rfr · H10WRFR6 · 2013-12-12 00:00:00 — offentliga utfrågning om ändring av beslut om höjd nedre skiktgräns för statlig inkomstskatt 978-91-86673-66-6 Riksdagstryckeriet, , 2013 anordnade en offentlig utfrågning med anledning av initiativförslaget i finansutskottet om att sänka den nedre skiktgränsen för statlig inkomstskatt. Olika aspekter på frågan belystes av fyra inbjudna personer: Per , generaldirektör för för socialförsäkringen , f.d. kanslichef finansutskottet I denna rapport publiceras en utskrift av utfrågningen. De bilder som visades under utfrågningen finns i bilagan. 2013/14:RFR6 OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT Offentlig utfrågning om ändring av beslut om höjd nedre skiktgräns för statlig inkomstskatt , f.d. kanslichef finansutskottet (M), ordförande (S), vice ordförande Per Åsling (FP) Per (MP) Edip Noyan (M) OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT 2013/14:RFR6 Ordförande (M): Jag hälsar er alla välkomna till detta sammanträde med finansutskott och denna öppna utfrågning. Jag säger välkommen till alla er härinne, ledamöterna förstås, övriga åhörare och gäster här på plats och på läktaren och till er som följer oss utifrån. Utfrågningen sänds på med mera. Vi ska nu ha en öppen utfrågning om förslaget att ändra brytpunkten för statlig skatt och hur det förhåller sig till regler och praxis inom budgetprocess. , för , fattade det så kallade rambeslutet om samlade utgifter och inkomster enligt riksdagsordningens kapitel 5 och den modell som tillämpats med bred förankring . Dagen efter, , väckte en majoritet i finansutskottet ett initiativ till att bryta ut och ändra den del i årets budgetproposition som avser höjd brytpunkt för statlig skatt. Huruvida det är möjligt att göra så och vad det i så fall skulle få för konsekvenser har redan tidigare varit föremål för diskussion bland politiker, tjänstemän och övriga. har en tradition av inte bara bred förankring av budgetprocessen och budgetregelverket utan också av att bereda frågor seriöst och även återkommande höra forskare och andra experter i bland annat sådan här form för att få kvalificerade beslutsunderlag. När den här frågan väcktes i utskottet och började beredas beslutade vi därför att dels ge berörda myndigheter och fackutskott möjlighet att yttra sig, enligt riksdagsordningens bestämmelser, dels att bjuda in till dagens utfrågning för att höra några av de experter som uttalat sig i frågan. På basis av den information vi får in fortsätter utskottets beredning av frågan närmast vid sammanträde . Därmed vill jag återigen hälsa välkommen till er som följer eller deltar i utfrågningen och alldeles särskilt förstås våra inbjudna experter. Det är flera som har uttalat sig i de här frågorna tidigare och , men vi har kommit överens om fyra paneldeltagare, så att det ska ges tillfälle till dels inledningar, dels frågor och diskussion från ledamöterna. Paneldeltagarna är följande: , professor emeritus, disputerad i juridik i och i statsvetenskap i . Sterzel har tjänstgjort som professor i konstitutionell rätt. Han har också varit verksam som justitieråd i två perioder och statssekreterare i flera regeringar samt som sekreterare i konstitutionsutskott. Per , och även generaldirektör för för socialförsäkringen och med lång bakgrund som ämbetsman , bland annat under arbetet med att ta fram budgetreglerna . 2013/14:RFR6 OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT , kanslichef i finansutskott –2006, det vill säga under både gamla och gällande regelverk och ett antal olika regeringar. är han bland annat styrelseordförande i , vilket ger möjlighet till viss kontakt med utskottet, om än inte lika frekvent . , professor emeritus i statsvetenskap vid , med bakgrund som bland annat statssekreterare i –1991 och ordförande för Statsvetenskapliga institutionernas nätverk för Europaforskning . Experterna kommer att få var till sina respektive inledningar. Därefter ger vi möjlighet för utskottets ledamöter att ställa frågor. Då gör vi som vi brukar, det vill säga ger ordet till företrädare för partierna i storleksordning, några i taget. Paneldeltagarna får sedan besvara och kommentera frågorna. Jag förutsätter att ni experter också har en viss diskussion er emellan. Med detta vill jag återigen hälsa er alla varmt välkomna. Efter frågestund och diskussion kommer jag att lämna över till vice ordföranden för att avsluta utfrågningen. Detta måste ske, om inte annat av praktiska skäl, senast . Välkomna och varsågoda! : Jag ser på dagens fråga uteslutande som jurist. Frågan är för mig inte var vi ska ha brytpunkten utan hur man ska tillämpa riksdagsordningens bestämmelser om budgetärenden. Bestämmelserna tillkom som ett led stora budgetreform och har inte ändrats . Liksom hela reformen tillkom de i bred enighet. De är på flera sätt ofullständiga och bristfälliga men inte, enligt min mening, i det väsentliga som man nu har att ta ställning till. Det är värt att nämna att riksdagsordningen själv är ett uttryck för den grundläggande principen om konsensus i konstitutionella frågor som gäller . Den ändras med tre fjärdedels majoritet eller genom två beslut med mellanliggande val. Den aktuella tvisten ser jag därför som ganska unik. Vad kan man då vinna med ett juridiskt synsätt på den här politiska frågan? Sammanfattningsvis: Främst bättre ordning och reda och transparens, saker som är ganska naturliga önskemål, tycker jag, när statsbudgeten har nått den omfattning och komplexitet som den har . Alla vet vad saken gäller, men jag bör nog precisera formalia. I centrum står 5 kap. 12 § riksdagsordningen, som avser beslutsförfarandet i vid behandling av budgetpropositionen. Här gäller rambeslutsmetoden. Budgeten fastställs i två steg, ett första med ett enda beslut om inkomstberäkning och utgiftsramar och ett andra med ett enda beslut om anslagen för varje utgiftsområde, 27. OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT 2013/14:RFR6 Ingen tvekan råder om att bättre bestämmelser är önskvärda, men de två stegen och de 28 besluten framgår i alla fall mycket klart av riksdagsordningen. Det centrala i 5:12 är just att ett enda beslut ska fattas, i första steget om inkomstberäkning och utgiftsramar, i andra steget om utgifterna inom varje utgiftsområde. Huvudsyftet med denna ordning är, som framgår klart av förarbetena, att stärka regeringens ställning. Särskilt har utsikterna till minoritetsparlamentarism legat framför dem som konstruerade reformen. Roten till konflikten ligger i utskottens initiativrätt. Alla utskott har befogenhet att ta initiativ inom sina områden. Frågan är om initiativrätten kan bryta in i budgetprocessen och ta över 5:12 riksdagsordningen. Beräkningen av statens inkomster får substans genom regelverk och prognoser om deras utfall. I varje budgetproposition föreslås åtminstone någon regeländring, bland annat alltså en om höjning av brytpunkten för statlig beskattning. Fastän alla fyra partier utanför regeringen motsätter sig detta förslag har regeringen ändå vunnit i frågan om rambeslutet, eftersom majoriteten inte kunnat enas om ett totalförslag som kunnat ställas mot regeringens. Därför har man tagit ett initiativ till att ändra tillbaka inkomstskattelagens regel om brytpunkt. Låt oss först slå fast att ingen kommit att tänka på den här möjligheten under arbetet med budgetreformen. Jag har för säkerhets skull än en gång gått igenom alla förarbetena, och inte heller i praxis har frågan kommit upp, föga förvånande, eftersom en problemsituation har uppkommit först genom val, som ju Alliansen vann som regeringen förlorade sin majoritetsställning. fördes en kort tidningsdebatt kring ett motsvarande initiativ för att hindra ett femte jobbskatteavdrag, men det blev ingen lösning eftersom något avdrag sedan inte föreslogs. Jag är naturligtvis på det klara med att en majoritet alltid kan driva igenom sin ståndpunkt. Hur tillämpar sin egen riksdagsordning kan en utomstående bara ha synpunkter på. Men bedömer man frågan rent juridiskt på det sätt som jag menar att en domstol skulle göra, är det ganska uppenbart att något initiativ inte skulle tillåtas. Lagtexten klargör att det är fråga om två steg utan något däremellan och att det handlar om ett enda beslut i det första steget. Om ett utskott tillåts ta ett initiativ efteråt blir det två beslut. Ett plus ett är två – mycket enkelt. Att det blivit en lucka i en lag, att två lagregler inte går att förena i en viss situation eller att lagstiftaren råkat göra något annat förbiseende är inte något ovanligt utan något som domstolarna rätt ofta får handskas med. Det finns naturligtvis tekniker och principer för att reda ut sådana situationer. Det finns väldigt mycket skrivet om detta. Det är inte fråga om något slags godtycke. Man får helt enkelt falla tillbaka på det arbetssätt som man normalt använder sig av. En tumregel är till exempel att en nyare lag tar över en äldre. En annan tumregel är att en speciell regel för ett delområde vanligen går före en generell reglering för hela området, och så vidare. 2013/14:RFR6 OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT Budgetreglerna infördes efter riksdagsordningen med dess regler om utskottens initiativrätt. Riksdagsordningen har en normalordning för beslutsfattande. Varje sak och varje yrkande tas för sig. När man införde en specialordning för budgetprocessen tänkte man inte på utskottens initiativrätt. Att de nya specialreglerna ska ta över syns mig därför alldeles klart. För domstolarna är lagens ord och lagens förarbeten de viktigaste grunderna. Var tyngdpunkten läggs av de båda varierar över tiden. Under större delen av efterkrigstiden vägde förarbetena mycket tungt. Vi talade om ändamålstolkning. Ett omslag skedde omkring 1989–1990, då en reaktion inträdde mot ett alltför långtgående hänsynstagande till lagstiftarens vilja och motiv till förmån för mer formella rättsstatliga principer. Jag stöder mig därför i första hand på lagtexten. Ur motiven vill jag bara ge ett citat som gäller just det som jag nu talar om, alltså rambesluten i första steget. Så här skrev man i bred enighet: Godtas finansutskottets förslag på denna punkt innebär detta att fattar principbeslut om vilka regeländringar som ska genomföras. Övriga utskott, och då främst skatteutskottet, får anpassa sin fortsatta behandling av förslag rörande statsbudgetens inkomster till detta ställningstagande. Detta skrevs enhälligt av . Jag har klargjort min egen mening och går vidare till att granska den andra uppfattningen närmare. Kan den förenas med riksdagsordningen, och vad leder det i så fall till? Lagtexten säger bokstavligen att genom ett enda beslut ska fastställas dels för varje utgiftsområde en utgiftsram, dels en beräkning av inkomsterna. Till förmån för ett utskottsinitiativ kan sägas att vad man vill åt är varken utgiftsramarna eller inkomstberäkningen utan ett visst lagförslag som har bakats in i rambeslutet. Därmed går det att få in det tänkta yrkandet under lagtexten. Man får då läsa vidare och överväga konsekvenserna. Klart blir till en början att de pengar man sparar inte kan användas eftersom både inkomstberäkningen och de 27 utgiftsramarna ligger fast. Det spelar kanske inte så stor roll då det gäller bara 3 miljarder . Något mer problematiskt hade det blivit med det femte jobbskatteavdraget. Jag tror att det värderades till 12 miljarder. De sparade pengarna i dessa transaktioner hade väl fått dras av på statsbudgeten. Viktigare är att det som gäller för detta lagförslag måste gälla för alla lagförslag. Riksdagsordningens ord ger inget att hänga upp en skillnad på. I debatten har till exempel sagts att ett utskottsinitiativ är godtagbart eftersom det skulle stärka budgeten. Något stöd i riksdagsordningen för att beakta det finns dock inte. Tanken att man kan plocka bort skattesänkningar men inte skattehöjningar kan anses politiskt tilltalande, men en lagtolkning som ger en sådan obalans bör man enligt min tanke ställa sig något skeptisk till. I varje fall får man nog räkna med liknande tjuvnyp i en omkastad politisk situation. OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT 2013/14:RFR6 vill jag tillägga att jag ser ett utrymme för utskottsinitiativ när det gäller att bryta upp andra punkter än just lagförslag. De 28 stora budgetbesluten innehåller hundratals punkter. Till exempel har rambeslutets lånebemyndiganden en svagare anknytning till 5 kap. 12 § riksdagsordningen än lagförslagen som ger substans åt inkomstberäkningen. Denna fråga ligger dock utanför dagens diskussion. : Vi tackar för det. Det var ganska exakt inom tidsramen, och vi går vidare till Per . Per : Jag tackar för inbjudan hit. Jag ska liksom uppehålla mig vid frågan vad jag tycker att regelverket tillåter och inte diskutera lämplighet eller vad som kan vara politiskt önskvärt. Det är inte min uppgift här . Jag kommer dock till en helt annan slutsats än när det gäller läsningen av regelverket och ska försöka motivera det. Först en kort rekapitulation. Varför har vi ett budgetregelverk över huvud taget? Varför kan man inte fatta beslut om anslagen i budgeten i en lång följd utan vidare regleringar av det? Orsaken är att i avsaknad av ett specifikt budgetregelverk finns det en tendens till underfinansiering som hänger samman med hur människor fungerar i denna typ av sammanhang. Jag har listat tre huvudargument. Det första har att göra med hur vi finansierar offentliga åtaganden. Den som föreslår ett åtagande, antingen det är här i , en minister i regeringen eller en intressegrupp i samhället, brukar kunna dra fördelar av det som kostnaderna fördelas över hela skattebetalarkollektivet. Den asymmetrin leder till en tendens att föreslå för många initiativ av detta slag. Det andra handlar mer om hur detta visuellt uppfattas. Som världen fungerar tenderar vi att se nyttan med offentliga åtaganden på ett ganska konkret sätt. Den ligger ofta nära i tiden, som kostnaderna är mer utspridda och ligger längre fram. Asymmetrin i hur vi uppfattar nytta och kostnader bidrar också till en överambition när det gäller offentliga åtaganden. Det tredje och sista fokuserar på tidsperspektivet, som ofta är kortare än vad sakfrågorna kräver. Det hör till sakens natur att det är på det sättet. Sammantaget leder detta till en tendens till underfinansiering som på något sätt måste kompenseras. Det är därför vi har övergripande regler av det slag som vi tillämpar. Det är en gammal insikt, och det fördes diskussioner i både internationella sammanhang, i och andra forum, och här hemma. Det tillsattes en riksdagsutredning med som ordförande. Efter valet togs den posten över av . Själv bidrog jag till diskussionen med en rapport som kom ut , där vi bedömde hållfastheten i den svenska budgetprocessen i relation till de då tolv EU-länderna. Den materian ingick också i diskussion om detta. 2013/14:RFR6 OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT Det ledde till ett konkret förslag som lades fram av . Den silverfärgade rapporten är det viktigaste förarbetet som man bör gå till, om man anser att regelverket är oklart. Operationen inleddes i med denna rapport och beslut om en ny riksdagsordning . Detta följdes sedan upp på departementssidan med arbete för att stärka faserna 1 och 3 i budgetprocessen, alltså utarbetandet av ett förslag och implementering av det beslut som har fattat. Syftet med detta arbete var att bidra till en långsiktigt hållbar finanspolitik och att kompensera för den asymmetri som jag beskrev tidigare. Det är viktigt att påpeka vad som inte var syftet med operationen. För det första var syftet inte att sänka utgiftskvoten, även om man tyckte att den var exceptionellt hög under krisen . Regelverket har ingen inbyggd finanspolitik. Om utgiftskvoten har sjunkit sedan reformen, beror det på politiska val som har träffats av de regeringar som har suttit och inget annat. Det är också viktigt att säga att det i första hand inte heller var avsikten att underlätta regerandet för minoritetsregeringar. Det kan möjligtvis bli en konsekvens. Om det blir det eller inte, beror rätt mycket på hur regelverket i i övrigt ser ut. Det finns visserligen samband mellan regeringars hållfasthet och de utfallsvariabler som vi var intresserade av i budgetreformsammanhang, alltså underskott, statsskuld och så vidare, men den kopplingen är indirekt. Jag återkommer till det längre fram. Den paragraf som diskussionen gäller, och som också refererade till, finns med i min presentation i de viktiga delarna. Man ska först fatta ett beslut om de 27 utgiftsområdena, vilket ger ett totalbelopp för statens budget på utgiftssidan, sedan ett beslut för inkomstsidan. Det står beräkning av inkomsterna, vilket är tänkt att indikera att det råder en viss osäkerhet. Formuleringen är egentligen lite underlig. För mig är det fullständigt självklart att det efter det första rambeslutet finns utrymme för ändringar. Annars skulle det inte behövas någon fortsättning på budgetbehandlingen i . Om det så att säga stannade vid detta rambeslut, skulle man kunna säga detta blev budgeten och skriva regleringsbreven till myndigheterna . Det gör man dock inte, utan man har en fas 2. Existensen av en sådan andra fas är bevis nog för att det bara finns en slutsats: Det finns utrymme för ändringar efter detta första beslut. Vad gäller praxis får jag påminna om att sittande riksdag genomförde precis en sådan här ändring på utgiftssidan . Riksdagsmajoriteten sänkte förvaltningsanslaget för med, om jag minns rätt, 300 miljoner. Om det fanns en praxis är den alltså redan ändrad. Det vore märkligt och politiskt osymmetriskt att tillåta ändringar som innebär sänkningar av utgiftsnivån men inte höjningar av inkomstnivån. Är man ändå osäker får man, som sade, gå tillbaka till förarbetena. Det är som sagt rapporten som på ett ganska omfattande och förutsättningslöst sätt diskuterar ett antal olika ändringar av riksda- OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT 2013/14:RFR6 gens arbetsformer vad gäller motionsrätten, årscykeln under riksdagsarbetet och så vidare. Vad gäller just budgetbeslutsmodellerna diskuterade man i rapporten fyra alternativ. Den första modellen kallades avstämningsmodellen och var i stor sett status quo med vissa justeringar, det vill säga full förslagsrätt, inget inledande rambeslut och så vidare. Den andra modellen var den vi har , rambeslutsmodellen eller tvåstegsmodellen, som har fungerat i 15–. En tredje modell, yttrandemodellen, innebar att finansutskottet skulle ha en central position i riksdagsbehandlingen. Fackutskotten skickade yttranden till finansutskottet, som sammanställde och koordinerade arbetet. Det var alltså en mer centraliserad modell. Slutligen fanns extremen, paketbeslutsmodellen, som innebar att hela budgeten skulle tas i ett enda beslut utan diskussion. valde alternativ 2 och avvisade de tre andra. Det är ganska klart vad det innebär för dagens debatt. Många som deltar i debatten tycks tolka beslutet som att det är alternativ 4 som gäller, det vill säga att ingenting får ändras i budgeten, men om det hade varit så, hade uttryckt sig på ett annat sätt. Det är bara att gå tillbaka till rapporten för att få svar på frågan. Man avvisade också förslag om att begränsa motionsrätten, vilket var en ytterligare indikator på att markerade sitt handlingsutrymme visavi regeringen. Vilka krav ska då gälla när man tolkar detta? För det första ska restriktionerna inte vara starkare än vad syftet kräver, det vill säga att om möjligt garantera en långsiktigt hållbar finanspolitik. För det andra måste beslut vara konsistenta. får inte motsäga sig själv. sade att det inte finns stöd i riksdagsordningen för den tolkning som jag förordar, men det finns stöd i den allmänna logiken. kan inte fatta två beslut som strider mot varandra. Det är det grundläggande villkoret. Slutsatsen blir att när man har fattat det första rambeslutet och går vidare till fas 2, kan man göra ändringar på utgiftssidan under förutsättning att utgiftsnivån inte ökar – så som skedde exempelvis med förvaltningsanslaget för – eller på inkomstsidan, om inkomsterna inte minskar. I botten på hela diskussionen ligger överskottsmålet och det krav på saldot som det ställer. Det handlar om politisk neutralitet. Min diagnos av problemen är att det krävs ändringar av beslutsformer. De har dock inte i första hand med budgetregelverket att göra, utan det är en mycket generellare problematik som hänger samman med en otydlighet i det sätt på vilket röstar när det finns fler än två alternativ att rösta om. säger praxis att man tillämpar en successiv eliminationsmetod. Först röstar man mellan de två svagaste alternativen och eliminerar det svagaste, 2013/14:RFR6 OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT och sedan går man uppåt. Till slut har man ett huvudalternativ till regeringens förslag, och så ställs de två mot varandra. Praxis säger att man som riksdagsledamot lägger ned sina röster i de följande omröstningarna om man har förlorat en omröstning. Men det är bara praxis – denna regel är inte fäst på papper. Det parti som tillkom i det senaste valet till förklarade sig obundet av tidigare praxis, och det är en av orsakerna till den osäkerhet som råder. Ett alternativ två, som är det som de facto gäller , är att ledamöterna kan rösta hur de vill. De kan antingen lägga ned sina röster eller rösta i alla omröstningar eller i vissa av dem. Ett tredje alternativ skulle vara att föreskriva att ledamöterna ska rösta i alla omröstningar. Det är den regel som tillämpas i norska , och den ger helt andra förutsättningar för regeringens arbete i . Det finns ytterligare alternativ, vill jag påpeka. När satt och arbetade gjorde statsvetaren en översikt över olika röstningsmetoder. Det har dock gått dess, och det har hänt en del på röstningsforskningens område. Därför finns det kanske anledning för att förnya översikten och granska vilka alternativ som finns. Det viktigaste är dock att man lägger fast detta. Jag vill säga att det är ett generellt problem. Det har inte specifikt med budgetbesluten att göra, utan det gäller oavsett vilket politikområde man bearbetar. Sedan kan man eventuellt – om man känner för det – precisera det här med en förnyad hänvisning till förarbetena, men det tycker jag personligen är överflödigt med tanke på att det är väldigt tydligt diskuterat i den rapport som vi har refererat till. Det finns arbete att göra för talmannen, men det är i första hand ett generellt utredningsarbete och inte något specifikt beslut i just detta ärende. : Nästa talare är . : När ordföranden räknade upp vad jag hade sysslat med tidigare nämnde hon inte att jag medverkade i den riksdagsutredning som kanske är skyldig till många av de problem som dykt upp . I , det vill säga den utredning som föregick förändringen av regelverket för budgetprocessen, ledde jag en expertgrupp som utarbetade riktlinjer för den statliga budgetprocessen och budgetbehandling. Som Per sade leddes utredningen av talmannen, , när den lade fram sitt förslag, och samtliga partier i var representerade. satt inte i och deltog inte i arbetet. Jag vill börja med att göra en liten tillbakablick , även om jag förstår att ert huvudsakliga intresse ligger på hur budgetförslagen ska hanteras . OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT 2013/14:RFR6 Eftersom regelverket – som både och har sagt – i form av lagar och bestämmelser inte är fastställt i alla detaljer och framför allt inte var särskilt detaljerat när förändringarna infördes vill jag gärna ge en kort beskrivning av hur budgetbehandlingen gick till . Jag tror att de insikter och erfarenheter man hade med sig underlättade när man skulle tillämpa de nya beslutsformerna.