rir · H1B55 · 2013-05-08 00:00:00 — Bolagsordningen för anger att det i bolagets verksamhet ingår att generera marknadsmässig avkastning genom att, direkt eller genom dotter- och intressebolag () tillhandahålla och bedriva handel med produkter och tjänster inom områden som befrämjar, stödjer eller kompletterar energiverksamheten, företrädesvis inom data- och telekommunikationsområdena samt abonnemangsrelaterade produkter och tjänster.145 2004/05:TU9 IT och elektronisk kommunikation, s. 11. 2002/03:110, bet. 2002/03:TU6, rskr. 2002/03:228. 144Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande. 1453 §, . Antagen vid bolagsstämma . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Bolagsordningen för saknar explicita direktiv för företagets telekomverksamhet. För styrningen av de två bolagen framhåller att styrningen av dessa verksamheter sker utifrån ett bolagsperspektiv. Styrningen fördelas mellan ägare, styrelse och ledning. Normalt följs delverksamheter upp inom ramen för en styrelses eller lednings styr- eller -kontrollsystem och utgör inte en ägarfråga. Uppföljning på ägarnivå sker endast om speciellt krävt detta. Att en del av styrningen sker på bolagsnivå betyder dock inte att det saknas en professionell styrning av denna delverksamhet.146 Instruktionen för anger att affärsverket ska bygga ut, installera och förvalta ledningar för elektronisk kommunikation, främst på stamnätet, samt upplåta nätkapacitet i dessa.147 Enligt regleringsbreven för skulle affärsverkets nät för tele- och datakommunikation användas för bland annat övervakning i det egna elstamnätet.148 I regleringsbrevet breddades kraven på telekomverksamheten i och med att på affärsmässiga grunder ska verka för att tele- och kommunikationsnätet görs tillgängligt för aktörer som tillhandahåller elektroniska kommunikationer på konkurrensneutrala och skäliga villkor. Vidare ska affärsverket i sin verksamhet samråda med PTS och samverka med aktörer som tillhandahåller elektroniska kommunikationer i frågor som rör anläggning av tele- och kommunikationsnät.149 regleringsbrev görs ett tillägg, enligt vilket ska verka för att målen i regeringens bredbandsstrategi för nås.150 –2013 har regleringsbreven innehållit krav på att telekomverksamheten ska återrapporteras uppdelad på intern respektive extern verksamhet med nedbrutna poster på försäljning och kostnader. Resultat ska redovisas i förhållande till uppställda mål. 146Näringsdepartementets och samlade kommentarer () i faktagranskningen av rapportutkast (). 1473 §, Förordning (2007:1119) med instruktion för . 148Regeringsbeslut N2011/2380/E (), Regleringsbrev för avseende . 149Svenska Kraftnät fick ett uppdrag från regeringen att tillsammans med andra ägare av optonät ansluta alla kommunhuvudorter till ett öppet nationellt stomnät, inom vilket nätkapacitet i form av svartfiber skulle upplåtas (dnr N1999/11617/SÄ). Uppdraget reviderades 2003 på grund av ändrade förutsättningar (dnr N2002/8360/SÄ). Uppdraget har redovisats i Svenska Kraftnäts årsredovisningar. Regleringsbrev för 2012. Regeringen 2011- 12-15. (N2011/7166/E (delvis), N2011/6131/E). 150Regeringens regleringsbrev för 2012. Instruktionen för anger att myndigheten får bedriva uppdrags-, uthyrnings- och försäljningsverksamhet.151 I detta ingår att utföra uppdrag inom ban-, el- och signalområdet, tillhandahålla drift av it-system samt bedriva andra elektroniska kommunikationstjänster.152 skulle dåvarande enligt sitt regleringsbrev redovisa åtgärder som vidtagits för att en effektiv och säker it-infrastruktur med hög överföringskapacitet skulle finnas tillgänglig i hela landet. regleringsbrev genomföra motsvarande åtgärder och redovisning.153 I regleringsbrevet för 2012 ställdes krav på myndigheten att avseende kanalisation vid nyanläggning och ombyggnad av vägnätet samverka med aktörer som tillhandahåller elektroniska kommunikationer. Myndigheten skulle också verka för att befintlig kanalisation i vägnätet görs tillgänglig på marknadsmässiga och konkurrensneutrala villkor. Vidtagna åtgärder skulle redovisas i årsredovisningen. ett tillägg att i sitt fibernät ska erbjuda tjänster på grossistnivå på konkurrensneutrala villkor till aktörer som efterfrågar elektroniska kommunikationer, i den mån kapaciteten inte behövs för egna behov. konstaterar att tre av de fyra organisationerna har skrivningar i regleringsbrev respektive bolagsordning som rör innehavet av digital infrastruktur och relaterade tjänster. Två av organisationerna har fått i uppdrag att redovisa denna verksamhet, varav Svenska Kraftnäts direktiv är tydligast och omfattar redovisning av såväl interna som externa affärer.154 noterar att den styrning av bolagen som regeringen beskriver kan vara ändamålsenlig för den enskilda delverksamheten, men inte bidrar till en samlad kunskapsåterföring till regeringen. är som tidigare nämnts den av de fyra aktörerna som fått i uppdrag att verka för att målen i bredbandsstrategin nås. Frånvaron av tydliga direktiv från regeringen avspeglas i aktörernas förhållningssätt till infrastrukturen och de tjänster som kopplas till den. 1516 § förordningen (2010:185) med instruktion för . Myndigheten bildades och omfattar verksamheterna hos tidigare , , och samt delar av och Transportstyrelsen. 152Förordning (2010:185) med instruktion för . 153Regeringens regleringsbrev för myndigheten 2006 och 2007, samt för myndigheten 2009. 154Svenska Kraftnät erbjuder till exempel endast våglängdstjänster internt, eftersom sådana annars förutsätter inplacering av externa kunders utrustning inom skyddsobjekt. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN aktörernas interna mål och direktiv som avser telekommarknaden att verksamheten i princip ska vara självfinansierad. I praktiken innebär detta att dessa aktörers telekomverksamhet inte ska göra investeringar som inte betalas av ett kundkontrakt tar marknadsföringsresurser i anspråk.155 4.3Initiativ som rör statens innehav av digital infrastruktur Frågan om hanteringen av det statliga innehavet av digital infrastruktur har aktualiserats i offentliga utredningar och myndighetsutredningar. Dessa initiativ beskrivs kortfattat nedan. SOU 2003:78 Statens infrastruktur som resurs Utredningen infrastruktur som resurs föreslog att staten som ägare tydligt ska uttala en övergripande riktlinje för statliga verk och bolag som förfogar över infrastruktur som kan användas för att bygga ut elektroniska kommunikationsnät med hög överföringskapacitet. Dessa bör ta sin del av samhällsansvaret för att mål om att hushåll och företag i alla delar av bör få tillgång till sådan it-infrastruktur uppfylls.156 Vidare föreslog utredningen att dåvarande och i sina instruktioner skulle verka för att uppfylla det it-politiska målet. Regeringen tillsatte 2010 en utredning med uppdrag att föreslå hur behov av elektroniska kommunikationstjänster kan säkerställas vid en separation av hela eller delar av verksamhetsdelen från Trafikverket.157 Utredningen konstaterade bland annat att är en viktig aktör på marknaden för elektroniska kommunikationstjänster och därmed också för att förverkliga bredbandsstrategin. Vidare konstaterade utredaren att näten inom , och affärsverket bör ses som en samhällsgemensam infrastruktur och förvaltas mer samordnat . Om näten samlas under en organisation som fokuserar på hög tillgänglighet 155Staten på telekommarknaden – Ägande. Grefberg, (2013), (materialet finns dokumenterat i projektakten. En offentlig version finns även tillgänglig på webbplats: www. framhåller i sin kommentar till faktagranskat rapportutkast 2013- 04-11 att telekomverksamheten utgår ifrån överskott från den egna verksamheten och syftet med investeringar i telekomanläggningar är för eldriftsändamål. Samfinansiering med externa kunder förekommer, framförallt för anslutningar. 156Statens infrastruktur som resurs (SOU 2003:78), s. 12. 157Banverkets behov av elektroniska kommunikationstjänster vid en separation av från övriga . Regeringen, 2010. (dir. 2010:22, ). till infrastrukturen kan nyttjandet av kapaciteten bli högre. Detta kan bidra till att regeringens målsättningar i bredbandsstrategin uppfylls.158 Utredningen har inte skickats ut på remiss. valde att pröva frågan om avskiljning och försäljning av ICT-verksamheten.159 beslutade dock att avsluta processen. Verksamheten omorganiseras istället och it- och telekomverksamheten samlas i en styr- och beställarfunktion och en leverantörsfunktion. Styr- och beställarfunktionen ska successivt konkurrensutsätta egna behov av it- och telekomtjänster. Enligt påverkas inte kundavtal som omfattar nättjänster på grossistnivå av förändringarna. kan dock komma att avsluta kundavtal som omfattar fler tjänster eller andra tjänster än ovan i enlighet med gällande avtalsvillkor.160 Tillgänglig och skyddad kommunikationsinfrastruktur för offentlig sektor Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) redovisade 2010 ett regeringsuppdrag med förslag på en säker digital informations- och kommunikationsinfrastruktur för myndigheter, kommuner och landsting. En slutsats var att det krävs en sammanhållen organisatorisk struktur som över tiden förmår tillvarata de goda förutsättningar har som ett utvecklat it-land. MSB föreslog i enlighet med detta att en organisatorisk struktur skulle bildas bestående av två funktioner. En funktion för samordning och inriktning vid MSB och en funktion för drift och förvaltning vid . Denna skulle ansvara för drift och förvaltning av den statliga kommunikationsinfrastrukturen som avdelas för att skapa redundans hos ett begränsat antal myndigheter med särskilda behov. I utredningen ges också stöd för förslaget i SOU 2010:82 , om att överföra till ett affärsdrivande verk och vidare utreda hur , och ska kunna samordna sina fibernät till stöd för regeringens bredbandsstrategi.161 4.4De statliga organisationerna har en viktig roll på telekommarknaden har uppdragit åt att göra en kartläggning av det helägda innehavet av infrastruktur. Kartläggningen omfattar en beskrivning av marknadsmässiga, tekniska, organisatoriska och ekonomiska aspekter 158Trafikverket ICT (SOU 2010:82) s. 16–17, och 26. 159Request For Information. 160Hantering av externa kundavtal. brev () till . 161Tillgänglig och skyddad kommunikationsinfrastruktur för offentlig sektor, MSB, 2010-6304, . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN av innehavet.162 Kartläggningen visar att de fyra aktörernas telekomaffärer, som för samtliga utgör sidoverksamheter, tillsammans omsätter . Denna kartläggning har PTS i egenskap av expertmyndighet på förfrågan från kompletterat med ett underlag om den roll de fyra helägda innehaven har på den svenska telekommarknaden och en kommentar om infrastrukturinnehavets potential. PTS konstaterar att de fyra aktörerna är verksamma på tre olika delar av marknaden för digital infrastruktur: nationella marknader för svartfiber, våglängdsförbindelser respektive digitala kapacitetstjänster. Faktaruta 4: Fiber och olika tekniker för överföring. Ett fiberoptiskt överföringssystem består av en sändare som kodar och skickar iväg ljussignaler av infrarött ljus genom den optiska fibern, samt av en mottagare som tar emot och avkodar signalerna. Mottagaren översätter ljussignalerna till elektriska signaler som skickas till dator, tv eller telefon. För att en fiberförbindelse ska kunna överföra trafik krävs att utrustning med optiskt gränssnitt, till exempel våglängdsutrustning, ansluts i fiberns bägge ändar. Svart fiber: Fiberförbindelser som inte har anslutits till våglängdsutrustning, och därför inte är upplysta, kallas svart fiber. Svart fiber efterfrågas av företag som själva har utrustning att ansluta till fibern, och därmed kan välja transportprotokoll och överföringskapacitet samt ansvara för drift och underhåll. Våglängdsförbindelser: Våglängdsförbindelser tillhandahålls till kunder som inte själva vill driftsätta våglängdsutrustning. Förbindelserna tillhandahålls med kapaciteter från /s upp till 10 Gbit/s. Digitala kapacitetstjänster: I stället för att etablera egen transmissionsutrustning på svart fiber-förbindelser eller ansluta sig till våglängdsprodukt, kan kundföretag köpa en färdig överföringstjänst med specifika egenskaper.163 av den nationella marknaden för svartfiber ligger utanför , vilket också är det segment inom vilket säljer svartfiber till externa kunder. Svenska Kraftnäts fokus ligger på mellanortsförbindelser , där man har av marknaden. Även erbjuder svartfiber till kunder utanför , men har upplåtit sin fiberinfrastruktur till extern part. TeliaSoneras andel av den totala marknaden för svartfiber motsvarar 20 procent.164 162Staten på telekommarknaden – Ägande. Grefberg, (2013), (materialet finns dokumenterat i projektakten. En offentlig version finns även tillgänglig på webbplats: . Inom ramen för uppdraget har fakta inhämtats från de fyra statliga organisationerna, och intervjuer genomförts för kompletterande information. 163Svar på fråga om definition av tjänster, e-post, , samt PTS, Svar på fråga kring våglängdsförbindelser, e-post, . 164E-post från PTS till , . På marknaden för digitala kapacitetstjänster noterar PTS att är en stor aktör med en marknadsandel av den totala marknaden på , och störst är i de nischer som omfattar snabba eller långa förbindelser. På den del av marknaden som omfattar förbindelser med kapacitet över /s, är störst med en marknadsandel på . Vad gäller förbindelser längre än oavsett kapacitet är störst med en marknadsandel på . har i denna nisch en marknadsandel på . Även beträffande förbindelser längre än med kapacitet över /s är störst, med en På förbindelser som är längre än och har en kapacitet lägre än /s är marknadsledande tillsammans med TeliaSonera och Quadracom. De tre aktörerna har en marknadsandel på var. På marknaden för våglängdsförbindelser till externa grossistkunder är den största aktören med en marknadsandel på . TeliaSoneras marknadsandel uppgår till av den totala marknaden och AB har en marknadsandel på . På den del av marknaden som avser förbindelser kortare än är TeliaSonera störst med en marknadsandel på . har en marknadsandel på . På den del av marknaden som avser förbindelser längre än är störst med en marknadsandel på , den näst största aktören hade en marknadsandel på . ABs andel av denna marknadsnisch motsvarar . PTS konstaterar att för att nå en förståelse för innehavets betydelse på marknaden måste detta beskrivas utifrån de speciella marknadsnischer där organisationerna är verksamma. PTS konstaterar att de fyra aktörerna vid denna typ av analys visar sig ha en viktig roll i sina respektive marknadssegment. PTS menar att de fyra statliga aktörernas betydelse på respektive marknad bestäms av att deras infrastruktur har som funktion att sammanbinda aktörernas verksamheter på olika orter med varandra. Ingen av dessa aktörer har därför tillgång till ett eget fysiskt accessnät för att ansluta privat- eller företagskunder.166 Det medför att de fyra statliga aktörerna har en annan roll på marknaden än TeliaSonera, som har ett rikstäckande accessnät. TeliaSonera har en viktig roll som leverantör av förbindelser som ansluter enskilda företag och anläggningar på olika orter. De statliga aktörerna har istället en betydande roll som leverantörer av förbindelser mellan grossistkundernas lokala noder på olika orter. De aktuella aktörernas styrka är alltså längre mellanortsförbindelser. 165PTS, Underlag konkurrensavdelningen . 166PTS, Underlag konkurrensavdelningen . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN konstaterar att de längre förbindelserna har en stor betydelse på den svenska telekommarknaden, som karakteriseras av en mängd lokala nät, främst kommunala stadsnät. Det helägda statliga innehavet kan vara ett viktigt alternativ när de lokala nätoperatörerna och andra kunder behöver nationella förbindelser. Kunderna utgörs av mobil- och fastnätsoperatörer, systemleverantörer, transportbolag, programbolag, stads- och kommunnät, och offentlig sektor. Kartläggningen visar också att de fyra enheterna i viss utsträckning levererar tjänster till varandra, till samma externa kunder och använder sig av samma leverantörer av utrustning och tjänster.167 bedömer att de fyra organisationerna har viktiga innehav på marknaden, som används av marknadens aktörer i varierande omfattning vid utbyggnad av både mobila och fasta nät. Sammanfattningsvis visar såväl underlaget från PTS som kartläggning att staten har en väsentlig närvaro och roll på marknaden. 4.5Potentialen i en samordning av statens innehav av digital infrastruktur har inom ramen för den tidigare nämnda kartläggningen också uppdragit åt att göra en företagsekonomisk analys av synergipotentialen mellan telekomverksamheterna hos , , och . Analysen har därefter diskuterats med PTS och några av de största telekomoperatörerna på marknaden. Nedan återges denna företagsekonomiska analys och kommentarer från de fyra aktörerna, PTS, samt operatörer på marknaden. 4.5.1En företagsekonomisk analys av samordningspotential Den företagsekonomiska analysen har utgått från tre olika scenarier: att situationen är oförändrad, att de fyra organisationerna får i uppdrag att var och en höja prioriteten på telekomverksamheten samt att det sker en samordning mellan de fyra organisationerna.168 167Staten på telekommarknaden – Ägande. Grefberg, (2013), (materialet finns dokumenterat En offentlig version finns även tillgänglig på webbplats: . 168Staten på telekommarknaden – Ägande. Grefberg, (2013), (materialet finns dokumenterat En offentlig version finns även tillgänglig på webbplats: . Scenario 1: Effekter av en oförändrad situation Telekomverksamheten utgör inte kärnverksamhet i någon av organisationerna och prioriteras därför inte på samma sätt som huvudverksamheterna. De interna direktiven för telekomverksamheten anger att denna i det närmaste ska vara självfinansierad och inte kräva investeringar som inte betalas av ett kundkontrakt och ofta endast hantera förfrågningar från och bearbetning av befintliga kunder. Detta innebär att man i princip endast hanterar förfrågningar från och bearbetar befintliga kunder och närmast utgör ordermottagare. Telekomverksamheternas uppdrag är att i första hand stödja aktörernas kärnverksamhet eller huvuduppdrag och har därmed inte något egentligt affärsutrymme inom sina respektive myndigheter och bolag. som inte erhåller tillräckliga investeringar och andra nödvändiga resurser för att utvecklas i linje med marknadens efterfrågan riskerar att föra en alltmer tynande tillvaro och även tappa i marknadsandelar. En passiv marknadsnärvaro bedöms medföra konkurrensnackdelar. Med tanke på att flera av aktörerna har en ledande position inom olika delmarknader för infrastruktur finns också en viss risk för att detta kan leda till försämrad konkurrens. Scenario 2: De fyra aktörerna är mer aktiva på marknaden Direktiv och krav på ekonomisk uppföljning skulle innebära att telekomverksamheten fick en mer framträdande position och värderades på ett annat sätt hos de olika aktörerna. Tydligare krav och målsättning från regeringens sida för telekomverksamheten skulle ge ett ökat incitament att förbättra innehavets funktion på och bidrag till marknadens funktionssätt, exempelvis genom att en större andel investeringar lades på att utveckla den Detta skulle kunna även kunna leda till att innehavet i större utsträckning bidrog till att förverkliga bredbandsmålet.169 Scenario 3: Potentiella synergier vid ökad samordning av innehavet Det finns ett flertal möjliga områden för synergiinsatser inom telekomområdet. Dessa omfattar samordning och upphandling av varor och tjänster, ett mer konkurrenskraftigt erbjudande, lägre försäljningskostnader, gemensam administration och kunskapsutbyte.170 Beroende på graden av samordning skulle olika typer av synergier kunna uppnås. Kunderbjudandet skulle kunna förbättras i form av exempelvis ökad tillgänglighet, multipel redundans171, ökad uthållighet 169Vattenfall AB bedömer att vissa antaganden gällande synergieffekter och skalfördelar enligt scenario 3 även torde gälla för scenario 2. (Faktagranskning ). 170Staten på telekommarknaden – Ägande. Grefberg, (2013), s. 46, (materialet finns dokumenterat i projektakten. En offentlig version finns även tillgänglig på webbplats: . 171Redundans är dubblering av komponenter i ett nät så att den sekundära komponenten träder in i den primäras funktion vid avbrott. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Direkta kostnadsfördelar är en annan möjlig synergieffekt i och med en ökad tyngd i upphandlingar av såväl drift- och underhållstjänster som av varor. Samordning kan även bidra till minskade overheadkostnader eftersom dessa skulle spridas på en större volym. Optimering av investeringsplaner och reservdelslager är ytterligare en möjlig effekt. Även kompetensöverföring mellan de olika verksamheterna skulle kunna underlättas. En ökad samordning skulle också bredda verksamheternas geografiska representation.172 Potentiella hinder för ökad samordning av innehavet Kartläggningen visar även på hinder för en ökad grad av samordning mellan de olika verksamheterna.173 Olika tekniska bärare av infrastrukturen (kraftledningar, banvallar/vägbankar, radiomaster) kräver olika kompetens och förutsättningar för att inte inkräkta på bärarens verksamhet (som till exempel kraftöverföring, trafikledning och utsändning av trådlös kommunikation). Ingrepp för underhåll av nätet måste underordnas kärnverksamhetens behov. Det råder också tveksamhet hos de olika aktörerna huruvida någon annan part skulle kunna tillhandahålla en tjänst av samma kvalitet. En ökad samordning av telekomverksamheterna skulle även kunna leda till ändrade förhållanden på marknaden. Eventuella konkurrensrättsliga effekter av en ökad samordning bör därför analyseras ur denna aspekt. 4.5.2De fyra statliga aktörernas bedömningar av frågan om en ökad samordning De fyra statliga aktörer som varit föremål för kartläggning har fått tillfälle att gå igenom resultatet av analysen, och lämna synpunkter. Tre har valt att kommentera den genomförda analysen. framhåller att man tidigt valde att satsa på att bygga upp en egen infrastruktur eftersom marknaden inte kunde tillhandahålla denna tjänst med de krav på tillgänglighet och säkerhet som deras verksamhet kräver. Mot denna bakgrund har också produktutbudet för extern försäljning begränsats. Orsaken är att organisationen är anpassad främst för att tillgodose Svenska Kraftnäts interna behov av säker övervakning och styrning av elsystemet.174 172Staten på telekommarknaden – Ägande. Grefberg, (2013), s. 46, (materialet finns dokumenterat i projektakten. En offentlig version finns även tillgänglig på webbplats: . 173Vattenfall AB framhåller i sitt svar på faktagranskning av rapportutkastet att företagets huvudverksamhet är transitering av el och att datakommunikation behövs för detta syfte. Då telekominfrastrukturen inte kan separeras från elinfrastrukturen måste dessa två samverka, dock har elverksamheten alltid företräde. 174E-post från till . vill tydliggöra att bolaget äger och driver en landstäckande infrastruktur specifikt anpassad för utsändning av radio och tv med mycket höga krav på tillgänglighet och säkerhet. Bolaget kan möta dessa krav genom full kontroll på alla delar av kedjan både vad gäller teknik, administration och logistik. En separering av vissa delar skulle enligt kunna leda till oklara ansvarsförhållanden och svåra prioriteringsproblem i beredskap, daglig drift, teknisk utveckling och långsiktiga investeringar. påpekar vidare att telekomverksamheten i form av försäljning av ledig kapacitet i förbindelsenäten är en kompletterande verksamhet. Den svarar för en liten del av koncernens omsättning.175 pekar på att kraven för att upprätthålla kvalitet i elnäten medför behov av (data)kommunikation med framförallt mycket snabba svarstider samt att det moderna mediet för att åstadkomma detta är genom optofiber. investerar sålunda i optofiber för driftändamål, i de fall där marknaden inte kan erbjuda den efterfrågade förbindelsen.