rir · H1B55 · 2013-05-08 00:00:00 — 2002/03:TU6 Lag om elektronisk kommunikation, s. 26. 2002/03:TU6 Lag om elektronisk kommunikation, s. 26. Målen nämns även i bet. 2009/10:TU18 Tillgängliga elektroniska kommunikationer, s. 7. 2003/04:TU1 UO 22 Kommunikationer, s. 152. 2002/03:110, bet. 2002/03:TU6, rskr. 2002/03:228. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN bedömer att det övergripande målet för sektorn elektroniska kommunikationer som antagits av förutsätter att regeringen preciserar målen och styr utifrån ett helhetsperspektiv. Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation är den svenska implementeringen av för området elektroniska kommunikationer och infördes . 23 Svenska beslutsfattande organ på alla nivåer ska i enlighet med den unionsrättsliga lojalitetsprincipen säkerställa att det europeiska regelverket för dessa marknader fungerar väl i Sverige.24 Regeringen har tydliggjort ansvarsfördelningen i förvaltningen för detta.25 Vid tillämpningen av regelverket är det den svenska regleringsmyndigheten för området, PTS, som ska göra de marknadsekonomiska bedömningarna och fatta de beslut som krävs enligt regelverket.26 1.4.3Statens ägande på marknaden Regeringen lägger fram riktlinjer för styrning av de statliga bolagen i statens ägarpolicy. Där slås fast att det är av största vikt att bolagen som ägs av staten förvaltas på ett aktivt och professionellt sätt, med värdeskapande som ett övergripande mål. Det innebär att bolagen ska agera långsiktigt, effektivt och lönsamt, ges förmåga att utvecklas samt skapa värde genom ett hållbart företagande.27 1.4.4 Staten som användare av elektroniska kommunikationer har uttalat att en av den offentliga sektorns huvudsakliga roller är att vara avancerad upphandlare och ett gott föredöme.28 Regeringen har tagit fasta på detta vid ett flertal tillfällen. I den digitala agendan konstaterar regeringen att det är viktigt att den offentliga sektorn stimulerar innovation och entreprenörskap genom upphandling och standardisering.29 23Propositionen byggde bland annat på en utredning tillsatt av regeringen (Dir. 2001:032, ) med uppgift att föreslå ny lagstiftning och myndighetsorganisation inom området för elektronisk kommunikation. Utredningen avrapporterade sitt uppdrag i två betänkanden Lag om elektronisk kommunikation (SOU 2002:60) och Myndighetsfrågor m.m. (SOU 2002:109). Rättsutlåtande angående staten på telekommarknaden. Hettne, (). 25Regeringskansliet har ett särskilt ansvar för att rättsakter genomförs i rätt tid och på ett korrekt sätt och statsförvaltningen som tillämpar EU-lagstiftningen har ett ansvar att säkerställa att detta görs på ett korrekt och rättssäkert sätt.. Se prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 51. 26Rättsutlåtande ang. staten på telekommarknaden. Hettne, (). 27Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande, s. 2. 2004/05:TU9 IT och elektronisk kommunikation, s. 11. 29It i människans tjänst – en digital agenda för , s. 7, Regeringen , . 1.4.5Förordningar för myndigheternas förvaltning har i granskningen också utgått från förordningar för myndigheter som beslutats av regeringen. Myndighetsförordningen (2007:515) fastställer att myndigheternas ledning ansvarar för verksamheten inför regeringen och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen. Myndighetens ledning ansvarar också för att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. I förordning (2007:1244) om konsekvensutredningar vid regelgivning ställs krav på hur myndigheter ska utreda, samråda och motivera sitt arbete med föreskrifter och allmänna råd. 1.4.6 Regeringens återrapportering till har understrukit vikten av att de politiska målen för sektorn elektronisk kommunikation följs upp och utvärderas, och att resultatet återredovisas till riksdagen.30 För att få en samlad bild av utvecklingen i förhållande till de mål inom politikområdet som har beslutat om efterfrågar utskottet en redovisning av uppnådda resultat för politikområdet som helhet och över tiden.31 Utifrån mål för sektorn elektroniska kommunikationer och målen för it-politiken, utskottsbetänkanden och regeringens uttalanden gör bedömningen att det statliga åtagandet på och för telekommarknaden bör uppfylla följande kriterier: 1.Staten ska säkerställa att den svenska telekommarknaden kontinuerligt utvecklas och befinner sig i internationell framkant i följande avseenden. För det första genom effektiva och säkra elektroniska kommunikationer som ger största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster och deras pris och kvalitet. För det andra ska de elektroniska kommunikationerna vara hållbara, användbara och tillgodose framtidens behov. 2.Staten ska reglera telekommarknaden för att skapa en telekommarknad karakteriserad av effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar samt främja internationell harmonisering. Nationella beslutsfattande organ på alla nivåer ska, i enlighet med den unionsrättsliga lojalitetsprincipen, säkerställa att det europeiska regelverket fungerar väl i . 2002/03:TU6 Lag om elektronisk kommunikation, s. 19, 93. 2004/05:TU1 UO 22 Kommunikationer, s. 70. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 3.Det statliga ägandet på telekommarknaden ska präglas av en professionell och aktiv förvaltning. 4.Staten ska främja marknadens utveckling genom ett avancerat användande av elektroniska kommunikationer. 5.Regeringen ska rapportera till om de statliga insatserna och deras effekt på marknaden och tydligt visa på den svenska telekommarknadens internationella position. För att besvara de tre delfrågorna i granskningen har fokuserat på tre delar av det statliga engagemanget för och på marknaden: implementeringen och tillämpningen av den statliga regleringen enligt LEK för att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens, det statliga innehavet av digital infrastruktur samt staten som upphandlare på slutkundsmarknaden. Granskningen omfattar perioden då LEK antogs till , då granskning startade. För att besvara den första delfrågan om effektiv konkurrens och fortsatt utveckling av marknaden har granskat regeringens och PTS insatser för att införa en konkurrensfrämjande förhandsreglering enligt 4 kap LEK (den konkurrensfrämjande förhandsregleringen kommer i rapporten benämnas konkurrensreglering för ökad läsbarhet).32 Regleringen ska ge förutsättningar för en effektiv konkurrens på marknaden. Den är ett kraftfullt och ingripande verktyg som kan ha stor påverkan på marknadens operatörer. avgränsning utgår från den problembild inom detta område som beskrevs i betänkandet Effektivare LEK 2006.33 PTS är en myndighet med omfattande uppgifter förutom de konkurrensreglerande besluten som nämns ovan. har dock i denna granskning avgränsat sig till PTS konkurrensreglerande beslut då dessa har direkt betydelse för frågan om regleringsosäkerheten på marknaden. 32PTS reglering enligt 4 kap. LEK är en förhandsreglering i den betydelsen att den syftar till att åtgärda kommande konkurrensproblem (se avsnitt 2.2, 3.1 och 3.2 nedan för mer detaljerad information om regleringens förutsättningar och genomförande). I konkurrenslagen (2008:579) finns bestämmelser om åtgärder mot konkurrensbegränsningar och förbud mot företagskoncentrationer m.m. 33Se avsnitt 3.3. har granskat i vilken mån PTS rutiner och arbetssätt är utformade för att säkerställa kvalitet i myndighetens beslut inom detta område. Regleringsosäkerhet kan ha flera bidragande orsaker, från regelverkets utformning till hur prövning genomförs i domstol. Granskningen omfattar dock inte domstolarnas arbete för att avgöra mål enligt LEK. Inte heller regleringens utformning har granskats.34 har genom dokumentstudier, intervjuer och statistikinsamling granskat hur regeringen och PTS analyserat den svenska implementeringen av regleringen, vilka åtgärder som genomförts och i vilken mån dessa haft effekt. Detta gäller särskilt de svårigheter som uppmärksammats avseende PTS konkurrensreglerande tillsynsbeslut samt tvistlösningsbeslut. Dessutom har låtit , docent i EU-rätt, göra en rättsanalys av den svenska regleringen och hur den förhåller sig till styrande EU-regler och svensk förvaltningstradition (se bilaga 1). 1.6.2Statens ägande på marknaden I syfte att besvara den andra delfrågan har granskat regeringens styrning av det statliga innehavet av digital infrastruktur. har i denna del av granskningen fokuserat på hur regeringen har hanterat det innehav som är helt i statlig ägo, genom , , och . Regeringens styrning av innehavet har granskats genom dokumentstudier och intervjuer. har dessutom givit i uppdrag att göra en kartläggning av innehavet, och en företagsekonomisk analys av potentialen för synergier mellan de olika statliga aktörerna. Utifrån den kartläggningen har dessutom PTS som expertmyndighet tillfrågats om en bedömning av innehavets betydelse på marknaden och för möjligheten att uppnå målen på området. 1.6.3Staten som upphandlare av elektroniska kommunikationer För att besvara den tredje delfrågan, om statens roll som användare på slutkundsmarknaden, har regeringens initiativ för att staten ska vara en effektiv upphandlare på området granskats genom dokumentstudier och intervjuer. Kammarkollegiets arbete har granskats med hjälp av konsultföretaget , som fått i uppdrag att bedöma två ramavtal för elektroniska kommunikationer utifrån ett innovationsvänligt perspektiv, det vill säga om de befordrar ökad nytta och större behovstillfredsställelse. granskningen avgränsats till den statliga användningen genom upphandling på slutkundsmarknaden. 34 Se dock bilaga 1 för en diskussion av regelverkets utformning och domstolsprövningen. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Kapitel 2 behandlar den svenska telekommarknaden och statens åtaganden och styrmedel på marknaden. Regeringens och PTS arbete för en väl fungerande konkurrensreglering av telekommarknaden behandlas i kapitel 3. Det statliga ägandet av infrastruktur, och regeringens styrning av detta, behandlas i I kapitel 5 beskrivs den statliga rollen som användare. Kapitel 6 behandlar regeringens rapportering till om marknadens utveckling och regeringen och de granskade myndigheternas fullgörandet av statens åtaganden. slutsatser och rekommendationer återfinns i kapitel 7. Till rapporten hör fyra bilagor tillgängliga på hemsida ––Rättsutlåtande ang. staten på telekommarknaden (), ––PTS statistik över konkurrensreglerande beslut och rättsprocesser, ––Granskning av Kammarkollegiets ramavtals-upphandlingar inom telekom utifrån ett innovationsvänligt perspektiv (), ––Referenser i rapporten. Övrigt material tillgängligt på hemsida är: Offentlig version av Staten på telekommarknaden – Ägande (). Materialet i sin helhet finns dokumenterat i projektakten. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 2 Staten och telekommarknaden I detta kapitel beskrivs den svenska telekommarknaden samt statens åtaganden för och på marknaden. De styrmedel som granskningen omfattar presenteras. använder begreppet telekommarknaden för att beskriva en samlad marknad för elektroniska kommunikationsnät och elektroniska kommunikationstjänster.35 Det är den samlade marknad där alla de produkter och tjänster som omfattas av mål görs tillgängliga för de svenska medborgarna. De granskade statliga verksamheterna påverkar olika delar av denna samlade marknad. menar dock att marknaden och dess utveckling måste analyseras från ett samlat perspektiv, i linje med mål. Användningen av elektroniska kommunikationer utvecklas snabbt. Myndigheter, företag och enskilda medborgare har alla integrerat elektroniska kommunikationer i vardagen. Tjänsteutbudet som möjliggjorts av elektroniska kommunikationer är enormt, och utvecklingen av nya tjänster och användningsområden går snabbt framåt. Förvaltning och myndigheter har anammat utvecklingen. Allt mer av kontakten med medborgarna och kontakten myndigheter emellan sker med hjälp av den nya tekniken.36 Elektroniska kommunikationer, och den digitala infrastrukturen är av avgörande betydelse för en majoritet av de svenska samhällsfunktionerna. Användarna har en viktig roll som drivande kraft i marknadens utveckling, genom att vara aktiva i sitt användande och ställa krav på producenterna. Användarna ställer inte bara krav på pris, utan också på tjänsteutbud och 2002/03:110, s. 11: elektronisk kommunikationstjänst: tjänst som vanligen tillhandahålls mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät, elektroniskt kommunikationsnät: system för överföring och tillämpliga fall utrustning för koppling eller dirigering samt andra resurser som medger överföring av signaler, via tråd eller radiovågor, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier oberoende av vilken typ av information som överförs. 36SCB, Företagens användning av it 2012, (SCB, 2013), Privatpersoners användning av datorer och internet 2011, (SCB, 2012). kvalitet på tjänster och bandbredd. Övergången från fast telefoni till mobil kommunikation fortsätter. Det mest betydande elementet i denna övergång är mobil data, som har ökat med sedan 2011.37 har en telekommarknad där antalet aktörer vuxit starkt sedan liberaliseringen . Den nationella marknaden domineras av en handfull stora operatörer som vanligtvis agerar inom ett flertal eller alla På den nationella slutkundsmarknaden, som står för merparten av den totala marknadens omsättning, är TeliaSonera marknadsledande inom i flertalet kund- och tjänstesegment. Andra viktiga företag, beroende på delmarknad, är framförallt Tele2, , Hi3G (i slutkundsledets används varumärket ) och ComHem.38 Ett särskilt kännetecken för den svenska marknaden är de cirka 200 stadsnät som finns runt om i och som förmedlar bredband. 39 Stadsnäten är som regel i ägo och står för en betydande andel av fiberanslutna hushåll och företag.40 har lokala sammanslutningar på landsbygden, så kallade byalag, med statligt stöd börjat bygga lokala fibernät där det saknas kommersiella alternativ. Det finns cirka ett tusen sådana byalag.41 2.2Problem med flaskhalsar i infrastrukturen Infrastrukturen för elektronisk kommunikation består av ett antal nivåer som skapar förutsättningarna för en komplex värdekedja (se faktaruta 1, sidan 27). Det finns begränsningar i infrastrukturen för elektroniska kommunikationer (så kallade flaskhalsar), som försvårar etablering av nya aktörer på marknaden. Sådana flaskhalsar kan hämma konkurrens och påverka affärsmöjligheter och utnyttjande negativt. Mängden radiospektrum är exempelvis begränsad, liksom möjligheterna att få tillstånd eller rättigheter för att dra kanalisation eller bygga . Vidare har nya leverantörer små möjligheter att ansluta sig direkt till slutkunden. Vanligtvis har slutkunden bara en ledning indragen i fastigheten, PTS, 2012. (PTS-ER-2012:24, s. 39–40). 38Televerksamhet 2011, (Trafikanalys, 2012); Svensk Telemarknad 2011. PTS, 2012. (PTS-ER-2012:17); Svensk telemarknad . PTS, 2012. (PTS-ER-2012:24). 39PTS genomför 2013 en kartläggning av samtliga stadsnät. PTS har identifierat 165 stadsnätsoperatörer i form av 127 aktiebolag. Resten utgörs av kommuner som tillhandahåller någon form av stadsnät. Det finns ett antal bolag som driver stadsnät i olika kommuner, vilket innebär att cirka 200 kommuner har stadsnät. 40Svenska , s. 3. SSNf, 2012. 41Svenska stadsnätsföreningen, Fiber till byn, till-byn/. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN som ofta kontrolleras av en befintlig marknadsaktör. Varje nätägande operatör har ett monopol på tillträdet till sina slutkunder (så kallad samtalsterminering). Operatörer tar ut en kostnad för samtal mellan nät. Eftersom samtalsvolymerna mellan de olika operatörernas nät inte alltid är lika stora i alla riktningar får vissa operatörer incitament att ta ut höga kostnader för samtal till deras nät. Det finns också en stor skillnad mellan fasta och mobila nät, där samtal till mobila nät kostar mer. Detta medför att operatörer med många kunder och mobila nät har incitament att ta ut höga avgifter för samtalsterminering. Faktaruta 1: Värdekedja telekommarknaden Användarens utrustning, tjänster, information IP-nivån (Internet) Internetoperatörens nät – tjänst till användaren Flera logiska förbindelser för data- och telekommunikation (t.ex. optisk ber, koppartråd) och antenn Rör för kabel och mast för antenn Värdekedjan kan delas upp på olika sätt, men utgår från kanalisationsnivån som utgörs av den fysiska plats där infrastrukturen finns. Detta kan vara radiospektrum eller kanalisation för ledningar. På nästa nivå finns de fysiska ledningar (till exempel koppar, fiber eller koaxialkabel) eller de antenner som förmedlar signaler. Nästa nivå består av transporten av data- och telefonitrafik i de nät som skapas av den underliggande infrastrukturen. Denna transport möjliggör nästa nivå där operatörer kan koppla ihop sina nät och erbjuda kunder olika kommunikationslösningar, som abonnemang för telefoni eller Internet. Den översta nivån i värdekedjan består av de program, tjänster och det innehåll som användarna får tillgång till. Denna nivå är bred och omfattar allt från användarnas egen information till statliga e-tjänster och tjänster från lokala, nationella och globala leverantörer.42 42 Öppna nät och tjänster, s. 21–22. PTS, 2009. (PTS-ER-2009:32, 2009). Investeringar i infrastruktur är långsiktiga, riskfyllda och kräver dessutom mycket kapital.43 Därför är tillgång till och delning av infrastruktur och villkoren för detta en viktig förutsättning för en fungerande marknad med god konkurrens. En stor del av det statliga åtagandet behandlar denna problematik, genom en reglering som syftar till att möjliggöra en fungerande konkurrens. Om regleringen inte fungerar, något som diskuterades i betänkandet Effektivare LEK 2006, leder detta till att investeringsutvecklingen hämmas och möjligheterna att etablera fungerande konkurrens med fler aktörer och ett bättre utbud av tjänster till konsumenterna försvåras.44 I och med att telekommarknaden liberaliserades infördes telelagen (1993:597). Lagen syftade bland annat till att möjliggöra för andra aktörer att ta sig in på marknaden för att skapa en fungerande konkurrens. Detta skulle bland annat åstadkommas genom att reglera tillträde till dåvarande nät.45 Under de efterföljande åren skärptes regleringen upprepade gånger, och den från avknoppade myndigheten och () fick ett allt mer omfattande mandat (se kapitel 3). Telelagen ersattes 2003 av LEK. Konkurrensen förbättrades med tiden, i och med att nya aktörer etablerade sig på marknaden. 2.3Regeringens arbete med it och telekom Regeringen har understrukit vikten av det statliga ansvaret för en fungerande telekommarknad genom ett antal initiativ. Regeringens strategiska arbete för utvecklingen av it och telekom i utgår från regeringens digitala agenda (2011), utvecklad bland annat med stöd från regeringens Digitaliseringsråd.46 I Digital Agenda föreslår regeringen ett nytt mål för it-politiken: att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Det it-politiska målet har ett delmål, som anger att ska ha bredband i världsklass. Alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband.47 Som en 43Öppna nät och tjänster, s. 23–26. PTS, 2009. (PTS-ER-2009:32); I backspegeln: Erfarenheter av med telelagen, s. 3. PTS, 2003. (PTS-ER-2003:5). 44Effektivare LEK (SOU 2006:88). 45I backspegeln: Erfarenheter av med telelagen, s. 3. PTS, 2003. (PTS-ER-2003:5). 46Regeringen beslutade att inrätta ett Digitaliseringsråd under ledning av IT-ministern. 26 externa ledamöter har därefter utsetts. 2009/10:193, bet. 2009/10:TU18, rskr. 2009/10:297. presenterade regeringen sina mål i Bredbandsstrategi för (N2009/8317/ITP), där målen också operationaliseras med delmål och slutmål: 2015 bör av alla hushåll och företag ha tillgång till bredband med en hastighet om minst /s och 2020 bör denna andel vara . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN del i genomförandet av strategin beslutade regeringen att inrätta ett bredbandsforum, för att främja samverkan kring bredbandsutbyggnad.48 Genom ett flertal olika program, med start , har staten förmedlat i stöd till bredbandsutbyggnad.49 Statens egen förvaltning har förändrats i takt med utvecklingen av elektroniska kommunikationer och allt fler offentliga tjänster görs tillgängliga via nya tekniker. fattade regeringen beslut om en ny strategi: Med medborgaren i centrum – regeringen strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning.50 Regeringen slår fast tre huvudmål för politiken: en enklare vardag för medborgare, en öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet samt en högre kvalitet och effektivitet i verksamheten. Dessutom presenteras ytterligare delmål och förslag på insatser samt styrning och uppföljning av förvaltningsgemensamma utvecklingsprojekt. E-delegationen har regeringens uppdrag att arbeta med den statliga e-förvaltningen, genom bland annat koordinering av utvecklingsprojekt, vägledningar för sociala medier, verksamhetsutveckling med it och behovsdriven utveckling.51 2.4.1PTS är den centrala regleringsmyndigheten PTS är den centrala myndigheten inom området, med uppdrag att verka för att målen i it-politiken och i LEK uppnås.52 PTS har flera uppdrag för att främja eller kartlägga sektorns elektroniska kommunikationer. Myndigheten har dessutom ett uppdrag som syftar till att stärka skyddet för elektroniska kommunikationer ur ett robusthetsperspektiv, ett område där också Myndigheten för samhällskydd och beredskap (MSB) är verksam. PTS arbetar också för att öka tillgängligheten och användbarheten inom elektroniska kommunikationer, och verkar för att tillgängliggöra tekniken genom tjänster för personer med funktionsnedsättning. Som ansvarig för tillämpningen av 48http:///Om-Bredbandsforum/. Pressmeddelande i om Bredbandsforum, se d/12845/a/142677, hämtat . 49Det finns ingen heltäckande sammanställning av stöd till bredbandsstöd under hela granskningsperioden. Summan baserar sig på uppgifter som begärt från och . 50Med medborgaren i centrum. Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning. (N2012/6402/ITP). 51Delegation för e-förvaltning. Regeringen, 2009. (Dir. 2009:19); Tilläggsdirektiv till E-delegationen. Regeringen, 2010. (Dir. 2010:32). 521 § förordningen (2007:951) med instruktion för . LEK ska PTS analysera och vid behov reglera marknaden för att säkerställa förutsättningar för en effektiv konkurrens. Myndigheten förvaltar även tillgängliga radiospektrum, med målsättningen att skapa största möjliga nyttjandegrad och samhällsnytta. 2.4.2 Staten som producent Det statliga innehavet i producentledet på marknaden är omfattande. Den före detta monopolisten ägs till av den svenska staten. Utöver delägandet i TeliaSonera har staten ett helägt innehav av främst infrastruktur på marknaden, genom , , och . Dessa aktörer har tillsammans optokabel i , vilket är en väsentlig andel av den totala fibertillgången. De statligt ägda fibernäten överlappar också varandra i stor utsträckning vilket ger en mycket god geografisk täckning och skapar mycket goda förutsättningar för redundans. Tillsammans har de fyra statligt helägda aktörerna det näst största rikstäckande stomnätet efter (som ingår i ).53 Staten är med sina närmare 250 000 anställda en stor användare av elektroniska tjänster. Dessutom är staten beställare av produkter och tjänster avsedda att användas av andra slutanvändare, i normala fall landets medborgare. Användningen av elektronisk kommunikation inom statlig verksamhet är i vissa fall så omfattande att statliga myndigheter, affärsverk och bolag har byggt en egen nationell infrastruktur för att säkerställa sina behov. På telekommarknaden för slutkunder är staten, tillsammans med delar av den övriga offentliga sektorn, den enskilt största köparen av telekomtjänster.