rir · H1B521 · 2013-12-12 00:00:00 — Empirin i detta kapitel bygger framför allt på enkät riktad till kommuner med bostadsbrist. 3.1Riksintressen som hinder för bostadsbyggande De allra flesta kommunerna med bostadsbrist i som har haft för avsikt att bygga nya bostäder har kommit i kontakt med riksintressen. Enligt kommunenkät har av de kommuner som velat planera eller påbörjat en formell process för att planera bostadsbyggande behövt ta hänsyn till riksintressen.31 Det saknas undersökningar om i vilken utsträckning riksintressen i praktiken stoppar bostadsbyggande. Statistik från antyder att riksintressena stoppar få planer. överprövade länsstyrelserna åtta detaljplaner på grund av risk för påtaglig skada på riksintresse, vilket motsvarar färre än en procent av alla detaljplaner det året.32 Att överprövar så få detaljplaner kan enligt företrädare för tolkas som att samspelet med kommunerna fungerar väl och att kommunerna anpassar sig till krav tidigare i planprocessen. Det kan även vara så att myndigheten i vissa fall inte utnyttjar sina befogenheter att vidta åtgärder.33 31Det motsvarar 56 kommuner av de svarande. Totalt ingick 77 kommuner i enkätundersökningen varav 65 svarade. Kriterierna för att kommunerna skulle ingå i enkätundersökningen var att det skulle råda bostadsbrist, ett positivt befolkningsnetto och att kommunen skulle ha för avsikt att bygga bostäder. 32Boverket (2011:4) – planering och byggande . Totalt prövade 21 detaljplaner enligt 12 kap. . I det totala antalet prövade planer ingår också andra ingripandegrunder såsom hälsa och säkerhet. Sex av dessa detaljplaner upphävdes helt eller delvis. 33Intervju med företrädare för ; (2011:4) – planering och byggande , s. 32. STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE SKL har en annan syn på frågan och menar att riksintressena är ett stort och onödigt hinder för bostadsbyggandet i hela landet.34 Vidare har landshövdingen i i en skrivelse till regeringen påpekat följande: kan konstatera att det råder osäkerhet om hur länets befintliga riksintressen ska tolkas och tillämpas i förhållande till den utveckling som har skett i regionen och i förhållande till fortsatta behov av utveckling. riskerar att uppfattas som hinder, snarare än som resurser. Inaktuella underlag leder till osäkerhet om planering, projektering och bostadsbyggande hos kommuner och byggherrar vilket riskerar att leda till försenade, fördyrade och i värsta fall stoppade planprocesser – med negativa samhällsekonomiska konsekvenser som följd.35 3.1.1Hanteringen av riksintressen hindrar bostadsplaner Resultaten från kommunenkät bekräftar att riksintressena hindrar bostadsbyggandet men inte i alla kommuner och inte alltid i stor utsträckning. har eller sektorsmyndigheternas hantering av riksintressen helt eller delvis hindrat planer på bostadsbyggande i av de kommuner som haft för avsikt att bygga bostäder, se tabell 3.1. , har länsstyrelses eller sektorsmyndigheters hantering av riksintressen helt eller delvis hindrat planer på bostadsbyggande i din kommun? Ja, vid något enstaka tillfälle Källa: kommunenkät, fråga 7. Det är främst i Stockholms- och som hanteringen av riksintressen har hindrat planer på bostadsbyggande , enligt enkät.36 Det är också i storstadsregionerna som bostadsbristen är störst och exploateringstrycket är starkast. 34Se bland annat: Kommuner och Landsting (2011) Hanteringen av riksintressen. 35Heister , Landshövding i . Översyn av riksintressesystemet. 36Stockholmsregionen: stad, , , , , . : Ale, , Stad, , . GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Det är svårt att ge en välgrundad bild av i vilken omfattning som statens hantering av riksintressen hindrar bostadsbyggandet, men enkät visar att det finns ett inte obetydligt antal bostadsplaner som helt eller delvis stoppas. En anledning till att statistiken i visar att få planer hindras kan vara att planerna stoppas under planprocessens gång innan överprövning och därför inte syns i deras statistik. Det är först när kommunfullmäktige har antagit en plan som kan överpröva den. 3.1.2Riksintressena för kulturmiljövården, kommunikationer och miljövården sammanfaller med bostadsbyggande Det är framför allt tre riksintressen som kommunerna har angett som hinder för bostadsbyggande : kulturmiljövården, kommunikationer och naturvården, se figur 3.1. Riksintresset för kulturmiljövården har helt eller delvis hindrat bostadsbyggande i flest kommuner (23), följt av riksintresset för kommunikationer och riksintresset för naturvården (19 respektive 18 kommuner). Därefter följer riksintresset för friluftslivet som har hindrat planer på nya bostäder i tio kommuner. Riksintressen som helt eller delvis hindrat bostadsplaner, antal kommuner Riksintressen enl. 4 kap. MB Fyndigheter av värdefulla ämnen eller material *=Arlanda flygplats, riksintresse kust, Nationalstadspark, flygbuller. Källa: kommunenkät, fråga 9. Vilket/vilka riksintressen hindrade planerna på bostadsbyggande helt eller delvis? STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE Det kanske inte är så uppseendeväckande att det är kulturmiljövården som har hindrat bostadsbyggande i flest kommuner. I många städer finns riksintressen för kulturmiljövården i eller i anslutning till områden som kan vara av intresse för att planera nya bostäder. Den pågående förtätningen av svenska städer är troligtvis en bidragande orsak till att riksintresset för kulturmiljövården kommer i konflikt med bostadsbyggandet. Riksintresset för kulturmiljövården har hindrat bostadsbyggande i flest kommuner . har flest kommuner antagit bostadsplaner som berörs av detta riksintresse.37 Förutom riksintresset för kulturmiljövården har kommunerna angett att antagna bostadsplaner i huvudsak berör riksintressena för friluftsliv, kommunikationer och naturvård. Eftersom riksintressena för kulturmiljövården, naturvården, friluftslivet och kommunikationer är de som verkar vara vanligast förekommande i samband med bostadsbyggande kartlägger vi i kapitel fem hur de ansvariga sektorsmyndigheterna för dessa riksintressen, , och , arbetar med sina riksintressen. Exempel på hur statens hantering av riksintressen kan hindra bostadsbyggande Ett exempel på hur statens hantering av ett riksintresse för kommunikationer kan påverka planer på bostäder är samhället norr om . Framtida infrastrukturplanering kan pekas ut som riksintresse och eftersom inte har bestämt vilken sida om tätorten som Norrbotniabanan ska dras är båda sidor om byn av riksintresse, se figur 3.2. 37Riksrevisionens kommunenkät följdfråga på fråga 28. Har din kommun antagit en eller flera detaljplaner för bostäder som berör utpekade områden av riksintresse? Vilket/vilka riksintressen berördes i de antagna detaljplanerna? Svar: kulturmiljövården 25 kommuner, friluftslivet 16 kommuner, kommunikationer 15 kommuner, naturvården 14 kommuner. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN riksintresse för planerad järnväg38 Det har funnits planer på att bygga bostäder som har blivit stoppade på grund av riksintresset.39 Som framgår av kartan är tätorten omringad av mark som pekats ut som riksintresse vilket innebär att den inte kan växa åt något håll. 3.1.3Riksintressena avskräcker kommuner från att planera för bostadsbyggande Själva existensen av att ett område är bedömt som riksintresse gör att vissa kommuner väljer bort att planera för bostäder i anslutning till området. Av de kommuner som har bostadsbrist och har haft för avsikt att bygga nya bostäder är det nio stycken som har avstått från att ta fram planer för bostadsbyggande som berör riksintressen, se tabell 3.2. Gemensamt för dessa kommuner är att de ligger i storstadsregionerna. 38Karta hämtad från (grafiskt omarbetad). 39Intervju med företrädare för kommun . STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE Har det förekommit att din kommun avstått från att ta fram planer för bostadsbyggande som berör riksintressen ? Ja, vid något enstaka tillfälle Källa: kommunenkät, fråga 10. Ytterligare en dryg fjärdedel av kommunerna har någon enstaka gång avstått från bostadsplaner som berör riksintressen. Hälften av de svarande kommunerna har dock inte avstått från att ta fram planer för bostadsbyggande som berör riksintressen . Ovisshet om riksintressena gör att bostadsplaner inte blir av Det finns flera anledningar till varför kommunerna ibland avstår från att starta bostadsprojekt som berör riksintressen. Den vanligaste anledningen till att en kommun inte tagit fram planer, enligt enkät, är att kommunen är osäker på om kommer att stoppa planen i slutändan (18 kommuner). Osäkerheten inför risken att ett riksintresse skulle hindra en plan gör alltså att planprocessen ibland inte inleds. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Anledningar till att kommunen avstått från att ta fram planer för bostadsbyggande som berör riksintressen Osäkert om stoppar planen i slutändan I tidig dialog med kom det fram att det inte skulle vara möjligt att bygga bostäder Kostsamma processer eller utredningar för kommunen Exploatörer väljer att inte chansa när riksintresse föreligger bedömer påtaglig skada för strikt Tar att ta fram planer som berör riksintressen Det har inte funnits något intresse av att bygga bostäder i områden som berör riksintressen *Annat= Vår egen bedömning att det inte var förenligt med riksintresset, vissa planansökningar har delvis fått avslag på grund av närhet till riksintresse. Källa: kommunenkät, fråga 11. Den näst vanligaste orsaken till att kommunen avstått från att ta fram planer är att det i tidig dialog med kommit fram att det inte skulle vara möjligt att bygga bostäder med hänsyn till riksintresset (13 kommuner). Vidare är det tio kommuner som menar att kostsamma processer och/eller utredningar har gjort att kommunen avstått från att ta fram bostadsplaner. Ytterligare en anledning som åtta kommuner anför är att exploatörerna inte vill chansa på att bygga bostäder när riksintressen berörs. I likhet med svarsalternativet att det finns en osäkerhet om huruvida stoppar planer, verkar detta spegla att kommuner och exploatörer kan uppleva hantering av riksintressen som oförutsägbar, något vi återkommer till i nästa kapitel. STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE Hanteringen av riksintressena hindrar planer på bostäder i viss utsträckning. I av de tillfrågade kommunerna med bostadsbrist har statens hantering av riksintressen hindrat planer på bostadsbyggande minst en gång . I storstadsregionerna med starkt exploateringstryck är statens hantering av riksintressena i större utsträckning ett hinder för bostadsbyggande. Det är huvudsakligen riksintressena för kulturmiljövård, kommunikationer och naturvård som hindrar planer på nya bostäder. Kommunerna avstår ibland från att planera för bostadsprojekt som berör riksintressen, framför allt på grund att det finns en osäkerhet om kommer att tillåta planen med tanke på riksintresset. Andra anledningar är att i ett tidigt skede signalerat att planen inte kommer att släppas igenom på grund av riksintresse, att riksintressena innebär kostsamma utredningar för kommuner eller att exploatörer inte vill chansa när riksintresse föreligger. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN 4Länsstyrelsernas hantering av riksintressen vid bostadsbyggande Detta kapitel behandlar länsstyrelsernas hantering av riksintressen när kommunerna vill planera byggandet av nya bostäder. Kapitlet inleds med en beskrivning av hur kommunerna bedömer stödjande roll under planprocessen, med tonvikt på hantering av Därefter undersöker vi arbete med att se till att riksintressena inte påtagligt skadas i kommunernas bostadsplaner. Kapitlet avslutas med vilka konsekvenser länsstyrelsernas hantering av riksintressena får för kommunerna och bostadsplanerna i planprocessen. Kapitlet bygger på enkäter till länsstyrelserna och till kommuner med bostadsbrist, samt intervjuer med företrädare för kommuner och länsstyrelser. 4.1Länsstyrelsens riksintresseunderlag till kommunerna är statens förlängda arm gentemot kommunerna och spindeln i nätet i hanteringen av riksintressen under planprocessen. ska ge kommunerna råd och stöd i planeringsprocessen, enligt . Under den översiktliga planeringen har till uppgift att ta nödvändiga initiativ för att reda ut oklarheter eller brister i underlaget om riksintressen.40 ska sammanställa sektorsmyndigheternas riksintressebeskrivningar och förse kommunerna med riksintresseunderlag i planprocessen. Om det inte finns något underlag från sektorsmyndigheterna, ska arbetet grundas på det underlag som bedömer lämpligt.41 tolkar det som att det är uppgift att ta fram ett fungerande underlag om det inte finns tillfredsställande underlag från sektorsmyndigheterna. 4.1.1Mer fokus på att sammanställa och lämna över underlagen och mindre på att ge råd och bearbeta underlagen i översiktsplaneringen Kommunen ska i översiktsplanen redogöra för den kommande markanvändningen, och visa hur den avser att tillgodose riksintressena. 1994/95:230 översiktsplanering enligt , m.m. s. 58. 2009/10:170 En enklare plan- och bygglag framgår att länsstyrelserna fortfarande ska förmedla kunskaper och råd om plan- och bygglagstiftningen. 413 § Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE I samband med kommunens arbete ska se till att kommunen får ett användbart riksintresseunderlag. Som framgår av tabell 4.1 har kommuner med bostadsbrist olika uppfattningar om funktion under den översiktliga planeringen. Sammantaget är det fler kommuner som uppfattar att fokuserar på att sammanställa och lämna över underlagen och färre kommuner som upplever att ger råd och bearbetar underlagen. funktion vid framtagandet av översiktsplan, fördjupad översiktsplan och tillägg till översiktsplan (flera svarsalternativ möjliga) underlag om berörda riksintressen förser kommunen med ett underlag som sammanställt av berörda riksintressen ger råd om hur kommunen kan hantera förtydligar riksintressets/riksintressenas värde och/eller geografiska spridning Källa: kommunenkät fråga 19. När det gäller riksintressen, vilken funktion har vid framtagandet av översiktsplan, fördjupad översiktsplan och tillägg till översiktsplan? De flesta kommunerna får sektorsmyndigheternas underlag sammanställda av , vilket ingår i myndighetens uppgift. Dock får över en tredjedel av kommunerna inte ett riksintresseunderlag sammanställt av . Vidare är det enligt enkät två tredjedelar av kommunerna med bostadsbrist som bedömer att de inte får råd om hur de ska hantera riksintressena i översiktsplaneringen, se tabell 4.1. Färre än hälften av kommunerna anger att förtydligar riksintressets värde eller geografiska utbredning under den översiktliga planeringen. Längre fram i kapitlet återkommer vi till behovet av att förtydliga riksintressena. 4.1.2Många kommuner har svårt att använda riksintresseunderlagen från För att riksintresseunderlaget ska fungera som ett användbart planeringsverktyg i planprocessen bör det beskriva riksintresset och dess värde, GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN innehålla en geografisk avgränsning, och ge information om vad som skulle innebära påtaglig skada på riksintresset. Det är av kommunerna med bostadsbrist som anser att underlag om riksintressen i ganska eller mycket stor utsträckning är ett användbart stöd för kommunens hantering av riksintressen. Övriga kommuner, en klar majoritet, bedömer att underlagen inte utgör ett användbart stöd i planeringsprocessen, se tabell 4.2. Kommunernas uppfattning om riksintresseunderlagen från länsstyrelserna Källa: kommunenkät fråga 6. Otydliga värdebeskrivningar och inaktuella underlag En uppgift som borde ingå i stöd till kommunerna vid planer på bostadsbyggande är att tydliggöra det aktuella riksintresset i de fall detta är nödvändigt. Nästan hälften av kommunerna med bostadsbrist, , anser dock att riksintresseunderlagen från länsstyrelserna i ganska liten eller mycket liten utsträckning innehåller tydliga värdebeskrivningar. Knappt hälften av kommunerna bedömer att riksintresseunderlagen från i ganska eller mycket liten utsträckning är uppdaterade. Otydliga värdebeskrivningar och inaktuella underlag gör det svårt för kommunerna att veta vad det riksintressanta som ska skyddas består av och hur planen behöver anpassa sig till dessa värden. I de fall det finns brister i underlagen är bearbetningar och förtydliganden från en viktig del i stödet till kommunerna. Kommunerna behöver tolka underlagen i arbetet med att tillgodose riksintressena vid framtagandet av bostadsplaner. STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE En kommunföreträdare beskrev i en intervju med att kommunen vid upprepade tillfällen bett om hjälp med att beskriva riksintressena och definiera värdet men inte hade fått något stöd i detta. hänvisade till resurs- och tidsbrist.42 I ett enkätsvar beskrev en annan respondent problemet på följande vis: Det vore bra om riksintressena kunde få beskrivningar som är tydliga och förståeliga. Då kanske gränserna också blir lättare att få förståelse för. Som det är måste kommunen beställa och ta fram underlag som är ett krav för varje ny detaljplan som berör riksintresset. Länsstyrelserna förtydligar sällan underlagen Länsstyrelserna bekräftar i enkät att de sällan förtydligar riksintresseunderlagen från sektorsmyndigheterna. Över hälften av länsstyrelserna svarar att det är ganska eller mycket ovanligt att tydliggör eller avgränsar riksintressena för friluftsliv, naturvård och kommunikationer under den översiktliga planeringen eller under detaljplaneprocessen.43 I enkät uppgav åtta länsstyrelser att de inte har tillräckliga resurser för att tillgodose sina uppgifter om riksintressena i planprocessen.44 Dessa länsstyrelser var samstämmiga om vad som saknas: resurser för att uppdatera föråldrade riksintresseunderlag, ta fram fördjupade underlag och preciseringar, tolka befintliga underlag, och se över befintliga riksintressen.45 4.2Länsstyrelsernas bedömning av påtaglig skada på riksintressen vid bostadsbyggande Förutom den rådgivande och stödjande rollen har också ansvar att se till att kommunernas planer inte påtagligt skadar berörda riksintressen. Enligt hushållningsförordningen 3 § ska ta de initiativ som behövs för att det i planerings- och beslutsprocesser tas hänsyn till riksintressena. Initiativen ska tas i processerna.46 42Intervju med företrädare för . 43Riksrevisionens länsstyrelseenkät, fråga 10. Hur vanligt är det att ni tydliggör och/eller avgränsar berörda riksintressen under arbete med översiktsplanering? Hur vanligt är det att ni tydliggör och/eller avgränsar berörda riksintressen under detaljplaneprocessen? 44Riksrevisionens länsstyrelseenkät, fråga 3. Anser ni att har tillräckliga resurser för att tillgodose de uppgifter ni har avseende riksintressen i planprocessen? 45Riksrevisionens länsstyrelseenkät, fråga 4. Vilka resurser saknar ni för att tillgodose de uppgifter ni har avseende riksintressen i planprocessen och vad får det för konsekvenser? 463 § förordning (1998:896) om hushållning med mark och vattenområden m.m. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN En av förutsättningarna för att samspelet mellan kommun och stat ska fungera väl i planprocessen är att kommunen i ett tidigt skede vet ungefär hur riksintressena behöver tas omhand för att ska bedöma att de är tillgodosedda. Under planprocessen ska i sina yttranden ge uttryck för om den anser att kommunen har tillgodosett riksintresset eller inte. kan också förmedla sin ståndpunkt om risk för påtaglig skada i dialog med kommunerna. Eftersom kommunerna bedömer att riksintresseunderlagen är svåra att använda som stöd för kommunen i hanteringen av riksintressena, blir det ännu viktigare att är tydlig och förutsägbar i sin bedömning av om en bostadsplan riskerar att påtagligt skada ett riksintresse. 4.2.1Länsstyrelserna invänder ofta mot kommunernas hantering av riksintressena i översiktsplaneringen I många fall råder det inte samsyn mellan och kommunen om hanteringen av riksintressen i den översiktliga planeringen. invände mot kommunen i av alla översiktsplaner. Ungefär en tredjedel av fallen gällde riksintressen. I fördjupningar av översiktsplaner hade invändningar i av sina granskningsyttranden, och vart tredje av dessa handlade om riksintressen. I tilläggen till översiktsplanerna invände mot knappt var tredje plan på grund av kommunens hantering av riksintressena.47 Enligt intervjuer med företrädare för kommuner och länsstyrelser är invändningarna i detta skede ofta generellt hållna och handlar om att påtalar att kommunen måste utreda riksintresset ytterligare i nästa steg av planprocessen. En företrädare från beskrev att det är svårt för att vara precis i yttrandet till översiktsplanen. Exempelvis kan skriva att en viss utbyggnad är möjlig. Frågan är då vad en viss innebär. vill gärna ha en brasklapp eftersom skalan och utformningen i den senare detaljplanen också spelar roll för bedömningen av riksintressena.48 4.2.2 Länsstyrelsernas ställningstagande om påtaglig skada är oförutsägbara Enligt kommunenkät anser knappt hälften av kommunerna med bostadsbrist att det finns en oförutsägbarhet i processer och bedömningar av riksintressena under planprocessen. Med bedömningar avses uppgift att avgöra om kommunerna har tillgodosett riksintressena i sina planer så att de inte påtagligt skadas. 47Boverket (2011:4) planering och byggande , s. 23. 48Intervju med företrädare för i . STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE Är processer och/eller bedömningar avseende riksintressen i planprocessen generellt förutsägbara?49 Källa: kommunenkät fråga 14. Oförutsägbarheten beror enligt kommunföreträdarna huvudsakligen på följande aspekter: dåliga och inaktuella värdebeskrivningar som gör bedömningen av påtaglig skada oförutsägbar ställningstagande kommer sent i planprocessen.50 Nedan går vi igenom hur dessa aspekter av oförutsägbarheten kan ta sig uttryck. Enligt kommunenkät anser nästan hälften av kommunerna med bostadsbrist att riksintresseunderlagen i ganska eller mycket liten utsträckning beskriver värdena som ska skyddas på ett tydligt sätt. I avsnitt 4.1.2 och tabell 4.2 framgår att många av kommunerna anser att beskrivningar ofta är inaktuella.51 Bristande värdebeskrivningar skapar en osäkerhet hos kommunerna och bidrar till att de inte kan förutse hur kan komma att bedöma risk för påtaglig skada på riksintressena. Ungefär hälften av alla kommuner menar enligt enkät att oförutsägbarheten till viss del beror på att olika handläggare på gör olika bedömningar. Det är naturligt att det finns en viss variation mellan olika handläggare i hanteringen av ett ärende men det blir problematiskt om 49Med förutsägbara menar vi att ni på förhand vet vad som kommer att krävas av kommunen i processen rörande riksintressen och ungefär vilka bedömningar som kommer att göra vad gäller hanteringen av riksintressen. 50Riksrevisionens kommunenkät fråga 15. På vilket sätt är processer och/eller bedömningar avseende riksintressen i planprocessen inte förutsägbara? 51Riksrevisionens kommunenkät fråga 6. I vilken utsträckning anser din kommun att underlag om riksintressen är tydliga i beskrivningar av värden? GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN processen blir alltför oförutsägbar. En kommunföreträdare beskriver att det kan svänga ordentligt under arbetet med samma plan i olika skeden av processen beroende på vem som hanterar ärendet. I enkät har knappt en tredjedel av kommunerna svarat att inte agerar på ett likartat sätt i likartade fall.52 ansvarar för att självständigt bedöma och överpröva planer om de innebär påtaglig skada. Om är tydlig med sitt ställningstagande tidigt i processen borde det underlätta detaljplaneprocessen för kommunen. Enligt kommunerna kan dock ändra sig under ett planärende och göra olika bedömningar i olika skeden av processen. En kommunföreträdare beskriver att ibland ändrar sitt beslut från det tidiga samrådet.