rir · H1B55 · 2013-05-08 00:00:00 — (Kammarkollegiet 2012:3). 210Pressmeddelande Ökad innovationsupphandling för framtidens samhällslösningar och affärsidéer. 211Regeringsuppdrag om innovationsupphandling, s. 32. (Publikation nr 2012:235). 212Riksrevisionen noterar att det har skett ett regeringsskifte . är de ambitioner för upphandlingen som presenterades av den tidigare regeringen i Innovativa (Ds 2004:36, s. 32,34) i linje med det som den nuvarande regeringen uttalat i refererade strategier och propositioner. 2012/13:30 Forskning och innovation. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 5.4Kammarkollegiets upphandlingar av ramavtal för elektroniska kommunikationer Staten är en stor användare och upphandlare av elektronisk kommunikation. Regeringen har haft uttalade mål att främja nytta genom innovation för all offentlig upphandling . har valt att göra en studie av en del av den statliga upphandlingen av elektroniska kommunikationer. Syftet är att belysa till vilken grad upphandlingen är utformad för att främja ökad nytta och innovation, i linje med regeringens mål . Slutkundsmarknaden är med en omsättning på 52,7 miljarder den största delmarknaden på den svenska telekommarknaden. Det är också en marknad där staten genomför en omfattande och väl Företagsmarknaden står för av slutkundsmarknaden. De fem största enskilda avtalen på företagsmarknaden för telekommunikationsmarknaden i omsätter . På slutkundsmarknaden är staten den enskilt största köparen av telekomtjänster. Genom Kammarkollegiets två gällande ramavtal för telekommunikationstjänster upphandlas för , vilket motsvarar av marknadens omsättning. De största avropen från Kammarkollegiets ramavtal är värda . Dessa ramavtal får ett ökat genomslag på marknaden då även kommuner och landsting ges möjlighet att använda dem, med en ökad volym som följd. har låtit en konsult granska två av Kammarkollegiets nu gällande ramavtal för elektroniska kommunikationer.214 De två ramavtalen upphandlades ursprungligen av Verket för förvaltningsutveckling, VERVA, som avvecklades . Ramavtalens förvaltning övertogs av Kammarkollegiet. Granskningen av Kammarkollegiets ramavtal syftar till att visa om de relevanta mål och prioriteringar som finns uttalade inom upphandlingsområdet präglar det faktiska genomförandet av statliga upphandlingar av elektroniska kommunikationer. Målsättningen för ramavtalen är att spara pengar genom samordnad upphandling av funktioner, produkter och tjänster som i sin tur ger en administrativ besparing för de avropande myndigheterna.215 Givet ramavtalens betydelse på den svenska telekommarknaden väljer dock att granska dem utifrån regeringens ambitioner att statlig upphandling ska vara innovationsvänlig och möjliggöra ökad nytta. Ramavtalen som granskats är 214Hela detta avsnitt bygger, om inget annat anges, på ett underlag som tagit fram på uppdrag. 215Vägledning för Kommunikation som tjänst, Fasta- och mobila operatörstjänster, samt transmissionstjänster, s. 5. Kommunikation som tjänst 2008 (KST) och Fasta och mobila operatörstjänster samt transmissionstjänster 2008 (FMOT).216 Eftersom ramavtalen är lika har de behandlats samlat i granskningen. Ramavtalen har delats upp i tre delar: förarbete, upphandlingsarbete samt efterarbete och avropsstöd, där varje del har granskats utifrån en bedömningsgrund baserad på , Kammarkollegiets egen vägledning och intervjuer med expertis. Granskningen har syftat till att bedöma i vilken utsträckning Kammarkollegiets ramavtal möjliggör upphandling som främjar nya sätt att arbeta med existerande eller nya lösningar eller produkter, samt skapar incitament som ökar leverantörers involvering över livscykeln. Detta kan åstadkommas genom att forma processer före, under och efter upphandling, så att leverantörer och slutanvändare involveras genom hela processcykeln i syfte att dela kunskap och erfarenheter samt fördela ansvar och risker på lämpligt sätt. En annan viktig aspekt är att öka incitamenten för leverantörer att bidra till innovativa lösningar, arbetssätt och Detta har vidare operationaliserats i detaljerade kriterier, som återfinns i bilaga med rapport (Bilaga 3). VERVA genomförde inför upphandlingen av ramavtalen ett förarbete för att förbereda upphandlingarna. Detta resulterade i en förstudierapport per ramavtal. I förarbetet ingick bland annat omvärlds- och marknadsanalyser, översyn av tidigare ramavtal, internationella utblickar, behovsanalyser och dialog med marknadens aktörer. Arbetet gavs omfattande resurser, och projektet pågick anlitades också externa experter och rådgivare för att stödja projektet med olika insatser. Arbetet omfattades av fastställda rutiner och särskilda mallar. Specifika beställningsdirektiv tydliggjorde syfte och riktning för de kommande ramavtalen. Av direktiven framgick följande: Alternativa sätt för hur upphandling och ramavtal bör utformas för att åstadkomma nytta för förvaltningen vid användning av de statliga ramavtalen samt avropsordning i ramavtalen. Förstudien ska beakta det allmänna intresset av innovationsteknik och miljövänliga lösningar.217 216Kammarkollegiets Vägledning för Kommunikation som tjänst, Fasta- och mobila operatörstjänster samt transmissionstjänster: KST omfattar datakommunikation, nätverk och telefoni. Ramavtalen syftar till att tillgodose myndigheternas behov av att avropa tjänster som två hål i väggen. Ramavtalen innehåller paketerade funktioner för fast och mobil kommunikation via tal, bild och data. Kommunikation som tjänst innebär att leverantören äger och underhåller den bakomliggande tekniska plattformen. FMOT inbegriper samma typ av tjänster som KST, med skillnaden att ramavtalet används när någon del av utrustningen finns i beställarens ägo. Det kan till exempel vara så att den upphandlande myndigheten har en egen växel , som då ansluts till leverantörens nät. 217Förstudiedirektiv FMOT s. 5. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN De behovsanalyser och leverantörsdialoger som genomfördes omfattade dels förbättringar med utgångspunkt i föregående avtal, och dels tänkbara framtida tjänster som användare och leverantörer skulle vilja se i framtida ramavtal. Den resulterande förstudierapporten kommunicerades till marknadens aktörer som en indikation om att en upphandling förbereddes med övergripande information om vilket område upphandlingen skulle avse. Det fanns intentioner i styrdokumenten som syftade till att uppmuntra till innovation och nytta. En stor del av arbetet under förstudien syftade till att skapa möjlighet till ökad nytta för användarna. VERVA lade ner betydande resurser på behovsanalyser där flera olika grupper av användare fick komma till tals, och en dialog med leverantörer och marknadskännare genomfördes också. Dock fanns inte en övergripande analys av och vägledning för hur ökad nytta skulle kunna nås genom de framtida ramavtalen. Förstudierna utgick i hög grad från existerande ramavtal, vilket medförde att gamla behov delvis fick styra processen och minskade fokus på hur nya produkter eller tjänster eller nya sätt att använda befintliga produkter och tjänster skulle kunna skapa ökad nytta för användarna. Det fanns en begränsad analys av hur till exempel nya incitament i upphandlingsunderlag, urvalskriterier, och ersättningsmodeller skulle kunna främja ökad nytta för användarna. Analysen av VERVA:s upphandling av ramavtalen har omfattat syfte, design, utvärderingsmodell, utvärderingskriterier, kravställning och prisstrategi. konstaterar att målbilden för de båda ramavtalen är tydlig, det vill säga att de ska medföra en administrativ besparing för avropande myndigheter. Tjänsten ska vara flexibel så att avropande myndighet kan välja tjänster som speglar myndighetens behov och som kan utvecklas . Däremot finns ingen målsättning att ramavtalen ska bidra till, eller skapa möjligheter för, ökad nytta. Upphandlingen bygger på ett urval av de ekonomiskt mest fördelaktiga buden, vilket innebär att det är mer än priset som vägs in. Funktionskrav har dessutom en relativt stor vikt i relation till priset. Det är också positivt att det finns en viktning i modellen så att leverantörer som inte har möjlighet att offerera på ramavtalens samtliga delar ändå likabehandlas, eftersom detta underlättar för mindre aktörer att lägga anbud. Däremot är det endast möjligt att vikta de kriterier som angavs i förfrågningsunderlaget, och bland dessa kriterier finns inga som premierar innovation eller ökad nytta för användarna. Kravställningen är också mycket omfattande, både gällande funktion och produkt. Vid innovationsvänlig upphandling bör så få detaljerade krav som möjligt eftersträvas, för att möjligöra för leverantörer att föreslå alternativa lösningar för kundens behov. Urvalskriterierna för vilka leverantörer som får lämna anbud är strikta. Ett exempel är kravet att kunna leverera tjänster i hela , vilket utestänger mindre företag, som skulle kunna bidra med nya produkter och tjänster. När ramavtalen är på plats administreras dessa av Kammarkollegiet, som också bistår avropande myndigheter med ett upphandlingsstöd. Ramavtalen är designade så att de avropande myndigheterna genomför en förnyad konkurrensutsättning. Det finns då en möjlighet att anpassa förfrågan utifrån myndighetens verksamhet. konstaterar dock att det ges begränsade möjligheter för avropande myndigheter att göra förändringar som syftar till att säkerställa användarnyttan och möjligöra förnyad innovationsvänlighet i avropen. Kraven som kan ställas är i stort sett styrda av de tidigare krav som ställts i förfrågningsunderlaget till ramavtalet. upphandlingsvägledningen är fokus på beställning från en färdig lista på tjänster, till skillnad från en förnyad behovsanalys för avropande myndigheter. De två ramavtalen används ofta av både statens myndigheter och andra offentliga aktörer. TeliaSonera är den största leverantören i båda ramavtalen, med en andel på av volymen. Det betyder att TeliaSoneras dominans är större i den statliga upphandlingen via ramavtalen än på slutkundsmarknaden generellt. Som beskrivits ovan möjliggör en innovationsvänlig upphandling nya sätt att arbeta med existerande eller nya lösningar och produkter. Incitament skapas som ökar leverantörers involvering över livscykeln. Eftersom det saknas uppföljning av denna typ av upphandling finns ingen samlad erfarenhet med goda exempel på hur denna form av upphandling kan göras. har dock gjort en begränsad utblick i syfte att illustrera hur innovationsvänlig upphandling kan genomföras. Fokus på ökad nytta och leverantörens kontinuerliga involvering – SJ SJ ingick 2012 ett avtal för kommunikationstjänster som innebär att leverantören bygger 4G-nät längs sju av mest trafikerade tågsträckor. Dessutom utvecklar leverantören en ny kommunikationsplattform för hela , som bland annat omfattade all mobiltrafik och nationella och regionala nätverk som och . Som en del i avtalet ingår även en komponent som fokuserar på kontinuerlig dialog kring hur SJ kan skapa ökad nytta med de tjänster som avtalet omfattar. Tillsammans med leverantören har SJ upprättat ett årligt innovationsforum för att utforska nya lösningar på befintliga eller kommande behov. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN aktiviteter handlar om att tillsammans utveckla och testa olika mobila lösningar för biljettbokning, betalning, trafikinformation, reseplanering och underhållning. Incitament för kontinuerligt leverantörsengagemang över hela avtalets livscykel – I utredningen ny kollektivtrafiklag (SOU 2009:39) beskriver utredaren en problemsituation i upphandlingen av kollektivtrafik: Den monopolliknande roll trafikhuvudmännen har, de detaljerade avtalen med kollektivtrafikföretagen och avsaknaden av relevanta incitament och drivkrafter i avtalen hindrar kollektivtrafikföretagens kreativitet. Företagen blir passiva i sin roll och liknar i stor utsträckning ett bemanningsföretag.218 () har aktivt arbetat med att förändra denna situation i sina upphandlingar, genom att utveckla utformningen av sina trafikavtal. Kravställningen fokuserar på funktion istället för detaljer och SL arbetar aktivt med olika incitamentsmodeller för att främja leverantörernas kreativitet genom hela utförandet. Avtalen utformas med kombinationer av positiva och negativa incitament, där leverantörer som utvecklar verksamheten positivt kan få förlängningsoptioner eller bonusar. Exempelvis är leverantörernas rörliga ersättning kopplad till resenärernas nöjdhet mätt genom NKI.219 I regeringens strategier lyfts den offentliga upphandlingen fram som ett verktyg för att möjliggöra innovation och ökad nytta. Staten ska använda sin omfattande köpkraft för att driva innovation och skapa möjligheter till en mer effektiv offentlig sektor och ökad konkurrenskraft hos svenskt näringsliv. Regeringen har uttalat att den offentliga upphandlingen har en viktig roll för utvecklingen inom it och telekom. –2012 har regeringen byggt upp ett omfattande kunskaps- och beslutsunderlag på området genom att ta initiativ till ett stort antal utredningar. noterar dock att regeringen genomfört få initiativ för att den statliga upphandlingen i praktiken ska användas i linje med strategierna, som ett verktyg för innovation och Några konkreta initiativ för att den statliga upphandlingen på telekommarknaden ska genomföras på ett innovationsvänligt sätt har inte genomförts. 218En ny kollektivtrafiklag (SOU 2009:39), s. 145. 219Helene , SLs arbete med incitament i trafikavtalen, Upphandling24s konferens, , . Regeringen har gett Kammarkollegiet i uppdrag att i sitt upphandlingsstöd främja myndigheters innovationsfrämjande upphandling. Dessutom har myndigheten i ett särskilt regeringsuppdrag fått uppgiften att ta fram en vägledning på området. Kammarkollegiet förvaltar två ramavtal för elektroniska kommunikationer, som tillsammans motsvarar av den svenska slutkundsmarknaden för företag. konstaterar att dessa två ramavtal inte fokuserar på ökad nytta och behovstillfredsställelse och att de i denna mening inte är innovationsvänliga. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN har granskat regeringens rapportering till för de områden som granskningen omfattar. Syftet är att klargöra om har fått ändamålsenlig information om måluppfyllelsen och regeringens initiativ inom de olika områdena. I det utskottsbetänkande som behandlar regeringens proposition 2002/03:110 Lag om elektronisk kommunikation, betonar den strategiska betydelse som sektorn har för landets fortsatta utveckling. Mot denna bakgrund förutsätter utskottet att de politiska målen för sektorn elektronisk kommunikation noga kommer att följas upp och utvärderas och att resultatet återredovisas till riksdagen.220 För att få en samlad bild av utvecklingen i förhållande till de mål inom politikområdet som har beslutat om efterfrågar utskottet en redovisning av uppnådda resultat för politikområdet som helhet och över tiden.221 Målen för sektorn elektronisk kommunikation är dock inte så precisa att de är direkt uppföljningsbara. Detta framgår av flera betänkanden från Regeringen uppmanas precisera målen så de blir uppföljningsbara och att en bedömning av målens uppfyllelse blir möjlig.222 I trafikutskottets betänkande 2012/13:TU1, efter att beslutade om mål för sektorn elektronisk kommunikation, för utskottet ånyo fram behovet av en bättre redovisning av framför allt uppnådda resultat av de statliga insatserna. har i sin granskning av dokument från regeringen och inte erhållit dokument som preciserar delmål och uppföljningsmått för sektorn. 2002/03:TU6, s. 26. 2004/05:TU1 UO 22 Kommunikationer, s. 70. 2003/04:TU1 UO 22 Kommunikationer, s. 1; . 2004/05:TU1 UO 22 Kommunikationer, s. 2–3, 67; . 2005/06:TU1 UO 22 Kommunikationer, s. 1, 31, 38; . 2006/07:TU1 UO 22 Kommunikationer, s. 1, 19; . 2006/07:TU1 UO 22 Kommunikationer, s. 23. har granskat budgetpropositionerna för åren 2004–2013. Granskningen visar att regeringen har bedömt den utveckling som ägt rum på marknaden för elektronisk kommunikation och de åtgärder som vidtagits, bland annat PTS insatser. Regeringens bedömning har då varit att åtgärderna har medverkat till att uppfylla målet för området eller successivt bidragit till bättre konkurrens och dynamik på marknaden. I budgetpropositionerna för åren 2010–2012 ges ingen bedömning av måluppfyllelsen för sektorn elektronisk kommunikation. I budgetpropositionen ges bedömningen att konkurrenssituationen på slutkundsmarknaden medför relativt låga priser och på många håll ett relativt stort utbud av tjänster. konstaterar dock att det saknas en samlad bedömning av i vilken mån målen är uppfyllda. Regeringen har dessutom redovisat resultatindikatorer i tabell och text som speglar delar av målet. I budgetpropositionerna 2011/12:1–2012/13:1 finns en fyraårs tabell över indikatorer på måluppfyllelse inom it-området, bland annat tillgång till bredband, samt för effektiv konkurrens dels antal tjänsteleverantörerna som erbjuder olika tjänster för elektronisk kommunikation, dels antal abonnemang för it-baserad telefoni. Enligt ger detta en begränsad bild av i vilken mån utvecklingen på marknaden rimmar med mål. I budgetpropositionen 2012/13:1 saknas i tabellen nämnda indikatorer för effektiv konkurrens. I regeringens resultatredovisningar lyfter regeringen särskilt fram insatserna inom områdena it-infrastruktur, bredbandsutbyggnad där det finns mål kvantitativa och tidsbestämda mål, insatser för funktionshindrade, den samhällsomfattande tjänsten telefoni och funktionellt tillträde till internet med hastigheten /s, samt robusta och säkra elektroniska kommunikationer. Regeringen lyfter också fram att har en stark position på it-området internationellt sett, men hänvisar till internationella studier. Det framkommer dock inte specifikt i regeringens redovisning till om ligger långt fram vad gäller utbud, priser och kvalitet i sektorn elektroniska kommunikationer.223 Regeringen redovisar i budgetpropositionerna inte resultatindikatorer direkt kopplade till olika delar av målet för sektorn elektroniska kommunikationer. Regeringen ger således inte en samlad återkoppling till mål tillsammans med en bedömning av i vilken mån de olika delarna av målen är uppfyllda. Det finns i redovisningen begränsad information om eventuella problem inom området elektronisk 223Regeringen gav konsultfirman i uppdrag att beskriva olika internationella studier och även ge förslag på resultatindikatorer för it-området. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN kommunikation, och behov av ytterligare statliga insatser för att i högre grad uppfylla mål för området. noterar att PTS i sin instruktion åläggs att rapportera problem på marknaden till regeringen.224 Redovisningen tar inte upp i vilken mån de elektroniska kommunikationstjänsterna är effektiva utom vad gäller infrastruktur med hög överföringskapacitet. Inte heller nämns något om att de elektroniska kommunikationerna ska tillgodose framtidens behov. Sammantaget är bilden av i vilken mån mål för området elektronisk kommunikation uppfylls inte samlad och inte tydlig i de två senaste budgetpropositionerna. konstaterar att regeringen har i budgetpropositionen 2013 valt att redovisa indikatorer efter strukturen i regeringens Digitala agenda (2011). uttalar i betänkande 2012/13:TU1 att regeringens resultatredovisning är otydlig och att rapporteringsstrukturen inte omfattar de av beslutade målen för politikområdet. Regeringen ska enligt utskottet i enlighet med budgetlagen lämna en redovisning av resultat som uppnåtts för de mål som beslutat om. Utskottet efterlyser en förbättrad resultatredovisning. Utskottet efterfrågar stabila indikatorer på uppnådda resultat , inte information om enskilda insatser eller omvärldsförändringar.225 6.2Rapportering av problem i PTS beslutsfattande Staten ska reglera telekommarknaden för att skapa en telekommarknad karakteriserad av god konkurrens. Svenska nationella beslutsfattande organ på alla nivåer ska i enlighet med den unionsrättsliga lojalitetsprincipen säkerställa att det europeiska regelverket fungerar väl i . I kapitel 3 konstaterar att konkurrensregleringen på delar av den svenska telekommarknaden lett till många överklaganden, följt av en påfallande hög andel ändrade eller upphävda beslut i domstol, samt till kritiska marknadsaktörer. PTS har i sina årsredovisningar fört fram att marknaden riskerar att präglas av oförutsägbarhet och bristande konkurrens.226 Trots att antalet pågående rättsprocesser minskat avsevärt finns en 2241 § förordning (2007:951) med instruktion för Myndigheten ska beskriva och analysera utveckling och resultat inom sitt ansvarsområde och rapportera detta till regeringen. Myndigheten ska särskilt uppmärksamma och analysera eventuella problem inom området och, när det är påkallat, vidta eller lämna förslag till lämpliga åtgärder. 2012/13:TU1 s. 20–23. 226PTS Årsredovisningar 2004–2011. oro på bland intervjuade marknadsaktörer om fortsatt regleringsosäkerhet, vilket bland annat påverkar investeringsviljan. har granskat budgetpropositioner och särpropositioner som berör LEK i syfte att se vilken bild regeringen har gett om problemen med regleringen. 6.2.1Rapportering om PTS rättsprocesser I tre budgetpropositioner för åren 2006–2008 redovisas problem med allt fler överklaganden och långa handläggningstider i domstolarna. Regeringen konstaterar bland annat att flertalet av PTS beslut överklagats i domstol. Någon närmare statistik över antal överklaganden och rättsprocesser och en analys av konsekvenserna för berörda delar av marknaden redovisas inte. aviserade i budgetpropositionen 2005/06:1 att problemet skulle utredas. Så blev också fallet och ett flertal ändringar infördes i LEK 2008. I propositionen Funktionell separation för bättre bredbandskonkurrens (prop. 2007/08:73) hänvisar regeringen till genomförda ändringar i LEK för att effektivisera överklaganden och domstolsprocesser. I propositionen Tillgängliga elektroniska kommunikationer (prop. 2009/10:193) redovisar regeringen sina insatser för att minska antalet överklaganden. Någon statistik över överklaganden och rättsprocesser ges inte. Inte heller framgår något om kritiken från marknadsaktörerna över regleringen och PTS tillämpning av den. Regeringen uttalar istället behovet av bra regler. I propositionen Bättre regler för elektroniska kommunikationer (prop. 2010/11:115) tar regeringen upp problemet med mängden överklaganden och att vissa åtgärder kan minska det, bland annat tydligare regler, medan andra åtgärder istället kan leda till fler överklaganden.227 Någon statistik och analys av dagsläget beträffande överklaganden och rättsprocesser ges inte. Regeringen har inte heller i senare budgetpropositioner tagit upp effekterna av dessa insatser från regeringens sida. Regeringen uttalar i budgetpropositionen 2011/12:1 att processen som leder fram till nödvändiga beslut om förhandsreglering har effektiviserats utifrån EU:s senaste direktiv.228 Detta avser då att förnyelsen av sådana beslut inte får ta än maximalt . PTS har dock till aviserat behov av mer tid för analyserna. 2010/11:115, s. 148: Treårsfristen för SMP-beslut kan troligen på motsvarande sätt väntas innebära en viss ökad belastning också för Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i i form av tätare överklaganden. är det emellertid inte möjligt att med närmare precision uppskatta i vilken utsträckning domstolarna kan komma att påverkas. Detta är nämligen beroende av en rad faktorer, bl.a. hur de nya besluten utformas i förhållande till tidigare beslut, kommissionens rekommendationer, teknik- och marknadsutvecklingen samt, för det fall operatörerna väljer att överklaga, om överklagandena avser myndighetens beslut i sin helhet eller endast delvis. 2011/12:1 UO22 Kommunikationer, s. 119. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN konstaterar att vid ett flertal tillfälle fått information om att regleringens effekter för och på marknaden påverkas negativt av att PTS beslut överklagas i hög grad, och att vissa processer har tagit . Regeringen har gett information om detta både i budgetpropositioner och i särpropositioner .