rir · H1B52 · 2013-02-21 00:00:00 — Korruptionsrisken uppkommer när personer, företag eller organisationer försöker påverka tjänstemän att medvetet godkänna felaktiga inbetalningar. Tillsyn, brottsutredning och forskning Många statliga myndigheter bedriver undersökande arbete som får konsekvenser för individer, företag och organisationer. Incitamenten för att undgå eller påverka utfallet av detta arbete kan leda till att en extern part försöker påverka tjänstemän att snedvrida undersökningens utfall. Känslig eller strategisk information Den omfattande information som många myndigheter har om enskilda och om myndigheter och företag kan vara av värde för utomstående. Risker för korruption består i att en extern part försöker påverka tjänstemän att lämna ut information, antingen om myndigheten eller om något annat. En del myndigheter utfärdar eller förnyar tillstånd och certifikat som ger olika fördelar eller möjligheter för individer och företag. Korruptionsrisker kan uppstå om en extern part försöker påverka tjänstemän att på felaktiga grunder utfärda – eller inte utfärda – ett tillstånd eller ett certifikat. Tabell 1 Riskområden för korruption enligt FISK-myndigheterna Tillsyn, brottsutredning och forskning Känslig eller strategisk information Ej tillämpligt – risker saknas Källa: enkät till 65 myndigheter. Not: Svar från 64 myndigheter. Myndigheterna har kunnat identifiera mer än ett riskområde. Summan uppgår därför till mer än 64 myndigheter och . Vi har bett de 65 myndigheter som ska följa FISK att bedöma inom vilka av dessa områden de anser att det finns risker för korruption (tabell 1). av myndigheterna anser att det finns korruptionsrisker inom upphandling och inköp. ser risker inom utbetalningar. Övriga riskområden identifieras av en mindre andel av myndigheterna. En myndighet anser att det inte finns några risker för korruption inom deras verksamhet. Baserat på riskanalysen bör myndigheterna genomföra åtgärder som begränsar riskerna för korruption. Ett antal åtgärder kan vidtas för att förebygga risker, beroende på vilka risker verksamheten är utsatt för.77 Tydliga regler för hur tjänstemän ska agera i sitt myndighetsutövande är viktiga för att motverka oklarheter om vad som kan räknas som korruption. Genom att tjänstemän arbetar två och två så att mer än en person har insyn i arbetet minskar utrymmet för korruption. En viss rotation på utsatta positioner inom myndigheten innebär ett skydd mot de risker för korruption som uppstår i externa kontakter. Ett väl utarbetat kontrollsystem är ett av de främsta sätten att upptäcka och avskräcka från korruption. Genom att utbilda de anställda om till exempel myndighetens riktlinjer eller etiska dilemman ökar medvetenheten om hur tjänstemän bör bete sig. Tillgängliga chefer som stödjer de anställda i svåra ärenden och uppmärksammar förändringar hos tjänstemän eller på arbetsplatsen är viktigt för att förebygga korruption. 77 Se bland annat Brå (2007) s. 130–143. STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION Figur 2 visar de förebyggande åtgärder som myndigheterna har angett att de tar. Förebyggande åtgärder hos myndigheterna Procent (%) Källa: enkät till 65 myndigheter. Not: Svar från 65 myndigheter. 3.3.1Riktlinjer och policyer är en vanlig åtgärd För att motverka oklarheter om vad som kan räknas som korruption bör myndigheterna införa tydliga regler och sprida kunskapen om dessa regler till hela organisationen.78 Riktlinjerna bör vara verksamhetsanpassade och klargöra vilka högriskområdena för korruption är och hur de anställda kan undvika dessa. Som figur 2 visar har alla utom en riktlinjer och policydokument som en förebyggande åtgärd mot korruption. Riktlinjer har myndigheterna alltså oavsett vilka riskområden de har identifierat eller om de alls har analyserat riskerna för korruption. 3.3.2Många kontroller av utbetalning, färre IT- och informationskontroller Ett väl utarbetat kontrollsystem kan upptäcka, men också avskräcka från korruption. Urvalet av kontroller kan göras slumpmässigt, när det finns indikationer på att något är fel eller vara riskbaserat.79 En myndighet kan också genomföra generella kontroller som inte bara är inriktade mot korruption, utan till exempel mot medarbetare med dålig ekonomi eller medarbetare som är kraftigt skuldsatta. 78Brå (2007) s. 130. 79Brå (2007) s. 139. Enligt enkät till myndigheterna har nästan alla svarat att de har utbetalningskontroller och två tredjedelar att de har IT- och informationskontroller i verksamheten (se figur 2). Särskilt utbetalningskontroller används där de behövs mest. Alla utom två av myndigheterna som anser att de har risker inom upphandling och inköp samt utbetalning av pengar har utbetalningskontroller. Bland de 14 myndigheter som har indikerat att känslig information är ett riskområde, saknar däremot fyra av dem IT- och informationskontroller. 3.3.3Många använder fyra ögon-principen En effektiv förebyggande åtgärd är att tjänstemän inte handlägger ärenden ensamma. Om attestering, beslut, kontroll, tillsyn, inspektion och andra liknande uppgifter kan göras av personer som arbetar två och två minskar utrymmet för en tjänsteman att missbruka sin ställning.80 Figur 2 visar att av myndigheterna använder sig av den så kallade fyra ögon-principen. Men fyra ögon-principen används inte alltid när den behövs mest. Bland de 41 myndigheter som anser att utbetalning av pengar är ett riskområde, är det nio som inte använder fyra ögon-principen. Däremot är andelen myndigheter som använder fyra ögon-principen hög inom riskområdet tillstånd och certifiering, där bara en av tio myndigheter saknar denna förebyggande åtgärd. 3.3.4Flera saknar utbildning om korruption En av de viktigaste åtgärderna i skyddet mot korruption är att utbilda de anställda om vad som gäller i korruptionsrelaterade frågor. Figur 2 ovan visar att tre fjärdedelar av myndigheterna har utbildningar som en åtgärd för att skydda sig mot korruption. Andelen myndigheter som utbildar sina anställda skiljer sig dock åt beroende på vilka riskområden de har i sin verksamhet. Samtliga myndigheter som specificerat känslig information som ett riskområde utbildar sina anställda. En tredjedel, 14 av 47, av myndigheterna som har risker inom upphandling och inköp låter bli att utbilda personalen. enkät visar att i genomsnitt hälften av myndigheternas chefer och av övriga anställda berörts av utbildningsinsatser . Här är emellertid bortfallet stort – 12 av 65 myndigheter har inte svarat på frågan. Likaså är variationen på hur många chefer och övriga anställda som utbildats stor, från till . 80 Brå (2007) s. 134. STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION Figuren nedan visar i vilken typ av sammanhang som korruptionsfrågor tas upp. Myndigheternas viktigaste utbildningsplattform för att sprida kunskap om korruption är introduktionsutbildningen. Frågor om korruption ingår i knappt två tredjedelar av introduktionsutbildningarna. Utbildningsinsatser som tar upp korruption och oegentligheter Ingår inte i någon utbildning Procent (%) Källa: enkät till 65 myndigheter. Not: Svar från 65 myndigheter. I kategorin annat ingår bland annat förvaltningsutbildning, värdegrundsarbete, säkerhetsutbildning, upphandlings- och inköpsutbildning och informationssäkerhetsutbildning. 3.3.5Bara hälften har ett nära ledarskap Ett nära ledarskap som ett skydd mot korruption innebär att myndighetens chefer finns tillgängliga som ett stöd i situationer där det kan vara oklart för de anställda hur de ska bete sig. Åtgärden innebär också att chefer är lyhörda för förändringar hos enskilda tjänstemän eller på arbetsplatsen i stort. Det kan betyda att chefen våga ställa känsliga frågor, till exempel om utomstående personer på besök hos anställda har rätt att vara där. enkät visar att drygt hälften tillämpar ett nära ledarskap. Många myndigheter som skulle behöva nära ledarskap saknar det alltså. Bland myndigheter som är verksamma inom riskområdet tillstånd och certifiering har bara tre av tio nära ledarskap. Motsvarande siffra för myndigheterna inom tillsyn, utredning och forskning är fem av fjorton. Det riskområde där störst andel myndigheter har ett nära ledarskap är området känslig information, där nio av fjorton myndigheter som angett att de har detta riskområde i sin verksamhet använder åtgärden. 3.3.6 Arbetsrotation är ovanligt En viss rotation på utsatta positioner inom myndigheterna är ett sätt att skydda sig mot de risker för korruption som uppstår i externa kontakter. Arbetsrotation kan bidra till att motverka starka band mellan myndighetens tjänstemän och inflytelserika personer inom till exempel näringslivet – band som riskerar att exploateras och leda till korruption.81 Speciellt i upphandlingssammanhang rekommenderas det att kontinuerligt byta upphandlingsområde för att undvika för nära vänskapsband mellan upphandlare och leverantörer. Enligt enkät har endast tre myndigheter (), arbetsrotation i verksamheten. De tre myndigheterna är tillsammans verksamma inom samtliga riskområden förutom känslig information. Bara en av myndigheterna som anser att upphandling är ett riskområde har arbetsrotation. För att förebygga korruption måste ledningen och personer i ledande ställning föregå med gott exempel. Myndigheternas ledning bör införa etiska riktlinjer som kommuniceras till de anställda och se till att personalen erbjuds lämpliga utbildningar. De anställda bör känna till korruptionsriskerna och behovet av att skydda verksamheten mot korruption. Det kan vara positivt att ha en ständigt pågående debatt om gränsdragningen för vad som är acceptabelt och inte acceptabelt, genom att fler då uppmärksammas om vilka risker som finns.82 3.4.1De flesta myndigheter har etiska riktlinjer Etiska riktlinjer finns hos av myndigheterna, enligt vår enkätundersökning. Det vanligaste innehållet i dessa etiska riktlinjer är representation, gåvor och bisysslor som ingår i nästan alla. Även resor, och upphandling och inköp är vanliga teman. 3.4.2Etiska riktlinjer sprids genom utbildning och värdegrundsarbete Det är viktigt att det finns regelverk i grunden, men det är än viktigare hur reglerna kommuniceras.83 av myndigheterna svarar i enkätundersökning att de har spridit 81Brå (2007) s. 134. 82Andersson m.fl. (2010) s. 278. 83Intervju 2 med . STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION kunskap till de anställda om myndigheternas etiska ställningstaganden genom utbildningar och genom värdegrundsarbete. Även myndigheter som inte har etiska riktlinjer uppger att de använder utbildning som ett sätt att informera om etik. Lite uppger också att råd och stöd från ledningen har varit ett sätt att kommunicera etiska frågor på myndigheten, medan utvecklingssamtal har fyllt detta syfte hos en fjärdedel. Bara ett fåtal myndigheter, en femtedel, har tagit hjälp av en extern aktör för att utbilda personal i etiska frågor. För att effektivt kunna upptäcka och utreda misstankar om korruption är det väsentligt att det finns rutiner för hur myndigheten ska hantera misstankar. Visselblåsare, vittnen och informanter bör enkelt kunna rapportera om eventuella misstankar om korruption. 3.5.1Få myndigheter har rutiner för att hantera misstankar Intern rapportering av korruptionsförsök är viktigt, inte minst för att organisationen ska få kunskap om var riskerna finns, vilka som utsätts för dem och vem avsändaren är.84 Brå pekar på att försök till otillåten påverkan ofta varken anmäls till polisen eller rapporteras till överordnade. Orsakerna till att man inte rapporterar varierar. Man kan anse att gärningarna är för obetydliga, att en anmälan eller rapportering ändå inte leder någonvart, eller att man är osäker på var gränsen för det otillbörliga går. Om anmälningarna ökar, kommer detta enligt Brå att öka chansen för att brott upptäcks. Att anmäla kan därför vara en del i det förebyggande arbetet.85 För att stimulera tjänstemän att rapportera korruptionsförsök inom myndigheter är det viktigt att myndigheterna har rutiner för att tipsa om oegentligheter. Ett internt rapporteringssystem kan underlätta och vara gemensamt för alla former av påverkan, från trakasserier och hot till korruption.86 Mindre än hälften av största myndigheter, , har rutiner för att hantera misstankar om korruption och oegentligheter. När myndigheter inte har rutiner för att tipsa om misstankar, förutsätter de att de anställda går till sin närmaste chef om de vill varsla om möjliga oegentligheter. 84Brå (2007) s. 134. 85Brå (2007) s. 135. 86Brå (2007) s. 135. 3.5.2Få ger möjlighet för visslare att anmäla anonymt En stor andel av de korruptionsfall som har uppmärksammats i och utomlands har upptäckts genom tips. Advokater har pekat på att det finns en ovilja bland anställda att rapportera sina kollegor på samma eller lägre nivå, om det inte kan ske anonymt.87 Ett mindre antal av FISK-myndigheterna har någon form av visselsystem som innebär att anställda och allmänheten anonymt kan tipsa om möjliga korruptionsfall. Systemet kan vara internt på myndigheten eller externt hos en advokatbyrå eller ett fristående revisionsbolag. Interna visselsystem för att anmäla misstankar finns på en dryg femtedel av myndigheterna. De har tydliga riktlinjer om vilken eller vilka personer internt på myndigheten som tar emot misstankar om oegentligheter. Bara två myndigheter () har ett externt visselsystem där en extern part tar emot anmälningar. Båda myndigheterna införde systemet . Ytterligare sex myndigheter planerar att införa en visselfunktion . 3.6Många myndigheter vidtar åtgärder utan riskanalys enkät visar att myndigheter som inte har analyserat riskerna för korruption eller som har analyserat riskerna endast för delar av verksamheten, har vidtagit färre åtgärder än myndigheter som har analyserat riskerna för hela verksamheten. Generellt har myndigheter som har analyserat risker i delar av verksamheten i något högre utsträckning infört olika förebyggande åtgärder än myndigheter som inte alls har analyserat korruptionsriskerna (tabell 2). Det är dock många myndigheter som har infört olika åtgärder mot korruption, trots att de inte har genomfört någon analys av korruptionsriskerna. Riktlinjer och utbetalningskontroller är de två enda åtgärderna som alla myndigheter har infört i lika stor utsträckning – oavsett om de har analyserat korruptionsrisker eller inte. Det tyder på att dessa åtgärder oftast är generella, och inte riktade mot konkreta risker som myndigheten har identifierat. Bland myndigheter som inte har analyserat korruptionsriskerna i verksamheten, eller som bara delvis har gjort det, är det färre som använder fyra ögon-principen och informationskontroller som ett skydd mot korruption, utbildar sin personal om korruption, har etiska riktlinjer och rutiner för att anmäla misstankar. Dessa myndigheter har också i mindre utsträckning ett nära ledarskap som skydd mot korruption. Skillnaden är störst för om myndigheterna har nära Dags för varningssystem i svenska företag. STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION ledarskap, utbildningsinsatser och rutiner för anmälningar. Exempelvis saknar nästan hälften av myndigheterna som inte har analyserat korruptionsriskerna utbildning i frågorna, medan fyra femtedelar av myndigheterna som har analyserat riskerna för hela verksamheten har utbildat sin personal. Myndigheters analys av riskerna för korruption sett i förhållande till deras skydd mot korruption. (25/26) (24/24) (15/15) (22/26) (18/24) (11/15) (25/26) (23/24) (14/15) (19/26) (15/24) (8/15) (21/26) (19/24) (8/15) (18/26) (10/24) (7/15) (2/26) (1/24) (0/15) (23/26) (18/24) (12/15) Rapportering och hantering av Rutiner för anmälning av (15/26) (9/24) (5/15) (7/26) (6/24) (2/15) Källa: enkät till de 65 FISK-myndigheterna. Not: Svar från 65 myndigheter. 4 Sex myndigheters skydd mot korruption Myndigheter är olika utsatta för korruptionsrisker. I kapitel fyra presenteras resultatet från fallstudier av sex myndigheter som är verksamma inom områden där det finns kända risker för korruption: , , . I vår genomgång av dessa sex myndigheter beskriver vi korruptionsskyddet utifrån de delar vi anser är nödvändiga: riskanalys, åtgärder, etik och rapportering av misstankar. Fallstudierna bekräftar att skyddet mot korruption varierar och att det ibland är otillräckligt även för myndigheter som är verksamma inom områden med risker för korruption. Bara två myndigheter har analyserat riskerna för korruption i hela verksamheten. Flera myndigheter har haft lite fokus på korruption, har i begränsad utsträckning vidtagit särskilda åtgärder och har inget system för att Fallstudierna visar även att några myndigheter själva anser att medvetenheten om korruption är för låg. Värdegrundsdiskussioner har sällan omfattat korruptionsrelaterade frågor. Myndigheterna har inte heller undersökt hur medvetna deras anställda är om risker för korruption, hur de bör agera eller hur de kan rapportera misstankar. Kapitlet avslutas med en diskussion av i vilken mån myndigheterna samarbetar med andra för att förebygga korruption. Det finns områden som är speciellt utsatta för korruption: upphandling och inköp utbetalningar inbetalningar tillsyn, brottsutredning, forskning känslig information Vi har utgått från dessa riskområden för att besvara frågan om myndigheter som är speciellt korruptionsutsatta hanterar riskerna på ett annat sätt än övriga myndigheter. Utifrån riskområdena har vi valt ut , , , , och till fallstudier. STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION är statens största upphandlare av varor och tjänster. Verket ansvarar för att planera, bygga, driva och underhålla svensk vägtrafik, järnvägstrafik och luftfart. har inte egna resurser för att fullgöra uppdraget. Istället upphandlar myndigheten varor och tjänster, främst från bygg- och anläggningsbranschen. 4.2.1Har analyserat risker i hela verksamheten har arbetat aktivt med korruptionsfrågor sedan myndigheten bildades . Verket har analyserat riskerna för korruption i hela verksamheten. På myndighetsnivå identifierades risken för muta eller jäv som den trettonde största risken eftersom byggbranschen är en utsatt bransch och brister i den egna tillämpningen av riktlinjer. Även verkets höga konsultandel uppmärksammades som en risk som kan medföra att konsulter upphandlar kollegor.88 Riskerna vid direktupphandling och tilläggskontrakt framhävs som särskilt problematiska.89 Myndigheten bedömer dock att risken för korruption varken är stor eller liten. 4.2.2 och vidtagit många förebyggande åtgärder har vidtagit ett flertal åtgärder för att minska de risker myndigheten ser i verksamheten. Myndigheten har till exempel tagit fram verksamhetsanpassade riktlinjer. Riktlinjerna täcker bland annat upphandling och direktupphandling, representation, möten och resor, bisyssla och anlitande av konsulter. har erbjudit konsulter att bli anställda, bland annat för att åtgärda korruptionsrisken med konsulter. använder i vissa delar av arbetet fyra ögon-principen. Vid upphandlingar är det alltid två personer som öppnar offerter och vid tilldelning av kontrakt har myndigheten infört kontrasignering. Fakturorna godkänns också alltid av fler än bara projektledaren. Däremot understryker representanter för myndigheten att det är svårt att alltid arbeta två och två eftersom det skulle innebära att verket måste ha dubbla projektledare. planerar att införa ett system som syftar till att undvika att leverantörer kan få tilläggskontrakt om det uppstår arbete som inte är del av det ursprungliga kontraktet. Då ska myndigheten istället genomföra en ny upphandling. har dock inte infört arbetsrotation för att undvika nära vänskapsband mellan upphandlare och leverantörer. 88Trafikverket (2011). 89Informationen om baseras till stor del på intervjuer med representanter för myndigheten , och (se referenslistan). För att säkerställa att risker för korruption analyseras och hanteras där de är störst, kommer alla projektledare –2013 att göra riskbedömningar för varje projekt. Risken för mutor och jäv ska alltid ingå. Projektledaren är även ansvarig för att utse en riskägare. Representanter för menar att förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll (FISK) inte har haft någon avgörande påverkan på verkets analyser av korruptionsrisker och arbetet för att minska riskerna. 4.2.3Ett tydligt etiskt ramverk har ett tydligt etiskt ramverk på plats. Myndigheten har en uppförandekod som beskriver förhållningssättet till bland annat korruption, mutor och jäv, konkurrens och resor. Koden berättar också hur anställda och andra som kommer i kontakt med verksamheten kan rapportera missförhållanden. Cheferna är ansvariga för att dela ut uppförandekoden vid medarbetarsamtal. Verket har också infört en policy mot att ta emot gåvor. uppförandekod är tydlig med att varken eller någon av myndighetens medarbetare ska ta emot någon form av otillbörlig betalning, gåva eller annan ersättning som kan påverka, eller som kan uppfattas påverka, objektivitet och opartiskhet.90 Eftersom myndigheten har många externa kontakter i en korruptionsutsatt bransch, har myndigheten i samband med jul och påsk även skickat ut brev till alla leverantörer med en begäran om att undvika att ge gåvor till verkets anställda. ställer också krav på sina leverantörer att de ska följa verkets uppförandekod. har inrättat ett etikråd som ska vara ett forum för att diskutera etikfrågor över verksamhetsgränserna och ett stöd för generaldirektören. Rådet består av personer från ledningen, bland annat personaldirektören, säkerhetschefen och chefsjuristen. Planen är att rådet bland annat ska diskutera hur myndigheten håller etikfrågor levande och hur myndigheten kan arbeta strategiskt med etikfrågor. 4.2.4 Rutiner för att hantera misstankar och externt visselsystem har tydliga rutiner för att hantera misstankar om korruption och oegentligheter. Myndigheten har fått in och utrett flera fall av misstänkta oegentligheter . införde myndigheten ett visselsystem där en extern part tar emot anmälningar som ett komplement till rapportering inom linjen. Tanken är dock att anställda i första hand ska anmäla till närmaste chef. 90 (2012). STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION har satsat mycket på att informera internt om det nya anmälningssystemet, bland annat genom presentationer till de anställda och information på intranätet. På den externa webbplatsen är dock informationen om det nyetablerade tipssystemet undangömd. För externa tipsare som inte vet att myndigheten nu har en visselfunktion, kan det vara svårt att hitta rätt. Den enda andra myndighet i som har en extern visselfunktion, Sida, informerar om den på startsidan på myndighetens webbplats. Internrevisionen tar emot en anmälan om misstänkt korruption och kontaktar sedan chefsjuristen. Tillsammans med internrevisionen bedömer chefsjuristen om myndigheten ska polisanmäla, göra revision eller vidta andra åtgärder. Hur utredningen ska gå till bestäms dock från fall till fall. Internrevisionen har flera anställda som arbetar med anmälningar av möjliga oegentligheter. har även upphandlat en extern, privat aktör som kan bistå med utredningar vid misstankar om oegentligheter. är en av statens stora utbetalande myndigheter. Myndigheten har uppdraget att utreda, besluta om och betala ut bidrag och ersättningar i socialförsäkringen. uppgick utbetalningarna till . 4.3.1Riskanalys för delar av verksamheten har analyserat riskerna för korruption för delar av verksamheten. Myndigheten bedömer att riskerna är mycket stora. Myndighetens fokus ligger främst på risk för otillåten informationssökning. Risken är främst att myndighetens anställda sprider känslig information till obehöriga eller ger närstående fördelar som de inte har rätt till. Förutom de riskanalyser som myndigheten gör i samband med FISK och internrevisionens analyser, genomför även säkerhets- och miljöstab riskanalyser. Dessa handlar om interna överträdelser och felaktiga utbetalningar som kan omfatta korruption. En intervjuperson på menar att myndigheten inte har ett helhetssystem för att analysera risker.