rfr · H10WRFR6 · 2013-12-12 00:00:00 — Man ville undvika de misstag och oformligheter som den tidigare processen hade fört med sig. Budgeten innehöll drygt 900 anslag som när budgeten förelades i fördelades på olika utskott. Utskotten hade och har kanske fortfarande en mycket självständig ställning. Ingen formell samordning ägde rum, det fanns inga budgetramar och anslagen prövades inte mot andra utgifter eller mot inkomster. Enkel majoritet räckte för att öka ett anslag. I och för sig räckte det med enkel majoritet för att minska ett anslag också, men det inträffade ytterst sällan. Det hände därför – av tio, tror jag – att man åtminstone i något utskott kom överens om plussa på regeringens budgetförslag med ytterligare några miljoner som man sedan fick kammaren att acceptera. Besluten om anslagen fattades ett och ett fram . Då kunde man börja summera ihop budgeten och se vilket resultat budgetarbete hade gett. Man frågar sig: Kunde det hända att skatterna ändrades? Ja, det hände naturligtvis, men om finansministern anade att ett skatteförslag inte skulle kunna gå igenom avstod han eller hon sannolikt från att lägga fram förslaget. De ändringar som ändå gjordes var därför oftast av skatteteknisk art. Var detta en bra beslutsordning? Nej, statsfinansiellt ledde den till ständiga försvagningar. Den ledde inte till katastrofala konsekvenser eftersom majoritetskoalitionerna oftast uppträdde relativt ansvarsfullt. Det fanns dock ingen garanti för att det tillståndet skulle vara bestående. Tvärtom kunde man se framför sig andra parlamentariska lägen där beslutsordningen i ekonomiska frågor skulle motverka ansträngningarna att nå fram till konsistenta och ansvarsfulla budgetbeslut. Man skulle kunna sammanfatta bristerna och svagheterna i budgetbehandlingen på följande sätt: Processen var inte överblickbar. Resultatet var inte förutsägbart – det var en bristande transparens, som vi sade. Det fanns ingen långsiktighet. Den styrdes inte av mål eller riktlinjer. Själva sättet att fatta beslut – att man beslutade om varje anslag ett och ett – ledde till en försvagning av statsfinanserna. Ingen hade eller kunde ta ansvar för helheten. Politiken bestämdes av ett antal enskilda beslut med skiftande parlamentarisk majoritet, och det blev svårt att utkräva ansvar för den förda politiken. Mot den här bakgrunden borde det inte ha varit så svårt att inse att något måste göras. Men det gick ganska trögt i början i . 2013/14:RFR6 OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT Per presenterade den studie han gjorde 1992 och där konstaterade att hade en utomordentligt svag budgetprocess som placerade längst ned på listan tillsammans med och blev dock intresset för att göra förändringar betydligt större. Man kan nog säga att hans rapport innebar en vändpunkt i utredningsarbetet. Vi började diskutera olika sätt att komma till rätta med problemen. landade utredningen i förslaget om den så kallade rambeslutsmodellen, som i allt väsentligt ställde sig bakom. Ett principbeslut fattades som sedan följdes upp med olika beslut fram till genomförandet . Det fanns många tvivlare och motståndare till reformen. Det var inte som man kanske skulle kunna tro motsättningar mellan olika partier eller mellan regering och riksdagsmajoritet som gjorde att man var tveksam till att skapa nya arbetsformer i . Tvärtom var alla partier överens i om att strama upp beslutsprocessen kring budgeten. Det gällde även , som senare blev mer kritiska, och Ny demokrati, som trots en del märkliga turer i själva riksdagsarbetet var starka tillskyndare av förändringarna av processen. Nej, motståndet fanns mer bland riksdagsledamöter i olika utskott som i en stramare process såg svårigheter att kunna tillgodose olika särintressen. Man kan möjligen säga att makten försköts från enskilda ledamöter till partier och partikoalitioner. har jag använt ungefär halva tiden till att kommentera och beskriva bakgrunden till den beslutsprocess vi har tillämpat . Det är alltså hög tid att kommentera dagsläget. I rambeslutet, som utgör startskottet för och kammarens olika budgetbeslut , fastställs utgiftstaket och ramarna för de olika utgiftsområdena samt en beräkning av statens inkomster i ett beslut, som har nämnts tidigare. Utgiftsramarna är styrande för fackutskottens beredning av anslagen inom utgiftsområdena. Fackutskotten kan endast lägga fram anslagsförslag till kammaren som ryms inom den i rambeslutet fastställda utgiftsramen. valde några partier att i andra steget av processen anpassa sina motionsvis framförda förslag till den fastställda ramen när det ursprungliga förslaget låg högre än den ram som fastställts i rambeslutet. Man gjorde ett slags andrahandsalternativ genom en nedjustering av ett eller flera anslag i sin reservation i förhållande till motionen så att utgifterna skulle rymmas inom ramen. Jag vill minnas att både och utarbetade sådana andrahandsalternativ. Detta var helt i enlighet med intentionerna. Från den moderata gruppledningen utgick emellertid ett påbud till partivännerna i utskotten att när det moderata alternativet fallit i rambeslutsvoteringen skulle de moderata ledamöterna i utskotten hålla kvar vid det ursprungliga motionsförslaget och avstå från att delta i besluten i den fortsatta processen. Man nöjde sig med att redovisa sina alternativ för respektive utgiftsområde i form av särskilda yttranden, det vill säga alternativ som man sedan inte röstade på i kammaren. Denna ordning tillämpas numera nästan regelmässigt av samtliga partier. OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT 2013/14:RFR6 Som ni känner till och som tidigare nämnts har det vid ett fåtal tillfällen utarbetats helt nya alternativ inom utskotten som ställts mot regeringens förslag. De politiskt mest uppmärksammade inträffade när behandlade utgiftsområde 1, , där anslaget till ingår. I det inom utskottet utarbetade motförslaget justerades detta anslag ned med medan övriga anslag i motalternativet överensstämde med regeringens förslag. I kammaren ställde sig en majoritet bakom motförslaget. Därmed blev beslut att anslaget till skulle minskas med . Man röstade på hela utgiftsområdet, inte bara anslaget till . Jag ska även kommentera inkomsterna. I rambeslutet hanteras inkomsterna på ett annat sätt än utgifterna. Det beror på att inkomsterna bestäms på ett annorlunda sätt än utgifterna. Inkomsterna bestäms av olika skatte- och avgiftssatser som fastställs i lag eller förordningar samt av hur stort skatte- eller avgiftsunderlaget är. I förslaget till statsbudget utgår beräkningen av inkomsterna från prognoser över skatte- och avgiftsunderlagets utveckling. Skatterna och avgifterna kan, beroende på hur väl prognoserna stämmer, bli större eller mindre än vad som angetts i inkomstberäkningen. För inkomsterna kan således inga ramar eller tak anges. Om regeringen föreslår att en skatt eller avgift ska ändras ska det ske genom att ett lagförslag bifogas budgetpropositionen. Om lagförslaget inte antagits av bör det ingå i rambeslutet. Ofta har emellertid inte lagförslaget hunnit utarbetas i så god tid att det kunnat bifogas budgetförslaget. var det snarare legio att skatteförslagen när de överlämnades till inte hade hunnit lagrådsgranskas. För att uppfylla beredningstvånget och rimliga krav på rättssäkerhet tillät man därför att beredningen fick fortsätta även sedan rambeslutet hade fattats. Det förutsattes att eventuella förändringar eller kompletteringar till följd av lagrådsgranskningen endast skulle få marginella effekter för inkomstberäkningen. Eftersom lagförslagen inte kunde ingå i rambeslutet måste särskilda beslut fattas senare för de skatter som skulle ändras. Förslagen bereddes i skatteutskottet. För att undvika att besluten om skatte- och avgiftsförändringar skulle komma att avvika från vad som förutsattes i rambeslutet träffades en överenskommelse, en så kallad gentlemens agreement. På initiativ av dåvarande riksdagsdirektören träffades en överenskommelse mellan partiföreträdarna i skatteutskottet som innebar att några reservationer inte skulle få läggas fram mot det förslag som hade vunnit kammarens gillande vid rambeslutet. På så vis undveks att skulle fatta två mot varandra stridande beslut. Det var alltså en helt frivillig överenskommelse. Partiernas eventuella motalternativ skulle i stället redovisas i form av särskilda yttranden, det vill säga ett alternativ som man inte röstar om i kammaren. 2013/14:RFR6 OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT Man frågar sig då om det inte ska vara möjligt att motsätta sig ett skatteförslag som man ogillar. Jovisst, men man måste i så fall redovisa vad man står för i övriga frågor, eftersom förslagen enligt beslutsordningen ska ställas mot varandra som paket. Det rätta tillfället att framföra och ta ställning till skatteförslaget är således i samband med rambeslutet och i samband med det lägga fram ett budgetförslag inklusive det alternativa skatteförslaget. Om man tillåts bryta ut en post i budgeten kan man fråga sig om man inte kan tillåta sig att bryta ut ytterligare några poster. Budgeten består numera av ca 500 anslag och ca 100 inkomstposter. Ska oppositionen ges rätt att votera om varje post där oppositionen kan vinna en majoritet? Av den aktuella diskussionen att döma låter det som om det är en rätt man kan ta sig så länge man föreslår förstärkningar av statsfinanserna. Det är statsfinansiellt sett självfallet bättre med förstärkningar av statsfinanserna än motsatsen, men det finns inget i regelverket som stöder en sådan uppfattning. Hur som helst borde man analysera konsekvenserna av en sådan ändring, om man vill genomföra den, innan man genomför ändringen. Börjar vi bryta ut beslutspunkter och behandla dem en och en är vi på god väg tillbaka till den ordning som vi hade . Man kan också uttrycka det som att oppositionen vrider ett antal verktyg ur händerna på den regering som är satt att styra landet. Den som är intresserad av att åstadkomma en sådan ordning rekommenderar jag att läsa memoarer Alla . Han ansåg att den svenska ekonomin var överhettad och att den allmänna efterfrågan i samhället i ekonomisk-politiskt syfte behövde begränsas. Han förhindrades att vidta ett flertal sådana åtgärder eftersom den dåvarande oppositionen kunde förena sig i att gemensamt avvisa sådana förslag utan att vara överens om något annat. tvingades han också dra tillbaka framlagda förslag om skattehöjningar. Jag tror att det var som han planerade för en åtstramning i storleksordningen . Men sedan den hade passerat genom var det bara 1 ½ miljard kvar. Det blev, som han konstaterade, snarare en reformbudget än ett åtstramningspaket. påpekade att det har varit en svag reglering i lagtexterna av processen. Man kan fråga sig varför vi inte valde att skapa ett mer heltäckande regelverk. Jag tror att vi resonerade ungefär så här. Det tedde sig inte särskilt meningsfullt med en fullständig lagreglering av modellens tillämpning. Ett sådant regelverk skulle förmodligen behöva bli tämligen omfattande och kunde trots allt knappast göras så heltäckande att det inte kunde kringgås. För interna arbetsformer var en långtgående lagreglering varken nödvändig eller önskvärd. Vi ansåg att det borde räcka med att tillämpningen av metoden fick en författningsenlig sanktionering och att dessa föreskrifter kompletterades med praktiska tillämpningsanvisningar av mer upplysande karaktär som kunde utvecklas allteftersom nya erfarenheter vanns. OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT 2013/14:RFR6 Av stor betydelse var däremot, konstaterade vi, att alla som deltar i budgetprocessen har en gemensam grundsyn och är överens om syftet med den tillämpade rambeslutsmodellen och vilken roll de själva har i processen. : Då går vi bums vidare till . : Fru ordförande! Utöver vad , Per och har sagt menar jag att det finns en övergripande statsvetenskaplig lämplighetssynpunkt att tillföra. Den gäller tolkningen av vår gamla svenska erfarenhet av demokrati och parlamentarism och vilket värde den ordningen kan tänkas ha för framtiden. Beroende på den spänning som råder mellan ett proportionellt valsätt, som vi har i ända sedan 1911 års val och som leder till ett mångpartisystem, och ett parlamentariskt regeringssätt, som vi har , har den svenska regeringsfrågan ingen självklar lösning – det vet alla som är här. Parlamentarismens hundraåriga praxis är historien om ett fortgående experiment med alla sorters regeringar. Ytterlighetsfallen är den samlingsregering som vi hade under och de extremt smala enpartiregeringar som vi hade 1936 och 1978. Vanligast är regeringar utan egen majoritet men med skiftande stöd i olika frågor från skilda partier i . Ramen kring denna varierande praxis kan man säga är historiskt cementerad. Inför den uppenbara risken att utplånas vill inget av de mindre partierna ge upp den proportionella valmetoden för möjligheten till en säker majoritetsparlamentarism. Motsvarande gäller alternativet samlingsregering. Den idén har praktiserats bara under krigstid. Under ansåg inflytelserika personer som att idén om majoritetsparlamentarism efter kriget borde överges som rättesnöre till förmån för samlingsregering. Om alla partier vore regeringspartier, sade de, skulle det kunna råda bättre harmoni mellan å ena sidan den proportionella valmetoden, som gav representation åt alla, och å andra sidan hur regeringen är utsedd och sammansatt. De trodde också att en bättre samhällsdebatt därigenom skulle åstadkommas. Politiskt visade sig idén om fortsatt samlingsregering efter vara förfelad. Inom alla partier befästes i stället ambitionen att återuppväcka majoritetsparlamentarismen som ett visserligen svåruppnåeligt men ändå vägledande ideal. De drivande politikerna i det avseendet på den socialdemokratiska sidan var och . Bara genom klyvandet av konflikter inom ramen för en demokratisk överideologi antogs medborgarna kunna förmås att tillräckligt intressera sig för samhällsfrågorna. Alltsedan 1945 har detta antagande spelat en avgörande roll för vad som har ansetts vara ett rimligt sätt att hävda värdet av samförstånd och hävda vikten av redovisade motsättningar. 2013/14:RFR6 OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT Kontentan av det samförståndet, som rymmer både ett moment av strid och ett moment av samförstånd kring en demokratisk överideologi, brukar vi sammanfatta med ordet minimalism. är ett extremt exempel på en minimalistisk konstitutionell grundsyn. Med detta avser vi två grundtankar. Den ena är att det är lättare att samexistera om partierna är överens om att skilja mellan procedur och innehåll. Den andra är att det är lättare att samexistera om partierna inte hävdar några andra procedurregler än sådana som alla partier de facto ställer sig bakom, vilket är relevant för det vi här talar om. Poängen historiskt sett har alltså varit att partierna inte har ansett sig böra strida om proceduren utan om politiken i sak. Själva idén om att vara på minimalistisk talefot med varandra har de ansett vara viktigare än att etablera ett principiellt perfekt regeringssätt. Vid behov ska landets regering kunna vara av vilket slag som helst, alltifrån en samlingsregering till en regering med minsta möjliga majoritet, förutsatt att den är skicklig på att förhandla. Denna politiska grundinställning, enligt vilken det gäller att i alla nya situationer kunna kombinera strid och samförstånd, möjliggjorde motverkandet av fascismen genom aktiv krispolitik och möjliggjorde den effektiva kraftansträngning som krävde, allt det som fordrades för att forcera industrialiseringen och urbaniseringen efter och den stora höjningen av den nationella kunskapsnivån genom omgörningen av skolsystemet , liksom de ständigt återkommande utryckningarna för att motverka inflation och arbetslöshet. Allt detta menar jag hade som praktisk förutsättning att förmågan till politisk bearbetning i upprätthölls. Viljan till blockpolitik fick aldrig så till den grad befästas att det inte gick att skapa nya kombinationer och ny problemlösningsförmåga när inget av de båda blocken kunde regera på grundval av egen majoritet. Frågan är då vilken lärdom för framtiden det vi bär med oss innebär. Vad finns att lära av denna hundraåriga historia med sikte ? Den viktigaste lärdomen menar jag är insikten om oförutsägbarheten av den turbulens som plötsligt kan uppenbara sig och kräva intensifierad politisk bearbetning. Med tanke på situationer som faktiskt har varit för handen och som kan tänkas uppkomma är debatten om budgetreglerna historielös, tycker jag. Av omsorg om parlamentarismen finns det, menar jag, goda skäl för att avråda från att gå utöver budgetens utgiftssida om det inte råder en enighet om en procedurregel som går ut på att inbegripa även inkomstsidan. Skälet är oförutsägbarheten och den beredskap för politisk bearbetning som följer av att partierna aldrig i förväg kan veta vad som kan inträffa och vad detta kan komma att kräva. Risken för krig är inte längre lika påtaglig som den var under det . Men globaliseringen och europeiseringen har medfört att ingångsvärdena för politiken också nu kan komma att förändras med blixtens OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT 2013/14:RFR6 Möjligheten till händelser som riskerar att helt kasta spelet över ända går för som går allt mindre att bortse från. Erfarenheterna från övriga unionsländer talar sitt tydliga språk. Inlösen av systemviktiga banker har lett till extremt stora budgetunderskott och stora neddragningar i välfärdspolitiken. Arbetslösheten är vida större än vad någon kunde föreställa sig bara för . Krav på kontroll av lönebildningen och förhandlingsrätten på arbetsmarknaden gör sig allt starkare påminda i många länder, och det anses att befolkningens huvuddel måste underkasta sig en betydande sänkning av levnadsstandarden. Med tanke på allt sådant som ligger i farans riktning framstår det som föga välbetänkt att genom strid om formalia motverka den framtida förmågan till politisk bearbetning av djupt omstridda frågor som helt plötsligt kan befinna sig på dagordningen. nog kan också här i landet djupt ingripande förslag behöva sakbehandlas. Partierna bör då inte ha bundit sig för en till det yttersta driven parlamentarism vars innebörd är att ledamöter en gång voterar inte bara om utgiftssidan utan också om inkomstsidan. bör hålla möjligheten öppen för hastigt uppkommande behov av djupgående politisk bearbetning av kontroversiella frågor. En strid om formalia blir med tanke på den oförutsägbarheten ägnad att underminera tilltron till demokratin och parlamentarismen. Utan att har en bearbetande funktion kommer stridiga , olika idéer och skilda intressen i alltför stor utsträckning att stå oförmedlade mot varandra. Min slutsats blir därför att partierna bör avstå från att utsträcka rambeslutsmetoden till att avse även budgetens inkomstsida. Fördelarna i form av minskad risk för riksdagsbehandling uppväger inte risken för att möjligheten till politisk bearbetning är helt försvunnen när en sådan som bäst kan komma att behövas. En hundraårig erfarenhet säger att som arena för politisk bearbetning kommer att behövas också . Följaktligen ligger det i samtliga partiers välförstådda intresse att vårda sig om att denna instans förblir arbetsduglig. Det sker inte genom att inveckla sig i en strid om formalia. Utmärkande för en procedurfråga är att tolkas lika av alla berörda. Förhåller det sig inte på det sättet rör det sig om en partiskiljande fråga som inte är av procedurkaraktär. När det gäller sådana spörsmål finns det ingen annan metod än vanlig sakbehandling och vid behov votering. : Jag tackar er alla fyra för intressanta inledningar, och vi går in på diskussionsrundan. (S): Jag vill också passa på att tacka för intressanta föredragningar av närmast folkbildande karaktär, inte minst när alla fyra kommer på rad. 2013/14:RFR6 OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT Denna fråga tar sin början i en fråga om ekonomisk politik och den avvägning som vi tycker att man bör göra, alltså om det är klokt att låna till sänkta skatter för dem som tjänar allra bäst och att göra det i ett läge där man inte klarar överskottsmålet. Det är en frågeställning som vi säkert får återkomma till i andra sammanhang. Här handlar det ju uppenbart mest om huruvida kan fatta ett sådant beslut som det förefaller finnas en majoritet för i finansutskottet. Där har vår uppfattning varit tydlig. Vi menar att hela syftet med dagens regelverk och budgetprocess gör att en majoritet i kan stärka de offentliga finanserna genom att minska utgifter inom ram eller att ta initiativ mot alltför stora skattesänkningar, ungefär på det sätt som Per redogjorde för tidigare. Denna grundsyn har ett enigt finansutskott ställt sig bakom. Det gjorde man i ett yttrande när vi dessutom hade en borgerlig majoritet. Där framgår det att utskottet menar att det även på inkomstsidan ska vara möjligt att driva fram omröstningar i kammaren i de fall de avser att öka statsinkomsterna. Det har vi ganska varit överens om. Det är förstås också en högst rimlig utgångspunkt för . Det omvända skulle innebära att en minoritetsregering ska kunna driva igenom hur stora ofinansierade skattesänkningar som helst och därmed också bryta mot hela syftet med regelverket, nämligen stabila offentliga finanser och en god måluppfyllelse. Vi har sedan denna process fick sin form också lagt till ett överskottsmål. Den ordning som vi har med utgiftstak och överskottsmål ger också tydliga lärdomar, nämligen att vi har nominella utgiftstak som är en tydlig restriktion för statens utgifter men att vi har ett överskottsmål som inte biter på samma sätt, i alla fall inte på denna regering, kan jag tillägga. Det är väl känt och väl dokumenterat av , och att regeringen inte klarar målet och att man inte heller försöker göra det. Då blir frågeställningen som kanske framför allt riktas till om han inte ser att det finns någon som helst möjlighet för att hindra en regering som på detta sätt bryter mot en central del av regelverket, nämligen överskottsmålet, och i så fall på vilket sätt ett sådant hinder skulle rimma med den uppfattning om parlamentarism som inte minst redogjorde för i sitt anförande. : Näst i tur står där jag själv tänker ta till orda. Jag ska försöka avhålla mig från den dagsaktuella partipolitiska debatten. Den har vi så många andra arenor för. Låt mig bara vad gäller överskottsmålet ändå nämna att det är en av de punkter och kärnor i ramverket där det finns bred samsyn. Det har manifesterats bland annat i finansutskottets skrivelse 2010/11:42 där vi yttrade oss om det samlade ramverket. Det framgår i budgetpropositionen. Det var också en av de många punkter OFFENTLIG UTFRÅGNING OM ÄNDRING AV BESLUT OM HÖJD NEDRE SKIKTGRÄNS FÖR STATLIG INKOMSTSKATT 2013/14:RFR6 som vi var eniga om i den så kallade budgetprocessutredningen. Det är viktigt att understryka att det även framöver ska vara bred samsyn där. Jag har frågor som jag hoppas att alla vill kommentera. Men jag börjar med att vända mig till . Jag går tillbaka , vilket även gjorde i sin föredragning. Då skrevs det i , och intervjuades, om rambeslutsmodellen dagen före den första budgetproposition som skulle behandlas enligt rambeslutsmodellen. Då diskuterades bland annat den möjlighet som regeringen har att vid synnerliga ekonomisk-politiska skäl komma med andra förslag som har utgifts- eller inkomstpåverkande effekt efter att budgetpropositionen är framlagd. Det missbruk som regeringen kan frestas till skulle emellertid undergräva förtroendet för den nya budgetprocessen. Det är alla parter medvetna om, vilket är en återhållande faktor. Så har det också varit under ramverkets snart 20-åriga historia.