prop · H10350 · 2013-11-28 00:00:00 — Enligt intervjuer med tjänstemän på myndigheten finns det inte några förväntningar på att avtalet kommer att innebära en överenskommelse om kortlivade klimatämnen. I bästa fall innebär det en kartläggning av möjliga åtgärder för att minska utsläppen av kortlivade klimatämnen, framför allt sot. I avtalet kan också ingå rekommendationer för hur varje enskilt land kan agera, både i andra fora och i Arktiska rådet.92 Kanske hoppas Miljö- och på ett bindande avtal ... Men det finns bara ett avtal . Det är ett stort steg om länderna skulle komma fram till något sådant.93 Företrädare för ordförandeskap beskriver miljöministermötet i som ett genombrott för en kommande överenskommelse om kortlivade klimatämnen. De ordförandeslutsatser som mötet utmynnade i beskrivs som en kompromiss om sot och ett första steg mot ett första steg mot ett bindande avtal. Regeringen ville göra ordförandeslutsatserna så välförankrade som möjligt och valde därför att förhandla dessa med övriga medlemsländer. Det innebär dock inte att slutsatserna är bindande. Dokumentets formella status kompliceras ytterligare av att det togs fram under ett miljöministermöte, en mötesform som tillkom på svenskt initiativ, och som inte ligger inom Arktiska rådets ordinarie verksamhet.94 ska enligt regeringen verka för att väsentligt minska de globala utsläppen av växthusgaser. I strategin för den arktiska regionen beskriver regeringen minskade koldioxidutsläpp som den viktigaste åtgärden för att begränsa uppvärmningen av . Detta lyfts även fram i regeringens ordförandeskapsprogram. framställs som det främsta organet för att hantera frågor som rör . 91Intervju med företrädare för ordförandeskap i , , respektive med företrädare för . 92Intervju med företrädare för . 93Intervju med företrädare för . 94Intervju med företrädare för ordförandeskap i , , respektive mejl från företrädare för ordförandeskap i , . granskar: hållbar utveckling – klimat Granskningen visar att regeringen valt att inrikta klimatarbetet i mot kortlivade klimatämnen. xFokus för regeringens klimatarbete i ligger på kortlivade klimatämnen och att nå ett juridiskt bindande avtal om sot. Regeringen har inte lyft frågan om minskade utsläpp av växthusgaser till dagordningen i . Regeringen verkar dock för minskade utsläpp av växthusgaser genom Arktiska rådets kunskapsspridning om klimatförändringarnas effekter och indirekta påverkansarbete. xDet saknas exakta uppgifter om hur stora sotutsläpp är. Det bidrar till att kunskapen om sotets klimatpåverkan är osäker. har dock erhållit medel för att utveckla metoder för inventeringar av utsläpp av kortlivade klimatämnen i de nordiska länderna. xDet är oklart vilka frågor som regeringen avser att hantera inom ramen för och vilka frågor som i stället ska hanteras i andra fora. 2013/14:50 Bilaga i – effektivt utbyte av medlemskapet? granskar: hållbar utveckling – klimat 4Sveriges hantering och implementering av Arktiska rådets rekommendationer Ordförandeskapen i avslutas med ett utrikesministermöte. Som framgick av kapitel 2 utmynnar varje sådant möte i ett flertal rekommendationer till medlemsländerna, som sammanfattas i en ministerdeklaration. Rekommendationerna är inte juridiskt bindande, men förpliktigar politiskt. Regeringen har inför ordförandeskapet sagt att den ska verka för att beslutade rekommendationer från följs upp. Granskningen visar att regeringen inte har säkerställt att rekommendationer från bedöms, prioriteras mellan och i relevanta fall implementeras i . Det är inte tydligt vilka åtgärder som har vidtagits på nationell nivå med anledning av rådets rekommendationer. 4.1Sveriges hantering av rekommendationerna från Rekommendationerna som presenteras i ministerdeklarationerna berör en rad olika områden, som klimat, biologisk mångfald, miljöskydd, hållbar utveckling, samt hälsa och levnadsvillkor för ursprungsbefolkningarna i de arktiska områdena. Formuleringarna är generellt hållna. Länderna uppmanas till exempel att välkomna, notera, uppmuntra, eller överväga olika åtgärder.95 När länderna uppmanas implementera rekommendationer från någon av Arktiska rådets rapporter, rör det till exempel där det är relevant och i den grad det är ändamålsenligt.96 har länge saknat en organisatorisk nivå eller process för att omsätta rekommendationerna till mer konkreta åtgärdsförslag.97 Likaså saknas en process för att prioritera mellan rekommendationerna. Detta är något som arbetat för att förbättra under det svenska ordförandeskapet. En viktig förutsättning för att ska få ett effektivt utbyte av medlemskapet i , är en välfungerande process för att tolka och prioritera mellan rådets 95Se till exempel ministerdeklarationer från (2004), (2009) och Nuuk (2011). 96Se till exempel ministerdeklarationer från (2006) och (2009). 97Detta bekräftas av företrädare för ordförandeskap i vid , respektive i intervju med företrädare för . 2013/14:50 Bilaga i – effektivt utbyte av medlemskapet? Att Arktiska rådets rekommendationer är vaga och många gör behovet av nationell tolkning och prioritering särskilt stort. 4.1.1Arbetet med rekommendationer från i svenska departement och myndigheter Det saknas en process för att tolka och prioritera mellan Arktiska rådets rekommendationer på nationell nivå I intervjuer med berörda myndigheter och departement framkommer en entydig bild av att det saknas en systematisk och transparent process i för att ta hand om rekommendationerna från . Det finns inte någon rutin för att tolka, pröva och prioritera bland rekommendationerna från på nationell nivå. Det saknas också en process för beslut om vidare åtgärder för de rekommendationer som bedöms vara relevanta. Det är inte heller tydligt vem som i praktiken har ansvar för en sådan process.98 sköter till stor del samordningen av berörda aktörer genom upparbetade rutiner för gemensamberedning. Detta sker i form av förberedelser inför arbetet i . Inför större möten, som till exempel möten i ämbetsmannakommittén (SAO),99 kallar företrädare för alla berörda departement och myndigheter till nationella möten. På dessa presenteras dagordningen för , förhandlingspositioner och de formella förhandlingsinstruktionerna.100 Motsvarande samordning efter utrikesministermöten förekommer inte. kallar inte berörda parter för att gemensamt bereda rådets rekommendationer, för att prioritera mellan rekommendationerna, eller för att eventuellt föreslå beslut om att vidta åtgärder.101 Rekommendationerna från har vanligen sin upprinnelse i arbetsgruppernas rapporter. På så sätt kan svenska tjänstemän som deltar i arbetsgrupperna vara välinformerade, även om informationen inte nått dem den formella vägen, via styrning.102 Vad tjänstemännen sedan gör med den informationen – om de tar initiativ till åtgärder i sina respektive myndigheter eller inte – blir upp till varje enskild tjänsteman att bedöma. 98Intervjuer med företrädare för , , Transportstyrelsen 2013- 02-05, , , samt Havs- och vattenmyndigheten . 99SAO står för . Dessa samlas till så kallade SAO-möten . 100Intervju med företrädare för ordförandeskap i , , respektive intervju med företrädare för . 101Intervju med företrädare för ordförandeskap i , . 102Intervju med företrädare för . granskar: hållbar utveckling – klimat Otydligt för berörda myndigheter vem som har ansvar för implementering av rekommendationerna Intervjuer med företrädare för berörda myndigheter visar att det inte är tydligt för dem vilket departement som i praktiken ansvarar för implementeringen av Arktiska rådets rekommendationer på nationell nivå. Det är inte heller tydligt vilken roll myndigheterna själva förväntas spela i implementeringen.103 Granskningen visar att det inte heller är helt klarlagt mellan berörda departement vem som har ansvar för implementeringen. Varken Utrikes- eller har ett tydligt utpekat helhets- eller samordningsansvar.104 Bristande uppföljning på nationell nivå och oklart om rekommendationerna har implementerats Granskningen visar på brister vad gäller överblick över och uppföljning av Arktiska rådets rekommendationer på nationell nivå. Det är inte tydligt om beslut har fattats för att gå vidare med relevanta rekommendationer. Det är inte heller tydligt vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rådets rekommendationer på nationell nivå. Det är också oklart om, och i så fall hur, regeringen i praktiken säkerställer att tidigare beslutade rekommendationer följs upp, i enlighet med den uttalade ambitionen i ordförandeskapsprogrammet. Som framgått av kapitel 2 har endast ett regeringsuppdrag lämnats med anledning av Arktiska rådets rekommendationer.105 Enligt tjänstemän på berörda myndigheter är det svårt att avgöra om arbete på myndigheterna som berör samma områden som Arktiska rådets rekommendationer, som klimat, har någon koppling till rekommendationerna, eller om arbetet pågår tack vare andra samarbeten och annan pågående verksamhet.106 Det är därför svårt att avgöra i vilken utsträckning regeringen har tagit ställning till och implementerat rekommendationer från . Företrädare för ordförandeskap i bekräftar att detta är en brist.107 Detta kan jämföras med att danska sedan tillkomsten av den danska regeringens Arktisstrategi behandlar frågor om bland annat i så kallade styrningsöversikter till myndigheterna. Översikterna uppdateras var sjätte månad.108 103Intervju med företrädare för , Transportstyrelsen , samt Havs- och vattenmyndigheten . 104Intervju med för ordförandeskap i , , . 105Uppdraget lämnades till i regleringsbrevet för . 106Intervju med företrädare för . 107Intervju med företrädare för ordförandeskap i , , . 108Mejl från utredare vid danska som deltar i den danska parallellgranskningen av , . 2013/14:50 Bilaga i – effektivt utbyte av medlemskapet? Företrädare för ordförandeskap uppger i samband med faktagranskningen av att ett uppföljningsarbete planeras efter utrikesministermötet i , inklusive ett mer långsiktigt uppföljningssystem.109 har arbetat för att stärka processerna i men har inte säkerställt en fungerande process för implementering i Som framgått av kapitel 2 har regeringen under ordförandeskapet prioriterat att stärka och att effektivisera processerna inom rådet. Regeringen har bland annat presenterat en formell önskan att rådets arbetsgrupper utöver forskningsrekommendationer även ska beskriva åtgärder för implementering och uppföljning.110 Tillvägagångssättet i arbetsgruppen Protection of the Arctic , PAME, lyfts fram som ett lyckat exempel på hur detta kan gå till. PAME hade huvudansvaret för rapporten om sjöfart i , den så kallade AMSA-rapporten111. Efter det att rapporten publicerats tog arbetsgruppen ansvar för att sprida de centrala iakttagelserna, så kallade key findings, från rapporten till övriga arbetsgrupper. Varje medlemsstat blev också tillfrågad om vilken uppföljning som skett på nationell nivå. De vetenskapliga iakttagelserna i rapporten, om sjöräddning och oljeberedskap, utmynnade i rekommendationer i ministerdeklarationer.112 Rekommendationerna har i sin tur lett till avtal som regeringen och beskriver som juridiskt bindande.113 Företrädare för beskriver implementering av rekommendationer som ett tema för ordförandeskap.114 Granskningen visar dock att regeringens insatser rör processerna inom . Regeringen har inte gjort motsvarande insatser för att säkerställa en fungerande process för implementering i . 109Mejl från företrädare för ordförandeskap i , . 110Intervju med företrädare för ordförandeskap i , . 111AMSA står för Assessment. 112Intervju med företrädare för , respektive (2011). 113Det handlar om avtalen om sjöräddning respektive om beredskap vid en oljeolycka (se avsnitt 4.2 nedan). Sjöräddning klubbades på Arktismöte, , 2011. Även beskriver avtalet som det första bindande avtalet som tagits fram inom ramen för . Task force on Search and rescue, . 114Intervju med företrädare för ordförandeskap i , , . granskar: hållbar utveckling – klimat har inte fått löpande information under ordförandeskapet har efterfrågat löpande information från regeringen om utvecklingen i det arktiska området och det svenska ordförandeskapet.115 Granskningen visar att blivit formellt informerad om utvecklingen endast , i samband med möte i slutet av april 2013.116 Detta kan jämföras med den danska regeringen, som en gång skriftligt följer upp den danska Arktisstrategin till . Både 2011 och 2012 omfattar redogörelsen för den danska Arktispolitiken och verksamheten i såväl arbetsgruppernas arbete, som andra viktiga händelser i Arktiska rådet.117 4.2Avtal inom ramen för Avtalet om sjö- och flygräddning undertecknades av utrikesministrarna i vid ministermötet i . Regeringen beskriver det som det första av sitt slag: har () undertecknat ett avtal som är rättsligt bindande för organisationens medlemsländer.118 Ett flertal aktörer är inblandade i tillämpningen av sjö- och flygräddningsavtalet på nationell nivå: är ansvarig myndighet för sjö- och flygräddning, samt isbrytning. gemensamma sjö- och flygräddningscentral119 är samordningscenter enligt Arktiska rådets avtal. är involverat genom sitt ansvar för och genom ansvaret för frågor som rör . Sjö- och flygräddningsavtalet handlar om samverkan vid sjö- och flygräddningsinsatser om en större olycka skulle inträffa i . 2011/12:UU3, , s. 20. 116Intervju med företrädare för ordförandeskap i , , . 117Offentlig redogörelse från danska regeringen till : Redegørelse nr. R 4 (10/11 2011) samt Redegørelse nr. R 4 (4/10 2012). 118Sjöräddning klubbades på Arktismöte, , 2011. Även företrädare för ordförandeskap i beskriver i intervjuer avtalet som juridiskt bindande, intervju och . 119Joint Rescue Coordination Center (JRCC ). 2013/14:50 Bilaga i – effektivt utbyte av medlemskapet? Regeringen informerade om vad avtalet innebär med följande uttalande: Om ett fartyg förolyckas är det allas ansvar att hjälpa i räddningsarbetet. Det ökar säkerheten i hela regionen, och är ett positivt steg för som aktör (). Avtalet ställer krav på länderna att kunna ställa upp med fartyg, flyg och besättningar som kan klara den upp till femtiogradiga kyla som kan råda kring Arktis.120 Företrädare för regeringen beskriver undertecknandet av avtalet som ett steg mot ett ännu starkare arktiskt råd.121 I ministerdeklarationen lyfts staternas förpliktelser i avtalet fram. Utrikesministrarna bekräftar betydelsen av avtalet för säkrare transporter och för stärkt samarbete vid sjö- och flygräddning i Arktis.122 Enligt förpliktigar avtalet parterna att bidra med lämplig assistans vid incidenter, och att vidta andra steg för att öka säkerheten i regionen. Respektive lands utrikesministrar ska vidta nödvändiga steg för att avtalet ska träda i kraft.123 Avtalet beskrivs av regeringen som juridiskt bindande men gör inte medlemsstaterna skyldiga att hjälpa till Granskningen visar att sjö- och flygräddningsavtalet beskrivs av regeringen som juridiskt bindande, men i praktiken inte gör medlemsstaterna skyldiga att hjälpa till vid en olycka i den arktiska regionen. Avtalet innebär att kan hjälpa till vid en olycka, men det innebär inte någon skyldighet att hjälpa till. Avtalet handlar om att tydliggöra och skapa rutiner för att be om hjälp, och är en viljeförklaring om ökad samverkan. har förpliktigat sig till att delta i ett regelbundet erfarenhetsutbyte med de andra länderna. I övrigt påverkas inte nuvarande verksamhet eller resurser av undertecknandet av avtalet. Avtalet innebär därför inte de krav på resurser som regeringen har lyft fram. har inte heller fått några särskilda resurser med anledning av avtalet.124 Avtalet innebär inte heller någon större rättslig förändring jämfört med existerande sjö- och flygräddningsavtal.125 beslutar utrikesministrarna om ett avtal om beredskap vid en oljeolycka, Co-operation on Pollution Preparedness and Response.126 Regeringens kommunikation av avtalet har bland annat kritiserats för bristande transparens.127 120Sjöräddning klubbades på Arktismöte, , 2011. 121Sjöräddning klubbades på Arktismöte, , 2011. 122Nuuk declaration, 2011. 123Search and rescue in the Arctic, 2011. 124Intervjuer med företrädare för , respektive med . 125Intervju med företrädare för Transportstyrelsen . 126Detta äger rum efter avslutat granskningsarbete. granskar: hållbar utveckling – klimat Regeringen har understrukit vikten av ett starkare arktiskt råd och under ordförandeskapet arbetat för att stärka rådets institutioner. Enligt regeringen ska också verka för att tidigare beslutade rekommendationer från rådet följs upp. Att Arktiska rådets rekommendationer är vaga och många gör behovet av nationell tolkning och prioritering särskilt stort. Granskningen visar att regeringen åstadkommit mycket för att förbättra processerna inom . Regeringen har dock inte gjort samma insatser för att säkerställa en fungerande process för implementering i . xDet saknas en process för att tolka, pröva och prioritera mellan rekommendationerna från på nationell nivå. Det saknas också en process för beslut om vidare åtgärder för de rekommendationer som bedöms vara relevanta. xDet är inte tydligt för berörda myndigheter vilket departement som i praktiken ansvarar för implementeringen av Arktiska rådets rekommendationer på nationell nivå och inte heller vilken roll myndigheterna själva förväntas spela i implementeringen. xDet sker ingen uppföljning av Arktiska rådets rekommendationer på nationell nivå, och det finns inte heller något uttalat ansvar för att göra uppföljningar. xRiksdagen har efterfrågat löpande information från regeringen om utvecklingen i det arktiska området och det svenska ordförandeskapet i . Regeringen har dock endast informerat , strax före det svenska ordförandeskapets avslutande, . xSjö- och flygräddningsavtalet, som undertecknats inom ramen för , beskrivs av regeringen som juridiskt bindande. Avtalet gör dock inte medlemsstaterna skyldiga att hjälpa till vid en olycka i den arktiska regionen. Avtalet innebär inte heller någon större rättslig förändring jämfört med existerande sjö- och flygräddningsavtal i regionen. xDen kritik som riktats mot avtalet om beredskap vid en oljeolycka avser begränsningar av samma karaktär som gäller sjö- och flygräddningsavtalet, det vill säga bristande transparens i framställningen av avtalets innebörd. 127 Digréus (2013). 2013/14:50 Bilaga i – effektivt utbyte av medlemskapet? granskar: hållbar utveckling – klimat 5Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer är ett viktigt forum för arktiska frågor och för att initiera centrala forskningsrapporter om klimatförändringar i . har varit medlem i sedan det bildades, 1996. –2013 har varit ordförande i rådet och har då tagit initiativ till en rad effektiviseringar av rådets inre arbete. anser dock att efter närmare svenskt medlemskap i är det rimligt att dessutom förvänta sig en fungerande process i för att bedöma och i relevanta fall implementera rekommendationerna från . Det är också rimligt att arbete i rådet utgår från transparenta prioriteringar för . får inte ett i alla avseenden effektivt utbyte av medlemskapet Regeringen har uttalat att politik för ska präglas av en tydlig inriktning. Arktisfrågorna står enligt regeringen högt på den politiska agendan och roll som ordförande beskrivs som en nyckelroll. Det faktum att regeringen valt att inte lyfta hållning i arktiska frågor till ställningstagande i gör att bedömer det som särskilt viktigt att regeringens Arktispolitik är transparent, liksom att regeringen regelbundet informerar om viktiga frågor. konstaterar att inte får ett i alla avseenden effektivt utbyte av medlemskapet i . Ett effektivt utbyte förutsätter att arbete i utgår från transparenta prioriteringar för . bedömning är dock att regeringens prioriteringar i strategi och ordförandeskapsprogram inte ger en tydlig bild av inriktningen för regeringens klimatarbete i . Det är också oklart vilka frågor som regeringen avser att hantera inom ramen för och vilka frågor som i stället ska hanteras i andra fora. Det är därför svårt att bedöma om arbetet i rådet utgår från uttalade prioriteringar. Ett effektivt utbyte förutsätter också att relevanta rekommendationer från nyttiggörs och omsätts i konkreta åtgärder i , det vill säga att i 2013/14:50 Bilaga i – effektivt utbyte av medlemskapet? relevanta fall implementerar rekommendationer från . Granskningen visar att regeringen inte har säkerställt att rekommendationer från bedöms, prioriteras mellan och i relevanta fall implementeras i . Regeringen har inte heller utpekat ansvar för en sådan process. Det är vidare inte tydligt vilka åtgärder som har vidtagits i med anledning av rådets rekommendationer. konstaterar att regeringen inte har gett löpande information om regeringens arbete och ordförandeskap i , som efterfrågat. Bristen på transparens, i kombination med bristfällig information från regeringen till , gör att det finns en risk att och en intresserad allmänhet får en vilseledande bild av vilka frågor som driver. Bristande transparens i regeringens prioriteringar för klimatarbetet i Enligt regeringen ska verka för att väsentligt minska de globala utsläppen av växthusgaser. I strategin för den arktiska regionen beskriver regeringen minskade koldioxidutsläpp som den viktigaste åtgärden för att begränsa uppvärmningen av . Detta lyfts även fram i regeringens ordförandeskapsprogram. framställs som det främsta organet för att hantera frågor som rör . bedömning är att regeringen har gett en bild av att har en framskjuten roll i klimatarbetet. konstaterar att regeringens prioriteringar för uttrycks i strategidokument och ordförandeskapsprogram. De uttalade prioriteringarna ger dock inte en tydlig bild av inriktningen för regeringens klimatarbete i . Minskade utsläpp av växthusgaser är prioriterade i regeringens dokument, men granskningen visar att regeringen valt att framför allt inrikta klimatarbetet i mot kortlivade klimatämnen och att nå ett bindande avtal om sot. bedömning är att det råder bristande transparens i regeringens prioriteringar för arbetet i . kan därför inte bedöma om arbete i rådet utgår från uttalade prioriteringar. gör inte någon innehållslig bedömning av regeringens prioriteringar för , men efterlyser transparens i fråga om uttalade prioriteringar och vad regeringen avser att direkt verka för genom arbetet i . granskar: hållbar utveckling – klimat Regeringen har inte skapat förutsättningar för att implementera relevanta rekommendationer från är inte grundat på något rättsligt bindande avtal. Besluten i fattas dock med konsensus och rekommendationerna från rådet förpliktigar politiskt. Regeringen har inför ordförandeskapet sagt att den ska verka för att beslutade rekommendationer från följs upp. Granskningen visar att regeringen inte har styrt hur rekommendationerna från ska tas omhand och i relevanta fall implementeras i . Det saknas en process för att tolka, pröva och prioritera mellan rådets rekommendationer på nationell nivå. Det är inte tydligt för berörda myndigheter vem som har ansvar för att prioritera mellan och för att implementera relevanta rekommendationer från . Det är inte heller tydligt hur rekommendationerna ska nå ut till berörda myndigheter. konstaterar att regeringen har stärkt processerna inom under ordförandeskap. Motsvarande arbete har dock inte lagts ned för att säkerställa en fungerande process för hur rekommendationerna från tas omhand och prioriteras mellan i . Arktiska rådets rekommendationer är allmänt hållna och generella till sin karaktär. Det blir därför desto viktigare med ett tydligt utpekat ansvar för att tolka och prioritera bland rekommendationerna och för att omsätta dem i praktiken, där så bedöms relevant. Utan tydliga beredningsprocesser, styrning och samordning från regeringen och ansvarigt departement blir detta tolkningsarbete och prioriteringar i hög grad upp till enskilda tjänstemän, och genomförs i vissa fall inte alls. I andra fall genomförs de i Arktiska rådets arbetsgrupper. engagemang blir på så sätt beroende av bedömningarna hos enskilda tjänstemän, snarare än resultatet av väl förankrade politiska beslut.