rir · H1B522 · 2013-12-17 00:00:00 — Dessa analyser återfinns i avsnitt 5.3.2 och 5.3.3. 5.3.2Riksrevisionens analys av uppfyllnad av kompetenser Den första fråga vi vill belysa här är i vilken grad den personella kompetens som finns i insatsorganisationen räcker till som bas för att kontinuerligt kunna göra insatser i den omfattning som och regeringen föreskrivit, som nationella uppgifter ska utföras. I tabell 7 nedan redovisas i vilken grad det kontinuerliga behovet av utvalda kompetenser för de olika paketen av insatser är uppfyllt. I paket 1 och vid rotation 1:4 är det således eller 12 av de 40 särskilda kompetenserna som är helt uppfyllda eller där behov av en viss kompetens inte finns. 58 Försvarsmaktens Insatsorganisationsregister. FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER Procentuell andel kompetenser som har en personalbas i IO som fullt ut räcker till för rotera personal i 1:4 respektive 1:6 i de olika paketen Källa: Prio och IOR. räcker således inte personalresurserna i insatsorganisationen till för att kontinuerligt rotera något av de undersökta paketen av insatser. Ungefär hälften av de undersökta kompetenser saknas i insatsorganisationen. En fråga som uppstår i sammanhanget är varför Försvarsmakten ändå kunnat rotera med ett paket som liknar paket 10 i . En förklaring är att man rekryterat delar av den kompetens som behövts genom direktrekrytering utanför Försvarsmakten. En annan förklaring kan vara att de nationella behoven inte har varit så starkt markerade. Det är till exempel först som en fullt utbyggd riksbataljon ska stå i beredskap nationellt. Styrkan i har också växt från mer blygsamma mått. uppger också intervjuad personal att mycket övertid har tagits ut. För viss personal kan också en snabbare rotationstakt ha använts. Vår andra fråga är om de personella resurserna i insatsorganisationen räcker till för att kontinuerligt försörja och rotera de insatser som undersökts (som den nationella beredskapen upprätthålls) när: a)insatsorganisation 2014 är fullt uppfylld enligt dagens behovssättning alternativt GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA b)vid en prolongerad ekonomi med den reduktion av förband som anges i svaret på regeringsbeslut 7 om långsiktig ekonomisk balans, i Försvarsmaktens svar på regeringsbeslut 5 om besparingar och i Försvarsmaktens perspektivplan 2013. a)Vid en fullt utbyggd insatsorganisation 2014 Enligt Försvarsmaktsplanerna 2010–2014 ska IO 14 vara fullt uppfylld med rätt personal 2019. Då ska Försvarsmakten också ha en förmåga att uppfylla de krav på insatser som regeringen och beslutat om. Vid det årtalet ska det finnas tillräcklig kompetens i insatsorganisationen för att klara kraven, t.ex. på att genomföra insatser i paket liknande dem vi analyserat. I tabell 8 nedan visas hur stor andel i procent av de 40 kompetenserna som är uppfyllda med en fullt bemannad insatsorganisation . Procentuell andel kompetenser som har en personalbas i en fullt bemannad insatsorganisation () och som räcker till för att rotera personal i 1:4 respektive 1:6 Källa: Prio och IOR. Av tabellen framgår att det kommer att bli en brist på ett antal kompetenser även när IO 14 är helt uppfylld. Det gäller för cirka en fjärdedel av kompetenserna vid en rotation på 1:4 och drygt tre av tio vid rotation Exempel på sådana bristkompetenser är olika typer av tekniker och sjukvårdspersonal. Drygt hälften av dessa bristkompetenser saknas. FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER b)Uppfyllnad vid prolongerad ekonomi Om inte Försvarsmakten erhåller föreslagna ökade ekonomiska ramar kommer den tillgängliga rekryteringsbasen, enligt Försvarsmaktens svar på RB 7 om långsiktig ekonomisk balans59, för undersökta kompetenskategorier att minska betydligt. Enligt ÖB leder denna nödvändiga neddragning i antalet krigsförband också till att uthålligheten att hantera systematiska kränkningar nedgår betydligt och endast kan ske med geografiska begränsningar. Den sammantagna förbandskvantiteten blir så låg att det går att ifrågasätta om uppgiften att hävda territoriell integritet kan upprätthållas om systematiska kränkningar sker i luften och till sjöss samt under ytan. En prolongerad anslagsnivå medför också att förmågan att delta i internationella insatser på den nivå beslutat nedgår till hälften. En reducerad insatsorganisation påverkar givetvis även uppfyllanden för våra utvalda kompetenskategorier. Vi vet dock inte i vilken grad det kommer att behöva ske. I tabell 9 visas uppfyllnaden med ett antagande om en halverad rekryteringsbas i förhållande till vad man planerat tidigare. Andel av de 40 kompetenser med en personalbas i insatsorganisationen 2019 vid prolongerad ekonomi, som räcker till för att rotera personal i 1:4 respektive 1:6 Källa: Prio och IOR. 59Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (, HKV 23 381:53871). GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I dessa bägge fall har vi utgått ifrån att det i princip går att utnyttja kompetens från alla övriga markstridsförband inklusive de delar av teknik-, sambands, lednings- och logistikförband som inte är upptagna i insatser eller stående beredskap. Innebörden är att dessa förband kommer att få kännas vid betydande nedskärningar av den tid deras personal kan utnyttjas för eget bruk och i stället kommer personalen att vara utlånade till andra förbands insatser. Om dessa förband behöver sina kompetenser fullt ut för att utbilda och utveckla sitt eget förband kommer uppfyllnadsgraden att sjunka nedåt i motsvarande grad. I hemlig bilaga till denna rapport redovisas andelen och antalet kompetenser som är helt uppfyllda med dagens personella resurser. Om regeringen och skulle vilja göra insatser i den omfattning som beskrivs i de olika insatspaketen, som Försvarsmakten ska upprätthålla hög beredskap nationellt, finns således en rad kompetenser som det både och när insatsorganisation är fullt utbyggd, finns brist på i insatsorganisationen. Övriga markförband som inte deltar i insatser eller beredskap måste också kunna utbilda och utveckla sina respektive förband. Om deras behov räknas med i bilden blir uppfyllnadsgraden ännu lägre än vad som redovisats ovan. 5.3.3Orsaker till bristande uppfyllnad För att kunna rotera i 1:6 i de paket som kräver mest av granskade kompetenser (Paket 5) behöver det finnas en bas på cirka 2 000 personer med dessa kompetenser i insatsorganisationen. I det fall som kräver minst antal nyckelkompetenser, (paket 10) krävs cirka 755 personer för att basen ska bli tillräcklig vid motsvarande rotationstakt. Paketen däremellan fördelar sig ungefär jämnt i intervallet mellan de nämnda paketen. Det betyder att det handlar om stora mängder med personal som antingen måste finnas i insatsorganisationen eller rekryteras på annat sätt. Vissa av dessa kompetenser kan också bli kostsamma att ha ständigt tillgängliga. Aktuell personal behöver kanske endast tjänstgöra . Då är det rimligt att sådan kompetens, som dessutom finns lätt tillgänglig i den civila sektorn och inte behöver en omfattande militär utbildning rekryteras nära den tidpunkt då behovet av dem uppstår. förutsättning är att Försvarsmakten har beredskap och rutiner för detta. Andra mer utpräglat militära kompetenser kräver dock att personalen i fråga mer eller mindre ständigt upprätthåller sin kompetens och finns anställd kontinuerligt inom Försvarsmakten. Vissa av dessa kompetenser behöver genomgå dyra och exklusiva utbildningar. En del av dem kräver även en legitimering för att kunna utnyttjas. Det gäller t.ex. FAC-kompetens60 under NATO-ledda flygoperationer. FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER Andra förklaringar till bristande uppfyllnad kan vara att Försvarsmakten aldrig haft så många förband ute i insats så att problemen uppmärksammats. Det har också funnits stora reserver av värnpliktiga att tillgå ifall det skulle behöva göras mer omfattande insatser, men numera börjar dock värnpliktsreserverna att sina. En ytterligare förklaring kan vara att beredskapsförbanden inte haft kravet på sig att vara helt uppfyllda, och därmed har det inte tidigare uppstått en konkurrens om vissa kompetenser mellan beredskapskrav nationellt och insatser internationellt. Den försenade rekryteringen av GSS-personal förklarar förstås också en del av den bristande uppfyllnaden. Vissa kategorier av kompetens inom Försvarsmakten får även erbjudanden om bättre betalda jobb och lämnar verksamheten. Försvarsmakten har heller inte gjort någon systematisk genomgång av vilka rotationstakter som behövs för uthållighet i enlighet med den omfattning som regeringen och lagt fast och vilka krav det ställer på tillgänglighet av personal. Försvarsmaktens operativa planering har varit inriktad i huvudsak på den territoriella uppgiften och på det väpnade anfallet. Försvarsmakten saknar även en tillräcklig datoriserad överblick över vilka kompetenser som behövs för insatser och övriga beredskapsförband. Det finns ingen kompatibilitet mellan tillgångsredovisningen av personal i Prio och behovet i IOR. 5.4Personal i Flygvapnet – behov och tillgångar Flygvapnet organiserar och utbildar flyg-, bas- och ledningsförband som i samverkan med mark- och sjöstridskrafter genomför gemensamma operationer såväl nationellt som internationellt tillsammans med andra nationer, organisationer och myndigheter. I det följande avgränsar vi vår granskning till personal vid 4 stridsflygdivisioner samt flygbasförband. har Flygvapenförband producerat två internationella insatser med stridsflygdivisioner (FL01/FL02). För två av Flygvapnets insatsförband (divisioner) är de nationella uppgifterna den huvudsakliga uppgiften och detta måste upprätthållas över tiden. Inom flyget har en kortare rotationstakt tillämpats, i insats och 9 månader med andra uppgifter inkl. ledigheter och rehabilitering. Det är inte möjligt att ständigt vara ute i insats för en flygdivision. Divisionens personal behöver också utbildas innan de går ut i insats. Personalen behöver för att återhämta sig, utbilda och utveckla sig själva och förbandet innan det går ut i insats igen. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I tabell 10 nedan redovisas vilken storlek som behövs på insatsorganisationen vid olika rotationstakter och olika antal pågående förbandsvisa insatser. Kolumn 1 illustrerar således det teoretiska behovet av divisioner i insatsorganisationen under förutsättning att insatserna sker med minst en divisions storlek och behovet av divisioner i insats är . Rotationstal och behov av storlek på insatsorganisationen behövs för att ha behövs för att ha för att ha 3 1 div i insats 2 div i insats ha 4 div i insats Totalt har flygvapnet fyra stridsflygdivisioner varav två, enligt uppgift från Försvarsmakten, behövs för nationella uppgifter. Det har också nämnts i intervjuer att delar av en division behövs för andra uppgifter. Av tabellen framgår att det är blir svårt att ha mer än en stridsflygsdivision ute i insats. Rent teoretiskt skulle det gå att rotera insatserna på de fyra flygdivisionerna med en rotationstakt på 1:4, om ledigheter, rehabilitering m.m. inte tar alltför i anspråk. Någon mer omfattande erfarenhet att uthålliga stridsflyginsatser har inte Försvarsmakten. en reducerad division av av en annan, därefter fortsatte inte insatsen. Med nuvarande organisation bedömer Försvarsmakten att en flyginsats som överskrider 3–4 rotationer på ett halvt till är gränsen för vad som utan att göra avkall på policyn för insatsfrekvens. Försvarsmakten har i PM om bristkompetenser identifierat att Flygvapnets insatsförband till stora delar består av försvarsmaktsanställd personal med specialistutbildning vilken inte kan ersättas av reservofficerare eller specialister utifrån. I hemlig bilaga redovisas vilka kompetenser som inte är uppfyllda och i vilken grad. 5.5Personal i Marinen – behov och tillgångar Marinen består av flottan och amfibiekåren och organiserar och utbildar sjöstrids- och amfibieförband. Marinens insatsförband är inriktade mot nationella och internationella uppgifter. Ett antal förband är också anmälda till internationella styrkeregister och delar av dessa förband är insatta inom ramen för fredsfrämjande insatser. Vi begränsar oss här till FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER att belysa insatsförmåga och personell förmåga hos sjöstridsflottiljernas två korvettdivisioner. Till skillnad från markstrids- och flygstridsförband är personalbasen – vid en rotation av insatser med korvettdivisioner på 1:4 – i det närmaste omöjlig att upprätthålla över tiden. Kortvarigare insatser som de i kan ske. Men därefter måste ett uppehåll göras för att personal ska kunna återhämta sig och materiel underhållas. Rotationstakten skulle behöva vara 1:2 för att detta ska fungera uthålligt. Detta beror framför allt på det begränsade antalet förbandsenheter, men också på att Marinen har en hög grad av specialisering på olika befattningar. Vid en längre insats med fartyg skulle vissa kompetensområden bli svåra att täcka med anställd personal. Ett exempel är att på en korvett innehar nästan samtlig personal särskild behörighet samt krav på rutin i sin befattning. Med nuvarande organisation bedöms en insats som överskrider 3–4 rotationer på ett halvt till vara gränsen för att Försvarsmakten inte ska behöva göra avkall på policy för insatsfrekvens. Nuvarande personalvolym anges av Försvarsmakten som kritisk trots det kortare rotationsschemat. Inom vilka kompetensområden det finns brister i uppfyllnad redovisas i hemlig bilaga. Försvarsmakten har vare sig eller då insatsorganisationen är fullt utbyggd personal i tillräckligt antal och med rätt kompetens för att göra insatser i den omfattning och med den inriktning som och regeringen har beslutat. Antalet markoperativa bataljoner och andelen fast anställda GGS/K är direkt gränssättande i sammanhanget. Därtill finns begränsningar i antal och inriktning på stöd- och funktionsförband. De krav vi utgått ifrån i vår analys är sammanfattningsvis följande: 1.Tid för återhämtning m.m. efter insatser (rotationstakter på 1:4 resp. 1:6). 2.Att i möjligaste mån använda hela och över tiden sammanhållna förband vid rotationer. 3.Huvudsaklig inriktning på markstridskrafter i insatserna (markoperativ inriktning, dvs. förband som är övade i att kunna ta terräng m.m.). 4.Utgöra substantiella bidrag (företrädelsevis större förband). GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 5.Kunna delta i strid i högre konfliktnivåer (bataljonsstridsgrupper som ska kunna sättas samman med en manöverbataljon som kärna och kompletteras med t.ex. luftvärns-, artilleri- och ingenjörskompanier). 6.Andel kontinuerligt anställda ska vara högst (något högre om uppgifterna kräver det). 7.Endast kontinuerligt anställda får ingå i förband med hög nationell beredskap. 8.Riksbataljonen ska sättas samman med delar från manöverbataljonerna (för nationell beredskap). 9.I stort sett prolongerad ekonomi (även med hänsyn även tagen till de medel regeringen enligt budgetpropositionen 2014 skjutit till i förbandsanslaget). 10.Ett kompani ska finnas i beredskap Om endast krav 1 ställs på insatserna klarar Försvarsmakten väl av att stadigvarande bemanna ett flertal såväl större som mindre samtidiga insatser. Det finns åtta manöverbataljoner, en jägarbataljon, sex funktionsbataljoner och åtta lednings- och logistikbataljoner tillgängliga i insatsorganisationen totalt 23 bataljoner. Med en rotationstakt på 1:4 kan 6 bataljoner kontinuerligt vara ute i insatser, och med en rotationstakt på 1:6 blir det fyra bataljoner. Antalskraven torde vara uppfyllda, men inte övriga krav ovan. Detta innebär dock att man utgår ifrån att t.ex. en teknikbataljon få gå ut i insats i en helt annan roll än vad den skapats för och ska kunna delta som exempelvis en renodlad skyttebataljon. Det innebär att det stora flertalet av teknikbataljonens personal får genomgå en snabb utbildning för att kunna tjänstgöra som främst skyttesoldater. Om detta ens är möjligt från personalsynpunkt är osäkert. Det innebär också att förbandet inte får relevanta erfarenheter vad gäller huvuduppgiften, vilket regeringen framfört önskemål om. Med även krav 2 uppfyllt blir situationen annorlunda. är det i stort sett bara de 8 manöverbataljonerna som finns tillgängliga för att kontinuerligt rotera hela förband av bataljons storlek i angivna takter. Vid en rotation 1:4 kan två bataljoner vara ute i insats, medan bara en kan vara det vid en rotationstakt Övriga bataljoner klarar av att göra en insats av bataljons storlek under högst 1–2 sexmånadersperioder (om de ska hållas samman och kunna ersättas av liknande förband). Går vi ner i förbandsstorlek ökar givetvis möjligheterna. Men då blir det svårt att klara antalskravet på cirka 2 000 personer. De kan dock bidra med mindre kompani- eller plutonsenheter som roterar och antalsmässigt kompletterar manöverbataljonerna. FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER Om krav 3–5 läggs till minskar möjligheterna ytterligare att kunna utnyttja lednings- och logistikförbanden till att på kompaninivå bidra till insatser. Om kraven 6–8 gäller, dvs. att de kontinuerligt anställda ska vara högst och att de endast kan utnyttjas i förband med hög beredskap, minskar möjligheterna ytterligare att göra insatser. De åtta manöverbataljonerna klarar då av en kontinuerlig insats i bataljons storlek. Därtill kan läggas funktionsförband av kompanis storlek i ungefär 2–. inte funktionsförbandens kompanier räcka till för att ingå i och rotera en stadigvarande insats i form av en markoperativ bataljonsstridsgrupp. Med det tillkommande kravet 9 kommer det enligt FMSI 13 att finnas ett mer begränsat antal manöverbataljoner och övriga förband. ÖB har i FMSI 13 (öppna delar) skrivit att en prolongerad ekonomi kommer att innebära en reduktion av antalet krigsförband. Den sammantagna förbandskvantiteten blir så låg att det enligt ÖB går att ifrågasätta om uppgiften att hävda territoriell integritet kan upprätthållas om systematiska kränkningar sker i luften och till sjöss samt under ytan. Den personella kvantitativa ambitionsnivån avseende insatser internationellt förutsägs inte heller överstiga dagens nivå (600 +100 personer), annat än momentant vid eventuellt bidrag till insats med . I svaret på regeringsbeslut 7 om långsiktig ekonomisk balans anger Försvarsmakten att den reducerade insatsorganisationen bedöms kunna genomföra internationella insatser på ungefär halva den nivå som beslutat. Enligt Försvarsmaktens delsvar på regeringsbeslut 5 kommer det att finnas en fortsatt obalans mellan resurser och uppgifter. Därefter har regeringen i budgetpropositionen föreslagit en förstärkning av förbandsanslaget. Hur stora effekterna av detta blir är svårt att förutse. Våra beräkningar visar att de personella resurserna i insatsorganisationen är alltför begränsade för att kontinuerligt kunna göra insatser enligt de tio insatspaket vi ställt samman. Inte ens för häften av de 40 undersökta kompetenserna finns tillräcklig personal i insatsorganisation. kompetenser som inte är fullt uppfyllda är bristerna betydande. Det innebär att uthålligheten för kontinuerliga insatser vad avser dessa kompetenser är relativt låg inom markstridskrafterna. Som vi nämnt i avsnitt 5.3.3 finns givetvis möjligheter att senare rekrytera dessa kompetenser, men då behöver Försvarsmakten förbereda rekryteringarna. Kravet på att kunna påbörja en insats torde begränsa dessa möjligheter. Vi har också undersökt om insatsorganisationen, när den är helt uppfylld, räcker till för att kontinuerligt försörja insatser med utvalda nyckelkompetenser som den nationella beredskapen upprätthålls. Av våra beräkningar framgår att det även då kommer att bli en brist på ett antal kompetenser. Det gäller för mellan knappt en fjärdedel till en tredjedel av kompetenserna. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Exempel på bristkompetenser är vissa typer av tekniker och sjukvårdspersonal. Försvarsmaktens bedömning är att om de inte erhåller föreslagna ökade ekonomiska ramar riskerar bristerna i uppfyllnad att bli avsevärt större. Detta beror delvis på att den tillgängliga rekryteringsbasen för undersökta kompetenskategorier kommer att minska vad gäller färdigövade förband. Våra beräkningar om bristkompetenser bygger på uppgifter som det finns vissa osäkerheter kring, t.ex. dubbelregistreringar på chefsposter. Det beror på att det inte enkelt går att få fram uppgifter om uppfyllnad, behov av och tillgångar på olika kompetenser ur Försvarsmaktens personaladministrativa IT-system. Det krävs ett betydande arbete för få fram jämförliga uppgifter från olika källor. Vi har dock försökt att tillsammans med Försvarsmakten så långt möjligt minimera felkällorna. De brister i uppfyllnad som våra beräkningar visar på är dock så pass stora att vi bedömer att eventuella kvarstående felkällor har en marginell påverkan på resultaten. Det kan vara så att viss personal har kompetens att kunna täcka upp brister även på andra befattningar. När det gäller befattningar med krav på specialistkompetens torde detta dock inte vara vanligt förkommande. Vi konstaterar att möjligheterna att i tillräcklig grad rekrytera och behålla personal är avgörande för den framtida insatsorganisationens förmåga att genomföra insatser i den omfattning och med den inriktning som regeringen och har beslutat om. Det finns få erfarenheter av möjligheten att behålla rekryterad personal och det är svårt att uppskatta möjligheten att rekrytera framförallt tjänstgörande personal för framtiden. Detta innebär en osäkerhet i bedömningen av möjligheten att bemanna insatsorganisation 2014 . Vi har vidare funnit att det är osäkert hur gripbara vissa personalkategorier är för framtida insatser. När det gäller t.ex. läkare kommer många av dem att behöva vara lediga från sina ordinarie arbeten mer än vad som är möjligt. Från läkarhåll har man t.ex. sagt att är den tid som en läkare längst kan vara borta från sin arbetsplats. Det går inte ihop med insatser som vanligen pågår . I sådana fall kommer rekryteringsbasen att behöva öka ytterligare. Vad vi kunnat se finns det inte heller i personalförsörjningsplaneringen någon samlad strategi för hur tillförseln av personal till insatser i rätt antal och med rätt kompetens ska gå till. Som tidigare nämnts är en av grundtankarna med nuvarande insatsförsvar också att hela förband ska kunna skickas ut i en insats. Detta kommer dock inte att kunna fungera om personaluppfyllnaden vad gäller kompetenser är för låg i förbandet. FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 6Materiel över tiden i insatser – behov och tillgångar I detta kapitel analyserar vi i vilken mån tillgången på materiel är gränssättande för Försvarsmaktens förmåga att göra insatser i den omfattning och med den inriktning som och regeringen har beslutat; detta som materiel måste finnas till de övriga uppgifter som parallellt ska genomföras (utbildning och utveckling av förbanden, territoriell beredskap, underhåll, reparationer och renovering, demonstrationsverksamhet m.m.). Det gör vi genom att analysera om det finns materiel i a) tillräcklig mängd och b) med rätt prestanda och status för ovan angivna uppgifter. 6.1.1Hur behovet av materiel bestäms och avvägs Behovet av materiel bestäms ytterst av kraven på förmåga i olika avseenden hos insatsorganisationens förband. Utifrån regeringens krav har Försvarsmakten formulerat operativa ramvillkor och krigsförbandsspecifikationer. en utgångspunkt för utvecklingen av förbandens förmåga och den materiel som ska finnas i förbanden. Arbete med förbandsmålsättningar pågår. Materielbehovet registreras slutligen som en s.k. utrustningstabell (U-tabell)61 med behov för förbandet och läggs in i IOR. Under denna process sker en avvägning med Försvarsmaktens produktionsstab om vilka tillgångar som kan tilldelas. Tillgången på materiel bestäms i stor utsträckning av tidigare års anskaffningar. Stora delar av materielen har också inskaffats för mer än Tillgångarna ska finnas registrerade i Försvarsmaktens IT-system för materieltillgångsredovisning (Lift).