prop · H1031 · 2013-09-18 00:00:00 — De uppgifter som bedöms bli aktuella att lämna till avser vilka som är godkända upplagshavare eller varumottagare för vissa bränsletyper och uppgifter om bränslevolymer som skattskyldighet har inträtt för. Behovet av sekretesskydd för dessa uppgifter bedöms inte vara så stort att det är motiverat med ett starkare sekretesskydd hos än vad som kommer att gälla enligt ovan redovisade bestämmelser. När tillsynsmyndigheten har fått uppgifterna från beskattningsdatabasen kommer dessa att behöva kompletteras genom att information begärs från de berörda företagen. På förordningsnivå bör det därför, med stöd av bemyndigandet som redovisats ovan, läggas in en bestämmelse som anger att den som är kvotskyldig på begäran av tillsynsmyndigheten ska lämna uppgifter för att frågor om kvotplikt ska kunna prövas. Innebörden av bestämmelserna blir således sammantaget att kvotskyldiga företag, på begäran av tillsynsmyndigheten, en gång ska redovisa hur kvotplikten har uppfyllts. Myndigheten kan då godta de redovisade uppgifterna och kvotplikten anses då vara uppfylld. Om myndighetens bedömning resulterar i att kvotplikten inte anses uppfylld kommer en kvotpliktsavgift att kunna tas ut av den kvotskyldige (jfr avsnitt 6.19.8). För att säkerställa att den årliga redovisningen kommer in bör en förseningsavgift tas ut om så inte sker. Det bör finnas möjlighet att sätta ned eller efterge avgiften om det finns synnerliga skäl. Vad som avses med synnerliga skäl bör i detta sammanhang vara förhållanden som den kvotskyldige inte kunnat råda över. bör få uppgiften att pröva frågor om förseningsavgift. blir den myndighet som regeringen bestämmer (jfr avsnitt 6.19.9) Regeringen bör få ett bemyndigande att meddela ytterligare föreskrifter om förseningsavgiften. En bestämmelse bör införas som anger att en förseningsavgift som inte har betalats efter betalningsuppmaning ska lämnas för indrivning samt att verkställighet enligt utsökningsbalken får ske vid indrivning. Lagförslaget i ärendet finns i avsnitt 3.2. Regeringens förslag: En kvotpliktsavgift ska tas ut av en kvotskyldig som inte har uppfyllt kvotplikten för ett kalenderår. Avgiften ska vara högst per liter biodrivmedel som saknas i den kvotpliktiga volymen. Kvotpliktsavgiften får sättas ned eller efterges om det finns synnerliga skäl. prövar frågor om kvotpliktsavgiften. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om kvotpliktsavgiften. Om en kvotpliktsavgift inte har betalats efter betalningsuppmaning ska avgiften lämnas för indrivning. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Trafikanalys anser att promemorians förslag till sanktion i form av kvotpliktsavgift är rimlig. () gör bedömningen att förslaget om avgifter är avvägt så att låginblandade kvotpliktiga drivmedel blir billigare till konsument än ren fossil bensin eller rent fossilt dieselbränsle och så att det aldrig kan löna sig för en drivmedelsproducent/leverantör att inte uppfylla kvoten av biodrivmedel. anser att kvotpliktsavgiften ska vara , inte högst . Institutet (SPBI) anser att det måste skrivas in i lagen att kvotpliktsavgiften ska fastställas i förväg för det aktuella året som det gäller för men att rätten att ändra kan hanteras via förordning. Skälen för regeringens förslag: En ekonomisk sanktion i form av en kvotpliktsavgift som ska betalas i förhållande till den mängd biodrivmedel som saknas upp till kvotnivån bör kopplas till systemet för att säkerställa att kvoterna uppfylls. Kvotpliktsavgiften bör enligt regeringens bedömning vara tillräckligt hög för att kvotskyldiga under normala omständigheter alltid ska finna det mer fördelaktigt att blanda in tillräckligt med biodrivmedel för att uppfylla kvotplikten än att låta bli och tvingas betala kvotpliktsavgift. Kvotpliktsavgiften ska inte vara ett lönsammare alternativ för kvotskyldiga än användning av biodrivmedel då det är möjligt. Avgiften bör dock inte vara högre än att den kan skapa en viss flexibilitet i systemet och kunna betalas om omständigheterna kräver det. Kvotpliktsavgiften innebär på så sätt också ett tak för hur hög drivmedelskostnaden för slutkonsument kan bli om de yttre omständigheterna kraftigt förändras. Merkostnaden för inblandning av etanol i bensin och FAME (fettsyrametylestrar) eller HVO (hydrerad vegetabilisk olja) i dieselbränsle bedöms maximalt kunna uppgå till per liter inklusive föreslagna skatter och tullavgifter, baserat på hur världsmarknadspriserna varierar. Normalt bedöms dock merkostnaden vara betydligt lägre. Utifrån uppskattad maximal merkostnad bedöms ett påslag på vara lämpligt för att sanktionsavgiften ska ha den styrande effekt som eftersträvas och för att tillräcklig marginal ska finnas för framtida svängningar på marknaden. Om en kvotpliktsavgift på per liter biodrivmedel som saknas för att uppfylla kvoten under ett kalenderår belastar en konsument som vill köpa dieselbränsle utan biodrivmedel motsvarar det en merkostnad vid pump på maximalt per liter. Vid motsvarande resonemang för bensin blir den maximala merkostnaden per liter vid pump. Grundkonstruktionen av kvotpliktsavgiften bör bestämmas i lag. Avgiften bör konstrueras så att ett maximalt belopp för avgiften anges. Regeringen bör få bemyndigande att fastställa en exakt avgiftsnivå inom den ram som lagen fastställer. SPBI har framfört att det måste skrivas in i lagen att kvotpliktsavgiften ska fastställas i förväg för det aktuella året men att rätten att ändra avgiften kan hanteras via förordning. Genom den konstruktion som föreslagits kommer det att framgå av en förordning hur stor kvotpliktsavgiften ska vara. Avsikten är att avgiftsnivån ska vara stabil. Förändringar av avgiftens storlek kan dock vara nödvändiga om avgiften inte längre fyller syftet att göra det mer fördelaktigt att blanda in biodrivmedel än att betala kvotpliktsavgift. Detta kan exempelvis inträffa om prisbilden på biodrivmedel ändras. Avgiftsbeloppet i förordningen bör således kunna ändras när förändringar inträffar. Regeringens bedömning är därför att det skulle motverka avgiftens syfte att utforma ett system där avgiften fastställs i förväg för det aktuella året och inte går att ändra förrän till nästkommande år. Däremot delar regeringen uppfattning att det vid avgiftshöjningar måste säkerställas att dessa inte verkar retroaktivt. I lagen bör det maximala beloppet för uttag av kvotpliktsavgift sättas till per liter biodrivmedel som saknas för att uppfylla kvoten under ett kalenderår, vilket är högt nog för att långsiktig marginal ska finnas för regeringen att sätta en lämplig kvotpliktsavgift. Då den av regeringen fastställda avgiften inte bör vara högre än att den kan skapa en viss flexibilitet i systemet och kunna betalas om omständigheterna kräver det, delar regeringen inte den ståndpunkt som framförts av om att avgiften alltid bör fastställas till , detta bör i stället vara det maximala belopp för avgiften som fastställs i lag. Kvotpliktsavgiften bör om det finns synnerliga skäl kunna sättas ned eller efterges. Med synnerliga skäl avses mycket högt ställda krav, exempelvis oförutsedda yttre händelser eller andra omständigheter som gör att det är orimligt att kräva att kvotplikten uppfylls. Avgiften bör då helt kunna efterges eller sättas ned till en kostnad som andra kvotskyldiga har för att uppfylla kvotplikten. Den myndighet som regeringen bestämmer ska vara tillsynsmyndighet bör pröva frågor om kvotpliktsavgift (jfr avsnitt 6.19.9). En bestämmelse bör införas som anger att en kvotpliktsavgift som inte har betalats efter betalningsuppmaning ska lämnas för indrivning samt att verkställighet enligt utsökningsbalken får ske vid indrivning. Lagförslaget i ärendet finns i avsnitt 3.2. 6.19.9 Tillsyn och tillsynsmyndighet Regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer utövar tillsyn över att lagen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs. Den som är eller har varit kvotskyldig ska på tillsynsmyndighetens begäran lämna de upplysningar och de handlingar som myndigheten behöver för tillsynen. Den som är eller har varit kvotskyldig ska spara uppgifter som har betydelse för bedömning av hur kvotplikten har uppfyllts. Uppgifterna ska sparas från utgången av det kalenderår som uppgifterna avser. får meddela de förelägganden som behövs för tillsynen. Ett föreläggande får förenas med vite. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås att uppgifterna som har betydelse för kvotplikten ska sparas . Remissinstanserna: , och och () anger att är bäst lämpad som tillsynsmyndighet. anger att den myndighet som utses att hantera tillsynen av kvotplikten också bör få i uppdrag att följa effekterna för företagen. SPBI anför att företagens skyldighet att spara sådana uppgifter som krävs för att myndigheten ska kunna utöva tillsyn endast bör vara och inte och hänvisar till bokföringslagens 7 kap. 2 § som tillåter att räkenskapsmaterialet lagras efter avslutat räkenskapsår. , , , och Motormännen anger att det är viktigt med god konsumentinformation till fordonsägare när biodrivmedel i högre grad blandas in i bensin och i dieselbränsle och anför sammanfattningsvis att informationen bl.a. bör avse vilka bilmodeller som inte klarar föreslagen uppblandning av biodrivmedel och inbland- ningens risker vid lagring, kall väderlek och lite körning. Skälen för regeringens förslag Det krävs tillsyn för att säkerställa att de krav som ställs i lagen eller som meddelas i anslutning till lagen följs. En tillsynsmyndighet bör därför utses. Myndigheten bör utses av regeringen. Det kommer således att framgå på förordningsnivå vilken myndighet som blir tillsynsmyndighet. Regeringen delar bedömningen i promemorian att mycket talar för att är bäst lämpad för att bli tillsynsmyndighet. Remissinstanserna har inte varit av någon annan uppfattning i denna fråga. hanterar frågor om hållbarhetskriterier enligt lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen och om rapportering av utsläpp enligt drivmedelslagen (2011:319). Båda dessa frågor har ett nära samband med det kvotpliktssystem som föreslås och det finns stora samordningsvinster om en och samma myndighet har ansvaret för hanteringen. är även ansvarig för officiell statistik i enlighet med vad som anges i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, vilket bl.a. innefattar drivmedel. Myndigheten ansvarar också för att ta fram underlag kring statsstödsärenden för biodrivmedel och är ansvarig myndighet för årliga rapporteringar om andel förnybar energi. har även genom tillsyn av elcertifikatsystemet tidigare erfarenhet av kvotpliktssystem och prövning av kvotpliktsavgift. Regeringen delar den syn som framförts av om att tillsynsmyndigheten bör följa upp förslagets effekter för företagen. Enligt regeringens bedömning är det vid kvotpliktssystemets införande även viktigt med riktad konsumentinformation avseende exempelvis vilka fordonsmodeller som kan köras med högre inblandningsnivåer än dagens . Detta har även framförts av , , , och Motormännen. Då sådana uppgifter följer av generella uppdrag att bl.a. främja förnybara drivmedel behövs enligt regeringens bedömning ingen särskild bestämmelse som anger detta ifall utses till tillsynsmyndighet. Om en effektiv tillsyn ska kunna utövas måste tillsynsmyndigheten få tillgång till upplysningar och handlingar av den kvotskyldige. Det bör därför regleras i lagen att den som är eller har varit kvotskyldig på tillsynsmyndighetens begäran ska lämna de upplysningar och de handlingar som myndigheten behöver för tillsynen Skyldighet att spara uppgifter För att tillsynsmyndigheten ska kunna utöva tillsyn och uppgiftsskyldigheten ska fungera bör det införas en bestämmelse om skyldighet att spara uppgifter. Bestämmelsen bör rikta sig mot den som är eller har varit kvotskyldig. Det är uppgifter av betydelse för kvotplikten som bör sparas, exempelvis uppgifter om bränslevolymer som har hanterats. SPBI har anfört att företagens skyldighet att spara sådana uppgifter som krävs för att myndigheten ska kunna utöva tillsyn endast bör vara och inte , vilket föreslogs i promemorian, och hänvisar till bokföringslagen som tillåter att räkenskapsmaterialet lagras efter avslutat räkenskapsår. Regeringen delar SPBI:s uppfattning att uppgifterna endast behöver sparas . Utöver att detta är i överensstämmelse med bokföringslagen (1999:1078) kommer det även att stämma överens med den generella dokumentationsskyldighet som följer av 9 kap. 1 § i skatteförfarandeförordningen (2011:1261). Lagrådet har anfört i sitt yttrande att det bör övervägas om skyldigheten att spara uppgifter bör kompletteras med någon form av sanktion för att få avsedd effekt. Regeringen gör följande bedömning. Bestämmelsen om skyldighet att spara uppgifter har föreslagits i syfte att säkerställa en effektiv tillsyn. Tillsynen omfattar att kvotplikten har uppfyllts. Detta ska den kvotskyldige kunna styrka, annars riskerar han eller hon att få betala en kvotpliktsavgift, jfr avsnitt 6.19.8. Det torde därför ligga i den kvotskyldiges eget intresse att säkerställa att relevanta uppgifter sparas. Den möjlighet att påföra kvotpliktsavgift som föreslås bidrar således till att bestämmelsen om skyldighet att spara uppgifter efterlevs. Någon ytterligare sanktion bedöms därför inte vara nödvändig. Lagförslaget i ärendet finns i avsnitt 3.2. Regeringens förslag: beslut om förseningsavgift, om kvotpliktsavgift eller om föreläggande som har förenats med vite får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte kommenterat denna del av förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det system för kvotplikt som föreslås innebär inte att tillsynsmyndigheten kommer att fatta beslut om huruvida kvotplikt föreligger eller inte i varje enskilt fall. I stället kopplas kvotplikten till skattskyldigheten för vissa bränslen. Med utgångspunkt i uppgifter från kommer tillsynsmyndigheten att begära redovisning av kvotpliktens uppfyllande från den skattskyldige. Den kvotskyldiges uppgifter vid rapporteringen kommer antingen att godtas och kvotplikten anses uppfylld eller så kommer uppgifterna att resultera i att en kvotpliktsavgift påförs den kvotskyldige. Detta innebär att frågan om kvotskyldigheten kommer att prövas inom ramen för prövningen av kvotpliktsavgiften. Det är därför viktigt att tillsynsmyndighetens beslut om kvotpliktsavgift får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detsamma bör gälla för tillsynsmyndighetens beslut om förseningsavgift och för föreläggande som har förenats med vite. Det bör krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Lagförslaget i ärendet finns i avsnitt 3.2. 6.19.11Ikraftträdande av lagen om kvotplikt för biodrivmedel Regeringens förslag: Lagen om kvotplikt för biodrivmedel träder i kraft . ska den som är kvotskyldig ska se till att det för tiden till och med december finns en viss andel biodrivmedel i den kvotpliktiga volymen bensin eller dieselbränsle. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian angavs att redovisning för skulle ske till och med december . Remissinstanserna: () anger att promemorians förslag till ikraftträdande och genomförande är orealistiskt, då det inte tagit hänsyn till de investeringar som måste göras exempelvis i depåer med cisterner. Mot denna bakgrund föreslås att datum för ikraftträdande sätts efter diskussion med berörda aktörerna så att onödiga kostnader undviks. och () anser att en tidsfrist är för kort för att anpassa infrastrukturen för högre inblandning. SPBI menar även att eftersom drivmedelsleveranser planeras långt i förväg behöver ett regelverk som ska tillämpas från vara känt i sin helhet vid slutet av 2013. Även ST1 anser att promemorians förslag innebär en för genomförande av förslaget. Skälen för regeringens förslag: Förslagen innebär att de som är kvotskyldiga kommer att behöva öka andelen biodrivmedel i den bensin och i det dieselbränsle som används eller saluförs. Det bedöms lättare att introducera nya bränsleblandningar med högre andel biodrivmedel då drivmedelsbolagen övergår från bensin och dieselbränsle med vinterkvalitet till sommarkvalitet än under en pågående vinterperiod. Hänsyn bör även tas till att de kvotskyldiga i normalfallet redovisar skatt på de aktuella bränslena kalendermånadsvis. Därför föreslås bestämmelserna träda ikraft , vilket dels sammanfaller med den tidpunkt då de flesta länen i enligt definition i drivmedelslagen övergår till sommarkvalitet, dels vid övergången till en ny redovisningsperiod. Kvotplikten ska enligt förslaget uppfyllas kalenderårsvis. Eftersom lagen enligt förslaget ska träda i kraft kommer dock inte kvotplikten att omfatta hela detta år. ska den som är kvotskyldig se till att det för tiden till och med december finns en viss andel biodrivmedel i den kvotpliktiga volymen bensin eller dieselbränsle. Av skäl som Lagrådet angivit i sitt yttrande bör detta framgå av en övergångsbestämmelse. Regeringen är medveten om att de högre inblandningsnivåer som blir följden av förslaget innebär ett visst behov av investeringar i berörda aktörernas infrastruktur. Det kommer även att krävas andra förberedelser av mer administrativ karaktär, såväl på berörda myndigheter som i företagen. Då de nödvändiga investeringarna följer främst av en högre inblandning av biodrivmedel i bensin delar regeringen bedömningen i promemorian att kvoten för bensin inledningsvis sätts till en lägre nivå som motsvarar dagens inblandning, för att höjas till först . Givet vikten av att succesivt öka andelen biodrivmedel, i enlighet med regeringens ambitioner för omställningen av transportsektorn, anser inte regeringen att ytterligare senareläggningar är motiverade. Regeringen delar därför inte de synpunkter som framförts av , SPBI och ST1. Regeringen delar dock den synpunkt som SPBI framfört om vikten av att regelverket som ska tillämpas från blir känt tidigt och kommer att arbeta med inriktningen att regelverken ska finnas på plats så snart det är möjligt. Lagförslaget i ärendet finns i avsnitt 3.2. 6.19.12Koldioxidskatten – principer och utformning Regeringens bedömning: Koldioxidskatten baseras på bränslenas innehåll av fossilt kol. Detta innebär att ingen koldioxidskatt tas ut på bränslen som framställs av biomassa eftersom de inte innehåller fossilt kol. Skattesatserna i lagen om skatt på energi uttrycks även i fortsättningen i vikt- eller volymenheter, som räknats fram utifrån bränslenas innehåll av fossilt kol. De värden som används för beräkningen av koldioxidskatten bör ses över i samband med nödvändiga ändringar av energiskattereglerna till följd av ett reviderat energiskattedirektiv. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: är positivt till att hållbara biodrivmedel undantas från koldioxidbeskattning så länge klimatmålet enbart innefattar utsläpp från fossilt kol. och () instämmer i behovet att uppdatera faktorerna för innehåll av fossilt kol i olika fossila drivmedel för att bättre spegla det verkliga innehållet av fossilt kol i dagens bränslen. () efterfrågar ett förtydligande av hur stor del av FAME som ska anses vara framställd av biomassa. anser att metanoldelens fossilursprung bör klargöras och att FAME bör betraktas som ett helt förnybart biodrivmedel baserat på ett massbalansresonemang. () stödjer inte förslaget om att befria biodrivmedel från koldioxidskatt baserat på att de inte innehåller fossilt kol. anser att befrielse från koldioxidskatt är ett statsstöd och anser inte att det finns någon logik i att knyta befrielsen till kolets ursprung. Skälen för regeringens bedömning: Koldioxidskatten syftar till att minska utsläppen av växthusgaser från förbränning av bränslen som innehåller fossilt kol. Detta uppnås genom att öka kostnaderna för förbränning av bränslen som innehåller fossilt kol och därigenom släpper ut fossil koldioxid. Regeringen delar därför inte uppfattning att befrielsen från koldioxidskatt inte ska knytas till kolets ursprung, utan bedömer att det är logiskt att ta ut koldioxidskatt på drivmedel som innehåller fossilt kol men inte på drivmedel som framställs av biomassa, eftersom sådana bränslen inte innehåller fossilt kol. Vad gäller naturgas och gasol som används för drivmedel har beslutat om en stegvis höjning av koldioxidskatten, så att alla drivmedel följer samma principer för koldioxidskatten (se prop. 2009/10:41 s. 139). Målet med koldioxidskatten har ända sedan den infördes varit att minska utsläppen av fossil koldioxid genom att beskatta det fossila kolinnehållet i bränslet. Koldioxidskatten är nu det primära styrmedlet för att utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS) på ett kostnadseffektivt sätt uppfylla de internationella åtagandena samt det nationella målet om 40 procents minskning av utsläppen av växthusgaser . Koldioxidskatten stödjer principen om att förorenaren betalar, vilket är en av grundpelarna i EU:s miljöpolitik att integrera externa miljökostnader i priset på varor och tjänster. Syftet med den svenska koldioxidskatten är således att vara ett effektivt ekonomiskt styrmedel för att bidra till att nå gemenskapsrättsliga och nationella mål för att minska utsläppen av växthusgaser från sektorer som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Dessa mål avser de utsläpp av växthusgaser som härrör bl. a från förbränning av bränslen som innehåller fossilt kol. Andra nära sammanlänkade mål för koldioxidskattesystemet är att bidra till EU:s mål och nationella mål på området för andelen förnybar energi. När användningen av hållbara biobränslen ökar kan fossila bränslen ersättas, vilket innebär att utsläppen av växthusgaser från bränslen som innehåller fossilt kol minskar. Koldioxidskattesatserna anges i 2 kap. 1 § lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE, för de bränslen för vilka en minimiskattenivå lagts fast i energiskattedirektivet. 2 kap. 3 och 4 §§ LSE lägger fast regler om beskattning i nivå med likvärdigt bränsle för övriga produkter som omfattas av energiskattedirektivet. Utsläpp av växthusgaser från anläggningar inom EU ETS regleras på EU-nivå genom handelssystemet. Dessa utsläpp ska i princip inte vara föremål för ytterligare nationella styrmedel avseende koldioxidutsläpp, som t.ex. en koldioxidskatt (jfr bl.a. prop. 2009/10:41 s. 137 ff.) Koldioxidskattelättnader gäller därför enligt LSE för fossila bränslen som förbrukas för framställning av värme i anläggningar som omfattas av EU ETS. För att skattelagstiftningen ska vara lätt att tillämpa för och berörda företag bör skattesatserna även fortsättningsvis i lagtexten uttryckas i vikt- eller volymenhet, vilket är vanliga handelsenheter. Detta innebär visserligen att lagtexten inte uttrycker skatten för de olika bränslena i kronor per kilogram fossilt kol, men denna grundläggande logik ligger dock till grund för beräkningarna av skattesatserna. Nedan redovisas närmare hur dessa beräkningar sker. När koldioxidskatten infördes redovisade regeringen en detaljerad beskrivning av den metod som används vid beräkningen av skattesatserna (se prop. 1989/90: 111 s. 150). I propositionen angavs de effektiva värmevärdena (energiinnehåll) för olika bränslen samt deras koldioxidutsläpp uttryckt i kilogram per MJ bränsle. Dessa värden ligger fortfarande till grund för beräkningen av de nuvarande koldioxidskattesatserna. De i LSE uttryckta koldioxidskattesatserna baseras på det fossila kolinnehållet i bränslet. Från innehållet av fossilt kol kan en emissionsfaktor beräknas, baserat på en fullständig förbränning i torr luft. Detta innebär att allt kol i bränslet efter förbränning omvandlas till koldioxid, vilket leder till slutsatsen att samma mängd kol föreligger i koldioxid efter förbränningen som i bränslet före förbränningen.