prop · H1033 · 2013-09-26 00:00:00 — Utvecklingen av Libris kommer även att komma forskningsbiblioteken till del. Att utveckla Libris på det sätt som beskrivits ovan ligger inom ramen för det samverkans- och utvecklingsansvar för det allmänna biblioteksväsendet som Kungl. har , vilket också tydliggörs i regeringens förslag till ny bibliotekslag (prop. 2012/13:147). Regeringen bedömer, i likhet med och flertalet remissinstanser, att Kungl. bör ges ett särskilt uppdrag att inleda en försöksverksamhet för att möjliggöra för externa distributörer att tillhandahålla och tillgängliggöra e-böcker via den nationella katalogen Libris och säkerställa att upphovsrättsligt fri e-litteratur finns tillgänglig denna väg för förmedling via det allmänna biblioteksväsendet. Regeringen beräknar att Kungl. tillförs i särskilda medel för uppdraget . Avtal om tillgängliggörande av e-litteratur När det gäller upphovsrättsligt skyddad litteratur är det av vikt att beakta att övergången till elektroniska format innebär att bibliotek i större utsträckning behöver träffa avtal om utlåningen. Bibliotek har under vissa förutsättningar möjlighet att utan upphovsmannens tillstånd låna ut exemplar av litterära verk. Däremot gäller i regel upphovsmannens ensamrätt fullt ut när biblioteken tillhandahåller sådana verk på annat sätt. Av framställningstekniska skäl används orden utlåning, låntagare osv. även för det som i upphovsrättslig mening är att betrakta som en överföring. E-böcker och annan elektronisk litteratur är då alltså att jämställa med elektroniska tjänster där det krävs tillstånd för olika typer av nyttjande så länge det upphovsrättsliga skyddet gäller. är företaget i princip helt dominerande vad gäller att tillhandahålla elektronisk litteratur till de svenska folkbiblioteken, t.ex. e-böcker och strömmade ljudböcker. Det har skett genom ett eget system för utlån som gjort det enkelt för bibliotek att låna ut e-böcker och e-ljudböcker genom att länka från sina egna webb-platser till sidor som drivs av Elib. Biblioteken betalar sedan en fast summa, , till Elib per nedladdning. Forskningsbiblioteken samverkar kring upphandlingen av licenser för att få bättre villkor vad gäller både pris och användningsvillkor. finns det nationella konsortiet Bibsam som sluter centrala avtal med Kungl. som avtalspart gentemot leverantörerna. kan vara part i de avtal som sluts för forsk- ningsbibliotekens räkning eftersom dessa är statliga. Samma roll kan Prop. 2013/14:3 Kungl. inte ha när det gäller de kommunala folkbiblioteken. SKL har i sitt remissyttrande uttryckt sig villigt att samlat företräda sina medlemmars intressen och därmed bidra till att göra e-böcker tillgängliga för medborgare på kommunala och landstingsdrivna bibliotek. SKL ser behovet av bättre förutsättningar för att biblioteken ska kunna erbjuda e- böcker . samordnar SKL upphandlingen av varor och tjänster för kommunernas räkning på flera områden. Det ligger även i linje med de målsättningar och åtaganden som gjorts inom ramen för arbetet med det som SKL kallar e-samhället. Det är angeläget att biblioteken kan hantera avtal om nyttjande av upphovsrättsligt skyddad litteratur i elektroniska format. Enskilda folkbibliotek saknar sådana resurser. Regeringen ser därför positivt på möjligheten att huvudmännens samarbetsorganisation, SKL, träder in som avtalspart gentemot rättighetshavarna. I sitt remissyttrande ställer sig Kungl. positivt till att bistå SKL i uppdraget att vara avtalspart för att folkbiblioteken ska få tillgång till e-böcker. Regeringen ser även positivt på detta samarbete. Som bland annat KLYS framhåller är det angeläget att upphovsmännen och andra rättsinnehavare garanteras en rimlig ersättningsnivå inom ramen för de avtal som sluts. 7Stärkta insatser för nationella minoritetsspråk och teckenspråk Regeringens bedömning: De språkvårdande insatserna bör stärkas, främst när det gäller de nationella minoriteterna och personer med annat modersmål än svenska samt det svenska teckenspråket. I budgetpropositionen beräknas att och folkminnen tillförs för arbetet . Insatserna på språkområdet sedan språklagens ikraftträdande bör följas upp och utvärderas. förslag: Utredningen lämnar inga förslag på dessa områden. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser, däribland och folkminnen, Sameskolstyrelsen, och , påpekar att litteratur utgiven på de nationella minoritetsspråken behandlas summariskt i utredningen och kritik framförs mot att inga förslag lämnas i denna del. Flera remissinstanser bland annat , i , Regionbibliotek , Länsbiblioteket , Länsbiblioteket i , Internationella , , och invänder mot att utredningen inte närmare har berört läsning av och tillgång till litteratur för personer med annat modersmål än svenska. 2013/14:3 Flera remissinstanser påpekar också att utredningen inte berör teckenspråkig litteratur, bland annat Myndigheten för tillgängliga medier, In- stitutet för språk och folkminnen, kommun, Länsbiblioteket , Länsbiblioteket , Länsbiblioteket , och . Skälen för regeringens bedömning: Språkets utveckling och livaktighet är beroende av läsning och tillgång till litteratur. I språklagen (2009:600) finns bestämmelser om den enskildes tillgång till språk (14 och 15 §§). Här spelar litteraturen och läsandet en nödvändig och fundamental roll. All läsning, av skönlitteratur såväl som facklitteratur, bidrar till språkutveckling och är en viktig byggsten i människors rätt till språk. Rätten till språk gäller inte bara svenska, utan också de nationella mino- ritetsspråken och det svenska teckenspråket (79 §§), vilket flera remissinstanser har framfört. och folkminnen framhåller i sitt remissvar att det svenska teckenspråket är ett visuellt språk som saknar skriftspråk men likväl att det finns ett behov av litteratur för teckenspråkiga. Begreppet litteratur måste därför, enligt myndigheten, få en utvidgad betydelse som även inbegriper språk som saknar skriftspråk. Myndigheten framhåller även att teckenspråkiga barn med hörselnedsättningar som ännu inte har lärt sig att läsa har små möjligheter att ta del av barnlitteratur. En stor grupp svenskar har svenska som andraspråk och deras förutsättningar att lära sig, använda och utveckla sitt språk är avgörande för att kunna utveckla en funktionell tvåspråkighet. Detta är betydelsefullt även ur ett integrationspolitiskt perspektiv. Språklagen är ett viktigt verktyg för att främja språklig mångfald, både inom och i internationella sammanhang. Behovet av språkvårdande insatser, särskilt för de nationella minoritetsspråken, och det svenska teckenspråket samt för svenskar med annat modersmål än svenska ökar, vilket också flera remissinstanser påpekar. och folkminnen har ett brett språkvårdande uppdrag att följa upp tillämpningen av språklagen, sprida kunskap hos myndigheter och allmänhet om lagar och språkpolitiska mål och utvärdera hur språksituationen i utvecklas samt stärka det svenska teckenspråkets ställning och språkvårdsinsatserna för de nationella minoritetsspråken. Mot den bakgrunden föreslår regeringen i budgetpropositionen att och folkminnen tillförs för ändamålet . Regeringen avser också att, mot bakgrund av att språklagen infördes , göra en uppföljning och utvärdering av insatserna på språkområdet och tillämpningen av lagen ikraftträdande. Regeringens förslag: tidigare ställningstagande i frågor om biblioteksersättningens utformning ska inte längre gälla. Inriktningen för den framtida utformningen av biblioteksersättningen ska vara att de litterära upphovsmännen ska ersättas för att deras verk lånas ut vid folk- och skolbibliotek. Biblioteksersättningen ska bidra till att förbättra författarnas ekonomiska villkor. Regeringens bedömning: Den förordning som styr biblioteksersättningen bör ses över. Ersättningen bör lämnas med utgångspunkt i ett fastställt grundbelopp per bokutlån vid folk- och skolbibliotek. Endast nyttjandet av fysiska exemplar av verk bör ligga till grund för biblioteksersättning. En ny överenskommelse med företrädare för upphovsmän inom ordområdet om fastställandet av grundbeloppets storlek bör slutas som bland annat tydliggör att beslut ska fattas för längre tidsperioder än . förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. föreslår dock även att grundbeloppet inte längre ska vara utgångspunkt i förhandlingarna om biblioteksersättningens storlek och att grundbeloppet inte längre ska anges i förordningen (1962:652) om . Därutöver har utredningen gjort bedömningen att det fortsatt är motiverat att undersöka möjligheterna att införa en ersättningsordning för inläsare av ljudböcker. I det arbetet bör effekterna av den pågående övergången till digital distribution av ljudböcker särskilt beaktas. Remissinstanserna: och Föreningen avstyrker förslaget till författningsändringar i förordningen om och föreslår i stället att berörda parter, företrädare för regeringen, upphovsmannaorganisationerna och Författarfonden gemensamt utreder de av utredningen föreslagna ändringarna respektive behoven av ytterligare förtydliganden i förordningstexten. och Styrelsen för anser att borttagandet av grundbeloppet från förordningen riskerar att påverka förståelsen för hur systemet fungerar och därmed dess legitimitet. föreslår att det i lag slås fast att upphovsmän har rätt till ersättning för folk- och skolbibliotekens användning av litterära verk. föreslår att regeringen initierar en utredning om förutsättningarna för att genom statsanslag säkerställa rättighetsinnehavarnas försörjningsmöjligheter utifrån folk- och skolbibliotekens användning av digitala exemplar av verk (benämnt e-boks-utlåning). Styrelsen för har inga invändningar mot det principiella resonemanget att utlåning av e-böcker inte ska ligga till grund för biblioteksersättningen, men anser att det skulle vara rimligt av kulturpolitiska skäl att stödja upphovsmännen i denna del. , Föreningen och m.fl. avstyrker förslaget att förhandlingsöverenskommelsen ändras enligt utredningens förslag. anser att förslagen till ändring av förhandlingsordningen sammantaget stöper om ersättningen till ett bidrag. Förbundet anser vidare att en uppräkning med motsvarande den pris- och löneomräkning som sker för vissa övriga anslag på statens budget inte går att tillämpa på grund av det produktivitetskrav som finns inbyggt i systemet. Styrelsen för anser att utredningen intar en väl defensiv hållning när det gäller bedömningen av förhandlingarnas potentiella värde. När det gäller frågan om längre tidsintervall anser fondstyrelsen att det kan vara en fullt rimlig ambition. De remissinstanser som yttrat sig när det gäller utredningens bedömning att det fortsatt är motiverat att undersöka möjligheterna att införa en ersättningsordning för inläsning av ljudböcker, bland annat , Styrelsen för , och , tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens bedömning. Styrelsen för anser att den principiella aspekten bör kompletteras med en analys av de befintliga behoven genom att man först undersöker de ekonomiska och sociala villkoren för de inläsare som antas bli föremål för ersättningen. Styrelsen för och betonar att övergången till digital distribution av ljudböcker bör beaktas. Det digitala nyttjandet bör omfattas på samma grundval som för biblioteksersättningen. Styrelsen för anser att det finns goda skäl att anta att just på ljudbokens område kommer e-boken, dvs. digitala filer som framställs för varje lån, att bli särskilt dominerande. KLYS och tycker att en eventuell ersättning bör omfatta inläsningar oavsett om de utförts av en utövande konstnär eller av bokens författare eller översättare. Skälen för regeringens förslag och bedömning Grunderna för biblioteksersättningen har beslutats av (prop. 1954:133, SU 105, rskr. Som skäl för införandet av biblioteksersättningen anfördes att biblioteksutlåningen innebär ett samhälleligt utnyttjande av författarnas verk och att det därför är rimligt med en gottgörelse. Ytterligare ett skäl som talade för en ersättning var författarnas ekonomiska betingelser, som det ur sociala och kulturpolitiska perspektiv ansågs motiverat att förbättra (prop. 1954:133 s. 38). beslut innebar bland annat att författarna tillerkändes en särskild ersättning för det utnyttjande av deras verk, som sker genom biblioteksutlåning. Till grund för ersättningens storlek lades den del av bokutlåningen i folk- och skolbibliotek som avser upphovsrättsligt skyddade verk av svenska författare. Vidare angavs att ersättning för varje ersättningsberättigat boklån skulle utgå med ett visst örestal (som beslutades till ). Anslaget skulle användas dels till individuell gottgörelse i proportion till den faktiska bokutlåningen (), dels till kollektiva ändamål (). Anslagets storlek skulle fastställas av Kungl. Maj:t på grundval av biblioteksstatistik och stickprovsundersökningar. Medlen skulle tillföras en diversemedelsfond, . Fondens medel skulle disponeras av en styrelse som skulle handlägga ärenden rörande utdelning ur fonden och därmed sammanhängande frågor. Biblioteksersättningen är reglerad i förordningen (1962:652) om . Ersättningen är kulturpolitiskt utformad eftersom endast en viss del av ersättningens fördelning baseras på användningen av de enskilda verken, resten fördelas efter andra bedömningsgrunder såsom behov och litterär kvalitet. Biblioteksersättningens storlek fastställs genom att det totala antalet utlån av svenska originalverk och verk i svensk översättning multipliceras med ett visst örestal. Utöver detta får upphovsmännen bland annat kompensation för den läsning som sker på plats i biblioteken. Ersättningen betalas ut av staten till som fördelar dessa medel i form av individuella och statistiskt beräknade ersättningar och till det som kallas garanterade författarpenningar. Medlen går också till olika former av stipendier och bidrag. har 4 329 enskilda författar- och översättarpenningar fördelats med ett belopp mellan och . Särskild författarpenning lämnas till ett högre belopp än det statistiskt beräknade till en upphovsman vars verk bildar underlag för biblioteksersättning och som på ett övertygande sätt, med hänsyn till både kvalitet och kvantitet, har dokumenterat sin verksamhet. har 176 särskilda författarpenningar fördelats om per person. Därutöver fördelades i olika stipendier och bidrag. Författarfonden fördelade även totalt i organisationsbidrag till , Svenska Tecknare och . Administrationskostnaderna för Författarfonden uppgick till . föregås fastställandet av biblioteksersättningen av förhandlingar mellan representanter för regeringen och representanter för de litterära upphovsmännen genom , Svenska Tecknare och . Förhandlingen om biblioteksersättningens grundbelopp mellan och upphovsmannaorganisationerna ledde till en överenskommelse där grundbeloppet höjdes med till och . Den totala ersättningen uppgår 2014 till , vilket är en höjning med . visar att värdet av biblioteksersättningen har ökat med kring vid en jämförelse . Den har däremot minskat något om man jämför 2012 med 2000. Biblioteksersättningen är en betydelsefull kulturpolitisk insats. rära upphovsmän – författare, översättare, tecknare och fotografer ska ha rätt till ersättning för att deras verk lånas ut vid folk- och skolbibliotek. Att författare och andra litterära upphovsmän ges bra förutsättningar för sitt arbete är avgörande för litteraturens utveckling i landet. Regeringens utgångspunkt har länge varit att professionella kulturskapare ska kunna försörja sig på sin konstnärliga eller kulturella yrkes- 2013/14:3 verksamhet. Som framgår av uppgifter i avsnitt 3.2 är det inte möjligt mer än för många verksamma inom ordområdet att försörja sig på sitt konstnärliga arbete, trots hög utbildning och även långa karriärer bakom sig. Biblioteksersättningen är mot den bakgrunden inte bara en motiverad ersättning för nyttjandet av upphovsmännens verk, utan även viktig för att främja de kulturpolitiska målen. Biblioteksersättningens utformning och hur verksamheten ska regleras är frågor som faller inom ramen för regeringens normgivningskompetens och följaktligen kan regleras på förordningsnivå. Regeringen har dessutom en förhandlingsöverenskommelse med , Föreningen och där det framgår att regeringen åtar sig att, som ett led i beredningen av sitt förslag till statsbudget, förhandla med upphovsmannaorganisationerna om biblioteksersättningens grundbelopp. Som framgått ovan har det dock tidigare ansetts lämpligt att tar ställning till biblioteksersättningens utformning. Vissa förändringar av ersättningens utformning har dock skett utan ställningstagande. Biblioteksersättningen har stor kulturpolitisk betydelse och är en viktig ersättning för de litterära upphovsmännen. Det finns därför skäl att låta besluta om den grundläggande inriktningen för ersättningen. Ett sådant ställningstagande bör dock inte i detalj reglera ersättningens utformning utan vara begränsat till de övergripande principerna. riksdagsbindningar bör därför upphävas och ersättas av ett ställningstagande med innebörden att grunden för biblioteksersättningen ska vara att de litterära upphovsmännen ska ersättas för att deras verk lånas ut vid folk- och skolbibliotek. Biblioteksersättningen ska bidra till att förbättra författarnas ekonomiska villkor. Regeringen bör framöver ges ansvaret att fastställa villkoren för ersättningen i dialog med företrädare för upphovsmän inom ordområdet. Det har skett stora förändringar på litteraturområdet och bokmarknaden . Digitaliseringen och e-bokens ökade andel av bokmarknaden och boklån är viktiga delar i denna utveckling, som bland annat kommer att påverka upphovsmännens villkor framöver. Mot den bakgrunden anser regeringen att förordningen (1962:652) om som reglerar hur biblioteksersättningen fördelas bör ses över. Liksom på andra områden är det regeringens bedömning att förordningen bör bli mindre detaljstyrande. Regeringen ser bl.a. behov av att se över styrelsens storlek. Förordningen är också i behov av en språklig revidering och modernisering. är det viktigt att ersättningens karaktär och syften vidhålls. En ny förordning bör kunna träda i kraft . lämnar förslag till förändringar av förordningen som innebär att enbart fondens verksamhet och ramarna för fördelningen av medel regleras. Grundbeloppet på vilket anslaget beräknas föreslår utredningen ska utgå. Det innebär en delegering av beslut från regeringen till styrelsen för . De remissinstanser som är direkt berörda av biblioteksersättningen, bland andra , har framfört stark kritik mot förslaget om ändringar i förordningen och att biblioteksersättningens grundbelopp stryks. anser att den faktiska och principiella grunden för vad ersättningen avser och hur den beräknas då försvinner. Det är viktigt att biblioteksersättningssystemet har en bred legitimitet bland de upphovsmän vars arbete ska ersättas. Regeringen gör därför bedömningen att grundbeloppet per utlån ska kvarstå som grund för biblioteksersättningens beräkning. Det råder en bred enighet kring biblioteksersättningens kulturpolitiska grunder och att den därför inte ska regleras i upphovsrättslagstiftningen. Inom kulturområdet är inga statliga ersättningsordningar reglerade i lag. Regeringen delar därmed inte bedömningen att biblioteksersättningen bör regleras i lag, vilket framförts av bland annat . Regeringen delar upphovsmannaorganisationernas bedömning att det är viktigt att biblioteksersättningen fortsatt ges i form av en ersättning för att verk lånas ut gratis vid folk- och skolbibliotek. De upphovsrättsliga förutsättningarna för den fria biblioteksutlåningen har bl.a. sin grund i det s.k. uthyrnings- och utlåningsdirektivet (direktiv /115/EG). Direktivets utgångspunkt är att upphovsmän ska ha ensamrätt till utlåning av exemplar av verk. Det finns emellertid möjlighet att i vissa fall göra undantag från detta om upphovsmännen får ersättning när exemplar av deras verk lånas ut. Biblioteksersättningen har därför en tydlig koppling till den utlåning som gäller fysiska exemplar. När ett bibliotek gör skyddade verk tillgängliga för allmänheten på annat sätt än genom utlåning av fysiska exemplar gäller alltså i regel ensamrätten. Det innebär att biblioteken behöver avtala om det kontinuerliga användandet med rättighetshavarna, oftast förlag, och att upphovsmännen då bör få ersättning för nyttjande denna väg. Regeringen bedömer därför att det endast är nyttjandet av fysiska exemplar som ska ligga till grund för biblioteksersättningen. Som flera remissinstanser har påpekat kommer den digitala utvecklingen och den ökande andelen e-bokslån att påverka upphovsmännens villkor framöver. där en allt större andel av den totala utlåningen sker elektroniskt blir underlaget för biblioteksersättning mindre. Det följer principen om ersättning för nyttjande, upphovsmännens rättigheter har stärkts i den digitala miljön och nya möjligheter till ersättning för nyttjande har uppstått. Hur den samlade digitala marknaden utvecklas är dock högst osäkert. har föreslagit att regeringen initierar en utredning om förutsättningarna för att säkerställa försörjningsmöjligheter för upphovsmän vid ökad e-boksutlåning. Regeringen avser att följa frågans utveckling, men ser inga skäl att utreda frågan vidare. Som och Styrelsen för framhållit kan det finnas skäl att förstärka andra bidrags- och stipendieanslag som också finns på området om nivåerna i biblioteksersättningen kan motiveras av utlånen. Enligt gällande förhandlingsöverenskommelse mellan regeringen och , Föreningen och framgår att regeringen åtar sig att, som ett led i be- redningen av sitt förslag till statsbudget, förhandla med upphovsmanna- organisationerna om biblioteksersättningens grundbelopp. att avtalet träffas under förbehåll av att ställer av regeringen föreslagna medel till förfogande. Avtalet om grundbeloppet ska vara skriftligt och om endera parten förklarar förhandlingarna strandade ska Vid sådan utser vardera parten en medlare, varefter dessa gemensamt utser en tredje som ordförande. Om medlingen inte leder till avtal ska, om parterna enas om det, frågan hänskjutas till ordföranden för I avtalet anges dock att om ingen överenskommelse nås be- stämmer regeringen om det förslag till grundbelopp som ska föreläggas Detta är således en ordning som i praktiken innebär att det ytterst är som bestämmer beloppet. Att så är fallet är ofrånkomligt då det inte rör sig om ett vanligt avtalsförhållande utan en kulturpolitiskt motiverad ersättning där det inte finns någon möjlighet för upphovs- mannasidan att säga nej till utlåning och inte heller någon möjlighet för staten att begränsa utlåningen om beloppet per utlån skulle skapa orim- liga statsfinansiella konsekvenser. lar, liksom omfånget av andra stöd och ersättningar, om vilka politiska prioriteringar som görs av regering och riksdag. Berörda remissinstanser avstyrker förändringar i förhandlingsord- ningen, som de anser utgör en viktig grund både för biblioteksersätt- ningens legitimitet och för inflytande från upphovsmännen. det skett stora förändringar sedan överenskommelsen om förhandlingar har beslutat om betydligt stramare budgetregler som regeringen har att förhålla sig till vilket bland annat innebär att det finns ett utgiftstak. träffad när staten tillämpade brutet budgetår, i stället för som när budgetåret följer kalenderåret. Det är bl.a. mot den bakgrunden rege- ringen gav i uppdrag att se över förhandlingsord- Regeringen delar utredningens och Författarfondens bedömning att den typ av överläggningar som förekommer inom ramen för förhand- lingsordningen har ett värde för parterna; för upphovsmannagrupperna genom att de får möjlighet att formulera sina krav och lyfta fram hur de ser på utvecklingen och för regeringen genom att dess representanter får underlag för de avvägningar som måste göras. Regeringens bedömning är därför att en ny överenskommelse om för- utsättningarna för förhandlingar om biblioteksersättningen bör träffas där förändringar sker på ett antal punkter. Utgångspunkten bör, liksom , vara biblioteksersättningens grundbelopp.