prop · H003186 · 2013-07-03 00:00:00 — Regeringens proposition 2012/13:186 Ökade möjligheter att förebygga våld Regeringen överlämnar denna proposition till . Som ytterligare ett led i regeringens strävan att förebygga våld i nära relationer föreslås en ändring i reglerna om kontaktförbud. Förslaget innebär att det inte längre ska krävas att risken för brott är påtaglig för att ett kontaktförbud avseende gemensam bostad ska kunna meddelas. Det betyder bl.a. att det inte måste vara fråga om en akut risk för brott mot den person som förbudet avses skydda, utan att det är tillräckligt att den risken är konkret och tydlig. Lagändringen föreslås träda i kraft . 2012/13:186 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:688) om Ärendet och dess beredning .............................................................. Gällande rätt och frågans tidigare behandling................................... Frågans tidigare behandling ............................................... Ökade möjligheter att förebygga våld i nära relationer..................... 5.1Förutsättningarna för kontaktförbud avseende gemensam bostad bör ändras.............................................. 5.2Det ska inte längre krävas att risken för brott är Kostnader och andra konsekvenser................................................. (2012:52) .............................................................................. Förteckning över remissinstanserna...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:688) om kontaktförbud. 2012/13:186 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:688) om kontaktförbud Härigenom föreskrivs att 1 a § lagen (1988:688) om kontaktförbud ska ha följande lydelse. Kontaktförbud enligt 1 § får Kontaktförbud enligt 1 § får avse också förbud att uppehålla sig avse också förbud att uppehålla sig i en bostad som brukas gemensamt i en bostad som brukas gemensamt med annan, om det på grund av med annan, om det på grund av särskilda omständigheter finns en särskilda omständigheter finns risk påtaglig risk för att den mot vilken för att den mot vilken förbudet förbudet avses gälla kommer att avses gälla kommer att begå brott begå brott mot en sammanboendes mot en sammanboendes liv, hälsa, liv, hälsa, frihet eller frid (kontakt- frihet eller frid (kontaktförbud avseende gemensam bostad). Kontaktförbud avseende gemensam bostad får meddelas endast om 1.skälen för ett sådant förbud väger väsentligt tyngre än det intrång eller men i övrigt som förbudet innebär för den mot vilken förbudet avses gälla, och 2.den som förbudet avses skydda förbinder sig att medverka till att den mot vilken förbudet avses gälla i rimlig utsträckning får tillgång till sina personliga tillhörigheter. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2011:487. 3 Ärendet och dess beredning beslutade chefen för att ge en utredare i uppdrag att analysera konvention om förebyg- gande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet (CETS No. 210) och överväga vilka åtgärder som krävs för att ska kunna tillträda konventionen. I uppdraget ingick även att lämna de förslag som behövdes med anledning av tillkännagivande i fråga om kontaktförbud avseende gemensam bostad (bet. 2010/11:JuU5, rskr. 2010/11:236). antog härefter ett nytt tillkännagivande i frågan (bet. 2011/12:JuU14, rskr. 2011/12:136). Utredaren överlämnande promemorian till- träde till konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet samt vissa frågor om kontaktför- bud avseende gemensam bostad (Ds 2012:52). I detta lagstiftningsärende behandlar regeringen frågan om kontaktför- bud avseende gemensam bostad. En sammanfattning av promemorian och dess lagförslag i relevanta delar finns i bilaga 1 respektive bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 3. En sammanställning över remissvaren finns till- gänglig i (dnr Ju2012/7688/L5). Promemorians förslag i fråga om tillträde till konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet bereds vidare i . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande. Lagrådsremissens förslag stämmer överens med propositionens. Lag- rådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5.2. I förhållande till lagrådsremissen har vissa förtydliganden och redak- ändringar gjorts. 4Gällande rätt och frågans tidigare behandling Ett kontaktförbud är ett förbud för en person att besöka eller på annat sätt ta kontakt med en annan person eller att följa efter denna person, 1 § första stycket lagen (1988:688) om kontaktförbud. Ett sådant förbud får meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den mot vilken förbudet avses gälla kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera den som förbudet avses skydda. Vid bedömningen av om det finns en sådan risk ska det särskilt beaktas om den mot vilken förbudet avses gälla har begått brott mot någon per- 2012/13:186 sons liv, hälsa, frihet eller frid, 1 § andra stycket. Kontaktförbud får vi- dare endast meddelas om skälen för ett förbud uppväger det intrång eller men i övrigt som förbudet innebär för den mot vilken förbudet avses gälla, 1 § tredje stycket. Om det kan antas att ett kontaktförbud enligt 1 § inte är tillräckligt, får förbudet utvidgas till att avse förbud att uppehålla sig i närheten av en annan persons bostad eller arbetsplats eller annat ställe där den personen brukar vistas (utvidgat kontaktförbud), 2 § första stycket. Den som har överträtt ett utvidgat kontaktförbud får meddelas förbud att uppehålla sig inom ett större område i anslutning till sådana platser där den andra per- sonen har sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas (särskilt utvidgat kontaktförbud), 2 § andra stycket. Ett sådant särskilt utvidgat kontaktförbud ska förenas med villkor om elektronisk övervakning om det inte finns särskilda skäl mot det, 2 § tredje stycket. I dessa fall ställs ett högre krav vid proportionalitetsbedömningen. Ett särskilt utvidgat kontaktförbud får meddelas endast om skälen för ett sådant förbud väger väsentligt tyngre än den inskränkning i rörelsefriheten som förbudet innebär för den mot vilken förbudet avses gälla, 2 § fjärde stycket. Ett kontaktförbud enligt 1 § får också avse förbud att uppehålla sig i en bostad som brukas gemensamt med annan. Ett sådant förbud får medde- las om det på grund av särskilda omständigheter finns en påtaglig risk för att den mot vilken förbudet avses gälla kommer att begå brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid (kontaktförbud avseende ge- mensam bostad), 1 a § första stycket. Riskbedömningen skiljer sig alltså på två sätt från vad som gäller för övriga former av kontaktförbud. Ris- ken måste dels avse vissa specificerade brottstyper förföljelse eller trakasserier är inte tillräckligt dels måste den vara påtaglig. Även för denna form av kontaktförbud gäller en förstärkt proportionalitetsregel. Skälen för förbudet måste väga väsentligt tyngre än det intrång eller men i övrigt som förbudet innebär för den mot vilken förbudet avses gälla, 1 a § andra stycket 1. En ytterligare förutsättning är att den som förbudet avses skydda förbinder sig att medverka till att den mot vilken förbudet avses gälla i rimlig utsträckning får tillgång till sina personliga tillhörig- heter, 1 a § andra stycket 2. Kontaktförbud avseende gemensam bostad får meddelas , men förbudet får förlängas om det finns särskilda skäl med högst i taget, 4 §. beviljade 2009 ungefär 4 150 ansökningar om förbud varav cirka 100 avsåg gemensam bostad. Även beviljades cirka 100 ansökningar om förbud avseende ge- mensam bostad. Lagen om kontaktförbud infördes , då under namnet lagen om be- söksförbud. Syftet med lagen var att ge ett bättre skydd för personer som förföljs och trakasseras och var ett led i regeringens strävan att förbättra skyddet för framför allt kvinnor som utsätts för misshandel och andra övergrepp (prop. 1987/88:137 om besöksförbud, s. 1). I den ursprungliga lagen fanns regler om besöksförbud och utvidgat besöksförbud. Särskilt utvidgat besöksförbud och besöksförbud avseende gemensam bostad infördes . Angående behovet av besöksförbud avseende ge- mensam bostad anfördes att den allmänna uppfattningen var att ett be- söksförbud med dåvarande reglering inte kunde avse gemensam bostad. Eftersom besöksförbudslagen kommit till för att öka det allmännas möj- lighet att förebygga hotfulla och farliga situationer utgjorde det förhål- landet, att ett besöksförbud bara kunde aktualiseras i de fall parterna separerat, en allvarlig brist. Det ansågs inte acceptabelt att en person skulle behöva fly från sin bostad för att kunna skydda sig. Utgångspunk- ten borde i stället, vid en konflikt mellan de motstående intressena, vara att den kränkandes och inte den kränktas rörelsefrihet får tåla en in- skränkning. Ett annat skäl för att införa besöksförbud avseende gemen- sam bostad var behovet av att skydda de barn som växer upp i familjer där våld förekommer (prop. 2002/03:70, Ytterligare åtgärder för att mot- verka våld i nära relationer, s. 30). Vissa remissinstanser framförde under remitteringen att den föreslagna regleringen av besöksförbud avseende gemensam bostad endast skulle få ett mycket begränsat tillämpningsområde och att det i de flesta fall skulle finnas förutsättningar för mer effektiva tvångsåtgärder som anhållande och häktning. Regeringen bemötte denna invändning med att själva po- ängen med förslaget var att kunna förebygga brott. Även om förbudet bara skulle komma att meddelas vid ett fåtal tillfällen var bestäm- melsen motiverad, eftersom den skulle leda till att allvarlig våldsbrottslighet förebyggdes (a. prop. s. 35). gavs i uppdrag att utvärdera lagen och dess tillämpning. I utvärderingen, som i viss omfattning byggde på uppgifter från åklagare, framkom bl.a. att utrymmet för att tillämpa bestämmelser- na om gemensam bostad ansågs vara litet och att det naturliga i de aktu- ella fallen i stället var att tillgripa anhållande och häktning (Nya regler i lagen om besöksförbud Delrapport, 2005, och Besöksförbud De be- rörda och deras erfarenheter, Brå rapport 2007:2). I en efterföljande rap- port från tillsynsverksamhet bekräftades den bil- den (Besöksförbud en kartläggning över tillämpningen med syn- punkter, Utvecklingscentrum , 2008). En utredare gavs 2006 i uppdrag att belysa bl.a. hur lagen om besöks- förbud tillämpades och föreslå ändringar som kunde leda till en bättre och mer ändamålsenlig användning av besöksförbud (dir. 2006:84). Ut- redningen lämnade sitt betänkande 2008 (SOU 2008:81, Stalkning ett allvarligt brott). Utredningens förslag gällande lagen om besöksförbud innebar bl.a. att riskbedömningen och proportionalitetsbedömningen gjordes enhetliga för alla formerna av förbud. Utredningen föreslog vi- dare bl.a. att termen besöksförbud skulle bytas ut mot kontaktförbud och att giltighetstiden för förbud avseende gemensam bostad skulle förlängas. Regeringen valde att inte gå vidare med utredningens förslag om en enhetlig reglering av bedömningen av risk och proportionalitet för alla former av kontaktförbud (prop. 2010/11:45, Förstärkt skydd mot stalkning). ombudsmän och anförde i sina remissyttranden bl.a. att rekvisitet påtaglig risk inte kunde avvaras eller ersättas med en allmän proportionalitetsbedömning. Regeringen delade den bedömningen. Flera av remissinstanserna hade emellertid ställt sig bakom utredningens förslag med hänvisning bl.a. till att det är 2012/13:186 gärningsmannen och inte brottsoffret som borde flytta. Vid riksdagsbe- handlingen av propositionen antog ett tillkännagivande med innebörden att rekvisitet påtaglig risk borde utgå och att regeringen snar- ast borde återkomma med ett lagförslag. Som skäl anförde Justitieutskot- tet bl.a. att rekvisitet påtaglig risk innebär att många personer först måste utsättas för våld eller hot innan samhället har en reell möjlighet att ge hjälp och att kraven är så högt ställda att andra frihetsberövande åtgärder i stället hinner träda in. Enligt utskottet borde det vara självklart att den som utsätts för t.ex. hot eller andra brott inte ska behöva flytta från den gemensamma bostaden (bet. 2010/11:JuU5, rskr. 2010/11:236). I promemorian tillträde till konvention om före- byggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet samt vissa frågor om kontaktförbud avseende gemensam bostad (Ds 2012:52) föreslås att rekvisitet påtaglig risk ska slopas när det gäller kontaktförbud avseende gemensam bostad. I det följande redovisar rege- ringen sin bedömning av den frågan. Ökade möjligheter att förebygga våld i Förutsättningarna för kontaktförbud avseende gemensam bostad bör ändras Regeringens bedömning: Det finns skäl att ändra förutsättningarna för kontaktförbud avseende gemensam bostad. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar frågan utan erin- Ingen av remissinstanserna har motsatt sig bedömningen. Skälen för regeringens bedömning Att förebygga våld i nära relationer är en prioriterad fråga Våld i nära relationer är ett allvarligt samhällsproblem. personer i utsätts för våld och andra kränkningar i nära Gärningarna är ofta upprepade, vilket orsakar omfattande lidande och medför begränsningar av de drabbades frihet. kvinnor som utsätts för våld, hot och trakasserier av en man som de har eller har haft ett förhållande med. Men sådana brott förekommer också i samkönade relationer, liksom det förekommer att kvinnor utsätter män för sådana brott. Våld och andra kränkningar kan också utövas i andra nära relationer, t.ex. av föräldrar, familjehemsföräldrar och syskon. drabbas, både genom att själva direkt utsättas för brott och till följd av att Arbetet med att förebygga och bekämpa våld i nära relationer har mycket hög prioritet. Regeringen har arbetat för att för- bättra skyddet för och stödet till personer som har utsatts för brott. olika åtgärder har vidtagits för att öka stödet generellt till alla som har utsatts för brott, liksom särskilt för att förbättra situationen för kvinnor och barn som har utsatts för våld i nära relationer. Som ett led i det arbe- tet har en nationell samordnare fått i uppdrag att driva arbetet mot våld i nära relationer framåt på ett samlat, samordnat och effektivt sätt (dir. 2012:38). Arbetet som bedrivs inom området ska åskådliggöras och goda exempel spridas, som problem och hinder för utveckling ska identifieras. Under föregående och innevarande mandatperiod har regeringen också avsatt betydande resurser till olika åtgärder för att uppnå de jämställd- hetspolitiska delmålen, i vilka det ingår att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. I regeringens handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relat- ioner (skr. 2007/08:39) inrymdes ett stort antal åtgärder, som spände över ett brett fält och engagerade en rad myndigheter och ideella organisation- er. Dessa åtgärder följs upp under innevarande mandatperiod med nya insatser i syfte att nya arbetsmetoder och förhållningssätt ska kunna inte- greras i ordinarie verksamhet. Arbetet med att förebygga och bekämpa brott i nära relationer bedrivs även på det internationella planet. antogs Europaparla- mentets och rådets direktiv /99/EU om den europeiska skyddsordern efter ett initiativ av regeringen och elva andra medlemsstater i EU. Direk- tivet reglerar ömsesidigt erkännande av sådana skyddsåtgärder i straff- rättsliga frågor som i svensk rätt närmast motsvaras av kontaktförbud och syftar till att göra det möjligt att från en medlemsstat till en annan över- föra åtgärder som vidtagits till skydd för en hotad person när personen flyttar till en annan stat. Frågan om direktivets genomförande i svensk rätt är föremål för en utredning (Ju2012:K). Vidare antogs en EU-förordning om ömsesidigt erkännande av skyddsåtgär- der i civilrättsliga frågor (KOM (2011) 276 slutlig). Förordningen utgör en motsvarande reglering på civilrättens område. Genomförandet av och rådets direktiv /29/EU av om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem samt om ersättande av rådets rambeslut /220/RIF bereds i . Direktivet syf- tar bl.a. till att säkerställa att den som utsätts för brott får lämpligt stöd och skydd. undertecknade konvention om före- byggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet (Istanbulkonventionen). Konventionen syftar bl.a. till att skydda kvinnor mot alla former av våld och att förebygga sådan brottslighet och innehål- ler ett flertal artiklar om förebyggande åtgärder. I detta sammanhang kan särskilt framhållas den allmänna skyldigheten att vidta nödvändiga åt- gärder för att förebygga alla former av våld som faller inom konvention- ens område som finns i artikel 12.2. Regeringens ambition är att ska tillträda konventionen och frågan om tillträde bereds i . Enligt den bedömning som gjorts i promemorian uppfyller redan i stora delar konventionens krav och det framstår som naturligt att är aktivt i arbetet att skapa internationella principer och regler för dessa frågor. Det finns skäl att ändra förutsättningarna för kontaktförbud avseende gemensam bostad När kontaktförbud avseende gemensam bostad infördes betonades särskilt regleringens brottsförebyggande syfte. Bestämmelsen ansågs vara motiverad även om sådana förbud skulle komma att meddelas end- ast vid ett fåtal tillfällen, eftersom allvarlig våldsbrottslighet då skulle kunna förebyggas. Av de utvärderingar som gjort av lagstiftningen och genom uppgifter från framkommer att det från åklagarhåll upplevs att förutsättningarna för kontaktförbud avseende gemensam bostad och anhållande eller häktning sammanfaller eller i varje fall är svåra att särskilja. Under sådana om- ständigheter har ofta ett frihetsberövande, som i förhållande till kontakt- förbud är en mer ingripande åtgärd, framstått som enklare att tillgripa. Det har bland annat mot den bakgrunden ansetts att kraven för kontakt- förbud framstår som så högt ställda att en tillämpning i princip kräver att personer måste utsättas för våld eller hot innan samhället har reell möj- lighet att ge hjälp genom att utfärda ett förbud. Den reform av lagen om kontaktförbud som trädde i kraft var yt- terligare ett led i regeringens strävan att förbättra situationen för de per- soner som på olika sätt riskerar att utsättas för våld, hot och trakasserier. Det huvudsakliga syftet var att stärka kontaktförbudets brottsförebyg- gande funktion och förbättra det skydd som förbudet avser att ge. Genom reformen infördes bland annat uttryckliga bestämmelser om att en pro- portionalitetsbedömning ska föregå varje beslut om kontaktförbud och ett förtydligande av de omständigheter som ska beaktas vid riskbedömning- en. Vidare förlängdes giltighetstiden för kontaktförbud avseende gemen- sam bostad. Med hänsyn till det integritetsintrång som ett kontaktförbud avseende gemensam bostad medför, genomfördes dock inte Stalkningsut- redningens förslag att för denna förbudsform helt likställa proportional- itetsbedömningen och riskbedömningen med övriga former av kontakt- förbud. Det är angeläget att kontaktförbudens brottsförebyggande funktion får det genomslag som avsetts som enskildas rättighetsskydd upp- rätthålls. Som redogjorts för synes dock regleringen inte ha tillämpats brottsförebyggande i den utsträckning som avsågs då den infördes. Sam- tidigt framkommer ett stort behov av effektiva regler för att förebygga våld i nära relationer. Det finns också andra omständigheter som talar för att det finns ett be- hov av att ytterligare stärka regleringen av kontaktförbud avseende ge- mensam bostad i förebyggande syfte. Regeringen vill i detta samman- hang särskilt nämna att Istanbulkonventionen, förutom allmänna be- stämmelser om förebyggande åtgärder, innehåller specifika bestämmelser som tar sikte på kontaktförbud. I den promemoria som utgör underlag för beredningen av frågan om tillträde till konventionen görs be- dömningen att den svenska regleringen om kontaktförbud avseende ge- mensam bostad bör övervägas inför ett svenskt tillträde. Enligt bedöm- ningen i promemorian är det främst rekvisitet påtaglig risk som bör ses över. Skälet till det är den allmänna bestämmelsen i artikel 52 avseende akuta förbudsåtgärder där det anges att säkerheten för brottsoffren eller de personer som riskerar att utsättas för våld ska prioriteras vid åtgärder som vidtas med anledning av artikeln. Regeringen delar, liksom bland Prop. 2012/13:186 andra , den bedömning som görs i promemorian. Sammanfattningsvis finns det alltså enligt regeringens bedömning skäl att på nytt pröva förutsättningarna för kontaktförbud avseende gemensam bostad. Utgångspunkten vid en sådan prövning bör dock, till skillnad från det förslag regeringen tog ställning till i samband med reformen 2011, vara att det att det alltjämt ska finnas en skillnad i förutsättningarna för ett kontaktförbud avseende gemensam bostad jämfört med vanliga kon- taktförbud. 5.2Det ska inte längre krävas att risken för brott är påtaglig Regeringens förslag: Förutsättningarna för att meddela kontaktförbud avseende gemensam bostad ändras på så sätt att det inte längre ska krävas att risken för brott är påtaglig. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig över för- slaget har ställt sig bakom det eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag Lagstiftningens förebyggande syfte ska stärkas De höga krav som omgärdar ett beslut om kontaktförbud avseende ge- mensam bostad innebär att dessa kontaktförbud meddelas i begränsad En restriktiv tillämpning är i och för sig befogad och önsk- värd med hänsyn till åtgärdens ingripande karaktär. omständigheter som pekar på att regleringens brottsförebyggande inslag har kommit att få en mer begränsad betydelse än vad som förutsågs då regleringen infördes och att det därmed finns skäl att göra förändringar I promemorian har föreslagits att den förändring som bör göras är att slopa kravet på att risken för brott ska vara påtaglig. fande denna fråga gör regeringen följande bedömning. Rekvisitet påtaglig vid riskbedömningen är avsett att i förhållande till andra former av kontaktförbud ställa ett högre krav på den sannolikhet med vilken den oönskade effekten kan förutses och tydliggöra att den konkreta risken för brott ska vara akut och hänförlig till den person för- budet avses skydda. Det befarade brottets allvar t.ex. är däremot inte en fråga för riskbedömningen utan i stället för proportionalitetsprövningen 2002/03:70 s. 70 och prop. 2010/11:45 s. 42). Ett led i bedöm- ningen av om risken är påtaglig är således om risken för brott ligger relativt nära i tiden. Att slopa kravet på att risken ska bedömas vara på- taglig skulle därför öka förutsättningarna för en tillämpning av dessa kontaktförbud i ett tidigare skede i de fall då en klar och konkret risk Detta ger ökat utrymme för en användning av åtgärden i förebyggande syfte, vilket ligger bättre i linje med den avsikt som angavs då bestämmelsen infördes. Härigenom tydliggörs vidare den prioritet som ska ges den som förbudet avses skydda i förhållande till den 2012/13:186 mot vilken förbudet avses gälla på det sätt som förutsätts i Istanbulkon- ventionen. Förändringen uppfyller också de tillkännagivanden som riks- dagen antagit. Enligt regeringens bedömning finns det därför goda skäl att slopa kravet på att risken för brott ska vara påtaglig. Att slopa kravet på att risken ska vara påtaglig innebär att förutsättning- arna ökar för att meddela ett förbud som är av ingripande karaktär och medför att en enskild stängs ute från sitt hem.