rir · H1B53 · 2013-04-17 00:00:00 — GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN – insatser för en fungerande elöverföring STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: – insatser för en fungerande elöverföring har granskat statliga insatser för en fungerande elöverföring. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Vidare har berett länsstyrelser möjlighet att faktagranska och lämna synpunkter på avsnitt där deras verksamhet berörts. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN har granskat statens insatser för en fungerande överföring av el eftersom det är en viktig del av elmarknaden som staten har ett särskilt ansvar för. Med begreppet överföring av el avser distributionen av el från kraftkällor som producerar el till elanvändare. Hushåll och näringsliv är beroende av el och en väl fungerande överföring av el är därför samhällskritisk. Elöverföringens kvalitet och kapacitet påverkar leveranssäkerheten och i förlängningen även priset för elkonsumenterna. För att uppnå övergripande mål för elmarknaden är statliga insatser en förutsättning. Det innefattar bland annat styrningen av och vilka är viktiga för en väl fungerande överföring av el. Elmarknaden har genomgått betydande förändringar under . har i granskningen gjort iakttagelser om statens insatser inom flera områden som har betydelse för överföring av el. Dessa områden är tillståndsprocessen för investeringar i stamnätet, tillsyn över kvaliteten i elöverföringen, regeringens styrning av Svenska kraftnäts investeringsplanering samt vissa av affärsverkets finansiella nyckeltal. Det är huvudsakligen den del av överföringen som avser stamnätet som ingår i granskningen. Elöverföring är en komplex fråga. De statliga insatserna omfattar flera väsentliga delar och därför är det viktigt att regeringen på ett ändamålsenligt sätt rapporterar till om frågan. Därför omfattar granskningen också regeringens rapportering till . Regeringen har fått i uppdrag av att skapa en effektiv elmarknad med väl fungerande konkurrens som ger en säker tillgång på el till internationellt En annan central, och av beslutad, målsättning som påverkar elmarknaden är att andelen förnybar energi ska öka. För att målsättningar ska uppnås är en ökad överföringskapacitet i stamnätet viktig. Som förvaltare av stamnätet är därför en avgörande aktör i sammanhanget. är en annan viktig aktör då myndigheten dels hanterar tillståndsprocessen för elnät, dels ansvarar för att utöva tillsyn över kvaliteten i elöverföringen. Elöverföringen är viktig för hela elmarknaden. De villkor som sätts vid överföring av el påverkar i slutändan den marknad som hushåll och näringsliv möter. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING Granskningen ingår i granskningsstrategi Staten på marknaden, vars grundläggande fråga är om statliga åtaganden fullgörs effektivt på marknader som genomgått och genomgår omvandling och där staten är en marknadsaktör vid sidan av sin roll som reglerare och utövare av tillsyn. Syftet med granskningen har varit att granska statens insatser inom områden som är centrala för en väl fungerande infrastruktur när det gäller överföring av el. Granskningen utgår från följande revisionsfråga: Har staten skapat förutsättningar för en väl fungerande överföring av el? Statens insatser för en väl fungerande överföring av el bedömer att statens insatser för en väl fungerande överföring av el i flera delar har brister. Enligt bedömning har regeringens styrning av varit för passiv och brustit i underlag. Överföringskapaciteten i det svenska stamnätet är fortfarande inte tillräcklig. Svenska kraftnäts planering av investeringar i stamnätet har tidigare haft brister och har kännetecknats av låg transparens. De av godkända investeringsplanerna för har från elmarknadens omreglering 1996 sällan uppfyllts. En förklaring till att investeringsplanerna sällan har uppnåtts är att många investeringsprojekt blivit försenade jämfört med den ursprungliga planen. En konsekvens av de sena investeringsprojekten är enligt bedömning en bristande anpassning av infrastrukturen för överföring av el, elnätet, till strukturella förändringar i produktionen av el och den allt mer integrerade europeiska elmarknaden. Enligt bedömning har regeringens återkoppling till om orsakerna till de ouppfyllda investeringsplanerna brustit. Svenska kraftverk uppfattade sitt uppdrag och som att förvalta det stamnät som redan fanns för att inte driva upp kostnaderna och därmed öka nättarifferna. beslutade under dessa år om investeringsplaner som inte uppnåddes. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Investeringarna i stamnätet har ökat . Att investeringsgraden skulle komma behöva öka, inte minst på grund av strukturella förändringar och anläggningarnas stigande ålder, har emellertid varit känt av och regeringen . bedömer utifrån gjorda iakttagelser att kunde ha påbörjat investeringar tidigare. bedömer också att eftersläpningen i investeringarna i kombination med beslutet att indela i elområden har haft effekt på priserna mot elanvändare i delar av . Svenska kraftnäts arbete med investeringar i stamnätet har för perioden inte varit transparent. Även om investeringstakten i början av perioden var låg har investeringsval ändå gjorts. Insynen när det gäller valen att investera, såväl som att inte investera, har varit låg. När det gäller insynen i Svenska kraftnäts verksamhet kan konstatera att förändringar har initierats som har förbättrat situationen. Dessa förändringar har initierats av affärsverket självt och inte av regeringen. Även avseende investeringsplanernas träffsäkerhet kan konstatera att förbättringar har initierats. EU:s krav på marknadsdelning är en konsekvens av elöverföringens internationella integration. Elnätets indelning i regionala elområden har effekter på elpriserna mot elanvändare. Den pågående marknadsintegrationen i kombination med det kända behovet av förstärkning av elnätet inom landet ställer särskilda krav på regeringens styrning av investeringar i stamnätet. menar att regeringen har varit passiv i arbetet med att anpassa stamnätet i förhållande till den internationella integrationen och kända flaskhalsar. menar även att regeringen borde ha gett större insyn i denna för samhället viktiga fråga, till exempel avseende investeringar som kunnat påverka konsekvenserna av indelningen och val av tidpunkt för indelningen. noterar att elområdesindelningen har föranlett en anmälan till samt att en rättlig process om fundamentala frågor har påbörjats. Granskningen omfattar emellertid inte dessa pågående ärenden. Det avkastningskrav som regeringen ställt på påverkar storleken på de tariffer som affärsverkets kunder, det vill säga de regionala nätmonopolen och de stora elproducenterna, betalar och påverkar därmed även de elpriser som hushåll och näringsliv betalar. Avkastningskravet påverkar tarifferna i och med att avkastningskravet är en post som täcker genom intäkter från bland annat nättarifferna. Om avkastningskravet sänks, allt annat lika, kan därför även nättariffen för stamnätet sänkas. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING har överträffat sitt avkastningsmål och staten har tagit ut mer utdelning från än det som slagits fast i utdelningspolicyn. har inte funnit något underlag från regeringen med analyser av avkastningskravet i förhållande till tariffernas utveckling , energipolitiska och andra mål som till exempel näringspolitiska samt det förhållande att bedriver en monopolverksamhet. En aktiv styrning från regeringens sida förutsätter sådana typer av analyser. Dessutom innebär frånvaron av sådana underlag att styrningen skett på ett sätt som inte skapat möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. Enligt bedömning går det därför inte att utesluta att det kan ha funnits utrymme för lägre tariffer för Svenska kraftnäts stamnät. ska enligt sin instruktion bedriva sin verksamhet affärsmässigt. Det är emellertid inte entydigt vad begreppet innebär i praktiken för . Långsam tillståndsprocess försenar investeringar i stamnätet För att uppnå de mål som satt upp om en effektiv elmarknad och en allt större andel förnybar el är förstärkning och utbyggnad av det svenska stamnätet viktiga faktorer. De iakttagelser gjort när det gäller tillståndsprocessen för stamnät pekar på att nödvändiga investeringar i stamnätet fördröjts och att de statliga insatserna kan förbättras. Nedan följer några av de förhållanden som menar bör åtgärdas i syfte att förkorta tillståndsprocessen. Det saknas gemensamma riktlinjer för länsstyrelserna för deras insatser i tillståndsprocessen för stamnät. Granskningen visar att länsstyrelsernas hantering av likartade ärenden skiljer sig betydligt åt. Vidare menar vissa länsstyrelser att det vore en hjälp för myndigheters handläggning i tillståndsprocessen för stamnät om pekade ut vissa områden som riksintresse för elöverföring. Det har dock ännu inte gjorts. Myndigheten har påbörjat ett sådant arbete men menar att arbetet borde intensifieras. Det finns olika uppfattningar bland centrala aktörer om hur ledningar ska dras liksom investeringsalternativens konsekvenser för driftsäkerhet, för kostnader och för människors hälsa. bedömer att Svenska kraftnäts underlag i dessa frågor skulle kunna bli mer fullständiga och bland annat innehålla samhällsekonomiska analyser i högre utsträckning. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN En stor del av de invändningar som fastighetsägare men även myndigheter och berörda kommuner har i samband med tillståndsärenden för stamnät handlar om i vilken grad de magnetfält som uppstår kring stamnätsledningar är skadliga för människors hälsa. Det råder oenighet bland ansvariga myndigheter i denna fråga vilket kan leda till oro hos enskilda och fördröja tillståndsprocessen. bedömning är att de ansvariga myndigheterna i högre utsträckning borde samverka för att nå samsyn. Enligt Svenska kraftnäts instruktion ska stamnätets utbyggnad baseras på samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar. Vad som avses med sådana bedömningar och huruvida de ska göras för enskilda investeringar eller endast på en mer övergripande nivå är enligt bedömning oklart. gör bedömningen att en precisering bör göras och att detta skulle kunna förenkla tillståndsprocessen då det inte längre finns utrymme för olika tolkningar av begreppet. Stamnätsärenden innehåller svåra avvägningar mellan inflytande för de särskilt berörda av ärendet och samhälleliga mål som är viktiga för hushåll och näringsliv på en nationell eller europeisk nivå. Det är till stor del invändningar från berörda fastighetsägare som gör att processen för att få tillstånd tar . anser att regeringen inte i tillräckligt hög grad har lyft fram och hanterat intressekonflikten mellan att få en kortare tillståndsprocess för stamnätet och den rätt till inflytande som särskilt berörda fastighetsägare har över stamnätets utbyggnad. Begränsad förebyggande och nationellt hållen tillsyn över elöverföringen har i uppdrag att utöva tillsyn över leveranskvaliteten för elöverföring. Tillsynen kan enligt myndigheten delas in i planlagd och indikationsstyrd, där den indikationsstyrda dominerat arbetet på grund av flera allvarliga stormar. Det innebär att den planlagda tillsynen, som ska verka förebyggande, har skett mindre ofta. Det resulterar i att ett av syftena, nämligen ökad grad av självreglering vilket innebär att nätägarna själva ska vidta åtgärder, riskerar att inte uppfyllas. menar vidare att i högre utsträckning borde ta tillvara på erfarenheter från tidigare tillsynsärenden, till exempel för att få en samlad bild av problem som förekommit inom området och ta ett nationellt grepp över detta. Det gäller till exempel problem med bristande vädersäkring av elnäten, icke fungerande fjärrkontrollutrustning eller nätägarnas beredskapsorganisationer. På sådant sätt skulle tillsynen systematiskt hantera riskområden för leveranskvaliteten för elöverföring. bedömning är att utifrån de problembeskrivningar som framkommit i granskningen finns det områden som borde kunna vara föremål för myndighetsinitierade och planlagda tillsyn. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING borde fått mer information har överlag fått bristfällig information om investeringar i stamnätet åren 1996–2012. Enligt bedömning har regeringen inte lämnat en tillräcklig bild av verksamheten i budgetpropositionerna eftersom det saknats beskrivningar av varför de olika investeringarna behövts, investeringarnas konsekvenser och när de beräknades vara genomförda. Det har även saknats återkoppling i budgetpropositionen på de investeringar som beslutat , till exempel hur mycket av investeringsplanen som lyckats uppfylla. sammanfattande bedömning är att regeringen har varit passiv i sin styrning av de insatser som skulle kunna ha gjorts inom området överföring av el. Trots ett ökande investeringsbehov har tillståndsprocessen för nätutbyggnad tagit , vilket försenat viktiga investeringar. Vidare saknas det underlag som gör det möjligt att ta del av regeringens överväganden för avkastningsmål och utdelningsmål för affärsverket , liksom hur funktionellt begreppet affärsmässighet är i styrningen av affärsverket. Regeringen har inte heller verkat för en förbyggande och nationellt täckande tillsyn av leveranskvaliteten för överföring av el. I stället har tillsynen varit reaktiv med ett litet fokus på att nätägarna själva ska vidta förebyggande åtgärder för leveranskvaliteten. Slutligen har regeringens information till om området överföring av el haft brister. Det har bland annat saknats återkoppling på de investeringar som beslutat . av detta lämnar följande rekommendationer till regeringen och : Regeringens styrning av investeringarna i stamnätet Regeringen bör mer aktivt än tidigare följa Svenska kraftnäts stamnätsinvesteringar. planerar stora investeringar som bland annat syftar till att öka överföringskapaciteten i det svenska stamnätet och öka integrationen med övriga . Investeringarna behöver – för att undvika negativa priseffekter – realiseras på ett effektivt sätt. Detta kommer att ställa krav på en aktiv och väl underbyggd styrning från regeringen. En sådan styrning bör utgöra ett stöd för affärsverket i de utmaningar som den höga investeringstakten innebär, till exempel att finna lämpliga finansieringsformer och hantera en utökad organisation. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Regeringen bör utveckla begreppet affärsmässighet i relation till Svenska kraftnäts uppdrag. Regeringen bör som en del i detta överväga att ompröva hur funktionellt begreppet affärsmässighet är i styrningen och pröva om det finns andra möjligheter att säkerställa den kostnadseffektivitet som behöver finnas i verksamheten. Vidare bör regeringen skriftligt beskriva sina analyser och motiv till avkastningskravet och utdelningspolicyn för . Effektivare process för stamnätskoncessioner Regeringen bör ge ansvariga myndigheter uppdrag att utreda möjligheterna att få en snabbare tillståndsprocess för stamnätskoncessioner. Flera av de förhållanden som i granskningen har identifierats som faktorer som påverkar tillståndsprocessen för stamnät kunde tjäna som utgångspunkt för sådana uppdrag. Förbättrad tillsyn av leveranskvaliteten för överföring av el bör, i högre utsträckning än tidigare, utföra en myndighetsinitierad och nationellt täckande tillsyn av leveranskvaliteten för överföring av el. Regeringen bör i sin styrning av myndigheten verka för att detta uppnås. Regeringen bör förbättra den information som får om de investeringar som gör. Informationen bör innehålla tydliga beskrivningar av motiven till investeringarna och vilka konsekvenser de får. Regeringen bör även ge återkoppling på i vilken utsträckning investeringsplanerna uppfylls. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN omreglerades den svenska elmarknaden. Det innebar att möjligheten till konkurrens infördes för produktion och handel med el, medan elnäten förblev reglerade monopol. Syftet med omregleringen var att öka valfriheten för kunderna och att skapa förutsättningar för konkurrens. Regeringen har fått i uppdrag av att skapa en effektiv elmarknad med väl fungerande konkurrens som ger en säker tillgång på el till internationellt konkurrenskraftiga priser.1 En effektiv elmarknad förutsätter en väl fungerande infrastruktur för överföring av el. En annan central och av beslutad målsättning som påverkar elmarknaden är att ska andelen förnybar energi vara av den totala energianvändningen.2 Enligt kommer den planerade utbyggnaden av vindkraften i att kräva mer kapacitet och flexibilitet i elnäten.3 Elöverföringen är viktig för hela elmarknaden. De villkor som sätts där påverkar leveranssäkerheten och i förlängningen även priset för elkonsumenterna. Med begreppet överföring av el avser distributionen av el från kraftkällor som producerar el till elanvändare. har granskat statens insatser för en fungerande överföring av el eftersom det är en viktig del av elmarknaden som staten har ett särskilt ansvar för. Resultatet av statens insatser har väsentliga effekter för näringsliv och hushåll. Enligt utgör elnätens överföringsförmåga grunden för en väl fungerande svensk och nordisk elmarknad med hög försörjningstrygghet.4 Hushåll och näringsliv är beroende av el och en väl fungerande överföring av el är därför samhällskritisk. har hög elanvändning vilket beror på dels det geografiska läget med kalla vintrar, dels god tillgång på vattenkraft vilket 2008/09:NU26 Vissa elmarknadsfrågor. 2008/09:NU25 Riktlinjer för energipolitiken. 2008/09:NU26 Vissa elmarknadsfrågor, s. 12, rskr. 2008/09:301. 2008/09:NU26 Vissa elmarknadsfrågor, s. 12, rskr. 2008/09:301. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING historiskt bidragit till uppbyggnaden av en omfattande elintensiv basindustri.5 För att uppnå övergripande mål för elmarknaden är statliga insatser en förutsättning. Det innefattar bland annat styrningen av och , vilka är viktiga för en väl fungerande överföring av el. Elmarknaden har genomgått betydande förändringar under . Granskningen ingår i granskningsstrategi Staten på marknaden, vars grundläggande fråga är om statliga åtaganden fullgörs effektivt på marknader som genomgått och genomgår omvandling och där staten är en marknadsaktör vid sidan av sin roll som reglerare och utövare av tillsyn. 1.3Granskningens syfte, revisionsfråga och inriktning Syftet med granskningen har varit att granska statens insatser för en väl fungerande infrastruktur när det gäller överföring av el. Granskningen utgår från följande revisionsfråga: Har staten skapat förutsättningar för en väl fungerande överföring av el? För att mål om en väl fungerande elmarknad med ökad andel förnybar energi ska kunna uppfyllas spelar en väl fungerande överföring av el en viktig roll. Då den grundläggande infrastrukturen för elöverföring, stamnätet, förvaltas av har en betydande del av granskningen inriktats mot affärsverket och regeringens styrning av det. Avkastningskravet, som är en del av regeringens finansiella styrning av affärsverket, har betydelse för överföringen av el då det i förlängningen påverkar de elpriser som hushåll och näringsliv betalar. En väl fungerande överföring av el beror i sin tur på bland annat förstärkningar och utbyggnad av stamnätet så att det effektivt svarar mot utbud och efterfrågan på el. Tillståndsprocessen för att bygga ut stamnätet är kritisk för hur effektiv utbyggnaden kan vara varför en del av granskningen riktats mot det området. En väl fungerande överföring av el beror också på kvaliteten i elöverföringen, det vill säga nätägarnas arbete med leveranskvaliteten av el. har ett ansvar för att utöva tillsyn över kvaliteten i elöverföringen. Under granskningens gång har en aspekt av Svenska kraftnäts verksamhet berörts som inte har omedelbar koppling till överföring av el. Denna aspekt är Svenska kraftnäts uppdrag att tillhandahålla en effektreserv. De statliga aktörer som omfattas av granskningen är , , , och länsstyrelserna. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN granskning avgränsar sig till områden som påverkar förutsättningar för överföring av el. Det är huvudsakligen den del av överföringen som avser stamnätet som ingår i granskningen. Region- och lokalnät berörs i det avseendet att tillsyn omfattar dessa. Avgränsningen innebär att inte har granskat till exempel prissättningen av el till slutanvändare eller måluppfyllelsen av klimatmålen.6 När det kommer till elmarknadens funktionssätt har näringsutskottet särskilt uttryckt vikten av en fungerande europeisk marknad: Enligt utskottets uppfattning bör elmarknadspolitiken inriktas på att åstadkomma en effektiv elmarknad med väl fungerande konkurrens som ger en säker tillgång på el till internationellt konkurrenskraftiga priser. I detta inbegrips att verka för att de marknadshinder som finns i största möjliga mån undanröjs. En viktig del i arbetet med att skapa goda marknadsförutsättningar är även arbetet med att utveckla den nordiska gemensamma elmarknaden, stärka överföringskapaciteten mellan länderna och främja en fortsatt integrering med övriga elmarknader inom såväl som EU.7 För att kunna bedöma regeringens rapporteringsskyldighet till har utgått från budgetlagen (2011:203).8 Enligt budgetlagen ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen.9 Enligt bestämmelsen ska redovisningen vara anpassad till utgiftsområden om enligt riksdagsordningen har beslutat att hänföra statens utgifter till sådana utgiftsområden.10 Enligt budgetlagen ska bokföringen och redovisningen i staten fullgöras på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed.11 Av bestämmelsen framgår vidare att redovisningen ska ge 6Vid pågår ett arbete med en slutrapport för programmet Hållbar utveckling – klimat. 2008/09:NU26 – Vissa elmarknadsfrågor, s. 12. Budgetlagen (2011:203) trädde i kraft , då lagen (1996:1059) om statsbudgeten upphörde att gälla. 10 kap 3 § budgetlagen (2011:203). Bestämmelsen fanns i 2 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten Regeringen skall för redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. 105 kap. 12 § riksdagsordningen. 1110 kap. 2 § budgetlagen. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens tillgångar.12 1.5.3Krav på dokumenterade underlag har behandlat regeringen som ägare i statliga bolag. Beaktat att är ett affärsverk och att förvaltningen delvis sköttes av enheten för statligt ägande på dåvarande , bedömer att utskottets uttalanden är applicerbara även för . I granskningsbetänkande 1994 ansåg det angeläget att regeringen skulle utveckla rutiner som gör det möjligt att följa viktigare händelseförlopp och att granska vilka kontakter som förevarit mellan bolagsledningar och berörda departement i frågor av större betydelse.13 I granskningsbetänkande 2003 skriver vidare att det är av betydelse att styrningen sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande.14 Granskningens huvudstudie har genomförts 2013. Intervjuer har genomförts i informationsinsamlingssyfte med handläggare på alla myndigheter som ingår i granskningen liksom med .