rir · H1B510 · 2013-06-19 00:00:00 — På väg ut i världen – statens främjandeinsatser för export Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: På väg ut i världen – statens främjandeinsatser för export har granskat statens insatser för att främja företags förmåga till export. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , (Business ), och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, (Business ), och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Revisor och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. (Business ), och Bakgrund och motiv till granskning 2 Främjandet av export i och utomlands De statliga aktörerna inom området Utbudet av insatser för att främja företags export 3 Företagens efterfrågan på insatser Företagens behov av insatser för att överbrygga hinder Företagens efterfrågan på insatser för export Aktörernas förmåga att tillgodose företagens behov Regeringens kunskap om företagens behov Regeringens mål för att främja företags export Regeringens mål för och krav på aktörerna Regeringens krav på samverkan 5 Samverkan för att främja företags förmåga till export Regeringens syn på samverkan Regional samverkan i praktiken 6 Redovisning av verksamhetens resultat PÅ VÄG UT I VÄRLDEN – STATENS FRÄMJANDEINSATSER FÖR EXPORT Regeringens rapportering i budgetpropositionerna Insatserna behöver tydligare anpassas utifrån företagens efterfrågan arbete kan synkroniseras ytterligare Förutsättningarna för ändamålsenlig samverkan brister Kunskapen om verksamhetens resultat och effekter är otillräcklig har granskat de statliga insatser som syftar till att främja företags förmåga till export. Motiv: Export är av stor betydelse för svensk ekonomi. Små och medelstora företag är enligt riksdag och regering en viktig målgrupp för att öka svensk export varför riksdag och regering uttalat att offentliga insatser för att främja denna grupps förmåga till export är motiverade. Regeringens utgångspunkt är att exportfrämjandet ska utgå ifrån företagens behov. Flera olika aktörer erbjuder statligt finansierade insatser som syftar till att främja små och medelstora företags förmåga till export. Det sker exempelvis genom grundläggande exportinformation, rådgivning, information om tullar, moms och regler eller genom delegationsresor till olika utlandsmarknader. Givet regeringens ambitioner är det viktigt att säkerställa att de statliga insatserna gör nytta. I förstudie framkom att det är oklart om verksamheten motsvarar företagens behov, hur de olika statliga insatserna förhåller sig till varandra och vilka resultat och effekter insatserna ger. Syfte: Granskningens syfte är att undersöka om statens verksamhet för att främja företags förmåga till export är effektiv och organiserad utifrån företagens behov. Genomförande: har granskat de statliga aktörer som genom sin verksamhet ska bidra till att främja små och medelstora företags förmåga till att påbörja eller öka sin export. De aktörer som ingår i granskningen är Exportråd (numera Business ), inkluderande samt . I granskningen ingår även regeringen och . En webbenkät har genomförts bland små och medelstora företag. Syftet har varit att fånga företagens behov och hinder inför export, samt erfarenheter från att ha tagit del av insatser. har också kartlagt de företag som – 2011 tagit del av någon insats från granskningens aktörer som syftat till att främja deras export. Avsikten har varit att beskriva karaktäristika på aktörernas företag. För att åskådliggöra samverkan mellan aktörerna i utlandet har ett frågeformulär sänts till de utlandsmyndigheter och exportrådskontor som representerar 14 största exportmarknader. Dokumentstudier och intervjuer har genomförts med relevanta företrädare för den verksamhet som bedrivs. Slutligen har genomfört en fallstudie över för att exemplifiera PÅ VÄG UT I VÄRLDEN – STATENS FRÄMJANDEINSATSER FÖR EXPORT hur insatser för att främja företags förmåga till export kan samordnas och ta sig uttryck i en region. Insatserna behöver tydligare anpassas utifrån företagens efterfrågan Av de företag som besvarat enkät har majoriteten, , inte tagit del av en insats för att påbörja eller utöka sin export. Dessa företag uppger att anledningen till att de inte tagit del av en insats i huvudsak är låg kännedom om aktörerna och deras insatser eller att de klarar sig själva. Små företag har lägre kännedom om utbudet och aktörerna och har i mindre utsträckning tagit del av en insats, trots att det är de som har störst behov och upplever flest hinder. Från flera håll i granskningen framgår det att företag upplever att de insatser som aktörerna erbjuder är alltför trubbiga och inte anpassas tillräckligt utifrån företagens verklighet. Företagen efterfrågar istället insatser som är mer flexibla i utformningen för att kunna öka insatsens verkningsgrad. arbete kan synkroniseras ytterligare Statens insatser för att främja företags förmåga till export styrs inte på ett koordinerat sätt. och har flera beröringspunkter mellan sina respektive verksamheter. Arbetet med att främja företags export bedrivs utifrån gemensamma syften men utan samordning angående hur insatserna ska utformas och genomföras. Styrningen riskerar att bli splittrad och området är svårt att överblicka i och med att målsättningarna sätts utifrån olika områdens prioriteringar. Ingen av de statliga aktörerna i granskningen har formulerat mål som ser till kvaliteten på insatserna eller deras samhällsekonomiska effekt. Förutsättningarna för ändamålsenlig samverkan brister konstaterar att förutsättningarna för samverkan brister och att en mångfald av aktörer bedriver verksamhet inom området. Det är inte alltid tydligt hur och varför aktörerna ska samverka. Regeringen ställer inga krav på återrapportering av samverkan och har heller inte definierat vad som är tillfredsställande samverkan. Regeringen ger ändå uttryck för att samverkan mellan aktörerna har förbättrats. Privata aktörer upplever att kommersiella verksamhet kan ha en hämmande effekt på marknaden för exporttjänster och att genom sitt dubbla uppdrag får marknadsfördelar. Kunskapen om verksamhetens resultat och effekter är otillräcklig konstaterar att det saknas tillräcklig kunskap både om vilka resultat insatserna får för företagen men även om vilka samhällsekonomiska effekter insatserna sammantaget ger. De statliga aktörerna mäter ofta vad de kan mäta istället för hur insatserna påverkat företagens förmåga till export. Det har inte gjorts någon samlad uppföljning av insatser för att främja företags export. Det finns därmed ingen samlad kunskap om insatsernas sammantagna effekter. Granskningen visar också att aktörerna i sina årsredovisningar i huvudsak redovisar de positiva resultaten av insatserna. Dessa resultat använder sedan regeringen i sin rapportering till . Därmed finns en risk att inte får en nyanserad bild av verksamhetens utfall. Detta, tillsammans med avsaknaden av ett samlat underlag om effekter, kan försvåra beslut om dimensionering av framtida insatser. Regeringen bör analysera hur väl statens utbud av insatser för att främja företags förmåga till export stämmer överens med företagens behov samt anpassa utbudet av insatser så att företagens efterfrågan möts. Regeringen bör samordna de uppdrag som ges till statliga aktörer på området så att de kompletterar varandra och ger ett samlat utbud av insatser som når ut till och efterfrågas av företagen. Regeringen bör i detta sammanhang överväga om (numera Business ) statliga verksamhet i förhållande till den kommersiella bör preciseras ytterligare. Regeringen bör förtydliga kraven på aktörerna att löpande följa upp insatserna och genomföra kvalificerade utvärderingar av insatsernas resultat och verksamhetens effekter. Till de statliga aktörerna De statliga aktörerna bör se över och förbättra sina uppföljnings- och utvärderingsrutiner och analysera om insatserna har rätt innehåll och utformning och leder till önskade resultat hos företagen. PÅ VÄG UT I VÄRLDEN – STATENS FRÄMJANDEINSATSER FÖR EXPORT 1.1Bakgrund och motiv till granskning Som ett led i att stärka konkurrenskraft och bidra till att öka den svenska exporten presenterade handelsminister en vision om att fördubbla den svenska exporten mellan åren 2010 och 2015.1 Det statliga exportfrämjandet bedrivs av flera olika aktörer och syftar till att stärka framför allt små och medelstora företag och deras förmåga till export och internationalisering.2 Det sker till exempel genom rådgivning, marknadsanalyser, information om tullar, moms och regler eller genom delegationsresor till olika utlandsmarknader. Statens anslag till exportfrämjande verksamhet uppgick till cirka 246 miljoner kronor.3 Enligt forskning på området är en orsak till att många mindre företag inte exporterar att de inte är tillräckligt produktiva för att det ska vara ekonomiskt lönsamt med de extrakostnader som en etablering på utlandsmarknader innebär.4 En annan orsak är att komplexiteten i internationell handel samt avsaknad av rätt kunskap om marknader kan utgöra hinder, i synnerhet för små och medelstora företag. Även om det inte finns entydiga vetenskapliga stöd för vilka effekter som ett statligt exportfrämjande har, tycks det råda konsensus inom forskarvärlden om att det offentliga exportfrämjandet kan bidra till att överbrygga de hinder som bristen på grundläggande exportinformation medför.5 har den exportfrämjande verksamheten utretts vid ett antal tillfällen. Exportutredningen6 analyserade 2008 utvecklingen av exportmarknadsandelar och de offentliga insatserna för att främja svenska företags export och internationalisering. En slutsats var att främjandet i huvudsak ska vara behovsstyrt och koncentrerat till växande små och medelstora företag med potential på utländska marknader.7 genomfördes en översyn av myndighetsstrukturen för Sverige-, handels- och investeringsfrämjandet. Ett resultat av översynen var bland annat att regeringen 2010/11:1 Utgiftsområde 24, s. 94. 2012/13:1 Utgiftsområde 24, s. 114. Anslaget finansierar det statliga uppdraget till exportråd (), exportfrämjande insatser, särskilda främjande- och handelspolitiska insatser samt Sverigeprofilering till stöd för främjande. I detta anslag finns inte uppdrag inom internationalisering medräknat. 4Volpe Martincus, C. och J. (2010). Beyond the average effects. , 92(2). 201– 214. (2010). Är exportfrämjandet motiverat? Ekonomisk Debatt Nr 1. Årgång 38 s.31– 45. 6SOU 2008:90 Svensk export och internationalisering – utveckling, utmaningar, företagsklimat och främjande. 7SOU 2008:90, Svensk export och internationalisering – utveckling, företagsklimat och främjande, s 11 och 221. PÅ VÄG UT I VÄRLDEN – STATENS FRÄMJANDEINSATSER FÖR EXPORT bedömde att export- och investeringsfrämjandet skulle kunna effektiviseras i en gemensam organisation.8 Trots beslut om förändringar i främjandets organisation kvarstår vissa problem. Den sektorsövergripande verksamheten präglas av ett flertal offentliga aktörer under flera olika departement. har i sin förstudie funnit att det är oklart hur de olika insatserna förhåller sig till varandra, vilka resultat och effekter insatserna ger samt om statens verksamhet för att främja företags förmåga till export motsvarar företagens behov och är samhällsekonomiskt lönsam att driva. har heller inte granskat exportfrämjande verksamhet . Mot bakgrund av detta beslutade att inleda en granskning. Granskningens syfte är att undersöka om statens verksamhet för att främja företags förmåga till export är effektiv och organiserad utifrån företagens behov. granskning ska också bidra till ökad kunskap om den verksamhet som genomförs i hela kedjan – både de insatser som sker regionalt, nationellt och de olika insatser som genomförs av utlandsmyndigheterna och i utlandet. Delfrågor i granskningen är: Är insatserna samordnade och utformade så att företagens behov tillgodoses? Är regeringens styrning ändamålsenlig och har regeringen lagt fast uppföljningsbara mål för verksamheten? Fungerar samverkan mellan aktörerna tillfredsställande? Ger aktörernas uppföljningar och utvärderingar tillräckliga underlag för att förbättra verksamheten? Granskningen avser statens verksamhet för att stärka små och medelstora företags förmåga att påbörja eller öka sin export. I granskningen ingår insatser som tillhandahålls av (fr.o.m. Business ), och , inklusive , samt utlandsmyndigheterna (ambassader och konsulat) och . Regeringen och (och ) omfattas också av granskningen. Granskningen avser verksamhet som bedrivits . Begreppet statlig aktör används genomgående i rapporten. Med begreppet avses myndighet, statligt ägt bolag eller organisation med statligt uppdrag. 8 Ds 2011:29 Översyn av myndighetsstrukturen för Sverige-, handels- och investeringsfrämjande. granskar inte den verksamhet som Visit och bedriver. Granskningen omfattar inte heller export av försvarsmateriel, projektexport, projekt som finansieras genom strukturfonderna eller aktörer som enbart erbjuder hjälp med finansiering som exempelvis och AB . Sammanslagningen av ingår inte i granskningen, inte heller sammanslagningen mellan och . Enbart främjandearbete som bedrivs av och ingår i granskningen. Främjandearbete vid andra departement ingår inte i granskningen. Endast aktörer med ett statligt uppdrag är föremål för granskning. För att kunna bedöma statens insatser behövs dock en helhetsbild av hur de statliga aktörerna förhåller sig till andra regionala och privata aktörer samt till företag. De icke-statliga aktörerna är inte föremål för granskning. Syftet med handels- och investeringsfrämjandet (inom utgiftsområde 24) är att förbättra förutsättningarna för svenska företag att ta tillvara de möjligheter som globaliseringen ger.9 Regeringen ger genom sin inriktning för regional tillväxt (utgiftsområde 19) uttryck för att det är av stor vikt att underlätta för små och medelstora företags internationalisering och inträde på den globala marknaden, exempelvis genom export.10 Motiven för det statliga exportfrämjandet behandlas i flera statliga utredningar.11 Exportkompetens respektive exportmarknadskunskap anses vara en förutsättning för fungerande internationella marknader. Eftersom det tar tid och resurser för enskilda företag att bygga upp kompetensen och företaget inte har incitament att dela med sig av sin kunskap behövs generell kunskap som alla företag kan ta del av. Detta motiverar att staten går in och erbjuder informationen.12 De samhällsekonomiska vinsterna av exportfrämjandet behöver vara tillräckligt stora för att motivera dess kostnad.13 Främjandet ska i huvudsak vara behovsstyrt och koncentrerat till växande små och medelstora företag med potential att växa internationellt.14 framhåller att den ideala marknadsföringen 2012/13:1 Utgiftsområde 24, s. 90. 2010/11:1 Utgiftsområde 19, s. 54. 11Se t.ex. SOU 2008:90 Svensk export och internationalisering – utveckling, utmaningar, företagsklimat och främjande och Ds 2009:35 Vad kräver krisen av främjandet. 12Ds 2009:35 Vad kräver krisen av främjandet. 2010, s. 11–15. 13SOU 2008:90 Svensk export och internationalisering – utveckling, företagsklimat och främjande. 14Program för exportvisionenhandel och främjande till 2015. PÅ VÄG UT I VÄRLDEN – STATENS FRÄMJANDEINSATSER FÖR EXPORT utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv ska fokusera på styrkor och kunskaper som är gemensamma för en bransch eller sektor.15 Resonemangen i återges av som skäl för det statliga åtagandet inom exportfrämjande.16 Inom staten ställs krav på samverkan bland annat i förvaltningslagen (1986:223)17 och i myndighetsförordningen (2007:515).18 Dessa författningar gäller för statliga myndigheter under regeringen.19 Regeringen och har bekräftat behovet av samverkan inom den exportfrämjande verksamheten och yttrat följande: För att de offentliga satsningar som görs på området ska nå så många företag som möjligt och ha förutsättningar att uppnå största möjliga effekt, krävs en ökad samverkan, inklusive mellan statliga, regionala och lokala främjandeaktörer.20 konstruktion som dels statlig aktör, med ett uppdrag från regeringen att utföra exportfrämjande insatser, dels som privat konsult, är en unik modell i . Enligt riktlinjer ska rådet bedriva sin avgiftsbelagda verksamhet på marknadsmässiga villkor. fastställer sin prispolicy för sådan verksamhet och bedriver verksamheten utan krav på ekonomisk utdelning.21 uppger med avseende på konkurrens att En bärande princip inom näringspolitiken är att likvärdiga villkor skall gälla för olika aktörer på marknaden. I det fall offentliga aktörer agerar på konkurrensmarknader får detta sålunda inte ske på ett sådant sätt att det privata företagandet hämmas otillbörligt.22 Krav på hushållning med offentliga medel i enlighet med lagen om statsbudgeten (2011:203) ligger till grund för bedömningar.23 För att verksamheter ska kunna bedrivas effektivt behövs även väl definierade och uppföljningsbara mål samt samlad kunskap om dess resultat och effekter. Detta kan uppnås genom kvalificerade utvärderingar av de statliga insatserna för att säkerställa att de tillgodoser företagens behov samt ger önskade effekter i relation till uppsatta mål. 15SOU 2008:90, Svensk export och internationalisering - utveckling, företagsklimat och främjande, s. 11 och 221. 16Ds 2009:35 Vad kräver krisen av främjandet, s. 44-46. 176 § Förvaltningslagen(1986:223) anger att varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. 186 § Myndighetsförordningen (2007:515) anger att myndigheten fortlöpande skall utveckla verksamheten. Myndigheten skall verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. 19Då inte är en statlig myndighet omfattas rådet inte av dessa författningar. 2011/12:1 Utgiftsområde 24, s. 100. 2011/12:NU1. Utgiftsområde 24 Näringsliv. 21Riktlinjer för avseende Exportråd. 2004/05:NU16. Transparensdirektivet och vissa övriga konkurrenspolitiska frågor, s. 40. 23l § lagen (2011:203) om statsbudgeten anger att statens verksamhet skall eftersträva hög effektivitet och iaktta god hushållning. Se även prop. 1995/96:220 Lag om statsbudgeten. I 3 § myndighetsförordningen (2007:515) anges att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Denna granskning har genomförts av revisor , revisor och revisionsledare . Empirin har i huvudsak insamlats . Granskningens iakttagelser och slutsatser grundar sig på intervjuer, dokument- och litteraturstudier, ett frågeformulär till utlandsmyndigheter och , en enkät till små och medelstora företag samt en statistisk kartläggning av företag som tagit del av exportfrämjande insatser. En fallstudie av region har också genomförts. Intervjuer har genomförts med företrädare för , , , , och . gjordes ett studiebesök till där besökte svenska aktörer med koppling till företags villkor för export, såsom handelskammare, utlandsmyndigheter och . Inom ramen för fallstudien har intervjuat regionala aktörer som verkar i , såväl offentliga som privata, samt företag som tagit del av någon av dessa aktörers insatser. har vidare intervjuat branschorganisationer, intresseföreningar, exporttjänsteföretag samt forskare inom området. har analyserat centrala styrdokument, budgetpropositioner, utvärderingar, strategidokument, aktörernas årsredovisningar samt tidigare utredningar och övrigt beslutsunderlag. Syftet har varit att klarlägga hur verksamheten är organiserad och hur kunskap förmedlas från aktörer till regering och riksdag. 1.5.3 Frågeformulär till utlandsmyndigheter och har skickat ett frågeformulär till 14 utlandsmyndigheter och till 14 av . Syftet har varit att åskådliggöra samverkan och samordning mellan aktörerna samt hur utlandsverksamheten bedrivs och styrs. Urvalet har varit utlandsmyndigheter och vid tio största exportmarknader, samt , , , och som är tillväxtmarknader särskilt prioriterade av regeringen.24 24Exportmarknaderna som omfattas är: , , , , , , , , , , , , och . PÅ VÄG UT I VÄRLDEN – STATENS FRÄMJANDEINSATSER FÖR EXPORT 1.5.4 till små och medelstora företag En webbenkät med ett tjugotal strukturerade frågor har till ställts till ett urval små och medelstora företag. Syftet har varit att få ett underlag om hur små och medelstora företag uppfattar insatser för att främja export, om insatserna motsvarar företagens behov och vilken kännedom som finns om utbudet. För att få rätt målgrupp har företag med export utgjort urval. Företagen har fått besvara om de –2011 tagit del av en insats i syfte att starta upp eller förbättra sin export. Både de som tagit del av en insats och de som inte gjort det har besvarat ytterligare frågor om insatser inom området. Urvalsstorleken för webbenkäten har uppgått till knappt 800 företag och har tagits fram av Företagsregister enligt ett antal uppsatta kriterier.25 Kontaktuppgifter saknades för 108 företag. Av de 662 företag som enkäten skickades till besvarade 320 företag enkäten.26 har låtit genomföra en bearbetning av data om drygt 8 000 företag som tagit del av någon av , och insatser med syfte att främja företags förmåga till export –2011. Data har utgjorts av aktörernas register över företag som medverkat i utvalda projekt och program . Syftet med kartläggningen har varit att åskådliggöra karakteristika för företagen i de statliga aktörernas olika projektportföljer. En fallstudie av region , i granskningen geografiskt definierad som , har genomförts. Avsikten har inte varit att generalisera resultaten utan att exemplifiera hur det regionala arbetet kan yttra sig i en region. har valt då andelen små och medelstora företag som verkar i länet är störst i . En genomgång av bredden av aktörer har gjorts och intervjuer med ett antal nyckelpersoner har genomförts. har vidare genomfört telefonintervjuer med ett tiotal företag i regionen i syfte att få en uppfattning om företagens behov och erfarenheter av kontakter med olika aktörer. Dessa företag är ett slumpmässigt urval av företag med säte i som 25Kriterierna var: Verksamma 2012, Aktiebolag eller handelsbolag, 0–249 anställda, Exportomsättning . Urvalsram var SCB:s Företagsregister. 26Se bilaga 1 för de frågor som ställdes till företagen. saknar uppgifter om vilka företag som de varit i kontakt med och som mottagit deras tjänster. För närmare information om vilka insatser som ingår i kartläggningen se kapitel 3.3.4. med syfte att förbättra sitt företags förmåga till export varit i kontakt med någon aktör –2011.28 I denna granskning utgår från att exportfrämjande verksamhet innebär insatser som ska underlätta företagens tillväxt på internationella marknader.29 Insatserna ska syfta till att stärka, stimulera och skapa förutsättningar för företags förmåga till export. Till insatserna hör till exempel rådgivning, affärsutveckling och information om utländska marknader. ansvarar för anslaget för exportfrämjande verksamhet. I granskningen ingår också insatser som inte är uttalat exportfrämjande, såsom samverkansprojekt och mentorskap. använder begreppet internationalisering vid hänvisning till dess insatser inom området. Internationalisering inkluderar förutom export även företag som tillhör en utländsk kedja, samverkar med företag i utlandet eller har en egen verksamhet lokaliserad utomlands.30 Internationalisering utgör inget eget verksamhetsområde. Istället är internationaliseringsfrågor en del av arbete med företags- och tillväxtfrämjande insatser. och utlandsmyndigheternas verksamhet benämns i rapporten som exportfrämjande.