urf · H0A5URF3 · 2013-09-26 00:00:00 — När ämbetet som justitieombudsman eller som biträdande justitieombudsman är ledigt meddelas detta på det sätt som talmanskonferensen beslutar. Valet förrättas efter det att grundlagsutskottet har gjort en bedömning av dem som anmält sig för ämbetet. Praxis är att talmanskonferensen beslutar att annonserar efter personer som står till förfogande för uppdraget, genom samma rekryteringskanaler som använder när andra tjänster inom utlyses (annonser i de största dagstidningarna samt statens rekryteringswebbplats). motsvarighet i utgörs av ett oavhängigt ämbetsverk under , . leds av en generaldirektör, som utses av och vars mandatperiod är . Enligt 16 § arbetsordning väljer generaldirektör för sedan tjänsten har utlysts och revisionsutskottet har gjort en bedömning av de sökande. Nomineringen sker alltså efter ett offentligt ansökningsförfarande, och tjänsten utlyses genom samma rekryteringskanaler som använder när andra tjänster inom ledigförklaras. Det råder ingen sekretess avseende identiteterna på de personer som anmält intresse för ämbetena, varken för befattningen som ombudsman eller som generaldirektör för revisionsverket. 6 VALFRÅGOR OCH VISSA LEDAMOTSFRÅGOR 2012/13:URF3 Enligt 1 § i Lov om Ombudsmand väljer , efter varje folketingsval och entledigande, en ombudsman. Av publikationer på hemsida framgår att Retsudvalgets (motsvarande justitieutskottet) underudvalg föreslår en ny ombudsmand för retsudvalget som i sin tur lämnar ett betänkande i saken för . Platsen som ombudsmand utlyses inte. Riksrevisor utnämns av talman efter förslag från Statsrevisorerna och efter förhandling med Udvalget for Forretningsordenen (ungefär Utskottet för riksdagsordningen). Den senaste riksrevisorn tillsattes efter en offentlig utlysning av posten. Tillsättning av andra tjänster och ämbeten Som föreslog i betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125) har utnämningen av även de högsta domartjänsterna ändrats genom att kallelseförfarandet har avskaffats och alla domartjänster, även de som justitieråd, ska utlysas och tillsättas efter ett ansökningsförfarande. I regeringens proposition (prop. 2009/10:80 s. 132 f.) anfördes följande. Allmänhetens förtroende för de högsta domarnas självständighet skulle sannolikt stärkas av en ökad insyn i utnämningsförfarandet när det gäller de nuvarande kallelsebefattningarna. Regeringen anser, liksom , att det är av stor vikt att det skapas möjligheter till bättre kontroll av att ovidkommande hänsyn inte tas vid utnämning av de högsta domarna. Insynskraven tillgodoses enligt regeringens mening bäst genom att samtliga ordinarie domaranställningar ledigförklaras och blir möjliga att söka för dem som är intresserade. Ett ansökningsförfarande kan även ha den fördelen att regeringen får kännedom om kandidater som inte skulle ha fångats upp inom ramen för ett slutet utnämningsförfarande. Beredningen av nomineringen för domartjänsterna sköts av . är en statlig myndighet som består av nio ledamöter. För varje ledamot finns det en personlig ersättare. Av ledamöterna ska fem vara eller ha varit ordinarie domare och två vara jurister verksamma utanför domstolsväsendet. En av de senare juristerna ska dessutom vara advokat. De övriga två ledamöterna, som väljs av , ska representera allmänheten och är riksdagsledamöter. De skäl som (SOU 2008:125) anförde för en förändring av utnämningen av högre domare sammanfattas i huvudsak enligt följande. Den grundläggande utgångspunkten är att domare ska vara självständiga och oberoende. Ett domstolsväsende som bygger på de grunderna förutsätter ett utnämningsförfarande som innebär att självständigheten inte med fog kan ifrågasättas. Domare ska med andra ord inte bara vara självständiga utan ska 2012/13:URF3 6 VALFRÅGOR OCH VISSA LEDAMOTSFRÅGOR också, som har uttryckt det, synas vara det. Domarnas självständiga ställning är alltså beroende av ett utnämningsförfarande av hög kvalitet och utan risk för ovidkommande hänsyn (SOU 2008:125 s. 325). Ur det perspektivet redogjorde utredningen för olika alternativ till hur domare skulle kunna utnämnas. Att låta domstolar tillsätta sina egna domare bedömdes inte som lämpligt eftersom domstolarna då skulle riskera att betraktas som en stat i staten som inte var föremål för demokratisk kontroll och insyn. Att låta utnämna domare skulle verka positivt ur perspektivet att utnämningsmakten skulle utövas av det organ som representerar landets medborgare. Å andra sidan fann man, utöver de praktiska problem ett sådant förfarande skulle innebära, principiella argument mot en sådan ordning. Det fanns, enligt utredningen, en alltför stor risk för att partipolitiska hänsyn och domarkandidaternas politiska hemvist skulle spela in i utnämningarna. Man betonade avslutningsvis att det i vart fall hos allmänheten skulle kunna uppstå misstankar om att sådana hänsyn tas (s. 326). Man menade att öppenhets- och demokratihänsyn talade för ett öppet ansökningsförfarande. Att uppgifter om vilka som har sökt en anställning blir tillgängliga möjliggör både granskning och debatt. Ett öppet ansökningsförfarande skulle även kunna ge kännedom om ytterligare kandidater som inte skulle ha fångats upp inom ramen för ett slutet tillsättningsförfarande. Ett öppet förfarande skulle också möjliggöra insyn för alla de som konkurrerar om anställningen, vilket kan stödja förfarandets kvalitet och legitimitet (s. 328). Vidare ansåg man, trots att det förts fram farhågor om att ett öppen förfarande skulle kunna få vissa kandidater att avstå från att söka, att argumenten för öppenhet och insyn under alla förhållanden var så starka att de väger över de redovisade farhågorna. Trots införande av en möjlighet för intresserade att anmäla intresse menade utredningen att det borde utföras ett aktivt rekryteringsarbete för att söka upp lämpliga kandidater (s. 329). 2007 introducerade regeringen ett anställningsförfarande med intresseannonsering efter myndighetschefer i syfte att göra utnämningspolitiken mer öppen, förutsägbar och spårbar. Processen har även ändrats så att den innehåller bl.a. systematiskt upprättande av kravprofiler och anlitande av externt rekryteringsstöd. I skrivelse 2009/10:43 Utnämningspolitiken angav regeringen att, då målet först redovisades, av anställningsbesluten fattas efter intresseannonsering eller motsvarande. I betänkandet Sekretess vid tillsättning av myndighetschefer (2009:4) anförde utredningen att det till skillnad från vad som gäller för domaranställningarna, där det blivit något fler advokater som söker anställning, har antalet sökande till de offentligt utlysta anställningarna som myndighetschef minskat markant som förfarandet har använts. Enligt utredningen beror nedgången med all sannolikhet på den publicitet som har uppstått kring vissa 6 VALFRÅGOR OCH VISSA LEDAMOTSFRÅGOR 2012/13:URF3 av de utlysta anställningarna, där sökandenas identiteter har offentliggjorts i medierna. Det har därför med tiden blivit svårare att bland de sökande finna lämpliga kandidater till de utlysta anställningarna (SOU 2009:4 s. 48 f.). I proposition 2009/10:56 Sekretess i vissa anställningsärenden noterar regeringen vad utredningen kommit fram till i fråga om det sjunkande antalet sökande till tjänsterna. Å ena sidan finner man att det inte är lämpligt att återgå till ett slutet förfarande eftersom detta skulle kunna göra att man går miste om sökande som inte hade uppmärksammats utan annonsering. Å andra sidan utgör offentligheten av personuppgifterna uppenbarligen ett hinder för många kvalificerade sökande, varför man föreslår att uppgifter som kan identifiera en sökande ska beläggas med sekretess. Sekretessen kommer inte heller att hindra granskning av regeringens arbete (prop. 2009/10:56 s. 19 och 44). ställde sig bakom regeringens förslag och menade att ett öppnare rekryteringsförfarande, där lediga befattningar utannonseras och kan sökas av intresserade kandidater, medför att rekryteringsbasen ökar liksom möjligheten att anställda den lämpligaste personen. Då offentligheten i det nuvarande förfarandet emellertid medför att inte tillräckligt många kvalificerade personer anmäler sitt intresse ansåg utskottet att införandet av en sekretessbestämmelse var väl motiverat (bet. 2009/10:KU15 s. 18). gäller enligt 39 kap. 5 b § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) sekretess i ett ärende om anställning av myndighetschef vid en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. I senaste granskning av utnämningsmakten (bet. 2011/12:KU10) redovisas att regeringens chefspolicy har ersatts av regeringens chefspolicy för myndighetschefer . Den senare chefspolicyn bygger på det som regeringen redovisade i skrivelsen om regeringens utnämningspolitik (skr. 2009/10:43). Några ytterligare moment i rekryteringsprocessen har inte tillkommit. Andelen myndighetschefer som tillsätts i ett öppet förfarande har dock ökat. – utnämnde regeringen 69 myndighetschefer ur kretsen där regeringen avser att tillämpa öppna rekryteringar, varav 50 var öppna, dvs. –var motsvarande siffror 37 av 42, dvs. 2011/12:KU10 s. 81 f.). Justitiekanslern är till skillnad från ombudsmän utnämnd av regeringen och anställd med fullmakt. Som redovisats ovan är regeringens målsättning att rekrytera myndighetschefer genom annonsering. Vissa anställningar kommer dock enligt regeringen inte att bli föremål för annonsering bl.a. landshövdingar, justitiekanslern och riksåklagaren (prop. 2009/10:181 s. 67). När det gäller just tjänsterna som justitiekansler och riksåklagare konstaterar 2012/13:URF3 6 VALFRÅGOR OCH VISSA LEDAMOTSFRÅGOR regeringen att det föreligger så pass specifika anställningskrav att annonsering inte kan anses utgöra något stöd i rekryteringsprocessen. Samma sak gäller enligt regeringen för tjänsterna som överbefälhavare och chefen för säkerhetspolisen (skr. 2009/10:43 s. 22). , en global ideell organisation som verkar för bekämpning av korruption, presenterade en studie i vilken man granskat 12 svenska nationella institutioner och kommit fram till bl.a. följande slutsats. En aspekt som direkt har kritiserats för dess begränsade öppenhet gäller rekryteringen (valet) av en riksrevisor där kandidater i praktiken förblir hemliga tills en kandidat enhälligt föreslås av och där omröstning om kandidaten sedan sker i kammaren. En följd är att detta gör det svårt för allmänheten att veta på vilka grunder riksrevisorerna väljs eller inte väljs. En majoritet i har motsatt sig önskemål om större öppenhet med argumentet att kandidater inte önskar få sina namn avslöjade och då få utnämningarna att bli partipolitiserade. Ur ren öppenhetssynpunkt utgör det dock en brist. (National integrity system assessment: – Motståndskraft, oberoende, integritet. Kan det svenska samhället stå emot korruption? Efter inrättades 1990 Commission for De- mocracy through , mer känd som . Kommissionen fungerar som rådgivande organ till i konstitutionella frågor. Kommissionen inrättades för att stödja främst länder från det i akut konstitutionell uppbyggnad, men den har utvecklats till att stödja länder i konstitutionella frågor av varierande slag. En betydande del av kommissionens arbete avser frågor om demokrati och val, tillsättning av domare, offentliga funktionärers opartiskhet som skydd mot korruption m.m. Kommissionen har stöttat länder från det i arbetet med att inrätta ombudsmannainstitutioner, i grunden baserade på de svenska justitieombudsmännen. Kommissionen har i en sammanställning över ombudsmannainstitutionen i allmänhet, CDL(2011)079, uttryckt bl.a. följande om vikten av att proceduren för utnämning av ombudsmän är transparent. I den stat som ursprungligen var föremål för granskning i det för ärendet specifika fallet hade ombudsmannen . The way according to which an Ombudsman is appointed is of the utmost importance as far as the independence of the institution is concerned and the independence of the Ombudsman is a crucial corner stone of this institution. In order that the Public Attorneys investigations will be credible to both public and the government, the procedure of appointment must be a transparent one. 6 VALFRÅGOR OCH VISSA LEDAMOTSFRÅGOR 2012/13:URF3 Inledningsvis kan det konstateras att ombudsmän och riksrevisorerna tillsätts genom val av . Ämbetena utgör inte vanliga statliga tjänster utan är förtroendeuppdrag. Vid de senaste rekryteringarna av JO och riksrevisor har i pressmeddelanden från meddelats att KU förbereder val och har påbörjat det arbetet. Enligt kommitténs uppfattning bör utgångspunkten vara att nomineringsförfarandet ska vara så öppet som möjligt som lämpliga kandidater inte ska avskräckas från att anmäla intresse för uppdragen. ombudsmän och riksrevisorerna utgör som myndigheter under en del av kontrollmakt. För att ombudsmännens och riksrevisorernas auktoritet i granskningen av myndigheter inte ska ifrågasättas borde snarlika krav på självständighet och oberoende ställas på dem som ställs på domare. Det borde även förutsätta ett utnämningsförfarande som innebär att självständigheten inte kan ifrågasättas. De ska, precis som domare, med andra ord inte bara vara självständiga utan ska också synas vara det. Deras självständiga ställning är alltså beroende av ett utnämningsförfarande av hög kvalitet och utan risk för ovidkommande hänsyn (jfr om utnämning av domare ovan). Faktorerna transparens och ovidkommande hänsyn återkommer såväl i utredning om domares självständighet som i rekommendationer om utnämning av ombudsmän. Här kan också noteras granskning av utnämning av riksrevisorerna. Transparens i utnämningen är ett återkommande argument för att öka allmänhetens förtroende även för andra offentliga maktpositioner. En hög grad av öppenhet i samband med utnämningar av ombudsmän och riksrevisorer är således av stor vikt. Det är som bereder valen av ombudsmän och riksrevisorer och kammaren som väljer dem. granskar regeringen och däribland t.ex. ärenden om öppenhet och allmänhetens tillgång till diarierna i (t.ex. bet. 2012/13:KU10 s. 22 f.). I verksamhet finns en hög grad av öppenhet som också bör gälla i samband med utnämningar av ombudsmän och riksrevisorer. Regeringens erfarenheter efter att tillsättningen av myndighetschefer i många fall har öppnats upp genom ett anmälningsförfarande är att man får in många intresseanmälningar som en konsekvens av annonseringen. Flera av intressenterna skulle man inte ha hittat, eller haft i åtanke, om inte tjänsten varit föremål för en intresseanmälan. Detsamma gäller tjänster som högre domare. Vid tillsättningen av domare har farhågorna om ett minskat antal intressenter inte 2012/13:URF3 6 VALFRÅGOR OCH VISSA LEDAMOTSFRÅGOR Beredningen av domartjänster sker i efter annonsering. beredning tjänar som underlag för regeringsbeslutet om tillsättning. Regeringen är dock fri att söka andra kandidater. En sådan måste dock anmälas till av regeringen för yttrande innan vederbörande utnämns. Ett förfarande med annonsering om att beredningen av val av ombudsman eller riksrevisor inleds bör också fortsättningsvis innebära att beredningsdelegation genomför ett eftersök enligt den nuvarande ordningen. Dock öppnar en annonsering för att beredningsdelegationen kan bli kontaktad och informerad om ytterligare presumtiva kandidater vilket ger ett bredare underlag inför en beredning av valet av respektive ämbete. För att öka öppenheten och rekryteringsunderlaget vid tillsättningen av ombudsmän och riksrevisorer bör därför beredningen av val av ombudsmän och riksrevisorer inledas med ett förfarande med annonsering om att beredningen av nytt val inleds. Den närmare utformningen av annonsen ankommer på att göra. Förslaget kräver i denna del ingen ändring av riksdagsordningen. Sekretessbelagda uppgifter om kandidaterna Avsikten bakom kommitténs ställningstagande i detta avsnitt är att förfarandet inför valet av JO och riksrevisorer ska öka allmänhetens möjlighet till insyn genom att informerar om att beredningen av valet kommer att inledas. Detta stärker också legitimiteten i förfarandet. Vidare är förhoppningen att en annonsering kommer leda till att fler lämpliga kandidater anmäler sitt intresse. Enligt de grundläggande principerna om rätten att ta del av allmänna handlingar kommer sådana intresseanmälningar att bli offentliga i samband med att de inkommer till . Mot ett offentliggörande av intresseanmälningarna talar dock de skäl som anfördes för införandet av sekretessbestämmelsen som skyddar uppgifter som kan identifiera sökande till myndighetschefsposter. Det hade konstaterats att ett offentliggörande gör vissa lämpliga personer mindre benägna att söka platserna (prop. 2009/10:56 s. 20). Det finns även en betydande risk för att ett offentliggörande av kandidaterna till val av JO och riksrevisorer inte skulle ha samma positiva effekt för beredningen som vid tillsättningen av exempelvis domare. JO, som ska vara jurist, rekryteras i praktiken ur samma krets av personer som är kvalificerade för högre domartjänster. När det gäller rekryteringen av högre domare har man enligt sett att den öppna rekryteringen av andra domare inte synes ha hindrat lämpliga kandidater från att söka, varför det föreslogs gälla alla domartjänster. Ämbetet som JO har dock en särställning och är inte helt jämförbart med högre domartjänster; bl.a. har JO tillsyn över domstolarna. En väsentlig skillnad är också att antalet justitieombudsmän är mycket mindre än antalet domartjänster. Riksrevisorerna torde i huvudsak rekryteras från positioner i samhället som liknar de varifrån regeringens myndighetschefer rekryteras. Således kan det befaras att ett offentliggörande av 6 VALFRÅGOR OCH VISSA LEDAMOTSFRÅGOR 2012/13:URF3 kandidaterna skulle kunna leda till att kandidater avstår från att lämna in intresseanmälningar på samma sätt som regeringen menade var fallet. Det var också anledningen till att regeringen föreslog att det för dessa tjänster skulle råda sekretess för sökandenas personuppgifter i förfarandet. Skälen för att införa en sekretessbestämmelse och begränsa allmänhetens tillgång till handlingar måste enligt kommittén ställas mot de skäl som ligger till grund för förslaget. De huvudsakliga syftena med förslaget är att det dels ska ge en ökad öppenhet och insyn i arbete, dels ska möjliggöra en breddad rekryteringsbas till ämbetena. Processen med att inleda en rekrytering blir också känd. finns ingen öppenhet eller insyn i förfarandet, varför förslaget inte leder till en inskränkning av insynen och öppenheten. En sekretessbestämmelse är avsedd att skydda den enskilde sökandens personuppgifter. Vid en sammantagen bedömning av de aktuella intressena finner kommittén att övervägande skäl talar för att införa en bestämmelse till skydd för offentliggörande av uppgifter som kan leda till upplysning om en enskild kandidats identitet. Sammanfattningsvis bör det för intresseanmälan för JO och riksrevisor införas en liknande sekretessbestämmelse som finns för regeringens myndighetschefer. Det innebär att sekretess bör gälla i ett ärende om beredning av val av ombudsmän och riksrevisor för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Sekretessen bör gälla . Förslaget innebär att en ny paragraf, 39 kap. 5 d §, införs i offentlighets- och sekretesslagen. 2012/13:URF3 6 VALFRÅGOR OCH VISSA LEDAMOTSFRÅGOR 6.2 Översyn av regelverket om val av riksdagsdirektör Det bör införas en möjlighet för en nyvald riksdagsdirektör att tillträda posten än vid valet. En möjlighet för att välja en tillförordnad riksdagsdirektör för den tid då det inte finns någon ordinarie riksdagsdirektör införs. Möjligheten för att avskeda en riksdagsdirektör som grovt åsidosätter sina åligganden mot bör regleras. Sekretess vid ansökan till tjänsten som riksdagsdirektör ska gälla för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Riksdagsdirektören är högste tjänsteman och den enda befattningshavare i som väljs. Riksdagsdirektören låter föra protokollet vid sammanträden med kammaren, 9 kap. 1 § första stycket riksdagsordningen. Riksdagsdirektören är chef för . Riksdagsdirektören ansvarar inför styrelsen och ska svara för den löpande verksamheten enligt de direktiv som styrelsen beslutar, 18 § lagen (2011:745) med instruktion för . Enligt 9 kap. 1 § andra stycket riksdagsordningen väljer i början av närmast efter ett ordinarie val en riksdagsdirektör. Valet gäller för tiden till dess nytt val av riksdagsdirektör förrättas. Valet bereds av en grupp bestående av talmannen och gruppledarna (tilläggsbestämmelse 9.1.1). Regler finns för vad som ska gälla när riksdagsdirektören inte är i tjänst eller är på tjänsteresa. Det framgår av 19 § lagen med instruktion för att det i första hand är den biträdande riksdagsdirektören som träder in som ersättare, och i andra hand en tjänsteman inom som riksdagsdirektören efter samråd med talmannen utsett. Någon reglering finns inte för det fall att det skulle saknas en riksdagsdirektör, t.ex. om det skulle bli aktuellt med ett avsked eller när den som föreslagits till anställningen av något skäl inte väljs av . De ändringar avseende val av riksdagsdirektör som infördes innebar att beredningen av valet skulle bli betydligt mer ingående än som varit fallet. Tillsättningen av riksdagsdirektör skulle i fortsättningen beredas av en grupp bestående av talmannen och gruppledarna för samtliga riksdagspartier. Enighet mellan partierna eftersträvas vid beredningen. Vidare ändrades reglerna för valförfarandet i . Mot bakgrund av att enighet förutsätts uppnås i beredningen är utgångspunkten att endast en 6 VALFRÅGOR OCH VISSA LEDAMOTSFRÅGOR 2012/13:URF3 kandidat presenteras och att valet sker med acklamation. Om två eller flera förslag läggs fram genomförs val med slutna sedlar. För att tillgodose minoritetsintressena blir valet avgörande i första valomgången endast om någon kandidat får minst tre fjärdedelar av de avgivna rösterna. Uppnår ingen kandidat detta röstetal sker ett nytt val med samma beslutsregel, dvs. minst tre fjärdedelar. Leder inte heller denna omgång till resultat görs en ny beredning (framst. 2008/09:RS1 och bet. 2008/09:KU14). Enligt den nuvarande ordningen anställs riksdagsdirektören genom att denne blir vald av efter ett riksdagsval. Om det skulle vara fråga om omval av den tidigare riksdagsdirektören uppställer detta inga problem. Det är dock uppenbart att rekryteringen av en ny riksdagsdirektör är en tidskrävande process. Valet av riksdagsdirektör bereds av en grupp bestående av talmannen och gruppledarna (tilläggsbestämmelse 9.1.1). I en promemoria från redovisas hur beredningen av valet av riksdagsdirektör 2010 genomfördes (PM Lön och andra förmåner för riksdagsdirektören). Till beredningsgruppen kopplades även personalchefen. Ett externt rekryteringsföretag upphandlades som tillsammans med beredningsgruppen tog fram en kravprofil. Kravprofilen utgjorde grunden för den annons om uppdraget som riksdagsdirektör som lades ut i dagspressen och på webben. Efter ett urval av de intresseanmälningar och de kandidater som rekryteringsföretaget fått fram intervjuades dessa kandidater av rekryteringsföretaget. Ett antal möjliga kandidater presenterades för talmannen och gruppledarna, varefter rekryteringsföretaget genomförde fördjupade intervjuer och tester av de mest intressanta tills man fick fram en slutkandidat. Valet av den föreslagna riksdagsdirektören sker först efter riksdagsvalet. Även om den kandidat som föreslagits under den föregående valperioden blivit väl förankrad i partigrupperna kan sammansättning se annorlunda ut efter valet. Den föreslagna riksdagsdirektören kan därmed aldrig få ett definitivt besked om sin kommande anställning förrän efter valet av honom eller henne.