rir · H1B52 · 2013-02-21 00:00:00 — Statliga myndigheters skydd mot korruption STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Statliga myndigheters skydd mot korruption har granskat statliga myndigheters skydd mot korruption. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, och de myndigheter som ska följa förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Gjerde har varit föredragande. har medverkat vid den slutliga handläggningen. STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION Varför granska myndigheters skydd mot korruption? Vad har vi granskat? Vad är korruption? Förekommer korruption i myndighetssverige? Vilka är våra utgångspunkter? Hur har vi gått till väga? Regeringens insatser för skydd mot korruption Regeringens organisering av arbetet mot korruption Centrala delar i skydd mot korruption enligt regeringen Myndigheternas skydd mot korruption Nödvändiga delar i myndigheters skydd mot korruption Många myndigheter vidtar åtgärder utan riskanalys Sex myndigheters skydd mot korruption Inget formaliserat samarbete mellan myndigheter Myndigheters skydd mot korruption är otillräckligt Regeringens insatser har inte gett önskade resultat Bilaga 1 Granskade myndigheter Bilaga 2 Enkät till myndigheterna STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION har granskat statliga myndigheters skydd mot korruption. Motiv: Korruption förekommer, även i . Ur ett internationellt perspektiv är relativt förskonat från korruption, men flera korruptionsfall inom offentlig verksamhet visar att landet inte är immunt mot korruption. Misstankar om korruption inom staten skadar medborgarnas förtroende för att statlig verksamhet bedrivs på ett opartiskt och sakligt sätt. Därför är det viktigt att myndigheterna är medvetna om riskerna och kan förebygga korruption. är kunskapen om skyddet mot korruption inom statlig verksamhet dålig. Syfte: Syftet med granskningsrapporten är att visa hur statliga myndigheter skyddar sig mot korruption och vilka insatser regeringen har gjort för att stärka skyddet. Med korruption menas i denna rapport att utnyttja en offentlig ställning för att uppnå otillbörlig – för sig själv eller andra. Genomförande: har granskat de myndigheter som skulle följa förordningen om intern styrning och kontroll, totalt 65 myndigheter. Tillsammans omsätter dessa myndigheter av statens budget. Myndigheterna har fått svara på en enkät om de har analyserat riskerna för korruption, vilka riskområden de anser vara störst, vilka åtgärder de har på plats och vilka möjligheter de har för att rapportera om korruption. har även gjort fallstudier, där sex myndigheter som är verksamma inom områden där det finns kända risker för korruption har valts ut. Syftet har varit att undersöka om sådana myndigheter hanterar risker på ett annat sätt än övriga myndigheter. De sex myndigheterna är , , . övergripande slutsats är att myndigheters skydd mot korruption är otillräckligt. Många myndigheter har inte värderat korruptionsriskerna och saknar centrala åtgärder för att motverka korruption. Även bland myndigheter som är verksamma inom områden med kända risker för korruption varierar skyddet och är STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION för svagt hos vissa. De flesta myndigheter har dock riktlinjer mot mutor, men sådana enskilda åtgärder räcker inte långt. Det är riktade åtgärder mot identifierade risker och ett aktivt ledarskap som kan göra skillnad. drar också slutsatsen att förordningen om intern styrning och kontroll inte har haft någon avgörande påverkan på myndigheters arbete mot korruption. Även en väl utvecklad styrning och kontroll garanterar inte att myndigheternas skydd mot korruption är tillräckligt. I granskningen har det också framkommit att har pekat på roll i att upptäcka korruption och kontrollera myndigheternas arbete mot korruption. årliga revision ger dock ingen garanti för att det inte har förekommit korruption hos myndigheter, även om revisorn bedömer att årsredovisningen är rättvisande. Årlig revision ska uppnå rimlig säkerhet för att årsredovisningen som helhet inte innehåller någon väsentlig felaktighet. Korruption handlar dock oftast om relativt små belopp i förhållande till en myndighets samlade verksamhet och fångas därför inte nödvändigtvis i den årliga revisionen. Utan riskanalys kan åtgärderna bli ineffektiva. En utgångspunkt för granskningen är att endast en myndighet som är medveten om sina risker kan hantera dem effektivt. En relativt stor andel myndigheter saknar dock kunskap om hur riskutsatta de är. Av de granskade myndigheterna har en fjärdedel inte genomfört någon värdering eller analys av riskerna för korruption. av myndigheterna har analyserat riskerna för hela verksamheten, och av myndigheterna har analyserat korruptionsriskerna för delar av verksamheten. Utan en analys av riskerna i hela verksamheten kan myndigheterna inte veta hur stora riskerna för korruption är och vilka åtgärder de borde vidta. Riktlinjer och kontrollåtgärder finns hos nästan alla myndigheter Baserat på riskanalysen bör myndigheterna genomföra åtgärder som begränsar riskerna för korruption. Oavsett om myndigheterna har analyserat korruptionsrisker eller inte har nästan alla riktlinjer och utbetalningskontroller. Men granskning visar att riktlinjerna ofta är generella och inte verksamhetsanpassade. För att vara effektiva måste riktlinjerna klargöra riskområden och hur de ska undvikas. Granskningen visar också att bara några få myndigheter använder arbetsrotation, trots att det anses vara effektivt för att motverka korruption, speciellt i upphandlingssammanhang. men det krävs mer arbete med ledarskap och värderingar. Skydd mot korruption genom riktlinjer och kontrollåtgärder är inte tillräckligt för att förebygga korruption. Ett aktivt ledarskap är också viktigt. Granskningen visar dock att bara drygt hälften av myndigheterna tillämpar ett nära ledarskap med tillgängliga chefer som stödjer och följer verksamheten. Diskussion om etiska frågor är en annan viktig del av skyddet mot korruption. De vanligaste sätten att sprida kunskap om etik är utbildningar och värdegrundsarbete. Däremot ger ledningen råd och stöd i etiska frågor hos av myndigheterna. Ledningen hos alla fallstudiemyndigheter poängterar behovet av att diskutera etiska frågor. har ingen av dem följt upp hur medvetna de anställda är om etiska frågor. En majoritet saknar rutiner för att hantera misstankar. För att effektivt kunna upptäcka och utreda misstankar om korruption är det viktigt att ha rutiner för hur myndigheten ska hantera misstankar. Ett flertal av myndigheterna saknar dock rutiner för att anmäla misstänkta fall av korruption. Det är också bara en fjärdedel som har någon form av visselsystem med riktlinjer för att anmäla misstänkt korruption anonymt och en funktion som hanterar sådana anmälningar. Informationen om möjligheterna att anmäla misstankar är också i en del fall otillräcklig. Mer samarbete efterlyses. Samarbete är en viktig insats i skyddet mot korruption. Det finns dock inget formellt samarbete om korruptionsfrågor även om det har funnits ett nätverk mot korruption . Ingen myndighet har ansvaret för nätverket. Flera myndigheter efterlyser ett samarbete om korruption för att lära av varandra och få ett bättre skydd mot korruption. Regeringens insatser har inte gett önskade resultat. Enligt regeringen ska förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll (FISK) stärka myndigheternas skydd mot korruption. Regeringen har dock inte undersökt hur myndighetsledningarna har arbetat med korruptionsfrågorna. Enligt myndigheterna har förordningen haft marginell betydelse för hur de hanterar risker för korruption. En fjärdedel av myndigheterna som ska följa förordningen har inte analyserat riskerna. bedömer därför att förordningen inte har haft avgörande påverkan på myndigheternas arbete mot korruption. hänvisar också till värdegrundsarbetet som en central insats i skyddet mot korruption. är det dock upp till myndighetsledningarna om och hur de vill arbeta med dessa frågor. granskning visar att värdegrundsarbetet sällan har handlat om korruptionsrelaterade frågor och bara indirekt kan sägas stärka myndigheternas motståndskraft mot korruption. Regeringen bör överväga ett tydligt krav på alla myndigheter att värdera risker för korruption och oegentligheter i sitt riskarbete. Riskanalyserna bör ligga till grund för de åtgärder som myndigheten sedan vidtar. Regeringen bör ge i uppdrag att följa upp i vilken utsträckning myndigheterna beaktar och hanterar risker för korruption och oegentligheter. STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION Regeringen bör överväga att ge ett departement ett ansvar att följa upp hur statlig förvaltning beaktar korruptionsfrågor. Regeringen bör utse en myndighet som får i uppdrag att vidareutveckla och stärka nätverket mot korruption för att underlätta lärande och bidra till ett rimligt skydd mot korruption på alla myndigheter. Medlemskap i nätverket bör vara obligatorisk för alla FISK-myndigheter. Varje enskild myndighet bör införa rutiner för att anmäla misstankar om korruption och oegentligheter. Rutinerna bör kommuniceras tydligt inom myndigheten. Myndighetsledningarna bör säkerställa att korruptionsrelaterade frågor inkluderas i myndighetens arbete med etik och värdegrund. anses vara relativt förskonat från korruption. placerade antikorruptionsorganisationen som det fjärde minst korrupta landet i världen.1 Bara , och var mindre korrupta enligt undersökningen. rankar som ett land med jämförelsevis hög kontroll av korruption.2 Trots att anses vara ett av världens minst korrupta länder har flera fall av korruption uppmärksammats . Inom , , , och stad har personer åtalats för att ha utnyttjat sin offentliga ställning för att skaffa sig själva eller sina närstående fördelar. Det är dock oklart om korruptionen i har ökat, även om vissa forskare anser att det finns indikationer på detta.3 och hävdar till och med att svenskar i större utsträckning än personer från andra nordiska länder tror att politiker och tjänstemän är korrupta.4 Ordföranden för , , skrev däremot i en debattartikel att inget tyder på att blivit ett mer korrupt land. hänvisade till att varken färska studier eller brottsstatistiken talar för att korruptionen har ökat. Han ansåg att landets institutioner har god förmåga att motstå korruption.5 1.1Varför granska myndigheters skydd mot korruption? är inte immunt mot korruption. Detta har tydliggjorts av de senaste årens fall av korruption inom offentlig verksamhet. Korruption skadar samhället och medborgarna på flera plan: politiskt, ekonomiskt och socialt. Korruption försvagar demokratiska institutioner och skadar medborgarnas 1Transparency International (2012). är en oberoende ideell organisation som mäter uppfattning av korruption i olika länder. 2Världsbanken (2012). Kontroll av korruption mäter enligt perceptions of the extent to which public power is exercised for private gain, including both petty and grand forms of corruption, as well as capture of the state by elites and private interests. 3Andersson m.fl. (2010) s. 266; och (2012) s. 137–152; och (2012). 4Linde och (2012). Inget tyder på att blivit ett mer korrupt land. är en ideell organisation som arbetar för att motverka korruption. STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION förtroende för offentliga institutioner. Ekonomiskt innebär korruption en snedvridning av konkurrensen, i stället för en rättvis konkurrens baserad på pris, kvalitet och förnyelse. En utbredd korruption undergräver dessutom rättssäkerheten för medborgarna. Korruption inom statlig verksamhet innebär att verksamheten inte bedrivs på ett opartiskt och sakligt sätt. Risken för förtroendeskada är alltså stor om medborgarna misstänker att det förekommer korruption inom statliga Det är därför viktigt att alla myndigheter har en beredskap mot korruption. Kunskapen om skyddet mot och förekomsten av korruption inom statlig verksamhet är dock begränsad.6 Undersökningar och forskning om mutor och korruption i kommuner och landsting är däremot vanligare.7 genomförde granskningar av skyddet mot korruption i statens verksamhet.8 sammanfattande bedömning var att skyddet mot mutor och annan otillbörlig påverkan vid ett antal särskilt utsatta statliga myndigheter och bolag inte stod i paritet med riskerna för denna typ av korruption. Med ett par undantag hade ledningen i de myndigheter och bolag som ingick i granskningen inte genomfört riskanalyser som innefattade risk för mutor och annan otillbörlig påverkan. rekommenderade bland annat att alla myndigheter och statliga bolag borde genomföra riskanalyser som även innefattade risken för korruption. Regeringens svar på granskningar om skydd mot korruption i statlig verksamhet var att myndighetens chef har huvudansvaret för att bekämpa korruption. Vidare skrev regeringen: pågår ett arbete med att ta fram förslag till en ny förordning i syfte att förtydliga ansvaret för intern styrning och kontroll inom myndigheterna. En del i detta arbete understryker betydelsen av att myndigheterna har väl fungerande rutiner för att förhindra och upptäcka mutbrott, förskingring eller liknande.9 Regeringen avsåg alltså att den nya förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll (FISK) skulle stärka skyddet mot korruption. Kunskapen om korruption på myndigheter är väldigt dålig och Svårt att få svar om mutor i staten. 7Se t.ex. Statskontoret (2012); (2010); och (2010); (2010); och (2010); (2010). 8Riksrevisionen (2005a); (2005b); (2005c); (2006). 2006/07:1 utg. omr. 24 s. 54. 1.2Vad har vi granskat? Syftet med granskningen har varit att visa hur statliga myndigheter skyddar sig mot korruption och vilka insatser regeringen har gjort för att stärka skyddet. Granskningen har varit inriktad mot följande frågor: I vilken utsträckning hanteras risken för korruption hos statliga myndigheter? Hur hanteras risken för korruption hos myndigheter som är verksamma inom områden där korruptionsrisken är stor? Har förordningen om intern styrning och kontroll inneburit att myndigheter inkluderar korruption och oegentligheter i sin riskanalys? Granskningen omfattar de myndigheter som skulle följa förordningen om intern styrning och kontroll (FISK). FISK ska tillämpas av alla myndigheter som har en internrevision, totalt 65 myndigheter från 1 januari 2012.10 Tillsammans omsätter de av statens budget. Även regeringen, främst och , ingår i granskningen. () omfattas av granskningen genom att verket ansvarar för att utveckla och förvalta intern styrning och kontroll i staten. Granskningen undersöker hur statliga myndigheter arbetar med att förebygga korruption och hantera misstankar när de uppstår. Syftet har däremot inte varit att upptäcka faktisk korruption eller granska hur korruptionsbrott utreds inom rättsväsendet. Riksenheten mot korruption som handlägger alla brottsmisstankar om mutor i , omfattas därför inte av granskningen. Inte heller specialenheten vid , Nationella korruptionsgruppen omfattas av granskningen. Nationella korruptionsgruppen ska samverka med Riksenheten mot korruption och utreda ärenden om mutbrott. 1.3Vad är korruption? Det finns ingen enhetlig definition av korruptionsbegreppet. används korruption som ett samlingsbegrepp för olika oegentligheter som begås av personer i maktpositioner. 10Ytterligare en myndighet, Statens servicecenter, skulle från följa förordningen om intern styrning och kontroll. Eftersom granskningen påbörjades , ingår Statens servicecenter inte i granskningen. STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION 1.3.1Det finns många definitioner av korruption FN och använder en vanlig definition av korruption, som anger att korruption är att använda en offentlig ställning för otillbörlig . definition lyder korruption är att utnyttja sin ställning för att uppnå otillbörlig fördel för egens eller annans vinning.11 Korruptionsforskarna definierar korruption som att utnyttja sin offentliga post för att tillskansa sig själv eller sina närmaste fördelar på det offentligas bekostnad.12 ordförande menar att korruptions begreppet ofta används för brett i media, av revisorer och av forskare. Han menar att bedrägerier, stölder och förskingringar ofta framställs som korruption, vilket gör att korruptionen framstår som stor i . definierar korruption som oegentligheter som kan påverka beslutsfattande. Det kan exempelvis vara vid en upphandling, ett bygglov, ett beslut om bidrag, en inspektion och så vidare.13 Statsvetaren anser att korruption är partiskhet i en offentlig anställds arbete, mot en motprestation: corruption involves a holder of public office violating the impartiality principle in order to achieve private gain.14 Korruptionsforskare skiljer ofta mellan stor (grand) och liten (petty) korruption. Stor korruption handlar om att individer i höga samhällspositioner utnyttjar sin offentliga ställning till att ta emot mutor från företag, eller helt enkelt för över större summor av offentliga medel till egna, privata bankkonton. Liten korruption är en mer vardaglig variant av korruption, där det handlar om relativt små penningsummor och tjänstemän på lägre nivåer. Det kan typiskt handla om tjänstemän som tar emot mutor som smörjmedel för att skynda på en trög byråkratisk process.15 Korruption handlar dock inte bara om pengar. En offentligt anställd kan vara partisk i myndighetsutövandet utan att få betalt. Det kan till exempel ske genom att en tjänsteman tipsar en bekant om ett kommande tillslag som Polisen eller ska göra. Eller att en handläggare på en myndighet handlägger ett ärende till en vän eller familjemedlem på ett partiskt sätt. Detta kallas ofta vänskapskorruption. Som Statskontoret påpekar utnyttjar den 11Transparency International webbplats.Vad är korruption?. 12Erlingsson och (2012) s. 137. 13Dagens Nyheter.Inget tyder på att blivit ett mer korrupt land. 14Rothstein (2011) s. 15. 15Doig och (2000) s. 3 ff. anställde genom korruptionen sin ställning för egen skull, oavsett om det är för pengar eller inte. Men korruptionen syftar även till att gagna motparten, genom ekonomisk eller annan vinning.16 1.3.2Riksrevisionens syn på begreppet korruption Med korruption menar vi i denna rapport att utnyttja en offentlig ställning för att uppnå otillbörlig – för sig själv eller andra. Handlingen kan göras mot ersättning, en muta, eller utan ersättning, så kallad vänskapskorruption. Är gåvor alltid mutor? Korruptionsforskaren säger att en muta är en gåva som till sin natur huvudsakligen eller rentav enbart uppfattas som strategisk.17 Sociologen har forskat om mutor och gåvor och säger att gränsen mellan mutor och gåvor är intressant. En gåva kan vara menad som en tacksamhetsgest, men juridiskt sett betraktas som en muta. Omvänt kan en gåva ges i syfte att muta utan att juridiskt definieras som en sådan. Hon menar att det har utvecklats en mutblick där presenter i sig kan bli misstänkliggjorda.18 Just detta dilemma är anledningen till att myndigheter som och är tydliga med att deras anställda inte ska ta emot några gåvor alls. Men menar att en alltför sträng reglering av gåvor riskerar att förkrassa uttryck för generositet eller tacksamhet och med det få människor att uppträda på ett sätt som ter sig ohövligt eller otacksamt.19 1.4Förekommer korruption i myndighetssverige? har flera fall av korruption upptäckts inom statliga myndigheter. Den så kallade asfaltkartellen vid dåvarande är ett exempel. Myndighetens produktionsavdelning dömdes för att ha gjort upp om priser, anbud och marknader tillsammans med konkurrenter.20 dömdes en vårdare vid för bland annat mutbrott. En intagen hade bjudit vårdaren på mat och kaffe när den intagna hade permission. åtalades en tidigare fastighetschef på misstänkt för att ha tagit emot i mutor i samband med att han förhandlat fram kontrakt om ombyggnader 16Statskontoret (2012) s. 45. 17Thelander (2006). 18Åkerström (2011) s. 9. 19Åkerström (2011) s. 10. 20Konkurrensverket (2007). STATLIGA MYNDIGHETERS SKYDD MOT KORRUPTION och nybyggnationer av anstalter.21 anhölls också två tidigare anställda vid misstänkta för att ha sålt falska uppehållstillstånd till ett tiotal personer.22 Undersökningar bekräftar att korruption förekommer inom statliga myndigheter. presenterade Säkerhetspolisen en rapport om den grova organiserade brottsligheten och dess påverkan på tjänstemän. känner till 114 misstänkta fall av korruption mellan , där statliga tjänstemän har begått brott för att hjälpa personer inom den grova organiserade brottsligheten. Det handlar enligt huvudsakligen om vänskapskorruption: tjänstemän har lämnat ut sekretessbelagd information till någon de känner med kopplingar till kriminella nätverk, utan att ta eller få betalt. Anställda främst vid polisen, men även vid och finns bland de tjänstemän som har misstänkts i korruptionsfallen.23 I Statskontorets utredning av korruption i kommuner och landsting konstaterar utredarna att den korruption som finns i i många fall ligger nära just vänskapskorruption. De menar också att kontrollfunktioner oftast inte fångar in den här typen av gärningar.24 Även om korruption förekommer i , framhäver svensk korruptionsforskning att förvaltningen i stor utsträckning präglas av opartiskhet, universalism och saklighet. När dessa värderingar är allmänt erkända och accepterade som mål för förvaltningen, blir det oetiskt att frångå dessa principer, oavsett om den som gör det har någon egen av detta, enligt statsvetaren Däremot påpekar forskare att värderingar naturligtvis inte är garanterade . m.fl. menar att bilden av som nästan helt fritt från korruptionsproblem kan vara skadlig, eftersom det är när frånvaron av korruption tas för given som tillfällen dyker upp för den som vill gynna sig själv på andras bekostnad.26 anser forskarna att det är viktigt att människor inte ändrar sina förväntningar och börjar tro att alla med makt missbrukar den för att gynna sig själv. Förväntningarna kan bli självuppfyllande. Den som förväntar sig att bli lurad kan försöka lura motparten först.27 Åtal väcks i Kriminalvårdens muthärva. Chef i Kriminalvården åtalas för miljonmuta. Anställda på tros ha sålt uppehållsrätter. 23Säkerhetspolisen (2012). 24Statskontoret (2012) s. 220. 25Rothstein (2010). 26Andersson m.fl. (2010) s. 275. 1.5Vilka är våra utgångspunkter? utgår från en rimlighetsbedömning av vad en myndighet bör göra för att minimera riskerna för korruption. Vi baserar bedömningen främst på principer från . Regeringen underströk i sitt svar på granskningar 2005–2006 att den offentliga förvaltningen alltid med kraft ska bekämpa korrupta beteenden. påpekade regeringen att det är myndighetens chef som har huvudansvaret för detta arbete.28 introducerade en strategi mot bedrägerier som kan vara en utgångspunkt för arbetet mot korruption även hos svenska myndigheter.29 Strategin lyfter fram sex vägledande principer som bör ligga till grund för antibedrägeriarbete: etik, öppenhet, riskanalyser och åtgärder, utredningskapacitet, sanktioner och samarbete. OLAF:s principer ligger nära de krav som COSO-modellen30 ställer på intern styrning och kontroll, men är bredare eftersom de tydligt omfattar etiska frågeställningar, öppenhet och insyn samt understryker behovet av samarbete för att förebygga korruption. De principer som lyfter fram är del av en accepterad strategi mot bedrägerier inom EU. har genom samarbetet i EU del i bedrägerikonventionen och en konvention om korruption med syfte att förbättra det rättsliga samarbetet mellan EU:s medlemsländer.31 Vi kommer i granskningen att ta utgångspunkt i följande delar som vi anser det är rimligt att myndigheter har som skydd mot korruption: Riskanalys som inkluderar riskerna för korruption.