rir · H1B513 · 2013-11-11 00:00:00 — LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? Som framgår av tabellen har av den totala budgeten i axel 1 utnyttjats. För axel 3 har av den totala budgeten utnyttjats. Skillnaden i totalt budgetutnyttjande mellan de båda axlarna, med sina olika målgrupper, är alltså tydlig. Tabellen visar också att det finns stora skillnader i budgetutnyttjande mellan olika län. För axel 1 varierade budgetutnyttjandet på länsnivå mellan , medan motsvarande siffror för axel 3 var . 6.2 Många tänkbara sätt att nå olika målgrupper bättre Utgångspunkten för analys är att det inte är ett mål i sig att göra av med budgetmedel, men att variationer mellan stöd och länsstyrelser ger en förklaring till hur landsbygdsprogrammet fungerar. Vi har antagit att högt budgetutnyttjande kan tyda på att en länsstyrelse når ut till alla målgrupper, som vi har varit öppna för att det också kan finnas andra förklaringar till variationer i budgetutnyttjande. Utifrån uppgifterna om budgetutnyttjande har vi genom intervjuer med chefer och handläggare på sex länsstyrelser försökt ta reda på orsaker till budgetutnyttjandet, för landsbygdsprogrammet i sin helhet och för olika länsstyrelser med olika utnyttjandegrad. Intervjumaterialet har därefter analyserats och bedömts. Resultatet220 av analysen av intervjuerna presenteras nedan.221 Utifrån vårt material kan vi inte med säkerhet säga exakt vilka orsakerna är till skillnaderna, men förklaringsfaktorerna nedan ger en indikation om orsakerna och om hur länsstyrelserna kan arbeta på ett bättre sätt i kommande landsbygdsprogram med att nå ut med stöden till olika målgrupper. 6.2.1 Tilldelad budget är ingen avgörande förklaring En tänkbar förklaring till att budgetutnyttjandet skiljer sig i så stor utsträckning mellan olika länsstyrelser är att den budget som en länsstyrelse blivit tilldelade inte speglat länets behov. I intervjuer med länsstyrelserna har dock de flesta länsstyrelser uppgett att den budget de tilldelats varit rimlig. Enbart en länsstyrelse, med lågt utnyttjande, har angett den ursprungliga budgettilldelningen som ett skäl till det låga utnyttjandet: anser att tilldelningen till vissa stöd i axel 1 varit alltför stor, 220Förklaringsfaktorerna som presenteras gäller framför allt på en övergripande nivå. Länsstyrelserna har även gett specifika förklaringsfaktorer till skillnader i budgetutnyttjande mellan olika åtgärder. Dessa specifika förklaringar är också viktiga men vi har valt att enbart presentera den generella bilden eftersom vi tror att den ger mest utifrån ett lärandeperspektiv. 221Riksrevisionens sammanställning (2013-07) Framgångsfaktorer och iakttagelser Nå ut. givet jordbrukets förutsättningar och struktur i länet .222 Vår bedömning är därför att tilldelad budget inte är en avgörande förklaringsfaktor.223 6.2.2 Få känner till axel 3 Många åtgärder i axel 3 var nya i . Dessutom riktade de sig till målgrupper som och länsstyrelserna inte arbetat med. I granskningen har det framkommit att länsstyrelser med ett högt utnyttjande av axel 3-stöden har haft en stor medvetenhet om att det skulle vara en utmaning att nå ut med just dessa stöd.224 6.2.3 Axel 1-stöden marknadsför sig själva Axel 1-stöden är, med några undantag, utformade på samma sätt som . Vidare känner jordbrukssektorn, den främsta målgruppen för dessa stöd och åtgärder, väl till Landsbygdsprogrammet. Samtliga sex länsstyrelser ger bilden att axel 1-stöden inte behöver marknadsföras. (), eller olika konsulter, som jordbrukarna använder för att söka stöd, hjälper ofta till att marknadsföra och informera om programmet.225 Vidare har ofta bankerna som villkor för att bevilja lån för investeringar inom jordbruket att investeringen delfinanseras av Landsbygdsprogrammet. Det gör att lantbrukare som vill investera nästan tvingas söka sig till landsbygdsprogrammet.226 Därmed marknadsför axel 1- stöden i stor utsträckning sig själva. 6.2.4 Proaktiva informationsinsatser behövs för att nå ut med axel 3 Intervjuerna visar att länsstyrelser med en hög utnyttjandegrad av medel avsedda för målgrupper utanför jordbrukssektorn har gemensamt att de arbetat proaktivt med informationsinsatser till dessa grupper.227 Länsstyrelser som inte har arbetat så aktivt har inte en lika hög utnyttjandegrad av stöd inom axel 3.228 Någon precisering eller reglering om att länsstyrelserna skall arbeta aktivt mot olika målgrupper finns dock inte utan länsstyrelser har gjort detta på eget initiativ. 224Intervjuer , , 2013- 05-23. Även i visade en medvetenhet om svårigheten att nå ut med stöden till axel 3, trots att de har ett relativt lågt utnyttjande, intervju . 225Intervjuer , , , , , , 2013-05- 29. 227Intervjuer , , 2013- 05-23. LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? 6.2.5 Aktivt engagemang med kommunerna kan underlätta att nå ut Det finns ingen entydig bild av exakt hur länsstyrelserna kan arbeta proaktivt med marknadsföring. Detta måste anpassas till länsstyrelsernas specifika förutsättningar och olika åtgärder inom programmet. En framgångsfaktor som dock ofta återkommit i intervjuer med länsstyrelser med hög utnyttjandegrad är aktivt engagemang med kommunerna. Ofta vänder sig potentiella mottagare av axel 3-stöden till kommunerna först. Det är en skillnad från jordbrukare som är vana att vända sig direkt till länsstyrelserna. Ett annat sätt är att kommunerna involveras som projektägare eller medfinansiär till projekt- eller företagsstöd från programmet. beskriver att offentlig medfinansiering från till exempel kommunerna varit en viktig förutsättning för att nå ut.229 Det är särskilt viktigt då det är ett krav att stöd från programmet ska medfinansieras av andra källor, till exempel med kommunala eller regionala medel. Men länsstyrelserna kan arbeta på olika sätt med den lokala nivån. i , som har 49 kommuner i regionen, har inte arbetat så mycket direkt med kommunerna. Istället har informationsinsatser gått via Regionen och Leadergrupperna.230 är resultatet inte riktigt entydigt. i , som inte nått ut i samma utsträckning, beskriver att de t.ex. haft företagsträffar i början av programperioden.231 6.2.6 Olika krav på stödsökande förklarar inte skillnader En hypotetisk förklaringsfaktor till skillnader i budgetutnyttjande är att det ställts olika höga krav på de stödsökandena i olika län. Till exempel att länsstyrelser med högt utnyttjande har ställt lägre krav vid bedömningar av ansökningarna än de länsstyrelser som haft ett lågt utnyttjande. Den samlade bilden är dock att lite tyder på att det skulle vara en förklaringsfaktor. i ställer exempelvis relativt höga krav på stödsökande som budgetutnyttjandet är högt.232 6.2.7 Takbeloppen kan ha påverkat utnyttjandet av axel 1 De så kallade takbeloppen varierar mellan olika länsstyrelser. Tre länsstyrelser har uppgett att det kan vara en viktig förklaringsfaktor till skillnader i budgetutnyttjande för axel 1.233 Skillnaderna mellan takbeloppen är relativt stora, och stöden dessa Flera LEADER-grupper i uppges vara väletablerade eftersom de funnits i tidigare programperioder, till skillnad från de flesta LEADER-grupper. 232Se i (2012) Strategi för genomförandet av EU:s landsbygdsprogram 2007-2013 i . 233Intervju i , intervju i . anger att låga takbelopp kan vara en förklaring till lågt budgetutnyttjande och anger höga takbelopp som en möjlig förklaringsfaktor till högt budgetutnyttjande. takbelopp gäller är så stora inom axel 1 att det kan få en påverkan på utfallet för hela axeln. I vårt urval finns dock också exempel på län med relativt låga takbelopp men ett högt utnyttjande av axel 1 (). Det är alltså svårt att slå fast hur viktig denna förklaringsfaktor är. 6.2.8 Länets organisation och storlek är ingen förklaringsfaktor En annan hypotes i granskningen var att länets organisering, t.ex. regionförbund eller regionkontor, samt storlek skulle påverka arbetet med att nå ut till olika målgrupper. Storlek och regional organisering234 har också uppgetts som en möjlig förklaringsfaktor av två länsstyrelser.235 Ur det statistiska materialet går det dock inte att utläsa något tydligt samband mellan budgetutnyttjande och länets organisering eller storlek. Det verkar därmed vara mer avgörande hur arbetet organiseras utifrån de förutsättningarna som finns, än vad förutsättningarna i sig är. 6.2.9 TA-medlen räcker inte På samtliga länsstyrelser är bilden att TA-medlen (medel från den nationella programbudgeten för teknisk assistans) inte räcker för att täcka kostnaderna med arbetet med landsbygdsprogrammet. De länsstyrelser som i högre utsträckning arbetat proaktivt med informationsarbete verkar prioritera arbetet med Landsbygdsprogrammet och skjuter till egna medel. De länsstyrelser som inte har samma möjlighet att bidra med egna medel verkar heller inte kunna arbeta proaktivt.236 Eftersom TA-medlen tas från programbudgeten är det en prioriteringsfråga hur mycket som ska fördelas till länsstyrelsernas arbete. Budgetutnyttjandet varierar kraftigt mellan länen. Stöden till jordbrukssektorn utnyttjas generellt i högre grad än stöden som vänder sig till bredare målgrupper. De länsstyrelser som har ett högt budgetutnyttjande för axel 3 har också i stor utsträckning arbetat aktivt för att nå alla målgrupper. Exempel på sådana åtgärder är proaktiva informationsinsatser och ett aktivt engagemang mellan länsstyrelserna och kommunerna. Finansiering med egna medel är en förutsättning för att länsstyrelserna ska kunna arbeta proaktivt för att nå alla målgrupper. 234Länsstyrelsen i har angett att det är en fördel att vara en mindre länsstyrelse och ha alla regionala utvecklingsfrågor och medel samlat på . Det gör det enklare att samordna och ha en överblick över programmet. i har angett att det är en fördel att vara en stor länsstyrelse. Handläggarna kan därmed specialisera sig och arbeta mer effektivt med till exempel handläggning. 235Intervju i , intervju i . 236Intervjuer länsstyrelserna: , , , 2013-01- 16, , och . LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? Förklaringsfaktorer som inte har med målgruppernas kännedom om programmet att göra (tilldelad budget, länets organisation, olika höga krav i olika län, takbeloppens storlek) verkar ha mindre betydelse för budgetutnyttjandet. 7Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer Befolkningen i koncentreras mer och mer till storstadsregioner, arbetslösheten på landsbygden är högre än i storstaden och avstånden till service på landsbygden ökar. Vidare minskar antalet jordbrukare. Även den biologiska mångfalden i odlingslandskapet minskar. Landsbygdsprogrammet är ett av statsmakternas viktigaste medel för att åstadkomma en hållbar samhällsutveckling på landsbygden. Programmet finansieras till hälften av statliga medel och till hälften med EU-medel. Programmet styrs och regleras av EU men det finns ett stort handlingsutrymme för regeringen och de statliga myndigheterna att utforma programmet i enlighet med svenska mål och behov. Programmet löper under sjuåriga programperioder och har granskat den nuvarande programperioden –2013 som haft en programbudget på . Syftet med granskningen har varit att undersöka om regeringen och berörda myndigheter effektivt verkat för att nå Landsbygdsprogrammets europeiska och nationella mål. Utgångspunkten för granskningen har varit att tidigare uppföljning och utvärdering tyder på att det finns svårigheter att nå programmets mål om sysselsättning och miljö. Granskningen ger underlag om orsakerna till svårigheten att nå målen. Underlaget kan tas till vara av regeringen i arbetet inför kommande programperiod 2014–2020 med att utforma det nya programmet. Myndigheterna kan använda granskningens resultat i genomförandet av programmet. I detta kapitel presenteras slutsatser och rekommendationer. 7.1.1 Många möjligheter att förbättra måluppfyllelsen övergripande bedömning är att det finns många möjligheter att inom givna resurser förbättra måluppfyllelsen i Landsbygdsprogrammet för kommande programperiod. –2013 har målen i begränsad utsträckning varit styrande, både i beredning och implementering av programmet. En anledning är att en stor del av programmets medel använts till arealbaserade miljöersättningar som är svåra att styra för att effektivt ge bästa miljöeffekt. En annan anledning är att lärande och återkoppling till programmet brister. En viktig förbättringspotential är att regeringen mer aktivt använder målen och kunskaper från LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? utvärderingar av programmet i programplaneringen. Det är också viktigt att regeringen eller preciserar om och hur målen ska tillämpas av länsstyrelserna i handläggning och beslut om stöd från programmet. Vidare finns en viktig förbättringspotential vad gäller att effektivisera och förenkla arbetet på länsstyrelserna och arbetet med att nå ut till målgrupper utanför jordbrukssektorn. 7.1.2 Tröghet i skiftet från jordbruksstöd till landsbygdsutveckling När det nya Landsbygdsprogrammet infördes var avsikten att det skulle innebära ett skifte från jordbruksstöd till ett utvecklingsprogram med breda satsningar för hela landsbygden. bedömning är att denna transformering inte fullt ut förverkligats. I programplaneringen och fördelningen av budgetmedel har regeringen prioriterat ned åtgärder som ska gå till breda målgrupper på landsbygden, till förmån för fortsatt stöd till jordbruket. Arbetet med att nå ut till de nya målgrupperna har inte heller varit i tillräckligt fokus för myndigheterna. Utvecklingen av Landsbygdsprogrammet kan ses som ett exempel på vad som i den statsvetenskapliga litteraturen har kallats stigberoende och som kan förstås utifrån att förändringarna ofta medför höga transaktionskostnader och därmed en ovilja att genomföra dem.237 Det har särskilt bidragit till svårigheten att nå programmets mål om sysselsättning. 7.2Processen för fördelning av medel har inte varit ändamålsenlig har utgått ifrån att en viktig förutsättning för en god måluppfyllelse är att programmets mål238 tillsammans med landsbygdens identifierade behov239 ska styra i regeringens fördelning av programmets medel och att programmets budget återspeglar de specifika utmaningar och behov som finns i landet på regional nivå. Vidare ska Landsbygdsprogrammet komplettera andra stöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken, exempelvis gårdsstöden, och därmed inte vara ett inkomststöd. Ett annat rimligt krav på fördelningsprocessen, särskilt eftersom programmet har en så stor budget och är av betydelse för många politikområden, är att fördelningsprocessen är transparent. Granskningen har visat att fördelningsprocessen inte har varit ändamålsenlig utifrån dessa krav. 237Pierson, (2005) Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis. 238Med programmets mål menas de övergripande mål som EU anger i de förordningar som gäller för programmet, EU:s övergripande prioriteringar samt de mål och övergripande prioriteringar som regeringen har kommunicerat till , skrivelse 2005/06:87 Den övergripande strategiska inriktningen av kommande landsbygdsprogram. 239I enlighet med den SWOT-analys som gjorts inför programmet. 7.2.1 Mål och behov har inte varit tillräckligt styrande bedömer att Landsbygdsprogrammets mål och landsbygdens identifierade behov inte har varit tillräckligt styrande för fördelningen av medel i programmet. Det medför en risk att programmets medel inte fördelats i enlighet med Europeiska rådets förordning att Landsbygdsprogrammet ska utformas utifrån landsbygdens starka och svaga sidor, målen med programmet och en strategi för att dra nytta av eller åtgärda starka och svaga sidor. I beredningen av programmet saknades också analyser om hur Landsbygdsprogrammets åtgärder ska bidra till mål om företagande, tillväxt och sysselsättning, vilket försämrat förutsättningarna för att nå dessa mål. Under beredningsarbetet har regeringen inte inhämtat underlag från länsstyrelserna, trots att dessa myndigheter borde kunna bidra med kunskaper om regionala förhållanden. Detta har försämrat förutsättningarna för att programmets budget ska återspegla utmaningar och behov på regional nivå. 7.2.2 Försteg för jordbrukssektorn Regeringens beslut att fördela en stor andel av medlen till miljöåtgärder i axel 2 är i enlighet med den prioritering som kommunicerats till att miljöåtgärderna bör väga budgetmässigt tungt. Om vi däremot jämför fördelningen mellan axel 1, som framför allt innehåller företagsstöd till jordbrukssektorn, och axel 3, som innehåller stöd för att utveckla hela landsbygdens ekonomi, har axel 1 getts dubbelt så mycket medel som axel 3. Vidare har axel 3 tilldelats en liten del av budgeten och ligger nära EU:s miniminivåer för hur mycket medel som ska fördelas till axeln. Jordbrukssektorn står för av sysselsättningen i och denna sektor bedöms inte kunna bidra till en ökad total sysselsättning, även om stöd till sektorn sannolikt bidrar till att bibehålla arbetstillfällen. I granskningen har det framkommit att det finns en uppfattning att de areella näringarna, särskilt jordbruket, har en stor betydelse och utgör en infrastruktur för landsbygdens ekonomi och miljö. menar dock att det saknas kunskap om huruvida så är fallet. samlade bedömning är därför att det finns en risk att fördelningen begränsar programmets möjligheter att bidra till fler jobb, särskilt eftersom det saknas analyser av vilka åtgärder som effektivt främjar företagande, tillväxt och sysselsättning på landsbygden. Detta kan vara en viktig förklaring till programmets svårigheter att bidra till ökad sysselsättning. 7.2.3 Miljöersättningarna är trubbiga och binder upp stora medel De svenska miljöstöden kännetecknas i hög grad av generella arealbaserade ersättningar som begränsar möjligheterna att styra medlen dit de gör mest nytta för LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? Såsom de är utformade binder de också upp stora delar av programmets medel. Enligt tidigare utvärderingar har särskilt ersättningen till vallodling och kompensationsbidraget betydande dödviktsförluster och vallersättningen kan i vissa fall till och med ha negativa miljöeffekter. Vallersättningen har snarare haft funktionen att stödja jordbruket ekonomiskt, än att vara inriktat på att producera miljönytta. Andra miljöstöd, exempelvis betesmarksstödet, har haft i huvudsak goda effekter. Men även för dessa stöd finns en förbättringspotential. Som helhet bedömer att de stora arealbaserade ersättningarna är ett trubbigt instrument för att effektivt bidra till miljömålen och att den nuvarande modellen är en bidragande orsak till svårigheten att nå miljömål som är relevanta för Landsbygdsprogrammet. Åtgärder där brukarnas ersättningar i högre grad anpassas efter vilken miljönytta som faktiskt åstadkoms, skulle kunna ge en bättre miljöeffekt per krona. Sådana åtgärder förekommer i andra länders landsbygdsprogram, vilket visar att det är förenligt med . 7.2.4 Bristande transparens har medfört en risk att särintressen premierats Granskningen har visat att processen för att fördela medel inom programmet inte har varit transparent och att den inte är möjlig att följa i efterhand. Under arbetet med granskningen har upprepade gånger stött på uppfattningar om att särintressen fått för stort inflytande på fördelningen av medel. har inte haft möjlighet att närmare granska underlaget för dessa uppfattningar. kan dock konstatera att jordbrukets organisationer har väl utvecklade former och kontakter för att påverka Landsbygdsprogrammets utformning, som andra intressegrupper är sämre organiserade. För jordbrukarna är programmet av stort ekonomiskt intresse, och programmets utformning får en stor direkt påverkan på de flesta jordbruksföretag. För den betydligt större gruppen av andra företag och boende på landsbygden kan programmet visserligen också vara viktigt, men det har sällan samma direkta påverkan på dessa gruppers ekonomi som det har på jordbrukarna. Jordbrukarna är också välorganiserade och verkar aktivt för att försöka påverka Landsbygdsprogrammet. Övriga företagare på landsbygden som kan vara aktuella för stöd från Landsbygdsprogrammet ingår i större intresseorganisationer utan specifikt landsbygdsfokus. Jämförelsevis är också jordbruksföretagarna relativt få men homogena, medan övriga intressenter är många och heterogena. Sammanfattningsvis finns det en storleksmässig och organisatorisk assymmetri mellan intressegrupper på landsbygden. Detta, i kombination med att processen inte varit transparent och att bidragsstrukturen är komplex, medför en risk att jordbrukets intressen får för starkt genomslag i utformningen av programmet. 7.3 Programmet styrs inte i tillräcklig utsträckning utifrån målen 7.3.1 Otydligt hur de övergripande målen ska tillämpas Av de totalt som programmet omfattar finansieras hälften via EU och hälften av svenska staten. Inom Landsbygdsprogrammet har länsstyrelserna en viktig roll att, via regionala genomförandestrategier, fånga upp regionala behov och prioriteringar. Det är därför naturligt att länsstyrelserna har en hög grad av frihet att kunna anpassa programmet efter skiftande regionala förutsättningar. granskning visar dock att det är otydligt hur de övergripande målen ska tillämpas på så sätt att regeringen inte samlat preciserar vilka de europeiska och nationella målen för programmet är och huruvida målen ska vara bedömningskriterier vid beslut. Granskningen visar vidare att det i många frågor av principiell karaktär saknas vägledning från regeringen och till länsstyrelserna. Ett exempel där regeringen eller inte gjort förtydliganden är hur programmet ska bidra till det övergripande målet en hållbar utveckling. I granskningen har det framkommit att inte preciserat vad detta mål innebär för den praktiska handläggningen av stödärenden på länsnivå. I princip ska alla dimensioner av hållbarhetsbegreppet vara uppfyllda: miljömässig, ekonomisk och social hållbarhet. Det är dock inte tydligt för handläggare och beslutsfattare på länsstyrelserna hur ansökningar på ett konkret plan ska bedömas utifrån målet. Det har gett upphov till olika tolkningar på olika handläggande myndigheter, till exempel om hållbarhetsbegreppets alla dimensioner ska vara uppfyllda eller bara vissa. Det medför i sin tur en risk att det övergripande målet om en hållbar utveckling inte genomsyrar hela programmet. Andra principiella frågor, där eller regeringen inte gjort preciseringar, är om företag med den egna regionen som marknad kan få stöd; hur stora stödbelopp som kan komma på fråga vid investeringar; och om företag i redan välutvecklade turismområden kan få stöd för turismsatsningar. bedömer att detta riskerar leda till att nationella mål inte får genomslag i programmet, och att det är ineffektivt att varje länsstyrelse måste ta ställning i denna typ av frågor. Dessutom finns en risk att förtroendet för programmet och landsbygdspolitiken undergrävs, när stödsökare i olika län möter så olika förutsättningar. Att målen inte är tillräckligt preciserade bekräftas också av att det i granskningen har framkommit exempel på att det finns en missuppfattning bland centrala aktörer, att programmet enbart är till för jordbruket, och att stöd i första hand ska ges till jordbrukare. Länsstyrelsernas handlingsutrymme är enligt centralt för att länsstyrelserna ska ha förutsättningar att arbeta effektivt för att bidra till programmets LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? mål och anpassa programmet efter skilda regionala förutsättningar. Granskningen visar dock att i många avseenden styr relativt detaljerat hur länsstyrelserna ska genomföra sitt arbete vad gäller till exempel formalia och processer i ärendehanteringen som inte preciserar vad som gäller i viktiga principiella frågor. Detta tyder på att gränsdragningen inte är tydlig mellan vilket handlingsutrymme länsstyrelserna har och vilken roll har som förvaltande myndighet av Landsbygdsprogrammet. 7.3.2 Stuprör i programmet