rfr · H10WRFR2 · 2013-11-27 00:00:00 — Uppföljning av regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 978-91-86673-72-7 Riksdagstryckeriet, , 2013 beslutade att göra en kartläggning och uppföljning av resultatredovisningen för utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. Uppföljningen har inriktats på att följa upp arbetet med mål- och resultatstyrning, särskilt arbetet med resultatindikatorer, samt de resultat regeringen redovisar inom utgiftsområde 17 i budgetpropositionen . Syftet med uppföljningen har varit att ta fram ett fördjupat kunskapsunderlag till utskottet inför beredningen av kommande års budgetproposition och att ge utskottet underlag för en dialog med regeringen om den fortsatta utvecklingen av mål- och resultatstyrningen. Uppföljningen har genomförts av utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp. Underlagen till uppföljningen har på gruppens uppdrag tagits fram av från utvärderings- och forskningssekretariatet vid utskottsavdelningen i samarbete kulturutskottets kansli. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen överlämnar härmed sin uppföljningsrapport till kulturutskottet. Per Lodenius (C), ordförande 2 Fortsatt ...................................utvecklingsarbete kring ekonomisk styrning 3 Resultatredovisningens ........struktur, utformning och redovisade resultat 3.1.1 ............................................................Målen för utgiftsområde 17 Regeringens redovisning av resultat inom utgiftsområdet 3.2.2 Teater, dans och musik 3.2.3 Litteraturen, läsandet och språket 3.2.4 Bildkonst, arkitektur, form och design 3.2.8 Museer och utställningar 3.2.13 Politik för det civila samhället 3.2.15 Tillsyn över spelmarknaden 4 Uppföljnings .......- och utvärderingsgruppens iakttagelser och bedömning Uppföljnings - och utvärderingsgruppens iakttagelser och 4.2.4 Resultatbedömning och måluppfyllelse 4.2.5 Sambandet mellan mål, statliga insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag 4.2.7 Strukturen på redovisningen av varje sakområde 5 Regeringens redovisning för frågor som tidigare följts upp av Pris - och löneomräkning 5.3 Hyressättning inom kulturområdet uppföljnings- och utvärderingsgrupp har följt upp delar av regeringens resultatredovisning för budgetpropositionen avseende utgiftsområde 17. De ändringar som har gjorts i budgetpropositionen leder inte till några andra bedömningar från gruppens sida. Gruppen har gjort följande bedömningar (se avsnitt 4.2): 1.Uppföljningsbara mål bör finnas inom hela utgiftsområdet. 2.Det vore värdefullt om regeringen initierar en översyn över vilka resultatindikatorer som används inom utgiftsområdet. Stora skillnader kan observeras mellan sakområdena. Regeringen bör besluta om indikatorer i de fall sådana saknas helt eller delvis för ett sakområde. När flera resultatmått redovisas bör regeringen specificera vilka resultatindikatorer som är centrala för att kunna bedöma måluppfyllelsen. Indikatorerna bör mäta uppnådda resultat, inte fokusera på insatser eller omvärldsförändringar. Det är önskvärt att redovisa längre tidsserier för alla resultatindikatorer då det underlättar för utskottets möjligheter att bedöma resultat över tiden. 3.Det vore värdefullt om regeringen tydligare redogör för huruvida den anser att de olika delmålen har uppfyllts eller inte för de olika områdena. Därtill bör en sammanfattande bedömning av måluppfyllelsen göras för hela utgiftsområdet. 4.Det finns behov av att tydliggöra sambandet mellan mål, statliga insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag. 5.Resultatanalysen bör göras på ett liknande sätt för alla områden. 6.Strukturen på redovisningen av varje sakområde kan förbättras. Förslagsvis kan följande struktur användas: Mål/delmål för respektive områden. Beskrivning av centrala resultatindikatorer. Resultatredovisning som i huvudsak utgår från indikatorerna. Allmän information: redovisning av central information av betydelse, men som inte rör de specificerade indikatorerna, t.ex. statistik från myndigheter, tilldelning av medel till myndigheter, beslut om regeringsuppdrag. Analys och slutsatser av måluppfyllelsen för respektive mål och en bedömning av huruvida måluppfyllelsen har ökat eller minskat som ett resultat av den förda politiken. I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut.1 Som en del i utskottens löpande uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som regeringen presenterar. har , 2001 och 2006, beslutat om riktlinjer för arbete rörande bl.a. behandlingen av regeringens resultatredovisning.2 Av riktlinjerna framgår att är en central länk i styrkedjan, både när det gäller ekonomisk styrning och regelstyrning. För att styrningen ska fungera måste få information om resultaten. Detta avser bl.a. om resurser har fördelats enligt de politiska prioriteringarna, om avsedda resultat har uppnåtts och om de lagar som har beslutat om har fått avsedda effekter. Utskottens arbete med uppföljning och utvärdering är ett sätt att få en sådan resultatinformation och stärka kopplingen till beslut om lagstiftning och budget. Av riktlinjerna framgår vidare att uppföljning och utvärdering inom bör ha en framåtblickande inriktning och användas till att ge underlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete. Utskottens uppföljning och utvärdering bör enligt riktlinjerna användas som ett instrument för att bedöma vilka eventuella justeringar i budget eller lagstiftning som kan behövas. Centrala dokument i mål- och resultatdialogen mellan och regeringen är budgetpropositionen och utskottens budgetbetänkanden, där utskotten har möjlighet att ta ställning till de av regeringen redovisade resultaten i förhållande till av beslutade mål och anslagna medel. Regeringen måste enligt riktlinjerna på ett bättre sätt leva upp till önskemål om fördjupad resultatredovisning. Detta är enligt riktlinjer nödvändigt för att dialogen mellan riksdag och regering ska kunna fortsätta. 1.2 Syfte och inriktning har beslutat att genomföra en uppföljning av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen.3 Syftet har varit att ta fram ett första beslutsunderlag inför behandlingen av budgetpropositionen. Uppföljningen har vidare syftat till att ge utskottet ett underlag för den fortsatta dialogen med regeringen kring utvecklingen av den ekonomiska styrningen inom kulturutskottets beredningsområde. Utvärderingen baseras på en analys av budgetpropositionen . 14 kap. 8 § regeringsformen och 4 kap. 18 § riksdagsordningen. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23; framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21. 3Protokoll utskottssammanträde /13:14, kulturutskottet . En utgångspunkt för gruppens arbete har varit att det ska vara möjligt för utskottet att följa kopplingen mellan av beslutade mål, gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag för att kunna göra prioriteringar i beredningen av regeringens budgetförslag och genomföra arbetet med uppföljning och utvärdering i enlighet med regeringsformen. Uppföljningen har inriktats på att följa upp resultatredovisningens struktur och utformning de resultat som regeringen har redovisat. När det gäller resultatredovisningens struktur har uppföljnings- och utvärderingsgruppen i sin analys av materialet huvudsakligen utgått från de bestämmelser som finns kring regeringens resultatredovisning till och tidigare uttalanden som har gjort. Arbetet har även omfattat en översiktlig uppföljning av redovisningen för de områden som kulturutskottet har följt upp , bl.a. pris- och löneomräkning, pensionsvillkoren inom scenkonstområdet, hyressättningen inom kulturområdet samt verksamheten vid scenkonstallianserna. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har i sin analys av materialet utgått från bl.a. utskottets tidigare ställningstaganden i berörda ämnen. 2 Fortsatt utvecklingsarbete kring ekonomisk styrning beslut om en reformerad budgetlag ska regeringen enligt budgetlagen redovisa mål och resultat till . Formerna för denna resultatredovisning har varit och är föremål för utvecklingsarbete, inom både riksdag och regering. Utvecklingsarbetets syfte är att ge riksdag och regering ett bättre underlag för prioriteringsdiskussioner och för att lättare kunna bedöma värdet av insatta resurser i förhållande till politiskt beslutade mål. Inom har utvecklingen av mål- och resultatstyrningen bl.a. behandlats av och varit föremål för insatser inom olika utskott. har beslutat om en reformerad budgetlag (2011:203). I regeringens förslag betonades att bestämmelserna om utskottens uppföljning och utvärdering har tagits in i regeringsformen, vilket markerar den vikt som läggs vid utskottens uppföljning. Det konstaterades vidare att konsekvent har efterfrågat: en nära koppling mellan budgetförslaget och de resultat som har uppnåtts att målen ska vara mätbara och uppföljningsbara att målen ska beslutas av att resultatredovisningen ska följa budgetens indelning och beredningsformer. I propositionen konstaterades att de synpunkter som har haft på resultatredovisningen inte fullt ut har tillgodosetts. Regeringen ansåg därför att det är naturligt och önskvärt att den politiska viljeinriktningen och de politiska prioriteringarna formuleras i termer av mål och att dessa mål bör underställas för beslut. De mål som föreslås bör vara formulerade på ett sådant sätt att de är möjliga att följa upp. Målen bör avse de effekter man vill uppnå med de statliga insatserna. Vidare menade regeringen att budgetpropositionen bör vara det naturliga dokumentet för den löpande redovisningen av mål och resultat, vilket ligger i linje med vad vid upprepade tillfällen har anfört. Det är viktigt att det finns en koppling mellan budgetförslaget och redovisningen av mål och resultat. Regeringen menade att med uppnådda resultat avses i första hand de resultat som har uppnåtts genom statens verksamhet och resursinsatser. Det är således effekterna av statens verksamhet och de bidrag som insatserna inneburit som bör redovisas i förhållande till de mål har beslutat om. Enligt regeringen är det inte enbart den anslagsfinansierade delen av verksamheten som är av intresse. Regeringen konstaterade vidare att har framfört att utgiftsområdesindelningen och beredningsordning bör vara grunden för resultatinformationen till . Regeringen menade därför att resultatinforma- 2013/14:RFR2 2 FORTSATT UTVECKLINGSARBETE KRING EKONOMISK STYRNING tionen bör knytas till de beslut som tar och att det är en fördel om grunderna för resultatinformationen är stabila över tiden. När det gäller efterfrågan om ett klargörande av hur underindelningen av utgiftsområden ska se ut ansåg regeringen att detta inte bör regleras i lag, utan att det bör finnas utrymme för regeringen och att utveckla verksamhetsanpassade former för detta över tiden. tillstyrkte regeringens lagförslag när det gäller förslaget om resultatredovisningen.4 Den reformerade budgetlagen trädde i kraft den 1 april 2011.5 Regeringens redovisning av utvecklingsarbetet i budgetpropositionen I budgetpropositionen (volym 1) informerades om att regeringen arbetar kontinuerligt med att utveckla resultatstyrningen för att kunna förbättra resultatredovisningen till genom att stärka kopplingen mellan resultat, analys och budgetförslag. Som ett led i att förbättra resultatredovisningen till kommer regeringen i dialog med myndigheterna och vid behov begära förbättrade resultatredovisningar i myndigheternas regleringsbrev . Vidare informerades om att det bildades en arbetsgrupp med tjänstemän från och med målet att förbättra resultatredovisningen i budgetpropositionen . 2010/11:40, bet. 2010/11:KU14. 5Regeringen ska i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen. Om enligt 5 kap. 12 § riksdagsordningen har beslutat att hänföra statens utgifter till utgiftsområden ska redovisningen vara anpassad till utgiftsområdena (10 kap 3 § budgetlagen [2011:203]). 3 Resultatredovisningens struktur, utformning och redovisade resultat 3.1 Mål och insatser Strukturen för regeringens resultatredovisning i årets budgetproposition utgår liksom från de områden som utgiftsområdet är indelat i. Utgiftsområdet är uppdelat i ett antal områden: Teater, dans och musik Litteraturen, läsandet och språket Bildkonst, arkitektur, from och design Politik för det civila samhället görs resultatredovisningen mot de nya mål för den nationella kulturpolitiken som har beslutat (se avsnitt 4 nedan). För att mäta resultaten i förhållande till målen använder regeringen s.k. bedömningsgrunder. Beskrivningen av vilka bedömningsgrunder (resultatmått/indikatorer) regeringen använder sig av i resultatredovisningen framgår av avsnitt 3.2. 3.1.1 Målen för utgiftsområde 17 har beslutat om målen för den nationella kulturpolitiken. Kulturen ska vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft med yttrandefriheten som grund. Alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet. Kreativitet, mångfald och konstnärlig kvalitet ska prägla samhällets utveckling. För att uppnå målen ska kulturpolitiken främja allas möjlighet till kulturupplevelser, bildning och till att utveckla sina skapande förmågor främja kvalitet och konstnärlig förnyelse 2013/14:RFR2 3 RESULTATREDOVISNINGENS STRUKTUR, UTFORMNING OCH REDOVISADE RESULTAT främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas främja internationellt och interkulturellt utbyte och samverkan särskilt uppmärksamma barns och ungas rätt till kultur.6 Teater, dans och musik Resultatredovisningen görs med utgångspunkt i målen för den nationella kulturpolitiken. Litteraturen, läsandet och språket Resultatredovisningen görs med utgångspunkt i målen för den nationella kulturpolitiken. Bildkonst, arkitektur, form och design Resultatredovisningen görs med utgångspunkt i målen för den nationella kulturpolitiken. har också antagit mål för statens arbete med arkitektur, formgivning och design. Följande mål specificeras: Arkitektur, formgivning och design ska ges goda förutsättningar för sin utveckling. Kvalitet och skönhetsaspekter ska inte underställas kortsiktiga ekonomiska överväganden. Kulturhistoriska och estetiska värden i befintliga miljöer ska tas till vara och förstärkas. Intresset för hög kvalitet inom arkitektur, formgivning, design och offentlig miljö ska stärkas och breddas. Offentligt och offentligt understött byggande, inredande och upphandlande ska på ett föredömligt sätt behandla kvalitetsfrågor. Svensk arkitektur, formgivning och design ska utvecklas i ett fruktbart internationellt samarbete.7 Resultatredovisningen görs med utgångspunkt i målen för den nationella kulturpolitiken. Resultatredovisningen görs med utgångspunkt i målen för den nationella kulturpolitiken. Andra mål som har antagit när det gäller den statliga arkivverksamheten är att öka möjligheterna att ta del av allmänna handlingar och annat arkivmaterial, 2009/10:3, bet. 2009/10:KrU5, rskr. 2009/10:145. 1997/98:117, bet. 1997/98:KrU14, rskr. 1997/98:225. 3 RESULTATREDOVISNINGENS STRUKTUR, UTFORMNING OCH REDOVISADE RESULTAT att tydliggöra och förstärka arkivens betydelse som källa till information och kunskap om samhället och dess utveckling metod- och kunskapsutveckling inom arkivområdet.8 Resultatredovisningen görs med utgångspunkt i målen för den nationella kulturpolitiken. Därutöver har följande mål antagits för arbete för kulturmiljön: ett försvarat och bevarat kulturarv ett hållbart samhälle med goda och stimulerande miljöer och med kulturmiljöarbetet som en drivande kraft i omställningen allas förståelse, delaktighet och ansvarstagande för den egna kulturmiljön nationell och internationell solidaritet och respekt för olika gruppers kulturarv.9 I propositionen Kulturmiljöns mångfald föreslår regeringen nya nationella mål för kulturmiljöarbetet, vilka ska styra de statliga insatserna på kulturmiljöområdet.10 Enligt regeringens förslag ska de nuvarande övergripande målen för verksamheten inom kulturmiljöområdet upphöra att gälla och ersättas av ett antal nationella mål för kulturmiljöarbetet. Det statliga kulturmiljöarbetet ska främja11 ett hållbart samhälle med en mångfald av kulturmiljöer som bevaras, används och utvecklas människors delaktighet i kulturmiljöarbetet och möjlighet att förstå och ta ansvar för kulturmiljön ett inkluderande samhälle med kulturmiljön som gemensam källa till kunskap, bildning och upplevelser en helhetssyn på förvaltningen av landskapet som innebär att kulturmiljön tas till vara i samhällsutvecklingen. Resultatredovisningen görs med utgångspunkt i målen för den nationella kulturpolitiken. har antagit mål för statens bidrag till trossamfund. Stödet ska bidra till att skapa förutsättningar för trossamfunden att bedriva en aktiv och lång- 8Prop.1989/90:72, bet. 1989/90:KrU29, rskr. 1989/90:307. 1998/99:114, bet. 1999/2000:KrU7, rskr. 1999/2000:196. 2012/13:96. 2012/13: KrU9, rskr. 2012/13:273. 2013/14:RFR2 3 RESULTATREDOVISNINGENS STRUKTUR, UTFORMNING OCH REDOVISADE RESULTAT siktigt inriktad religiös verksamhet i form av gudstjänst, själavård, undervisning och omsorg.12 Resultatredovisningen görs med utgångspunkt i målen för den nationella kulturpolitiken. Målen för medier är att stödja yttrandefrihet, mångfald, massmediernas oberoende och tillgänglighet samt att motverka skadliga inslag i massmedierna.13 De övergripande mål som gäller för ungdomspolitiken är att alla ungdomar ska ha verklig tillgång till välfärd och inflytande. Politik för det civila samhället Målet för politiken för det civila samhället är att villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin ska förbättras. Detta ska ske i dialog med det civila samhällets organisationer genom att utveckla det civila samhällets möjligheter att göra människor delaktiga utifrån engagemanget och viljan att påverka den egna livssituationen eller samhället i stort stärka förutsättningarna för det civila samhället att bidra till samhällsutvecklingen och välfärden både som röstbärare och opinionsbildare och med en mångfald verksamheter fördjupa och sprida kunskapen om det civila samhället.14 Målen för idrottsfrågor är att ge möjligheter för flickor och pojkar, kvinnor och män att motionera och idrotta för att främja en god folkhälsa, att stödja en fri och självständig idrottsrörelse samt att ge flickor och pojkar, kvinnor och män positiva upplevelser av idrott som underhållning. Stöd till barn och ungdomar ska lämnas till verksamhet som bedrivs ur ett barnrättsperspektiv. Stöd kan även lämnas till verksamhet som stärker idrottsutövares internationella konkurrenskraft.16 12 Se 2 § lagen (1999:932) om stöd till trossamfund. 1998/99:124, bet. 1999/2000:KU5, rskr. 1999/2000:45. 2008/09:1 utg.omr. 17, bet. 2008/09:KrU1, rskr. 2008/09:92. 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195. 15Redovisas i avsnitt 15 Politik för det civila samhället. 2008/09:126, bet. 2008/09:KrU8, rskr. 2008/09:243. 3 RESULTATREDOVISNINGENS STRUKTUR, UTFORMNING OCH REDOVISADE RESULTAT Friluftslivspolitiken ska ha ett mål, där det bland annat ingår att ge alla människor möjligheter att vara ute i naturen. Målet specificeras genom tio punkter: att naturen ska vara tillgänglig för alla att personligt och ideellt engagemang ska stå i centrum att allemansrätten ska värnas att den hållbara användningen av naturen planeras med hänsyn till friluftslivets behov att kommunerna ska ha ett stort ansvar för naturen nära tätorterna att friluftslivet ska bidra till landsbygdsutveckling och regional tillväxt att skyddade områden ska vara en tillgång för friluftslivet att friluftslivet ska ha en given roll i skolans arbete att fysisk aktivitet och avkoppling ska stärka folkhälsan att beslut om friluftsliv ska fattas med god kunskap.18 har gett regeringen i uppdrag att komplettera målet för friluftslivspolitiken med ett antal mätbara mål. I skrivelse 2012/13:51 Mål för friluftslivspolitiken föreslår regeringen ett antal mätbara mål och redogör vidare för bl.a. regeringens syn på det framtida arbetet med utveckling och uppföljning av målen för friluftslivspolitiken. Utgångspunkten för förslaget är ett förtydligande av de tio punkterna i det övergripande målet för friluftslivspolitiken.19 Statens stöd till folkbildningen har fyra övergripande syften. Enligt förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen ska statens stöd till folkbildningen ha till syfte att stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin och att bidra till att göra det möjligt för människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen. Stödet ska vidare ha till syfte att bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället samt till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet. De verksamhetsområden som i särskilt hög grad utgör motiv för statens stöd är den gemensamma värdegrunden (människors lika värde och jämställdhet mellan könen), det mångkulturella samhällets utmaningar, den demografiska utmaningen, det livslånga lärandet, kulturen, tillgängligheten och möjligheterna för personer med funktionsnedsättning, folkhälsa, hållbar utveckling och global rättvisa. 17Redovisas i avsnitt15 Politik för det civila samhället. 2009/10:238, bet. 2010/11:KrU3, rskr. 2010/11:37 och 2010/11:38. 2012/13:KrU4. 2013/14:RFR2 3 RESULTATREDOVISNINGENS STRUKTUR, UTFORMNING OCH REDOVISADE RESULTAT Resultatredovisningen görs i förhållande till det mål för spelpolitiken som beslutat om. Målet är en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Överskottet från spel bör värnas och alltjämt vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. föreningslivet, hästsporten och staten.20 Inom utgiftsområde 17 finns 15 delområden (exklusive äldreanslag). I tabellen nedan redovisas utgiftsutvecklingen för de anslag som har ingått i denna uppföljning, dvs. anslagen inom kultur, medier, trossamfund och fritid. Tabell 1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde Teater, dans och Bildkonst, arkitektur, Politik för det civila Totalt för UO 17 Källa: Prop. 2012/13:1 utg.omr. 2002/03:93, bet. 2002/03:KrU8, rskr. 2002/03:212. 3 RESULTATREDOVISNINGENS STRUKTUR, UTFORMNING OCH REDOVISADE RESULTAT 3.2 Regeringens redovisning av resultat inom utgiftsområdet Nedan redovisas kortfattat regeringens redovisning av uppnådda resultat, inklusive använda resultatmått/indikatorer, samt analys och slutsatser. Regeringens redovisning av uppnådda resultat Bedömningen av måluppfyllelsen för kulturområdesövergripande verksamhet görs utifrån ett antal bedömningsgrunder. I anslutning till respektive bedömningsgrund redogörs kortfattat för resultatet av gjorda insatser, samt regeringens analys och slutsatser. Insatser för att öka barns och ungas rätt till kultur, däribland bidrag till barn- och ungdomsverksamhet och Skapande skola När det gäller barn- och ungdomskultur förs en diskussion om statens bidrag till barn- och ungdomsverksamhet, Skapande skola, barns och ungas läsning, skyddet för barn och unga mot skadlig mediepåverkan samt barnperspektiv hos nationella kulturinstitutioner, regionala institutioner och fri scenkonst. Resultatmått som möjliggör jämförelse presenteras för och i viss mån bidrag till barn och unga. Insatser i syfte att åstadkomma ett ökat regionalt inflytande och ansvar genom kultursamverkansmodellen Regeringen redovisar att kultursamverkansmodellen har införts i 16 län. Avsikten är att modellen ska bidra till att uppfylla de nationella kulturpolitiska målen. Regeringen redovisar utfallet respektive 2012 samt den utvärdering som har gjorts av Myndigheten för kulturanalys. Myndighetens rapport pekar på att kultursamverkansmodellen har bidragit till att sätta kulturen högre på den politiska agendan runt om i regionerna. Övergripande internationell verksamhet och samarbete