prop · H003142 · 2013-04-03 00:00:00 — Skärpningen av kraven på verifiering av deltagarredovisningen för medfinansieringen är enligt och ett exempel på detta.73 Att datasystem har utvecklats har också medfört att det har varit nödvändigt att anpassa rutinerna.74 anser att det är rimligt att anta att redovisningen upplevs som enklare om det är tydligt för projekten vilka krav som gäller för projektredovisningen och om regler och rutiner inte ändras . I enkät ställdes ingen specifik fråga om detta, men ett antal av förenklingsförslagen som projekten lämnade i enkäten handlar om mer tydlighet från sida. 73Intervju , ; Intervju , . Även revisionsrätten har enligt påpekat detta. MER ATT FÖRENKLA! Enligt medger det nationella handlingsutrymmet för förvaltning och kontroll av Socialfonden att regeringen och förenklar de moment i socialfondsprojektens administration som projekten upplever som mest resurskrävande. Många av de specifika förenklingsförslag som projekten har uppgett i enkät ligger inom det nationella handlingsutrymmet. Redovisningen av medfinansiering i programområdet för ökat arbetskraftsutbud bidrar starkt till att projektens administration blir omfattande. Denna medfinansiering utgörs till övervägande del av deltagarnas individuella ersättning för försörjning. Systemet för medfinansiering kan också orsaka problem för projektens finansiering och medför incitament som står i konflikt med programmets prioriteringar. Det kan enligt till exempel finnas en risk för att projekt som bedriver verksamhet för ungdomar väljer att inte inrikta sig mot denna målgrupp i framtida projekt. Utformningen av medfinansieringssystemet ligger i hög grad inom det nationella handlingsutrymmet, och det varierar hur medlemsstaterna har valt att ordna den nationella medfinansieringen. Det bör vara möjligt för regeringen att överväga systemets utformning och ta initiativ till ändringar i syfte att förenkla de administrativa kraven som ställs på projekten. Deltagarredovisningen och kostnadsredovisningen är resurskrävande moment för projekt inom båda programområdena. kan konstatera att det finns utrymme för att förenkla de administrativa rutinerna. Detta kan till exempel ske genom mer ändamålsenliga redovisningssystem och en högre grad av elektronisk redovisning. Beträffande kostnadsredovisningen finns det även en möjlighet att arbeta med schabloniserad redovisning av vissa typer av kostnader, vilket beskrivs närmare i kapitel 5. har också noterat att projekten upplever en otydlighet och bristande kontinuitet från sida och att ändringar av regler och rutiner ökar projektadministrationen. Tydlighet och kontinuitet när det gäller regler och rutiner kan enligt göra att projekten upplever administrationen som enklare. 5Implementering och tillämpning av EU:s förenklingsåtgärder En möjlighet för regeringen och de förvaltande myndigheterna att förenkla för strukturfondsprojekten är att implementera och tillämpa de förenklingsåtgärder som tagits fram av EU. Det är viktigt att förenklingsåtgärderna genomförs på ett sätt som möjliggör bibehållen god redovisning och kontroll. I detta kapitel analyseras regeringens och de förvaltande myndigheternas arbete med implementering och tillämpning av EU:s förenklingsåtgärder för både Socialfonden och Regionalfonden. har också gjort en mindre internationell utblick som relaterar till implementeringen av EU:s förenklingsåtgärder i andra medlemsstater. 5.1EU:s förenklingsarbete på strukturfondsområdet Regelförenkling står högt på den politiska dagordningen, både i EU och i . Inom ramen för Lissabonstrategin/2020 har kommissionen tagit fram en strategi om smart lagstiftning för att förenkla och minska den administrativa bördan. Strategin syftar till att förenkla och förbättra både existerande och nya regler, samt att stärka EU-lagstiftningens effektivitet och ändamålsenlighet.75 Kommissionen publicerade 2007 en handlingsplan för att minska den administrativa bördan för företag fram till 2012.76 Sammanhållningspolitiken, där Socialfonden och Regionalfonden ingår, utgör ett av tretton prioriterade områden i EU:s handlingsplan.77 Målgruppen för förenklingarna inom detta område inkluderar offentliga aktörer som bedriver strukturfondsprojekt. EU:s förenklingsarbete på strukturfondsområdet har pågått och initierades bland annat på grund av att revisionsrätten 2007 rekommenderade kommissionen, ministerrådet och 75Meddelande från Kommissionen till , Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och , Smart lagstiftning i Europeiska Unionen, KOM(2010) 543 slutlig, 08.10.2010. 76Meddelande från kommissionen till rådet, , Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén, Åtgärdsprogram för minskning av administrativa bördor i Europeiska unionen KOM(2007) 23 slutgiltig, , 24.01.2007. 77http://ec.europa.eu/enterprise/policies/smart-regulation/administrative-burdens/priority-areas/ cohesion/index_en.htm, . MER ATT FÖRENKLA! att överväga underlättande åtgärder inom sammanhållningspolitiken.78 Förenklingsarbetet syftar inte bara till att minska administrationen och risken för fel, utan också till att maximera och optimera användningen av strukturfondsmedlen som ett sätt att bemöta den ekonomiska krisen.79 Mot denna bakgrund har EU genomfört en rad olika förenklingsåtgärder . I granskningen har närmare undersökt den nationella implementeringen av tre åtgärder för förenklad kostnadsredovisning som införts i EU:s förordningar. Gemensamt för dessa tre åtgärder är att de syftar till att underlätta förvaltningen, administrationen och kontrollen av de projekt som får stöd från strukturfonderna. Anledningen till valet av just dessa förenklingsåtgärder är att kostnadsredovisningen är ett av de mest omfattande administrativa momenten i projektens administration. Enligt företrädare för kommissionen är åtgärderna för förenklad kostnadsredovisning också de viktigaste förenklingsåtgärderna för den här programperioden.80 Dessa förenklingsåtgärder har även lyfts fram i internationella rapporter om förenkling och administrativ börda på strukturfondsområdet eftersom de är generellt tillämpbara för alla typer av strukturfondsprojekt.81 Åtgärderna för förenklad kostnadsredovisning kommer enligt även att vara aktuella . Det är ännu inte helt klart hur de kommer att vara utformade eftersom förhandlingarna om EU:s förordningar på strukturfondsområdet för kommande programperiod fortfarande pågår. 5.2Möjligheter till enklare kostnadsredovisning EU:s regelförenklingar gällande kostnadsredovisningen handlar om möjligheten att använda schabloner, standardkostnader eller klumpsummor i stället för faktiska kostnader. Det finns inga krav i EU:s förordningar på att medlemsstaterna ska använda sig av möjligheterna till enklare kostnadsredovisning. Medlemsstater som vill utnyttja förenklingarna i ett nationellt strukturfondsprogram behöver ta fram modeller som ska vara 78Europeiska revisionsrätten, Årsrapport för , s. 62. 79Blomeyer & Sanz (2011) What evolution can be identified in the organisations managing EU funding, particularly due to simplification efforts pursued by the Commission in 2008, 2009 and 2010?, s. 22-23. 80Intervju Europeiska kommissionens generaldirektorat för sysselsättning, socialpolitik och inkludering, . 81Se t.ex. Blomeyer & Sanz (2011) What evolution can be identified in the organisations managing EU funding, particularly due to simplification efforts pursued by the Commission in 2008, 2009 and 2010? ; EPEC (2012) Study measuring current and future requirements on administrative cost and burden of managing the ESF. rättvisa, skäliga och kontrollerbara och baseras på ett empiriskt material.82 I det följande beskrivs EU:s tre förenklingsåtgärder för kostnadsredovisningen.83 5.2.1Schablonmässigt angivna indirekta kostnader Indirekta kostnader (så kallade overheadkostnader) är enligt kommissionens vägledning kostnader som inte kan kopplas direkt till en individuell aktivitet i projektet. Sådana kostnader inkluderar administrativa kostnader för vilka det är svårt att bestämma den specifika summa som hör till en särskild aktivitet (till exempel ledningsfunktioner, rekryteringskostnader, revisorskostnader, städning, telefonkostnader, kostnader för vatten och elektricitet).84 För att förenkla redovisningen av indirekta kostnader infördes i möjligheten att tillämpa en schablon 200685 och 2009.86 Förenklingen innebär att projekt som redovisar enligt en fastställd procentsats inte behöver styrka dessa kostnader. Procentsatsen för indirekta kostnader får uppgå till högst av de direkta kostnaderna i projektet. infördes möjligheten att redovisa schablonmässiga kostnader beräknade genom att använda standardiserade skalor av enhetskostnader i EU- förordningarna för både Socialfonden och Regionalfonden.87 Ett exempel på en sådan enhetskostnad är standardkostnader för utbildning. Om den förvaltande myndigheten har tagit fram en standardkostnad där en timmes IT-utbildning kostar per deltagare kan ett projekt som ska erbjuda IT-utbildning till 20 deltagare få totalt (200 x 100 x 20 =) i stöd. I slutet av projektet är det de faktiska timmarna som varje person har deltagit i utbildningen som kommer att utgöra underlag för beräkningen av 82Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 396/2009 av om ändring av förordning (EG) nr 1081/2006 om Europeiska socialfonden för att utöka typerna av utgifter som berättigar till stöd från fonden, artikel 1.2; Europeiska kommissionen (2010) Indirect costs declared on a flat rate basis, Flat rate costs calculated by application of standard scales of unit costs, Lump sums, COCOF 09/0025/04-EN, s. 9 och s. 21 ff. 83Beskrivningen av förenklingsåtgärderna baseras i huvudsak på kommissionens vägledning: Indirect costs declared on a flat rate basis, Flat rate costs calculated by application of standard scales of unit costs, Lump sums, COCOF 09/0025/04-EN, slutlig version . 84Europeiska Kommissionen (2010) Indirect costs declared on a flat rate basis, flat rate costs calculated by application of standard scales of unit costs, lump sums, COCOF 09/0025/04. 85Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 396/2009. 86Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 397/2009 av om ändring av förordning (EG) nr 1080/2006 om Europeiska regionala utvecklingsfonden vad gäller stödberättigande för investeringar i energieffektivitet och förnybar energi i bostäder. 87Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 396/2009 och och rådets förordning (EG) nr 397/2009. MER ATT FÖRENKLA! Användningen av standardkostnader innebär att projekten inte behöver verifiera kostnaderna för IT-utbildningen, utan endast redovisa deltagarnas tid i utbildningen och att utbildningen har genomförts. Ett annat exempel är standardkostnader för löner för olika typer av tjänster inom projekt. Standardkostnader kan även vara resultatbaserade. Ett arbetsmarknadsprojekt skulle exempelvis kunna få socialfondsmedel baserat på standardersättning genom att projektet får en summa för varje deltagare som får ett arbete efter avslutad insats och behåller arbetet inom en på förhand bestämd tid. Den tredje förenklingsåtgärden som kan användas i stället för att redovisa faktiska kostnader innebär att ett projekt får en klumpsumma om maximalt för genomförandet av hela eller delar av ett projekt. För att ett strukturfondsprojekt ska få en klumpsumma måste det uppnå ett visst resultat. Med utgångspunkt i en detaljerad projektbudget kan ett projekt ansöka om stöd i form av en klumpsumma som utbetalas efter redogörelse av uppnådda resultat vid projektets avslut.88 Ingen verifiering av kostnaderna krävs, utan projekt ska i stället kunna bevisa att planerade aktiviteter har ägt rum. Den förvaltande myndigheten behöver tillhandahålla ett verifieringsunderlag vid revision för att kunna styrka hur de har gjort beräkningen för en Beräkningen ska precis som för de ovan nämnda förenklingarna vara rättvis, skälig och kontrollerbar. 5.2.4Utlåtanden och förhandsgodkännande av modeller När det gäller schabloner för indirekta kostnader, uppmanas medlemsstaterna att skicka sina modeller för schablonmässig redovisning till kommissionen för ett förhandsgodkännande. Kommissionen granskar att den förvaltande myndigheten tydligt har definierat direkta och indirekta kostnader samt den metod och det underlag som har använts för att ta fram schablonmodellen.89 Motivet till att kommissionen vill godkänna modellerna är att det ska skapa mer säkerhet för medlemsstaterna att modellerna ska klara en revision.90 För modeller som gäller förenkling genom standardkostnader och klumpsummor ger kommissionen inga förhandsgodkännanden. 88Delbetalningar är också möjliga, se Europeiska Kommissionen (2010) Indirect costs declared on a flat rate basis, flat rate costs calculated by application of standard scales of unit costs, lump sums, COCOF 09/0025/04. 89Europeiska Kommissionen (2010) Indirect costs declared on a flat rate basis, flat rate costs calculated by application of standard scales of unit costs, lump sums, COCOF 09/0025/04. 90Intervju Europeiska kommissionens generaldirektorat för sysselsättning, socialpolitik och inkludering . kommissionen är brist på resurser anledningen till att den inte godkänner också dessa modeller. På uppmaning från kommissionen har en praxis utvecklats i som innebär att ESV i sin roll som revisionsmyndighet lämnar ett utlåtande om framtagna modeller innan de skickas till kommissionen. ESV granskar om modellen är tillräckligt underbyggd.91 Denna praxis syftar till att ge en ökad säkerhet för förvaltande myndigheter att modellerna inte kommer att underkännas vid revision i ett senare skede.92 5.3Genomförandet av redovisningsförenklingarna i andra medlemsstater Enligt uppgifter hade 16 medlemsstater infört en eller flera av redovisningsförenklingarna för Socialfonden. Motsvarande siffra för Regionalfonden var sju. Sex medlemsstater, däribland , hade inte infört någon av förenklingsåtgärderna.93 Kort därefter fick en modell för schablonmässig redovisning av indirekta kostnader godkänd av kommissionen. En studie av den administrativa bördan för Socialfonden konstaterade att samtliga sex medlemsstater som ingick i studien (, , , , , och ) hade infört en schablon för indirekta kostnader för minst ett socialfondsprogram. Fem av medlemsstaterna tillämpade standardkostnader och två tillämpade klumpsummor.94 I syfte att få en bild av genomförandet av förenklingsåtgärderna skickade kommissionen ut en enkätundersökning till socialfondsprogram. Av de 53 socialfondsprogram som svarade använde 40 en eller flera av åtgärderna. Resterande 13 använde ingen av åtgärderna.95 Under granskningen har det visat sig vara svårt att få fram tillförlitliga uppgifter om vad redovisningsförenklingarna generellt har lett till i form av minskade administrationskostnader. Det finns få studier som har försökt att uppskatta effekterna. En studie av Socialfonden beställd av kommissionen 93Blomeyer & Sanz (2011) What evolution can be identified in the organisations managing EU funding, particularly due to simplification efforts pursued by the Commission in 2008, 2009 and 2010?, s. 62. 94EPEC (2012) Study measuring current and future requirements on administrative cost and burden of managing the ESF, s. 77. 95Europeiska kommissionen, Survey on the use of the simplified cost options (SCOs) A first evaluation. MER ATT FÖRENKLA! beskriver att de flesta tillfrågade myndigheterna i andra medlemsstater ansåg att det inte var möjligt att uppskatta effekten av EU:s redovisningsförenklingar. I många av dessa fall hade redovisningsförenklingarna införts.96 Enligt en studie från kommer EU:s redovisningsförenklingar under nuvarande programperiod som högst att minska de administrativa kostnaderna med för Socialfonden och för Regionalfonden. Studien framhåller att förenklingsåtgärderna endast i begränsad utsträckning bidragit till att minska den administrativa bördan under nuvarande programperiod och att den fulla potentialen av EU:s redovisningsförenklingar troligen kommer att synas i nästa programperiod.97 av de förvaltande myndigheterna i studie anser att förenklingarna har potential att minska den administrativa bördan både för myndigheterna och för projekten. I har enstaka projekt inom Regionalfonden börjat använda en generell schablon för indirekta kostnader. En projektekonom uppskattar att en schablon för indirekta kostnader leder till en besparing på cirka 5 varje gång projektet ska ansöka om utbetalning av stöd. 5.4Regeringens roll i implementeringen av förenklingsåtgärderna Företrädare för och har framhållit att det finns ett behov av förenkling för strukturfondsprojekt, till exempel för att det ska finnas en vilja att driva projekt.98 I början av programperioden medgav den nationella förordningen (2007:14) om förvaltning av strukturfonderna inte schablonmässig redovisning av indirekta kostnader för Socialfonden, trots att detta var möjligt enligt EU- förordning (EG) nr 1081/2006.99 När möjligheten att använda schabloniserade indirekta kostnader utvidgades till att gälla även Regionalfonden och möjligheterna att använda standardkostnader och klumpsummor infördes för både Socialfonden och Regionalfonden införlivade regeringen de tre redovisningsförenklingarna (schablon för indirekta kostnader, standardkostnader och klumpsummor) i den nationella förordningen.100 96EPEC (2012) Study measuring Current and Future Requirements on Administrative Cost and Burden of Managing the ESF. 97Blomeyer & Sanz (2011) What evolution can be identified in the organisations managing EU funding, particularly due to simplification efforts pursued by the Commission in 2008, 2009 and 2010? 98Intervju ; Intervju . 100Förordning (2009:900) om ändring i förordningen (2007:14) om förvaltning av . För att starta upp arbetet med EU:s förenklingsåtgärder initierade också en arbetsgrupp med representanter från , , , ESF- rådet och ESV.101 Myndigheterna fortsatte därefter att träffas på egen hand. För att EU:s förenklingsåtgärder ska kunna användas i praktiken behöver de förvaltande myndigheterna ta fram konkreta modeller för förenklad redovisning. Varken eller har fått något formellt uppdrag eller återrapporteringskrav från regeringen avseende implementeringen av EU:s regelförenklingar och framtagandet av modellerna för förenklad redovisning.102 Regeringen har överlåtit till de förvaltande myndigheterna att ta egna initiativ till att undersöka förutsättningarna för EU:s förenklingsåtgärder och genomföra relevanta åtgärder. Enligt departementen beror detta på att det är myndigheterna som i föreskrifter utfärdar detaljerade regler om stödberättigande utgifter. Det är enligt departementen även främst myndigheterna som har kompetens att bedöma förenklingsåtgärderna. Departementen har dock regelbundet diskuterat regelförenklingsarbetet med myndigheterna.103 5.5Implementering och tillämpning av schablonmässig redovisning av indirekta kostnader 5.5.1ESF-rådet har en modell för beräkning av indirekta kostnader för enskilda projekt För Socialfonden har schablonmässig redovisning av indirekta kostnader varit möjlig från början av programperioden. införde möjligheten i sina föreskrifter 2007.104 Den nationella förordningen för förvaltning av föreskrev emellertid att indirekta kostnader måste styrkas. medförde att det rådde en viss osäkerhet hos huruvida det var möjligt att tillämpa EU-förenklingen, men myndigheten bedömde att bestämmelsen kunde implementeras med stöd av den tillämpliga EU-förordningen. Enligt finns inga minnesanteckningar från dessa möten. 102Intervju ; Intervju ; Intervju . 103Intervju ; Intervju . 104Se Rådets för Europeiska socialfonden i föreskrifter om stöd från Europeiska socialfonden (ESF) inom ramen för nationellt strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning i 20072013, NUTFS 2007:3, § 18. Med hänsyn till företräde framför nationell rätt delar bedömning om att myndigheten kunde tillämpa denna regelförenkling i enlighet med EU:s lagstiftning. MER ATT FÖRENKLA! Den modell som tagit fram för att beräkna indirekta kostnader bygger på att projekten bifogar ett beräkningsunderlag för indirekta kostnader som grundas på faktiska kostnader vid ansökan om stöd. fattar sedan ett beslut om en procentsats i förhållande till de direkta kostnaderna som kan tillämpas under hela projektets genomförande utan krav på ytterligare ekonomiskt underlag som styrker de indirekta kostnaderna. Besluten tas per projekt, och modellen innehåller alltså ingen generell procentsats som kan tillämpas av flera projekt. I samband med utökningen av möjligheterna till förenkling i EU- förordningarna och ändringen av den nationella förordningen 2009 skickades modell för tillämpning av schablonmässigt angivna indirekta kostnader för ett förhandsgodkännande till kommissionen.106 Det var inte en ny modell, utan en redogörelse för det sätt att beräkna indirekta kostnader som redan tillämpades på myndigheten för enskilda projekt. Kommissionen underkände modell med hänvisning till att förslaget inte var fullständigt.107 Enligt var en ytterligare anledning till att kommissionen inte godkände modellen att den hade ett för litet inslag av schablon.108 har fortsatt att tillämpa modellen för de projekt som vill,109 men det är relativt få projekt som har använt sig av möjligheten.110 Enligt är en möjlig förklaring till att få projekt vill använda modellen att projekten upplever det som krångligt att ta fram ett underlag för beräkning av procentsatsen. En annan möjlig förklaring är enligt myndigheten att projekten uppfattar den procentsats som räknas fram som låg och därför hellre redovisar kostnaderna som direkta.111 enkät bekräftar att projekten upplever det som resurskrävande och svårt att ta fram beräkningsunderlag för de indirekta kostnaderna. Knappt hälften av projekten som inte redovisar några indirekta kostnader uppger i enkäten att de bekostar denna typ av utgifter med egna medel. En möjlig bidragande orsak till att få projekt redovisar indirekta 106Arbetsmarknadsdepartementet (2009) Angående tillämpning av schablonmässigt angivna indirekta kostnader: Modell för tillämpning av schablonmässigt angivna indirekta kostnader i det nationella strukturfondsprogrammet för regional konkurrenskraft och sysselsättning, brev till Europeiska kommissionen, A2009/2037/A. 107Se brev från kommissionen till , Request for additional information/clarifications on the flat rate scheme for nationellt strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning (ESF) 20072013 (CCI number 2007SE052PO001) submitted by the Swedish authorities, . 109Som tidigare nämnts är det frivilligt för medlemsstarterna att skicka sina modeller för granskning av kommissionen. Därför behöver heller inte medlemsstaterna rätta sig till följd av ett negativt utlåtande från kommissionen. 110Uppskattningsvis av socialfondsprojekten redovisar kostnader som indirekta. kostnader är att projekten i början av programperioden uppmanades av ESF- rådet att i så stor utsträckning som möjligt redovisa kostnader som direkta.112 5.5.2ESF-rådet har inte tagit fram en generell schablon för indirekta kostnader påbörjade arbetet med att ta fram en schablon för indirekta kostnader som skulle kunna tillämpas generellt. gjorde bedömningen att en schablon för indirekta kostnader som kan användas av alla eller vissa typer av projekt skulle innebära en stor förenkling för både projekten och myndigheten och att det skulle vara möjligt att ta fram en sådan modell. Efter ett informellt möte med kommissionen visade det sig dock att underlaget som skulle krävas var mer omfattande än myndigheten hade räknat med.113 Arbetet upphörde då utan att någon ny modell färdigställts. Det huvudsakliga skälet som har uppgett för att det inte fortsatte arbetet med denna förenkling är otillräckliga resurser.114 har noterat att inte har satt de nödvändiga insatserna för att ta fram en modell för schablonmässig redovisning av indirekta kostnader i relation till hur stora besparingar införandet skulle kunna leda till för och projekten.