rfr · H10WRFR5 · 2013-12-12 00:00:00 — – En uppföljning av transportsystemets tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning 978-91-86673-65-9 Riksdagstryckeriet, , 2013 beslutade att godkänna transportpolitikens övergripande mål att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning i hela landet. Därutöver beslutade att godkänna ett funktionsmål om tillgänglighet och ett hänsynsmål om säkerhet, miljö och hälsa. Funktionsmålets precisering för tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning innebär att transportsystemet ska utformas så att det är användbart för personer med funktionsnedsättning. För att uppnå målet vidtar staten och andra aktörer olika åtgärder. beslutade att genomföra en uppföljning av resultaten av statens insatser för att förbättra transportsystemets tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Uppföljningen har genomförts av trafikutskottets uppföljningsgrupp. Un- derlagen till uppföljningen har tagits fram inom av sekretariatschefen och utvärderaren vid utskottsavdelningens utvärderings- och forskningssekretariat samt utskottsassistenten vid trafikutskottets kansli. Uppföljningsgruppen överlämnar härmed sin rapport där resultaten av uppföljningen redovisas. (FP), ordförande 2 Transportsystemet ......................................................och tillgängligheten 3.1.2 mål för funktionshinderspolitiken 3.1.3 Regeringens strategi för funktionshinderspolitiken 3.1.4 Andra strategier och handlingsplaner 3.1.5 Nationella planer för transportsystemet och FN - konventionen Regelverk för kollektivtrafik och tillgänglighet Myndigheter och andra aktörer 4 Insatser ....................................................för att förbättra tillgängligheten Allmänt om insatserna och resultaten Det nationellt prioriterade nätet av kollektivtrafik Trafik - och tillgänglighetsinformation Upplevda hinder inom järnvägstrafiken Åtgärder för tillgänglighetsanpassning av järnvägsstationer Assistans och ledsagning vid tågresor 6 Buss och spårvagn....................................................................................... Upplevda hinder inom buss och spårvagn.......................................... Upphandling av busstrafik ................................................................. Bussar och spårvagnar...................................................................... Busshållplatser och bussterminaler m.m. ......................................... Assistans och ledsagning vid bussresor............................................ Information vid bussresor................................................................. Upplevda hinder inom flygtrafiken .................................................. Assistans och ledsagning vid flygresor ............................................ Åtgärder för tillgänglighetsanpassning av flygplan och Inventering ............................................................av tillgänglighet Insatser .........................................................för ökad tillgänglighet Assistans ..............................................och ledsagning vid båtresor 9 Mål, regler . ...................................................................och resurser m.m Styrning .........................................................................genom mål Regelverk .....................................................för ökad tillgänglighet Resurser .......................................................för ökad tillgänglighet Uppföljning ............................................................och utvärdering 10 Ansvarsfördelning ..........................................................och samverkan 11 Regeringens ........................................resultatredovisning till 12 Uppföljningens ........................................iakttagelser och bedömningar Bilaga .................................................1 Exempel på hinder i reskedjan Bilaga 2 Det tidigare sektorsansvaret .................................................... Bilaga 3 bedömning avseende genomförandet av delmålen i den funktionshinderspolitiska strategin (2011– Bilaga 4 Tillgänglighetsanpassade fordon*, andel per län (procent) ..... Trafikanalys modell för uppföljning av kollektivtrafikens användbarhet för personer med funktionsnedsättning ..................... Program för studiebesök ............... Swedavias tillgänglighetsprojekt för alla ................. Uppföljningsgruppens bedömningar i korthet: Det finns fortfarande många hinder som försvårar resandet för personer med olika funktionsnedsättningar. Behoven och förutsättningarna varierar mycket beroende på de olika funktionsnedsättningar som resenärerna har. Trygghet är en central fråga för att kunna påbörja en resa. Det görs olika insatser för att öka tillgängligheten men detta arbete är i många delar okoordinerat och det finns mycket kvar att göra. Det är viktigt att hela resan ska fungera . Det är av vikt att frågan om kollektivtrafikens tillgänglighet hålls levande. Det finns tydliga mål och regler för tillgängligheten inom transportsystemet. Det är dock inte tillfredsställande att målen för när kollektivtrafiken ska vara tillgänglig flyttas framåt i tiden. Det behövs tydligare styrsignaler för att tillgänglighetsmålen ska kunna uppnås. Det är viktigt att resurser för tillgänglighetsarbete prioriteras och att aktörerna kan redovisa hur stora resurser som satsas på tillgänglighet, inte minst för att kunna värdera de insatser som görs. Det behövs förbättrad trafikinformation samt information om tillgänglighet i fordon och på bytespunkter. Det är viktigt att arbeta med att förenkla biljettköp. Ledsagningens finansiering inom tåg och buss bör ses över i syfte att uppnå en mer solidarisk finansieringsmodell. Det är inte tillräckligt tydligt vem som har ansvar för att samordna att transportsystemet görs tillgängligt för alla. Aktörernas roller och ansvar måste tydliggöras, inte minst för sjöfartsområdet. Det är viktigt att myndigheternas dialog med funktionshindersorganisationerna fortsätter att utvecklas. Kunskapen om resultaten av insatserna är begränsad. Det är viktigt att följa upp och utvärdera insatserna och vilka resultat de får för resandet och hur brukarna upplever transportsystemets tillgänglighet. Det är också viktigt att återrapporteringen förbättras av t.ex. vad som är tillgängligt respektive inte tillgängligt. Tillsynen inom området behöver stärkas och förtydligas, och rollfördelningen mellan myndigheterna måste tydliggöras. Det är viktigt att regeringen även fortsättningsvis redovisar och bedömer resultaten av de statliga insatserna till . Det skulle vara värdefullt om regeringen med utgångspunkt från de problem som har uppmärksammats i denna uppföljning redovisar fortsatta insatser och resultat, även utifrån ett brukarperspektiv. 2013/14:RFR5 SAMMANFATTNING Bakgrund, syfte och genomförande har vid olika tillfällen behandlat frågor som rör kollektivtrafiken för personer med funktionsnedsättning. Utskottet har framhållit betydelsen av dessa viktiga frågor och framfört att behovet av åtgärder för att göra kollektivtrafiken användbar för personer med funktionsnedsättning i grunden är en demokratifråga. Utskottet har även konstaterat att det finns mycket kvar att åtgärda för att förbättra tillgängligheten inom kollektivtrafiken för personer med funktionsnedsättning. Mot denna bakgrund och som en del i uppföljningen av transportpolitiska mål har trafikutskottet beslutat att närmare beskriva och analysera de statliga insatser som görs för att öka tillgängligheten till kollektiva färdmedel, i första hand tåg, buss, flyg och båt och vilka resultat dessa insatser får från ett brukarperspektiv. Frågor som rör t.ex. färdtjänst och riksfärdtjänst har inte ingått i denna uppföljning. Uppföljningen har i första hand varit inriktad på att belysa sådana insatser som görs för att förbättra tillgängligheten för personer som har rörelsenedsättning, synnedsättning eller hörselnedsättning. Uppföljningen har genomförts av en ledamotssammansatt uppföljningsgrupp som utsetts inom utskottet. Syftet med uppföljningen har varit att ge utskottet ett fördjupat kunskapsunderlag som kan användas i behandlingen av propositioner och motioner inom området. Frågor om tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning berör flera departement, myndigheter och andra aktörer. Uppföljningsgruppen ser därför framför sig att uppföljningen kan vara ett användbart underlag för både trafikutskottet och andra i den fortsatta utvecklingen av området. Möjligheter att resa med allmän kollektivtrafik Uppföljningen visar att utvecklingen av tillgängligheten inte är entydig. Det finns fortfarande flera problem för resenärer med olika former av funktionsnedsättningar. I uppföljningen har framkommit att tillgängligheten ser olika ut vad gäller buss, tåg, flyg och båt samt att möjligheten att byta mellan de olika trafikslagen upplevs som en svag länk. Uppföljningen visar att tillgängligheten ser olika ut i olika delar av landet samt att tillgängligheten i den allmänna kollektivtrafiken är bättre i storstadsområdena än i områden som är mer glesbefolkade. Uppföljningen visar att tillgänglighetsbegreppet är otydligt och tolkas olika av olika aktörer. Tillgänglighet ser olika ut i förhållande till de olika funktionsnedsättningar som finns. För den som har en funktionsnedsättning kräver resandet mycket planering och att resenären kan lita på att resan fungerar. Uppföljningen visar att det är svårt att få hela resan att fungera, och att detta handlar om allt från möjligheten att ta sig till och från hållplat- SAMMANFATTNING 2013/14:RFR5 sen, fordon, möjlighet att byta på stationer och hållplatser, till information, bemötande och möjlighet att köpa biljetter m.m. Allmänt är det enklare att resa i en redan invand miljö än i en ny. Där krävs ofta kompensatoriska insatser, t.ex. assistans och ledsagning för den som inte ser. Vilken typ av insatser som behövs varierar mellan olika trafikslag och funktionsnedsättningar. Den som t.ex. har rörelsehinder eller är gravt synskadad kan behöva någon form av stöd eller assistans eftersom det kan vara svårt att resa på egen hand. Det är olika aktörer som har ansvar för olika delar i färdkedjan. Om dessa inte samverkar innebär det att resandet försvåras för personer med funktionsnedsättning. Uppföljningen visar att det i många delar av arbetet med att tillgängliggöra transportsystemet fortfarande saknas ett hela-resan-perspektiv. Delar av en resa kan fungera, men problem uppstår när inte helheten fungerar. Den svagaste länken i reskedjan avgör hur tillgänglig en resa är. Exempelvis kan det vara svårt att ta sig fram till en hållplats. I uppföljningen har vikten av att förmedla trygghet framhållits. När det gäller resor med allmän kollektivtrafik sker dessa ofta i en stressig miljö. Om en chaufför kör en fullsatt buss eller spårvagn och en rullstolsburen person vill åka med kan den situationen kännas stressande för både passageraren och chauffören. Tidtabeller ska hållas, det blir färre hållplatser och mindre tid avsatt per hållplats. Om en chaufför blir sen kan det t.ex. innebära att en kommande rast blir kortare. Inom flyget är det ofta korta tider som flygplanen står på marken mellan flygningarna och det kan i sin tur innebära en utmaning när det gäller att hinna ta med passagerare med ledsagning utan att flyget försenas. De hinder som uppmärksammats inför en resa handlar bl.a. om att det har blivit svårare att köpa biljetter då biljettsystemen har blivit mer krångliga och att informationen är bristfällig när det gäller byten mellan olika transportslag. Till de svårigheter som har uppmärksammats i samband med resor hör bl.a. att rullstolsliftar, utrop och hörslingor inte fungerar. Många har också påpekat att bristen på information när det händer oväntade saker innebär problem. Här har det betonats att det är viktigt att stöd och information kan ges vid störningar. Det räcker t.ex. inte med högtalarutrop eftersom detta inte kan uppfattas av personer som har en hörselnedsättning. Mot bakgrund av vad som har framkommit i uppföljningen gör gruppen följande bedömningar när det gäller möjligheter att resa med allmän kollektivtrafik: Det finns många hinder som försvårar resandet för personer med olika funktionsnedsättningar och dessa hinder skapar otrygghet och gör att många drar sig för att resa. För många som har funktionsnedsättning är det fortfarande inte möjligt att kunna nyttja den allmänna kollektivtrafiken på lika villkor som övriga i befolkningen. Att få personer med funk- 2013/14:RFR5 SAMMANFATTNING tionsnedsättning använder kollektiva färdmedel kan bero på att trafiken inte är tillgänglig. Personer med funktionsnedsättning utgör inte en enhetlig grupp. Behoven och förutsättningarna varierar mycket beroende på de olika funktionsnedsättningar som resenärerna har. Skillnaden mellan olika personers funktionsnedsättningar är stora liksom funktionsnedsättningens konsekvenser för individen. Detta bör vara en viktig utgångspunkt för det fortsatta utvecklingsarbetet. Personer med olika funktionsnedsättningar reser mindre än befolkningen i stort. Detta innebär att det finns en risk för isolering och mindre deltagande i samhället, vilket är allvarligt. har en åldrande befolkning. Antalet äldre resenärer ökar, vilket i sin tur gör att kraven på transportsystemets tillgänglighet kommer att öka . Det är viktigt att betona att både kollektivtrafiken och resenärens möjlighet att ta sig från bostaden till transportmedlet är avgörande för att hela resan ska fungera. Det är oklart hur stor andel av dem som har olika funktionsnedsättningar som kan använda kollektivtrafiken. Det är viktigt att hålla frågan om kollektivtrafikens tillgänglighet levande och att tillgängligheten för personer med olika funktionsnedsättningar beaktas och kommer in i samhällsplaneringen på ett naturligt sätt. Det är vidare viktigt att tillgänglighetsperspektivet mer tydligt beaktas i olika processer, t.ex. i olika styrdokument och vid planering och genomförande av olika trafikprojekt. Det behövs förbättrad information om tillgängligheten i både fordon och på stationer, busshållplatser och terminaler m.m. och det finns behov av att tydliggöra vem som har ansvaret för att samla in och sprida sådan information. Det är viktigt att trafikinformationen är god för alla resenärer och då särskilt att den förmedlas på ett sådant sätt att resenärer med olika typer av funktionsnedsättningar kan tillgodogöra sig den. finns stora problem när det gäller möjligheten att köpa biljetter. Det är mycket viktigt att arbeta med att förenkla biljettköp för alla resenärer, inte minst för dem som har olika funktionsnedsättningar. Mål, regler och resurser har beslutat att målet är att transportsystemet är utformat så att det är användbart för personer med funktionsnedsättning. Dessutom har beslutat om mål för funktionshinderspolitiken. I samband med att regeringens strategi för funktionshinderspolitiken presenterades 2011 fick Transportstyrelsen, och i uppdrag att arbeta enligt tre delmål –2016. Staten har angett att tillgängligheten ska öka. För att uppnå detta sker styrning på olika sätt, bl.a. genom , nationell lag- SAMMANFATTNING 2013/14:RFR5 stiftning, mål, krav på myndigheter och ekonomiska styrmedel. Även om det finns såväl regelverk som mål och det avsätts resurser för ökad tillgänglighet visar uppföljningen att det fortfarande saknas ett helhetsgrepp som fokuserar på tillgänglighetsfrågorna. På nationell nivå finns inte någon myndighet som har ett övergripande ansvar. I uppföljningen har flera aktörer framfört att styrningen är svag och otydlig. mål om en tillgänglig kollektivtrafik för personer med funktionsnedsättning till 2010 uppnåddes inte. Uppföljningen visar att detta inte har lett till någon reaktion på statlig nivå i form av tydliga signaler till myndigheterna om att intensifiera insatserna. Myndigheterna inom trafikområdet har på uppdrag av regeringen definierat ett prioriterat nät av kollektivtrafik. Uppföljningen visar att målen för hur stor andel av järnvägsstationer och busshållplatser som ska vara åtgärdade har ändrats efter hand. När det stod klart att det ursprungliga målet om en tillgänglig kollektivtrafik inte skulle nås till 2010 ändrades målet till att av stationerna och bytespunkterna skulle vara åtgärdade till 2010. Därefter har målen åter ändrats. Det nya målet är att av stationerna och av busshållplatserna ska vara färdiga till 2016. Samtliga stationer och busshållplatser ska vara åtgärdade till 2021. hade av stationerna och av busshållplatserna i det prioriterade nätet åtgärdats. När det gäller båtterminaler och bryggor i det prioriterade nätet för kollektivtrafik visar uppföljningen att det saknas en samlad information om bytespunkternas status. När det gäller flyget visar uppföljningen att samtliga svenska flygplatser uppfyller de krav om tillgänglighet som ställs av EU. Det kan dock noteras att det inte är säkert att det finns ett fungerande nät av övrig kollektivtrafik som ansluter till flygplatsen. Det finns många olika regler som tas fram av ett flertal aktörer. I uppföljningen har framförts att bl.a. om passagerares rättigheter har varit viktiga och påskyndat arbetet med tillgänglighetsfrågor. Genom att EU- reglerna ställer tydliga krav har de drivit på tillgänglighetsarbetet och haft en positiv påverkan. är uppdelat på olika trafikslag, medan har en trafikslagsövergripande ansats. har kommit för olika trafikslag, varför kraven ser olika ut för tåg, buss, flyg och båt. Uppföljningen visar att det finns ett flertal exempel på oklarheter i regelverken, t.ex. hur begreppen stationsförvaltare och fullt tillgängliga bytespunkter ska tolkas. Det finns inte någon myndighet som känner ansvar för att ta fram nationella definitioner. I uppföljningen har framkommit exempel på att regelverken ibland kan gå på tvärs mot varandra. Ett sådant exempel är säkerhetsbetingade byggnadsregler för fartyg som försvårar tillgängligheten, t.ex. kravet på höga trösklar. Ett annat exempel som har uppmärksammats är att det i regelverken ställs krav på tillgänglighetsanpassningar när det gäller omfattande ombyggnationer 2013/14:RFR5 SAMMANFATTNING eller inköp av nya fordon men att det inte finns motsvarande krav på tillgänglighetsanpassningar när det gäller användning av befintliga fordon. Kollektivtrafiklagen ställer krav på att de regionala trafikförsörjningsprogrammen ska innehålla en redovisning av tidsbestämda mål och åtgärder. De uppföljningar som har genomförts av trafikförsörjningsprogrammen visar att redovisningen av tillgänglighet ser olika ut i de olika regionala programmen. Det finns inte några nationella riktlinjer för arbetet för att åstadkomma ett tillgängligt transportsystem. Uppföljningen visar att olika aktörer i olika regioner gör på olika sätt. Detta innebär att t.ex. busshållplatser och ledstråk kan utformas på olika sätt i olika kommuner eller regioner. Kommunerna har svårt att ta fram egna standarder. I upphandlingar av kollektivtrafik ställs krav på tillgänglighet. Olika regionala kollektivtrafikmyndigheter kan ställa olika krav på tillgänglighet. I uppföljningen har framförts att entreprenörer ibland upplever att det ställs hårdare krav i vissa upphandlingar och att dessa krav ibland är hårdare än regelverkets krav. Den nya kollektivtrafiklagen innebär att trafikföretag fritt får etablera kommersiell kollektivtrafik. Uppföljningen visar att det upplevs som otydligt vilka krav på tillgänglighet och användbarhet som kan ställas på den avreglerade marknaden för kollektivtrafik. Det finns inte samma krav på tillgänglighet som i den trafik som upphandlas av regionala kollektivtrafikmyndigheter. I uppföljningen har framförts exempel på problem vad gäller kommersiell trafik som inte är tillgänglig. Det finns inte någon öronmärkning av statliga medel som ska satsas på tillgänglighetsanpassning. Den statliga finansieringen av insatser för att öka tillgängligheten sker inom ramen för den budget som beslutats i de nationella planerna för transportsystemet och de anslag som får. Prioriteringen av resurser till olika insatser utgår från de nationella planerna som beslutas av regeringen. Olika aktörer menar att dessa inte ger någon tydlig signal om att kollektivtrafikens tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning ska prioriteras. Vidare har olika aktörer påtalat behovet av en egen pott med pengar för att lyfta fram tillgänglighet separat från bl.a. trafiksäkerhet och miljö. Det fanns tidigare öronmärkta medel till tillgänglighetsarbete, vilket också gav ett relativt högt antal åtgärder. I uppföljningen har framförts att hur mycket resurser som satsas på tillgänglighetsanpassningar är en prioriteringsfråga, där kostnaden för en tillgänglighetsinsats måste vägas mot andra typer av insatser. Vid prioriteringsdiskussioner kan det vara svårt att komma fram till att prioritera tillgänglighet i förhållande till andra angelägna områden. I uppföljningen har även framhållits att den statliga medfinansieringen har varit positiv för tillgänglighetsarbetet. Uppföljningen visar att det inte finns några uppgifter om hur stora resurser som sammanlagt satsas på tillgänglighetsarbete inom trafikområdet. Ingen myndighet eller annan aktör som har kontaktats i uppföljningen har kunnat redovisa uppgifter om detta. Flera aktörer menar att det är mycket svårt att SAMMANFATTNING 2013/14:RFR5 säga hur mycket pengar som har avsatts till insatser för att förbättra transportsystemets tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Det går ofta inte att särredovisa dessa kostnader eftersom de ingår i olika projekt som och andra arbetar med. I uppföljningen har framförts att en relevant fråga att ställa när det gäller resurser till förbättrad tillgänglighet är hur mycket man sparar på att tillgängliggöra i stället för att fokusera på hur mycket anpassning kostar. Flera har pekat på att kostnaderna är högre för att tillgängliggöra den befintliga kollektivtrafiken genom ombyggnationer än om man redan från början hade byggt tillgängligt eftersom extrakostnaderna inte uppskattas vara lika stora. Delar av branschen är skeptiska till kraven på att allt ska vara tillgängligt eftersom det upplevs vara kostnadsdrivande. Från en del trafikföretag ifrågasätts också varför stora resurser ska satsas på passagerare som inte åker kollektivt. När det gäller den interna styrningen inom har det i uppföljningen kommit fram att man avser att använda samma modell för tillgänglighetsarbetet som den man använder för väg- och tågtrafiksäkerhetsarbetet, dvs. att ta fram indikatorer och genomföra resultatkonferenser för att följa upp resultaten. Mot bakgrund av vad som har framkommit i uppföljningen gör gruppen följande bedömningar när det gäller styrning av insatser. Det finns mål och regler för tillgängligheten inom transportsystemet. Det behövs dock tydligare styrsignaler till myndigheterna för att tillgänglighetsmålen ska kunna uppnås. Arbetet med det prioriterade nätet har gått långsammare än vad som ursprungligen var planerat. Även om insatserna har fortsatt efter 2010 går utvecklingen långsamt, kanske särskilt inom det statliga området. Det är inte tillfredsställande att målen för när kollektivtrafiken ska vara tillgänglig flyttas framåt. Avsaknaden av sammanställningar på nationell nivå som visar hur stora resurser som satsats på tillgänglighet i transportsystemet för personer som har funktionsnedsättning gör att det är svårt att värdera de insatser som görs. Det är viktigt att hitta nationella standarder och att minimera utvecklingskostnader. Det finns en stor flora av regler, riktlinjer och olika lösningar för t.ex. hur busshållplatser kan utformas som det saknas en gemensam standard. Då det inte finns en nationell enhetlighet innebär det en risk för att det i stället blir leverantörernas lösningar som genomförs. Det kan bli samhällsekonomiskt kostsamt om det ställs olika krav i olika regioner.