prop · H1035 · 2013-09-26 00:00:00 — Sammanfattningsvis kan det konstateras att ett gemensamt drag för samtliga utredningar och förslag som rört fullmäktigeförsamlingarnas storlek de senaste fyra decennierna är dels att kommuner och landsting själva i möjligaste mån ska få bestämma antalet fullmäktigeledamöter, dels att antalet ledamöter i fullmäktige ska vara så stort att det kan återspegla opinionen bland väljarna och vara utformade så att de garanterar en bred medborgerlig förankring. Minskat antal fullmäktigeledamöter i de minsta Regeringens förslag: Antalet fullmäktigeledamöter ska bestämmas till minst 21 i kommuner med 8 000 röstberättigade invånare eller därunder, 31 i kommuner med över 8 000 till och med 16 000 röstberättigade invånare, 41 i kommuner med över 16 000 till och med 24 000 röstberättigade invånare. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En mycket stor majoritet av remissinstanserna är positiva till eller har inga invändningar mot förslaget. anser att representationen även med minskat fullmäktige kommer att uppgå till en väsentlig andel av befolkningen. anser att lagstiftaren även bör föra en diskussion avseende kommuner med fler invånare än 16 000 och att graden av demokrati i kommuner och landsting inte i första hand avgörs av antalet ledamöter utan vilka övriga förutsättningar som dessa ges för att bedriva lokal kommun anför att förslaget innebär en förändring som efterlysts från kommunalt håll . kommuner och Landsting (SKL) anser att förslaget ger framförallt små kommuner möjlighet att besluta om det antal fullmäktigeledamöter som på bästa sätt motsvarar de lokala behoven och SmåKom anför att det är bra med en flexibel bestämmelse för de mindre kommunerna men ifrågasätter varifrån uppgiften kommer att erfarenheter från små kommuner visar att partierna har svårt att fylla sina listor och att fullmäktigeledamöter hoppar av sina uppdrag oftare än i större kommuner. tillstyrker förslaget delvis. Förslaget bidrar å ena sidan sannolikt till att underlätta partiernas rekrytering men å andra sidan är det tveksamt om det bidrar till att stärka fullmäktiges funktionssätt. Utrymmet för heltäckande geografisk representation och för ungdomar och invandrare kan komma att bli mindre. pekar i sitt remissvar på att det finns kopplingar mellan beslut om att minska fullmäktige och vallagens bestämmelser om indelning i valkretsar. bedömer därför att det finns behov av tydligare ställningstagande till om den föreslagna ändringen i KL i något avseende kan medföra behov av ändringar i de gällande bestämmelserna om valkretsindelning i vallagen och förordar att beredningen av förslagen samordnas med förslagen års De remissinstanser som avstyrker förslaget anför bl.a. följande. (Förvaltningshögskolan) anser att förslaget är riskfyllt och bidrar till en pågående negativ utveckling där antalet förtroendeuppdrag minskar radikalt och den politiska makten koncentreras till allt färre personer. negativa till förslaget, särskilt för till ytan stora men glest befolkade problem med att rekrytera förtroendevalda snarare ligger i partiernas En ytterligare minskning av fullmäktiges storlek riskerar, förutom en försämrad politisk representation av väljarna, att späda på denna utveckling och endast erbjuda en tillfällig lösning på de lokala partiorganisationernas rekryteringsproblem. Skälen för regeringens förslag Statistik över antalet röstberättigade och kommunfullmäktige- Av () statistik över antalet röstberättigade i valet framgår att 143, dvs. närmare hälften, av landets 290 kommuner har 12 000 eller färre röstberättigade invånare. det i små kommuner är betydligt färre invånare per fullmäktigeledamot jämfört med större kommuner. I landets minsta kommun, som har 31 ledamöter i fullmäktige, går det cirka 64 röstberättigade invånare på en fullmäktigeledamot medan det i landets största kommun, 2013/14:5 , går cirka 6 574 röstberättigade invånare på en fullmäktigeledamot. Av SCB:s statistik framgår att 130 av kommuner ligger på miniminivån vad gäller antalet fullmäktigeledamöter. Av dessa är det 31 kommuner som har färre än 8 000 rösträttsberättigade invånare. Vad gäller storleken på fullmäktige i övriga kommuner framgår att antalet ledamöter över miniminivå varierar mellan 2 och 24 ledamöter över miniminivå. Sammanfattningsvis kan sägas att en majoritet av kommuner har fullmäktige som ligger över lagstadgad miniminivå vad gäller antalet ledamöter. Av statistik sammanställd av SKL framgår att i 22 av landets 290 kommuner minskade antalet mandat års val, jämfört med val, medan de ökade i fem kommuner. Flera av de kommuner som minskade antalet mandat hade mindre än 10 000 invånare och minskade sin befolkning . Av SCB:s statistik framgår att ungefär var sjätte invald i kommunfullmäktige lämnat sitt uppdrag före periodens slut under de senaste mandatperioderna. Även antalet fullmäktigeledamöter var färre vid slutet av mandatperioden än i början, eftersom det inte har funnits tillräckligt med ersättare för de ledamöter som har lämnat sina uppdrag. –2010 fanns det 65 tomma stolar i landets kommunfullmäktigen. Till skillnad från riksdag och landsting finns det inte någon i lag uttryckligen fastslagen spärr för hur många procent av rösterna vid ett allmänt val ett parti behöver få för att få vara med vid fördelningen av mandat i kommunfullmäktige. Man kan dock tala om att det finns en faktisk spärr vid kommunalval. Med den faktiska spärren avses den andel röster som rent faktiskt behövs för att ett parti ska få sitt första mandat i kommunfullmäktige i konkurrensen med övriga partier. Denna spärr är inte exakt, utan beror i viss mån på hur rösterna fördelas mellan övriga partier. Spärren påverkas i hög grad också av antalet mandat i fullmäktige, ju färre mandat desto högre spärr. I tabellen 4.1. redovisas beräkningar för tre variationer av den faktiska spärren. 1.Den minsta andel röster som garanterar minst ett mandat (även vid en extremt ogynnsam fördelning av övriga röster). 2.Den minsta andel röster som gör det möjligt att få ett mandat (vid en extremt gynnsam fördelning av övriga röster). 3.Den andel röster som gör det troligt att få ett mandat, vid en normal fördelningar av övriga röster. Av tabellen framgår att en sänkning av antalet ledamöter i fullmäktige från 31 till 21, med tillämpning av vallagens nu gällande bestämmelser om mandatfördelning, skulle medföra en höjning av den faktiska spärren för att ett parti troligen ska få ett mandat från till . vallagskommitté har lagt fram förslag om justering av den första divisorn vid tillämpningen av den jämkade uddatalsmetoden som tillämpas vid fördelning av mandat mellan partierna. Den föreslagna justeringen skulle innebära att den första divisorn ändras från 1,4 till 1,2. Den ändringen skulle medföra att den faktiska spärren sänks. I tabell 4.2 redovisas beräkningar för tre variationer av den faktiska spärren med tillämpning av den jämkade uddatalsmetoden med 1,2 som första divisor. Av tabellen framgår att den faktiska spärren för att troligen få ett mandat skulle bli i ett fullmäktige med 21 mandat om 2011 års vallagskommittés förslag genomförs. Behovet av en minskning i kommunerna En övervägande majoritet av remissinstanserna instämmer i utredningens bedömning att det finns anledning att särskilt se över villkoren för de små kommunerna, och att det finns ett behov av att införa en möjlighet att minska fullmäktiges storlek. SKL pekar på att förslaget ger framför allt små kommuner möjlighet att besluta om det antal 5Beräkningarna är framtagna för av den kommunala demokratins funktions sätt av professor , , . 6Beräkningarna är framtagna vallagskommitté av professor , , . fullmäktigeledamöter som på bästa sätt motsvarar de lokala behoven och De menar att det handlar om att ge kommunerna möjlighet att forma en organisation utifrån en rimlig nivå på effektivitet när det gäller administration och kostnader. att förslaget innebär en förändring som länge har efterfrågats. I likhet med utredningens förslag och majoriteten av remissinstanserna finner regeringen att det föreligger ett behov av att möjliggöra en minskning av fullmäktige i de minsta kommunerna. fullmäktige följer också det grundläggande förhållningssätt som kommer till uttryck i KL, nämligen att ge kommuner och landsting ett stort utrymme att organisera arbetet på det sätt som passar dem bäst. stämmer också väl med de uttalanden som gjorts i samband med de förändringar av fullmäktiges storlek som gjorts sedan 1953 års kommunallag, nämligen att kommuner och landsting själva i möjligaste mån ska få bestämma antalet fullmäktigeledamöter. fullmäktige bör dock vara så stort att det kan återspegla opinionen bland väljarna och garantera en bred medborgerlig förankring. Vad gäller frågan om konsekvenserna av en minskning av fullmäktiges storlek har (Förvaltningshögskolan), universitet, , och bl.a. framhållit att en risk med att minska fullmäktiges storlek är att det kan leda till bl.a. ökad maktkoncentration och sämre representativitet. Regeringen instämmer i utredningens övervägande om att det måste göras en bedömning av konsekvenserna av en minskning och vad som kan anses vara en skälig minskning av fullmäktige. en sådan bedömning bör vara dels hur hög tröskeln blir för att ett parti ska kunna bli representerat i fullmäktige, dels att antalet fullmäktige- ledamöter ska kunna tillgodose en god representativitet. Regeringen delar vidare utredningens bedömning att systemet med latituder som anger det minsta antal ledamöter som måste utses vid angivna antal röstberättigade invånare inte bör ändras, eftersom det systemet innebär att opinionen bland väljarna i förhållande till folkmängden kan återspeglas. Att införa en fast minimigräns skulle, framför allt i större kommuner, kunna användas som en spärr mot Det finns därför demokratiska skäl som talar för att När det gäller antalet ledamöter konstaterar regeringen att även med en halvering av antalet förtroendevalda i de minsta kommunerna skulle det dock fortfarande gå så många invånare per förtroendevald i de största kommunerna jämfört med de Detta torde innebära att det även med en minskning av fullmäktige i de minsta kommunerna, går att få en god representativitet i SKL har också i sitt remissvar pekat på att det är positivt att kommunerna får möjlighet att besluta antalet ledamöter till en rimlig nivå utifrån demokratiska förutsättningar såsom t.ex. antal invånare per Regeringen vill också understryka att förslaget innebär en möjlighet för kommunerna att fatta beslut om att minska fullmäktige, inte en Det står fullmäktige fritt att besluta att antalet ledamöter i fullmäktige ska vara högre än minimiantalet. Som framgår av statistiken ovan har mer än hälften av 290 kommuner också valt att ha ett fullmäktige som är större än vad som är lägsta nivå för respektive latitud. Vid val var det 143 kommuner i , som hade färre än Prop. 2013/14:5 12 000 röstberättigade invånare. Det innebär att knappt hälften av kommuner är skyldiga att ha samma storlek på sina fullmäktigeförsamlingar trots att skillnaderna mellan dessa kommuner både vad gäller antalet invånare och geografisk storlek är stora. Genom att införa en ny latitud på minst 21 fullmäktigeledamöter i kommuner med upp till 8 000 röstberättigade kan 77 av landets kommuner sänka antalet ledamöter i fullmäktige från 31 till 21 ledamöter. Genom att utöka nästa latitud så att kommuner med över 8 000 till och med 16 000 röstberättigade invånare ska ha minst 31 fullmäktigeledamöter kommer 29 kommuner av landets kommuner kunna sänka från 41 till 31 ledamöter. Totalt innebär det att 106 av 290 kommuner kan minska storleken på sina fullmäktigeförsamlingar, om de så önskar. Förändringen innebär att det att blir en jämnare fördelning av kommuner per latitud. har pekat på att det finns kopplingar mellan beslut om att minska fullmäktige och vallagens bestämmelser om indelning i valkretsar. Regeringen instämmer i myndighetens bedömning. Detta innebär att en kommun med 31 ledamöter i fullmäktige som är indelad i två valkretsar, inte kan fatta beslut om att minska fullmäktige till 21 ledamöter utan att först ha fattat beslut om att ändra valkretsindelning. Erfarenheten visar emellertid att även om valkretsindelning kan ske i de mindre kommunerna så är det i princip enbart de stora kommunerna som är indelade i valkretsar. Vid val var inte någon kommun med under 12 000 röstberättigade invånare valkretsindelad. Av de kommuner som var valkretsindelade vid val berörs inte någon av den föreslagna ändringen om minskat fullmäktige. Regeringen anser att det är den enskilda kommunen som får avgöra huruvida den vill besluta om att minska fullmäktige till 21 ledamöter eller indela kommunen i två valkretsar och då behålla 31 ledamöter i fullmäktige. Sammanfattningsvis anser regeringen att det bör införas en möjlighet att minska fullmäktige till 21 ledamöter för kommuner med 8 000 rösträttsberättigade invånare eller därunder och till 31 för kommuner med 16 000 invånare eller därunder. Behovet av en minskning i landstingen Erfarenheten från landstingen skiljer sig från scenariot i kommunerna, vilket bl.a. framgår av att det efter valet inte fanns några obesatta mandat i . Fördelningen mellan små och stora landsting skiljer sig också åt, jämfört med kommunerna. Två av de 20 landstingen har under 140 000 röstberättigade invånare dvs. motsvarande den lägsta latituden. I nästa latitud återfinns 4 landsting. Det innebär att mer än hälften (14 stycken) av landstingen och regionerna befinner sig i de två övre latituderna vad gäller antalet röstberättigade invånare. I likhet med utredningen anser regeringen att det inte finns motsvarande problem vad gäller fullmäktiges storlek i landstingen som det kan finnas i små kommuner. Regeringen anser därför att det inte finns några skäl att förändra latituderna vad avser landstingen. Regeringens bedömning: Det finns stora möjligheter att i praktiken stärka fullmäktiges ställning som högsta beslutande organ. Det behövs därför inga förändringar i kommunallagen för att stärka fullmäktiges ställning. Regeringens förslag: Det ska framgå av kommunallagen att fullmäktiges ordförande och en eller flera vice ordförande tillsammans utgör fullmäktiges presidium. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I princip samtliga remissinstanser är positiva till eller lämnar förslaget utan erinran. , och anser att det är positivt att fullmäktigepresidiets roll förtydligas i KL. har vidare anfört att presidiets roll kan preciseras genom föreskrifter i arbetsordningen. kommun tillstyrker och anser att det är viktigt att kommunen själv får avgöra vilka arbetsuppgifter som eventuellt ska tilldelas presidiet samt att presidiet ska kunna utgöras av ordförande tillsammans med en eller flera vice ordförande istället för maximalt två vice ordförande. SKL tillstyrker och anser att för att kunna vitalisera fullmäktige behöver fullmäktiges presidium kunna ges en mer aktiv roll när det gäller planering av fullmäktiges arbete och kontakterna med styrelsen. avstyrker förslaget och anser att förslagets konsekvenser och vad det innebär i praktiken bör utredas vidare eftersom eventuella kommunalrättsliga eller andra konsekvenser av förslaget inte är närmare utredda eller i vart fall inte redovisade. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Det har i flera sammanhang förts fram önskemål om att stärka fullmäktiges ställning som högsta beslutande organ, bland annat i tidigare demokratiutredningar och inom ramen för SKL:s utvecklingsarbete. SKL har framfört önskemål om att fullmäktiges presidium genom ändringar i KL ska ges en formell ställning i rollen att leda fullmäktiges arbete (dnr Fi2010/499). Det finns också studier som visar att en stor andel av de förtroendevalda i fullmäktige anser att de har ett litet inflytande över den politiska verksamheten. De önskemål som framförts är att fullmäktiges uppdrag som uppdragsgivare och ansvarsutkrävare tydliggörs samt att fullmäktige ges en mer aktiv roll i beredningsprocessen. I likhet med utredningen anser regeringen att problembeskrivningen av fullmäktiges roll i första hand beror på valda arbetssätt och metoder, eftersom KL ger fullmäktige stor flexibilitet att besluta om formerna för den politiska organisationen (3 kap. 9 § KL). Fullmäktige kan vara en aktiv part i styrning och som uppdragsgivare. Fullmäktige kan dessutom själv bereda frågor av långsiktig och strategisk karaktär. Som utredningen visar finns det stora möjligheter att stärka fullmäktiges ställning inom ramen för gällande lagstiftning. För att kunna vara en aktiv part i det kommunala beslutsfattandet och driva ett sådant arbete kan det dock finnas behov av att förtydliga vem som ska ha till uppgift att leda detta arbete. Av 5 kap. 6 § KL framgår att fullmäktige bland sina ledamöter väljer Prop. 2013/14:5 en ordförande och en eller flera vice ordförande. tiden för uppdragen. Fullmäktiges ordförande har det formella ansvaret för att leda fullmäktiges arbete. En vice ordförande får endast inträda som ordförande då den ordinarie ordföranden inte kan närvara. Presidiet, dvs. ordförande och en eller flera vice ordförande, är inget kommunalrättsligt organ och kan därför inte i egenskap av presidium ges särskilda uppgifter i t.ex. arbetsordningen. För att kunna ge presidiet särskilda uppgifter krävs, såsom också påpekat, att fullmäktige genom föreskrifter i arbetsordningen förtydligar presidiets roll genom preciserade uppgifter. Som ett led i att vitalisera fullmäktige finns det behov av att kunna ge fullmäktiges presidium en mer aktiv roll när det gäller t.ex. planeringen av fullmäktigearbetet och kontakterna med styrelsen. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att det bör framgå av 5 kap. 6 § KL att fullmäktiges ordförande tillsammans med vice ordföranden utgör fullmäktiges presidium. Presidiet blir då, till skillnad från , ett kommunalrättsligt organ och kan i sin egenskap av presidium ges särskilda uppgifter. Till skillnad från vad kommun framfört i sitt remissvar konstaterar regeringen att det inte finns någon begränsning av antalet vice ordförande. När det gäller vilka arbetsuppgifter som ska tilldelas presidiet bör det fastställas i respektive kommuns arbetsordning, eftersom det finns stora variationer i de olika kommunernas och landstingens sätt att organisera sig och sitt arbete. har framfört att det bör utredas vidare vad förslaget innebär och vilka konsekvenserna förslaget har eftersom det inte framgår på vilket sätt presidiet skulle ha en mer aktiv roll än då det gäller planeringen av fullmäktigearbetet och kontakterna med styrelsen. Effekten av förslaget blir att presidiets roll kan komma att variera i de olika kommunerna och landstingen. Det är respektive kommun eller landsting som genom sin arbetsordning beslutar i vilken utsträckning presidiet ska ha en roll i t.ex. den strategiska planeringen och kontakterna med styrelse och de politiska partiernas gruppledare. 5.1Proportionella val till fullmäktige och nämnder Proportionella val infördes i i samband med rösträttsreformerna 1907–1919 för val till båda kamrar. successivt vid val till kommunala fullmäktigeförsamlingar och inom kommuner och landsting. mandatfördelningen till riksdag, kommun- och enligt den s.k. jämkade uddatalsmetoden. riksproportionellt utjämningssystem så att alla partier som uppnår minst av de avgivna rösterna i riket får i princip lika stor andel av mandaten som deras andel av rösterna. För landstingsvalen gäller sedan 2013/14:5 1976 ett valsystem efter samma grundprinciper. Endast parti som erhållit av de avgivna rösterna i hela landstingsområdet får delta i fördelningen av mandaten. Vid kommunfullmäktigevalen fördelas mandaten enligt den jämkade uddatalsmetoden (med 1,4 som första divisor) men utan någon särskild procentspärr. Vid fördelning av platserna vid utskottsval samt vid kommun- och val till nämnder tillämpas fortfarande den s.k. heltalsmetoden (även kallad d'Hondts metod). Metoden brukar resultera i att det största partiet får en viss överrepresentation. Proportionella val till styrelse och nämnder Enligt 5 kap. 46 § KL ska proportionella val tillämpas vid val av bl.a. ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar om det begärs av minst så många väljande ledamöter som motsvarar den kvot som man får om antalet närvarande ledamöter delas med det antalet personer som valet avser ökat med 1. Förutsättningarna för de proportionella valen anges i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt. Den proportionella valmetoden i enlighet med lagen tillämpas sällan i praktiken. Den ligger däremot ofta till grund för de överenskommelser om mandatfördelning som ofta träffas mellan de partier som är representerade i fullmäktige. Ledamöter som är valda i enlighet med partiöverenskommelser är valda med majoritetsvalmetoden. Det finns således inget hinder mot att fullmäktige inom ramen för befintlig lagstiftning genom majoritetsval beslutar att styrelsen eller en nämnd ska bestå enbart av ledamöter ur de partier som representerar majoriteten. Det räcker dock med att en minoritet begär att proportionella val ska tillämpas för att förhindra en sådan ordning. Reglerna om proportionella val är en garanti för att även en politisk minoritet ska kunna få platser i nämnder och styrelser. Lagen innebär att en minoritetsgrupp i fullmäktige kan driva igenom proportionella val och därmed få möjlighet till representation i styrelsen. Hur stor minoriteten måste vara för att driva igenom proportionella val avgörs både av antal närvarande ledamöter i fullmäktige och av hur många ledamöter som ska väljas till berörd styrelse eller nämnd. I en fullmäktigeförsamling med 31 närvarande ledamöter kan 4 ledamöter vid val till en nämnd som ska bestå av 7 ledamöter driva igenom att valet görs proportionellt. I en fullmäktigeförsamling med 101 närvarande ledamöter är motsvarande siffra 13 ledamöter. Om det i stället är 5 ledamöter som ska väljas till en nämnda krävs i stället 6 ledamöter i minoritet om det är 31 närvarande ledamöter och 17 om det är 101 närvarande ledamöter i fullmäktige. 5.2 överväganden om för- och nackdelar med majoritetsstyre Samlingsstyrets respektive majoritetsstyrets för- och nackdelar har sedan varit föremål för diskussion i ett antal offentliga utredningar. betänkandet demokrati (SOU 1975:41) avvisades kommunalt majoritetsstyre eftersom man dels inte ville tvinga kommunerna till en viss modell för styrelseformen, dels inte ville tvinga de folkvalda församlingarna till att arbeta via utskott, vilket ansågs bli följden av införande av majoritetsstyre. Det tyngsta skälet var dock att värna oppositionens möjlighet till insyn. I betänkandet Förtroendevald på 90- talet (SOU 1989:108) togs frågan upp igen i en expertrapport. I rapporten föreslogs ett system som skulle kunna tillämpas i större kommuner med minst 20 000 invånare. I rapporten konstaterades att ett system med renodlat majoritetsstyre inte skulle passa på nivå där flertalet politiker är fritidspolitiker och antalet heltidspolitiker är begränsat. Även hänvisade i sitt betänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90) till en expertrapport. I rapporten ansågs att ett införande av majoritetsstyre skulle bidra till att informera medborgarna om de politiska skiljelinjerna och bidra till en kritisk granskning av de kommunala politikerna. Det skulle också öka konkurrensen mellan partierna, vilket skulle kunna ge partierna ett incitament till förändring och förbättring. Som negativa konsekvenser nämndes den möjliga försämringen till insyn för oppositionen, inte minst i kommuner med mycket stabila majoriteter. Inte heller lade fram några förslag till ändring. –2007 drev SKL projektet . En av förnyelseidéerna som lades fram i rapporten – politikens roll var skapa möjlighet för intresserade kommuner och landsting att införa majoritetsstyre.