prop · H00378 · 2013-02-19 00:00:00 — När promemorian hänvisar till praktiska problem med att auktorisera och godkänna, t.ex. lämpligheten av utländska medborgare, är det motsägelsefullt att dessa krav ändå ställs fastän på rederiet. När promemorian gör gällande att lagstiftningen bör utformas på ett restriktivt sätt och i linje med är det motsägelsefullt att det allmänt hållna regelverket i lagen om bevaknings- företag kommit att utgöra grund för den föreslagna lagen. menar slutligen att det riskerar att leda till gränsdragningsproblem och missförstånd för myndigheter och redare med två väsentligen likalydande lagar som reglerar bevakning på svenska fartyg. Om en särskild lag ska antas är det bättre att den hämtar sin grundkonstruktion från sjölagstift- ningen och . Skälen för regeringens förslag: Lagen (1974:191) om bevaknings- företag och vapenlagen får anses tillämpliga beträffande bevakning samt innehav av vapen ombord på svenska fartyg även när dessa befinner sig utanför svenskt territorium. Likväl uppkommer frågan om det bör införas en särskild lag som omfattar bevakning ombord på svenska fartyg till skydd mot angrepp av utomstående personer. Lagen om bevakningsföretag är primärt skriven utifrån förhållanden som råder i . Enligt 2 § är det bevakningsföretaget som ska ansöka om auktorisation för verksamheten. Auktorisationen omgärdas också av krav som är utformade utifrån vad som framstår som lämpligt i det svenska samhället (jfr 3 §). Samtlig personal ska vara utbildad och godkänd (2 § andra stycket och 4 §). Vidare ska det finnas en före- ståndare för verksamheten (3 § tredje stycket). Frågor om auktorisation och godkännande prövas av (5 §). Beslut om godkännande av personal fattas också av (6 §). I fråga om tillfällig bevakningsverksamhet som utförs i av enskild finns ett förenklat förfarande för auktorisation av bevakningsföretag och godkännande av personal (3 b och 4 a §§). Dessa bestämmelser bygger emellertid på att bevakningsföretaget och personalen har auktorisation för respektive erfarenhet av bevakningsverksamhet i en annan stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller . Det faktum att lagen om bevakningsföretag är skriven mot bakgrund av de förhållanden som råder i gör emellertid att den framstår som svår att tillämpa i fråga om bevakning till skydd mot pirater ombord på svenska fartyg. Det främsta skälet till detta är att bevakningsuppdragens karaktär skiljer sig på ett väsentligt sätt från bevakning som utförs i . Uppdragen framstår som betydligt mer riskfyllda än normala bevakningsuppdrag i , vilket gör att de förstnämnda kräver en helt annan typ av personal och utrustning. Ett annat skäl är att längden på bevakningsuppdragen varierar kraftigt beroende på att fartygen inte alltid går i regelbunden trafik mellan samma hamnar. Särskilt inom tank- och bulkfarten kan fartyg med kort varsel dirigeras till nya hamnar. Vidare gör rederierna ofta en bedömning med hänsyn till det individuella fartyget och det rådande riskläget huruvida säkerhetspersonal ska tas ombord på resan genom riskområdet. De olika säkerhetsföretagen kan också ha tillstånd i olika länder runt det aktuella riskområdet rörande förvaring av vapen i hamnar mellan uppdragen. Det medför att inte alla säkerhetsföretag kan utföra alla typer av uppdrag. Vilket säkerhetsföretag som anlitas blir därmed ofta beroende av det enskilda fartygets rutt. Det sagda leder till att rederierna inte sällan skiftar mellan olika säkerhets- företag med olika personal. Vidare kan det på goda grunder ifrågasättas om länsstyrelserna har de resurser som krävs för att besluta om auktorisation av de aktuella säker- hetsföretagen och godkännande av den personal som ska utföra uppdragen. Detsamma gäller beträffande möjligheterna att bedriva en effektiv tillsyn över verksamheten. Det torde i många fall framstå som praktiskt omöjligt att exempelvis kontrollera om en viss utländsk medborgare är lämplig för anställning i ett likaledes utländskt säkerhets- företag som anlitas för att skydda ett svenskt fartyg på väg genom Även bestämmelserna i vapenlagen framstår som primärt skrivna utifrån de förhållanden som råder i . Enligt 2 kap. 3 § d vapen- lagen får tillstånd att inneha skjutvapen meddelas auktoriserade bevak- ningsföretag för utlåning till väktare. För att ett sådant vapen ska kunna lånas ut måste två krav vara uppfyllda. För det första måste väktaren ha tillstånd av polismyndigheten att som lån inneha vapnet i fråga, så kallad lånelicens (3 kap. 7 § vapenlagen). Detta förutsätter i sin tur att väktaren har genomgått föreskriven vapenutbildning. För det andra måste det aktuella bevakningsuppdraget vara sådant att det kräver beväpning. Enligt allmänna råd bör ett sådant tillstånd endast omfatta enhandsvapen som inte är helautomatiskt med en kaliber på En väktare får endast bära och använda ett skjutvapen i syfte att skydda sig själv eller annan person mot sådant brottsligt angrepp som avses i nödvärnsbestämmelser. Redan det faktum att rederierna kan behöva skifta säkerhetsföretag mellan olika resor gör att det i praktiken framstår som svårt att tillämpa vapenlagens bestämmelser om krav på tillstånd. Det skulle vara mycket omständligt att kontrollera utländska säkerhetsföretag och säkerhets- personal på det sätt som krävs enligt vapenlagen. Vidare finns det med tanke på de riskfyllda uppdragen skäl att frångå den stränga praxis som råder i rörande tillstånd för tyngre vapen. Piraterna använder sig i dagsläget ofta av raketgevär med en räckvidd om för att komma ombord på fartygen. För att hålla en angripare på avstånd från ett fartyg krävs med andra ord betydligt kraftigare vapen än vad väktare normalt sett utrustas med i . Ett tänkbart alternativ till att införa en särskild lag om bevakning ombord på svenska fartyg vore att införa särskilda bestämmelser om detta direkt i lagen om bevakningsföretag och vapenlagen. liggande situationen är dock av så speciell karaktär att bevakningen ombord bör regleras i en särskild lag. Detta är ägnat att understryka att bestämmelserna är avsedda att utgöra ett specifikt undantag från de stränga restriktioner som normalt råder i fråga om bevakning och vapen- Utöver detta gäller också att en reglering av dessa frågor direkt i lagen om bevakningsföretag respektive vapenlagen skulle riskera att leda till att systematiken i dessa båda lagar framstod som mer komplicerad. Ett ytterligare alternativ är naturligtvis att helt undanta denna typ av bevakning från reglering genom att införa undantagsbestämmelser i lagen om bevakningsföretag och vapenlagen. Det framstår emellertid som en mindre lämplig lösning att svenska myndigheter enbart av det skälet att verksamheten bedrivs utanför gränser i praktiken skulle från- hända sig all kontroll över denna. Det gäller särskilt som verksamheten i sig framstår som mer riskfylld än vanlig bevakning i . inträffa en incident ombord där personer eller egendom kommer till skada har i egenskap av flaggstat en skyldighet att utreda det En sådan brottsutredning skulle riskera att väsentligt försvåras om det exempelvis saknades uppgifter om vilken personal som anlitats för bevakningsuppdraget och vilka vapen dessa haft tillgång till. nämnda kan i någon mån avhjälpas genom att en anmälningsplikt införs, men fortfarande framstår det utifrån den restriktiva hållning som allmänt gäller i fråga om bevakning och vapeninnehav som betänkligt att lämna väsentliga frågor om verksamhetens bedrivande, säkerhetspersonalens utbildning och kompetens samt beväpning helt och hållet till redarna att avgöra. Att svenska myndigheter har en viss kontroll över verksamheten kan också innebära ett stöd och skydd för redarna och inte minst befäl- havarna i kontakter med utländska myndigheter i de länder där säkerhets- personalen tas ombord respektive sätts i land. i har framfört vad den uppfattar vara ett antal motsägelsefullheter. Regeringen finner det dock inte motsägelse- fullt att i en ny lag på ett nytt område ta utgångspunkt i en befintlig regle- ring på ett område som i vissa avseenden men inte alla liknar det nya området. Tvärtom är det ofta ändamålsenligt att söka överensstämmelse med en befintlig reglering och sedan införa de skillnader som påkallas av de olikheter som finns. Det kan i sammanhanget anmärkas att Rikspolis- styrelsen menar att det är positivt att förslaget liknar lagen om bevak- ningsföretag. Ett exempel på skillnad är att tillstånd ges till redaren och inte till säkerhetsföretaget. I detta fall påkallas skillnaden av praktiska svårig- heter som följer av de internationella förhållandena. Genom upplägget uppkommer dock en prövning och tillsyn av det svenska rättssubjekt som ska köpa tjänsten. De krav som ställs på rederiet får genomslag på det sättet att rederiet inte kan upphandla tjänsten av ett säkerhetsföretag som inte kan leverera en tjänst som lever upp till kraven. Det förtjänar i sammanhanget att framhållas att detta motsvarar den konstruktion som valts i och , se avsnitt 5.3. Lagen om bevakningsföretag kan på sätt och vis, som ser det, sägas vara en allmänt hållen reglering. Ett sådant konstaterande blir dock ofullständigt om det inte tas hänsyn till den tämligen omfattande utfyllande och preciserande reglering som finns i anslutning till den lagen i förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m. samt föreskrifter och allmänna råd till lagen och förordningen (RPSFS 2012:18, FAP 579-2). Den föreslagna lagen ska utfyllas och preciseras på ett liknande sätt. I lagens 17 § finns ett bemyndigande som kan användas i detta syfte. Som kommer att framgå i avsnitt 8.2 är avsikten också att utfyllande och preciserande krav ska kunna tas in som särskilda villkor i tillståndsbeslutet. Vid ställandet av sådana villkor är det viktigt att internationellt gällande rekommenda- tioner på området från bland annat IMO beaktas. Regeringen delar inte i oro för gräns- dragningsproblem. Avgränsningen i 1 § till angrepp från utomstående personer och de särskilda geografiska områden som berörs gör det svårt att förutse några ohanterliga gränsdragningssvårigheter mellan bevakning på lastfartyg i högriskområden och exempelvis kryssningsfartyg i andra områden. Promemorians förslag till lagens namn är ändamålsenligt och beskriver lagens innehåll och syfte på ett bra sätt. förslag är visser- ligen inte otänkbart men det kan inte sägas vara bättre än promemorians. Regeringen vill inte ansluta sig till verkets språkbruk om aktiva skydds- åtgärder eftersom åtgärder innefattande våld bara kan vidtas inom 2012/13:78 nödvärnsrättens ramar. Verkets förslag kan också felaktigt leda tanken till lagen (2004:487) om sjöfartsskydd. Den lagen reglerar andra frågor än de som är aktuella. Sammanfattningsvis framstår den nuvarande regleringen i form av lagen om bevakningsföretag och vapenlagen som mindre lämpad i sammanhanget. Det framstår emellertid heller inte som en lämplig lösning att helt undanta den här typen av mycket riskfylld verksamhet från varje form av kontroll enbart av det skälet att den bedrivs utanför gränser. En särskild lag om bevakning ombord på svenska fartyg bör därför införas. Regeringens förslag: Lagen ska gälla för bevakning med beväpnad säkerhetspersonal ombord på svenskt fartyg i syfte att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten mot angrepp av utomstående personer. Lagen ska gälla i fråga om fartyg som omfattas av Europa- parlamentets och rådets förordning 725/2004 om förbättrat sjöfarts- skydd på fartyg och hamnanläggningar och som befinner utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. I fråga om bevakning och innehav av skjutvapen och ammunition som kräver tillstånd enligt lagen, ska inte lagen om bevakningsföretag eller vapenlagen tillämpas. Med skjutvapen och ammunition ska i den föreslagna lagen avses detsamma som i 1 kap. 2 och 5 §§ vapenlagen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringens förslag hänvisar dock till en EU-förordning i stället för den s.k. ISPS-koden. Vidare har termen skjutvapen ersatt vapen och termen ammunition lagts till. En definition av skjutvapen och ammunition har också tillförts. Remissinstanserna: menar att begränsningen som anges i 1 § andra stycket i den föreslagna lagen lämpligen hör hemma i vapenlagen och lagen om bevakningsföretag. Förvaltningsrätten i framför att övergången mellan innehav ombord på fartyget och innehav i land bör belysas ytterligare. Detta eftersom innehav av vapen i kräver tillstånd och den föreslagna lagen endast reglerar innehav ombord på fartyget. menar att lagen från sitt tillämpningsområde måste utesluta exempelvis manifestationer eller liknande icke väpnade angrepp genomförda av andra än pirater, såsom aktivister eller liknande. Eftersom bevakningen syftar till att skydda fartyget mot piratangrepp bör detta tydliggöras i lagtexten. Myndigheten menar vidare att begreppet vapen genomgående bör bytas ut mot skjutvapen och att undantaget i förhållande till vapenlagen bör inne- fatta även innehav av ammunition. Myndigheten menar också, med anledning av förslagets 13 §, att begreppet skjutvapen bör definieras på lämpligt sätt eller att en hänvisning görs till vapenlagen i denna del. menar att avgränsningen till fartyg som befinner sig utanför EES-området är väl avvägd. Transportstyrelsen menar att den föreslagna lagens begränsning till fartyg som omfattas av den s.k. ISPS- koden bör ändras så att hänvisningen i stället sker till Europaparla- mentets och rådets förordning 725/2004 om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och hamnanläggningar. Detta eftersom koden har införlivats i europeisk och svensk rätt genom EU-förordningen. menar att lagförslaget fått en extensiv omfattning i förhållande till de definitioner som används av andra länder och IMO. Dels innefattas inte i lagens syfte att det ska röra sig om skydd mot pirat- attacker, dels är det geografiska tillämpningsområdet inte avgränsat till högriskområden utan bara till farvatten utanför EES. vill att det förtydligas om skjutvapen och ammunition får förvaras ombord inom EES. Skälen för regeringens förslag Skydd mot angrepp av utomstående personer En fråga som gör sig gällande i sammanhanget är vilket tillämpnings- område en lag om bevakning ombord på svenskt fartyg bör ha. allmänt kan det sägas att den föreslagna lagstiftningen avses utgöra ett undantag från de stränga restriktioner rörande bevakning och vapeninne- hav som uppställs i lagen om bevakningsföretag och vapenlagen. sagda talar för att lagens tillämpningsområde bör begränsas till att endast omfatta bevakning i syfte att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten mot angrepp av utomstående personer. former av bevakning ombord på svenska fartyg bör lagen om bevak- ningsföretag och vapenlagen fortsatt gälla. Bevakning ombord på färjor och kryssningsfartyg i syfte att hålla ordning i restauranger och natt- klubbar samt förhindra stölder i butiker bör därmed falla utanför den Detta framgår genom att den föreslagna lagens 1 § hänför sig till angrepp av utomstående personer. tydligt från situationen på färjor och kryssningsfartyg där angreppen som bevakningen är tänkt att skydda mot kommer från personer som släppts ombord med befälhavarens samtycke. Lagrådet menar att förslaget ger vid handen att det främst är innehavet av kraftiga och speciella vapen och ammunition som motiverar en särskild lagstiftning och att några skäl för att lagen ska omfatta bevak- ning utan beväpning inte anförts. En avgränsning av lagen som uttryck- ligen tar sikte på säkerhetspersonalens beväpning framstår därför enligt Lagrådet som mer ändamålsenlig. Regeringen delar Lagrådets upp- fattning och föreslår att orden med beväpnad säkerhetspersonal skjuts in efter ordet bevakning i förslagets 1 § första mening. av detta ligger också ett behov av att omarbeta bl.a. 3 och 5 §§ i lagråds- remissens förslag, vilket behandlas i avsnitten 8.2 och 8.3. menar att lagens tillämpningsområde måste ute- sluta vissa slags angrepp, t.ex. icke väpnade angrepp från aktivister och Regeringen anser dock inte att detta är en lämplig utgångspunkt Den föreslagna lagen innehåller i sig själv över huvud taget ingen rätt att tillgripa vare sig väpnat eller annat våld. våld som fartyget och dess säkerhetspersonal ska kunna använda emanerar i stället från rätten till nödvärn, torde även situa- tioner som kan innebära nödrätt förekomma. Dessa regleras i 24 kap. och beskrivs närmare i avsnitt 8.2 under rubriken 2012/13:78 villkor. Där beskrivs också den särskilda regeln om rätt för befälhavaren, och den som biträder befälhavaren, att bruka våld i 53 § sjömanslagen. Den föreslagna lagen medför bara rätt att medföra säkerhetspersonal som är beväpnad medan deras rätt att använda våld, väpnat eller inte, bara kan ha stöd i ovan berörda regler i och sjömanslagen. Nödvärnsrätten innehåller krav på att den som tillgriper våld i själv- försvar inte handlar uppenbart oförsvarligt med hänsyn till angreppets beskaffenhet, det angripnas betydelse och omständigheterna i övrigt. Detta innebär att väpnat självförsvar i de situationer som Åklagar- myndigheten har i åtanke, nämligen icke väpnade angrepp från aktivister, knappast kan anses försvarligt. Om angreppet i stället är väpnat spelar det i fråga om rätten till nödvärn ingen roll om angriparen är att beteckna som pirat eller aktivist. Det är angreppets och inte angriparens beskaffenhet som är avgörande. Införandet av en definition av pirat- attacker som i varit inne på skulle därför, oaktat svårigheten att definiera sådana, leda fel. Det kan dock i samman- hanget anmärkas att det följer av förslagets 1 § att den föreslagna lagen gäller för bevakning som syftar till skydd mot angrepp av utomstående personer. Begränsning till vissa fartyg och vissa resor Det finns även skäl som talar för att lagen bör begränsas till att endast gälla i fråga om svenska fartyg som omfattas av den internationella koden om skydd på fartyg och i hamnanläggningar (ISPS-koden). Koden tillämpas i fråga om passagerarfartyg och lastfartyg med en brutto- dräktighet av 500 eller mera. Beträffande svenska fartyg torde det i praktiken endast vara fartyg vilka omfattas av ISPS-koden som trafikerar områden där det finns risk för piratattacker. Det är också den typen av fartyg som har kapacitet att ta ombord säkerhetspersonal av det slag det här är fråga om. Av det skäl som Transportstyrelsen anför ska dock hänvisningen i lagtexten göras till den EU-förordning som genomför ISPS-koden för svensk del. Skäl talar även för att begränsa tillämpningsområdet till fartyg som befinner sig utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Områdena där det finns risk för piratattacker är samtliga belägna utanför och det är också i länder i anslutning till dessa områden som säkerhetspersonalen tas ombord respektive sätts i land. Exempelvis tas säkerhetspersonal inte sällan ombord i då ett fartyg är på väg mot . Personalen kan sedan lämna fartyget i , , eller beroende på vilken rutt som valts. Behovet av egenskydd i europeiska vatten är också betydligt mindre eftersom polis och militära myndigheter i medlemsstaterna har kapacitet att där skydda handelssjöfarten mot piratattacker. Genom att begränsa tillämp- ningsområdet till att endast gälla internationella resor utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet förebyggs också eventuella konflikter med . Förvaltningsrätten i synpunkt ska ses mot bakgrund av att övergången till och från fartyget i praktiken kommer att inträffa utom- lands. Närmare bestämt i sådana stater som är belägna utanför men ändå i närheten av ett s.k. högriskområde. Rederierna lär, inte minst av kost- nadsskäl, under alla förhållanden vilja minimera den tid under vilken Prop. 2012/13:78 beväpnad säkerhetspersonal befinner sig ombord. I avtal om bevakning kommer det att ankomma på det anlitade säkerhetsföretaget att, som del av den tjänst som säljs, planera på vilka platser det är möjligt att genom- föra ombordstigning med vapen. Detta kommer alltså inte att vara möjligt inom EES eftersom den föreslagna lagen inte är tillämplig där. I IMO:s cirkulär nr 1408/Rev1 (bilaga 4) finns en uppmaning till stater i närheten av högriskområden att anta regelverk om berörda förfaranden. När det gäller hamnars fråga torde alltså behovet av att förvara vapen ombord inom EES vara högst begränsat. För svenskt vid- kommande kommer det inte heller att vara tillåtet med mindre än att vapenlagens krav är uppfyllda. Den föreslagna lagen är ju helt enkelt inte tillämplig inom EES. i menar att avgränsningen till vatten utanför EES är otillräcklig och att det i lagen bör finnas en geografisk avgränsning till de s.k. högriskområdena. Regeringen delar delvis denna uppfattning men menar att en sådan avgränsning bör inarbetas bland förutsättningarna för att få tillstånd och i förordning snarare än i bestämmelsen om lagens tillämpningsområde, se avsnitt 8.2. Särskilt om förhållandet till vissa straffbestämmelser i vapenlagen Som ovan påpekats är den föreslagna lagstiftningen avsedd att träda i stället för lagen om bevakningsföretag och vapenlagen. Som en följd av detta kommer emellertid även straffbestämmelserna i vapenlagen, t.ex. de som gäller vapenbrott och brott mot bestämmelserna om förvaring av vapen, att helt falla bort. Det framstår vid en första anblick som otillfredsställande med tanke på den restriktivitet som omgärdar vapen- innehav. är det emellertid viktigt att gränsen mellan den före- slagna lagstiftningen och vapenlagen är klar. Frågan om ansvar för inne- hav av skjutvapen ombord utan att rätt till detta föreligger i tillstånd respektive brott mot förvaringsvillkoren får i stället lösas genom att det införs särskilda straffbestämmelser om detta i den föreslagna lagstift- ningen, se avsnitt 10. Regeringen delar inte tingsrätts uppfattning utan menar att det är mest följdriktigt att den begränsningen kommer till uttryck i den lag som ska ha ett sålunda begränsat tillämpningsområde. Lagtexten bör ändras med anledning av påpekande angående termen skjutvapen. Denna term ska alltså användas genomgående i den föreslagna lagen. Även påpekandet om ammunition ska beaktas. Myndighetens påpekande om behovet av att definiera skjutvapen och ammunition genom en hänvisning till vapenlagen ska också beaktas. Regeringens förslag: Tillstånd ska krävas för att en redare ska få anlita säkerhetspersonal för bevakning som omfattas av lagen. Tillståndet ska avse anlitande av säkerhetspersonal för bevakning ombord på ett visst fartyg samt vara begränsat till en viss resa eller I tillståndet ska anges vilka slag av skjutvapen och ammuni- tion som säkerhetspersonalen får inneha ombord. förenas med villkor om hur skjutvapen och ammunition ska förvaras Giltighetstiden för ett tillstånd får vara högst . Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringen föreslår även att det i tillståndet ska anges vilka slag av skjutvapen som säkerhetspersonalen får inneha ombord. Remissinstanserna: Transportstyrelsen tar upp frågan om säkerhets- personalens arbetsrättsliga ställning. Enligt styrelsens bedömning bör säkerhetspersonalen vara att anse som sjömän enligt 3 § sjömanslagen (1973:282). Det innebär att de krav som ställs enligt den lagen ska vara Detsamma gäller då även mönstringslagen (1983:929) med sina krav på svenska läkarintyg och lagen (1998:958) om vilotid för När sjöarbetskonventionen träder i kraft kommer ytterligare krav om bl.a. anställningsavtal och socialförsäkring att behöva gälla säker- ståndets möjliga giltighetstid bör kortas ned . Skälen för regeringens förslag: Enligt lagen (1974:191) om bevak- ningsföretag krävs att ett bevakningsföretag är auktoriserat av för att det ska få bedriva bevakningsverksamhet. måste den anställda personalen hos bevakningsföretaget godkännas. bakomliggande tanken med bestämmelserna är att myndigheterna ska ha kontroll över vilka företag som bedriver bevakningsverksamhet samt hur En sådan reglering fungerar emellertid inte särskilt väl i fråga om bevakning ombord på svenska fartyg som trafi-