urf · H0A5URF2 · 2013-02-26 00:00:00 — En utvärdering av parlamentariska ledningsorganisation och förvaltningsorganisation Riksdagstryckeriet, , 2013 Riksdagsstyrelsen beslutade att förordna en särskild utredare med uppdrag att utvärdera parlamentariska ledningsorganisation och förvaltningsorganisation. Till särskild utredare utsågs kammarrättspresidenten . Utredaren har biståtts av en expertgrupp, förordnad av riksdagsdirektören, bestående av f.d. administrativa kanslichefen , chefsjuristen , kanslichefen , numera kanslichefen (t.o.m. ) och föredraganden (från ). Sekreterare har varit föredraganden och, fr.o.m. , kammarrättsfiskalen . Uppdraget är härmed slutfört. Utredningens arbete har i huvudsak inriktats på att utvärdera parlamentariska ledningsorganisation. Utvärderingen grundas på omkring 30 intervjuer med förtroendevalda och med ledande tjänstemän i . Den övergripande slutsatsen som utredningen drar är att är en mycket väl fungerande myndighet som väl fyller sitt syfte att möjliggöra ett effektivt arbete i som bedrivs med hög kvalitet. Som i alla myndigheter finns dock möjlighet att utveckla organisation och arbetsformer. Utredningen har kunnat konstatera att det i första hand är riksdagsstyrelsen och dess arbetsformer där det finns en utvecklingspotential. Utredningen lanserar därför tre modeller som utgångspunkt för ett fortsatt arbete med utvecklingen av förvaltningens högsta organ. Det första förslaget innebär att dagens styrelse, som består av riksdagsledamöter och vars sammansättning speglar mandatfördelningen i , byts ut till förmån för en styrelse bestående av externa ledamöter, tillsatta med hänsyn till sina sakkunskaper i frågor om myndighetsstyrning, ekonomi, juridik m.m. Som ett komplement till styrelsen föreslås att gruppledarnas ställning formaliseras och att dessa, efter samråd med talmannen, ges beslutanderätt i frågor om planeringen av kammarens arbete och andra liknande frågor med stark politisk anknytning. Det andra förslaget hämtar inspiration från det danska , som leds av ett talmanspresidium. För del skulle detta utgöras av talmannen och de vice talmännen. I syfte att öka allmänhetens insyn, men framför allt för att ge råd och stöd till talmanspresidiet, föreslås att ett insynsråd, inrättas efter förebild från regeringens s.k. enrådighetsmyndigheter. skulle bestå av personer med liknande bakgrund och kunskaper som den externa styrelsen. Talmanspresidiet skulle enligt förslaget besluta i samma frågor som den nuvarande styrelsen, och någon utökad beslutsrätt för gruppledarna är därför inte nödvändig. Det tredje förslaget baseras på sammansättningen av den nuvarande styrelsen. Det föreslås dock att antalet ledamöter minskar och att systemet med ersättare avskaffas. Antalet ledamöter kan minskas på olika sätt. Bland annat diskuteras om styrelsens sammansättning måste spegla mandatfördelningen i samt, om så befinns vara fallet, om det kan uppnås på ett annat sätt än genom att de stora partierna företräds av flera ledamöter. Ett tänkbart alternativ vore viktade röster. Vidare föreslås att riksdagsdirektören blir ledamot i styrelsen efter förebild från regeringens myndigheter. Utredningens slutsats är vidare att ledamotsrådet fungerar väl och bör utnyttjas i så stor utsträckning som möjligt. föreslås också vara kvar, men som ett förslag för att öka engagemanget i konferensens arbete föreslås att ämnet för överläggningarna begränsas till utskottsgemen- SAMMANFATTNING 2012/13:URF2 samma frågor, vilket innebär att frågor hänförliga till kammaren inte längre ska omfattas av ordförandekonferensens område. I syfte att avlasta talmannen från en arbetsuppgift och skapa ett tydligt fokus på utskottens gemensamma frågor föreslås att ordförandekonferensens presideras av en utskottsordförande, som kan utses enligt olika modeller. Utredningen föreslår också att beredningen av styrelseärendena ges ökad uppmärksamhet och anger ett antal riktlinjer för hur beredningen kan gå till. ärendena ska ha en ansvarig handläggare handläggaren svarar för underlagen/dokumenten, dvs. ingen annan får ändra i dokumenten ärendena ska vara beredda i sådan utsträckning att styrelsen på sammanträdet kan fatta beslut utifrån befintligt underlag diskussioner i detaljfrågor ska inte ske i styrelsen utan ska ha klarats av under beredningen det ska vara tydligt på förhand var frågorna ska förankras under beredningen det ska vara tydligt i efterhand var frågorna faktiskt har förankrats under beredningen. Utredningen behandlar också den organisatoriska placeringen av den internrevisionsansvarige men föreslår i denna del ingen ändring. Slutligen föreslår utredningen att riksdagsstyrelsen ska få rätt att göra framställningar hos i frågor som rör den ekonomiadministrativa lagstiftning som gäller , ombudsmän och . 1.1 Bakgrund och sammanfattning av direktiven Den nuvarande parlamentariska ledningsorganisationen har i stort sett varit oförändrad . har bl.a. en ny instruktion för trätt i kraft. Denna gäller och tydliggör riksdagsstyrelsens ansvar inför och ansvarsförhållandena mellan riksdagsstyrelsen och riksdagsdirektören. Enligt instruktionen ska styrelsen ha den mer strategiska rollen medan riksdagsdirektören ska ha det operativa ansvaret. Nya regler för intern styrning och kontroll har för myndigheten inneburit att den parlamentariska ledningen fått ett tydligare och utökat ledningsansvar. Mot den angivna bakgrunden har riksdagsstyrelsen uppdragit åt en utredare, kammarrättspresidenten , att utvärdera den reform av ledningsorganisation som genomfördes . Som sekreterare i utredning har tjänstgjort föredraganden och, från , kammarrättsfiskalen . Utredningen har också biträtts av en expertgrupp bestående av f.d. administrativa kanslichefen , chefsjuristen , kanslichefen , numera kanslichefen (t.o.m. ) och föredraganden (från ). Dessa har bistått med råd och synpunkter men står inte nödvändigtvis bakom utredningens slutsatser och förslag. Det huvudsakliga uppdraget har varit att utvärdera den parlamentariska ledningsorganisationen.1 Utvärderingen ska enligt direktiven ha som utgångspunkt de motiv som låg till grund för den nuvarande organisationen och de mål man ville uppnå. Hänsyn ska vi denna utvärdering tas till bl.a. den nya instruktionens bestämmelser om effektivitet och tydlighet när det gäller ansvarsfördelningen och ansvarsförhållandena mellan riksdagsstyrelsen och riksdagsdirektören. Särskild uppmärksamhet ska riktas mot behovet av tydighet i beslutsstrukturerna och vikten av insyn i allmänhet i ärenden som rör ledamöternas ekonomiska förhållanden. Utvärderingen ska också belysa de olika riksdagsorganens – dvs. riksdagsstyrelsens, ledamotsrådets, gruppledarnas och riksdagsdirektörens – inbördes förhållanden. Utredaren ska också reflektera över formerna för beredningen av styrelseärendena för att åstadkomma en hög kvalitet i styrelsearbetet och i förlängningen av myndighetens verksamhet. Utredaren ska redovisa sina iakttagelser i dessa delar och presentera förslag om hur frågan ska hanteras i fortsättningen. Det har stått utredaren fritt att därutöver väcka och belysa även andra frågeställningar med direkt anknyt- 1 Direktiven bifogas till denna promemoria som bilaga 1. ning till uppdraget och komma med förslag som utvärderingen kan ge upphov till. Utredaren ska också överväga om det finns anledning att ändra framställningsrätten för riksdagsstyrelsen för att underlätta eventuella framtida lagändringar inom det ekonomiadministrativa området för myndigheter. 1.2 Utredningens arbete och framställningens disposition Tidigt i utredningsarbetet stod det klart att utvärdering av och förslag till alternativa modeller för den parlamentariska ledningsorganisationen skulle bli utredningens huvudsakliga fokus. Det var också tydligt att en utvärdering inte kunde göras genom en ren skrivbordsundersökning. Denna bedömning grundas på att det i princip inte går att rikta någon kritik mot eller komma med förbättringsförslag avseende de lagar som styr arbete och ansvarsförhållandena inom förvaltningen, dvs. i första hand riksdagsordningen och lagen (2011:745) med instruktion för . Korrekt tillämpade ger dessa lagar, enligt utredningens uppfattning, goda möjligheter till en effektiv styrning och ledning av . Detsamma gäller i princip regleringen av de olika riksdagsorganen och deras inbördes förhållanden. Utredningen kom också tidigt fram till att den utvärderade reformen och de bestämmelser som den vilar på inte i alla delar kommit att tillämpas på avsett vis. Bland annat framkom snabbt att gruppledarna i praktiken har klart större betydelse för styrningen av än vad som framgår av de nämnda lagarna. Det framkom också att riksdagsstyrelsen kommit att avhandla fler frågor och ärenden än vad som avsetts. Även om ordförandekonferensen och ledamotsrådet fanns kritiska synpunkter. Utredningen har därför, för att klargöra hur ledningsorganisation fungerar i praktiken, genomfört en serie intervjuer med ledande tjänstemän inom samt ett antal ledande företrädare för de partier som är representerade i . Bland ledamöterna har framför allt gruppledare eller tidigare gruppledare intervjuats. De intervjuade har inför intervjuerna utlovats anonymitet, och resultatet av undersökningen presenteras därför som en sammanfattning av de genomförda samtalen. Med utgångspunkt i intervjuerna och utredningens slutsatser av de problem som framkommer i intervjuerna kommer därefter ytterligare analys av problemen, deras orsaker och förslag på lösningar att lämnas. Förslagen föregås av en nordisk utblick samt en redogörelse för principerna för ledning och styrning av förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Förslagen till lösning är allmänt formulerade, men utredningen lämnar också konkreta förslag i form av tre modeller för framtida ledningsorganisation. Dessa tre modeller är inte färdiga lösningar som kan sättas i verket utan vidare beredning. I stället är modellerna skisserade förslag på tre olika riktningar i vilka ledningsstruktur kan utvecklas. De är tänkta att tjäna som inspiration och utgångspunkt för vidare diskussioner inom förvaltningen. Inom ramen för analysen och presentationen av modellerna berörs också frågan om beredning och det eventuella inrättandet av beredningsorgan, vilket ingår som en del av utredningens uppdrag. Redan här kan dock sägas att det vid intervjuerna, såväl med de politiskt valda som med tjänstemännen, framkommit att man är mycket nöjd med arbetet i och dess förvaltning. Servicen är mycket bra och man anser inte att det finns något direkt behov av en förändring Utredningen tar också på eget initiativ upp frågan om den internrevisionsansvariga tjänstemannens placering i organisationen, men kommer i denna del inte med något förslag till förändring. Slutligen lämnas i korthet ett förslag till ändrad framställningsrätt för riksdagsstyrelsen för att underlätta eventuella framtida lagändringar inom det ekonomiadministrativa området. 2 Bakgrund och historisk utveckling Trots att bestod av två kammare var de ständiga utskotten gemensamma för de båda kamrarna, något som var ovanligt för tvåkammarsystem . utvecklades separata och alltmer permanenta kanslier för alla utskott. fungerade i detta läge som ett organ för samråd och samordning mellan de båda kamrarna och de ständiga utskotten i frågor som rörde det parlamentariska arbetet. Dessutom hade de båda kamrarna gemensamma organ för ekonomiadministration och för hantering av praktiska frågor om byggnader. hade motsvarigheter redan under ståndsriksdagen men formaliserades först i och med att bestämmelser om uppgifter och sammansättning togs in i riksdagsordningen 1949. Från början bestod talmanskonferensen av talmännen och valda företrädare för kamrarna. uppstod ett behov av att samråda även med de ständiga utskottens ordförande och bestämmelsen angav att talmanskonferensen bestod av talmän och vice talmän från båda kamrarna, ordförandena för de ständiga utskotten samt fyra valda företrädare för respektive kammare. Eftersom talmanskonferensen inte var sammansatt på proportionella grunder ansågs det olämpligt att lägga några egentliga beslutsfunktioner på konferensen. Vid sidan av kammar- och utskottsorganisationen uppstod i en relativt stor mängd förvaltningsorgan med ansvar för ofta begränsade ansvarsområden. Dessutom uppstod i viss mån parallella förvaltningsorgan, eftersom de båda kamrarna hade varsin uppsättning av vissa funktioner. lämnade 1963 förslag på en ny lednings- och förvaltningsorganisation som bl.a. innebar att de flesta förvaltningsärenden skulle handläggas av ett enda organ kallat kontor. Detta organ skulle lyda under förvaltningsdelegation, som bl.a. hade att granska anslagsäskanden och meddela förvaltningsbestämmelser för myndigheter. Förslagen genomfördes inte, men kom i vissa delar att plockas upp av organisationsutredning som lämnade sitt betänkande 1966. Som ett resultat av dessa förslag inrättades Förvaltningskontoret, med uppgift att bl.a. sköta förhandlingsfrågor för och dess myndigheter. Många av de förvaltningsuppgifter som var gemensamma för de båda kamrarna och som dittills hade skötts av separata organ fördes då över till det nyinrättade Förvaltningskontoret. Den nya förvaltningsmyndigheten skulle ledas av en chefstjänsteman och stå under övergripande ledning av en styrelse med talmannen som ordförande och sju valda ledamöter. 2012/13:URF2 2 BAKGRUND OCH HISTORISK UTVECKLING Inför övergången till enkammarriksdagen tillsattes 1969 ännu en organisationsutredning. En utgångspunkt för utredningen skulle enligt vara att eftersträva största möjliga samordning, fasthet och effektivitet.2 Utredningen diskuterade flera olika alternativ, som exempelvis att slå samman alla utskottskanslier till en enhet eller t.o.m. att ersätta kammar- och utskottskanslierna med ett enda gemensamt kansli. Sådana sammanslagningar förordades dock inte av utredningen, som med hänvisning till den pågående översynen av organisation och arbetsformer som Grundlagberedningen genomförde, stannade för att föreslå en mindre ingripande förändring, huvudsakligen bestående i en sammanslagning av de båda kammarkanslierna och en något utökad styrelse (bil. 1 till det sammansatta konstitutions- och bankutskottets utlåtande 1 år1970). Härutöver föreslog utredningen att skulle ledas av en styrelse. Förvaltningsstyrelsen skulle ledas av talmannen, eller i vissa frågor av mindre intresse för som statsorgan av en vice ordförande vald bland styrelsens övriga ledamöter. Utöver talmannen skulle styrelsen bestå av åtta valda ledamöter. Det ansågs lämpligt med ett nära samarbete mellan och Förvaltningsstyrelsen. Styrelsens vice ordförande skulle därför alltid vara ledamot av talmanskonferensen. beslutade om den nya förvaltningsorganisationen 1970. Förvaltningskontoret fick 1974 en ny instruktion, som gav styrelsen möjlighet att delegera beslutanderätten i frågor som inte hade principiell betydelse eller särskild räckvidd till en direktion, bestående av två ledamöter av styrelsen, vilket 1980 utökades till tre. hade ju med hänvisning till den då pågående Grundlagberedningen stannat för att föreslå endast mindre ändringar av förvaltningens organisation. Grundlagberedningen menade dock i sitt slutbetänkande Ny regeringsform – ny riksdagsordning att reformer inom personal- och förvaltningsområde borde utredas inom . För att , som enligt beredningen hade stor betydelse för funktionsduglighet, skulle få fasthet borde huvuddragen dock anges i riksdagsordningen. Beredningen föreslog en sådan reglering, som i huvudsak utgick från den då gällande ordningen.3 genomfördes ett relativt stort antal utredningar och reformer på riksdagsorganisationens område, som exempelvis att införlivades med och att det inrättandes en it-enhet. Härutöver innebar bl.a. EU-medlemskapet en ökning av arbetsuppgifterna för förvaltningen, vilket har lett till ett ökat antal anställda och vissa organisatoriska förändringar. Den parlamentariska ledningen av var därmed uppdelad mellan talmannen, som var ordförande i talmanskonferensen och i förvaltnings- 2Konstitutionsutskottets utlåtande nr 1968 s. 49 f. 3SOU 1972:15 s. 300. 2 BAKGRUND OCH HISTORISK UTVECKLING 2012/13:URF2 styrelsen, utskottsordförandena som ingick i talmanskonferensen samt direktionen. Förvaltningsstyrelsens vice ordförande var ofta, men inte alltid, ordförande i direktionen. Även gruppledarna fick med tiden ett ökat inflytande i och med att det riksdagsordning inte längre var kammaren som skulle välja representanter till talmanskonferensen utan partigrupper. Vilka som valdes av partigrupperna varierade något, men det var ofta gruppledaren som utsågs. har alla partier låtit sig representeras av gruppledaren i talmanskonferensen, eller senare motsvarigheter till denna. Ett förslag från förvaltningsstyrelsen ledde 1998 till vissa ändringar i riksdagsordningen och instruktionen för förvaltningskontoret, men också till att talmanskonferensen på initiativ tillsatte den utredning som ledde fram till dagens parlamentariska ledningsorganisation (se mer om arbete nedan). Förslagen innebar ett förstärkt samordningsansvar för riksdagsdirektören, som också fick en samordningsgrupp till sitt förfogande, bestående av representanter för kammarkansliet, förvaltningskontoret och utskottskanslierna. tillstyrkte förslaget men ifrågasatte om det var tillräckligt för att lösa de lednings- och samordningsproblem som ansågs finnas i till följd av den splittrade organisationen. Den största bristen med förslaget var enligt utskottet att det inte innebar några förändringar i den parlamentariska ledningsorganisationen. I ett tillkännagivande till talmanskonferensen anfördes att en utredning borde tillsättas med uppdraget att se över den parlamentariska ledningen av arbete och förvaltning. Det kunde heller inte uteslutas att denna översyn skulle leda till ytterligare förändringar även på tjänstemannanivå, utöver de som då hade föreslagits och tillstyrkts av utskottet (bet. 1997/98:KU34). De av partierna utsedda företrädarna, dvs. numera i praktiken gruppledarna, har kommit att spela en allt viktigare roll som kontakt- och samrådspersoner för talmannen. Talmannen ska enligt de bestämmelser som tillkom med riksdagsordningen 1974 samråda med dem om kammarens planering. har även andra frågor där talmannen förut fattade beslut på egen hand blivit sådana som ska vara föremål för samråd. Bland annat det ökade antalet partier i ökade behovet av samråd om debattplaneringen. sammansättning hade dock blivit så omfattande att den med sina 29 ledamöter var svårarbetad. Det ansågs finnas ett behov av att kunna bereda vissa ärenden i en mindre grupp, vilket skulle möjliggöra ett mer informellt meningsutbyte. Samråd med gruppledarna hade också kommit att bli vanligt i frågor där förvaltningsstyrelsen egentligen skulle besluta, men där det också fanns ett behov av att diskutera de politiska konsekvenserna eller effekterna på arbete av olika beslut. Den dåvarande ordningen med skilda parlamentariska ledningsorgan för planeringen av riksdagsarbetet, ärendehanteringen och kammardebatterna å 2012/13:URF2 2 BAKGRUND OCH HISTORISK UTVECKLING ena sidan och de mer renodlat administrativa funktionerna å den andra ansågs visserligen medföra den fördelen att riksdagsledamöterna fick inflytande över de förvaltningsfrågor som hade betydelse för den politiska verksamheten utan att behöva betungas med frågor som saknade denna betydelse, men den innebar samordningsproblem. Man hade visserligen genomfört förändringar 1989 som skulle stärka riksdagsdirektörens samordningsansvar. Värdet av denna reform ansågs, i enlighet med kritik, emellertid vara begränsat eftersom riksdagsdirektören fortfarande ansvarade för olika delar av sin verksamhet inför skilda parlamentariska ledningsorgan. En samlad parlamentarisk ledning ansågs önskvärd både för ledningen av och för förutsättningarna för att utveckla av den parlamentariska verksamheten och samråds- och informationsmöjligheterna mellan förvaltningen och politikerna i . Även ökningen av de internationella frågorna i talade för en förändring av ledningsorganisationen. Beslut om att skicka delegationer till andra länder förutsätter ofta både överväganden om tillgängliga resurser och om den politiska angelägenheten eller lämpligheten av en resa. med ett samlat ansvar både för de frågor som då låg inom förvaltningsstyrelsens kompetens och de frågor som behandlades i talmanskonferensen ansågs vara det naturliga organet även för beslut i dessa internationella frågor. redovisade sina förslag i delbetänkandet parlamentariska ledningsorganisation (se 1999/2000:TK1). Den ordning för den parlamentariska ledningen som föreslogs av kommittén innebar att skulle ledas av en samlad styrelse och är den som gäller och som beskrivs i det följande avsnittet. Där beskrivs också andra organ inom den parlamentariska ledningen av och . Den huvudsakliga nyheten med förslagen tog sikte på den nya riksdagsstyrelsen med ett samlat ansvar för både de frågor som legat inom förvaltningsstyrelsens kompetens och de som hade behandlats i talmanskonferensen. Talmannen var, enligt riksdagskommittén, en självskriven ordförande med beaktande av den konstitutionella ställning och de särskilda uppgifter som han eller hon har enligt regeringsformen och riksdagsordningen, och av att det i den senare slås fast att talmannen inte leder bara kammarens arbete utan också riksdagsarbetet i stort. De vice talmännen ska om talmannen är frånvarande kunna överta båda dessa uppgifter och bör, för att de ska ha beredskap för detta, kunna delta i och följa styrelsens arbete. För att styrelsen skulle kunna arbeta effektivt borde den enligt kommittén ha ett förhållandevis begränsat antal ledamöter. Ett dilemma låg dock i att det ansågs lämpligt att styrelsen med tanke på dess beslutsfunktioner skulle ha en sammansättning som i så stor utsträckning som möjligt var proportionell mot partifördelningen i . var det också ett starkt önskemål att samtliga partier skulle ha möjlighet att delta i styrelsens arbete, något som emellertid skulle innebära att styrelsen fick alltför många ledamöter. För att alla partigrupper i skulle garanteras en styrelseplats skulle det krä- 2 BAKGRUND OCH HISTORISK UTVECKLING 2012/13:URF2 vas en styrelse med ca 25 ledamöter. En så stor styrelse skulle enligt kommittén inte utan stora svårigheter fungera som ett organ där reella diskussioner äger rum. En lösning vore att låta det beredande arbetet utföras av mindre grupper ledamöter, exempelvis arbetsutskott eller liknande, och reducera styrelsesammanträdena till att endast utföra det formella beslutsfattandet i sådana ärenden. En nackdel med denna lösning vore enligt kommittén att alla styrelseledamöter skulle ha ett personligt ansvar för beslut t.ex. i ärenden som innebär myndighetsutövning eller slutande av avtal. Alla ledamöter bör därför ges samma möjlighet att delta i de överläggningar som leder fram till beslutet. Kommittén föreslog att antalet valda ledamöter i styrelsen inte skulle vara större än vad som krävs för att dess sammansättning på ett rimligt sätt skulle kunna återspegla styrkeförhållandena i . Kommittén föreslog att antalet skulle sättas till tio valda ledamöter. Om partiernas representanter i valberedningen lägger fram en gemensam lista för valet kan de enligt kommittén på frivillig väg åstadkomma att så många som möjligt av partier blir representerade. Det var dock sannolikt att inte alla partier skulle få en ordinarie styrelseplats. Det var dock viktigt att alla partier skulle ges möjlighet att följa styrelsearbetet och lägga fram sina synpunkter på styrelseärendena. Den lösning som låg närmast till hands var enligt kommittén att, enligt den modell som gällde i , ge närvaro- och yttranderätt åt en företrädare för vart och ett av de partier som skulle bli utan representation av valda ledamöter. Såväl valda ledamöter som företrädare för partier utan styrelserepresentation skulle ha personliga suppleanter.