prop · H003192 · 2013-09-16 00:00:00 — Regeringens proposition 2012/13:192 Sekretess i det internationella samarbetet Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ny sekretessbestämmelse till skydd för allmänna intressen i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Syftet med sekretessbestämmelsen är att säkerställa att svenska myndigheter kan uppfylla internationella förpliktelser om sekretess och tystnadsplikt, i den utsträckning detta krävs för att ska kunna delta i det inter- nationella samarbetet om exempelvis frihandel. Det föreslås att sekretess ska gälla för en uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av godkänt avtal med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation, om det kan antas att möjlig- het att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess föreslås gälla för en uppgift som en myndighet har inhämtat i syfte att överlämna den till ett utländskt organ i enlighet med en sådan rättsakt eller ett sådant avtal. Förslaget innebär att svenska myndigheter ska göra en självständig bedömning av vilka konsekvenser ett röjande av en uppgift kan antas få för det fortsatta samarbetet. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)......................................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Offentlighet och sekretess .................................................. Allmänt om offentlighetsprincipen och Rätten att meddela och offentliggöra Avtal och EU-rättsakter................................... 4.3Sekretess hos svenska myndigheter till följd av 4.3.1Sekretess till skydd för personliga eller Sekretess till skydd för allmänna intressen...... 4.3.3Särskilt om vetorätt för ursprungsinnehavaren i förhållande till svensk rätt ............................. Sekretess i EU-samarbetet................................................ Allmänhetens tillgång till handlingar hos Överväganden och förslag .............................................................. Sekretess till skydd för allmänna intressen....................... Behovet av en ny sekretessbestämmelse ......... Den nya sekretessbestämmelsen...................... Rätten att meddela och offentliggöra Sekretess till skydd för enskilda intressen........................ 6.3Tydlighet vid avslag på enskildas begäran att få ta del av allmänna handlingar .................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Sammanfattning av promemorian Sekretess i det internationella samarbetet (Ds 2012:34)............................... Förteckning över remissinstanserna (Ds 2012:34)................ Lagförslag i utkastet till lagrådsremiss ................................ Förteckning över remissinstanserna (utkastet till Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 67 2012/13:192 1 Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 2 Förslag till lag om ändring i Prop. 2012/13:192 offentlighets- och sekretesslagen Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) dels att nuvarande 15 kap. 1 a § ska betecknas 15 kap. 1 b §, dels att 15 kap. 3 och 6 §§ ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före nuvarande 15 kap. 1 a § ska sättas närmast före 15 kap. 1 b §, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 15 kap. 1 a §, samt närmast före 15 kap. 1 a § en ny rubrik av följande lydelse. Sekretess i det internationella samarbetet Sekretess gäller för uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av godkänt avtal med en annan stat eller med en mellanfolklig organi- sation, om det kan antas att möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet för- sämras om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess gäller för uppgift som en myndighet har inhämtat i syfte att överlämna den till ett utländskt organ i enlighet med en sådan rättsakt eller ett sådant avtal som avses i första stycket. Om sekretess gäller enligt första eller andra stycket, får de sek- retessbrytande bestämmelserna i 10 kap. 1527 §§ och 28 § första stycket inte tillämpas. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Sekretessen enligt 1 och 2 §§ hindrar inte att uppgifter som avses i 37 kap. 4 § lämnas till den nationella upplysningsbyrån enligt vad som föreskrivs i 6 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och förordningen (1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer. Om det finns särskilda skäl, får dock regeringen meddela före- skrifter om att sekretessen ska gälla . Sekretessen enligt 1, 1 a och 2 §§ hindrar inte att uppgifter som avses i 37 kap. 4 § lämnas till den nationella upplysningsbyrån enligt vad som föreskrivs i 6 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och förordningen (1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer. Den tystnadsplikt som följer av 1 § inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift vars röjande kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt. Den tystnadsplikt som följer av Den tystnadsplikt som följer av 1 a § inskränker rätten enligt 1 b § inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrande- och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrande- frihetsgrundlagen att meddela och frihetsgrundlagen att meddela och Att den tystnadsplikt som följer av 2 § inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall följer av 7 kap. 3 § första stycket 1, 4 § 18 och 5 § 3 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 1 yttrandefrihetsgrundlagen. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2012:630. Ärendet och dess beredning upprättades inom departementsprome- i det internationella samarbetet (Ds 2012:34). Syftet med lagförslagen i promemorian var att säkerställa att svenska myndig- heter kan uppfylla internationella förpliktelser rörande sekretess och tystnadsplikt. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2012/5900/L6). Promemorians förslag har därefter omarbetats och remissbehandlats i form av ett utkast till en lagrådsremiss. Innehållet i utkastet till lagråds- remiss, vars förslag till lagtext finns i bilaga 4, överensstämmer i allt väsentligt med innehållet i denna proposition. Utkastet till lagrådsremiss och remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Ju2013/1464/L6). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. I förhållande till lagrådsremissens förslag har en språklig justering gjorts i lagtexten. 4.1.1Allmänt om offentlighetsprincipen och sekretesslagstiftningen Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. Denna princip kommer till uttryck bl.a. genom reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen, förkortad TF, om envars rätt att ta del av allmänna handlingar. Enligt 2 kap. 2 § första stycket TF får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa angivna intressen, t.ex. skyddet för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden eller rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. En sådan begränsning ska enligt 2 kap. 2 § andra stycket TF anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i visst fall är lämpligare, i en annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet. Den särskilda lagen är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, och regeringen har meddelat föreskrifter om bestämmelsernas tillämplighet i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). 2012/13:192 Sekretess innebär inte bara en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar utan även ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär således både handlings- sekretess och tystnadsplikt. Till den del sekretessbestämmelserna innebär tystnadsplikt medför de en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen eller enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Vid konkurrens mellan flera tillämpliga sekretessbestämmelser i ett enskilt fall är huvudregeln att den eller de bestämmelser enligt vilka uppgiften är sekretessbelagd har företräde framför bestämmelser enligt vilka uppgiften ska lämnas ut (7 kap. 3 § OSL). Sekretess gäller som huvudregel inte bara i förhållande till enskilda utan också mellan myndigheter samt inom en myndighet, om där finns olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). I vissa fall måste dock myndigheter kunna utbyta information för att kunna utföra sina uppgifter. Sekretessregleringen innehåller därför särskilda sekretess- brytande bestämmelser. Dessa har utformats efter en intresseavvägning mellan myndigheternas behov av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda. En begäran att få ta del av en allmän handling ska göras hos den myndighet som förvarar handlingen (2 kap. 14 § första stycket TF). Det är också denna myndighet som enligt huvudregeln ska pröva begäran (2 kap. 14 § andra stycket TF och 6 kap. 2 § OSL). En sekretessbestämmelses tillämplighet begränsas i regel av tre rekvisit. Dessa tre rekvisit anger sekretessens föremål, dess räckvidd och dess styrka. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet uppgift tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden. En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Vissa sekretessbestämmelser har emellertid en obegränsad räckvidd. Uppgiften kan då hemlighållas oavsett var den förekommer. Som exempel kan nämnas bestämmelserna om utrikes- och försvars- sekretess i 15 kap. 12 §§ OSL och de s.k. minimiskyddsbestäm- melserna i 21 kap. till skydd för enskildas personliga förhållanden. Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av s.k. skaderekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skade- rekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften röjs. När skälen för sekretess väger särskilt tungt i förhållande till insynsintresset används i stället omvända skaderekvisit. I ett sådant fall är utgångspunkten att uppgifterna omfattas av sekretess och att en uppgift får lämnas ut endast om det står klart att uppgiften kan röjas utan Prop. 2012/13:192 att viss skada uppstår. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara I ett sådant fall ska de uppgifter som omfattas av bestämmelsen hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut. Det förekommer också bestämmelser som inte innehåller skaderekvisit, men som i stället innehåller andra typer av rekvisit som beskriver under vilka förutsättningar sekretess gäller. Som exempel kan nämnas bestäm- melsen i 17 kap. 7 § andra stycket OSL rörande internationellt samarbete avseende civil sjötrafikövervakning, som anger att sekretess gäller för viss uppgift, om en medlemsstat i Europeiska unionen (EU) begär det. Vidare finns det flera bestämmelser som anger att sekretess gäller i den utsträckning har godkänt avtal om detta med annan stat eller mellanfolklig organisation. Denna typ av bestämmelser behandlas mer utförligt i avsnitt 4.3.1. 4.1.3Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Som nämns i avsnitt 4.1.1 innebär sekretess såväl handlingssekretess som tystnadsplikt. Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) har som huvudregel företräde framför den tystnadsplikt som följer av en sekretessbestämmelse. Nämnda rätt har dock aldrig företräde framför den handlingssekretess som följer av samma bestämmelse (7 kap. 3 § första stycket 2 och 5 § TF och 5 kap. 1 § första stycket och 3 § 2 YGL). Det kan således vara tillåtet att muntligen lämna en uppgift till en journalist eller att själv publicera uppgiften, men det är aldrig tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgiften lämna den allmänna handling som den sekretessbelagda uppgiften framgår av till en journalist eller att själv publicera handlingen. I ett antal fall har emellertid även tystnadsplikten företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I dessa fall är således rätten att meddela och offentliggöra uppgifter helt inskränkt. Vissa av dessa situationer är reglerade direkt i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Av 7 kap. 3 § 3 TF respektive 5 kap. 3 § 3 YGL följer vidare att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter uppsåtligen åsidosätta en tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag. Den särskilda lag som avses är offent- lighets- och sekretesslagen (13 kap. OSL, slutet av varje kapitel i lagens fjärdesjätte avdelningar samt lagens sjunde avdelning). Varje gång en ny sekretessbestämmelse införs måste lagstiftaren överväga om den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretess- bestämmelsen bör ha företräde framför rätten att meddela och offentlig- göra uppgifter. Utgångspunkten är att stor återhållsamhet ska iakttas vid prövningen av om undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör göras i ett särskilt fall. Den enskilda sekretessbestäm- melsens konstruktion kan ge viss vägledning. När det är fråga om bestämmelser om absolut sekretess kan det finnas större anledning att överväga undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter än i andra fall. Detsamma gäller i viss mån sekretessbestämmelser med ett omvänt skaderekvisit (prop. 1979/80:2 Del A s. 111 f.). 2012/13:192 4.2 Som ett led i det internationella samarbetet ingår överenskommelser om informationsutbyte med andra länder och mellanfolkliga organisationer, bl.a. inom ramen för Världshandels- organisationen (WTO). Det kan röra sig om allt från mindre omfattande bilaterala avtal om samarbete inom ett visst sakområde till mer omfattande multilaterala avtal. Avtalen kan avse informationsutbyte inom en mängd olika verksamhetsområden, bl.a. inom finansmarknads- sektorn, försvars- och säkerhetsområdet och brottsbekämpningen. I vissa fall är informationsutbytet själva syftet med avtalet. I andra fall utgör informationsutbytet en av flera frågor som regleras i avtalet. På vissa områden har EU exklusiv kompetens att ingå för medlems- staterna bindande avtal med tredjeländer, bl.a. inom det handelspolitiska området (artiklarna 3, 207 och 216 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Utgångspunkten är att det är kommissionen som, på mandat av rådet, förhandlar sådana avtal för unionens räkning. På andra områden är kompetensen delad mellan EU och dess medlemsstater. I det fallet ingås s.k. blandade avtal som ska ratificeras både av EU och av dess medlemsstater. Sådana avtal förhandlas i regel av kommissionen för unionens räkning och av EU:s ordförandeskap för medlemsstaternas räkning. Inom EU finns en lång tradition av bilaterala och regionala frihandelsavtal med stater utanför unionen. EU är vid sidan av medlems- staterna medlem i t.ex. WTO. presenterade kommissionen en ny strategi för handelspolitikens bidrag till tillväxt (Global Europe). I denna strategi föreslogs en ny satsning på frihandelsavtal. Därefter har EU inlett ett stort antal förhandlingar om breda och ambitiösa frihandelsavtal med tredjeländer. Dessa förhandlingar är mycket komplexa och gäller inte bara tullavveckling, utan rymmer även frågor som exempelvis tjänster och investeringar, offentlig upphandling, immaterialrätt, tekniska han- delshinder, konkurrensregler och handelsprocedurer. I och med att avtalen omfattar fler frågor än tidigare, aktualiseras krav på infor- mationsutbyte på fler områden. Avtalen kommer i normalfallet också att reglera samarbete inom områden där EU inte har exklusiv kompetens och utgör alltså s.k. blandade avtal. Av detta skäl kommer flertalet avtal att ingås av EU och dess medlemsstater gemensamt och måste således ratificeras av samtliga medlemsstater för att respektive avtal ska kunna träda i kraft. Även ska godkänna avtalen (artikel 218.6) i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Förhandlingarna har avslutats avseende nio av de ovan beskrivna avtalen (med , och , , , , , , och ). Inget av dessa avtal har ännu ratificerats av Sverige.2 Det finns förhoppningar om 2 Delar av avtalet med tillämpas emellertid provisoriskt mellan och , se EUT L 168, 28.6.2011, p. Detsamma gäller delar av avtalet med , se EUT L 204, 31.7.2012, s. 1819, delar av avtalet med och , se EUT L 56, 28.2.3013, s. 1, att avsluta förhandlingarna med i vart fall . 2012/13:192 Ytterligare förhandlingar om frihandelsavtal med tredjeländer pågår och torde avslutas inom en överskådlig framtid. Det kan antas att flertalet av dessa avtal kommer att innehålla regler om utbyte och hantering av information. Informationsutbyte mellan medlemsstaterna i EU regleras i olika EU- rättsakter. Även EU-rättsakter som har andra primära syften än att reglera informationsutbyte innehåller ofta bestämmelser om hur nationella myndigheter ska hantera information. När förhandlar internationella avtal för att få tillgång till hemliga handlingar som behövs för att tillgodose landets intressen är det inte ovanligt att motparten kräver att kan garantera att de uppgifter som erhålls enligt avtalet hanteras på ett visst angivet sätt i förhållande till utomstående. En grundläggande princip i är att den myndighet som förvarar en handling självständigt ska pröva om den kan lämnas ut. I många andra länder tillämpas i stället en princip som brukar kallas originator control. Denna princip innebär en vetorätt för ursprungsinnehavaren på så sätt att den som har upprättat en handling har rätt att kontrollera till vem handlingen lämnas ut även efter det att den har överlämnats till exempel- vis andra myndigheter eller andra länder. I enlighet med rättstraditionen i andra länder används ofta bestämmelser om vetorätt för ursprungsinne- havaren vid internationella överenskommelser som omfattar informa- tionsutbyte, såväl inom som utom EU. I avtalstexter och EU-rättsakter brukar sådana bestämmelser formuleras så att den som tar emot en hemlig handling från ett annat land eller en mellanfolklig organisation inte får lämna handlingen vidare utan ursprungsinnehavarens skriftliga samtycke. Det förekommer också att internationella avtal och EU-rätts- akter innehåller bestämmelser om ömsesidigt erkännande av sekretess, dvs. att uppgifter som har erhållit från en annan stat ska ges ett sekretesskydd som motsvarar det som uppgiften har hos den utlämnande myndigheten. I vissa fall lyckas i förhandlingarna övertyga motparten eller motparterna om att bestämmelser om vetorätt för ursprungsinnehavaren eller ömsesidigt erkännande av sekretess inte ska tas med i avtalet. I andra fall får emellertid inget gehör för sina synpunkter. Det förekommer i sådana situationer att det internationella avtalet i övrigt bedöms vara så viktigt att , trots bestämmelser om vetorätt för ursprungsinnehavaren eller ömsesidigt erkännande av sekretess, väljer att ingå avtalet (se exempel i avsnitt 4.3.3). Bland annat på grund av det arbete som alltsedan EU-inträdet har bedrivit för ökad öppenhet inom EU, förekommer det numera även att sekretessbestämmelser i internationella avtal och EU-rättsakter är och EUT L 201, 26.7.2013, s.7, samt delar av avtalet med , se EUT L 204, 31.7.2013, s. 1. 2012/13:192 försedda med skaderekvisit, i likhet med flertalet svenska sekretess- bestämmelser. 4.3Sekretess hos svenska myndigheter till följd av internationella förpliktelser Som nämns ovan finns det bestämmelser i tryckfrihetsförordningen som innebär att en begränsning av offentlighetsprincipen ska anges i en särskild lag eller, om det i visst fall är lämpligare, i en annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar (2 kap. 2 § TF). Detta gäller även i de fall begränsningen har sitt ursprung i en internationell överenskommelse. En sekretessbestämmelse i ett internationellt avtal eller en EU-rättsakt måste således motsvaras av en tillämplig bestämmelse eller hänvisning i offent- lighets- och sekretesslagen för att kraven i tryckfrihetsförordningen ska vara uppfyllda. 4.3.1Sekretess till skydd för personliga eller ekonomiska förhållanden När hade undertecknat avtalet med () och dess medlemsländer om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) jämfördes sekretess- bestämmelserna i avtalet med gällande svensk rätt (prop. 1992/93:120). Det konstaterades då att det redan, , fanns vissa sekretess- bestämmelser i den dåvarande sekretesslagen (1980:100) enligt vilka det gällde absolut sekretess för sådana uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som erhållits enligt ett av godkänt avtal med främmande stat eller mellanfolklig organisation. Sådana bestämmelser gällde dels inom beskattnings- och indrivningsområdet (numera 27 kap. 5 § och 34 kap. 4 § OSL), dels inom värdepappers- området (numera 30 kap. 7 § OSL). En motsvarande bestämmelse fanns också inom tullområdet, men i det fallet gällde sekretessbestämmelsen enbart i förhållande till främmande stat. Regeringen föreslog i proposi- tionen att sistnämnda bestämmelse skulle utvidgas till att även omfatta uppgifter som erhållits enligt avtal med mellanfolklig organisation (numera 27 kap. 5 § OSL). Det föreslogs vidare att det skulle införas en ny sekretessbestämmelse för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som en myndighet i tillsynsverksamhet inom konkurrensområdet förfogar över enligt ett av godkänt avtal med främmande stat eller mellanfolklig organisation (numera 30 kap. 24 § OSL, vars tillämpningsområde senare har utvidgats). Inför det svenska EU-medlemskapet gjordes bedömningen att de sekretessregler som fanns i dittills beslutade direktiv och förordningar motsvarades av bestämmelser i dåvarande sekretesslagen. Om det senare skulle komma att beslutas en gemenskapsrättslig sekretessregel som saknade motsvarighet i sekretesslagen skulle den bristande överensstäm- melsen med lagkravet i 2 kap. 2 § TF kunna åtgärdas genom en ändring av sekretesslagen (prop. 1994/95:112 s. 20 f.).