rir · H1B55 · 2013-05-08 00:00:00 — konstaterar att rapporteringen av en problembild på marknaden tonas ned efter 2008, då PTS slutar att formellt redovisa om detta till regeringen. konstaterar att problembilden inte innehåller någon tydlig beskrivning av det faktum att en hög andel del av PTS konkurrensreglerande beslut ändrades och upphävdes efter överklaganden. Det finns ingen rapporterad analys av vilka negativa effekter detta fått för marknaden. Det har funnits en riskbild uttryckt i bland annat och Effektivare LEK 2006 samt av PTS Regeringen och PTS har dock inte följt upp om riskerna besannats. konstaterar att därmed finns inte en tillräcklig kunskap om regleringens effekter för konkurrensen och för konsumenter på vissa delar av marknaden. 6.2.2 Rapportering om kritik mot regleringen noterar att regeringen betonar vikten av att konkurrensregleringen är tydlig och förutsägbar för marknadsaktörerna. I budgetpropositionen 2007/08:1 säger regeringen att regleringen, det offentligas insatser och ägande bör präglas av förutsägbarhet och långsiktighet. Otydligheter och oklarheter missgynnar utvecklingen för såväl marknadens aktörer som slutkunderna. Exempelvis kan viljan att investera i it-infrastruktur påverkas negativt. Någon mer ingående redovisning av vad marknadens aktörer anser om PTS konkurrensreglerande beslut och regleringen generellt för marknaden framgår dock inte. I intervjuer och dokumentation har större marknadsaktörer gett tydliga signaler om att de upplever en regleringsosäkerhet, vilket får konsekvenser för operatörernas affärssatsningar.229 noterar att kritiken från dessa operatörer är förhållandevis samstämmig. noterar också att regeringen fått skriftligt material, såsom remissyttranden över utredningar och förslag till förändringar i LEK, eller andra typer av skriftliga synpunkter på marknadens funktion till regeringen, från vissa marknadsaktörer där kritik och riskbilder presenteras. Sammantaget har regeringen dock inte närmare utrett vad marknadsaktörernas kritik bottnar i, och om det är så att regleringen i sig eller tillämpningen av den som i vissa avseenden hämmar operatörernas investeringar på marknaden. 229 Intervjuer med TeliaSonera, Tele2, Tre, och . 6.3Rapportering om det statliga ägandet Regeringen uttalar i budgetpropositionen vikten av att ha en helhetssyn på den värdekedja230 som ligger till grund för att de tjänster som efterfrågas verkligen levereras på marknaden. Inom värdekedjan är vissa delmarknader förhandsreglerade genom konkurrensfrämjande åtgärder som PTS beslutar.231 Vidare uttalar regeringen att ett högt konkurrenstryck i kombination med ökad konsumentmakt är de främsta verktygen för att säkerställa en öppen marknad med största möjliga valmöjligheter för konsumenten. konstaterar att regeringen, utifrån en helhetssyn på värdekedjan, inte berör behov av insatser för en mer utvecklad samordning av statens innehav av infrastruktur i syfte att uppnå ett ökat konkurrenstryck på infrastrukturnivå. Därmed framgår inte vilka förutsättningar som måste gälla för att potentialen ska kunna utnyttjas Som beskrivits i kapitel 4 är regeringens eget underlag om de delar av värdekedjan som är i statlig ägo begränsat och täcker inte helheten, då endast två av de fyra organisationerna haft krav från regeringen att rapportera sin telekomverksamhet. Regeringen har tillsatt två utredningar vars uppdrag berör frågan om potentialen i samordning av den statliga digitala infrastrukturen. ––Statens infrastruktur som resurs (SOU 2003:78). Utredningen föreslog bland annat ett bättre utnyttjande av infrastrukturen och att infrastrukturen skulle upplåtas till operatörer som vill anlägga allmänna kommunikationsnät. ––ICT (SOU 2010:82). I utredningen konstateras att det statliga innehavet bör ses som en samhällsgemensam infrastruktur vilken bör förvaltas betydligt mer samordnat . Vidare argumenteras att näten bör samlas under en organisation som fokuserar på hög tillgänglighet till infrastrukturen och aktivt verkar för ökad användning kan nyttjandet av kapaciteten bli högre och även bidra till att regeringens målsättningar i bredbandsstrategin uppfylls. Regeringen har rapporterat till att utredningarna pågår och att utredningarnas resultat är under beredning i . Några förslag till åtgärder med anledning av utredningarna har ännu inte presenterats för 230Enligt regeringen omfattar värdekedjan infrastruktur på naturresursnivå, utrustning för transport av dataströmmar och användarnivån av tjänster och innehåll. 2012/13:1 UO22 Kommunikationer, avsnitten 4.4 Resultatredovisning och 4.4.5 Det behövs IT-infrastruktur, s. 121. 232Trafikverket ICT, s. 26 (SOU 2010:82). GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN I intervju med företrädare för framkom att det inte fanns politiska initiativ i den riktningen.233 6.4Rapportering av den statliga upphandlingen av elektroniska kommunikationer Regeringen har vid ett flertal tillfällen slagit fast att den statliga upphandlingen är ett viktigt verktyg för att skapa ett gott innovationsklimat, och främja utveckling av den offentliga sektorn. 234 Den offentliga sektorn kan inom områdena it och telekom fungera som draglok och visa på möjligheter med ny teknik och nya digitala tjänster. Frågan är hur långt staten kommit i att bli en avancerad upphandlare på telekommarknaden och vilken bild regeringen gett om omfattningen av och eventuella problem med att utnyttja detta förfaringssätt. konstaterar att regeringen i sin rapportering inte redovisar statistik som rör statens innovationsvänliga upphandlingar inom sektorn elektroniska kommunikationer.236 I budgetpropositionen redovisar dock regeringen en tydlig problembild. Regeringen konstaterar att statistiken över upphandlingen är av bristande kvalitet och inte omfattar all offentlig upphandling. Detta gör det enligt regeringen svårt att få en korrekt bild av den offentliga upphandlingens omfattning i . Det är närmast omöjligt att svara på vad och hur den offentliga sektorn upphandlar, vem som köper vad och värdet av den samlade upphandlingen. konstaterar att uttalandet inkluderar sektorn elektroniska kommunikationer. Därmed finns ingen kunskap om huruvida staten som stor användare av elektroniska kommunikationstjänster använder verktyget upphandling i linje med uttalande och regeringens egna intentioner. 234Se till exempel Den nationella innovationsstrategin. (), 2012. (N2012.27, 2012) och It i människans tjänst – en digital agenda för . 235It i människans tjänst – en digital agenda för , s. 50. 2012/13:1 Utgiftsområde 2, avsnitt Effektiv offentlig upphandling, s. 41–53. Regeringen har inte preciserat de olika delarna av mål för sektorn elektroniska kommunikationer så att delarna är tillräckligt uppföljningsbara och målens uppfyllelse går att bedöma. Regeringen har inte rapporterat om måluppfyllelsen på ett samlat sätt vare sig i förhållande till de olika delarna i målet eller för målet som helhet. Från och med budgetpropositionen redovisar regeringen resultatinformation för området elektronisk kommunikation utifrån strukturen i regeringens digitala agenda, istället för mot delar som finns i målen för sektorn elektroniska kommunikationer. Därmed är redovisningen mot mål fortfarande otydlig. Regeringen har i sin återrapportering informerat om att många av PTS beslut har överklagats, och att processerna tar i domstol. Det har funnits en tidig och tydlig riskbild av de negativa effekterna av denna situation. har regeringens rapportering inte beskrivit regleringsosäkerheten. Rapporteringen om problemen med regleringen har inte innehållit information om i vilken grad PTS beslut har inhiberats237, ändrats eller upphävts och vilka negativa effekter detta fått för berörda delar av marknaden. konstaterar att genom rapporteringen från regeringen inte har tillgång till en uppdaterad analys av regleringen, och dess påverkan på marknaden. Regeringen har i sin rapportering lyft upp vikten att regleringen på marknaden präglas av förutsägbarhet och långsiktighet. I rapporteringen saknas dock en närmare bild av den kritik som marknadens aktörer ger uttryck för. konstaterar att regeringen inte redovisar en samlad bild av statens innehav av infrastruktur, och därmed inte heller vilka möjligheter som finns att i högre utsträckning utnyttja infrastrukturen för att främja konkurrensen på marknaden och dess utveckling. Regeringen har i sin rapportering tydligt uttalat att det finns brister i statistiken över den offentliga upphandlingen. Ett antal initiativ på området har rapporterats. Rapporteringen ger ingen bild av om staten förmår utnyttja sin starka användarposition för att driva på innovation på marknaden. 237Ordförklaring Inhibera: Inställts, ej genomförts/verkställts. En förvaltningsdomstol kan fatta ett inhibitionsbeslut, vilket innebär att ett myndighetsbeslut inte ska verkställas i avvaktan på att domstolen ska avgöra ärendet. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 7 Slutsatser och rekommendationer har uttryckt en ambitiös framtidsinriktad färdriktning för tillgången till effektiva, säkra och användbara elektroniska kommunikationer. har granskat statens användning av tre styrmedel som staten förfogar över på telekommarknaden för att denna ska utvecklas i enlighet med intentioner: marknadens konkurrensreglering, staten som ägare av infrastruktur, och staten som användare av elektronisk kommunikation. övergripande slutsats är att regeringen inte har det helhetsgrepp som sektorn elektroniska kommunikationer med sin komplexa besluts- och organisationsstruktur behöver mot bakgrund av sektorns betydelse och snabba utveckling. Regeringen har inte en styrning som korresponderar mot marknadens utvecklingsnivå och den riskbild som finns för marknadens framtida utveckling. Regeringen ger inte en tydlig redovisning av i vilken mån mål för sektorn uppfylls. Regeringens utredare konstaterade 2006 att det fanns en regleringsosäkerhet på marknaden, som hämmar investeringsutvecklingen och försvårar möjligheterna att etablera fungerande konkurrens och därmed utbudet av tjänster till konsumenterna. konstaterar i sin granskning att det fortsatt finns en regleringsosäkerhet 2013 som inte är utredd. finner också att centrala delar som det direktägda statliga innehavet av elektronisk kommunikation och statens egen stora användning av elektronisk kommunikation hanteras isolerat och utan samordning med avseende på mål för sektorn elektroniska kommunikationer. Regeringens hantering av sektorn karaktäriseras av avsaknad av konkretiserade målsättningar, brist på löpande omprövning, uppföljning och redovisning av de statliga insatser som görs. Därigenom skapas enligt inte tillräckliga förutsättningar för staten att effektivt driva utvecklingen av sektorn mot mål. 7.1Preciserade mål och en tydlig styrning saknas Sektorn elektroniska kommunikationer har en stor bredd och sektorns påverkan på det svenska samhället är stor. Det av antagna målet för sektorn elektronisk kommunikation är ambitiöst, men formulerat på en har och senast i betänkande om regeringens budgetproposition 2013 uppmanat regeringen att precisera målet så att det blir uppföljningsbart , och det blir möjligt för att bedöma om målet uppfylls. konstaterar att regeringen ännu efter implementeringen av LEK, lagen (2003:389) om elektroniska kommunikationer, inte har preciserat mål för sektorn elektroniska kommunikationer så att regeringen kan ge en tydlig redovisning av måluppfyllelsen. Regeringen slår i den nationella innovationsstrategin fast följande: För ett kontinuerligt lärande krävs uppföljningsbara mål och goda analyser för välgrundade prioriteringar. För att kunna göra sådana analyser är det nödvändigt att ha tillgång till indikatorer som så bra som möjligt speglar de förhållanden som analyserna gäller.238 Regeringen har dock enligt ingen sammanhållen styrning (strategi, handlingsplan) för hur målen för sektorn elektroniska kommunikationer ska uppnås i sin helhet. Det finns inte heller handlingsprogram eller liknande för hur de olika styrmedel som står till regeringens förfogande skulle kunna användas enskilt för sektorn ifråga. Regeringen har inte mer i detalj preciserat målen för det statliga åtagandet, och regeringen har inte haft tillgång till tillräckligt underlag för den styrning som Riksrevisonen bedömer behövs av sektorn. konstaterar också att regeringen inte har skaffat sig tillräcklig tillgång till analyser och indikatorer som speglar de viktigaste förhållandena för regeringens styrning av sektorn elektronisk kommunikation. Det underlag som regeringen fortlöpande får från PTS omfattar enligt inte alla delar i mål för sektorn elektroniska kommunikationer. PTS anser inte att myndighetens roll omfattar att förse regeringen med ett sådant material. konstaterar också att regeringen inte heller har beställt ett sådant underlag från PTS eller annan myndighet. Vidare har regeringen inte ett samlat underlag för det statliga ägandet på marknaden, liksom för den statliga upphandlingen av elektroniska kommunikationer. 7.2Statens styrmedel används inte effektivt granskning visar att de granskade statliga styrmedlen – konkurrensreglering enligt 4 kap. LEK, statens innehav av intrastruktur och statens upphandling på marknaden – inte används på ett tillräckligt 238 Den nationella innovationsstrategin, s. 52. Regeringen, 2012. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN effektivt sätt för att uppnå intentioner för sektorn elektroniska kommunikationer. Dessa styrmedel är väsentliga för marknadens funktion. 7.2.1Regeringen och PTS har inte säkerställt en fungerande tillämpning av konkurrensregleringen Regeringen har ett ansvar för att för elektroniska kommunikationer fungerar väl i . Regelverket är ett medel för att uppnå målet att främja konkurrensen. Regelverket tillhandahåller långtgående regleringsmöjligheter som ska tillämpas till dess dessa befogenheter inte längre behövs. konstaterar att det efter införandet av LEK kvarstår väsentliga problem på marknaden som rör PTS tillämpning av konkurrensregleringen. De problem, med många överklagade konkurrensreglerande beslut och långdragna domstolsprocesser, som föranledde regeringens lagstiftningsåtgärder har inte undanröjts i tillräcklig omfattning. PTS framhåller i granskningen att det av myndigheten utformade prisregleringssystemet är för långsamt, komplext och otydligt, vilket bidrar till regleringsosäkerhet på marknaden. Detta leder i sin tur till att betydande ekonomiska värden riskeras på marknaden. Större teleoperatörer på marknaden bekräftar till att de bedömer att regleringsosäkerheten fått negativa ekonomiska konsekvenser för dem. konstaterar därför att det fortfarande finns sådana svårigheter med PTS konkurrensreglerande beslut, främst prisregleringsbesluten, vilket bidrar till en kvarstående regleringsosäkerhet på marknaden. Myndighetens tillsynsrespektive tvistlösningsbeslut för att reglera konkurrens har överklagats i stor utsträckning, främst de som avser prisreglering. Vidare har en betydande andel tillsynsbeslut ändrats eller upphävts i domstol. pågår nu ett arbete inom myndigheten med tredje generationens SMP-beslut utan att grundläggande förutsättningar för SMP-beslut och efterföljande konkurrensreglerande beslut i tillsyn och tvister är åtgärdade. bedömer att det därmed finns en påtaglig risk att ett större antal överklaganden kan förväntas om regeringen och PTS inte genomför förändringar. Regeringen var fram aktiv med uppföljning och styrning av PTS konkurrensreglerande verksamhet. Regeringen tog också ett antal initiativ i form av utredningar och lagändringar för att förbättra situationen med överklagade konkurrensreglerande PTS beslut och långvariga rättsprocesser. Ett antal krav på rapportering och analys fanns fram till detta år på myndigheten, och regeringen gav också PTS uppdrag att utveckla precisionen i de konkurrensreglerande besluten. PTS gav i årliga rapporter till och med 2008 en god bild av denna reglering och hur konkurrenssituationen utvecklades på marknaden. konstaterar dock att de specifika kraven på rapportering från PTS minskat, och att regeringen eller PTS inte följt upp effekterna av genomförda initiativ. granskning visar att regeringen inte på ett tillräckligt sätt har säkerställt att konkurrensreglering enligt 4 kap. LEK fungerar, och att de av antagna konkurrensmålen för sektorn elektroniska kommunikationer uppnås. De problem som regeringens utredare identifierade , bland annat regleringsosäkerheten, och regeringens respektive PTS motåtgärder har inte följts upp. konstaterar att regeringen inte haft tillgång till ett underlag som enligt behövs för att regeringen på ett tydligt sätt kan redovisa konkurrensregleringens (4 kap. Inte heller har regeringen begärt en utredning för att bedöma regleringsosäkerheten och dess konsekvenser på marknaden. Regeringen är ansvarig för att PTS får ett tydligt uppdrag och tillräckliga förutsättningar att genomföra sitt uppdrag. granskning visar dock att det både i och inom PTS finns en osäkerhet kring myndighetens mål och handlingsutrymme beträffande den konkurrensreglerande verksamheten. Detta anser har negativt påverkat myndighetens konkurrensreglerande verksamhet och regeringens underlag för styrning. menar att eftersom PTS konkurrensreglerande verksamhet främst styrs av på området, vilken föreskriver att de nationella regleringsmyndigheterna ska vara oberoende, har regeringen små möjligheter att styra myndigheten. bedömning är dock att både enligt regeringsformen och enligt EU:s direktiv inom området har regeringen ett ansvar för att säkerställa en fungerande konkurrensreglering enligt LEK i . bedömer vidare att regeringen har samma möjligheter att styra PTS, som den har möjlighet att styra andra myndigheter, och en skyldighet att göra så för att i enlighet med den unionsrättsliga lojalitetsprincipen säkerställa att det europeiska regelverket för denna marknad fungerar. Även PTS har ett ansvar för att tydligöra sitt uppdrag och de mål som styr verksamheten och meddela regeringen eventuella problem i detta avseende. bedömer att PTS inte tillräckligt ingående har analyserat sitt uppdrag och mandat i förhållande till intentioner för sektorn, samt stämt av detta med regeringen. Myndigheten har dock skrivit till regeringen och begärt förändringar i lagen om elektronisk kommunikation, för att tydligöra myndighetens handlingsutrymme vid reglering av pris. PTS har tidigare fört fram förslag på ändringar i LEK. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN har sin granskning av tillämpningen av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen genom SMP-, tillsyns- och tvistlösningsbeslut särskilt granskat PTS kvalitetssäkring, uppföljning och kunskapsåterföring beträffande besluten. till beslut från perioden – 2012 pågår ett antal prövningar i domstol. I de processer som avgjorts har av överklagade tillsynsbeslut resulterat i ändrade eller upphävda beslut. Motsvarande siffra för tvistlösningsbeslut är . För perioden –2012 så har andelen PTS beslut som överklagats minskat från till jämfört med perioden –2007. Däremot är andelen överklagade tillsynsbeslut fortsatt hög , medan andelen överklagade och tvistlösningsbeslut minskat väsentligt. I granskningen har funnit att PTS kvalitetsgranskning av sina beslutsprocesser inte varit tillräcklig för att säkerställa att beslut utformats på ett korrekt sätt under större delen av perioden –2012. Myndigheten har inte heller under större delen av granskningsperioden –2012 haft en tillräckligt väl fungerande rutin för att fortlöpande ta tillvara kunskap och erfarenheter från genomförda konkurrensreglerande besluts- och domstolsprocesser. menar att myndigheten kan ytterligare förbättra kvaliteten i myndighetens beslut. har funnit att formella brister i PTS konkurrensreglerande beslut har uppdagats efter långvariga domstolsprocesser i flera instanser. vill mot den bakgrunden resa frågan om PTS i tillräckligt hög grad har använt sig av möjligheten att ompröva myndighetens beslut när de överklagats. Överklagade beslut som går till domstol är ett väsentligt problem i sig eftersom den tid som PTS beslut inte är fastställt, ändrat eller upphävt i domstol skapar regleringsosäkerhet på marknaden. Myndigheten har dock utvecklat rutinerna, men ett sammanhållet arbete för att samla kunskaper och erfarenheter, med stöd av it, har saknats. har PTS också initierat ett arbete med en it-baserad regleringshandbok, där erfarenheter och kunskap från myndighetens reglering ska samlas. Vidare har PTS utvecklat en databas med rättsprocesserna, och som satts Myndigheten har också initierat flera grundläggande åtgärder för att förbättra den juridiska kvalitetsgranskningen av de konkurrensreglerande besluten, och av själva beslutsprocessen. 7.3Regeringen har inte använt statens innehav av digital infrastruktur som en strategisk resurs för marknadens utveckling Genom , , och har staten en stor helägd infrastruktur på den svenska telekommarknaden. Tillsammans innehar dessa aktörer det näst största rikstäckande stomnätet efter och affärsområde . Staten är därigenom en viktig marknadsaktör på den svenska telekommarknaden. I vissa marknadsnischer är de statliga organisationerna ledande marknadsaktörer. bedömer att potentialen i detta ägande inte utnyttjas som en strategisk resurs. Detta innebär att det finns en outnyttjad möjlighet till bättre måluppfyllelse inom området elektroniska kommunikationer. Regeringen har styrt de olika statliga innehaven var och en för sig utan att beakta betydelsen av vad en ökad integration av innehaven skulle få för konkurrensen som helhet på marknaden. Endast två av de fyra organisationerna har genomgående 2003–2012, eller under delar av haft regeringens uppdrag att återrapportera sin samlade telekomverksamhet. PTS analyserar inte heller kontinuerligt hela den svenska telekommarknadens konkurrenssituation. Trots att det statliga innehavet av digital infrastruktur sammantaget utgör det näst största på marknaden saknar tre av fyra statliga aktörer direktiv från regeringen om att verka för målen i bredbandsstrategin. Det finns därför risk för att målkonflikter uppstår mellan mål som relaterar till aktörernas huvuduppdrag och de it-politiska målen. slutsats är att regeringen dels inte har dels en samlad bild av innehavet, och dels saknar ett tillräckligt underlag för att bedöma hur innehavet skulle kunna främja marknadens konkurrenssituation eller regeringens bredbandsmål. har genomfört en kartläggning och analys av det statliga innehavet av digital infrastruktur för att pröva frågan om eventuella samordningsfördelar. slutsats är att ett effektivare utnyttjande av statens infrastruktur för elektronisk kommunikation skulle kunna åstadkommas genom ökad samordning av de statliga telekomverksamheterna. Det finns en potential i detta för att förbättra konkurrensen på den svenska telekommarknaden i enlighet med mål. Vidare skulle en samordning kunna bidra till ökad samhällsnytta och att bredbandsmålet kan nås. bedömning är att det samlade innehavet av digital infrastruktur behöver analyseras från ett samhällsperspektiv, och med den övergripande samhällsnyttan och påverkan på bredbandsmarknaden som en utgångspunkt. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN En sådan fördjupad analys bör även analysera vilka konsekvenser en ökad samordning skulle få för de olika intressenterna, samt omfatta eventuella konkurrensrättsliga effekter av en ökad samordning av det statliga digitala innehavet. anser vidare att ett samlat underlag är relevant, dels för innehavets förutsättningar på marknaden, dels för bredbandsmål och informationssäkerhet. 7.4Statens upphandling av elektronisk kommunikation används inte för att skapa ökad nytta för staten och driva marknadens innovationstakt. Den svenska staten är den enskilt största användaren av elektroniska kommunikationer i . konstaterar att regeringen trots ett flertal strategier och utredningar under granskningen inte tagit något initiativ för att säkerställa att den statliga upphandlingen används för att skapa ökad nytta för den offentliga sektorn och främja telekommarknadens innovationskraft.