prop · H003145 · 2013-06-14 00:00:00 — Exempelvis finns behov av att säkra kontinuerlig tillgång till data från satelliter och att skydda rymdinfrastrukturen mot hot. 239 En utförligare beskrivning av samverkansgruppen finns i kapitel 2. SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? hantering av och rymdkoden präglas av brist på helhetssyn vilket resulterat i att svenska ståndpunkter formulerats isolerat eller inte alls. Det svenska agerandet i förhandlingarna har präglats av passivitet. I exemplet med har detta har fått till följd att svenska forskares och företags möjligheter att få uppdrag kan ha påverkats. 5.6.2Avkastningsmål och tillgångsvärdering i SSC SSC:s uppdrag att svara för driften på innebär att bolaget har en unik roll i svensk rymdverksamhet att sköta och utveckla en av de mest utvecklingsstrategiska delarna av svensk rymdverksamhet. ser ägaren staten bolaget som ett bland andra i rymdindustrin. Försäljningen av satellitdivisionen var väl underbyggd och dokumenterad. konstaterar också att SSC aktivt försökte hitta alternativa finansieringsvägar för satellitdivisionens utvecklingsprojekt utanför Rymdstyrelsens finansiering. noterar att ägaren inte tog hänsyn till att bolaget hade stora likvida tillgångar vid tiden för försäljningen och som skulle kunnat användas som finansiering av aktuella utvecklingsprojekt. konstaterar att SSC nått avkastningsmålet under två enskilda år, 2008 och 2010, och då som ett resultat av extraordinära intäkter från aktieförsäljningar och utdelningar från dotterbolag. Den bolagsanalys gjort visar att det finns stora möjligheter att påverka resultatet genom det sätt man redovisar tillgångar. Bolaget använder också sina tillgångar till investeringar.241 Det avkastningsmål som ägaren satt på bolaget är fastlagt utifrån en marknadsriskprissättning som inte är anpassad efter den statligt finansierade rymdmarknaden. Statliga bolag med liknande roll som främjare av innovation, exempelvis Inlandsinnovation, har inga avkastningsmål fastlagda av ägaren. ägarenhet menar att eftersom inte uttalat något samhällsuppdrag är det därför ägarens uppdrag att styra efter avkastningsmål. 240Regeringskansliet () anger i svar på faktagranskning att ett sänkt avkastningskrav inte skulle förändrat läget eftersom det i detta fall rörde sig om en verksamhet utan kunder eller beställare. 241I SSC:s svar på faktagranskning anger bolaget att investerades i materiella tillgångar i markstationsnätet . 242Regeringskansliet () anger som svar på faktagranskning att styrningen sker efter avkastningsmål men att hänsyn måste tas till det specifika uppdraget att svara för driften av . har dock inte funnit någon dokumentation som stödjer att detta påverkar avkastningsmålen. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Om ansluter sig till rymdkoden kommer det att få konsekvenser för olika svenska intressenter. FOI utredde vilka konsekvenserna skulle bli, bland annat genom att rikta en förfrågan till berörda departement, myndigheter och företag. konstaterar att flera departement antingen inte besvarade förfrågan eller hänvisade till Rymdstyrelsens svar. Exemplet med den svenska hanteringen av rymdkoden visar hur förhandlingar om skydd av rymdinfrastrukturen skötts isolerat och inte har bidragit till att öka förståelsen för bredden i rymdverksamheten. Hanteringen har heller inte bidragit till att bygga upp kunskaper hos andra svenska myndigheter än den som direkt medverkat i förhandlingarna. Vid förhandling om rymdkoden har det ansvariga departementet agerat utan kontakter med övriga departement och andra berörda myndigheter, utöver FOI. Trots att frågan berör en stor del av den svenska förvaltningen har övriga departement inte visat intresse för frågan. Bärraketprogrammet är den enskilt största utgiftsposten i svensk rymdverksamhet. Rymdstyrelsen har drivit frågan om utträde ur programmet eftersom myndigheten anser att det tränger undan annan rymdverksamhet som Rymdstyrelsen anser sig ha uppdrag att stimulera. Vid valde att gå ur bärraketprogrammet för att kort därefter återinträda i programmet. Återinträdet i bärraketprogrammet 2009 har inneburit att en ännu större andel av Rymdstyrelsens anslag går till . Många länder anser att egen uppskjutningskapacitet är strategiskt viktig. Nationell prestige och oberoende anses ofta viktigare än kostnadseffektivitet.243 utträde ur bärraketprogrammet 2008 motiverades bland annat med att kostnaderna för uppsändningstjänsterna var höga och fördelningen av förlusterna gynnade de länder som hade industriellt utbyte av att Ariane-raketen används.244 utträde bidrog till att såg över kostnaderna och öppnade för mer insyn i redovisning. 243Som svar på faktagranskning anger Rymdstyrelsen att ESA-projekten är betydligt mer kostnadseffektiva än projekt. Amerikanska staten betalar så mycket för uppsändningstjänster än vad kommersiella aktörer betalar för samma uppsändningstjänst. 244Rymdstyrelsen, svar på faktagranskning . SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? De industriella intressena i ESA:s bärraketprogram är till stor del uppbyggda kring stora länders egna utvecklingsprogram. Ofta är militära intressen drivkrafter i dessa utvecklingsprogram, tekniker inom bärraketprogrammen kan användas för militära ändamål. En sådan dubbel användning av tekniken för både civila och militära ändamål har flera länder bedömt som resurseffektivt. Galileo-frågan hanteras separat från annan rymdverksamhet inom . Frågan är inte central för Näringsdepartement som har ansvaret vilket innebär att arbetet inte är prioriterat. finns det stora intressen för i , inte minst industriella. har intagit en passiv inställning i förhandlingarna om där budgetrestriktivitet varit den dominerande förhandlingspositionen. Exemplet med visar också på samverkan mellan . När det finansiella ansvaret för helt gick över till EU innebar det för del att det inte gick att avstå från deltagande. Exemplet med GMES/illustrerar statens styrning inom ett område, jordobservation, som av Rymdstyrelsen är utsett som prioriterat. Trots att området är prioriterat får svenska företag få uppdrag från industrireturen är under det förväntade. Detta har flera förklaringar, bland annat att svenska företag lämnar anbud som ligger för högt i pris samt att svenska företag inte har specialiserat sig i förhållande till sina konkurrenter. En utvärdering har visat att svensk forskning på området har svag anknytning till internationell verksamhet.246 Därmed kan det bli svårare för svenska forskare att kunna ta del av forskningsmedel från och EU. framställs i internationella sammanhang som ett land med höga ambitioner inom miljö och klimatområdet. Svenska myndigheter är en av största användare av satellitdata.247 visar undersökningar på att tjänsterna inom jordobservation är en växande marknad men fortfarande i behov av offentlig finansiering. I är de nationella offentliga satsningarna på jordobservationstjänster jämförelsevis små. 245Rymdstyrelsen, svar på faktagranskning . 246Rymdstyrelsen, International Evaluation of SNSBs Earth Observation Programme 20052010. 247Regeringskansliet har i svar på faktagranskning framhållit att användning av satellitdata ses som unik. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 6 Slutsatser och rekommendationer har granskat statens insatser inom svensk rymdverksamhet. Syftet har varit att granska om regeringen genomför och följer upp svensk rymdverksamhet i enlighet med intentioner. intentioner innebär att rymdverksamhet ska vara en strategisk tillgång för kunskapssamhället, industrins konkurrenskraft och för att möta samhällets behov, inte minst när det gäller frågor om klimat och miljö. investerar i rymdverksamhet. Samhällsnyttan av rymden är större än någonsin och rymdverksamheten berör många samhällsfunktioner. övergripande slutsats är att svensk rymdverksamhet som den genomförs inte utnyttjas som en strategisk tillgång. helhetssyn tillsammans med bristande uppföljning gör att den fulla potentialen inte utnyttjas. Därmed finns en risk för att inte har beredskap att möta den framtida utvecklingen på rymdmarknaden och därmed inte heller att utnyttja möjligheter till ökad tillväxt och konkurrenskraft. I forsknings och innovationspropositionen248 stipulerar regeringen att en nationell strategi för rymden är motiverad. Oavsett om det finns en fastlagd strategi eller inte är det mot bakgrund av iakttagelser viktigt att genomförandet av svensk rymdverksamhet baseras på ett brett angreppssätt och är väl förankrat hos alla användare och att det inkluderar en översyn av organisationsstrukturen av rymdverksamheten. 6.1Bristen på helhetssyn riskerar ineffektiva prioriteringar För att kunna hantera den komplexa rymdverksamheten är det av vikt att beslutsfattare på alla nivåer besitter en helhetssyn. Denna helhetssyn är en förutsättning för att kunna göra välgrundade prioriteringar av statliga insatser på rymdområdet. I intentioner och även i regeringens proposition för forskning och innovation är målsättningarna satta med förutsättningen att rymdverksamheten hanteras med ett helhetsperspektiv. 2012/13:30 Forskning och innovation. SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? konstaterar dock att rymdverksamheten inte bedrivs med ett sådant helhetsperspektiv. Som det nu fungerar tenderar olika delar av rymdverksamheten att hanteras var för sig utan samordning. Ett exempel på ett område vars betydelse inte uppmärksammas av regeringen när rymdfrågor behandlas är frågor om hot och säkerhet som rör rymdinfrastrukturen. Detta trots att området blir allt viktigare när fler samhällsfunktioner blir beroende av säker tillgång till rymdinfrastruktur. Ett annat exempel är hanteringen av den största europeiska rymdsatsningen där ansvaret finns på en enhet som inte ser sig själva som en del av rymdverksamheten. noterar att många länder ser den civila och militära rymdverksamheten som en helhet. Dessa länder har som utgångspunkt att effektivare resursutnyttjande kan skapas och ren civil rymdverksamhet användas för militära syften. Exempelvis har EU som utgångspunkt att data från Galileosatelliter och GMES/ska kunna användas även för I hanteras inte civil och militär rymdverksamhet i ett sammanhang. Det finns inte något tydligt utpekat samordningsansvar för rymdfrågor på . Detta bidrar till att helhetsperspektiv inte kan tas. Enskilda departements ansvarsområden styr myndigheternas instruktioner. Därmed finns det heller ingen befogenhet på myndighetsnivå att ta ett helhetsgrepp. Rymdstyrelsens strategi som är formulerad utifrån myndighetens instruktion, inte utifrån den samlade svenska rymdverksamheten, är ett sådant exempel. Ett annat exempel är att kompetens kring rymdverksamhet är mycket fragmenterad, där ett antal tjänstemän på olika departement delvis utifrån det enskilda departementets ansvarsområde har rymdfrågor i sina arbetsuppgifter. 6.1.1Det internationella sammanhanget kräver konkreta målsättningar Hantering av rymdfrågor sker ofta i internationella förhandlingar där olika aspekter av rymdfrågor förhandlas i olika forum av olika företrädare för . menar att eftersom helhetssyn saknas blir samordningen genom gemensamberedningsprocesser inte tillräcklig eftersom denna inte genomsyras av målen för svensk rymdverksamhet. till följd att företrädare framför motsatta ståndpunkter alternativt inte framför någon svensk ståndpunkt alls, trots att frågan kan vara viktig för svensk rymdverksamhet. Rymdverksamheten domineras av internationella förhandlingar där ställningstaganden görs med konsekvenser framåt av enskilda tjänstemän. Underlagen är framtagna utifrån de skilda ansvarsområden som GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN finns på respektive departement och myndighet och helhetsperspektivet genomsyrar därmed inte underlagen. konstaterar att flera andra länder har konkretiserade målsättningar i sina strategier och att ansvaret för utformning av rymdpolitik finns på hög politisk nivå. De konkreta målsättningarna ger förutsättningar i dessa länder för ett tydligt agerande i internationella förhandlingar. Det finns ofta också en tydlig utpekad samordnande funktion. En bred förankring, utvärdering och uppföljning präglar också rymdpolitiken i många andra länder. 6.1.2 Förutsättningar saknas för diskussion om prioriteringar anser att den svenska förvaltningen av rymdverksamhet karaktäriseras av fragmentisering och avsaknad av konkretiserade målsättningar. Därmed tas inga underlag för diskussion om prioriteringar fram. Enligt karaktäriseras effektiva prioriteringar i rymdverksamhet av att finansiering kanaliseras till ändamål där nyttan blir så stor som möjligt för samhället i stort. Ett effektivt nyttjande av rymdinfrastrukturen kännetecknas av att infrastrukturen tillgängliggörs för medborgare och företag. För att identifiera effektivitet i dessa sammanhang är det viktigt att såväl producenter och slutanvändare får möjlighet att diskutera innehållet med beslutsfattare med befogenheter att beakta alla delar av rymdverksamhet. menar att relevanta producenter och slutanvändare i en vidare krets inte haft möjlighet att påverka prioriteringarna i svensk rymdverksamhet . Därmed riskerar regeringens styrning att leda till ineffektiva prioriteringar. 6.2Avsaknad av systematisk uppföljning försvårar omprövningar konstaterar att någon uppföljning av rymdverksamheten som helhet inte har gjorts. Rymdverksamhet är visserligen svår att utvärdera men det finns en svag utvärderingskultur inom detta område, där få försök görs att utvärdera rymdverksamheten samlat. konstaterar att Rymdstyrelsen i sitt uppdrag att stödja teknikutveckling inte genomfört uppföljningar eller analyser som kan ge underlag för prioriteringar.249 Rymdstyrelsen är dock en liten myndighet 249Regeringens innovationsstrategi nämner som en viktig prioritering uppföljning av innovationssatsningar. Rymdstyrelsen anger i svar på faktagranskning att en utvärdering gjorts, Effektutvärdering av Rymdstyrelsens finansiering av teknikutveckling, Technopolis 2010. SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? med begränsade personalresurser utifrån ett mycket vittgående uppdrag. Myndigheten tar fram de viktigaste underlagen för prioriteringar, men med tanke på de begränsade personalresurser som finns på myndigheten finns det en risk att underlagen inte kan få tillräcklig omfattning och djup för att möjliggöra en bedömning av behov av omprövning. En viktig förutsättning för uppföljning och utvärdering inom rymdområdet är att det genom dokumentationen på går att följa hur rymdrelaterade ärenden bedrivits. har under granskningen konstaterat att det finns flera brister i dokumentation av rymdrelaterade ärenden. anser att när rymdverksamheten inte följs upp och inte utvärderas får det till följd att medel fortsätter att kanaliseras på i stort sett samma sätt som tidigare utan att nödvändiga omprövningar görs som tar hänsyn till förändrade omvärldsförhållanden. 6.2.1 Endast finansiella aspekter av rymdverksamhet följs upp konstaterar att den uppföljning som finns ibland annat Rymdstyrelsens årsredovisning fokuserar på hur stor andel medel svenska forskare och företag får tillbaka från respektive program i EU och . Därmed följs endast en del av aspekterna med rymdverksamhet upp och vidare syften i form av exempelvis samhällsnytta inkluderas inte. Eftersom kunskapen brister kring resultat och effekter kan inte den vidare nyttan identifieras och följas upp. Det blir därmed omöjligt att värdera nyttan av olika typer av satsningar på rymdverksamhet. Flera av ESA:s och program drivs av syftet att ha oberoende tillträde till rymden, till gagn för europeisk samhällsnytta, trots att verksamheten i flera avseenden visar bristande kostnadseffektivitet och fördyrande processer. Dessutom blir systemet med industrireturer fördyrande genom att det drivs av medlemsländernas vilja att utveckla egen rymdkompetens. Ett exempel på att finansiella aspekter snarare än nyttan med rymdverksamhet är viktigast för är positionen om budgetrestriktivitet som genomsyrar EU-förhandlingar även när det gäller rymdpolitik. Det är givetvis viktigt att driva frågor om kostnadseffektivitet men saknas i de fall granskat beaktandet av målsättningar om exempelvis större samhällsnytta i förhandlingar om rymdsatsningar. menar att eftersom huvuddelen av svenska rymdsatsningar sker genom EU och ESA-systemen där verksamheten bedrivs med samhällsnytta som mål så är det en brist att uppföljningen inte omfattar dessa aspekter. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 6.2.2 Regeringens återrapportering till är inte ändamålsenlig menar att regeringens återrapportering till inte ger fullständig insyn i hur svenska rymdsatsningar prioriteras. ESA-arbetet rapporteras till genom budgetpropositionen. I budgetpropositionen framför regeringen att ESA-samarbetet möjliggör för svenska forskare att i samarbete med europeiska kollegor genomföra projekt som är för kostsamma att genomföra med enbart nationell finansiering. Vidare framhåller regeringen den höga kvaliteten på svensk forskning och industri inom rymdområdet.250 Dock rapporteras ingen uppföljning av resultaten av ESA-samarbetet, exempelvis att svenska företag har svårt att få ESA-uppdrag inom jordobservationsprogrammet. Detta trots att gjort stora satsningar i detta program. Vidare informerades inte alls inför ministerrådsmötet om den svenska prioriteringen att gå ur bärraketprogrammet och den kraftiga ökningen av medel till jordobservationsprogrammet som därmed möjliggjordes. Inför fick en föredragning av regeringen om de svenska prioriteringarna. I detta sammanhang menade regeringen att jordobservation är ett särskilt starkt svenskt område. Detta trots att uppdragen till svenska företag inom just jordobservation inte motsvarat förväntningarna. menar att regeringen i detta fall inte gett fullständig information till riksdagen.251 När det gäller rymdfrågorna i EU får däremot regelbunden information. Inför beslut i informerar regeringen genom de rutiner som finns fastlagda kring och fackutskott. Dock sker dessa diskussioner i nära anslutning till beslut om exempelvis rådsslutsatser. har därmed i praktiken begränsad möjlighet att påverka de svenska ståndpunkterna. Dessutom är dokumentation som rör möten ofullständig vilket försvårar för att följa diskussioner och vilka frågor och på vilket sätt regeringen drivit svenska intressen.252 2012/13:1, utgiftsområde 16, s. 184. 251I svar på faktagranskning från anges att informationen om att jordobservation är ett särskilt starkt svenskt område är vidimerat av Rymdstyrelsen. Regeringen informerade inte om industrireturer. 252Granskning ärendehantering av rymdrelaterade frågor på samt , . I svar från på faktagranskning anges att påbörjat ett arbete för att åtgärda dessa brister . har granskat även dessa akter och funnit att akterna är ofullständiga. SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? anser att dessa beslut är så viktiga för svensk rymdverksamhet att anser att det är rimligt att får ökad insyn i dessa frågor. 6.3SSC styrs inte som en del av svensk rymdverksamhet anser att SSC:s ägare, staten, genom att ge bolaget enbart avkastnings- och utdelningsmål, utan koppling till intentioner, styr SSC helt separerad från övrig svensk rymdverksamhet. Därmed utgör inte bolaget i praktiken en del av svensk statlig rymdverksamhet. Bolaget ansvarar för en av de för mest utvecklingsstrategiska tillgångarna i rymdverksamheten, . Grunden för är ett internationellt samarbetsavtal. Därmed blir driften ett internationellt åtagande för som rymdbasen utgör en viktig resurs för svensk rymdverksamhet. Det finns på det sätt som ägaren har satt upp mål för bolaget en risk att styrningen inte tar tillvara den unika tillgång som utgör och därmed de investeringar som gjorts av svenska och övriga medverkande länders skattebetalare. anser att ägarens styrning är kluven. Bolaget har visserligen fått ansvar för driften och utvecklingen av en av svensk rymdverksamhets mest utvecklingsstrategiska tillgångar men ses i andra sammanhang som ett företag bland andra. menar att styrningen inte är anpassad till karaktären på bolaget som verksamt på en nästan helt uteslutande statlig marknad där andra förutsättningar finns än på renodlade kommersiella marknader.253 Den nuvarande inriktningen på SSC bygger på att bolaget behåller uppdraget att sköta och utveckla . konstaterar att de planer bolaget fastlagt tillsammans med ägaren för att utveckla till en bas för satellituppskjutning är beroende av att de förutsättningar som finns i form av internationella avtal och nyttjanderätt till marken är oförändrade. konstaterar att synen på huruvida det var rätt att sälja ut satellitdivisionen inte är samstämmig bland svenska rymdaktörer. I denna fråga tar inte ställning men konstaterar att andra länder ser egna satellitutvecklingsresurser som en utvecklingsstrategisk tillgång för landet. noterar att överväganden om strategisk tillgång inte 253I sitt svar på faktagranskning menade SSC att detta sätt att styra mot avkastningsmål är under omprövning och att uppdraget från ägaren för verksamhetsdelarna skiljer sig åt. Ägaren har under granskningens genomförande tagit initiativet till en förändrad ändamålsbeskrivning som kommer att förtydligas i samband med en måldialog . Ändamålsenligheten i den nuvarande avkastningsmodellen har varit ett återkommande tema i dialogen mellan SSC och ägaren. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN ingick i de beslutsunderlag som togs fram av som förberedelse för försäljningen.254 Avkastningsmålet för SSC är fastlagt utifrån en marknadsriskprissättning på privata marknader. Eftersom SSC verkar på en i princip helt statlig marknad borde prissättningen istället ta hänsyn till riskerna som finns på helt statliga marknader. När denna typ av riskbedömning är det enda styrmedlet blir styrningen inte anpassad efter den marknad bolaget verkar på. Ägaren har dock inte sett någon anledning att anpassa nivån eftersom inte pekat ut något särskilt samhällsuppdrag. Eftersom bolaget har problem med lönsamheten kan konsekvenserna bli att utvecklingssatsningar av betydelse för den samlade svenska rymdverksamheten inte förverkligas och att verksamheten utvecklas i en riktning mot verksamheter som ger säkra intäkter. noterar att bolaget vid tiden för försäljningen av satellitdivisionen hade stora likvida tillgångar. SSC:s profil har ända sedan tillblivelsen huvudsakligen varit ett bolag med hög nivå på teknikutveckling och hög innovationsgrad. Denna typ av bolag har normalt svårt att generera hög avkastning och värde för sin ägare. konstaterar också att jämförbara statligt ägda utvecklingsbolag i såväl som utomlands inte har avkastningsmål. drar därmed slutsatsen att ägaren styr SSC genom avkastningsmål utan hänsyn till bolagets utvecklingsstrategiska uppdrag. Detta innebär att SSC inte fullt ut kan bidra till svensk rymdverksamhets fortsatta utveckling. Dessutom är nivån på avkastningsmålet inte anpassat till bolagets verksamhet inom teknikutveckling och den institutionella marknad bolaget är verksamt på. 6.4Organisationen av statlig rymdverksamhet leder till inlåsning konstaterar att rymdmarknaden är institutionell och domineras av statliga upphandlingar, som ibland är konkurrensutsatta. finns det marknadssegment med stor tillväxtpotential, särskilt i de delar av marknaden som avser rymdtjänster. Marknadsanalysen visar att det är svårt att få medel till rymdverksamhet från andra svenska finansiärer än Rymdstyrelsen. Detta skapar enligt en begränsad marknad med liten möjlighet att växa. 254I svar på faktagranskning och menar representanter från SSC att orsaken till detta är att bolaget inte hade något uppdrag från ägaren att bedriva satellitutveckling. SVENSK RYMDVERKSAMHET EN STRATEGISK TILLGÅNG? marknadsanalys som visar på liten tillväxt i rymdsektorn i Exemplet med svårigheten för SSC:s projekt att få finansiering för att utveckla teknik för att bogsera satelliter visar på en oförmåga från det marknadskompletterande statliga systemet för finansiering att bedöma