rir · H1B55 · 2013-05-08 00:00:00 — GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: har granskat statens roll på telekommarknaden. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , och Kammarkollegiet har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. , , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på delar av utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisionsledare och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , , , , , Kammarrätten, GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Bakgrund och motiv till granskning Statens åtagande och styrmedel Problem med flaskhalsar i infrastrukturen Regeringens arbete med it och telekom Regeringens och PTS insatser för en fungerande konkurrensreglering – del i ett internationellt åtagande PTS uppgifter som konkurrensreglerande myndighet i Konkurrensregleringen 2003–2012 PTS uppföljning och kunskapsåterföring Regeringens initiativ för en fungerande konkurrensreglering Staten som ägare av digital infrastruktur Regeringens hantering av det statliga innehavet av digital infrastruktur Initiativ som rör statens innehav av digital infrastruktur De statliga organisationerna har en viktig roll på telekommarknaden Potentialen i en samordning av statens innehav av digital infrastruktur Staten som användare på telekommunikationsmarknaden Upphandling som verktyg för ökad nytta Regeringen har utrett den offentliga upphandlingen Regeringens initiativ för ökad nytta genom upphandling 5.4Kammarkollegiets upphandlingar av ramavtal för Rapportering av problem i PTS beslutsfattande Rapportering om det statliga ägandet Rapportering av den statliga upphandlingen av elektroniska Preciserade mål och en tydlig styrning saknas Statens styrmedel används inte effektivt 7.3Regeringen har inte använt statens innehav av digital infrastruktur som en strategisk resurs för marknadens utveckling Statens upphandling av elektronisk kommunikation används inte för att skapa ökad nytta för staten och driva marknadens innovationstakt Regeringens redovisning till ger inte en tydlig bild Till rapporten finns även fyra elektroniska bilagor som går att ladda ned från webbplats (): Rättsutlåtande ang. staten på telekommarknaden () PTS statistik över konkurrensreglering och rättsprocesser Granskning av Kammarkollegiets ramavtals-upphandlingar inom telekom utifrån ett innovationsvänligt perspektiv () Offentlig version av Staten på telekommarknaden – Ägande () GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN har granskat statens roll på den svenska telekommarknaden, och om de statliga insatserna på ett effektivt sätt bidragit till att intentioner för marknaden uppnås i ett långsiktigt perspektiv. Motiv för granskning: har varit ledande i utvecklingen av elektroniska kommunikationer (telekommarknaden). Den svenska telekommarknaden är en strategisk resurs för det svenska samhället. har gett regeringen i uppdrag att utveckla en marknad som kontinuerligt karakteriseras av elektroniska kommunikationer som ger största möjliga utbyte av överföringstjänster vilka präglas av konkurrenskraftiga priser och hög kvalitet. ska i ett internationellt perspektiv ligga i framkant i dessa avseenden. De elektroniska kommunikationerna ska vara hållbara, användbara och tillgodose framtidens behov. Den svenska telekommarknaden är stark i många avseenden, och har stor betydelse för konkurrenskraft. I statistik över EU:s medlemsstater står sig starkt, med ledande positioner inom både mobilt bredband och fiberutbyggnad. ligger på en femte plats för användandet av fast bredband. konstaterade att staten står inför en utmaning för att även framöver ska vara framgångsrikt i den allt tuffare internationella konkurrens som präglar den globala it- och telekombranschen. Betänkandet Effektivare LEK konstaterade att det fanns en betydande regleringsosäkerhet på marknaden, som hämmade investeringsutvecklingen och försvårade möjligheterna att etablera fungerande konkurrens och därmed utbudet av tjänster till konsumenterna. Granskningens syfte: Det statliga åtagandet på telekomområdet omfattar tillgång till effektiva, säkra och användbara elektroniska kommunikationer. sätter å ena sidan stor tilltro till marknaden, men å andra sidan utgår den ifrån att staten har ett ansvar på områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av Syftet med granskning är att bedöma statens insatser i relation till mål för området elektronisk kommunikation, genom att granska regeringen, () och Kammarkollegiet. Granskningens genomförande: För att uppnå granskningens syfte har avgränsat granskningen till regeringens och PTS insatser för en väl fungerande tillämpning av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen, det statliga innehavet av digital infrastruktur och staten som upphandlare på slutkundsmarknaden. Denna granskningsrapport är en del av granskningsstrategi Staten på marknaden, vars grundläggande fråga är om statliga åtaganden fullgörs effektivt på marknader som genomgått eller genomgår omvandling och där staten är en marknadsaktör vid sidan av sin roll som reglerare och utövare av tillsyn. övergripande slutsats är att regeringen inte har ett helhetsgrepp om sektorn elektroniska kommunikationer. Det finns också tydliga indikationer på problem med reglering och tillsyn. Regeringen har inte utvecklat tydliga mål och en ändamålsenlig styrning som motsvarar marknadens utvecklingsnivå och uppställda ambitioner. Regeringen har inte preciserat mål eller formulerat en tydlig handlingsplan för sektorn elektroniska kommunikationer konstaterar att det saknas en tydlig målbild för sektorn elektroniska kommunikationer. Det innebär att det statliga åtagandet på området saknar ett nödvändigt underlag för en sammanhållen styrning. Det finns inte heller någon strategi eller handlingsplan för hur mål för sektorn elektroniska kommunikationer ska uppnås i sin helhet. PTS har inte säkerställt en väl fungerande tillämpning av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen konstaterar att det efter införandet av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) fortfarande finns problem i PTS tillämpning av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen. Detta har varit en av flera bidragande orsaker till en regleringsosäkerhet på marknaden. Det finns indikationer på att denna regleringsosäkerhet påverkar investeringsklimatet negativt. Myndigheten har saknat statistik över beslut och rättsprocesser, har inte haft en tillräckligt fungerande kvalitetssäkring av sina beslut och har haft brister i lärande av genomförda beslut och rättsprocesser. vill resa frågan om PTS –2012 i tillräckligt hög grad har använt sig av möjligheten att ompröva myndighetens beslut när de överklagats. Myndighetens beslut som syftar till att reglera konkurrensen på marknaden har –2012 överklagats i stor utsträckning och en hög andel av tillsynsbesluten har ändrats eller upphävts i domstol. till beslut från perioden –2012 pågår GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN ett antal prövningar i domstol. I de processer som avgjorts har av överklagade tillsynsbeslut resulterat i ändrade eller upphävda beslut. Motsvarande siffra för tvistlösningsbeslut är . är andelen överklagade tillsynsbeslut fortsatt hög, , medan andelen överklagade tvistlösningsbeslut dock minskat väsentligt. Under senare delen av den granskade perioden har antalet av PTS fattade tillsynsbeslut minskat, och av dessa har ännu få avgjorts i domstol. Trots detta så kan konstateras att sett till hela perioden –2012 har problem i tillämpningen av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen bidragit till en regleringsosäkerhet på marknaden. har PTS ledning genomfört eller aviserat ett antal nödvändiga åtgärder för att stärka rutiner och organisation i regleringsverksamheten. Myndigheten har också hemställt regeringen om ändringar i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Regeringen har inte agerat tillräckligt för att säkerställa en väl fungerande tillämpning av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen Regeringen har ett ansvar för att för elektroniska kommunikationer fungerar väl i . Regelverket är ett medel för att uppnå målet att främja konkurrensen. konstaterar att den regleringsosäkerhet som karakteriserade telekommarknaden och som föranledde ny lagstiftning kvarstår. Regeringen har dock inte haft eller efterfrågat ett tillräckligt underlag för att säkerställa att regleringen fungerar effektivt. Inga insatser har gjort för att följa upp de initiativ som togs 2006–2008 för att stävja regleringsosäkerheten. menar att regeringen har ett ansvar för ett fungerande genomförande av regleringen i . Inom ramen för detta ansvar kan och ska regeringen styra PTS så att myndighetens reglerande verksamhet fungerar effektivt. Regeringen har inte utnyttjat statens innehav av digital infrastruktur som en strategisk resurs för att främja utvecklingen av marknaden Statens helägda digitala infrastruktur är fördelad på fyra olika statliga organisationer, som tillsammans innehar det näst största rikstäckande stomnätet efter TeliaSonera. konstaterar att regeringen –2012 endast tagit begränsade initiativ för att styra innehavet av infrastruktur på marknaden. Under dessa år har endast två av de fyra organisationernas telekomverksamhet haft ett tydligt uppdrag, med krav på återrapportering. Styrningen av de fyra verksamheterna koordineras inte heller på . slutsats är att staten varit passiv i att analysera, styra och utveckla befintlig statlig infrastruktur. slutsats är också att regeringen inte har ett tillräckligt kunskapsunderlag om betydelsen av och potentialen i statens innehav av digital infrastruktur. Därmed har denna infrastruktur inte kunnat utnyttjas som en strategisk resurs för att uppnå de statliga målen för sektorn elektronisk kommunikation. Statens upphandling av elektronisk kommunikation används inte för att skapa ökad nytta för staten och driva marknadens innovationstakt Staten är den enskilt största användaren och upphandlaren av elektroniska kommunikationer i . Regeringen har trots ett flertal strategier och utredningar –2012 inte tagit initiativ för att säkerställa att den statliga upphandlingen används för att skapa ökad nytta för den offentliga sektorn och främja telekommarknadens innovationskraft. Regeringen har saknat underlag om omfattningen av den statliga innovationsvänliga upphandlingen inom området. konstaterar att Kammarkollegiets ramavtal för elektroniska kommunikationer inte tillvaratar den potential som upphandlingarna utgör i dessa avseenden. Regeringens rapportering till ger inte en tydlig bild av telekommarknadens utveckling Regeringens återrapportering till omfattar endast i begränsad utsträckning en bedömning av uppfyllelse av mål för sektorn elektroniska kommunikationer. konstaterar att regeringen inte sedan beslut om den grundläggande lagstiftningen för marknaden, bedömt måluppfyllelsen på ett samlat sätt. Regeringen har trots ett flertal uppmaningar från trafikutskottet inte preciserat mål. Det medför att det saknas uppföljningsbara mål för sektorn elektroniska kommunikationer. har regeringens krav på rapportering av måluppfyllelse från PTS minskat och en uppföljning av effekterna av regeringens förändringar i lagen om elektronisk kommunikation har inte genomförts. Sammantaget menar att regeringens bristande styrning av marknadens reglering, det statliga ägandet och den statliga upphandlingen bidrar negativt till möjligheten att nå målet för sektorn elektronisk kommunikation, att vara i internationell framkant när det gäller urvalet av överföringstjänster, samt deras pris och kvalitet. riktar följande rekommendationer till regeringen: Regeringen bör precisera mål för sektorn elektroniska kommunikationer, och koordinera dessa med regeringens it-politiska mål. och ett uppdaterat kunskapsunderlag bör regeringen utarbeta ett långsiktigt handlingsprogram som beskriver hur regeringen avser uppnå mål. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Regeringen bör göra en samlad bedömning av den konkurrensfrämjande förhandsregleringens måluppfyllelse och effekter. Bedömningen bör innefatta en analys av bidragande orsaker till regleringsosäkerheten på marknaden. Regeringen bör ge PTS i uppdrag att redovisa en analys och bedömning av myndighetens regleringsbeslut och rättsprocesser avseende tillämpningen av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen. Rapporteringen bör innehålla en analys av utfall och effekter på marknaden av beslut och rättsprocesser när det gäller tillämpningen av lagen om elektronisk kommunikation. Regeringen bör överväga att förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll ska gälla också för PTS. Regeringen bör initiera en översyn över det statliga innehavet av digital infrastruktur, för att få en samlad bild av innehavet och dess möjliga betydelse för uppfyllandet av statens och marknadens behov. Utifrån ett sådant samlat underlag om det statliga innehavet bör regeringen presentera och ta ställning till hur innehavet bäst kan användas som en strategisk resurs för att nå uppställda mål för sektorn. Regeringen bör ge Kammarkollegiet i uppdrag att främja innovationsinriktad upphandling vid utarbetande av kraven inför upphandlingen av kommande ramavtal inom telekomområdet. riktar följande rekommendationer till PTS: PTS bör fortsätta arbetet med att utveckla rutiner för att kvalitetssäkra myndighetens beslut och säkerställa att myndigheten tillämpar dessa rutiner, så att besluten uppfyller förvaltningsrättsliga krav. Myndigheten bör även utveckla begrepp, rutiner och it-stöd för en systematisk kunskaps- och erfarenhetsåterföring från besluts- PTS bör följa upp genomförda insatser för att säkerställa att de uppfyller sitt syfte. riktar följande rekommendationer till Kammarkollegiet: Kammarkollegiet bör utarbeta ett stöd till avropande myndigheter som säkerställer att avrop från Kammarkollegiets befintliga ramavtal i största möjliga mån är utformade för att skapa ökad nytta hos den avropande myndigheten. Stödet bör bidra till avrop som är innovationsvänliga och är utformade för att främja nya sätt att arbeta med existerande eller nya lösningar och produkter, så att myndigheternas förmåga att ställa krav på leverantörerna stärks. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 1.1Bakgrund och motiv till granskning Dagens marknad för elektronisk kommunikation, telekommarknaden3, skapades 1993 när som ett av de första länderna öppnade marknaden för konkurrens.4 Telekommarknaden karakteriseras av att marknadsaktörerna är beroende av olika typer av infrastruktur, till exempel olika typer av kabel eller , för att kunna förmedla sina tjänster.5 För att främja god konkurrens infördes därför en särskild reglering med syftet att ge nya aktörer tillträde till den befintliga infrastrukturen på lika villkor, och hindra större aktörer från att missbruka sin ställning.6 Detta var av central betydelse för marknadens utveckling, eftersom den befintliga infrastrukturen ursprungligen i huvudsak kontrollerades av den tidigare monopolisten . Elektroniska kommunikationer har utvecklats från fast telefoni till att i allt större utsträckning omfatta mobil kommunikation av olika typer, kombinerat med internet.7 Nya kommunikationssätt har blivit en integrerad del av samhället, inom privatliv, näringsliv och offentlig sektor.8 Att ha en fortsatt stark och världsledande telekom och it-marknad som kontinuerligt utvecklas är av stor vikt för . trafikutskott har uttalat följande: Utskottet anser att IT-politiken har stor betydelse för att skapa fortsatt tillväxt och välstånd i hela landet. har en stark ställning på IT-området. Denna position måste försvaras och förbättras. Tillgången till en modern infrastruktur är avgörande för företagares möjlighet att utveckla sin verksamhet och därigenom för att ge möjlighet till nya jobb och tillväxt i hela landet.9 3Riksrevisionen använder begreppet telekommarknaden för att beskriva en samlad marknad för elektroniska kommunikationsnät och elektroniska kommunikationstjänster. 4Dessutom infördes också lagen om radiokommunikation (1993:599). Se t.ex. I backspegeln: Erfarenheter av med telelagen, PTS, 2003. (PTS-ER-2003:5) för en historik. 5Se kapitel 2.2 för en längre diskussion om infrastrukturens betydelse för marknaden. 6I backspegeln: Erfarenheter av med telelagen. PTS, 2003. (PTS-ER-2003:5, 2003, s. 3). 7Strategisk Agenda 2012–2014 respektive 2013–2015. PTS, 2012 och 2013. (PTS-ER-2012:13, 2012, s. 31). 8Öppna nät och tjänster. PTS, 2009. (PTS-ER-2009:32, s. 6). 2006/07:TU11, s. 1. Utbyggnad av både mobiltelefoni och bredband skedde tidigt i , och landet har legat i framkant i den internationella utvecklingen. internationella konkurrensen hårdnar dock och teknikutvecklingen går snabbt. I betänkandet Effektivare LEK konstaterades att det fanns problem med den svenska telekommarknaden: Det finns på marknaderna för elektronisk kommunikation en betydande regleringsosäkerhet. Den hämmar investeringsutvecklingen och försvårar möjligheterna att etablera fungerande konkurrens och därmed utbudet av tjänster till konsumenterna.10 Även Europeiska Kommissionen () har i ett flertal rapporter pekat på att även om den svenska marknaden är ledande i flera avseenden finns det problem med den svenska regleringssituationen.11 Den svenska positionen är därför inte ohotad. Landet står inför ett antal utmaningar för att kunna vara leda utvecklingen av elektroniska kommunikationer fortsättningsvis.12 1.2Statens åtagande och styrmedel Målsättningen med liberaliseringen av telekommarknaden var att marknadens aktörer skulle driva utvecklingen framåt.13 Staten har dock haft en viktig roll för att placera i den ledande position som landet har idag.14 Sektorn har fått omfattande stöd för bredbandsutbyggnad.15 Staten har ett fortsatt stort engagemang i och inflytande över sektorn för elektroniska kommunikationer genom att utforma och ansvara för genomförandet av telekommarknadens spelregler. Genom ett antal olika organisationer har staten ett inflytande som producent på marknaden, och kontrollerar stora delar av den 10Effektivare LEK (SOU 2006:88), s. 16. 11SWEDEN: 2011 Telecommunication Market and Regulatory Developments. Se även rapporter –2009. Dessa landsrapporter är arbetsdokument som är en del av årliga rapportering av utvecklingen av unionens telekommarknader, och regleringen av dessa. Framgår även av brev från EU- kommissionen till PTS generaldirektör för Swedish courts hear a higher proportion of appeals than are generated in other national systems. Detta framkom även samtal med representanter för . 12Denna iakttagelse lyftes fram redan av den förra regeringen , se IT- och telekombranschen – en del av Innovativa . , , s1. 13Avregleringen av sex marknader. Statskontoret, 2004. (Statskontoret 2004:28, s. 50). 14Genom en historiskt nära relation mellan och drevs utvecklingen av den första mobila telefonin, se , , Pionjärerna: En berättelse om den moderna mobiltelefonin och dess skapare, 2011. 15Genom olika program har förmedlats till operatörer, stadsnät, statliga aktörer och privata bredbandsinitiativ. Summan baserar sig på uppgifter som begärt från och . Det finns dock inte en offentlig heltäckande sammanställning av stöd till bredbandsstöd under hela granskningsperioden. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN markbundna infrastrukturen.16 Den svenska staten är också den största ägaren i den marknadsledande operatören TeliaSonera. Genom ett flertal myndigheter är staten också en av marknadens större tjänsteleverantörer. Staten är även den enskilt största användaren av elektroniska kommunikationer.17 Staten har genom dessa funktioner styrmedel för att uppfylla det ansvar som hänvisar till, där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknadens övriga aktörer. Därigenom kan staten spela en viktig roll för att skapa förutsättningar för en innovativ, välfungerande och kostnadseffektiv marknad som utvecklas i enlighet med mål. Denna granskning är en del av granskningsstrategi Staten på marknaden. Strategins centrala frågeställning är om staten agerar på ett sätt som innebär att de statliga åtagandena fullföljs effektivt på olika marknader. har tydligt uttryckt en ambitiös framtidsinriktad färdriktning för den svenska telekommarknaden. Det statliga åtagandet omfattar tillgång till effektiva, säkra och användbara elektroniska kommunikationer. sätter å ena sidan stor tilltro till marknaden, men å andra sidan utgår den från att staten har ett ansvar på områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden. Syftet med granskningen är att bedöma statens insatser, genom regeringen, () och Kammarkollegiet, i relation till mål för området elektronisk kommunikation. Granskningen utgår från följande revisionsfråga: Har regeringen, PTS och Kammarkollegiet utövat en långsiktig styrning, baserad på relevant underlag och effektiv användning av statens styrmedel, för att telekommarknaden ska utvecklas i enlighet med intentioner? För att besvara den övergripande revisionsfrågan har tre delfrågor formulerats: ––Har regeringen och PTS säkerställt en väl fungerande tillämpning av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen? ––Har regeringen använt statens innehav av digital infrastruktur som en strategisk resurs för att främja marknadens utveckling? ––Har regeringen och Kammarkollegiet styrt den statliga upphandlingen på slutkundsmarknaden för att främja marknadens utveckling och skapa ökad samhällsnytta? 16Staten på telekommarknaden – Ägande. Grefberg, (2013), (materialet finns dokumenterat i projektakten. En offentlig version finns även tillgänglig på webbplats: . 17Se till exempel Bilaga 3. Granskning av Kammarkollegiets ramavtals-upphandlingar inom telekom utifrån ett innovationsvänligt perspektiv. Ernst&Young, 2013. granskning utgår först och främst från de mål och krav som fastställt för det statliga engagemanget på telekommarknaden. För att förtydliga syn på de övergripande målen refererar granskningsrapporten till ett antal utskottsbetänkanden. utgår också från regeringens uttalade mål och riktlinjer för de granskade styrmedlen. Den svenska telekommarknaden är en del av en inre europeisk telekommarknad. har därför en skyldighet att genomföra på området. Utifrån tolkning av dessa mål, uttalanden och skyldigheter har kriterier för en bedömning av det statliga åtagandet utarbetats. I lagen (2003:389) om elektroniska kommunikationer, LEK, formuleras ett antal mål för den svenska telekommarknaden.18 I riksdagsbeslutet om att anta lagen om elektronisk kommunikation uttrycks att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer samt att dessa ska ge största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster, samt deras pris och kvalitet. 19 Medborgarna ska dock inte bara ha tillgång till bra tjänster, utan skall i ett internationellt perspektiv ligga i framkant i dessa avseenden.20 Denna ledande position kan enligt trafikutskottet inte uppnås genom ett enskilt slutmål: Enligt utskottet är det inte i alla fall lämpligt att ha ett definitivt mål med angiven nivå av tillgång till kommunikationer som skall ha uppnåtts vid någon viss tidpunkt eftersom vad som anses vara effektiva och säkra kommunikationer och vad som anses ge den bästa möjliga kombinationen av urval, pris och kvalitet förändras.21 Utskottet ger också anvisning om hur målen för sektorn elektronisk kommunikation ska nås: De främsta medlen för att uppnå detta ska vara att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar samt att främja internationell harmonisering. Staten ska ha ett ansvar på områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden22 181 kap. 1 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.