rir · H1B51 · 2013-02-14 00:00:00 — För att säkerställa egen europeisk kapacitet för försörjning av jordobservationsdata tog ett antal EU-länder 1998 initiativ till utvecklingen av Global Monitoring for Environment and Security (GMES).204 EU ansåg att behövde tillgång till ett långsiktigt uthålligt och tillförlitligt eget system för jordobservation, främst för att möta utmaningarna inom miljö- och säkerhetsområdena. EU:s och antog 2001 resolutioner som slog fast att organisationerna tillsammans skulle starta och driva utvecklingen av GMES/Copernicus.205 Syftet med GMES/är att samla in, bearbeta och tillhandhålla information om miljö och säkerhet i form av användaranpassade tjänster.206 Data ska samlas in från såväl satelliter, flygplan, fartyg med mera som från mätstationer på land.207 GMES/är EU:s bidrag till det globala jordobservationssystemet GEOSS. utvecklar nya satelliter för GMES/ utvecklar fem olika så kallade familjer av satelliter för olika uppdrag inom GMES/Copernicus.208 räknar med att den första satelliten kan skjutas upp 2013.209 De satelliter inom GMES/som är utrustade med kamera för jordobservation kommer att ha en upplösning på 5–. De kommer därmed att verka inom ett segment där få kommersiella satelliter finns.210 Data från satelliterna ska göras fritt tillgängliga, med möjlighet för företag att utveckla olika tjänster som kan säljas vidare till användarna.211 Den totala kostnaden för rymddelen av GMES/beräknas uppgå till , varav och dess medlemsländer står för och EU för resterande . 204Initiativet diskuterades vid ett möte mellan EU, och nationella rymdorgan. Slutsatserna från mötet presenterades i ett dokument kallat Braveno Manifest (, , . 205Rådsslutsats /C350/02 (13.11.2001). 206Enligt ett meddelande från kommissionen står s:et i GMES för medborgarnas säkerhet och skydd när det gäller miljöhot. GMES omfattar enligt meddelandet inte militära angelägenheter (Communication from the Commission to the Council and parliament: Global Monitoring for Environment and Security (GMES). Outline GMES EC Action Plan (Initial Period: 2001–2003) , 23.10.2001. 207ESA ska stå för de tekniska lösningarna för rymdinfrastrukturen, det vill säga bygga satelliter och tillsammans med EUMETSAT ta ner data från dessa. Den europeiska miljöbyrån (, EEA) har till uppgift att koordinera observationer från bland annat flygplan, fartyg och landbaserade mätstationer. EU ska definiera och samordna användarbehoven samt utveckla och leverera tjänster till 208Rymdstyrelsen, Bakgrundsmaterial till 25–. 209ESA:s webbplats, . 210Intervju med företrädare för . 211Intervju med företrädare för . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Utveckling av tjänster viktig del i GMES/ Tjänsterna, som bygger på data insamlade inom GMES/, utvecklas inom sex olika områden.212 Tjänsterna ska utgå från användarnas behov.213 Kommissionen ansvarar för att ta fram tjänsterna och lägger ut uppdrag på företag, myndigheter och forskarlag genom upphandling. Arbetet med att utveckla tjänster i GMES/har pågått . En utvärdering från kommissionen visar att många tjänster är i teststadiet och att användare inte anser dem fullt tillförlitliga.214 Fram finansieras tjänsteutvecklingen inom GMES/ med medel från EU:s ramprogram för forskning. Totalt kommer tjänsteutvecklingen ha fått från ramprogrammet för forskning.215 Hur det fortsatta arbetet ska finansieras är ännu oklart men ingår i diskussionerna om EU:s långtidsbudget. Ett mervärde med GMES/som kommissionen och framhåller är möjligheten för företag i att tjäna pengar både på att utveckla och sälja utrustning och på att utveckla nedströmsverksamhet kopplade till GMES/ Copernicus.216 Offentliga myndigheter och internationella organisationer förväntades stå för merparten av användningen av dessa produkter och tjänster.217 Kommissionen har i en utvärdering konstaterat att marknaden inte utvecklar och tillhandahåller GMES/Copernicus-tjänster utan offentlig finansiering. Kostnaderna anses för höga och tiden till dess tjänsterna blir vinstgivande anses för lång för att privata aktörer ska vilja satsa egna medel. Därför behövs även fortsättningsvis offentlig finansiering, i form av EU-medel, av 212De sex områdena är and, hav, atmosfär, katastrofer, säkerhet och klimat (Kommissionens webbplats, . 213Communication from the Commission to the Council and parliament. Global Monitoring for Environment and Security (GMES): From Concept to Reality. {SEC(2005)1432}. COM(2005) 565 final. 214Områdena övervakning av atmosfären, säkerhet och klimatförändringar lades till som prioriterade områden . anger i svar på faktagranskning att producenter av nedströmstjänster efterfrågar långsiktighet i GMES/. 215Commission staff working document accompanying the Proposal for a regulation of parliament and of the Council on Earth observation programme (GMES) and its initial operations (2011–2013). Impact assessment and ex ante evaluation, {COM(2009) 223} {SEC(2009) 640}. , 20.5.2009 SEC(2009) 639. 216Kommissionen uppskattade 2001 att värdet på produkter och tjänster för GMES/uppgår till (Communication from the Commission to the Council and parliament: Global Monitoring for Environment and Security (GMES). Outline GMES EC Action Plan (Initial Period: 2001–2003) , 23.10.2001 COM(2001) 609 final). 217En rapport från () angav också det samlade värdet till avseende året (, The Socio-Economic Benefits of GMES. Report 39, . SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? Det motiveras även av att de flesta användare är offentliga organisationer.218 Ett exempel på att kommissionen anser att tjänsteutveckling är viktig är att kommissionen inom ramen för programmet Entreprenörskap och innovation utlyste medel för applikationsutveckling inom rymdindustrin. Inga ansökningar från svenska företag inkom219, bland annat beroende på att ansvarig enhet vid och ansvarig myndighet för programmet inte förde informationen vidare till berörda.220 I koordineras GMES/av Generaldirektoratet för näringsliv (DG ENTR). Inom avdelningen för rymd och flygindustri med mera221 finns en särskild enhet för GMES/. behandlar GMES/. Samarbetet mellan och EU om GMES/ Samarbetet mellan EU och om GMES/vilar på det avtal som slöts mellan organisationerna 2004.222 Avtalet gäller allt samarbete mellan EU och avseende rymd, inklusive jordobservation. Avtalet specificerar bland annat att ESA:s princip om industrireturer inte ska gälla i de delar i projekt som finansieras av EU. Vid intervjuer med företrädare för kommissionen och för har framkommit att samarbetet inte är helt friktionsfritt.223 Kommissionen menar att utvecklar för dyr utrustning och inte tar tillräcklig hänsyn till användarbehoven. måste garantera finansiering av påbörjade projekt för att inte redan gjorda investeringar ska bli värdelösa. 5.5.4Svenska intressen i GMES/ I hanterar GMES/Copernicus-frågor, som en del i ansvaret för övrig rymdverksamhet. I GMES/representeras av Rymdstyrelsen. I den särskilda GMES/ 218Commission staff working document accompanying the Proposal for a regulation of parliament and of the Council on Earth observation programme (GMES) and its initial operations (2011–2013). Impact assessment and ex ante evaluation, {COM(2009) 223} {SEC(2009) 640}. , 20.5.2009 SEC(2009) 639. 219Intervju med företrädare för vid kommissionen . 220Telefonsamtal samt Rymdstyrelsen . 221Den engelska beteckningen är Directorate G – Aerospace, , Security and . Källa Europeiska kommissionens hemsida. 222Framework agreement between community and space agency. , 7 October 2003. 223Intervju med företrädare för . Intervju med företrädare för kommissionen 2012- 07-03. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN företräds av Utrikesdepartementet.224 I användarforumet, en rådgivande grupp till kommissionen för ökat användarinflytande, företräds av . bidrag till GMES/via ESA:s jordobservationsprogram har bidrag till ESA:s program för jordobservation omfattat per år.225 Av bidrag till ESA:s jordobservationsprogram gick till GMES/Copernicus-projekt.226 Inför beslutade regeringen att skulle öka sitt bidrag till jordobservationsprogrammet. Motivet var att detta skulle öka konkurrenskraften genom att säkra beställningar till svensk industri från och framförallt i form av efterföljande upphandlingar från EU.227 I talepunkterna under själva mötet framhöll den svenska representanten att motivet var fokus på miljö- och klimatfrågor.228 Uppdrag till svenska företag motsvarar ej förväntningarna Det är som utlyser och finansierar de flesta av uppdragen inom rymddelen av GMES/. Uppdragen gäller dels att utveckla och tillverka olika tekniska komponenter till de nya satelliterna, dels att stå för markstationer som kan styra och ta emot data från GMES/. Svensk rymdindustri har vunnit kontrakt i rymddelen av GMES/. Det är framför allt ett av de stora företagen som fått kontrakt att tillverka datorer, antenner och annan signalutrustning för satelliterna. Det totala värdet på uppdragen fram beräknas till . Kontrakteringsvolymen har dock enligt Rymdstyrelsen inte uppfyllt de svenska förväntningarna.229 förväntning var ett återflöde i form av uppdrag till svenska företag som motsvarade lika mycket som betalar, det vill säga . Enligt kan inte förvänta sig ett återflöde på av insatta medel. Enligt Rymdstyrelsen finns det en risk att inte ens når upp till ett återflöde på 85 procent.230 224Rymdstyrelsen har av blivit tillfrågade att ta över ansvaret. 225Rymdstyrelsens webbplats, /. 226Rymdstyrelsens svar på faktagranskning . 227Rymdstyrelsen, Bakgrundsmaterial till 25–. Enligt Rymdstyrelsens svar på faktagranskning syftar de stora satsningarna som görs i jordobservationsprogrammet på att positionera svensk industri inför de satsningar som EU kommer att göra inom ramen för sina flaggskeppsprojekt. 228Näringsdepartementet, Talepunkt . 229Rymdstyrelsen, Årsredovisning 2011. 230E-post från Rymdstyrelsen . SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? En förklaring till att utfallet i form av uppdrag till svenska företag är lågt är att de svenska företagen har samma kompetens som de europeiska företagen. Svenska företag konkurrerar därmed om att utveckla och ta fram samma saker som dessa. I denna konkurrens har de svenska företagen svårt att få uppdragen. De nya reglerna inom om att de stora europeiska företagen måste lägga ut uppdrag på underleverantörer för att sprida industrireturerna på fler länder kommer inte att få genomslag inom GMES/fram till 2018.231 Enligt företrädare för är en annan förklaring till att svenska företag inte får uppdrag inom GMES/att de är för dyra. menar också att det finns få företag i som kan ta uppdrag som handlar om att bygga satelliter.232 SSC lämnade in anbud på markstationsservice för de kommande GMES/, men uppdraget gick till det norska rymdbolaget Utvecklingen av tjänster inom GMES/utlyses av EU. Inom ramen för GMES/inledande drift har svenska aktörer vunnit kontrakt för utveckling av tjänster inom områdena skogskartering och hydrologiska varningar.234 Inom sjunde ramprogrammets tema rymd, där merparten av tjänsteutvecklingen sker, är dock utfallet av beviljade svenska ansökningar lägre än på andra områden.235 5.5.5Rymdstyrelsens forskningsbidrag till jordobservation Rymdstyrelsen ger finansiellt stöd till utvecklings- och forskningsprojekt inom jordobservation, det så kallade fjärranalysprogrammet. Programmet har en årlig budget på cirka 20 miljoner kronor.236 Syftet med programmet är att föra ut fjärranalystekniken till praktisk användning.237 Programmet består av en forskningsdel och en användardel. lät Rymdstyrelsen en grupp internationella forskare utvärdera forskningsdelen av fjärranalysprogrammet.238 Utvärderingen kom bland annat fram till att den svenska forskningen inte anknyter till internationell forskning och utveckling inom jordobservation, vilket försvårar för svenska forskare att 231Telefonintervju med företrädare för Rymdstyrelsen . 232Intervju med företrädare för . 233Intervjuer Rymdstyrelsen, . 234Rymdstyrelsen, Årsredovisning 2011. 235Rymdstyrelsen, Rapport – kartläggning av svenskt deltagande inom tema rymd i EU:s sjätte och sjunde ramprogram, 2012. 236Rymdstyrelsen, Årsredovisning 2011. 237Rymdstyrelsen, Rymdstyrelsens strategi avseende fjärranalysverksamhet för perioden –2010. 238Rymdstyrelsen, International Evaluation of SNSBs Earth Observation Programme 2005–2010. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN ta del av forskningsmedel från och EU. Utvärderarna rekommenderade särskilt att Rymdstyrelsen ökar sina insatser för att skapa kontakter mellan svenska forskare och . Vidare kom utvärderingen fram till att forskarnas kontakt med näringslivet och med användare var liten, vilket minskar möjligheten för forskningens resultat att komma till användning och bli kommersiell, till exempel inom ramen för GMES/. 5.5.6 Svenska myndigheter samverkar för att påverka GMES/ bildades en samverkansgrupp bestående av elva myndigheter som använder data från jordobservation.239 Gruppens främsta uppgift är att definiera slutanvändarnas behov och krav som grund för svenska ståndpunkter om prioriteringarna inom GMES/. Gruppen arbetar med att identifiera behov av och krav på GMES/Copernicus-tjänster inom områdena klimat, atmosfär, hav, land och katastrofer. Även behoven inom säkerhetsområdet ska identifieras. För att ytterligare öka användarnas inflytande i GMES/har ersatt Rymdstyrelsen som svensk representant i det av kommissionen inrättade användarforumet. Genom användarforumet ska användarna få inflytande över användarkraven, tjänsternas inriktning och utformning. , som beslutar om prioriteringar och budget, ska beakta synpunkter från användarforumet. 5.6.1Bristande helhetssyn och samordning Rikrevisionen konstaterar att såväl synsätt som organisation av den statliga rymdverksamheten präglas av att frågor hanteras var för sig utan att kopplingarna mellan dem beaktas. Det finns en låg medvetenhet hos beslutsfattare om behovet av en tydligare helhetssyn på rymdverksamheten för att säkerställa att de prioriteringar som görs och beslut som fattas leder till ett så effektivt resursutnyttjande som möjligt. Rymdverksamheten omfattar hela värdekedjan från forskning till utveckling av konsumenttjänster. En rad samhällsfunktioner är beroende av rymdinfrastrukturen för att fungera effektivt. Exempelvis finns behov av att säkra kontinuerlig tillgång till data från satelliter och att skydda rymdinfrastrukturen mot hot. 239 En utförligare beskrivning av samverkansgruppen finns i kapitel 2. SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? hantering av och rymdkoden präglas av brist på helhetssyn vilket resulterat i att svenska ståndpunkter formulerats isolerat eller inte alls. Det svenska agerandet i förhandlingarna har präglats av passivitet. I exemplet med har detta har fått till följd att svenska forskares och företags möjligheter att få uppdrag kan ha påverkats. 5.6.2Avkastningsmål och tillgångsvärdering i SSC SSC:s uppdrag att svara för driften på innebär att bolaget har en unik roll i svensk rymdverksamhet att sköta och utveckla en av de mest utvecklingsstrategiska delarna av svensk rymdverksamhet. ser ägaren staten bolaget som ett bland andra i rymdindustrin. Försäljningen av satellitdivisionen var väl underbyggd och dokumenterad. konstaterar också att SSC aktivt försökte hitta alternativa finansieringsvägar för satellitdivisionens utvecklingsprojekt utanför Rymdstyrelsens finansiering. noterar att ägaren inte tog hänsyn till att bolaget hade stora likvida tillgångar vid tiden för försäljningen och som skulle kunnat användas som finansiering av aktuella utvecklingsprojekt. konstaterar att SSC nått avkastningsmålet under två enskilda år, 2008 och 2010, och då som ett resultat av extraordinära intäkter från aktieförsäljningar och utdelningar från dotterbolag. Den bolagsanalys gjort visar att det finns stora möjligheter att påverka resultatet genom det sätt man redovisar tillgångar. Bolaget använder också sina tillgångar till investeringar.241 Det avkastningsmål som ägaren satt på bolaget är fastlagt utifrån en marknadsriskprissättning som inte är anpassad efter den statligt finansierade rymdmarknaden. Statliga bolag med liknande roll som främjare av innovation, exempelvis Inlandsinnovation, har inga avkastningsmål fastlagda av ägaren. ägarenhet menar att eftersom inte uttalat något samhällsuppdrag är det därför ägarens uppdrag att styra efter avkastningsmål. 240Regeringskansliet () anger i svar på faktagranskning att ett sänkt avkastningskrav inte skulle förändrat läget eftersom det i detta fall rörde sig om en verksamhet utan kunder eller beställare. 241I SSC:s svar på faktagranskning anger bolaget att investerades i materiella tillgångar i markstationsnätet . 242Regeringskansliet () anger som svar på faktagranskning att styrningen sker efter avkastningsmål men att hänsyn måste tas till det specifika uppdraget att svara för driften av . har dock inte funnit någon dokumentation som stödjer att detta påverkar avkastningsmålen. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Om ansluter sig till rymdkoden kommer det att få konsekvenser för olika svenska intressenter. FOI utredde vilka konsekvenserna skulle bli, bland annat genom att rikta en förfrågan till berörda departement, myndigheter och företag. konstaterar att flera departement antingen inte besvarade förfrågan eller hänvisade till Rymdstyrelsens svar. Exemplet med den svenska hanteringen av rymdkoden visar hur förhandlingar om skydd av rymdinfrastrukturen skötts isolerat och inte har bidragit till att öka förståelsen för bredden i rymdverksamheten. Hanteringen har heller inte bidragit till att bygga upp kunskaper hos andra svenska myndigheter än den som direkt medverkat i förhandlingarna. Vid förhandling om rymdkoden har det ansvariga departementet agerat utan kontakter med övriga departement och andra berörda myndigheter, utöver FOI. Trots att frågan berör en stor del av den svenska förvaltningen har övriga departement inte visat intresse för frågan. Bärraketprogrammet är den enskilt största utgiftsposten i svensk rymdverksamhet. Rymdstyrelsen har drivit frågan om utträde ur programmet eftersom myndigheten anser att det tränger undan annan rymdverksamhet som Rymdstyrelsen anser sig ha uppdrag att stimulera. Vid valde att gå ur bärraketprogrammet för att kort därefter återinträda i programmet. Återinträdet i bärraketprogrammet 2009 har inneburit att en ännu större andel av Rymdstyrelsens anslag går till . Många länder anser att egen uppskjutningskapacitet är strategiskt viktig. Nationell prestige och oberoende anses ofta viktigare än kostnadseffektivitet.243 utträde ur bärraketprogrammet 2008 motiverades bland annat med att kostnaderna för uppsändningstjänsterna var höga och fördelningen av förlusterna gynnade de länder som hade industriellt utbyte av att Ariane-raketen används.244 utträde bidrog till att såg över kostnaderna och öppnade för mer insyn i redovisning. 243Som svar på faktagranskning anger Rymdstyrelsen att ESA-projekten är betydligt mer kostnadseffektiva än projekt. Amerikanska staten betalar så mycket för uppsändningstjänster än vad kommersiella aktörer betalar för samma uppsändningstjänst. 244Rymdstyrelsen, svar på faktagranskning . SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? De industriella intressena i ESA:s bärraketprogram är till stor del uppbyggda kring stora länders egna utvecklingsprogram. Ofta är militära intressen drivkrafter i dessa utvecklingsprogram, tekniker inom bärraketprogrammen kan användas för militära ändamål. En sådan dubbel användning av tekniken för både civila och militära ändamål har flera länder bedömt som resurseffektivt. Galileo-frågan hanteras separat från annan rymdverksamhet inom . Frågan är inte central för Näringsdepartement som har ansvaret vilket innebär att arbetet inte är prioriterat. finns det stora intressen för i , inte minst industriella. har intagit en passiv inställning i förhandlingarna om där budgetrestriktivitet varit den dominerande förhandlingspositionen. Exemplet med visar också på samverkan mellan . När det finansiella ansvaret för helt gick över till EU innebar det för del att det inte gick att avstå från deltagande. Exemplet med GMES/illustrerar statens styrning inom ett område, jordobservation, som av Rymdstyrelsen är utsett som prioriterat. Trots att området är prioriterat får svenska företag få uppdrag från – industrireturen är under det förväntade. Detta har flera förklaringar, bland annat att svenska företag lämnar anbud som ligger för högt i pris samt att svenska företag inte har specialiserat sig i förhållande till sina konkurrenter. En utvärdering har visat att svensk forskning på området har svag anknytning till internationell verksamhet.246 Därmed kan det bli svårare för svenska forskare att kunna ta del av forskningsmedel från och EU. framställs i internationella sammanhang som ett land med höga ambitioner inom miljö och klimatområdet. Svenska myndigheter är en av största användare av satellitdata.247 visar undersökningar på att tjänsterna inom jordobservation är en växande marknad men fortfarande i behov av offentlig finansiering. I är de nationella offentliga satsningarna på jordobservationstjänster jämförelsevis små. 245Rymdstyrelsen, svar på faktagranskning . 246Rymdstyrelsen, International Evaluation of SNSBs Earth Observation Programme 2005–2010. 247Regeringskansliet har i svar på faktagranskning framhållit att användning av satellitdata ses som unik. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 6 Slutsatser och rekommendationer har granskat statens insatser inom svensk rymdverksamhet. Syftet har varit att granska om regeringen genomför och följer upp svensk rymdverksamhet i enlighet med intentioner. intentioner innebär att rymdverksamhet ska vara en strategisk tillgång för kunskapssamhället, industrins konkurrenskraft och för att möta samhällets behov, inte minst när det gäller frågor om klimat och miljö. investerar i rymdverksamhet. Samhällsnyttan av rymden är större än någonsin och rymdverksamheten berör många samhällsfunktioner. övergripande slutsats är att svensk rymdverksamhet som den genomförs inte utnyttjas som en strategisk tillgång. helhetssyn tillsammans med bristande uppföljning gör att den fulla potentialen inte utnyttjas. Därmed finns en risk för att inte har beredskap att möta den framtida utvecklingen på rymdmarknaden och därmed inte heller att utnyttja möjligheter till ökad tillväxt och konkurrenskraft. I forsknings och innovationspropositionen248 stipulerar regeringen att en nationell strategi för rymden är motiverad. Oavsett om det finns en fastlagd strategi eller inte är det mot bakgrund av iakttagelser viktigt att genomförandet av svensk rymdverksamhet baseras på ett brett angreppssätt och är väl förankrat hos alla användare och att det inkluderar en översyn av organisationsstrukturen av rymdverksamheten. 6.1Bristen på helhetssyn riskerar ineffektiva prioriteringar För att kunna hantera den komplexa rymdverksamheten är det av vikt att beslutsfattare på alla nivåer besitter en helhetssyn. Denna helhetssyn är en förutsättning för att kunna göra välgrundade prioriteringar av statliga insatser på rymdområdet. I intentioner och även i regeringens proposition för forskning och innovation är målsättningarna satta med förutsättningen att rymdverksamheten hanteras med ett helhetsperspektiv. 2012/13:30 Forskning och innovation. SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? konstaterar dock att rymdverksamheten inte bedrivs med ett sådant helhetsperspektiv. Som det nu fungerar tenderar olika delar av rymdverksamheten att hanteras var för sig utan samordning. Ett exempel på ett område vars betydelse inte uppmärksammas av regeringen när rymdfrågor behandlas är frågor om hot och säkerhet som rör rymdinfrastrukturen. Detta trots att området blir allt viktigare när fler samhällsfunktioner blir beroende av säker tillgång till rymdinfrastruktur. Ett annat exempel är hanteringen av den största europeiska rymdsatsningen där ansvaret finns på en enhet som inte ser sig själva som en del av rymdverksamheten.