prop · H003131 · 2013-04-05 00:00:00 — Att transporterna inte är rätt prissatta får också konsekvenser för genomförandet av politiken inom andra politikområden, främst klimatpolitiken. Efterfrågan på transporter med högre koldioxidutsläpp, riskerar att bli högre än vid en marginalkostnadsbaserad prissättning. Framför allt gäller detta problem godstransporter. En förändring av prissättningen i riktning mot marginalkostnadstäckning skulle, förutom att bidra något till att klimatmålen uppnås, också generera tillskott till statskassan. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR kan också se en risk att den bristande redovisningen av infrastrukturens tillstånd kan medföra felaktiga bedömningar av underhållsbehov och i sämsta fall leda till belastningar på statsbudgeten i form av väsentligt högre underhållskostnader . För medborgarna har detta viktiga implikationer. För det första innebär det att skattemedel riskerar utnyttjas på ett ineffektivt sätt. För det andra innebär brister i fördelningen av resurser att kvalitetsförsämringar kan ske av nytta och tillförlitlighet i transporterna. Mer konkret kan detta ske i form av brister i punktlighet och förlängda restider. 4.5Missvisande information till riksdag och allmänhet Enligt förvärras de problem och brister som konstaterats av att dessa inte är transparenta i underlag, beslut och skrivelser. Därmed är inte heller konsekvenserna av bristerna transparenta. planeringsprinciperna är viktiga och att dessa följs, men betydande avsteg från principerna sker i praktiken. inser svårigheterna för regeringen att i en komplex politisk verklighet agera strikt utifrån samhällsekonomiska principer. Men med de utomordentligt stora statliga resurser som står på spel och givet dagens problem med fördyringar och svag kostnadskontroll i infrastruktursatsningar måste dock ett oavvisligt krav vara att varje avsteg från samhällsekonomiskt optimala bedömningar redovisas och motiveras på ett transparent sätt. Endast på så sätt kan och allmänheten ges förutsättningar för att göra relevanta bedömningar. Transparens underlättar också möjligheter för eventuellt ansvarsutkrävande. Regeringen har inte sett till att fått relevanta kunskapsunderlag om vilka åtgärder och resurser som är effektiva. I regeringens information till anges att åtgärderna har prioriterats i enlighet med fyrstegsprincipen. Den informationen är missvisande enligt . Åtgärderna har inte analyserats utifrån principen om en samhällsekonomiskt effektiv prissättning och alla tillgängliga styrmedel har inte analyserats för respektive åtgärd. Detta viktiga avsteg från fyrstegsprincipen borde ha redovisats och motiverats. har också konstaterat att det inte finns rättvisande system för att mäta, värdera och redovisa anläggningstillgångarna och kapitalstockens utveckling. Detta innebär att regeringen och inte STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? har tillgång till adekvata underlag för sina strategiska ställningstaganden. Det försvårar bedömningen av framtida finansieringsbehov för att underhålla infrastrukturtillgångar med risker för stora framtida påfrestningar på statsbudgeten som följd. ser således en långsiktig risk för de offentliga finanserna. gör samma bedömning i sin utredning av det finanspolitiska ramverket.59 samlade slutsats är att det system som staten inrättat för att säkerställa en effektiv användning av resurserna för utveckling och underhåll av infrastrukturen i huvudsak utgörs av effektiva verktyg, men tillämpningen av verktygen brister. Det får som effekt att satsningarna tenderar att bli ineffektiva och att detta inte är transparent för och allmänheten. Ett förändringsarbete pågår inom sektorn men detta råder enligt bedömning inte bot på de grundläggande strukturer som motverkar en ändamålsenlig tillämpning av gällande principer. riktar därför följande rekommendationer till regeringen respektive . Se till att styrmedelsanalyser finns som underlag för åtgärdsplaneringen Se till att analyser av tillgängliga styrmedels kostnader och nyttor tas fram som underlag till investeringsplaneringen. För att bibehålla politisk handlingsfrihet kan uppgiften utföras av en extern part. Analyserna bör ligga till grund för åtgärdsstrategier enligt fyrstegsprincipens första steg och utgöra underlag för efterföljande åtgärdsplanering. anser att full internalisering av transporternas samhällsekonomiska marginalkostnader bör eftersträvas, med hänsyn taget till andra angelägna mål. Regeringen bör även se till att nödvändiga data för styrmedelsanalyserna tas fram. Inför tydligare riktlinjer för fyrstegsanalyser och extern kvalitetssäkring av stora infrastrukturinvesteringar Utred att införa ett system för kvalitetssäkring av enskilda stora investeringsobjekt, som dels består av en mer reglerad analys av möjliga åtgärder där det är tvingande att redovisa vilka alternativa lösningar som har utretts och varför dessa har valts bort, dels en extern kvalitetsgranskning av denna analys med fokus på att värdera den föreslagna lösningen. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Redovisa motiv och ändamål med infrastruktursatsningar mer transpa- rent och förbättra uppföljningen av stora infrastrukturobjekt Motiven bör redovisas tydligt för alla större infrastrukturinvesteringar, liksom de totala kostnaderna, inklusive nödvändiga följdinvesteringar eller risker för följdinvesteringar för att uppnå ändamålen med satsningen. Detta gäller för såväl i propositioner och direktiv utpekade projekt som i fastställelsebeslut. Motiv till eventuella avsteg från beslutsunderlagen bör också redovisas tydligt, liksom avvägningar eller värderingar i förhållande till olika politiska mål. Regeringen bör även styra att de aktörer som upprättar länsplanerna motiverar prioriteringar i länsplanerna på motsvarande sätt. När regeringen beslutar om åtgärder vid sidan av den ordinarie planeringsprocessen bör ett uppföljningsbart underlag om ändamålen med satsningen, åtgärdens kostnader och samhällsekonomiska effekter redovisas. Regeringen bör beskriva motiven till beslut och effekter av besluten på ett så transparent och utförligt sätt att en intresserad allmänhet kan sätta sig in i det. Regeringen bör ställa krav på utförligare uppföljning av stora investeringsobjekt där utfall av kostnader och nyttor bör ställas mot de kostnader och nyttor som redovisades vid planbeslutet och orsakerna till förändringar bör redovisas. Investeringsobjekt ändras över tiden, vilket är fullt rimligt då den ursprungliga projektidén förbättras under utredning och genomförande. menar att detta är en process som är relevant att följa upp. Dels för att ska kunna få information om utfallet motsvarar förväntningarna, och dels för att kan lära av hur projektidéer utvecklas men också av eventuella problem som måste hanteras. Regeringen bör också ställa krav på att uppföljningen av stora investeringsobjekt redovisas på ett tillräckligt utförligt och transparent sätt. I årsredovisningen behöver redovisningen av uppföljningen hållas kort, men underlaget för den uppföljning som redovisas i årsredovisningen bör göras tillgänglig. Utveckla en långsiktig finansieringsplan Regeringen bör ta initiativ till att utveckla ett system för ekonomisk styrning och budgetering av anläggningstillgångar. Syftet bör vara att skapa förutsättningar för att med god framförhållning bedöma framtida krav på finansiering av investeringar och underhåll av infrastruktur. Denna utveckling bör även omfatta den finansiella redovisningen av den offentliga sektorns reala tillgångar och investeringar, särskilt utvecklingen , vilket skulle möjliggöra en förbättrad redovisning i vår- och budgetpropositionerna samt i årsredovisningen för staten. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Överväg ett förstärkt regeringskansli Regeringen bör överväga utökade resurser till i linje med förslag. Syftet bör vara att stärka förmågan att bland annat tillämpa fyrstegsprincipen som avsett och att förbättra framförhållningen och därigenom öka förutsättningarna för en effektiv planeringsprocess. Vidareutveckla metoder för kostnadskontroll och förbättra uppföljningen av kostnadskontrollen Följ upp hur den successiva kalkylmetoden tillämpas som underlag för den fysiska planeringen och den långsiktiga ekonomiska planeringen och i vilken mån metoden har inneburit säkrare anläggningskostnadskalkyler. En nödvändig åtgärd är att säkerställer data så att metodval, kostnadsutfall och orsaker till kostnadsavvikelser kan följas upp och analyseras. I den mån den successiva kalkylmetoden inte lever upp till förväntningarna om säkrare kalkyler bör alternativa eller kompletterande metoder utredas. Förbättra helhetssynen och minska risken för oförutsedda följdinveste- ringar Utveckla metoder för hur systemeffekter och beroenden mellan åtgärder och åtgärdskostnader ska analyseras och redovisas. bör redogöra för hur samband mellan projekt ser ut för projekt med stora systemeffekter eller systemberoenden. Även om beroendet mellan åtgärder inte entydigt kan tolkas och beskrivas bör risker för sådana beroenden som kan medföra ytterligare kostnader eller förändrad samhällsekonomisk lönsamhet redovisas. Säkerställ data för uppföljning och lärande bör säkerställa nödvändig datainsamling för en effektiv utveckling och ett effektivt underhåll av transportinfrastrukturen. Det innebär att systematiskt måste samla in och sammanställa relevanta data för uppföljning av åtgärdskostnader, samhällsekonomiska effekter av åtgärder, olika former av upphandlingar, entreprenörsformer och kontrakt samt produktivitet. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Del 2 Rikrevisionens iakttagelser och slutsatser I denna del redogörs för de iakttagelser som haft som grund för sin analys och slutsatser som följer av denna analys. Presentationen följer kapitelvis de olika stegen i en planeringsprocess. Generering av förslag till åtgärder för olika brister i tranportsystemet beskrivs i kapitel I. Beslutsunderlag och beslut redovisas i kapitel II respektive III. Förutsättningar för genomförande redovisas i kapitel IV, och hur åtgärderna följs upp presenteras i kapitel V. Respektive kapitel avslutas med en sammanfattning. I.Hur genereras åtgärdsförslag? Genereras åtgärder i enlighet med principerna? I detta avsnitt presenteras en granskning av hur olika åtgärdsförslag genereras. Utgångspunkten för analysen är att om åtgärdsgenereringen inte fungerar, det vill säga att effektiva åtgärder väljs bort eller inte ens behandlas, går detta inte att rätta till med en effektiv process i övrigt. på två principer: principen om att trafiken ska betala sina kortsiktiga marginalkostnader och principen om förutsättningslösa studier enligt fyrstegsprincipen. Till viss del sammanfaller dessa två principer eftersom åtgärder i fyrstegsprincipens första steg bland annat utgörs av ekonomiska styrmedel och omfattar prissättning av transporter. Ett av underlagen för analysen har tagits fram av () på uppdrag av . VTI har genomfört en genomlysning av regeringens styrning av transportpolitiken, samt en granskning av hur de transportpolitiska principerna används i praktiken och vilka förutsättningar regeringen ger sina myndigheter att tillämpa principerna.60 60Den mer generella översynen presenteras i elektronisk bilaga 4. Den andra, mer specifika granskningen av tillämpningen av principer, presenteras i elektronisk bilaga 3. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Prissätts transporter i enlighet med marginalkostnadsprincipen? har () och Trafikanalys, haft i uppdrag att följa upp den så kallade internaliseringsgraden för olika trafikslag. Internaliseringsgrad avser hur stor andel av de externa kostnaderna som täcks av skatter och avgifter. Internaliseringsgraden blir om marginalkostnadsprissättning tillämpas fullt ut. Bilden som framträder i myndigheternas uppföljningar är att internaliseringsgraden för olika trafikslag ligger relativt långt från . I den senaste avrapporteringen61 från Trafikanalys konstateras att kunskapsluckorna om hur fullständiga marginalkostnader ska beräknas är stora, trots att marginalkostnadsprincipen legat fast . Heltäckande skattningar har inte kunnat redovisas för någon typ av trafik. En orsak till detta är att det varken varit en högprioriterad uppgift hos trafikverken och infrastrukturförvaltarna att se till att nödvändiga uppgifter om utnyttjandet av trafikanläggningarna tillgängliggörs, eller en tillräckligt stark styrning från regeringen för att få fram bättre underlag. Det är, och har länge varit, ett stort avstånd mellan transportpolitiska principer och transportpolitisk praktik.62 kan konstatera att kunskapen om vilka kostnader som ska ingå i beräkningen av trafikens samhällsekonomiska marginalkostnader är relativt goda. Däremot är kostnaderna för många externa effekter svåra att mäta, exempelvis kostnaden för vägslitage orsakade av tunga fordon. Kunskapen om hur efterfrågan av transporter förändras när priserna förändras är också ojämn. Detta försvårar nödvändiga analyser av effekter av avgifts- och prisförändringar.63 61WSP Analys & Strategi (2012a). 62Se exempelvis (2003) och Trafikanalys (2012). 63Elektronisk bilaga 4. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Aktuella marginalkostnadsskattningar och internaliseringsgrad *Enheten är kr/pkm där pkm står för personkilometer. Siffran anger således hur stor kostnaden är per varje kilometer en person färdas i transportsystemet. ** Enheten är kr/tonkm där tonkm står för tonkilometer. Siffran anger således hur stor kostnaden är per varje kilometer ett ton gods färdas i transportsystemet. I tabell 3 ovan sammanfattas de senaste aktuella skattningarna av trafikens externa marginalkostnader64 samt de aktuella avgifts- och skatteuttaget. I tabellen redovisas också internaliseringsgraden, det vill säga hur stor andel av de externa kostnaderna som någon betalar för (fordonsägare, bilist, trafikoperatör osv.) och hur stor skillnaden är mellan marginalkostnad och skatt/avgift i absoluta tal.65 kan konstatera följande: 64Vissa marginalkostnadskomponenter ingår inte i skattningarna då det saknas metoder och/ eller data för att värdera dem ekonomiskt. Detta gäller marginalkostnader för externa effekter i form av trängsel och trafikstörningar (gäller väg- och järnvägstrafik i framför allt storstadsområdena), eventuella miljöeffekter i vatten av sjöfart och eventuella positiva effekter inom kollektivtrafiken. 65Trafikanalys (2012). STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Inget trafikslag täcker helt sina externa kostnader. Bensindrivna personbilar är det trafikslag som i störst utsträckning betalar för de externa kostnader som trafiken ger upphov till. Det framgår inte av tabellen ovan, men om man skiljer på trafik på landsbygd och i tätorter så är kostnaden från landsbygdstrafiken med bensindrivna personbilar fullt internaliserad. I tätorter tillkommer kostnader för trängsel och buller som inte täcks av dagens skatter och avgifter. För godstransporter, såväl för tunga vägfordon som för godståg, är skatten för låg i förhållande till de kostnader som transporterna orsakar. Andelen kostnader som täcks är något högre för lastbilar än för godståg. Men i absoluta tal skulle dock skatterna behöva höjas mer för den tunga trafiken på väg för att täcka kostnaderna fullt ut. Sammantaget pekar uppgifterna på en strukturell underprissättning av framför allt godstrafik, både på väg och på järnväg. Effekten blir att trafiken på våra vägar och järnvägar är större än vad som är samhällsekonomiskt lämpligt utifrån de mål som formulerat. Det finns enligt detta resonemang utrymme för höjning av priserna på transporter, framför allt för godstransporter på väg och järnväg. En höjning skulle dels ha en direkt budgeteffekt, dels ha en direkt påverkan på efterfrågan på transporter och minska de oönskade externa effekterna. Dessutom skulle den minskade transportefterfrågan kunna minska behovet av underhållsåtgärder och eventuellt också behovet av nyinvesteringsåtgärder.66 För att få till en samhällsekonomisk effektiv prissättning krävs dock en transparent process och underlag för beslutsfattande, vilket saknas . Fyrstegsprincipen genom en planeringscykel Syftet med infrastrukturplaneringen är att allsidigt belysa olika sätt att uppnå transportpolitiska mål, så att de mest effektiva åtgärderna kan väljas. För detta syfte har fyrstegsprincipen utvecklats. har gett myndigheten och konsultföretaget () i uppdrag att undersöka hur fyrstegsprincipen har tillämpats, sett över en planeringscykel, och i vilken utsträckning planeringsförutsättningar och planeringsmetoder har anpassats för att underlätta och främja tillämpningen av denna princip.67 I detta avsnitt presenteras iakttagelser utifrån WSP:s analysrapport som i sin helhet återfinns i elektronisk bilaga 3.68 66Elektronisk bilaga 4. 67Elektronisk bilaga 3. 68Även iakttagelser från andra källor förekommer, detta anges då explicit. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Sammanfattningsvis kan konstatera att fyrstegsprincipen är ett begrepp som används med hög frekvens i de flesta dokument som är knutna till planeringsprocessen.69 Mest förekommande är begreppet i dokument från inriktningsplaneringsfasen. Detta kan vara en naturlig följd av att förutsättningarna för planeringen är i särskilt fokus i denna planeringsfas. Det är i huvudsak här det sker en verklig prövning av vad principen kan tänkas innebära för planeringens uppläggning och genomförande. Av analysen framgår att fyrstegsprincipen i de dokument som tas fram i efterföljande planeringsfaser, planförslagen och fastställelsebesluten, på upprepade ställen lyfts upp som en princip som varit vägledande för utfallet och principen sägs karaktärisera planeringsprocessen. Kopplingen mellan fyrstegsprincipen och planeringsutfallet är dock mindre uppenbart. rekommenderade i en granskning att gemensamma riktlinjer borde utvecklas för när och hur fyrstegsprincipen skulle tillämpas. rekommenderade att regeringen skulle ta initiativ till gemensamma och trafikslagsövergripande riktlinjer i syfte att öka samsynen om hur fyrstegsprincipen ska tillämpas. Regeringen tog ett sådant initiativ genom ett uppdrag om inriktningsunderlag som och trafikverken I uppdraget skulle och lämna förslag på hur fyrstegsprincipen skulle kunna utvecklas och tillämpas i inriktningsplaneringen, särskilt med avseende på principens två första steg. I inriktningsunderlaget till regeringen föreslog trafikverken att regeringen borde utforma tydligare och avvägda etappmål och trafikslagsövergripande strategier, en mer flexibel och förenklad planeringsprocess för investeringar, utfärda trafikverksgemensamma planeringsuppdrag och skapa ökad budgetmässig flexibilitet. Enligt trafikverken borde regeringen också ta initiativ till exempelvis känslighetsanalyser för kombinationer av styrmedel, identifiera verksamma steg-1-åtgärder samt ange planeringsförutsättningar i form av skatter och avgifter. Trafikverken redovisade även en lång rad exempel på tänkbara åtgärder som man ansåg skulle kunna hänföras till steg 1 och 2 i fyrstegsprincipen. I regeringens infrastrukturproposition återfinns emellertid inga konkreta anvisningar om hur verken ska tillämpa fyrstegsprincipen. kan konstatera att den motsättning som finns mellan att låsa stora medel i ramar och utpekade objekt och föreskriva en förutsättningslös prövning enligt fyrstegsprincipen återupprepas i såväl 69 För en beskrivning av planeringsprocessens olika moment, se elektronisk bilaga 3. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? infrastrukturpropositionen , som i efterföljande inriktningsbeslut och direktiven till åtgärdsplanering. Det finns även en motsägelse mellan regeringens ambitioner att främja medfinansiering i syfte att öka infrastrukturramarna och en effektiv användning av fyrstegsprincipen. Investeringar ligger närmare till hands för medfinansiering än åtgärder som påverkar efterfrågan. anta att medfinansiering påverkar sammansättningen av åtgärder till förmån för åtgärder enligt steg tre och fyra i fyrstegsprincipen. Detta förhållande analyserades inte 2008 och inte heller i propositionen . Åtgärdsplanering, inklusive systemanalyser, och förslag till plan Parallellt med att inriktningsbeslutet bereddes och verkställdes , i form av beslut om ramar och regeringens direktiv för åtgärdsplanering, förberedde åtgärdsplaneringen med så kallade systemanalyser. Detta arbete syftade till att ge färdiga byggstenar för att sätta ihop en åtgärdsplan inom angivna tidsramar när uppdraget sedan kom. kan konstatera att detta förfarande inte är nytt. Det har snarare varit tradition att planeringsmyndigheterna, på grund av snäva tidsramar, varit tvungna att påbörja planerings- och analysarbetet innan uppdragen om planering varit formellt beslutade. ser dock svårigheter i att göra åtgärdsanalyser i enlighet med fyrstegsprincipen utan att anvisningar om styrmedel, målen som ska uppnås och vilka prioriteringskriterier som ska ligga till grund för planeringen är fastställda i planeringsdirektiv. I åtgärdsplaneringen för perioden 20102021 utgick verken från den så kallade EET-strategin70 i brist på tydliga direktiv från regeringen.71 Strategin innehöll ett stort antal styrmedel för att åstadkomma en effektivare energianvändning, t.ex. höjd bränsleskatt, koldioxiddifferentierat förmånsvärde och kilometeravgift för tung trafik. I den fastställda planen ingick däremot inte EET-strategin som en förutsättning, eftersom den inte överensstämde med beslutad klimatpolitik för fastställelsebeslutet. Även om infogandet av EET-strategin i analysen är ett ambitiöst försök av trafikverken att på något sätt väga in ekonomiska styrmedel i planeringen, kan det knappast anses svara mot en fullständig tillämpning av fyrstegsprincipen, eftersom styrmedlen i EET-strategin endast har en generell inverkan på olika åtgärders lönsamhet 70EET-strategin står för Strategin för effektivare energianvändning och transporter och togs fram på uppdrag av regeringen av , , , , och . 71Riksrevisionen (2012a). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Istället bör uppgiften vara att undersöka hur åtgärderna ska utformas för att bli så lönsamma som möjligt under antagande att vissa styrmedel gäller. Det behövs alltså tydliga direktiv om det vilka styrmedel som gäller som grund för planeringen. anser att det är svårt att tolka hur fyrstegsprincipen påverkat förslaget till nationell plan när trafikverken ibland betraktar principen som ett prioriteringskriterium och ibland säger sig ha eftersträvat en jämn fördelning av åtgärdstyper i de olika stegen. Trafikverken konstaterar i den samlade effektbedömningen av planen att det främst är de namngivna investeringarna som kan preciseras i planen och därmed effektbedömas. Om trafikverken hade provat de fyra stegen i fyrstegsprincipen för alla enskilda åtgärder borde det finnas många andra åtgärder än de investeringar som namnges i planen som är utredda och effektbeskrivna. Slutligen kan konstatera att i trafikverkens förslag till nationell plan för åren 20102021 var en stor del av planeringsramen redan låst av i förväg utpekade projekt och ändamål. kan konstatera att detta förhållande är svårt att förena med trafikverkens påstående att planeringen utformats i enlighet med fyrstegsprincipen, eftersom det fria utrymmet att fylla med åtgärder utifrån sådana analyser var starkt begränsat och de utpekade projekten och ändamålen till stor del utgjordes av steg 4-åtgärder. Fastställelse av nationell plan Regeringens ändringar i sitt planbeslut i förhållande till planförslaget från trafikverken innebär mer utrymme för stora investeringsobjekt på bekostnad av effektiviserings- och trimningsåtgärder och drift och underhåll. Regeringen hävdar att investeringarna är resultatet av trafikverkens tillämpning av fyrstegsprincipen, vilket blir motsägelsefullt eller förutsätter att den föreslagna satsningen på underhåll varit överskattad.