rir · H1B52 · 2013-02-21 00:00:00 — –2013 var det oklart vem som skulle ta över ansvaret för nätverket mot korruption. Fyra av de sex myndigheter vi har intervjuat har inget formaliserat samarbete med andra myndigheter om korruption. De flesta myndighetsföreträdare hänvisar till att de är med i olika forum där de kan ta upp frågor om korruption, men att de inte nödvändigtvis har diskuterat Däremot nämner en representant för att hon är med i nätverket mot korruption, förutom ett antal andra nätverk där korruption ibland diskuteras.121 Enligt årsredovisning var det emellertid bara två av de sex utvalda fallmyndigheterna som inte medverkade i nätverket mot korruption: och . och är med i den myndighetsgemensamma satsningen mot grov organiserad brottslighet som polisen samordnar och där även , och deltar.122 Samarbetet omfattar olika brott som kriminella nätverk begår för att uppnå Nätverket mot korruption, mutor och jäv. 121Intervju 2 med . 122Samarbetet inleddes på regeringens uppdrag 2009 och omfattar , , (), , , , , och . Se t.ex. redovisningen Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2011. STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION makt och ekonomisk , bland annat att ta och ge mutor. Exempelvis samarbetar med de andra myndigheterna inom olika arbetsgrupper och mellan säkerhetsstaber.123 Flera myndigheter efterlyser ett samarbete om korruption för att lära av varandra och få ett bättre skydd mot korruption. En myndighetsföreträdare säger till exempel att det är tabu att prata om korruption, och att det finns en naivitet i om att korruption inte finns hos oss. Det är därför svårt att lyfta frågor om korruption och det kan uppfattas som personangrepp.124 En representant för känner sig ensam i arbetet mot korruption och önskar sig ett regelbundet samarbete med andra myndigheter för att få idéer till hur verkets förebyggande arbete och utredningsarbete skulle kunna förfinas. Samarbete är beroende av arbetsgivarens vilja och sker på förekommen anledning.125 Vid anser en intervjuperson att det finns en förbättringspotential när det gäller att samarbeta med andra inom korruptionsområdet. Till exempel skulle kunna ha fler riktade aktiviteter om korruption som de egna experterna vid kan hålla Även representanter för ser ett stort behov av samarbete för att förebygga och utreda korruptionsbrott, eftersom korruption ofta omfattar fler än en myndighet.127 Däremot anser representanter för både och att det finns tillräckligt med nätverk och forum där frågor om korruption och oegentligheter kan tas upp.128 Det tyder möjligen på att myndigheter som har arbetat aktivt med korruptionsfrågor anser att de har de verktyg som behövs, medan myndigheter som inte har haft lika mycket uppmärksamhet om korruption, anser att det vore bra med mer stöd. 123Intervju 1 med . 125Intervju 1 med . 126Intervju 2 med . 127Intervju 1 med . 128Intervju 2 med , intervju med , intervju 2 med . 5 Slutsatser och rekommendationer Även om är relativt förskonat från korruption har visat att korruption förekommer, också inom statliga myndigheter. skadar medborgarnas förtroende för myndigheternas verksamhet. Det är därför viktigt att alla myndigheter har en beredskap mot korruption. granskade några statliga verksamheters skydd mot korruption och mutor. De flesta myndigheter och statliga bolag som ingick i granskningen hade inte genomfört riskanalyser som innefattade risk för mutor och annan otillbörlig påverkan. rekommenderade bland annat att alla myndigheter borde genomföra riskanalyser som även innefattar risken för korruption. Regeringens svar på granskningen var att införandet av förordningen om intern styrning och kontroll (FISK) bland annat skulle stärka myndigheters arbete mot korruption. Myndigheter som ska följa förordningen ska genomföra riskanalyser, vidta åtgärder utifrån riskanalysen och följa upp arbetet. övergripande slutsats i den här granskningen är att myndigheters skydd mot korruption är otillräckligt. Många myndigheter har inte värderat korruptionsriskerna och saknar centrala åtgärder för att motverka korruption. Även bland myndigheter som är verksamma inom områden med kända risker för korruption varierar skyddet och är för svagt hos vissa. De flesta myndigheter har riktlinjer mot mutor, men sådana enskilda åtgärder räcker inte långt. Det är riktade åtgärder mot identifierade risker och ett aktivt ledarskap som kan göra skillnad. drar också slutsatsen att förordningen om intern styrning och kontroll inte har haft någon avgörande påverkan på myndigheters arbete mot korruption. Även en väl utvecklad styrning och kontroll garanterar inte att myndigheternas skydd mot korruption är tillräckligt. I granskningen har det framkommit att pekar på roll i att upptäcka korruption och kontrollera myndigheternas arbete mot korruption. årliga revision granskar och bedömer om de statliga myndigheternas årsredovisningar är tillförlitliga och korrekta och inte innehåller väsentliga fel. oegentlighetsaspekter granskningen av statliga myndigheters årsredovisningar och uppnå rimlig säkerhet för att årsredovisningen som helhet inte innehåller någon väsentlig felaktighet. Men på grund av de inneboende begränsningarna i en revision finns det en risk för att väsentliga felaktigheter inte upptäcks. STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION Korruption är dessutom sällan av en sådan karaktär att den väsentligt påverkar årsredovisningen. När revisorn anser att en årsredovisning är rättvisande är det därmed ingen garanti för att det inte har förekommit korruption. 5.1Myndigheters skydd mot korruption är otillräckligt granskning visar att många av de myndigheter som ska följa FISK inte arbetar tillräckligt med de delar som bör ingå i ett effektivt skydd mot korruption: riskanalyser, förebyggande åtgärder, system för rapportering och hantering av misstankar. 5.1.1Utan riskanalys kan åtgärderna bli ineffektiva En utgångspunkt i granskning har varit att endast en myndighet som är medveten om sina risker kan hantera dem effektivt. Myndigheterna bör därför beakta riskerna för korruption och oegentligheter när de analyserar riskerna i verksamheten. Riskanalysen bör ge svar på om det finns risker, var de finns, vilka de är, hur stora de är och hur de kan begränsas. Enligt undersökning har en fjärdedel av FISK-myndigheterna inte analyserat riskerna för korruption, trots de krav som förordningen ställer på riskanalysarbete. Vidare har en dryg tredjedel av myndigheterna analyserat korruptionsrisker för delar av verksamheten, men inte hela. Det är alltså av FISK-myndigheterna som har analyserat riskerna för korruption för hela verksamheten. Resterande av myndigheterna har ingen fullständig bild av hur utsatta de är för korruption. Utan en analys av riskerna i hela verksamheten kan myndigheterna inte veta hur stora riskerna för korruption är och vilka åtgärder de borde vidta. Trots att många myndigheter inte har gjort en fullständig analys av korruptionsriskerna, bedömer nästan hälften av myndigheterna i undersökning att riskerna för korruption är små eller mycket små i verksamheten. En anledning till att inte alla myndigheter analyserat risker för korruption för hela myndigheten kan vara att de underskattar riskerna. I granskning har flera intervjupersoner poängterat att det finns en naivitet och en föreställning om att korruption inte förekommer i . 5.1.2Riktlinjer och kontrollåtgärder finns hos nästan alla Baserat på riskanalysen bör myndigheterna genomföra åtgärder som begränsar riskerna för korruption. Den fjärdedel av myndigheterna som inte har analyserat riskerna för korruption har inte heller kunnat vidta åtgärder baserat på analyserade risker. Oavsett om myndigheterna har analyserat korruptionsrisker eller inte har nästan alla myndigheter riktlinjer mot korruption och genomför Däremot visar fallstudierna att riktlinjer och policyer ofta är generella och inte verksamhetsanpassade. Bland de sex fallstudierna är det bara och som har heltäckande, verksamhetsanpassade riktlinjer mot korruption. För att ha effekt och tjäna som ett praktiskt verktyg för anställda måste riktlinjer och policyer klargöra riskområden och hur de kan undvikas. Myndigheter som inte analyserat riskerna för korruption saknar kunskap om riskerna och kan därför inte formulera effektiva riktlinjer och policyer. Arbetsrotation är en åtgärd som nästan inga myndigheter använder som skydd mot korruption enligt undersökning. Bara 3 av 65 myndigheter har arbetsrotation. Speciellt i upphandlingssammanhang rekommenderas det att kontinuerligt byta upphandlingsområde för att undvika för nära vänskapsband mellan upphandlare och leverantörer. Bara en av myndigheterna som anser att upphandling är ett riskområde har arbetsrotation. , som är statens största upphandlare, tillämpar däremot inte arbetsrotation. 5.1.3 men det krävs mer arbete med ledarskap och värderingar Ett aktivt ledarskap är viktigt för att förebygga korruption.129 Myndighetsledningen har ansvaret för myndighetens skydd mot korruption. Därmed är det upp till ledningen att bedöma hur den vill arbeta med frågorna. Det kan förklara varför det är relativt stor variation i myndigheternas arbetssätt. Enligt intervjuer är flera fall av misstänkta mutor på en följd av bristande ledarskap. enkätundersökning visar att bara drygt hälften av myndigheterna tillämpar nära ledarskap som ett skydd mot korruption. Detta kan bidra till att skyddet blir svagare. I ledarskapet ingår att föregå med gott exempel, kommunicera etiska värden till personalen och erbjuda utbildningar. Forskning har visat att människor gör olika bedömningar av samma handling. Det innebär att människors bedömning av vad korruption är och vad som är tillåtet varierar. 129 (2005). STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION därför inte att hänvisa till lagstiftning och till den enskildes ansvar att agera sakligt och opartiskt. Det behövs också insatser som syftar till att klargöra myndighetens syn på hur de anställda bör agera i olika situationer. av FISK-myndigheterna uppger att de utbildar sin personal i etiska frågor och värdegrund. Däremot är det bara lite av myndigheterna som uppger att råd och stöd från ledningen har varit ett sätt att kommunicera etiska frågor. Ett bristande stöd från ledningen kan bidra till ett svagare skydd mot korruption. granskning visar att de myndigheter som inte har analyserat korruptionsriskerna, eller som bara har analyserat riskerna för delar av verksamheten, i mindre utsträckning erbjuder de anställda utbildning i korruptionsrelaterade frågor och mer sällan har nära ledarskap. Ledningen i alla sex myndigheter som varit föremål för fallstudier understryker vikten av att ha levande diskussioner om etik. Myndighetsledningarna anser generellt att det bör vara en balans mellan kontrollåtgärder och mer mjuka frågor som etik i myndigheternas skydd mot korruption. För stort fokus på regler och kontroller medför en risk eftersom gråzonerna aldrig kan täckas av regler utan förutsätter att de anställda har en hög moralisk medvetenhet. En hög grad av kontroll kan också verka misstänkliggörande och därmed motverka sitt syfte. Ledningen för alla sex myndigheterna framhäver också att de tydligt har tagit ställning mot korruption och mutor och ofta diskuterar etiska frågeställningar. Ingen av de sex myndigheterna har dock följt upp hur medveten deras personal är om etiska frågor och korruptionens gråzoner. Däremot har representanter för såväl , , och pekat på att de anställda vet för lite om vad korruption är och att etiska frågor diskuteras alltför sällan. Ansvaret för att informera och medvetandegöra de anställda ligger hos cheferna, men det är alltså oklart i vilken mån detta görs och om information når fram till medarbetarna. 5.1.4En majoritet saknar rutiner för att hantera misstankar För att effektivt kunna upptäcka och utreda misstankar om korruption är det enligt korruptionsforskningen viktigt att ha rutiner för hur myndigheten ska hantera misstankar. I granskningen har vi utgått ifrån att visselblåsare, vittnen och informanter enkelt bör kunna rapportera om eventuella misstankar om korruption. Granskningen visar att ett flertal av myndigheterna saknar rutiner för att hantera misstänkta fall av korruption och oegentligheter. Flertalet myndigheter förutsätter att medarbetarna ska informera närmaste chef om misstankar. Bland de som har rutiner för att anmäla är det få som har visselsystem för anonyma tips. Fjorton myndigheter har etablerat system internt på myndigheten för att ta emot anmälningar om misstänkt korruption. Bara två myndigheter har externt visselsystem, där visselfunktionen ligger utanför myndigheten. Eftersom anmälningar ger kunskap om var riskerna finns, vilka som utsätts för dem och vem avsändaren är, bör alla myndigheter ha etablerade system för att anmäla misstankar. Systemet kan vara gemensamt för olika typer av påverkan, från trakasserier och hot till korruption. Myndigheter som har etablerade rutiner, måste också kommunicera dem bättre. fallstudier tyder på att informationen till medarbetarna om hur de ska anmäla eventuella misstankar är bristfällig hos många myndigheter. och som har infört rutiner för att ta emot anmälningar, saknar tillräcklig information till de anställda. Det finns dock goda exempel på hur myndigheter kan informera om rutiner för anmälning. har satsat mycket på att informera internt om sitt nya anmälningssystem, bland annat genom presentationer till de anställda och information på intranätet. Men för att medarbetare och andra ska anmäla misstankar om fel och oegentligheter krävs det även en öppen intern kultur, där organisationen ser en chans att lära sig av sina egna misstag. Ett sätt att uppnå detta är att vara öppen med hur många anmälningar myndigheten får in, vilket exempelvis är när de publicerar rapporter om antalet incidenter på intranätet . Det finns inget formaliserat samarbete mellan myndigheter i korruptionsfrågor. har det funnits ett nätverk mot korruption, mutor och jäv. Ansvaret för nätverket har legat på olika myndigheter och ansvarade för utveckling i staten () för nätverket. kallade till träffar för att diskutera korruptionsrelaterade frågor, dock inte . lades ner –2013, och regeringen har ännu inte beslutat vilken myndighet som ska ansvara för nätverket. granskning visar att nätverket mot korruption inte heller verkar vara känt bland personer med ansvar för korruptionsfrågor vid flera myndigheter, även vid myndigheter som enligt är medlemmar i nätverket. Bara representanter från en myndighet nämner nätverket som viktigt. Flera myndigheter efterlyser ett formaliserat samarbete om korruption för att få idéer till hur de bättre kan förebygga korruption och diskutera risker. Eftersom det är frivilligt att delta i nätverket mot korruption och det är öppet STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION för alla intresserade anställda att delta, är det inte säkert att det är de personer som ansvarar för korruptionsfrågor som deltar. Det är inte heller säkert att erfarenheterna från träffarna tas till vara hos myndigheten. 5.2Regeringens insatser har inte gett önskade resultat och betonar att förordningar och värdegrund är centrala delar i myndigheternas skydd mot korruption. Regeringen har dock ingen samlad bild av hur myndigheterna arbetar med att förebygga korruption. granskning visar att FISK och värdegrundsarbetet inte har haft någon avgörande påverkan på myndigheternas arbete mot korruption. 5.2.1FISK och värdegrund är viktigt för skyddet enligt regeringen Enligt regeringen är förordningen om intern styrning och kontroll ett verktyg som bland annat skulle stärka myndigheternas skydd mot korruption. understryker vikten av FISK, internrevisionsförordningen, och myndighetsförordningen i regeringens styrning av myndigheters skydd mot korruption. Vidare anser att den riskanalys förordningen kräver att myndigheterna genomför bör fånga upp risken för korruption. Regeringen framhåller att det är myndighetens ledning som har ansvaret för att bekämpa korruption. Det är också myndighetens ledning som ytterst ansvarar för riskanalysarbetet och om korruption ska ingå som ett område i myndighetens riskanalys. hänvisar också till värdegrundsarbetet som en central insats i skyddet mot korruption, men att det är upp till myndigheterna om de vill ha ett sådant arbete. uppfattning är att därmed anser att departementen i tillräcklig utsträckning styr myndigheterna inom korruptionsområdet. 5.2.2 men har ingen samlad bild av myndigheternas arbete mot korruption Regeringen har ingen samlad bild av hur väl myndigheterna skyddar sig mot korruption. Regeringen har inte undersökt vilken betydelse förordningarna och arbetet med värdegrund har haft på myndigheternas skydd mot korruption. Inte heller som ansvarar för att utveckla intern styrning och kontroll på myndigheterna, kan bedöma om FISK har haft någon effekt på myndigheternas arbete mot korruption. har inte heller ett uttalat uppdrag att göra en sådan bedömning. En möjlig förklaring till att regeringen saknar en samlad bild av myndigheternas skydd mot korruption är att inget departement har ett samordningsansvar för arbetet mot korruption. Ansvaret för myndigheternas skydd mot korruption ligger hos varje myndighets ledning och på varje ansvarigt departement. Ansvaret för förordningar som anser påverkar myndigheternas arbete mot korruption ligger också på olika departement. Medan ansvarar för förordningen om intern styrning och kontroll, internrevisionsförordningen och förordningen om årsredovisning och budgetunderlag, ligger ansvaret för myndighetsförordningen på . Eftersom de fyra förordningarna är nära knutna till varandra, försvårar denna uppdelning mellan olika departement möjligheten att få en samlad bild. 5.2.3FISK och värdegrundsarbete har begränsad betydelse enligt myndigheterna Av 65 FISK-myndigheter har 15 inte alls analyserat riskerna för korruption enligt enkät. Dessa myndigheters arbete med korruptionsrisker har alltså inte påverkats positivt av förordningen. Analysen av sex myndigheter som är verksamma inom riskområden för korruption tyder också på att effekten av förordningen på myndigheternas arbete mot korruption är begränsad. Undantagen är och . På dessa myndigheter bedömer ledningen att FISK har skapat systematik och enhetlighet i hur myndigheten jobbar med risker, inklusive risker för korruption och oegentligheter. De fyra andra myndigheterna anser att FISK inte har haft någon avgörande påverkan på myndigheternas arbete mot korruption. Däremot anser de att förordningen har bidragit till ett mer systematiskt riskarbete generellt. Bland alla FISK-myndigheter har cirka två tredjedelar arbetat med värdegrund som ett sätt att diskutera etiska frågor. Värdegrundsarbetet har enligt myndigheterna som varit föremål för fallstudier sällan handlat om korruptionsrelaterade frågor och kan bara indirekt sägas stärka myndigheternas motståndskraft mot korruption. Myndigheternas skydd mot korruption kommer att variera så länge det är upp till varje myndighetsledning att avgöra behovet av att analysera riskerna för korruption och själva bedöma vilka åtgärder den bör vidta för att skydda verksamheten mot korruption. STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION Regeringen bör överväga ett tydligt krav på alla myndigheter att värdera risker för korruption och oegentligheter i sitt riskarbete. Riskanalyserna bör ligga till grund för de åtgärder som myndigheten sedan vidtar. Regeringen bör ge i uppdrag att följa upp i vilken utsträckning myndigheterna beaktar och hanterar risker för korruption och oegentligheter. Regeringen bör överväga att ge ett departement ett ansvar att följa upp hur statlig förvaltning beaktar korruptionsfrågor. Regeringen bör utse en myndighet som får i uppdrag att vidareutveckla och stärka nätverket mot korruption för att underlätta lärande och bidra till ett rimligt skydd mot korruption på alla myndigheter. Medlemskap i nätverket bör vara obligatorisk för alla FISK-myndigheter. Varje enskild myndighet bör införa rutiner för att anmäla misstankar om korruption och oegentligheter. Rutinerna bör kommuniceras tydligt inom myndigheten. Myndighetsledningarna bör säkerställa att korruptionsrelaterade frågor inkluderas i myndighetens arbete med etik och värdegrund. Brottsbalk (1962:700). Förordning (2010:1764) med instruktion för . Förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll. Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Internrevisionsförordning (2006:1228). Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform. Lag (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Myndighetsförordningen (2007:515). 2006/07:1 Budgetpropositionen , utgiftsområde 24. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. 2011/12:79 En reformerad mutbrottslagstiftning. , och (2010) Förvaltningsreformer och korruptionsrisker, i m.fl. Korruption, maktmissbruk och legitimitet. , , , Gissur Ó och (2010) Korruption, maktmissbruk och legitimitet. (red.) (2012) Motståndskraft, oberoende, integritet – kan det svenska samhället stå emot korruption? National integrity system assessment . , (2005) Hur kan korruption bekämpas? Om olika metoders effektivitet att angripa korruption. QOG Working Paper Series 2005:1. STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION , (2010) Korruptionsbekämpning i kommunalpolitiken: lärdomar från spelteori och experimentell samhällsvetenskap, i m.fl. Korruption, maktmissbruk och legitimitet. (2007) Korruptionens struktur i . , (2010) Vem kontrollerar de lokala makthavarna?, i m.fl. Korruption, maktmissbruk och legitimitet. Chef i Kriminalvården åtalas för miljonmuta. Doig, , (red.) (2000) Corruption and Democratisation. (2009) Handledning – intern styrning och kontroll. Ett stöd vid myndigheternas tillämpning av förordningen om intern styrning och kontroll. (2011a) Systematiserat sunt förnuft. En skrift om intern styrning och kontroll. (2011b) årliga rapport om den statliga internrevisionen. (2012a) årliga rapport om den statliga internrevisionen. (2012b) EA 2012. Ekonomiadministrativa bestämmelser för statlig verksamhet. (2012c) Skydd mot korruption. (2012d) Om internrevisionen. (2011) Riktlinjer för representation. (2012) Riskanalys oegentligheter 2012. och (2012) Korruption i , i , , m.fl. (red.) Perspektiv på offentlig verksamhet i utveckling. Tolv kapitel om demokrati, styrning och effektivitet. Europeiska unionen (2011) Communication from the Commission to Parliament, the Council, Economic and , and of the Auditors on the Commission anti-fraud strategy. COM (2011) , 24.6.2011. Europeiska unionen (1997) Konvention utarbetad på grundval av artikel K 3.2 c i Fördraget om Europeiska unionen om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionens medlemsstater är delaktiga i. Europeiska gemenskapernas officiella tidning nr C 195, 25/06/1997 s. 0002–0011. Europeiska unionens råd (1995) Rådets akt av om utarbetandet av konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen. EGT C 316, 27.11.1995. och (2006) Om mutor och jäv – en vägledning för offentligt anställda. (2008) interna föreskrifter (2008:1) om ansvar för anmälan av ärenden till . (2011) riktlinje (2011:38) om hantering av incidenter och misstänkta interna överträdelser. , (2010) Dagens kommungranskning: Är den effektiv i att förebygga och upptäcka missförhållanden, i m.fl. Korruption, maktmissbruk och legitimitet. (red.) (2012) Perspektiv på offentlig verksamhet i utveckling. Tolv kapitel om demokrati, styrning och effektivitet. FOVU:s rapportserie, nr 1. International (2009a) International Standard on Auditing 200: Overall objectives of the independent auditor and the conduct of an audit in accordance with international standards on auditing. International (2009b) International Standard on Auditing 240: The auditors responsibilities relating to fraud in an audit of financial statements. (2007) Asfaltkartellen – den största kartellen i . (2012) årsredovisning . , och (2010) Hur varierar lokalpolitikens legitimitet?, i m.fl.