prop · H10334 · 2013-11-04 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:34 Sanktionsavgift vid bristande kreditprövningar Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen att ska kunna ta ut en sanktionsavgift av näringsidkare som vid kreditgivning till konsumenter inte gör ordentliga kreditprövningar. Förslaget syftar till att stärka konsumentskyddet vid kreditgivning och därigenom minska överskuldsättningen bland konsumenter. Bakgrunden till förslaget är att konsumtionskrediter har blivit allt mer lättillgängliga, bl.a. genom möjlighet till s.k. sms-lån (snabblån). När tillgängligheten ökar ställs det också höga krav på kreditgivarna att noggrant undersöka den enskilda konsumentens förutsättningar att betala tillbaka lånet. tillsyn visar dock att det finns brister vid kreditprövningarna. I propositionen föreslås också att det införs tydliga kriterier för när ska få förelägga en näringsidkare att upphöra med att lämna krediter. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i konsumentkreditlagen (2010:1846)....................................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Ett stärkt konsumentskydd vid kreditgivning ................................... Sanktionsavgift vid bristande kreditprövningar ................................ ska få besluta om sanktionsavgift.......... Betalning, indrivning och preskription............................. Föreläggande om förbud ................................................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Bilaga 1 Sammanfattning av departementspromemorian Straffavgift vid bristande kreditprövning (Ds 2013:17)........ Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i konsumentkreditlagen (2010:1846). 2013/14:34 2 Förslag till lag om ändring i konsumentkreditlagen (2010:1846) Härigenom föreskrivs i fråga om konsumentkreditlagen (2010:1846) dels att nuvarande 52 § ska betecknas 54 §, dels att 51 § och den nya 54 § ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före nuvarande 52 § ska sättas närmast före den nya 54 §, dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 52 och 53 §§, av följande lydelse. Om näringsidkaren inte följer 12 §, får förelägga näringsidkaren att upphöra med att lämna krediter. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Om det är tillräckligt, får i stället meddela varning. Om näringsidkaren inte följer 12 §, får meddela näringsidkaren en varning. En varning ska förenas med en sanktionsavgift, om överträdelsen inte är ringa. Avgiften tillfaller staten. Om näringsidkaren har meddelats en varning eller om överträdelsen är särskilt allvarlig, får förelägga näringsidkaren att upphöra med att lämna krediter. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Vid bedömningen av om en överträdelse är särskilt allvarlig ska särskild hänsyn tas till om näringsidkaren vid upprepade tillfällen har brustit i sin skyldighet enligt 12 § och om bristerna är systematiska. Sanktionsavgiften ska bestämmas till lägst och högst . Avgiften får inte överstiga av näringsidkarens omsättning närmast föregående räkenskapsår. Om överträdelsen har skett under näringsidkarens första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, får omsättningen uppskattas. beslut enligt 50 § andra stycket och 51 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut av enligt 50 § får inte överklagas. När avgiftens storlek bestäms ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig den överträdelse är som föranlett varningen. Avgiften får efterges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl. Sanktionsavgiften ska betalas till från det att beslutet vann laga kraft eller inom den som anges i beslutet. Om avgiften inte betalas inom den tid som anges i första stycket, ska lämna den obetalda avgiften för indrivning. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet ske enligt utsökningsbalken. Avgiften faller bort i den utsträckning verkställighet inte har skett från det att beslutet vann laga kraft. beslut enligt 50 § andra stycket, 51 och 52 §§ får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut av enligt 50 § får inte överklagas. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 1.Denna lag träder i kraft . 2.De nya bestämmelserna tillämpas endast vid brister i kreditprövningen för krediter som har beviljats efter ikraftträdandet. 2013/14:34 3 Ärendet och dess beredning I konsumentkreditlagen (2010:1846) uppställs krav på att näringsidkare ska göra en kreditprövning innan en konsumentkredit beviljas. har tillsyn över företag som beviljar krediter till konsumenter. har särskilt granskat snabblåneföretagens verksamhet. Granskningen visar att det förekommer brister vid kreditprövningarna. Med anledning av detta har promemorian Straffavgift vid bristande kreditprövning (Ds 2013:17) utarbetats i . En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (Ju2013/2085/L2). Ett begränsat antal remissinstanser (, , och ) har beretts tillfälle att yttra sig över förslaget till bestämmelse om eftergift av sanktionsavgiften. Även dessa remissyttranden finns tillgängliga i lagstiftningsärendet. Ingen av remissinstanserna invänder mot förslaget. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. 4Ett stärkt konsumentskydd vid kreditgivning Regeringens bedömning: måste ha effektiva möjligheter att ingripa när verket vid sin tillsyn upptäcker brister vid kreditprövningar. Det nuvarande sanktionssystemet bör därför stärkas. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna delar bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Marknaden för konsumentkrediter har genomgått stora förändringar. Det handlar bl.a. om att snabblåneföretag i ökande omfattning har etablerat sig på den svenska marknaden. Snabblåneföretagens verksamhet kännetecknas av att relativt små belopp lånas ut mot att konsumenten återbetalar ett högre belopp, vilket ger en hög effektiv ränta. En låneansökan kan numera göras enkelt via sms eller på internet och kreditgivningen sker snabbt. Det har också blivit allt vanligare att företag som inte har kreditgivning som sin huvudsakliga verksamhet beviljar krediter som syftar till att finansiera konsumenters köp av de varor eller tjänster som företaget säljer. Gemensamt för förändringarna är att krediter har blivit allt mer lättillgängliga för konsumenterna och att skuldsättningen hos konsumenter ökat. som en ökad tillgänglighet kan vara positivt för många konsumenter, innebär det en större risk för förhastade och dåligt underbyggda beslut om att ta krediter. Det ställer stora krav på kreditgivarna att noggrant undersöka den enskilde konsumentens förutsättningar att återbetala den kredit som han eller hon har ansökt om. Ett krav på att näringsidkaren ska göra en kreditprövning innan en konsumentkredit beviljas infördes i den äldre konsumentkreditlagen (1992:830). Det uttalade syftet var att motverka överskuldsättning hos konsumenter. Från kravet på kreditprövning undantogs fakturakrediter och krediter som avsåg mindre belopp. Genom den nya konsumentkreditlagen vidtog regeringen åtgärder för att ytterligare stärka konsumentskyddet i samband med kreditgivning. Bland annat infördes krav på kreditprövning även för krediter som avser mindre belopp, t.ex. snabblån. För att reglerna om kreditprövning ska få avsedd effekt och bidra till att överskuldsättningen hos konsumenter minskar, krävs det att näringsidkarna i sin dagliga verksamhet lever upp till kravet på att göra ordentliga kreditprövningar. får inom ramen för sin tillsyn förelägga en näringsidkare som inte gör ordentliga kreditprövningar att upphöra med att lämna krediter. Om det är tillräckligt, får i stället meddela näringsidkaren en varning. har tillsyn fokuserats på snabblåneföretagens kreditprövningar. Tillsynen visar att alltför många snabblåneföretag brister i sina skyldigheter. Bara och har meddelat varningar till 17 snabblåneföretag på grund av otillräckliga kreditprövningar. Detta är bekymmersamt eftersom det också har skett en kraftig ökning av antalet obetalda snabblån. kom nästan 54 000 ansökningar om betalningsföreläggande med snabblån som grund in till . Ökningen var jämfört med . I av fallen avsåg ansökningarna ungdomar i åldern 18–. Det är en oroväckande utveckling som regeringen ser allvarligt på, eftersom de obetalda snabblånen leder till betalningsanmärkningar och i förlängningen till att människor hamnar på det sluttande planet mot överskuldsättning, sociala problem och ekonomiskt utanförskap. Det är därför särskilt olyckligt att ungdomar står för en betydande andel av de obetalda skulderna. Även andra slag av konsumtionskrediter än snabblån förekommer i stor omfattning i ärenden om betalningsförelägganden hos . Det kan därför antas att kreditprövningarna kan förbättras även hos andra långivare än de som har granskats särskilt av . Med anledning av utvecklingen anser regeringen att det behöver vidtas kraftfulla åtgärder för att ytterligare stärka konsumentskyddet i samband med kreditgivning. Det är inte acceptabelt att enskilda konsumenter drabbas av att näringsidkare inte lever upp till konsumentkreditlagens krav på kreditprövningar. Att vissa näringsidkare inte följer reglerna för beviljande av konsumentkrediter leder också till en orättvis konkurrensfördel i förhållande till de näringsidkare som tillämpar reglerna korrekt. 2013/14:34 Det stora samhällsintresset av att minska antalet konsumenter som får problem med överskuldsättning innebär att måste ha effektiva möjligheter att ingripa för att motverka brister vid kreditprövningarna. Det nuvarande sanktionssystemet bör därför stärkas. ska få besluta om Regeringens förslag: När meddelar en varning ska den förenas med en sanktionsavgift. Någon avgift ska dock inte tas ut, om överträdelsen är ringa. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. promemorian betecknas avgiften som straffavgift. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna, bl.a. tingsrätt, , Kammarrätten i , , Förening, är positiva till förslaget. En del remissinstanser framför synpunkter på sanktionsavgiftens Några remissinstanser, t.ex. och Svensk Inkasso, anser att det bör finnas en möjlighet för Konsument- verket att besluta om avgift, snarare än att verket ska förena en varning menar att det bör övervägas hur beslutsordningen för sanktioner ska vara utformad för att undvika att får dubbla roller. påpekar att en översyn av användningen av begreppen straffavgift och sanktionsavgift, som båda förekommer för avgifter vid lagöverträdelser i olika sammanhang, bör övervägas. Några remissinstanser, bl.a. och Svenska Bankföre- ningen, tar upp frågan om förslagets förhållande till ett förslag om till- ståndsplikt för företag som bedriver verksamhet med konsumentkrediter (Ds 2013:26). Skälen för regeringens förslag nuvarande tillsyn och sanktionsmöjligheter tillsyn enligt konsumentkreditlagen omfattar krediter som andra näringsidkare än kreditinstitut lämnar, erbjuder eller förmedlar till konsumenter (jfr 49 § konsumentkreditlagen). eller den som verket utser har rätt att göra inspektion hos berörda näringsidkare. Om näringsidkaren inte lämnar de upplys- ningar och handlingar som behövs för tillsynen, får förelägga näringsidkaren att fullgöra sin skyldighet. läggande får förenas med vite (50 §). Om en näringsidkare inte följer kraven på kreditprövning, kan inom ramen för sitt tillsynsansvar förelägga näringsidkaren att upphöra med att lämna krediter. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Om det är tillräckligt, får i stället meddela näringsidkaren en varning (51 §). En sanktionsavgift bör införas Den allvarligaste sanktionen har till sitt förfogande är möjligheten att förelägga en näringsidkare att upphöra med att lämna krediter. Ett sådant föreläggande innebär i praktiken att verksamheten måste upphöra och bör av den anledningen komma i fråga endast när en så ingripande åtgärd bedöms som nödvändig för att komma till rätta med bristerna. Det enda alternativ som finns är att beslutar att meddela en varning. En varning är i och för sig en allvarlig reprimand för näringsidkaren, men det är stor skillnad på att få en varning och att tvingas upphöra med att lämna krediter. Det saknas en sanktion som kan användas i de fall där omständigheterna inte är så allvarliga att det finns skäl att förelägga näringsidkaren att upphöra med att lämna krediter, men där det krävs en kraftfullare reaktion än endast en varning. I promemorian föreslås att en varning ska förenas med en straffavgift. Regeringen delar promemorians bedömning att det finns ett stort behov av att ska kunna förena ett beslut om varning med en avgift. Det skulle enligt regeringens uppfattning på ett ändamålsenligt sätt förfina sanktionsmöjligheter och kunna verka avskräckande både för den näringsidkare som åläggs avgiften och för andra näringsidkare. har redan enligt 15 kap. 7 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse en sådan sanktionsmöjlighet vid sin tillsyn enligt den lagen. Motsvarande regler för del skulle således också medföra ökad regelneutralitet när det gäller tillsynen över kreditgivningsverksamheten i . Bestämmelser om avgift bör därför införas. Avgiften bör tillfalla staten. När det gäller den här typen av avgifter förekommer det, som påpekar, olika benämningar i ett antal lagar. Den avgift som föreslås är inte en straffrättslig påföljd (jfr 1 kap. 3 § ) och begreppet straff bör av den anledningen undvikas. Det framstår därför enligt regeringens mening som mer ändamålsenligt att använda begreppet sanktionsavgift. I sak innebär det dock ingen skillnad i förhållande till promemorians förslag. Det finns inom ramen för detta lagstiftningsärende inte någon möjlighet att göra en generell översyn av terminologin i andra lagar. De nuvarande reglerna om varning och föreläggande om att upphöra med att lämna krediter är fakultativa, dvs. har en möjlighet, men inte skyldighet, att besluta om dessa sanktioner. Några remissinstanser, bl.a. Svensk Inkasso och , menar att motsvarande bör gälla även för bestämmelsen om sanktionsavgift. Enligt regeringens uppfattning är det viktigt att inskärpa vikten av att fullgöra skyldigheten att göra ordentliga kreditprövningar och det är eftersträvansvärt att reglerna får största möjliga effekt på företagens 2013/14:34 verksamhet. Detta uppnås bäst om bestämmelserna om sanktionsavgift är utformade på så sätt att en sanktionsavgift som utgångspunkt ska utgå i samband med en varning. En sådan utformning bidrar också till ökad tydlighet i fråga om tillämpningen, både för berörda näringsidkare och för . Däremot bör det finnas ett undantag för ringa överträdelser, där själva varningen trots allt kan anses vara en tillräckligt ingripande åtgärd. Det är som bedömer om näringsidkaren har handlat på ett sätt som bör medföra att denne ska meddelas en varning. Sanktionsavgiften är ett ytterligare instrument för att gradera överträdelsen. Det är därför rimligt att , i likhet med vad som gäller för enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse, inte ska behöva vända sig till domstol för att få sanktionsavgiften utdömd. Regeringen instämmer därför inte i Svenska Bankföreningens bedömning att det kan finnas skäl att välja en annan beslutsordning. Det bör alltså vara som bestämmer om sanktionsavgift ska tas ut i det enskilda fallet och hur hög avgiften i så fall ska vara. Ett beslut om sanktionsavgift har sådana rättsverkningar att det bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Sanktionsavgiftens förhållande till andra åtgärder Det krävs fler åtgärder än den nu föreslagna sanktionsavgiften för att effektivt motverka att krediter beviljas personer som saknar möjlighet att fullgöra sitt åtagande enligt kreditavtalet. I promemorian Viss kreditgivning till konsumenter (Ds 2013:26) föreslås en tillståndsplikt för bl.a. snabblåneföretagen att bedriva kreditgivningsverksamhet och en möjlighet för att besluta om en sanktionsavgift för dessa företag. Några remissinstanser, bl.a. och , uppfattar förslagen som delvis överlappande och menar att tillsynen över snabblåneföretagen förskjuts från till . Regeringen anser dock, i likhet med vid , att förslagen tillsammans kan komma att öka möjligheterna till en effektiv tillsyn. tillsynsansvar kommer även fortsättningsvis att omfatta näringsidkarnas skyldighet att pröva om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad han eller hon åtar sig enligt kreditavtalet. Ett förslag om tillståndsplikt och därtill kopplad sanktionsavgift skulle utgöra ett komplement till tillsyn över företagens kreditprövningar och ska alltså inte påverka den tillsyn som bedriver. Regeringens förslag: Sanktionsavgiften ska bestämmas till lägst och högst . Avgiften ska dock inte kunna överstiga av näringsidkarens omsättning närmast föregående räkenskapsår. Om överträdelsen har skett under näringsidkarens första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, ska omsättningen få uppskattas. När avgiftens storlek bestäms ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig den överträdelse är som föranlett varningen. Sanktionsavgiften ska få efterges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås bl.a. att avgiften som högst ska få bestämmas till . Någon bestämmelse om eftergift föreslås inte i promemorian. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslagen. och anser att det finns skäl att överväga samma övre gräns för avgiften som för den avgift som kan besluta om enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse, dvs. att minimibeloppet för avgiften bör vara högre än . framhåller vikten av att näringsidkare som är verksamma med konsumentkrediter inte kan undgå avgiften genom att hantera kreditprövningen och kreditgivningen i olika bolag. Enligt bör avgiften därför i stället utformas med viteslagstiftningen som förebild. Om avgiften ändå ska grundas på omsättningen bör den enligt verket baseras på kreditgivningsverksamhetens omsättning. menar också att det, när det gäller uppskattningen av näringsidkarens omsättning, bör tydliggöras att det är året före överträdelsen som avses med uttrycket närmast föregående räkenskapsår. anser att det i förarbetena bör förtydligas hur uppskattningen av näringsidkarens omsättning ska göras och vilket underlag som då kan vara av betydelse. Förvaltningsrätten i anför att det, för att osäkerhet inte ska uppstå, bör framgå att beslut som rör avgiftens storlek får överklagas. Skälen för regeringens förslag: I likhet med vad som gäller för den straffavgift som beslutar om enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse bör den lägsta respektive den högsta avgift som får tas ut regleras i lag. I promemorian föreslås att avgiften ska kunna bestämmas till mellan och . Några remissinstanser, bl.a. , anser att avgiften bör kunna bestämmas till . Omsättningen för de tio största snabblåneföretagen i har för uppskattats till mellan för det minsta och för det största. bedömer att omsättningen för dessa företag, och även för andra företag som omfattas av tillsyn, kan komma att öka. 2013/14:34 i den bedömningen. Det gäller särskilt eftersom det inte kan uteslutas att en konsolidering på marknaden skulle kunna komma att ske om den tillståndsplikt som föreslås i Ds 2013:26 införs. Regeringen anser att det är av stor vikt att storleken på den avgift som beslutas kan vara tillräckligt hög för att verka avskräckande även om de berörda företagen successivt skulle öka sin omsättning. Med hänsyn till detta är det högsta belopp som föreslås i promemorian väl lågt. Beloppet måste dock också som sådant vara proportionerligt sett i förhållande till den överträdelse som sanktionsavgiften avser att förebygga. I det avseendet är ett för högt belopp. Regeringen anser att sanktionsavgiften bör kunna bestämmas till högst , vilket överensstämmer med vad som gäller för t.ex. företagsbot. Det skapar förutsättningar för en sanktionsavgift som är verkningsfull även om företagens omsättning ökar. Som lägst bör sanktionsavgiften kunna bestämmas till . Det ger ett verkningsfullt och flexibelt system som i huvudsak överensstämmer med vad som i allmänhet gäller för liknande avgifter. I promemorian föreslås att sanktionsavgiften ska bestämmas i förhållande till hur allvarlig överträdelsen är. Regeringen delar bedömningen att överträdelsens allvar bör vara utgångspunkten för avgiftens storlek. Det kan dock finnas anledning att beakta även andra omständigheter, t.ex. hur verkningsfullt ett sanktionsavgiftsbelopp är för det aktuella företaget med hänsyn till dess storlek. I likhet med bl.a. utformningen av avgiftsbestämmelsen i lagen om bank- och finansieringsrörelse bör det därför föreskrivas att särskild hänsyn ska tas till hur allvarlig överträdelsen är när avgiftens storlek bestäms. Hur en överträdelses allvar närmare bör bedömas berörs i författningskommentaren. Straffavgiften enligt bl.a. lagen om bank- och finansieringsrörelse samt marknadsstörningsavgiften enligt marknadsföringslagen (2008:486) får inte överstiga av näringsidkarens årsomsättning. Regeringen instämmer i promemorians bedömning att motsvarande begränsning bör gälla även för sanktionsavgiften enligt konsumentkreditlagen. Eftersom den högsta tillåtna sanktionsavgiften ska beräknas på näringsidkarens, dvs. kreditgivarens, omsättning går det inte att påverka sanktionsavgiftens storlek genom att låta ett annat bolag utföra kreditprövningen för näringsidkarens räkning. Regeringen ser därför inte någon påtaglig risk för att reglerna kringgås och att det av den anledningen finns skäl att i stället utforma bestämmelsen med ledning av viteslagstiftningen, som i första hand anser. föreslår också en mer restriktiv begränsningsregel och menar att avgiften bör kunna begränsas till av kreditgivningsverksamhetens omsättning. Som skäl för detta anför verket att det finns företag som bedriver kreditgivningsverksamhet vid sidan av den huvudsakliga verksamheten. Enligt regeringens mening är det dock, med hänsyn till begränsningsregelns syfte att inte äventyra företagens fortlevnad, naturligt att göra bedömningen utifrån näringsidkarens hela omsättning. Ett sådant synsätt överensstämmer också med vad som i allmänhet gäller för liknande avgifter. Regeringen delar därför promemorians bedömning att omsättningen bör beräknas på näringsidkarens hela omsättning. Omsättningen bör kunna uppskattas om överträdelsen har skett under Prop. 2013/14:34 näringsidkarens första verksamhetsår eller om uppgifter om omsätt- ningen annars saknas eller är bristfälliga. Regeringen återkommer till frågan om uppskattningen i författningskommentaren. Det kan inte uteslutas att det i vissa fall framstår som oskäligt eller stötande att förena en varning med sanktionsavgift. Det bör därför införas en möjlighet att efterge sanktionsavgiften helt eller delvis, om det finns särskilda skäl (jfr prop. 2004/05:158 s. 142). Beslut som rör sanktionsavgiftens storlek eller frågan om eftergift bör kunna överklagas.