prop · H10339 · 2013-12-02 00:00:00 — Ett ökat intresse för frågorna från finanssektorn och en höjd kravnivå gentemot industrin bedöms vara en viktig faktor för att stimulera fler företag till att arbeta med innovation och substitution av farliga kemikalier i hela produktions- och leveranskedjan. Stora företag har ofta tillgång till expertis på kemikalieområdet. Små och medelstora företag skulle dock i många fall ha nytta av kunskapsstöd för att hantera kemikalieregelverket, få fram information om kemikalieinnehållet i varor och för att utveckla sitt eget arbete med substitution. Ett förslag om att inrätta ett för ökad substitution har bl.a. förts fram i Miljömålsberedningens betänkande och av berörda myndigheter och branschorgan. Syftet med ett sådant centrum skulle vara att bidra till ökad substitution av farliga ämnen och att utveckla verktyg för att främja arbetet med kemikaliesäkerhet hos företagen. Små och medelstora företag som importerar, säljer eller tillverkar varor skulle vara en prioriterad målgrupp. Regeringen avser att tillsammans med myndig- Prop. 2013/14:39 heter och branschföreträdare överväga en sådan funktion (se avsnitt 9). Kommunerna och landstingen är stora upphandlare av varor och tjänster. De har därigenom en viktig roll genom att ställa kemikaliekrav vid offentlig upphandling och att delta i kunskapsuppbyggnad och utveckling kopplade till detta område. Flera kommuner och landsting arbetar med kemikaliekrav i samband med upphandling generellt. Hos landstingen finns det dessutom kunskap och erfarenhet särskilt kopplad till läkemedel och medicintekniska produkter. Kommunerna har en viktig roll som tillsynsmyndighet för kemiska produkter och varor i detaljistledet. Det finns också flera exempel på kommuner som drivit särskilda projekt för att stödja och stimulera företagens kemikaliearbete liksom för att sprida information såväl inom olika delar av den egna verksamheten som till allmänheten. Ett fortsatt starkt engagemang från kommunerna och landstingen i egenskap av exempelvis upphandlare, tillsynsmyndigheter och förmedlare av information är en viktig del i arbetet för att nå miljökvalitetsmålet Insatser från ideella organisationer och medborgare är viktiga för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Ett exempel är den så kallade SIN-listan (Substitute It Now), som identifierar särskilt farliga ämnen utifrån kriterier i Reachförordningen men som utvidgas snabbare än kandidatförteckningen. Den syftar bland annat till att stimulera och stödja företagens arbete med substitution. SIN-listan tas fram av den ideella organisationen kemikaliesekretariatet (ChemSec). Ytterligare exempel på ett viktigt kemikalierelaterat arbete som drivs av en ideell organisation är Svenska projekt miljövänligt och miljömärkningen Bra miljöval samt AB Svenska Operation giftfri förskola, som bedrivs i samarbete med handeln och föreningens lokala kretsar. Ett annat exempel är KRAV-märkningen av ekologiska livsmedel som görs enligt den ekonomiska föreningen regler för ekologisk produktion. Dessa och andra liknande initiativ kommer även att ha stor betydelse i arbetet för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Kemikaliekrav vid offentlig upphandling Miljökrav vid offentlig upphandling är ett marknadsbaserat styrmedel vars potential att bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålet Giftfri miljö Miljökrav vid offentlig upphandling kan vara ett viktigt verktyg för att driva på såväl substitution som innovationer inom kemi- AB och Kemikalieinspektionen samarbe- tar för att offentliga aktörer ska ställa krav på giftfria produkter och tjäns- Kemikalieinspektionen har gett i uppdrag att hjälpa kommuner att upphandla giftfria produkter till förskolan. 2013/14:39 lingsplanen för en giftfri vardag fokuserar på barnen och en plats där de vistas stora delar av dygnet är just förskolan. Leksaker och andra produkter som barn kommer i kontakt med kan innehålla skadliga kemikalier. projekt förskola ska skapa en guide till inköp och upphandling av giftfria produkter för förskolor. De nya miljökraven förväntas bli klara . Regeringen avser att utifrån resultatet av detta initiativ på lämpligt sätt stärka den fortsatta utvecklingen och tillämpningen av kemikaliekrav vid offentlig upphandling. 5.3 Utmaningar för kemikaliepolitiken Tillverkningen och användningen av kemikalier är viktiga delar av samhällsekonomin och användningen av kemikalier påverkar alla människors vardag. Alla produkter vi omger oss med är i sig själva kemikalier eller är behandlade med sådana. Det gäller allt från kemiska produkter som rengöringsmedel, kosmetika och läkemedel till varor som byggmaterial, kläder, leksaker och elektronik. som kemikalieanvändningen bidrar till vår materiella välfärd och bekvämlighet kan många kemikalier också orsaka skador på hälsa och miljö. Alla kemikalier är inte skadliga för människors hälsa och miljön men en del har farliga egenskaper. Ökad produktion ger ökad exponering Världsproduktionen av kemikalier ökade andra hälft från ungefär till och Den globala kemikalieproduktionen förväntas växa med varor har också ökat kraftigt under senare årtionden. importen av varor till Europeiska unionen har mer än tredubblats mellan , från till . Införseln till av elektriska och elektroniska produkter fördubb- Hushållens konsumtion av möbler och samlade tillförseln av leksaker till det svenska samhället uppgick till ungefär , vilket motsvarar leksaker per barn Den ökande produktionen och konsumtionen av kemiska produkter och varor innebär att varor omsätts i en allt snabbare takt och att flödet av kemikalier i samhället ökar. Detta medför att människor kommer i kon- takt med allt fler, och allt större mängder, farliga ämnen. görs och sprids från varor och kemiska produkter vid produktion och under användning eller avfallshantering. Därifrån kan de spridas via luft och vatten till den yttre miljön. Människor exponeras genom hudkontakt med kemikalier, genom inandning av luft och dammpartiklar samt genom förorenade livsmedel och dricksvatten. Antalet kemiska ämnen som tillverkas eller utvinns och används i sam- hället är mycket stort. Globalt uppskattas antalet ämnen som förekommer eller kan förekomma på marknaden till åtminstone 100 000. ämnen som finns i kvantiteter över ett ton per tillverkare och år på EU- marknaden uppskattas till mellan 30 000 och 40 000. har cirka 6 600 ämnen som tillverkas och importeras i kvantiteter om eller mer registrerats enligt kraven i Reachförordningen. Antalet kemiska produkter (dvs. ämnen eller blandningar av ämnen) är ännu fler. På den svenska marknaden finns exempelvis omkring 84 000 kemiska produkter. Farliga ämnen är sådana som motsvarar kriterierna för att klassificeras som farliga enligt gällande lagstiftning om klassificering och märkning (se avsnitt 4.4.4). Sådana ämnen används i stor utsträckning och kommer att användas även . Mer än hälften av det totala antalet kemiska produkter på den svenska marknaden är t.ex. klassificerade som hälsofarliga och dessa produkter utgör av den totala mängden kemiska produkter som förs in till eller tillverkas i . Av de kemiska produkter som är tillgängliga för konsumenter är ungefär en tredjedel klassificerade som hälsofarliga. Farliga ämnen finns i en betydande andel av varorna på marknaden. Kunskapen om de enskilda varornas kemikalieinnehåll är dock ofta bristfällig. En allt större andel av de varor som konsumeras i tillverkas utanför EU och inte sällan i länder med svag kemikaliekontroll. Möjligheten att kontrollera eller veta vilka ämnen som ingår i dessa varor är med dagens regelverk och styrmedel begränsad. Människors och miljöns exponering för farliga ämnen är betydande. För att generellt minska denna exponering krävs utveckling av regelverk och andra styrmedel, kunskapsuppbyggnad och bättre tillgång till information om förekomst av farliga ämnen i främst varor. Särskilt farliga ämnen fortsätter att tillverkas och användas Uttrycket särskilt farliga ämnen avser i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och i olika regelverk ämnen som har så allvarliga hälso- och miljöfarliga egenskaper att de så långt som möjligt bör fasas ut. Exempel på särskilt farliga ämnen är sådana som är långlivade i miljön och ansamlas i levande organismer, är cancerframkallande, skadar arvsmassan eller reproduktionsförmågan, är hormonstörande eller kraftigt allergiframkallande. Ämnen med kända sådana egenskaper används fortfarande i stor omfattning i såväl varor som i kemiska produkter. De förbud och begränsningar för användning som finns i dagens lagstiftning är ännu relativt få. Reachförordningen begränsar användningen av ett 60-tal ämnen, varav ett fåtal är helt förbjudna. Det finns även en lista på drygt 1 000 särskilt hälsofarliga ämnen som inte får användas i kemiska produkter avsedda för konsumenter. Med nuvarande regelverk och regeltillämpning riskerar många särskilt farliga ämnen att fortsätta att tillverkas och användas . Ett problem är att ämnen som begränsas på grund av sina farliga egenskaper inte sällan ersätts av andra ämnen med liknande eller andra farliga egenskaper. Spridning från förorenade områden och med långväga transporter Stora mängder farliga ämnen finns spridda i miljön genom att de ingår i redan producerade varor, byggnader och fasta konstruktioner. Så- dana ämnen finns också på ett stort antal gamla industritomter och indus- trifastigheter eller platser där farligt avfall dumpats. Från dessa så kallade förorenade områden samt från varor och byggnader sprids ämnen som kan hota människors hälsa och miljön. Spridningen kan ske genom läckage vid användning, avfallshantering och återvinning. Detta medför att vissa farliga ämnen kommer att fortsätta spridas i miljön , även om nytillförseln upphör genom begränsningar och förbud. Vissa ämnen transporteras långa sträckor via luft och vatten. Det gäller exempelvis kvicksilver, bromerade flamskyddsmedel och perfluorerade ämnen. De sistnämnda ämnena används bl.a. i elektronik, möbler och kläder. Miljösituationen i påverkas alltså av kemikalieanvändningen i övriga världen, såväl via handel som via långväga transporter av farliga ämnen i miljön. Samarbetet såväl inom EU som i internationella sammanhang är därför nödvändigt för att åtgärda kemikalierelaterade problem. Spridning av oavsiktligt bildade ämnen Vid vissa förbrännings- och tillverkningsprocesser bildas ämnen som i vissa fall kan ha farliga eller särskilt farliga egenskaper. Ett exempel är dioxiner som kan bildas vid förbränningsprocesser, t.ex. sopförbränning, och vid tillverkning av kemikalier som innehåller klor. Sådana oavsiktligt bildade ämnen kan skapa problem, särskilt om de är svårnedbrytbara i miljön och anrikas i levande organismer. De kan bl.a. skada den biologiska mångfalden och förorena livsmedel. Bristfällig kunskap om kemikaliers egenskaper För en stor del av de kemikalier som används i samhället är kunskapen om miljö- och hälsoegenskaper bristfällig. Kunskapsbristen gäller även hur ämnen används i kemiska produkter och varor samt hur de sprids och omsätts i miljön. EU:s centrala kemikaliregelverk, Reachförordningen och CLP-förordningen, syftar bl.a. till att åtgärda denna kunskapsbrist. Denna process har påbörjats genom att tillverkare och importörer av ämnen har börjat lämna uppgifter om ämnens egenskaper och deras användning till EU:s kemikaliemyndighet . Denna process kommer att pågå . Gällande regler innebär att kunskapen kommer att förbli bristfällig för en betydande del av de kemiska ämnen som används. Det gäller i synnerhet kemikalier som tillverkas och importeras i mindre kvantiteter, där informationskraven i Reachförordningen är lågt ställda. Det är angeläget att fortsätta utveckla styrmedel och metodik som kan bidra till att fylla kunskapsluckorna om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper. Dålig tillgång till information om farliga ämnen i varor När det gäller kemiska produkter, som diskmedel, färg och lim, kan det konstateras att kraven på information om kemikalieinnehåll som ska lämnas i leverantörskedjan och till konsumenter generellt sett är tillfredsställande. Situationen är en annan när det gäller varor. Kraven på, och tillgången till information om, farliga ämnen i varor såsom kläder, elektronik, byggprodukter och leksaker, är mycket bristfälliga. Det är ofta svårt för företag som importerar och säljer varor i att få information från sina leverantörer om vilka ämnen varorna innehåller. Detta beror på att huvuddelen av alla varor som finns på den svenska marknaden är tillverkade utanför EU och att leverantörskedjan är lång. Att förbättra tillgången till information om farliga ämnen i varor är viktigt för att förbättra kemikaliesäkerheten. Den vetenskapliga utvecklingen medför att nya problem förknippade med kemikalieanvändning uppmärksammas. Det gäller exempelvis farliga egenskaper hos vissa nanomaterial, kombinationseffekter av exponering för flera olika ämnen samt effekter av hormonstörande ämnen. Ytterligare ett område som kräver särskild uppmärksamhet är att barn kan vara extra känsliga för exponering för kemikalier. har problemen med så kallade mikroplastpartiklar uppmärksammats. Mikroplaster kan bl.a. finnas i skönhetsprodukter och i fibrer i kläder av polyester, akryler och polymider. Via reningsverk hamnar mikroplasterna i sjöar, hav och vattendrag där de kan skada djur. Frågan om användning av mikroplatser i skönhetsprodukter har tagits upp bland EU:s miljöministrar och regeringen har då lämnat sitt stöd till ett förslag om att kommissionen bör överväga förbud eller restriktioner för användning av mikroplaster. Den kontinuerliga utvecklingen av vetenskapligt baserad kunskap medför att regler och styrmedel liksom metoder för att testa och riskbedöma kemikalier ständigt ligger efter och behöver utvecklas för att omfatta nya vetenskapliga rön. Det är viktigt att kemikaliekontrollen bygger på ett försiktighetstänkande och att den syftar till att förebygga risker, bl.a. när nya kemikalier utvecklas. Det är särskilt viktigt att utveckla metoder för att riskbedöma nanomaterial och kombinationseffekter av kemikalier. Det är också viktigt att regelverket tar hänsyn till barns särskilda känslighet. Svårt att påvisa orsakssamband Det är ofta svårt att med statistiska (epidemiologiska) metoder påvisa samband mellan exponering för eller förekomst av enskilda ämnen i miljön och vissa typer av miljöskador eller sjukdomstillstånd i befolkningen. Detta beror på att exponeringssituationen i miljön är mycket komplex. En lång rad ämnen samspelar och påverkan kan också komma från andra miljöfaktorer. Effekterna kan vara förskjutna och rum och känsligheten kan variera mellan individer, befolkningsgrupper och ekosystem. För några ämnen som har använts är sambanden mellan exponering och skador på människors hälsa och miljön väl kända. Det gäller t.ex. kvicksilver, kadmium, bly, asbest, PCB (polyklorerade bifenyler) och DDT (diklordifenyltrikloretan). Erfarenheten från arbetet med att begränsa användningen av dessa ämnen visar att när påverkan på hälsa och ekosystem börjar uppmärksammas har skadorna ofta hunnit bli mycket omfattande. Höga halter av ämnena har i många fall redan hunnit ackumuleras i miljön och finns i varor, byggnader eller infrastruktur med lång livslängd. Det kan således ta från det att problemet uppmärksammas till dess att beslut fattas om att begränsa användningen och att ämnet börjar fasas ut. kan samhällets kostnader för skador och sanering bli mycket stora. Enbart kostnaderna för sanering och återställande till följd av PCB-användningen i beräknas till mellan 3,5 och (Cost of late action – the case of PCB; , , Tema Nord 2004:556). Ett annat exempel gäller kadmiumexponering via maten. Kadmium påverkar skelettet och bidrar till en ökad frekvens av benbrott i den svenska befolkningen. Den samhällsekonomiska kostnaden för frakturer orsakade av kadmiumintag via maten har beräknats till (Kemikalieinspektionen PM 12/12). Det finns flera exempel på skador på biologisk mångfald och naturresurser som har medfört betydande kostnader för samhället. Ett exempel är skador på rovfågelspopulationer från miljögifter. Ett annat är de höga halterna av tungmetaller i fisk från och svenska insjöar som gör fisken olämplig som föda för delar av befolkningen. För att undvika stora negativa effekter och kostnader bör samhället agera . Kemikalirelaterade skador bör vidare så långt som möjligt förebyggas genom åtgärder vid källan. Det innebär exempelvis att ämnen med vissa särskilt farliga egenskaper överhuvudtaget inte bör användas. Det innebär också att ämnen som ger skadliga effekter vid mycket låga koncentrationer och ämnen för vilka det inte går att fastställa vid vilken exponeringsnivå den skadliga effekten inträffar inte bör användas. Ökad efterfrågan på resurser ställer ökade krav på att avgifta materialkretsloppen har behovet av att tillvarata och hushålla med resurser ökat och återvinningsmålen har höjts såväl nationellt som inom EU. pratar man ofta om så kallad urban mining, vilket innebär att det som redan är utvunnet och producerat och har använts i samhället ska användas på nytt när det blir avfall. Samhällets produkter, byggnader och anläggningar liknas därmed vid en gruva där ämnen och material kan återvinnas för att minska behovet av att tillverka eller utvinna nya jungfruliga material. Dessa frågor har fått ytterligare uppmärksamhet i samband med industrialiseringen av tidigare utvecklingsländer, t.ex. , och det ökade resursbehov som följer av detta. Den ökande konkurrensen om vissa naturresurser, däribland sällsynta jordartsmetaller, har också lett till diskussioner om handelsembargon och liknande åtgärder i syfte att säkra tillgången till vissa kritiska resurser. arbete med en färdplan för ett resurseffektivt är ett exempel på hur EU försöker hantera den nya situationen. Ett ökat fokus på avfallsåtervinning har i vissa fall lett till att kretsloppsprincipen har fått företräde framför försiktighetsprincipen. I praktiken har detta medfört att avfall som innehåller farliga ämnen har återvunnits och därmed spridits i nya material. Att sträva efter resurseffektiva kretslopp som också är fria från farliga ämnen är en fråga som drivit nationellt, bl.a. genom en särskild strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp och genom generationsmålet i miljömålssystemet. I EU:s beslutade sjunde miljöhandlingsprogram har vidare aktivt bidragit till att en EU-strategi för giftfri miljö som även omfattar giftfria materialkretslopp ska tas . Det finns anledning att ytter- ligare stärka detta arbete och i det sammanhanget lyfta frågan om att Prop. 2013/14:39 undvika att återcirkulera och sprida farliga ämnen genom materialåter- Att verka för både giftfria och resurseffektiva kretslopp har avgörande betydelse för möjligheten att nå miljökvalitetsmålen Giftfri miljö och God bebyggd miljö. Trender i utvecklingen av miljösituationen Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö följs bl.a. upp genom olika indikatorer och mätvärden. Det går inte att utifrån indikatorerna utläsa någon tydlig trend i utvecklingen av miljötillståndet när det gäller förekomsten och spridningen av farliga kemikalier i miljön. Allmänt kan det dock sägas att den ökande produktionen och konsumtionen av kemikalier och varor globalt medför att den diffusa spridningen av farliga ämnen och den samlade exponeringen för sådana ökar. Halterna av vissa välkända miljögifter har följts genom mätningar som visar långsamt minskande halter i modersmjölk. Det gäller ämnen som PCB, dioxiner, DDE (diklorodifenyldikoroetylen som är en nedbrytningsprodukt av DDT) samt PBDE (polybromerade difenyletrar som är en grupp bromerade flamskyddsmedel). Dessa ämnen är mycket svårnedbrytbara i miljön, ansamlas i människokroppen och andra levande organismer samt är cancerframkallande, skadliga för arvsmassan eller fortplantningsförmågan eller hormonstörande. Trots att flera av ämnena har varit helt eller delvis förbjudna förekommer de fortfarande i bl.a. modersmjölk. Halterna i modersmjölk minskade dock generellt med mellan . Halterna av vissa svårnedbrytbara bromerade flamskyddsmedel och perfluorerade ämnen fortsätter dock att öka i modersmjölk och i blodprover. PCB-halterna i fet fisk, t.ex. strömming från , är fortsatt förhöjda. Generellt kan sägas att när svårnedbrytbara ämnen förbjuds eller begränsas kan en minskning av halterna observeras relativt snart i både människokroppen och miljön, men halterna sänks ofta mycket långsamt. När det gäller kadmium är halterna hos den svenska befolkningen på eller över sådana nivåer som kan kopplas till påverkan på njurar och skelett. Riskgrupper är exempelvis gravida kvinnor, nyfödda barn, småbarn, personer med järnbrist samt rökare. fram till har antalet konsumenttillgängliga kemiska produkter som är klassificerade som hälsofarliga varit relativt . En viss ökning kan dock noteras . Den kvantitativa ökningen medför dock att den samlade exponeringen för farliga ämnen har ökat något. till har vidare andelen konsumenttillgängliga produkter som innehåller allergiframkallande ämnen ökat. Utvecklingen går alltså åt fel håll. Förekomsten av cancerframkallande, mutagena och reproduktionsstörande ämnen i svensktillverkade varor har minskat från slutet av 1990- talet fram till . En allt större andel av de varor som används i importeras dock och bilden av utvecklingen hade varit mindre positiv om varuimporten hade ingått i statistiken. 6 Särskilt farliga ämnen 6.1Etappmålet om särskilt farliga ämnen Regeringen har beslutat ett etappmål om särskilt farliga ämnen. Etappmålet innebär att beslut som fattas inom EU och internationellt om sådana ämnen ska innehålla åtgärder som innebär att –hormonstörande ämnen och kraftigt allergiframkallande ämnen betraktas som särskilt farliga ämnen i relevanta regelverk , –särskilt farliga ämnen blir föremål för prövning eller beslut om utfasning under gällande regelverk inom alla användningsområden , –särskilt farliga ämnen i produktionsprocesser används endast under strikt reglerade omständigheter , och –uttrycket särskilt farliga ämnen i relevanta regelverk även inkluderar sådana ämnen som har andra allvarliga egenskaper än de som omfattas av nuvarande specifika kriterier och som inger motsvarande grad av betänklighet. Skälen för regeringens etappmål utvecklas i promemorian Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålet och en första uppsättning etappmål (Ds 2012:23). 6.2Insatser för att nå etappmålet om särskilt farliga ämnen Regeringens bedömning: strategi om hormonstörande ämnen bör uppdateras med en tidsplan för när regler om hormonstörande ämnen ska tas in i rättsakter som saknar sådana regler. Skälen för regeringens bedömning Strategi om hormonstörande ämnen har farorna med hormonstörande ämnen uppmärksammats allt mer. Hormonstörande ämnen misstänks ha ett samband med uppkomsten av vissa cancerformer, tidigarelagd pubertet, ökad frekvens av missbildade könsorgan, försämrad spermieproduktion och spermiekvalitet samt övervikt, diabetes och beteendestörningar. Vissa hormonstörande ämnen misstänks ge skadliga effekter vid mycket små doser och de skadliga effekterna av ämnena kan uppträda långt efter tidpunkten för exponering. Människan är särskilt känslig för exponering för hormonstörande ämnen . Det kan handla om exponering under fostertiden eller under puberteten då hormonsignalerna är särskilt viktiga för utvecklingen. På miljöområdet diskuteras om hormonstörande ämnen i recipienter för avloppsvatten kan ligga bakom missbildningar hos fisk och andra djur. antog ett meddelande om en strategi för hormonstörande ämnen (gemenskapens strategi för endokrinstörande ämnen, KOM 1999(706) slutlig). Strategin behandlar behovet av forskning på området, internationellt samarbete om hormonstörande ämnen, information som bör ges till allmänheten samt lämpliga åtgärder på policynivå.