rir · H1B521 · 2013-12-12 00:00:00 — Detta skapar osäkerhet om huruvida kommunen kan lita på besked från i de tidiga samråden.53 Oförutsägbarheten innebär att vissa kommuner anser att det kan bli en förhandling mellan kommun och länsstyrelse vilket riskerar att ge olika resultat med olika länsstyrelser och olika handläggare. Dessutom riskerar förhandlingarna att förlänga planprocessen vilket kan innebära merkostnader för exploatörer och kommuner. Det förekommer att sektorsmyndigheterna och har olika uppfattning om huruvida en bostadsplan påtagligt skadar ett riksintresse, se tabell 4.4. Olika uppfattning om påtaglig skada mellan sektorsmyndigheterna och är en annan aspekt av de oklara spelreglerna. Har det förekommit att en sektorsmyndighet bedömer risk för påtaglig skada på ett riksintresse i en detaljplan men att gör bedömningen att risk för påtaglig skada inte föreligger? Källa: länsstyrelseenkät fråga 28. 52Riksrevisionens kommunenkät fråga 12. Är processer och/eller bedömningar avseende riksintressen i planprocessen generellt konsekventa? 53Intervju med företrädare för . STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE Förekomsten av skilda bedömningar om risken för påtaglig skada visar att gör en egen bedömning av det aktuella riksintresset, vilket är uppgift. Om sektorsmyndigheten har gjort en annan bedömning har det dock hänt att ändrat sitt ställningstagande. Enligt enkät har åtta länsstyrelser stoppat en eller flera detaljplaner när en sektorsmyndighet bedömt att det föreligger risk för påtaglig skada. Detta antyder att dessa länsstyrelser inte står fast vid sin ursprungliga bedömning utan ändrar sig efter påtryckningar eller dialog med den ansvariga sektorsmyndigheten. När en sektorsmyndighet bedömer risk för påtaglig skada på ett riksintresse i en detaljplan men gör bedömningen att risk för påtaglig skada inte föreligger, godkänner ni planen? Källa: länsstyrelseenkät fråga 29. När detta inträffar borde det bidra till att planprocessen blir otydlig och mindre förutsägbar för kommunerna. ställningstagande kommer sent i planprocessen I de fall som förtydligar riksintressets värde eller geografiska spridning sker detta ofta sent i planprocessen, i samband med granskning av förslaget.54 Att synpunkter kommer fram sent i planprocessen överensstämmer med kommunernas uppfattning att inte sätter ned foten. När förtydligandet kommer sent i processen är det inte ovanligt att kommunen måste omarbeta planen utifrån synpunkterna. När det gäller riksintresset för kulturmiljö menar att det i många fall till slut blir en fråga om gestaltning och då befinner sig planen långt framme i processen.55 Gestaltningen handlar om arkitektur och om utformningen passar in i den befintliga miljön. Det kan också röra sig om husens färgtoner och storleken på fönstren i förhållande till riksintresset. 54Riksrevisionens kommunenkät, fråga 24. I vilket skede av detaljplaneprocesser för bostadsbyggande förtydligar riksintressets/riksintressenas värde och/eller geografiska spridning? 55Intervju med företrädare för . GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN En annan anledning till att synpunkter kan komma fram sent i planprocessen är att , för att bedöma om planen riskerar att påtagligt skada ett riksintresse, behöver ha något att bedöma den eventuella skadan mot. Så länge planen är under bearbetning i ett tidigt skede kan det vara svårt för att bedöma om planen tillgodoser riksintressena eller inte. vill inte heller låsa sig i ett tidigt skede om planen sedan ändrar utformning. Kommunen i sin tur efterfrågar tydliga besked tidigt i planprocessen men har svårt att sätta ned foten om inte planen är färdigutformad och inkluderar utredningar om hur den avser att tillgodose riksintressena. Företrädare för länsstyrelser har beskrivit att det är vanligt att avvakta med sitt ställningstagande. Säkrast är att begära fler utredningar från kommunerna för att vara helt säker på att planen inte kommer att skada riksintresset påtagligt. 4.3Länsstyrelsens hantering av riksintressena försvårar planprocessen för bostadsbyggande En konsekvens av att kommunerna upplever agerande som oförutsägbart och inkonsekvent är att planprocessen riskerar att bli utdragen och osäker. De bristfälliga riksintresseunderlagen bidrar också till att kommunerna har svårt att hantera riksintressena i planprocessen. i har i en skrivelse till regeringen uttryckt att riksintressesystemet som det fungerar skapar osäkerhet vid planering av bostadsbyggande både för exploatörer och för kommuner. Det riskerar att leda till att planprocesserna försenas, fördyras och i värsta fall stoppas.56 Även ett par kommuner har i intervjuer påpekat att det osäkra planeringsläget försvårar, fördyrar och fördröjer planeringen av bostäder.57 Som framgår i kapitel tre har även flera kommuner avstått från att planera nya bostäder på grund av osäkerheten om kommer att stoppa planen i slutändan. 4.3.1En utdragen planprocess – exemplet Ett exempel på en utdragen planprocess, som till stor del berodde på riksintresset för och , är i . Den senaste planeringsomgången för startade omkring –2001. Från att kommunen initierade planprocessen fram till att kommunfullmäktige antog 56Översyn av riksintressesystemet, , Dnr 100-1157-2013, . 57Intervju med företrädare för , intervju med företrädare för , intervju med företrädare för . STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE den första detaljplanen tog det . De första 670 bostäderna började byggas 2011.58 I samband med granskningsyttrande på kommunens programförslag 2002 började plankontoret förstå att det skulle bli en lång planprocess. Kommunen behövde gå tillbaka och studera hur planen skulle förhålla sig till riksintresset (4 kap. 7 § ).59 När den första detaljplanen kom 2005 påpekade att frågan om skada på natur- och kulturvärden behövde utredas ytterligare. Nästa steg för plankontoret blev därför att omarbeta och revidera planförslaget. av 2008 antog kommunfullmäktige den första detaljplanen för en del av och bedömde att planen tillgodosåg riksintressena. Andra intressenter överklagade dock beslutet och anförde påtaglig skada på riksintresset, varpå en domstolsprocess följde . Den långa planprocessen för området har inneburit högre kostnader för exploatörerna, vilket i sin tur medfört att hyran eller priset på lägenheterna blir högre för medborgaren. Marken är dyr och de inblandade byggherrarnas lån med räntekostnader har löpt på sedan markanvisningen 2004. 4.3.2Ansvaret för att förtydliga riksintressenas värde läggs över på kommuner och exploatörer I de fall sektorsmyndighetens riksintresseunderlag är dåligt beskrivet och inte förtydligar riksintresset skjuts ansvaret för att precisera riksintressena ut på kommunerna. Det är vanligt att skriver i sitt granskningsyttrande att kommunen inte har utrett riksintresset tillräckligt, och ber då kommunen att ytterligare utreda hur planen kan komma att påverka riksintresset. I tabell 4.6 framgår hur vanligt det är att länsstyrelserna begär att kommunerna tydliggör eller avgränsar berörda riksintressen vid översiktsplanering respektive detaljplanering. 58Högsta förvaltningsdomstolens dom, Mål nr 3663-10, , intervju med företrädare för i , intervju med företrädare för . 59Se bland annat yttrande i , Dnr 1931-02-25507. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Hur vanligt är det att ni begär att kommunen tydliggör och/eller avgränsar berörda riksintressen under översiktsplaneringen respektive detaljplaneringen? Källa: länsstyrelseenkät fråga 11 och 15. Knappt hälften av länsstyrelserna brukar begära förtydliganden av kommunen i samband med översiktsplaneringen och sju länsstyrelser brukar göra det under detaljplaneringen. Företrädare för en länsstyrelse beskriver att det bristfälliga riksintresseunderlaget gör att ber kommunen att precisera riksintresset i förhållande till planen för att säkerställa att det inte skadas påtagligt. Det blir upp till kommunerna att beskriva riksintresset. Med dåliga underlag kan inte utesluta att ett visst riksintresse påtagligt skadas. Det är kommunernas roll att visa att så inte kommer att vara fallet, vilket gör att kommunen vanligtvis behöver utreda riksintresset ytterligare.60 En kommunföreträdare beskriver i en intervju att i princip alltid begär fler utredningar och beskrivningar om riksintressena. Det innebär att en plan som borde ta att ta fram istället oftast tar upp till tre år.61 Kommunen eller exploatören får bekosta och tillsätta utredningar som ska utveckla riksintressenas värden för att sedan i sin tur kunna beskriva hur planen avser att ta hänsyn till dessa värden. Å ena sidan ligger bevisbördan på kommunen att i planförslaget visa hur den avser att tillgodose aktuella riksintressen. Å andra sidan förutsätter riksintressesystemet att det finns aktuella och användbara riksintresseunderlag för kommunen att förhålla sig till. Om hade förtydligat riksintresseunderlagen hade inte kommunen behövt göra det extra arbetet. 603 kap. 4 § och 5 kap. 22 § . Intervju med företrädare för i . 61Intervju med företrädare för . STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE har beskrivit det som att kommunerna i dagens situation sitter med i riksintressesystemet.62 I spelet om finns ingen vinnare men en förlorare, och den som sitter med kan inte slippa undan utredningarna av riksintressena. Det faller på kommunerna att förtydliga och precisera riksintressena när underlagen är bristfälliga. Majoriteten av kommunerna med bostadsbrist anser att riksintresseunderlagen från inte är ett användbart stöd i planprocessen. Underlagen bedöms i stor utsträckning vara inaktuella och riksintressebeskrivningarna otydliga. Knappt hälften av länsstyrelserna upplever att de inte har resurser för att aktualisera, tydliggöra och precisera riksintresseunderlagen. Länsstyrelserna invänder ofta mot kommunernas hantering av riksintressen i översiktsplanerna. En stor andel av kommunerna anser att länsstyrelsernas bedömning av påtaglig skada är oförutsägbar. annat om att inte ger tydliga besked, att kan ändra sig under planprocessens gång, att utfallet i stor utsträckning är handläggarberoende och att ställningstagande kommer sent i processen. lägger över en stor del av ansvaret att förtydliga riksintressenas värde på kommunerna. Länsstyrelsernas hantering av riksintresseunderlagen och processen att bedöma påtaglig skada tenderar att förlänga, fördyra och försvåra byggandet av bostäder. 62 Intervju med företrädare för . GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN 5Länsstyrelsens förutsättningar att stödja kommunerna Kapitlet beskriver förutsättningar att hantera riksintressena när kommunerna planerar för bostadsbyggande. Vi inleder med att beskriva syn på sektorsmyndigheternas riksintressebeskrivningar. Underlagen som beskriver riksintressena är en viktig förutsättning för både kommunens och hantering av riksintressena under planprocessen. I analysen av sektorsmyndigheternas underlag är fokus på de riksintressen som framför allt påverkar bostadsbyggandet i kommunerna med bostadsbrist: kulturmiljövård, kommunikationer, naturvård och friluftsliv. Därefter analyseras vilka förutsättningar som har gett i form av samordningsansvar för arbetet med riksintresseunderlagen, och myndighetens arbete med att vägleda i bedömningen av påtaglig skada. Kapitlet avslutas med en analys av regeringens styrning av riksintressesystemet. 5.1Sektorsmyndigheternas riksintresseunderlag är bristfälliga Det är sektorsmyndigheterna som ska förse med underlag om de områden de bedömt vara av riksintresse även om det är som ansvarar för att kommunerna har ett väl fungerande underlag. Underlagens kvalitet påverkar länsstyrelsernas möjligheter att förse kommunerna med ett väl fungerande planeringsunderlag. 5.1.1Sektorsmyndigheternas ansvar för riksintresseunderlagen är otydligt Varken eller regeringen har preciserat vad som ingår i sektorsmyndigheternas ansvar för riksintresseunderlagen.63 Det finns ingen precisering av vad som ska ingå i underlagen, och regeringen har inte pekat ut vilken aktör som har ansvar för att underlagen underhålls. I förarbetena till naturresurslagen framgår dock att det är angeläget med klar och tydlig dokumentation om vad som ligger till grund för bedömningar om riksintressena för naturvården, kulturmiljövården och friluftslivet. Sektorsmyndigheternas arbete med underlagen ska inriktas så att riksintresseområdena kan preciseras och avgränsas i kommunala översiktsplaner.64 63Intervju med företrädare för . 1985/86:3, s. 117. STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE När riksintressesystemet infördes fanns god kunskap om riksintressena hos myndigheter och kommuner tack vare den tidigare så kallade fysiska riksplaneringen. Den fysiska riksplaneringen innebar bland annat en omfattande inventering och dokumentation av landets mark- och vattenanvändning . Inventeringen lade grunden för riksintressesystemet. finns inte samma kunskap, varken i kommuner, på länsstyrelser eller hos sektorsmyndigheter. 5.1.2Sektorsmyndigheternas underlag är ofta svåra att använda i planeringen av bostäder enkät till länsstyrelserna visar att det är stor skillnad på hur länsstyrelserna ser på respektive sektorsmyndighets underlag för de olika riksintressena. Riksintressebeskrivningarna för kulturmiljövården och friluftslivet upplevs som minst användbara, se tabell 5.1. anser att underlagen från är mycket användbara och sju länsstyrelser anser att underlagen är ganska eller mycket oanvändbara. Allra flest länsstyrelser, 16 stycken, anger att underlagen för friluftslivet är ganska eller mycket oanvändbara i bedömningen av kommunernas planer på bostadsbyggande. Riksintressena för friluftslivet omfattar ofta stora områden där det skyddsvärda inte är specificerat vilket gör det svårt att förhålla sig till vad påtaglig skada på riksintresset kan innebära. De nuvarande riksintressebeskrivningarna för friluftslivet har beskrivits som kortfattade, torftiga och luddiga. I vilken utsträckning uppfattar ni att följande riksintresseunderlag/ riksintressevärdebeskrivningar från sektorsmyndigheterna är användbara för era bedömningar av kommunernas planer avseende bostadsbyggande? Källa: länsstyrelseenkät fråga 7. Sex länsstyrelser anser att underlagen för naturvården är ganska eller mycket oanvändbara för länsstyrelsernas bedömningar av kommunernas planer på bostadsbyggande. Värdebeskrivningarna kan vara mycket kortfattade, ibland bara en enstaka mening av typen Våtmarkskomplex med botaniska värden65. 65Område av riksintresse för naturmiljövård i . Identitetsnummer: NRO 04 065. Områdesnamn: Våtmark vid och Älskaren. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Majoriteten av länsstyrelserna har dock angett att värdebeskrivningarna för naturvården är ganska användbara. En anledning till att länsstyrelserna inte har större problem med att tolka naturvårdens värdebeskrivningar kan vara att dessa riksintressen ofta sammanfaller med Natura 2000-områden eller naturreservat. I dessa fall är det vanligt att det finns tydligare beskrivningar av riksintressets värde i motiveringarna till att skydda området som Natura 2000-område eller som naturreservat. Länsstyrelserna har även egen kompetens i miljöfrågor vilket kan underlätta för dem att tolka riksintressebeskrivningarna. riksintresseunderlag anses vara mer användbara i jämförelse med riksintressebeskrivningarna för kulturmiljövården, naturvården och friluftslivet. Enligt enkät bedömer alla länsstyrelser utom en att underlag och värdebeskrivningar är ganska eller mycket användbara i länsstyrelsernas prövning av bostadsplaner, se tabell 5.1. På frågan varför tycker att vissa underlag är ganska eller mycket oanvändbara handlar svaren framför allt om följande aspekter: de är inte tillräckligt preciserade (svepande och generella), inaktuella, och det är oklart vad som skulle kunna innebära påtaglig skada.66 Riksintressebeskrivningarna för kulturmiljövården uppfattas som särskilt vaga och svåra att översätta direkt som planeringsverktyg i planprocessen av både kommuner och länsstyrelser. menar att kulturmiljöbeskrivningarna är oprecisa och tunna, vilket gör det oklart och svårt för kommunerna att veta vad påtaglig skada innebär.67 Det ställer krav på länsstyrelserna att själva precisera riksintresset. uppger elva länsstyrelser att det är vanligt eller mycket vanligt att de tydliggör eller avgränsar riksintressena för kulturmiljövården under kommunernas översiktsplanprocess. I detaljplaneprocessen svarar 13 länsstyrelser att de gör detta arbete.68 Det förefaller som att länsstyrelserna arbetar mer aktivt med underlagen för kulturmiljövården jämfört med andra riksintresseunderlag, vilket ter sig naturligt med tanke på att kommunerna ofta vill bygga i områden som omfattas av detta riksintresse och att länsstyrelserna har länsantikvarier med egen sakfrågekompetens på området. 66Riksrevisionens enkät fråga 8. Varför uppfattar ni att riksintresseunderlagen/värdebeskrivningarna är ganska eller mycket oanvändbara för era bedömningar av kommunernas hantering av riksintressen i planer avseende bostadsbyggande? 67Intervju med företrädare för i . 68Riksrevisionens länsstyrelseenkät fråga 10. Hur vanligt är det att ni tydliggör och/eller avgränsar berörda riksintressen under arbete med översiktsplanering? Hur vanligt är det att ni tydliggör och/eller avgränsar berörda riksintressen under detaljplaneprocessen? STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE Riksintresset för stad kan ses som ett exempel på ett otydligt beskrivet riksintresse från . Beskrivningen av riksintresset ser ut på följande vis: Residensstad som speglar 1600-talets stadsgrundningspolitik och utvecklingen inom stadsbyggnadskonsten andra del och 1900-talets början med inslag av kontinentala influenser. Uttryck för riksintresset: Framträdande byggnader och miljöer som speglar funktion som centrum i länet för administration, handel, sjöfart, vård, utbildning och senare också militär verksamhet. Kommunikationsstråk som berättar om stadens utveckling och framåt. Kvarvarande bebyggelse i de östra och västra stadsdelarna från perioden 1700-talets slut och . Den senare del, och 1900-talets början successivt utvidgade stadsplanen med gatunät, tomtstrukturer, platsbildningar och byggnader från motsvarande perioder. Tillägget av Östra och Västra esplanaderna 1879 samt den efter branden reglerade äldsta stadskärnan med Rådhusesplanaden som bred mittaxel. Inslaget av grönska med trädplanterade gator, parker och många trädgårdstomter samt kontakten med älven. Bebyggelse huvudsakligen från tiden efter stadsbranden av relativt gles karaktär med trähusbebyggelse upp till två våningar, enkla men medvetet utformade hus blandade med förnämlig panelarkitektur samt offentliga byggnader av sten i tre våningar. Hamnstråk med gles och låg bebyggelse samt sjöfartspräglad och representativ fasad mot älven.69 På grund av att både kommunen och hade svårt att tolka beskrivningen tog i fram en egen riksintressebeskrivning , i dialog med och kommunen. riksintressebeskrivning för kulturmiljövården i stad är nu 35 sidor vilket kan jämföras med knappa en sida. I detta fall är det tydligt att en vag beskrivning från inneburit att fått lägga ned betydande arbete på att förtydliga riksintresset för att det ska fungera som planeringsverktyg för kommunen. Riksintressen för kulturmiljövården – (AC). AC län beslut RAÄ . Revidering 2010 avseende värdetext för AC 10, samt hävande av AC 40. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN 5.1.3Riksantikvarieämbetet och uppdaterar sällan sina underlag och arbetar inte systematiskt med att se över sina riksintressen. Det var såg över riksintressena för naturvård. Detta kan förklara att dessa riksintressebeskrivningar ibland uppfattas som inaktuella av både kommuner och länsstyrelser. jobbar aktivt med att skydda mark mot exploatering men inte genom riksintressesystemet. av landyta har ett starkare skydd än vad ett riksintresse har. Framför allt består skyddet av naturreservat, men även nationalparker, naturvårdsområden och Natura 2000-områden är starkare sätt för att skydda naturmiljön. har inte sett över friluftslivets riksintressen sedan riksintressesystemet infördes , vilket kan förklara att länsstyrelserna har svårast att använda dessa underlag. En översyn av riksintresset pågår dock som ska rapportera till regeringen . Översynen är ett uppdrag till myndigheten i 2012 års regleringsbrev och har framför allt till syfte att skydda friluftslivet. Ett av målen med översynen är att höja kvaliteten i beskrivningarna av områdena som utpekas som riksintresse för friluftslivet. har inte reviderat riksintresseunderlagen för kulturmiljövården . Då gick myndigheten tillsammans med länsstyrelserna igenom samtliga riksintressen i syfte att få till bättre och mer enhetliga beskrivningar. driver ett tvåårigt projekt med fokus på att ta fram vägledningar som ska stödja länsstyrelserna och kommunerna i deras hantering av riksintressena. gör ingen samlad revidering av riksintresseurvalet i samband med projektet men flera länsstyrelser har tagit initiativ till att se över riksintressen och de tillhörande underlagen. har som målsättning att se över sina riksintressen och att uppdatera riksintressena . anser att riksintresseunderlag är mer användbara än underlagen från och , se avsnitt 5.1.2. riksintressen kan ändå uppfattas som inaktuella trots att myndigheten kontinuerligt uppdaterar sina riksintresseanspråk. Det beror på att också pekar ut eventuella framtida vägar eller järnvägar som riksintresseanspråk. Dessa anspråk kan ligga kvar utan att riksintresset tas bort eller att det byggs en väg eller järnväg. Det finns flera fall där sådana planer funnits . Eftersom den exakta sträckningen bestäms först när planerna är finansierade pekar ut relativt breda korridorer som riksintresse. Korridorerna gör att det läggs en död hand över stora områden som omöjliggör eventuellt bostadsbyggande. STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE 5.2Boverket har inte samordnat sektorsmyndigheternas arbete med riksintresseunderlag ska samordna de statliga myndigheternas arbete med underlag om riksintressen.70 har i sin roll som samordnare inte gett sektorsmyndigheterna några generella råd om utformningen av riksintressebeskrivningarna eller tagit fram kriterier för hur utpekandet av riksintressen ska gå till. Det finns ingen miniminivå eller standard för hur sektorsmyndigheternas beskrivning av ett riksintresse ska se ut, hur värdet ska preciseras, hur underlaget ska vara utformat eller vad underlagen ska innehålla. Det finns inget nationellt register eller en samlad översikt över riksintressena. Länsstyrelserna ansvarar för kunskapen om samtliga riksintressen i respektive län. Ett problem med att försöka samla riksintressena är att alla sektorsmyndigheter inte själva har samtliga beskrivningar av sina riksintressen. har till exempel inte samlat sina riksintressebeskrivningar på myndigheten, utan beskrivningarna finns på länsstyrelserna. Enligt företrädare på är inte alla riksintressebeskrivningar digitaliserade och många finns endast i pärmar på länsstyrelserna. insatser för att samordna sektorsmyndigheternas arbete med underlag har varit begränsade . arbetade under större delen av aktivt med riksintressefrågan. Det pågick bland annat en diskussion om möjligheten att ta fram gemensamma kriterier för utpekande av riksintresse, men drog slutsatsen att detta inte var möjligt. träffade företrädare från myndigheterna som har till uppgift att peka ut områden som de bedömer vara riksintressen för att diskutera gemensamma frågor om riksintressena. Det handlade dock inte om att samordna arbetet med underlagen. Däremot har samarbetat med enskilda sektorsmyndigheter i vissa sakfrågor, exempelvis med om utpekanden av områden för vattenförsörjning och med om en handledning. har även samordnat de fyra trafikverkens utpekanden av riksintressen innan dessa myndigheter slogs ihop till en .