rir · H1B513 · 2013-11-11 00:00:00 — Landsbygdsprogrammet är ett av statens viktigaste medel för att åstadkomma en hållbar samhällsutveckling på landsbygden och har en betydande budget.5 Programmet syftar till att bidra till företagande, tillväxt och nya arbetstillfällen och ska genomföras med hjälp av lokalt engagemang. Vidare ska programmets miljöersättningar till de areella näringarna ge ersättning för produktionen av så kallade kollektiva nyttigheter. Med kollektiva nyttigheter avses nyttigheter som gagnar samhället i stort men som är svåra att ta betalt för på en öppen marknad. Det kan exempelvis handla om bevarad biologisk mångfald och förvaltning av landskapets värdefulla kulturmiljöer.6 För att programmet ska bidra till att uppfylla EU:s, och regeringens intentioner måste det inriktas och implementeras på rätt sätt. Den uppföljning och utvärdering som har gjorts tyder på att programmet inte når sina mål när det gäller sysselsättning och miljö. Sysselsättningseffekterna är svaga, och svårigheter finns att nå de relevanta miljömålen för programmet.7 I förstudie identifierades indikationer som tyder på att bidragande orsaker till den bristande måluppfyllelsen går att finna inom regeringens och berörda myndigheters ansvar, det vill säga regeringens och myndigheternas styrning och genomförande av programmet. Fördelningen av medel på olika åtgärder verkar begränsa programmets potential att bidra till sysselsättning och tillväxt. Det finns också indikationer på att målstyrningen i programmet inte fungerar. Vidare finns indikationer på att och regeringens samordning med expertmyndigheter och mellan departement inom särskilt tillväxt- och sysselsättningsområdet har brister. På regional nivå finns 5Andra centrala politikområden för landsbygdens utvecklingskraft är infrastruktur, skola, utbildning, offentlig service och näringspolitik i stort. 6Motiveringen till Landsbygdsprogrammet framgår bland annat av regeringens skrivelse till 2005/06:87 Den övergripande strategiska inriktningen av kommande landsbygdsprogram. 7Se t.ex: (2010) Redovisning av uppdrag om halvtidsutvärdering av Landsbygdsprogrammet för 2007–2013; (2011) Årsrapport 2007–2013; (2012) Miljömålen – fokus på förutsättningarna. Årlig uppföljning av miljökvalitetsmålen. indikationer på svårigheter i implementeringen av de delar av programmet som inte främst riktas till lantbrukare. Ett nytt Landsbygdsprogram för perioden –2020 håller på att förberedas. Granskningen kan därför ge underlag i beredningen av det nya programmet samt för implementeringen i senare led. Eventuella förändringar av programmets miljödelar planeras att införas först , vilket ger goda förutsättningar att ta om hand granskningens resultat om miljöersättningarna. 1.2 Granskningens syfte och revisionsfrågor har undersökt orsakerna till de problem som uppmärksammats av tidigare utvärderingar. Syftet med granskningen har varit att undersöka om regeringen och berörda myndigheter effektivt verkat för att nå Landsbygdsprogrammets mål. Följande revisionsfrågor har ställts i granskningen: 1.Har regeringens process för fördelningen av programmets medel varit ändamålsenlig? 2.Är regeringens och styrning utifrån målen för programmet effektiv? 3.Är den centrala samordningen av Landsbygdsprogrammet ändamålsenlig? 4.Arbetar länsstyrelserna effektivt med att nå ut med stöden till potentiella målgrupper? Frågeställningarna utgår från de problemindikationer som framkom i granskningens förstudie. Den första revisionsfrågan avser regeringens fördelning av medel till olika åtgärder och målgrupper. Med ändamålsenlig fördelning avser att målen med programmet och landsbygdens behov styrt fördelningen och att fördelningsprocessen varit transparent. Revisionsfrågan inbegriper även den modell som används för miljöersättningarna i Landsbygdsprogrammet. Den andra frågeställningen relaterar till regeringens och styrning av länsstyrelserna utifrån målen – hur mål och priorteringar har tillämpats och hur uppföljnings- och utvärderingsresultat har tagits till vara. Med effektiv styrning utifrån målen avser att styrningen sker med utgångspunkt i målen och att målen används aktivt. Den tredje frågeställningen rör och Landsbygdsdepartementets samordning med andra departement och myndigheter och i vilken utsträckning expertkompetens som är relevant för programmets olika åtgärder har tagits till vara. LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? Den fjärde revisionsfrågan avser länsstyrelsernas arbete med att nå ut med stöden till potentiella målgrupper, även målgrupper utanför jordbrukssektorn. Granskningen har avsett regeringens och svenska myndigheters hantering av programmet och därmed inte EU-nivån eller systemet med landsbygdsstöd som sådant. Vidare har granskningen avgränsats till statens insatser i Landsbygdsprogrammet –2013. Det pågående arbetet med ett nytt program för perioden –2020 omfattas inte av granskningen. I förstudien framkom problem med implementeringen av den så kallade Leadermetoden8. Trots dessa problem bedömde att mervärdet av en granskning av Leadermetoden var litet. Det är en relativt liten del av programmet (av budgeten), men har en komplicerad struktur som vi bedömde skulle vara resursintensiv att granska mer ingående. Leader har dessutom redan utvärderats i flera omgångar, både på svensk och på europeisk nivå. Det pågår också ett arbete med att förändra Leaders struktur inför nästa programperiod. Därför har denna metod inte granskats. Det fanns också tydliga problemindikationer kopplade till handläggning av de skogsrelaterade stöden. Vi bedömde dock att granskningen inte borde omfatta , dels av resursskäl, och dels för att medvetenheten kring dessa problem var stor och förbättringsarbete pågick. Inte heller de stöd som handläggs av har tagits med i granskningen. 1.4 Bedömningsgrunder och kriterier Den övergripande bedömningsgrunden för granskningen är målen för Landsbygdsprogrammet uttryckta i Rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU), Rådets beslut av om gemenskapens strategiska riktlinjer för landsbygdsutveckling (programperiod 2007- 2013) samt regeringens skrivelse till 2005/06:87 Den övergripande strategiska inriktningen av kommande landsbygdsprogram. Samtliga mål uttryckta i dessa styrdokument gäller som bedömningsgrund i granskningen eftersom programmet både ska bidra till europeiska och nationella mål. Vidare är budgetlagens (2011:203) bestämmelser om att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statlig verksamhet bedömningsgrund i granskningen.9 8Leader är en metod som innebär att hanteringen av stöd flyttas ned på lokal nivå, till så kallade leaderområden. 9Budgetlag (2011:203) 3 §. I regeringens information till samt i rådets styrsignaler framgår att miljöåtgärder är prioriterade tillsammans med åtgärder som bidrar till att främja företagande och tillväxt och som ökar sysselsättningen. Enligt Europeiska rådets förordning10 om stöd för landsbygdsutveckling ska Landsbygdsprogrammet bidra till följande: a)Genom stöd för omstrukturering, utveckling och innovation stärka jord- och skogsbrukets konkurrenskraft b)Genom stöd för markförvaltning förbättra miljön och landsbygden c)Höja livskvaliteten på landsbygden och uppmuntra till diversifiering11 Enligt Europeiska rådets beslut om Landsbygdsprogrammets strategiska inriktning ska Landsbygdsprogrammet bidra till Lissabonstrategin (numera 2020- strategin) samt de slutsatser som drogs vid det Europeiska rådets möte i (15 och )12. Enligt 2020-stategin ska sysselsättningsgraden öka och energi- och klimatmålen till 2020 nås.13 Vid mötet i betonades särskilt att stöden ska bidra till en hållbar utveckling. I regeringens information till om den övergripande strategiska inriktningen av Landsbygdsprogrammet återger regeringen samma mål som fastställts i Europeiska rådets förordning om stöd för landsbygdsutveckling, bland annat att det övergripande målet skall vara en ekonomiskt, ekologiskt och socialt hållbar utveckling av landsbygden. 10Rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU). 12Rådets beslut av om gemenskapens strategiska riktlinjer för landsbygdsutveckling (programperiod 2007-2013). 13Meddelande från kommissionen 2020 En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla. Vidare finns mål om att fattigdomen ska minska (antalet personer som hotas av fattigdom ska minska med 20 miljoner), att andelen ungdomar som slutar skolan ska minska och att av EU:s BNP ska investeras i forskning och utveckling. LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? Utöver mål fastställda av rådet anför regeringen till att Landsbygdsprogrammets övergripande strategiska inriktning bör vara följande: Ett fokus på åtgärder som främjar företagande, tillväxt och sysselsättning på landsbygden och som stärker lantbrukets konkurrensförmåga. En hög miljöambition med hänsyn till uppfyllelsen av de miljökvalitetsmål som har koppling till lantbruket och landskapets natur- och kulturmiljövärden. En helhetssyn på landsbygdens natur- och kulturmiljövärden som bas för utveckling och tillväxt skall eftersträvas. Programmet skall främja en god utveckling av landsbygden. Lokalt engagemang, t.ex. genom partnerskap, lokala utvecklingsgrupper och Leader eller liknande metoder, skall stödjas. Deltagande från fler målgrupper skall eftersträvas. En helhetssyn på landsbygden skall eftersträvas i planering och genomförande. Samordningen och synergier mellan olika insatser skall stärkas. Regeringen redovisar inte i siffror till hur medlen inom Landsbygdsprogrammet ska fördelas mellan olika målgrupper och åtgärder. Däremot anger regeringen att miljöåtgärderna bör väga budgetmässigt tungt i programmet så att programmet därmed bidrar till att uppfylla relevanta miljökvalitetsmål. Till grund för regeringens skrivelse till låg en parlamentarisk utredning, och dess delbetänkande (SOU 2005:36) På väg mot En hållbar landsbygdsutveckling. I betänkandet föreslår kommittén två huvudsakliga mål för Landsbygdsprogrammet: Programmet ska medverka till att uppfylla landsbygdsdimensionen av miljöpolitikens övergripande mål avseende de areella näringarna. Syftet är att åtgärderna skall fördjupa och bredda jordbrukets miljöarbete så att produktionen och bruket av natur- och kulturresurser kan vidareutvecklas på miljömässigt hållbar grund. Programmet ska främja sysselsättning, tillväxt, bosättning och service på landsbygden. Åtgärderna i programmet ska underlätta landsbygdens anpassning till nya förutsättningar, förstärka konkurrenskraften, skapa arbete och främja en diversifiering av landsbygdens näringsliv. Dessa två mål har inte antagits av regeringen eller , men de visar vilka intentioner den parlamentariska kommittén hade med Landsbygdsprogrammet. I betänkandet uttrycker kommittén också att Landsbygdsprogrammet bör medverka till att stärka de areella näringarnas konkurrensförmåga. Programmet ska utformas så att de bidrar till att de uppställda miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Kommittén uttrycker också att företagande är en av grundpelarna för landsbygdens överlevnad. De areella näringarna kommer även fortsättningsvis ha en stor betydelse för landsbygdsutvecklingen men utvecklingsmöjligheterna på landsbygden bör bygga på förutsättningarna för ökat småföretagande även utanför dessa näringar. 14 Kommitténs intentioner med Landsbygdsprogrammet är ett viktigt komplement till regeringens skrivelse till och är, enligt företrädare för Landsbygdsdepartementet, ett viktigt underlag för utformningen av programmet.15 En annan kompletterande bedömningsgrund till målen är skrivningar i Europeiska rådets förordning om hur medel inom Landsbygdsprogrammet ska fördelas: Landsbygdsprogrammet ska utformas utifrån landsbygdens starka och svaga sidor i medlemsländerna, målen med programmet och en strategi för att dra nytta av eller åtgärda starka och svaga sidor.16 I det nationella programdokumentet för Landsbygdsprogrammet beskriver Landsbygdsdepartmentet delar av målen för programmet: Målet för det svenska landsbygdsprogrammet omfattar jobb på landsbygden, en hållbar produktion av livsmedel, hänsyn till regionala förutsättningar och hållbar tillväxt. Landskapets natur- och kulturvärden ska värnas och den negativa miljöpåverkan minimeras [] För att realisera målen krävs en fortsatt hög miljöambition i kombination med ytterligare satsningar på nyckelområden som Lissabonstrategin anger. I första hand handlar det om att öka fokus på politikens bidrag till tillväxt och jobb, att öka ansträngningarna för en långsiktigt hållbar produktion och naturresursutnyttjande i de areella näringarna, att öka fokus på politikens bidrag till tillväxt och sysselsättning, att främja kunskaps- och kompetensutveckling, innovation samt att bidra till omställningen inom energipolitiken.17 Dessa uttalade mål är också viktiga utgångspunkter för granskning. 14Landsbygdskommittén ( SOU 2005:36) På väg mot ... En hållbar landsbygdsutveckling. 15Landsbygdsdepartementet (2013) Promemoria, Arbetet med att ta fram ett svenskt landsbygdsprogram. 16Rådets förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) Artikel 16 a och b. 17Landsbygdsdepartementet (2012) Landsbygdsprogrammet för 2007-2013, version . LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? Kopplat till de fyra revisionsfrågorna har tagit fram operationella bedömningskriterier som stöd för att bedöma regeringens och de ansvariga myndigheternas insatser. Dessa presenteras nedan. Revisionsfråga 1, om programmets fördelning Programmets mål18 tillsammans med landsbygdens identifierade behov19 bör styra i regeringens fördelning.20 Landsbygdsprogrammet ska komplettera andra stöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken, exempelvis gårdsstöden, och därmed till exempel inte vara ett inkomststöd. Fördelningsprocessen bör vara transparent och i enlighet med god förvaltningspraxis ska beslutsprocessen i ett ärende gå att följa. Revisionsfråga 2, om målstyrningen Målen för programmet bör vara specificerade, accepterade och realistiska. Styrning av programmet bör ske med utgångspunkt i målen. Regeringen och berörda myndigheter bör utnyttja nationella handlingsutrymme eller fatta ett medvetet beslut om att inte göra det i målstyrningen. Synergier bör tas till vara i den mån det är möjligt. Uppföljnings- och utvärderingsresultat bör, om det inte finns särskilda skäl till något annat, beaktas löpande i programmet. Revisionsfråga 3, om den centrala samordningen Ett effektivt genomförande i syfte att nå målen förutsätter att expertkompetens inhämtas från olika delar av och statsförvaltningen eftersom landsbygdsprogrammet är sektor- och politikövergripande. 18Med programmets mål menas de övergripande mål som EU anger i de förordningar som gäller för programmet, EU:s övergripande prioriteringar samt de mål och övergripande prioriteringar som regeringen har kommunicerat till , skrivelse 2005/06:87 Den övergripande strategiska inriktningen av kommande landsbygdsprogram. 19I enlighet med den SWOT-analys som gjorts inför programmet. 20Bedömningskriteriet återfinns också i om programplanering, artikel 16a och artikel 18 Rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU). Revisionsfråga 4, om arbetet med att nå ut Programmet bör vara känt och nå avsedda målgrupper i syfte att: -bidra till målen om hela landsbygdens utveckling, tillväxt och sysselsättning -beslutande myndigheter ska kunna välja stödmottagare strategiskt för att uppnå ett så effektivt utnyttjande av medel som möjligt Granskningen bygger på dokumentstudier, analyser av statistiskt underlag från och intervjuer med tjänstemän på både central och regional nivå. Dokumentstudierna har bland annat omfattat beredningsprocessen och tidigare uppföljningar och utvärderingar av programmet. Vi har också studerat rapporter om miljöersättningar från landsbygdsprogram i andra länder i syfte att undersöka om det finns exempel på ersättningar som är utformade så att de ger större miljönytta än de svenska ersättningarna. Därutöver har vi analyserat formella styrdokument för programmet, såsom regleringsbrev, instruktioner, och vägledningar, i syfte att få en bild av vilka styrsignaler som regeringen och gett om programmets genomförande. Vidare har vi granskat ett urval av sex regionala genomförandestrategier för att analysera hur EU:s och nationella mål omsätts i beslutskriterier för länsstyrelsernas beslut om stöd. I syfte att få en uppfattning om länsstyrelsernas arbete med att nå ut till olika målgrupper har vi tagit in och analyserat statistik från uppföljningssystem om budgetutnyttjandet för olika stöd uppdelat på utbetalningsställe och stöd till olika målgrupper. Eftersom vi visste att budgetutnyttjandet totalt för hela programmet var gott men skiljer sig stort mellan olika stödformer har vi gjort jämförelser: Skillnader i budgetutnyttjande mellan olika former av stöd: stöd som vänder sig till enbart jordbrukare och stöd som vänder sig brett till hela landsbygden. Skillnader i budgetutnyttjande mellan länsstyrelser. Vår utgångspunkt har varit att det kan finnas många olika anledningar till variationer, som inte säkert hänför sig till länsstyrelsernas arbete. Exempelvis att tilldelningen av medel från inte återspeglade de potentiella behoven i olika län. LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? I syfte att ta reda på orsaker till olika länsstyrelsers budgetutnyttjande har vi gjort ett urval av sex länsstyrelser där vi har intervjuat handläggare och chefer. De urvalsfaktorer som styrt valet av länsstyrelser har varit: Högt respektive lågt budgetutnyttjande Olika budgetutnyttjande för respektive form av stöd Spridning mellan län med mycket jordbruksproduktion och län med mindre jordbruk Spridning i storlek på län Spridning mellan region och ej region Geografisk spridning med län i norr och i syd Länsstyrelserna i , , , , och kom att ingå i urvalet. Utöver att ta reda på orsaker till budgetutnyttjande har syftet med intervjuerna varit att få en bild av hur styrningen utifrån programmets mål och horisontella prioriteringar har fungerat i praktiken. För att undersöka hur beredning och samordning har fungerat samt hur uppföljnings- och utvärderingsresultat tagits tillvara har vi, som komplement till dokumentstudierna, gjort intervjuer med Landsbygdsdepartmentet, , , , , , samt expertmyndigheterna , , , , , Svenska och . Vi har intervjuat och haft möten med ansvariga tjänstemän på och Landsbygdsdepartementet för att få deras bild av hur programmet fungerar, bland annat om beredningen av programmet och fördelningen av programmets medel och om målstyrningen. Intervjuerna och mötena har också syftat till att följa upp och informera om granskningens resultat.21 anordnade seminarier för Landsbygdsdepartementet, respektive där preliminära iakttagelser i granskningen presenterades och diskuterades. Sammanlagt har vi gjort över 30 intervjuer. 21 För en fullständig lista med intervjuer se bilaga 3. 2Om Landsbygdsprogrammet och dess effekter I detta kapitel beskrivs landsbygdens befolkningsutveckling, sysselsättning och service, Landsbygdsprogrammets innehåll, hur programmet styrs och vilka aktörer som ansvarar för programmets utformning och genomförande. Kapitlet innehåller också en beskrivning av hur beredningen av programmet har gått till samt vad tidigare uppföljning och utvärdering har visat om programmets resultat och effekter. Landsbygden är inget homogent geografiskt område. Tvärtom varierar förutsättningarna på landsbygden i hög utsträckning beroende på en mängd olika omständigheter som till exempel avstånd till större arbetsmarknader och storstadsområden, om samhällsservice och privat service finns kvar, och vilken typ av geografiskt område landsbygden omfattar. Det är därför svårt att uttala sig generellt om landsbygden. I finns dessutom ingen enhetlig definition av landsbygden, vilket ytterligare försvårar en beskrivning. Ändå går vissa generella drag att utläsa utifrån svensk och europeisk statistik. Enligt sådan statistik kännetecknas den svenska landsbygden av befolkningsminskning, högre arbetslöshet än tätortsnära regioner och ett försämrat utbud av kommersiell och offentlig service. Dessa tendenser har fortsatt under Landsbygdsprogrammets pågående period. Ett särdrag för den svenska landsbygden är att jordbruket har en liten ekonomisk betydelse, jämfört med i andra europeiska länder. publikation Allt om landet beskriver bilden av landsbygden, bland annat hur befolkningen har utvecklats fram . delar in landsbygden i storstadsområden,22 stadsområden,23 landsbygd24 och gles landsbygd.25 Enligt definitionen bodde av 22Kommuner där av befolkningen tillhör kategorin tätortsområden med mer än 10 000 invånare. 23Kommuner med en befolkning som är minst 30 000 och/eller där den största tätorten har minst 25 000 invånare. Mindre kommuner som gränsar till dessa större kommuner och där utpendlarna som andel av nattbefolkningen överstiger kopplas också till respektive storstadsområde. 24Kommuner som inte ingår i de två tidigare klassificeringarna (storstadsområden och stadsområden) och som har en befolkningstäthet av minst fem invånare per kvadratkilometer). 25Kommuner som inte ingår i de tre övriga klassificeringarna och som har en befolkning som är mindre än fem invånare per kvadratkilometer. LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? befolkning på landsbygden 2011.26 befolkningsutveckling uppdelat på typologi illustreras i diagrammet nedan. Diagram 1 Befolkningsutveckling i olika kommungrupper –ökade befolkning totalt , från 8,6 miljoner invånare till 9,5 miljoner invånare. statistik visar dock att utvecklingen på landsbygden går i motsatt riktning: där har befolkningen minskat. I glesbygdskommuner minskade befolkningen under 20-årsperioden.27 Vilka befolkningsgrupper som bor i glesbygdskommuner skiljer sig också åt från andra typer av kommuner. Enligt SCB har glesbygdskommuner28 en högre andel äldre än övriga kommungrupper och även andelen barn är förhållandevis låg. Andelen av befolkningen 20–är också lägre i glesbygdskommunerna än i övriga kommuner. Efter att ha minskat och , har dock andelen legat stabilt på sedan 1990-talet.29 26Befolkningen totalt i landsbygdskommuner och kommuner i gles landsbygdbygd. 27Jordbruksverket (2013) statistikdatabas Allt om att bo, leva och vara på landsbygden. 28SCB:s definition utgår från kommuner och landstings kommungruppsindelning. 29Statistiska centralbyrån (2010) Unga bor i storstan – äldre i glesbygd. Artikeln har tidigare publicerats i tidningen 3/2010. I ett jämförande perspektiv tar fram statistik30 över landsbygdens utveckling inom EU. har bland annat undersökt urbaniseringstakten i och konstaterar att har den starkaste urbaniseringen av alla EU-länder, vilket illustreras i tabellen nedan. Tabell 1 Befolkningsförändring per 1000 invånare utifrån storstad-landsbygdstypologi 31, 2010 –0,8 –8,9 –13,2 –0,1 –0,8 –1,7 –4,7 –1,2 –5,7 –0,7 –5,4 –10,0 –11,6 –13,6 –27,6 –31,6 –1,9 –7,3 30Eurostat (2012) Rural development in the EU Statistical and Economic Information report 2012, newsrelease (2012- 03-30), Around 40 percent of the EU27 population live in urban regions 31Statistiken presenteras utifrån typologin urbant dominerande regioner, mellanliggande regioner och landsbygdsdominerande regioner. Typologin är ny och har beslutats av Europeiska kommissionen. Klassificeringen utgår i det första steget från lokala mindre områden, i kommuner. Dessa klassificeras utifrån befolkningstäthet per kvadratkilometer. I nästa steg används en högre geografisk nivå, i län, som klassificeras utifrån hur stor andel av befolkningen i regionen som återfinns i respektive typ av lokalt område (kommun).