urf · H0A5URF3 · 2013-09-26 00:00:00 — När det gäller tillkännagivandet om lagstiftning vad avser sluten kontanthantering i detaljhandeln tar arbetsmarknadsutskottet fasta på att regeringen bl.a. så sent som hade diskussioner med arbetsmarknadens parter i frågan. , som har förståelse för att frågan är komplex och kan kräva fortsatta överväganden, bedömer att något tillkännagivande enligt följdmotionen inte kan anses behövligt. Praxis vad gäller följdmotionsrätten är dokumenterad i den tidigare omnämnda som ges ut av , senast , och i olika promemorior som upprättats inom kammarkansliet. Som nämnts tidigare redovisas den även i m.fl., Grundlagarna. Strykningar och justeringar av yrkanden dokumenteras på originalmotionen som arkiveras. Handläggningen i och i kammaren Enligt 4 kap. 1 § RO ska propositioner, skrivelser, framställningar, redogörelser och motioner hänvisas till utskott för beredning. Ärendena fördelas mellan utskotten med utgångspunkt i de ämnen som ärendena avser. Det följer av 4 kap. 6 § RO. Vissa sakområden griper delvis in i varandra. En och samma sakfråga kan således ses ur skilda synpunkter med korsande indelningsprinciper (SOU 1969:62 s. 70). Om en motion eller annat ärende har berörings- 4 MOTIONSINSTITUTET OCH FRÅGEINSTITUTEN punkter med andra utskotts beredningsområden än det som det remitterats till är det därför möjligt att låta det andra utskottet yttra sig. Det är även möjligt att överlämna ett ärende till ett annat utskott eller att bereda ärendet i ett sammansatt utskott. Framhållas bör att en följdmotion inte måste behandlas i det ärende i vilket det har väckts. En följdmotion som väckts med anledning av en viss proposition kan således behandlas i ett motionsbetänkande eller annat ärende. Om talmannen finner att ett yrkande strider mot grundlag eller riksdagsordning ska han eller hon enligt 2 kap. 9 § RO vägra att ställa proposition på hänvisning till utskott. Ett exempel på det är om ett motionsyrkande anses falla utanför det väckta ärendet och således inte är att betrakta som en följdmotion i riksdagsordningens mening. Om kammaren ändå begär proposition ska talmannen hänvisa frågan till för avgörande. Talmannen får inte vägra att ställa proposition om utskottet har förklarat att ett yrkande inte strider mot grundlag eller riksdagsordning. Motsvarande gäller i fråga om motioner som väckts med anledning av händelse av större vikt. Granskningen av följdmotioner och bevakningen av att följdmotionsrätten fullgörs på talmannens uppdrag av kammarkansliet, ofta efter samråd med berört utskottskansli. Normalt föranleder erinringar från kammarkansliets sida att yrkanden formuleras om eller stryks. Det är mycket sällsynt med ett förfarande enligt 2 kap. 9 § RO i fråga om följdmotioner. Särskilt om motioner om ändringsbudget I 9 kap. 4 § regeringsformen anges att kan besluta om en ny beräkning av statens inkomster och om nya eller ändrade anslag. I den nya budgetprocessen lägger regeringen normalt fram två propositioner om ändringsbudget (ÄB) , i samband med den ekonomiska vårpropositionen (vårändringsbudget, VÄB) och i samband med budgetpropositionen (höständringsbudget, HÄB). Motionsyrkanden om ändringsbudget får enligt en utvecklad praxis endast väckas i fråga om de anslag som tas upp av regeringen. Motioner får väckas som avvisar eller reducerar regeringens förslag i fråga om förändring av ett visst anslag (, utgiven av , avsnitt 5.1.8, s. 167 f.). När det gäller den proposition med ändringsbudget som vanligen lämnas i samband med budgetpropositionen löper motionstiden med den allmänna motionstiden, vilket gör att avgränsningen av följdmotionsrätten är mer problematisk. Om en motion inte anses falla inom ramen för ärendet (propositionen om ändringsbudget) kan motionären lägga fram motionen inom ramen för allmänna motionstiden. Tillämpningen i praktiken rörande ändringsbudget Ändringsbudgetarna har kommit att bli alltmer strama och således har följdmotionerna blivit färre och alltmer begränsade. 4 MOTIONSINSTITUTET OCH FRÅGEINSTITUTEN En genomgång av vårändringsbudgetarna visar dock att det har förekommit följdmotionsyrkanden som tillåtits trots att de gått utanför ärendets ram enligt den praxis som redovisats ovan (dvs. att yrkanden endast får väckas i fråga om de anslag som berörs i propositionen och att yrkandena inte får innebära en större höjning eller sänkning av ett anslag än vad som föreslås i propositionen). I samband med vårändringsbudget förekom följdmotionsyrkanden som gick utanför ärendets ram, exempelvis yrkades i en motion ytterligare medel till anslaget för miljöbilspremier jämfört med regeringens förslag (prop. 2006/07:100, mot. 2006/07:Fi11 och bet. 2006/07:FiU21). Ytterligare ett exempel på ett följdmotionsyrkande som gått utanför ärendets ram finns i finansutskottets betänkande med anledning av vårändringsbudget där det i en motion yrkas på en större höjning av anslaget till filmstöd än propositionens förslag (prop. 2010/11:99, mot. 2010/11:Fi14 och bet. 2010/11:FiU21). Det förekommer förslag från regeringen på ändringsbudget som påverkar budgetens inkomstsida. Ett exempel är ett förslag till ändring av lagen (2005:1247) om kreditering av skattekonto för stöd av konvertering från oljeuppvärmningssystem i bostadshus. Förslaget innebar att kreditering på skattekonto av stöd för ändamålet inte fick minska statens inkomster av skatter mer än ett visst belopp (prop. 2006/07:100, bet. 2006/07:FiU21). Det finns även exempel på motionsyrkanden på inkomstsidan som får anses ligga utanför ärendets ram. Med anledning av vårändringsbudgeten väcktes en följdmotion som, utan att något motsvarande förslag fanns i regeringens proposition, föreslog en höjning av skatten på lågpriscigaretter. 2002/03:100, mot. 2002/03:Fi17). Åtgärden skulle förstärka budgetens inkomstsida med . Särskilt om motioner på den ekonomiska vårpropositionen anförde 2001 att regeringen borde avstå från att begära ett godkännande av den preliminära fördelningen på utgiftsområden i den ekonomiska vårpropositionen (förs. 2000/01:RS1 s. 72 f.). Med en sådan ordning skulle budgetreglering kunna bli mer rationell och man skulle komma till rätta med dubbelarbetet i . Hur detaljerad information som ska lämnas i vårpropositionen bestäms av regeringen. Avgörande för är emellertid att regeringen inte underställer förslag om preliminära ramar för utgiftsområdena, enligt . Vidare anförde kommittén (förs. 2000/01:RS1 s. 73): Det får förutsättas att oppositionspartierna i konsekvens härmed avstår från att i anslutning till vårpropositionen föra fram preciserade förslag om ändrade utgiftsramar eller olika detaljfrågor som man anser att regeringen bör beakta i sin fortsatta beredning av budgetförslaget. I den mån så trots allt sker bör dylika motionsyrkanden stoppas med hänvisning till att dessa förslag ligger utanför ärendets ram. Alternativt bör finansutskottet kunna skjuta upp behandlingen av sådana förslag . 4 MOTIONSINSTITUTET OCH FRÅGEINSTITUTEN Skrivningen mötte inga invändningar under den fortsatta beredningen i (bet. 2000/01:KU23). De följdmotioner som lämnades med anledning av ekonomiska vårpropositioner följde uttalande. års ekonomiska vårproposition (prop. 2008/09:100) har dock följdmotionerna alltmer kommit att frångå kommitténs uttalande och innehålla flera och detaljerade yrkanden om exempelvis satsningar av olika slag även om de uttrycks som tillkännagivanden. har oftast behandlat samtliga motionsyrkanden i samma punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som propositionens yrkande. Ett exempel på undantag från denna hantering finns i finansutskottets betänkande med anledning av ekonomiska vårproposition där utskottet i en separat beslutspunkt hanterar oppositionspartiernas motionsyrkanden om införande av ett system för ROT-stöd, förslag om miljöfordon och förslag om hanteringen av ungdomsarbetslösheten (bet. 2008/09:FiU20). Samtliga motionsyrkanden avslogs. I den första beslutspunkten hade de tre oppositionspartierna var sin reservation men i den andra beslutspunkten hade de en gemensam reservation. väcktes fyra följdmotioner med mellan 6 och 18 yrkanden. Fi- nansutskottet hade två punkter i utskottets förslag till riksdagsbeslut. I punkt 2 tillstyrktes delvis ett yrkande från följdmotion om utvärdering av jobbskatteavdraget. Övriga motionsyrkanden och propositionens riktlinjeyrkande behandlades i punkt 1, där de fyra oppositionspartierna hade var sin reservation (bet. 2010/11:FiU20). Över hälften av propositionerna och skrivelserna föranleder följdmotioner. Uppgifter om hur många förslag som föranlett följdmotioner under /12 redovisas i nedanstående tabell. Tabell 3 Antal förslag med respektive utan följdmotion Källa: Genomgång av uppgifter framtagna från Urix. Som framgår av tabellen föranledde 67 propositioner följdmotioner och på 40 skrivelser väcktes följdmotioner. Det innebär att för av propositio- 4 MOTIONSINSTITUTET OCH FRÅGEINSTITUTEN nerna och för av skrivelserna väcktes följdmotioner. För både skrivelser och propositioner blir det (107 st. har föranlett följdmotioner av totalt 178 st.). I 6 fall av 20 (föranledde framställningar och redogörelser från riksdagsorgan följdmotioner. Antalet följdmotioner per proposition m.m. är mellan en och fyra, dvs. aldrig fler än fyra. I allt väsentligt är följdmotionerna kommittémotioner. I cirka sex fall 2011/12 har följdmotioner till propositioner bifallits och i cirka åtta fall har följdmotioner till skrivelser bifallits. Budgetpropositionen ingår inte i sammanställningen, eftersom det inte registreras några följdmotioner på den. Motioner som är svar på budgetpropositionen betraktas som motioner väckta under den allmänna motionstiden. Följdmotioner får alltså väckas med anledning av propositioner, skrivelser, framställningar och redogörelser. Som redovisats är följdmotionsrättens innebörd och omfattning inte helt klar. Av central betydelse är därvid tolkningen av uttrycket med anledning av i 3 kap. 11 § RO. Lagtext och förarbeten ger inte närmare besked utan praxis har fått vara vägledande. Nuvarande praxis är i allt väsentligt ändamålsenlig och bör ligga fast. Praxis redovisas ovan. Redogörelsen inkluderar fall när motionsyrkanden inte har fått väckas. Redogörelsen torde vara av värde såväl för ledamöter, partier som kammarkansliet. Det är önskvärt att information om innebörden av praxis fortlöpande sprids till partikanslier och ledamöter. I vissa fall har motioner väckts och remitterats till utskott trots att det kan ifrågasättas om de håller sig inom ärendets ram eller inte. För att markera att följdmotioner måste hålla sig inom ärendets ram bör en ändring göras i riksdagsordningen. En precisering av följdmotionsrätten i lagtext skulle underlätta bedömningen huruvida en följdmotion faller innanför eller utanför ärendet och vara till gagn för motionärer, partier, kammaren och kammarkansliet. Således bör det i riksdagsordningen anges att en följdmotion ska hålla sig inom ärendets ram. Den bakgrund och praxis som redovisats ovan kommer att vara ett stöd för bedömningen av om en motion håller sig inom ärendets ram eller inte. När det gäller motioner med anledning av den ekonomiska vårpropositionen finns det skäl att påminna om uttalanden om att vårpropositionen bör utmynna i ett förslag om godkännande av allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. I konsekvens med detta förutsätts, anförde , oppositionspartierna anpassa sina följdmotioner och avstå från att föra fram förslag i olika detaljfrågor (förs. 2000/01:RS1 s. 72 f.). Yrkanden i följdmotioner på den ekonomiska vårpropositionen ska således hålla sig på samma nivå som propositionen. Det innebär att motionsförslag med anledning av propositionens förslag om riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken inte ska få innehålla fler yrkanden än propositionen. Ett yrkande från regeringen om riktlinjer motsvaras således av ett 4 MOTIONSINSTITUTET OCH FRÅGEINSTITUTEN yrkande i en följdmotion. Detta är i enlighet med kommitténs förslag att en motion ska hålla sig inom ramen för ärendet. I fråga om motioner med anledning av propositioner med ändringsbudgetar bör det i linje med vad som framkommit vid praxisgenomgången framhållas att vad som sägs där om ärendets ram i förhållande till anslagshöjningar respektive anslagssänkningar naturligtvis även gäller i förhållande till föreslagna förändringar på inkomstsidan. I en följdmotion kan således yrkas på att en sådan höjning eller sänkning helt eller delvis ska avslås, men yrkandet får inte innebära ett förslag om höjning eller sänkning utöver vad som föreslås i propositionen. Som konstaterats är en avgränsning av följdmotionsrätten i förhållande till en proposition med ändringsbudget som lämnas som den allmänna motionstiden löper mer problematisk. Det kan därför vara av värde att framhålla det rimliga i att de motioner som behandlas i samband med denna i möjligaste mån ändå bör hålla sig inom ärendets ram och endast avse förslag som påverkar budgeten för det innevarande året. Förslag med påverkan behandlas inom ramen för behandling av budgetpropositionen. Förslag till lagtext återfinns i 9 kap. 11 § i förslaget till ny riksdagsordning. 4 MOTIONSINSTITUTET OCH FRÅGEINSTITUTEN I förarbetena till gällande bestämmelser anförs att om ett stort antal propositioner avlämnas kan det vara motiverat att variera motionstiderna så att de inte går ut på . Det kan även i enstaka fall vara rimligt med en längre motionstid på större propositioner. Kommittén vill framhålla uttalande att man förutsätter att regeringen dels beaktar alla möjligheter att lämna realistiska bedömningar om när propositioner och skrivelser kommer att kunna lämnas till , dels fortsätter strävandena att undvika anhopning av ärenden i anslutning till stoppdagen och även i övrigt lämna propositioner till i så god tid som möjligt innan riksdagsbehandlingen behöver avslutas. Sammanfattningsvis konstaterar kommittén att det redan finns möjligheter för att besluta om förlängd motionstid. Möjligheterna utnyttjas också. Det finns därför inte skäl att ytterligare underlätta beslut om förlängd motionstid. Motioner med anledning av en proposition, en skrivelse, en framställning eller en redogörelse får väckas från den dag då propositionen, skrivelsen, framställningen eller redogörelsen anmäldes i kammaren. Om en proposition eller en framställning måste behandlas skyndsamt, får , om den anser att det finns synnerliga skäl, på förslag av regeringen eller det riksdagsorgan som lämnat framställningen besluta om kortare motionstid. Om det finns särskilda skäl, får på förslag av talmannen besluta att förlänga motionstiden (3 kap. 11 § RO). Ett förslag om förlängning av motionstiden lämnas senast vid det andra sammanträdet efter det då propositionen, skrivelsen, framställningen eller redogörelsen anmäldes i kammaren. Ett beslut om förlängning fattas senast vid nästa sammanträde (3.11.1 RO). Den faktiska motionstiden kan således bli längre än . För det första gäller att om är , söndag eller annan helgdag, förlängs motionstiden till nästa vardag (3:18 RO). För det andra kan besluta förlänga följdmotionstiden om det finns särskilda skäl. fanns också en möjlighet att vid beräkning av följdmotionstiden bortse från dagar som inföll under uppehåll i riksdagsarbetet med eller . räknas längre uppehåll i kammarens arbete som särskilda skäl för att förlänga motionstiden. Förlängning av motionstiden beslutas ofta i samband med juluppehållet och sommaruppehållet. var möjligheten att förlänga motionstiden begränsad till anslagspropositioner med flerårsplaner. Ärenden i vilka motionstiden förlängdes 4 MOTIONSINSTITUTET OCH FRÅGEINSTITUTEN var därför sällsynta (, Riksdagspraxis, 1996, s. 36). kunde förlängas med . Vid beräkning av motionstid kunde enligt då gällande lydelse av riksdagsordningen bortses från dag som infaller under uppehåll i riksdagsarbetet eller . detta att motionstiden generellt förlängdes över juluppehållet och påskuppe- hållet och de två sammanträdesfria veckorna under . föreslog att tidsgränsen skulle tas bort som möjligheterna till förlängning av motionstiden skulle utvidgas 1993/94:TK1 Reformera riksdagsarbetet 1). Bakgrunden var att utred- ningen också föreslog en förlängning av om och fler pleni- skulle dock förryckas om fler plenifria veckor automatiskt skulle leda till att även motionstiderna förlängdes. Det fanns därför behov av en ny reglering av förfarandet vid uppehåll. ansåg att det också fanns ett generellt behov av en smidigare reglering av motionstiderna även i andra fall för att underlätta riksdagsarbetet och anpassa motionsarbetet till planeringen. anförde vidare följande. kan besluta att med förlänga mo- tionstiden på proposition med anslag som redovisas i en flerårsplan. föreslår att denna tidsgräns tas bort som möjligheterna till för- längning av motionstid utvidgas. Om särskilda skäl föreligger skall riks- dagen på förslag av talmannen kunna besluta om förlängd motionstid. Särskilda skäl kan t.ex. vara längre uppehåll i kammarens arbete. stort antal propositioner avlämnas kan det också vara motiverat att variera motionstiderna så att de inte går ut på . även i enstaka fall vara rimligt med en längre motionstid på större propo- Förlängning av motionstiden bör i regel komma i fråga under jul- och Inget hindrar dock att normal eller förlängd motions- tid går ut under sådant uppehåll. Förlängningen kan också skilja sig från proposition till proposition. är fri att ändra sitt beslut om Det kan bli aktuellt om behandlingen av ett ärende tidigareläggs, t.ex. tas upp . Vi utgår från att det i nor- malfallet är talmannen som föreslår en sådan ändring. I princip bör en generell förlängning under övriga uppehåll inte före- Frågan om en eventuell förlängning får avgöras från fall till fall och hänsyn tas till planeringen av riksdagsarbetet och ledamöternas ar- I normalfallet kan det bli fråga om en förlängning med någ- Endast i undantagsfall kan en förlängning med mer än fem da- gar bli aktuell. 1993/94:TK1 Reformera riksdagsarbetet 1, s. KU tillstyrkte förslaget utan kommentarer (bet. 1993/94:KU18). 4 MOTIONSINSTITUTET OCH FRÅGEINSTITUTEN Kammarkansliet har tagit fram uppgifter om i vilken utsträckning motionstiden förlängs. I följande tabell redovisas det ungefärliga antalet fall där förlängd motionstid beslutats. Tabell 4 Antal förslag med förlängd motionstid Siffrorna gör inte anspråk på exakthet men ger en bild av omfattningen. Om- fattningen kan variera mellan åren på grund av hur plenifria veckor infaller. När ett parti begär förlängd motionstid handlar det i praktiken om en förlängning av tiden över ett gruppmöte, så att motionstiden löper ut . I en promemoria från framgår dels att förslag om förkortad motionstid förekommer relativt sällan (i genomsnitt drygt två propositioner per –2008), dels att flertalet propositioner med förslag om förkortad motionstid gäller utrikespolitiska eller internationella förhållanden (deltagande i fredsstyrkor, dubbelbeskattningsavtal m.m.). Förslag om förkortad motionstid i propositioner som rör finanspolitiska eller budgetpolitiska förhållanden var sällsynta fram tills /09 (, pm Förkortad motionstid, ). En aspekt på frågan om förlängd motionstid rör anhopning av propositioner. Enligt 3 kap. 5 § RO bör regeringen lämna propositioner på sådana tider att en anhopning av arbete hos om möjligt undviks. Regeringen ska samråda med talmannen om detta. () har granskat propositionsavlämnandet . Utskottet konstaterade i betänkande 2008/09:KU10 s. 32 f. att den bedömning som gjorts vid tidigare granskningar av regeringens propositionsavlämnande äger giltighet även för /08. En stor mängd propositioner har hopats vid och inför den s.k. stoppdagen . Det kan, enligt KU, finnas omständigheter som medför att regeringen inte kan styra över propositionsavlämnandet i ett enskilt fall. Regeringen har redovisat målsättningen att många planerade propositioner under det nu innevarande ska lämnas än den stoppdag som gäller, anförde KU. 4 MOTIONSINSTITUTET OCH FRÅGEINSTITUTEN KU anförde att man förutsätter att regeringen dels beaktar alla möjligheter att lämna realistiska bedömningar om när propositioner och skrivelser kommer att kunna lämnas till , dels fortsätter strävandena att undvika anhopning av ärenden i anslutning till stoppdagen och även i övrigt lämna propositioner till i så god tid som möjligt innan riksdagsbehandlingen behöver avslutas. I betänkande 2012/13:KU10 s. 47 f. uppmärksammas frågan om hur tidpunkterna för regeringens avlämnande till av propositioner som innehåller lagförslag förhåller sig till de föreslagna tidpunkterna för ikraftträdande av lagförslagen. Utskottet noterar att det genomsnittliga antalet dagar mellan bordläggning och föreslaget ikraftträdande har sjunkit för varje valperiod . Mellan en sjättedel och en femtedel av propositionerna har lämnats så att de bordlagts senare än före det föreslagna ikraftträdandedatumet. I en del ärenden ges därmed inte, enligt utskottet, fullt ut den tid som den bör ha för behandling av förslagen. Utskottet understryker vikten av att i så stor utsträckning som möjligt påbörja arbetet med att genomföra EU-direktiv redan i slutfasen av förhandlingsarbetet för att på så vis förkorta utredningstiden i lagstiftningsärenden. Därigenom kan sena överlämnanden av propositioner med lagförslag om möjligt undvikas. Även andra möjligheter att i största möjliga mån undvika sena överlämnanden bör uppmärksammas, t.ex. utbildning av berörda tjänstemän. Tröskeln för att besluta om förlängd motionstid är redan lägre än för beslut om förkortad motionstid. Det räcker med särskilda skäl för beslut om förlängd tid medan synnerliga skäl krävs för förkortad motionstid. Det är också mycket vanligare med förlängd motionstid än förkortad motionstid. I förarbetena till gällande bestämmelser anförs att om ett stort antal propositioner avlämnas kan det vara motiverat att variera motionstiderna så att de inte går ut på . Det kan även i enstaka fall vara rimligt med en längre motionstid på större propositioner (förs. 1993/94:TK1 s. 226). Kommittén vill framhålla uttalande att man förutsätter att regeringen dels beaktar alla möjligheter att lämna realistiska bedömningar om när propositioner och skrivelser kommer att kunna lämnas till , dels fortsätter strävandena att undvika anhopning av ärenden i anslutning till stoppdagen och även i övrigt lämna propositioner till i så god tid som möjligt innan riksdagsbehandlingen behöver avslutas (bet. 2008/09:KU10). Sammanfattningsvis konstaterar kommittén att det redan finns möjligheter för att besluta om förlängd motionstid. Möjligheterna utnyttjas också. Det finns inte skäl att ytterligare underlätta beslut om förlängd motionstid. 4 MOTIONSINSTITUTET OCH FRÅGEINSTITUTEN 4.3 Allmän motionstid året om samt förenklad beredning av motioner Argument för och mot allmän motionstid året om redovisas. Kommittén kan konstatera att det inte finns tillräckligt stöd för att införa en allmän motionstid året om. Kommittén lägger därför inte fram något förslag i denna del. Det finns redan möjlighet till förenklad beredning av motioner. Denna möjlighet utnyttjas också av utskotten och det finns därför inte heller skäl att utvidga möjligheten. Enligt regeringsformen (4 kap. 4 § RF) får en riksdagsledamot väcka förslag i fråga om allt som kan komma under prövning om inget annat bestäms i RF. Vidare sägs att ett ärende som väcks av regeringen eller en riksdagsledamot före avgörandet ska beredas av ett utskott. I riksdagsordningen (3 kap. 9 § RO) anges att en riksdagsledamot lämnar ett förslag till genom en motion. I en och samma motion får inte förslag i skilda ämnen sammanföras. Talmannen anmäler motionerna i kammaren. – under den allmänna motionstiden – får motioner väckas i fråga om allt som kan komma under prövning. Den allmänna motionstiden pågår från början av som inleds , september eller oktober och så länge som motioner får lämnas med anledning av budgetpropositionen.