urf · H0A5URF2 · 2013-02-26 00:00:00 — Riksdagsdirektören skulle enligt förslaget ha närvaro- och yttranderätt vid styrelsesammanträden och det yttersta ansvaret för föredragningen av ärenden. 3 Den parlamentariska ledningen av Talmannen, eller i hans eller hennes ställe, någon av de vice talmännen leder arbete. Inför beslut som rör kammarens arbete ska talmannen samråda med gruppledarna, dvs. en särskild företrädare för de partigrupper i som motsvarar partier med av rösterna vid det senaste valet. är en förvaltningsmyndighet vars uppgift är att skapa förutsättningar för ledamöterna att fullgöra sitt förtroendeuppdrag. Riksdagsdirektören är förvaltningens chef och leder den löpande verksamheten under styrelsen. I de kommande avsnitten presenteras organisation och olika organ. Talmannen och de tre vice talmännen leder arbete – tillsammans utgör de talmanspresidium. Enligt regeringsformen ska inom sig för varje valperiod välja en talman samt en förste, en andre och en tredje vice talman (4 kap. 2 §). som en riksdagsledamot är talman utövas hans eller hennes uppdrag som riksdagsledamot av en ersättare (4 kap. 13 §). De vice talmännen deltar dock i riksdagsarbetet som andra riksdagsledamöter och ersätts i utskott m.m. när de faktiskt tjänstgör exempelvis i kammaren. Talmannen har vissa i regeringsformen fastslagna konstitutionella uppgifter och befogenheter, som exempelvis att besluta att ska sammanträda någon annanstans än i (4 kap. 1 §), att leda regeringsbildningsprocessen och därvid föreslå en statsminister och på vägnar förordna en nyvald statsminister(6 kap. 4-6 §§) samt ingå i (10 kap. 12 §). Talmannen eller en vice talman kan härutöver i vissa situationer, om statschefen är förhindrad att fullgöra sina uppgifter eller om kungahuset utslocknar, förordnas av regeringen att tjänstgöra som tillfällig riksföreståndare (5 kap. 7 § andra stycket). Dessutom har talmannen en rad uppgifter som följer av riksdagsordningen. När riksdagsordningen talar om talmannen avses även en vice talman, när denne tjänstgör som talman. Talmannen leder först och främst kammarens sammanträden (2 kap. 1 §), i vilket utöver att bestämma talarordningen och fördela ordet bl.a. inbegrips att kalla till sammanträden, låta upprätta en föredragningslista och ställa proposition till beslut med anledning av de yrkanden som lagts fram. Efter en acklamation med anledning av talmannens proposition ska talmannen vidare till- 3 DEN PARLAMENTARISKA LEDNINGEN AV 2012/13:URF2 kännage hur beslutet enligt hans eller hennes mening blev och befästa detta med ett klubbslag om inte omröstning begärs (5 kap. 5 §). Talmannen beslutar dessutom exempelvis i frågor om kortare ledigheter för ledamöter (1 kap. 6 § andra stycket), är ordförande i ordförandekonferens (1 kap. 9 § andra stycket) och beslutar om en interpellation eller skriftlig fråga ska få ställas (6 kap. 1 och 4 §§). Vissa andra beslut får fattas av talmannen först efter samråd med gruppledarna eller något annat riksdagsorgan, exempelvis riksdagsstyrelsen eller ett utskotts presidium. Talmannen ska i stor utsträckning samråda med gruppledarna om arbetet i kammaren, exempelvis i frågor om anordnande av debatter utan samband med annan handläggning (särskilt anordnad debatt) och talartiden vid en sådan debatt (2 kap. 10 § och tilläggsbestämmelse 2.14.2), uppläggningen av kammarens överläggningar (2 kap. 13 §) eller om den under ett för inlämnande av interpellationer (tilläggsbestämmelse 6.1.1). Talmannen samråder med riksdagsstyrelsen inför beslut om längre uppehåll i kammarens arbete (2 kap. 6 §). Innan talmannen väcker ett förslag om att ett ärende ska avgöras efter endast en bordläggning ska han eller hon samråda med berört utskotts presidium, dvs. ordförande och vice ordförande (tilläggsbestämmelse 5.1.1). Det anges också i vissa fall att talmannen ska samråda med de vice talmännen. Så är fallet exempelvis med beslut om ordningen vid sammanträdet för öppnande (1 kap. 4 § tredje stycket). Talmannen är också ordförande i riksdagsstyrelsen, som härutöver består av tio riksdagsledamöter. Talmanspresidiet biträds av ledningsstaben med pressfunktioner, riksdagsstyrelsens information till medierna, sekreterarfunktioner och beredningen av talmannens budgetfrågor. Den parlamentariska ledningen av var , som framgår av redovisningen av den historiska utvecklingen, uppdelad på två organ: talmanskonferensen och förvaltningsstyrelsen. I talmanskonferensen, som hade till uppgift att överlägga med talmannen i frågor om riksdagsarbetets planering, ingick förutom talmannen och de vice talmännen en företrädare för varje partigrupp i , utskottens ordförande samt förvaltningsstyrelsens vice ordförande. Förvaltningsstyrelsen utgjorde ledningen av myndigheten som hade till uppgift att handlägga personalfrågor, anslagsfrågor och förvaltningsfrågor i övrigt för och i viss mån för övriga myndigheter. Förvaltningsstyrelsen bestod av talmannen som ordförande och åtta andra riksdagsledamöter som valdes av . Den uppdelade ledningsorganisationen medförde vissa samordningsproblem. Mot den bakgrunden inrättades en samlad styrelse för . Riksdagsstyrelsen består av talmannen som ordförande, eller en vice talman om talmannen har förhinder, och tio andra riksdagsledamöter som riks- 2012/13:URF2 3 DEN PARLAMENTARISKA LEDNINGEN AV dagen utser inom sig för valperiod. En av styrelsens primära uppgifter är att leda arbete, medan talmannens primära uppgift är att leda arbete (1 kap. 5 § riksdagsordningen). Talmannen deltar i riksdagsstyrelsens beslut och har rätt att rösta. Styrelsens sammansättning är sådan att representanter för de fyra största partierna är ledamöter, Socialdemokraterna och med fyra ledamöter var, samt och med en ledamot vardera. Representanter för de övriga riksdagspartierna har närvaro- och yttranderätt men får inte rösta vid beslutsfattande. Detsamma gäller de vice talmännen och riksdagsdirektören. De partier som endast en representant, med eller utan beslutanderätt, representeras av sin gruppledare. Gruppledarna representerar även de två största partierna, tillsammans med tre ytterligare ledamöter. Även riksdagsstyrelsen har uppgifter som regleras i riksdagsordningen. Av 1 kap. 5 § framgår att riksdagsstyrelsen överlägger om planeringen av riksdagsarbetet, leder och beslutar i ärenden av större vikt som rör internationella kontaktverksamhet. Som exempel på frågor som kan vara föremål för beredning och beslut i riksdagsstyrelsen kan följande nämnas: planering av riksdagsarbetet, framställningar till om exempelvis riksdagsarbetet eller vissa av myndigheter, beslut att tillsätta en utredning, frågor om renovering av , budgetfrågor, anställning av chef för ett utskottskansli och frågor om utskottens utrikes resor. Riksdagsdirektören är ansvarig för beredningen av ärendena och utpekas som föredragande i styrelsen. I praktiken är det dock i regel den ansvariga tjänstemännen som är föredragande. Vad som i dagligt tal benämns som gruppledare definieras i riksdagsordningen som särskilda företrädare som ska utses av de partigrupper i som motsvarar partier med av rösterna i hela riket vid det senaste valet till (1 kap. 5 § tredje stycket). Dessa ska enligt samma bestämmelse samråda med talmannen om arbetet i kammaren i enlighet med bestämmelserna i riksdagsordningen. Det vanligaste är att alla partigrupper i motsvarar ett parti med av rösterna. Så är fallet under innevarande valperiod och något annat har heller aldrig förekommit sedan nuvarande bestämmelser om mandatfördelningen i infördes. Enligt 3 kap. 7 § regeringsformen får ett parti som har fått färre röster än av rösterna i hela riket men av rösterna i en valkrets, delta i fördelningen av de fasta valkretsmandaten i den valkretsen. Ett parti kan därmed vara representerat i utan att en särskild företrädare för detta parti får delta i den gruppledarkrets som talmannen enligt riksdagsordningen ska samråda med. Riksdagsordningens bestämmelser som rör gruppledarna omfattar inte heller riks- 3 DEN PARLAMENTARISKA LEDNINGEN AV 2012/13:URF2 dagsledamöter som lämnat det parti de valdes in för, s.k. vildar. Även om en eller flera sådana ledamöter skulle bilda partigrupper, motsvarar dessa grupper inte partier med av rösterna vid det senaste riksdagsvalet, varför de inte ingår i gruppledarkretsen. Som exempel på frågor där talmannen enligt riksdagsordningen är skyldig att samråda med gruppledarna kan följande nämnas. Av 2 kap. 10 § tredje stycket riksdagsordningen följer att talmannen ska samråda med gruppledarna innan han eller hon beslutar om en s.k. debatt utan samband med annan handläggning. Av tilläggsbestämmelse 2.14.2 följer vidare att tiden för anföranden i en sådan debatt bestäms av talmannen efter samråd med gruppledarna. Av 13 § i samma kapitel framgår att samråd ska äga rum om uppläggningen av kammarens överläggningar. Talmannen fastställer också efter samråd med gruppledarna den dag under ett då interpellationer senast ska ges in till kammarkansliet för att bli besvarade före sommaruppehållet (tilläggsbestämmelse 6.1.1 andra stycket). Som exempel på beslut som talmannen får fatta först efter samråd med gruppledarna kan här slutligen nämnas beslut om när svaret på en skriftlig fråga ska lämnas när frågan har framställts under ett längre uppehåll i kammarens arbete (tilläggsbestämmelse 6.4.1 fjärde stycket). Gruppledarna har inte någon formell beslutande- eller vetorätt utan utgör ett samrådsorgan på det sätt som har beskrivits här. I praktiken förankras dock många förslag och beslut i denna krets först, för att sedan formellt beslutas av talmannen eller riksdagsstyrelsen. Talmannen överlägger med ordförandena i utskotten och i frågor av gemensamt intresse som rör arbetet i kammaren, utskotten och (1 kap. 9 § riksdagsordningen). Överläggningarna kan avse exempelvis vissa inslag i utskottsarbetet, där rutiner kan skilja sig åt mellan olika utskott. De olika utskottens respektive ordförande och ordförande kan utbyta erfarenheter och diskutera för- eller nackdelar med mer enhetliga rutiner. består alltså av 16 ordförande och talmannen och biträds därutöver av ett antal tjänstemän. 4 Den operativa ledningen av är en förvaltningsmyndighet som har till uppgift att underlätta och möjliggöra arbete. Detta stöd ges både i fråga om beredningen av ärenden i utskottens och EU-nämndens kanslier och i kammaren och genom den övriga verksamheten som gäller exempelvis fastigheter, riksdagsledamöternas bostäder och tekniska utrustning, säkerhet, omvärldsbevakning och bibliotek och information om arbete. Ett visst stöd ges också till partikanslierna. leds av riksdagsstyrelsen med talmannen som ordförande. Riksdagsdirektören deltar vid riksdagsstyrelsens sammanträden. Riksdagsstyrelsen beskrivs ytterligare ovan. instruktioner beslutas av (9 kap. 3 § riksdagsordningen). ska i den omfattning som bestämmer, när det gäller och myndigheter, handlägga bl.a. personalfrågor, upprätta förslag till anslag på statsbudgeten och i övrigt handlägga frågor om förvaltningen inom samt besluta om föreskrifter och råd i dessa frågor. Riksdagsdirektören är chef över myndigheten och leder myndigheten efter riksdagsstyrelsens riktlinjer och direktiv. Han eller hon är dessutom kammarsekreterare och sekreterare i krigsdelegationen. Uppgifterna som kammarsekreterare beskrivs så att direktören låter föra protokollet vid sammanträden med kammaren. Han eller hon expedierar beslut och biträder i övrigt talmannen i riksdagsarbetet (9 kap. 1 § riksdagsordningen). Av 16 § lagen (2011:745) med instruktion för framgår att ärenden som inte enligt instruktionen ska beslutas av styrelsen eller personalansvarsnämnden ska avgöras av riksdagsdirektören eller, om riksdagsstyrelsen inte bestämt något annat, av den riksdagsdirektören utser. Riksdagsdirektören utses av kammaren genom val. Valet bereds av talmannen och gruppledarna och äger rum i början av det första efter ett ordinarie riksdagsval och gäller tills en ny direktör utsetts. Vid val med slutna sedlar är den vald som får minst tre fjärdedelar av de avgivna rösterna. I arbetsordning preciseras riksdagsdirektörens uppgifter och befogenheter. Där anges bl.a. att riksdagsdirektören ska besluta om internbudgeten och fördela de resurser som ställs till förfogande. Riksdagsdirektören ska också besluta i frågor av större vikt som inte ska beslutas av riksdagsstyrelsen, beredskapsplaner och anställning av avdelningschefer. Riksdagsdirektören ska också besluta om riktlinjer och föreskrifter. Exempel på sådana är Riksdagsdirektörens föreskrift om Riks- dagsförvaltningens organisation och Riksdagsdirektörens föreskrift om beslut i ekonomiska och personaladministrativa frågor inom . Under riksdagsstyrelsen leder riksdagsdirektören också det s.k. ledamotsrådet, som tar upp frågor av administrativ natur som är av betydelse för ledamöterna, som frågor om bostäder, resor och teknisk utrustning. I rådet ingår, förutom riksdagsdirektören, en ledamot från varje parti. är ett rådgivande organ till riksdagsdirektören utan beslutanderätt. Riksdagsdirektören har också regelbundna möten med partikanslicheferna. Ledningsgruppen är ett forum för diskussion och samråd om verksamhet. I gruppen ingår inga förtroendevalda utan endast tjänstemän. I gruppen ingår, förutom riksdagsdirektören och den biträdande riksdagsdirektören, chefen för ledningsstaben, planeringschefen och cheferna för de olika avdelningar som sorterar under riksdagsdirektören, dvs. kammarkansliet, utskottsavdelningen, administrativa avdelningen, serviceavdelningen, it-avdelningen och kommunikationsavdelningen. Vid ett sammanträde med ledningsgruppen kan även andra personer närvara för att föredra ärenden. Vid ett sammanträde med ledningsgruppen förfogar varje medlem över för att ta upp frågor av principiell natur som rör den egna avdelningen eller som helhet. Ledningsgruppen är ett informellt samrådsorgan utan beslutanderätt. De formella beslut som kan behöva fattas i frågor som diskuteras i ledningsgruppen fattas i enlighet med de beslutsordningar som finns inom och , ofta av riksdagsdirektören. Gruppen sammanträder – för ett mer strukturerat möte med en dagordning och för en informell gemensam lunch, som kan utnyttjas för allmän information medlemmarna emellan men alltmer kommit att utnyttjas för formella möten i ledningsgruppen. Riksdagsdirektören har dessutom en beredning med var och en av ledningsgruppens medlemmar. 5 Utvärdering av ledningsstrukturen och de olika organen Utvärderingen av ledningsstrukturen och de olika organen har i huvudsak genomförts genom intervjuer med förtroendevalda och ledande tjänstemän inom . Dessa har utlovats anonymitet och resultatet av intervjuerna kommer därför att redovisas i allmänna ordalag. I de fall där bara en eller ett fåtal av de intervjuade personerna kommit med en synpunkt kommer detta att framgå. En utgångspunkt vid alla samtal har varit att riksdagsledamöterna har rätt till en mycket god service och hjälp för att kunna fullgöra sina uppdrag på bästa sätt. Det är därför glädjande att det allmänt sett framkommer en mycket positiv bild av organisation och servicenivå. Tjänstemännen trivs på sina arbeten och riksdagsledamöterna upplever servicen från förvaltningen som mycket god. Slutsatsen av utvärderingen i denna del är därför, trots de förbättringsförslag som kommer att anges nedan, att fungerar mycket väl. Slutligen ska nämnas att intervjuerna genomförts . Det innebär att det när denna rapport publiceras har passerat sedan intervjuundersökningen genomfördes. I slutskedet av arbetet har framkommit att vissa anmärkningar som gjordes vid intervjutillfällena kan vara överspelade och avse problem som lösts under resans gång. Utredningen har dock av praktiska skäl endast i begränsad utsträckning kunnat ta hänsyn till sådana ändrade förhållanden. Flertalet respondenter har uttryckt att det i vissa fall finns oklarheter i fråga om vem som ansvarar och beslutar i vissa frågor. Det gäller framför allt i frågor som rör fastigheter, som renoveringsarbeten och teknisk utrustning, och administrationen kring utskottens utrikes resor. Oklarhet kan ibland råda kring vad som beslutats vid sammanträden i de olika organen och framför allt om vem som ansvarar för verkställighet av besluten. Några framhåller att stämningen eller kulturen är sådan att deltagarna vid sammanträdena inte genom frågor eller påpekanden försöker reda ut oklarheterna. I stället ägnas betydande tid åt att i efterhand försöka klargöra vad som faktiskt beslutats och vem som ska verkställa besluten. 5 UTVÄRDERING AV LEDNINGSSTRUKTUREN OCH DE OLIKA ORGANEN 2012/13:URF2 Åsikterna om ordförandekonferensen spretar. Den förhärskande uppfattningen tycks vara att den i princip har ett syfte att fylla då det saknas andra forum för överläggningar i utskottsgemensamma frågor. Däremot är det tydligt att ordförandekonferensen har svårt att fylla sitt syfte. Detta beror enligt tämligen samstämmiga uppgifter på att många av deltagarna i konferensen är oengagerade och dåligt förberedda. Dessutom är frånvaron ofta stor och ofta förekommer att de kallade inte närvarar på hela sammanträdet. Det framkommer också att det kan finnas skäl att koncentrera ordförandekonferensen till frågor om arbetet i utskotten och , eftersom forum för överläggningar om kammarens arbete redan finns genom samrådsförfarandet mellan gruppledarna och talmannen samt inom riksdagsstyrelsen. De som förespråkar en sådan lösning bedömer att detta också kan leda till ett större engagemang bland utskottens ordföranden. Merparten av respondenterna som haft någon åsikt om ledamotsrådet anser att det har en funktion att fylla och att det inte finns några uppenbara problem med rådets uppgifter eller funktion. Åsikter om att rådet saknar betydelse samt att de frågor som tas upp i ledamotsrådet lika gärna kan avhandlas i styrelsen har framförts, men denna uppfattning företräds endast av en minoritet. Riksdagsstyrelsen är det organ som de intervjuade haft mest åsikter om, och också det organ om vilket flest kritiska synpunkter har framförts. De synpunkter och den kritik som framförts rör olika aspekter på styrelsen och dess arbete. De mest frekvent förekommande synpunkterna redovisas nedan under respektive rubrik. Styrelsen består av tio ordinarie ledamöter. Dessutom har varje parti som inte representeras av en ledamot i styrelsen rätt att närvara med en person, som också har yttranderätt. Därutöver närvarar ett antal tjänstemän vid sammanträdet. Sammantaget är det ofta mer än tjugo personer som deltar vid sammanträdena. En ofta framförd åsikt är att det stora antalet personer som deltar medför att styrelsen inte blir ett organ för diskussion och överläggningar som en styrelse i ett bolag eller i andra förvaltningsmyndigheter. Flertalet respondenter har också beskrivit att antalet deltagande ledamöter leder till en 2012/13:URF2 5 UTVÄRDERING AV LEDNINGSSTRUKTUREN OCH DE OLIKA ORGANEN återhållsamhet när det gäller att uttrycka tankar och idéer liksom att det förhindrar ett fritt meningsutbyte. Styrelsens parlamentariska sammansättning ses som en fördel eller en nödvändighet av en klar majoritet av de riksdagsledamöter som har intervjuats. Bland tjänstemännen går dock åsikterna isär i denna fråga. Som huvudsakligt skäl till att styrelsen bör vara parlamentariskt sammansatt anförs styrelsens ansvar för planeringen av arbetet i kammaren. En ofta framförd åsikt är också att även andra frågor än de som direkt rör kammarens eller utskottens arbete kan få en politisk dimension och att det därmed är rimligt att de fattas av politiker. Även ändamål, att underlätta och möjliggöra arbetet i , ses som ett skäl för den parlamentariska sammansättningen. Emot en parlamentarisk sammansättning har anförts skäl av varierande art. Ett skäl som flera nämnt är att styrelsens arbete långt ifrån enbart sysslar med frågor som har en politisk dimension eller rör kammaren. I de rena förvaltningsfrågorna upplevs ibland ett begränsat intresse från ledamöterna och flera av de intervjuade ledamöterna har anfört att de sitter i för att hålla på med politik, inte förvaltningsfrågor. Dessutom är ledamöterna inte är tillsatta med hänsyn till sina sakkunskaper inom specifika områden, som myndighetsstyrning, ekonomi, fastighetsfrågor etc. Den sakkunskap inom olika förvaltningsanknutna områden som avgör sammansättningen av andra myndighetsstyrelser saknas därför i regel i riksdagsstyrelsen. Mot den bakgrunden ifrågasätter flera om styrelsen har den sakkunskap som krävs för att fatta välgrundade beslut i vissa frågor. En fråga med anknytning till den om styrelsens storlek som flera tagit upp är att det i praktiken inte är motiverat att de två största partierna har fyra representanter vardera, eftersom ledamöterna från samma parti alltid röstar lika i alla frågor. Detta beror enligt dessa respondenter på att frågorna regelmässigt har föredragits på partinivå före styrelsemötet. 5.5.3 Systemet med ersättare Enligt utredningsdirektiven ska frågan om det behövs en tydligare reglering av vad uppdraget som styrelseledamot innebär avseende ansvar och befogenheter beröras. En fråga med anknytning till detta är det system som finns med ersättare för samtliga styrelseledamöter. Detta är i princip unikt för riksdagsstyrelsen och förekommer inte i andra myndighetsstyrelser. Anledningen till det är framför allt att styrelseledamöterna har ett personligt ansvar för de beslut som de medverkar till. Detta anses i regel kräva att ledamoten har möjlighet att sätta sig in i frågorna som beslutas och förstå dess innebörd och verkningar. Till det kommer att ett beslut i en fråga av mer strategisk eller långsiktig natur har betydelse för styrelsens arbete . De uppfattningar som framkommit när det gäller systemet med ersättare gör 5 UTVÄRDERING AV LEDNINGSSTRUKTUREN OCH DE OLIKA ORGANEN 2012/13:URF2 gällande att detta inte främjar styrelsens arbete, eftersom det minskar känslan av personligt ansvar och motverkar kontinuitet i arbetet. Enligt en av företagen undersökning är det mer regel än undantag att ersättare deltar vid styrelsens sammanträden. Enligt utredningstjänsten är det endast vid ett fåtal tillfällen som samtliga ordinarie ledamöter har deltagit på styrelsens sammanträden. Som exempel kan nämnas att, under /12, har minst tre ersättare tjänstgjort vid åtta av nio sammanträden och vid två av dessa nio har hälften av de ordinarie ledamöterna varit frånvarande. 5.5.4 Frågor som behandlas i riksdagsstyrelsen Riksdagsstyrelsen ska enligt 1 kap. 5 § andra stycket riksdagsordningen överlägga om planeringen av riksdagsarbetet, leda samt besluta i ärenden av större vikt rörande internationella kontaktverksamhet. Styrelsens ledning av ska i princip innefatta beslut i ekonomiskt och principiellt viktiga frågor och i övrigt ge direktiv för riksdagsdirektören och förvaltningens arbete. Enligt merparten av de intervjuade ägnar styrelsen dock alltför stor del av mötestiden åt överläggningar och beslut i detaljfrågor som i princip inte bör hanteras på styrelsenivå. En av flera företrädd uppfattning är att det ägnas åt detaljfrågor än åt frågor av större principiell vikt. Detta framstår genomgående som det enskilt största problemet i riksdagsstyrelsen. En förklaring som flera för fram till att de principiellt viktiga frågorna diskuteras i begränsad omfattning vid styrelsemötena är att de redan varit uppe för diskussion vid möte med gruppledarna samt att partierna redan har en bestämd uppfattning inför styrelsesammanträdena. Beslutet på styrelsemötet blir därför bara en formalisering av ett i praktiken redan fattat beslut. En annan förklaring till att det ofta förs långa och relativt detaljerade diskussioner i frågor av mindre vikt är att ärendenas beredning inte fungerar optimalt. har på utredningens uppdrag gjort en genomgång av frågor som behandlats av riksdagsstyrelsen och hänfört frågorna till olika områden. Av denna granskning framgår att styrelsen vid varje sammanträde diskuterar planeringen av kammarens sammanträden och frågor om utrikes resor.