rir · H1B514 · 2013-11-18 00:00:00 — Regeringen bedömde frågan som relevant och kommenterade att den aktiva förvaltningen skulle fortsätta att granskas kritiskt.148 I utvärderingen skrev regeringen att perioden sedan införandet av AP7 Aktiefond respektive AP7 Räntefond var för kort för att en slutlig bedömning skulle vara möjlig. Regeringen kommenterar att avkastningen från de aktiva mandaten låg under fondens mål . Regeringen skriver vidare att det var tankeväckande att även specialister hade problem att leverera uthållig aktiv avkastning. Regeringen såg det därför som positivt att Sjunde AP-fonden endast bedrev aktiv förvaltning i liten omfattning.149 Även finansutskottet har varit kritisk till resultatet av AP-fondernas aktiva förvaltning. Utskottet kommenterade att detta borde leda till att AP-fonderna ser över sina organisationer och förvaltningsmodeller, senare konstaterade utskottet att en sådan utveckling påbörjats.150 Både 2010 och 2011 uttryckte regeringen att de renodlade aktiva kapitallösa mandaten var svåra att utvärdera för en extern part. Regeringen förklarade det med att resultatet inte är relaterat till ett jämförelseindex med tillhörande Regeringen ansåg att Sjunde AP-fonden borde relatera resultatet i den aktiva förvaltningen till den totala risken med förvaltningen för att underlätta förståelsen och utvärderingen av verksamheten. Utifrån den utvärdering som Sjunde AP-fonden lät göra av den renodlade aktiva förvaltningen bedömde regeringen att resultatet i den förvaltningen inte var tillfredsställande med beaktande till riskerna i verksamheten. 5.3.3Litet fokus på intern styrning och kontroll Regeringens utvärdering utgörs i huvudsak av en redovisning av fondens resultat och en utvärdering av fondens strategiska beslut och operativa förvaltning. Utöver dessa områden har regeringen möjlighet att förtydliga sin syn på förvaltningen i övrigt. har regeringen gjort det inom främst två områden: anställningsvillkor för ledande befattningshavare samt riktlinjer för etik- och miljöfrågor. efterfrågade en utvärdering av AP-fondernas arbete med riktlinjer för etik- och miljöfrågor och har regeringen redovisat detta område separat i den årliga skrivelsen. Här kan rymmas frågor kring bland annat investeringar, ägarstyrning, styrelsens arbete och händelser som kan ha påverkat allmänhetens förtroende. 2010/11:130. 2012/13:130 s. 64. 2009/10:FiU6 och bet. 2010/11:FiU6. SJUNDE AP-FONDEN – SVARAR FÖRVALTNINGEN AV PREMIEPENSIONEN MOT SPARARNAS KRAV? Inför utvärderingen av verksamheten 2012 gav regeringen externrevisorer ett extra uppdrag i form av att granska AP-fondernas riktlinjer och kostnader för ersättningar, personalförmåner, representation och tjänsteresor. Externrevisorernas granskning visade bland annat att Sjunde AP-fonden tidigare i vissa fall saknat detaljerade skriftliga riktlinjer för personalförmåner, representation och tjänsteresor, men att skriftliga instruktioner infördes i början av 2013.151 Externrevisorernas granskning innebar att ett specifikt område inom Sjunde AP-fondens interna styrning och kontroll granskades. Enligt regeringen är dessa frågor viktiga då de har betydelse för allmänhetens förtroende för AP-fonderna och pensionssystemet. Vid utvärderingen av verksamheten genomfördes en översiktlig utvärdering av samtliga AP-fonders organisation med fokus på riskkontroll, riskhanteringen och rapportering. Utvärderingen visade att samtliga AP-fonder fäste stor vikt vid riskkontroll, att det fanns oberoende kontrollfunktioner och att riskrapporteringen hade lämpligt innehåll. av AP-fonderna var att de nödvändiga kontrollfunktionerna fanns på plats och att verksamheten därmed bedrevs under önskvärt säkra former.152 När utvärderingen genomfördes hade Sjunde AP-fonden förvaltat pensionsmedel under en mycket begränsad period, de första medlen placerades i förvalsalternativet Premiesparfonden till 13 december 2000.153 har fonden växt i omfattning och förvaltningen har blivit mer komplex. Någon motsvarande granskning av riskkontroll och riskhantering har inte ingått i utvärderingarna därefter. Uppgiften om att Sjunde AP-fonden tidigare saknat internrevision framkommer första gången i en bilaga till regeringens utvärdering avseende 2012. I en lista över viktiga förändringar 2012 framgår att fonden inrättat en funktion för internrevision i syfte att ytterligare stärka den interna kontrollen.154 5.3.4Regeringen har möjlighet att behandla intern styrning och kontroll i utvärderingen Enligt finns inga formella hinder för regeringen att behandla frågor kring intern styrning och kontroll i den årliga utvärderingen. har till överlämnat en promemoria. I promemorian gör departementet bedömningen att regeringens utvärdering fokuserar på styrelsens styrning av Sjunde AP-fonden, medan granskning 2012/13:130 Bilaga 9 Underlag från . 2000/01:131 s. 47–48. 153AP7 (2001), Årsredovisning . 2012/13:130 Bilaga 8 Underlag från . GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER av intern kontroll i första hand behandlas av fondens externa revisorer i revisionen.155 Regeringen har möjlighet att anlita extern expertis för analys utöver vad som ingår i utvärderingen av strategiska beslut och operativ förvaltning. Det kan exempelvis handla om att utföra en kvalitativ bedömning av fondernas förvaltning eller styrelsernas arbete. Regeringen kan också ge revisorerna i uppdrag att granska ett särskilt område. Ett exempel på detta var uppdraget att granska fondens kostnader för ersättningar, personalförmåner, representation och tjänsteresor. Om revisorerna iakttar väsentliga brister i styrningen och den interna kontrollen följer upp frågan och om de finner skäl behandlas bristerna i den årliga skrivelsen till riksdagen.156 har noterat att Sjunde AP- fondens externrevisorer i revisionsberättelsen begränsar sitt ansvar till att omfatta de delar av den interna kontrollen som är relevanta för hur fonden upprättar årsredovisningen och för att denna ska ge en rättvisande bild, men inte i syfte att göra ett uttalande om effektiviteten i fondens interna kontroll.157 En sådan avgränsning av revisionsuppdraget är dock inte specifik för Sjunde AP-fonden. Regeringen tillsätter styrelsen i Sjunde AP-fonden och utser ordförande och vice ordförande.158 Ledamöterna ska utses på grundval av sin kompetens att främja fondförvaltningen. Genom utnämningspolitiken ska regeringen se till att styrelsen är kvalificerad för sin uppgift och allsidigt sammansatt.159 Regeringen har som riktlinje att den totala mandattiden begränsas till . Rekryteringsprocessen hanteras av finansmarknadsavdelningen vid . Tillsättningsprocessen har utvecklats. finns en struktur för att fastställa styrelsens förnyelsebehov och ta fram kravprofil för nya ledamöter.160 5.4.1Stabil styrelsesammansättning fram till omläggningen Sjunde AP-fonden hade fram till omläggningen 2010 en relativt stabil styrelse. Fondens första ordförande från det att fondverksamheten startade avgick 2008. Ordföranden därefter avgick . 155Finansdepartementet () Regeringens möjligheter att utvärdera Sjunde AP-fonden. 156Finansdepartementet () Regeringens möjligheter att utvärdera Sjunde AP-fonden. 157AP7 (2013), Årsredovisning 2012, AP7 (2012), Årsredovisning 2011. 1583 kap. 2 § lag (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). 2012/13:130 Bilaga 1 Policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna. 160Intervju med och . SJUNDE AP-FONDEN – SVARAR FÖRVALTNINGEN AV PREMIEPENSIONEN MOT SPARARNAS KRAV? Även många styrelseledamöter byttes ut kring omläggningen. I den styrelse som suttit granskning pågått har alla ledamöter utom en tillkommit efter omläggningen. Den ökade omsättningen av ledamöter berodde på att dessa nått gränsen för total mandattid. Enligt visar styrelsens sammansättning på bred generell erfarenhet kombinerat med mer specifik erfarenhet från finansiell verksamhet och kapitalförvaltning. Som framgår i avsnitt 4.4.5 har dock styrelsens kompetens inom intern styrning och kontroll förstärkts . 5.4.2 Regeringens introduktion av nya ledamöter är begränsad har det i regeringens policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna framgått att nya ledamöter ska introduceras av huvudmannen utöver den introduktion som fonden ordnar. Av regeringens skrivelser framgår dock att introduktion och utbildning från regeringens sida har varit begränsad.161 Företrädare vid har till bekräftat att en regelrätt introduktionsutbildning inte har genomförts, vid sidan av den som Sjunde AP-fonden genomför.162 Den förändring som skett på området är att ansvarig minister skickar ut ett introduktionsbrev till nya ledamöter. Där framgår bland annat att introduktion till uppdraget i huvudsak sker av fonden. Till brevet bifogas regeringens policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna, vilken beskrivs som en sammanfattning av regeringens vägledning.163 Sedan Sjunde AP-fonden inrättades har ansvarig minister kallat samtliga ledamöter till styrelseseminarium.164 Vid intervjuer som genomfört med ledamöter framkommer att flera ledamöter tycker att introduktionen som Sjunde AP-fonden ordnat har varit tillräcklig och att de inte har saknat introduktion från regeringen.165 5.4.3Strukturerad utvärdering av styrelseledamöter För att fastställa förnyelsebehovet i styrelsen följer upp styrelsens arbete en gång . Det sker genom att tjänstemän på departementet träffar styrelseordföranden för ett strukturerat utvärderingssamtal. Under samtalet går de bland annat igenom om styrelsen saknar någon kompetens, 2005/06:210 och skr. 2012/13:130 Bilaga 1 Policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna, s. 80. 162Intervju med och . , Uppdrag i , brev till ny styrelseledamot (/2925). 164Ett tredje seminarium ägde rum . 165Intervjuer med Sjunde och . GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER vilka ledamöter som är nyckelpersoner, om någon skulle kunna lämna styrelsen och om styrelsen fungerar som ett effektivt team. även besvara frågor om respektive ledamot. Frågorna handlar bland annat om ledamotens kompetens, aktivitet, närvaro och integritet.166 Regeringen gör ingen motsvarande utvärdering av styrelseordföranden. Enligt företrädare för har de bedömt att avslutningssamtal med avgående ledamöter och övriga kontakter med styrelseordföranden är tillräckliga för att regeringen ska kunna bilda sig en uppfattning om styrelseordföranden. När det gäller AP-fonderna har departementet diskuterat om de även ska träffa andra ledamöter, men någon förändring har inte skett.167 Sjunde AP-fonden undantas från reglering om intern styrning och kontroll Sjunde AP-fonden omfattas inte av lika strikta krav på intern styrning och kontroll som andra myndigheter och de privata fondbolagen inom premiepensionssystemet. Sedan Sjunde AP-fonden började förvalta premiepensionsmedel har en skärpning av kraven skett för både andra myndigheter och privata fondbolag. har kraven på Sjunde AP-fonden varit oförändrade. Ingen kritik mot att Sjunde AP-fondens mål är tidsbestämt När det nya förvalsalternativet infördes konstaterade regeringen att styrelsen inte längre tidsbestämt målet. Trots att detta inte överensstämmer med vad beslutade inför att Sjunde AP-fonden bildades, har regeringen inte kritiserat styrelsen för förändringen. som regeringen inte kritiserade Sjunde AP-fonden har regeringen sett behov av att själv använda en given utvärderingsperiod för att kunna bedöma strategiska beslut och operativt resultat. Svagt fokus i regeringens utvärdering på Sjunde AP-fondens interna styrning och kontroll Regeringens årliga utvärdering ger en omfattande bild av den strategiska inriktningen och det operativa resultatet hos Sjunde AP-fonden. Fondens arbete med intern styrning och kontroll har berörts till viss del. Exempelvis granskades fondens riskkontroll och riskhantering avseende . Trots att fonden växt betydligt och förvaltningen har blivit mer komplex har ingen granskning av riskkontroll och riskhantering skett på nytt. SJUNDE AP-FONDEN – SVARAR FÖRVALTNINGEN AV PREMIEPENSIONEN MOT SPARARNAS KRAV? första 13 åren har regeringens utvärdering inte gett någon samlad bild av den interna styrningen och kontrollen hos Sjunde AP-fonden. Tillsättningsprocessen av styrelseledamöter har till viss del utvecklats Regeringen har utvecklat arbetet med att utse nya ledamöter. inleds processen med att styrelsens förnyelsebehov fastställs och därefter tas kravprofiler fram. För att fastställa styrelsens förnyelsebehov utvärderar regeringen styrelsen. har regeringen uttalat att de ska introducera nya ledamöter till styrelseuppdraget, men någon regelrätt introduktionsutbildning har inte genomförts. Däremot verkar inte ledamöterna sakna en introduktion från regeringen, utan tycker att Sjunde AP-fondens introduktion varit tillräcklig. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER 6 Slutsatser och rekommendationer har granskat Sjunde AP-fondens förvaltning av förvalsalternativet i premiepensionssystemet med fokus på målformulering, strategiska val i förvaltningen och fondens interna styrning och kontroll. Granskningsperioden omfattar åren från starten . Granskningen är inte inriktad på att utvärdera fondens sammantagna avkastningsresultat då det är ett område som regeringen bedömer i sin skrivelse. har även gjort bedömningen att det har gått för att göra en övergripande utvärdering av det nuvarande förvalsalternativet som infördes . 6.1Förvaltningen av förvalsalternativet kan förbättras sammantagna bedömning är att vissa delar av förvaltningen av förvalsalternativet kan förbättras. Det gäller delar av Sjunde AP-fondens placeringsstrategi samt fondens interna styrning och kontroll. bedömer att den passiva förvaltningen av pensionskapitalet är kostnadseffektiv och ligger till grund för de låga förvaltningskostnaderna. visar resultatet av den aktiva förvaltningen på begränsad nytta för spararna. Mot bakgrund av premiepensionsspararnas krav på avkastning i relation till risktagandet är det bedömning att förvalsalternativet inte bara ska jämföras med genomsnittet av övriga premiepensionssparares avkastning, vilket är fallet i styrelsens målformulering. Avkastningen är beroende av Sjunde AP-fondens förvaltningsprestation och denna bör även kunna jämföras med uppräkningen av inkomstpensionen för att säkerställa att avkastningen når en viss grundnivå. Det är viktigt för att spararna ska få vägledning om förväntad avkastning. bedömer att förvaltningen, , inte har levt upp till de grundläggande krav spararna kan ställa på den interna styrningen och kontrollen. I takt med att fonden ökat användningen av finansiella instrument och förvaltningen blivit mer komplex har fonden inte anpassat hanteringen av risker i motsvarande grad. SJUNDE AP-FONDEN – SVARAR FÖRVALTNINGEN AV PREMIEPENSIONEN MOT SPARARNAS KRAV? anser att ett rimligt krav är att spararna ska kunna utgå från att det statliga förvalsalternativet omfattas av samma skyddsregler som de privata fondbolagen. Så är dock inte fallet eftersom de yttre kraven i form av lagstiftning på intern styrning och kontroll är svagare för Sjunde AP-fonden jämfört med de privata fondbolagen. Sjunde har under de fastställt att fonden ska följa samma regler som gäller för de privata fondbolagen. Styrelsen har därmed även vidtagit åtgärder för att förbättra den interna styrningen och kontrollen och hanteringen av riskerna i verksamheten. 6.1.1Sjunde AP-fondens mål och placeringsstrategi kan till viss del ifrågasättas Sjunde AP-fonden har sedan starten gjort flera förändringar i placeringsstrategin i syfte att förbättra avkastningen för spararna. Den senaste större förändringen som analyserat närmare var införandet av det nuvarande förvalsalternativet . Styrelsens val av målformulering ger stor frihet att utforma placeringsinriktningen. Såväl målformulering som val av placeringsinriktning har betydelse för fondens avkastning. Sjunde AP-fondens placeringsstrategi för förvalsalternativet är inriktad på den överavkastning aktiemarknaderna ska ge jämfört med andra mer säkra tillgångar, vilket också är grunden för hela premiepensionssystemet. noterar att det enligt är rimligt med ett 30–40-årigt perspektiv när det gäller aktieavkastning, vilket överensstämmer med förvalsalternativets placeringshorisont. Målet ger ingen vägledning om förväntad avkastning och är svårt att utvärdera anser att Sjunde AP-fondens mål för förvalsalternativet inte ger spararna tillräcklig vägledning om förväntad avkastningsnivå, då fonden mäter resultatet mot den genomsnittliga avkastning som övriga premiepensionssparare har haft. Det gör det svårare att utvärdera om resultatet svarar mot fondens högre risktagande. Målet kan uppnås även när spararnas avkastning är låg. anser att det är tveksamt om målformuleringen svarar mot lagens krav och intentioner om att fonden ska uppnå en långsiktigt hög avkastning. Det faktum att målet för AP7 Såfa inte är tidsatt är inte i enlighet med intentioner. Det bidrar också till att det är svårt att utvärdera eftersom det inte framgår under vilken tidsperiod målet ska vara uppnått och därmed vilken period som ska ligga till grund för utvärdering. konstaterar att i avsaknad av tidsatt mål har fonden frihet att välja vilken eller vilka mätperioder som utvärderas och därmed vilket avkastningsresultat som redovisas. Förvalsalternativets placeringshorisont om 30–är enligt för lång för att GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER användas som utvärderingsperiod. kan också konstatera att regeringen sett behov av att använda en kortare utvärderingsperiod. Förvalsalternativet ska enligt lag ge spararna en hög avkastning . menar att avkastningen behöver mätas mot något mer än genomsnittet av övriga sparares avkastning för att kunna utvärderas mot lagens mål. Ett sätt att definiera vad som är hög avkastning är att utgå från den avkastning som förväntas vid ett lågt risktagande, till exempel den riskfria räntan. Ett annat jämförelsemått som redan används inom det allmänna pensionssystemet är inkomst-/balansindex, det vill säga uppräkningen av inkomstpensionen. Risknivån i förvalsalternativet bestäms med hänsyn till risken i hela den allmänna pensionen, där inkomstpensionen är en viktig del. Då risktagandet i förvalsalternativet är högre än risknivån i inkomstpensionen, är det enligt rimligt att även avkastningen är högre än uppräkningen av inkomstpensionen. bedömer att en jämförelse med inkomstpensionen kan fungera som en grundnivå för den förvaltningsprestation som fonden bör nå upp till i förvalsalternativet. Jämförelsen med inkomstpensionen kan ligga till grund både för utvärdering av den avkastning som spararna i genomsnitt fått och för fondens förvaltningsprestation . bedömer att det är ett försiktigt jämförelsemått som inte står i strid med Sjunde AP-fondens strategi att aktier ska ge en högre avkastning. Två olika mått används för att mäta avkastningen i premiepensionssystemet. Kapitalviktad avkastning används för att mäta den faktiska avkastning som spararna i genomsnitt har fått. Tidsviktad avkastning används för att mäta den underliggande förvaltningsprestationen som ligger till grund för den kapitalviktade avkastningen. Det senare måttet rensar bort effekter av kapitalflöden. Detta för att Sjunde AP-fonden och övriga förvaltare inom premiepensionen saknar möjlighet att påverka tidpunkten för kapitalflödena och när inflöden ska placeras. Sjunde AP-fondens förvaltningsprestation, mätt som tidsviktad avkastning, består av flera viktiga byggstenar. Fondens grad av skicklighet i att passivt förvalta i nivå med index och förmåga att använda hävstång utgör tillsammans med de låga förvaltningsavgifterna grunden för förvaltningsprestationen vilket i sin tur påverkar avkastningsresultatet. har genomsnittsspararen i förvalsalternativet fått en kapitalviktad avkastning som överstiger inkomstpensionens utveckling vilket är positivt. kan konstatera att Sjunde AP-fondens förvaltningsprestation, mätt som tidsviktad avkastning, inte klarar en jämförelse med uppräkningen av inkomstpensionen . att fondens förvaltningsprestation inte svarat mot det höga risktagande som spararna har haft . noterar dock att resultatet bli bättre om man väger in utvecklingen för . SJUNDE AP-FONDEN – SVARAR FÖRVALTNINGEN AV PREMIEPENSIONEN MOT SPARARNAS KRAV? Sjunde AP-fonden använder sig av tidsviktad avkastning i sin redovisning, men delar inte bedömning om att den tidsviktade avkastningen är ett lämpligt värdeutvecklingsmått för att mäta fondens förvaltningsprestation i förhållande till inkomstindex. anser att det är viktigt att utvärdera Sjunde AP-fondens förvaltningsprestation i form av tidsviktad avkastning då den utgör grunden för den kapitalviktade avkastningen. Sammantaget anser att spararna bör kunna förvänta sig att sparandet i förvalsalternativet utvecklas bättre än inkomstpensionen sett över , då risktagandet i förvalsalternativet är högre än risken i inkomstpensionen. Nuvarande mål ger inte tillräcklig vägledning om vilken avkastning som spararen kan förvänta sig vilket gör det svårt att utvärdera om avkastningen i förvalsalternativet har uppnått lagens krav om hög avkastning . Det är motsägelsefullt att fonden har nått det egna målet om att ge en avkastning som är minst lika bra som genomsnittet av de privata fonderna i premiepensionssystemet som granskningen visar att fondens förvaltningsprestation inte klarar en jämförelse med uppräkningen av Det visar på att målet behöver kompletteras med ytterligare ett jämförelsemått så att det tydligare framgår vilken förvaltningsprestation som kan förväntas av fonden. En sådan jämförelse kan även användas vid en framtida strategisk utvärdering av förvalsalternativet. Global indexförvaltning av pensionskapitalet är långsiktig och kostnadseffektiv men kan utvecklas bedömer att den passiva förvaltningen av pensionskapitalet är en kostnadseffektiv lösning som utgör grunden för Sjunde AP-fondens låga förvaltningskostnader. Sjunde AP-fondens modell att kombinera långsiktig global indexförvaltning med en hävstång för att öka aktieexponeringen och avkastningen till spararna är grundad i finansiell teori. ifrågasätter inte principen att aktier ska ge en meravkastning men kan konstatera att avkastningen varierar under olika perioder. Ju längre tidscykel för att uppnå förväntad aktieavkastning desto större spridning i utfall mellan sparare. noterar att fondens strategiska val innebär att fonden avstår från att ta del av de riskpremier som finns på den långsiktiga obligationsmarknaden. I perioder av sämre avkastning innebär fondens låga förvaltningsavgift en fördel, då en mindre del av avkastningen går åt till att täcka kostnader. Det är bedömning att utvecklingen på finansmarknaderna och svårigheten att leverera högre avkastning än index talar för fondens inriktning med en långsiktig passiv global indexförvaltning. anser dock att redovisningen i förvaltningsberättelsen för AP7 Aktiefond kan förbättras så att det år tydligt framgår vilket resultat som den passiva förvaltningen har gett och vilket resultat som GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER hävstångskomponenten specifikt har bidragit till. Om fonden använder det aktiva mandatet för hävstången bör det resultatet kunna särskiljas från den normala hävstångsgraden. En redovisning som kan följas år förenklar en utvärdering av den passiva förvaltningens och hävstångens effektivitet . bedömer att styrelsens strategiska val av jämförelseindex bör utvärderas med jämna mellanrum. Sjunde AP-fondens val av index avgör tillgångsfördelningen och sådana strategiska beslut är normalt de som har störst betydelse för avkastningsresultatet. Sjunde AP-fondens nuvarande strategiska beslut att följa ett marknadsviktat världsindex har påverkat avkastningsresultatet, då detta index inte tar hänsyn till vilka marknader som kan ha en högre förväntad tillväxt. Det är dock inte uppgift att visa på vilken investeringsinriktning som är lämplig. Sammanfattningsvis anser att den passiva förvaltningen är kostnadseffektiv och långsiktig, men att redovisningen och utvärderingen kan förbättras vilket även utgör en grund för en framtida strategisk utvärdering av förvalsalternativet.