rfr · H00WRFR7 · 2013-01-01 00:00:00 — Det politiska systemet kan inte åstadkomma det utan behöver verktyg för att de målen ska kunna förverkligas. En regerings viktigaste verktyg är förvaltningen, och förvaltningen ska naturligtvis styras så att man närmar sig de mål som sätts upp på den politiska Men detta med hur man sedan formulerar målen är viktigt, och det är en distinktion som jag tror är avgörande för att det ska fungera något vidare. Frågan om hur mål används i den politiska miljön måste skiljas från målens roll i regeringens styrning av förvaltningen. Eller man kan uttrycka det på ett annat sätt: Politiska mål kan inte utan vidare användas för att styra förvaltningen. De måste översättas till myndighetsuppdrag. Det har man kanske inte alltid lyckats med. Det är alltså både naturligt och givet att i politiken formulera mål som är visionära och som uttrycks i termer av vad man vill uppnå i samhället. Men sådana mål är i regel otjänliga för att styra en myndighet. Det är dessutom ofta oklart både för den aktuella myndigheten och för mänskligheten i övrigt vilken roll myndighetens verksamhet kan spela och i efterhand har spelat för att förverkliga sådana här mål. Ju längre bort det formulerade målet ligger från det myndigheten har för sig eller ju mer övergripande det här målet är, desto mer påverkas naturligtvis måluppfyllelsen av andra faktorer än vad myndigheten har för sig. Det betyder att också en myndighet som gör ett jättebra jobb kan hamna i ett läge där man konstaterar att den misslyckas med att nå de övergripande målen för verksamheten och så vidare och vice versa. En central del i arbetet i måste vara att analysera hur de övergripande politiska målen kan översättas till uppdrag åt myndigheterna, i stället för att som man ibland har gjort använda sådana här visionära mål obearbetade rakt av för att styra myndigheterna. Det finns alltså grundläggande problem med föreställningen att de effektorienterade och övergripande mål som används för att uttrycka politiska ambitioner också ska användas för att styra myndigheter. Mål kan ha och ska ha olika funktion och måste utformas på olika sätt i den politiska respektive den administrativa miljön. De enskilda myndigheternas existens är ju knuten till de uppgifter, de jobb och de medel som har valts av politikerna. Det är inte CSN som ska se till att människor får lika villkor här i världen. CSN ska administrera ett system för studiestöd. Det är vad de ska hålla på med. Många myndigheter har ju inrättats bara för att hantera ett visst medel. Det är i regel bara parlamentet som kan byta medel för den här myndigheten. Om CSN får för sig att vi måste ändra lagstiftningen för att uppnå de här målen kan de inte göra det på egen hand, utan det måste man göra här i . Därför måste uppdraget till myndigheterna formuleras så att det kan realiseras inom ramen för myndigheternas befogenheter. En central del i arbetet i måste alltså vara att göra sådana här analyser av hur de övergripande målen kan förverkligas inom myndigheternas verksamhet. Vidare kan jag säga att det har varit något slags centralt antagande – var inne på det – att det skulle vara möjligt att skilja mellan å ena sidan politiska och värdeladdade mål och å andra sidan någon slags värderingsfri teknisk nivå. Politikerna ska styra med mål, sägs det, och myn- digheterna ska sedan avgöra hur de målen ska nås. Men den distinktionen håller naturligtvis inte. Först och främst förfogar förvaltningen inte över valet av medel annat än i mycket begränsad utsträckning. Lite tillspetsat kan man säga att de flesta myndigheter inte har inrättats för att själva uppnå ett visst politiskt mål utan för att förvalta de medel som politikerna har bestämt är bäst för att uppnå ett mål eller lösa ett problem. Den distinktionen är också viktig. Konkret betyder det bland annat att en myndighet inte kan byta ut sina medel även om myndigheten skulle anse att andra medel vore bättre för att nå målen. Dessutom är frågan om medlen ofta politiskt kontroversiell. Det är inte önskvärdheten av bättre kunskaper i svenska eller matte det råder politisk oenighet om, men det kan råda politisk oenighet om hur eleverna ska bli duktiga på de här sakerna. Valet av medel uttrycker ju både värderingar och uppfattningar om kausala förlopp. Frågan om medlen är på det sättet kanske den viktigaste när politiken utformas på olika områden. Politiken ska inte dra sig för huvudfrågorna. Varför ska den göra det? Det gör den inte heller. kan det så att säga vara politiskt betydelsefullt att gå långt ned i huvudkedjan och ägna sig åt val av medel, utformning och så vidare. kan man låta bli. Det är naturligtvis politikens privilegium att bestämma vad det är som är politik och vad det är som inte är politik. Det som politiker intresserar sig för är politik. Sammanfattningsvis är det så att frågan om samhällets styrbarhet är en annan än hur förvaltningen ska styras och kan styras. Det är mötet mellan den politiska miljön och den administrativa miljön. Det mötet måste hanteras med hjälp av kompetenta översättare. ordförande (MP): Vilka ska bli de översättare som vi ska få fram? Det kan bli intressant. Nästa kommentator är . , du fick en riktigt svår och viktig uppgift när du som revisor var med och startade upp en ny myndighet, . Du om någon måste erfarenhetsmässigt känna om det var möjligt att utvärdera och regeringens målstyrning, om det här egentligen fungerade. Vad är din erfarenhet? : Erfarenheten från det var just hur viktigt det är att och regeringen är någorlunda tydliga med vad de vill ska åstadkommas. Det är egentligen mot det som man sedan försöker utvärdera det som sker ute i förvaltningen. Jag tror också att det är viktigt att påminna oss om att är rätt annorlunda. Vi lever ofta i föreställningen att vi är de vanligaste av vanliga och att vi ligger i någon sorts mittfåra när det gäller en massa olika saker. Men när det gäller förvaltningspolitiken vill jag närmast hävda att vi i är extrema. Vi har ett litet policy-making regeringskansli. Vi har stora organisatoriskt fristående myndigheter, vi har ett mycket långtgående kommunalt själv- styre och vi har ett omfattande inslag av kollektivt beslutsfattande på olika politiska nivåer. Min uppfattning är ju att vi har rätt och nästan alla andra har fel. Jag tror på den här modellen, men det är också viktigt att påminna sig att den är förenad med vissa krav för att det ska fungera. Det handlar just om någorlunda tydliga mål. Det handlar om att fördela ansvaret så att det i efterhand går att ha en process för ansvarsutkrävande. Och det handlar naturligtvis om, som flera har sagt här också, att man avsätter tid och resurser för uppföljning. Jag tycker att det här var en väldigt intressant rapport, och jag skulle vilja uppmana alla som sitter här att inte bara läsa det egna området utan att faktiskt läsa alla områdena, för precis som vi har pratat om att målen är lite vilda och lite spretiga är det här också en lite vild och spretig bok. Jag tycker att det är helt rätt att man har låtit författarna skriva om sina områden på sitt eget sätt och skriva ganska fritt. skulle jag kunna önska att man kanske hade gjort mer av jämförelser mellan områdena och att man hade kostat på sig en lite längre inledning och kanske en lite längre sammanfattning också. Det man kan säga är väl att det uppenbarligen inte är bristen på mål som har varit problemet. I stället handlar det om spretigheter. Det handlar om svårigheten att avgöra om det är fråga om ett mål eller ett medel, glappen mellan de övergripande politiska målen och de mål som de som faktiskt ska genomföra verksamheten har att förhålla sig till. Det är mycket det som var inne på, alltså hur den här rangerbanan mellan de olika övergripande politiska målen och det som sedan ska styra förvaltningen har sett ut. Det hade jag kanske velat att man hade fördjupat sig ännu mer i, inte minst talat om tjänstemännens roll, alltså tjänstemännen i och ute på myndigheterna, och maktfördelningen mellan politiker, byråkrater och professioner. I det avsnitt som finns om miljöpolitik talas det om en tendens till att man förvetenskapligar miljömålen för att öka tyngden, kanske i någon sorts syfte att hålla politiken borta. Men jag tror att det också finns risker med en sådan avpolitisering, för då hamnar så att säga politiseringen och makten hos experter och byråkrater. Det tror jag är viktigt att man är uppmärksam på. Sedan kan man naturligtvis fundera över om det här spelar någon roll. Har de här övergripande politiska målen någon som helst betydelse eller är det bara det som sker ute i förvaltningen som man ska rapportera enligt instruktioner och regleringsbrev? Jag menar ändå att de övergripande politiska målen har stor betydelse. har ju vittnat om det budgetpolitiska målet. Ut- ifrån min erfarenhet från vet jag också att utgiftstaket hade en oerhört styrande effekt. Det tvingade fram viktiga och nödvändiga prioriteringar. Ett annat mål som också har styrt väldigt kraftigt är målet om den öppna arbetslösheten, som enligt granskningar ledde fram till att man tyvärr använde för mycket tid på Arbetsförmedlingen till att förmedla åtgärder och kanske för lite tid åt kontakter med arbetsgivare och att se till att försöka utveckla matchningsprocessen. Det är helt tydligt att mål spelar roll. Ju tydligare och ju mer uppföljbara de är, desto större roll spelar de. Desto viktigare är det också att man formulerar dem rätt. Annars kan de styra åt fel håll. Sedan skulle jag bara kort vilja kommentera det som jag ändå i den här rapporten uppfattar som någon sorts underliggande kritik mot målstyrning i sig. På några håll pratar man om att utgiftsområden och politikområden liksom är ett uttryck för sektoriseringen i samhället. Där menar jag att både tillkomsten av och syftet med inrättandet av utgiftsområdena just var ett uttryck för nödvändigheten att prioritera och att prioritering i första hand skulle ske inom det egna politikområdet och i andra hand mellan olika områden. Den andra underliggande kritiken som finns tycker jag gör gällande att målstyrning liksom är uttryck för ett mer marknadsliberalt synsätt. När man pratar om det tycker jag att det är viktigt att understryka att den bärande tanken i hela målstyrningen ju är att delegera. Det är tron på att de som sitter längst ut i verksamheten är de som kan det här bäst och att det också är de som kan bedöma hur verksamheten ska bedrivas. var inne på att myndigheterna egentligen inte förfogar över huvudmedel, men jag tror att man på väldigt många myndigheter faktiskt gör det. Vi kan ta , där jag sitter i styrelsen, som ett exempel. Där kan man välja mellan regelgivning (mycket EU-styrt naturligtvis, men mycket kan man göra själv), hur mycket man ska lägga på tillsyn och hur mycket man ska ägna åt att vara väldigt noggrann när man ger tillstånd till olika finansiella företag. Detsamma gäller naturligtvis myndigheter som , med flera. De äger väldigt mycket av huvudfrågorna. Sedan är det som du säger att politiken naturligtvis alltid kan lägga sig i. Det ska ju politikerna göra. Många av de här frågorna behöver diskuteras på politisk nivå. Dessutom är det så att flera av kapitlen också väcker frågor om fördelningen, inte bara mellan politik och förvaltning utan mellan stat och kommun. Det kanske också är en fråga som man hade kunnat titta på ännu lite bredare på olika områden. I det utmärkta avsnittet om skolpolitiken kan man lätt få intryck av att kommunaliseringen i sig är någonting som följer med målstyrningen, men det är inte min uppfattning. Delegering inom staten är en sak, kommunalisering är faktiskt någonting helt annat. Och jag tror att det är viktigt att i det här sammanhanget påminna sig att mycket av den lagstiftning som finns på välfärdsstatens kärnområden är nationell. Det är som beslutar om den. Men har egentligen väldigt begränsade möjligheter att följa upp om det blev som ni hade bestämt. uppdrag slutar vid länsgränsen. Den tillsyn som regeringen förfogar över vet vi är förknippad med olika brister. Det finns ingen oberoende revision inom kommunerna. Man kan också konstatera att nya aktörer – verksamheter läggs ut på entreprenad, vi har olika valfrihetsreformer och så vidare – ställer helt nya krav på kompetens ute i kommunerna. Att tro att 290 kommuner ska kunna skaffa sig den kompetensen är fullständigt Det är min personliga uppfattning. Det som sker är att man blir alltmer konsultberoende. Men det här är inte en följd av målstyrning utan det är en följd av att riksdag och regering inte har de verktyg som behövs för att den här modellen ska fungera. Avslutningsvis vill jag säga att det avsnitt som jag tyckte var väldigt kul att läsa, kanske allra mest kul, var kapitel om familjepolitiken och jämställdhetspolitiken. Just jämförelsen mellan de här två områdena tyckte jag var väldigt intressant. Man kan konstatera att familjepolitiken är rätt mållös. Det finns en arsenal av medel men väldigt få mål. Egentligen kanske man skulle prata om individpolitik, därför att det är det som väldigt mycket av insatserna har handlat om, att man som kvinna inte ska vara beroende av sin man, att man som barn inte ska vara beroende av sina föräldrar och att man som gammal inte ska vara beroende av sina barn och barnbarn. Jämställdhetspolitiken, som faktiskt har kommit att bli det första av de här två målen, kan liksom förklara sin framgång med att det är ett väldigt enkelt, lättförståeligt och tydligt huvudmål. Det kanske kan vara något att lära av för andra målmakare. Precis som flera har sagt här anser jag inte att man ska tro att det var bättre . Att sitta och besluta om tusentals anslag innebar inte bara en ineffektivitet, utan det innebar också en oklar ansvarsfördelning. Riksdag och regering fick faktiskt ansvar inte bara för lokalförsörjningen utan också för lönebildningen i staten. Det tror jag definitivt är någonting som man ska hålla sig borta från. Vad jag vet finns det ännu ingen som har presenterat något vettigt alternativ till mål- och resultatstyrningen. Därmed inte sagt att det inte finns väldigt många saker som kan förbättras. Om jag bara får säga en sak som jag tror är i förbättringsriktning är det att tänka på att bättre styrning inte alltid är mer styrning. Det kan ibland vara alldeles precis tvärtom. ordförande (MP): Tack ska du ha! Det var i alla fall skönt att höra att vi gör rätt och alla andra fel. Avslutningsvis i den här delen av seminariet ska vi gå över till en person som inte i första hand har jobbat i eller på myndigheter utan är från forskarvärlden och har ett lite annat perspektiv på de här frågorna. har sin utsiktsplats på . : Precis, där sitter vi högt. Det har sagts en del saker här som jag kan gå över lite kortare i slutet av den här panelen. Först vill jag säga att det är fantastiskt att Jubileumsfonden nu möjliggör de här studierna, för det har gått många decennier sedan vi började hålla oss med en mål- och resultatstyrningsmodell. Den har faktiskt förändrats lite , på vissa sätt så mycket att det finns intressant variation för forskare att studera så att vi faktiskt kan lära oss någonting om vad som händer om man försöker styra myndigheter på ett visst sätt. Den här boken har också flera förtjänster. Det är härligt med de långa tidsperspektiven på mål och hur mål formuleras och används. Jag tycker också att det läggs en grund för att vi tar ett nytt tag med att diskutera vad ett mål kan vara och syfta till. Särskilt glad blir jag över någon slags lågmälda påminnelser som finns i boken om att mål och målformuleringar faktiskt inte främst finns till för det granskningsindustriella komplex som har växt fram i moderna demokratier. Politiker formulerar mål av väldigt många andra anledningar än att någon ska kunna sätta en kvantifierbar indikator till målet. Målen ska fungera på många arenor. De ska fungera som kommunikation och som vision. Det sägs i boken på flera ställen att mål och målformuleringar också handlar om politiskt ledarskap, att vilja någonting och att vara visionär. Det här brukar vi nästan aldrig tala om i sådana här sammanhang. Om smartkriterierna, som ni alla känner till, sägs det till exempel att mycket i själva politikens natur svär mot den sortens stränga påbud. Vad var egentligen idén med mål- och resultatstyrning när den så att säga lanserades officiellt, när vi alla kan vara överens om att nu presenteras den här idén också för de folkvalda i det här landet? Det var att politiker skulle formulera övergripande ambitioner och mål, gärna för ett område i taget. Sedan skulle vi delegera andra sorters beslut till andra. beskriver här väldigt förtjänstfullt, tycker jag, att det i praktiken är väldigt svårt att skilja mellan mål och medel, och det är heller inte normativt säkert att vi ska dela upp de här sakerna så att politiker aldrig får bråka om eller fatta beslut om medel. Vi kan fokusera på målformuleringarna som man på något sätt skulle koncentrera hos våra politiker. Vi skulle så att säga befria politikerna från detaljbesluten så att de i högre utsträckning kunde fokusera på att formulera mål. Koncentrerar vi oss på den delen av reformen finns det också anledning att bli lite ledsen när man läser den här boken. Det finns indikationer på att den aktiva, visionära principal som politikerna skulle vara i den här delegeringsmodellen har abdikerat, att riksdagsledamöter inte orkar motionera när det ska talas om mål som rör statens utgifter. Jag tror inte att det var en sådan blodfattig principal man tänkte sig när man började formulera idén om att delegera de så kallade detaljerna till andra. Särskilt fundersam är jag just nu faktiskt över delegeringen och ambitionen att kontrollera vad de här agenterna, myndigheterna, faktiskt gör med den makt som vi har delegerat till dem. Det är inte så att det nu är slut på detaljer för någon att styra. Någon annan styr, som påpekar. Vem är det? Ska vi ha det så? Det här funderade faktiskt politikerna över redan när de bestämde sig för att hålla på med mål- och resultatstyrning. Ganska snabbt blev alla partier lika eniga om att vi måste kontrollera, övervaka och granska agenten som om att principalen, det vill säga de själva, ska delegera makt till någon annan. Jag tycker att vi nu måste ta ett ordentligt tag om det andra ledet i den här ekvationen, resultatmätningen. Det är ju så att de mål som har formulerats är svåröversatta till resultatindikatorer. Det behöver vi faktiskt inte ägna så mycket tid åt. Det har forskning från andra länder visat. Det har visat med all önskvärd tydlighet. Jag är mer intresserad av vad det här spelar för roll. Allt var inte bättre förr, men fanns det något som var bättre förr? Har vi kastat ut något med badvattnet när vi införde reformer som skulle befria politikerna från detaljerna? Någon måste fråga sig: Vad hände med barnet? Var det lilla Demokrati? Var har vi Effektivitet och Rättssäkerhet? Det borde gå att på ett mer systematiskt och tydligt sätt än vi har gjort diskutera kostnaderna för den här reformen. Bredvid de legitima kraven på ökad transparens och på att få en rimlig uppfattning om vad som händer med skattebetalarnas pengar finns det också indikationer på att kostnader uppstår i kölvattnet av resultatstyrningen. Vilka är kostnaderna? Är de av ett annat slag än att det kostar pengar att granska myndigheter? Vad har vi egentligen för relation till professionerna i det här samhället ? Vad har hänt med idén om att det finns människor som vet någonting och som kan ta hand om detaljerna? Hur legitimt är det egentligen att räkna pinnar på vårdcentraler och i skolsystem? Det här tycker jag att vi måste ta ett mycket fastare och mer strukturerat tag om. Det behövs kanske inte bara ekonomer. Det behövs några nationalekonomer som kan modulera kostnader. Det behövs filosofer som kan fundera på vilka kostnader som ska ingå i modellerna. Jag välkomnar verkligen att fonden nu är med på det här tåget. Jag tror att vi om fem kommer att se fantastiskt intressant empirisk forskning på det här området. ordförande (M): Stort tack! Det här var väldigt intressanta inledningar. Jag skulle vilja instämma i det som sade inledningsvis, att det nästan känns lite lyxigt att vara svensk en sådan här dag när vi har så fullt i den här salen och så intressanta inlägg i debatten om hur den välorganiserade och transparenta svenska staten kan bli ännu bättre på just detta. Det har varit väldigt intressanta inspel. Jag vill också ta fasta på det sade om att frågan kanske inte är om det ska vara mer styrning utan hur den ska vara bättre. Det låter också som om ni alla är ganska nöjda med många av de mål som finns och konstaterar att de är komplicerade men att vi behöver dem och att det bara kan bli bättre. har vi ett femtiotal intresserade ledamöter i salen som har möjlighet att ställa frågor. Vi har sex panelister, om vi räknar med , och vi har till vårt förfogande. Det blir lite så när ni provocerar oss så mycket och säger så mycket intressant att alla säkert vill kommentera allting. Det går inte. Men vi har möjlighet till en eller två korta frågor från några ledamöter, i så fall gärna från olika partier. Jag ska se mig om i lokalen för att se om det är någon som vågar sig på det. Då ska ni få chansen . Sedan kommer seminariet att fortsätta i uppdelade grupper. Har vi någon fråga här och ? Annars ska jag ge möjlighet till korta repliker panelisterna emellan. Frågorna ska i första hand komma från intresserade ledamöter, men om det inte är någon av dem som räcker upp handen kan vi också ge möjlighet till dig längst bak. Då vill jag be dig att presentera dig tydligt med namn och titel så att alla hör. Vi sänder i tv så det ska vara nåbart för dem som följer oss utifrån. : Jag heter , och jag vill i huvudsak hålla med forskaren . Jag vill hålla med henne genom att också kritisera och . Hela deras ansats går ut på att staten är till för staten. Staten är ju till för samhället. Den redovisningsteknik som staten nu har understiger nivån i min vägförening och min bostadsrättsförening. Där har vi nämligen en balansräkning som gör att vanliga förtroendemän kan se tillgångarna, skulderna och årets resultat. Riksdagsmännen här ser inte förfallet i skolan. De får aldrig en balansräkning som gör att vi får tillbaka de äldres hälsa. De kan inte se kunskaperna i skolan, alltså nivåförändringarna i de kapitaltillgångar vi har. De märker bara skillnaderna i det finansiella resultatet. Och alla är jätteglada när statsskulden sjunker. Jag menar att vi är inne på helt fel väg genom att vi inte har ett kapitalmått som återkommer till . Forskaren har helt rätt när hon påpekar att principalerna, riksdagsmännen, är grovt eftersatta i det här systemet. Det ger en för stor makt till tjänstemännen som i sin tur inte utvärderas. Ingen vet vilka de är. Du använder ordet principal. På står ordet principal för en tjänsteman, huvudman heter det, som är ansvarig för utgiftsområdet, inte utskottets ordförande. Är detta system på rätt väg? Behövs det inte en balansräkning för staten så att vi ser samhällets tillgångar? : Jag vet inte rent tekniskt hur man ska göra. Det kan jag inte uttala mig om. Men jag tror att du och jag har samma idé, att politiken inte försvinner bara för att man säger att man delegerar beslut till någon annan. : Det som får är ju det som handlar om staten. Som jag försökte säga är återrapporteringen av det som sker i kommuner och landsting på sina håll ganska bristfällig, och har inte något eget organ som granskar den verksamheten åt sig. : Mitt namn nämndes också i sammanhanget. Jag håller ju med dig, en bra redovisning av verksamheten är otroligt viktig. Det var därför jag ville visa den här skriften, Den offentliga sektorns utveckling. Det är en beskrivning av hela den offentliga sektorn. Jag tror att det är väldigt viktigt att jobba vidare med de frågorna. Jag håller helt med dig om det. ordförande (M): Då ska vi avrunda den här sessionen. Jag vill igen tacka både och panelisterna för inledningarna till detta seminarium som fortsätter om .