rir · H1B55 · 2013-05-08 00:00:00 — Flera operatörer menar att myndigheten behöver en ökad förståelse för de affärsmodeller som operatörerna 85Framgår även av brev från till generaldirektören för PTS Swedish courts hear a higher proportion of appeals than are generated in other national systems. Detta framkom även samtal med representanter för . 86Intervjuer med PTS 14 och , , och fem större operatörer (TeliaSonera, Tele2, Hi3G, , ) . hearing om regleringen . 87De fem operatörerna har lämnat skriftliga svar på frågor, medverkat i enskilda intervjuer, samt faktagranskat utkast till rapporttext i två omgångar. Enligt operatörerna behöver PTS också djupare insikt i den inverkan som myndighetens beslut har på marknaden och dess aktörer. konstaterar att operatörerna ger uttryck för ett behov av förbättrade diskussioner med PTS innan myndigheten fattar beslut, men även diskussioner om strategiska frågor för marknadens utveckling. Riksrevisonen noterar dock att PTS å sin sida anser att myndigheten redan har en ändamålsenlig dialog med operatörerna.88 PTS hemställde till regeringen om ändringar i LEK i syfte att förändra förutsättningarna för myndighetens prisreglering. Inom ramen för den efterföljande beredningen av ärendet redovisade PTS i en skrivelse till att det prisregleringssystem som myndigheten har utformat är negativt för transparensen och förutsägbarheten på marknaden, och att detta bidrar till regleringsosäkerheten. är dagens prisregleringssystem för långsamt, för komplext och för otydligt. Dagens prisregleringssystem leder enligt PTS bland annat till att investeringar på marknaden kan vara riskfyllda eftersom premisserna som PTS beslutat om inte gäller. Operatörernas planerade investeringar kan som en följd av regleringsosäkerheten justeras nedåt eller utebli. Men även konkurrensen riskerar att snedvridas och konkurrenstrycket blir lägre.89 PTS planerar också egna insatser för att komma till rätta med detta.90 konstaterar att PTS tillämpning av konkurrensregleringen har –2012 lett till en hög andel överklaganden. Avslutade domstolsprocesser har resulterat i att överklagade tillsynsbeslut respektive tvistlösningsbeslut har upphävts eller ändrats i domstol i hög grad. om antalet PTS beslut numera minskat, och som följd av detta att antalet rättsprocesser minskar, kvarstår en osäkerhet om regleringens effektivitet bland marknadens aktörer, på PTS, och i . Större operatörer på marknaden har framfört kritik mot regleringsosäkerheten och menar att den negativt påverkar deras bedömningar av behovet av investeringar på marknaden. De har också riktat kritik mot PTS sätt att genomföra dialogen med operatörerna inför beslut. 88PTS skriftliga kommentarer på utkast till revisionsrapport . 89PTS Komplettering till Förslag om ändrade regler för prisreglering enligt lagen om elektronisk kommunikation (; dnr 12-685). har av PTS begärt särskild information om de negativa effekterna på marknaden av prisregleringssystemet som genererat många rättsprocesser. PTS har lämnat sådan information till . Informationen baseras på myndighetens bedömning av tänkbara effekter och information från operatörer. 90PTS: Konsekvensutredning avseende föreskrifter om ändring i PTS föreskrifter (2004:5) om LRIC- metoden för beräkning av kostnadsorienterad prissättning, (/Dnr: 12-10472). GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Sammantaget kan det konstateras att den regleringsosäkerhet som uppmärksammades i utredningen 2006 (se sidan 36), trots vissa förbättringar av systemet både från regeringen och PTS, ännu kvarstår på marknaden. PTS är den reglerande myndigheten och har möjlighet att påverka regleringssituationen genom en god kvalitet i sina regleringsbeslut. har med denna utgångspunkt granskat hur PTS arbetar för att säkerställa kvalitet i myndighetens regleringsbeslut. Ledning för PTS ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i . Myndighetens ledning ska också säkerställa att det finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.91 Givet detta menar att ledningen bör säkerställa att myndigheten har rutiner som garanterar ställda krav på saklighet, opartiskhet och konsekvens i myndighetens beslut. Besluten bör även vara formellt korrekta. PTS bör dokumentera hur beslutsprocesser och beslut ska vara utformade, samt hur processer och beslut ska kvalitetssäkras för att uppfylla ställda kvalitetskrav. PTS bör ha en intern styrning och kontroll som säkerställer att detta fungerar som avsett. har granskat PTS arbete med att säkerställa juridisk kvalitet i myndighetens beslut. Denna granskning har omfattat det PTS kallar juridisk kvalitetsgranskning: att säkerställa att beslut uppfyller juridiska krav innan besluten fattats. Ansvaret för denna kvalitetsgranskning ligger hos verksamhetsansvariga (avdelningschef) i linjeorganisationen.92 Ansvaret tydliggörs även i delegationsordning och legalitetskrav.93 Vidare har granskningen omfattat PTS beslut om eventuell omprövning av överklagade beslut. granskning av perioden –2012 har visat att två tredjedelar av PTS konkurrensbeslut överklagas. Av överklagade beslut har en hög andel ändrats eller upphävts. Detta gäller främst tillsynsbeslut respektive tvistlösningsbeslut. Det finns flera tänkbara anledningar varför myndighetsbeslut överklagas (se faktaruta om regleringsosäkerhet sidan 37). Enligt PTS är en av orsakerna som kan ha bidragit till de många överklagande besluten hur ansvaret för den juridiska 91Myndighetsförordning (2007:515). 92PTS Arbetsordning 2012. 93Delegationsordning 2012 och Legalitetskrav 2011. kvalitetsgranskningen av besluten har varit organiserat.94 Inledningsvis var ansvaret centraliserat till dåvarande rättsavdelningen. I samband med en omorganisation 2007 återfördes ansvaret istället till respektive chef för sakavdelningarna. För att stärka den juridiska kompetensen i sakavdelningarnas beslutsfattande blev många av juristerna på den dåvarande rättsavdelningen överförda till och integrerade Rättsavdelningen upplöstes och ett nytt avsevärt mindre rättssekretariat bildades, fortfarande med ansvar för eventuella rättsprocesser. Denna lösning med decentralisering av jurister visade sig senare enligt PTS rättssekretariat och konkurrensavdelning få vissa negativa effekter.95 Jurister som placerats i linjen tenderade att få andra uppgifter än de rent juridiska frågorna.96 Vidare medverkade det nya rättssekretariatet inte i sakavdelningarnas kvalitetsgranskning av besluten utom vid gemensam beredning.97 En del beslut, i vilka rättssekretariatet inte medverkat i den juridiska kvalitetsgranskningen, har enligt rättssekretariatet i efterhand visat sig innehålla formella brister, otillräckligt underlag eller svagheter i beslutsformuleringen. , som ansvarar för att driva PTS rättsprocesser, har i flera fall fått se ett bristfälligt beslut först när det redan är överklagat och varpå sekretariatet förväntades att försvara det i domstol. Sammantaget ledde den decentraliserade lösningen av den juridiska kvalitetsgranskningen 2007 till sådana svagheter att ledningen 2010 såg behov av åtgärder. Företrädare för sekretariatet ingår i alla styrgrupper inför nya marknadsbeslut och beslut om prisregleringsmodeller. infördes interna riktlinjer för hur legalitetskrav på beslut ska uppfyllas av sakavdelningarna i beslutsprocesserna. har fått ett ökat samordningsansvar för att juridiska frågor hanteras på ett bra sätt på sakavdelningarna. Ansvaret för kvalitetsgranskningen av besluten är kvar i linjen hos avdelningschefer, men 2012 har ansvarsfrågorna tydliggjorts i en ny arbetsordning och en ny delegationsordning. Merparten av överklagade beslut från är ännu inte avgjorda. Det innebär att det är för tidigt att säga om åtgärderna lett till högre juridisk kvalitet i besluten. noterar att rättssekretariatet nu är representerat vid nya marknadsbeslut. 94Intervjuer med PTS 14, 15 och . 95Intervjuer med PTS 14, 15 och , samt . 96Intervjuer med PTS 14 och . PTS Interna PM om organisering av jurister. 97Rättsfunktionen och juristrollen inom PTS – Konsultrapport till PTS. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN När en operatör överklagar ett beslut som PTS fattat har myndigheten under vissa förutsättningar möjlighet att ompröva beslutet innan det går till domstol för prövning.98 Enligt PTS har detta endast skett . Enligt PTS har myndigheten som regel genomfört flera samråd och dialoger om beslutet med parterna. Detta är då enligt PTS i linje med de i LEK fastställda procedurerna om samråd, notifiering och underrättelse. PTS bedömer således att det är väl utrett vad aktörerna har för inställning i frågorna och att myndigheten därmed inte har skäl att ompröva beslutet.99 Därtill överklagas enligt PTS besluten vanligen blankt, det vill säga utan att den överklagande parten utvecklar sina grunder och skäl för invändningar innan domstolsprocessen påbörjats. Det händer även att operatörerna tar upp nya frågor i rättsprocessen. Ett tredje skäl till att PTS ser svårigheter med att ompröva beslut är att myndighetens beslut fastställs av . Detta innebär att PTS skickar utkast till beslut till som därefter beslutar om att fastställa eller inte fastställa PTS utkast till beslut.100 Detta kan ses som en form av kvalitetssäkring från av att PTS beslut inte äventyrar harmoniseringssträvandena. Enligt PTS kan det i en sådan situation ifrågasättas om PTS självständigt kan ompröva sina beslut. konstaterar att PTS har varit part i ett antal rättsprocesser, och att myndighetens beslut inom tillsyn och tvist i ett flertal fall har ändrats eller upphävts.101 Det har i intervjuer med företrädare för framkommit att myndigheten rutinmässigt lämnat överklagade beslut direkt till domstol för 98Enligt 27 § förvaltningslagen (1986:223) gäller följande: Finner en myndighet att ett beslut, som den har meddelat i första instans, är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, skall myndigheten ändra beslutet, om det kan ske snabbt och enkelt och utan nackdel för någon enskild part. Skyldigheten gäller även om beslutet överklagas, såvida inte klaganden begär att beslutet tills vidare inte skall gälla (inhibition). Skyldigheten gäller inte, om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans eller om det i annat fall finns särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet. I förarbetena till lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation uttalas följande. Om PTS ändrar ett beslut som den fattat inom ramen för tvistelösningsförfarandet innebär det en nackdel för motparten. Omprövning kan alltså inte bli aktuell när PTS beslut i tvistelösningsärenden har överklagats (jämför med prop. 2006/07:119 En effektivare lag om elektronisk kommunikation, s. 41 f). 99PTS kommentar till utkast till revisionsrapport, . 100Intern PM Den europeiska beslutsmodellen för konkurrensfrämjande förhandsreglering av elektronisk kommunikation. PTS Konkurrensavdelningen, . Intervju med PTS . Bland annat framkom att det inte finns en beslutsmodell på nationell nivå för att utveckla en nationell styrning som inte kommer i konflikt med styrning. rättsutredning (bilaga 1. Hettne, () visar att enligt svensk grundlag ska en myndighets beslut tas oberoende, men trots detta kan kommissionen ändra PTS beslut. 101I ett remissyttrande över promemorian Bättre regler för elektroniska kommunikationer (N2010/165/ITP) anför kammarrätten att vad gäller de brister som PTS beslut varit behäftade med handlar det i huvudsak om brist på utredning och motivering. Enligt kammarrätten skulle åtgärder för kvalitetssäkring av PTS beslut, tillsammans med en möjlighet till laglighetsprövning, tillgodose kraven på rättssäkerhet. Jämför med bilaga 1 Rättsutlåtande ang. staten på telekommarknaden, s. 49. Hettne, , 2013. I intervjuer med företrädare för har det även framkommit att PTS i flera fall förlorat i domstol på grund av formella brister i myndighetens beslut. Det har också i intervjuer med företrädare för framkommit att det inom myndigheten funnits kunskap om brister i beslut när dessa lämnats vidare för prövning i domstol. Trots detta, och trots situationen med många överklagade och ändrade beslut har PTS endast omprövat och ändrat ett överklagat beslut. konstaterar att skriftliga riktlinjer för arbete med rättsprocesser numera () tagits fram av PTS, vilka kan öka förutsättningarna för att förhindra formella brister i myndighetens beslut. 3.5PTS uppföljning och kunskapsåterföring Det är ledningen som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen och ska se till att den bedrivs effektivt, och att myndighetens verksamhet fortlöpande utvecklas.102 Av PTS instruktion framgår att myndigheten ska beskriva och analysera utveckling och resultat inom sitt ansvarsområde och rapportera detta till regeringen. Myndigheten ska vidare vara konsekvent i sitt beslutsfattande och avgörande hänsyn måste tas till myndighetens egen praxis.103 anser att av detta följer att verksamhetsansvariga i PTS systematiskt bör analysera sina konkurrensreglerande beslut och avslutade rättsprocesser. PTS bör i detta arbete också analysera vilka effekter myndighetens regleringsbeslut och arbete får på den svenska telekommarknaden. För att verksamheten ska utvecklas är det också viktigt att personalens kunskaper och erfarenheter tas tillvara, liksom extern kunskap inom området. Myndigheten bör ha dokumenterade processer, stöd som till exempel it-system, och ett tydligt ansvar för kunskapsåterföring. Verksamhetsansvariga bör följa upp att kunskapsåterföringen fungerar. Myndigheten bör också ha information om genomförda beslut, i syfte att få konsekvens i beslutsfattandet. har granskat i vilken mån PTS arbetar med att analysera genomförda beslut och avslutande rättsprocesser för en kontinuerlig utveckling av regleringsverksamheten. 3.5.1PTS uppföljning av beslutsprocesser och av beslutens effekter PTS har under granskning framfört att myndigheten arbetar med erfarenhetsåterföring från tidigare beslutsprocesser och 1023 § och 6 § myndighetsförordningen (2007:515). 103Se 1 kap. 9 § Regeringsformen Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Lag (2010:1408), och Förvaltningsrättens grunder s. 16 f, av och Warnling-Nerep . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN överklagandeprocesser samt från tillsynsprocesserna. Detta genomförs enligt myndigheten inom ramen för de nya marknadsanalyserna inför nya SMP- beslut.104 PTS menar att det också sker en samordning mellan analyserna på alla olika delmarknader, vilket gör att delanalyserna i princip täcker alla relevanta delar av PTS beslutsfattande. Informationen och dokumentationen om erfarenheterna samlas på detta sätt enligt PTS där de i första hand ska användas. konstaterar att PTS även har en projekthandbok där det framgår hur analys av genomförda projekt och aktiviteter för kunskapsåterföring till organisationen ska gå till. Varje projekt ska avslutas genom att kunskap och erfarenheter samlas och dokumenteras. I intervjuer med företrädare för framkommer att myndigheten –2012 inte rutinmässigt och fortlöpande har återfört samlade erfarenheter från avslutande projekt och rättsprocesser för att förbättra effektiviteten i handläggningen av kommande beslut. Istället analyseras beslut och dess effekt enbart om det föreligger behov av ett nytt beslut inom samma område. noterar att denna praxis medför att det kan gå mellan beslut inom samma område, varför det finns en risk att viktig kunskap och erfarenhet går förlorad . Detta är också något som framgått i intervjuer och som myndigheten även identifierat som risk i planeringsdokumentet för den regleringshandbok som planeras. konstaterar att myndigheten har påbörjat ett arbete för att samla kunskaper och erfarenheter från tidigare Detta sker i arbetet med att ta fram en regleringshandbok.105 I planeringsdokumentet för arbetet konstaterar PTS att det numera finns en ganska stor erfarenhet av hur saker bör fungera och vari svårigheterna ligger. Denna kunskap har dock inte varit samlad, vilket enligt PTS medför en risk för kunskapstapp mellan de olika generationerna av SMP-beslut. Detta framkommer även i intervjuer under granskningen. PTS efterlyser vidare i planeringen av regelhandboken en bättre ordning för kunskapsåterföring. Inledningsvis ska projektet ta fram en struktur för att samla kunskaper och föreslå vilken kunskap som först ska sammanställas.106 Sammantaget visar granskningen att PTS –2012 inte tillräckligt fortlöpande har analyserat sina konkurrensreglerande beslut och avslutade rättsprocesser i syfte att utveckla verksamhetens praxis att få sakliga, opartiska och konsekventa regleringsbeslut som står sig i eventuella rättsprocesser. noterar att det nu sker sådana insatser inom PTS. 104Skriftlig kommentar i faktakontrollen av utkast till revisionsrapport. 105Skriftlig kommentar i faktakontrollen av utkast till revisionsrapport. 106Plan för arbetet med en regleringshandbok. PTS Intern PM, . 3.5.2PTS uppföljning av myndighetens rättsprocesser PTS ska enligt förordningen om elektronisk kommunikation föra en förteckning över rättsprocesser med anledning av myndighetens beslut. I förteckningen ska också grunderna för överklagandena anges i korthet och handläggningstiden i domstolarna antecknas.107 har granskat hur PTS arbetar med att sammanställa en sådan förteckning, och hur myndigheten analyserar genomförda rättsprocesser för att utveckla verksamheten. När en ny dom meddelas tar rättssekretariatet fram ett referat som skickas till berörda medarbetare och chefer i organisationen. Vid behov analyseras domen mer utförligt och i vissa fall har sekretariatet till exempel inbjudits till konkurrensavdelningen för att presentera viktigare slutsatser. har också tagit initiativ till att informera sakavdelningarna om vissa förvaltningsrättsliga frågor. Det har funnits listor från rättssekretariatet med information om genomförda och pågående rättsprocesser, men konstaterar att viktig information om processerna inte ingår i sammanställningen, till exempel analys av rättsliga implikationer, konsekvenser på marknaden och regleringsosäkerheten av processernas utfall. Konkurrensavdelningen har genomfört analyser av rättsprocesser.108 Analyserna görs i samband med att nya SMP-beslut ska tas fram. Ledningen begärde 2011 särskilda analyser av ett antal specifika beslut och rättsprocesser avseende prissättning.109 Analysen visade att PTS måste bättre hantera formalia i beslutsprocessen och även reda ut vad myndigheten får göra respektive inte får göra i beslutsprocessen visavi berörda operatörer. Med utgångspunkt i bland annat denna analys har ledningen gått vidare med förbättringsinsatser (se avsnitt 3.5.4). tog 2011 initiativ till att utveckla en databas (som fått namnet Domherren) för att göra uppgifterna Ett arbete för att för in samtliga rättsprocesser i databasen pågick under granskning. Sammanfattningsvis konstaterar att – 2012 har ett betydande antal av PTS regleringsbeslut överklagats och lett till rättsprocesser. I en betydande del av de domstolsprövningar som avgjorts vid granskning har myndighetens beslut ändrats eller upphävts 107Förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation. EU:s ramdirektiv för elektronisk kommunikation ställer krav på nationella regleringsmyndigheter att föra en förteckning med uppgifter (grunderna för överklagandena anges i korthet och handläggningstiden i domstolarna) om överklagade beslut. Direktivets krav har genomförts genom 3 a § i förordningen om elektronisk kommunikation. 108PTS Interna PM. 109Intervjuer med PTS 14 och , . PTS interna dokument om Second Opinion, ht 2011. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN under senare delen av granskningsperioden.110 Myndigheten inte haft en tillräcklig rutin för att fortlöpande sammanställa analyser av processerna, varken för enskilda rättsprocesser eller på aggregerad nivå.111 De listor över genomförda processer som funnits har inte innehållit tillräcklig information för att tillåta en analys av utfall och effekter. Ledningen begärde en särskild analys av orsaker till att vissa domar gått mot PTS beslut. Det finns analyser av olika domar som tagits fram som underlag inom ramen för beslutsprocesser. konstaterar att ett tillräckligt sammanhållet arbete med analyser av myndighetens rättsprocesser och deras utfall ännu inte är utvecklat även om insatser i den riktningen görs . Ett sådant arbete behövs för att garantera konsekvensen i beslutfattandet. Det innebär också att PTS 2003–2012 inte har haft tillräckligt underlag för att bedöma den samlade effekten av myndighetens rättsprocesser på marknaden och regleringsosäkerheten. 3.5.3PTS förutsättningar för att analysera genomförda beslut och rättsprocesser har i granskningen funnit att det inte finns statistik över PTS beslut och efterföljande rättsprocesser. statistik från för granskningsperioden –2012. Beställningen omfattar myndighetens SMP-beslut, tillsyn och tvistlösning, antalet överklagade beslut, vilken part som överklagar, inhiberade beslut, samt utgången i förvaltningsrätten, kammarrätten respektive högsta förvaltningsdomstolen. Se tabell i avsnitt 3.3.2 eller bilaga med PTS statistik (Bilaga 2). PTS har tagit fram uppgifterna, men pekar på svårigheter att få fram bra kvalitet i statistiken eftersom myndigheten bytt diariesystem.112 Besluten har inte diariförts enhetligt, vilket har gjort det svårt att genomföra effektiva sökningar. noterar att svårigheter med att följa upp ärenden i diariesystemet identifierades som ett problem vid årliga Då gavs PTS en rekommendation att säkerställa att ärenden på ett enkelt sätt kan följas upp via diariesystemet.113 110Under hela granskningsperioden –2012 har domstolarna i cirka hälften av överklagandena ändrat eller upphävt PTS beslut (SMP, tillsyn, tvistlösning). Se Bilaga 2 PTS statistik. 111Intervju med PTS 14 och och dokumentstudier. 112PTS för skriftligen fram följande avseende den utmaning det innebär för myndigheten att ta fram de data som efterfrågat: Om dessa data är centrala för analys och slutsatser i pågående granskning, skulle vi kunna lägga ytterligare resurser på att kvalitetssäkra data, men eftersom det är resurskrävande avvaktar vi ett sådant besked från . Ett annat alternativ skulle kunna vara att fokusera på en mer begränsad tidsperiod. 113Granskning av verksamheten vid , , , . konstaterar att PTS på ett enkelt sätt inte kan redovisa uppgifter om rättsprocesserna: hur många beslut som fattats, hur många av dessa som överklagats, vad utfallet har blivit och varför, samt effekter av processerna. 3.5.4Pågående insatser för förbättrad styrning och uppföljning En förutsättning för att ledningens styrning och kontroll ska fungera är att myndigheten har en väl organiserad hantering av externa och interna risker (hot, utmaningar, svårigheter) för verksamheten.114 beslutade mål för sektorn elektronisk kommunikation och vilka omständigheter som kan tänkas äventyra måluppfyllelsen är en naturlig grund för en sådan analys samt för värdering och hantering av risker. De förbättringsinsatser som PTS redovisade för regeringen fick enligt myndighetens ledning inte tillräcklig effekt. Ledningen initierade därför 2010 ett arbete, som fortfarande pågår, med att reda ut problemen och orsakerna, samt för att successivt åtgärda dessa. 115 Nuvarande ledning och verksamhetsansvariga har i intervjuer beskrivit följande problem och orsaker.116 Det har handlat om oklarheter om i vilken mån PTS uppfyllde mål och krav på verksamheten, om ansvarsförhållanden i linjeorganisationen och på ledningsnivå och om den juridiska kvalitetsgranskningen i beslutsprocesserna. Vidare har det enligt intervjupersoner varit oklart om vem som skulle ta beslutet om PTS strategi i respektive rättsprocess. Det har även funnits oklarheter kring förekomsten och hanteringen av juridiska frågor i myndighetens beslutsprocesser.