prop · H10332 · 2013-11-08 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:32 om staten på telekommarknaden Regeringens skrivelse 2013/14:32 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat statens roll på den svenska telekommarknaden. Granskningen har redovisats i rapporten på telekommarknaden (RiR 2013:5). har gjort iakttagelser om statens insatser inom tre områden: regeringens och Post- och () insatser för en väl fungerande tillämpning av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen, det statliga innehavet av digital infrastruktur och staten som upphandlare på slutkundsmarknaden. Granskningen omfattar även regeringens rapportering till . Regeringens övergripande mål för it-politiken är att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Regeringen har beslutat om en strategi för it-politiken, en digital agenda för . Regeringen bedömer att det finns en väsentligen ändamålsenlig målstruktur på området. Bl.a. de indikatorer som har redovisats till ger en god bild av utvecklingen på området. När det gäller den konkurrensfrämjande förhandsregleringen delar regeringen uppfattning att det är bekymmersamt att beslut som överklagats från PTS åtminstone –2012 i hög utsträckning har ändrats i förvaltningsdomstolarna. I skrivelsen redogör regeringen för de åtgärder som regeringen respektive PTS har vidtagit i syfte att uppnå en ändamålsenlig och rättssäker reglering. Regeringen bedömer att staten är en stor och viktig ägare av bredbandsinfrastruktur. Mot den bakgrunden har regeringen för avsikt att tillsätta en utredning med uppdrag att utreda hur statens verksamheter på bredbandsområdet kan samordnas. 2013/14:32 Regeringen redogör slutligen för de åtgärder som vidtagits för att förstärka stöd, information och vägledning om offentlig upphandling, inklusive innovationsupphandling. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning ............................................................. slutsatser och rekommendationer........................... Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av 3.1Mål för sektorn elektroniska kommunikationer och 3.1.2Mål för sektorn elektroniska Särskilt om regeringens styrning av PTS........ måluppfyllelse och effekter ............................................. PTS roll och uppdrag...................................... Åtgärder som PTS har vidtagit ....................... Det statliga innehavet av digital infrastruktur ................. Statens upphandling av elektronisk kommunikation ....... Regeringens behandling av ....... Staten på telekommarknaden (RiR 2013:5) ......................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 2013/14:32 1 Ärendet och dess beredning har granskat statens roll på den svenska telekommarknaden. Granskningen har redovisats i rapporten på telekommarknaden (RiR 2013:5). Granskningen ingår i granskningsstrategi Staten på marknaden. Den grundläggande frågan är om statliga åtaganden fullgörs effektivt på marknader som genomgått och genomgår omvandling och där staten är en marknadsaktör, vid sidan av sin roll som reglerare och utövare av tillsyn. Den aktuella granskningen har utgått från frågan om huruvida regeringen, () och Kammarkollegiet har utövat en långsiktig styrning, baserad på relevant underlag och effektiv användning av statens styrmedel, för att telekommarknaden ska utvecklas i enlighet med intentioner. Granskningsrapporten finns i bilagan. överlämnade granskningsrapporten till regeringen . PTS har med anledning av granskningsrapporten kommit in med en skrivelse till regeringen (dnr N2013/2452/ITP). 2Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer Enligt har regeringen inte utvecklat tydliga mål och en ändamålsenlig styrning som motsvarar marknadens utvecklingsnivå och uppställda ambitioner. menar att regeringens rapportering till inte ger en tydlig bild av telekommarknadens utveckling. anser att PTS inte har säkerställt en väl fungerande tillämpning av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen. konstaterar att PTS beslut som syftar till att reglera konkurrensen på marknaden –2012 har överklagats i stor utsträckning och att en hög andel av tillsynsbesluten har ändrats eller upphävts i domstol. Enligt har inte heller regeringen agerat tillräckligt för att säkerställa en väl fungerande tillämpning av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen. anger att regeringen inte har utnyttjat statens innehav av digital infrastruktur som en strategisk resurs för att främja utvecklingen av marknaden. slutsats är att staten varit passiv i att analysera, styra och utveckla befintlig statlig infrastruktur. Därmed, menar , har denna infrastruktur inte kunnat utnyttjas som en strategisk resurs för att uppnå de statliga målen för sektorn elektronisk kommunikation. Ytterligare en slutsats som drar är att statens upphandling av elektronisk kommunikation inte används för att skapa ökad nytta för staten och driva marknadens innovationstakt. bedömer att Kammarkollegiets ramavtal för elektroniska kommunika- tioner inte tillvaratar den potential som upphandlingarna utgör i dessa Skr. 2013/14:32 avseenden. lämnar följande rekommendationer till regeringen. Regeringen bör precisera mål för sektorn elektroniska kommunikationer och koordinera dessa med regeringens it-politiska mål. Utifrån preciserade mål och ett uppdaterat kunskapsunderlag bör regeringen utarbeta ett långsiktigt handlingsprogram som beskriver hur regeringen avser att uppnå mål. Regeringen bör göra en samlad bedömning av den konkurrensfrämjande förhandsregleringens måluppfyllelse och effekter. Bedömningen bör innefatta en analys av bidragande orsaker till regleringsosäkerheten på marknaden. Regeringen bör ge PTS i uppdrag att redovisa en analys och bedömning av myndighetens regleringsbeslut och rättsprocesser avseende tillämpningen av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen. Rapporteringen bör innehålla en analys av utfall och effekter på marknaden av beslut och rättsprocesser när det gäller tillämpningen av lagen om elektronisk kommunikation. Regeringen bör överväga att förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll ska gälla också för PTS. Regeringen bör initiera en översyn över det statliga innehavet av digital infrastruktur, för att få en samlad bild av innehavet och dess möjliga betydelse för uppfyllandet av statens och marknadens behov. Utifrån ett sådant samlat underlag om det statliga innehavet bör regeringen presentera och ta ställning till hur innehavet bäst kan användas som en strategisk resurs för att nå uppställda mål för sektorn. Regeringen bör ge Kammarkollegiet i uppdrag att främja innovationsinriktad upphandling vid utarbetande av kraven inför upphandlingen av kommande ramavtal inom telekomområdet. riktar följande rekommendation till PTS. PTS bör fortsätta arbetet med att utveckla rutiner för att kvalitetssäkra myndighetens beslut och säkerställa att myndigheten tillämpar dessa rutiner, så att besluten uppfyller förvaltningsrättsliga krav. Myndigheten bör även utveckla begrepp, rutiner och it-stöd för en systematisk kunskaps- och erfarenhetsåterföring från besluts- och rättsprocesser. PTS bör följa upp genomförda insatser för att säkerställa att de uppfyller sitt syfte. riktar följande rekommendation till Kammarkollegiet. Kammarkollegiet bör utarbeta ett stöd till avropande myndigheter som säkerställer att avrop från Kammarkollegiets befintliga ramavtal i största möjliga mån är utformade för att skapa ökad nytta hos den avropande myndigheten. Stödet bör bidra till avrop som är innovationsvänliga och är utformade för att främja nya sätt att arbeta med existerande eller nya lösningar och produkter, så att myndigheternas förmåga att ställa krav på leverantörerna stärks. 2013/14:32 3 Regeringens bedömning och åtgärder Regeringen redogör i följande avsnitt för regeringens bedömning av de slutsatser som drar samt de rekommendationer som myndigheten lämnar i granskningsrapporten. Redogörelsen utgår från regeringens övergripande it-politiska mål, nämligen att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. 3.1Mål för sektorn elektroniska kommunikationer och regeringens styrning övergripande slutsatser i rapporten när det gäller mål och regeringens styrning är sammanfattningsvis följande. Enligt korresponderar inte regeringens styrning mot marknadens utvecklingsnivå och den riskbild som finns för marknadens framtida utveckling. anser att regeringen inte ger en tydlig redovisning av i vilken mån mål för sektorn uppfylls. Regeringens hantering av sektorn karaktäriseras enligt av avsaknad av konkretiserade målsättningar, brist på löpande omprövning, uppföljning och redovisning av de statliga insatser som görs. Därigenom skapas enligt inte tillräckliga förutsättningar för staten att effektivt driva utvecklingen av sektorn mot mål. 3.1.2Mål för sektorn elektroniska kommunikationer samt regeringens rapportering till menar att mål för sektorn elektronisk kommunikation är ambitiöst, men formulerat på en övergripande nivå. konstaterar att trafikutskottet och senast i ett betänkande med anledning av regeringens budgetproposition 2013 (bet. 2012/13:TU1) har uppmanat regeringen att precisera målet så att det blir uppföljningsbart , och att det blir möjligt för att bedöma om målet uppfylls. anför vidare att regeringen ännu efter ikraftträdandet av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) inte har preciserat mål för sektorn elektroniska kommunikationer så att regeringen kan ge en tydlig redovisning av måluppfyllelsen. Regeringens övergripande mål för it-politiken är att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. beslutade om att detta it-politiska mål ska gälla, och att de tidigare it-politiska målen och delmålen om tillväxt och kvalitet ska upphävas (prop. 2011/12:1, utg.omr. 22, bet. 2011/12:TU1, rskr. 2011/12:87). Målen för tillgänglighet ska fortsatt gälla. antagna målet för tillgänglighet är att ska ha bredband i världsklass. Alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband (prop. 2009/10:193, bet. 2009/10:TU18, rskr. 2009/10:297). Regeringen beslutade en ny strategi för itpolitiken, It i människans tjänst – en digital agenda för (dnr N2011/342/ITP). Den digitala agendan är en bred och sammanhållen strategi där regeringen presenterar ambitioner och insatser som tillvaratar de möjligheter som digitaliseringen ger. Inom ramen för den digitala agendan har regeringen beslutat om flera fördjupade strategier som innehåller tydliga och mätbara mål, exempelvis bredbandsstrategin. beslutade regeringen om en bredbandsstrategi för (dnr N2009/8317/ITP) för att tydliggöra politikens inriktning. Strategin tar sin utgångspunkt i det övergripande målet att ska ha bredband i världsklass för att främja tillväxt, konkurrenskraft och innovationsförmåga, vilket bidrar till utvecklingen av ett hållbart samhälle. Regeringens bredbandsmål är att av hushåll och företag ska ha bredband om minst /s , och att ska ha bredband med denna hastighet . Bredbandsmålet är redan uppnått. I budgetpropositionen (prop. 2012/13:1, utg. omr. 22) redovisas resultat och inriktning för politiken för informationssamhället. Den redovisningen utgick från strukturen i den digitala agendan. uttalade i sitt betänkande Utgiftsområde 22 Kommunikationer (bet. 2012/13:TU1) bl.a. att målstrukturen för politiken för informationssamhället har ändrats i budgetpropositionen, och att utskottet efterlyser en fortsatt utveckling av målstrukturen inom politiken för informationssamhället. Utskottet uttalade vidare att resultatredovisningens struktur inte svarar upp mot de av beslutade målen för politikområdet. Utskottet ifrågasatte att strukturen i resultatredovisningen hämtats från den digitala agendan. Det kan här anmärkas att utskottet, enligt regeringens uppfattning, inte särskilt har efterfrågat ytterligare uppdelning och precisering av de i budgetpropositionen angivna målen. har beslutat om budgetpropositionen enligt utskottets förslag (rskr. 2012/13:118). Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2013/14:1, utg. omr. 22) omarbetat och förtydligat redovisningen av målstrukturen för politiken för informationssamhället. Regeringen bedömer att den omarbetade redovisningen bidrar till de förtydliganden som trafikutskottet har efterfrågat. I budgetpropositionen fanns det vidare en sammanställning över indikatorer som kan användas för att bedöma måluppfyllelsen. uttryckte sin uppskattning av sammanställningen. Utskottet uttalade att det ser fram emot en utveckling av indikatorerna så att dessa inte bara visar insatser och omvärldsförändringar utan framför allt uppnådda resultat av de statliga insatserna. Regeringen har i budgetpropositionen ytterligare utvidgat redovisningen av indikatorer på måluppfyllelse. Bl.a. har indikatorerna grupperats så att det går att utläsa vilka indikatorer som avser vilka mål, t.ex. tillgången till bredband för bredbandsmålet respektive urval, pris 2013/14:32 och kvalitet på elektroniska kommunikationer för målet för sektorn för elektronisk kommunikation. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att det finns en ändamålsenlig målstruktur inom it-politiken och på området elektroniska kommunikationer. Regeringen har, bl.a. med anledning av trafikutskottets uttalanden, i budgetpropositionen ytterligare förtydligat redovisningen av mål och resultat. Sammanställningen av indikatorer ger enligt regeringens mening en god bild av utvecklingen och måluppfyllelsen på området. Regeringen kan i kommande budgetpropositioner komma att ytterligare utveckla målstrukturen och resultatredovisningen, om det bedöms motiverat. anför att regeringen inte har någon sammanhållen styr- ning (strategi, handlingsplan) för hur målen för sektorn elektroniska kommunikationer ska uppnås i sin helhet. ringen inte har preciserat målen för det statliga åtagandet mer i detalj, och att regeringen inte har haft tillgång till tillräckligt underlag för den styrning som bedömer behövs av sektorn. anser också att regeringen inte har skaffat sig tillräcklig tillgång till ana- lyser och indikatorer som speglar de viktigaste förhållandena för rege- ringens styrning av sektorn elektronisk kommunikation. Regeringens mål för, och styrning av, politiken för informations- samhället utgår från den digitala agendan för , som regeringen Den digitala agendan är en bred och sammanhållen strategi för it-politiken där regeringen presenterar ambitioner och insatser som tillvaratar de möjligheter som digitaliseringen ger. terar regeringens ambitioner, beslutade insatser samt förslag till nya åtgärder inom 22 sakområden. Den digitala agendan spänner över hela it- politiken och är alltså inte begränsad enbart till frågor om elektronisk För att verka för att det it-politiska målet i den digitala agendan, dvs. att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter, uppnås och att regeringens ambitioner inom området full- följs har regeringen tillsatt en kommission, (dir. 2012:61). Kommissionen har överlämnat betänkandet En digital agenda i människans tjänst – digitala ekosystem, dess aktörer och drivkrafter (SOU 2013:31). lämna delrapporter med analyser av utvecklingen och kan ge förslag till ytterligare åtgärder i syfte att nå målen i den digitala agendan. uppdrag ingår att definiera och föreslå nyckelindikatorer som speglar utvecklingen inom den digitala agendans En viktig del i genomförandet av den digitala agendan är de s.k. Närmare 130 företag och organisationer från olika samhällssektorer har blivit signatärer, vilket innebär att de ställer sig bakom det it-politiska målet och åtar sig att presentera hur de kan bidra till dess genomförande. Därutöver erbjuds kommunala samverkansorgan, länsstyrelser och landsting möjlighet att bli signatärer till den digitala Det innebär att organisationerna gör ett frivilligt åtagande att ta fram en regional digital agenda. För att stödja detta arbete uppdrog regeringen åt i att främja arbetet med regionala digitala agendor och sprida goda exempel mellan länen. Inom ramen för vissa av de områden som behandlas i den digitala agendan har regeringen antagit fördjupade strategier. På bredbandsområdet finns den tidigare nämnda bredbandsstrategin för . Regeringen har tillsatt Bredbandsforum, i syfte att främja utbyggnaden av bredband i hela landet. It- och energiministern är ordförande i styrgrupp. I styrgruppen ingår också företrädare för operatörer, branschorganisationer, regionala organisationer, företag och PTS. Inom ramen för regeringens bredbandsstrategi tar PTS fram en bredbandskartläggning och en årlig rapport om uppföljning av målen. Här kan även nämnas att PTS tar fram rapporten , som ger en överblick över utvecklingen av de svenska marknaderna för elektronisk kommunikation. Regeringen har tillsatt en utredning som utvärderar bredbandsstrategin (dir. 2012:123). Regeringen vill i detta sammanhang kortfattat framhålla följande insatser på bredbandsområdet. I gles- och landsbygder saknas det i vissa områden kommersiella drivkrafter för företag att göra investeringar i bredbandsinfrastruktur. Under innevarande programperiod (2007–2013) har regeringen därför satsat på stöd till bredbandsutbyggnad, vilket inkluderar både EU-medel och nationella medel. Regeringen kommer även fortsatt att satsa på stöd till bredbandsutbyggnad inom strukturfonder och landsbygdsprogram, under förutsättning att bredband ingår som ett prioriterat område i den kommande svenska partnerskapsöverenskommelsen med Europeiska kommissionen för perioden –2020. Regeringen har även beslutat om uppdrag till PTS och Lantmäteriet som syftar till att skapa bättre förutsättningar för bredbandsutbyggnad. På e-förvaltningsområdet har regeringen beslutat Med medborgaren i centrum – regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning (N2012/6402/ITP). Regeringen har tillsatt Delegationen för e-förvaltning, E-delegationen (dir. 2009:19). E- delegationen har i uppdrag att driva på utvecklingen av e-förvaltning inom offentlig sektor. I detta ingår att i nära samverkan med samordna de statliga myndigheternas it-baserade utvecklingsprojekt samt följa upp dess effekter för medborgare, företagare och medarbetare. Sammanfattningsvis kan regeringen konstatera att det finns en ambitiös och detaljerad strategi, nämligen den digitala agendan, för att nå de av antagna it-politiska målen. Den digitala agendan gör det möjligt för regeringen att bedriva en aktiv och målinriktad styrning, såväl på enskilda sakområden som övergripande. Regeringen har redan säkerställt tillgång till ett omfattande underlag med analyser och indikatorer. Framför allt arbete bidrar till att ytterligare förstärka och utveckla möjligheterna att utvärdera och följa upp de insatser som är aktuella inom it-politiken. 2013/14:32 3.1.4 Särskilt om regeringens styrning av PTS rekommenderar att regeringen bör överväga att förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll ska gälla också för PTS. lämnar ingen förklaring eller motivering till denna rekommendation. Förordningen gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen som har skyldighet att följa internrevisionsförordningen (2006:1228). Med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen (2007:515). Detta innebär att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Internrevisionsförordningen gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen i den omfattning som regeringen föreskriver i myndighetens instruktion eller i någon annan förordning eller beslutar särskilt. Regeringens samlade bedömning är att PTS inte bör åläggas att följa internrevisionsförordningen och således inte heller förordningen om intern styrning och kontroll. 3.2Den konkurrensfrämjande förhandsregleringens måluppfyllelse och effekter granskning omfattar den konkurrensfrämjande förhandsregleringen –2012. Med konkurrensfrämjande förhandsreglering avser de beslut som PTS fattar med stöd av om fastställande av relevant marknad, identifiering av företag med betydande marknadsinflytande samt åläggande av skyldigheter för dessa operatörer. En beteckning för sådana beslut är SMP-beslut (SMP: Significant Market , betydande marknadsinflytande). 3.2.1 PTS roll och uppdrag anför att det finns en osäkerhet kring regeringens möjlig- het att styra PTS samt om myndighetens roll, handlingsutrymme och revisionen från att regeringen har mycket begränsade möjligheter att Av 12 kap. 2 § regeringsformen följer att ingen myndighet får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller som rör tillämpning av lag. I artikel 3 i och rådets direktiv 2002/21/EG av om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ram- direktiv), ändrat genom rådets och direktiv 2009/140/EG, anges bl.a. följande. Medlemsstaterna ska garantera sina respektive nationella regleringsmyndigheters oberoende. 2013/14:32 regleringsmyndigheter som har ansvaret för förhandsreglering av mark- naden eller för lösning av tvister mellan företag ska agera oberoende och inte begära eller ta emot instruktioner från något annat organ i samband med utövandet av dessa uppgifter som tilldelats dem. Endast överklagandeinstanser ska ha befogenheter att upphäva eller undanröja de nationella regleringsmyndigheternas beslut. Av artiklarna 7, 7a och 7b i ramdirektivet framgår att samråd ska ske med kommissionen i fråga om de åtgärder som nationella regleringsmyndigheter föreslår ska vidtas inom systemet för konkurrensfrämjande förhandsreglering. Kommissionen har enligt vad som närmare anges i artiklarna möjlighet att förhindra eller fördröja antagandet av föreslagna åtgärder. Det är PTS uppgift att med stöd av bestämmelserna i fatta beslut om konkurrensfrämjande reglering. PTS beslut i sådana frågor utgör myndighetsutövning mot enskild samt innefattar tillämpning av lag. Regeringen får alltså inte i sådana fall bestämma hur PTS ska besluta eller ge instruktioner till myndigheten. När det gäller förhållandet till kommissionen ankommer det på PTS att i sin rättstillämpning använda relevanta rättskällor, till vilka hör rekommendationer och riktlinjer från kommissionen (se t.ex. artikel 15 i ramdirektivet). PTS ska även iaktta bestämmelserna om att föreslagna regleringsåtgärder ska bli föremål för samråd med kommissionen. Mot den bakgrunden anser regeringen att PTS roll, handlingsutrymme och förhållande till är beskrivet i svensk lagstiftning och gällande unionsrättsakter. Det är inte heller aktuellt att ge PTS ett särskilt uppdrag att rapportera om regleringsbeslutens effekter utifrån nationellt uppställda mål. I följande avsnitt redovisas de åtgärder som har vidtagits för att göra främst systemet för prisreglering enligt LEK tydligare och mer rättssäkert. Några åtgärder utöver dessa är i dagens läge inte påkallade. I granskningsrapporten pekar på den s.k. reglerings- osäkerheten som ett problem på marknaderna för elektronisk kom- Med regleringsosäkerhet avses i detta sammanhang enligt Regleringsosäkerhet uppstår i en situation då en stor andel beslut överklagas och det tar innan besluten slutgiltigt fastställs i domstol. Innan besluten är fastställda finns en osäkerhet om huruvida besluten är korrekta (både formellt och i sak). fördröjningen osäkerhet om huruvida besluten kommer att få avsedd effekt om och när de slutligt fastställs i domstol. förstärks också om en betydande andel beslut ändras eller upphävs i har vidare gått igenom de beslut PTS fattat i fråga om reglering, tillsyn och tvistlösning inom ramen för de s.k. SMP-besluten