rir · H1B59 · 2013-05-28 00:00:00 — Inom ramen för ordförandeskap har också anordnat sidoarrangemang, så kallade side events, till globala klimatförhandlingsmöten, med syfte att uppmärksamma effekterna av klimatförändringarna på Arktis.70 Långlivade växthusgaser står inte med på Arktiska rådets agenda Förhandlingsspelet i internationellt beslutfattande är ofta komplext. Förhandlingarna sker på många arenor parallellt, med en mängd olika aktörer.71 Företrädare för lyfter fram att erbjuder kontakter med aktörer som är viktiga i de globala klimatförhandlingarna.72 Frågan om minskade koldioxidutsläpp står dock inte med på Arktiska rådets agenda och driver inte på för att förändra detta.73 Växthusgaser ligger inom ramen för . Företrädare för departementen lyfter fram att framför allt driver frågan genom sitt medlemskap i , som i sin tur förhandlar i FN, inte genom medlemskapet eller ordförandeskapet i Arktiska rådet.74 Regeringens val, att inte lyfta frågan om minskade utsläpp av långlivade växthusgaser till dagordningen i , framgår varken av regeringens strategi för , eller av regeringens ordförandeskapsprogram. gör inte någon bedömning av regeringens val eller prioriteringar, men anser att dessa bör tydligt framgå av relevanta dokument. 69 Intervju med företrädare för , respektive mejl från företrädare för . 70 Mejl från företrädare för . 71 (2006). 72 Mejl från företrädare för , . 73 Intervju med företrädare för ordförandeskap i , . 74 Intervju med företrädare för ordförandeskap i , , respektive med företrädare för . GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT Företrädare för beskriver förutsättningarna för klimatarbetet enligt följande: Att ska verka för minskade utsläpp av växthusgaser, som det står i strategi för den arktiska regionen, ska ses som en grundläggande utgångspunkt. Det är inte i som arbetet för minskade koldioxidutsläpp sker eller ska ske. Utlåtandet i strategin är inte något som specifikt rör Arktiska rådet.75 Oklart vilka frågor regeringen avser hantera inom ramen för Under vart och ett av de tre prioriterade områdena i regeringens strategi för presenteras punktlistor som sammanfattar vad ska verka för inom det specifika prioriterade området (klimat och miljö, ekonomisk utveckling respektive den mänskliga dimensionen). beskrivs som den främsta multilaterala arenan för regionens specifika frågor.76 Det framgår dock inte av strategin vad som förväntas uppnås genom deltagande i och vad som istället ska hanteras genom roll i andra fora. 3.2Utsläpp av kortlivade klimatämnen sot Regeringen lyfter fram minskade koldioxidutsläpp som den viktigaste åtgärden för att begränsa uppvärmningen av . konstateras att åtgärder som minskar förekomsten av kortlivade klimatpåverkande ämnen, som sot, troposfäriskt ozon och metan, kan ha betydelse för att begränsa klimatförändringarna. Detta gäller i synnerhet på regional nivå och i det korta tidsperspektivet. 3.2.1Sverige ska verka för väsentligt minskade utsläpp av kortlivade klimatämnen – sot ska verka för väsentligt minskade utsläpp av kortlivade klimatämnen.77 Regeringen konstaterar att en minskning särskilt av sot skulle kunna begränsa den snabba uppvärmningen av och bidra till att takten i havsisens avsmältning avtar.78 Enligt regeringen avser att prioritera arbetet med denna fråga under det svenska ordförandeskapet i Arktiska rådet.79 75Intervju med företrädare för . 76Sverige verkar för arktiska frågor även inom exempelvis EU, , och FN. strategi för den arktiska regionen (2011), s. 19. 77Sveriges strategi för den arktiska regionen (2011), s. 24. Se även ordförandeskapsprogram i 2011–2013 (2011). 78Sveriges strategi för den arktiska regionen (2011), s. 26. Se även ordförandeskapsprogram i 2011–2013 (2011). 79Sveriges ordförandeskapsprogram i 2011–2013 (2011). I ARKTISKA RÅDET – EFFEKTIVT UTBYTE AV MEDLEMSKAPET? Företrädare för ordförandeskap anger att regeringen verkar för att nå ett juridiskt bindande avtal om sot för de arktiska medlemsländerna.80 Ett första steg mot ett sådant avtal tas på utrikesministermötet i . Regeringen prioriterar sot och andra kortlivade klimatpåverkande ämnen i klimatarbetet i Granskningen visar att regeringen aktivt driver frågan om kortlivade klimatämnen i arbetet och ordförandeskapet i . Regeringen anser att det, till skillnad från de långlivade växthusgaserna, finns möjlighet att direkt påverka utsläppen av de kortlivade gaserna genom rådets arbete. Fokus ligger framför allt på utsläppen av sot. lyfter fram att inriktningen mot dessa utsläpp beror på att sot i hög grad är ett regionalt problem som lämpar sig för regional reglering.81 Som tidigare beskrivits arbetar en så kallad task force inom med uppdraget att kartlägga och komma med åtgärdsförslag för att minska utsläppen av kortlivade klimatgaser i den arktiska regionen. deltar i det arbetet genom medverkan av en handläggare från och en handläggare från . Miljöministermötet i visade också att det är de kortlivade klimatgaserna som för upp på dagordningen. I de så kallade ordförandeslutsatserna från mötet upptar betydelsen av att minska utsläppen av kortlivade klimatämnen en viktig del. Oklart hur stora sotutsläpp är Det finns ingen internationellt överenskommen rapporteringsmetodik för sot. Däremot rapporteras utsläpp av partiklar, varav sot är en andel. Det är de klimatgaser som ingår i som följs upp kontinuerligt av och rapporteras till UNFCCC83. Det innebär att av kortlivade luftföroreningar med klimatpåverkan så följs metan upp enligt UNFCCC. Bland övriga kortlivade luftföroreningar med klimatpåverkan så följs utsläpp av svavel, kväveoxider, kolmonoxid, kolväten och partiklar upp och rapporteras till konventionen om 80Intervju med företrädare för ordförandeskap i , , respektive 2012- 10-25. 81Mejl från företrädare för , . 82I samlades miljöministrarna från samtliga medlemsländer i för att på svenskt initiativ träffas och diskutera klimatförändringarna i . 83United Nations Framework Convention on Climate Change. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP84). Däremot följs inte sotets andel av partikelutsläppen upp.85 Enligt uppgift från är sot svårt att mäta och det finns inte några exakta uppgifter över storleken på utsläpp av sot.86 Arktiska rådets medlemsländer har på förfrågan från rådet rapporterat in uppskattningar av respektive lands utsläpp av sot, men det har inte gjorts några mer ingående inventeringar.87 har erhållit medel från för att utveckla metoder för inventeringar av utsläpp av kortlivade klimatämnen i de nordiska länderna. Det är ett utvecklingsprojekt som startar och pågår . Företrädare för anser att projektet kommer att betyda mycket för möjligheterna att räkna på omfattningen av sotutsläppen. Myndigheten räknar med att data om kortlivade klimatämnen kommer att kunna ingå i deras ordinarie internationella rapportering av klimatpåverkande utsläpp år 2016-2017.88 Kunskapen om sotets klimatpåverkan är osäker Företrädare för konstaterar att kunskapen om sotets klimatpåverkan är osäker. Det står dock klart att sotet påverkar avsmältningen i och att sot har hälsopåverkan. För klimatfrågan är minskade sotutsläpp dock inte det viktigaste.89 Man kan hysa viss skepsis till satsningen på sot enbart som en klimatfråga. Man måste se det som en hälsofråga i städer och tätorter, men , och som ordförandeland, har valt att göra det till en klimatfråga också. (...) Man arbetar med sot för att man kan göra något på det området.90 Svårt att bedöma möjligheterna för ett juridiskt bindande avtal om sot Företrädare för Utrikes- och lyfter fram förberedelserna inför ett juridiskt bindande avtal om sot som en framgång under ordförandeskap i 85Vid slutet av räknar med att inventeringsmetodik för sot finnas utvecklat inom ramen för CLRTAP-samarbetet. Intervju med företrädare för . 86Intervju med företrädare för . 87Av den kartläggning som gjorts för del framgår att sotutsläpp –2030 kommer att domineras av den enskilda vedeldningen. Intervju med företrädare för . 88Mejl från företrädare för , respektive telefonsamtal med företrädare för myndigheten 2013- 02-12. 89Intervju med företrädare för . 90Intervju med företrädare för . I ARKTISKA RÅDET – EFFEKTIVT UTBYTE AV MEDLEMSKAPET? Departementen framhåller att driver frågan med högsta prioritet.91 Företrädare för regeringens expertmyndighet har lägre förväntningar på ett eventuellt avtal om sot. Enligt intervjuer med tjänstemän på myndigheten finns det inte några förväntningar på att avtalet kommer att innebära en överenskommelse om kortlivade klimatämnen. I bästa fall innebär det en kartläggning av möjliga åtgärder för att minska utsläppen av kortlivade klimatämnen, framför allt sot. I avtalet kan också ingå rekommendationer för hur varje enskilt land kan agera, både i andra fora och i Arktiska rådet.92 Kanske hoppas Miljö- och på ett bindande avtal ... Men det finns bara ett avtal . Det är ett stort steg om länderna skulle komma fram till något sådant.93 Företrädare för ordförandeskap beskriver miljöministermötet i som ett genombrott för en kommande överenskommelse om kortlivade klimatämnen. De ordförandeslutsatser som mötet utmynnade i beskrivs som en kompromiss om sot och ett första steg mot ett första steg mot ett bindande avtal. Regeringen ville göra ordförandeslutsatserna så välförankrade som möjligt och valde därför att förhandla dessa med övriga medlemsländer. Det innebär dock inte att slutsatserna är bindande. Dokumentets formella status kompliceras ytterligare av att det togs fram under ett miljöministermöte, en mötesform som tillkom på svenskt initiativ, och som inte ligger inom Arktiska rådets ordinarie verksamhet.94 ska enligt regeringen verka för att väsentligt minska de globala utsläppen av växthusgaser. I strategin för den arktiska regionen beskriver regeringen minskade koldioxidutsläpp som den viktigaste åtgärden för att begränsa uppvärmningen av . Detta lyfts även fram i regeringens ordförandeskapsprogram. framställs som det främsta organet för att hantera frågor som rör . 91Intervju med företrädare för ordförandeskap i , , respektive med företrädare för . 92Intervju med företrädare för . 93Intervju med företrädare för . 94Intervju med företrädare för ordförandeskap i , , respektive mejl från företrädare för ordförandeskap i , . GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT Granskningen visar att regeringen valt att inrikta klimatarbetet i mot kortlivade klimatämnen. Fokus för regeringens klimatarbete i ligger på kortlivade klimatämnen och att nå ett juridiskt bindande avtal om sot. Regeringen har inte lyft frågan om minskade utsläpp av växthusgaser till dagordningen i . Regeringen verkar dock för minskade utsläpp av växthusgaser genom Arktiska rådets kunskapsspridning om klimatförändringarnas effekter och indirekta påverkansarbete. Det saknas exakta uppgifter om hur stora sotutsläpp är. Det bidrar till att kunskapen om sotets klimatpåverkan är osäker. har dock erhållit medel för att utveckla metoder för inventeringar av utsläpp av kortlivade klimatämnen i de nordiska länderna. Det är oklart vilka frågor som regeringen avser att hantera inom ramen för och vilka frågor som i stället ska hanteras i andra fora. I ARKTISKA RÅDET – EFFEKTIVT UTBYTE AV MEDLEMSKAPET? GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT 4Sveriges hantering och implementering av Arktiska rådets rekommendationer Ordförandeskapen i avslutas med ett utrikesministermöte. Som framgick av kapitel 2 utmynnar varje sådant möte i ett flertal rekommendationer till medlemsländerna, som sammanfattas i en ministerdeklaration. Rekommendationerna är inte juridiskt bindande, men förpliktigar politiskt. Regeringen har inför ordförandeskapet sagt att den ska verka för att beslutade rekommendationer från följs upp. Granskningen visar att regeringen inte har säkerställt att rekommendationer från bedöms, prioriteras mellan och i relevanta fall implementeras i . Det är inte tydligt vilka åtgärder som har vidtagits på nationell nivå med anledning av rådets rekommendationer. 4.1Sveriges hantering av rekommendationerna från Rekommendationerna som presenteras i ministerdeklarationerna berör en rad olika områden, som klimat, biologisk mångfald, miljöskydd, hållbar utveckling, samt hälsa och levnadsvillkor för ursprungsbefolkningarna i de arktiska områdena. Formuleringarna är generellt hållna. Länderna uppmanas till exempel att välkomna, notera, uppmuntra, eller överväga olika åtgärder.95 När länderna uppmanas implementera rekommendationer från någon av Arktiska rådets rapporter, rör det till exempel där det är relevant och i den grad det är ändamålsenligt.96 har länge saknat en organisatorisk nivå eller process för att omsätta rekommendationerna till mer konkreta åtgärdsförslag.97 Likaså saknas en process för att prioritera mellan rekommendationerna. Detta är något som arbetat för att förbättra under det svenska ordförandeskapet. En viktig förutsättning för att ska få ett effektivt utbyte av medlemskapet i , är en välfungerande process för att tolka och prioritera mellan rådets 95Se till exempel ministerdeklarationer från (2004), (2009) och Nuuk (2011). 96Se till exempel ministerdeklarationer från (2006) och (2009). 97Detta bekräftas av företrädare för ordförandeskap i vid , respektive i intervju med företrädare för . I ARKTISKA RÅDET – EFFEKTIVT UTBYTE AV MEDLEMSKAPET? Att Arktiska rådets rekommendationer är vaga och många gör behovet av nationell tolkning och prioritering särskilt stort. 4.1.1Arbetet med rekommendationer från i svenska departement och myndigheter Det saknas en process för att tolka och prioritera mellan Arktiska rådets rekommendationer på nationell nivå I intervjuer med berörda myndigheter och departement framkommer en entydig bild av att det saknas en systematisk och transparent process i för att ta hand om rekommendationerna från . Det finns inte någon rutin för att tolka, pröva och prioritera bland rekommendationerna från på nationell nivå. Det saknas också en process för beslut om vidare åtgärder för de rekommendationer som bedöms vara relevanta. Det är inte heller tydligt vem som i praktiken har ansvar för en sådan process.98 sköter till stor del samordningen av berörda aktörer genom upparbetade rutiner för gemensamberedning. Detta sker i form av förberedelser inför arbetet i . Inför större möten, som till exempel möten i ämbetsmannakommittén (SAO),99 kallar företrädare för alla berörda departement och myndigheter till nationella möten. På dessa presenteras dagordningen för , förhandlingspositioner och de formella förhandlingsinstruktionerna.100 Motsvarande samordning efter utrikesministermöten förekommer inte. kallar inte berörda parter för att gemensamt bereda rådets rekommendationer, för att prioritera mellan rekommendationerna, eller för att eventuellt föreslå beslut om att vidta åtgärder.101 Rekommendationerna från har vanligen sin upprinnelse i arbetsgruppernas rapporter. På så sätt kan svenska tjänstemän som deltar i arbetsgrupperna vara välinformerade, även om informationen inte nått dem den formella vägen, via styrning.102 Vad tjänstemännen sedan gör med den informationen – om de tar initiativ till åtgärder i sina respektive myndigheter eller inte – blir upp till varje enskild tjänsteman att bedöma. 98Intervjuer med företrädare för , , Transportstyrelsen 2013- 02-05, , , samt Havs- och vattenmyndigheten . 99SAO står för . Dessa samlas till så kallade SAO-möten . 100Intervju med företrädare för ordförandeskap i , , respektive intervju med företrädare för . 101Intervju med företrädare för ordförandeskap i , . 102Intervju med företrädare för . GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT Otydligt för berörda myndigheter vem som har ansvar för implementering av rekommendationerna Intervjuer med företrädare för berörda myndigheter visar att det inte är tydligt för dem vilket departement som i praktiken ansvarar för implementeringen av Arktiska rådets rekommendationer på nationell nivå. Det är inte heller tydligt vilken roll myndigheterna själva förväntas spela i implementeringen.103 Granskningen visar att det inte heller är helt klarlagt mellan berörda departement vem som har ansvar för implementeringen. Varken Utrikes- eller har ett tydligt utpekat helhets- eller samordningsansvar.104 Bristande uppföljning på nationell nivå och oklart om rekommendationerna har implementerats Granskningen visar på brister vad gäller överblick över och uppföljning av Arktiska rådets rekommendationer på nationell nivå. Det är inte tydligt om beslut har fattats för att gå vidare med relevanta rekommendationer. Det är inte heller tydligt vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rådets rekommendationer på nationell nivå. Det är också oklart om, och i så fall hur, regeringen i praktiken säkerställer att tidigare beslutade rekommendationer följs upp, i enlighet med den uttalade ambitionen i ordförandeskapsprogrammet. Som framgått av kapitel 2 har endast ett regeringsuppdrag lämnats med anledning av Arktiska rådets rekommendationer.105 Enligt tjänstemän på berörda myndigheter är det svårt att avgöra om arbete på myndigheterna som berör samma områden som Arktiska rådets rekommendationer, som klimat, har någon koppling till rekommendationerna, eller om arbetet pågår tack vare andra samarbeten och annan pågående verksamhet.106 Det är därför svårt att avgöra i vilken utsträckning regeringen har tagit ställning till och implementerat rekommendationer från . Företrädare för ordförandeskap i bekräftar att detta är en brist.107 Detta kan jämföras med att danska sedan tillkomsten av den danska regeringens Arktisstrategi behandlar frågor om bland annat i så kallade styrningsöversikter till myndigheterna. Översikterna uppdateras var sjätte månad.108 103Intervju med företrädare för , Transportstyrelsen , samt Havs- och vattenmyndigheten . 104Intervju med för ordförandeskap i , , . 105Uppdraget lämnades till i regleringsbrevet för . 106Intervju med företrädare för . 107Intervju med företrädare för ordförandeskap i , , . 108Mejl från utredare vid danska som deltar i den danska parallellgranskningen av , . I ARKTISKA RÅDET – EFFEKTIVT UTBYTE AV MEDLEMSKAPET? Företrädare för ordförandeskap uppger i samband med faktagranskningen av att ett uppföljningsarbete planeras efter utrikesministermötet i , inklusive ett mer långsiktigt uppföljningssystem.109 har arbetat för att stärka processerna i men har inte säkerställt en fungerande process för implementering i Som framgått av kapitel 2 har regeringen under ordförandeskapet prioriterat att stärka och att effektivisera processerna inom rådet. Regeringen har bland annat presenterat en formell önskan att rådets arbetsgrupper utöver forskningsrekommendationer även ska beskriva åtgärder för implementering och uppföljning.110 Tillvägagångssättet i arbetsgruppen Protection of the Arctic , PAME, lyfts fram som ett lyckat exempel på hur detta kan gå till. PAME hade huvudansvaret för rapporten om sjöfart i , den så kallade AMSA-rapporten111. Efter det att rapporten publicerats tog arbetsgruppen ansvar för att sprida de centrala iakttagelserna, så kallade key findings, från rapporten till övriga arbetsgrupper. Varje medlemsstat blev också tillfrågad om vilken uppföljning som skett på nationell nivå. De vetenskapliga iakttagelserna i rapporten, om sjöräddning och oljeberedskap, utmynnade i rekommendationer i ministerdeklarationer.112 Rekommendationerna har i sin tur lett till avtal som regeringen och beskriver som juridiskt bindande.113 Företrädare för beskriver implementering av rekommendationer som ett tema för ordförandeskap.114 Granskningen visar dock att regeringens insatser rör processerna inom . Regeringen har inte gjort motsvarande insatser för att säkerställa en fungerande process för implementering i . 109Mejl från företrädare för ordförandeskap i , . 110Intervju med företrädare för ordförandeskap i , . 111AMSA står för Assessment. 112Intervju med företrädare för , respektive (2011). 113Det handlar om avtalen om sjöräddning respektive om beredskap vid en oljeolycka (se avsnitt 4.2 nedan). Sjöräddning klubbades på Arktismöte, , 2011. Även beskriver avtalet som det första bindande avtalet som tagits fram inom ramen för . Task force on Search and rescue, . 114Intervju med företrädare för ordförandeskap i , , . GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT har inte fått löpande information under ordförandeskapet har efterfrågat löpande information från regeringen om utvecklingen i det arktiska området och det svenska ordförandeskapet.115 Granskningen visar att blivit formellt informerad om utvecklingen endast , i samband med möte i slutet av april 2013.116 Detta kan jämföras med den danska regeringen, som en gång skriftligt följer upp den danska Arktisstrategin till . Både 2011 och 2012 omfattar redogörelsen för den danska Arktispolitiken och verksamheten i såväl arbetsgruppernas arbete, som andra viktiga händelser i Arktiska rådet.117 4.2Avtal inom ramen för Avtalet om sjö- och flygräddning undertecknades av utrikesministrarna i vid ministermötet i . Regeringen beskriver det som det första av sitt slag: har () undertecknat ett avtal som är rättsligt bindande för organisationens medlemsländer.118 Ett flertal aktörer är inblandade i tillämpningen av sjö- och flygräddningsavtalet på nationell nivå: är ansvarig myndighet för sjö- och flygräddning, samt isbrytning. gemensamma sjö- och flygräddningscentral119 är samordningscenter enligt Arktiska rådets avtal. är involverat genom sitt ansvar för och genom ansvaret för frågor som rör . Sjö- och flygräddningsavtalet handlar om samverkan vid sjö- och flygräddningsinsatser om en större olycka skulle inträffa i . 2011/12:UU3, , s. 20. 116Intervju med företrädare för ordförandeskap i , , . 117Offentlig redogörelse från danska regeringen till : Redegørelse nr. R 4 (10/11 2011) samt Redegørelse nr. R 4 (4/10 2012). 118Sjöräddning klubbades på Arktismöte, , 2011. Även företrädare för ordförandeskap i beskriver i intervjuer avtalet som juridiskt bindande, intervju och . 119Joint Rescue Coordination Center (JRCC ). I ARKTISKA RÅDET – EFFEKTIVT UTBYTE AV MEDLEMSKAPET? Regeringen informerade om vad avtalet innebär med följande uttalande: Om ett fartyg förolyckas är det allas ansvar att hjälpa i räddningsarbetet. Det ökar säkerheten i hela regionen, och är ett positivt steg för som aktör (). Avtalet ställer krav på länderna att kunna ställa upp med fartyg, flyg och besättningar som kan klara den upp till femtiogradiga kyla som kan råda kring Arktis.120 Företrädare för regeringen beskriver undertecknandet av avtalet som ett steg mot ett ännu starkare arktiskt råd.121 I ministerdeklarationen lyfts staternas förpliktelser i avtalet fram. Utrikesministrarna bekräftar betydelsen av avtalet för säkrare transporter och för stärkt samarbete vid sjö- och flygräddning i Arktis.122 Enligt förpliktigar avtalet parterna att bidra med lämplig assistans vid incidenter, och att vidta andra steg för att öka säkerheten i regionen. Respektive lands utrikesministrar ska vidta nödvändiga steg för att avtalet ska träda i kraft.123 Avtalet beskrivs av regeringen som juridiskt bindande men gör inte medlemsstaterna skyldiga att hjälpa till Granskningen visar att sjö- och flygräddningsavtalet beskrivs av regeringen som juridiskt bindande, men i praktiken inte gör medlemsstaterna skyldiga att hjälpa till vid en olycka i den arktiska regionen. Avtalet innebär att kan hjälpa till vid en olycka, men det innebär inte någon skyldighet att hjälpa till. Avtalet handlar om att tydliggöra och skapa rutiner för att be om hjälp, och är en viljeförklaring om ökad samverkan. har förpliktigat sig till att delta i ett regelbundet erfarenhetsutbyte med de andra länderna. I övrigt påverkas inte nuvarande verksamhet eller resurser av undertecknandet av avtalet. Avtalet innebär därför inte de krav på resurser som regeringen har lyft fram. har inte heller fått några särskilda resurser med anledning av avtalet.124 Avtalet innebär inte heller någon större rättslig förändring jämfört med existerande sjö- och flygräddningsavtal.125