urf · H0A5URF2 · 2013-02-26 00:00:00 — I princip begränsas straffansvaret för en ledamot i riksdagsstyrelsen ytterligare av bestämmelsen i 9 kap. 8 § riksdagsordningen enligt vilken åtal mot en sådan ledamot endast får beslutas av . Det personliga ansvaret för besluten är dock värt att ta på allvar och kräver, enligt utredningens bedömning, att närvarande ledamöter är insatta i ärendena och har möjlighet att överblicka bakgrunden till beslutet och dess verkningar. Utredningens utgångspunkt är sammanfattningsvis att systemet med ersättare, som det kommit att tillämpas, har så många nackdelar, av olika slag, att en annan ordning bör övervägas. 8.2.4 Frågor som behandlas i riksdagsstyrelsen och deras beredning I riksdagsordningen framgår vilka frågor som styrelsen måste besluta om, dvs. de obligatoriska styrelseärendena. Enligt 1 kap. 5 § andra stycket ska riksdagsstyrelsen överlägga om planeringen av riksdagsarbetet, leda samt besluta i ärenden av större vikt rörande internationella kontaktverksamhet. I 10 § lagen (2011:745) med instruktion för anges närmare vad styrelsen ska besluta om. Bland dessa frågor anges framställningar och redogörelser till , årsredovisning och förslag till budget samt arbetsordning. Utgångspunkten vid införandet av den nuvarande ledningsstrukturen var att det var av stor betydelse att se till att styrelsen endast ska besluta i frågor av vikt. I betänkandet som föregick den nuvarande ledningsorganisationen anfördes i denna del bl.a. följande.24 Det är nödvändigt att finna en ordning för organisation av arbetet och delegation av beslutsfattande så att styrelsen kan koncentrera sin verksamhet på de viktigaste och principiellt mest betydelsefulla ärendena[] 1999/2000:KU19 s. 4 f. Vissa ärenden av den karaktären bör vara obligatoriska styrelseärenden. Till denna kategori hör bl.a. att hantera frågor som gäller arbetsformer och övergripande frågor om utvecklingen av verksamhet, att tillsätta utredningar och ta initiativ i riksdagsärenden. Vidare bör styrelsen i enlighet med vad som tidigare nämnts vara det organ som beslutar i vissa ärenden rörande internationella kontaktverksamhet. Det gäller exempelvis deltagande i och delegationer till internationella konferenser och kongresser. Även en del av de mer renodlade förvaltningsärendena bör vara obligatoriska styrelseärenden. Till denna kategori hör att besluta om anslagsframställning från och om anställning på högre chefsnivå, att fastställa budget och bokslut samt att avge årsredovisning. Utgångspunkten var också att de frågor som inte var obligatoriska styrelseärenden skulle beslutas av riksdagsdirektören. Som framgår av de inledningsvis angivna lagrummen har ambitionen i betänkandet kommit att avspeglas i riksdagsordningen och instruktionen för . Trots detta anförs som ett genomgående problem att de frågor som ägnas mest tid på styrelsens sammanträden är sådana som inte kan betecknas som viktiga eller principiellt betydelsefulla. Det är alltså inte så att styrelsen inte beslutar i de obligatoriska frågorna. Dessa beslut föregås dock inte av diskussioner på styrelsemötena utan har i regel avhandlats på möten med gruppledarna. I princip är det inte något problem att så har skett. Gruppledarnas behandling av frågorna kan ses som en form av kvalificerad beredning, som i mångt och mycket underlättar ärendenas hantering i styrelsen. Följden av den nuvarande ordningen tycks dock vara att ärenden av mindre betydelse, som i princip inte måste beslutas av styrelsen, tillåts ta upp en icke obetydlig del av mötestiden. Det kan inte uteslutas att dessa frågors behandling på styrelsemötena är tidskrävande till följd av att de inte beretts i föreskriven ordning. Det framkommer också att relativt många ärenden väcks först på styrelsesammanträdena, dvs. helt utan beredning. Analysen av problemen i denna del och förslag till lösning i fråga om vilka ärenden som bör behandlas av styrelsen försvåras av att skälen till den rådande mindre tillfredsställande ordningen är något oklara. Såvitt utredningen kan bedöma är riksdagsordningen och instruktionen för klargörande i fråga om vilka frågor som styrelsen måste behandla. Genomgången av de ärenden som behandlas av riksdagsstyrelsen, som redovisas i korthet i avsnitt 5, visar att de vanligast förekommande protokollförda ärendena i styrelsen är sådana som enligt riksdagsordningen och instruktionen för hör hemma i styrelsen. De problem som anförs i denna del, dvs. att alltför mycket tid ägnas åt mindre viktiga frågor, avspeglas således i princip inte i protokollen från sammanträdena. Som anges i avsitt 5 är frågor med anknytning till det internationella arbetet och planeringen av arbetet i kammaren uppe på samtliga sammanträden. Till övriga frekvent återkommande frågor hör frågor om tillsättande av utredningar eller rapporter från sådana utredningar, fastighetsfrågor och allmän information. Även val till nämnder och styrelser, frågor om föreskrifter och tillsättande av högre tjänster är vanligt förekommande. En möjlig förklaring till att riksdagsstyrelsen diskuterar andra frågor än vad som avsetts kan vara att det har utvecklats en praxis när det gäller vilka frågor som styrelsen beslutar i. Har styrelsen behandlat eller initierat en viss fråga ligger det nära till hands att fortsätta diskutera och besluta i frågan i styrelsen, utan närmare reflektion kring om frågan eller ärendet faktiskt hör hemma där. En annan möjlig förklaring kan vara att formerna för ärendenas väckande inte är helt klarlagd. Ett effektivt styrelsearbete kräver i princip att alla ledamöter har tagit del av och reflekterat över ärendena inför sammanträdet. Detta säkerställs i regel genom att dagordningen och i förekommande fall förslag till beslut och beslutsunderlag skickas till ledamöterna på förhand. Detaljfrågor ska ha klarats ut före mötet. Såvitt framkommit förekommer det dock tämligen ofta att frågor väcks och därefter diskuteras på ett och samma sammanträde, och det kan inte uteslutas att dessa diskussioner tar alltför mycket tid jämfört med de ärenden som anges i dagordningen, utan att det framgår vid en genomgång av de protokollförda ärendena i efterhand. Ytterligare en möjlig förklaring till den nuvarande ordningen, som framförts av några respondenter, är att beredningen, dvs. i korthet framtagande av beslutsförslag och underlag, inte alltid fungerar optimalt. I de frågor som nämnts i föregående stycke, dvs. de som väcks och beslutas på styrelsens sammanträden, förekommer inte alls någon beredning. Däremot förekommer det givetvis att frågor väcks på styrelsemötet och att de därefter genomgår en ordinarie beredningsprocess. I dessa och merparten av de övriga frågor som diskuteras i styrelsen finns en ordning för beredningen enligt vilken frågan ska passera avdelningschef, riksdagsdirektören och talmannen. Ur utredningens synvinkel förefaller denna beredningsstruktur vara tillräcklig för att säkerställa att beslutsunderlaget är tillräckligt och att eventuella frågetecken är utredda innan styrelsens hantering av frågan. Att talmannen ingår som ett led i beredningen säkerställer också att frågor som talmannen bedömer som kontroversiella eller där skilda meningar mellan partierna kan förutses kan beredas i gruppledarkretsen. Formerna för ärendenas beredande kommer att diskuteras ytterligare nedan. När det gäller vilka frågor som bör diskuteras av ledande organ finns olika synvinklar beroende på vilken ledningsform som förespråkas. Utredningen kommer därför att återkomma i denna fråga nedan. 8.2.5 Insyn och tydlighet i beslutsstrukturerna Enligt direktiven ska särskild uppmärksamhet riktas mot behovet av tydlighet i beslutsstrukturerna och vikten av insyn i ärenden som rör ledamöternas ekonomiska förmåner och arbetsförhållanden. I denna del har respondenterna, vars synpunkter redovisas i avsnitt 5, inte kommit med några direkta synpunkter. Enligt utredningens bedömning finns dock allmänt sett anledning att ifrågasätta dagens ordning ur ovan nämnda perspektiv. Grunden för detta är framför allt att det är tydligt att mycket av dagens beslutsfattande i praktiken sker i kretsen med gruppledarna inom ramen för de informella samråd som hålls med talmannen. Denna ordning har framhållits som mycket effektiv och välfungerande, vilket inte ifrågasätts. Däremot har det skapat ett till styrelsen konkurrerande beslutsorgan, vilket får följder för såväl frågan om insyn som tydligheten i beslutsstrukturerna. Utredningens uppfattning är att det informella beslutsfattandet bland gruppledarna skapar oklarhet i beslutsstrukturerna. För den ledamot eller tjänsteman i som vill initiera ärenden eller påverka beslut om förvaltningen måste det finnas en påtaglig osäkerhet i fråga om vilket organ man ska vända sig till och var man kan förvänta sig att besluten fattas. Det har inte framkommit uttryckligen men kan inte uteslutas att detta medför att ärenden som bör aktualiseras i och beredas av i stället förs upp av gruppledare eller talmannen vid möte i gruppledarkretsen. Ett sådant ärende, som förs upp på nästföljande styrelsemöte, riskerar att inte vara berett och förankrat i den övriga förvaltningen i behörig ordning. Att det förekommer sådana styrelseärenden i relativt stor utsträckning har framkommit i samtal med respondenterna. Utredningens uppfattning är därför att de problem med beredning och ärendenas hantering som föreligger i vart fall delvis kan bero på den upplevda oklarheten i fråga om var besluten i praktiken fattas. Vid samrådet mellan talmannen och gruppledarna förs, såvitt framkommit, inte några protokoll eller offentliga minnesanteckningar när det gäller diskussion om eller beslut i frågor som senare förekommer på styrelsens sammanträden. Detta riskerar att minska möjligheterna till insyn i verksamheten. Ett exempel på en situation med goda möjligheter till insyn är när en enskild ledamot eller en partigrupp gör en framställan om att styrelsen ska besluta om en ändring i ledamöternas villkor. Ett sådant ärende kan då beredas av och en promemoria med yrkande, konsekvensbeskrivning och rättsliga förutsättningar kan upprättas av tjänstemän i . Efter föredragning för chefen för , riksdagsdirektören och talmannen kan frågan föras upp på dagordningen på ett styrelsesammanträde. Framställan och dess beredning har i ett sådant läge passerat åtminstone tre tjänstemän i förvaltningen, som kunnat göra en bedömning av om förslaget följer lagen och de befintliga föreskrifterna. Talmannen har efter föredragning kunnat bedöma förslagets lämplighet samt förankra förslaget på lämpligt sätt. Under hela denna process har ärendet hanterats öppet och de olika stegen och övervägandena har kunnat dokumenteras. Förutom för ledamöterna i styrelsen, som ska besluta i ärendet, är den öppna hanteringen med klar dokumentation en förutsättning för att allmänheten ska kunna få full insyn i ärendet och dess bakgrund. Detta kan jämföras med möjligheterna till insyn i ett hypotetiskt ärende som en ledamot tagit med sin gruppledare, som direkt vid möte med gruppledarna aktualiserat frågan i kretsen med gruppledare, vilken därefter tagit upp frågan till beslut i styrelsen utan vidare beredning. Enligt utredningens mening är möjligheterna till insyn i beslut om bl.a. ledamöternas villkor en mycket viktig förutsättning för att skapa legitimitet och förtroende för den verksamhet och det beslutsfattande som ägnar sig åt. Frågan om beredning och beslutsstrukturer som ett sätt att skapa tydlighet och insyn kommer att beröras ytterligare nedan. Sammanslutningen med partiernas gruppledare, eller särskilda företrädare som är den term som anges i riksdagsordningen, har inga formella beslutsbefogenheter. I betänkandet som ligger till grund för dagens parlamentariska ledningsorganisation Om gruppledarna, som förutsatts, ingår bland styrelsens ledamöter, eller bland de personer som har närvaro- och yttranderätt i styrelsen, kan talmannen även fortsättningsvis samråda med dem och med vice talmännen i frågor som bl.a. gäller uppläggningen av kammararbetet, anordnandet av särskilda debatter, m.m. utan att man för den skull skapar ett med styrelsen konkurrerande ledningsorgan. Det kan vara en fördel att snabbt och på ett informellt sätt kunna anordna ett sådant samråd. I en del mindre komplicerade fall kan samråd ske under hand med var och en av gruppledarna. Gruppledarmötena kan givetvis också, som , utnyttjas för samråd i ärenden av så brådskande natur att de inte hinner tas upp som styrelseärenden. I samtalen med ledamöter och tjänstemän som sammanfattas i avsnitt 5 har det framkommit att gruppledarna kommit att få större betydelse för styrelsens arbete än vad som förutsattes . Enligt utredningens uppfattning finns det fog för att påstå att gruppledarna har kommit att bli just ett sådant konkurrerande ledningsorgan som omnämns i betänkandet. har gruppledarmötena bibehållit sin informella karaktär, och det förs inga offentliga protokoll vid mötena. För utredningen är det tydligt att gruppledarkretsen är det organ som i praktiken beslutar i merparten av de frågor som är viktiga eller principiellt betydelsefulla för . Mycket av styrelsens arbete utförs således i praktiken i gruppledarkretsen. En fråga som måste övervägas oavsett vilken ledningsstruktur som blir aktuell är om gruppledarnas beslutsrätt bör formaliseras. Så länge ärendena formellt beslutas av styrelsen i de fall så är föreskrivet föreligger ur utredningens synvinkel inte något formellt problem med att det redan är bestämt när ärendet behandlas i styrelsen. Så är fallet med många beslut som fattas i styrelser. framstår det som ineffektivt och tungrott om det förekommer parallella diskussioner och ett parallellt beslutsfattande i två organ, ett formellt och ett informellt. För utredningens del står det således klart att gruppledarmötena är mycket värdefulla för verksamhet. Gruppen fungerar som avsett när det gäller samråd om arbetet i kammaren m.m. Det som dock bör övervägas är 1999/2000:KU19 s. 5. om gruppledarnas beslutsfattande i övriga frågor bör formaliseras. kan det inte uteslutas att det ökade beslutsfattandet bland gruppledarna är ett symptom på att styrelsen på grund av storlek, sammansättning eller beredning inte fungerar optimalt. Om så är fallet, och om en förändrad styrelses arbete fungerar bättre, finns det anledning att renodla gruppledarnas ansvar till sådant till kammaren hänförligt arbete som gruppledarnas samråd med talmannen var avsett för från början. Som framgått ovan var tanken att riksdagsstyrelsen skulle besluta i frågor av stor vikt och särskild principiell betydelse. I övriga frågor, även sådana med ledamotsnära karaktär, förutsattes det att riksdagsdirektören skulle vara beslutande. inrättades därför som ett rådgivande organ till riksdagsdirektören. Om oenighet förekom i ledamotsrådet kunde ärendet föras till styrelsen. Det uttryckliga syftet med ledamotsrådet var således att skapa ett starkt ledamotsinflytande i de ärenden som direkt berör ledamöternas egna arbetsvillkor och förhållanden i övrigt och undvika att mer än ett mycket litet antal sådana ärenden belastar arbetet i styrelsen. I praktiken har ledamotsrådet kommit att fungera relativt väl, vilket framgår av samtalen som redovisats i avsnitt 5. Enligt utredningens uppfattning är tanken med rådet mycket gott, då det fyller syftet att avlasta styrelsen från frågor som är av mindre vikt som det skapar inflytande för ledamöterna. Denna modell för beslutsfattande är enligt utredningens uppfattning mycket effektiv, om den tillämpas på ett korrekt sätt. Besluten blir väl underbyggda och fattas med beaktande av de berördas synpunkter. Systemet med ledamotsrådet som beredningsgrupp till den ensamt beslutande riksdagsdirektören påminner om beslutsfattandet i en enrådighetsmyndighet med insynsråd, där ledamotsrådet fyller insynsrådets funktion. I avsnitt 7 har denna form av beslutsfattande framhållits som effektivt och tydligt, en uppfattning som utredningen delar. Att beslutsfattandet är koncentrerat möjliggör alltså en snabb beredning och tydliga beslut. Trots detta förekommer åsikten att frågorna lika gärna kan avhandlas i styrelsen samt att ledamotsrådet saknar betydelse. Detta visar dock enligt utredningens uppfattning framför allt på att alla inte har fullt ut klart för sig vad styrelsens uppgift är, snarare än att ledamotsrådet inte har en funktion att fylla. Oavsett vilken framtida organisation som kommer att ha anser utredningen därför att ledamotsrådet har en viktig funktion att fylla för beredning av ledamotsnära frågor i vilka beslut fattas av riksdagsdirektören. Den tidigare talmanskonferensens huvuduppgift var att vara samrådsorgan mellan talmännen, partigruppernas företrädare och utskottspresidierna i ärenden som gäller planeringen av riksdagsarbetet. var också ett organ för överläggningar med utskottspresidierna i frågor om arbetsvillkoren för utskotten och dess arbete. Vid inrättandet av den nya riksdagsstyrelsen avskaffades talmanskonferensen. I syfte att skapa ett organ för samråd mellan talmännen och utskottspresidierna inrättades därför ordförandekonferensen. Tanken var att ordförandekonferensen skulle bli ett forum för erfarenhetsutbyte mellan utskotten och möjliggöra uppföljning och utvärdering av deras arbete och gemensamma projekt. Uppgifterna om ordförandekonferensen går isär. Den förhärskande uppfattningen är att den är ett viktigt organ för samråd och utvärdering av utskottens och arbete. Den andra delen av ordförandekonferensens nuvarande syfte, nämligen att överlägga om frågor med anknytning till kammaren, verkar däremot kunna tillgodoses i övriga organ för samråd och beslutsfattande, dvs. gruppledarkretsen och styrelsen. Ett sätt att renodla ordförandekonferensens verksamhet och ansvarsområde till att omfatta endast utskotten och skulle därför kunna vara att ta bort frågorna om kammaren från konferensens område. För att manifestera detta ytterligare och för att avlasta talmannen från en arbetsuppgift utan direkt anknytning till kammarens arbete skulle ordförandeskapet kunna rotera bland utskottsordförandena eller anförtros den mest seniora utskottsordföranden eller liknande. Genom att renodla ämnet för ordförandekonferensens överläggning skulle antalet möten och mötestiden kunna minska, vilket torde kunna öka närvaron och engagemanget vid de möten som hålls. 8.6 Utgångspunkt för de tre förslagen Många av de synpunkter som har framförts i de samtal utredaren har hållit med både ledamöter och tjänstemän gäller riksdagsstyrelsen och hur den fungerar som beslutsorgan. Synpunkterna gäller både vilka frågor som bör ligga på styrelsen, vilka som gör det och vad sammanträdena rent faktiskt typiskt sett ägnas åt. Därtill har synpunkter framförts om styrelsens sammansättning. De senare tar sikte både på det faktum att riksdagsstyrelsen är en styrelse som leder en förvaltningsmyndighet och att det därför inte är självklart att dess ledamöter ska vara politiker, i vart fall inte med en proportionell sammansättning, och på att det stora antalet ledamöter gör styrelsen till en svårarbetad grupp. Härutöver framträder bilden att de rutiner och den ordning som gäller beredningen av styrelseärenden borde ses över. Utredningen kan tänka sig flera alternativa modeller för att utveckla arbetet och rutinerna i ovan berörda delar. Här presenteras skisser av dessa modeller. Den första modellen tar fasta på tanken att är en förvaltningsmyndighet bland andra och att den som andra förvaltningsmyn- digheter bör ledas av en styrelse med ledamöter som är valda för att de besitter en relevant kompetens och erfarenhet, exempelvis när det gäller myndighetsstyrning, organisation eller ekonomi. Utgångspunkten i denna modell är att styrelsen därmed blir en s.k. extern styrelse, men inget torde hindra att någon eller några av ledamöterna i och för sig är riksdagsledamöter. Ledamöterna ska däremot inte vara valda för att de är riksdagsledamöter utanför att de besitter en viss kompetens. En variant av denna modell är att delar av styrelsen utgörs av riksdagsledamöter, men att en annan del utgörs av externa ledamöter. Den andra modellen hämtar inspiration både från den bland andra förvaltningsmyndigheter vanliga lösningen med enrådighet för myndighetschefen kombinerat med ett insynsråd, och den modell för ledningsorganisation som tillämpas i danska . I denna modell koncentreras mer beslutandemakt hos ett talmanspresidium, dvs. talmannen och de vice talmännen tillsammans, under insyn av en grupp externa personer med stor kompetens och erfarenhet av myndighetsstyrning m.m. I den tredje modellen behålls i princip den styrelse som finns , men med ett minskat antal ledamöter. Även i denna tredje modell kan man tänka sig olika varianter. Beroende på vilken av modellerna som väljs finns anledning att överväga gruppledarnas ställning och beslutsbefogenheter. och ordförandekonferensen föreslås ingå i samtliga ledningsmodeller. kan väntas bli mer betydelsefullt i de två första modellerna, där styrelsen inte längre till största delen består av riksdagsledamöter. 8.7 Tre utvecklingslinjer för styrningen av 8.7.1 En extern styrelse Styrelsen består av externa ledamöter tillsatta utifrån sina specifika kunskaper i frågor om myndighetsstyrning, ekonomi, juridik m.m. Styrelsen tillsätts av . Talmannen är styrelsens ordförande. Obligatoriska styrelsebeslut begränsas i så stor utsträckning som möjligt till förvaltningsfrågor och frågor om budget och strategiska val. Gruppledarna får beslutsrätt i frågor om planering av kammarens arbete och liknande frågor. Som konstaterats är en förvaltningsmyndighet, om än med ett speciellt uppdrag jämfört med de flesta förvaltningsmyndigheter under regeringen. Kretsen av brukare är i princip mindre än i en myndighet som tjänar allmänheten. Även behovet av extern styrning är typiskt sett mindre. Däremot är myndigheten stor och komplex, med många anställda och en stor budget. Hade lytt under regeringen hade myndigheten sannolikt styrts av en styrelse med fullt ansvar. Verksamheten ställer höga krav på att ledningen ska besitta förvaltnings- och myndighetsstyrningskompetens. Utredningen ser som ett alternativ att det, trots den politiska miljön, inte är nödvändigt med en politisk ledning. Myndighetens uppdrag är visserligen att möjliggöra verksamhet och att ge det stöd åt riksdagsledamöterna som behövs för att de ska kunna fullgöra sitt uppdrag som folkets främsta företrädare. Frågor om ledamöters olika önskemål om hur detta stöd bör utformas kan emellertid tas till vara och tillgodoses i andra forum än i styrelsen, och den behöver därför inte bestå av politiskt valda ledamöter. förefaller styrelsen inte vara den huvudsakliga arenan för diskussion och beslut i frågor av politiskt intresse eller frågor där partiernas företrädare har olika uppfattning. Sådana frågor hanteras i stället av gruppledarkretsen, som i vissa fall agerar beredningsorgan åt styrelsen. Ingenting hindrar att denna uppgift formaliseras i en organisation med en extern styrelse. Vissa frågor skulle således vara tvungna att beredas i gruppledarkretsen innan beslut kan fattas i styrelsen. Det kan gälla frågor av vikt eller stor principiell betydelse för arbetet i kammaren och utskotten liksom frågor med anknytning till internationella kontaktverksamhet. Vissa frågor, som planeringen av kammarens arbete, bör i den här typen av ledningsorganisation kunna beslutas i gruppledarkretsen eller av talmannen, efter att gruppledarna har hörts. Frågor av mindre vikt, med anknytning till ledamöternas praktiska behov, kan liksom hanteras i ledamotsrådet och beslutas av riksdagsdirektören efter att ledamotsrådet har hörts. Till de frågor som kan hanteras i denna ordning hör således bl.a. frågor om teknisk utrustning och bostäder m.m. Denna form för beredning och beslut kan förväntas öka i en organisation av det skisserade slaget, vilket ur utredningens synvinkel framstår som både lämpligt och effektivt.