rir · H1B55 · 2013-05-08 00:00:00 — Mot denna bakgrund har ledningen beslutat om ett flertal åtgärder för att komma till rätta med problemen och göra verksamheten mer effektiv.117 noterar att den nuvarande ledningen har genomfört ett antal viktiga initiativ för att förbättra myndighetens arbete. I vilken mån detta får effekt på marknaden i form av färre överklaganden av SMP-beslut och efterföljande tillsyns- och tvistlösningsbeslut var vid granskningen för tidigt att bedöma. av de problemområden som beskrivits ovan har ännu inte åtgärdats. Det gäller bättre analyser och statistik för den viktiga kunskaps- och erfarenhetsåterföringen i myndigheten. Det finns också behov av en analys på myndighetsnivå som på 114Betydelsen av riskhantering (identifiera, analysera, bedöma, hantera) framgår av förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll (FISK). Även om PTS inte lyder under denna förordning har bedömt den som ändamålsenlig för att bedöma PTS styrning och kontroll av arbetet med att reglera telekommarknaden. 115Intervjuer med PTS , 14 och , . 116Intervjuer med PTS 14 och , . 117Sammantaget har PTS ledning fört fram följande genomförda insatser: ny arbetsordning (2011), delegationsordning (2011), en legalitetspolicy (2011), interna riktlinjer för rättsprocesserna (2012) och bättre samordning av de s.k. e-komavdelningarna. har förstärkts med ytterligare juristkompetens och dialogen med operatörer har utökats, förbättringar för att förbättra tillsynsarbetet i strategi, metodik och effektivitet har genomförts och samrådsförfarandet med har förbättrats. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN ett samlat sätt behandlar de orsaker till svårigheter i konkurrensverksamheten som nuvarande ledning och verksamhetsansvariga pekat ut.118 I viss mån pekar PTS ut risker i sina årsredovisningar. En form av riskanalys återfinns också i om precision i beslut . Men risker och problem har inte följts upp tillräckligt vad gäller olika insatsers effekter, till exempel tidigare genomförd omorganisation och decentralisering av ansvaret för den juridiska kvalitetsgranskningen av beslut. PTS har lämnat en riskbild av negativa effekter av problem med prisregleringssystemet till . Konsekvensen är att det inte heller –2012 har funnits ett sammanhållet aktuellt åtgärdsprogram för att kunna agera på förhand. 3.6Regeringens initiativ för en fungerande konkurrensreglering Svenska beslutsfattande organ på alla nivåer ska i enlighet med den unionsrättsliga lojalitetsprincipen säkerställa att det europeiska regelverket för dessa marknader fungerar väl i Sverige.119 Detta förutsätter enligt att regeringen och berörda myndigheter har ett underlag som möjliggör beslut som syftar till att säkerställa att konkurrensregleringen enligt LEK blir effektiv på telekommarknaden. Regeringen har –2012 tagit flera initiativ för att förbättra konkurrensregleringen enligt LEK . Flera initiativ syftar till att säkerställa att PTS ska fungera i sin reglerande roll. Myndigheten har fått i uppdrag att öka precisionen i de konkurrensreglerande besluten och rapportera om marknadens utveckling. Dessutom har regeringen initierat ändringar i LEK, främst för att säkerställa snabbare domstolsprövningar men också för att utöka PTS befogenheter.120 3.6.1Regeringens styrning av PTS Krav på återrapportering och analys I betänkande 2002/03:TU6 om regeringens förslag till lag om elektronisk kommunikation förutsätter utskottet att lagen om elektronisk kommunikation kommer att följas upp och utvärderas och att resultatet av dessa uppföljningar och utvärderingar kommer att återredovisas till . Utskottet lyfter bland annat fram att tydliga mål bör formuleras.121 118Det finns interna styrdokument som beskriver hur risker ska hanteras i projekt (motsv. ), men det finns inte dokument som beskriver hur riskanalyser ska utföras på myndighetsnivå, det vill säga risker för att myndigheten inte kan utföra sitt uppdrag. 119Hettne, , Rättsutlåtande ang. staten på telekommarknaden, . 120Här avses sådana initiativ av regeringen att ändra LEK som inte utgår från initiativ på EU-nivå. 2003/04:TU1 UO 22 Kommunikationer, s. 152. Regeringen gav i regleringsbrevet PTS i uppdrag att ta fram ett förslag på hur uppföljningen av mål för sektorn elektronisk kommunikation kunde utformas. PTS redovisade uppdraget i rapporten av målen för sektorn elektronisk kommunikation.122 Regeringen har inte gett återkoppling på förslaget. PTS har inte heller använt förslaget i sin egen verksamhet.123 I regleringsbreven för perioden –2008 har regeringen begärt att PTS ska återrapportera myndighetens bedömning av hur målen uppfylls. PTS har också haft i uppdrag att rapportera vilka åtgärder som myndigheten vidtagit för att bidra till måluppfyllelsen och hur åtgärderna påverkar operatörer och tjänstetillhandahållare.124 Av PTS årsredovisningar 2004–2008 framgår en utveckling mot allt fler överklaganden. PTS bedömer att detta kan riskera att regleringens effekter fördröjs, uteblir eller till och med försämrar konkurrensen. Myndigheten tar även upp problemet med långa domstolsprocesser. Sammantaget pekar PTS på den osäkerhet som uppstår på marknaden när regleringen inte träder i laga kraft. PTS konstaterar också att myndigheten inte varit tydlig nog i sina beslut. Sammantaget gör PTS vissa bedömningar av marknadens utveckling, men med ett snävare fokus än vad mål indikerar. noterar att redovisningen fokuserar på PTS insatser och i vilken mån dessa bidrar till måluppfyllelse. Inte heller i senare årsredovisningar –2011 har PTS lämnat sammanfattande bedömningar av telekommarknadens utveckling i förhållande till intentioner. Viss informell information lämnas också av PTS i den årliga mål- och resultatdialogen mellan PTS ledning och . har begärt en beskrivning av de negativa effekterna på marknaden av PTS prisregleringssystem.125 De återrapporteringskrav som PTS haft i sitt regleringsbrev om konkurrenssituationen togs bort 2009 och ersattes 2010 med ett generellt återrapporteringskrav i PTS instruktion.126 Myndigheten ska beskriva och analysera utveckling och resultat inom sitt ansvarsområde och rapportera detta till regeringen. Myndigheten ska särskilt uppmärksamma och analysera eventuella problem inom området och, när det är påkallat, vidta eller lämna förslag till lämpliga åtgärder. 122Uppföljning av målen för sektorn elektronisk kommunikation. PTS, 2004. (PTS-ER-2004:3). 123Intervjuer med PTS . E-post från PTS . 124Regleringsbrev till PTS 2004–2007. 125PTS Komplettering till Förslag om ändrade regler för prisreglering enligt lagen om elektronisk kommunikation, (; dnr 12-685). 126Riksrevisionen konstaterar att de förändrade kraven på rapportering gällde flertalet myndigheter och alltså inte bara PTS. Se förordningen om ändring i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN ska vidare regelbundet göra strategiska analyser inom området för elektronisk kommunikation och redovisa den långsiktiga inriktningen av myndighetens tillämpning av regleringen på området.127 PTS genomförde också en omfattande analys av myndighetens ansvarsområde , då efter särskilt uppdrag från regeringen.128 har dock denna typ av mer omfattande analyser av hela sektorn inte upprepats. konstaterar att PTS därmed inte regelbundet analyserar hela sektorn elektroniska kommunikationer i syfte att kunna bedöma måluppfyllelsen i jämförelse till mål för sektorn. Det finns delar av marknaden som därmed inte blir föremål för en kontinuerlig analys av PTS.129 Myndigheten gör inte några internationella jämförelser för att bedöma hur placerar sig internationellt i relation till mål för sektorn. Myndigheten gör dock en stor mängd andra analyser inom sitt ansvarsområde, både på eget initiativ och inom ramen för olika regeringsuppdrag. PTS konstaterar i granskning att delar av marknaden som inte är föremål för kontinuerlig analys av myndigheten är av stor vikt för konkurrenssituationen på marknaden (se till exempel avsnitt 4.5.4 om statens ägande av infrastruktur). PTS har vidare argumenterat för att statligt agerande på delar av marknaden skulle kunna främja både konkurrenssituationen och möjligheten att uppnå bredbandsmålet.130 Detta utan att det finns behov av reglering. har dock i sin granskning inte funnit att regeringen haft några invändningar mot den typ av analyser som PTS genomför, eller omfattningen av och innehållet i PTS rapportering till regeringen. har inte heller funnit att regeringen i särskild ordning efterfrågat någon uppföljning av regleringssituationen eller dess effekt på investeringar. Som beskrivits ovan (se avsnitt 3.3) identifierade regeringens utredare en regleringsosäkerhet på marknaden, med negativa effekter för 127Förordning om ändring i förordningen (2007:951) med instruktion för . 128Bred och långsiktig analys för området elektronisk kommunikation. PTS, 2009. (PTS-ER-2009:2). I intervjuer framkommer att PTS dels avser göra en mindre uppföljning av denna analys, dels att PTS menar att myndigheten genomför strategiska analyser, men för respektive delmarknad. 129Riksrevisionens har i granskningen bett om PTS bedömning av fyra statliga aktörers roll på marknaden. PTS konstaterar att den del av marknaden där dessa agerar omfattar svart fiber (och ), digitala kapacitetstjänster (och ) samt våglängdsförbindelser (och ). Den enda av dessa tjänster som omfattas av rekommendation om relevanta marknader är terminerande avsnitt av digitala kapacitetstjänster, marknad 6. Det är således endast på denna marknad som PTS utför regelbundna marknadsanalyser ur konkurrensperspektiv. PTS, Svar på fråga 1 statlig infrastruktur, . 130PTS, Underlag – svar på frågor rörande statligt fiberinnehav, . Se också Brev från PTS generaldirektör till generaldirektör , . investeringsklimatet, vilket fick regeringen att agera.131 Givet denna problematik menar att PTS kontinuerligt borde ha analyserat nivån av regleringsosäkerhet på marknaden och bedömt och rapporterat vilken inverkan detta fått på marknadens investeringsklimat. menar också att regeringen mot bakgrund av utredningens slutsatser skulle ha haft särskild anledning att genom uppföljning och krav på rapportering säkerställa att PTS konkurrensreglerande verksamhet fungerar som avsett. Regeringens möjlighet att styra PTS har i intervjuer med tydliggjort sin syn på PTS uppdrag, och regeringens möjligheter att styra myndigheten. I regeringens syn ingår att det är EU:s direktiv som styr den svenska sektorn för elektroniska kommunikationer och att det finns begränsade möjligheter för regeringen att påverka PTS konkurrensreglerande verksamhet, eftersom denna del av myndighetens verksamhet ska styras av relevant EU-rätt, inklusive kommissionens rekommendationer. Det framgår i intervjuerna att denna ovanliga myndighetsroll medfört en osäkerhet inom kring vilken styrning regeringen kan utöva. Osäkerheten, som även framgått i intervjuer med företrädare för , omfattar också myndighetens handlingsutrymme och relation till . Regeringen har dock inte tagit initiativ för att bringa klarhet i situationen. Detta har inte heller varit föremål för analys från myndighetens sida. konstaterar istället att PTS saknar ett sammanhållet underlag vari myndighetens uppdrag i arbetet med telekommarknaden analyseras utifrån de olika mål som finns för verksamheten.132 Det saknas även i vissa avseenden analys av PTS relation till . I LEK och i förarbetena till LEK uttalas att EU-rekommendationerna ska beaktas. Det framgår inte om detta innebär att myndigheten bör utgå från rekommendationerna eller låta rekommendationerna vara en av flera faktorer att överväga i beslutsprocessen.133 noterar att osäkerheten kring den legala statusen hos rekommendationer dock inte är unik för , utan diskuteras i ett flertal EU-länder. Inte heller är PTS roll 131Effektivare LEK (SOU 2006:88). 132Riksrevisionens granskning av PTS interna styrdokument. Myndighetsledningen refererar till PTS Strategiska Agenda och den årliga analys av myndighetens uppdrag och mål som görs där. Styrningen från EU lyfts fram som överordnad i intervjuer på PTS. Detta perspektiv, liksom mål, saknas i dokumentet . 133Lojalitetskravet följer också av PTS instruktion. Följer inte PTS rekommendationen måste myndigheten lämna förklaring till kommissionen. Intervju med PTS . I en rapport framgår att PTS då gjorde analysen att det fanns små möjligheter att frångå rekommendationerna. Se Statskontoret, Myndigheter och marknader på området för elektronisk kommunikation, 2006:4, s. 58. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN och utformandet av LEK en ny fråga, utan något som funnits med sedan lagens antogs 2003 (se bilaga 1 för en mer utförlig diskussion om införandet av LEK). konstaterar att det finns en osäkerhet kring regeringens möjlighet att styra PTS, och om myndighetens roll, handlingsutrymme och relation till EU- kommissionen. Dessa frågor är dock inget som varit föremål för en närmare analys och PTS har inte hemställt till regeringen om åtgärder i frågan.134 utgår från att regeringen har mycket begränsade möjligheter att styra PTS. 3.6.2 Ändringar av LEK –2012 har LEK ändrats drygt tjugo gånger.135 Sex ändringstillfällen grundas i initiativ från . Utöver dessa ändringar i LEK har regeringen initierat ett antal andra ändringar i LEK136. Två av dessa initiativ från regeringen har särskilt syftat till att förbättra regleringssituationen. I propositionen (2006/07:119) En effektivare lag om elektronisk kommunikation föreslår regeringen ett antal åtgärder, med utgångspunkt i utredningen . Propositionen bifölls av riksdagen.137 I sin proposition beskriver regeringen tydligt konsekvenser för marknaden, marknadsaktörerna och slutkunderna av många överklaganden och långa domstolsprocesser. Regeringen konstaterar att den uppkomna situationen med många överklaganden innebär ett stort problem. Om inte åtgärder vidtas finns klar risk att den konkurrensskapande regleringen blir ineffektiv eller fördröjd, vilket leder till att investeringar inte genomförs och därmed försvåras möjligheten att uppnå mål. Regeringen föreslog flera åtgärder för att komma till rätta med problemsituationen. För att effektivisera domstolsprocesserna föreslogs färre instanser, skyndsam handläggning, ekonomiska experter i domstolarnas arbete och kortare tidsfrister. Vidare fick PTS rätt att förelägga en part att lämna de uppgifter och handlingar som PTS behöver för att kunna pröva en tvist enligt 7 kap. 10 § LEK. Utöver detta gav regeringen klartecken till PTS att det inte var nödvändigt med en organisatorisk uppdelning mellan de olika funktionerna för SMP-beslut och tillsyn. 134Med undantag av PTS PM till RK angående prisregleringen (/Dnr: 12-685). 135Vissa ändringar föranleds av att myndigheter eller lagar byter namn. 2004/05:175, bet. 2005/06:TU4, rskr. 2005/06:142; prop. 2005/06:133, bet. 2005/06:FöU9, rskr. 2005/06:295; prop. 2005/06:191, bet. 2005/06:TU16, rskr. 2005/06:331; prop. 2006/07:63, bet. 2007/08:FöU15, rskr. 2007/08:266; prop. 2006/07:119, bet. 2007:08/TU2, rskr. 2007/08:8; prop. 2007/08:8, bet. 2007/08:KU4, rskr. 2007/08:40; prop. 2007/08:73, bet. 2007/08:TU13, rskr. 2007/08:228; prop. 2007/08:86, bet. 2007/08:CU25, rskr. 2007/08:224; prop. 2009/10:193, bet. 2009/10:TU18, rskr. 2009/10:297; prop. 2011/12:55, bet. 2011/12:JuU8, rskr. 2011/12:213. 137Prop 2006/07:119, bet 2008/08:TU2, rskr 2007/08:8. Ett annat regeringsinitiativ (proposition 2007/08:73) för att förbättra konkurrensen var att ge PTS mandat att besluta om funktionell separation.138 noterar att merparten av regeringens initiativ för att förbättra konkurrensregleringen av den svenska telekommarknaden genomfördes –2008. Utöver senare EU-relaterade ändringar i LEK, har få initiativ tagits till förbättringar av regleringen av regeringen . Regeringen har inte heller tagit initiativ för att följa upp effekterna av de regleringsändringar som togs –2008 för att komma till rätta med problemet med många överklaganden och långa rättsprocesser. konstaterar sammantaget att den regleringsosäkerhet som beskrevs i Effektivare LEK 2006, och som orsakas av hög andel överklagade beslut, kvarstår vid granskning. Dessutom konstaterar att utfallet i domstolsprocesserna i betydande omfattning gått PTS emot. Marknadens aktörer är kritiska mot regleringsosäkerheten, och pekar på att den hämmar investeringar. Denna situation, och dess effekter på marknadens operatörer och deras investeringsvilja, har inte varit föremål för en samlad analys från regering eller PTS. Regeringen har heller inte särskilt efterfrågat en rapportering eller analys i ämnet från PTS. konstaterar att regeringen var aktiv i sin uppföljning och styrning av PTS konkurrensreglerande verksamhet fram . Ett antal krav på PTS rapportering och analys fanns fram till detta år, och regeringen gav också myndigheten i uppdrag att utveckla precisionen i myndighetsutövningen. PTS gav i årliga rapporter en god bild av regleringen och konkurrenssituationen. Regeringen tog också ett antal initiativ i form av utredningar och lagändringar, främst för att effektivisera prövningen av ärenden enligt LEK i domstolar. har dock kraven på rapportering från PTS minskat och någon uppföljning av effekterna av regeringens initiativ har inte genomförts. Istället menar regeringen att den har små möjligheter att styra PTS konkurrensreglerande verksamhet, eftersom den främst styrs av på området. 138Funktionell separation innebär att PTS förpliktigar en operatör att organisatoriskt avskilja de verksamheter som har anknytning till beslutet om skyldigheten. Avskiljandet ska ske på ett sådant sätt att verksamheterna bedrivs av en oberoende affärsenhet och särskilt syfta till att säkerställa ickediskriminering och insyn. Se 4 kap. 12a § lag (2003:389) om elektronisk kommunikation. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN PTS kvalitetsgranskning under beslutsprocessen har inte varit tillräcklig för att säkerställa att beslut utformas på ett korrekt sätt. Ansvar och vägledning för den juridiska kvalitetsgranskningen har inte varit tillräckligt tydligt, vilket medfört att beslut fattats med formella brister och otillräckligt underlag. Möjligheten till omprövning har endast använts i begränsad omfattning. PTS har en projekthandbok som föreskriver att kunskap och erfarenheter från genomförda projekt ska samlas systematiskt i samband med alla projekt. konstaterar dock att PTS inte har tillräckliga rutiner för lärande och kunskapsöverföring för att kontinuerligt, systematiskt och på ett sammanhållet sätt ta tillvara erfarenheter från besluts- och rättsprocesser. I detta ingår att analysera effekter på marknaden av myndighetens beslut och genomförda rättsprocesser. Mer ingående och analyserad statistik över beslut och rättsprocesser har inte heller funnits Målen för sektorn elektroniska kommunikationer följer av de krav som riksdag, EU och regeringen ställt upp. Det finns dock en osäkerhet inom PTS och i om PTS roll och handlingsutrymme. Sammantaget har detta medfört att regeringen inte efterfrågat kontinuerliga analyser av konkurrenssituationen på den svenska telekommarknaden utifrån ett helhetsperspektiv. Inte heller har regeringen efterfrågat internationella jämförelser i relation till mål från PTS. Därmed saknas ett tillräckligt underlag för att bedöma den svenska marknadens position i förhållande till andra länder. PTS har –2012 genomfört ett antal insatser för att förbättra myndighetens verksamhet, och ett antal initiativ pågår eller är aviserade. PTS har tydligt pekat på att det prisregleringssystem som myndigheten skapade efter införandet av LEK visat sig vara för långsamt, för komplicerat och för otydligt. Myndigheten har också begärt att regeringen ska vidta åtgärder för att komma till rätta med situationen. granskning omfattar dock inte regleringens utformning. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 4 Staten som ägare av digital infrastruktur I kapitel 4 redovisas iakttagelser som rör granskningens andra delfråga: om regeringen styrt statens innehav av digital infrastruktur på ett samlat och långsiktigt sätt för att främja marknaden. har granskat regeringens styrning av affärsverket , , och vad gäller organisationernas telekomverksamhet. Regeringens kunskaps- och beslutsunderlag för ett aktivt ägande av den digitala infrastrukturen har granskats, liksom regeringens övriga initiativ på området. har därtill också genomfört en kartläggning av de fyra organisationernas telekomverksamhet. Staten är den största ägaren av , som är den enskilt största aktören på den svenska marknaden för digital infrastruktur. 139 Därutöver har staten ett omfattande innehav av olika former av digital infrastruktur hos de helägda statliga bolagen , samt affärsverket och myndigheten . Dessa fyra aktörer har starka eller ledande positioner i flera olika marknadssegment på telekommarknaden. Aktörerna bedriver i olika omfattning telekomverksamhet kopplad till den infrastruktur de besitter. Som beskrivits i kapitel 2 kan infrastrukturen för telekom delas upp i flera olika nivåer med ökad förädling ju högre upp man når i värdekedjan.140 De fyra statliga aktörerna agerar i de nedre nivåerna av värdekedjan genom innehav av kanalisation och , erbjudande av svart fiber, digitala våglängdsförbindelser och digitala kapacitetstjänster. 141 TeliaSonera är, via dotterbolaget och affärsområdet , marknadsledande inom flera olika infrastrukturnivåer på telekommarknaden. De övriga fyra aktörerna innehar tillsammans det näst största rikstäckande stomnätet efter . Tillgång till infrastruktur är en strategisk resurs på marknaden som påverkar konkurrensens effektivitet. 139Konkurrensverket vill i sin kommentar till faktagranskat rapportutkast framhålla att begreppet marknad i rapporten generellt inte handlar om marknader i en konkurrensrättslig kontext. 140Svart fiber – marknad och konkurrenssituation. PTS, 2008. (PTS-ER-2008:9). 141Kanalisation är rör för anläggning av optiska fiberförbindelser och brunnar i vilka fiberförbindelserna förläggs. Svart fiber är en förbindelse som ej är upplyst, dvs. fysisk fiberledning utan elektronisk utrustning. En våglängdsförbindelse har aktiva optiska nätelement som förstärker den optiska signalen längs förbindelsesträckningen. Kunden ansluter sin utrustning i förbindelsens ändpunkter. Digitala kapacitetstjänster innebär färdiga överföringstjänster med specifika egenskaper. Ett delmål i den statliga it-politiken är att ska ha ett bredband i världsklass. I sitt principbeslut för elektroniska kommunikationer 2003 lyfte fram en väl fungerande it-infrastruktur som avgörande för möjligheter att kunna behålla och utveckla sin ledande ställning på it-området. Utskottets utgångspunkt för it-politiken är att det i första hand är marknaden som ska vara drivande och att utbyggnaden av infrastruktur främst ska ske i marknadens regi.142 De främsta medlen ska vara att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar samt att främja internationell harmonisering. Staten ska enligt de antagna målen dessutom ha ett ansvar på områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden.143 4.2Regeringens hantering av det statliga innehavet av digital infrastruktur Gemensamt för de fyra statliga aktörerna, , , och , är att de har sitt huvuduppdrag i att tillhandahålla infrastruktur och leverera tjänster inom andra för samhället viktiga områden, såsom transporter, el samt marksänd tv och ljudradio. är således inte den primära uppgiften för någon av de fyra organisationerna. Regeringens styrning av de statliga aktörerna skiljer sig också åt, då det finns olika förutsättningar för styrning av bolag och myndigheter. Bolagsägandet är tydligt kopplat till bolagets inverkan på marknaden. konstaterar att staten som bolagsägare uttalat att den ska vara ett föredöme på marknaden, och att det statliga ägandet ska präglas av en professionell och aktiv förvaltning.144