rfr · H10WRFR6 · 2013-12-12 00:00:00 — Men den diskussion i det här ämnet som jag nu varit med om rätt så påverkar min inställning något. Vad det ytterst är fråga om är konfliktlösning. Att precisera vad en konflikt gäller brukar vi jurister vara relativt bra på. Vad det handlar om är helt enkelt att två lagregler inte går ihop. 5 kap. 12 § riksdagsordningen talar om ett enda beslut, och sedan finns den kvarstående oinskränkta initiativrätten för utskott. Hur ska man få de här sakerna att gå ihop? Vi har två gamla och väl beprövade ordningar för att lösa sådana konflikter. Den ena talade varmt för i gårdagens tidning: att man kompromissar. Går inte det talar jag för den andra, nämligen helt enkelt den vanliga juridiska ordningen. Det var det talaren menade med författningsdomstolen också. Det är en beprövad ordning att lösa konflikter, särdeles mellan lagar. Hur borde den lösningen ske? Privat kan jag inte se det på annat sätt än att 5 kap. 12 § riksdagsordningen tar över bestämmelsen om utskottens initiativrätt. Där är det hela slut för min del. Jag tror att jag har besvarat de frågor som ställdes till mig. Per : Ett par frågor var riktade till mig. Där är det väl på sin plats med en kort historieskrivning. När vi lanserade det här regelverket på allvar i arbetet med det som skulle bli budget, var landet fortfarande inne i en djup statsfinansiell kris, och det gällde att ta sig ur den under ordnade former. Det innebar att vi kunde sätta mål ad hoc för de olika åren i det treåriga utgiftstaket, 1997, 1998 och 1999, utifrån specifika bedömningar av rådande läge. Den hårdaste restriktion som ingick i det utgiftstaket var att vi skulle ha balans i 2013/14:RFR6 OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT statsutgifterna , vilket man också lyckades med. När man sedan kom in i mer av en normalsituation inställde sig frågan: Hur ska vi göra nu? Vi kan inte sitta och fatta ad hoc-beslut framöver, utan det krävs någon sorts principlösning. Det var då idén om ett överskottsmål föddes. Det sattes ursprungligen till . är det , men det är realt oförändrat, eftersom skillnaden mellan härrör från en redovisningsteknisk fråga som gäller pensionssystemet. Man kan naturligtvis ha olika åsikter om huruvida det ska vara eller helt enkelt balans som ska vara det långsiktiga målet. Det är en annan diskussion. Men oavsett vilken åsikt man har när det gäller parametern som sådan kan man inte vara annat än missnöjd med det sätt på vilket detta har hanterats under de 12–som det varit i drift. Det som har saknats är givetvis en specifik regel för hur överskottsmålet ska utvärderas i efterhand. Det finns en inneboende osäkerhet som är knuten till konjunkturutvecklingen. Den måste man beakta. Vi kan inte kräva samma nivå på precisionen när det gäller överskottsmålet som när det gäller de årliga utgiftstaken. I den senaste budgetprocessutredningen har det föreslagits att man ska fastlägga en tydligare regel, och det kan jag inte annat än tillstyrka. Jag hoppas att kan enas om en fast regel: Det här ska utvärderas. Ursprungligen hette det att det var en konjunkturcykel, men eftersom ingen kan tala om hur lång en konjunkturcykel i realiteten är, måste man bestämma någonting. Då kan man välja eller någon annan period. I alla fall handlar det om en regel som gör det möjligt att åtminstone i efterhand tala om huruvida den förda finanspolitiken respekterar överskottsmålet eller inte. Det är en extremt viktig parameter. Det är den som ytterst hela regelverket hänger på. Råder det osäkerhet där sprider sig en osäkerhet även beträffande utgiftstaket. Den frågan är väsentligt viktigare än den som har blivit het under höstens budgetdebatt; den senare gäller en detalj i sammanhanget. Från fick jag frågan om det inte är ett regelbrott att ändra budgeten så att inkomsterna blir högre. Nej, det är det inte. Som jag sade i min presentation inledningsvis är grundkravet som tillämpningen av regelverket måste uppfylla att inte motsäger sig själv. I botten på den frågan ligger överskottsmålet. Vi får tills vidare anta att vi är överens om vad överskottsmålet innebär för saldot ett visst enskilt år. Utifrån detta beräknade saldo bestämmer regeringen vilka krav som ska ställas på relationen mellan utgifter och inkomster och kommer fram till ett förslag. Detta röstas det om. Om vi antar att regeringens förslag vinner i den första omröstningen, steg ett i rambeslutsmodellen, är kravet som gäller för den fortsatta budgetbehandlingen, efter det första rambeslutet, att inte får motsäga sig själv. Då är det överskottsmålet som sätter den logiska restriktionen. Det betyder att utgifterna inte får överskrida vad som har beslutats beträffande de 27 utgiftsområdena, och – återigen – om vi ska respektera överskottsmålet, får inkomsterna inte vara lägre än det som redan har beslutats i det inledande rambeslutet. OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT 2013/14:RFR6 Det råder, vilket har påpekats tidigare, en betydande osäkerhet beträffande inkomstsidan – en osäkerhet som för övrigt finns även på utgiftssidan. Men den typen av osäkerheter hanteras mer eller mindre dagligdags i löpande verksamhet. Man har metoder för att beräkna vad förändringar av en viss skattesats innebär för inkomsterna. Antingen räknar man statiskt och säger att det inte får någon beteendeeffekt utan ger en rent kalkylmässig inkomstförändring av si och så många hundra miljoner, eller vad det nu kan röra sig om. Eller också har man mer sofistikerade modeller där man tar hänsyn till beteendeeffekter. Det beror på hur stora ändringar man diskuterar. Det är dock inte något unikt problem. Det finns väl etablerade metoder som möjliggör detta. Grundkravet är av logisk natur och är inte procedurmässigt. Det är logik som kräver att de eventuella ändringar som röstar fram i fas två inte leder till högre utgifter vad gäller utgiftssidan och inte till lägre inkomster vad gäller inkomstsidan. : Per Åsling frågade om rambeslutsmodellen. Som Per redovisade övervägdes olika alternativ i utredningen. Vi hade den så kallade yttrandemodellen där finansutskottet fick en väldigt central uppgift och var det enda utskott som skulle hantera budgeten. Vi hade även paketbeslutsmodellen där budgeten förelades som ett paket, och det var bara att säga ja eller nej. Det är väldigt extrema modeller, sett ur svensk synvinkel. Det var därför man hamnade i rambeslutsmodellen. Vi har nämligen en ordning och en lång tradition av att behandla utgifterna i utskotten, inte bara utgifterna utan även lagstiftningen, och av att hålla ihop lagstiftningen och utgiftsbesluten i samma utskott som hanterar ämnesområdet. Det är en god ordning, och den höll vi kvar i rambeslutsmodellen. Det finns exempel i andra länder där man skiljer på lagstiftningsfrågorna och budgetfrågorna. Det kan då bli inkonsekventa beslut och skapa ganska stora problem. Det var nog skälet till att vi hamnade i just rambeslutsmodellen. frågade om förändringar. Jag uppfattade det dock som att det är förändringar man gör under löpande budgetår, med hänsyn tagen till ändringsbudgeten. Man måste hitta en ordning även för det. Det innebär att man måste ändra ramarna, men det primära är oftast att göra omfördelningar mellan olika utgiftsområden och anslag. Det ser jag bara som en ren konsekvens av den ordning man har när det gäller besluten inför budgetåret. Överskottsmålet pratade Per om; jag behöver kanske inte göra några tillägg. frågade vad som händer om man plockar isär besluten om budgeten på detta sätt. För det första har den modell vi har – rambeslutsmodellen – ett gott anseende. Per kanske kan berätta om antalet steg på den europeiska rankningen. Hur som helst anser att den svenska rambeslutsmodellen är ett föredöme. Jag har varit med många ledamöter av finans- 2013/14:RFR6 OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT utskottet ute i världen och berättat om rambeslutsmodellen, och den har väckt stor uppskattning. Jag tror att vad som möjligen kan skada är om man säger sig ha en modell som det sedan visar sig att man inte tillämpar. Det ger naturligtvis inte ett särskilt gott intryck. Det viktiga är att se vad som händer framöver. : Jag har tre korta kommentarer. Den första är till Sven- om att demokratin inte är ett fast regelverk när det gäller vem som kan samarbeta med vem och i vilken situation. Just precis det hör ihop med de olika partiernas självbild och föreställningar samt att de är ansvariga inför sina väljare. Jag skulle vilja säga att de samarbetsmönster som uppkommer alltså blir vad de blir, utifrån hur de olika partierna bedömer detta i olika frågor. tar upp om det finns en spänning mellan regeringsformen och riksdagsordningen. Det kanske det gör. Men i så fall är det väl också ett belägg för att vi står inför ett tolkningsproblem. Olika aktörer i olika partier gör helt enkelt olika tolkningar av vad ska vara i det här fallet. Därmed är det inte längre en procedurfråga; det blir en sakfråga. När det gäller konfliktlösning och författningsdomstol är det viktigt att tänka på att författningsdomstolarna i de länder som har sådana, till exempel och , är till för att lösa konflikter mellan olika styrelsenivåer. De används också för att stämma av mot fundamentala rättigheter som finns i författningarna av karaktären mänskliga rättigheter av olika typer. Jag skulle dock säga att vare sig i eller kan man tänka sig en situation där en författningsdomstol tar ställning till ordningsfrågor inne i respektive parlament. Det vore något extraordinärt. Jag tror inte att det finns några exempel på det. Vi måste tänka på att vi ändå talar om en ordningsfråga inne i . , när det gäller den mera generella frågan om förträffligheten med juridisk konfliktlösning är det viktigt att tänka på att den juridiska metoden lämpar sig bättre för civilrättsliga och straffrättsliga frågor än för konstitutionella problem. Alternativet till juridisk konfliktlösning är politisk konfliktlösning. Det är just bearbetning, och man har det centrala värdet som består i att försöka nå en kompromiss. Om man inte kan kompromissa voterar man. Den politiska konfliktlösningen har alltså två ben: kompromiss och votering. Det andra är att outsourca konfliktlösningen till några utanför. Min poäng är att eftersom vi ska ha demokrati är de förtroendevalda politikerna också ansvariga inför några. Det är inte lätt att ta ansvar om man säger att man har skjutit det ifrån sig. Därför skulle jag generellt sett avråda från att låta det bli en juridisk fråga. Se det som en politisk fråga. Det tror jag också att medborgarna väntar sig. OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT 2013/14:RFR6 Om vi ska vara punktliga, börjar vi närma oss slutet på utfrågningen. Vi har kvar och säkert minst lika många ledamöter som önskar ordet; vi har ledamöter från flera utskott här i salen. Förslagsvis ger vi två korta frågor till varje sida i finansutskottet. Därefter rundar vi av genom att låta de fyra experterna svara och landa i en kort avslutande reflexion. Sedan ger jag ordet till vice ordföranden. De övriga ledamöterna finns så klart kvar i salen. Det gör även journalister, de övriga ledamöterna från skatte- och konstitutionsutskotten och övriga som vi inte hinner med . Vi hinner dock med från Socialdemokraterna, från och därefter våra fyra experter. (S): Per anförande visar med all tydlighet att har möjlighet att sätta stopp för ofinansierade skattesänkningar – alla fall om syftet med budgetreformen i första hand är att bidra till en långsiktigt hållbar finanspolitik och inte att underlätta för minoritetsregeringar. Ur ett demokratiperspektiv är det också oerhört viktigt att denna möjlighet ges, som var inne på. Ytterst är det en fråga om att ta ansvar för finanser, att reagera och agera när budgetreglerna inte följs. Detta är – i alla fall vad jag kan se – enda möjlighet att bidra till större måluppfyllelse i finanspolitiken. Men, Per , finns det ytterligare möjligheter? (M): Riksdagsordningen 5:12 är trots allt tydlig med att detta handlar om ett enda beslut. Även jag vill rikta min fråga till Per – och jag ska försöka vara lite kort så att vi hinner få svar. Den enkla frågan är: Varför valde man att skriva lagtexten på det viset om det inte var så man avsåg? Jag har också en kort fråga om att du sade något i stil med att det inte finns en inbyggd finanspolitik i regelverket. Hur kan det då ändå plötsligt få en tydlig slagsida? Om regeringens handlingsfrihet begränsas kan den ju endast genomföras på utgiftssidan – om det till exempel är ett sådant läge som vi har när vi behöver stimulera ekonomin. Varför begränsar regelverket detta, enligt din tolkning, till att endast gälla utgiftssidan? : Jag vill egentligen bara göra ett tillägg till vad jag har sagt förut. De nuvarande reglerna som jag har talat om och som diskuteras här gäller bara fram till dess att budgeten fastställs. Därefter har regeringen en svagare ställning. Det har förvånat mig mycket att det här har bestridits att en avsikt bakom budgetreformen skulle vara att stärka regeringens eller minoritetsregeringars ställning. Jag vill inte gå in i den politiska debatten, men jag har mycket noga läst exempelvis som var avgörande som politisk inspirationsgivare. Jag har läst , , 2013/14:RFR6 OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT m.fl. har också skrivit memoarer. Visst var detta en – som jag har uppfattat det – viktig bakomliggande faktor. Per : Jag tar upp två teman och börjar med att svara direkt på fråga om inbyggd finanspolitik. Det är väl ganska uppenbart att om vi inte ska ha en slagsida i regelverket måste man tillåta saker och ting på inkomstsidan om man gör det på utgiftssidan. Det har vi som sagt var redan gjort. fattade ett beslut som innebar sänkta utgifter inom ett av utgiftsområdena. Det stärkte statens budget med 300 miljoner. Om man nu skulle säga nej till motsvarande ändring på inkomstsidan får man – med den formuleringen – en inbyggd finanspolitik. Jag skulle avslutningsvis vilja återgå till frågan som jag ställde i min presentation. Jag ser inte detta som ett i första hand budgettekniskt problem utan som ett mer generellt problem som gäller beslutsfattande. Det är där borde lägga sin energi. Oavsett hur man hanterar den här specifika frågan under kvarstår en osäkerhet i procedur för att fatta beslut i frågor där det finns mer än två alternativ att ta ställning till. Ytterst är problemet parlamentariskt, som har beskrivit. Vi har ett proportionellt valsystem som tenderar att leda till många partier och en fragmenterad situation i parlamentet med åtföljande problem med att bilda majoritetsregeringar. Om man vill göra det grundligt, ska man ta itu med den frågan och diskutera majoritetsval i stället för proportionella val; jag tror inte att det finns något större intresse i landet för det. Det går dock att hantera i mycket mindre skala genom att internt fastlägger sin beslutsprocedur på det sätt jag beskrev tidigare. Det finns ett antal olika alternativ att rösta i situationer där man har flera alternativ att ta ställning till. Låt talmannen ta initiativ till en ny, liten, riksdagsutredning som ägnar sig åt denna specifika fråga, går igenom alternativen och väljer ett av dem. Gör man det kommer man nämligen att eliminera rätt mycket av de akuta problemsituationer vi nu ser exempel på. Ordföranden: hör kort och avslutningsvis från , och vice ordföranden. : När det gäller utgifterna har vi beslut som innebär att man sätter ramar. När det gäller inkomsterna har vi inget motsvarande, utan där fattar man beslutet direkt i det stora rambeslutet. Det är enligt intentionerna genom ett beslut. Uppenbarligen har dock Per, och kanske andra i utskottet, tolkat det som att man egentligen kan justera inkomsterna så länge man justerar inkomsterna uppåt. Det var inte tanken. Den diskussionen kanske har förts, men det var inte alls tanken när rambeslutsmodellen infördes. Men varför inte låta utreda den? Låt utreda tanken på ett inkomstgolv, alltså att man för inkomsterna OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT 2013/14:RFR6 fattar beslut om ett golv och sedan ger möjlighet för beredningen i skatteutskottet att göra justeringar som innebär ökade inkomster. Jag tror att det är ganska knepigt, men jag ska inte utesluta att det är möjligt. Det är dock något nytt, och det bör i så fall utredas. En liten miniutredning i för just detta tror jag kanske vore lämpligt i så fall. : Jag vill bara upprepa min huvudpoäng. Jag menar alltså att det när både den akuta frågan och frågan om budgetprocesskommitténs förslag fullföljs är viktigt att tänka på vår egen självförståelse. Vi har ett politiskt system som balanserar strid och samverkan, och fortare än vi anar har vi att välja mellan samlingsregering, fortsatta regeringar av den nuvarande typen eller minimiregeringar – precis som vi har haft – så länge vi inte ändrar valsystemet. Därför är själva kronjuvelen politisk kommunikationsförmåga och bearbetningsförmåga i , inne i partierna och mellan partierna. Därför ska vi inte organisera oss på ett sådant sätt att vi tar död på detta. Vice ordföranden: för det! Vi har därmed kommit till avslutningen av den här offentliga utfrågningen med anledning av ändrad brytpunkt för statlig inkomstskatt. Jag vill passa på att tacka alla medverkande experter och alla ledamöter för alla svar och frågor vi har fått, samt alla som har följt utfrågningen här i salen eller på annat sätt. Då avslutar vi! OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT 2013/14:RFR6 2013/14:RFR6 OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT 2013/14:RFR6 Biologisk mångfald i rinnande vatten och vattenkraft – offentliga utfrågning om forsk- Offentlig utfrågning om biologisk mångfald i rinnande seminarium om en nordisk same- eHälsa – nytta och näring Frågeinstituten som kontrollinstrument Volym 1 och 2 öppna utfrågning på temat Missbruks- och beroendevård – vem ska ansvara för vad? Tillsynen av yrkesmässiga godstransporter på väg – En 2011 om järnvägens vinterberedskap Verksamheten vid scenkonstallianserna – En utvärdering Kunskapsöversikt om nationella minoriteter Förstudie – utbildningsvetenskaplig forskning Breddad rekrytering till högskolan Uppföljning av undantag från normalskattesatsen för Del 1 Offentligt seminarium Offentlig utfrågning om life science-industrins framtid i Statlig styrning och ansvarsutkrävande Utfrågningsprotokoll EU, euron och krisen offentliga utfrågning om framtida MILJÖ- OCH JORDBRUKSUTSKOTTET OCH NÄRINGSUT- Uppföljning av vissa frågor inom landsbygdsprogrammet Forskning och utveckling inom försvarsutskottets ansvarsområde Kontraheringsplikt vid tecknandet av barnförsäkringar KU, FiU, KrU, UbU, MJU och NU Öppet seminarium om mål- och resultatstyrning: vilka mål, vilka resultat? offentliga utfrågning om gymnasiereformen – Utbildning för hållbar utveckling inklusive entreprenöriellt lärande Hur kan ny kunskap komma till bättre användning i skolan öppna seminarium om folkhälsofrågor onsdagen Mogen eller övermogen? seminarium om erfaren arbetskraft Offentlig utfrågning om sjöfartens kapacitetsmöjligheter Offentlig utfrågning om flygtrafikledningstjänsten – har vi landat i den bästa lösningen? Offentlig utfrågning om oredlighet i livsmedelskedjan offentliga utfrågning om hur ny kunskap bättre ska kunna komma till användning i skolan offentliga utfrågning om en fossiloberoende Etisk bedömning av nya metoder i vården – en uppföljning av landstingens och statens insatser Uppföljning av regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid En bok är en bok är en bok? – en fördjupningsstudie av e-böckerna Offentlig utfrågning om funktionshindersperspektiv i kulturarvet – En uppföljning av transportsystemets tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning