urf · H0A5URF2 · 2013-02-26 00:00:00 — Däremot bör de utmärkande dragen hos de övriga två formerna för myndighetsledning, enrådighetsmyndigheter och styrelsemyndigheter, undersökas ytterligare i detta sammanhang, eftersom principerna för ledning av dessa myndigheter sannolikt kan tjäna som utgångspunkt för motsvarande diskussioner om ledningen av . I en enrådighetsmyndighet leder myndighetschefen verksamheten och svarar ensam för verksamheten inför regeringen. Myndighetschefen ska se till att verksamheten bedrivs så att de mål som fastställs av regeringen uppfylls, att den bedrivs effektivt och författningsenligt och att den redovisas på ett tillförlitligt sätt. Myndighetschefen ska i dessa myndigheter avgöra ärenden som är av principiell vikt eller annars av större betydelse. Andra ärenden ska avgöras av myndighetschefen eller den som denne delegerar beslutanderätten till. Vid inrättandet av en enrådighetsmyndighet ska regeringen bestämma om det ska finnas ett insynsråd vid myndigheten. roll är att utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd. Medlemmarna i insynsrådet ska, för att kunna fullgöra sin uppgift, vara väl informerade om myndighetens verksamhet och ges goda möjligheter till insyn i den. Det är således en viktig uppgift för myndighetschefen att informera rådet. Medlemmarna i rådet väljs av regeringen, och utnämningen baseras i regel på ledamotens kunskaper eller erfarenheter inom ett visst område som är av värde för myndigheten och dess chef. Insynsråden saknar helt beslutanderätt men kan genom sin sakkunskap vara en garant för att beslut i viktiga frågor fattas på ett fullständigt underlag och efter en allsidig belysning. Ledningsformen enrådighetsmyndighet ska enligt proposition 1997/98:136 övervägas när det finns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning.12 I SOU 2004:23 görs bedömningen att denna ledningsform kan fungera bra i de flesta typer av myndigheter, såväl stora som små. Organisationen är effektiv och ansvarsförhållandena är klara.13 I den förvaltningspolitiska propositionen anges att ledningsformen i regel lämpar sig väl för verksamhet som i hög grad är styrd av lag, som i huvudsak är av rutinärende- och servicekaraktär, verksamhet av främjande karaktär eller en myndighet med ett litet finansiellt ansvar.14 1997/98:136 s. 48. 13SOU 2004:23, s. 118. 2009/10:175 s. 110. I en styrelsemyndighet leder styrelsen myndighetens verksamhet och ansvarar kollektivt för verksamheten inför regeringen. Styrelsen ska bl.a. besluta om myndighetens verksamhetsplan och organisation, säkerställa att det finns en intern styrning och kontroll vid myndigheten samt även i övrigt fatta beslut av principiell karaktär eller av större ekonomisk betydelse. För andra än sådana beslut som ska fattas av styrelsen är myndighetschefen ansvarig. Styrelsen bestämmer dock i vilken utsträckning som myndighetschefen får delegera sin beslutanderätt. Myndighetschefen har således ansvar för och leder den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Bland myndighetschefens uppgifter ingår också att hålla styrelsen informerad om verksamheten, förse styrelsen med underlag för beslut och verkställa dessa beslut. Myndighetschefen ska enligt 10 § andra stycket myndighetsförordningen alltid ingå i styrelsen, men får inte vara dess ordförande eller vice ordförande. I den förvaltningspolitiska propositionen uttalas att ledningsformen styrelsemyndighet är lämplig för myndigheter som beslutar om medel i stor omfattning, myndigheter med stora anslag eller transfereringar, myndigheter som förvaltar stora tillgångar, forskningsintensiv eller kunskapsproducerande verksamhet eller verksamhet som i stor utsträckning påverkar näringsliv, kommuner och landsting. Myndigheter som omfattas av internrevisionsförordningen (2006:1228) bör som regel ledas av en styrelse eftersom internrevision då ges bäst förutsättningar att verka.15 utfärdade inför ikraftträdandet av den nya myndighetsförordningen riktlinjer för valet av ledningsformer för förvaltningsmyndigheterna.16 Enligt riktlinjerna ska ledningsformen enrådighet väljas för verksamheter där det bl.a. förekommer oberoende och opartisk myndighetsutövning, verksamhet som i hög grad är styrd av lag och som i huvudsak är av rutin- och servicekaraktär samt med litet finansiellt ansvar. Denna ledningsform anses tillgodose regeringens behov av en stark och direkt ledning. Verksamheten bör dock inte vara alltför komplex, och myndighetens ledningsfunktioner i övrigt bör innehålla nödvändig kompetens för den löpande verksamheten så att det inte uppstår något behov av en förstärkt ledning. Ett eventuellt insynsråd anses uppfylla i princip samma syfte som de tidigare styrelserna med begränsat ansvar. Enligt riktlinjer bör i stället ledningsformen styrelse väljas för myndigheter som exempelvis bör ha stor frihet att driva sin verksamhet, som har affärsliknande verksamhet, som har stora anslag och beslutar om medel i stor omfattning samt som förvaltar tillgångar. Denna ledningsform sägs tillgodose regeringens behov av att kunna ge myndigheten en stor frihetsgrad och ett stort utrymme för strategiska vägval. Detta betyder inte att regeringens ansvar och möjlighet att styra verksamheten minskar, bara att 2009/10:175 s. 110. 16Förvaltningsmyndigheternas ledning – riktlinjer för val av ledningsform, Promemoria . styrningen måste ske med delvis andra medel än när det gäller enrådighetsmyndigheter.17 7.2.3 Ett praktiskt exempel Som exempel på hur resonemanget kan föras vid valet av ledningsform kan nämnas – En sammanhållen svensk polis (SOU 2012:13).18 Valet stod i den aktuella utredningen mellan att föreslå att den sammanhållna ska vara en styrelsemyndighet eller en enrådighetsmyndighet. Kommittén konstaterar inledningsvis att bl.a. stora anslag, påverkan på näringsliv, kommuner och landsting samt det faktum att myndigheten omfattas av internrevisionsförordningen talar för ledningsformen styrelsemyndighet. Vidare konstateras att styrelsen skulle kunna tillföra värdefulla kompetenser och fungera som ett strategiskt, policyskapande och kontrollerande organ. Emot att göra till en styrelsemyndighet talar dock enligt utredningen polisverksamhetens karaktär och behovet av att regeringen ska kunna styra myndigheten på ett rakt och effektivt sätt. I en sammanfattande bedömning anförs följande.19 Vi har tidigare beskrivit de svårigheter som finns med otydliga ansvarsförhållanden och oklara ansvarskedjor i den nuvarande ledningsstrukturen inom polisorganisationen. Dessa svårigheter har inneburit att ansvarsutkrävandet har komplicerats. Om görs till en styrelsemyndighet är risken stor att flera av dessa otydligheter i ansvarsförhållanden och oklarheter skulle kvarstå, om än i ny skepnad. Mot denna bakgrund gör kommittén bedömningen att styrelseformen skulle bygga in sådana otydligheter i ansvarskedjan att denna ledningsform inte ger tillräckliga förutsättningar för regeringen att styra . Ledningsformen styrelsemyndighet är därför inte en ändamålsenlig styrelseform för polisorganisationen. Med stöd av resonemanget ovan avfärdas således ledningsformen styrelsemyndighet för den nya räkning. Då en renodlad och rak ansvarskedja inom är särskilt viktig samt med hänsyn till intresset av att skapa en organisationsstruktur som möjliggör reellt ansvarsutkrävande föreslås därför att ska vara en enrådighetsmyndighet. När det gäller frågan om ett insynsråd bör inrättas anför kommittén följande.20 verksamhet har stor betydelse för medborgarnas trygghet och säkerhet. har också breda kontaktytor mot många olika grupper och verksamheten är i många avseenden integritetskänslig. Detta gör att insyn i verksamheten från medborgare och politiker är särskilt angelägen. Det finns inga skäl som talar emot att inrätta ett insynsråd. 17Förvaltningsmyndigheternas ledning – riktlinjer för val av ledningsform, s. 4. 18SOU 2012:13, s. 286 ff. 19SOU 2012:13, s. 288. 20SOU 2012:13, s. 288 – 289. Sammantaget föreslogs således att skulle vara en enrådighetsmyndighet med ett nationellt insynsråd. 7.3 Betydelsen av särdrag I avsnitt 7 har utredningen gått igenom framväxten av dagens principer för ledning av förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Sammanfattningsvis kan sägas att stor vikt har lagts vid att skapa möjligheter för regeringen att styra myndigheterna samt vid att skapa en tydlig ansvarsfördelning och reella möjligheter till ansvarsutkrävande. När det gäller är dock förhållandena sådana att det inte utan vidare kan sägas att de former för ledning som gäller för övriga myndigheter bör tillämpas också på . För det första är brukarkrets mycket mer begränsad än övriga förvaltningsmyndigheters genom att myndighetens verksamhet, i första hand, riktar sig mot talmannens, kammarens, utskottens och övriga riksdagsorgans verksamhet samt mot riksdagsledamöterna och partikanslierna. Förvaltningens arbete riktar sig endast i mindre utsträckning, och då främst när det gäller information, mot allmänheten i övrigt. Det finns därför goda skäl att låta myndighetens intressenter, dvs. riksdagsledamöterna, ha inflytande över hur myndigheten styrs. Behovet av parts- och intresserepresentation, som inte längre beaktas vid ledningen av förvaltningsmyndigheterna under regeringen, gör sig således gällande med viss styrka när det gäller ledningen av . Också när det gäller intresset av att kunna styra myndigheten är förhållandena annorlunda än för regeringens myndigheter. kan styrning av myndigheten i princip ske utan mellanhänder, eftersom riksdagsstyrelsen består av riksdagsledamöter som tillsatts med beaktande av fördelningen av mandaten i . Riksdagsstyrelsen speglar således sammansättning, vilket ger möjligheter till direkt styrning av förvaltningen. Vidare kan konstateras att behovet av medborgerlig insyn i ur brukarperspektivet kan betraktas som mindre än i flertalet av regeringens myndigheter, eftersom myndighetens verksamhet som ovan anförts endast i begränsad utsträckning har direkt betydelse för medborgarnas vardag. Å andra sidan är verksamhet en förutsättning för funktionen i , vars betydelse för allmänheten inte kan överskattas. Framför allt frågor om ekonomi, ledamöternas arvoden och förmåner och andra liknande frågor är viktiga ur insynssynpunkt och tilldrar sig i hög grad, och med rätta, allmänhetens intresse. Vidare kan utvecklingen av principerna för ledning av regeringens myndigheter vara av intresse för utredningens vidkommande eftersom de ledningsformer som skapats ger verktyg för att skapa effektiva och rättssäkra organisationer där de olika organen har tydligt avgränsade ansvar och be- De nuvarande ledningsformerna för regeringens myndigheter öppnar för inflytande och insyn från dem som myndigheternas verksamhet riktar sig mot, utan att det inverkar negativt på effektiviteten och ansvarsuppdelningen. Utredningens uppfattning är därför att de principer som redogjorts för i detta avsnitt, med viss modifikation, kan tjäna som inspiration för framtida ledning. 8 Utredningens iakttagelser och förslag I detta avsnitt presenteras utredningens iakttagelser med anledning av vad som framkommit i avsnitt 5 och en analys av skälen till de problem som anförts. I dessa delar kommer också att återknytas till de resonemang som ligger bakom dagens ordning i betänkande parlamentariska ledningsorganisation samt ny förvaltningsorganisation för (1999/2000:KU19). Med utgångspunkt i dessa analyser kommer därefter tre förslag på en eventuell ny parlamentarisk ledningsstruktur för och att presenteras. Många av de synpunkter som redovisats i avsnitt 5 avser styrelsens funktion, sammansättning och uppgifter. I det följande kommer utredningens bedömning av vad som framkommit i dessa delar redovisas och därefter kommer ett antal förslag på möjliga modeller för det fortsatta arbetet att diskuteras. En normal styrelse i en förvaltningsmyndighet består i princip aldrig av mer än tio personer och antalet ledamöter är regelmässigt färre än så. I betänkande 1999/2000:KU19, som lade grunden för den befintliga ledningsstrukturen i , diskuterades frågan om styrelsens storlek. Där anges bl.a. följande.21 För att styrelsen ska kunna arbeta effektivt bör den ha ett förhållandevis begränsat antal ledamöter[] Enligt kommitténs mening bör antalet ledamöter inte sättas högre än vad som krävs för att dess sammansättning på ett rimligt sätt skall kunna återspegla styrkeförhållandena i . Kommittén föreslår att den nya styrelsen får 10 valda ledamöter[] Så- väl de valda ledamöterna som eventuella företrädare för partier utan representation i styrelsen bör ha personliga suppleanter. Även en styrelse sammansatt på detta sätt riskerar att bli otympligt stor, särskilt om samtliga personer i de uppräknade kategorierna ges möjlighet att närvara vid sammanträdena. Det närmast till hands liggande sättet att reducera antalet närvarande personer som deltar vid styrelsens sammanträden är att föreskriva att de personliga suppleanterna endast skall kallas till sammanträden vid vilka de ordinarie representanterna har förhinder. Något eller några partier kommer till följd av sin storlek att vara representerade av såväl en vice talman som flera valda ledamöter. Det är naturligtvis möjligt att för dessa partier att på frivillig väg bidra till en reduktion av styrelsens storlek genom att nominera vice talmännen till platser som valda ledamöter eller suppleanter. 1999/2000:KU19 s. 3 f. Som framgår av de citerade avsnitten fanns, inför införandet av dagens parlamentariska ledningsorganisation, en farhåga att riksdagsstyrelsen skulle komma att bli för stor för att kunna fungera på ett effektivt sätt. Utredningens slutsats av de gjorda intervjuerna är att denna farhåga har besannats. Utredningens uppfattning är att ett konstruktivt och effektivt styrelsearbete i princip inte kan bedrivas med det antal ledamöter som förekommer i riksdagsstyrelsen. Det är sannolikt därför som riksdagsstyrelsen av flertalet närvarande uppfattas endast som ett formellt beslutsorgan som i de flesta viktiga frågor bekräftar de överenskommelser som redan träffats i gruppledarkretsen. Den sistnämnda gruppen, som består av färre än tio personer, fungerar enligt uppgift bra och bedöms som beslutsför och ett forum för diskussion. Enligt utredningens bedömning är det därför en prioriterad fråga att finna former för att minska antalet ledamöter, eller i vart fall antalet deltagare, på riksdagsstyrelsens sammanträden. Detta kommer därför att vara utgångspunkten för samtliga förslag som framförs nedan. Riksdagsstyrelsen består av talmannen, fyra ledamöter vardera från Socialdemokraterna och samt en ledamot från respektive . Sammansättningen speglar således antalet mandat i , i den utsträckning det är möjligt med beaktande av att styrelsen får ha högst tio ledamöter. Att styrelsen skulle bestå av riksdagsledamöter och därtill spegla styrkeförhållandena i var en självklar utgångspunkt vid införandet av dagens ordning. I betänkande 1999/2000:KU19 anfördes i denna fråga, liksom i fråga om behovet av en samlad styrelse för , bl.a. följande.22 Den nuvarande ordningen med skilda parlamentariska ledningsorgan för planeringen av riksdagsarbetet, ärendehanteringen och kammardebatterna å enda sidan och de mer renodlat administrativa funktionerna å den andra är enligt förslaget en frukt av förhållandena före enkammarriksdagens tillkomst. Systemet med skilda parlamentariska ledningsorgan har haft en del fördelar. Det har exempelvis möjliggjort en hög grad av parlamentarikerinflytande över förvaltningsverksamheten, utan att för den skull de ledande företrädarna för partierna behövt betungas av hanteringen av ärenden av mindre betydelse för den parlamentariska verksamheten[] har den nuvarande ordningen med en uppsplittrad förvaltningsorganisation medfört en rad samordningsproblem[] En samlad parlamentarisk ledning är dock önskvärd även av andra skäl än de som gäller ledningen av förvaltningsmyndigheten. Ju aktivare man söker förändra och förbättra såväl villkoren för den parlamentariska verksamheten som formerna denna bedrivs i, desto oftare kommer beslut i det ena av ledningsorganen att ha direkt betydelse för verksamheten i inom det andra organets kompetensområde. Behovet av samråd och information mellan förvaltningsstyrelsen och talmanskonferensen/gruppledarkretsen har därför ökat kraftigt . En gemensam riksdagsstyrelse skulle enligt förslaget ge bättre möjligheter att driva utvecklingsarbetet 1999/2000:KU19 s. 2 f. framåt[] Styrelsen bör vidare med tanke på dess beslutsfunktioner ha en sammansättning som så vitt möjligt är proportionell mot partifördelningen i . Som framkommit i avsnitt 5 anser merparten av de intervjuade ledamöterna att styrelsen även fortsättningsvis ska vara sammansatt av riksdagsledamöter. Det huvudsakliga skälet för detta är att styrelsen ansvarar för planeringen av arbetet i kammaren. Ett annat skäl för denna ordning som flera respondenter har anfört är att även andra än till kammarens arbete hänförliga frågor får en politisk dimension och därför bör hanteras av politiker. Den fördel med skilda ledningsorgan som lyfts fram i det citerade betänkandet, alltså att politikerna inte måste behandla rena förvaltningsfrågor, har försvunnit i och med den nya organisationen. uppfattas det som en nackdel att politikerna i styrelsen i icke oväsentlig utsträckning måste behandla rena förvaltningsfrågor. En annan nackdel med den nuvarande ordningen anses vara att ledamöterna inte är tillsatta med hänsyn till sina sakkunskaper inom och intresse för områden av vikt för styrelsen, som ekonomi, myndighetsstyrning och fastighetsfrågor. När det gäller den proportionella sammansättningen av styrelsen har framkommit att det i praktiken inte har spelat någon roll att de två största partierna har fyra ledamöter vardera, eftersom frågor i vilka olika uppfattningar kan föreligga alltid förankrats i partiet före styrelsens sammanträde. Ledamöterna från samma parti har därför alltid samma uppfattning i de frågor som avhandlas i styrelsen. Därtill kommer att det sällan förekommer någon debatt och diskussion på styrelsens sammanträden, eftersom de frågor där detta skulle kunna ske i regel redan har avgjorts av gruppledarna. Utredningens uppfattning är att de skäl som låg bakom den nuvarande sammansättningen av styrelsen i princip är oförändrade. Frågor om planering av kammarens arbete liksom politiskt grundade ställningstaganden om de internationella frågorna bör beslutas av de folkvalda. Den genomförda utredningen ger dock skäl att ifrågasätta om den proportionella sammansättningen måste manifesteras genom antalet ledamöter. Ett alternativ kunde vara viktade röster i styrelsen eller en ny sammansättning. Det samlade intrycket av styrelsens arbete gör också att det kan finnas anledning att överväga en återgång till skilda ledningsorgan för de nämnda frågorna och rena förvaltningsfrågor. 8.2.3 Systemet med ersättare och tjänsteansvaret för styrelseledamöterna Utan att det direkt framgår av betänkandet som ligger till grund för den nuvarande organisationen av torde anledningen till systemet med personliga ersättare vara styrelsens proportionella sammansättning, som kräver att en ersättare tillhör samma parti som den ordinarie ledamoten. Att som i en styrelse med annan sammansättning utse suppleanter utan personlig knytning till en ledamot är därför i princip inte möjligt. Det normala i en myndighets styrelse är dock att de ordinarie ledamöterna deltar på samtliga styrelsesammanträden och suppleanterna behöver därför sällan inträda. I riksdagsstyrelsen är det dock regelmässigt ett flertal ersättare som är med vid Som anges i avsnitt 5 var minst tre ordinarie ledamöter frånvarande vid åtta av nio sammanträden , och var fem av tio deltagare ersättare. Skälen till att ersättare regelmässigt deltar vid styrelsens sammanträden ger den företagna utredningen inte något svar på. Ett sannolikt skäl är att just systemet med ersättare gör att den ordinarie ledamoten inte känner samma ansvar för sin närvaro som i en styrelse utan ett sådant system. Oavsett skälen för den nuvarande ordningen är det utredningens uppfattning att de skiftande sammansättningarna på styrelsens sammanträden minskar möjligheterna att bedriva ett kontinuerligt och effektivt arbete i styrelsen. Möjligheterna att följa en fråga minskar, och den helhetssyn och insikt som krävs för många principiellt viktiga beslut riskerar att försämras om deltagandet i styrelsens arbete inte sker regelbundet. En viktig aspekt i denna del är också att de som deltar vid sammanträdena blir ansvariga för de beslut som fattas. Möjligheten att kunna överblicka konsekvenserna av och ta ställning till många beslut är inte optimala om man bara deltar på, exempelvis, vart tredje sammanträde. Det tål i detta sammanhang att betona att varje medlem i styrelsen som deltar i ett beslut gör det på sitt tjänsteansvar. Detta innebär att varje ledamot i styrelsen kan bli såväl straffrättsligt ansvarig som skadeståndsskyldig. Det straffrättsliga ansvaret regleras huvudsakligen i 20 kap. och avser i första hand tjänstefel. För tjänstefel döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet, genom handling eller underlåtenhet, vid myndighetsutövning åsidosätter vad som gäller för uppgiften. Att ansvaret är begränsat till att gälla vid myndighetsutövning, vilket riksdagsstyrelsen inte utövar i särskilt stor utsträckning, medför att flertalet beslut som fattas i riksdagsstyrelsen inte riskerar att medföra tjänstefel. Det finns emellertid ett antal lagar inom specialstraffrätten med straffbestämmelser som kan vara aktuella vid myndigheter, exempelvis arbetsmiljöbrott och brott mot . Ansvaret för ledningen av en myndighet följer i dessa avseenden den praxis som skapats angående ansvaret inom företag, det s.k. företagaransvaret. Detta har bl.a. ansetts gälla för kommunens förtroendevalda (NJA 1987 s. 426). Något prejudicerande fall som behandlar företagaransvar inom den statliga sektorn finns inte, men det antas allmänt att samma principer som beträffande den kommunala sektorn då gäller. Ansvaret åvilar då i första hand den person inom vars verksamhets- eller ansvarsområde som en lagöverträdelse har begåtts. Inte endast myndighetschefen eller den tjänsteman till vilka uppgifter delegerats kan då komma i fråga, utan även en styrelse med fullt ansvar som inte gjort vad som ankommer på den kan komma att bli straffrättsligt ansvarig.23 Särskilt när det gäller brott mot arbetsmiljölagstiftningen har ansvaret lagts på arbetsgivaren själv, dvs. i första hand styrelsen i en myndighet som , eftersom det är styrelsen som har det avgörande inflytandet på hur verksamheten bedrivs. 23 SOU 2004:23, s. 95 f. Förutom straffansvar kan en styrelsemedlem också drabbas av ett personligt skadeståndsansvar. Liksom beträffande ansvaret för tjänstefel blir detta främst aktuellt avseende skada som inträffat vid myndighetsutövning. I sådana fall kan ren förmögenhetsskada, vilket i första hand är aktuellt i sammanhanget, ersättas om skadan vållats genom fel eller försummelse av den som beslutat i ärendet. Med ren förmögenhetsskada avses ekonomisk skada, som inte uppstått till följd av skada på sak eller person. När ett beslut inte innebär myndighetsutövning ersätts ren förmögenhetsskada dock endast om skadan vållats genom brott. Ytterligare en begränsande faktor för ledamöters skadeståndsskyldighet är att dessa, i skadeståndshänseende, räknas till arbetstagare och därför svarar för skada som de orsakat endast om det föreligger synnerliga skäl (4 kap. 1 § skadeståndslagen [1972:207]). Som framgått i de närmast föregående styckena utövar alltså varje ledamot sitt uppdrag under såväl straffsom skadeståndsansvar. Risken för att ett felaktigt beslut i riksdagsstyrelsen ska utlösa straff- eller skadeståndsansvar ska dock inte överdrivas, då ansvaret enligt vad som framkommer ovan framför allt gäller vid myndighetsutövning.