rir · H1B51 · 2013-02-14 00:00:00 — Det finns flera exempel på länder som tagit initiativ till lagstiftning kring tillgången till satellitdata. För och andra länder som har begränsad egen satellitkapacitet är denna typ av lagstiftning av betydelse. En säkerhetsaspekt för enskilda länder är tillgången till egna satellitbaserade kommunikationssystem, som utgör ett alternativ till befintliga icke satellitbaserade system. I finns ett statligt ägt bolag som utvecklar och driver ett sådant satellitbaserat kommunikationssystem. SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? Nationell rymdpolitik och rymdstrategier har som mål att stärka konkurrenskraften för landets egen industri och forskning. Nationell finansiering anses av vissa länder vara viktig för att bygga upp kompetensen hos landets företag. Kompetenshöjningen underlättar sedan för företagen att vinna uppdrag utanför landet. Den nationella politiken styr också inriktningen på landets rymdindustri. En bred förankring är viktig för flertalet länder. Konsultationer med industrin är vedertagna men industrin har också i många länder en nyckelroll i styrningen. Flera av de europeiska länderna har industrireturerna från som ett sätt att mäta framgången för landets rymdverksamhet. Mindre länder saknar ofta nationella satsningar på operativa rymdsystem. I större länder centreras rymdverksamheten kring nationella satellitsystem, ofta för militära behov. Undersökningar av rymdverksamhetens betydelse i en helhet för landets tillväxt görs regelbundet av såväl enskilda länder som av olika har inte gjort någon sådan undersökning. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 5Fem exempel på styrning av svensk rymdverksamhet För att belysa och analysera styrningen av den offentligt finansierade rymdverksamheten har närmare studerat fem exempel som visar olika aspekter av svensk rymdverksamhet. För varje exempel har granskat hur , myndigheterna och SSC arbetat med respektive område, hur samordning och genomförande skett, vilka beslutsunderlag som legat till grund för beslut samt hur resultat och effekter följts upp. Kapitlet anknyter till granskningens delfrågor om hur effektivt arbetar med den statliga rymdverksamheten samt om styrningen av den statligt finansierade rymdverksamheten har anpassats till marknadsutvecklingen. Exemplen är valda för att de representerar olika delar av svensk rymdverksamhet. De är också valda för att belysa aspekter av betydelse för en effektiv styrning av rymdverksamheten. Vid urvalet har också aspekter om risk och väsentlighet spelat in, exempelvis är stödet till bärraketer den enskilt största utgiften för svensk rymdverksamhet och det flaggskeppsprojekt inom EU-samarbetet som kräver mest resurser. Beslut som rör ett område som Rymdstyrelsen utsett som framtidsområde, jordobservation, har gjort att hanteringen av GMES/valts ut. Kopplingen mellan civil och militär verksamhet är vanlig i andra länder, därför behandlas den svenska hanteringen av rymdkoden. Eftersom marknadsaspekter och koppling mellan teknikutveckling och rymdverksamhet är viktiga delar av granskningen har även SSC och ägaren statens förvaltning av bolaget granskats. Därför återfinns en bolagsanalys av SSC i kapitlet. SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? I tabellen nedan redovisas vilka aspekter som illustreras i respektive exempel. Användningen av det statliga bolaget som verktyg i rymdverksamheten: hur styrningen genom avkastningsmålet påverkar SSC:s verksamhet. Helhetssyn på och samordning av rymdverksamhet: beslutsunderlaget och förhandlingarna om rymdkoden har hanterats inom ett departement separat från Lärande och kunskapsuppbyggnad: begränsad dokumentation om och spridning av information om Helhetssyn på och samordning av rymdverksamhet: bristande analys av hur medverkan i bärraketprogrammet påverkar prioriteringar av annan ger mest bidrag till123 Lärande och kunskapsuppbyggnad: dokumentation om utträdet ur programmet och beslutet om Säkrat återflöde från och EU: få svenska företag får uppdrag från . Helhetssyn på och samordning av rymdverksamhet: hanteras separat från andra rymdfrågor i Lärande och kunskapsuppbyggnad: begränsad dokumentation om beslutsunderlaget om Säkrat återflöde från och EU: vikten av tydliga prioriteringar om medverkan för att säkra återflödet. Hantering av GMES ett av Helhetssyn på och samordning av rymdverksamhet: GMES har stor betydelse för många inom ett område som Rymdstyrelsen pekat ut som Lärande och kunskapsuppbyggnad: begränsad dokumentation om beslutsunderlaget om ökade bidrag till GMES. Säkrat återflöde från och EU: vikten av strategi för att säkra återflödet. 123 Se vidare avsnitt 2.4.1. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 5.1Svenska rymdaktiebolagets (SSC) tillgångsvärdering och avkastningsmål () anser att bolagets ursprungliga grunduppdrag är att sköta driften och utvecklingen av rymdbasen . Bolaget kan förutom infrastrukturen kring uppskjutningar av sondraketer och ballonger också medverka i tillverknigen av experimentlaster. är en av världens största civila markstationer.124 SSC:s verksamhet vid är beroende av det internationella EASP- avtalet där Rymdstyrelsen utgör svensk part. Dessutom bygger flera av de uppdrag som SSC utför vid på mellanstatliga avtal. Ofta är den statliga myndigheten i respektive land avtalspart, i fall Rymdstyrelsen. SSC verkar som flera andra statligt ägda bolag under marknadsmässiga villkor på konkurrensutsatta marknader med värdeskapande som övergripande mål. Avkastningsmålet är på eget kapital över en konjunkturcykel och långsiktigt ska 30–av vinsten delas ut. Avkastningsmålet har satts utifrån en gängse modell för marknadsriskpremie som och många bolag använder sig av. Denna bygger i sin tur på en analys gjort av konsultföretaget Coopers.125 Liksom andra rymdbolag i världen verkar SSC på en institutionell marknad som domineras av statliga aktörer. SSC gör själv bedömningen att av bolagets marknad är statlig.126 För att belysa hur staten som ägare styr SSC har studerat utförsäljning av SSC:s satellitdivision som utgjorde en omfattande utvecklingssatsning samt gjort en bedömning av tillgångarna i SSC:s redovisning. utvecklade och byggde SSC sex forskningssatelliter. Flera av dem byggde på internationella samarbeten, med grundfinansiering för SSC:s medverkan från Rymdstyrelsen. 124SSC:s svar på faktagranskning . 125I sitt svar på faktagranskningen menade SSC att detta sätt att styra mot avkastningsmål är under omprövning och att uppdraget från ägaren för verksamhetsdelarna skiljer sig åt. Ägaren har under granskningens genomförande tagit initiativet till en förändrad ändamålsbeskrivning som kommer att förtydligas i samband med en måldialog . Ändamålsenligheten i den nuvarande avkastningsmodellen har varit ett återkommande tema i dialogen mellan SSC och ägaren. 126Intervju SSC, . SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? hade ett specifikt forskningssyfte och byggdes aldrig i serier. Exempel testades ny teknik kring formationsflygning i samband med Prismasatelliterna . När satellitdivisionen bildades slogs den tidigare Division samman med Division och bildade Division. Verksamheten bestod av att utveckla små satelliter, sondraketer samt delsystem och experimentmoduler för rymdfarkoster.127 De största kunderna och beställarna var Rymdstyrelsen och . Divisionen var sålunda helt beroende av fondmedel från Rymdstyrelsen eftersom kontrakten från i sin tur var beroende av att bidrog till ESA-programmen. SSC hade även uppdrag från de tre dominerande europeiska rymdföretagen som i sin tur var leverantörer till . Ett av divisionens mål var att bli mindre beroende av statliga pengar genom att utöka sin kundportfölj till att inkludera kunder inom telekom och jordobservationer. hade ett stort underskott i ESA:s industriretursystem. Detta bidrog till att SSC fick möjlighet att vara huvudleverantör till ESA:s månsond SMART-1. Teknik och kunskap utvecklades i samband med detta och satellitdivisionen växte. SSC köpte dessutom upp ett amerikanskt bolag som hade patent på tekniker för bogseringssatelliter.128 SSC utvecklade tekniken inom ett projekt som kallades . Samarbete etablerades med och för att testa tekniken i rymden. Dock fick projektet aldrig svensk finansiering. SSC menar att gjorde så stora åtaganden i att det inte fanns utrymme för nationellt initierade projekt och därmed fanns inga pengar till fler svenska satelliter.129 SSC var i slutet av 00-talet i kontakt med såväl regeringen130 direkt som med aktörer som Industrifonden men ingen av parterna ville stödja projektet. Rymdstyrelsen argumenterade gentemot regeringen att detta var ett för viktigt projekt men att Rymdstyrelsen inte hade utrymme att finansiera projektet.131 Styrningen av SSC ändrades och byten i ledningen av bolaget skedde. Det ställdes krav på att uppnå de ekonomiska mål som ägaren satt upp för bolaget.132 redovisas i enlighet med styrelsebeslut 127Divisionen tillhandahöll också tjänster inom frekvenskoordinering samt specifikation och upphandling av kommunikationssatelliter. 128Kan användas exempelvis för att bättre kontrollera rymdskrot, se vidare avsnitt 5.2.1. 129Intervjuer genomförda av vid SSC:s. 130Regeringskansliet har som svar på faktagranskning lagt till att det var som var ansvarig för rymdfrågorna. 132Intervjuer SSC – . () har som svar på faktagranskning angett att orsaken till att satellitdivisionen gick med stora förluster var att Rymdstyrelsen och regeringen inte allokerat några anslagsmedel i dess riktning och det inte fanns några möjligheter att fortsätta den förlustbringande satellitverksamheten. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN avkastningen nedbruten per division. Detta tillsammans med att SSC inte fick fler beställningar, gjorde att satellitdivisionen hade för höga kostnader. Bolaget gjorde en omstrukturering av verksamheten och divisionens verksamhet definierades om till att enbart utveckla, små satelliter och delsystem för kommersiella och vetenskapliga rymdtillämpningar genom dotterbolag och i internationellt samarbete. Förlusterna för satellitdivisionen blev till slut för svåra att hantera för bolaget och divisionen såldes till tyska företaget . Försäljningssumman var en krona. I köpeavtalet ingick villkor för så kallat medskick. Eftersom divisionen gick med förlust såldes divisionen under substansvärdet, det vill säga för en summa som understeg det bokförda värdet. Vid försäljningen förde SSC därför över en kassareserv om som motsvarade de skulder SSC hade till OHB.133 Divisionen utgör nu bolaget . OHB är ett av de rymdföretag som växt mest på rymdmarknaden , bland annat har bolaget vunnit strategiska upphandlingar exempelvis att vara huvudleverantör för 22 stycken Galileosatelliter.134 Det finns en diskussion bland rymdaktörer i att försäljningen av satellitdivisionen innebar att man sålde ut en nationellt utvecklingsstrategisk tillgång såldes ut.135 Bland annat mot den bakgrunden har låtit granska underlagen som låg till grund för beslutet om försäljningen av satellitdivisionen. Vidare har granskat huvuddelen av de underlag köparna har tagit del av samt genom intervjuer fått uppfattning om vad köparna ytterligare fick ta del av inför försäljningen. finner underlagen av god kvalitet och att de ger en rättvisande bild av verksamheten. Styrelsen lade särskilt till protokollet när försäljningen beslutades att försäljningen berodde på ägarens avkastningskrav i kombination med icke utökade anslag inom rymdområdet. Det är inte styrelsen som valt att ändra verksamhetens inriktning.136 133Inkråmsförvärvsavtalet mellan SSC och . 134Se vidare internationella jämförelser, rapporten om . 135Rymdstyrelsen påpekar i svar på faktagranskning att samma diskussion inte uppkommit vid försäljningen till utländska intressenter av Space och Aero. 136SSC:s styrelseprotokoll: PM AAI0-S-1004. SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? 5.1.2Avkastningsmålets påverkan på försäljningsprocessen har granskat SSC:s årsredovisningar och konstaterar att omsättningen ungefär motsvarar balansomslutningen. Detta är inget ovanligt för denna typ av bolag. SSC:s tillgångar är huvudsakligen immateriella och därmed svåra att värdera. har låtit göra en analys av tillgångar samt ett underlag för bedömning av avkastningsmålet. konstaterar att utgifter för forskning som syftar till att få ny vetenskaplig eller teknisk kunskap redovisas som kostnad då de uppkommer. Det är vanligast att teknikutvecklingskostnader kostnadsförs direkt. Utgifter för forskning och utveckling där nya eller förbättrade produkter eller processer åstadkoms, kan redovisas som en tillgång. Detta under förutsättning att produkten eller processen är tekniskt och kommersiellt användbar och företaget har tillräckliga resurser att fullfölja utvecklingen och att tillgången förväntas generera framtida intäkter för företaget. I fallet med SSC har inga utgifter för utveckling kvalificerat för redovisning som tillgång varför inga forsknings- och utvecklingsutgifter förts upp på balansräkningen utan kostnadsförts direkt. I SSC har större immateriella anläggningstillgångar skrivits ned, dels i det chilenska dotterbolaget eftersom bolaget inte utvecklats i linje med de prognoser som låg till grund för förvärvet, dels i det amerikanska bolaget då resultatutvecklingen inte heller här motsvarat ställda förväntningar. konstaterar därför att bolaget inte ökar sina tillgångar då bolaget investerar i och genomför teknikutvecklingsprojekt eftersom de kostnadsförs direkt. En av de stora tillgångsposterna, goodwillposten, är dessutom en osäker tillgång som skrivs ner med stora belopp . Eget kapital och likvida medel SSC upprätthåller sin verksamhet genom det kassaflöde som uppstår i verksamheten. Ägaren har inte skjutit till medel till bolaget –2011. Det egna kapitalet har minskat från till . har SSC delat ut till ägaren. Det egna kapitalet har minskat i förhållande till balansomslutningen . SSC:s skulder har ökat , medan försäljningsintäkterna ökat . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN har SSC i genomsnitt haft likvika tillgångar som uppgår till av de totala tillgångarna. Likvida tillgångar behövs som buffert för att hantera plötsligt uppkomna utgifter. En hög andel likvida tillgångar gör ett bolag mindre beroende av långivare. Över tid har de likvida medlen varit den enskilt största tillgångsposten i balansräkningen även då försäljningen av satellitdivisionen ägde rum. Detta innebär att det funnits likvida medel som skulle ha kunnat användas till utvecklingsstrategiska projekt. Ägarens styrning genom avkastningsmål konstaterar i sin analys att har SSC uppnått avkastningsmålet endast under de två enskilda och då som ett resultat av extra ordinära intäkter, aktieförsäljningar och utdelningar från dotterbolag. Den operativa verksamheten har däremot visat på låg lönsamhet och har SSC redovisat ett negativt rörelseresultat. har jämfört lönsamhet med andra företag med liknande verksamhet. Majoriteten av dessa bolag uppvisar en avkastning på eget kapital på . Flertalet av dessa bolag är emellertid verksamma inom fler branscher än SSC, särskilt flygbranschen där tillgången på privat kapital är större. Enligt har SSC en god kapitalstruktur och soliditet. Bolaget har en högre soliditet än jämförelsebolagen. SSC har därmed möjlighet att sänka det egna kapitalet, med bibehållen sund kapitalstruktur och på så vis underlätta att nå upp till ägarnas avkastningsmål. Vid analys av rimligheten i avkastningsmålet bör det beaktas att SSC är beroende av intäkter som har sitt ursprung i statlig finansiering och statligt finansierade projekt. Vidare är SSC verksamt på en marknad där den största uppdragsgivaren, , tilldelar projekt främst baserat på principen om industri returer samt en modell för upphandling där priset är baserat på uppskattade kostnader och en definierad vinstnivå. Historiskt har detta medfört att antalet projekt varierat år för år vilket har bidragit till ojämna resultat. bedömer att det baserat på SSC:s historiska marknad, historik och budget ter sig som svårt för SSC att nå ett avkastningsmål på under en konjunkturcykel trots att man valt att sälja satellitdivisionen. SSC:s avkastningsmål är satt på samma nivå som statliga bolag som finns på mer kommersiella marknader. Exempelvis har , , och samma avkastningsmål som SSC. SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? bolag som liknar SSC:s utvecklingsprofil inga avkastningsmål, exempelvis , Fouriertransform och Inlandsinnovation. Även holdingbolaget för industriforskningsinstituten i , har inget avkastningsmål. 5.2EU:s uppförandekod för rymden 5.2.1Rymdkoden ska säkra rymdinfrastrukturen När allt fler stater kan utveckla och utnyttja rymdsystem ökar behovet av att säkra infrastrukturen i rymden. Hoten mot rymdinfrastrukturen är exempelvis rymdskrot som kan krocka med satelliter och medvetet förstörande av satelliter genom angrepp med vapen.137 Ett exempel på att rymdskrot uppstår utan att det finns beredskap för att hantera det är ESA:s satellit för jordobservation, Envisat, som förlorade kontakten med . Envisat är stor som en buss och innebär ett hot mot andra satelliter. När Envisat sköts upp i början av fanns ingen planering för hur satelliten skulle hanteras när den slutade fungera. Ett sätt att säkra infrastrukturen är att länder kommer överens om uppföranderegler som beskriver frivilliga åtaganden och beteenden i rymdfrågor. En uppförandekod är politiskt men inte juridiskt bindande för de länder som ansluter sig.138 För att komma vidare med frågan om uppföranderegler för rymden tog EU 2007 initiativ till att utarbeta en rymdkod. 5.2.2Arbetet med rymdkoden i EU EU:s rymdkod har utarbetats i en undergrupp till rådsarbetsgruppen Working Party on Global Disarmament and Arms Control (CODUN).139 Undergruppen går under benämningen CODUN Space.140 Koden innehåller till exempel beskrivningar av åtgärder för att undvika att rymdskrot uppstår och beskrivningar av hur länder ska informera varandra om rymdaktiviteter. Utkast till rymdkoden har antagits av rådet två gånger, 2008 och 2010.141 Arbetsprocessen med rymdkoden har fortsatt efter 2010 och beräknas fortsätta pågå under . Avsikten är att rymdkoden ska bli internationell. genomförs informella konsultationer med olika länder för att komma fram till vilka ändringar av texten som kan behövas för att 137FOI, engagemang i processen kring rymdkoden. FOI MEMO nummer 4090, . 138FOI, EU:s uppförandekod för rymden. Arbetet i EU 2007–2010. 139Committee on Disarmament in the United Nations. 140Council Working Party on Disarmament and Space. 141FOI, engagemang i processen kring rymdkoden. FOI MEMO nummer 4090, . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN så många länder som möjligt ska ansluta sig till koden. Ett uppstartsmöte hölls i syfte att informera om koden och presentera en reviderad version av koden för alla FN-stater. 5.2.3Sveriges agerande i processen att ta fram rymdkoden har deltagit i arbetet med rymdkoden sedan arbetet började . representant i CODUN och CODUN Space är och icke-spridning. FOI har deltagit som expertstöd. UD har dessutom uppdragit åt FOI att bistå EU:s utrikestjänst på dess begäran med teknisk expertis, bland annat vid konsultationer på plats i olika länder. FOI deltog även i den så kallade uppstartskonferensen i tillsammans med en handläggare från i . Under arbetet i CODUN Space 2007–2010 gjorde mindre försök att påverka utformningen av texterna i rymdkoden. föreslog inga genomgripande eller strukturella förändringar.142 De flesta av de svenska förslagen accepterades inte av de andra EU-länderna. Enligt FOI har det resulterat i att texten i rymdkoden delvis blivit försvagad.143 FOI har agerat som teknisk expert I sin roll som expert i samband med mötena i CODUN Space och vid konsultationer med länder utanför EU, har FOI främst lämnat synpunkter av teknisk karaktär. Det har gällt frågor om rymdteknik och rymdvapen och också frågor om rustningskontroll och gällande internationellt regelverk. Exempelvis har FOI redogjort för hur rymdvapen fungerar och föreslagit att texten i koden därför behöver formuleras på ett visst sätt. Den här typen av synpunkter har FOI även lämnat skriftligt till UD och till EU:s utrikestjänst under arbetet med rymdkodens utformning och även senare i de konsultationer som görs med länder utanför EU. FOI representerar ibland utan att någon från UD är närvarande. FOI upprättar då alltid minnesanteckningar som skickas till ansvarig handläggare vid UD.144 142FOI, EU:s uppförandekod för rymden. Arbetet i EU 2007–2010. 143FOI, EU:s uppförandekod för rymden. Arbetet i EU 2007–2010. 144FOI, engagemang i processen kring rymdkoden. FOI MEMO nummer 4090, . SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? Inga formella instruktioner när FOI företräder FOI har företrätt utan medverkan från . Det har gällt såväl CODUN Space-möten som konsultationer med länder utanför EU.145 har inte gett FOI instruktioner om svenska ståndpunkter i enlighet med den mall som normalt ska användas när en myndighet företräder Sverige.146 Begäran om att FOI ska delta i möten sker per telefon eller e-post. Normalt åtföljs begäran inte av någon formell instruktion om vad som är ståndpunkt eller vad kan gå med på i eventuella förhandlingar. Om någon instruktion ges så följer inte den som finns inom för dessa ändamål.147 Enligt interna riktlinjer för EU-arbetet är varje departement ansvarig för instruktioner till rådets förberedande instanser (rådsarbetsgrupper mm).148 I bilaga 2 i riktlinjerna finns också anvisningar för hur instruktionerna ska se ut. När FOI deltar i möten utan att UD deltar håller myndigheten sig till sin roll som teknisk expert och lämnar endast den typen av synpunkter. FOI har vid minst ett tillfälle avstått från att delge en svensk ståndpunkt eftersom myndigheten saknat instruktion. Till exempel avstod FOI vid CODUN Space möte från att uttala sig om kunde godkänna ett utkast till rådsbeslut till stöd för rymdkoden. FOI:s representant meddelade ordföranden efter mötet att denne borde kontakta UD för att få godkännande.150 Ingen dialog med myndigheter och intressenter 2007–2010 FOI har inte fört någon dialog med någon annan svensk myndighet än Rymdstyrelsen under arbetet med rymdkoden –2010 och enligt vad FOI känner till har ingen annan svensk myndighet kontaktats när de svenska ståndpunkterna i förhandlingarna tagits fram.151 Rymdstyrelsen har fått lämna synpunkter på textförslag i koden. I ett försök att väcka intresse för rymdkoden hos svenska intressenter, både myndigheter och företag, bjöd in till ett informationsmöte. Det fanns dock ett svagt intresse för mötet och endast 145Under 2012 deltog FOI som ensam svensk representant vid CODUN Space-möten vid minst tre tillfällen, och . FOI var ensam svensk representant vid två konsultationer med länder utanför EU. 146FOI anger att instruktion getts . 147Möte med företrädare för . 148Regeringskansliets riktlinjer för EU-arbetet, Cirkulär 3 sid 8. 149Regeringskansliet uppger vid svar på faktagranskning att tjänsten som ansvarig handläggare på UD var vakant . 150FOI, Minnesanteckningar CODUN Space . Dnr FOI-2001-793, . 151FOI, engagemang i processen kring rymdkoden. FOI MEMO nummer 4090, . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN fyra personer deltog.152 En möjlig förklaring till det bristande intresset är att de inbjudna myndigheterna och företagen inte uppfattade detta som en fråga som angår dem, vilket i sin tur är en indikation på att det råder otydlighet om vad som innefattas i rymdverksamhet och hur olika delar av rymdverksamheten hänger ihop. Utredning om konsekvenser av rymdkodens genomförande i Om väljer att ansluta sig till rymdkoden kan det få finansiella, juridiska och organisatoriska konsekvenser. Ett genomförande av rymdkoden kommer att påverka intressenter som inte varit med i arbetet med att ta fram rymdkoden. Rymdkoden innebär till exempel att svenska satellitoperatörer inte får bidra till uppkomsten av rymdskrot. Satellitoperatörerna måste alltså ta hand om uttjänta satelliter om rymdkoden genomförs.