rir · H1B513 · 2013-11-11 00:00:00 — – från jordbruksstöd till landsbygdsstöd? Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Landsbygdsprogrammet – från jordbruksstöd till landsbygdsstöd? har granskat om regeringen och berörda myndigheter effektivt har verkat för att nå målen för EU:s landsbygdsprogram. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Landsbygdsdepartementet, , , , , , , , , , , , , , Svenska , Arbetsförmedlingen samt länsstyrelserna i , ,, , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsledare och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. , , , Tillväxtanalys, , , , , , Svenska , Arbetsförmedlingen och samtliga länsstyrelser Granskningens syfte och revisionsfrågor 2 Om Landsbygdsprogrammet och dess effekter Beredningsprocessen för programmets budget Resultat från tidigare uppföljning och utvärdering 3 Regeringens fördelning av medel Fördelningen har främst styrts av andra faktorer än målen och behoven Fördelningsprocessen har inte varit transparent Miljöersättningarna är trubbigt utformade Utländska exempel på miljöersättningar som är mer riktade mot miljönytta 4 och regeringens styrning Otydligt hur de övergripande målen ska tillämpas Preciseringar i principiella frågor saknas Precisering av programmets övergripande mål saknas Missuppfattning om programmets syfte och målgrupper Målen används olika i de regionala genomförandestrategierna Få initiativ för att ta till vara synergier Svårt att använda de nationella horisontella prioriteringarna Andra mål och prioriteringar styr Kunskaper om programmets effekter används inte LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? 5 Samordning på central nivå Många myndigheter och departement med relevant expertkompetens Litet utbyte av expertkunskaper mellan departementen Litet utbyte mellan och andra expertmyndigheter 6 Länsstyrelsernas arbete med att nå ut med stöden Stora skillnader i budgetutnyttjande Många tänkbara sätt att nå olika målgrupper bättre 7 slutsatser och rekommendationer Processen för fördelning av medel har inte varit ändamålsenlig Programmet styrs inte i tillräcklig utsträckning utifrån målen Den centrala samordningen brister Länsstyrelserna når inte alla målgrupper Styrdokument, genomförandet av Landsbygdsprogrammet Kompletterande metodbeskrivning, revisionsfråga 4 har granskat om regeringen och berörda myndigheter effektivt verkat för att nå målen för Landsbygdsprogrammet. övergripande slutsats är att det finns många möjligheter att förbättra måluppfyllelsen. Målen har i begränsad utsträckning varit styrande för programmet i planering, i fördelning av medel och i genomförandet. Vidare brister återkopplingen av programmets resultat och effekter i senare led. Följden har blivit att programmet har haft svårt att inom givna resurser bidra till vissa mål om bland annat miljö och sysselsättning. En annan viktig slutsats är att förändringen av programmet från jordbruksstöd till landsbygdsstöd har varit trög. Endast en liten mängd stödmedel har avsatts till åtgärder utanför jordbrukssektorn och arbetet med att nå ut till olika målgrupper utanför jordbrukssektorn har inte varit tillräckligt prioriterat på länsstyrelserna. Landsbygdsprogrammet omfattade –2013 . Programmet är ett EU-program som till hälften finansieras av EU-medel och till hälften av medel från statsbudgeten. Ett nytt Landsbygdsprogram för perioden –2020 väntas träda i kraft och granskning kan ge underlag till utformning och genomförande av det nya programmet. Motiv: Utvecklingen i går mot att befolkningen mer och mer koncentreras till storstadsregioner. Arbetslösheten på landsbygden är högre än i storstadsregionerna och avstånden till service på landsbygden ökar. Vidare minskar antalet jordbrukare. Den biologiska mångfalden i odlingslandskapet minskar också. Landsbygdsprogrammet är ett av statens viktigaste medel för en hållbar samhällsutveckling på landsbygden. Men för att programmet ska bidra till en positiv utveckling i enlighet med EU:s och regeringens intentioner måste det inriktas och implementeras på rätt sätt. uppföljning och utvärdering av programmet tyder på att programmet inte når sina mål för sysselsättning och miljö. Syfte: Utgångspunkten för granskningen har varit att undersöka orsakerna till svårigheterna att nå målen med Landsbygdsprogrammet. Granskningen har inriktats på regeringens fördelning av programmets medel, regeringens och styrning, Landsbygdsdepartementets och samordning med andra departement och myndigheter samt länsstyrelsernas arbete med att nå ut med stöden LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? till potentiella målgrupper. Denna inriktning valdes på grund av att tydliga problemindiaktioner inom dessa områden identifierades i granskningens förstudie. Avgränsningar: Granskningen har inte omfattat den så kallade Leaderdimensionen, en metod för att flytta ner hanteringen av stöd till lokal nivå och som omfattar en relativt liten del av programmet. Inte heller de skogsrelaterade stöden som går genom och de stöd som handläggs av har ingått i granskningen. Genomförande: Granskningen bygger på dokumentstudier, analyser av statistik från och intervjuer med tjänstemän på departement, myndigheter och länsstyrelser samt med olika aktörer som är berörda av programmet. Mål och behov har inte varit tillräckligt styrande Granskningen visar att Landsbygdsprogrammets mål och landsbygdens identifierade behov i liten utsträckning har styrt fördelningen av programmets medel. Det medför en risk att programmets medel inte fördelats i enlighet med Europeiska rådets förordnings bestämmelser om att Landsbygdsprogrammet ska utformas utifrån landsbygdens starka och svaga sidor, målen med programmet och en strategi för att dra nytta av starka sidor eller åtgärda svaga sidor. Regeringen har inte analyserat vilka insatser inom programmet som kan vara mest effektiva för att nå programmets mål om företagande, tillväxt och sysselsättning, vilket annars hade kunnat vara ett viktigt underlag för fördelningen. Regeringens fördelning av medel har gett ett försteg till jordbrukssektorn. En stor del av medlen, , har fördelats till åtgärder för bättre miljö och markförvaltning där nästan enbart jordbrukssektorn är målgrupp. har fördelats till åtgärder för att främja jordbrukets konkurrenskraft. Åtgärder för landsbygdens utveckling i stort har fått en mindre del av budgeten, . Åtgärder som syftar till att lokalt förankra stöden har fått av budgeten. Att en stor del av budgeten fördelats till åtgärder för en bättre miljö är i enlighet med den uttalade prioriteringen att miljöåtgärder bör väga budgetmässigt tungt i programmet. I granskningen har det dock framkommit att miljöstöden i hög grad kännetecknas av generella arealbaserade ersättningar som begränsar möjligheten att styra medlen dit de gör mest nytta för miljön. Såsom miljöstöden är utformade nu binder de upp stora delar av programmets medel. Några av miljöstöden har också stora så kallade dödviktsförluster1 och ersättningen till vallodling kan till och med ha negativa miljöeffekter. Andra miljöstöd som exempelvis betesmarksstödet har 1 Enkelt uttryckt menas med dödviktsförluster i det här fallet att marker skulle brukats på samma sätt även utan stöden. visserligen en förbättringspotential men har i huvudsak haft goda effekter för miljön i odlingslandskapet. Som helhet bedömer ändå att de stora arealbaserade ersättningarna är ett trubbigt instrument för att effektivt bidra till miljömålen och att den nuvarande modellen är en bidragande orsak till svårigheten att nå de miljömål som är relevanta för Landsbygdsprogrammet. Åtgärder där jordbrukarnas ersättningar i högre grad anpassas efter vilken miljönytta som åstadkoms kan vara ett mer effektivt alternativ. kan också konstatera att regeringen har fördelat dubbelt så mycket medel till företagsstöd till jordbrukssektorn som till åtgärder som syftar till att utveckla hela landsbygdens ekonomi, trots att jordbrukets potential att bidra till ökad sysselsättning i bedöms som begränsad, även om stöd till sektorn sannolikt bibehåller arbetstillfällen. konstaterar vidare att regeringen har fördelat minsta möjliga del av budgeten till åtgärder för landsbygdens utveckling då fördelningen ligger mycket nära EU:s minimigränser. I granskningen har det framkommit att det finns en uppfattning att de areella näringarna, särskilt jordbruket, har en stor betydelse och utgör en infrastruktur för landsbygdens ekonomi och miljö. menar dock att det saknas kunskap om huruvida så är fallet. samlade bedömningen är därför att det finns en risk att fördelningen begränsar programmets möjligheter att bidra till fler jobb, särskilt eftersom det saknas analyser av vilka åtgärder som effektivt främjar företagande, tillväxt och sysselsättning på landsbygden. Bristande transparens i fördelningsprocessen Granskningen visar att processen för att fördela medel inom programmet inte har varit transparent. Analyser och underlag som ligger till grund för hur åtgärder inom programmet ska bidra till målen saknas i stor utsträckning. Regeringen har inte visat vilka ställningstaganden som har legat till grund för den valda fördelningen. Det har framförts misstankar från många håll under granskningen om att särintressen fått stort genomslag på fördelningen. har inte haft möjlighet att närmare granska underlaget för dessa uppfattningar. Men konstaterar att jordbrukets organisationer har väl utvecklade former att påverka Landsbygdsprogrammets utformning, som andra intressegrupper är sämre organiserade när det gäller landsbygdsfrågor. I kombination med att processen inte varit transparent och en komplex bidragsstruktur, medför detta en risk att jordbrukssektorns intressen fått starkt genomslag i utformningen av programmet. LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? Programmets genomförande styrs inte i tillräcklig utsträckning utifrån målen Av de totalt som programmet omfattar finansieras hälften via EU och hälften av svenska staten. Länsstyrelserna är de mest centrala aktörerna för att programmet ska genomföras effektivt och i enlighet med målen. De har också en viktig roll på regional nivå att inrikta programmet utifrån regionala förutsättningar. Det är därför naturligt att länsstyrelserna har en stor grad av frihet att anpassa programmet efter skiftande regionala förutsättningar. Granskningen har dock visat att det är otydligt hur målen ska tillämpas. Regeringen preciserar inte samlat vilka de europeiska och nationella målen för programmet är och huruvida målen ska vara bedömningskriterier vid beslut. Granskningen visar också att det i många frågor av principiell karaktär saknas vägledning. Ett exempel är hur åtgärder inom programmet ska bidra till Landsbygdsprogrammets övergripande mål om hållbar utveckling. I granskningen har det framkommit att flera länsstyrelser upplever att det är otydligt hur målet ska tillämpas i handläggningen. På en teoretisk nivå ska alla dimensioner av hållbarhetsbegreppet vara uppfyllda: miljömässig, ekonomisk och social hållbarhet. Men det är inte tydligt för handläggare och beslutsfattare på länsstyrelserna hur ansökningar konkret ska bidra till målet. Det har till exempel gett upphov till olika tolkningar av om hållbarhetsbegreppets alla dimensioner ska ingå som bedömningsgrund för ansökningar om stöd eller om bara någon av dimensionerna ska göra det. Det medför i sin tur en risk att hållbarhetsmålet inte genomsyrar hela programmet. Andra principiella frågor där preciseringar saknas: frågan om vilka sektorer inom jordbruket som kan få stöd; huruvida företag med den egna regionen som marknad kan få stöd; hur stora stödbelopp som kan komma i fråga vid investeringar; och huruvida företag i redan välutvecklade turismområden kan få stöd för turismsatsningar. Det riskerar leda till att nationella mål i programmet inte får tillräckligt genomslag och till ineffektivet när varje länsstyrelse måste utreda och ta ställning till samma typ av frågor. Länsstyrelserna handlingsutrymme är centralt för att de ska kunna genomföra sitt arbete effektivt och i enlighet med programmets intentioner om till exempel regional anpassning. Granskningen visar dock att i många avseenden styr relativt detaljerat hur länsstyrelserna ska genomföra sitt arbete vad gäller till exempel formalia och processer i ärendehanteringen som det är oklar vad som gäller i viktiga principiella frågor. Detta tyder på att gränsdragningen inte är tydlig mellan vilket handlingsutrymme länsstyrelserna har och vilken roll har som förvaltande myndighet av Landsbygdsprogrammet. Granskningen visar att så kallade nationella horisontella prioriteringar som till exempel jämställdhet, integration och klimat inte har fått genomslag i programmet, trots en stor medvetenhet om dem bland ansvariga myndigheter. Detta bekräftas också i kartläggning av Landsbygdsprogrammets effekter på mångfalden. bedömning är därför att de horisontella prioriteringarna inte fungerar som verktyg för att programmet ska bidra till exempelvis ökad jämställdhet, integration och för att nå klimatmålen. En jämförelse kan göras med regeringens satsningar på exempelvis Matlandet, biogas och bredband. För dessa satsningar har medel öronmärkts inom Landsbygdsprogrammet. Det visar vilka möjligheter det finns till en mer aktiv styrning av programmet mot prioriterade frågor. Granskningen visar också att potentiella synergier mellan åtgärder inom programmet utnyttjas i liten utsträckning. Till exempel används inte miljöersättningarna aktivt som medel för att även generera nya jobb. På samma sätt används tillväxt- och sysselsättningsskapande åtgärder inte som medel för att även bidra till miljömålen. Att horisontella prioriteringar inte får genomslag och att synergier inte tas till vara är exempel på att programmet till stor del fungerar stuprörsvis. Brist på lärande och återkoppling av ny kunskap till programmet Inom Landsbygdsprogrammet finns ett omfattande uppföljnings- och utvärderingssystem där programmets resultat och effekter regelbundet analyseras. Granskningen visar dock att regeringen och ofta inte tar hand om de slutsatser och förslag på förbättringar som utvärderingar av programmet påtalat. Detta gäller också i sådana fall där ersättningar varit utformade på samma sätt under flera programperioder, och där flera olika utvärderingar har dragit likartade slutsatser. Trots omfattande kritik från forskare har exempelvis ersättningen till vallodling fått fortsätta oförändrad . Länsstyrelserna har begränsad tillgång till kunskap om vad Landsbygdsprogrammet leder till i deras län. Detta beror både på att utvärderingarna inte genererar kunskap om effekter på länsnivå, och på att inte systematiskt rapporterar data länsvis. Bristen på enhetlig länsvis rapportering av effekter och resultat innebär också att en potential för lärande mellan olika län går förlorad. Med bättre tillgång till sådan kunskap skulle goda exempel lättare kunna spridas mellan länsstyrelser. Andra mål och regler får starkt genomslag på bekostnad av programmets mål I granskningen framkommer att det finns administrativa krav och mål som inte är en del av programmet men som får starkt genomslag på programmet, i brist på en tydlig målstyrning. Sådana mål och krav är administrativa regler, krav på korta LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? handläggningstider och förenklingsåtgärder för handläggare och brukare. Vidare finns en stark drivkraft hos regeringen och myndigheterna att satsa på åtgärder med en förutsebar efterfrågan och lite administration för att säkerställa att programmets medel utnyttjas. Det är givetvis viktigt att följa regler, förkorta handläggningstider och att genomföra förenklingsåtgärder. Men det får inte ske genom att avstå från åtgärder som är administrativt svårare att hantera men som effektivt skulle kunna bidra till programmets mål. Den centrala samordningen brister Landsbygdsprogrammet är sektor- och politikövergripande och förutsätter att expertkompetens inhämtas från olika delar i statsförvaltningen. Granskningen visar dock att expertkompetens på central nivå inte har tagits till vara fullt ut. Det har varit svårt att granska huruvida expertkompetens har inhämtats mellan departementen eftersom det saknas dokumentation från denna process. Men den empiri har tyder på att samordning av programmet mer varit inriktad på att förhindra överlappningar än att inhämta expertkunskaper. Inga kunskaper om hur till exempel sysselsättningsskapande åtgärder bäst utformas har inhämtats av Landsbygdsdepartementet från andra departement. På myndighetsnivå visar granskningen att inte har utnyttjat expertkomptens tillräckligt från myndigheter såsom , Tillväxtanalys, Arbetsförmedlingen, Svenska ESF- rådet och om hur Landsbygdsprogrammet kan bidra till ökad tillväxt. Det gäller till exempel vilka satsningar på småföretagande, innovation, turism och service som kan fungera för att nå tillväxt- och sysselsättningsmål på landsbygden. Länsstyrelserna når inte alla målgrupper Statistik från om Landsbygdsprogrammets budgetutnyttjande och intervjuer med tjänstemän på länsstyrelserna visar sammantaget att programmet har svårigheter att nå grupper utanför jordbrukssektorn. Skillnaderna i vilken utsträckning man lyckas nå ut är också stor mellan länsstyrelserna. Granskningen visar att en viktig förutsättning för att nå ut till målgrupper utanför jordbrukssektorn är en aktiv marknadsföring, något som borde ha förutsatt ett behov av och säkerställt att länsstyrelserna prioriterade. Att programmet inte fullt ut når potentiella målgrupper har enligt bedömning försämrat förutsättningarna för att nå mål om ökad sysselsättning och livskvalitet på landsbygden. rekommenderar regeringen och att vidta följande åtgärder för att förbättra Landsbygdsprogrammets måluppfyllelse under den kommande programperioden –2020. i större utsträckning utgå från programmets mål och landsbygdens identifierade behov i fördelningen av programmets budget och säkerställa att målen preciseras för myndigheternas arbete med programmet överväga att förändra miljöersättningarnas utformning så att de mer effektivt bidrar till relevanta miljömål säkerställa att expertkompetens från hela statsförvaltningen utnyttjas så att viktiga kunskaper tas tillvara om hur programmets åtgärder effektivt når målen tydliggöra rollfördelningen mellan och länsstyrelserna i syfte att förbättra måluppfyllelsen och undvika dubbelarbete förbättra de resursmässiga förutsättningarna för handläggande och beslutande myndigheter (länsstyrelserna, , och i viss mån ) att nå ut med stöden till programmets potentiella målgrupper tillsammans med regeringen verka för att målen för myndigheternas arbete med programmet tydliggörs säkerställa att länsstyrelserna, och når ut till programmets alla målgrupper LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? Landsbygdsprogrammet finansieras av EU och svenska staten. Programmets åtgärder medfinansieras även med regionala och lokala medel. Ramarna för programmet bestäms av EU och programmet regleras genom EU-lagstiftning. Det finns ett stort handlingsutrymme på nationell nivå att utforma och inrikta programmet utifrån svenska mål, behov och intressen. Landsbygdsdepartementet är ansvarigt departement och () är förvaltande myndighet för Landsbygdsprogrammet. Tillsammans med ansvarar länsstyrelserna, , och lokala genomförandegrupper för genom-förandet av programmet. Det övergripande målet är en ekonomiskt, ekologiskt och socialt hållbar utveckling av landsbygden. Till har regeringen anfört att Landsbygdsprogrammets övergripande strategiska inriktning är ett fokus på åtgärder som främjar företagande, tillväxt och sysselsättning på landsbygden och som stärker lantbrukets konkurrensförmåga, en hög miljöambition med hänsyn till miljökvalitetsmålen och att en helhetssyn på landsbygdens natur- och kulturmiljövärden som bas för utveckling och tillväxt skall eftersträvas. Vidare ska en helhetssyn på landsbygden eftersträvas i planering och genomförande. Samordning och synergier mellan olika insatser skall stärkas. Landsbygdsprogrammet 2007–2013 är indelat i fyra axlar. För varje axel finns ett mål och inom varje axel finns åtgärder som var och en har specifika mål. Exempel på åtgärder är ersättningar till miljö- och markförvaltning, stöd till modernisering av jordbruket, stöd till unga jordbrukare och stöd till turism och mikroföretagande på landsbygden. I den svenska utformningen av Landsbygdsprogrammet är ersättningar till miljö- och markförvaltning de budgetmässigt största åtgärderna och omfattar av budgeten. Åtgärder som ska bidra till exempelvis småföretagande och höjd livskvalitet på landsbygden omfattar . Urbaniseringen, det vill säga inflyttningen från landsbygd till stad, beskrivs ofta i samhällsdebatten som ett växande problem i hela världen. Effekterna av urbaniseringen berör inte bara landsbygden utan lika mycket de expanderande städerna.2 Enligt är det EU-land där urbaniseringen är starkast just nu.3 EU:s Landsbygdsprogram syftar till att genom stöd förbättra förutsättningarna för att bo och arbeta på landsbygden och göra landsbygden mer attraktiv. Förbättrad miljö och livskvalitet, fler jobb och bättre förutsättningar för företagande och tillväxt på landsbygden är några av de mål som Landsbygdsprogrammet ska bidra till. Det övergripande målet för Landsbygdsprogrammet är en hållbar utveckling. Ramarna för programmet beslutas av EU. Stöden regleras av EU-lagstiftning och programmet har både EU-gemensamma mål och nationella mål. har på nationell nivå stort handlingsutrymme att inrikta och utforma programmet utifrån svenska mål, behov och intressen. Utöver EU-mål och nationella mål kan också regionala mål formuleras. Totalt omfattar Landsbygdsprogrammet –2013 och det finansieras till hälften av EU, och till hälften av svenska staten. Programmets åtgärder kan också medfinansieras av till exempel kommunala och regionala medel. Landsbygdsprogrammet är en del av jordbrukspolitiken. Den positionen i den europeiska diskussionen om jordbrukspolitikens inriktning är att subventionerna av jordbruket bör minskas och att jordbruket bör anpassas till marknadsmässiga villkor. Landsbygdsprogrammet är ett sätt att bredda jordbrukspolitiken och låta den finansiera bredare mål om hållbar utveckling på landsbygden, istället för att vara ett branschstöd till jordbruket.4 Det som var jordbruksstöd skulle omvandlas till landsbygdsstöd. Landsbygdsprogrammet är brett, vänder sig till landsbygden i stort och ska bidra till många olika mål. Därför är programmet sektor- och politikområdesövergripande och involverar därmed många statliga, regionala och lokala aktörer. Landsbygdsdepartementet är ansvarigt departement för programmet och () är förvaltande myndighet. 2Se till exempel () Urbanisering bakom översämningar, Allt om vetenskap () Befolkningscentra som svämmar över sina breddar: De snabbväxande storstäderna. 3Eurostat (2012) release intermediate-rural regions. 4Landsbygdsdepartementet (2011) Kommenterad dagordning inför jordbruks- och fiskerådet . LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? ansvarar länsstyrelserna, , och lokala genomförandegrupper, som bildats genom programmet, för att genomföra programmet. Utvecklingen i går mot att befolkningen mer och mer koncentreras till storstadsregioner. Arbetslösheten på landsbygden är högre än i storstadsregionerna och avstånden till service på landsbygden ökar. minskar antalet jordbrukare. Även den biologiska mångfalden i odlingslandskapet minskar.