urf · H0A5URF1 · 2013-01-30 00:00:00 — Stödet ska innehålla regler om avräkning av andra inkomster och om möjligheter att besluta om begränsning (jämkning) av det ekonomiska stödet. I enlighet med direktiven begränsas förslagen till att i huvudsak avse de ledamöter som inväljs 2014 eller . Uppdraget som riksdagsledamot har stor betydelse. Det är det främsta förtroendeuppdraget i landet. Det är mycket viktigt att lämpliga personer kan ställa sig till förfogande för ett sådant uppdrag. För att underlätta detta fordras att det för den som åtar sig uppdraget finns praktiska insatser och en ekonomisk trygghet till stöd för övergång till förvärvslivet när uppdraget upphör. Uppdraget som riksdagsledamot är speciellt. Det råder inte ett anställningsförhållande mellan och ledamoten. Arbetsrättsligt är det inte heller att jämställa med ett uppdragsförhållande. Riksdagsledamotens förhållanden regleras i stället genom särskilda lagar, bl.a. ersättningslagen. Riksdagsledamotskapet blir alltså ett slags uppdragsavtal av egen art. I uppdragets karaktär ligger alltså att riksdagsledamoten såväl formellt som reellt inte omfattas av de regler som gäller på svensk arbetsmarknad i övrigt. Ledamoten måste, om han eller hon vill ha kvar sitt uppdrag, ställa upp till omval. Det kan i princip förekomma att uppdragsperioden blir kortare om skulle upplösas och nyval utlysas. Ledamoten har ofta lämnat en anställning, med den anställningstrygghet som råder, för sitt uppdrag. Även den riksdagsledamot som har kvar den formella möjligheten att återvända till sitt gamla arbete när han eller hon lämnar , t.ex. i kraft av tjänstledighet, kan i praktiken ha mycket svårt att återuppta det arbetet. Arbetsinnehållet kan ha förändrats som ledamoten har verkat i . Förhållandena på arbetsplatsen kan ha förändrats på ett sådant sätt att det inte ter sig realistiskt för den avgångna ledamoten att återvända. De rent personliga förutsättningarna för att utföra de tidigare arbetsuppgifterna kan också ha förändrats. Även om ledamotskapet i inte är att betrakta som ett arbete i konventionell mening hindrar inte detta att den som lämnar en vanlig 8 KOMMITTÉNS UTGÅNGSPUNKTER OCH FÖRSLAGENS ALLMÄNNA INRIKTNING 2012/13:1 anställning, eller lämnar en verksamhet som egen företagare, för att bli riksdagsledamot i praktiken kan sägas ha bytt yrke. Ju längre en ledamot har sitt uppdrag i , desto mer uppenbart blir det att ett sådant byte har skett. Starka skäl talar mot denna bakgrund för att en riksdagsledamot inte kan lämnas utan ekonomisk trygghet när han eller hon lämnar riksdagsuppdraget. är det viktigt att upprätthålla den allmänt gällande principen om försörjning genom eget arbete. Detta principiella synsätt har också varit grunden för utformningen av det gällande systemet för den s.k. inkomstgarantin enligt ersättningslagen där det som en viktig utgångspunkt angivits att inkomstgarantin syftar till att skapa en ekonomisk trygghet för en avgången ledamot i den omställningssituation som uppstår när han eller hon lämnar . I en portalparagraf, 13 kap. 1 § ersättningslagen, har denna utgångspunkt förtydligats med grundsatsen att garantin inte är avsedd som en varaktig försörjning. Av systemets faktiska tillämpning framgår likväl att inkomstgarantin i praktiken kan bli varaktig såtillvida att den som har varit riksdagsledamot och har fyllt vid avgången kan ha inkomstgaranti fram till tidpunkten för sin pensionering. Det nuvarande regelsystemet ger varken konkreta incitament för den enskilde att söka försörjning genom arbete eller möjlighet för något organ att ytterst genom indragning av förmånen ingripa mot den som inte gjort tillräckliga ansträngningar för att försörja sig genom eget arbete. För att nå det avsedda syftet räcker det alltså inte med en uttalad princip om att förmånen är ett stöd för omställning och inte är avsedd att ge en varaktig försörjning. Denna princip måste också ges ett konkret och tillräckligt stöd i regleringen för att kunna ge avsett resultat. Kommittén anser alltså att ett nytt system inte kan bygga på en garanti om ekonomiska förmåner utan motprestationer. Kommittén har redovisat hur man i vissa andra länder har utformat sina stödsystem. Lösningarna varierar men med ett undantag, , är de uppbyggda efter en anslagsmodell. Så är också förhållandet i beträffande både den försöksverksamhet med omställningsstöd och det inkomstgarantisystem som enligt direktiven ska ses över. Direktiven anger dock inte som en uppgift för kommittén att finna en ny finansieringslösning. Kommittén har mot denna bakgrund inte funnit anledning att närmare överväga en avgiftslösning utan anser att anslagsmodellen även fortsättningsvis bör vara utgångspunkten. Kommittén menar att ett framtida system ska innehålla ett tidsbegränsat omställningsstöd för den enskildes övergång till yrkeslivet. I stödet bör ingå sådana åtgärder som de som förekommer på arbetsmarknaden i form av program för omställning. I systemet ska även ingå ett ekonomiskt stöd som främst ska vara inriktat på att under en övergångstid stödja en f.d. riksdagsledamots övergång till yrkeslivet och vara förenat med krav på egna åtgärder för övergång till arbetslivet. 2012/13:1 8 KOMMITTÉNS UTGÅNGSPUNKTER OCH FÖRSLAGENS ALLMÄNNA INRIKTNING I enlighet med direktiven begränsas förslagen till att i huvudsak avse de ledamöter som inväljs 2014 eller . Med denna utgångspunkt anger kommittén i det följande grunddragen för sina förslag. 8.2 Förslagens allmänna inriktning Kommitténs bedömning: Stödet för övergång till yrkeslivet som erbjuds f.d. riksdagsledamöter bör, som på arbetsmarknaden, kunna bestå av rådgivningsinsatser och kompletterande utbildning. Till stödet för övergång till yrkesverksamhet knyts två ekonomiska stödformer, dels ett generellt och kortvarigt ekonomiskt omställningsstöd liknande avgångsersättning på arbetsmarknaden, dels ett förlängt ekonomiskt omställningsstöd som ska kunna lämnas till äldre personer som varit riksdagsledamöter . Den sistnämnda ersättningen är väsentligt lägre än det generella ekonomiska omställningsstödet och avses efter ansökan kunna lämnas i taget om det vid prövningen bedöms finnas särskilda skäl för det. Till förmånssystemet bör knytas regler om minskning eller indragning av förmånen (jämkning) under vissa förutsättningar i syfte att upprätthålla principen om att systemet syftar till att stödja den enskildes övergång till förvärvslivet. Kommittén anser att en riksdagsledamot som lämnar sitt uppdrag i och inte fyllt genom försorg ska erbjudas ett stöd för att övergå till yrkeslivet. Stödinsatserna ska kunna bestå av rådgivning och kompletterande utbildning. Insatserna ska till sin allmänna omfattning och inriktning likna de som förekommer på arbetsmarknaden och som sköts av olika stödanordnare men också vara anpassade till de särskilda förhållanden som gäller dessa uppdragstagare. Till stödinsatserna knyts en uppgiftsskyldighet för de tidigare ledamöter som mottar det erbjudna stödet om vilka åtgärder de vidtagit för att övergå till förvärvsverksamhet. Om förslagets närmare utformning i denna del, se kapitel 9. Kommittén föreslår att det ekonomiska omställningsstöd som anknyts till de nämnda åtgärderna för övergång till arbetslivet ska bestå av två delar. Den ena, ekonomiskt omställningsstöd, gäller för och är mer generellt. Den andra, förlängt ekonomiskt omställningsstöd, förutsätter ansökan, särskilda skäl och en årlig prövning. Det ekonomiska omställningsstödet kan ses som en avgångsersättning med likheter med de system som finns på arbetsmarknaden. Ersättningen utgår beroende på hur länge riksdagsledamoten haft sitt uppdrag i . För den som haft i bör ersättningen kunna lämnas i högst . Från ersättningen bör andra inkomster avräknas genom s.k. samordning. Ersättningen bör också i vissa fall minskas eller dras 8 KOMMITTÉNS UTGÅNGSPUNKTER OCH FÖRSLAGENS ALLMÄNNA INRIKTNING 2012/13:1 in genom s.k. jämkning om mottagaren inte bedöms ha gjort tillräckligt för att finna eller kvalificera sig för förvärvsarbete. Det förlängda omställningsstödet bör omfatta äldre personer som suttit i . Kommittén menar att den som vid avgången fyllt lägst och tjänstgjort i här bör kunna komma i fråga. Det bör i denna del vara fråga om en ersättning med ett väsentligt lägre belopp än det nämnda ekonomiska omställningsstödet. Ersättning bör kunna lämnas i taget efter ansökan. Vid prövningen bör en skälighetsbedömning göras där den enskildes aktivitet inom programmet med omställningsåtgärder och dennes andra åtgärder för att övergå i förvärvsarbete beaktas. Hur dessa förmånsformer närmare bör utformas behandlar kommittén i kapitel 10. Kommittén har enligt direktiven också att ta ställning till hur övergången mellan dagens system och det nya systemet bör utformas. Det nya systemet bör införas i samband med val. Att de som i egenskap av f.d. riksdagsledamöter fått beslut om inkomstgaranti inte omfattas av förändringarna ligger i sakens natur. De nya reglerna ska inte ges återverkande kraft för dessa fall. Nästa kategori är de personer som är riksdagsledamöter och som lämnar i samband med val eller inte återväljs då. Även för denna kategori bör enligt kommitténs direktiv i huvudsak nuvarande regler fortsätta att gälla. Detsamma gäller, i enlighet med vad direktiven angivit, de som är riksdagsledamöter och som omväljs vid val. Kommittén anser dock att erbjudandet om stöd för övergång till yrkeslivet, som följer av en försöksverksamhet, bör gälla även för dessa kategorier. Därvid bör också uppgiftsskyldighet och en möjlighet till jämkning av inkomstgarantin i enlighet med de grundtankar som bör gälla i det nya systemet tillämpas även på dem. För de som väljs till vid val eller senare bör de nya reglerna förstås tillämpas fullt ut. Kommittén behandlar ikraftträdande- och övergångsfrågorna närmare i kapitel 11. Det nya systemet bedöms fordra ökade insatser av , särskilt när det gäller att organisera och administrera åtgärderna för övergång till förvärvslivet. Rent faktiskt förutsätts omställningsåtgärderna vanligen utföras av stödanordnare vars tjänster har upphandlats av . Vidare bedöms böra ges mer omfattande uppgifter än i dagens system när det gäller prövningen av rätten till ekonomiskt omställningsstöd. Kommittén behandlar frågorna om de administrativa och rättsliga förfarandena i kapitel 12. Härefter följer i kapitel 13 en konsekvensanalys och i kapitel 14 en författningskommentar. 9 Övergång till yrkesverksamhet 9.1 Behovet av stödåtgärder Kommitténs förslag: Den som lämnar uppdraget som ledamot av och som inte fyllt ska erbjudas ett stöd för att övergå till yrkeslivet. Stödet bör, som på arbetsmarknaden, kunna bestå av rådgivningsinsatser och kompletterande utbildning. ska ansvara för att den tidigare ledamoten får ett sådant stöd. Att övergå till arbetslivet innebär för nästan alla som lämnat uppdraget som riksdagsledamot att etablera sig i en ny verksamhet, ibland i ett helt nytt yrke. Som framgår av kapitel 2 är det mindre än hälften av de avgångna ledamöterna som har en anställning att återvända till och av dem är det en stor andel som inte ser det som ett realistiskt alternativ. Skälen för detta varierar. I en del fall beror det på att kompetenskrav och arbetsinnehåll förändrats så kraftigt man varit tjänstledig att man inte längre anser sig vara kvalificerad för uppgifterna. I andra fall har organisatoriska förändringar på arbetsplatsen, ibland till följd av helt ändrad verksamhetsinriktning, lett till att det inte finns någon tjänst eller några arbetsuppgifter att återvända till. Svårigheterna att återgå till tidigare yrkesverksamhet ökar naturligtvis ju som ledamotskapet varat, men redan en valperiod, , är en i sammanhanget . Som framgår av tabell 5 i kapitel 2 har flertalet av dem som lämnat tjänstgjort under två eller flera valperioder. Till det kommer att många haft heltidsarvoderade förtroendeuppdrag redan innan de valdes in i . Den tidigare yrkesverksamheten ligger därför i många fall mer än i tiden. En återgång till ett yrke man utbildats för och/eller varit verksam inom kräver därför, om den alls är möjlig, som regel att kompetensen uppdateras genom fortbildning, arbetsplatsintroduktion eller på annat sätt. Stödinsatser i form av rådgivning och erbjudande om kompletterande utbildning skulle kunna underlätta för den enskilde att finna vägar för en sådan kompetensutveckling. som värdet av utbildning och tidigare yrkesverksamhet avtagit i har ledamöterna tillägnat sig nya kunskaper och färdigheter som kan vara attraktiva för många arbetsgivare. Det gäller t.ex. kännedom om svenskt samhällsliv i allmänhet, men också djupgående kunskaper om såväl lagstiftning som verksamhet inom olika samhällssektorer. Många ledamöter har omfattande erfarenhet av att delta i kvalificerat utredningsarbete, de är vana att uppträda offentligt och tränade att uttrycka sig i tal och skrift. Svårigheten för arbetssökande f.d. detta ledamöter är ofta att kunna klargöra för en tilltänkt arbetsgivare vilken kompetens de faktiskt skaffat sig genom verksamheten i . Även i detta avseende skulle ett organiserat stöd för övergång till arbetslivet kunna vara till hjälp. 9 ÖVERGÅNG TILL YRKESVERKSAMHET 2012/13:1 Kommittén gör mot den bakgrunden bedömningen att det finns ett klart behov av att de som lämnar ges ett stöd för att så snabbt som möjligt kunna övergå till förvärvsarbete. Stödet bör, som på arbetsmarknaden, kunna bestå av rådgivningsinsatser och kompletterande utbildning. För den som uppnått pensionsålder finns det dock inget behov av ett sådant stöd. Alla som lämnar och som vid avgången inte fyllt bör alltså erbjudas ett stöd för övergång till arbetslivet. En fråga som uppkommer i detta sammanhang är om en ledamot bör vara skyldig att också anta erbjudandet om stöd. I denna fråga gör kommittén följande bedömning. De som av egen kraft själva vill vidta åtgärder för att hitta ett förvärvsarbete efter uppdraget och lyckas med det har uppenbart inget behov av stöd. För dem skulle ett obligatoriskt deltagande i det stödprogram som diskuteras kunna uppfattas som en onödig pålaga. Det bör därför inte införas ett absolut tvång att motta det stöd som ska erbjudas. För den som tar emot ekonomiska avgångsförmåner måste det som sagts dock nyanseras. Inte heller i denna grupp bör det i och för sig gälla något absolut tvång att motta stödet. Det är emellertid inte rimligt att man utan vidare ska kunna avstå från att anta erbjudandet om stöd som man lever på ekonomiska avgångsförmåner och inte gör något annat för att finna nytt arbete. För att förhindra överutnyttjande av det slaget bör jämkningsgrunderna ändras. Ett förslag om det läggs fram i avsnitt 10.4. Det bör vara en uppgift för att administrera stödverksamheten. Uppgiften bör framgå av förvaltningens instruktion. bör dock inte svara för de egentliga stödinsatserna. Den uppgiften bör i stället skötas av de befintliga trygghetsstiftelserna eller av företag som tillhandahåller sådana tjänster. Kommitténs förslag: Innehållet i stödet för övergång till arbetslivet regleras i avtal som efter upphandling träffar med anordnarna. I avtalet anges också vilka uppgifter som anordnarna ska lämna till förvaltningen. I de fall då stödet kan lämnas utan att upphandlat en sådan tjänst får dessa frågor lösas genom kontakter med anordnaren. Alla tidigare ledamöter som mottar det erbjudna stödet ska på begäran lämna uppgifter till om vilka åtgärder de vidtagit för att övergå till förvärvsverksamhet. I ett ärende om omställningsstöd för den som varit riksdagsledamot ska sekretess gälla för uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden om det kan antas att den som uppgiften rör skulle lida skada eller men om uppgiften röjs. 2012/13:1 9 ÖVERGÅNG TILL YRKESVERKSAMHET Stödåtgärder för övergång till arbetslivet är skattefria för den som tar emot erbjudandet. Ledamöterna bör få avgångsbevis som undertecknas av talmannen och som beskriver vilka uppgifter de haft i . I detta avsnitt ges en principskiss över hur ett framtida stöd för övergång till arbetslivet bör vara utformat. Rätten till ekonomiskt omställningsstöd föreslås vara kopplad till ett aktivt deltagande i olika omställningsåtgärder, utbildning m.m. Denna koppling bör ske genom den nya jämkningsregeln, se avsnitt 10.4. Det nya stödet för övergång till arbetslivet införs successivt fram till valet . Ett stegvis införande ger möjligheter att bygga upp verksamheten, skapa kontaktnät, utveckla system och dra lärdom av de erfarenheter man gör. Se om övergångsfrågor i kapitel 11. De ledamöter som kommer från en tidigare anställning, och som har en beviljad tjänstledighet, omfattas i regel av de trygghetsanordningar som olika kollektivavtalsstiftelser ansvarar för. Här behövs inte någon upphandling för att ledamöterna ska kunna få stöd vid omställningen. Däremot krävs att rutiner för löpande kontakter och samordning mellan dessa stiftelser och upparbetas. För ledamöter som inte omfattas av någon trygghetsanordning baserad på en tidigare anställning behöver motsvarande tjänster upphandlas. Detta gäller dels de som lämnat en anställning och alltså inte är tjänstlediga, dels personer som inte hade en anställning, t.ex. egenföretagare och ledamöter som studerat de valdes in i . Det praktiska arbetet med planering, programinnehåll, kontakter med f.d. ledamöter m.m. bör skötas av respektive stödanordnare. Någon direktkontakt i de löpande ärendena med rådgivare eller utbildare bör som regel inte ha. Det kan dock finnas ett visst behov av en samrådsordning och anordnarna emellan där även enskilda stödärenden kan tas upp. Det bör vara en uppgift för att svara för att en sådan grupp inrättas som en del av systemet. 9.2.2 Stödverksamheten under valår De flesta ledamöter som lämnar gör det i samband med val. Tyngdpunkten i arbetet med omställningsstödet kommer därför att koncentreras till valåren. Arbetet med att erbjuda ett stöd för övergång till arbetslivet bör emellertid inte vänta till dess att valet genomförts. Erfarenheter från omställningsstiftelserna talar för att ju tidigare insatserna kan påbörjas dess bättre. När det gäller en del av de avgående riksdagsledamöterna finns goda möjligheter till en sådan framförhållning. under ett valår står det klart vilka ledamöter som inte kandiderar för ytterligare en period. De partier som ställer upp i valet, och som har skyddad partibeteckning, medde- 9 ÖVERGÅNG TILL YRKESVERKSAMHET 2012/13:1 lar vanligen sina kandidater till . Ledamöter som planerar att avgå och som är intresserade av att dra nytta av stödmöjligheterna bör alltså kunna meddela detta . Omställningsprocessen bör inledas med ett gemensamt informationsmöte för icke kandiderande och ett för de som kandiderat men inte blivit återvalda. På dessa möten kan företrädare för , , olika stödanordnare och () delta. 9.2.3 Något om innehållet i stödet för övergång till arbetslivet I kapitel 2 har en beskrivning lämnats av den försöksverksamhet som började bedrivas efter valet . Inom ramen för den erbjöds rådgivning och karriärcoachning. Utbildningsinsatser ingick inte, vilket kritiserats i samband med den utvärdering som kommittén genomfört. För att stödet för övergång till arbetslivet ska fungera så effektivt som möjligt bör flera typer av åtgärder som kan vara aktuella kunna användas för att stödja den avgångne ledamoten i att hitta ett arbete. Stödet ska även innefatta vissa möjligheter till utbildningsinsatser av den omfattning som är ett vanligt inslag i trygghetsstiftelsernas program för aktiva åtgärder. utbildningsinsatser i syfte att ge ny formell kompetens förutsätts inte ingå i det omställningsstöd som beskrivs här. Det är inte lämpligt att genom lagstiftning låsa fast innehållet i stödet. Det bör i stället utformas av i samråd med de organ som ska tillhandahålla stödet i praktiken. Det får förutsättas att de anordnare som anlitas har de verktyg som behövs för ett effektivt och meningsfullt stöd. Det stöd som tillhandahålls via erbjudande bör följa de principer för vuxnas lärande och kompetensutveckling inom arbetslivet som tillämpas inom de programverksamheter som anordnas av trygghetsstiftelserna m.fl. På detta område förekommer några centrala begrepp som det finns skäl att utveckla här. Kompetens betyder att vara bra på något men står också i betydelsen behörighet eller formell rätt att utföra ett visst yrke eller en viss uppgift m.m. Formell kompetens kan definieras som den utbildning eller den erfarenhet som krävs för viss anställning eller befattning. I dagligt tal handlar kompetensutveckling om utveckling och höjning av kompetensen hos anställda i ett företag eller organisation. Man kan notera att det handlar om en redan förvärvad eller befintlig kompetens som för den enskilde står i fokus att utveckla, stärka eller återta. Kompetensutveckling för att möjliggöra ett karriärskifte inom ett tidigare verksamhetsområde eller för att övergå till annat yrke, kan komma i fråga om t.ex. en kompetenskartläggning påvisar att en viss faktisk kompetens förvärvats i den tidigare verksamheten. Kompetenskartläggning (validering) kan sägas ha tre huvudsakliga syften: –hitta rätt nivå och ge behörighet till vidare utbildning, 2012/13:1 9 ÖVERGÅNG TILL YRKESVERKSAMHET –förkorta eller anpassa en pågående utbildning och kunna tillgodoräkna sig tidigare utvecklad kompetens, –dokumentera sin kompetens för arbetslivet inför anställning, eget företagande, kompetensutveckling eller omställning. Vid en kompetenskartläggning av kunskaper, erfarenheter och färdigheter som tillgodogjorts inom ramen för riksdagsuppdraget behöver särskild uppmärksamhet riktas mot dess särskilda och unika karaktär. Karriärrådgivning och samtal med en professionell rådgivare med kunskap om arbetsmarknad och utbildningsvägar kan ge svar på var i karriären man befinner sig och vilka tänkbara karriäralternativ som finns. Särskild betydelse kan detta ha för ledamöter som inte planerat sin avgång, t.ex. i den händelse man inte blir återvald till . Det som sagts har tagit sikte på de åtgärder som kan komma att aktualiseras inom ramen för det nya stödet. I detta sammanhang finns det skäl att uppmärksamma att erbjuder viss fortbildning och kompetensutveckling som ett led i utövandet av riksdagsuppdraget. Det kan finnas utrymme att utveckla denna verksamhet genom att ha en mer standardiserad fortbildning med möjlighet till formell certifiering. På så sätt kan genomförda fortbildningar vara till nytta i en senare omställningssituation. De ledamöter som slutar bör få ett avgångsbevis som tydligt beskriver vilka uppdrag ledamoten haft i . Dokumentet bör vara undertecknat av talmannen för att ge det mer tyngd och för att formellt verifiera uppgifterna. 9.2.4 Uppföljning och rapportering bör ges möjlighet att följa upp vad stödet lett till. Det är också nödvändigt att förvaltningen får kännedom om hur stödet används för att kunna vidta åtgärder för eventuella förändringar när det gäller dess inriktning. Dessutom behövs sådana uppgifter för resultatredovisningen, jämför 37 § lagen (2006:999) med administrativa bestämmelser m.m. för , ombudsmän och . Stödanordnare bör därför regelbundet rapportera till om vilka insatser som gjorts och vad de resulterat i. Det närmare innehållet i denna rapportering bör regleras i de avtal som förvaltningen träffar med de upphandlade anordnarna. När det gäller de andra anordnarna får detta informationsbehov lösas genom samråd. Av delvis samma skäl som angetts bör också kunna få angivna uppgifter direkt av dem som accepterar erbjudandet om stöd. Det är dock inte bara uppgifter om hur det erbjudna stödet använts som bör kunna inhämtas. Av intresse i sammanhanget är också om den tidigare ledamoten vidtagit åtgärder som ligger utanför det organiserade stödet för övergång till arbetslivet, t.ex. påbörjat en mer omfattande utbildning. Den tidigare ledamoten bör således vara skyldig att på begäran lämna uppgifter till om vilka åtgärder han eller hon vidtagit för att övergå 9 ÖVERGÅNG TILL YRKESVERKSAMHET 2012/13:1 En bestämmelse med den innebörden bör införas i ersättningslagen.