rfr · H10WRFR5 · 2013-12-12 00:00:00 — Från exempelvis västra region framförs att dessa inte ger någon tydlig signal om att kollektivtrafikens tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning ska prioriteras. De intervjuade tjänstemännen menar att det behövs en egen pott med pengar för att lyfta fram tillgänglighet separat från trafiksäkerhet och miljö. Bland annat Handisam har påpekat att det tidigare, i satsningen , fanns öronmärkta medel till tillgänglighetsarbete, vilket också visades i ett relativt stort antal åtgärdade stationer.387 Funktionshindersorganisationerna har framfört att det vore bra om staten kunde satsa särskilda medel på att öka tillgängligheten. Exempelvis SRF betonar dock att anpassningar gynnar alla och att anpassningar därför bör ske 385Jernhusen AB, intervju , SKL, intervju , och Spårvägar, intervju . 386Samtrafiken, intervju . 387Trafikverket, Region , intervju , och Handisam, intervju . 2013/14:RFR5 9 MÅL, REGLER OCH RESURSER M.M. inom ramen för det normala arbetet och den normala budgeten. Som exempel nämns att ledsagningen inom flyget finansieras genom de normala flygplatsavgifter som flygbolagen betalar. Kostnad för ledsagning bör inte ses som en extra kostnad utan som en del i den normala verksamheten.388 Kommunerna kan få bidrag från för tillgänglighetsinsatser. i menar att det är viktigt att det finns särskilda bidrag – det gör att tillgänglighetsprojekt kommer lite före i kön när det gäller att prioritera mellan olika projekt i en kommun. Projekt som innebär ett åtagande gentemot staten och ställer krav på samverkan med andra aktörer måste prioriteras upp av kommunen. Sådana projekt ger även högre status och lyfter funktionshindersfrågorna.389 Konkurrens om medel för att satsa på tillgänglighetsanpassning Det kan konstateras att insatser för ökad tillgänglighet är en förhållandevis liten del av de insatser som ska finansieras med samma pott med pengar. Flera aktörer har i uppföljningen lyft fram att det kan vara svårt att i prioriteringsdiskussioner få finansiering till en tillgänglighetsinsats när den ställs mot insatser för ökad trafiksäkerhet eller förbättrad miljö. Ett antal aktörer har därför framfört att det borde finnas en särskild pott med pengar för tillgänglighetsåtgärder, bl.a. för att det ska bli tydligt hur mycket som satsas på ökad tillgänglighet. Bland annat Svensk Kollektivtrafik menar att det är en relevant fråga hur mycket statliga och kommunala medel som ska satsas på att åtgärda funktionshinder i kollektivtrafiken. är alla medvetna om att anpassningar lönar sig och kommer alla till godo. I praktiken är det ändå svårt för t.ex. ett landsting att göra avvägningen mellan att satsa på t.ex. sjukvård eller att satsa på länets busstrafik. Regionala kollektivtrafikmyndigheten i menar att man måste prioritera mellan olika önskemål. Inom görs numera prioriteringar mellan olika områden (t.ex. kollektivtrafik kontra sjukvård), vilket är bra. gjordes bara prioriteringar inom olika områden (t.ex. hur medlen till kollektivtrafiken skulle fördelas). Transportstyrelsen har i uppföljningen pekat på att det generellt finns en viss kluvenhet när det kommer till resurserna då det uttrycks en politisk ambition att utveckla tillgängligheten inom området å ena sidan och den politiska ambitionen å andra sidan att få en effektivare verksamhet inom myndigheterna. Transportstyrelsen har vidare pekat på att i sin pågående åtgärdsplanering föreslår att man ska ta fram aktivitetsplaner i stället för att reservera pengar för bytespunkter och ökad tillgänglighet. 388SRF, intervju . 389Göteborgs stad, , intervju . 9 MÅL, REGLER OCH RESURSER M.M. 2013/14:RFR5 styrelsen krävs dock att det kommer tydliga signaler uppifrån för att frågan om förbättrad tillgänglighet ska få prioritet.390 I enlighet med kollektivtrafiklagen ska de regionala trafikförsörjningsprogrammen bl.a. innehålla en redovisning av tidsbestämda mål och åtgärder för anpassning av kollektivtrafik med hänsyn till behov hos personer med funktionsnedsättning.391 Följande ska redovisas: de bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer, omfattningen av trafik enligt lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst och grunderna för prissättningen för resor med sådan trafik, i den mån uppgifter enligt dessa lagar har överlåtits till den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Till trafikutskottets uppföljning har det från framförts att det regionala trafikförsörjningsprogrammet som blev klart togs fram under tidspress och att det kommer att vidareutvecklas. Regionala kollektivtrafikmyndigheten i menar att lagstiftningens krav är tydliga, t.ex. när det gäller vad de regionala trafikförsörjningsprogrammen ska innehålla om tillgänglighet. I uppföljningen har flera aktörer pekat på att det inte finns någon definition av vad som ska anses vara fullt tillgängliga bytespunkter, men att uppgifter om dem ändå ska ingå i de regionala trafikförsörjningsprogrammen. Samtrafiken menar att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna famlar i mörkret och att det finns en risk för att det kan bli 21 olika definitioner, vilket inte är bra. Samtrafiken menar att det utifrån ett resenärsperspektiv borde vara lika i hela landet. Ingen myndighet känner ansvar för att ta fram en nationell definition. Exempelvis har till Samtrafiken framfört att de inte uppfattar att det är deras ansvar. Den nationella myndighet som föreslogs i utredningen om ny kollektivtrafiklag inrättades inte, vilket Samtrafiken menar är beklagligt.392 Transportstyrelsen har i de tillsyner av trafikförsörjningsprogram som genomförts funnit avvikelser från vad ett regionalt trafikförsörjningsprogram ska innehålla. En avvikelse som varit återkommande och där Transportstyrelsen har noterat brister i samtliga trafikförsörjningsprogram avser redovisningen av vilka bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer. Mot den bakgrunden reser Transportstyrelsen frågan om det beror på en otydlighet i lagen, då det i denna inte är definierat vad som menas med fullt tillgänglig. Transportstyrelsen har i sin tillsyn tolkat det som att 390Trafikverket, Region , intervju , Svensk Kollektivtrafik, intervju 2013- 03-12, Regionala kollektivtrafikmyndigheten i , intervju , och Transportstyrelsen, intervju . 391Trafikanalys, 2013b. 392Samtrafiken, intervju . 2013/14:RFR5 9 MÅL, REGLER OCH RESURSER M.M. en fullt tillgänglig bytespunkt är tillgänglig för alla, dvs. oavsett funktionsnedsättning, och att redovisningen är till för resenären.393 har konstaterat att svårigheterna för regionerna har varit att under stor tidspress bilda de nya kollektivtrafikmyndigheterna och att i den nya organisationen utforma den första generationens trafikförsörjningsprogram. Tidsbestämda mål och redovisning av åtgärder för anpassning av kollektivtrafiken för personer med funktionsnedsättning saknas i de flesta trafikförsörjningsprogram. Flera län beskriver lagkraven men uppfyller dem inte. Vissa län anger att mål och åtgärder ska arbetas in i nästa version av programmet. menar att formuleringarna i programmen visar att länen har ambitioner att uppfylla lagstiftningens krav men att de har saknat tid och resurser för att klara det fullt ut i den första versionen av trafikförsörjningsprogram. Det kan även noteras att SKL på eget initiativ har gjort en egen genomgång av de regionala trafikförsörjningsprogrammen och utifrån denna har konstaterat att redovisningen av tillgängligheten ser olika ut i de olika regionala programmen.394 Trafikanalys har inom ramen för ett regeringsuppdrag utvärderat marknadsöppningen inom kollektivtrafiken och granskat de regionala trafikförsörjningsprogrammen. Enligt kollektivtrafiklagen skulle trafikförsörjningsprogrammen vara antagna av de nya regionala kollektivtrafikmyndigheterna , vilket med några undantag också skedde.395 Trafikanalys konstaterar att målen vad gäller anpassning för personer med funktionsnedsättning oftast har koncentrerats kring fordonsflottans anpassning till personer med nedsatt rörelse-, syn- eller hörförmåga, men även anpassning av hållplatser och bytespunkter. Däremot har andra former av funktionsnedsättning knappast beaktats och inte heller kombinationer av olika former av funktionsnedsättning. En del län har åtminstone angivit vissa principer enligt vilka bytespunkter och hållplatser ska prioriteras – t.ex. längs starka stråk, eller med ett visst antal påstigande. Enligt Trafikanalys skulle målen kunna förbättras genom att man mer i detalj beskriver vilken typ av anpassning som avses, och för vilka typer av funktionsnedsättning. Det finns många sorter och grader av funktionsnedsättning, och det bör enligt Trafikanalys finnas en plan och en prioriteringsordning för vilka åtgärder som är kostnadseffektiva. Trafikanalys framhåller att det inte räcker att skriva att av alla hållplatser eller vissa stråk ska vara anpassade vid något visst årtal, så som många har gjort, utan det måste även framgå vilken typ av anpassningar som man avser att göra, och vilka funktionshinder som beaktas. Enligt Trafikanalys behöver åtgärderna också kvantifieras och kostnadsbe- 393Transportstyrelsen, e-brev . 394Trafikverket, 2013b, samt SKL, 2013 och intervju . 395Trafikanalys, 2013b. I Trafikanalys granskning ingick de trafikförsörjningsprogram som fanns tillgängliga . 9 MÅL, REGLER OCH RESURSER M.M. 2013/14:RFR5 Vidare pekar Trafikanalys på att en uppskattning av antalet berörda med olika slags funktionsnedsättning också är nödvändig för att möjliggöra meningsfulla prioriteringar. Enligt kollektivtrafiklagen ska de bytespunkter och linjer som ska vara tillgängliga för alla redovisas i trafikförsörjningsplanerna, dvs. Trafikanalys konstaterar att lagen inte gör åtskillnad mellan olika funktionshinder och att det därför måste bli upp till tillsynsmyndigheten att närmare bestämma vilka typer av anpassningar som är rimliga. Trafikanalys konstaterar att inget trafikförsörjningsprogram har beskrivit några detaljer kring detta. I stället för att lista de bytespunkter som ska vara fullt tillgängliga listar trafikförsörjningsprogrammen antingen alla bytespunkter, eller inga bytespunkter men procentuella mål för deras anpassning, eller ingetdera. Trafikanalys konstaterar att få trafikförsörjningsprogram gör någon skillnad på olika typer av funktionshinder, trots att det är stor skillnad i de åtgärder som krävs. Enligt Trafikanalys skulle det även här ha varit på sin plats att redovisa kostnader för olika typer av åtgärder, och göra prioriteringar mellan bytespunkterna. Trafikanalys pekar på att det finns olika faktorer som är av stor betydelse för personer med funktionsnedsättning men som de regionala kollektivtrafikmyndigheterna inte har rådighet över, t.ex. snöröjning och annan framkomlighet som ligger under kommunalt ansvar. Det finns även nationella aktörer som Jernhusen som förvaltar stationsbyggnader. Trafikanalys pekar på att dessa aktörer visserligen har egna mål för anpassning, men att det i detta perspektiv ändå är svårt att se hur de regionala kollektivtrafikmyndigheterna kan utlova anpassning av alla hållplatser. Trafikanalys reser även frågan om hur långt från en hållplats man ska anse att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har ansvaret för funktionsanpassning. För en enskild resenär är ju varje del av resan från dörr till dörr avgörande för om resan ska gå att genomföra, men de regionala kollektivtrafikmyndigheternas ansvar slutar egentligen vid själva hållplatsen. mellan hållplatser och fram till dörren är oftast kommunens ansvar. Trafikanalys pekar även på att hamnar och bryggor kan vara ett område där det kan bli problem med användbarheten för personer med funktionsnedsättning. Enligt Trafikanalys måste de regionala kollektivtrafikmyndigheterna kanske i dessa och ovanstående fall i stället inleda samarbeten med andra aktörer för att nå målen om ett transportsystem som är användbart för alla. 9.5 Uppföljning och utvärdering Handisam ska samordna arbetet med att följa upp funktionshinderspolitiken. gjorde Handisam en första uppföljning i förhållande till regeringens strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken 2011–2016, varav ett kapitel handlar om transport. Handisam pekar på att en förutsättning för att 2013/14:RFR5 9 MÅL, REGLER OCH RESURSER M.M. kunna påvisa resultat och kommunicera hur de faktiska förutsättningarna ser ut är att uppföljningen av genomförda insatser förbättras. Handisam betonar att det också behövs en bättre uppföljning av hur personer med funktionsnedsättning upplever användbarheten i transportsystemet och hur den utvecklas . I den lägesbeskrivning för funktionshinderspolitiken som Handisam redovisat är en av de s.k. flaskhalsar som pekas ut att målen för när kollektivtrafiken ska vara tillgänglig flyttas framåt. Handisam konstaterar att det nu anges att målen ska uppnås först , men att inte heller det blir rimligt utifrån den takt som åtgärder genomförs.396 Trafikanalys uppföljning av transportpolitiska mål Trafikanalys har regeringens uppdrag att följa upp hur utvecklingen inom transportområdet ser ut i förhållande till de transportpolitiska målen. Den årliga uppföljningen ska lämnas till regeringen . Trafikanalys menar att otydligheten i funktionsmålets precisering gör det svårt att utvärdera måluppfyllelsen i absoluta tal. Trafikanalys jämför därför i stället utvecklingen och insatserna år för år för att därefter ta ställning till om utvecklingen går i rätt eller fel riktning i förhållande till preciseringen.397 Trafikmyndigheternas uppföljning av den funktionshinderspolitiska strategin Som framgår av avsnitt 3.1 beslutade regeringen om en strategi för genomförandet av funktionshinderspolitiken 2011–2016. Regeringen beslutade att ge , och i uppdrag att lämna en samlad rapport till regeringen över genomförda insatser, resultat och effekter samt en lägesbedömning för genomförande av funktionshinderspolitiken. De tre myndigheterna ska arbeta utifrån tre delmål. Myndighetssamarbetet medför att myndigheternas rapportering i stora delar är likalydande vad gäller strategins delmål 2 och 3. För delmål 1 har myndigheterna arbetat var för sig med genomförandet.398 , och m.fl. har hållit ett antal projektmöten i trafikmyndigheternas arbetsgrupp för genomförandet av strategiuppdraget om gemensamt metodutvecklingsarbete för delmålsuppföljning. När det gäller uppföljningen av delmål 1 om det prioriterade nätet redovisas resultaten i avsnitten 5–8 i denna rapport. När det gäller uppföljningen av delmål 2 om samverkan redovisas resultaten i avsnitt 10. När det gäller uppföljningen av delmål 3 om andelen personer som upplever att de har möjlighet att använda transportsystemet redovisas uppföljningsarbetet nedan. 396Handisam, 2012 och 2013. 397Trafikanalys, 2012a. 398Trafikverket, 2013b. Transportstyrelsen TSG 2013-4. , beteckning 0401- 11-03376-13. 9 MÅL, REGLER OCH RESURSER M.M. 2013/14:RFR5 vill använda samma modell för tillgänglighetsarbetet som den man använder för väg- och tågtrafiksäkerhetsarbetet, dvs. att ta fram indikatorer och genomföra resultatkonferenser för att följa upp resultaten. Svensk Kollektivtrafik uppger att även de har för avsikt att använda samma indikatorer som för att följa upp hur tillgänglighetsarbetet går. Svensk Kollektivtrafik menar att arbetet dock har gått trögt och att det t.ex. har varit svårt att hitta rätt personer på och att ansvarsförhållandena mellan olika aktörer är oklara. Från Samtrafiken framhålls att det är viktigt att följa upp och utvärdera de insatser som görs och att göra det från ett medborgarperspektiv.399 Handisam har pekat på att det inte har gjorts någon uppföljning av hur t.ex. EU:s bussdirektiv har genomförts i och att det är oklart vem som har ansvaret för att göra en sådan uppföljning. Enligt Handisam verkar ingen myndighet ta eget initiativ utan att regeringen ger i uppdrag att göra det.400 Mätning av användbarhet i kollektivtrafiken har framfört att ett mer sammanhållet och långsiktigt uppföljningssystem med konkreta parametrar behöver etableras för att man ska kunna följa utvecklingen för delmål 3 i den funktionshinderspolitiska strategin. Verket menar att tolkningar beträffande ord som bl.a. upplevelse och användbarhet bör kvalitetssäkras för att säkerställa en mer enhetlig uppföljning inom funktionshinderspolitiken. har i uppföljningen betonat att arbetet med delmål 3 tillsammans med Trafikanalys gällande mätning av användbarheten i kollektivtrafiken kommer att bli mycket bra – den bästa av många försök. Mätningen uppges vara uppbyggd utifrån hela-resan- perspektivet.401 Det är svårt att ta fram statistik för hur personer med funktionsnedsättning upplever kollektivtrafiken. I de resvaneundersökningar som görs blir antalet personer med funktionshinder ofta en så liten grupp att det är svårt att dra några slutsatser från ett sådant material. Trafikanalys har i samarbete med trafikmyndigheterna genomfört en nationell resvaneundersökning (RVU ), se avsnitt 2.4.402 Ett problem som har påtalats är den låga svarsfrekvensen vid genomförandet av resvaneundersökningarna () och att detta innebär att det är svårt att ge ett bra underlag. I uppföljningen har framfört att kollektivtrafikbarometern är bra, men eftersom antalet personer med funktionsnedsättning är en så liten andel av resenärerna så ger barometern inte så mycket information. 399Transportstyrelsen, e-brev , Svensk Kollektivtrafik, intervju , och Samtrafiken, intervju . 400Handisam, intervju . 401Trafikverket, 2012a och intervju . 402RVU bygger till stora delar på RES 2005/2006, som var en nationell resvaneundersökning genomförd av dåvarande . 2013/14:RFR5 9 MÅL, REGLER OCH RESURSER M.M. del mätningar på regional nivå av de regionala kollektivtrafikmyndigheter- na.403 kom i en analys fram till att det saknas en samlad kunskap om transportsystemets användbarhet för personer med funktionsnedsättning. Verket menade att det behövs samarbete mellan trafikmyndigheter- na, Trafikanalys och Handisam för att komma fram till och välja bra metoder.404 Trafikanalys har mot den bakgrunden tillsammans med , och tagit fram en ny modell för mätning av användbarhet i kollektivtrafiken. Modellen innebär att reala observationer av ett antal parametrar som har betydelse för personer med funktionsnedsättning görs i trafiken, inklusive omstigningar. Dessa läggs samman till ett antal index och ett totalindex för olika resmoment, olika färdslag och olika typer av funktionsnedsättning. Mätmodellen bygger på att den ska upprepas för att förändringar ska kunna identifieras. Modellen syftar till att fånga kollektivtrafikens förändringar gällande användbarhet . Alla trafikslag kommer att inkluderas och det ingår nio olika grupper av personer med funktionsnedsättning. Kollektivtrafikens användbarhet mäts i modellen via observationer, samtal till kundtjänst samt expertobservationer av drygt 200 parametrar. Analysmetodens resultat utgörs av en indexmodell för att det ska vara möjligt att göra jämförelser mellan s.k. delindex, som kan ge indikationer på förbättringsområden. Studien genomförs i form av en urvalsstudie i de tre största städerna eller länen samt i två mellanstora städer eller län (och ) där de första resultaten redovisas återrapportering. Därefter genomförs en ny mätning och eventuellt ytterligare en 2015. Finansieringen av detta kommer från Trafikanalys, och Transportstyrelsen.405 Från HRF framhålls vikten av uppföljning och utvärdering men att den uppföljning och utvärdering som genomförs nu både har bra och mindre bra inslag. HRF menar att för att uppföljningen ska bli bra måste målen bli mer konkreta och uppföljningsbara.406 Enligt SKL har den uppföljning och utvärdering som görs av statliga myndigheter fungerat bra , men brister finns. Därför hålls t.ex. samrådsmöten om kollektivtrafik med och Trafikanalys, där bl.a. statistik behandlas och där funktionshinder är en aspekt. Dessa möten och dialoger fungerar enligt SKL mycket bra. SKL tar fram länsvisa indikatorer för jämfö- 403Svensk Kollektivtrafik, intervju , Transportstyrelsen, intervju , och , Region , intervju . 404Trafikverket, 2012b. 405Trafikanalys, dnr Utr. 2013/11, , TRV 2011/71899 och Trafikanalys, e-brev . 406HRF, intervju . 9 MÅL, REGLER OCH RESURSER M.M. 2013/14:RFR5 relse av kollektivtrafik där ett ämnesområde är tillgänglighet. SKL använder befintligt statistik från Trafikanalys, Svensk Kollektivtrafik m.fl. och gör inga egna mätningar av resenärernas upplevda tillgänglighet.407 Handisam pekar på att det finns mycket lite data om hur olika insatser har påverkat resandet för personer med funktionsnedsättning. Det man dock kan se är att antalet ledsagningar ökar, men det är oklart om det innebär att också resandet ökar. Handisam pekar vidare på att det finns mycket lite data om hur personer med funktionsnedsättning upplever transportsystemets tillgänglighet. Det skulle här gå att få ut mer om det gjordes djupare analyser av de resvaneundersökningar som genomförs.408 Ett önskemål som har framförts på ett med representanter från alla funktionshinderorganisationer, är att det behöver tas fram ett mått på sannolikheten att kunna genomföra en resa från start till mål för olika typer av funktionsnedsättning och olika resrelationer. Enligt Trafikanalys skulle det krävas en större insats för att utveckla ett sådant mått. Sådana tankegångar har dock diskuterats inom Trafikanalys under förberedelserna till myndighetens mätprojekt.409 är en miljö- och fordonsdatabas som har till syfte att lagra, sammanställa, visa och följa upp information om fordon. drivs av Svensk Kollektivtrafik. När de upphandlande trafikföretagen skriver avtal med operatörerna skrivs det in i avtalen att status på fordonen ska anges i . Fordonsdatabasen kan användas för att t.ex. ta fram skillnader vad gäller bussars tillgänglighet i olika län. Det finns vissa problem vad gäller uppdateringen.410 Transportstyrelsen har som en av sina huvuduppgifter att svara för tillsyn inom transportområdet. Transportstyrelsens tillsyn ska, i enlighet med de föreskrifter som gäller för varje område, utövas över järnvägs-, tunnelbane- och spårvägssystemen, över den civila sjöfarten, särskilt sjösäkerheten, sjöfartsskyddet och hamnskyddet, över den civila luftfarten, särskilt flygsäkerheten och luftfartsskyddet, och inom vägtransportsystemet. Tillsynen är avgiftsfinansierad.411 Enligt Transportstyrelsen finns knappt några tydliga tillsynsuppdrag uttryckta när det gäller krav på tillgänglighet för personer med funk- 407SKL, intervju . 408Handisam, intervju . 409Trafikanalys, Utr. 2013/11. 410Kvaliteten på uppgifterna i databasen uppges vara god vad gäller bussar. Enda problemet kan vara att gamla bussar som tas ur trafik ligger kvar i databasen. När det gäller tåg redovisas endast de som operatörerna äger, dvs. inte t.ex. SJ-tåg. Tunnelbana ingår inte i databasen. 411Förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. 2013/14:RFR5 9 MÅL, REGLER OCH RESURSER M.M. Tillsynen styrs enbart av lagar och förordningar. Beroende på lagstiftningen kan tillsynen dels sägas variera, dels sägas vara omfångsrik.412 Tillsyn enligt lagen om kollektivtrafik Enligt lagen om kollektivtrafik ska den myndighet som regeringen bestämmer utöva tillsyn över lagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Enligt förordningen om kollektivtrafik är Transportstyrelsen tillsynsmyndighet. Transportstyrelsens tillsyn enligt kollektivtrafiklagen inbegriper att Transportstyrelsen tillser att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i sina trafikförsörjningsprogram redovisar tidsbestämda mål och åtgärder för anpassning av kollektivtrafik med hänsyn till behov hos personer med funktionsnedsättning samt redovisar de bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer. Som framgått av avsnitt 9.4 gjorde de regionala kollektivtrafikmyndigheterna en första redovisning i oktober 2012.413