urf · H0A5URF1 · 2013-01-30 00:00:00 — Förmånen bör i övrigt jämställas med inkomst av anställning, vilket innebär att den blir pensionsgrundande. 10.2 Förlängt ekonomiskt omställningsstöd Kommitténs förslag: Den som tagit emot ekonomiskt omställningsstöd från avgången får efter ansökan beviljas ytterligare stöd i taget om ledamoten under avgångsåret fyllt minst , mandatet utövats om och det föreligger särskilda skäl (förlängt ekonomiskt omställningsstöd). Vid bedömningen av om särskilda skäl föreligger ska avseende fästas vid om och hur den tidigare ledamoten använt sig av det omställningsstöd som erbjöds vid avgången och de andra åtgärder denne vidtagit för att övergå till yrkeslivet samt hans eller hennes personliga och ekonomiska förhållanden. Med hänsyn till den föreslagna anknytningen till det stöd som utbetalas i samband med avgången kommer denna förmån i praktiken att avse personer som fyllt . Förlängt ekonomiskt omställningsstöd får inte beviljas än fram t.o.m. den månad som föregår 65-årsmånaden. Stödet uppgår till högst av ledamotsarvodet och är liksom ålderspension inte pensionsgrundande. Stödet värdesäkras men ger inte rätt till jobbskatteavdrag. Som framgår av kapitel 8 kan man inte fullt ut upprätthålla grundtanken om en övergång till förvärvsarbete när det gäller äldre ledamöter som vid avgången varit borta från arbetsmarknaden . 10 ETT NYTT SYSTEM FÖR EKONOMISKT STÖD gori bör det finnas en trygghetsförmån som fyller ett delvis annat syfte än det ekonomiska omställningsstöd som kommittén föreslagit i avsnitt 10.1. För dessa lite äldre ledamöter handlar det alltså snarare om att se till att det finns ett stöd som mer allmänt ger en ekonomisk trygghet. Ett sådant stöd bidrar i förlängningen till att säkerställa att ledamöter i alla åldrar kan rekryteras till uppdraget som ledamot av . Liksom när det gäller det stöd som föreslagits i avsnitt 10.1 bör dock en 65-årsgräns gälla. Det behov av trygghet för äldre ledamöter som beskrivits hindrar inte att ambitionen bör vara att också dessa ledamöter vid avgången ska övergå till förvärvsarbete. Det är först när åtgärder som vidtagits i denna riktning inte lett till önskat resultat som det finns anledning att erbjuda en möjlighet att få ett fortsatt stöd. Av detta följer att en första förutsättning för att komma i åtnjutande av ytterligare ekonomiskt omställningsstöd bör vara att det stöd som beviljats i samband med avgången upphört. En fråga som inställer sig här är om det bör vara möjligt att först ta emot ekonomiskt omställningsstöd vid avgången och därefter förvärvsarbeta och först därefter beviljas ytterligare stöd om den nya anställningen upphör. Ett skäl för att upprätthålla ett krav på att förmånerna ska betalas ut direkt efter varandra skulle kunna vara att sambandet mellan riksdagsuppdraget och behovet av förmånen med tiden suddas ut. Man kan med andra ord fråga sig varför omställningsstöd ska användas i ett läge där ledamoten kanske arbetat på en annan arbetsplats och sedan blivit uppsagd på grund av arbetsbrist. I sådana fall kan man anse att andra omställningssystem bör stå för tryggheten. är det viktigt att det finns incitament också att ta ett kortvarigt och osäkert arbete. Om ett avbrott inte kunde accepteras finns det en risk att ledamöterna avstår från att ta sådana arbeten. Enligt kommitténs mening går det inte att på förhand avgöra hur som bör kunna få gå från det att ersättningen som betalas vid avgången löpt ut till tidpunkten när ytterligare stöd ska kunna beviljas. Frågan om i vilka fall tiden varit för lång bör överlämnas till den praktiska rättstillämpningen. Det bör kunna ske inom ramen för prövningen av de särskilda skäl som enligt kommitténs förslag i nästa avsnitt bör gälla. Vid prövningen bör de aspekter som kommittén nämnt beaktas. Det bör således inte uppställas något krav på att förmånstiderna så att säga avlöser varandra. I många fall kommer situationen sannolikt att vara den att den förmån som diskuteras tar vid där det första stödet slutar. Mot den bakgrunden bör denna stödform kunna benämnas förlängt ekonomiskt omställningsstöd även om det i vissa fall kan vara så att ledamoten försörjt sig på annat sätt. 10.2.2 Förlängt stöd bör förutsätta särskilda skäl En annan förutsättning för att kunna få ett förlängt stöd bör vara att det allmänt sett framstår som rimligt att förmånen betalas ut. Den frågan handlar i stor utsträckning om att ledamoten ska stå till arbetsmarknadens förfogande och ha vidtagit de åtgärder som rimligen bör kunna krävas av honom eller 2012/13:1 10 ETT NYTT SYSTEM FÖR EKONOMISKT STÖD henne för att finna en ny försörjning. I kravet på rimlighet ligger också att det måste finnas ett behov av förmånen. För att ekonomiskt omställningsstöd ska kunna betalas ut som följer av beslutet vid avgången bör det således krävas att det finns ett rimligt behov av förmånen. Detta bör komma till uttryck genom att det som en förutsättning för att stödet ska förlängas krävs att särskilda skäl talar för det. I syfte att öka förutsebarheten och ge vägledning för rättstillämpningen bör det i lagtexten närmare anges vilka förhållanden som ska beaktas vid bedömningen av om särskilda skäl föreligger. Till att börja med bör bedömningen fokusera på vilka åtgärder som den tidigare ledamoten vidtagit för att övergå till förvärvsarbete. I detta sammanhang är det naturligt att granska på vilket sätt som ledamoten tagit del av det erbjudande om omställningsstöd som lämnades vid avgången. Allmänna hänsyn bör också kunna tas till arbetsmarknadsläget i stort och den enskildes bostadsort. Vid bedömningen bör således särskilt avseende fästas vid om och hur ledamoten utnyttjat det erbjudna omställningsstödet. Detta bör komma till uttryck i lagtexten. Härutöver bör omständigheter som har betydelse för den enskildes behov av stöd beaktas. Som framgått ovan fyller den nu aktuella stödformen delvis en annan funktion än det ekonomiska omställningsstöd som börjar betalas vid avgången. Här handlar det snarare om att säkerställa en rimlig levnadsstandard i ett läge där de faktiska omställningsåtgärderna inte lett till avsett resultat. Det är därför naturligt att prövningen även avser omständigheter som rör den enskildes personliga förhållanden. Det innebär att exempelvis ålder och hälsotillstånd bör kunna inverka på bedömningen. Exempelvis framstår det som naturligt att ställa högre krav på en 57-åring än på en person som är mycket nära ålderspensioneringen. Även familjeförhållanden och bostadsort bör kunna beaktas. Av särskild betydelse för frågan om det finns ett reellt behov av en förmån är den enskildes ekonomiska ställning. Som framgår av avsnitt 10.3 anser kommittén att kapitalinkomster och förmögenhet inte ska inverka vid den s.k. samordningen. Det hindrar dock inte att sådana faktorer vägs in vid den bedömning som avses här. Eftersom situationen kan variera från fall till fall är det förenat med svårigheter att ange tydliga grunder för vilka faktorer som bör inverka på bedömningen och hur tungt de bör väga. Några allmänna riktlinjer kan dock ges. Mycket höga kapitalinkomster eller en betydande förmögenhet talar typiskt sett emot att det finns ett behov av en trygghetsförmån. Det bör dock inte komma i fråga att låta mer normala kapitalinkomster i någon större utsträckning påverka bedömningen av om det ekonomiska omställningsstödet ska förlängas. Inkomsterna bör vara sådana att de har praktisk betydelse för behovet av förmånen. Inte heller bör förmögenhet som består i exempelvis en bostad eller andra tillgångar som inte utan vidare kan avyttras beaktas. Här tänker kommittén bl.a. på jord- och skogsbruk. Fastigheter inom sådan verksamhet kan representera betydande värden men innehav av sådana bör i regel inte inverka på bedömningen. Var den närmare gränsen bör gå för vilka kapi- 10 ETT NYTT SYSTEM FÖR EKONOMISKT STÖD talinkomster och vilken förmögenhet som ska påverka bedömningen bör överlämnas till rättstillämpningen. Det som sagts nu bör komma till uttryck i lagtexten på så sätt att det föreskrivs att särskilt avseende ska fästas vid den enskildes personliga och ekonomiska förhållanden. För att ska kunna bedöma om kapitalinkomster ska inverka krävs att uppgifter om det inhämtas från . Verket har redan enligt gällande ordning en uppgiftsskyldighet gentemot nämnden, se 13 kap. 24 c § ersättningslagen. Detsamma bör gälla i det nya systemet. Den nu aktuella förmånen kräver att det görs en prövning av om förutsättningarna är uppfyllda. Den prövningen ska inbegripa dels om de åtgärder som den tidigare ledamoten vidtagit varit tillräckliga, dels om han eller hon har ett behov av förmånen. Det är självklart att en sådan prövning inte kan göras en gång för alla. I stället krävs en löpande kontroll av förutsättningarna för stödet. Prövningen bör ske med viss regelbundenhet. Enligt kommitténs mening är det lämpligt att saken prövas en gång . För att det ska finnas ett underlag för den prövningen bör den som vill ha stödet ansöka om det. 10.2.4 Vilket ålderskrav bör gälla? Som framgått av det som sagts i det föregående är tanken att den nu aktuella förmånsformen ska fokusera på dem som är äldre vid avgången. I frågan om vilket ålderskrav som bör gälla gör kommittén följande bedömning. I det nuvarande systemet kan varaktig inkomstgaranti betalas ut under vissa förutsättningar. Det är uppenbart att den åldern är för låg för att läggas till grund för den nu aktuella förmånen. I kapitel 4 har kommittén redovisat vilka övriga omställningsförmåner som förekommer på arbetsmarknaden. Någon tydlig vägledning för den bedömning som ska göras finns inte att hämta där. I det statliga trygghetsavtalet finns dock exempel på att en ålder har tillmätts betydelse vid avgränsning av rätten till s.k. särskild pensionsersättning. Härutöver kan det nämnas att rätt till studiemedel upphör . Vid en samlad bedömning av det som sagts nu finner kommittén att den som fyllt under avgångsåret bör kunna vara berättigad att ansöka om en förlängning av det ekonomiska omställningsstödet. Med hänsyn till att det stöd som betalas vid avgången ska ha löpt ut kommer det i praktiken att bli aktuellt att pröva frågan om förlängning först för den som fyllt eller fyller det år som ansökan om förlängning görs. Detta hänger samman med förslaget nedan om att det ska krävas tjänstgöring för att kunna få förlängt stöd och att tjänstgöring – som framgår i avsnitt 10.1 – ger rätt till stöd från avgången. I sammanhanget ska det understrykas att det faktum att man kan ansöka om förmånen vid en viss ålder inte innebär någon rätt att få den beviljad. 2012/13:1 10 ETT NYTT SYSTEM FÖR EKONOMISKT STÖD Samtliga förutsättningar ska vara uppfyllda för det. Förslaget innebär alltså en betydande skärpning i förhållande till det nuvarande regelverket där den som fyllt och varit ledamot har rätt till inkomstgaranti fram till . Också det förlängda ekonomiska omställningsstödet bör förutsätta en särskild kvalifikationstid. Det handlar här om att hitta en tjänstgöringstid som är tillräckligt lång för att det ska framstå som rimligt med en förlängningsmöjlighet. Den tiden bör vara så lång att det typiskt sett kan anses föreligga betydande svårigheter för den som fyllde under avgångsåret att övergå till förvärvsverksamhet. I avsnitt 10.1 har kommittén ansett att en tjänstgöringstid om bör ge rätt till den maximala tiden med ekonomiskt omställningsstöd från avgången. Enligt kommitténs mening finns det inte skäl att ställa vare sig högre eller lägre krav i fråga om möjligheten till förlängning. För att förlängt ekonomiskt omställningsstöd ska kunna beviljas bör det alltså krävas att ledamoten tjänstgjort sammanlagt vid avgången. Syftet med den nu aktuella förmånen är bl.a. att säkerställa en rimlig levnadsstandard. En första fråga i detta sammanhang är om stödet ska betalas ut med ett och samma belopp för alla eller om det ska kunna variera. Som framgått ovan är tanken att det nu aktuella stödet ska betalas ut efter prövning där den enskildes behov har viss betydelse. Betydande kapitalinkomster, förmögenhet samt pensionsuttag kan tillmätas betydelse. I sammanhanget ska det också understrykas att inte heller det förlängda omställningsstödet utgör någon form av pension, dvs. en intjänad rättighet vars utbetalning skjutits upp. Det finns med andra ord inte skäl att låta längden på tjänstgöringen i påverka nivån på ersättningen. Mot den nu angivna bakgrunden bör ersättningsnivån på det förlängda ekonomiska omställningsstödet kunna variera när det är motiverat av omständigheterna i det enskilda fallet. Normalt sett bör dock nivån vara densamma. Regleringen bör därmed konstrueras så att stödet får uppgå till en viss högsta nivå. Den nivån bör enligt kommitténs mening uppgå till av ledamotsarvodet. Denna högsta nivå bör värdesäkras genom anknytning till prisbasbeloppet. I likhet med vad som gäller i fråga om inkomstgaranti i det nuvarande systemet bör s.k. jobbskatteavdrag inte göras på dessa utbetalningar. Förmånen bör jämställas med inkomstgrundad ålderspension, vilket innebär att den inte blir pensionsgrundande. 10 ETT NYTT SYSTEM FÖR EKONOMISKT STÖD Det nuvarande regelverket innehåller en möjlighet att förlänga inkomstgarantin med högst . Det kräver särskilda skäl. Om dispens beviljas får garantin bestämmas till ett lägre belopp än vad som gällde tidigare. Enligt kommitténs mening bör en sådan möjlighet finnas också i det nya systemet. I praktiken kommer den möjligheten att få betydelse för dem som inte omfattas av den ovan föreslagna möjligheten till förlängning, dvs. dels de som inte var vid avgången, dels de som inte då hade tjänstgjort . I dessa fall – där det således är fråga om förlängning endast på den grunden att det finns särskilda skäl – bör ytterligare utbetalning inte kunna ske . 10.3 Reducering av ekonomiska avgångsförmåner Kommitténs bedömning: Det bör inte göras någon ändring i fråga om vilka slags inkomster som ska reducera det ekonomiska omställningsstödet vid utbetalningen. Årsinkomster under ett prisbasbelopp ska inte heller i fortsättningen medföra reducering av ekonomiskt omställningsstöd. Kommitténs förslag: Minskningen av de ekonomiska avgångsförmånerna ska ske krona för krona. I 13 kap. 12–15 §§ ersättningslagen finns bestämmelser om vilka inkomster som reducerar inkomstgarantin. Sådan reducering kallas också för samordning. Vissa inkomster påverkar garantin fullt ut. Det gäller sjukersättning och aktivitetsersättning enligt socialförsäkringsbalken samt arvode och övergångsersättning enligt vissa bestämmelser som gäller för . Andra inkomster påverkar inkomstgarantin i samma utsträckning som garantin betalas ut i förhållande till garantiunderlaget. För den som exempelvis har rätt till inkomstgaranti av garantiunderlaget minskas garantin av inkomsten. Härvid räknas dock endast inkomster som överstiger ett prisbasbelopp . Denna begränsning brukar kallas fribelopp. Det nu beskrivna systemet gäller inkomster av sådant slag som är pensionsgrundande enligt 59 kap. socialförsäkringsbalken, inkomster av anställning eller uppdrag som inte beskattas i , delpension enligt kollektivavtal, pension och livränta samt andra kontanta förmåner på grund av anställning eller uppdrag. Att det ska vara fråga om inkomster av sådant slag som är pensionsgrundande innebär att det saknar betydelse för samordningen om inkomsten i ett enskilt fall är så hög att den inte fullt ut grundar rätt till pension. 2012/13:1 10 ETT NYTT SYSTEM FÖR EKONOMISKT STÖD För den som inte har rätt till inkomstgaranti under ska bara de inkomster som hänför sig till den period som garantin avser räknas av. Vid den beräkningen sker också en fördelning av fribeloppet i förhållande till det antal månader som garantin betalas. Man får alltså inte räkna sig till godo ett helt prisbasbelopp som fribelopp om man inte har rätt till inkomstgaranti under . Den som uppbär inkomstgaranti kan ha rätt till andra avgångsförmåner från helt andra utbetalare som en följd av att han eller hon haft vissa andra anställningar eller uppdrag. Också sådana avgångsförmåner kan vara utformade så att de ska minskas med andra inkomster. Om det rör sig om uppdrag som statsråd, statlig chefsanställning eller kommunala förtroendemannauppdrag får minskningen av inkomstgaranti som hänför sig till riksdagsuppdraget justeras om det behövs med hänsyn till de sammanlagda effekterna. Sådana beslut fattas av () i samråd med berörda pensionsgivare. 10.3.2 Vilka slags inkomster ska reducera det ekonomiska omställningsstödet? Enligt kommitténs mening finns det inte skäl att undanta någon av de inkomster som ska reducera inkomstgarantin. Vad som i stället bör övervägas är om ytterligare någon slags inkomst bör reducera det ekonomiska omställningsstödet. I praktiken handlar detta om inkomst av kapital och om förmögenhet. Ett skäl som skulle kunna åberopas för att låta även kapitalinkomster och förmögenhet inverka på de ekonomiska avgångsförmånerna är att det i vissa fall skulle kunna framstå som stötande att sådana inkomster inte ska ha någon inverkan alls. Situationen kan vara sådan att den berörde uppenbarligen inte har något behov av avgångsförmånen i fråga. Utbetalning av avgångsförmåner till den som uppenbarligen saknar behov av dem kan undergräva legitimiteten i regelverket. Kommittén har inget underlag för att bedöma i vilken utsträckning de som uppbär inkomstgaranti också har kapitalinkomster eller förmögenhet. Sådana uppgifter redovisas inte på de blanketter som lämnas till SPV. I den praxis som finns från finns enstaka exempel på att en garantitagare haft ansenliga inkomster som inte omfattats av reglerna om samordning. Det får mot den bakgrunden konstateras att det inte är uteslutet att det kan förekomma att den som lämnat har kapitalinkomster och förmögenhet som tyder på att han eller hon inte har något behov av ekonomiska avgångsförmåner. I sammanhanget finns det skäl att jämföra med hur kapitalinkomster behandlas när det gäller andra förmåner. Det finns flera exempel på att sådana inkomster beaktas. Det gäller i fråga om bistånd enligt 4 kap. socialtjänstlagen (2001:453), studiemedel enligt 3 kap. studiestödslagen (1999:1395), äldreförsörjningsstöd enligt 74 kap. socialförsäkringsbalken (SFB), bostadsbidrag enligt 94–98 kap. SFB samt bostadstillägg enligt 100–103 kap. SFB. 10 ETT NYTT SYSTEM FÖR EKONOMISKT STÖD Med undantag för studiemedel har i de angivna exemplen även förmögenhet betydelse. De nu nämnda förmånerna är behovsprövade. Jämförelsen ger således stöd för att låta kapitalinkomster och förmögenhet inverka på det förlängda ekonomiska omställningsstödet som enligt kommitténs förslag i avsnitt 10.2 förutsätter en särskild prövning. Motsatsen gäller i fråga om det stöd som utan behovsprövning lämnas i samband med avgången, se avsnitt 10.1. Här kan även en jämförelse göras med förmåner av omställningskaraktär. Inom arbetslöshetsförsäkringen sker ingen avräkning för kapitalinkomster eller förmögenhet. Försäkringen finansieras till två tredjedelar av staten och i övrigt genom avgifter från de försäkrade. Enligt det statliga trygghetsavtalet kan utbetalning ske av inkomsttrygghetstillägg, pensionsersättning och särskild pensionsersättning. Ingen av förmånerna påverkas av kapitalinkomst eller förmögenhet. Förmånerna finansieras bl.a. genom att myndigheterna betalar enligt förordningen (1997:908) om för statens avtalsförsäkringar. Inkomstgaranti eller avgångsvederlag enligt förordningen (2003:55) om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning påverkas inte av kapitalinkomster eller förmögenhet. Förmånerna enligt förordningen finansieras genom att de ingår i de som betalas av myndigheterna för de statliga tjänstepensionsförmånerna m.m. enligt förordningen om för statens avtalsförsäkringar. Ett exempel på att kapitalinkomster och förmögenhet inverkar på en förmån är de fall då inkomstgaranti beviljas enligt den särskilda dispensregeln i 13 kap. 7 § ersättningslagen. Att sådana faktorer ska beaktas framgår av tillämpningsföreskrift till den bestämmelsen. Denna förmån finansieras via anslag. Den nu gjorda genomgången av jämförbara förmåner visar att ekonomiska avgångsförmåner som regel inte påverkas av kapitalinkomster eller förmögenhet. De förmåner som kommittén nu föreslår finansieras visserligen inte genom egna avgifter eller genom avsättningar som bygger på kollektivavtal. Tidskraven som föreslås gälla för förmånerna medför emellertid att det ligger närmare till hands att jämställa dem med avgångsförmåner i allmänhet. Jämförelsen med andra avgångsförmåner talar alltså för att kapitalinkomster och förmögenhet inte regelmässigt ska inverka på avgångsförmånernas storlek. kan en sådan jämförelse inte tillmätas självständig betydelse. Reglerna för de avgångsförmåner som diskuteras måste utformas utifrån de speciella förutsättningar som gäller. Här tänker kommittén framför allt på att regelverkets legitimitet kräver att systemet framstår som rimligt. Det finns emellertid flera invändningar mot att låta kapitalinkomster och förmögenhet omfattas av samordningen. Till att börja med kan det ifrågasättas om det verkligen finns något större behov av en sådan ordning. Med den utformning av de nya avgångsförmånerna som kommittén föreslår och den nya jämkningsgrunden kommer risken för överutnyttjande att kunna minimeras. Kommittén vill här erinra om att det 2012/13:1 10 ETT NYTT SYSTEM FÖR EKONOMISKT STÖD ekonomiska omställningsstöd som börjar betalas vid avgången är begränsat i fråga om den tid som det kan betalas. med ekonomiskt omställningsstöd upprätthålls kravet på aktivitet genom en skärpt jämkningsregel. Som framgått i avsnitt 10.2 ska dessutom kapitalinkomster och förmögenhet beaktas vid prövningen av om stödet ska förlängas. Detta ligger i linje med vad som i allmänhet gäller i fråga om behovsprövade förmåner. I de sistnämnda fallen finns det alltså inget behov alls av att också inom ramen för den samordning som sker i samband med utbetalningen beakta kapitalinkomster och förmögenhet. Det är dessutom inte okomplicerat att låta förmögenhet inverka på förmånerna. Förmögenhet utgörs inte sällan av ett låst kapital, t.ex. en bostad eller en skogsfastighet. En fråga som därmed aktualiseras är om det ska krävas att den som vill ha förmånen först säljer en sådan tillgång. Man kan i detta sammanhang också fråga sig om det verkligen är rimligt att exempelvis en försäljning av en bostad – som medfört en hög realisationsvinst – ska inverka på den typ av förmån som är i fråga. Detta innebär att det skulle krävas undantagsregler för vissa typer av förmögenheter och kapitalinkomster. Ett sådant regelverk riskerar dock att bli svårt att tillämpa, vilket kan leda till långa handläggningstider. Till det sagda ska läggas att det sedan förmögenhetsbeskattningen avskaffades kan vara svårt – men inte helt omöjligt – att kontrollera om lämnade uppgifter är riktiga. Kapitalinkomster skulle däremot i viss utsträckning kunna kontrolleras hos . En avvägning av de nu framförda argumenten måste således göras. Enligt kommitténs mening är behovet av att låta kapitalinkomster eller förmögenhet inverka på det ekonomiska omställningsstödet redan från avgången inte tillräckligt starkt för att motivera en sådan ordning. Kommittén kommer därför till slutsatsen att samordningen i det nya systemet ska omfatta samma inkomster som i det tidigare regelverket. 10.3.3 Ska fribeloppet behållas? Det nuvarande regelverket innebär att ett s.k. fribelopp gäller för garantitagarna. Fribeloppet uppgår till ett prisbasbelopp , . Frågan är om en sådan ordning ska gälla också i det nya system som föreslås. Ett skäl som kan anföras för att behålla ett fribelopp är att incitamenten att skaffa sig andra inkomster annars kan minska. Med andra ord skulle det kunna befaras att den som inte får behålla något av en inkomstökning blir mindre motiverad att försörja sig genom eget arbete.