rfr · H10WRFR5 · 2013-12-12 00:00:00 — Förbättringar av tillgängligheten i transportsystemet innebär kostnader, och när det gäller de insatser som prioriteras och görs måste det, i likhet 2013/14:RFR5 SAMMANFATTNING med inom andra områden, göras avvägningar i förhållande till vilken nytta som olika insatser ger, så att de resurser som avsätts används till sådant som ger störst nytta för resenärerna. Det är viktigt att beakta att förbättrad tillgänglighet ofta kan vara en fråga om bekvämlighet för personer utan funktionsnedsättning, men att det för personer med funktionsnedsättning är av avgörande betydelse för om de ska kunna genomföra resor med kollektivtrafik. Ökad tillgänglighet kommer alla resenärer till godo. Det är olyckligt att det finns olika regelverk för de olika trafikslagen då detta försvårar för resenärerna. Det är inte tillfredsställande att det ännu inte finns några sanktionsmöjligheter vid överträdelser av regelverken. Det är positivt om utvecklingsarbetet fortsätter och intensifieras för att förbättra tillgängligheten och att detta sker med trafiksäkerhetsområdet som förlaga. Det arbete som har bedrivits inom ramen för nollvisionsarbetet har bl.a. innefattat att ta fram indikatorer och genomföra resultatkonferenser för att följa upp resultaten. Det har satt fokus på trafiksäkerhetsfrågorna och har inneburit att goda resultat har kunnat uppnås. Erfarenheterna från detta kan fungera som förlaga för att mer kraftfullt än åstadkomma förbättringar av tillgängligheten i transportsystemet. Genomförda insatser och deras resultat uppföljning visar att såväl staten som andra aktörer har genomfört insatser, vilket har medverkat till att tillgängligheten i transportsystemet successivt har förbättrats för personer som har nedsatt hörsel, syn eller rörelseförmåga. Tillgängligheten i stort har ökat genom bl.a. fler tillgänglighetsanpassade bytespunkter, mer tillgängliga fordon och förbättrad information. visar uppföljningen att kunskapen om insatsernas resultat är begränsad. Uppföljningen visar att det generellt är flyget av alla trafikslag som har kommit längst när det gäller tillgänglighetsanpassningar. Vidare visar uppföljningen att det finns en ökad ambition och förståelse för funktionshindersfrågor inom transportområdet. Även om utvecklingen går åt rätt håll när det gäller tillgänglighetsanpassning finns dock olika syn på om volymen är låg eller hög på de insatser som genomförs. Trafikområdet är mycket komplext med olika regelverk, trafikslag, aktörer med olika roller och ansvar, olika grad av regionalisering och privatisering m.m. Staten kan genom sina insatser skapa förutsättningar för ökad tillgänglighet, men det är nödvändigt att branschen och andra aktörer medverkar och att de tar hänsyn till resenärernas behov av tillgänglighet för att hela resan ska fungera. Det görs kontinuerligt insatser för att fler fordon ska vara tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Detta gäller både upphandling av nya SAMMANFATTNING 2013/14:RFR5 fordon och att äldre byggs om. Till detta kommer de insatser som görs för att tillgängliggöra hållplatser och terminaler. Flera aktörer har betonat att insatserna inte ska bygga på särlösningar utan vara inriktade på att ge förbättringar för såväl personer som har funktionsnedsättning som andra resenärer. Som exempel kan nämnas att lågt insteg i bussar är bra för alla resenärer. Uppföljningen visar också att det finns mycket som kan förbättras när det gäller drift och underhåll. Detta gäller bl.a. underhåll av redan gjorda insatser och snöröjning. Det finns en inriktning på att av kostnadsskäl försöka styra över resenärer från färdtjänst till allmän kollektivtrafik. I uppföljningen redovisas exempel på detta arbete. visar undersökningar att många av de som har tillgång till färdtjänst vill fortsätta med den i stället för att åka allmän kollektivtrafik. Flera aktörer menar att det är lönsamt att försöka få fler att åka med en tillgänglig kollektivtrafik i stället för med färdtjänst. Tillgängliggörande av den allmänna kollektivtrafiken leder till minskade kostnader för färdtjänsten, bl.a. genom att inträdet till färdtjänsten förskjuts för äldre kollektivtrafikresenärer. Flera aktörer menar att det är viktigt att koppla ihop färdtjänsten och den allmänna kollektivtrafiken. I uppföljningen har framförts att fokus när det gäller tillgänglighet ofta har legat på tekniska lösningar, som t.ex. ramper och ledstråk. Flertalet intervjuade aktörer har dock betonat att tillgänglighet handlar om många fler aspekter som bl.a. tillgång till information, personlig service samt vikten av bemötande och kunskap hos dem som arbetar inom transportområdet. I uppföljningen har framkommit många olika exempel på en ökad inriktning på att förbättra arbetet med dessa frågor. Exempelvis erbjuder flera trafikföretag utbildningar kring funktionshinder och i detta ingår bl.a. frågor som rör bemötande. Uppföljningen visar att ledsagningen upplevs som välfungerande, särskilt inom flyget. Det har skett förbättringar inom ledsagningen, bl.a. vad gäller samordningen. finns det fortfarande problem inom de olika trafikslagen, t.ex. att det inte är tydligt för passageraren när ansvaret för ledsagningen överlämnas från en aktör till en annan, vilket kan skapa otrygghet för den som reser. Det sker inte någon marknadsföring av ledsagningstjänsterna, vilket bl.a. har medfört att många passagerare inte känner till att de finns. När det gäller finansieringen av assistans och ledsagningstjänster skiljer sig detta mellan olika trafikslag. För ledsagning inom t.ex. tågtrafik debiteras tågoperatören kostnaderna för respektive ledsagning. Till detta kommer att det vid trafikstörningar uppstår extra kostnader för tågoperatörerna för de minuter som ledsagaren måste vänta vid en försening. Inom järnvägstrafiken upplever trafikföretagen att ledsagningstjänsten är dyr. Stationsförvaltaren styr och upphandlar ledsagningstjänsten, medan trafikoperatörerna betalar för ledsagningen. Tågoperatörerna är missnöjda med att de inte har inflytande över kostnaderna. Finansieringen av ledsagningen inom järnvägstrafiken innebär att resenärer med funktionsnedsättning riskerar att pekas ut som dyra och att 2013/14:RFR5 SAMMANFATTNING det nuvarande finansieringssystemet inte skapar incitament för företagen att locka till sig kunder med ledsagningsbehov. Flera intervjuade har därför efterlyst att finansieringen borde utformas så att den blir mer allmän och generell och inte knyts till enskilda resenärer. Inom flyget tillämpas en annan finansieringsmodell som innebär att kostnaderna för assistans och ledsagning tas ut via den allmänna passageraravgift som alla flygbolag betalar för alla sina passagerare till flygplatsen. Inom flyget är man nöjd med denna modell. Mot bakgrund av vad som har framkommit i uppföljningen gör gruppen följande bedömningar när det gäller de insatser som gjorts och deras resultat. Det finns mycket kvar att åtgärda för att förbättra tillgängligheten inom kollektivtrafiken för personer med funktionsnedsättning. Det finns fortfarande betydande hinder när det gäller att kunna resa med allmän kollektivtrafik, bl.a. när det gäller att kunna ta sig till och från hållplatser . Runt om i pågår många olika insatser för att öka tillgängligheten, men detta arbete är i många delar okoordinerat. Det är viktigt att olika funktionsnedsättningar uppmärksammas i det fortsatta arbetet. Det är viktigt att resurser för tillgänglighetsarbete prioriteras inom de ramar som har beslutat om. Tillgänglighet är bra för alla, och anpassningar som kommer alla till godo lönar sig då alla resenärer drar nytta av de åtgärder som vidtas för att förbättra tillgängligheten. Det innebär att tillgängligheten inte bör förbättras genom särlösningar utan genom att kollektivtrafiken utformas så att alla kan använda den, med eller utan funktionsnedsättning. Det kan ibland finnas komplikationer när det gäller insatser, t.ex. att en viss åtgärd kan upplevas negativt av andra passagerare och föraren. Ett exempel är att låggolvsbussar i landsbygdstrafik inte uppfattas som positivt av alla resenärer eftersom de är mindre bekväma. Detta är även negativt för förarnas arbetsmiljö. Det är positivt att utbildningar i bl.a. bemötande anordnas för personal på trafikföretag m.m. Det är viktigt att ledsagningen är ordnad och att resenärer kan lita på den. Systemet för finansiering av ledsagning på tåg och bussar bör ses över i syfte att förändras mot en mer solidarisk finansieringsmodell liknande den som används inom flyget. SAMMANFATTNING 2013/14:RFR5 Organisationsstrukturen i ser annorlunda ut i jämförelse med andra EU-länder. I är ansvaret numera uppdelat på många olika aktörer. Det finns olika centrala, regionala och lokala myndigheter. Dessutom finns olika aktörer vad gäller trafik, spår, vägar, hållplatser, stationer etc., vilket gör resandet mer komplext. Uppföljningen visar att det innebär att det blir svårt att tillämpa EU-regelverken. Förhållandet mellan olika aktörer upplevs i vissa delar som oklart och det saknas en tydlig överblick när det gäller ansvarsförhållandena mellan de olika myndigheterna och de andra aktörerna. Även för aktörerna är det ibland oklart vem som har ansvar för t.ex. tillgänglighets- och funktionshindersfrågor. Stora förändringar har gjorts i myndighetsstrukturen inom transportområdet. Begreppet sektorsmyndighet har tagits bort och ersatts med begreppet strategisk myndighet. Uppföljningen visar att myndigheterna har delvis otydliga roller sinsemellan och det finns även vissa otydligheter när det gäller myndigheternas ansvarsområden. Från både funktionshindersorganisationerna och andra aktörer har framförts att de statliga myndigheterna på central nivå inte upplevs som tillräckligt drivande och att deras engagemang i tillgänglighetsfrågor behöver öka. Ett exempel på detta är att det statliga tillgänglighetsarbetet har avstannat inom sjöfartsområdet som det är oklart vilken statlig myndighet som har ansvaret för att driva på arbetet med förbättrad tillgänglighet. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna är nya aktörer som arbetar på olika sätt. I uppföljningen har framförts att situationen med ett rörigt och splittrat ansvar för tillgänglighetsfrågorna i transportsystemet innebär att allas ansvar är ingens ansvar. Flera aktörer menar att det är svårt att förstå hur det var tänkt och att det finns en osäkerhet när det gäller rollerna. På lokal och regional nivå upplever handläggare i tillgänglighetsfrågor att det finns brist på tydlighet från de centrala trafikmyndigheterna. I uppföljningen har framkommit att det finns oklara ansvarsförhållanden även på operativ, lokal nivå, t.ex. vem som har ansvaret för en hiss på en station. Det finns ingen enhetlig lösning för hur det ska fungera; lösningarna ser olika ut i olika kommuner och för olika transportslag. Uppföljningen har även visat att det ofta finns ett gott samarbete mellan myndigheterna och funktionshindersorganisationerna. Det är vanligt att funktionshindersorganisationerna ingår i olika typer av handikappråd där bl.a. tillgänglighetsfrågor tas upp. Från organisationerna framhålls vikten av att råden bör ges en högre status än . Mot bakgrund av vad som har framkommit i uppföljningen gör gruppen följande bedömningar när det gäller samverkan och samarbete. 2013/14:RFR5 SAMMANFATTNING Det är ännu inte tillräckligt tydligt vem som har ansvar för att samordna att transportsystemet är tillgängligt, och de oklara ansvarsförhållandena inom området gör systemet skört. Det är viktigt att tydliggöra aktörernas roller och ansvar för att hela resan ska fungera. Det är även viktigt att potentialen i trafikmyndigheternas organisation används. Det är vidare viktigt att aktörerna arbetar tillsammans så att det fungerar i skarvarna mellan olika delar av en resa. Detta är frågor som behöver uppmärksammas i det fortsatta utvecklingsarbetet. Det är viktigt att det blir tydligt vilken statlig myndighet som har ansvaret för tillgänglighetsarbetet inom sjöfartsområdet. Det finns behov av en tydlig kartläggning av vilka aktörerna egentligen är och vad de ska göra. Det är viktigt att de ansvariga myndigheterna fortsätter att utveckla dialogen med funktionshindersorganisationerna och det är av stor vikt att de erfarenheter som finns tas till vara. Det stödjande arbetet inom skulle kunna utvecklas och få ökad prioritet för att tillgodose de behov som finns på de regionala kollektivtrafikmyndigheterna. Uppföljning, utvärdering och tillsyn Det är flera olika myndigheter som gör uppföljningar inom området. Inom transportområdet är Trafikanalys den myndighet som bl.a. har till huvuduppgift att med utgångspunkt i de transportpolitiska målen utvärdera och redovisa effekterna av de åtgärder som har vidtagits. Handisam har på uppdrag av regeringen ansvaret för att utveckla ett sammanhållet system för att följa och analysera utvecklingen inom funktionshinderspolitiken. , och ska rapportera till regeringen hur det går med genomförandet av delmålen utifrån den funktionshinderspolitiska strategin. Uppföljningen visar att trots det uppföljningsarbete som bedrivs finns ändå mycket lite uppgifter om hur olika insatser har påverkat resandet för personer med olika funktionsnedsättningar och hur dessa resenärer upplever transportsystemets tillgänglighet. I uppföljningen har framkommit att det är svårt att redovisa hur olika insatser påverkar resandet för personer med funktionsnedsättning. Som det ser ut är kunskapen begränsad när det gäller hur bra olika insatser är och deras egentliga betydelse för resenärer med olika funktionsnedsättningar. Uppföljningen visar också att det behövs bättre kunskap om hur personer med funktionsnedsättningar upplever resandet med kollektiva färdmedel och hur det utvecklas . Till Transportstyrelsens huvuduppgifter hör att utöva tillsyn inom transportområdet i enlighet med de föreskrifter som gäller för respektive område. I detta ingår bl.a. att utöva tillsyn över de regionala trafikförsörjningsprogrammen som de regionala trafikmyndigheterna ska ta fram. SAMMANFATTNING 2013/14:RFR5 sen har framförts att tillsynen enbart styrs av lagar och förordningar och att det knappt finns några tydliga tillsynsuppdrag uttryckta när det gäller krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. När det gäller tillsyn av passagerares rättigheter i enlighet med EU-förordningarna är ansvaret delat mellan Transportstyrelsen och . För t.ex. järnvägsområdet innebär detta att Transportstyrelsen ansvarar för tillsyn av de tekniskt präglade bestämmelserna medan ansvarar för de konsumenträttsligt präglade bestämmelserna. Från funktionshindersorganisationerna har framförts att de båda myndigheterna främst har juridisk kompetens, inte sakkompetens, vad gäller transporter och tillgänglighet. Enligt funktionshindersorganisationerna innebär detta att tillsynsmyndigheterna har svårt att göra sakliga bedömningar och tillsynen upplevs därmed som svag. Mot bakgrund av vad som har framkommit i uppföljningen gör gruppen följande bedömningar när det gäller uppföljning, utvärdering och tillsyn. Kunskapen om resultaten av insatserna är begränsad. Myndigheternas fortsatta uppföljningsarbete behöver inriktas på att förbättra och ge en mer tydlig återrapportering när det gäller vad som är tillgängligt och vad som inte är det. Det finns behov av en förbättrad och mer systematisk uppföljning av vilka insatser som genomförts och vilka resultat de har fått när det gäller att ge faktiska förutsättningar för att personer som har funktionsnedsättning ska kunna genomföra hela resan med kollektiva färdmedel. Man skulle kunna införa ett mer uttalat brukarperspektiv i uppföljningsarbetet genom att myndigheterna involverar funktionshindersorganisationerna och på ett mer systematiskt sätt tar till vara deras erfarenheter när uppföljningar genomförs. Tillsynen inom området behöver stärkas. Det är viktigt att det är tydligt för resenärerna vilken tillsynsmyndighet som har tillsynsansvar för vad. Därför är det nödvändigt att tydliggöra rollfördelningen. Detta är en fråga som måste utredas vidare. Regeringen anger i årets resultatredovisning till att det finns en tendens till att skillnaden i mobilitet mellan personer med funktionsnedsättning och övriga har minskat samt att skillnaden i resandet med allmän kollektivtrafik minskar. Regeringen redovisar vidare att fortsatte att åtgärda hållplatser och stationsområden för personer med särskilda behov, men i en lägre takt än 2011, samt att andelen fordon i kollektivtrafiken med anpassningar för personer med funktionsnedsättning har ökat . Den sammanfattande bedömning som regeringen redovisar är att trenden var positiv. 2013/14:RFR5 SAMMANFATTNING Mot bakgrund av vad som har framkommit i uppföljningen gör gruppen följande bedömningar när det gäller regeringens återrapportering till . Det är viktigt att regeringen i de årliga resultatredovisningarna till även fortsättningsvis redovisar och bedömer de resultat som uppnås genom statliga insatser. Det skulle vara värdefullt om regeringen med utgångspunkt från de problem som har uppmärksammats i denna uppföljning redovisar fortsatta insatser och resultat, även utifrån ett brukarperspektiv. Personer med funktionsnedsättning har särskilda förutsättningar och behov när det gäller transporter och att t.ex. kunna ta sig till arbetet, utbildningen eller en fritidsaktivitet. Transportsystemets tillgänglighet handlar om allmänna transportmedel, möjligheter till byten, kringliggande miljöer och särskilda insatser som t.ex. färdtjänst och ledsagning. Åtgärder för att öka användbarheten handlar om både fysiska åtgärder, god information, bra bemötande och om att uppleva trygghet. Det kan konstateras att frågan om att anpassa transportsystemet för ökad tillgänglighet blir ännu mer aktuell med en åldrande befolkning. Olika insatser har genomförts av statliga, kommunala och andra aktörer för att förbättra tillgängligheten. För att hela resan ska fungera för den enskilda individen är det många aktörer som behöver ta sitt ansvar för att förbättra förutsättningarna och öka användbarheten. Olika aktörer har pekat på att det finns mycket kvar att åtgärda, även om tillgängligheten successivt förbättras. Det finns undersökningar som tyder på att många personer med funktionsnedsättning väljer att avstå från resor därför att de inte litar på att hela resan kommer att fungera. fattade beslut om en nationell handlingsplan för handikappolitiken.1 I planen utpekades bl.a. de dåvarande trafikmyndigheterna att ha ett särskilt sektorsansvar för funktionshindersfrågorna. Vidare fattades beslut om att tillgängligheten till transportsystemet fortlöpande skulle förbättras och beaktas vid all planering och upphandling av infrastruktur, färdmedel och övriga tjänster. Kollektivtrafiken skulle enligt handlingsplanen göras tillgänglig för personer med funktionsnedsättning . Det beslutades att berörda myndigheter skulle se över och skärpa sina föreskrifter om tillgänglighet till färdmedel. Som en följd av beslutet infördes ett etappmål inom det transportpolitiska delmålet om ett tillgängligt transportsystem med formuleringen att kollektivtrafiken skulle vara tillgänglig för personer med funktionsnedsättning . Regeringen beslutade att en kraftsamling skulle genomföras för att uppnå delmålet i väsentliga delar. Regeringen konstaterade att de åtgärder som satts in inte var tillräckliga för att nå målet inom den tidsramen och att arbetet med att göra kollektivtrafiken användbar för alla måste fortsätta även efter 2010.2 beslutade att godkänna transportpolitikens övergripande mål att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning i hela landet. Därutöver beslutade att godkänna 1999/2000:79, bet. 1999/2000:SoU14. Målen och inriktningen gäller fortfarande men politiken benämns numera funktionshinderspolitiken. 2008/09:35. ett funktionsmål om tillgänglighet och ett hänsynsmål om säkerhet, miljö och hälsa. Funktionsmålets precisering när det gäller tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning innebär att transportsystemet ska utformas så att det är användbart för personer med funktionsnedsättning. Det nya målet innebär således en vidgning från att tidigare ha omfattat enbart kollektivtrafiken till att i stället avse hela transportsystemet. har vid olika tillfällen behandlat frågor om kollektivtrafik för personer med funktionsnedsättning, och våren 2013.3 Ut- skottet har framhållit betydelsen av dessa viktiga frågor och framfört att behovet av åtgärder för att göra kollektivtrafiken användbar för personer med funktionsnedsättning i grunden är en demokratifråga, dvs. det handlar om att skapa möjligheter för alla personer att på lika villkor kunna arbeta, studera och delta i olika aktiviteter i samhället. I betänkandet konstaterar utskottet att det finns mycket kvar att åtgärda för att förbättra tillgängligheten inom kollektivtrafiken för personer med funktionsnedsättning. 1.2 Syfte och inriktning I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut.4 beslutade att genomföra en uppföljning av statens insatser för att förbättra transportsystemets tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Syftet med denna uppföljning är att ge utskottet ökade kunskaper inför behandlingen av budgetpropositionen och eventuella motioner inom området. Uppföljningen utgår från de transportpolitiska målen och funktionsmålet om tillgänglighet som beslutade om 2009 samt de ställningstaganden som utskottet har gjort när det gäller transportsystemets tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Uppföljningen inriktas på att närmare beskriva och analysera de statliga insatser som görs och vilka resultat dessa insatser får från ett brukarperspektiv. De insatser som genomförts och resultaten av dessa analyseras i relation till de mål som har beslutat om. Uppföljningen har inriktats på följande frågor: Insatser: Vilka insatser genomför statliga aktörer för att förbättra tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning? Hur genomförs insatserna och hur ser bl.a. brukarna på dessa? Hur finansieras de? Samverkan: Vilka statliga och andra aktörer finns inom området? Hur samverkar och samarbetar de? Har samverkan ökat och effektiviserats? 2011/12:TU5 och bet. 2012/13:TU11. 44 kap. 8 § regeringsformen och 4 kap. 18 § riksdagsordningen. Resultat: Vilket resultat har de statliga insatserna fått? Hur ser aktörerna på de uppnådda resultaten? Ökar andelen personer med funktionsnedsättning som upplever att de har möjlighet att använda transportsystemet? Hur ser brukarna på tryggheten i samband med resor och då även vid extraordinära händelser? Uppföljning och utvärdering: Hur följs resultaten upp? Hur redovisar regeringen uppnådda resultat till ? Uppföljningsarbetet har bedrivits av trafikutskottets uppföljningsgrupp. Un- derlagen till gruppen har tagits fram av utvärderings- och forskningssekretariatet vid utskottsavdelningen i nära samarbete med trafikutskottets kansli. Uppföljningen har gjorts genom dokumentstudier, intervjuer och skriftliga frågor till de olika aktörerna. Brukarperspektivet har fångats genom kontakter med i första hand funktionshindersorganisationer. Uppgifter har tagits in från , och för att kunna redovisa exempel på hur arbetet bedrivs i olika delar av . I urvalet av län har beaktats bl.a. geografisk spridning mellan olika delar av landet, att både storstadslän och landsbygdslän ingår samt att olika organisationsstrukturer finns representerade. En genomgång har gjorts av vilka insatser som görs i dessa län. När det gäller samverkan beskrivs och analyseras frågan både från brukarnas och aktörernas synvinkel. Som ett led i uppföljningen genomförde trafikutskottets uppföljningsgrupp ett studiebesök i för att inhämta kunskap om hur transportsystemet fungerar för personer som har funktionsnedsättning. Under besöket träffade ledamöterna företrädare för , (), Jernhusen, SAS, SJ, SL, Swedavia, (), inom , och Waxholmsbolaget.