska anses skyddsvärda som urkunder. Regeringen instämmer där- med inte i synpunkten från vid att urkundsbegreppet bör ges en helt annan utformning. En till it-utvecklingen anpassad lagstiftning vad gäller urkundsbegrep- pet bör därmed så långt möjligt anknyta till regleringen för traditionella urkunder. Lika skyddsvärda objekt bör ges samma straffrättsliga skydd och omfattas av samma straffbestämmelser. Elektroniska handlingar har också med traditionella handlingar gemensamma drag. Regleringen bör alltså vara sammanhållen med samma beteckning för alla skyddsvärda objekt, även om den speciella karaktär som elektroniska handlingar har måste beaktas vid den närmare utformningen. En särskild fråga är om, som Hovrätten för föreslagit, beteckningen urkund bör ersättas med ett modernare ord. Utredningen har prövat två alternativa termer, handling respektive dokument, men ansett att båda två framstår som mindre väl lämpade. Regeringen in- stämmer i detta. För dessa termer, eller termerna i vissa sammansättning- ar, finns redan olika legaldefinitioner i annan lagstiftning (se t.ex. 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen, 2 § lagen [1993:1392] om pliktexemplar av dokument och 2 kap. 2 § tredje stycket tullagen [2000:1281]). Termen handling används dessutom redan med viss innebörd i bestämmelsen om urkundsförfalskning och handlingen måste därtill ha vissa ytterligare egenskaper för att utgöra ett objekt som skyddas mot förfalskning. För att i stället behålla urkund talar att det är väl inarbetat i lagstiftningen och hos de tillämpande myndigheterna samt att begreppet, sett i sitt samman- hang, måste anses vara begripligt för en bredare allmänhet. Beteckningen urkund ska därför behållas. Urkundsbegreppet förtydligas när det gäller traditionella handlingar och bevismärken I bestämmelsen om urkundsförfalskning anges att med urkund avses handling som upprättats till bevis eller annars är av betydelse som bevis samt bevismärken. Ett antal exempel på sådana handlingar lämnas, näm- ligen protokoll, kontrakt, skuldebrev och intyg. Som exempel på bevis- märken räknas legitimationskort och biljett upp. Urkundsbegreppet har preciserats i förarbetsuttalanden, rättspraxis och uttalanden i doktrinen. En handling ska självständigt förmedla ett föreställningsinnehåll som kan avläsas eller avlyssnas. Vidare ska det av handlingen framgå vem som är utställare av den. Handlingen ska dessutom ha originalkaraktär, vilket innebär att handlingen ska vara eller åtminstone framstå som en unik materialisering. Motsvarande krav gäller för ett bevismärke, som förmed- lar sitt föreställningsinnehåll genom enstaka bokstäver eller siffror eller andra tecken. 2012/13:74 I förtydligande syfte bör kraven på att en handling ska ha en utstäl- larangivelse och originalkaraktär anges uttryckligen i lagtexten. Att såd- ana förtydliganden görs underlättar också en reglering av förutsättningar- na för elektroniska handlingars urkundsstatus, vilket föreslås nedan. Däremot kan det inte anses nödvändigt att lagfästa kravet på föreställ- ningsinnehåll. För bevismärken bör i samma syfte anges att märket ska ha ställts ut till bevis om en persons identitet eller om en viss rättighet eller prestation och att märket ska ha originalkaraktär. I syfte att moder- nisera urkundsbegreppet bör vidare de exempel på urkunder som anges i lagtexten utmönstras både vad gäller handlingar och bevismärken. Genom förtydligandet klargörs att prövningen av äktheten ska relatera till handlingen med sitt föreställningsinnehåll och att den utgör en mänsklig angelägenhet, oavsett om prövningen sker utan eller med maskinellt stöd. Frågan om handlingen med sitt innehåll ger sken av att vara äkta måste besvaras med utgångspunkt i vad en människa kan avläsa eller avlyssna. Straffskyddet är nämligen motiverat av det samhäl- leliga intresset av att upprätthålla allmänhetens tilltro till vissa särskilda bevismedel. Förtydligandet av urkundsbegreppet torde därmed innebära att handlingar som inte i sig själva har utställarangivelse och originalka- raktär som kan uppfattas av en människa och som därför enbart kan avlä- sas maskinellt av en apparat och endast av den uppfattas ha ett korrekt innehåll inte bör kunna anses som urkunder enligt första punkten (jfr minoriteten i NJA 2009 s. 111). Regeringen föreslår följaktligen att urkundsbegreppet förtydligas när det gäller traditionella handlingar och bevismärken. Med urkund ska avses en handling som upprättats till bevis eller annars är av betydelse som bevis och som har en utställarangivelse och originalkaraktär. Med urkund avses vidare ett märke som ställts ut till bevis om en persons identitet eller om en viss rättighet eller prestation och som har originalka- raktär (bevismärke). Urkundsbegreppet utvidgas uttryckligen till elektroniska handlingar Som slagits fast ovan är utgångspunkten vid anpassningen av urkundsbe- greppet till elektroniska handlingar att så långt möjligt anknyta till ur- kundsdefinitionen för traditionella handlingar. På samma sätt som för en traditionell handling bör därför krävas att den elektroniska handlingen upprättats till bevis eller annars är av betydelse som bevis och att den har en utställarangivelse, dvs. att det framgår vem som står bakom innehållet i den. I enlighet med vad som angetts i fråga om traditionella handlingar kan det inte anses nödvändigt att lagfästa kravet på att handlingen ska förmedla ett föreställningsinnehåll. För en traditionell handling förutsätts för urkundsstatus dessutom att handlingen har originalkaraktär. Detta krav kan dock inte användas gene- rellt även för elektroniska handlingar, eftersom man i fråga om sådana inte kan tala om unika exemplar utan snarare om originalinnehåll. I den elektroniska miljön kan finnas flera exemplar med samma kvalitet. Vi- dare finns det både en lagrad och en läsbar form. Frågan om äkthet måste besvaras annorlunda. Det måste därför uppställas något annat krav för att avgränsa straffansvaret så att urkundsbegreppet träffar sådana handlingar som allmänheten med fog ska kunna lita på härrör från den angivne ut- I likhet med utredningen anser regeringen att detta krav ska Prop. 2012/13:74 uttryckas så att handlingen ska ha en utställarangivelse som kan kontroll- eras på ett tillförlitligt sätt. Kravet är teknikneutralt utformat. Ett sådant krav kan också öka tilliten till informationstekniken genom att stödja utvecklingen av nya säkra metoder för upprättande och kommunikation av elektroniska handlingar. Kravet innebär att utställarangivelsen ska vara sådan att den typiskt sett förtjänar tilltro och vara av sådant slag att den typiskt sett faktiskt kan härledas till en viss utställare. Utställarangivelsen ska alltså ha en inte obetydlig grad av säkerhet. Som exempel kan, i det skede it-utvecklingen befinner sig , nämnas det fallet att den förses med elektro- niska underskrifter som uppfyller kraven på kvalificerade eller avance- rade elektroniska signaturer i lagen (2000:832) om kvalificerade elektro- niska signaturer (2 §). Medan det är ovanligt med kvalificerade elektro- niska signaturer, används avancerade elektroniska signaturer i stor utsträckning av myndigheter och banker för att säkerställa kommu- nikation med medborgare och kunder. Kravet på att utställarangivelsen kan kontrolleras på ett tillförlitligt sätt berörs närmare i författnings- kommentaren. Utanför kravet och därmed urkundsbegreppet faller elektroniska handlingar som i och för sig har utställarangivelser men utställarangivelser som inte typiskt sett förtjänar tilltro eller inte typiskt sett faktiskt kan härledas till en viss utställare. Hit hör exempelvis namn i eller adressangivelser i ordinära e-postmeddelanden. Sådana handlingar behandlas i avsnitt 5.5. Regeringen föreslår följaktligen att urkundsbegreppet uttryckligen ut- vidgas till elektroniska handlingar så att med urkund avses även en elektronisk handling som upprättats till bevis eller annars är av betydelse som bevis och som har en utställarangivelse som kan kontrolleras på ett tillförlitligt sätt. Urkundsbegreppet utvidgas inte särskilt till elektroniska motsvarigheter till bevismärken En fråga är om de skäl som angetts ovan för förslaget att uttryckligen utvidga urkundsbegreppet till elektroniska handlingar talar för att även utvidga begreppet till elektroniska motsvarigheter till traditionella be- vismärken. Det är fullt tänkbart på användningsområden för traditionella bevis- märken att elektroniska motsvarigheter utställs eller kan komma att ut- ställas . Ett exempel är s.k. sms-biljetter som bl.a. används inom lokaltrafiken. En sådan biljett innehåller viss information om biljet- tens giltighet och vissa kontrolluppgifter som möjliggör kontroll av gil- tigheten i samband med färd. Sådana elektroniska motsvarigheter kan, till skillnad mot fysiska be- vismärken med begränsat utrymme, till följd av lagringskapacitet och skillnader mellan lagrad och läsbar form ges ett fullständigt föreställ- ningsinnehåll och en tydlig utställarangivelse och därmed i de avseen- dena motsvara elektroniska handlingar. Av skäl som angetts ovan i fråga om elektroniska handlingar måste också krävas att utställarangivelsen kan kontrolleras på ett tillförlitligt sätt. Med utvecklingen av tekniken framstår det som fullt rimligt att anta att sådana utställarangivelser kom- 2012/13:74 mer att användas. Elektroniska motsvarigheter till bevismärken som uppfyller dessa krav kommer då att rymmas under det föreslagna ur- kundsbegreppet för elektroniska handlingar. De som inte gör det på grund av att de saknar sådan utställarangivelse har och kommer att ha straffskydd enligt andra straffbestämmelser mot att manipulationer med dem åberopas, t.ex. enligt bestämmelsen om bedrägligt beteende (9 kap. 2 § andra stycket ). Mot denna bakgrund saknas behov av att utvidga urkundsbegreppet särskilt till elektroniska motsvarigheter till bevismärken. Utredningen har föreslagit att urkundsbegreppet anges i tre punkter där första punkten avser traditionella handlingar, andra punkten avser elektroniska handlingar och tredje punkten avser bevismärken. har ansett att det saknas skäl att dela upp begreppet när det gäller handling och elektronisk handling. Att dagens handlings- begrepp redan innefattar bl.a. vissa elektroniska handlingar talar i och för sig för att reglera alla handlingar i en och samma punkt.