urf · H0A5URF2 · 2013-02-26 00:00:00 — Genomgång av reserapporter m.m. förekommer på varje sammanträde. Den vanligast förekommande frågan är beslut angående utredningar som initieras av eller avrapporteras till styrelsen. Fastighetsfrågor och allmän information är också vanligt förekommande. I fallande ordning följer därefter val till nämnder och styrelser, därefter frågor om föreskrifter och om högre tjänster. Frågor om verksamhet och verksamhetsplanering är ett stående inslag, och under detta avsnitt ryms frågor om revision, anslag, årsredovisning och budget. 2012/13:URF2 5 UTVÄRDERING AV LEDNINGSSTRUKTUREN OCH DE OLIKA ORGANEN 5.5.5 Beredningen av styrelseärenden Kvaliteten på en styrelses arbete beror i regel i hög grad på kvaliteten på beredningen av ärenden som presenteras eller föredras för beslut i styrelsen. I intervjuerna har framkommit att beredningen inte i alla delar fungerar. Flera respondenter med erfarenhet från anser att beredningen och framför allt själva beredningsorganisationen inte fungerar lika väl i . Personer med insyn i beredningsprocessen har anfört att organisationen för beredningen inte är optimalt utformad. Ett normalt ärende kan under beredningen passera chefen för kammarkansliet (eller den avdelningschef vars avdelning är berörd), riksdagsdirektören och talmannen innan det kan föredras i styrelsen. Denna beredningsstruktur förefaller inte i sig innebära ett problem. De problem som lyfts fram av de intervjuade består snarare i att ansvarsfördelningen mellan de olika beredningsnivåerna inte är klarlagd och att de ändringar eller synpunkter som förordas på en högre nivå i beredningen inte alltid förs nedåt i organisationen. Förslagen till eller utgångspunkterna för styrelsens beslut kan därför ändras under beredningen, utan att den som ansvarar för beredningen får kännedom om detta. För att motverka detta genomförs dock särskilda styrelsegenomgångar, där avdelningschefer och handläggare deltar, vars syfte är att återkoppla de ändringar och tillägg som beredningen medfört. En annan fråga som hänger samman med handläggningen av ärendena är att många frågor diskuteras i styrelsen, vars beslut om att väcka ett ärende ofta är startskottet för beredningen. Den diskussion som förs vid styrelsemötet sker således utan något underlag och kan därför av naturliga skäl bli något ostrukturerad. Det råder enighet i fråga om gruppledarnas stora praktiska betydelse för ledningen av och arbetet i riksdagsstyrelsen. Gruppledarna har dock inte någon formell beslutanderätt avseende eller arbetet i kammaren enligt riksdagsordningen, även om gruppledarna regelmässigt utses till ledamöter i riksdagsstyrelsen av sina respektive partier och i den egenskapen har formell beslutanderätt. Vid gruppledarnas möten för samråd med talmannen diskuteras i princip alla för riksdagsstyrelsen aktuella frågor av principiell betydelse. Även sådana frågor där det kan förutses att partierna har olika uppfattning diskuteras först bland gruppledarna. En uppgift för gruppledarna som inte är fastslagen i riksdagsordningen har således blivit att agera beredningsorgan eller arbetsutskott till riksdagsstyrelsen. Någon har också uttryckt det som att gruppledarna i praktiken fattar besluten och att behandlingen i riksdagsstyrelsen endast utgör en formalisering av dessa beslut. Det råder delade meningar i frågan om detta är en lämplig ordning. Så- vitt framkommit fungerar arbetet i gruppledarkretsen bra och det är ett bra forum för att komma till beslut i frågor där det finns risk för att partierna har 5 UTVÄRDERING AV LEDNINGSSTRUKTUREN OCH DE OLIKA ORGANEN 2012/13:URF2 Det bedöms också vara en fördel att vissa beslut är ordentligt förankrade före styrelsemötena. Å andra sidan lyfts det fram att det saknas insyn i gruppledarnas möten, vilket anses vara en nackdel i vissa frågor. Det har även påpekats att frågor som rör riskerar att beslutas mer på politiska grunder och inte utifrån vad som är objektivt bäst för förvaltningen. 5.7 Sammanfattande synpunkter m.m. Genomgången av ledningsorganisationen visar att det är avseende riksdagsstyrelsen och frågor med anknytning till styrelsen, som beredningsorganisationen och gruppledarnas ställning, som det finns särskild anledning att överväga den nuvarande organisationen och ge exempel på alternativa möjligheter att organisera ledningen av förvaltningen. Det finns även anledning att ytterligare överväga beredningen av de ärenden som avgörs i styrelsen. När det gäller ordförandekonferensen ger den framförda kritiken närmast intryck av att gälla ordningsfrågor, som närvaro m.m. Även ämnena för diskussionerna beskrivs som möjliga att förbättra. I de två nästkommande avsnitten kommer därför undersökas hur ledningen av andra förvaltningsmyndigheter än har organiserats. I avsnitt 6 presenteras en utblick mot de övriga nordiska länderna och de principer för förvaltningen kring de folkvalda parlamenten som valts där. I avsnitt 7 beskrivs principerna för ledning och styrning av regeringens förvaltningsmyndigheter. Med inspiration och ledning från dessa utblickar kommer därefter, i avsnitt 8, presenteras ett antal alternativa exempel på alternativ organisation för . 6.1.1 Stortingspresidenten och presidentskapet Presidentskapet är högsta administrativa organ och består av stortingspresidenten (talmannen) och fem vice presidenter som enligt 73 § Grundloven utses av . Presidentskapet väljs , av och bland ledamöter, när samlas. Valet regleras närmare i 4 § i arbetsordning, forretningsorden (FO). Stortingspresidenten är ordförande i presidentskapet, och direktör, som motsvarar den svenska riksdagsdirektören, är presidentskapets sekreterare. Presidentskapets huvuduppgift är att leda och planera arbetet i . Uppgifterna är i detta avseende främst av administrativ karaktär och avser arbetsordningen och mötesverksamheten i . Stortingspresidentens och presidentskapets uppgifter regleras närmare i arbetsordningen. Presidentskapet har också rätt att lämna förslag till i vissa frågor, bl.a. gällande vissa författningar och val till vissa organ. Exempel på frågor där presidentskapet har förslagsrätt är lagar om arvoden och pensioner till Stortingsledamöter, statsråd och medlemmar i den norska motsvarigheten till , riktlinjer för fördelningen av det finansiella stödet till partigrupperna, regler om allmänhetens tillgång till handlingar, val av ledamöter till den parlamentariska granskningskommittén för underrättel- se-, övervaknings- och säkerhetstjänsten och anställningen av direktör. Frågor om budget bereds av förvaltningen som presenterar ett budgetförslag för presidentskapet. Om presidentskapet godkänner förslaget bereds det sedan av kontrollog konstitusjonskomiteen som en del av statsbudgeten. Efter förslag från direktör beslutar presidentskapet vidare om anställning av biträdande direktör, avdelningschefer samt föredragande i utskotten. 6.1.2 Samråd i gruppledarmöten I samband med en omorganisation 1992 avvecklades sådana organ som hade både politisk och administrativ sammansättning, och deras uppgifter överfördes till antingen presidentskapet eller stortingsdirektören. har presidentskapet också fungerat som förvaltningsstyrelse, men något separat organ som direkt motsvarar den svenska riksdagsstyrelsen finns inte i . har betonat presidentskapets funktion som ledningsorgan utan befogenhet att fatta beslut i politiska frågor. Beslutanderätten ligger i stället på presidenten. I frågor av mer politisk karaktär eller som kan bli politiskt kontroversiella samråder presidenten först med de parlamentariska gruppledarna i s.k. gruppledarmöten. Gruppledarmötena är ett informellt organ som inte regleras i FO och sammankallas på initiativ av presidenten. är organiserad i fem avdelningar – konstitutionella avdelningen, drifts- och serviceavdelningen, förvaltningsavdelningen, informations- och dokumentationsavdelningen och internationella avdelningen – och 25 sektioner. Förvaltningen leds av direktör. Tjänsten innebär ett förordnande med obegränsad möjlighet till förlängning. Det finns ingen skriven instruktion för direktör, men av den tjänstebeskrivning som ges i samband med utlysningen framgår att direktörens huvuduppgift är att ha det yttersta administrativa ansvaret för personal-, ekonomi- och fastighetsadministrationen i . Direktören är också sekreterare åt presidentskap och ansvarar för förberedelser, genomförande och uppföljning av de beslut som presidentskapet fattar som rör sammanträden och övriga parlamentariska verksamhet. Vissa frågor måste enligt FO hänvisas till presidentskapet för beslut. Andra måste inte formellt dras för presidentskapet men det görs ändå, medan ytterligare andra frågor beslutas helt på egen hand av förvaltningen och direktören. Huruvida en fråga måste beslutas av presidentskapet eller kan behandlas mer administrativt är i hög grad en bedömningsfråga som avgörs av direktören, eventuellt efter samråd med Stortingspresidenten. Chefen för den konstitutionella avdelningen är den biträdande direktören. Övriga avdelningschefer utgör, tillsammans med direktören och biträdande direktören, administrativa ledning, det s.k. stabsmötet, som dock inte är något formellt beslutsorgan. Under presidentskap och direktören finns ett gemensamt stabsorgan, ledningssekretariatet, som bistår presidentskapet och direktören med bl.a. sekreterar- och pressfunktioner. Vid finns också ett informellt rådgivande organ, det s.k. brukerrådet för administrativa frågor som rör ledamöterna samt ett informellt samrådsmöte mellan direktören och partikanslicheferna. formand (talman) väljs av för varje . Fyra næstformænd (vice talmän) utses av de fyra största partigrupperna bland de partier som inte har tillsatt talmansposten (35 § 2 Stk. Riges Grundlov och 2 § forretningsorden for ). Tillsammans utgör talmannen och de vice talmännen det s.k. presidiet. Talmannen leder överläggningarna i presidiet och eftersträvar enhällighet när beslut ska fattas. Talmannens främsta uppgift är att i samråd med partigrupperna planera och leda arbete. Talmannen leder också sammanträden. Mer principiella frågor, t.ex. avseende den årliga planeringen av sammanträdesdagar och större debatter eller planering av genomförande av större reformer, behandlas i presidiet och i utskottet för arbetsordningen. Talmannen leder också, efter samråd med de vice talmännen, inre angelägenheter, som administration, skötsel och ekonomisk redovisning. Talmannen är den högsta politiska chefen för . Formellt har de vice talmännen här endast en rådgivande roll, men i praktiken agerar presidiet som ett kollegialt organ. Presidiet ansvarar bl.a. för att ta fram förslag till budget för . Förslaget lämnas till utskottet för arbetsordningen (Udvalget for forretningsordenen, FO), som vid bifall överlämnar det till regeringen. Presidiet kan under budgetåret besluta om tilläggsanslag till budget (51 § FO). Presidiets inflytande över budgeten innebär att det ofta får rollen av fördelnings- eller kontrollinstans i ekonomiska frågor, t.ex. vad gäller stödet till partigrupperna, medel till utskottens resor och utfrågningar, samt inkomstgarantier och förtidspension. Presidiet ser också löpande över förvaltningens servicenivå och behoven av uppgraderingar inom olika områden, som it, telefoni och möteslokaler. Presidiet utarbetar, ofta i dialog med gruppledarna, också förslag till ändringar i arbetsordningen, som sedan behandlas i utskottet för arbetsordningen. Med jämna mellanrum lyfter presidiet fram särskilda delar av det parlamentariska arbetet till diskussion med främst gruppledarna, t.ex. frågeinstituten och debattformerna, i syfte att bedöma behovet av ändringar i arbetsordningen. har presidiet också arrangerat gemensamma konferenser för och regeringen för att behandla frågor om exempelvis arbetsformer, lagstiftningens kvalitet och samverkan. beslutade presidiet, efter diskussioner med förvaltningsledningen (direktionen, se nedan), om en delegering av beslutskompetens i vissa ärenden till talmannen respektive direktionen i syfte att renodla och minska presidiets ansvarsområde. 6.2.3 Utskottet för arbetsordningen Utskottet för arbetsordningen har 21 medlemmar: de fem presidiemedlemmarna och ytterligare 16 ledamöter som väljs proportionellt. Av tradition ingår gruppledarna alltid i utskottet. Talmannen är ordförande och folketingssekreteraren – den chefstjänsteman (biträdande direktör) som biträder talmannen i kammaren – är föredragande. Utskottet sammanträder ungefär en gång när är samlat. Utskottet behandlar bl.a. förslag om ändringar i arbetsordningen. Sådana förslag framställs i regel av presidiet eller av gruppledarna men det har också förekommit att utskottet självt gjort en framställan. Utskottet behandlar vidare bl.a. förslag till grundlagsändringar, förslag om ledamöternas arvoden och pensioner, principiella frågor om planeringen av arbete och arbetsformer. Till utskottet hänvisas också som nämnts budget för slutligt beslut. Gruppledarmöten (gruppeformandsmøder) har ingen formell ställning i , men brukar sammankallas av talmannen när ett ärende måste behandlas skyndsamt och man inte kan följa arbetsordningens förfaranderegler. I sådana situationer anses det lämpligt att förankra ärendet bland gruppledarna för att försöka nå en bred uppslutning. Frågor om mer omfattande ändringar i utskottsorganisationen och om fördelningen av ordförandeposter överlämnas också till gruppledarna. Gruppledarmöten används också av talmannen för informell beredning av större reformer inom förvaltningen, som sedan formellt behandlas i utskottet för arbetsordningen. Utskottsordförandena sammanträder en eller med talmannen, som då framför allt informerar om beslut och reformer som berör utskotten. Mötena ger också tillfälle till rundabordssamtal där utskottsordförandena diskuterar principiella frågor och delar med sig av erfarenheter från arbetet i de olika utskotten. Den högsta ledningen av (direktion) utgörs av en direktör och två biträdande direktörer som är chefer för respektive Service- och Administrationsafdelingen. Under direktionen finns en chefsgrupp med 17 sekretariats- och enhetschefer. Talmannen och direktören har en gemensam stabsfunktion, ledningssekretariatet, som bistår presidiet och direktionen i det löpande arbetet. Av arbetsordningens bestämmelser om framgår bl.a. att beslut om anställning av tjänstemän och andra anställda i fattas av talmannen eller av den som talmannen bemyndigat. Talmannen utfärdar också, efter samråd med de vice talmännen, instruktioner för förvaltningens verksamhet, exempelvis bestämmelser om den ekonomiska redovisningen och revisionen av verksamheten. 6.3.1 Talmännen, presidiet och talmanskonferensen Den finska väljer för varje inom sig en talman och två vice talmän, som tillsammans utgör presidiet. Talmannen leder arbete tillsammans med talmanskonferensen. Talmannen sammankallar plenum, föredrar ärendena och leder debatten samt övervakar att grundlagen följs vid behandlingen av ärenden i plenum. Närmare bestämmelser om talmannens uppgifter finns i den finska arbetsordning (se särskilt kap. 5). Talmannen och de vice talmännen samt utskottens ordförande bildar talmanskonferensen, som består av 19 ledamöter. ger anvisningar om hur riksdagsarbetet ska ordnas och beslutar, enligt bestämmelser i grundlagen och i arbetsordning, om förfarandet vid behandlingen av ärenden under . kan ta initiativ till lagstiftning som rör tjänstemän och arbetsordning, samt lägga fram förslag till andra bestämmelser om verksamhet. Som regel sammanträder talmanskonferensen strax före plenum för att gå igenom de ärenden som ska behandlas. generalsekreterare är föredragande och lagstiftningsdirektör sekreterare i talmanskonferensen. För den finska finns en kanslikommission som består av talmannen som ordförande, de vice talmännen och fyra ytterligare ledamöter. Under dess tillsyn finns , som leds av generalsekreterare (vilket motsvarar den svenska riksdagsdirektör). uppgift är att leda, övervaka och utveckla och ekonomi. beslutar t.ex. om årliga budgetförslag, utnämner de högsta tjänstemännen i och förordnar föredragande i utskotten samt ingår avtal om tjänstemännens anställningsvillkor. Det är också kanslikommissionen som bestämmer hur får användas och fattar beslut om stora upphandlingar i . Normalt sammanträder kanslikommissionen . Kansliet sorterar under kanslikommissionen och leds av generalsekreterare. Som chef för kansliet leder och övervakar generalsekreteraren verksamheten och är underställd kanslikommissionen. Kansliet har sex enheter med avdelningsstatus: , förvaltningsavdelningen, utskottssekretariatet, internationella enheten, utrednings- och informationsenheten samt säkerhetsenheten. Närmare bestämmelser om kansliets organisation och uppgifter finns i reglementet för . väljer en generalsekreterare efter att anställningen har ledigförklarats och intresserade kandidater har kunnat söka. ska yttra sig om de sökande. Enligt reglementet för ska generalsekreteraren bl.a. se till att förvaltningen har den beredskap och bemanning som arbetet förutsätter och att kansliets verksamhet planeras och leds effektivt, föredra ärenden inför kanslikommissionen och handlägga de övriga uppgifter som kanslikommissionen kan delegera till honom eller henne. Inom förvaltningen finns ett antal avdelningar eller enheter som leds av en avdelningschef. Den biträdande generalsekreteraren assisterar generalsekreteraren och är chef för utskottssekretariatet. lagstiftningsdirektör är chef för . förvaltningsdirektör är chef för förvaltningsavdelningen och ansvarar bl.a. för att organisera kanslikommissionens sammanträden. Förvaltningsdirektören ansvarar också för att riksdagskansliets förvaltning är effektiv och ändamålsenlig med avseende på bl.a. resurser, organisation, planering och uppföljning. Utöver det finns exempelvis en informationsavdelning och en säkerhetsavdelning. delegerades kanslikommissionens utnämningsrätt i huvudsak till generalsekreteraren. var det kanslikommissionen som utnämnde alla tjänstemän. Enligt den nuvarande ordningen beslutar kanslikommissionen om de anställningar vid som enligt reglementet har särskilda behörighetsvillkor – exempelvis generalsekreteraren och de olika avdelningscheferna – medan generalsekreterare beslutar om övriga anställningar. I ha man beslutat att kanslikommissionens uppgifter ska ses över i syfte att ge kommissionen större möjlighet att fokusera på de övergripande besluten för verksamheten och leda kansliet genom strategiskt arbete. antog därför kanslikommissionen en strategi för för perioden –2015. 7 Styrning och ledning av regeringens förvaltningsmyndigheter 7.1 Framväxten av de nuvarande modellerna för ledning av myndigheterna Dagens statliga förvaltningsmyndigheter har sina rötter fem kollegier för rikets förvaltning, de s.k. ämbetsmannamyndigheterna. Dess beslut fattades gemensamt i kollegium. Denna ledningsform ersattes med tiden av i första hand s.k. enrådighetsverk, där myndighetschefen ensam fattade besluten. började också lekmän, dvs. personer som inte var anställda i myndigheten, att få plats i myndigheternas styrelser och detta blev med tiden den vanligaste ledningsformen. Frågor om ledning och styrning av förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen har i relativt stor utsträckning varit föremål för utredningar under de senast 30 åren.4 avhandlades sådana frågor i Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning (SOU 1985:40) samt i Politisk styrning – administrativ självständighet (SOU 1983:39). När det gäller formerna för ledning av myndigheterna hanterades främst frågan om myndigheterna skulle ha en styrelse eller inte. fanns osäkerheter vad gäller bl.a. styrelsernas ansvarsförhållanden, sammansättning och uppgifter.5 I SOU 1985:40 var utgångspunkten att besluts- och ansvarsfördelningen skulle göras tydlig som det externa inflytandet av lekmän skulle bevaras. Detta skulle man uppnå genom att antingen skapa styrelser med ansvar för myndigheternas verksamhet eller ge myndighetschefen detta ansvar. I de fall myndighetschefen hade fullt ansvar för verksamheten skulle det skapas ett råd med lekmän. Dessa hade uppgiften att tillföra expertkompetens eller utöva insyn. Avgörande för om myndigheten skulle styras av en styrelse eller av myndighetschefen var om myndigheten delegerats ett mandat av öppen och opreciserad karaktär med stor handlingsfrihet inom det egna verksamhetsområdet eller inte. I de fall myndigheten hade sådana mer öppna och oprecisa mandat borde den ledas av en styrelse.6 I den proposition där regeringen tog ställning till frågan om ledning av den statliga förvaltningen föreslogs dock en huvudprincip med styrelser som i huvudsak skulle ha rådgivande funktion, men med beslutanderätt i vissa frågor, som beslut om föreskrifter.7 Styrelserna, som förutsattes bestå av lek- 4För en grundlig genomgång, se bl.a. Att styra staten (SOU 2007:75), s. 71–109 och, Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23), s. 99–139. 5SOU 1983:39, s. 100 f. 6SOU 1985:40, s. 19 f. 1986/87:99 s. 84 f. män, fick således en både beslutande och rådgivande roll, som de utövade insyn i myndighetens verksamhet. presenterades nästa utredning om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer, Effektivare ledning av statliga myndigheter (SOU 1993:58). I syfte att undanröja osäkerheterna i fråga om vem som hade det slutliga ansvaret inför regeringen förordades att s.k. enrådighetsverk, dvs. sådana myndigheter som styrs av en myndighetschef, borde väljas i första hand. Detta synsätt var dock inte förhärskande mer än . Konstruktionen med styrelser med delat ansvar med myndighetschefen, dvs. med begränsat ansvar, framhölls som ett gångbart alternativ i proposition 1994/95:150. föreslogs dock återigen att denna form för ledning av myndigheter borde avskaffas till följd av de oklarheter i ansvaret som förelåg.8 Förslaget fick dock inte något gehör och i proposition 1997/98:136 fastslogs att det fanns goda skäl att behålla systemet med möjligheten att leda myndigheter genom styrelser med fullt ansvar eller begränsat ansvar, beroende på myndighetens art och uppgifter.9 Nästa, och den senaste, stora utredningen avseende ledning av förvaltningsmyndigheter var Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23). Utredningens utgångspunkt var att klara ansvarsförhållanden är en förutsättning för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet. För att skapa en så stor tydlighet som möjligt ansåg utredningen att det för varje ledningsform tydligt bör anges vem som är myndighetschef samt vilken roll och funktion bl.a. styrelsen och insynsrådet har i förhållande till myndighetschefen. Det måste också tydliggöras vem som ansvarar mot uppdragsgivaren, dvs. regeringen, och vem som ansvarar för vad inom myndigheten.10 När det gäller myndigheter som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse med vissa beslutsbefogenheter konstaterade utredningen att det möter svårigheter att precisera vilket ansvar för en myndighets verksamhet som en styrelse med begränsat ansvar har. Den skepsis som framkom i utredningen i detta avseende delades uppenbarligen av regeringen, vilket medförde att denna form för ledning av myndigheter utmönstrades vid införandet av myndighetsförordningen (2007:515), detta trots att det vid förordningens införande var den i särklass vanligaste ledningsformen i centrala förvaltningsmyndigheter. Majoriteten av de myndigheter som tidigare styrdes på detta sätt har blivit enrådighetsmyndigheter med ett insynsråd.11 8I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57). 1997/98:136 s. 47 ff. 10Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23), s. 114. Kartläggning och analys i samband med den nya myndighetsförordningen. Statskontoret (2008:11). 7.2 Tre modeller för ledning av förvaltningsmyndigheter under regeringen För förvaltningsmyndigheterna som lyder under regeringen finns alltså tre former för ledning. Nämndmyndigheterna, som regelmässigt har domstolsliknande uppgifter, är dock av begränsat intresse inom ramen för denna undersökning.