urf · H0A5URF3 · 2013-09-26 00:00:00 — gen i en tilläggsbestämmelse ska kunna ange att en viss delegation ska utses av , nämligen att det träffats en internationell överenskommelse om att bland sina ledamöter ska utse ledamöter i en delegation till en mellanfolklig organisation. Motsvarande bestämmelser saknades tidigare i riksdagsordningen. Regler som i huvudsak motsvarade tilläggsbestämmelse 8.6.1–3 fanns däremot i tilläggsbestämmelse 7.1.1, där det föreskrevs att kammaren skulle välja ledamöter i delegation, svenska delegation och i den svenska delegationen till i konferensen om säkerhet och samarbete i . Preciseringen i 8 kap. 6 § RO av vilka delegationer som ska väljas av och återrapportera till kammaren har inte motiverats närmare i riksdagsstyrelsens framställning till eller i riksdagskommitténs betänkande som låg till grund för framställningen. Frågan berörs inte heller i grundlagskommentaren (Grundlagarna, m.fl., s. 869 f., 3 uppl. 2012) eller de ursprungliga förarbetena till 7 kap. RO (bet. 1972:15 s. 290). Inte heller innebörden av begreppet mellanfolklig organisation i 8 kap. 6 § RO berörs i lagförarbetena. Begreppet förekommer dock på andra ställen i grundlagar och riksdagsordningen, bl.a. i 10 kap. regeringsformen. Av lagförarbetena och litteraturen framgår att med mellanfolklig organisation avses i regeringsformens mening sådana organisationer som är att betrakta som rättssubjekt enligt folkrätten. Så är huvudsakligen fallet med organisationer som utgör sammanslutningar av stater (prop. 1973:90 s. 357 och Grundlagarna, m.fl., 3 uppl. 2012, s. 477 f.). Inget i förarbetena eller litteraturen talar för att avsikten vid lagstiftningsärende var att begreppet mellanfolklig organisation i 8 kap. 6 § RO ska ha någon annan betydelse än det har enligt regeringsformen. Överväganden i andra sammanhang Frågor om de svenska delegationerna, bl.a. vem som ska utse dem, till vem de ska återrapportera och deras mandat, har berörts i olika sammanhang , bl.a. av Utredningen om internationella delegationer och Utredningen om internationella verksamhet. Utredningen om internationella delegationer Riksdagsstyrelsen uppdrog åt riksdagsdirektören att utreda de internationella delegationernas verksamhet i olika avseenden. En arbetsgrupp tillsattes för uppdraget. Arbetsgruppen redovisade sitt uppdrag i rapporten delegationer (2002/03:DelUt). Arbetsgruppen uttalade att de internationella delegationerna var av stor betydelse, dels genom att de för in svenska synpunkter i processer som inte sällan leder till bindande åtaganden för , dels genom att de fungerar som känselspröt på den internationella arenan och att de därigenom kan återföra internationella impulser till det nationella beslutsfattandet. 2012/13:URF3 6 VALFRÅGOR OCH VISSA LEDAMOTSFRÅGOR Gruppen delade in delegationerna i sex olika kategorier. Kategoriseringen byggde på den mottagande organisationens karaktär, delegationernas association med den mottagande organisationen samt sättet att på svensk sida utse delegationen. Till kategori I-delegationerna hörde de svenska delegationerna i , och parlamentariska församling. Dessa kännetecknades av att de utsågs av kammaren, att hade fullt medlemskap i de aktuella parlamentarikerförsamlingarna och att det fanns en fullt ut korresponderande mellanstatlig motpart i vilken de berörda regeringarna var representerade. Till kategori II hörde enligt utredningen . Arbetsgruppen uttalade att IPU-delegationen i någon mån representerade i en fullt utvecklad världsomspännande parlamentarisk församling. Det påpekades även att delegationen hade den interparlamentariska gruppen i som huvudman, att delegationen formellt var fristående från och att det inte var utan den interparlamentariska gruppen som var medlem i IPU. Kategori III- delegationerna bestod av Natos parlamentariska församling och VEU. Bland kategori IV-delegationerna fanns den svenska delegationen till den arktiska parlamentarikerkonferensen och den svenska delegationen till Parlamentariska . Till kategori V och VI hörde delegationerna till , Future of Europe Conference och ASEF och liknande delegationer som inte utsågs centralt i utan av utskott. Arbetsgruppen konstaterade att det förhållandet att delegationerna utsågs på olika sätt hade historiska förklaringar. Frågan vem som utsåg en delegation var betydelsefull i sig och fick följder för frågor om mandat, instruktionsrätt, rapportering och liknande. Arbetsgruppen gjorde det principiella ställningstagandet att en svensk riksdagsdelegation till en parlamentarikerförsamling som var direkt relaterad till ett internationellt mellanstatligt organ som är medlem av, dvs. kategori I-delegationerna, även i fortsättningen borde väljas av kammaren. I de fall en organisation eller konferens var inriktade på ett begränsat sakområde var det i stället motiverat att utse delegaterna bland de närmast berörda utskotten. I fråga om IPU borde det inte ankomma på att ha några synpunkter på formerna för hur man utser dess delegation, eftersom delegationen bestod av interparlamentariska grupp, som var fristående från . När det gäller mandatgivning och instruktionsgivning till delegationerna gjorde arbetsgruppen bedömningen att det tidigare rådande synsättet, dvs. att ledamöterna i en delegation representerade sig själva, delegationen och sina partigrupper men inte kunde uttala sig för räkning, alltjämt borde gälla. I det sammanhanget bör framhållas att IPU-delegationen, för arbetsgruppens arbete, i formell mening var fristående från . Den ordningen ändrades i och med att delegationen började utses av riksdagsstyrelsen och att , i stället för interparlamentariska gruppen, började betraktas som medlem i IPU. 6 VALFRÅGOR OCH VISSA LEDAMOTSFRÅGOR 2012/13:URF3 Utredningen om internationella verksamhet Riksdagsdirektören uppdrog åt en särskild utredare att göra en översyn av vissa internationella frågor i riksdagsarbetet. Uppdraget redovisades i rapporten verksamhet (Ri- vUt, 2010/11:URF1). Utredningen konstaterade, i likhet med utredningen om de internationella delegationerna, att interparlamentariska engagemang var av stor betydelse. Utredningen anslöt sig vidare till den tidigare utredningens bedömning vad gäller mandat och instruktionsgivning. I fråga om delegationernas återrapportering ansåg utredningen att man i ökad omfattning borde använda sig av kammaren för återrapportering för att på så sätt skapa en effektiv återkoppling till från den internationella delegationen. Som redovisats får , enligt 8 kap. 6 § RO, i en tilläggsbestämmelse besluta att genom val i kammaren ska utse ledamöter i en delegation till en mellanfolklig organisation, dock endast under förutsättning att det har träffats en internationell överenskommelse om det. Det innebär att det inte är möjligt att i en tilläggsbestämmelse föreskriva att genom val i kammaren ska utse ledamöterna i de svenska delegationerna till IPU och PA-UfM. Införandet av en sådan ordning skulle följaktligen kräva ändringar i 8 kap. 6 § som innebär att de nuvarande kraven avskaffas eller att rekvisiten utvidgas. Kommitténs uppfattning är dock att en sådan ändring i 8 kap. 6 § RO inte bör göras. Frågan är vilka möjligheter som står till buds givet att 8 kap. 6 § RO inte bör ändras. Enligt den gällande ordningen utses delegationerna till IPU och PA-UfM med stöd av 1 kap. 5 § RO av riksdagsstyrelsen, som även är mottagare av delegationernas årsberättelser. Det är önskvärt att det inte är riksdagsstyrelsen som utser delegationerna eftersom en sådan uppgift inte ligger i linje med den roll riksdagsstyrelsen bör ha som förvaltningsmyndighetsstyrelse. I praktiken torde delegationernas sammansättning avgöras i kontakter mellan gruppledarna och talmannen. Som konstaterats i utredningen utvärdering av parlamentariska ledningsorganisation och förvaltningsorganisation (2012/13:URF2 s. 26) har gruppledarna en stor praktisk betydelse för ledningen av och arbetet i riksdagsstyrelsen, dock utan formell beslutanderätt avseende eller arbetet i kammaren enligt nu gällande riksdagsordning. Det finns därför skäl att låta gruppledarna få genomslag också i det formella beslutet om delegationernas sammansättning. I detta sammanhang kan påminnas om reglerna i nuvarande 7 kap. 12 § riksdagsordningen om kompletteringsval. Om någon som har valts till ett organ, som vid valperiodens början tillsattes genom val av två eller flera personer, lämnar sitt uppdrag , 2012/13:URF3 6 VALFRÅGOR OCH VISSA LEDAMOTSFRÅGOR skall den eller de partigrupper som han eller hon var vald för, till talmannen anmäla en efterträdare. Talmannen förklarar den anmälda efterträdaren vald. Om en sådan anmälan inte görs eller om mer än en person anmäls, utser talmannen en efterträdare. Om en plats blir ledig och det ursprungliga valet avsåg endast en person, tillämpas för kompletteringsvalet för den återstående tiden samma förfarande som vid det ursprungliga valet. Föreskrifterna i denna bestämmelse gäller om inte föreskriver annat. Det finns således en möjlighet under vissa förhållanden för en partigrupp att till talmannen anmäla en ledamot som efterträdare till en ledamot som lämnar sitt uppdrag . Talmannen förklarar den anmälda efterträdaren vald. Om en sådan anmälan inte görs eller om mer än en person anmäls, utser talmannen en efterträdare. Vidare kan påminnas om att IPU-delegationen kompletteras, utöver de fem delegationsledamöter som väljs av riksdagsstyrelsen, med två ledamöter som har specialkompetens inom de fackområden som är huvudteman vid . Delegationen till vårförsamlingen leds dessutom av en vice talman. Det är rimligt att riksdagsordningen avspeglar att gruppledarna har en central roll i arbetet med att utse delegationerna. Det bör således anges att partigrupperna nominerar ledamöter till de två aktuella delegationerna och att talmannen efter samråd med gruppledarna beslutar om sammansättningen av delegationerna. Därmed flyttas beslutet från riksdagsstyrelsen till talmannen. Ordningen bör också gälla vid beslut om vilka ledamöter som ska komplettera IPU-delegationen vid vårförsamlingen. Beslut om delegationens sammansättning bör gälla för den tid som talmannen bestämmer. Därmed kan fem ledamöter utses i IPU-delegationen för valperiod och kompletterande delegationsmedlemmar utses för vårförsamlingen. När det gäller verksamhetsberättelserna vill kommittén påminna om att riksdagsstyrelsen beslutade att överlämna IPU:s och PA-UfM:s redogörelser till i form av en redogörelse till . Även redogörelser har överlämnats till av styrelsen. Denna försöksverksamhet bör fortsätta och kan ge underlag för fortsatta överväganden. Förslag till lagtext återfinns i 13 kap. 18 § i förslaget till ny riksdagsordning. 6 VALFRÅGOR OCH VISSA LEDAMOTSFRÅGOR 2012/13:URF3 6.5 Ledighet från uppdraget som riksdagsledamot Riksdagsuppdragets specifika karaktär medför att det är lämpligt att bibehålla en restriktiv inställning när det gäller vilka skäl som ska ge rätt till ledighet från uppdraget. Av samma skäl finns det inte heller någon grund för att införa en rätt till partiell ledighet från uppdraget. För att förkorta beslutsprocessen vid ledigheter på grund av sjukdom och föräldraledighet bör talmannen ges rätt att bevilja ledighet i dessa fall även om tiden för ledigheten överstiger en månad. Det råder inte något anställningsförhållande mellan och ledamoten. I uppdraget som ledamot ingår inte bara den formella rollen som beslutsfattare i . Uppdraget förutsätter också täta kontakter med väljarna i den valkrets som en ledamot representerar. Eftersom valet i sker mellan partier förutsätter också uppdraget engagemang i ett politiskt parti och deltagande i partiarbete på olika nivåer. En ledamot är därför alltid i tjänst och utför sitt uppdrag . En ledamot kan inte ta ut semester. Enligt 3 kap. 2 § regeringsformen ska det för varje riksdagsledamot finnas ersättare. Frågan om i vilka fall ersättare ska kallas att tjänstgöra regleras i 4 kap. 13 § regeringsformen (om ledamoten är talman eller tillhör regeringen) och i 1 kap. 6 § riksdagsordningen. Enligt 1 kap. 6 § RO kan en ledamot efter prövning beviljas ledighet från sitt uppdrag. Beviljas en ledighet för minst en månad ska uppdraget utövas av en ersättare. Ansökan prövas av talmannen om den gäller ledighet än en månad och av om den gäller . Talmannen prövar dock alltid en ansökan om ledighet som inkommer under ett längre uppehåll i kammarens arbete än en månad. Även för sjukledighet eller vård av barn krävs formellt kammarens godkännande. En ledamot som har beviljats ledighet kan när som helst återta sin plats. Därmed upphör uppdraget för en eventuell ersättare. Ledamoten kan däremot inte tillfälligt återta sin funktion för att delta t.ex. i ett sammanträde i kammaren eller i ett utskott. Praxis vad gäller beviljande av tjänstledighet för att fullgöra verksamhet utanför är mycket restriktiv. I princip tillåts endast tjänstledighet för uppdrag som statssekreterare, sjuk- och föräldraledighet samt internationella uppdrag. Partiell tjänstledighet för en ledamot har inte medgivits, eftersom riksdagsordningens bestämmelser inte ger utrymme för det. Enligt 1 kap. 6 § krävs minst en månads sjukskrivning fr.o.m. beslutstillfället i kammaren för att uppdraget ska utövas av en ersättare. Det förekommer att en ledamot ansöker om en sjukskrivningsperiod på en månad men att underlaget för ledigheten inte hinner komma in till kammarkansliet för att 2012/13:URF3 6 VALFRÅGOR OCH VISSA LEDAMOTSFRÅGOR kunna behandlas i kammaren förrän en del av månaden passerat. Eftersom beslutstillfället då ligger närmare slutet för sjukskrivningsperioden än en månad, har rätten till en ersättare fallit. Denna ordning har varit föremål för diskussioner i skilda sammanhang. Härutöver har det framförts förslag om att införa en möjlighet att bevilja partiell ledighet för ledamöter. När systemet med ersättare infördes anförde i betänkande KU 1972:30 att det var befogat att ge talmannen och statsråden befrielse från de normala ledamotsuppgifterna, varför man fann ett system med ersättare påkallat. Vidare fann man att det vid långvariga sjukdomsfall eller längre frånvaro för tjänstgöring hos ett internationellt organ vore värdefullt att låta en ersättare träda in. I propositionen (prop. 1972:66) hade det framförts att det inte var meningsfullt att låta ersättaren träda in om ledigheten var kortare än en månad. Argumentet var att ersättaren bör kunna göra en meningsfull insats i och att systemet inte får skapa svårigheter i riksdagsarbetet. Beviljade ledigheter på minst en månad från systemets införande till 1983/ökade från ett tiotal ledigheter per till omkring 30 vid periodens slut (i Statsvetenskaplig 1983 s. 245–252). De skäl som angivits för ledigheterna rörde författarskap, forskning, fackligt uppdrag, arbete i eget företag och deltagande i kyrkornas världsråds konferens. Likväl hade riksdagsledamöter utan att utnämnas till statsråd tjänstgjort i departementen som s.k. politiska sakkunniga. I en promemoria från kammarkansliet redovisas beviljade ledigheter och ersättare från systemets införande (Ledighet från riksdagsuppdraget). Uppgifterna i detta avsnitt bygger på den promemorian. I den grupp som beviljades ledighet för tjänstgöring i ingår även statssekreterare, den första av dem . till /84 beviljades även ledigheter för andra offentliga uppdrag, främst kommittéuppdrag. I de fallen var dock längden på ledigheterna, liksom flertalet ledigheter för vilka inget annat skäl angetts än enskild angelägenhet, som regel begränsad . fördes en debatt om ledigheternas omfattning. Debatten ledde inte till någon regeländring men väl till en förändrad tillämpning. Enligt (1996) hade talmannen uppmanat till restriktivitet i fråga om ledigheter. Det framgår inte när denna uppmaning först riktades till ledamöterna. Man kan dock i registermaterialet spåra en klar förändring i antalet ledigheter på grund av enskild angelägenhet som var det skäl som oftast angavs när det inte var fråga om sjuk- eller föräldraledigheter. 6 VALFRÅGOR OCH VISSA LEDAMOTSFRÅGOR 2012/13:URF3 Det övervägande antalet av de ledigheter från riksdagsuppdraget som beviljats under de senast två decennierna har varit sjuk- och föräldraledigheter. Uppdraget att ingå i regeringens FN-delegation var grund för ledighet som regelmässigt beviljades. Detta uppdrag är dock numera förkortat , vilket innebär att inkallande av ersättare i de fallen inte längre kommer i fråga. För tiden mellan 1984/85 och 2010/11 har längden på ledighet för enskild angelägenhet, med några få undantag, varit . En av de längre ledigheterna gällde en ledamot som beviljades ledighet under sammanlagt 1988/89 och som under ledigheten var kanslichef för partiets riksdagskansli. Ledighet för internationella uppdrag har beviljats fyra gånger /85. Den kortaste av dessa ledigheter var , den längsta . Ledigheter som beviljats /11 Två ledamöter har /11 beviljats ledighet från uppdraget som riksdagsledamot för tjänstgöring som statssekreterare. Utöver detta avser ledigheterna endast sjukledighet och föräldraledighet (9 st. resp. 32 st.). Kortare ledighet med avdrag på arvode infördes en möjlighet till arvodesavdrag vid ledighet av personliga eller särskilda skäl, 3 kap. 5 § lag (1994:1065) om ekonomiska villkor för ledamöter. Bakgrunden var att man ansåg att en ledamot bör kunna begära avdrag på arvodet vid ledighet som talmannen beviljat under tid då arbetsplenum pågår även om ledigheten är kortare än en månad. Riksdagsstyrelsen anförde följande motiv till förslaget (framst. 2005/06:RS4 s. 82 f.). En riksdagsledamot kan inte ta ut semester och erhåller inte någon särskild semesterersättning eftersom han eller hon anses utöva sitt uppdrag på heltid och alltid. Enligt den praxis som utvecklats är man ytterst restriktiv med att bevilja tjänstledighet för att fullgöra verksamhet utanför . Detta förslag avser inte att ändra på den praxisen. När det gäller ledighet av andra skäl bör man även i fortsättningen vara mycket återhållsam. Det förekommer dock tillfällen när en ledamot bör kunna vara ledig från uppdraget och då det kan framstå som stötande om han eller hon trots det får sitt arvode. Skälet till ledigheten kan vara av olika personliga slag eller andra särskilda skäl. Förslaget innebär att ledamoten själv skall kunna begära att arvodesavdrag skall göras vid denna typ av ledighet som talmannen kan bevilja som är kortare än en månad. Förslaget innebär alltså ingen ändring av gällande praxis, dvs. att reglerna skall tillämpas ytterst restriktivt och endast då det finns särskilda skäl. ledamöter får sitt mandat av väljarna i samband med val. Det är ledamotens ansvar att leva upp till detta förtroende. I nästa val avgör väljarna om förtroendet skall förnyas. Det innebär att varje ledamot – i samarbete med sitt parti – själv avgör hur han eller hon skall sköta sitt uppdrag under löpande valperiod, vilka prioriteringar som skall göras och på vilket sätt arbetsinsatsen skall genomföras. Det finns inga formella krav på hur stor arbetsinsats en ledamot skall göra. 2012/13:URF3 6 VALFRÅGOR OCH VISSA LEDAMOTSFRÅGOR Det skall inte göras något arvodesavdrag när man inte har beviljats någon formell ledighet och i stället tillämpar kvittningsförfarandet. Sedan bestämmelsen infördes har fem ledamöter vid sammanlagt åtta tillfällen begärt avdrag på arvode under kortare ledighet, enligt uppgifter från ledamotsadministration. I sammanhanget kan också nämnas att, enligt uppgifter från , talmannen under riksmötena /12 och 2012/13 () har beviljat en ledamot ledighet, , än en månad. Ledighetsansökningarna var de enda som avsåg ett annat skäl än sjukdom och föräldraledighet och som inkom . Som redovisats ovan prövas normalt en ansökan om ledighet om än en månad av kammaren. Efter samråd med kvittningsmännen och ledamotsrådet 2004 träffades en överenskommelse om hantering av sjukledigheter respektive förläggningen av föräldraledighet. Inför första ledighetsperioden ska en ledamot samråda om förläggningen av hela föräldraledigheten, dvs. klargöra om ledigheten planeras till en eller flera perioder samt när i tiden. Samrådet ska i första hand ske med partigruppen. Detta innebär att partigruppen, talmannen, ersättaren och riksdagsförvaltningen får kännedom om samtliga kommande ledighetsperioder. Den formella ledighetsansökan bör dock bara avse den första ledighetsdelen. som den lämnas in bör ledamoten ge information om övrig planerad ledighet. Föräldraledighet ska anmälas före ledigheten, som gäller för anställda. Föräldraledighet ska även kunna tas ut utan föräldrapenning. Pappadagar vid barns födelse ska i huvudsak endast kunna förläggas i en sammanhängande följd. En arbetstagare har enligt föräldraledighetslagen (1995:584) rätt till partiell ledighet, exempelvis med 75, med motsvarande föräldrapenning. Det har aldrig funnits någon möjlighet för ledamöter att beviljas partiell ledighet. Det innebär att en ledamot bara kan vara föräldraledig, eller sjukledig, på och få helt avdrag på arvodet från , dock med viss kompensation enligt reglerna i 3 kap. 4 § lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för riksdagsledamöter. En rad åtgärder har vidtagits för att underlätta för ledamöter med barn. Fasta voteringstider har införts, och vissa plenifria veckor varieras för att passa skolornas olika vinterlovsveckor. Det kvarstår dock att en ledamot på grund av det specifika uppdraget inte omfattas av de lagar som reglerar ar- 6 VALFRÅGOR OCH VISSA LEDAMOTSFRÅGOR 2012/13:URF3 betsmarknaden när det gäller arbetstider, semester eller rätt till partiell föräldraledighet för arbetstagare. har i betänkande 2002/03:KU19 uttalat sig i frågan om att införa en möjlighet till partiell ledighet. I en motion begärdes att det skulle införas en möjlighet för riksdagsledamöterna av vara partiellt sjukskrivna. Där anfördes att så som riksdagsarbetet bedrivs finns det risk för att småbarnsföräldrar av båda könen och personer med hälsoproblem utesluts. Kvinnor drabbas särskilt hårt av arbetsformer. Motionärerna ansåg att riksdagsstyrelsen skulle utreda och föreslå förändringar i syfte att införa en möjlighet till partiell sjukskrivning. Utskottet var inte berett att ställa sig bakom ett krav på rätt till partiell sjukledighet för riksdagsledamöter. Riksdagsarbetet och det uppdrag ledamöterna har fått från väljarna låter sig enligt utskottets mening knappast förenas med partiell ledighet med mycket korta perioder av arbete i . Förslag om mindre restriktiv praxis för beviljande av ledighet I en motion (2010/11:K255) begärdes en översyn av reglerna om ledamöters ledighet. Motionären framhöll att ordningen med ersättare gör att riksdagsarbetet inte skulle störas av en ledamots ledighet och att även ledamöter som inte har små barn kan ha ledighetsprioriteringar som bör respekteras. Vidare anförde motionären bl.a. att det råder enighet i om att det är positivt om politiken vitaliseras och att ett sätt att åstadkomma detta är att ge ledamöter rätt och stimulans att ta ledigt för studier, resor m.m. I betänkandet (bet. 2010/11:KU19) avstyrkte motionen och hänvisade till ett tidigare ställningstagande i bet. 2006/07:KU4. Ledighet från uppdraget som riksdagsledamot som är längre än en månad har beviljats för tjänst som statssekreterare, för vård av barn, för sjukdom och för internationella uppdrag. Om en ledamot har beviljats ledighet under minst en månad i följd utgår förmåner bara om skälet är offentligt uppdrag, militärtjänstgöring, sjukdom eller annat förhållande som omfattas av bestämmelserna om rätt till ledighet för arbetstagare hos . Ledamot kan begära avdrag på arvodet vid ledighet som talmannen beviljat då arbetsplenum pågår även om ledigheten är kortare än en månad. Reglerna om ledighet ska alltjämt tillämpas ytterst restriktivt och endast när det finns särskilda skäl. Riksdagsstyrelsen har framhållit att ledamöter får sitt mandat av väljarna i samband med val. Det är ledamotens ansvar att leva upp till detta förtroende. I nästa val avgör väljarna om förtroendet ska förnyas.