prop · H10321 · 2013-10-07 00:00:00 — Enligt bedömning har regeringens styrning av varit för passiv och brustit i underlag. Överföringskapaciteten i det svenska stamnätet är fortfarande inte tillräcklig. Svenska kraftnäts planering av investeringar i stamnätet har tidigare haft brister och kännetecknats av låg transparens. investeringsplanerna för har från elmarknadens omreglering 1996 sällan uppfyllts och som minst har inte ens hälften av planen uppfyllts. Ett sådant underskridande av målsatta investeringar innebär att den önskade effekten på utbyggnaden av stamnätet inte nåtts. En förklaring till att investeringsplanerna sällan har uppnåtts är att många investeringsprojekt blivit försenade jämfört med den ursprungliga planen. En konsekvens av de sena investeringsprojekten är enligt bedömning en bristande anpassning av infrastrukturen för överföring av el, elnätet, till strukturella förändringar i produktionen av el och den allt mer integrerade europeiska elmarknaden. Enligt bedömning har regeringens återkoppling till om orsakerna till de ouppfyllda investeringsplanerna brustit. Svenska kraftverk uppfattade sitt uppdrag och som att förvalta det stamnät som redan fanns för att inte driva upp kostnaderna och därmed att öka nättarifferna. beslutade under dessa år om investeringsplaner som inte uppnåddes. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING Investeringarna i stamnätet har ökat . Att investeringsgraden skulle komma behöva öka, inte minst på grund av strukturella förändringar och anläggningarnas stigande ålder, har emellertid varit känt av och regeringen . bedömer utifrån gjorda iakttagelser att kunde ha påbörjat investeringar tidigare. bedömer också att eftersläpningen i investeringarna i kombination med beslutet att indela i elområden har haft effekt på priserna mot elanvändare i delar av . Svenska kraftnäts arbete med investeringar i stamnätet har för perioden inte varit transparent. Även om investeringstakten i början av perioden var låg har investeringsval ändå gjorts. Insynen när det gäller valen att investera, såväl som att inte investera, har varit låg. Verkets strategiska plan, Perspektivplan 2025 , har ökat transparensen i arbetet med investeringar i stamnätet. I och med Perspektivplan 2025 bedömer att det tydligare kommunicerats vilka parametrar som styr Svenska kraftnäts investeringsval. Förändringen har initierats av affärsverket självt och inte av regeringen. Även avseende investeringsplanernas träffsäkerhet kan konstatera att förbättringar har initierats. EU:s krav på marknadsdelning är en konsekvens av elöverföringens internationella integration. Elnätets indelning i regionala elområden har effekter på elpriserna mot elanvändare. Den pågående marknadsintegrationen i kombination med det kända behovet av förstärkning av elnätet inom landet ställer särskilda krav på regeringens styrning av investeringar i stamnätet. menar att regeringen har varit passiv i arbetet med att anpassa stamnätet i förhållande till den internationella integrationen och kända flaskhalsar. noterar att elområdesindelningen har föranlett en anmälan till samt att en rättlig process om fundamentala frågor har påbörjats. Granskningen omfattar emellertid inte dessa pågående ärenden. Det saknas underlag för den finansiella styrningen av Det avkastningskrav som har från regeringen påverkar storleken på de tariffer som affärsverkets kunder, de regionala nätmonopolen och de stora elproducenterna, betalar och påverkar därmed även de elpriser som hushåll och näringsliv betalar. Avkastningskravet påverkar tarifferna i och med att avkastningskravet är en post som bland annat täcker genom intäkter från nättarifferna. Om avkastningskravet sänks, allt annat GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN lika, kan därför även nättariffen för stamnätet sänkas. Nättarifferna står under tillsyn. har överträffat sitt avkastningsmål och staten har tagit ut mer utdelning från än det som slagits fast i utdelningspolicyn. Detta är rimligt då investeringsplanerna inte uppfyllts men signalerar historiska problem med investeringsprojekten. har inte funnit något underlag från regeringen med analyser av avkastningskravet och dess nivå i förhållande till tariffernas utveckling , energipolitiska och andra mål som till exempel näringspolitiska samt det förhållande att bedriver en monopolverksamhet. bedömer att en aktiv styrning från regeringens sida förutsätter sådana typer av analyser. Dessutom innebär frånvaron av sådana underlag att styrningen skett på ett sätt som inte skapat möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. Enligt bedömning går det därför inte att utesluta att det kan ha funnits utrymme för lägre tariffer för Svenska kraftnäts stamnät. ska enligt sin instruktion bedriva sin verksamhet affärsmässigt. Begreppet affärsmässigt är problematisk att karaktärisera som ändamålsenlig för ett monopol som . Begreppet affärsmässighet och vad som avses med det i detta specifika sammanhang är enligt bedömning ett viktigt ingångsvärde när det gäller de prioriteringar och avvägningar som bör ligga till grund för nivåerna på avkastningskrav och utdelningsmål. Det är emellertid inte entydigt vad begreppet innebär i praktiken för . 8.1.2Långsam tillståndsprocess försenar investeringar i stamnätet För att uppnå de mål som satt upp om en effektiv elmarknad och en allt större andel förnybar el är förstärkning och utbyggnad av det svenska stamnätet viktiga faktorer. Den långsamma tillståndsprocessen kan försena Nedan följer de förhållanden som menar kan åtgärdas i syfte att förkorta tillståndsprocessen. Länsstyrelsernas bedömning skiljer sig åt i likartade fall Länsstyrelsernas hantering av likartade ärenden skiljer sig åt och tycks inte obetydligt bero på den enskilda handläggaren hos . Det finns inte gemensamma riktlinjer för länsstyrelserna för hur de ska hantera en remiss för en koncessionsansökan eller för hur tillräckligt bra samråd och miljökonsekvensbeskrivningar ska se ut. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING För att underlätta för länsstyrelserna och för att göra deras handläggning mer likartad skulle gemensamma riktlinjer för länsstyrelserna om vad de ska ta i beaktande vid en koncessionsansökan kunna tas fram. Gemensamma riktlinjer skulle också minska risken för att bedömning till stor del beror på vilken handläggare som hanterar ärendet. Därtill skulle det enligt bedömning underlätta processen om länsstyrelserna kunde få större inblick i de avväganden och bedömningar som gör när det gäller miljökonsekvensbeskrivningar och samrådsprocesser och hur det påverkar slutliga beslut om koncession. Möjligheten till riksintresse har inte prövats Vissa länsstyrelser har pekat på behovet av att identifierar områden av riksintresse för eldistribution, eftersom det kan underlätta deras och andra myndigheters handläggning. har emellertid inte gjort detta. Myndigheten har påbörjat ett sådant arbete men menar att arbetet borde intensifieras. Det kunde vara lämpligt att överväga möjligheten att precis som för vägar och järnvägar peka ut det övergripande stamnätet för elförsörjning som riksintresse. Vidare vore det logiskt att i anslutning till de områden som pekats ut som riksintresse för vindkraftsproduktion också peka ut riksintresseområden även för elöverföring så att anslutningen av nyproduktion kan säkras. Riksintressen måste pekas ut med ett mycket långsiktigt perspektiv, vilket ställer höga krav på ansvariga myndigheters förmåga att förutsäga elnätets utveckling. Underlag och kommunikation har brister kan konstatera att det finns olika uppfattningar bland fastighetsägare, leverantörer, forskare och myndigheter om hur ledningar ska dras och om de olika teknikvalens fördelar och nackdelar för driftsäkerhet, för kostnader och för människors hälsa. bedömer utifrån gjorda iakttagelser att Svenska kraftnäts kommunikation i dessa frågor skulle kunna bli tydligare och att underlagen skulle kunna komma tidigare Underlagen skulle även kunna bli mer fullständiga och bland annat innehålla samhällsekonomiska analyser i högre utsträckning. Detta skulle, så vitt kan bedöma, öka förutsättningarna för en god dialog mellan och fastighetsägare och remissinstanser. Det skulle kunna minska behovet hos fastighetsägare och remissinstanser att begära kompletteringar i ett senare skede vilket i sin tur skulle förkorta tillståndsprocessen. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Myndigheter saknar samsyn om magnetfält Det råder osäkerhet bland fastighetsägare men även bland ansvariga myndigheter och berörda kommuner om i vilken grad de magnetfält som uppstår kring stamnätsledningar är skadliga för människors hälsa och hur den försiktighetsprincip som finns framtagen ska tolkas. Oenigheten bland myndigheter kan leda till oro hos enskilda. bedömning är att det är en brist att ansvariga myndigheter inte samverkar i högre utsträckning för att nå samsyn i frågan. Detta har betydelse för längden på tillståndsprocessen för stamnät eftersom en stor del av de invändningar som kommer från fastighetsägare, men även från myndigheter och kommuner, handlar om olika syn i frågan. ser positivt på det arbete som pågår inom myndigheternas samrådsgrupp för magnetfält, EMF. Gruppens ambition att ta fram en ny version av försiktighetsprincip är en aktivitet som, beroende på hur konkret resultatet blir, väsentligt torde kunna förbättra situationen. Regeringen har inte definierat samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar Enligt Svenska kraftnäts instruktion ska stamnätets utbyggnad baseras på samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar. Vad som avses med sådana bedömningar och huruvida de ska göras för enskilda investeringar eller endast på en mer övergripande nivå är enligt bedömning oklart. Regeringen har inte preciserat vad den avser med begreppet i det här sammanhanget. gör bedömningen att en precisering skulle kunna minska otydligheten runt detta begrepp, och det skulle minska utrymmet att ha olika tolkningar av vad begreppet innebär. Detta i sin tur kan förenkla tillståndsprocessen då det inte längre finns utrymme att ha olika tolkningar av just detta begrepp för och fastighetsägare och deras representanter. Intressekonflikter bör lyftas fram och hanteras lyfter i sin Perspektivplan 2025 fram den intressekonflikt som kan sägas finnas mellan å ena sidan lokala miljöintressen där skyddet är reglerat i och å andra sidan den minskade klimatpåverkan som ett utbyggt stamnät som kan ta emot större andel förnybar el innebär. vill utvidga intressekonflikten till att även omfatta en motsättning mellan medborgarintresset i det lilla perspektivet och i det stora perspektivet. Stamnätsärenden innehåller avvägningar mellan demokratiskt inflytande för de särskilt berörda av ärendet och effektivitet i investeringar som är viktiga för samhället på nationell och europeisk nivå. Att processen för att få STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING tillstånd för investeringar i samhällsviktig infrastruktur tar i anspråk kan vara ineffektivt. Men det demokratiska inflytandet, som är en betydande orsak till de långa ledtiderna, är också viktigt. möter, när de ska implementera klimat- och energipolitik, ett ökande motstånd mot de kraftledningar som behöver byggas. Ett uppmärksammat och prejudicerande utslag i Mark- och handlar om ett fall då måste flytta en kraftledning längre bort från en viss fastighet, trots att inga förutsättningar har förändrats sedan affärsverket fick koncession för ledningen. Motståndet mot ledningen kommer ursprungligen från de boende på fastigheten men de har även fått stöd av . Det finns en stor mängd ledningar som är placerade på liknande sätt som i den aktuella domen. Vid flera liknande fall finns det risk för att måste använda en inte obetydlig del av resurserna för att flytta befintliga ledningar vilket i sin tur skulle få konsekvenser för implementeringen av energi- och klimatpolitik. Utifrån iakttagelserna i granskningen gör bedömningen att det är invändningar från fastighetsägare som till stor del bidrar till att processen blir lång. anser sammanfattningsvis att regeringen inte i tillräckligt hög grad har låtit utreda den intressekonflikt som kan finnas mellan att åstadkomma kortare tillståndsprocesser för stamnätet och den rätt till inflytande särskilt berörda fastighetsägare har över stamnätets utbyggnad. 8.1.3Begränsad förebyggande och nationellt hållen tillsyn över elöverföringen har i uppdrag att utöva tillsyn över leveranskvaliteten för elöverföring. Tillsynen kan enligt myndigheten delas in i planlagd och indikationsstyrd, där den indikationsstyrda dominerat arbetet på grund av flera allvarliga stormar. Det innebär att den planlagda tillsynen, som ska verka förebyggande, har skett mindre ofta. i att ett av syftena, nämligen ökad grad av självreglering vilket innebär att nätägarna själva ska vidta åtgärder, riskerar att inte uppfyllas. menar vidare att i högre utsträckning borde ta tillvara på erfarenheter från tidigare tillsynsärenden, till exempel för att få en samlad bild av problem som förekommit inom området och ta ett nationellt grepp över detta. Det gäller till exempel problem med bristande vädersäkring av elnäten, icke fungerande fjärrkontrollutrustning eller nätägarnas beredskapsorganisationer. På sådant sätt skulle tillsynen systematiskt hantera riskområden för leveranskvaliteten för elöverföring. De platsbesök som gjort är i praktiken besök på nätägarnas kontor där företagen får presentera vad som orsakat störningarna GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN och vilka insatser som gjorts. Enligt myndigheten har den inte bemyndigande enligt ellagen att fysiskt besiktiga till exempel transformatorer och andra lokaler. bedömning är att utifrån de problembeskrivningar som framkommit i granskningen finns det områden som borde kunna vara föremål för myndighetsinitierade och planlagda tillsyn. 8.1.4 borde fått mer information har följt regeringens information i budgetpropositionerna om statens investeringar i infrastrukturen för överföring av el mellan åren 1996 och 2012 och regeringens information till i samband med den indelning i elområden som genomfördes . När det gäller indelningen av i fyra elområden var det ett krav från . menar att inte haft tillräcklig insyn i det aktuella ärendet, till exempel avseende investeringar som kunnat påverka konsekvenserna av indelningen och val av tidpunkt för indelningen. konstaterar vidare att det är oklart hur ska informeras när kommissionen startar en process för lagöverträdelse mot svenska myndigheter. Beaktat att elmarknaden liksom flera andra omreglerade marknader allt mer integreras inom EU kan det enligt bedömning finnas ett behov av en rutin för att informera om sådana ärenden. När det gäller informationen i budgetpropositionerna har den sedan elmarknadens omreglering 1996 inte i tillräckligt hög grad gett information till om investeringarna i stamnätet. Det gäller motiv för och konsekvenser av investeringar och om hur utfallet i relation till beviljade planer har varit avseende förstärkning och utbyggnad av stamnätet. För att kunna bedöma regeringens rapporteringsskyldighet till har utgått från budgetlagen. Enligt den ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen. bedömer följaktligen att återkopplingen i budgetpropositionen om de investeringar som beslutade brister. Till exempel har det inte på ett tydligt sätt rapporterats hur mycket av investeringsplanen som lyckats genomföra. anser även att budgetpropositionerna inte innehållit tillräcklig information om stamnätsinvesteringarna, framför allt eftersom det saknats beskrivningar av vad som förväntas uppnås med investeringarna, vilka konsekvenser de för med sig och när de beräknades vara genomförda. menar att det är lämpligt att den informationen redovisas i budgetpropositionen eller på annat STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING bedömer att det blir allt viktigare att motiven till de olika investeringarna och dess konsekvenser belyses eftersom den kommande höga investeringstakten kan medföra prioriteringar mellan investeringar. sammanfattande bedömning är att regeringen har varit passiv i sin styrning av de insatser som skulle kunna gjorts inom området överföring av el. Trots ett ökande investeringsbehov har tillståndsprocessen för nätutbyggnad tagit , vilket försenat viktiga investeringar. Vidare saknas det underlag som gör det möjligt att ta del av regeringens överväganden för avkastningsmål och utdelningsmål för affärsverket , liksom hur funktionellt begreppet affärsmässighet är i styrningen av affärsverket. inte heller verkat för en förbyggande och nationellt täckande tillsyn av leveranskvaliteten för överföring av el. I stället har tillsynen varit reaktiv med ett litet fokus på att nätägarna själva ska vidta förebyggande åtgärder för leveranskvaliteten. Slutligen har regeringens information till om området överföring av el haft brister. Det har bland annat saknats återkoppling på de investeringar som beslutat . Med anledning av detta lämnar följande rekommendationer till regeringen och : Regeringens styrning av investeringarna i stamnätet Regeringen bör mer aktivt än tidigare följa Svenska kraftnäts stamnätsinvesteringar. planerar stora investeringar som bland annat syftar till att öka överföringskapaciteten i det svenska stamnätet och öka integrationen med övriga . Investeringarna behöver – för att undvika negativa priseffekter – realiseras på ett effektivt sätt. Detta kommer att ställa krav på en aktiv och väl underbyggd styrning från regeringen. En sådan styrning bör utgöra ett stöd för affärsverket i de utmaningar som den höga investeringstakten innebär, till exempel att finna lämpliga finansieringsformer och hantera en utökad organisation. Regeringen bör utveckla begreppet affärsmässighet i relation till Svenska kraftnäts uppdrag. Regeringen bör som en del i detta överväga att ompröva hur funktionellt begreppet affärsmässighet är i styrningen och pröva om det finns andra möjligheter att säkerställa den kostnadseffektivitet som behöver finnas i verksamheten. Vidare bör regeringen skriftligt beskriva sina analyser och motiv till avkastningskravet och utdelningspolicyn för . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Effektivare process för stamnätskoncessioner Regeringen bör ge ansvariga myndigheter uppdrag att utreda möjligheterna att få en snabbare tillståndsprocess för stamnätskoncessioner. Flera av de förhållanden som i granskningen identifierats som faktorer som påverkar tillståndsprocessen för stamnät kunde tjäna som utgångspunkt för sådana uppdrag. Förbättrad tillsyn av leveranskvaliteten för överföring av el bör, i högre utsträckning än tidigare, utföra en myndighetsinitierad och nationellt täckande tillsyn av leveranskvaliteten för överföring av el. Regeringen bör i sin styrning av myndigheten verka för att detta uppnås. Regeringen bör förbättra den information som får om de investeringar som gör. Informationen bör innehålla tydliga beskrivningar av motiven till investeringarna och vilka konsekvenser de Regeringen bör även ge återkoppling på i vilken utsträckning investeringsplanerna uppfylls. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Budgetlag (2011:203). Elförordning (1994:1250). Ellag (1997:857). Fjärrvärmelag (2008:263). Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. Lag (2003:436) om effektreserv. Lag (1978:160) om vissa rörledningar. Miljöbalk (1998:808). Naturgaslag (2005:403). Regeringens skrivelse 2009/10:79 – En tydlig, rättsäker och effektiv tillsyn. Proposition 2012/13:70 – Prövning av nätkoncession. Proposition 2009/10:113 – Effektreserven . Proposition 1993/94:162 – Handel med el i konkurrens. Proposition 1990/91:88 – Regeringens proposition om energipolitiken. Budgetpropositioner 1996–2012. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING Betänkande 2008/09:NU26 – Vissa elmarknadsfrågor. Betänkande 2008/09:NU25 – Riktlinjer för energipolitiken. Betänkande 2003/04:KU10 – Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Betänkande 1994/95:KU30 – Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Betänkande 1993/94:NU22 – Handel med el i konkurrens. Betänkande 1991/92:NU3 – Vissa elfrågor. Betänkande 1990/91:NU40 – Energipolitik. Riksdagsskrivelse 2009/10:252. Riksdagsskrivelse 2008/09:301. Riksdagsskrivelse 2003/04:134. Riksdagsskrivelse 1994/95:370. Riksdagsskrivelse 1990/91:37. Anmälningsområden på den svenska elmarknaden, 2009/35, , . Effektfrågan – Behövs en centralt upphandlad effektreserv? Ekonomisk beskrivning av konsekvenser i samband med ledningsintrång i skogsmark, rapport 6:2009, . Elområden i , Analys av utvecklingen och konsekvenser på marknaden, EI koncessionsansökningar, , . Hemsida, 2012–2013. Hemsida, 2012–2013. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Magnetiska fält från kraftledningar, lägesrapport , . Magnetfält i bostäder, 2012:69, . Magnetfält och hälsorisker, broschyr från , , , och , 2009. Myndighetsdialoger mellan och ansvarig handläggare på för åren 2002–2012. Några data om och Energin, 2012. Perspektivplan 2025 och Appendix – En utvecklingsplan för det svenska stamnätet, el- och naturgasmarknad 2011, EI R2012:10. Tillsynsplan 2012 – En öppen och planlagd tillsyn . Intervjuer: i möten, skriftliga per e-post, eller per telefon , skriftliga frågor i e-post. , avstämning per telefon och skriftliga frågor i e-post. , intervjuer med handläggare i möten, per telefon och via e-post. , intervjuer med handläggare i möten och via e-post. , , e-post kanslichef. , intervju i möte och per e-post. Länsstyrelserna, intervju i möte med i , skriftliga frågor i e-post till övriga länsstyrelser. , intervjuer i möten med handläggare. , skriftliga frågor i e-post. , skriftliga frågor i e-post. , styrelseordföranden, generaldirektör, handläggare, intervjuer i möten, per telefon och via e-post. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Alla tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på Klimatrelaterade skatter – Vem betalar? Svensk klimatforskning – Vad kostar den och vad har den gett? Att styra självständiga lärosäten Besparingar i försvarets materielförsörjning. Regelförenkling för företag – regeringen är fortfarande långt från Infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen? Effektivitetsmätning som metod för att jämföra Statens försäljningar av apotek Den nordiska stridsgruppen – Nordic Battlegroup 2011 Tandvårdsreformen 2008 – når den alla? Skattekontroll av företag – urval, volymutveckling och uppföljning upphandling av vägar och järnvägar – leder den till hög produktivitet? Staten på spelmarknaden – når man målen? Vem tar ansvar? – Statens tillsyn av information på – Skolinspektionens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän Bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband – mervärde, mångfald och konkurrens? Statens insatser inom ambulansverksamheten Statens satsningar på transportinfrastruktur – valuta för pengarna? Mer att förenkla! Början på något nytt – Etableringsförberedande insatser för Regeringens redovisning i budgetpropositionen – tydlig och transparent? Den kommunala ekonomin och hållbara offentliga finanser STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING 2012:26 Etablering genom företagande – är statens stöd till företagare effektiva för utrikes födda? 2012:27 Utsläppshandel för att begränsa klimatförändringen – fungerar det? Svensk rymdverksamhet – en strategisk tillgång? Statliga myndigheters skydd mot korruption STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING Elmarknaden har genomgått betydande förändringar under . Hushåll och näringsliv är beroende av el och en väl fungerande överföring av el är därför samhällskritisk.