rir · H1B51 · 2013-02-14 00:00:00 — noterar att många länder ser den civila och militära rymdverksamheten som en helhet. Dessa länder har som utgångspunkt att effektivare resursutnyttjande kan skapas och ren civil rymdverksamhet användas för militära syften. Exempelvis har EU som utgångspunkt att data från Galileosatelliter och GMES/ska kunna användas även för I hanteras inte civil och militär rymdverksamhet i ett sammanhang. Det finns inte något tydligt utpekat samordningsansvar för rymdfrågor på . Detta bidrar till att helhetsperspektiv inte kan tas. Enskilda departements ansvarsområden styr myndigheternas instruktioner. Därmed finns det heller ingen befogenhet på myndighetsnivå att ta ett helhetsgrepp. Rymdstyrelsens strategi som är formulerad utifrån myndighetens instruktion, inte utifrån den samlade svenska rymdverksamheten, är ett sådant exempel. Ett annat exempel är att kompetens kring rymdverksamhet är mycket fragmenterad, där ett antal tjänstemän på olika departement delvis utifrån det enskilda departementets ansvarsområde har rymdfrågor i sina arbetsuppgifter. 6.1.1Det internationella sammanhanget kräver konkreta målsättningar Hantering av rymdfrågor sker ofta i internationella förhandlingar där olika aspekter av rymdfrågor förhandlas i olika forum av olika företrädare för . menar att eftersom helhetssyn saknas blir samordningen genom gemensamberedningsprocesser inte tillräcklig eftersom denna inte genomsyras av målen för svensk rymdverksamhet. till följd att företrädare framför motsatta ståndpunkter alternativt inte framför någon svensk ståndpunkt alls, trots att frågan kan vara viktig för svensk rymdverksamhet. Rymdverksamheten domineras av internationella förhandlingar där ställningstaganden görs med konsekvenser framåt av enskilda tjänstemän. Underlagen är framtagna utifrån de skilda ansvarsområden som GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN finns på respektive departement och myndighet och helhetsperspektivet genomsyrar därmed inte underlagen. konstaterar att flera andra länder har konkretiserade målsättningar i sina strategier och att ansvaret för utformning av rymdpolitik finns på hög politisk nivå. De konkreta målsättningarna ger förutsättningar i dessa länder för ett tydligt agerande i internationella förhandlingar. Det finns ofta också en tydlig utpekad samordnande funktion. En bred förankring, utvärdering och uppföljning präglar också rymdpolitiken i många andra länder. 6.1.2 Förutsättningar saknas för diskussion om prioriteringar anser att den svenska förvaltningen av rymdverksamhet karaktäriseras av fragmentisering och avsaknad av konkretiserade målsättningar. Därmed tas inga underlag för diskussion om prioriteringar fram. Enligt karaktäriseras effektiva prioriteringar i rymdverksamhet av att finansiering kanaliseras till ändamål där nyttan blir så stor som möjligt för samhället i stort. Ett effektivt nyttjande av rymdinfrastrukturen kännetecknas av att infrastrukturen tillgängliggörs för medborgare och företag. För att identifiera effektivitet i dessa sammanhang är det viktigt att såväl producenter och slutanvändare får möjlighet att diskutera innehållet med beslutsfattare med befogenheter att beakta alla delar av rymdverksamhet. menar att relevanta producenter och slutanvändare i en vidare krets inte haft möjlighet att påverka prioriteringarna i svensk rymdverksamhet . Därmed riskerar regeringens styrning att leda till ineffektiva prioriteringar. 6.2Avsaknad av systematisk uppföljning försvårar omprövningar konstaterar att någon uppföljning av rymdverksamheten som helhet inte har gjorts. Rymdverksamhet är visserligen svår att utvärdera men det finns en svag utvärderingskultur inom detta område, där få försök görs att utvärdera rymdverksamheten samlat. konstaterar att Rymdstyrelsen i sitt uppdrag att stödja teknikutveckling inte genomfört uppföljningar eller analyser som kan ge underlag för prioriteringar.249 Rymdstyrelsen är dock en liten myndighet 249Regeringens innovationsstrategi nämner som en viktig prioritering uppföljning av innovationssatsningar. Rymdstyrelsen anger i svar på faktagranskning att en utvärdering gjorts, Effektutvärdering av Rymdstyrelsens finansiering av teknikutveckling, Technopolis 2010. SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? med begränsade personalresurser utifrån ett mycket vittgående uppdrag. Myndigheten tar fram de viktigaste underlagen för prioriteringar, men med tanke på de begränsade personalresurser som finns på myndigheten finns det en risk att underlagen inte kan få tillräcklig omfattning och djup för att möjliggöra en bedömning av behov av omprövning. En viktig förutsättning för uppföljning och utvärdering inom rymdområdet är att det genom dokumentationen på går att följa hur rymdrelaterade ärenden bedrivits. har under granskningen konstaterat att det finns flera brister i dokumentation av rymdrelaterade ärenden. anser att när rymdverksamheten inte följs upp och inte utvärderas får det till följd att medel fortsätter att kanaliseras på i stort sett samma sätt som tidigare utan att nödvändiga omprövningar görs som tar hänsyn till förändrade omvärldsförhållanden. 6.2.1 Endast finansiella aspekter av rymdverksamhet följs upp konstaterar att den uppföljning som finns ibland annat Rymdstyrelsens årsredovisning fokuserar på hur stor andel medel svenska forskare och företag får tillbaka från respektive program i EU och . Därmed följs endast en del av aspekterna med rymdverksamhet upp och vidare syften i form av exempelvis samhällsnytta inkluderas inte. Eftersom kunskapen brister kring resultat och effekter kan inte den vidare nyttan identifieras och följas upp. Det blir därmed omöjligt att värdera nyttan av olika typer av satsningar på rymdverksamhet. Flera av ESA:s och program drivs av syftet att ha oberoende tillträde till rymden, till gagn för europeisk samhällsnytta, trots att verksamheten i flera avseenden visar bristande kostnadseffektivitet och fördyrande processer. Dessutom blir systemet med industrireturer fördyrande genom att det drivs av medlemsländernas vilja att utveckla egen rymdkompetens. Ett exempel på att finansiella aspekter snarare än nyttan med rymdverksamhet är viktigast för är positionen om budgetrestriktivitet som genomsyrar EU-förhandlingar även när det gäller rymdpolitik. Det är givetvis viktigt att driva frågor om kostnadseffektivitet men saknas i de fall granskat beaktandet av målsättningar om exempelvis större samhällsnytta i förhandlingar om rymdsatsningar. menar att eftersom huvuddelen av svenska rymdsatsningar sker genom EU och ESA-systemen där verksamheten bedrivs med samhällsnytta som mål så är det en brist att uppföljningen inte omfattar dessa aspekter. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 6.2.2 Regeringens återrapportering till är inte ändamålsenlig menar att regeringens återrapportering till inte ger fullständig insyn i hur svenska rymdsatsningar prioriteras. ESA-arbetet rapporteras till genom budgetpropositionen. I budgetpropositionen framför regeringen att ESA-samarbetet möjliggör för svenska forskare att i samarbete med europeiska kollegor genomföra projekt som är för kostsamma att genomföra med enbart nationell finansiering. Vidare framhåller regeringen den höga kvaliteten på svensk forskning och industri inom rymdområdet.250 Dock rapporteras ingen uppföljning av resultaten av ESA-samarbetet, exempelvis att svenska företag har svårt att få ESA-uppdrag inom jordobservationsprogrammet. Detta trots att gjort stora satsningar i detta program. Vidare informerades inte alls inför ministerrådsmötet om den svenska prioriteringen att gå ur bärraketprogrammet och den kraftiga ökningen av medel till jordobservationsprogrammet som därmed möjliggjordes. Inför fick en föredragning av regeringen om de svenska prioriteringarna. I detta sammanhang menade regeringen att jordobservation är ett särskilt starkt svenskt område. Detta trots att uppdragen till svenska företag inom just jordobservation inte motsvarat förväntningarna. menar att regeringen i detta fall inte gett fullständig information till riksdagen.251 När det gäller rymdfrågorna i EU får däremot regelbunden information. Inför beslut i informerar regeringen genom de rutiner som finns fastlagda kring och fackutskott. Dock sker dessa diskussioner i nära anslutning till beslut om exempelvis rådsslutsatser. har därmed i praktiken begränsad möjlighet att påverka de svenska ståndpunkterna. Dessutom är dokumentation som rör möten ofullständig vilket försvårar för att följa diskussioner och vilka frågor och på vilket sätt regeringen drivit svenska intressen.252 2012/13:1, utgiftsområde 16, s. 184. 251I svar på faktagranskning från anges att informationen om att jordobservation är ett särskilt starkt svenskt område är vidimerat av Rymdstyrelsen. Regeringen informerade inte om industrireturer. 252Granskning ärendehantering av rymdrelaterade frågor på samt , . I svar från på faktagranskning anges att påbörjat ett arbete för att åtgärda dessa brister . har granskat även dessa akter och funnit att akterna är ofullständiga. SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? anser att dessa beslut är så viktiga för svensk rymdverksamhet att anser att det är rimligt att får ökad insyn i dessa frågor. 6.3SSC styrs inte som en del av svensk rymdverksamhet anser att SSC:s ägare, staten, genom att ge bolaget enbart avkastnings- och utdelningsmål, utan koppling till intentioner, styr SSC helt separerad från övrig svensk rymdverksamhet. Därmed utgör inte bolaget i praktiken en del av svensk statlig rymdverksamhet. Bolaget ansvarar för en av de för mest utvecklingsstrategiska tillgångarna i rymdverksamheten, . Grunden för är ett internationellt samarbetsavtal. Därmed blir driften ett internationellt åtagande för som rymdbasen utgör en viktig resurs för svensk rymdverksamhet. Det finns på det sätt som ägaren har satt upp mål för bolaget en risk att styrningen inte tar tillvara den unika tillgång som utgör och därmed de investeringar som gjorts av svenska och övriga medverkande länders skattebetalare. anser att ägarens styrning är kluven. Bolaget har visserligen fått ansvar för driften och utvecklingen av en av svensk rymdverksamhets mest utvecklingsstrategiska tillgångar men ses i andra sammanhang som ett företag bland andra. menar att styrningen inte är anpassad till karaktären på bolaget som verksamt på en nästan helt uteslutande statlig marknad där andra förutsättningar finns än på renodlade kommersiella marknader.253 Den nuvarande inriktningen på SSC bygger på att bolaget behåller uppdraget att sköta och utveckla . konstaterar att de planer bolaget fastlagt tillsammans med ägaren för att utveckla till en bas för satellituppskjutning är beroende av att de förutsättningar som finns i form av internationella avtal och nyttjanderätt till marken är oförändrade. konstaterar att synen på huruvida det var rätt att sälja ut satellitdivisionen inte är samstämmig bland svenska rymdaktörer. I denna fråga tar inte ställning men konstaterar att andra länder ser egna satellitutvecklingsresurser som en utvecklingsstrategisk tillgång för landet. noterar att överväganden om strategisk tillgång inte 253I sitt svar på faktagranskning menade SSC att detta sätt att styra mot avkastningsmål är under omprövning och att uppdraget från ägaren för verksamhetsdelarna skiljer sig åt. Ägaren har under granskningens genomförande tagit initiativet till en förändrad ändamålsbeskrivning som kommer att förtydligas i samband med en måldialog . Ändamålsenligheten i den nuvarande avkastningsmodellen har varit ett återkommande tema i dialogen mellan SSC och ägaren. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN ingick i de beslutsunderlag som togs fram av som förberedelse för försäljningen.254 Avkastningsmålet för SSC är fastlagt utifrån en marknadsriskprissättning på privata marknader. Eftersom SSC verkar på en i princip helt statlig marknad borde prissättningen istället ta hänsyn till riskerna som finns på helt statliga marknader. När denna typ av riskbedömning är det enda styrmedlet blir styrningen inte anpassad efter den marknad bolaget verkar på. Ägaren har dock inte sett någon anledning att anpassa nivån eftersom inte pekat ut något särskilt samhällsuppdrag. Eftersom bolaget har problem med lönsamheten kan konsekvenserna bli att utvecklingssatsningar av betydelse för den samlade svenska rymdverksamheten inte förverkligas och att verksamheten utvecklas i en riktning mot verksamheter som ger säkra intäkter. noterar att bolaget vid tiden för försäljningen av satellitdivisionen hade stora likvida tillgångar. SSC:s profil har ända sedan tillblivelsen huvudsakligen varit ett bolag med hög nivå på teknikutveckling och hög innovationsgrad. Denna typ av bolag har normalt svårt att generera hög avkastning och värde för sin ägare. konstaterar också att jämförbara statligt ägda utvecklingsbolag i såväl som utomlands inte har avkastningsmål. drar därmed slutsatsen att ägaren styr SSC genom avkastningsmål utan hänsyn till bolagets utvecklingsstrategiska uppdrag. Detta innebär att SSC inte fullt ut kan bidra till svensk rymdverksamhets fortsatta utveckling. Dessutom är nivån på avkastningsmålet inte anpassat till bolagets verksamhet inom teknikutveckling och den institutionella marknad bolaget är verksamt på. 6.4Organisationen av statlig rymdverksamhet leder till inlåsning konstaterar att rymdmarknaden är institutionell och domineras av statliga upphandlingar, som ibland är konkurrensutsatta. finns det marknadssegment med stor tillväxtpotential, särskilt i de delar av marknaden som avser rymdtjänster. Marknadsanalysen visar att det är svårt att få medel till rymdverksamhet från andra svenska finansiärer än Rymdstyrelsen. Detta skapar enligt en begränsad marknad med liten möjlighet att växa. 254I svar på faktagranskning och menar representanter från SSC att orsaken till detta är att bolaget inte hade något uppdrag från ägaren att bedriva satellitutveckling. SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? marknadsanalys som visar på liten tillväxt i rymdsektorn i Exemplet med svårigheten för SSC:s projekt att få finansiering för att utveckla teknik för att bogsera satelliter visar på en oförmåga från det marknadskompletterande statliga systemet för finansiering att bedöma Trots att Rymdstyrelsen argumenterade för att projektet var viktigt för fanns ingen möjlighet i systemet att hitta finansiering. Detta menar tyder på ett ineffektivt resursutnyttjande och en oförmåga hos aktörer utanför den inre rymdsfären att bedöma rymdverksamhetens potential. Den slutna marknaden med få kunder och finansiärer leder till begränsad effekt av statliga medel i form av nya och växande svenska rymdföretag. Denna begränsade effekt gör att den potential för tillväxt och konkurrenskraft som finns hos svenska rymdföretag inte utnyttjas fullt ut. 6.4.1 Den institutionella rymdmarknaden kräver anpassad styrning konstaterar att uppdrag till rymdindustrin inte kommer till stånd och fördelas enligt gängse marknadslogik. resurseffektivitet stå tillbaka för nationella intressen och omsorg om nationella företag. Exempelvis finns i tre dominerande företag belägna i de länder som har störst tillgång till ESA:s industrireturer. Små länder som får därmed agera underleverantörer till dessa stora företag. Svenska företag kan därmed få en konkurrensnackdel eftersom företag i stora länder har möjlighet att få ta del av attraktivare uppdrag. Vissa andra länder, särskilt utanför , satsar därför i större utsträckning än på nationella rymdprogram där de egna företagen får möjlighet att utveckla sin kompetens och därmed för förutsättningar att stärka sin konkurrenskraft. Eftersom huvuddelen av de svenska skattemedlen till rymdområdet kanaliseras till är utrymmet för nationella program begränsat. Ett av skälen till att huvudsakligen medverka i är att det ger möjlighet för svenska företag att delta i internationella samarbeten på områden som inte kan komma till stånd nationellt. Ett annat skäl är att Rymdstyrelsen varken har kompetens eller personalresurser att granska teknikinnehåll i samband med nationella rymdprogram. Enligt blir därmed Rymdstyrelsens sätt att fördela pengar i avgörande för vilken typ av rymdföretag som kan finnas i . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 6.4.2 Begreppet kommersiell rymdverksamhet används missvisande Svensk förvaltning använder begreppet kommersiell som om det finns möjlighet till större lönsamhet utanför den marknad som benämns ickekommersiell, det vill säga där Rymdstyrelsen, eller EU är kunder. anser emellertid att rymdmarknaden inte är en kommersiell marknad. Rymdmarknaden domineras av statliga aktörer och därmed statlig finansiering. Användningen av denna terminologi kan verka missledande särskilt som rapporteringen görs för aktörer som inte finns på rymdmarknaden och inte känner till användningen av begreppet. Detta blir ett problem eftersom marknadslogiken är annorlunda på rymdmarknaden än på andra marknader som benämns kommersiella och där det finns en större andel privata kunder och investeringar. Det finns sålunda en risk för misstolkning och för en överdrivet optimistisk syn på tillväxtmöjligheter. 6.4.3 Tillväxten på svensk rymdmarknad är begränsad konstaterar att aktörerna som är aktiva inom rymdverksamhet gärna vill visa att verksamheten ligger i forskningsfronten, att samhällsnyttan är stor och att det finns stora hävstångseffekter. är det svårt att mäta samhällsnyttan på ett tillförlitligt och jämförbart sätt. Det sätt som Rymdstyrelsen visar på samhällsnyttan i sin årliga enkätundersökning visar på utvecklingen i en mycket snäv krets av företag. Eftersom svarsfrekvensen dessutom är relativt låg () är det svårt att dra slutsatser om hävstångseffekter. Dessutom visar Rymdstyrelsens kartläggning av svenska företags deltagande i EU:s forskningsprogram, tema rymd, att deltagandet är lågt från företagen. marknadsanalys visar också att antalet företag endast ökar i liten utsträckning och att antalet anställda i den svenska rymdindustrin är relativt . Regeringen har framfört att svenska företag hävdar sig väl i såväl som i GMES/genom att få uppdrag. Regeringen menar att är ett viktigt område för svensk rymdindustri under överskådlig framtid och att jordobservation är starkt svenskt område. konstaterar dock att det bara är två företag som fått uppdrag inom och att utfallet i form av uppdrag till svenska företag inom GMES/ inte motsvarat de svenska förväntningarna. Det har varit mycket svårt för nya och mindre företag att dra nytta av stora europeiska rymdprojekt. Det är enbart de stora svenska rymdföretagen som fått uppdrag inom och /. SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? konstaterar att rymdmarknaden är institutionell och präglas inte av gängse marknadslogik. Därmed behöver styrningen anpassas efter dessa förhållanden. De förhållanden som är särskilt viktiga att beakta är att det finns förutsättningar för svenska företag att få affärer från de ESA- och EU-program som prioriterar, att balansen mellan internationell och nationell finansiering gynnar tillväxten i svenska rymdföretag, samt att de finansieringsbehov som finns hos svenska rymdföretag kan tillgodoses. menar att den statliga styrningen inte i tillräcklig utsträckning beaktar dessa förhållanden. konstaterar att det inte görs några försök att undersöka effekterna av den samlade svenska rymdverksamheten. De undersökningar som finns på enstaka insatser och marknadsanalys visar att svensk rymdindustri såsom den är definierad i denna granskning har liten tillväxt. Det är oklart huruvida genomförandet av svensk rymdverksamhet bidrar till att uppnå den eftersträvade hävstångseffekten på den statliga investeringen vilket får till följd att rymdverksamheten inte utgör en drivkraft för innovation. Regeringen ger trots detta en bild av stora tillväxtmöjligheter för svensk rymdindustri. Regeringen ger också intryck att svensk rymdindustri redan är framgångsrik genom EU:s och ESA:s satsningar och att satsningarna ger tillväxt i rymdindustrin under en överskådlig framtid. menar att denna bild av svensk rymdindustris tillväxtmöjligheter och konkurrenskraft inte är förankrad i verkliga förhållanden. Därmed finns en risk att faktiska problem inte uppmärksammas och att förbättringsåtgärder inte vidtas. 6.5Låg medvetenhet om behovet av att skydda rymdinfrastrukturen menar att det finns en medvetenhet i den svenska förvaltningen om att rymdinfrastrukturen är samhällskritisk, men det är inte alltid självklart att rymdinfrastrukturens roll och behovet av säker rymdinfrastruktur beaktas i praktiken. Exemplet med miljösatelliten visar hur känslig rymdinfrastrukturen är för störningar. När förlorade kontakten med satelliten bidrog detta till att tillförlitliga algblomningsprognoser inte kunde utföras. Det faktum att inte hade några alternativ att få tag på informationen som behövdes visar också på att beredskapen för störningar behöver utvecklas. Den förlorade kontakten med Envisat visar också på behovet av att kunna hantera avveckling av satelliter. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN har begränsad satellitkapacitet för jordobservation och är i stor utsträckning beroende av inköp från andra länders satelliter. och /kommer att kunna ge viss kapacitet. I en av de viktigaste pågående processerna för skyddet av rymdinfrastrukturen – förhandlingen om rymdkoden – har den svenska förvaltningen inte visat någon förmåga att uppmärksamma frågan och gemensamma svenska ståndpunkter har heller inte formulerats. Som frågan hanterats har det blivit en fråga för ett enskilt departement. är i stor utsträckning beroende av tillgång till data från andra länders satelliter. Det finns därför ett behov för ett land som att bevaka det pågående arbetet på internationell nivå som syftar till att reglera tillgången på satellitdata. För att stärka IT-säkerheten arbetar såväl som med att utveckla satellitbaserade tjänster för bredbandskommunikation som ett alternativ om befintliga system slås ut. Motivet bakom dessa initiativ var från början stärkt konkurrenskraft för inhemsk industri men gör också att ländernas känslighet för störningar i bredbandskommunikation minskar. menar att den svenska beredskapen för skydd att rymdinfrastrukturen behöver utvecklas. 6.6Konsekvensanalyser av beslut om oberoende tillträde till rymden saknas Ett återkommande motiv bakom många av ESA:s och satsningar är ett oberoende tillträde till rymden. Ett oberoende tillträde till rymden ses som ett sätt att säkra rymdinfrastrukturen för viktiga samhällstjänster. oberoende innebär i detta fall att har egna satelliter och egen möjlighet att skjuta upp satelliterna. Motsatsen är att vara hänvisad till kapacitet. I regeringens forsknings- och innovationsproposition 2012 finns ett tydligt ställningstagande om vikten av europeiskt oberoende tillträde till rymden och att och därmed även ska bli oberoende till tredje lands prioriteringar. konstaterar att regeringen gör detta ställningstagande om oberoende tillträde till rymden utan något underlag i form av konsekvensanalys av alternativen för beroende respektive oberoende tillträde till rymden. SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? I den forsknings- och innovationsproposition som presenterades 2012 och behandlades i framhåller regeringen att rymdverksamhet har stor och växande betydelse i samhället, både internationellt och i . Regeringen menar också att svensk rymdverksamhet därför har en fortsatt viktig roll och att en nationell strategi är motiverad. För att förbättra förutsättningarna av de statliga investeringarna i rymdforskning och rymdteknik anser att regeringen bör verka för att svensk rymdverksamhet i högre utsträckning än kan bidra till att intentioner uppnås. För att uppnå detta krävs emellertid att styrningen av svensk rymdverksamhet utgår från en helhetssyn. Granskningen ger anledning för att lämna följande rekommendationer. Dessa åtgärder behöver enligt vidtas oavsett om en nationell rymdstrategi tas fram eller inte. 6.7.1 Regeringens fortsatta arbete med rymdverksamhet