urf · H0A5URF2 · 2013-02-26 00:00:00 — Styrelsens uppgifter skulle därmed renodlas och koncentreras till de största och mest övergripande besluten, som budget och långsiktiga strategiska val. Det kan med fog förutsättas att en extern styrelsen skulle ha större möjligheter och incitament att begränsa frågorna som avhandlas på styrelsens sammanträden till frågor av detta slag. Den politiska kontrollen över förvaltningen skulle dessutom fortfarande finnas både i form av beslut om förvaltningens budget och i det faktum att förvaltningens högsta chef, riksdagsdirektören, väljs av för en fyraårsperiod. Är inte nöjd med hur förvaltningen har fullgjort sitt uppdrag att skapa förutsättningar för att fungera kan den ytterst avstå från att förlänga direktörens mandat. Även den externa styrelsens medlemmar bör utses av , vilket ytterligare stärker och därmed ledamöternas möjlighet att styra förvaltningen, om än mer indirekt än . Det är vidare så att talmannen bör fungera som styrelsens ordförande, eller i vart fall vara medlem av styrelsen. I en styrelse av det här slaget bör även övervägas om arbetstagarorganisationerna ska få plats i styrelsen genom att en eller flera medlemmar blir personalföreträdare. Ledamöterna i en styrelse av skisserat slag skulle således i första hand bestå av ledamöter med en särskild kompetens i frågor om förvaltning, organisation och myndighetsstyrning, som de har förvärvat genom t.ex. arbete som generaldirektörer eller liknande befattningar. Sådana ledamöter kan, men måste inte, vara riksdagsledamöter. Det väsentliga är att de sitter i styrelsen för att det har en kompetens som är värdefull för ledningen av en stor myndighet. De fördelar som en organisation av detta slag kan väntas medföra, jämfört med dagens läge, är flera. För det första försvinner de frågeställningar som är kopplade till styrelsens sammansättning. Styrelsen kan ha färre ledamöter än , och kontinuitet kan uppnås genom att ersättarsystemet inte blir aktuellt. En extern styrelse skulle också ha både incitament och förmåga att begränsa de ärenden som behandlas av styrelsen till sådana av stor vikt eller principiell betydelse, liksom de rena förvaltningsärendena. Inrättandet av en extern styrelse skulle också vara ett starkt incitament att formalisera gruppledarnas ställning som organ för beslut och beredning i viktiga frågor, vilket denna grupp synes vara väl lämpad att hantera. Utredningens uppfattning är också att ledamotsrådet skulle få en viktigare roll, som det var avsett, och att detta organ blir forumet för diskussion och rådgivning i ledamotsnära frågor. Ytterligare en uppenbar fördel med denna modell är att man säkerställer att förvaltningsfrågor inte blir föremål för politisk kohandel, som en respondent uttryckte saken. Den uppenbara nackdelen med en extern styrelse med begränsad eller ingen beslutsrätt i frågor som mer direkt berör arbetet i kammaren och utskotten är de gränsdragningsproblem som kan uppstå mellan förvaltningsfrågor och frågor som rör kammarens och utskottens arbete, som var ett av huvudskälen för att inrätta en samlad ledningsorganisation. Den oklarhet som kan bli följden av en sådan organisation skulle dock kunna övervinnas delvis genom en i stort sett uttömmande katalog med beslut i vilka styrelsen har beslutsrätten, liknande den som finns i 10 § lagen (2011:745) med instruktion för . Denna skulle i sin tur kunna kompletteras med en motsvarande katalog med frågor i vilka ärendet måste beredas i gruppledarkretsen. Det får dock accepteras att den externa styrelsens beslut i förlängningen eller indirekt påverkar det parlamentariska arbetet, och modellen förutsätter att de folkvalda har förtroende för att den externa styrelsen och tjänstemän lojalt arbetar för att uppfylla syfte. Om det inte finns något sådant förtroende saknas dock sannolikt förutsättningar för att få denna modell att fungera. 8.7.2 Talmanspresidium med insynsråd leds av ett talmanspresidium med talmannen och de vice talmännen. Talmanspresidiet biträds av ett insynsråd med externa ledamöter. Talmanspresidiet beslutar i samma frågor som dagens styrelse. Talmanspresidiet måste samråda med gruppledarna i frågor som rör arbetet i kammaren och liknande frågor. I detta alternativ avskaffas den nuvarande styrelsen och i stället koncentreras beslutsbefogenheterna i de tunga styrelsebesluten – som budgeten och en övergripande plan för verksamheten – till ett talmanspresidium bestående av talmannen och de vice talmännen. Denna ledningsform hämtar inspiration från , där talmanspresidiet har omfattande ledningsbefogenheter över . Presidiet beslutar bl.a. om det slutliga förslaget till budget, som sedan ska godkännas av Udvalget for Forretningsordenen. Presidiet har också rollen av fördelnings- och kontrollinstans i frågor om bl.a. stöd till partigrupper, ledamöternas pensioner, medel till utskottens resor och utfrågningar samt inkomstgarantier och förtidspension. Presidiet samråder också med ett utskott bestående av de fem presidiemedlemmarna och 16 andra ledamöter som väljs proportionellt. I denna grupp ingår alltid gruppledarna. Ett talmanspresidium bibelhåller en starkt politisk förankring och kan därför, till skillnad från en helt extern styrelse, anförtros beslutsrätt i frågor som är direkt hänförliga till kammaren och utskotten. är det av stor betydelse att presidiet, liksom en extern styrelse, inte behandlar frågor av mindre vikt. För att uppnå än fler av de fördelar som följer av en extern styrelse kan ett insynsråd inrättas, efter förebild från de enrådighetsmyndigheter som lyder under regeringen. skulle kunna bestå av personer som likt de som föreslås ingå i en extern styrelse besitter kunskaper och erfarenhet inom områden som är viktiga för . Ett insynsråd har, namnet till trots, som främsta uppgift att just bistå med råd och erfarenheter till den i enrådighetsmyndigheter ensamt beslutande generaldirektören eller motsvarande. Insynsråd tillförsäkrar också, genom sina sakkunskaper, att beslut i viktiga frågor fattas på ett fullständigt underlag och efter en allsidig belysning. Utredningens uppfattning är att även ett talmanspresidium skulle vara betjänt av ett sådant stöd i ledningen av . skulle, på samma sätt som en extern styrelse, kunna innehålla en eller flera personalföreträdare. Behovet av beredning i gruppledarkretsen och denna grupps beslutsrätt i till kammaren hänförliga frågor minskar i denna modell jämfört med modellen med en extern styrelse, eftersom den politiska förankringen av presidiets beslut tillförsäkras genom att medlemmarna är folkvalda. Gruppledarna skulle dock, liksom i det danska systemet, kunna fylla en viktig funktion för samråd i frågor med direkt påverkan på kammarens eller utskottens arbete. Samråd med gruppledarna skulle också kunna ske i viktiga och principiellt betydelsefulla frågor om ledamöternas villkor. Genom att alla partier är representerade i gruppledarkretsen, till skillnad från vad som är fallet i presidiet, skulle samråd med gruppledarna kunna fylla samma funktion som dagens system med närvaro- och yttranderätt på styrelsesammanträdena. Även i denna modell är det av vikt att ledamotsrådet får möjlighet att fylla sin funktion för samråd i ledamotsnära frågor, liksom att riksdagsdirektören kan utnyttja sin beslutsrätt i sådana frågor, detta för att inte tynga presidiet med andra frågor än de som är av sådan vikt att de måste beslutas där. Denna modell ger flera av de fördelar som modellen med en extern styrelse har, som den politiska förankringen medför att frågor med direkt betydelse för kammarens och utskottens arbete kan behandlas i presidiet, vilket i sin tur minskar risken för oklarheter eller konkurrens mellan olika beslutande organ. Ett insynsråd skulle också kunna tillföra kompetens och erfarenhet och därmed delvis kunna fylla samma funktion som en styrelse bestående av externa ledamöter. Denna modell skulle också uppnå de fördelar som modellen med en extern styrelse har i fråga om styrelsens storlek och ett minskat bruk av ersättarsystemet. En nackdel som dock tillkommer i detta system är att alla partier inte kan vara representerade i presidiet. Det uppstår således en ojämlikhet som inte föreligger om förvaltningen styrs av externa ledamöter, då inget parti är representerat i en sådan styrelse. Som nämnts ovan skulle problemet i denna del kunna mildras genom att viktiga eller principiellt betydelsefulla frågor bereds av, eller beslutas efter samråd med, gruppledarna. En annan potentiell svaghet med ett presidium, jämfört med en extern styrelse, är att presidiet i likhet med den befintliga styrelsen riskerar att behandla frågor av mindre vikt och utan principiell betydelse. Det är svårt att undvika en sådan utveckling på annat sätt än att presidiet är uppmärksamt på denna risk och arbetar aktivt för att undvika den. Ytterligare en potentiell nackdel i denna modell är att det är risk för att politiska hänsyn eller kompromisser påverkar besluten rörande rena förvaltningsfrågor. 8.7.3 En bibehållen men omgjord styrelse med riksdagsledamöter –Nuvarande organisation bibehålls i väsentliga delar. –Styrelsens sammansättning ändras och dess storlek minskas. –Systemet med ersättare avskaffas. –Riksdagsdirektören tar plats i styrelsen. –Arbetssättet i styrelsen effektiviseras. Den tredje och sista modellen som denna utredning förordar är att behålla den nuvarande styrelseformen, men att öka förutsättningarna för styrelsen att arbeta effektivt och uppnå en ändamålsenlig styrning av . En första och mycket viktig åtgärd för att uppnå det är att minska antalet ledamöter i styrelsen, liksom antalet närvarande personer i allmänhet. Ett tänkbart alternativ är att varje riksdagsparti har en ledamot med vardera en röst. Det skulle vara naturligt att partierna företräds av sina gruppledare, och denna ordning skulle således i princip formalisera gruppledarkretsens beslutsbefogenheter, åtminstone i de fall gruppledarna sammanträder i egenskap av myndighetens styrelse. Gruppledarens ersättare, som utses av partigrupperna, skulle vara suppleant i styrelsen. Det måste dock betonas att styrelsens funktion och möjlighet att arbeta effektivt och rättssäkert kräver att de ordinarie ledamöterna är närvarande i så stor utsträckning som möjligt. Systemet med ersättare bör därför avskaffas och ersättas med ett system med suppleanter utan personlig koppling till ledamoten eller ett regelverk enligt vilket styrelsen är beslutför trots att en eller flera ledamöter inte är närvarande. En variant av denna modell, som också innebär en något mindre förändring jämfört med dagens ordning, vore att varje parti har en ledamot i styrelsen men att dessa ledamöters rösträtt är viktade i förhållande till partiets storlek. Med denna lösning bibehålls den proportionella sammansättning som styrelsen har , men skillnaden blir dels att varje parti blir representerat, dels att styrelsen får färre ledamöter. Ett mellanting mellan dessa två alternativ vore att låta rösterna vara viktade i frågor som direkt berör kammarens och utskottens planering och arbete, medan beslut i obligatoriska styrelseärenden och rena förvaltningsfrågor fattas utan viktade röstetal. Riksdagsdirektören är närvarande under riksdagsstyrelsens sammanträden och får delta i dess överläggningar. I denna tredje modell skulle han eller hon också vara ledamot av styrelsen, på ett sätt som motsvarar den ordning som är vanlig i andra statliga förvaltningsmyndigheter där generaldirektören även är ledamot av myndighetens styrelse. En stor fördel med denna modell är att den inte medför några stora organisatoriska förändringar, och den riskerar inte heller att skapa konkurrens mellan olika beslutande organ. I denna modell bibehålls också en styrelse med legitimitet att besluta i frågor om kammarens och utskottens arbete. Vidare skapas förutsättningar för ett effektivare arbete genom att antalet närvarande ledamöter minskas och koncentreras till partiernas gruppledare, som fyller en mycket betydelsefull funktion för arbetet i . Däremot riskerar en styrelse med den här sammansättningen och storleken att alltjämt vara något svårarbetad, och ledamöterna liksom ha svårt att överlåta beslutande i mindre viktiga frågor till andra än styrelsen. Det är inte heller sannolikt att styrelsens intresse för rena förvaltningsfrågor kommer att öka. Om denna modell fullföljs, eller för den delen om den nuvarande styrelsen bibehålls, återstår ett stort arbete med att renodla styrelsens arbete till att avse sådana frågor som styrelsen förutsattes arbeta med enligt det betänkande som låg till grund för den nuvarande organisationen. Som tidigare anförts är det svårt att peka på brister i riksdagsordningen eller i instruktionen för som har medfört dagens ordning. Ett försök måste därför göras att ändra kulturen i styrelsen för att renodla frågorna som behandlas där. Ett annat viktigt hjälpmedel vid renodling av styrelsens frågor är att skapa tydligare strukturer för beredningen av frågor inom . Utredningen övergår därför till att ge några förslag på utvecklingsmöjligheter i denna fråga. 8.8 Beredning av styrelseärenden Frågan om beredning, som kommer att behandlas i detta avsnitt, begränsas till beredning av sådana frågor och ärenden som kan komma att avhandlas på riksdagsstyrelsens sammanträden. Under ledning av chefsjurist pågår just nu en översyn av rutinerna för delning mellan de olika enheterna i . Med hänsyn till denna pågående utredning lämnas frågor om delning och samberedning mellan sakenheterna i förvaltningen utanför denna framställning. En första uppgift i beredningsprocessen är att förbereda ärenden för beslut. Denna verksamhet innefattar att ta fram förslag till beslut samt underlag för beslutet och göra de preliminära bedömningar som detta kräver. Bedömningarna kan vara av olika slag, men rör framför allt frågor om laglighet och lämplighet. Laglighet innebär i detta avseende en prövning av förslagets förenlighet med lagar och förordningar men också mot interna föreskrifter. Bedömningen av förslagets lämplighet avser frågan om politisk lämplighet och om förslaget uppnår det resultat som avsetts, liksom frågan om förslaget är kompatibelt med interna riktlinjer och policybeslut samt tidigare beslut i samma eller liknande frågor. Syftet med beredningen är således att finna det mest lämpliga beslutet inom de ramar som lagar, förordningar och interna föreskrifter ställer upp. Det andra, enligt utredningens uppfattning mycket viktiga, syftet med beredningen, och något som enligt vissa respondenter fungerar mindre väl inom , är att vara ett filter eller en urvalsprocess när det gäller vilka frågor som måste föras upp på nästa nivå i beredningen, vilket diskuteras längre fram i texten. Frågan om beredning har ägnats mycket uppmärksamhet i , framför allt eftersom det kollegiala beslutsfattandet i regeringen kräver att statsråden, och särskilt de vars departement berörs av ett ärende, ges en reell möjlighet att sätta sig in i ärendet, bilda sig en uppfattning om det och påverka förslaget utifrån de intressen som gör sig gällande inom ministerns sakområde. Förfarandet vid en sådan s.k. gemensam beredning är reglerat i interna PM, senast i SB PM 2012:1. Frågan behandlas också bl.a. i den s.k. Gula boken (se Ds 1998:39). Förhållandena inom och de speciella krav som där ställs på beredningen, med hänsyn till uppdelningen på departement med ansvar för olika sakområden, medför givetvis att de föreskrifter och råd som anges i de nämnda publikationerna inte utan vidare kan läggas till grund för en beredningsordning inom . Emellertid finns det ett krav på beredningen som framhålls som särskilt betydelsefullt i riktlinjer, nämligen att det inte får råda något tvivel om vem som deltagit i beredningen eller vad som beslutats och ändrats i förslaget vid ett visst beredningstillfälle. Dessa krav får betraktas som allmängiltiga och har således bäring även på beredningsverksamhet. Något förenklat bygger beredningsstrukturen som beskrivs i DS 1998:39 på att den handläggare som fått ansvar för att bereda en fråga, som hur regeringen bör besluta i en viss fråga, ska upprätta ett förslag till regeringsbeslut, ett s.k. koncept. Detta föredras sedan för enhetschefen, expeditionschefen eller motsvarande och slutligen för statsrådet. Tanken är att det på konceptet ska gå att följa beredningen och se vilka ändringar som gjorts och i vilket skede av beredningen det har skett. Den beredningsprocess som föregår beslut i riksdagsstyrelsen är, enligt utredningens uppfattning, väl lämpad för att bedöma förslagens laglighet och lämplighet. Beredningen sker, liksom i , i tre nivåer, där framför allt de första två nivåerna – avdelningschef och riksdagsdirektören – har särskild kompetens att bedöma beslutets laglighet, men också tillräckligt perspektiv på verksamheten för att ta ställning till beslutens lämplighet. Det sista steget i den normala beredningsprocessen – talmannen – har genom sin ställning och sina kontakter med ledande partiföreträdare möjlighet att göra en egen bedömning av lämpligheten samt på ett enkelt sätt stämma av förslaget med partierna. I vissa frågor görs också en föredragning för gruppledarna innan ärendet beslutas i styrelsen, vilket medför en ännu starkare förankring innan styrelsen fattar beslut. För att denna beredningsprocess ska fungera måste dock ett antal förutsättningar vara uppfyllda. För det första måste uppdraget vara tydligt, vilket uppdragsgivaren ansvarar för. Det betyder alltså att en väckt fråga måste preciseras i sådan utsträckning att den handläggare som ska förbereda ett förslag till beslut förstår bakgrunden till frågan och, i de fall det är möjligt, har klart för sig vad som är det önskvärda utfallet av beslutet. För det andra måste ändringar i förslaget under beredningsprocessens gång, på samma sätt som vid beredning inom , återkopplas nedåt i kedjan och vara möjliga att följa under beredningens gång. Om så inte sker blir underlaget för beslut och föredragning vid styrelsens sammanträden inte fullständigt och klarlagt, vilket motverkar syftet med beredningen. En uppgift för beredningen, som måste ägnas särskilt intresse om den parlamentariska ledningsorganisationen även fortsättningsvis ska utgöras av en styrelse bestående av riksdagsledamöter, är att vara ett instrument för att sortera bland ärendena och därigenom begränsa antalet frågor som måste föras upp på styrelsens sammanträden. Enligt utredningens uppfattning är detta en fråga som måste ingå som ett led i beredningen av alla frågor. Det gäller särskilt vid beredningen i de två första nivåerna, dvs. avdelningschef och riksdagsdirektören. Dessa måste vid beredning av varje ärende ställa sig frågan om de själva eller någon annan på tjänstemannanivå har befogenhet att fatta beslut i frågan. Om så är fallet ska beredningen i princip inte behöva fortsätta till nästa nivå. På så sätt kan tjänstemännen i utnyttja de beslutsbefogenheter som de har till följd av delegation eller instruktionen i så stor utsträckning som möjligt. Endast genom en utveckling som går i den riktningen kan man begränsa de frågor som tas upp och beslutas i styrelsen. Däremot är det av vikt att den lägre nivån informerar den överordnade nivån om att beslut fattats i en viss fråga. Förutom vikten av att ha kännedom om beslut som fattats kan den högre beredningsnivån därigenom få en möjlighet att reagera på beslut som fattats och, om behov föreligger, aktualisera frågan på den högre nivån. I många förvaltningsmyndigheters styrelser är just information om beslut fattade av generaldirektören eller andra högre tjänstemän i princip det vanligast förekommande ärendet på styrelsens möten, och det finns anledning att försöka skapa en sådan kultur även i riksdagsstyrelsen. Riksdagsdirektören bör därför regelbundet informera talmannen om vilka beslut som direktören eller underordnade tjänstemän har fattat, vilket ger talmannen möjligheten att reagera och, vid behov, se till att styrelsen informeras eller att frågan lyfts till styrelsen för ett beslut. Det finns också en skyldighet att informera styrelsen om beslut som fattas i förvaltningen. I direktiven anges vidare att det särskilt ska övervägas om beredningsgrupper i syfte att avlasta styrelsen ska inrättas. Utifrån vad som ovan framkommit anser utredningen inte att det är nödvändigt att inrätta några ytterligare beredningsgrupper, utöver de organ för samråd (och därmed beredning) som redan finns. Dit räknas framför allt gruppledarna och rådet för ledamotsnära frågor. Det mest effektiva sättet att avlasta styrelsen är i stället att se till att beredningen fungerar så som ovan beskrivits och därigenom utnyttja möjligheterna till beslut på tjänstemannanivå i så stor utsträckning som möjligt. Vid intervjuerna med tjänstemännen i har ett antal viktiga principer framkommit, vilka bör iakttas vid beredningen. Principerna som framkommit är att ärendena ska ha en ansvarig handläggare handläggaren svarar för underlagen/dokumenten, dvs. ingen annan får föra in ändringar i dokumenten ärendena ska vara beredda i sådan utsträckning att styrelsen på sammanträdet kan fatta beslut utifrån det befintliga underlaget diskussioner i detaljfrågor ska inte föras i styrelsen utan ska ha klarats av under beredningen det ska på förhand vara tydligt var frågorna ska förankras under beredningen det ska vara tydligt var frågorna faktiskt har förankrats under beredningen. Därutöver har åsikten framkommit att det är rimligt att kräva att styrelsens ledamöter har läst handlingarna före styrelsens sammanträde, så att beslut kan fattas utifrån underlaget. En beredning som sker enligt principerna i punktuppställningen ovan, och som därutöver fokuserar på att skilja ut frågor i vilka beslut bör/kan fattas av tjänstemän i stället för styrelsen, är enligt utredningens bedömning väl ägnad att fylla sitt syfte, dvs. att avlasta styrelsen från diskussioner och beslut i detaljfrågor, som de närvarande ledamöterna kan känna sig trygga över att beslut fattas utifrån ett fullgott underlag. 9 Något om internrevisionens placering i organisationen I direktiven anges att det står utredaren fritt att väcka och belysa frågeställningar med direkt anknytning till uppdraget. En fråga som inte tas upp i direktiven, men som uppmärksammats under studiet av organisering, är placeringen av den internrevisionsansvariga. Av 41–43 §§ lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för , ombudsmän och (REA-lagen) framgår att det vid ska finnas en internrevision. Denna ska utifrån en analys av verksamhetens risker självständigt granska om ledningens interna styrning och kontroll är utformad så att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sitt verksamhetsansvar. Internrevisionen ska bedrivas enligt god sed för internrevision och internrevisorer. Myndighetens ledning ska besluta om riktlinjer och revisionsplan för internrevisionen samt om åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser och rekommendationer. Av lagen följer alltså att internrevisorerna organisatoriskt bör ha en självständig ställning och möjlighet att självständigt utföra det granskande arbete som förutsätts. Internrevisionsförordningen, som har beslutat att följa, slår fast att myndighetens ledning ansvarar för internrevisionen och är internrevisionens uppdragsgivare. Med myndighetens ledning avses för del riksdagsstyrelsen. Enligt föreskrifter till internrevisionsförordningen ska internrevisionen bedriva en organisatoriskt och, i förhållande till den verksamhet som granskas, även en i övrigt oberoende och objektiv gransknings- och rådgivningsverksamhet. För att säkra kraven på objektivitet, oberoende och integritet ska internrevisionen vara fristående från den operativa verksamheten och administrativt placerad under myndighetens chef. Vid finns en anställd tjänsteman med internrevisionsansvar. Denna tjänst är placerad under ledningsstaben, dvs. inte direkt under myndighetens chef (riksdagsdirektören).