urf · H0A5URF3 · 2013-09-26 00:00:00 — dant inpass kan t.ex. bestå i att en ledamot genom en nickning eller ett annat tecken kommenterar vad en annan ledamot anför. Det kan också röra sig om den situationen att ledamoten börjar tala innan mikrofonen hunnit kopplas in. För att protokollet på ett korrekt sätt ska avspegla vad som förekommit vid sammanträdet, och således protokollets kvalitet inte ska försämras, behöver stenografen/protokollföraren ha möjlighet att uppfatta detta och göra nödvändiga anteckningar. En konsekvens av att ta bort kravet på att stenografera anförandena är att kammaren blir mer beroende av att ljud- och bildupptagningen fungerar för att det ska gå att framställa ett protokoll. Den eventuellt ökade risken kan emellertid minskas genom ett backupsystem för ljudupptagning, som finns . Med förslaget att från nuvarande tilläggsbestämmelse 2.16.1 ta bort frasen upptecknas stenografiskt kvarstår fortfarande kravet på att snabbprotokollet ska göras tillgängligt utan dröjsmål. Enligt gällande ordning finns snabbprotokollet tillgängligt dagen efter sammanträdet. Även om detaljregleringen tas bort kommer kravet på denna tillgänglighet att kvarstå. Det absoluta kravet på att debatten ska nedtecknas stenografiskt och skrivas ut bör således tas bort men kravet på att snabbprotokollet ska göras tillgängligt utan dröjsmål bör vara kvar. Sammanträden i spelas också in. Det finns inget egenvärde i att reglera vilken teknik som ska användas för att färdigställa uppteckningen över vad som yttrats. Således bör riksdagsordningen ändras så att regleringen blir teknikneutral. Uppteckningarna från sammanträden är av stor betydelse som underlag för den konstitutionella bedömningen av resultatet av samrådet med regeringen om vad som sker inom ramen för samarbetet inom Europeiska unionen. Det är därför viktigt att uppteckningarna håller en hög kvalitet. De överväganden som redovisats ovan om betydelsen av att stenografen/protokollföraren är närvarande vid sammanträdet har därför samma relevans i detta sammanhang. Förslag till lagtext återfinns i tilläggsbestämmelserna 6.24.1 och 7.14.5 i förslaget till ny riksdagsordning. 3 KAMMAREN 2012/13:URF3 3.10 Regler om repliker Det bör införas en möjlighet för talmannen att ge en ledamot rätt till replik i en ärendedebatt redan innan han eller hon har hållit sitt anförande. Beslut om en sådan ordning vid debatten ska fattas i förväg efter samråd med gruppledarna. Enligt gällande lydelse av riksdagsordningen ska en replik begäras i omedelbar anslutning till anförandet. I syfte att skapa tydlighet bör i stället anges att en replik begärs under pågående anförande. I 2 kap. 15 § riksdagsordningen anges att talmannen bestämmer ordningen mellan dem som före överläggningen i en viss fråga har anmält att de vill yttra sig. De som begär ordet under överläggningen yttrar sig i anmälningsordning. Oberoende av talarordningen och utan förhandsanmälan får talmannen medge att 1.ett statsråd som inte har hållit ett anförande får ordet för ett anförande och 2.ett statsråd eller en ledamot som redan har hållit ett anförande får ordet för en replik med anledning av en föregående talares anförande. Enligt tilläggsbestämmelse 2.15.1 kan ett statsråd som inte har hållit ett anförande vid överläggningen i en viss fråga, oberoende av talarordningen och utan förhandsanmälan, få ordet för ett anförande om högst . En replik begärs i omedelbar anslutning till anförandet. Tiden för en replik får inte överstiga , om inte talmannen av särskilda skäl medger en utsträckning . Varje talare kan få avge två repliker på samma huvudanförande. Har talmannen redan beviljat en talare rätt till replik, får talaren yttra sig innan ett statsråd håller ett anförande som bryter talarordningen (2.15.1 RO). I praktiken innebär detta att först hålls anföranden från reservanter, därefter följer anföranden från utskottets majoritet. Saknas reservationer hålls anförandena från partierna i storleksordning (överenskommelse om Arbetsplenum publicerad , uppdaterad ). Överväganden vid den senaste lagändringen 2012 Riksdagsstyrelsen påpekade i en framställning (framst. 2011/12:RS1) att talmannen i praktiken regelmässigt medger replikrätt utan särskild prövning och att talmannen ingriper endast om det visar sig att en talare använder sin replikrätt till att polemisera mot en annan talare än den närmast föregående eller över huvud taget inte berör något av det som föregående talare har tagit 2012/13:URF3 3 KAMMAREN upp i sitt anförande. Enligt riksdagsstyrelsen kan replikerna numera sägas vara en naturlig del av debatten i ett ärende, och de syftar till att belysa olika politiska och sakliga frågeställningar och motsättningar. Riksdagsstyrelsen framhöll att utvecklingen – bortsett från att den som begär replik måste ha hållit ett eget anförande och att repliken måste rikta sig mot närmast föregående talares anförande – gått mot en i princip fri replikrätt. Riksdagsstyrelsen föreslog införandet av en mer öppen formulering av replikrätten i riksdagsordningen som bättre stämmer överens med hur replikrätten i praktiken tillämpats. Riksdagsstyrelsen konstaterade även i framställningen att det inte sägs uttryckligen i riksdagsordningen när en replik kan begäras. Inte heller har något sagts i den saken i förarbeten eller litteratur. En mångårig parlamentarisk praxis är dock att en replik ska begäras i omedelbar anslutning till huvudanförandet. Bakgrunden till detta är att repliken ska gälla detta anförande och inte det som sägs i ett pågående replikskifte efter anförandet, anförde styrelsen. Denna praxis finns dokumenterad i den parlamentariska handboken, som redovisar regler och praxis som gäller för kammaren. Det vanliga är att replik begärs innan huvudanförandet är avslutat. När ett huvudanförande är avslutat meddelar talmannen vilka ledamöter som begärt replik. Om då ytterligare talare begär replik medges det av talmannen. Därefter tillåts enligt praxis inga fler anmälningar om replik på detta huvudanförande. Det fanns enligt styrelsen skäl att formulera denna praxis om när replik ska begäras i en ny bestämmelse. Styrelsen föreslog därför att det i tilläggsbestämmelse 2.15.1 skulle införas ett nytt stycke om att en replik begärs i omedelbar anslutning till anförandet. I framställningen togs också frågan om talarordningen i interpellationsdebatter upp. finns, konstaterade riksdagsstyrelsen, en överenskommelse mellan talmannen och gruppledarna om att en talare inte bör anmäla sig till debatten senare än under andra omgången. Därigenom blir det statsrådet som normalt avslutar debatten. Styrelsen ansåg att överenskommelsen borde lagregleras och föreslog en ny tilläggsbestämmelse i 6.1.3 med denna innebörd. Vidare konstaterade styrelsen att 1998 genomfördes en ändring i reglerna för interpellationsdebatter i tilläggsbestämmelse 6.1.3 som innebar att fjärde stycket utgick. Det innehöll en särskild reglering av tiden för kortare inlägg från statsråd vid interpellationsdebatter och av att det inte fick avges genmäle på sådana inlägg. Styrelsen ansåg att regleringen inte behövdes då tiden för kortare inlägg och genmäle kom att regleras generellt i tilläggsbestämmelse 2.15.1 (förs. 1997/98:TK1, bet. 1997/98:KU27). Det har sålunda varit möjligt för talmannen att i en interpellationsdebatt, med stöd av den generella regleringen av replikrätten i 2 kap. 15 § RO med tilläggsbestämmelser, ge en talare rätt till ytterligare ett inlägg därför att talaren blivit angripen av statsrådet i dennes avslutande inlägg. Denna möjlighet måste enligt styrelsens mening anses kvarstå även om, såsom nu föreslås, kriterierna för vad som avses med en replik tas bort ur den nämnda generella 3 KAMMAREN 2012/13:URF3 regleringen av replikrätten. Om en sådan rätt till ytterligare ett inlägg medges, torde det dock inte medföra att duellmetoden tillämpas. tillstyrkte ändringarna i betänkande 2011/12:KU23. Ändringarna trädde i kraft . Enligt 2 kap. 10 § tredje stycket får talmannen efter samråd med gruppledarna besluta om att anordna debatter som inte har samband med annan handläggning, exempelvis partiledardebatter. Talmannen bestämmer efter samråd tiden för anförandena i en särskilt anordnad debatt (2.14.2 RO). Exemplet nedan är ett utdrag ur debattreglerna som beslutades för partiledardebatten . Varje talare har rätt till ett anförande på högst . Statsministern inleder därefter följer partierna i storleksordning. På varje anförande gäller fri replikrätt för de anmälda talarna, även här med partierna i storleksordning. Repliktiden är högst för den första repliken och högst en minut för den andra. För att vitalisera även ärendedebatterna bör det i riksdagsordningen införas en möjlighet för talmannen att ge en ledamot rätt till replik redan innan han eller hon har hållit sitt anförande. Ett sådant beslut ska fattas före debatten men efter att talmannen har samrått med gruppledarna. För att inte debatterna ska bli för långa bör möjligheten till replik begränsas till den första omgången av talare. Av samma skäl bör möjligheten till en debattordning av detta slag användas endast i ärenden av särskilt intresse, vilket garanteras genom talmannens skyldighet att samråda med gruppledarna. För att debatten ska vitaliseras utan att bli för lång bör det fortfarande finnas möjlighet att, utan att ändra riksdagsordningen, besluta att tiden för replik kan sättas till än . Enligt den gällande lydelsen av riksdagsordningen (tilläggsbestämmelse 2.15.1 andra stycket) begärs en replik i omedelbar anslutning till anförandet. I syfte att skapa tydlighet bör i stället anges att en replik begärs under pågående anförande. I praktiken kommer således talmannen när anförandet är slut att konstatera vilka ledamöter som har begärt replik under anförandet. Frågan om talarordningen mellan dem som har begärt replik i ärendedebatter har aktualiserats under utredningsarbetet. ges ordet i anmälningsordning. Det kan finnas skäl till en bredare översyn av olika debattregler i kammaren. väljer dock kommittén att inte närmare diskutera frågan om talarordningen mellan dem som har begärt replik i ärendedebatter och andra frågor om debattreglerna. Vidare har frågan om situationen då en ledamot står över en omgång i en interpellationsdebatt aktualiserats. Kommittén kan konstatera att enligt riks- 2012/13:URF3 3 KAMMAREN dagsordningen får en talare inte anmäla sig senare än under andra omgången (tilläggsbestämmelse 6.1.3 fjärde stycket i nuvarande RO). Därigenom blir det, som påpekades i riksdagsstyrelsens framställning 2011/12:RS1, statsrådet som normalt avslutar debatten. Förslag till lagtext återfinns i 6 kap. 22 § och i tilläggsbestämmelse 6.22.2 i förslaget till ny riksdagsordning. 3.11 Publicering av talmannens beslut och överenskommelser Talmannen fattar olika beslut efter samråd med gruppledarna. I syfte att tydliggöra att dessa beslut ska göras tillgängliga för ledamöterna bör det anges i riksdagsordningen att detta ska ske, och att det ska ske i den ordning som talmannen bestämmer. Enligt 1 kap. 5 § riksdagsordningen (RO) leder talmannen arbete. Talmannen bär alltså det yttersta ansvaret för riksdagsarbetets planläggning. Inom ramen för detta uppdrag kan talmannen fatta en rad beslut. Vissa av dessa beslut ska föregås av samråd med riksdagsstyrelsen, gruppledarna, vice talmännen och utskottsordförande. Talmannen och gruppledarna kan även träffa överenskommelser om bl.a. uppläggningen av kammarens överläggningar. Från ledningen av arbete ska skiljas ledningen av kammarens sammanträden. Av 2 kap. 13 § RO följer att talmannen ska samråda med gruppledarna om uppläggningen av kammarens överläggningar. Sådana överläggningar sker regelbundet och har lett fram till överenskommelser om bl.a. uppläggningen av frågestunder, debatter med anledning av budgetpropositionens avlämnande och sammanträden för muntlig information från regeringen. I lagförarbetena anförs det att bestämmelserna om samrådsskyldighet i 2 kap. 13 § RO ska ses som ett led i ansträngningarna att hålla ned debattiderna, särskilt mot bakgrund av uttalande att debattiderna i första hand bör begränsas på frivillighetens väg (bet. KU 1973:26 s. 79, m.fl., Grundlagarna, 3 uppl. 2012, s. 704). får i en tilläggsbestämmelse på närmare angivet sätt begränsa antalet anföranden som en talare får hålla under överläggningen i en fråga och tiden för varje anförande. En sådan begränsning får även beslutas av riksda- 3 KAMMAREN 2012/13:URF3 gen efter förslag av talmannen särskilt i samband med överläggningen i en viss fråga. Detta framgår av 2 kap. 14 § RO. Dessa bestämmelser har beskrivits som en revolver i bakfickan som kan tas fram för den händelse frivilliga överenskommelser inte kan träffas mellan partigrupperna om begränsningar av bl.a. debattiden (m.fl., Grundlagarna, s. 704 f.). I sammanhanget kan nämnas beträffande debatter om utskottsbetänkanden – ärendedebatter – kan någon begränsning till en viss kategori ledamöter, t.ex. partiernas talesmän, inte ske med mindre än att regeringsformen (RF) ändras. I 4 kap. 6 § RF anges att när ett ärende ska avgöras i kammaren, får varje riksdagsledamot och varje statsråd yttra sig i enlighet med de närmare bestämmelser som meddelas i riksdagsordningen. Talmannen och gruppledarna har träffat överenskommelser även i andra frågor än om uppläggningen av kammarens överläggningar, bl.a. om hantering av sjukledighet. Talmannens beslut efter samråd I vissa fall föreskrivs det i riksdagsordningen att talmannen fattar beslut i frågor som rör ledningen av arbete efter samråd. Ett beslut ska föregås av samråd med gruppledarna i följande situationer, nämligen anordnande av särskild debatt, dvs. partiledardebatt, utrikesdebatt och aktuell debatt (2 kap. 10 § tredje stycket RO), tiden för anföranden i sådana debatter (tilläggsbestämmelse 2.14.2), beslut om sista dag under ett att väcka en interpellation inför ett uppehåll i kammararbetet som är längre än en månad (tilläggsbestämmelse 6.1.1), beslut om förlängning av svarstid på skriftliga frågor under uppehåll som är längre än en månad (tilläggsbestämmelse 6.4.1) och beslut om behandlingen av vissa EU- dokument (10 kap. 5 § RO). Enligt 2 kap. 6 § första stycket RO beslutar talmannen efter samråd med riksdagsstyrelsen vilka uppehåll i kammarens arbete om eller längre som ska förekomma under ett . Talmannen ska också samråda med ordföranden och vice ordföranden i ett utskott innan han eller hon väcker förslag om att ett ärende ska avgöras efter endast en bordläggning (tilläggsbestämmelse 5.1.2). Talmannens beslut om ordningen vid öppnandet av fattas efter samråd med de vice talmännen. I samtliga nu angivna fall fattas det formella beslutet av talmannen. Besluten meddelas ofta i serien Meddelanden från kammarkansliet (e-post och intranät) och i kammaren. Meddelandena e-postas automatiskt till samtliga ledamöter. Beslut av talmannen utan föreskrivet föregående samråd Det finns en rad bestämmelser i riksdagsordningen där det uttryckligen anges att det är talmannen som fattar beslut i vissa frågor. Som exempel kan nämnas beslut om beviljande av ledighet av viss längd för ledamöter (tilläggsbestämmelse 1.6.1), beslut om annonsering av kammarens sammanträde (tilläggsbe- 2012/13:URF3 3 KAMMAREN stämmelse 2.5.1) och beslut att avbryta ett uppehåll i kammarens arbete (2 kap. 6 § tredje stycket RO). Talmannen har också i övrigt rätt att fatta beslut i frågor som rör , även om det inte anges uttryckligen i riksdagsordningen. Detta följer av att talmannen enligt 1 kap. 5 § riksdagsordningen leder arbete. Hanteringen av beslut och överenskommelser En del av talmannens beslut och överenskommelser med gruppledarna har fattats och ingåtts under innevarande valperiod. Andra är från tidigare valperioder. Talmannens beslut och överenskommelser med gruppledarna finns dokumenterade på intranät och i Parlamentariska handboken. De finns också samlade i den databas som tagits fram för hantering av ärenden med gruppledarna, tillgänglig för talmännen och gruppledarna. Följande överenskommelser mellan talmannen och gruppledarna finns . Några av överenskommelserna har träffats under tidigare mandatperioder och tillämpats . Debatter och betänkanden och utlåtanden från utskott Debatt med anledning av budgetpropositioners avlämnande Frågestunden Information från regeringen Talmannens beslut om särskilt anordnade debatter Partiledardebatt Aktuell debatt Utrikespolitisk debatt Övriga debattformer Ordningsregler för medföljande i kammaren Tillträde för besöksgrupper till plenisalen 3 KAMMAREN 2012/13:URF3 Överenskommelse om godkänd kvittning före beslut om hantering av enskild utrikes tjänsteresa under plenum Överenskommelse om hantering av sjukledighet och förläggning av föräldraledighet. Talmannen fattar olika beslut efter samråd med gruppledarna. I syfte att tydliggöra att dessa beslut ska göras tillgängliga för ledamöterna bör det anges i riksdagsordningen att detta ska ske, och att det ska ske i den ordning som talmannen bestämmer. Därmed kan beslut och olika slags överenskommelser sammanställas bättre än . En ny ordning för bekräftelse av tidigare ingångna överenskommelser vid varje ny mandatperiod kan också vara ändamålsenlig. Detta innebär dock inte i sig att innehållet i överenskommelserna ska göras annorlunda eller mer omfattande. Förslag till lagtext återfinns i tilläggsbestämmelse 4.4.1 i förslaget till ny riksdagsordning. 3.12 Utskottens möjlighet att sammanträda under arbetsplenum Utskotten bör få möjlighet att sammanträda under arbetsplenum. För att ett sådant sammanträde ska få hållas ska dock utskottet enhälligt i förväg ha beslutat om detta. Utskotten ska inte få ha sammanträde med offentliga utfrågningar när arbetsplenum pågår. Ett utskott sammanträder när riksdagsarbetet kräver det (4 kap. 12 § RO). Ett utskott får, enligt gällande lydelse av riksdagsordningen, sammanträda med kammaren endast om överläggningen i kammaren avser annat än ett ärendes avgörande eller val (4.12.2). Det innebär att ett utskott inte får sammanträda under arbetsplenum. Däremot får ett utskott utan särskilt beslut sammanträda under t.ex. interpellationsdebatter. fick inte utskott och kammare sammanträda . Grundlagberedningen anförde att erfarenheten har visat att utskott vid enstaka tillfällen i pressade arbetslägen har haft behov av att sammanträda med kammaren. Beredningen föreslog med tanke på sådana undantagssituationer att förbudet mot samtidiga kammar- och utskottssammanträden skulle mjukas upp. Det borde vara möjligt för ett utskott att – om enighet 2012/13:URF3 3 KAMMAREN föreligger i förväg – sammanträda medan förhandlingar i kammaren om annat än val eller avgörande av ärende pågår. I praktiken avsågs närmast sammanträde där interpellationer eller frågor besvaras (prop. 1973:90 s. 499). fick ett utskott således sammanträda med kammaren endast om överläggningen i kammaren avsåg annat än ett ärendes avgörande eller ett val och utskottet i förväg hade medgivit det genom ett enhälligt beslut. Det innebar att utskotten för att kunna sammanträda under t.ex. interpellationsdebatter var tvungna att fatta ett enhälligt beslut i förväg. Kravet på enhälligt beslut i förväg avskaffades på förslag av (framst. 2005/06:RS3 s. 154). Kommittén anförde att den hade uppmärksammats på att det hade blivit svårare för utskotten att hitta tid för utfrågningar under tid då kammaren inte sammanträder. Skälet var att mer kammartid, även och , togs i anspråk för interpellationsdebatter och särskilda debatter. Antalet utskottsutfrågningar tenderade också att öka. ansåg att kravet på ett i förväg fattat enhälligt beslut för att ha utskottssammanträde under interpellationsdebatter och särskilt anordnade debatter borde tas bort. Det får anses ankomma på utskotten själva att i sin planering av sammanträden ta vederbörlig hänsyn till kammarens arbete och utskottsledamöternas deltagande i kammardebatter. har i ett yttrande till tagit upp frågan om budgetprocessen efter val, då tidsförhållandena kan vara knappa. anförde att utskotten bör ges rätt att sammanträda medan arbetsplenum pågår (yttr. 2009/10:FiU2y). Frågan kom dock inte att tas upp i den utredning som blev resultatet av yttrandet (Utredning om budgetprocessen valår). Av riksdagsordningen följer att utskotten sammanträder när riksdagsarbetet kräver det, men utskotten får enligt gällande regler inte sammanträda under arbetsplenum eller val. När de nuvarande reglerna, som inte medger sammanträden under arbetsplenum, infördes fanns färre krav på utskotten. , då Lissabonfördraget trädde i kraft, har utskotten t.ex. att genomföra subsidiaritetsprövningar av EU-förslag. Tidsramen för en subsidiaritetsprövning är begränsad (). Utskotten bör få möjlighet att sammanträda under arbetsplenum. För att ett sådant sammanträde ska få hållas ska dock utskottet enhälligt i förväg ha beslutat om detta. Möjligheten ska användas endast i undantagsfall. För att utskottet ska få sammanträda som arbetsplenum eller val pågår måste utskottet fatta ett enhälligt beslut i förväg. Därigenom kan önskemål från enskilda ledamöter i utskottet om att kunna delta i arbetsplenum tillgodoses. Det innebär att utskottets ordförande inte kan kalla till sammanträde under arbetsplenum om inte ett enhälligt beslut föreligger. Självfallet förväntas utskotten inte sammanträda när det är votering eller debatt om ut- 3 KAMMAREN 2012/13:URF3 skottets egna betänkanden. Utskottens förhållandevis fasta sammanträdestider bör ligga fast. Det förutsätts att utskotten använder möjligheten restriktivt och endast när ett reellt behov föreligger. Det bör därför regleras att ett utskott inte ska få ha sammanträde med offentlig utfrågning när arbetsplenum pågår. Därmed klargörs att det endast är ett tidspressat arbetsschema för ärendebehandling och liknande som kan föranleda utskottssammanträde under arbetsplenum. Förslag till lagtext återfinns i tilläggsbestämmelse 7.14.3 i förslaget till ny riksdagsordning. 3.13 Förenkling av kammarens hantering av finansutskottets sammanställning av statens budget Hanteringen i kammaren av finansutskottets sammanställning av statens budget bör förenklas som sammanställningen ska vara kvar. Enligt 4.6.2 riksdagsordningen ska finansutskottet sammanställa statens budget. angavs i 9 kap. 3 § första stycket sista meningen regeringsformen att besluten om budgeten ska tas upp i en statsbudget. Det är således finansutskottet som enligt tilläggsbestämmelse 4.6.2 riksdagsordningen ska sammanställa statens budget. Utskottet gör regelmässigt detta genom att i ett betänkande redovisa de beslut om utgifter och inkomster i statens budget som har fattats av med anledning av budgetpropositionen. Betänkandet har numera nummer FiU10. överlämnar med en riksdagsskrivelse finansutskottets sammanställning, som har skrivits under av talmannen, till regeringen. Efter överlämnandet beslutar regeringen att lägga skrivelse med anledning av utskottsbetänkandet till handlingarna (se t.ex. skr. 2011/12:75 s. 82). De olika anslagens rättsverkningar är inte beroende av att hela statens budget är färdigställd eller av att de är upptagna i den aktuella sammanställningen. Anslagen är giltiga i och med att fattat beslut om dem. Sammanställningen av statens budget och beräkningarna av inkomsterna i denna del har således inte någon särskild rättsverkan. Den tidigare bestämmelsen i 9 kap. 3 § första stycket sista meningen regeringsformen om att besluten om budgeten ska tas upp i en statsbudget tillkom under beredningen i av förslaget till ny regeringsform . och Grundlagberedningen hade inte föreslagit någon motsvarande bestämmelse. I förarbetena (prop. 2012/13:URF3 3 KAMMAREN s. 336 f.) anfördes att den i tiden ganska långt utsträckta budgetbehandlingen kunde tänkas motverka enhetlighet och planmässighet i bedömning och försvåra att konjunkturförändringar i tillräcklig omfattning blev beaktade.