rir · H1B513 · 2013-11-11 00:00:00 — I faktagranskningen av lyfte fram att de syftade på den agrara utgångspunkten i fördelningen av programmets medel i relation till ambitionen om tillväxt och sysselsättning generellt på landsbygden. , kommentarer i samband med faktagranskning av . 103En fördel är låga administrationskostnader, som följer av den automatiserade ansöknings- och beslutsprocessen. En annan fördel som framhålls är att det är tydligt för brukarna vad som gäller för att få stöd, och att det är praktiskt att ansökan görs tillsammans med ansökan om gårdsstöd. ersättningar har stora dödviktsförluster104, det vill säga att stora delar av de marker som jordbrukarna får ersättningar för skulle brukas på samma sätt också utan ersättning.105 Eftersom kraven på ekologisk produktion per definition är högre än för konventionell odling, är dödviktsproblemen där mindre. Också för betesmarksersättningarna bedöms dödviktproblemen vara mindre: utan ersättning skulle exempelvis många jordbrukare sannolikt låta sina djur beta på andra marker (betesvallar på ) än naturbeteshagar.106 3.3.2 Användning av schabloner förstärker dödviktseffekterna De stora arealbaserade ersättningarna beviljas genom schabloner där varje hektar ges en förutbestämd ersättning. En fördel med schabloner är enligt att de administrativa kostnaderna hålls nere.107 Det finns dock inga beräkningar av den samhällsekonomiska nyttan med att använda schabloner. Det finns också en risk att dödviktsproblematiken förstärks genom användandet av schabloner. Schablonerna gör nämligen att ersättningarna blir attraktiva för brukare som har låga kostnader för att bruka sina marker enligt bidragsvillkoren, medan risken är stor att brukare som har höga kostnader för att uppfylla villkoren avstår från att ansöka om bidrag, oavsett miljönyttan. De fyra stora arealbaserade ersättningarna har olika grad av schablonisering. Betesmarksersättningarna har exempelvis femton ersättningsnivåer beroende på miljönyttan hos olika marktyper. 108 Ersättningarna till ekologisk odling varierar bland annat beroende på gröda.109 Kompensationsbidraget varierar beroende på gröda och klimatzon110. Ersättningarna till vallodling har olika schabloner i olika delar av landet, där i stort sett hela har den högsta ersättningsnivån.111 Problematiken med schabloner är därmed sannolikt störst för vallodlingsersättningarna, eftersom de andra ersättningarna är mer differentierade. Miljöersättningarna ges till brukaren av en gård, trots att miljönyttan ofta behöver produceras på en högre geografisk nivå. Exempelvis kan det krävas att likartade 104Halvtidsutvärderingen använder följande definition på dödviktsförluster: Med dödviktsförluster (ddf) menas förändringar i förmånstagarnas situation som skulle ha inträffat även utan att åtgärden vidtagits. (2010) Redovisning av uppdrag om halvtidsutvärdering av Landsbygdsprogrammet för 2007– 2013, s. 40. 105Sveriges (2010) Redovisning av uppdrag om halvtidsutvärdering av Landsbygdsprogrammet för 2007–2013, s. 72-73 och 118. 106Jordbruksverket , kommentar i samband med faktagranskning av . 107Jordbruksverket , kommentar i samband med faktagranskning av . 108Landsbygdsdepartementet (2012) Landsbygdsprogam för 2007-2013, s. 156. 109Landsbygdsdepartementet (2012) Landsbygdsprogam för 2007-2013, s. 199. 110Landsbygdsdepartementet (2012) Landsbygdsprogam för 2007-2013, s. 142-143. 111Landsbygdsdepartementet (2012) Landsbygdsprogram för 2007-2013, s. 204. LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? åtgärder behöver göras på flera angränsande gårdar för att en viss art ska hållas sig kvar eller etablera sig inom ett visst område. Utvärderare och andra forskare har därför efterfrågat ett starkare så kallat landskapsperspektiv i Landsbygdsprogrammets miljöersättningar. De arealbaserade ersättningarna ger dock små möjligheter till sådan styrning. Det finns få verktyg inom programmet för att se till att gårdar som ligger bredvid varandra vidtar samma åtgärder. Programmets utvärderare har särskilt rekommenderat ett landskapsperspektiv för ersättningarna till betesmarker (se avsnitt 4.9).112 De arealbaserade ersättningarna har femåriga åtagandeperioder. Det medför att en stor andel av medlen i programmet binds upp för nästan hela programperioden. Därmed blir det svårare att anpassa åtgärder under programmets gång, om exempelvis omvärldsfaktorer förändras eller ny kunskap om åtgärdernas effekter tillkommer. För vissa brukare kan det också vara mindre attraktivt att åta sig något i taget, särskilt med tanke på att den som bryter ett åtagande i regel blir återbetalningsskyldig.113 menar dock att det finns fördelar med långa åtagandeperioder eftersom det säkerställer en varaktig miljönytta och eftersom det är en trygghet för brukaren att vara garanterad en ersättning för att bruka marken. Att åtaganden är just beror på EU:s förordning och är gemensamma för alla arealbaserade ersättningar. Det är dock ett nationellt val att lägga en så stor andel av programmet i just stöd med skötselåtaganden. 3.3.5 Vallodlingens miljönytta ifrågasatt Ett specifikt problem för ersättning till vallodling är att dess miljömässiga ändamålsenlighet är ifrågasatt. Den större delen av ersättningarna till vallodling () går till skogsbygd, och motiveras, med målet att stimulera en hållbar odling och bibehålla en rik biologisk mångfald i landskapet.114115 Enligt halvtidsutvärderingen finns det dock inget entydigt samband mellan vallodling och biologisk mångfald. Mer vallodling kan, enligt utvärderingen, bidra till mångfald i områden där annan jordbruksproduktion dominerar, men där det redan odlas mycket vall skulle andra grödor eller trädor i stället behövas för mångfalden. Större delen av vallersättningarna går just till 112Se (2010) Redovisning av uppdrag om halvtidsutvärdering av Landsbygdsprogrammet för 2007–2013; (2009) Slututvärdering av Miljö- och landsbygdsprogrammet 2000-2006 - vad fick vi för pengarna? ; (SOU 2003:105) Ett levande kulturlandskap; Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, 2013:6 söker bidrag - en om effektivitet i det svenska landsbygdsprogrammet och , Rapport 2012:24 Hur kan landsbygdsprogrammets miljöersättningar förbättras? 113Se exempelvis , Rapport 2012:24 Hur kan landsbygdsprogrammets miljöersättningar förbättras? 114Landsbygdsdepartementet (2012) Landsbygdsprogram för 2007-2013 version , s. 203. 115En del av vallersättningarna riktas också mot slättbygd, där det ska bidra till minskade växtnäringsförluster. Utvärderarna hävdar dock att det är svårt att se några positiva effekter av den åtgärden. Enligt har ersättningarna till vallodling på slätten inte heller haft avsedd effekt, utan det har i stället fungerat som ett inkomststöd till mjölkbönder i slättbygd. (, svar till Europeiska Revisionsrätten, angående CAP:s miljöeffekter) områden där vallodling redan dominerar jordbruksmarkens användning (och andra skogslän). Modellsimuleringar i både slut- och halvtidsutvärderingar visar att ersättningarna till vallodling i vissa områden till och med har en negativ effekt på den biologiska mångfalden.116 Olika utvärderingar och bedömningar tyder på att ersättningarna till vallodling eventuellt kan ha andra positiva miljöeffekter än de som officiellt motiverar åtgärden. Landsbygdsdepartmentet lyfter fram vallersättningarnas betydelse för att jordbruket ska överleva och över huvud taget producera någon miljönytta i . 117 Enligt slututvärderingen av den förra programperioden kan vallersättningarna indirekt ha bidragit till fler betande djur, och därmed till betesmarkernas biologiska mångfald (vilken är skild från biologiska mångfald).118 Om ersättningarna bidrar till att strukturomvandlingstakten119 bromsas, kan det ha positiva miljöeffekter genom att element som odlingsrösen och stenmurar bevaras. Det är dock svårt att bedöma dessa bieffekters värde, jämfört med kostnaden för ersättningarna till vallodling. Det är också ett transparensproblem, om de verkliga motiven för en stor åtgärd inte uttrycks klart i officiella dokument. Sammanfattningsvis verkar vallersättningarna i praktiken ha haft funktionen att stödja jordbruket ekonomiskt, snarare än att vara inriktade på att producera miljönytta. 3.4Utländska exempel på miljöersättningar som är mer riktade mot miljönytta I EU finns 92 olika landsbygdsprogram, med en mängd olika sätt att utforma miljöåtgärderna. I en forskarrapport publicerad av diskuteras vilka lärdomar kan dra från andra länders miljöersättningar.120 om landsbygdsprogrammet innehåller också internationella jämförelser. I dessa rapporter diskuteras särskilt förändringar för att göra ersättningarna mer effektiva och mer inriktade på miljönytta. I det här avsnittet redovisar vi några av förslagen i rapporterna. Brukarna får betalt efter hur mycket miljönytta de faktiskt producerar. Det skiljer sig från åtgärderna i det svenska programmet, som kan beskrivas som aktivitetsbaserade (brukaren får ersättning för att genomföra vissa aktiviteter). Fördelen med resultatbaserade åtgärder är att de ger en bättre nytta för 116Sveriges (2010) Axel 2- utvärdering av åtgärder för att förbättra miljön och landskapet, s. 218-224. 118Sveriges (2009) Slututvärdering av Miljö- och landsbygdsprogrammet 2000-2006 - vad fick vi for pengarna, s. 276-277. 119Det vill säga den takt i vilken mindre gårdar läggs ner och ersätts av större. 120Jordbruksverket, Rapport 2012:24 Hur kan landsbygdsprogrammets miljöersättningar förbättras? LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? pengarna, som de skapar incitament för brukarna att utveckla nya sätt att arbeta. Det är visserligen inte förenligt med WTO-regler att direkt betala för hur mycket miljönytta som produceras, men egen rapport argumenterar för att det går att utforma ersättningssystemen så att de merkostnader som uppstår för att producera mer miljönytta ersätts121. Enligt har resultatbaserade åtgärder prövats i , med övervägande goda resultat.122 Att miljöåtgärderna får ett landskapsperspektiv. Bägge rapporterna påpekar behovet av att miljöåtgärderna får ett landskapsperspektiv (något som också efterfrågats av svenska utvärderare). visar framgångsrika exempel från bland annat , och Holland.123 Mer proaktivt arbete. Ett mer proaktivt arbete av myndigheterna för att identifiera och ta initiativ till olika åtgärder efterfrågas i båda rapporterna. Ett sätt att göra det kan enligt vara att aktivt upphandla skötsel, vilket kan stimulera andra aktörer än lantbrukare att utföra miljötjänster. Detta är av betydelse med tanke på att strukturomvandlingen kontinuerligt minskar antalet jordbruksföretag.124 I används delar av det danska landsbygdsprogrammet också för att lösa in mark som är särskilt betydelsefull.125 Öka förståelsen bland lantbrukarna för miljöproblem och miljöersättningar. lyfter fram betydelsen av att öka förståelsen bland lantbrukarna för miljöproblem och miljöersättningar, eftersom viljan att agera ökar när man ser att man är en del av problemet eller kan bidra väsentligt till positiva effekter.126 Därför efterfrågar rapportens författare mer av uppsökande rådgivning än tidigare127. De vill också se mer inspirerande och mindre skrämmande128 informationsmaterial om miljöersättningarna till brukarna. Gör programmet lättare att förstå. Utöver rådgivning och informationsmaterial finns också andra sätt att göra programmet lättare att förstå. Särskilt program, som innehåller ett baspaket och ett tilläggspaket med tillval som ger olika poäng, framhålls som ett sätt att göra ett program med många olika åtgärder 121Jordbruksverket, Rapport 2012:24 Hur kan landsbygdsprogrammets miljöersättningar förbättras? 122Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, 2013:6 söker bidragen om effektivitet i det svenska landsbygdsprogrammet, s. 121-122. 123Jordbruksverket, Rapport 2012:24 Hur kan landsbygdsprogrammets miljöersättningar förbättras?, sid 120. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, 2013:6 söker bidragen om effektivitet i det svenska landsbygdsprogrammet, s. 122-123. 124Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, 2013:6 söker bidragen om effektivitet i det svenska landsbygdsprogrammet, s. 124. 125Jordbruksverket, Rapport 2012:24 Hur kan landsbygdsprogrammets miljöersättningar förbättras?, s. 22. 126Jordbruksverket, Rapport 2012:24 Hur kan landsbygdsprogrammets miljöersättningar förbättras?, s. 118. 127Redan idag finns en omfattande rådgivningsverksamhet inom programmet, men rapportens författare vill alltså förstärka den. 128Jordbruksverket, Rapport 2012:24 Hur kan landsbygdsprogrammets miljöersättningar förbättras?, s. 121. lättbegripligt.129 Också landsbygdsprogram använder sig av flera olika nivåer: vissa åtgärder är obligatoriska för alla som vill få miljöersättning, medan andra åtgärder är frivilliga.130 Ett omdiskuterat sätt att öka miljöåtgärdernas kostnadseffektivitet är att genomföra så kallade omvända auktioner. I korthet går de ut på att myndigheterna ger kontraktet till den brukare eller entreprenör som åtar sig att utföra en tjänst (exempelvis skötsel av mark) till det lägsta priset. I teorin ska systemet medföra hög kostnadseffektivitet. Enligt är det tveksamt om metoden ger de eftersträvade effekterna i stor skala – däremot kan den användas som ett komplement i vissa situationer.131 Sammantaget visar dessa studier alltså att det finns många exempel på framgångsrika miljöåtgärder som genom sin utformning är mer riktade mot miljönytta än de nuvarande åtgärderna i det svenska programmet. Det faktum att dessa åtgärder återfinns inom EU-finansierade landsbygdsprogram bekräftar att det går att omforma de nuvarande åtgärderna på nationell, svensk nivå. I många fall kräver mer riktade åtgärder att myndigheterna mer aktivt arbetar med att prioritera och välja ut vilka marker och projekt som är särskilt viktiga. Ett motargument mot mer riktade åtgärder är därför att de är dyra att administrera, jämfört med generella stöd som de i det svenska Landsbygdsprogrammet.132 ESO:s rapport hänvisar dock till undersökningar som visar att den högre miljömässiga effekten av mer riktade stöd mer än väl kan väga upp sådana ökade transaktionskostnader. Rapporten bedömer också att vissa förändringar, exempelvis i riktning mot ett landskapsperspektiv, kan införas genom att nuvarande åtgärder kompletteras med specifika nya åtgärder. Målen för Landsbygdsprogrammet och landsbygdens identifierade behov har i begränsad utsträckning legat till grund för fördelningen av medel i budgetarbetet. I stor utsträckning har andra överväganden fått styra. Regeringens intention i fördelningsprocessen var att göra så få förändringar som möjligt från föregående programperiod. 129Jordbruksverket, Rapport 2012:24 Hur kan landsbygdsprogrammets miljöersättningar förbättras?, s. 33. 130Jordbruksverket, Rapport 2012:24 Hur kan landsbygdsprogrammets miljöersättningar förbättras?, s. 34-35. 131Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, 2013:6 söker bidragen om effektivitet i det svenska landsbygdsprogrammet, s. 120-121. hänvisar till en kommande svensk studie av . 132Intervjuer med Landsbygdsdepartementet . 133Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, 2013:6 söker bidragen om effektivitet i det svenska landsbygdsprogrammet s. 125-126. LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? Underlag i beredningsarbetet om landsbygdens behov och utmaningar har inte inhämtats från regionala nivåer i förvaltningen, trots att dessa myndigheter kan bidra med viktiga underlag i budgetarbetet. Det saknas analyser om hur åtgärder från Landsbygdsprogrammet ska bidra till mål om företagande, tillväxt och sysselsättning, vilket har försämrat förutsättningarna för en ändamålsenlig fördelning. Axel 1 som framför allt innehåller företagsstöd till jordbrukssektorn har getts dubbelt så mycket medel som axel 3 som innehåller stöd som syftar till att utveckla hela ekonomin på landsbygden. Det finns en risk att en sådan fördelning inte bidrar till prioriteringen att landsbygdsprogrammet ska ha ett fokus på åtgärder som främjar företagande, tillväxt och sysselsättning på landsbygden eftersom sektorns potential att bidra till ökad sysselsättning är begränsad. Detta förstärks av att sysselsättningsmålen i praktiken nedprioriterats av regeringen och avsaknaden av analyser om hur tillväxt- och sysselsättningsmål kan nås. Fördelningsprocessen har inte varit transparent då viktig dokumentation om vilka överväganden som gjorts vid fördelningen saknas. Det finns en uppfattning att jordbrukets intressen haft för stor påverkan på fördelningen som jordbrukets organisationer har väl utvecklade former att påverka Landsbygdsprogrammets utformning. De stora arealbaserade ersättningarna är som helhet ett trubbigt instrument för att effektivt bidra till miljömålen. Några av stöden har exempelvis stora dödviktsförluster. Trots att ersättningarna till vallodling har ifrågasatts har regeringen fortsatt med samma utformning och omfattning. Andra motiv än det formella motivet att bibehålla biologisk mångfald på åkermarken verkar ligga bakom regeringens beslut. Exempel finns från andra länder på hur mer riktade åtgärder kan ge mer miljönytta för pengarna. 4 och regeringens styrning En stor del av Landsbygdsprogrammets genomförande sker på någon av 21 länsstyrelser, på eller . En god måluppfyllelse förutsätter därför att dessa myndigheter har bra förutsättningar att implementera och fatta rätt beslut om stöden. Detta kapitel innehåller iakttagelser om regeringens och styrning av myndigheterna som ska genomföra programmet. En viktig utgångspunkt i granskningen är att styrning ska underlätta för myndigheterna att verka i enlighet med målen som myndigheterna ges ett handlingsutrymme att genomföra arbetet utifrån vad de finner är effektivast utifrån målen. Iakttagelserna gäller precisering, tolkning och tillämpning av målen, tillvaratagande av synergier för bästa möjliga måluppfyllelse, hur horisontella prioriteringar tillämpas, hur andra prioriteringar och mål inverkar på programmet samt hur systemet för uppföljning och utvärdering fungerar. 4.1 Otydligt hur de övergripande målen ska tillämpas 4.1.1 Myndigheter och aktörer upplever en otydlighet I granskningen har det framkommit att en del berörda myndigheter och aktörer, även länsstyrelser, upplever att det är otydligt hur de övergripande målen ska tillämpas i programmet.134 Företrädare för i uppger exempelvis att det saknas centralt stöd för att omsätta målet om hållbar utveckling i arbetet med de regionala genomförandestrategierna. i uppger att det ofta är hur handläggning ska gå till som styr medan det saknas vägledning av mer substans, det vill säga vad som ska beviljas. Sedan ungefär upplever i att de heller inte får vägledning från om hur reglerna ska tillämpas: Det borde finnas ett forum för prejudikat135, men det finns inget sådant. Det skapar frustration och handlingsförlamning då en guidning skulle behövas och spara mer tid.136 134Se till exempel svar på kompletterande fråga till i , komplettering från i samband med faktagranskning , intervju () intervju Hela ska leva , intervju , Intervju i 2013-05- 20, intervju i . 135Enligt är lantbruksdirektörsgruppen ett forum där gemensamma frågor kan diskuteras. I gruppen deltar fem av länsstyrelserna valda lantbruksdirektörer och ett länsråd tillsammans med . På strategisk nivå finns ett samverkansråd som består av tre representanter för och fyra representanter från länsstyrelserna. generaldirektör är ordförande. , kommentar i samband med faktagranskning av . LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? Forskare som var med i halvtidsutvärderingen av programmet beskriver att de reagerat mycket på målstrukturen i Landsbygdsprogrammet. Det var otydligt vad som var de övergripande målen och hur målen ska hänga ihop med åtgärderna.137 Även företrädare för () som arbetar med Landsbygdsprogrammet beskriver målstrukturen som mycket komplicerad att förstå och menar att de övergripande målen för programmet, som lantbrukets konkurrenskraft, ofta glöms bort.138 Företrädare för Landsbygdsdepartementet ger bilden att målen ibland är svåra att uttolka. För miljöåtgärder är målen preciserade då det är tydligt att miljökvalitetsmålen gäller, för andra åtgärder får målen sökas i olika dokument och i uttalanden från politiker, vilket är svårare.139 4.1.2 ECA-revision konstaterar bristande målstyrning En rapport av Europeiska revisionsrätten (ECA) om axel 3-stöden indikerar att det finns brister i målstyrningen. Rapporten riktar sig till kommissionen och inte enskilda medlemsländer men bygger på empiri från bland annat . Enligt ECA har stöd inte inriktats systematiskt mot projekt som har störst sannolikhet att uppfylla målen. Alltför ofta motiverades urvalet av projekt mer av behovet att använda de anslagna medlen än av kvalitet på själva projekten. När de granskade medlemsstaterna fortfarande hade kvar medel i sin budget finansierade de alla stödberättigade projekt, oavsett deras ändamålsenlighet och effektivitet. Alltför ofta, särskilt i början av programperioden, motiverades urvalet av projekt mer av behovet att använda de anslagna medlen än av kvalitet på själva projekten. Enligt ECA är bättre målinriktning av stöden en nyckelfråga för att förbättra effektiviteten på åtgärdsnivå. I rapporten lyfts ett exempel från fram som illustrerar problemen. I detta exempel avslogs inga formellt stödberättigade projekt med motiveringen att de inte skulle vara prioriterade utifrån mål eller behov . svar på kritiken om målstyrningen är att den håller med ECA om att medlemsstaterna måste förbättra målinriktningen. Projekt bör beviljas stöd utifrån en bedömning av om de bidrar till Landsbygdsprogrammets mål. Kommissionen påpekade också att den i sin tillsynsfunktion under hela programperioden framhållit att det behövs större selektivitet och målinriktning vid genomförandet av åtgärderna. Kommissionen menar att den har informerat medlemsstater om flera sådana iakttagelser och föreslår finansiella rättelser om det finns behov av det.140 137Intervju och forskare vid SLU . 138Intervju () . 140Europeiska revisionsrätten (2013) särskild rapport nr 6 Har åtgärderna för att diversifiera ekonomin på landsbygden gett medlemsstaterna och kommissionen valuta för pengarna? Åtgärderna diversifiering (311), mikroföretag (312) och turism (313) ingick i granskningen. Utöver () var länderna (), (Kampanien), , och () med i urvalet. 4.1.3 Otydligt i styrdokument hur målen ska tillämpas Mot bakgrund av indikationerna om problem i målstyrningen har gått igenom regeringens och styrdokument141 om Landsbygdsprogrammet till handläggande och beslutande myndigheter. Syftet har varit att undersöka om det finns preciseringar om hur programmets mål ska tillämpas och hur ansökningar utifrån målen ska bedömas, exempelvis ifall de övergripande målen ska användas aktivt som bedömningskriterium för ansökningar eller inte. Genomgången av styrdokumenten visar att en stor del av styrsignalerna gäller administrativa krav för hanteringen av Landsbygdsprogrammet. Men dessa styrsignaler preciserar inte målen eller hur de ska tillämpas i till exempel bedömningar av ansökningar. Istället handlar vägledningarna om hur ansökan ska se ut, 142 ärendens ankomstregistrering,143 att regler144 om god intern styrning och kontroll ska tillämpas och så vidare.145 Vidare finns signaler från regeringen om vikten av korta handläggningstider och korrekt handläggning i syfte att minska risken för så kallade finansiella korrigeringar från kommissionen.146 I styrdokumenten framgår också ansvarsområden i Landsbygdsprogrammet, såsom vilka myndigheter som beslutar om vad.147 Några av styrsignalerna gäller därutöver vad stödsökande kan få stöd för enligt regelverket, exempelvis av karaktären: stöd får lämnas för skötsel av betesmarker och slåtterängar eller stöd får lämnas med högst av de stödberättigade kostnaderna för investeringar inom primärproduktionen till den som driver ett jordbruks- eller rennäringsföretag.