rir · H1B513 · 2013-11-11 00:00:00 — diskuterades dock delar av resultatet med regeringen.70 Förhandsutvärderingen hade bland annat uppdraget att bedöma SWOT-analysen och Landsbygdsprogrammets förväntade effekter och kostnadseffektivitet i sin helhet. Vidare skulle utvärderingen bedöma om de uppsatta målen med programmet var möjliga att nå givet det föreslagna programmet. 2.4.10 Förslag till nytt Landsbygdsprogram 2007–2013 Dagen efter att förhandsbedömningen hade publicerats, , skickade regeringen förslag på det svenska Landsbygdsprogrammet till . Förslaget innehöll den totala budgeten för programmet på både åtgärds- och axelnivå. Den slutliga överenskommelsen, efter förhandlingar med Kommissionen, gjordes . Enligt Landsbygdsdepartementet hade Kommissionen inte så mycket synpunkter på inriktningen. Vidare menar departementet att det i hög grad är mycket upp till den nationella nivån att bestämma inriktning. Diskussionerna med Kommissionen medförde inte heller några större avsteg från det föreslagna programmet.71 2.5 Resultat från tidigare uppföljning och utvärdering Nedan presenteras översiktligt vad tidigare uppföljning och utvärdering har sagt om programmets resultat och effekter. Några utvärderingar som presenteras nedan, särskilt halvtidsutvärderingen av programmet, har ifrågasatts av granskade myndigheter. har inte haft möjlighet att granska underlaget för utvärderingarna. Dock menar att utvärderingarna sammantaget visar att Landsbygdsprogrammet i nuvarande form har svårigheter att nå programmets mål både vad gäller miljö- och sysselsättning. 68Landsbygdsdepartementet (2006) Nationell strategi för landsbygdsutveckling. 69Enligt Rådsförordning 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling är det ett krav att en förhandsbedömning görs. 70SLI Inbjudan till samråd angående miljöbedömning av förslag till LBU-program för . LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? Landsbygdsprogrammets miljöåtgärder ska bidra till flera svenska miljökvalitetsmål, och den regelbundna miljömålsuppföljningen ger därför övergripande indikationer om programmets effekter. Programmet är särskilt centralt för miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. I den senaste årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålen gjordes bedömningen att målet i stort inte kommer att uppnås, även om programmet och andra åtgärder haft betydelse för att dämpa en negativ trend för miljö-och kulturmiljövärden i odlingslandskapet.72 Programmets åtgärder är också i mindre omfattning styrmedel för några andra av miljökvalitetsmålen, som Ingen övergödning och Levande sjöar och vattendrag. Enligt analys är Landsbygdsprogrammets regler ofta ett hinder för att åtgärderna ska kunna bidra maximalt till dessa miljömål.73 Halvtidsutvärderingen av programmet gav en blandad bild av programmets miljöåtgärder. Programmets ersättningar till betesmarker har enligt utvärderingen lett till att större arealer fortsätter betas, med avsedd effekt för den biologiska mångfalden. Våtmarker som anlagts eller restaurerats med medel från programmet tycks också ha den avsedda effekten att minska havens övergödning. Ersättningen till vallodling kan däremot, enligt halvtidsutvärderingen, i vissa fall ha en negativ miljöeffekt, eftersom ersättningen leder till mer vallodling i områden där annan odling skulle vara bättre för biologisk mångfald.74 I den senaste årsrapporten för programmet gjorde bedömningen att axel 2 som helhet inte kommer att nå de uppsatta målen, särskilt vad gäller den areella omfattningen. Exempelvis anges att de bredare insatserna med större hektarmål – betesmarker, natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet, ekologisk produktion och minskade växtnäringsförluster – har en låg måluppfyllelse och i viss utsträckning negativ utveckling.75 2.5.2 Svaga ekonomiska effekter Sysselsättning och tillväxt på landsbygden hör till de övergripande målen för programmet, även om de inte kvantifierats. I halvtidsutvärderingen gjordes ett försök att genom statistisk analys beräkna programmets totala effekter på tillväxt och sysselsättning. Slutsatsen blev att programmet i viss mån kan ha förbättrat förutsättningarna för tillväxt, men att det inte bidragit till att skapa nya 72Naturvårdsverket (2012) Miljömålen – fokus på förutsättningarna. Årlig uppföljning av miljökvalitetsmålen 2012, s 66-69. Målet Ett rikt odlingslandskap består av delmålen Biologisk mångfald, Kulturmiljö, Människors hälsa, Andra sociala landskapsvärden och Växt- och husdjursgenetiska resurser. 73Naturvårdsverket (2012) Styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen. Se exempelvis en analys av Landsbygdsprogrammets roll för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning på s 46, och motsvarande för Levande sjöar och vattendrag på s 60. 74Sveriges (2010) Axel 2- utvärdering av åtgärder för att förbättra miljön och landskapet, s 5-6. 75Jordbruksverket (2012) Årsrapport för Landsbygdsprogrammet, sid 2-3. sysselsättningsmöjligheter.76 Detta resultat har vid intervjuer ifrågasatts av representanter77, på främst metodologiska grunder. eller andra myndigheter har dock inte kunnat visa indikationer på att programmet verkligen har bidragit till förbättrad total sysselsättning. Det vill säga effekten på sysselsättningen, undanträngningseffekter inräknat. I sin egen årliga rapportering följer inte upp programmets totala påverkan på sysselsättningen. För vissa av stöden inom axel 378 används dock bruttoeffekten på sysselsättning som en indikator för måluppfyllelse. Bruttoeffekten på sysselsättning indikerar sysselsättningseffekten innan exempelvis dödviktsförluster och undanträngningseffekter tagits med i beräkningen. Enkelt uttryckt är dödviktsförluster i detta fall jobb som skulle skapats ändå, exempelvis genom annan finansiering till samma investeringar. Undanträngningseffekter betecknar det fallet att exempelvis sysselsättningsökningen i ett företag som får stöd äts upp av att konkurrentföretag tvingas minska personal som en följd av ökad konkurrens. Totalt är målet för dessa tre stöd att de ska skapa 13 260 arbeten. uppföljningar visade vid slutet av 2011 att 1 422 arbetstillfällen hade skapats med hjälp av dessa stöd. Det innebär en måluppfyllelse på 11 procent.79 Vid bedömningen av detta sysselsättningsresultat ska hänsyn tas till att programmet ännu inte är slut, och att det kan ta ett tag innan den fulla effekten av exempelvis en investering slår igenom. Även med detta i åtanke är det dock osannolikt att målen för åtgärderna kommer att uppnås . Enligt pågår också en enkätstudie till företag som fått företagsstöd från Landsbygdsprogrammet för att uppskatta sysselsättningseffekterna. Enligt studien, som ännu inte publicerats, har nya arbetstillfällen skapats till följd av stöden. 80 Även denna studie har bara tittat på bruttoeffekten av stöden och inte stödens totala effekter på sysselsättningen. 76SLU (2010) Redovisning av uppdrag om halvtidsutvärdering av Landsbygdsprogram för 2007-2013, s. 145- 159, Bilaga 2. Tillväxt- och sysselsättningseffekter av Landsbygdsprogrammet. 77Intervju med , . 78Dessa stöd är inom axel 3 311 Diversifiering; 312 Affärsutveckling i mikroföretag; 313 Främjande av turismnäringen. 79Jordbruksverket (2011) . Se tabellerna 31, 32, 35, 36, 39, 56 och 59, på sidorna 64, 65, 71,76, 95 och 99. 80Jordbruksverket , kommentar i samband med faktagranskning av . LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? 3 Regeringens fördelning av medel I detta kapitel presenteras iakttagelser kopplade till revisionsfrågan om processen för regeringens fördelning av programmets medel. Iakttagelserna gäller hur målen och landsbygdens identifierade behov har använts för fördelningen och i vilken utsträckning processen har varit transparent och går att följa. Vidare gäller iakttagelserna modellen med de så kallade arealbaserade ersättningarna. 3.1Fördelningen har främst styrts av andra faktorer än målen och behoven Den generella bilden av fördelningsprocessen är att de övergripande målen för programmet och behoven enligt SWOT-analysen i begränsad utsträckning legat till grund för fördelningen. Att mål och behov inte väglett fördelningen medför en risk att programmets medel inte fördelats i enlighet med Europeiska rådets förordning där det sägs att Landsbygdsprogrammet ska utformas utifrån landsbygdens starka och svaga sidor i medlemsländerna, målen med programmet och en strategi för att dra nytta av eller åtgärda starka och svaga sidor. Enligt företrädare för Landsbygdsdepartementet har ambitionen varit att hålla en hög kontinuitet och att förändra så lite som möjligt i det nya programmet från föregående programperiod.82 Denna ambition uttrycks också i den parlamentariska utredningens delbetänkande om förslag på Landsbygdsprogrammets strategiska inriktning: Vikten av att det finns en kontinuitet i Landsbygdsprogrammets utformning bör lyftas fram. Detta för att betona den areella näringens roll för en levande landsbygd.83 Regeringen nämnde dock inte denna intention i sin skrivelse till . Att fick information om regeringens strategiska inriktning av programmet är en god förutsättning för en transparent process. Men har därefter inte fått någon information om hur regeringen sedan fördelat Landsbygdsprogrammets på axlar och åtgärder. Efter regeringens skrivelse har processen för själva fördelningen hållits inom utan möjlighet till insyn och utan att dokumenteras (se avsnitt 3.2.). Att regeringen inte har visat hur fördelningen hänger ihop med målen med programmet, landsbygdens behov eller den strategiska inriktning som fått information 83Landsbygdskommittén (SOU 2005:36) På väg mot En hållbar landsbygdsutveckling. LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? om gör att bedömer att processen för fördelning inte varit transparent och att målen och behoven inte styrt fördelningen. 3.1.1 Olika regionala behov har inte varit någon tung faktor har varierade förutsättningar för utveckling på landsbygden i olika delar av landet. Till exempel har vissa län större utmaningar än andra län vad gäller service och infrastruktur och antalet jordbruksföretag varierar. Möjligheten att bibehålla och satsa på jordbruksföretag kan också variera mellan län. Det finns därmed skilda behov i landet av Landsbygdsprogrammet som länsstyrelserna troligen har bäst kännedom om. Dessa kunskaper skulle kunna fungera som viktigt underlag i beredningen av programmets budget. Enligt företrädare för Landsbygdsdepartementet har processen för fördelningen dock karaktäriserats av ett uppifrån och ner-perspektiv, undantaget den del av programmedlen som fördelas via Leader, axel 4.84 Underlag om behov och utmaningar på landsbygden från regional nivå har inte inhämtats av regeringen i beredningsarbetet.85 Representanter för en länsstyrelse och för har varit med i arbetsgrupper på vid beredningen.86 Men utöver det har inget underlag inhämtats om regionala särdrag i utmaningar och behov på landsbygden. Programmets nationella budget är därmed inte anpassad utifrån specifika regionala förutsättningar. Länsstyrelsernas, och respektive budgetar har tagits fram och bestämts i senare led när den nationella programbudgeten redan har varit beslutad och godkänd av kommissionen.87 Att fördelningen av programmets medel har styrts uppifrån och ner karaktäriserar framför allt beredningen av den ursprungliga budgeten, inte senare skeden när programbudgeten korrigerats. 3.1.2 Det saknas analyser av hur de tillväxtrelaterade målen ska nås I samband med beredningen av programmet har Landsbygdsdepartementet gjort beräkningar och analyser som rör vilka nivåer miljöersättningarna bör ha för att ge tilltänkta miljöeffekter utifrån miljökvalitetsmålen.88 Analyser eller beräkningar av 85Intervju Landsbygdsdepartementet , intervju beskrivning av beredningsprocessen . kommentar i samband med faktagranskning av . har inhämtat synpunkter från länsstyrelserna vid framtagning av det tekniska underlaget. Det är dock osäkert i vilken utsträckning detta underlag använts i fördelningen, se avsnitt 2.3. 86Landsbygdsdepartementet, Arbetet med att ta fram ett svenskt landsbygdsprogram 2007-2013. 87Länsstyrelsernas budgetar har bestämts utifrån fördelningsnycklar med relativt allmänna faktorer såsom befolkningsmängd och befolkningstäthet. Inom budgetarna har det däremot funnits viss möjlighet för länsstyrelserna, och att göra korrigeringar, både i samband med att de regionala utvecklingsstrategierna togs fram samt när pengar för olika åtgärder tagit slut alternativt inte använts. Få länsstyrelser utnyttjade tillfället att korrigera sina budgetar i samband med att de regionala genomförandestrategierna godkändes. 88Underlag från Landsbygdsdepartementet i samband med intervju . hur åtgärder ska bidra till företagande, tillväxt och sysselsättning i beredningsarbetet har däremot inte gjorts. Detta indikerar att målen om företagande, tillväxt och sysselsättning inte styrt fördelningen. Vidare har inte de behov som identifierats i SWOT-analysen legat till grund för prioriteringar vid fördelningen av programbudgetens medel i sin helhet. Analyser av vad som bör prioriteras utifrån programmets mål eller landsbygdens behov redovisas inte heller i tekniska underlag inför programperioden.89 Att programplaneringen hade brister och saknade analyser av programmets bidrag till vissa av målen och landsbygdens behov bekräftas också av Livsmedelsekonomiska institutets (SLI) förhandsutvärdering av Landsbygdsprogrammet 2007-2013. Förhandsutvärderingen kritiserade starkt regeringens programplanering.90 SLI ansåg att bakgrunden till den valda fördelningen var oklar. Målen kunde till viss del hänföras till de identifierade behoven för axel 2. Men för axel 1 framgick inte varför de prioriteringar som gjorts var motiverade. För axel 3 bedömdes att prioriteringarna hängde ihop med målen och behoven på ett övergripande plan, men att det var oklart vad som motiverade prioriteringarna inom axeln.91 När förhandsutvärderingen kom förelåg programbudgeten bara i utkast, något slutgiltigt beslut hade inte fattats och det fanns alltså utrymme för att göra justeringar. Men regeringen gjorde inga förändringar och tog inte hand om förhandsutvärderingens slutsatser. Detta, sammantaget med att det saknas analyser om vilka åtgärder som effektivt främjar företagande, tillväxt och sysselsättning, har försämrat förutsättningarna för en ändamålsenlig fördelning utifrån mål och behov. 3.1.3 Försteg för jordbrukssektorn Utfallet av fördelningsprocessen blev att en stor andel av medlen, , fördelades till axel 2 där åtgärder för miljö och markförvaltning, inklusive stöd till jordbruk i mindre gynnade områden, återfinns. Utfallet blev också att av programmets medel tillfaller jordbrukssektorn. Det beror på att de åtgärder som är öronmärkta för jordbrukssektorn (främst axel 1 och 2) har fått en så stor tilldelning av medel. Enligt regeringens skrivelse till ska Landsbygdsprogrammet fokusera på åtgärder som främjar företagande, tillväxt och sysselsättning samt som stärker lantbrukets konkurrenskraft. Vidare ska miljöåtgärder väga budgetmässigt tungt i programbudgeten. Regeringens prioritering av miljöåtgärder är i enlighet med den prioritering som kommunicerats till . Om man däremot jämför 89Jordbruksverket (2005) Rapport 2005:14A Tekniskt underlag för nytt landsbygdsprogram. 90Livsmedelsekonomiska institutet (2006), Redovisning av förhandsbedömning av Landsbygdsprogrammet 2007-2013 dnr: 92/05. 91Livsmedelsekonomiska institutet (2006), Redovisning av förhandsbedömning av Landsbygdsprogrammet 2007-2013 dnr: 92/05 s. 29, 36, 57 och 75. LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? fördelningen mellan axel 1 och 3 har axel 1, som framför allt innehåller företagsstöd till jordbrukssektorn, getts dubbelt så mycket medel som axel 3, som innehåller stöd som syftar till att utveckla hela ekonomin på landsbygden. Vidare har regeringen tilldelat axel 3 minsta möjliga del av budgeten enligt EU:s miniminivåer. Jordbrukssektorn står för av arbetstillfällena i , och potentialen för denna sektor att bidra till ökad total sysselsättning är begränsad,92 även om stöd till sektorn kan bibehålla arbetstillfällen och företag.93 Denna sektors ekonomiska betydelse är också relativt liten i jämförelse med andra EU-länder. Landsbygdsdepartementet har inte gjort några analyser eller beräkningar över vilka åtgärder som är mest effektiva för att främja företagande, tillväxt och sysselsättning på landsbygden. uppger Landsbygdsdepartementet att de svenska miljökvalitetsmålen kommit att bli styrande för inriktningen av programmet. Utifrån de miljömål som är satta uppskattas vilka resurser som krävs för att nå dit, enligt departementet.94 I praktiken har därmed miljökvalitetsmålen prioriterats före sysselsättningsmålen trots att det inte varit en uttalad ambition. Detta, sammantaget med att en så liten andel av medlen för programmet avsatts till axel 3 i jämförelse med axel 1, kan medföra en risk att fördelningen inte är i linje med den prioritering som framgår av skrivelsen till om att Landsbygdsprogrammet ska ha ett fokus på åtgärder som främjar företagande, tillväxt och sysselsättning på landsbygden.95 Det kan också vara en förklaring till svårigheten för programmet att skapa sysselsättning. I granskningen har det framkommit att det finns en uppfattning om att de areella näringarna, särskilt jordbrukssektorn, har en stor betydelse för landsbygdens attraktionskraft och är viktiga för hur landsbygdens ekonomi hänger ihop ur ett helhetsperspektiv.96 Men det saknas kunskap om på vilket sätt jordbruket och dess effekt på exempelvis odlingslandskapet utgör en förutsättning och en infrastruktur för annat företagande och entreprenörskap.97 Någon motivering från regeringen till att en större andel fördelats till axel 1 än axel 3 utifrån detta skäl finns inte heller. Att jordbrukssektorn ges ett försteg av regeringen indikeras också av hur regeringen hanterar kommande landsbygdsprogram, vars budget kommer att minska med till för den kommande sjuårsperioden. Inget formellt beslut finns om hur fördelningen av medel kommer att se ut för 92Sveriges (2010) Redovisning av uppdrag om halvtidsutvärdering av Landsbygdsprogrammet för 2007-2013. 93Huruvida och i vilken utsträckning Landsbygdsprogrammet eventuellt har bibehållet arbetstillfällen har däremot inte undersökts i utvärderingar, uppföljning eller liknande. 95Regeringen (2005) Skrivelse 2005/06:87 Den övergripande strategiska inriktningen av kommande landsbygdsprogram. 96Se exempelvis intervju i . 97Riksantikvarieämbetet kommentar i samband med faktagranskning av . Men enligt information på och två länsstyrelsers hemsidor har regeringen dock valt att enbart ge jordbrukssektorn möjlighet att få företagsstöd från Landsbygdsprogrammet i väntan på beslutet. Även skogsstöden får vänta. Vad gäller projektstöden ges endast stöd till bredband. Skälet är att arbetet med det nya programmet är försenat.98 Sammanfattningsvis är det svårt att avgöra om utfallet av fördelningen är ändamålsenligt eftersom det inte finns något underlag om hur programmet är tänkt att bidra till mål om företagande, tillväxt och sysselsättning inte finns. Men kan dock konstatera att jordbrukssektorn har getts ett försteg och det finns en risk att fördelningen har begränsat programmets potential att bidra till fler jobb. 3.2 Fördelningsprocessen har inte varit transparent När vi har försökt kartlägga och analysera processen för fördelning av programmets medel utifrån målen och behoven har vi fått beskedet att det inte finns någon dokumentation av processen. Landsbygdsdepartementet har hänvisat till att det varit en politisk process, där avgörande beslut om fördelningen inte fattats av tjänstemän utan av politiker. Eftersom denna process inte dokumenterats, går det i efterhand inte att följa hur besluten fattats. har heller inte fått information om den tänkta fördelningen.99 uppger i beskrivningen av programmets fördberedelser att arbetet skedde med stark uppvaktning av olika lobbyintressen.100 Landsbygdsdepartementet beskriver att det regelbundet förekom uppvaktningar från olika intressegrupper. Departementet uppger vidare att önskade någon intressegrupp träffa representanter för enheten eller den politiska staben så ordnades sådana möten så långt som det var möjligt.101 Att synpunkter och information inhämtas från intressegrupper är positivt. Men det saknas dokumentation om vilken information som getts samt hur denna information har hanterats. I intervjuer i granskningen har flera aktörer uppgett att det varit 98Länsstyrelsen i () Märkbara förändringar vid uppstart av nytt landsbygdsprogram; i () Märkbara förändringar vid uppstart av nytt landsbygdsprogram () Följ arbetet med ett nytt landsbygdsprogram 2014-2020. 99Regeringen, Budgetpropositionen (prop. 2006/07:1) utgiftsområde 23; Budgetpropositionen (prop. 2007/08:1) utgiftsområde 23; Budgetpropositionen (prop. 2008/09:1) utgiftsområde 23; Budgetpropositionen (prop. 2009/10:1) utgiftsområde 23; Budgetpropositionen (prop. 2010/11:1) utgiftsområde 23; Budgetproposition (prop. 2011/12:1) utgiftsområde 23; Budgetpropositionen (prop. 2012/13:1) utgiftsområde 23. Se även intervju Landsbygdsdepartementet om vilken information har fått. Enligt en före detta tjänsteman som arbetar på i redovisade regeringen axelbalansen muntligen till i samband med hälsokontrollen2009, i kommentar i samband med faktagranskning II av . 101 Landsbygdsdepartementet, Arbetet med att ta fram ett svenskt landsbygdsprogram 2007-2013. LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? jordbrukssektorns särintressen som i praktiken legat till grund för de politiskt fattade besluten om fördelningen av medel i programmet, på bekostnad av 102 Detta är något som inte har haft möjlighet att undersöka djupare. Men eftersom denna uppfattning är spridd är det än mer viktigt att fördelningsprocessen sker transparent och dokumenteras väl. För jordbrukarna är programmet av stort ekonomiskt intresse, och programmets utformning får en stor direkt påverkan på de flesta jordbruksföretag. Gruppen företagare och andra boende på landsbygden är betydligt större än jordbrukarna, men programmet har inte samma direkta påverkan på dessa gruppers ekonomi som på jordbrukarna, även om programmet också kan vara viktigt för dem. Dessa grupper ingår också ofta i större intresseorganisationer utan specifikt landsbygdsfokus. Jordbrukarna är också relativt få men homogena medan övriga intressenter är många och heterogena. Jordbrukets organisationer har alltså väl utvecklade former att påverka Landsbygdsprogrammets utformning. 3.3 Miljöersättningarna är trubbigt utformade Det svenska Landsbygdsprogrammets miljöåtgärder domineras av fyra stora ersättningar (kompensationsbidraget, ersättning för vallodling, ersättning för betesmarker och ersättning till ekologisk odling). Dessa ersättningar är arealbaserade, och utformade på ett likartat sätt med en hög grad av automatisk hantering (se avsnitt 2.2). Enligt Landsbygdsdepartementet och finns det fördelar med detta sätt att betala ut ersättningar.103 Programmets utredare och andra experter har dock även påpekat vissa svagheter, varav flera är gemensamma för alla eller vissa av de fyra åtgärderna. Ersättningarna till vallodling är också ifrågasatt av miljöskäl. 3.3.1 Dödviktsförluster i vissa ersättningsformer I de stora arealbaserade ersättningarna görs ingen aktiv bedömning av varje ansökans miljöytta, utan jordbrukare som följer vissa villkor för hur marker ska brukas är berättigade att få miljöersättningar. I många fall är i stort sett alla jordbrukare i ett visst område berättigade till ersättningar, utan att de behöver ställa om sin verksamhet. Detta gäller särskilt ersättningarna för vallodling och kompensationsbidraget. Halvtidsutvärderingarna beskriver det som att dessa två 102Intervju och , forskare vid SLU , intervju , intervju Tillväxtanalys och intervju med företrädare för Hela ska Leva 2013- 01-30.