rir · H1B52 · 2013-02-21 00:00:00 — Förebyggande åtgärder för att minimera riskerna. Etik – riktlinjer, utbildning och diskussion om etiska frågor. System för rapportering och hantering av misstankar. anser att det är rimligt att alla myndigheter vägleds av principerna ovan för att säkerställa att ledning och anställda har kunskap om korruptionsrisker och därigenom kan både förebygga och upptäcka korruption. Utöver detta är det viktigt att myndigheter samarbetar med varandra för att effektivt bekämpa korruption, till exempel genom utbyte av erfarenheter. 2006/07:1 utg. omr. 24 s. 54. 29Europeiska unionen (2011). 30COSO-modellen utvecklades av () i och publicerades i sin första version . COSO- modellen beskriver vilka kontrollkomponenter som den interna styrningen och kontrollen bör omfatta: kontrollmiljö, riskanalys, kontrollfunktioner, information och utbildning samt uppföljning och utvärdering. 31Europeiska unionen (1997); Europeiska unionens råd (1995). STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION Myndigheters behov av skydd mot korruption varierar dock beroende på hur utsatta de är. Just därför är det viktigt att alla myndigheter analyserar riskerna för korruption inom sin verksamhet för att kunna införa rimliga förebyggande åtgärder. 1.6Hur har vi gått till väga? För att besvara granskningsfrågorna har vi samlat in enkätdata från 65 myndigheter, gjort sex fallstudier av myndigheter inom riskområden för korruption och intervjuat representanter för myndigheter och departement. Vi har ställt en enkät till samtliga 65 myndigheter som skulle följa förordningen om intern styrning och kontroll. Syftet med enkäten var att kartlägga vilka riskområden myndigheterna anser är de största, vilka åtgärder de har på plats och vilka möjligheter de har att rapportera om korruption och andra oegentligheter. 1.6.2 Fallstudier av myndigheter verksamma inom riskområden I syfte att fördjupa analysen av stora myndigheters skydd mot korruption, har vi genomfört fallstudier av sex myndigheter som är verksamma inom områden där det finns kända risker för korruption: upphandling och inköp utbetalningar inbetalningar tillsyn, brottsutredning, forskning känslig information tillstånd och certifiering. Utifrån dessa riskområden har vi valt ut sex myndigheter till fallstudier: , , . Som ett led i fallstudierna har vi analyserat centrala dokument som riskanalyser och riktlinjer samt genomfört intervjuer med representanter för ledningen, internrevisionen och säkerhetsenheten. På två myndigheter har vi även intervjuat personer med insyn i verksamhetsområden som är riskutsatta, upphandling på och klimatinsatser på . 2Regeringens insatser för skydd mot korruption har regeringen infört flera förordningar i syfte att stärka intern styrning och kontroll på myndigheterna. I kapitel två går vi igenom de insatser som regeringen ser som viktiga i myndigheternas skydd: lagstiftning, förordningar, värdegrundsarbete och revision. Förordningen om intern styrning och kontroll (FISK) är enligt ett verktyg som bland annat ska stärka myndigheternas skydd mot korruption, tillsammans med internrevisionsförordningen och myndighetsförordningen. Regeringen har dock inte undersökt betydelsen av dessa förordningar. Ansvaret för myndigheternas skydd mot korruption ligger helt hos myndighetsledningarna. Inget av departementen har ett samlat ansvar för korruptionsfrågor, och inte heller har något ansvar att följa upp FISK. Regeringen hänvisar till värdegrundsarbetet som centralt för korruptionsfrågor som inte handlar om pengar, som vänskapskorruption. Enligt myndigheterna handlar värdegrundsarbetet dock sällan om korruptionsrelaterade frågor. Regeringen framhäver också betydelsen av revisionens roll i att upptäcka korruption och kontrollera myndigheternas arbete mot korruption. Varken internrevisionen eller årliga revision har emellertid ett uppdrag att leta efter korruption. När revisorn godkänner en årsredovisning finns det därmed ingen garanti för att det inte har förekommit oegentligheter. 2.1Regeringens organisering av arbetet mot korruption är det tre departement som ansvarar för olika delar av regeringens arbete mot korruption och oegentligheter och för förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll (FISK).32 Ytterligare ett departement har ansvar för förvaltningspolitik. Ingen av dem har ett övergripande ansvar för anti-korruptionsarbetet. ansvarar för lagstiftningen om mutbrott och det internationella korruptionsarbetet genom bland annat EU och . och bereder ståndpunkter för de internationella finansiella institutionerna som exempelvis () och . 32 Regeringens webbplats inställning till korruption. STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION huvudansvar för arbete mot korruption i och FN. har skrivit under såväl FN:s konvention mot korruption som konvention om bekämpning av bestickning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsförhållanden. ansvarar dessutom för förordningen om intern styrning och kontroll, internrevisionsförordningen och förordningen om årsredovisning och budgetunderlag som påverkar myndigheternas arbete mot korruption enligt regeringen. Ett fjärde departement, , ansvarar för statlig förvaltningspolitik och myndighetsförordningen. 2.1.1Inget enskilt departement ansvarar för myndigheternas arbete mot korruption Det är inte tydligt vilket departement som har ansvar för myndigheternas skydd mot korruption. hänvisar till myndigheternas eget ansvar enligt myndighetsförordningen och till fackdepartementens ansvar. Varje myndighet har kontakt och dialog med sitt fackdepartement i frågor om styrning och verksamhetens inriktning. Enligt en representant för är skydd mot korruption en del av FISK och därmed ansvar. Departementet anser att riskanalysen bör fånga upp risken för korruption. har dock ingen samlad bild av myndigheternas skydd mot korruption. Bristande samordning mellan departementen ses generellt som ett av de största problemen i Regeringskansliet.33 En konsekvens av bristande koordinering blir att delar av styrningen överlåts till myndigheterna. Myndighetsledningen får själv bestämma vilka satsningar den vill göra på arbete mot korruption.34 Detta bekräftar representanter för i en intervju.35 2.2Centrala delar i skydd mot korruption enligt regeringen Regeringen betonar att det finns tre centrala delar i myndigheternas skydd mot korruption: svensk mutlagstiftning, förordningar och värdegrund. Utöver detta anser regeringen att revisionen spelar en viktig roll i att förebygga och upptäcka korruption. 33Pierre, m.fl. (2011) s. 24–27. 34Andersson m.fl. (2012) s. 159. De centrala korruptionsbrotten regleras i mutbrottslagstiftningen. Regeringen presenterade 2012 nya regler om mutbrott som skulle skärpa kampen mot korruption.36 Syftet med ändringarna var att åstadkomma en tydligare och mer ändamålsenlig mutbrottslagstiftning. beslutade om en reformerad mutbrottslagstiftning som benämner de centrala korruptionsbrotten som tagande och givande av muta.37 Vilken förmån som helst kan vara en muta, och det finns inga lagstadgade beloppsgränser. Förmånen behöver inte ha ett ekonomiskt värde, men förutsättningen är att förmånen bedöms vara otillbörlig.38 Korruption kan även förstås som partiskhet i myndighetsutövande. Enligt regeringsformen ska förvaltningsmyndigheter följa objektivitetsprincipen. Det innebär att myndigheterna i sin verksamhet ska säkerställa allas likhet inför lagen och vara sakliga och opartiska.39 Även jäv kan förstås som korruption. Lagreglerna om jäv för anställda vid myndigheterna finns i 11 § förvaltningslagen. Reglerna talar om när en anställd eller förtroendevald ska anses ha ett sådant intresse i ett ärende att hans eller hennes opartiskhet kan ifrågasättas. För att tydliggöra vad lagen säger om mutor och jäv och understryka vikten av en opartisk förvaltning, gav i samarbete med kommuner och landsting ut en vägledning om mutor och jäv år 2006.40 Vägledningen riktas till alla som arbetar i statliga myndigheter, kommuner eller landsting och ger generella riktlinjer om var gränserna för otillbörligt och tillbörligt går enligt lagen. 2.2.2Förordningar är centralt enligt regeringen Regeringens svar på granskningar om skydd mot korruption i statlig verksamhet 2006 var att den nya förordningen om intern styrning och kontroll (FISK) skulle förtydliga ansvaret för intern styrning och kontroll inom myndigheterna. Enligt regeringen var FISK ett verktyg som bland annat skulle stärka myndigheternas skydd mot korruption.41 understryker även vikten av internrevisionsförordningen (2006:1228), myndighetsförordningen (2007:515) och förordning (2000:605) om 2011/12:79. 3720 kap. 2 § och 17 kap. 7 § (1962:700). 38En förmån som ges till någon för att han eller hon ska handla i strid med sina vanliga uppgifter ses alltid som otillbörlig (Brå 2007:21 s. 19). 391 kap. 9 § regeringsformen. 40Finansdepartementet och SKL (2006). 2006/07:1 utg. omr. 24 s. 54. STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION årsredovisning och budgetunderlag i regeringens styrning av myndigheters skydd mot korruption.42 Förordningarna är nära knutna till varandra. Förordningen om intern styrning och kontroll innebär att myndigheter som ska följa förordningen ska vidta åtgärder utifrån riskanalysen följa upp intern styrning och kontroll dokumentera riskanalys, åtgärder och uppföljning. Om ledningen bedömer att det finns risk för korruption och oegentligheter i verksamheten, bör myndigheten upprätta rutiner och handlingsplaner för att begränsa risken.43 Internrevisionsförordningen reglerar alla myndigheter som ska ha en internrevision, och som därmed ska följa FISK. Förordningen understryker att internrevisionen ska upprätta en riskanalys. I riskanalysen ska internrevisionen beakta risken för bedrägerier och oegentligheter.44 Internrevisionen ska granska om myndighetens interna styrning och kontroll är utformad så att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör kraven i myndighetsförordningen: att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar med statens medel. Förordningarna fastslår att myndighetens ledning ansvarar för myndighetens interna styrning och Myndighetsledningen ska i årsredovisningen ge en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen är betryggande.45 Ingen uppföljning av förordningarnas betydelse för skydd mot korruption Regeringen har inte undersökt vilken betydelse de nya förordningarna har haft på myndigheternas skydd mot korruption. Enligt diskuterar departement och myndigheter den interna styrningen och kontrollen i den löpande dialogen. Bland annat diskuteras vad myndigheterna gör för att hantera och identifiera risker samt hur de tillämpar förordningen om intern styrning och kontroll.46 Om risken för korruption och oegentligheter inte finns med i myndighetens riskanalys, berörs däremot inte frågorna. 43ESV (2012b) s. 42. ESV:s allmänna råd till 3 § i förordning om intern styrning och kontroll. 44ESV (2012b) s. 249. ESV:s föreskrifter till 4 § i internrevisionsförordningen. 458 § förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Statskontoret framhäver i sin utredning av korruption inom kommuner och landsting att förordningen om intern styrning och kontroll inom den statliga sektorn har inneburit en väsentlig uppstramning av regelsystemet för ledningsansvar och kontrollfunktioner.47 Statskontoret har emellertid inte undersökt förordningens effekt på myndigheternas förebyggande arbete mot korruption. () har regeringens uppdrag att utveckla och förvalta intern styrning och kontroll i staten.48 ESV har dock inte underlag för att bedöma vilken betydelse förordningen om intern styrning och kontroll har haft för myndigheternas arbete med risker för korruption.49 FISK nämns inte heller som ett ansvarsområde i ESV:s regleringsbrev eller instruktion.50 Däremot har regeringen gett verket i uppdrag att redovisa den statliga internrevisionen varje år.51 2012 angav ESV att med ett undantag hade samtliga FISK-myndigheter en riskanalys som även omfattade risken för bedrägerier och oegentligheter.52 I övrigt hänvisar till en rapport från ESV om internrevisionsförordningen.53 I rapporten ska ESV enligt regleringsbrevet analysera och följa upp genomförandet och tillämpningen av internrevisionsförordningen, utvärdera de problem och brister som påtalas i myndighetens årliga rapportering om internrevision i staten samt bedöma om det finns behov av preciseringar i regelverk eller arbetssätt. Rapporten ger emellertid inget svar på hur myndigheterna arbetar med risken för korruption eller vilka brister som finns.54 Regeringen efterfrågar inte rapportering om arbetet mot korruption framhäver att varje departement noga följer utvecklingen inom sina områden, bland annat genom myndighetsdialogen.55 Det finns dock inga krav på myndigheterna att skriftligt rapportera på vilket sätt de arbetar med att förebygga korruption. 47Statskontoret (2012) s. 219 och 235. 483 § 5 i förordning (2010:1764) med instruktion för . 49ESV (2012c); intervju med ESV . 50I regleringsbrevet hade ESV dock ett återrapporteringskrav om att redovisa arbetet med att utveckla den interna styrningen och kontrollen i syfte att minska felaktiga utbetalningar i välfärdssystemen. 51Förordning (2010:1764) med instruktion för . 52ESV (2012a) s. 32. var det två myndigheter som inte hade en riskanalys som omfattade risken för bedrägerier och oegentligheter (ESV 2011b s. 26). 53Intervju med och . 54ESV (2012d). STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION Hållbarhetsredovisningar liknande de som bolag måste ha, kan vara ett sätt att rikta fokus mot frågor om korruption och oegentligheter. intervjuperson kräver hållbarhetsredovisningar emellertid mer tydlighet från regeringen som uppdragsgivare.56 Dåvarande fick i uppdrag att göra en hållbarhetsredovisning , men när redovisningen väl var klar fanns det inget större intresse från departementet eller andra intressenter. En möjlighet vore att beskriva områdena intern kontroll, riskhantering och internrevision på samma sätt som aktiebolag som tillämpar svensk kod för bolagsstyrning. Ett alternativ till en egen hållbarhetsredovisning skulle kunna vara att inkludera dessa delar i myndighetens årsredovisning.57 2.2.3Värdegrundsarbete är en central insats enligt regeringen framhäver arbetet med värdegrund i staten som en av regeringens insatser på korruptionsområdet.58 betonar departementet att det är upp till myndigheterna om de vill ha ett sådant arbete. Regeringen har satsat på värdegrund , ett arbete som även kommer pågå –2016 med en budget på årligen.59 Huvudsyftet med värdegrundsarbetet är att stärka de statsanställdas kunskaper om och förståelse för de grundläggande värdena i statsförvaltningen.60 för utveckling i staten () har haft ansvar för Det framgår inte av årsredovisning vilka myndigheter som har deltagit i utbildningar.61 har även haft ansvar för att samordna det statliga nätverket mot korruption, mutor och jäv. Nätverket har funnits med syftet att öka medvetenheten inom myndigheterna om vad som kan vara korruptionsbrott och att utveckla samarbetsformer för att få en effektivare korruptionsbekämpning.62 hade nätverket 77 medlemsmyndigheter.63 När lades ned –2013 var det oklart vem som skulle ta över ansvaret för såväl värdegrundsarbetet som nätverket mot korruption. Regeringen har inte gett någon myndighet i uppdrag att ta över ansvaret. 56Intervju 1 med . 57Intervju 1 med . Regeringen satsar på värdegrundsfrågor inom statsförvaltningen. 2009/10:175 s. 36 ff. 61Krus (2012). 62My news desk. Nationellt nätverk mot korruption bildat. 63Krus (2012) s. 16. 2.2.4Revisionens roll viktig enligt regeringen En effektiv internrevision framhävs ofta som central för att förebygga och upptäcka korruption i en organisation.64 och understryker i intervju att har en viktig roll i att upptäcka korruption och i att säkerställa att den interna styrningen och kontrollen på myndigheterna är betryggande.65 Revisorers begränsade roll i att upptäcka korruption Det finns en del begränsningar i revisionens möjligheter och skyldigheter att upptäcka korruption och oegentligheter. Enligt revisorernas , ligger det inte i revisorns roll att söka efter brott. Revisorn måste endast anmäla misstankar som han eller hon ramlar på. Revisorn har inga skyldigheter att aktivt vara detektiv och söka efter oegentligheter.66 ESV understryker i sin handledning till förordningen om intern styrning och kontroll att [o]avsett hur väl utformad den interna styrningen och kontrollen än är kan den inte ge ledningen en absolut försäkran om uppfyllelsen av verksamhetens mål. Inte heller kan den garantera att fel och oegentligheter inte uppkommer. Den interna styrningen och kontrollen kan endast ge en betryggande säkerhet.67 roll i att upptäcka korruption är begränsad I den årliga revisionen granskar och bedömer om de statliga myndigheternas årsredovisningar är tillförlitliga och korrekta, om räkenskaperna är rättvisande och om myndigheterna följer regler och beslut. Årlig revision ska uppnå rimlig säkerhet för att årsredovisningen som helhet inte innehåller någon väsentlig felaktighet.68 Men även om revisorn upptäcker oegentligheter, kan han eller hon bedöma myndighetens årsredovisning som rättvisande. årliga revision ska inkludera oegentlighetsaspekter i sitt arbete i enlighet med god revisionssed (ISSAI).69 Revisorn måste också på lämpligt sätt hantera oegentligheter eller misstänkta oegentligheter som identifieras under revisionen.70 Om det framkommer tvivel om informationens 64Andersson m.fl. (2010) s. 166 ff; Statskontoret (2012) s. 235. 65Intervju med och . Revisorn ska inte vara detektiv. 67ESV (2009) s. 6. 68ISA 240 (2009b) § 5. 695 § lag (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. 70ISA 200 (2009a) § 13, l; 240 (2009b) § 10. STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION tillförlitlighet eller tecken på oegentligheter ska revisorn också utreda frågan.71 uppmärksammar misstänkta fall av korruption hos myndigheter och rekommenderar att dessa anmäls till åklagare. Däremot är dessa fall sällan av en sådan karaktär att de väsentligt påverkar årsredovisningen. Ofta handlar korruption och oegentligheter om relativt små belopp i förhållande till en myndighets samlade verksamhet. Myndighetens årsredovisning kan alltså trots upptäckta oegentligheter fortfarande bedömas rättvisande av revisorerna. På grund av de inneboende begränsningarna i en revision finns det också en risk för att vissa väsentliga felaktigheter inte upptäcks.72 När revisorn bedömer en årsredovisning som rättvisande är det därmed ingen garanti för att det inte har förekommit oegentligheter. Representanter från anser dock att genom sitt godkännande av årsredovisningen också har garanterat att korruption inte har förekommit. 71ISA 200 (2009a) § A21. 72ISA 240 (2009b) § 5. 3 Myndigheternas skydd mot korruption Här presenterar vi resultatet från enkäten till de 65 myndigheter som ska följa förordningen om intern styrning och kontroll, de så kallade FISK-myndigheterna. Enkäten visar att myndigheternas skydd mot korruption varierar stort. Vissa myndigheter är väl rustade mot korruption medan andra saknar grundläggande delar i ett skydd. Skyddet mot korruption är generellt svagare hos myndigheter som inte har analyserat riskerna för korruption, men det är bara ett litet antal som har analyserat riskerna för korruption i hela verksamheten. visar enkäten att de flesta myndigheter använder riktlinjer och policydokument, utbetalningskontroller och fyra ögon-principen för att minimera korruptionsriskerna. Däremot är det få myndigheter som har rutiner för att anmäla misstankar och ännu färre som har visselsystem. 3.1Nödvändiga delar i myndigheters skydd mot korruption En utgångspunkt i granskningen är att alla myndigheter bör ha ett skydd mot korruption som står i förhållande till riskerna för myndigheten. För att undersöka myndigheternas skydd mot korruption utgår vi från följande grundläggande utgångspunkter för vad ett skydd mot korruption bör innehålla: Riskanalys som inkluderar riskerna för korruption. Förebyggande åtgärder för att minimera riskerna. Etik – riktlinjer, utbildning och diskussion om etiska frågor. System för rapportering och hantering av misstankar. Här har vi valt att ta utgångspunkt i konkreta åtgärder som myndigheterna har vidtagit. Principen om samarbete ingår därför inte här, men är del av granskningen av sex myndigheters skydd mot korruption som vi presenterar i kapitel fyra. STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION Endast en myndighet som är medveten om sina risker kan hantera dem effektivt.73 Myndigheterna bör därför beakta riskerna för korruption och oegentligheter när de analyserar riskerna i verksamheten. Riskanalysen bör ge svar på var riskerna finns, vilka de är, hur stora de är och hur de kan begränsas. Enligt förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll (FISK) ska riskanalysen identifiera delar av verksamheten som riskerar att leda till att regeringens krav på myndigheten inte uppfylls.74 3.2.1En minoritet har analyserat korruptionsrisker för hela verksamheten I enkät till de 65 FISK-myndigheterna svarade att de har genomfört en värdering eller analys av riskerna för korruption för hela verksamheten . En dryg tredjedel har analyserat korruptionsrisker för delar av verksamheten. , 15 myndigheter, har inte beaktat riskerna för korruption och oegentligheter i någon analys eller värdering . Detta är betydligt fler än ESV uppgav i redovisningen 2011 (se kapitel två). Då angav ESV att med ett undantag hade samtliga FISK-myndigheter en riskanalys som även omfattade risken för bedrägerier och oegentligheter.75 Möjligen kan skillnaden förklaras med att vi i vår enkät har frågat om myndigheten har gjort en analys av riskerna för korruption och oegentligheter, medan ESV har frågat om internrevisionens riskanalys inkluderar risken för oegentligheter. För att få en bild av myndighetens skydd mot korruption, som myndighetens ledning ansvarar för, är det rimligt att undersöka om myndigheten har en riskanalys som inkluderar risken för korruption. 3.2.2Generellt anses riskerna för korruption vara små Av vår enkät framgår det att knappt hälften av myndigheterna bedömer att risken för korruption i den egna verksamheten är ganska eller mycket liten (se figur 1). Drygt en tredjedel bedömer att risken varken är stor eller liten. Slutligen anser av myndigheterna att risken för korruption är ganska stor eller mycket stor. 73ESV (2011a) s. 48. 74Bestämmelser om detta finns i 3 § första stycket i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. 75ESV (2012a) s. 32. var det två myndigheter som inte hade en riskanalys som omfattade risken för bedrägerier och oegentligheter (ESV 2011b s. 26). Myndigheternas bedömning av risken för korruption Procent (%) Källa: enkät till 65 myndigheter. Not: Svar från 49 myndigheter. Vissa områden är mer utsatta för korruption än andra. I riskanalysen bör myndigheterna precisera vilka områden som är speciellt utsatta för korruptionsrisker. har med hjälp av och Linnéuniversitetet identifierat sex områden där det finns kända korruptionsrisker: Myndigheter upphandlar stora mängder varor och tjänster. Offentliga kontrakt från myndigheter är eftertraktade för företag, inte minst eftersom statsförvaltningen anses vara en säker betalare.76 Tjänstemän med ansvar för upphandlingsärenden befinner sig därför i en utsatt position om företag försöker att inverka på beslutsprocessen. Statliga myndigheter betalar ut mycket pengar genom till exempel lån, utlandsbistånd, forskningsstöd och olika typer av ersättningar och löner. Risken för korruption ligger i att anställda kan utnyttja sin ställning till att betala ut för mycket, till fel person eller till personer som inte har rätt till stöd. 76 (2012) s. 17. STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION Inbetalningar till myndigheter sker till exempel genom skatt, avgifter, böter och låneräntor.