prop · H003139 · 2013-04-09 00:00:00 — Asylsökande som kan, eller medverkar till att, styrka sin identitet har möjlighet att arbeta i utan krav på arbetstillstånd. Asylsökande som vill praktisera får ordna sin praktikplats själva. Därutöver är Arbetsförmedlingens möjligheter att erbjuda insatser för asylsökande begränsade. För att fler nyanlända ska få möjlighet till arbete eller praktik behöver samordningen och informationsöverföringen mellan och Arbetsförmedlingen utvecklas. Det gäller både kartläggningen av yrkes- och utbildningsbakgrund som alla vuxna asylsökande ska få och samordningen av den lokala samverkan med näringsliv och organisationer. Tidiga insatser ska möta olika behov Alla asylsökande behöver få viss grundläggande information om hur det svenska samhället fungerar. Asylsökande som väntar på beslut från eller migrationsdomstolarna kan därutöver ha behov av andra insatser som gör tiden i mottagningssystemet meningsfull. Den som har fått uppehållstillstånd och som väntar på att tas emot i en kommun behöver komma igång med de etableringsinsatser som sedan ska fortsätta i kommunen. Det är således olika behov som och Arbetsförmedlingen ska möta för att kunna ge den enskilde som vistas i mottagningssystemet möjlighet att använda tiden på ett meningsfullt sätt som syftar till tidig etablering för dem som ska stanna i landet. Introduktion i svenska språket Enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ska i lämplig omfattning erbjuda asylsökande sysselsättning i form av bland annat svenskundervisning. Såväl riksdag som regering har uttryckt att kunskaper i svenska är viktiga för en väl fungerande integration. upphandlar inte längre någon svenskundervisning för asylsökande inom mottagningssystemet. Granskningen visar att det är vanligt att asylsökande efterfrågar någon form av enklare språkintroduktion för att lättare klara av olika vardagssituationer. Det har också framförts att kunskaper i svenska språket är viktiga för att det ska fungera med arbete eller praktik hos andra än den asylsökandes landsmän. BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE Det är värdefullt att frivilligorganisationer erbjuder språkstöd. är det viktigt att betona att fram till beslut om uppehållstillstånd har ett ansvar för att alla asylsökande erbjuds möjlighet att få språkstöd utifrån behov och vistelsetid i mottagningssystemet oavsett var i landet de är inskrivna och oavsett om de bor i eget boende eller i anläggningsboende. De som har beviljats uppehållstillstånd ska erbjudas undervisning i svenska som ett led i etableringen. Det förhållandet att kommunplaceringen kan dröja så att den enskilde av det skälet är kvar i mottagningssystemet kan enligt inte innebära någon förändring av vilka insatser som ska erbjudas den nyanlände inom ramen för etableringssystemet. Enligt riktlinjer är målsättningen att erbjuda alla vuxna asylsökande en introduktion med samhällsinformation inom efter asylansökan. Insatsen omfattar två block som oftast ges . Drygt hälften av de asylsökande tar del av insatsen , men för tar det innan insatsen påbörjas. Enligt årsredovisning slutförde endast drygt var tredje vuxen asylsökande sin introduktion . Granskningen visar också att det inom finns en osäkerhet om informationens omfattning och innehåll. Enligt mening innebär detta sammantaget att de asylsökande inte får likvärdiga förutsättningar att skaffa sig kunskap om vilka rättigheter, skyldigheter och möjligheter de har i . Ett viktigt sätt att få del av hur det svenska samhället fungerar är kontakter med människor som redan bor och lever i . Även om varje nyanländ individ tar ett eget ansvar att aktivera sig och skapa kontakter kan den som är ny i utan nätverk och kunskaper i svenska behöva särskilda insatser . bör tillsammans med kommuner och frivilligorganisationer verka för att det på de orter där har mottagningsenheter finns lokala mötesplatser dit asylsökande kan vända sig för att knyta kontakter och för att på olika sätt få möjlighet att sätta sig in i hur det svenska samhället fungerar. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION För att skapa förutsättningar för en snabbare arbetsmarknadsetablering för de asylsökande som beviljas uppehållstillstånd bör regeringen: Följa upp att ansvarsfördelningen och informationsöverföringen mellan och Arbetsförmedlingen fungerar på ett ändamålsenligt sätt i syfte att underlätta och påskynda etableringen på arbetsmarknaden för den som har beviljats uppehållstillstånd. Följa upp att asylsökande får likvärdig tillgång till information och att asylsökande som inte har arbete eller praktikplats ges möjlighet att knyta kontakter och på annat sätt introduceras i samhället. Följa upp att introduktion i svenska språket erbjuds och anpassas efter den asylsökandes behov och vistelsetid i mottagningssystemet. bör verka för att stärka arbetslinjen i mottagandet genom att underlätta för fler asylsökande, som uppfyller villkoren, att praktisera eller arbeta i mottagningssystemet. bör ge asylsökande som inte har ett arbete eller praktikplats språkstöd och andra insatser utifrån den enskildes förutsättningar och tid i mottagningssystemet. bör i ökad utsträckning följa upp att de insatser som ges i mottagningssystemet är likvärdiga och tillgängliga för alla asylsökande oavsett språktillhörighet, bostadsort, boendeform eller vid vilken mottagningsenhet de är inskrivna. bör stärka de sociala aspekterna av mottagandet genom att verka för att fler mötesplatser mellan asylsökande och lokalbefolkning skapas, mer information om boende och lokalsamhälle ges samt utveckla möjligheterna att i större utsträckning erbjuda sociala samtal som komplement till mottagningens utredningssamtal. BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE En person som ansöker om asyl i blir inskriven i mottagningssystem som regleras av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ska erbjuda plats i anläggningsboende för den som inte kan ordna eget boende samt i lämplig omfattning erbjuda organiserad sysselsättning asylärendet prövas. Därutöver ansvarar för att betala ut dagersättning till asylsökande. Arbetsförmedlingen har ansvar för att anvisa en person som beviljats uppehållstillstånd, och omfattas av etableringslagen, till en kommun för bosättning, samt att erbjuda etableringsinsatser för att underlätta och påskynda etableringen i arbets- och samhällslivet. Kommunerna ansvarar för bland annat svenskundervisning och samhällsorientering samt barnomsorg och skola för asylsökande barn och ungdomar medan landstingen ska tillhandahålla hälso- och sjukvård. Drygt 29 600 personer sökte asyl i . Prognosen är 44 000. beviljades cirka 12 300 personer uppehållstillstånd av genomsnittliga handläggningstid för asylärenden var 2011. var drygt 40 000 personer inskrivna i mottagningssystem. För de asylsökande som kommunplacerades efter beviljat uppehållstillstånd var den genomsnittliga vistelsetiden i mottagningssystemet 10 månader () för personer i anläggningsboende (ABO) från det att ansökan lämnades in till kommunplacering. totala kostnader för mottagandet av asylsökande uppgick till 2011, varav hälften utgjordes av ersättningar till kommuner och landsting för mottagande av asylsökande (i detta ingår inte kostnaderna för mottagandet av ensamkommande barn). Kostnaderna för mottagandet har ökat med , framför allt beroende på ökade kostnader för asylsökandes boende. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION I likhet med många andra länder i genomgår stora demografiska förändringar. Allt färre ska försörja allt fler som det pågår en generationsväxling på arbetsmarknaden. försörjningsbördan och en förväntad arbetskraftsbrist inom vissa sektorer behöver bättre ta tillvara kompetensen hos de människor som kommer till landet. Människor kommer till av många olika anledningar. En del kommer för att arbeta, studera eller återförenas med sin familj medan andra flyr undan våld och förföljelse. En immigrants skäl att komma till påverkar vilka myndigheter och insatser hon eller han får kontakt med. För asylsökande, som ofta har större utmaningar än andra migranter, är det särskilt viktigt att både asylprocessen och de statliga insatserna för en tidig etablering är ändamålsenliga och effektiva. En lång etableringstid innebär stora utmaningar såväl för den enskilde som för samhället. Därför är det viktigt att integrationsförberedande insatser kan påbörjas redan under den asylsökandes tid i mottagningssystemet. Riksdag och regering har uttalat att fokus för dessa insatser ska vara att asylsökande som beviljas uppehållstillstånd och som ska etableras och integreras i samhället snabbt ska komma i arbete och egenförsörjning. Flera myndigheter ska samverka i mottagandet av asylsökande. Det förutsätter att det finns en fungerande samverkan och samordning av olika verksamheter. Det är som har huvudansvaret för mottagandet av asylsökande och som först ska möta de asylsökandes behov av etableringsstöd genom att erbjuda organiserad sysselsättning de är inskrivna i mottagningssystemet.1 Ansvaret gäller fram till dess att fattar beslut i asylärendet och personen skrivs ut från mottagningssystemet. Därefter övergår ansvaret till Arbetsförmedlingen för de personer som beviljats uppehållstillstånd och omfattas av etableringslagen. som har kortat handläggningstiderna för asylärenden innebär en 1Lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE lång väntan på lediga bostäder i kommunerna att asylsökande som beviljats permanent uppehållstillstånd ändå kan bli kvar i mottagningssystemet. Sammantaget gör detta att det är ett angeläget område att granska utifrån såväl ett integrations- som effektivitetsperspektiv. Syftet har varit att granska de statliga insatserna vid mottagandet och introduktionen av asylsökande utifrån ett integrationsperspektiv. Det innebär att granskningen har inriktats mot hur mottagningssystemet för asylsökande samt regeringens styrning och uppföljning av systemet fungerar utifrån ambitionen om tidiga insatser för integration. och regeringen omfattar granskningen även Arbetsförmedlingen som har uppdraget att bistå personer som har beviljats uppehållstillstånd, och som omfattas av regeringens etableringsreform, så att de kan bosätta sig i en kommun. Granskningen har utgått ifrån följande övergripande revisionsfråga: Är statens insatser för mottagande och introduktion av asylsökande effektiva för att underlätta och påskynda deras etablering och integration i ? Granskningen avser mottagningssystemet för asylsökande med inriktning på dess integrationsförberedande insatser. Det innebär att granskningen inte omfattar uppdrag att pröva ansökningar om asyl. Inte heller förvars- respektive återvändandeverksamheten eller mottagandet av ensamkommande barn och ungdomar ingår i granskningen, även om dessa områden ingår i mottagningssystemet. Migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens prövning ingår inte i granskningen, inte heller eller Kriminalvårdens transporttjänsts verkställighet av beslut om avvisnings- respektive utvisningsärenden. Starttidpunkt för de insatser som har granskats är från det datum då en asylsökande blivit inskriven i mottagningssystem och sluttidpunkt det datum då den asylsökande fått ett lagakraftvunnet beslut (om antingen uppehållstillstånd eller avvisning/utvisning), fått ett beslut om kommunplacering alternativt avvisats/utvisats och blivit utskriven från Den granskade verksamheten omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Granskningen har avgränsats till att omfatta statliga insatser genomförda huvudsakligen . De insatser som har granskats berörs i huvudsak inte av beslut om lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, som trädde i kraft . Undantaget är insatser för personer som har beviljats uppehållstillstånd men är inskrivna i mottagningssystemet i väntan på kommunplacering. Dessa omfattas av etableringslagens insatser. Flera olika begrepp används i denna granskning. Med asyl avses enligt utlänningslagen (2005:716) ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att personen är flykting eller alternativt skyddsbehövande (1 kap. 3 §). En person som ansöker om asyl benämns asylsökande. Enligt 1 kap. 12 § ska även en ansökan som grundar sig på att personen är övrig skyddsbehövande handläggas som en ansökan om asyl. Med uppehållstillstånd (UT) avses ett tillstånd att vistas i (tidsbegränsat uppehållstillstånd (TUT)) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd (PUT) (2 kap. 4-6 §§). Med nyanländ avses en person som har beviljats uppehållstillstånd, bosatt sig i en kommun och blivit folkbokförd i den kommunen. Som nyanländ kan också räknas en person bosatt i anläggningsboende som ännu inte kommunplacerats, om personen har beviljats uppehållstillstånd och omfattas av etableringslagen. Med ABO avses plats i anläggningsboende (vanligtvis lägenheter med självhushåll) som har ansvar att ordna för asylsökande som inte kan ordna eget boende (EBO). Därutöver kan vid behov även upphandla platser i tillfälligt anläggningsboende (ABT).2 2Med tillfälligt anläggningsboende (ABT) avses upphandlade platser i till exempel stugbyar m.m. BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE fastställda mål för integrationspolitiken är: Lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund.3 Av budgetlagen (2011:203) framgår av 1 kap. 3 § att det i statens verksamhet ska eftersträvas hög effektivitet och iakttas god hushållning. En utgångspunkt för granskningen är regeringens övergripande politik för att förstärka arbetslinjen, där arbete och egenförsörjning står i fokus för regeringens integrationspolitiska insatser.4 har uttalat att en lyckad och väl fungerande integration är en av vår tids stora utmaningar. Enligt mening är det svenska språket och en förbättrad etablering nyckeln till att ta vara på den resurs som nyanlända utgör på den svenska arbetsmarknaden, inte minst mot bakgrund av den demografiska utveckling som står inför.5 har även uttalat att integrationspolitikens genomförande förutsätter insatser inom många politikområden och av ett stort antal aktörer på både nationell, regional och lokal nivå, samt att detta ställer höga krav på samsyn och samverkan mellan berörda myndigheter.6 Vidare har betonat att människor som söker asyl ska få ett humant och värdigt mottagande7 och att det också i fortsättningen är viktigt att handläggningstiderna i alla instanser inte i onödan fördröjer att de personer som beviljas uppehållstillstånd så snabbt som möjligt kan påbörja etableringsprocessen i Sverige8. Av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. framgår att i lämplig omfattning ska ge sysselsättning till personer som har ansökt om uppehållstillstånd i som flyktingar, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande eller som har beviljats uppehållstillstånd med eller efter tillfälligt skydd. Sysselsättningen ska ges genom att de får tillfälle att delta i svenskundervisning, i skötseln av förläggningar och i annan verksamhet som bidrar till att göra vistelsen 2008/09:1, bet. 2008/09:AU1, skr. 2008/09:155. betänkande 2008/09:AU1, utgiftsområde 13, s. 9. 2011/12:1, utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet, s. 26. 2011/12:1, bet. 2011/12:AU1, skr. 2011/12:66. betänkande 2011/12:AU1, utgiftsområde 13, s. 1216. 2011/12:1, bet. 2011/12:AU1, skr. 2011/12:66. betänkande 2011/12:AU1, utgiftsområde 13, s. 3233. 2006/07:1, bet. 2006/07:SfU2, skr. 2006/07:33. betänkande 2006/07:SfU2, s. 78. 2011/12:1, bet. 2011/12:SfU2, skr. 2011/12:79. betänkande 2011/12:SfU2, utgiftsområde 8, s. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Av regeringens budgetproposition framgår att insatserna inom mottagandet ska främja de asylsökandes framtid såväl vid ett eventuellt beviljande av uppehållstillstånd som vid ett eventuellt återvändande. Vidare framgår att insatserna främst ska ske inom den organiserade sysselsättningen genom exempelvis svenskundervisning, introduktion, kartläggning av den enskildes utbildnings- och yrkesbakgrund samt genom olika former av sysselsättning.9 I förordningen (2007:996) med instruktion för framgår att verket ska samverka med andra ansvariga myndigheter inom området så att förutsättningar skapas för ett effektivt genomförande av de verksamheter som följer av de uppgifter som har.10 I förordningen (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken betonas att samtliga myndigheter ska verka för lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk eller kulturell bakgrund.11 Europeiska unionens råd antog direktiv om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna.12 Direktivets syfte är att garantera asylsökande som tas emot inom EU en värdig levnadsstandard och jämförbara levnadsvillkor. Direktivet fastslår miniminormer för bland annat information, dokumentation, bosättning och rörelsefrihet, familjer, hälsoundersökningar och hälso- och sjukvård, skolgång och utbildning, sysselsättning, yrkesutbildning och andra materiella mottagningsvillkor. Som ett led i arbetet med att skapa ett gemensamt europeiskt asylsystem antog kommissionen 2008 ett förslag till ändrat mottagandedirektiv. Förslaget innehåller gemensamma normer till skillnad års direktiv som innehåller miniminormer. Ett omarbetat direktivförslag presenterades . Syftet med det nya förslaget som ska antas av och rådet gemensamt är enligt kommissionen bland annat att ge asylsökande ett tillräckligt materiellt stöd och öka asylsökandes möjligheter att försörja sig genom ett tidigt tillträde till arbetsmarknaden. Förhandlingarna i rådet har kommit långt och ett antagande 2010/11:1, utgiftsområde 8 Migration, s. 19. 102 § 3 st. förordningen (2007:996) med instruktion för . 111 § förordningen (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken. 12Rådets direktiv /9/EG av om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna. BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE av och rådet väntas . Efter ikraftträdandet ska direktivet genomföras i nationell lagstiftning inom två år.13 Granskningen har genomförts inom ramen för strategi för granskningar inom området etablering och integration. De huvudsakliga metoderna för datainsamling som har använts i granskningen beskrivs kortfattat nedan. För att samla in information och på plats bilda sig en uppfattning om verksamhetens inriktning och omfattning har projektgruppen genomfört platsbesök med intervjuer på ett urval av mottagningsenheter runt om i landet. Urvalet av mottagningsenheter har framför allt gjorts med hänsyn till antalet inskrivna asylsökande, de asylsökandes fördelning på anläggningsboende respektive eget boende, samt om enheten ligger i en större stad eller mindre ort.14 Vid besöken har semistrukturerade intervjuer genomförts med enhetschefer, teamledare/beslutsfattare, handläggare och assistenter utifrån en på förhand framtagen intervjuguide. Utöver platsbesök har intervjuer även genomförts med centralt, ledningen för verksamhetsområde Mottagning, sakområden, centrala utvecklingsprojekt samt med verkets bosättnings- och statsbidragsenhet. Därutöver har intervjuer genomförts med Arbetsförmedlingen samt med ett urval länsstyrelser och kommuner. Sammanlagt har ett 90-tal personer intervjuats under granskningen (se bilaga 2 för en intervjuförteckning). 13Regeringskansliet Faktapromemoria 2010/11:FPM151 Förslag till ändringar i mottagandedirektivet, , . 14Följande av mottagningsenheter har besökts: , , /, , och /Hallonbergen. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION För att bredda intervjuundersökningens bild av mottagningsverksamheten har en webbenkätundersökning genomförts med medarbetare inom verksamhetsområde Mottagning. Frågorna berörde medarbetarnas syn på bland annat sin egen och verksamhetsområdets roll, organisation samt insatser inom mottagningsverksamheten. Svarsfrekvensen var (418 personer svarade). I bilaga 3 presenteras enkätundersökningen mer utförligt. I granskningen har även ingått en genomgång av centrala dokument inom området, däribland budgetpropositioner, skrivelser, årsredovisningar, myndighetsinterna styrdokument samt forsknings- och utvärderingsrapporter. Kapitel 2 redogör för statens organisering av etableringsförberedande insatser. Kapitel 3 behandlar boendet under och efter asyltiden medan kapitel 4 handlar om förutsättningar för arbete och egenförsörjning. Kapitel 5 redogör för iakttagelser gällande etableringsförberedande insatser i mottagningssystemet. Kapitel 6 redovisar slutsatser och rekommendationer. BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 2Statens organisering av etableringsförberedande insatser Syftet med detta kapitel är att redovisa hur staten organiserar och styr de etableringsförberedande insatserna. Det är insatser som erbjuds den asylsökande i mottagningssystemet, det vill säga från ankomst fram till dess att han eller hon skrivs ut från mottagningssystemet och är mottagen i en kommun efter beviljat uppehållstillstånd. 2.1Mottagande första steget mot integration Denna granskning är inriktad mot statens insatser för mottagande och introduktion av asylsökande. Den övergripande frågeställningen är om insatserna är effektiva för att underlätta och påskynda de asylsökandes etablering och integration i Sverige.15 Granskningen är i första hand inriktad på mottagandet av dem som beviljas uppehållstillstånd. Figur 2.1 nedan illustrerar integrationsprocessen för de asylsökande som beviljas uppehållstillstånd. Det första steget består av mottagande och introduktion inom ramen för mottagningssystemet.16 Nästa steg består av etableringssystemet som pågår med Arbetsförmedlingen som huvudansvarig statlig myndighet. Här ska insatser ges för att underlätta övergången till etablering och egenförsörjning. Mottagningssystemet som en del i integrationsprocessen 15Det innebär att granskningen i första hand avser den grupp asylsökande som beviljas uppehållstillstånd. Vilka som kommer att beviljas uppehållstillstånd är emellertid inte känt förrän den asylsökande står i begrepp att lämna mottagningssystemet. De etableringsförberedande insatserna i mottagningssystemet måste således utformas med detta i åtanke. De ska underlätta och påskynda de asylsökandes etablering, men inte vara av den arten att de försvårar ett återvändande för dem som inte beviljas uppehållstillstånd. Insatserna måste också vara samhällsekonomiskt motiverade givet att av de asylsökande slutligen får stanna i landet. Sammantaget utgör detta ett inneboende dilemma för de etableringsförberedande insatserna inom mottagningssystemet. 16Se bilaga 1 för en genomgång av stegen genom mottagningssystemet. BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE Därefter är det kommunen där den nyanlände är folkbokförd som tar över ansvaret och den nyanlände omfattas då av generella stödsystem och insatser precis som andra boende i . Övergången från mottagningssystemet till etableringssystemet sker när en person beviljas uppehållstillstånd, oberoende av om personen är folkbokförd eller inte. Personen kan vid det tillfället fortfarande vara inskriven i mottagningssystemet och ska då få möjlighet att påbörja etableringsinsatser. Mottagandet av asylsökande är en del av migrationspolitiken. ska de insatser som ges inom ramen för mottagningssystemet utgå från ett integrationsperspektiv. Insatserna ska förbereda den asylsökande för såväl etablering och integration i som för ett eventuellt återvändande. Enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) har huvudansvaret för mottagandet av asylsökande.