prop · H003142 · 2013-04-03 00:00:00 — långtidsarbetslösa att få egen försörjning eller att skapa nya arbetstillfällen för ungdomar. pågår förhandlingar inom EU om budgeten för den kommande programperioden 20142020. I dessa förhandlingar har och ett antal andra medlemsstater, som i likhet med är nettobetalare till EU:s budget, drivit linjen att EU:s långtidsbudget ska bli mer restriktiv och att prioriteringarna ska läggas om. I detta sammanhang verkar också för förenkling av reglerna för sammanhållningspolitiken. De mål som användningen av strukturfondsmedlen ska bidra till är viktiga för ekonomisk tillväxt och välfärd. har betonat att det är av intresse att strukturfondsmedel som går till svenska projekt används på ett så effektivt sätt som möjligt.4 En effektiv användning av medlen försvåras dock av det komplexa regelverket och den omfattande administrationen. Europeiska revisionsrätten (revisionsrätten) har framhållit att majoriteten av felen som upptäcks i genomförandet av strukturfonderna i medlemsstaterna delvis är en följd av det komplicerade regelverket.5 Även () anser att det komplexa systemet kan göra att de krav som gäller redovisningen av strukturfondsmedlen inte är tydliga, vilket ökar risken för fel i projektens redovisning.6 De viktigaste aktörerna inom strukturfondsområdet på EU-nivå och berörda departement i det svenska har beskrivit hanteringen av strukturfondsmedlen som administrativt tung.7 Att systemet är administrativt tungt innebär en risk för att medlen inte används effektivt vilket kan försämra förutsättningarna för måluppfyllelse. En första aspekt i detta är att om mycket kraft läggs på administration och kontroll blir det svårare för både projekt och förvaltande myndighet att fokusera på att nå målen med verksamheten. Därmed kan effektiviteten i projekten bli lidande. En andra aspekt är att 2009/10:NU2, s. 20. 5Europeiska revisionsrätten (2008) Årsrapport för , s. 32; (2011) What evolution can be identified in the organisations managing EU funding, particularly due to simplification efforts pursued by the Commission in 2008, 2009 and 2010? 7Intervju ; Intervju och ; (2011) What evolution can be identified in the organisations managing EU funding, particularly due to simplification efforts pursued by the Commission in 2008, 2009 and 2010? ; Europeiska kommissionen, Indirect costs declared on a flat rate basis, Flat rate costs calculated by application of standard scales of unit costs, Lump sums, COCOF 09/0025/04-EN, , s. 23. det finns en risk att medel som skulle kunna användas till projektens kärnverksamhet i stället används till administration och att hanteringen av medlen på förvaltande och attesterande myndighet blir kostsam.8 En tredje aspekt är att ett administrativt tungt system kan riskera att avskräcka aktörer från att söka medel. Risken för fel på grund av ett komplext regelverk och den administrativa bördan har föranlett kommissionen att inleda ett förenklingsarbete på EU-nivå inom strukturfondsområdet. Arbetet har lett till att och Europeiska Unionens råd (ministerrådet) har antagit ett antal frivilliga och ett antal bindande förenklingsåtgärder under innevarande programperiod. Ansvariga departement i har betonat att det finns ett behov av förenkling. Den har inför kommande programperiod poängterat vikten av att förenkla för strukturfondsprojekten.9 I förstudie till denna granskning framkom indikationer på att det finns möjligheter till förenkling för strukturfondsprojekt som regeringen och de förvaltande myndigheterna, Svenska () och , inte har utnyttjat till fullo. Mot denna bakgrund är det relevant för att genomföra en granskning på detta område. Syftet med granskningen är att undersöka om regeringen och de förvaltande myndigheterna, och , genom att förenkla administrationen som berör kontroll och uppföljning, har skapat förutsättningar för en mer effektiv användning av strukturfondsmedlen. Utifrån detta syfte har följande övergripande revisionsfråga formulerats: Har regeringen och de förvaltande myndigheterna utnyttjat de möjligheter till förenkling som finns för att främja en effektiv användning av strukturfondsmedlen? Den övergripande revisionsfrågan har specificerats i följande två delfrågor: Har regeringen och utnyttjat det nationella handlingsutrymmet för att underlätta administrationen i socialfondsprojekt? Har regeringen, och implementerat och tillämpat EU:s förenklingsåtgärder för strukturfonderna i den mån detta varit möjligt och relevant? 8Europeiska kommissionen, Indirect costs declared on a flat rate basis, Flat rate costs calculated by application of standard scales of unit costs, Lump sums, COCOF 09/0025/04-EN, . 9Proposition 2011/12:1, Utgiftsområde 19, s. 48. MER ATT FÖRENKLA! 1.4Granskningens inriktning och avgränsningar granskning avser regeringen samt de två myndigheter som ansvarar för förvaltningen av Socialfonden och Regionalfonden i , ESF- rådet och . Granskningen är inriktad på möjligheterna att förenkla strukturfondsprojektens administration som berör kontroll och uppföljning, vilket är ett centralt syfte med förenklingsarbetet på detta område. Detta innebär bland annat att inte granskar den interna effektiviteten hos de förvaltande myndigheterna eller projekten. I granskningen ingår inte heller att bedöma huruvida det skulle vara mer effektivt med en alternativ organisering av myndighetsstrukturen för att hantera strukturfonderna. Det finns två möjligheter att arbeta med förenkling på strukturfondsområdet. Den första är att implementera och tillämpa EU:s förenklingsåtgärder i den mån de bedöms vara relevanta för strukturfondsprogrammen i . Den andra är att använda det övriga nationella handlingsutrymmet för att underlätta strukturfondsprojektens administration. Det bör påpekas att administration är en nödvändig del av projektens verksamhet och att en minskning av administrationen bör ske med bibehållen god redovisning och kontroll. De utbetalningar av strukturfondsmedel som svenska myndigheter gör faller inom statsbudgetens utgiftsområde 14 (Arbetsmarknad och arbetsliv) för Socialfonden och utgiftsområde 19 (Regional tillväxt) för Regionalfonden.10 har valt att inte studera reglerna för statsstöd och upphandling i granskningen. Anledningen är att även om dessa regler kan vara relevanta för genomförandet av strukturfondsprojekt så är eventuella problem som uppkommer i tillämpningen av reglerna inte specifika för strukturfondsprojekt. Regelverken på dessa områden är också omfattande och en analys ryms inte inom ramen för denna granskning. har bedömt att det i vissa delar har varit nödvändigt att begränsa granskningen till en fond. I granskningen av om det nationella handlingsutrymmet har utnyttjats för att underlätta projektens administration (den första delfrågan) studeras Socialfonden. Anledningen är att har identifierat risker för en ineffektiv användning av medlen som specifikt berör denna fond som kan ge upphov till ökad administration. Det handlar framför allt om systemet för nationell medfinansiering i programområdet för ökat arbetskraftsutbud. En fördel med att studera Socialfonden är att den är mindre diversifierad än Regionalfonden. Detta gör det möjligt att skapa en generell bild av socialfondsprojektens förutsättningar. 10 Årsredovisning för staten 2010, Skr. 2010/11:10. Det territoriella samarbetet som finansieras av Regionalfonden ingår inte i denna granskning. Motivet till avgränsningen är att det rör sig om en begränsad del av medlen och att den förvaltande myndigheten för de program som berör i många fall finns i en annan medlemsstat.11 1.5.1Effektivitet och hushållning i svensk statsförvaltning Enligt budgetlagen (2011:230) 1 kap. 3 § ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. I myndighetsförordningen (2007:515) 3 § föreskrivs att myndighetens ledning ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i , att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Detta gäller även hanteringen av strukturfonderna. har också uttryckt att det är av intresse att strukturfondsmedel som går till svenska projekt ska användas på ett så effektivt sätt som möjligt.12 bedömning är att ansvaret för en effektiv hantering av strukturfondsmedlen ligger såväl hos regeringen som hos och . En enklare administration är enligt en viktig förutsättning för en effektiv användning av medlen. 1.5.2Sund ekonomisk förvaltning av EU:s medel Strukturfonderna faller inom så kallad delad förvaltning mellan medlemsstaterna och kommissionen, vilket betyder att svenska myndigheter är ansvariga för den dagliga hanteringen och kontrollen. Delad förvaltning innebär även att principen om sund ekonomisk förvaltning ska tillämpas av såväl kommissionen som medlemsstaterna i enlighet med EU:s budgetförordning.13 Principen innebär att budgetanslagen ska användas i överensstämmelse med principerna om sparsamhet, kostnadseffektivitet och ändamålsenlighet.14 11Det territoriella samarbetet syftar till att utveckla samarbetet över nationsgränserna och utgör av den totala strukturfondsbudgeten. 2009/10:NU2, s. 20. 13Rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1260/1999, artikel 14 om att principen om en sund ekonomisk förvaltning ska tillämpas. Se även artikel 48.2 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget. 14Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002, artikel 27.2. MER ATT FÖRENKLA! Även i EU:s förordning med allmänna bestämmelser för strukturfonderna ställs alltså krav på att medlen ska användas effektivt. Ansvaret för att så sker delas mellan kommissionen och medlemsstaten . 1.5.3Målsättning att minska den administrativa bördan EU har tagit fram ett gemensamt mål om att minska den administrativa bördan inom EU . Strukturfonderna ingår i detta mål som ett av 13 prioriterade områden.15 Det gemensamma EU-målet för att minska den administrativa bördan är inte bindande. anser emellertid att i egenskap av medlemsstat har ett ansvar att bidra till det gemensamma åtagandet. har intervjuat företrädare för elva socialfondsprojekt samt fem handläggare på . Urvalet av projekten baserades på en spridning vad gäller projektbudget, programområde, sektor och geografiskt område. Intervjuerna med handläggare på ägde rum på olika regionkontor. intervjuade företrädare på regionkontoren i , norra och östra . Syftet med intervjuerna var att få en förståelse för administrationen i socialfondsprojekt och att undersöka vilka moment projekten lägger ned mest resurser på samt vilka problem de administrativa kraven kan ge upphov till i genomförandet av projekten. har även intervjuat tjänstemän på , , , , , kommissionens generaldirektorat för sysselsättning, socialpolitik och inkludering, kommissionens generaldirektorat för regionalpolitik och stadspolitik samt utvärderare av socialfondsprojekt. 15Europeiska kommissionen, Meddelande från kommissionen till rådet, , Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Åtgärdsprogram för minskning av administrativa bördor i Europeiska unionen, KOM(2007) 23 slutlig, , . 1.6.2Enkät till socialfondsprojekten och data om socialfondsprojektens kostnader har skickat ut en enkät till 674 socialfondsprojekt. Enkätundersökningen besvarades av 455 socialfondsprojekt vilket ger en svarsfrekvens på . Syftet med enkäten var att kartlägga projektens upplevda erfarenhet av administrationen och hur denna påverkar deras förutsättningar för att kunna genomföra projekten på ett effektivt sätt, samt att identifiera de administrativa moment där det enligt projekten finns problem och behov av förenkling. Enkäten togs fram utifrån intervjuerna med representanter för projekt och handläggare. Mer information om enkäten finns i bilaga 1. I granskningen har även använt data om socialfondsprojektens kostnader. Dessa uppgifter kommer från . Inom ramen för granskningen har genomfört en rättslig analys. Syftet har varit att bedöma det nationella handlingsutrymmet på strukturfondsområdet. , professor i europeisk integrationsrätt vid , har kvalitetssäkrat den EU-rättsliga delen av analysen i rapporten. Rapporter och andra dokument har använts för att besvara granskningens frågeställningar. har tagit del av underlag från de granskade departementen och myndigheterna som belyser olika beslutsprocesser. Dessa underlag har varit av betydelse för bedömningen av hur regeringen och myndigheterna har implementerat EU:s förenklingsåtgärder och hur man i övrigt har utnyttjat det nationella handlingsutrymmet. har också tagit del av dokument från kommissionen och revisionsrätten som har analyserats i syfte att förstå hur kan tolkas. I samband med intervjuerna med projekt har studerat handlingar som rör projektredovisningen i syfte att kartlägga de olika administrativa momenten. För att öka förståelsen för strukturfondsområdet har fört samtal med ett antal aktörer som har kunskap och erfarenhet på området, såsom Kommuner och Landsting, utvärderare av strukturfonderna i , myndigheten och . MER ATT FÖRENKLA! deltar också i en internationell parallellgranskning av förenklingsarbetet för strukturfonderna. Det har gett möjlighet att utbyta erfarenheter på området med revisionsmyndigheter från 15 medlemsstater.16 I kapitel 2 presenteras strukturfondernas syfte och mål. Här beskrivs också systemet för nationell medfinansiering av strukturfonderna och systemet för förvaltning och kontroll av medlen i . I kapitel 3 ges en bild av socialfondsprojektens administration och projektens upplevelse av densamma. I kapitel 4 analyserar det nationella handlingsutrymmet för att förenkla socialfondsprojektens administration för de administrativa moment som projekten pekat ut som mest resurskrävande. Kapitel 5 utreder hur regeringen och de förvaltande myndigheterna har implementerat och tillämpat EU:s förenklingsåtgärder. slutsatser och rekommendationer presenteras i kapitel 6. 16Med revisionsmyndigheter avses här Supreme Audit Institutionsmotsvarande svenska . I detta kapitel beskrivs syfte och mål med strukturfonderna och förvaltningsstrukturen för hanteringen av medlen i . Beskrivningen är mer utförlig för Socialfonden eftersom granskningen i högre grad berör denna fond. 2.1Syfte och mål med strukturfonderna Den europeiska sammanhållningspolitiken syftar till att minska de ekonomiska och sociala skillnaderna inom EU och öka sammanhållningen mellan länderna i unionen. De fonder som ingår i sammanhållningspolitiken är de två strukturfonderna Socialfonden och Regionalfonden, samt Sammanhållningsfonden. får medel från de två förstnämnda fonderna. Strukturfonderna från EU:s budget till svenskt genomförande EU:s budget: jordbruksstöd sammanhållnings- politik m.m. Sammanhållningspolitikens mål: bidra till ekonomisk och social sammanhållning får ca 8,4 mdkr från Regionalfonden under 20072013 får ca 6,2 mdkr från Socialfonden under 20072013 MER ATT FÖRENKLA! Som framgår av figur 2.1 får ungefär 6,2 mdkr från Socialfonden och cirka 8,4 mdkr från Regionalfonden . Dessa belopp matchas av med motsvarande belopp i nationell offentlig medfinansiering. Den övergripande inriktningen på den verksamhet som Socialfonden och Regionalfonden finansierar i fastställs i en strategisk referensram. Inriktningen för de två fonderna specificeras sedan i operativa program. Medlemsstaterna har ett stort utrymme att fastställa nationella prioriteringar och utforma de operativa programmen. Regeringen har identifierat följande nationella prioriteringar för Socialfonden och Regionalfonden:17 2.kompetensförsörjning och ökat arbetskraftsutbud Sammanhållningspolitiken i ska genomföras i ett nationellt strukturfondsprogram med åtta regionala planer (Socialfonden) och åtta regionala strukturfondsprogram (Regionalfonden). Verksamheten bedrivs i projektform. Totalt beräknas drygt 2 000 nationella projekt med minst 315 000 deltagare ta del av stödet från Socialfonden 2013.18 Från Regionalfonden har cirka 1 400 projekt beviljats medel . Uppskattningsvis kommer omkring 27 000 nya arbetstillfällen att skapas av verksamheten som finansieras av Regionalfonden.19 2.1.1Syfte och mål med Socialfonden i Det nationella strukturfondsprogrammet för programperioden 20072013 (Socialfondsprogrammet) anger inriktning och innehåll för Socialfonden i Sverige.20 Programmet är uppdelat i programområdena kompetensförsörjning och ökat arbetskraftsutbud. Socialfonden utgör en del av den svenska arbetsmarknadspolitiken och verksamheten i programmet ska inriktas på innovativa och otraditionella insatser. Detta gäller speciellt programområdet för ökat arbetskraftsutbud. Att Socialfonden ska stödja innovativ verksamhet för att nå målen med medlen slås även fast i förordning (EG) nr 1081/2006.21 Enligt en intervju med 17Regeringskansliet (2007) En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 20072013. 18Svenska (2012) Socialfonden i siffror 2012: Projektens deltagare och nytta. 19Tillväxtverket, Årsredovisning 2011, s.2. 20Nationellt strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning (ESF) 2007 2013, CCI 2007SE052P0001. 21Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1081/2006 av om Europeiska socialfonden och om upphävande av förordning (EG) nr 1784/1999 artikel 3.5. ligger socialfondsprojektens mervärde i att de ska komplettera de redan befintliga arbetsmarknadspolitiska insatserna. Departementet framhåller att socialfondsprojekten inom programområdet för kompetensförsörjning fyller en viktig funktion eftersom det finns relativt små resurser för kompetensutvecklingsinsatser inom den ordinarie politiken. Vidare menar departementet att mervärdet inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud finns i möjligheten att nå personer som inte fångas upp av ordinarie arbetsmarknadspolitiska insatser. Nya samarbetsformer förväntas uppstå inom socialfondsprojekten, vilket bör leda till att ideella organisationer och företag får möjlighet att verka inom arbetsmarknadspolitiken. Dessa aktörer kan anpassa sig mer till individen och arbeta med individualiserade experimentella projekt. Projekt inom programområdet för kompetensförsörjning ska vara inriktade på att vidareutbilda redan sysselsatta inom privat, offentlig och ideell verksamhet för att de ska fortsätta att vara attraktiva på arbetsmarknaden och ha rätt kompetens. Syftet med projekten kan också vara att motverka och förebygga diskriminering eller långtidssjukskrivningar. av socialfondsmedlen går till programområdet för kompetensförsörjning. Programområdet för ökat arbetskraftsutbud får av socialfondsmedlen under nuvarande programperiod. Projekt inom detta programområde syftar till att hjälpa individer att komma i arbete eller att komma närmare arbetsmarknaden. Fokus är på individer som står långt från arbetsmarknaden. Särskilda grupper som prioriteras är unga, personer med utländsk bakgrund och långtidssjukskrivna.22 Deltagarna rekryteras ofta via Arbetsförmedlingen eller . Resterande socialfondsmedel, , är så kallat tekniskt stöd som finansierar en del av administrationen på myndighetsnivå. 2.1.2Syfte och mål med Regionalfonden i Regionalfonden i är organiserad i åtta regionala program. Regionalfondsprojekten syftar huvudsakligen till att skapa nya arbetstillfällen och nya företag. De nationella prioriteringarna som berör Regionalfonden är innovation och förnyelse och tillgänglighet. För innovation och förnyelse har regeringen lyft fram innovativa miljöer och entreprenörskap som särskilt viktiga områden. Miljöer som är gynnsamma för innovation kan enligt regeringen både förbättra förutsättningarna för förnyelse och konkurrenskraft i svenska företag och dra till sig utländska investeringar. Det handlar till exempel om att stimulera kunskapsutbyte och samarbete mellan universitet och 22Nationellt strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning (ESF) 2007 2013, CCI 2007SE052P0001, s. 36-40. MER ATT FÖRENKLA! högskolor och näringsliv. När det gäller entreprenörskap ska Regionalfonden bland annat finansiera insatser för att underlätta nyföretagande och stödja företagens kapitalförsörjning. När det gäller tillgänglighet anser regeringen att insatser som rör regionförstoring och ett utvecklat informationssamhälle är särskilt viktiga. På området regionförstoring kan insatserna till exempel handla om att öka samordningen mellan olika transportslag för att öka tillgängligheten. Ett utvecklat informationssamhälle handlar både om IT-användningen i företag och om tillgängligheten till IT för medborgare.23 2.2Systemet för nationell medfinansiering av strukturfonderna Varje medlemsstat måste säkerställa nationell medfinansiering för att kunna få medel från Socialfonden och Regionalfonden. I får EU-medlen som högst täcka av de totala utgifterna för strukturfondsverksamheten.24 Resterande del ska alltså utgöras av den nationella medfinansieringen. Den nationella medfinansieringen kan bestå av statliga, regionala och/eller lokala medel. En medlemsstat kan tillåta att privata medel räknas in i den nationella medfinansieringen,25 men den har valt att inte göra detta . De finansiella ramarna för medfinansieringen av strukturfonderna bestäms av statsbudgeten som läggs fast av . Utifrån de förutsättningarna lägger regeringen fast medfinansieringssystemets utformning i strukturfondsprogrammen som beslutas nationellt av regeringen och godkänns av kommissionen. 2.2.1Nationell medfinansiering av Socialfonden Den nationella medfinansieringen för socialfondsmedlen ser olika ut för programområdet för kompetensförsörjning och programområdet för ökat arbetskraftsutbud. Inom programområdet för kompetensförsörjning finansieras den nationella medfinansieringen via statsbudgeten. Det innebär att utbetalningarna från till projekt inom detta programområde innehåller både 23Regeringskansliet (2007) En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007-2013, kapitel 2. 24Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, se Bilaga III. 25Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 53.1. socialfondsmedel och nationell medfinansiering. Medfinansieringen finns inräknad i anslaget för Socialfonden på statsbudgeten. Programområdet för ökat arbetskraftsutbud Inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud betalar endast ut socialfondsmedel till projekten. Det finns tre olika möjligheter för dessa projekt att själva ordna den nationella medfinansieringen. Den första möjligheten är att räkna in arbetsmarknadspolitiska och socialförsäkringspolitiska stöd för projektdeltagarnas individuella försörjning, till exempel aktivitetsstöd, försörjningsstöd eller sjukersättning som medfinansiering. Det är medel som utbetalas till projektdeltagaren och projekten kan inte använda dessa medel för att finansiera projektverksamheten. Projekten tillgodoräknar sig endast ersättningarna i en administrativ mening som nationell medfinansiering i sin redovisning till . Hur stor ersättning varje projekt får tillgodoräkna sig beror på i vilken omfattning deltagaren medverkar i projektet och på hur mycket varje individuell deltagare får i ersättning. Den andra möjligheten är att projekten räknar in faktiska insatser från offentliga aktörer som medfinansiering. Det kan till exempel handla om arbetsinsatser eller tillhandahållande av lokal. Den sista möjligheten är att en offentlig aktör gör utbetalningar till projektet. Inom ett och samma projekt är en kombination av de tre olika typerna av medfinansiering möjlig. Den övervägande delen av projektens medfinansiering inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud bygger på deltagarnas individuella ersättningar.26 2.2.2Nationell medfinansiering av Regionalfonden