rir · H1B519 · 2013-12-05 00:00:00 — Statskontoret anser att regeringen behöver utveckla resultatrapporteringen till , för att jämna ut gapet mellan myndigheternas avgränsade resultatredovisningar och efterfrågan på redovisningar av effekter i förhållande till målen.185 179Under utgiftsområde 20 redovisas endast ett anslag som rör minskade utsläpp av växthusgaser: Internationella klimatinsatser. Under andra utgiftsområden finns exempel på anslagsposter som är direkt klimatrelaterade. Ett exempel är utgiftsområde 21, Energi. Det gäller regionala och lokala insatser för energieffektivisering m.m. och energiteknik. Anslaget används för att stimulera spridningen av vissa energitekniska lösningar som bedöms ha positiva effekter på klimatet. 2012/13:1 utgiftsområde 21. 2008/2009:162 s. 60. 182Riksrevisionen RiR 2012:1 s.76. 183Det gäller avsnitten internationella klimatinsatser, klimatforskning, regionalt klimatarbete samt hållbara städer i prop. 2012/13:1 UO 20 s. 18 f. 184Det gäller internationella klimatinsatser, där redovisningen har utvecklats sedan granskning RiR 2011:8. 185Statskontoret (2013), s. 9 och 14 f. SLUTRAPPORT: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT I genomgång av budgetpropositionerna har endast åtta statliga insatser identifierats där direkta och kvantifierade bidrag till minskade utsläpp har redovisats av regeringen.186 6.2Samlad uppföljning, analys och rapportering Klimatpolitiken är tvärsektoriell och omfattar ett antal olika styrmedel. Det behövs därför en samlad uppföljning, analys och rapportering som underlag för samordning av beslut. En samlad bedömning förutsätter att det finns en tydlig beställning av vad som ska analyseras, varför det ska analyseras, med vilken frekvens och av vem. En tydlig och återkommande beställning är även viktig för att åstadkomma jämförbarhet . har gått igenom regeringens och myndigheternas klimatrapportering187 för att bedöma om det framgår samlat vilka de statliga klimatinsatserna är, vad de kostat och vilka effekter och sidoeffekter de gett.188 6.2.1Analys och uppföljning genomförs inte utifrån gemensamma utgångspunkter Regeringen har inte någon strategi för analys och uppföljning av olika insatser eller vad de samlade insatserna ger för effekter, sidoeffekter eller vad de kostar. Regeringen har inte uttalat vem som har ansvaret för att säkerställa en tillräcklig samordning av beslutsunderlagen. Grundläggande utgångspunkter om framtiden inom transport- och energiområdet är exempelvis inte gemensamma för olika myndigheter. Regeringen ger istället uppdrag till myndigheterna utan att samordna utgångspunkterna. Frånvaron av strategi och gemensamma utgångspunkter medför att myndigheterna behöver beställa data för tillfälliga ändamål. Att göra nya beställningar är tidskrävande och dyrt. Centrala antaganden behöver samordnas när analyserna ska avspegla och samma områden. De olika myndigheter som arbetar med uppföljning och rapportering använder dock var för sig olika antaganden i analyserna. 186Fyra av dessa redovisades under utgiftsområde 20, övriga under andra utgiftsområden. 187Med klimatrapportering avses publikationer som har tagits fram av regeringen eller myndigheterna för att fullgöra nationella och internationella krav på uppföljning och redovisning inom klimatområdet. 188Genomgången är avgränsad till rapporter som beskriver utvecklingen på klimatområdet övergripande för hela samhället och som inte rapporterats till . Rapporter som analyserar klimatpolitiken inom enbart en sektor, som jordbruks-, bostads- eller transportpolitik, har inte ingått i sammanställningen. KLIMAT FÖR PENGARNA? GRANSKNINGAR INOM KLIMATOMRÅDET 2009–2013 Myndigheternas olika modeller belyser olika synsätt, vilket innebär att även modellspecifika antaganden behöver göras. energisystemmodeller detaljerade avseende energianvändning och teknikval. Kopplingen till och beskrivningen av den övriga ekonomin är endast översiktlig. Det omvända gäller i ekonomiska modeller.189 Vidare saknas kontinuitet i uppdatering av väsentliga data i myndigheternas analysmodeller. Data sammanställs utifrån olika aggregeringsnivåer och för olika år.190 För att få en helhetsbild behöver olika typer av analyser göras och vägas samman. modell skulle exempelvis behöva kompletteras med energi- och transportanalyser. har /2012 tillsammans med forskare vid och arbetat med ett pilotprojekt vars syfte var att försöka mjuklänka EMEC med energisystemmodellen TIMES-Sweden.191 6.2.2 Kostnader och effekter rapporteras inte samlat och myndigheterna publicerar en stor mängd rapporter som på olika sätt beskriver utvecklingen på klimatområdet. Det finns dock ingen förteckning över den svenska klimatrapporteringen och vilka publikationer som ingår i denna. har gått igenom ett antal centrala rapporter, som redovisas i tabellen nedan.192 Det är elva rapporter som med bilagor omfattar cirka 4 400 sidor.193 Några av dessa rapporteras till FN eller EU. 190Riksrevisionen har exempelvis uppmärksammat att SCB:s modell FASIT (fördelningsanalytiskt statistiksystem för inkomster och transfereringar) har uppdaterats ad hoc-mässigt. RiR 2012:1 s. 74. 192Se utförligare beskrivning av kontrollstationerna, den fördjupade utvärderingen, nationalrapporten och miljöekonomiska rapport i bilaga 7. Vid sidan av de rapporter som tas upp i tabellen och som har gått igenom, publiceras också andra rapporter. Ett exempel är och årliga rapportering till EU om handel med utsläppsrätter enligt artikel 21 och rådets direktiv /87/EG. 193Klimatberedningen har inte ingått i genomgången då den har betraktats som ett underlag till klimatpropositionen. SLUTRAPPORT: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT Tabell 6.1 Rapporteringen av klimatpolitiken (senast publicerad) kvalitetsmålen (2013) klimatpolitiken (2008) Inventory Report (2013) uppföljning (2012) och utsläppsrätter (2010) Färdplan 2050 (2012) Källa: bearbetning 2013. De flesta rapporterna innehåller utsläppsstatistik, i några fall redovisas prognoser. I tre av rapporteringarna194 listas alla väsentliga statliga klimatinsatser. Men ingen av rapporteringarna redovisar samlade kostnader för klimatinsatserna. Däremot redovisas kostnader för vissa insatser. I dessa rapporter finns även viss information om några enskilda klimatinsatsers effekter på utsläppen. Rapporteringar av hur olika insatser faktiskt påverkat utsläppen av växthusgaser är ovanliga. I rapporteringen till FN görs vissa ansatser till detta,195 men den är inte fullständig. Ingen av rapporteringarna ger en samlad bild av effekterna i förhållande till kostnaderna. Sammanfattningsvis visar genomgång att det finns mycket information som har tagits fram, men att den är utspridd på ett flertal rapporter. Hur rapporterna förhåller sig till varandra är oklart. Den som vill ha en samlad och uppdaterad bild behöver hämta uppgifterna från en mängd olika källor och även då saknas uppgifter om ungefärliga kostnader, effekter 194Delrapport 1–4 i och underlag till kontrollstation 2008, Ds. 2009:63 och Report for on assessment of projected progress, . KLIMAT FÖR PENGARNA? GRANSKNINGAR INOM KLIMATOMRÅDET 2009–2013 Utöver de rapporter som gått igenom finns sektorsspecifika underlag med analyser av potentialen att minska utsläppen i olika sektorer exempelvis bostäder, jordbruk och transporter. underlag till Färdplan till 2050 redovisade regeringens uppdrag att ta fram ett underlag till färdplan för ett utan nettoutsläpp av växthusgaser I uppdraget ingick inte att utvärdera genomförda klimatinsatser. Rapporten innehåller förslag på scenarier och styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser på lång sikt. Regeringen har ännu inte tagit ställning till förslag, men avser att återkomma innan mandatperioden är slut 2014.196 Sen analys av interaktionen mellan klimat- och energimålen När regeringen lade fram etappmålet samt energieffektivitets- och förnybarhetsmålen till 2020, hade interaktionen mellan målen inte analyserats. gav regeringen ett uppdrag åt att identifiera och analysera konsekvenserna av målkonflikter och synergier mellan olika mål inom klimat- och energipolitiken. Bristande analys av styrmedelsmixen I flera granskningar har konstaterat att det saknats en analys av relationen mellan olika klimatstyrmedel.197 Ett viktigt exempel är att effekterna av de klimatrelaterade skatterna inte har analyserats tillsammans med effekterna av EU:s handelssystem.198 I granskningarna av systemet med energideklarationer och av klimatforskningen redovisades brister i samordningen mellan insatser. Energideklarationerna hade inte samordnats med andra statliga styrmedel för energieffektivisering.199 Samordning mellan klimatforskning och andra styrmedel är nödvändig för att ge förutsättningar för att forskningsresultaten ska nyttiggöras och kommersialiseras och därmed bidra till klimatmålen i praktiken.200 konstaterade dock i granskningen av klimatrelaterad forskning och utveckling att det saknas sådan tydlig 196Prop 2012/13:1, UO 20 s. 23. 197Se RiR 2009:6, 2012:1 och 2013:8. 198Se RiR 2012:1. 199Ett exempel på detta var statliga bidrag och skattelättnader som fastighetsägarna kan beviljas om de genomför olika energieffektiviserande åtgärder. Ett annat exempel var den kommunala energirådgivningen. 200Se 2012, rapport 6537, Styrmedlen behöver omfatta hela innovationssystemet från forskning, utveckling och demonstration till styrmedel för marknadsintroduktion., s. 34. SLUTRAPPORT: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT samordning.201 I regleringsbrev har regeringen gett berörda myndigheter i uppdrag att redovisa hur resultaten av den av myndigheterna finansierade klimatforskningen bidrar till att klimatmålen nås och hur denna redovisning kan ske löpande så att och regeringen får en bättre och samlad redovisning av klimatforskningens omfattning, resultat och effekter.202 6.2.3 Brist på samlad rapportering till har efterfrågat en bättre uppföljning och redovisning av regeringen avseende klimatområdet.203 Uttalandena avser behovet av kostnadseffektivitet, effektivitet, långsiktig utsläppsbana och transparens. Regeringen har hänvisat till att den information som efterfrågar finns i äldre propositioner och dokument eller kommer att publiceras i samband med kontrollstationen 2015. Regeringen har också angett att den i framtida redovisningar kommer att ta hänsyn till det som har anfört.204 Vidare har regeringen gett och i uppdrag att ta fram underlag för att följa upp utvecklingen mot klimat- och energipolitiska mål till 2020. Uppdraget ska ske i samråd med . För det fall myndigheterna har olika uppfattningar ska detta framgå av redovisningen.205 På EU-nivå har kommissionen analyserat kostnadseffektiviteten i olika sätt att minska utsläppen till 2050.206 Knapphändig rapportering av utsläpp och för vissa sektorer I budgetpropositionerna redovisar regeringen information om utveckling av utsläppen och dess orsaker, men informationen är inte samlad. Dessutom saknas viktig information. Regeringen fokuserar i huvudsak på den årsvisa rapporteringen av utsläpp av växthusgaser och inte på utsläppens utveckling eller inom olika sektorer.207 I regel saknas även prognoser över de 201Riksrevisionen RiR 2012:2. 202Regleringsbrev för avseende och för miljö, areella näringar och samhällsbyggande. 203Riksdagens uttalanden gjordes genom att godkänna vad miljö- och jordbruksutskottet anförde i budgetbetänkanden för de aktuella åren. 2009/10:75 s. 114 f. och skr. 2010/11:75 s. 112. 205Regeringens beslut (M2013/2523/KI), . 206Europeiska kommissionen (2011), Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050, s. 14. 207Ett undantag är exempelvis att transportsektorns utsläpp kommenteras 2013. KLIMAT FÖR PENGARNA? GRANSKNINGAR INOM KLIMATOMRÅDET 2009–2013 svenska utsläppen i relation till klimatmålen.208 Utsläppen av växthusgaser från energisektorn och industrin redovisas inte i budgetpropositionerna, trots att de utsläppen utgör cirka en tredjedel av de svenska utsläppen.209 Däremot finns information om utsläppen i jordbrukssektorn och för transportsystemet i regeringens redovisning av de berörda utgiftsområdena.210 Måluppfyllelsen analyseras utan koppling till statens insatser Regeringen redogör i budgetpropositionerna för den övergripande utvecklingen av växthusgasutsläppen och gör en bedömning av möjligheterna att nå delmålet 2008–2012 och etappmålet till 2020. Men i analysen relateras inte måluppfyllelsen till klimatinsatserna eller behovet av nya insatser. Det framgår inte heller av regeringens rapportering i vilken omfattning de minskade utsläppen är en följd av statliga insatser eller av förändringar i omvärlden.211 Risk för koldioxidläckage har inte rapporterats Åtgärder som påverkar företagens konkurrenskraft genom ökade kostnader för utsläpp kopplas ofta till risken för koldioxidläckage, det vill säga att produktion förläggs till länder utan eller med lägre utgifter för utsläpp. För att bedöma risken för koldioxidläckage och rimligheten i kompensationskrav från olika grupper behövs dock underlag för hur mycket företagen betalar för utsläppen. Annars försvåras genomförandet av en kostadseffektiv klimatpolitik, eftersom olika nedsättningar och lättnader riskerar att minska kostnadseffektiviteten. När underlag saknas för att bedöma om kraven är välgrundade får beslutsfattare svårt att avgöra vilka styrmedel som kan användas utan allvarliga oönskade sidoeffekter. Det blir också svårt att bedöma hur styrmedel bör utformas för att nå önskad utsläppsminskning. granskning av klimatrelaterade skatter visade att regeringen och myndigheterna saknar sådant underlag.212 Samlad uppföljning och analys i 208Ett exempel på undantag är att regeringen i budgetpropositionen 2008 redovisar en prognos för utsläppsnivån . 209Under utgiftsområde 20 och 21 redovisar regeringen vissa data kring de nationella utsläppens utveckling. 210Utgiftsområde 22, Kommunikationer, och utgiftsområde 23, Areella näringar, landsbygd och livsmedel. För utgiftsområde 23 saknas redovisning av utsläppsutvecklingen i budgetpropositionerna åren 2008–2009. lämnade regeringen en särskild resultatskrivelse till om miljö-, klimat- och energiinsatser inom jordbruket. 2011/12:124, bet. 2011/12:MJU24, rskr. 2011/12:290. 211I budgetproposition finns det exempel på att regeringen kopplar omvärldshändelser till utsläppsutvecklingen. Där anger regeringen att den stora minskningen till viss del kan tillskrivas den globala nedgången i ekonomin. 212Riksrevisionen RiR 2012:1 s. 87 f. SLUTRAPPORT: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT har inrättat en oberoende expertkommitté som bland annat löpande ska följa upp genomförandet av den brittiska klimatpolitiken genom en årlig uppföljningsrapport till parlamentet. Den brittiska regeringen är skyldig att lämna ett formellt svar på kommitténs rapport. Parlamentet får därigenom löpande samlad information om utvecklingen av utsläppen i olika sektorer och hur regeringens styrning fungerar. Vid sidan av de femåriga koldioxidbudgetar som regeringen lämnar till parlamentet, tar regeringen fram en koldioxidplan. Syftet är att ge tydliga signaler om inriktningen för regeringens styrning inom klimatpolitiken. Planen utgår från koldioxidbudgetarna och det långsiktiga klimatmålet. I planen redovisar regeringen prognoser över styrmedlens kostnader och effekter på utsläppen, både för enskilda och för samtliga styrmedel. Regeringen redovisar också underliggande analyser med intervall för möjliga utsläppsminskningar i olika sektorer. I expertkommitténs analyser ingår även bedömningar av kostnadseffektiviteten i olika sätt att minska utsläppen . Se bilaga 9. har i flera granskningar konstaterat bristande och fragmentarisk uppföljning av enskilda klimatinsatser. I flera fall beror brister i uppföljningen på att målen i sig är otydliga och att regeringens prioritering mellan olika mål i sin tur är otydliga. Regeringen har inte någon strategi för analys och uppföljning av olika insatser eller vad de samlade insatserna ger för effekter, sidoeffekter eller vad de kostar. Regeringen har inte uttalat vem som har ansvaret för att säkerställa en tillräcklig samordning av beslutsunderlagen. Därför saknas det även kontinuitet i myndigheternas uppföljning och uppdatering av data och analysmodeller. Samlade uppföljningar och analyser saknas. Exempelvis publicerar och myndigheterna en stor mängd rapporter på klimatområdet, men ingen av rapporteringarna ger en samlad bild av effekterna i förhållande till kostnaderna. Otydligheter i myndigheternas uppföljning och analys av olika klimatinsatser påverkar i sin tur regeringens rapportering till . Regeringens rapportering saknar en samlad bild över vilka som är de viktigaste klimatinsatserna, vad de kostar och vad de ger för effekter. KLIMAT FÖR PENGARNA? GRANSKNINGAR INOM KLIMATOMRÅDET 2009–2013 SLUTRAPPORT: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT 7 Slutsatser och rekommendationer granskningar har visat väsentliga brister i statens användning av styrmedel och rapportering av klimat- och energipolitiken. Regeringen och myndigheterna har förbättrat och planerar att förbättra rapporteringen och genomförandet av vissa insatser på området. bedömer dock att det är nödvändigt med ytterligare arbete för att åstadkomma effektiva åtgärder och en samlad, transparent uppföljning och rapportering av ungefärliga kostnader, effekter och sidoeffekter. Den övergripande slutsatsen av granskningar är att det finns en risk att staten inte använder sina styrmedel så att utsläppen minskar i enlighet med målen till rimliga kostnader. Kostnaderna för att minska utsläppen varierar kraftigt mellan olika insatser, vilket indikerar att de samlade utsläppsminskningarna till 2020 skulle kunna åstadkommas till lägre kostnader genom en annan kombination av styrmedel. Målen är otydligt utformade vilket skapar en betydande osäkerhet. Det råder bristande samordning mellan olika myndigheter, exempelvis om vilken tidshorisont analyser av olika åtgärder ska utgå ifrån. Det råder också bristande samordning mellan åtgärder på nationell nivå och på EU-nivå. Bristerna försvårar bedömningar av om insatserna är kostnadseffektiva . Avsaknaden av en samlad rapportering och bedömning innebär också att rimliga krav på transparens åsidosätts. Samlat har insatserna inom klimat- och energipolitiken lett till stora förmögenhetsöverföringar och gynnat delar av näringslivet, ofta utan krav på att vidta åtgärder för att minska utsläppen. Undantag från och nedsättningar av energi- och koldioxidskatter och gratis tilldelning av utsläppsrätter är några exempel. Detta överensstämmer inte fullt ut med och utgångspunkt för klimatpolitiken om principen att förorenaren ska betala (PPP). Det kan finnas skäl till avsteg från PPP om det finns risk för koldioxidläckage, det vill säga att produktion förläggs till länder utan eller med lägre utgifter för utsläpp. Men regeringen eller myndigheterna har inte analyserat och rapporterat hur mycket olika branscher behöver betala för utsläppen och om de företag som gynnas verkligen är de som omfattas av en risk för koldioxidläckage. Vissa analyser finns, men rapporteringen är otillräcklig. KLIMAT FÖR PENGARNA? GRANSKNINGAR INOM KLIMATOMRÅDET 2009–2013 7.1Stort gap mellan teori och praktik Etappmålet till 2020 kan enligt aktuella bedömningar nås, om tillräckligt många utsläppskrediter levereras och utsläppsutvecklingen i följer prognoserna. Men utsläppen framöver bedöms minska långsammare än vad de gjorde perioden fram till . Regeringens vision om nära nollutsläpp i ligger mycket långt från referensscenario över utvecklingen. Med de åtgärder som regeringen har beslutat om väntas utsläppen endast minska från dagens ner till . Det är låg överensstämmelse mellan miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, den samhällsomställning som skulle behövas för att nå dit och regeringens styrning och rapportering till . Det stora gapet mellan behovet av utsläppsminskningar och hur utsläppen utvecklas enligt prognoser, innebär stora risker för att målen inte kan infrias. En förutsättning för att åstadkomma betydande utsläppsminskningar är stora tekniksprång som ännu inte har inträffat. Omställningskostnaderna riskerar också att bli höga, såväl statsfinansiellt som för företag och allmänhet. Den styrmedelsmix som kan vara mest kostnadseffektiv utifrån ett nationalekonomiskt perspektiv är inte alltid politiskt möjlig att genomföra eftersom det finns andra överväganden att ta hänsyn till. Den breda mixen av olika styrmedel inom den sammanhållna klimat- och energipolitiken berör många aktörer och har flera syften, vilket medför ett stort behov av samordning, analys och rapportering. Detta för att åstadkomma en effektiv och transparent styrning mot minskade utsläpp. Vidare har regeringen ännu inte beslutat hur överskott av nationella utsläppsrätter (AAU:er) ska hanteras. Det innebär att det ännu är oklart om , nu passerade, nationella delmål till 2012 har uppnåtts. Om överskottet säljs kan utsläppen komma att ske i något annat land, vilket skulle innebära att de globala utsläppen inte minskar. Om överskottet istället skulle sparas uppfylls målet, såvida inte dessa utsläppsrätter antingen används i eller säljs. I så fall blir effekten att de globala utsläppen långsiktigt I praktiken saknas en marknad för nationella utsläppsrätter för perioden –2020. Därefter är förutsättningarna för användning eller försäljning oklara. 7.2Viktiga förutsättningar för styrning saknas granskning visar att regeringens styrning saknar viktiga förutsättningar för att styrmedlen ska användas mer effektivt och till rimliga kostnader. Utformningen av målen och avvägningen mellan olika syften och samhällsmål är delar i en komplex politisk process. Att utforma tydliga mål för att minska utsläppen av växthusgaser kompliceras av att så många sektorer och aktörer påverkas. SLUTRAPPORT: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT 7.2.1Klimat- och energimålen är otydliga konstaterar att regeringen inte har pekat ut en långsiktig bana för hur utsläppen ska minska. Det innebär sämre förutsättningar för samordning och tydlig prioritering mellan olika samhällsmål. innebär också sämre förutsättningar för myndigheterna att välja långsiktigt effektiva insatser. Effekten, exempelvis i målkonflikten mellan vissa infrastrukturinvesteringar och hur transportsektorn ska bidra till klimatmålen, har blivit att varken berörda departement eller myndigheter ges förutsättningar för en effektiv styrning. Även de specifika målen för flera styrmedel är otydliga, ofta ska ett styrmedel bidra till flera samhällsmål av skiftande karaktär utan tydlig prioritering. Många av statens insatser har införts med helt eller delvis andra huvudsyften än klimat, exempelvis att främja konkurrenskraft, att bidra till forskning, utveckling och spridning av ny teknik, att främja grön sysselsättning eller att främja hållbar utveckling i andra länder. Därmed blir det viktigt att utvärdera insatser även mot sådana syften. Det finns en risk för att kostnader för styrmedel, som även syftar till att nå andra mål, används som argument för att klimatpolitiken är dyr och hämmar svenska företags konkurrenskraft. Regeringen betonar att klimat- och energipolitiken är samlad, men departement och myndigheter saknar en samlad bild av hur målen, utvecklingen mot målen eller centrala begrepp ska tolkas och definieras. Regeringen har inte heller efterfrågat samlade underlag om ungefärliga kostnader, effekter och sidoeffekter, vilket skulle behövas för att samordna och prioritera mellan klimat- och andra samhällsmål. Följden av att regeringen inte öppet har prioriterat mellan klimat- och andra samhällsmål har blivit att olika myndigheter har olika bild av vad som ska göras, när det ska göras och vilka effekter som förväntas. De praktiska prioriteringarna sker ofta i detaljerad form mellan tjänstemän vid olika departement, ofta utifrån politisk och ekonomisk tyngd. 7.2.3Brister i samordning såväl på kort som på lång sikt Miljö- och jordbruksutskottet har betonat att klimatåtgärderna ska vara långsiktigt kostnadseffektiva.