urf · H0A5URF1 · 2013-01-30 00:00:00 — Ett fribelopp fyller dessutom den funktionen att det förenklar den administrativa hanteringen eftersom man vid beräkningen av utbetalningsbeloppen direkt kan bortse från de inkomster som ligger under den gräns som gäller. Ett argument som kan anföras för att slopa fribeloppet är att det kan ge intryck av att systemet är alltför generöst. I sammanhanget får dock just denna del en relativt sett liten betydelse. Dessutom måste det beaktas att andra in- 10 ETT NYTT SYSTEM FÖR EKONOMISKT STÖD komster – enligt kommitténs förslag nedan – ska inverka på det ekonomiska omställningsstödet krona för krona. Samordningen skärps med andra ord genom den regleringen. Kommittén anser mot denna bakgrund att ett fribelopp om ett prisbasbelopp ska gälla också i det nya systemet. 10.3.4 I vilken utsträckning ska förmånerna påverkas? Det nuvarande regelverket innebär att andra inkomster bara påverkar inkomstgarantin i begränsad utsträckning. Reduktionen sker med samma procentuella andel som garantin betalas ut med i förhållande till underlaget. Frågan är om samma ordning ska gälla också i det nya systemet. Det nuvarande systemet är uppbyggt så att garantibeloppet utgör någon av åtta nivåer mellan och av underlaget. I det nya systemet kommer det ekonomiska omställningsstödet att utgöra av arvodet vid avgången. Det förlängda ekonomiska omställningsstödet kommer att kunna variera men kan utgöra högst av underlaget. Ett alternativ till den nu gällande ordningen är att hela inkomsten – oavsett med vilken nivå förmånen betalas ut – får leda till avräkning. Systemet blir då mer återhållsamt och därmed mer legitimt. Ett skäl för att låta hela den andra inkomsten inverka är att en sådan ordning redan gäller för sjukersättning och aktivitetsersättning enligt socialförsäkringsbalken samt arvode och övergångsersättning enligt vissa bestämmelser som gäller för . Regelverket skulle alltså med den diskuterade förändringen bli mer enhetligt och därmed enklare och mer transparent. En invändning mot det angivna alternativet kan möjligen vara att det minskar incitamenten att söka försörjning genom arbete eftersom reduceringen blir större. Den risken ska dock inte överdrivas. Av större betydelse i detta sammanhang är att det nu gällande fribeloppet föreslås vara kvar. Kommitténs slutsats av detta blir att de inkomster som omfattas av samordningen ska reducera det ekonomiska omställningsstödet krona för krona. 10.4 Jämkning av ekonomiska förmåner Kommitténs bedömning: De nuvarande jämkningsgrunderna ska behållas. Kommitténs förslag: Jämkning får också beslutas i fråga om ekonomiskt omställningsstöd som gäller om den som tar emot förmånen inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att övergå till förvärvsarbete. Vid bedömningen av om jämkning ska ske ska särskilt beaktas om och hur den som tar emot förmånen tagit del av det omställningsstöd som lämnas vid avgången. 2012/13:1 10 ETT NYTT SYSTEM FÖR EKONOMISKT STÖD Enligt 13 kap. 16 § ersättningslagen kan inkomstgarantin sättas ned eller dras in helt (jämkning). Jämkning kan ske på fyra grunder. Den första jämkningsgrunden tar sikte på fall där garantitagaren utfört förvärvsarbete i väsentlig omfattning åt någon annan utan att ta ut en skälig ersättning för det. Jämkning kan också ske i de fall garantitagaren redovisar inkomst av aktiv näringsverksamhet och denna har reducerats på grund av avdrag för avsättning till periodiseringsfond, upphovsmannakonto, expansionsfond, eget pensionssparande eller underskott av annan verksamhetsgren. Den tredje jämkningsgrunden avser fall där garantitagaren redovisar inkomst av passiv näringsverksamhet där det ingår arbetsinkomster. Slutligen finns en fjärde jämkningsgrund som innebär att jämkning kan komma i fråga om garantitagaren gjort sig skyldig till viss brottslighet. 10.4.2 De nuvarande jämkningsgrunderna bör behållas Om man bortser från den jämkningsgrund som tar sikte på brott kan det konstateras att de nu gällande jämkningsreglerna säkerställer att bestämmelserna om samordning inte kringgås. Tanken är alltså att de inkomster som ska föranleda avdrag på garantin inte ska kunna påverkas på ett sätt som inte är förenligt med garantins ändamål. En första fråga är om det också i det nya systemet för ekonomiska avgångsförmåner bör finnas en jämkningsregel av motsvarande innebörd. Det system för ekonomiska avgångsförmåner som kommittén föreslår innebär visserligen förändringar i flera avseenden jämfört med det system som gäller . Men även i det nya systemet ska samordning ske med andra inkomster. De skäl som bär upp de nuvarande jämkningsreglerna gör sig därmed gällande också i det nya systemet. De nu gällande reglerna om jämkning har inte lett till jämkning i mer än ett fåtal fall. Detta kan emellertid inte tas till intäkt för att reglerna skulle vara betydelselösa. Redan bestämmelsernas existens bör ha haft en handlingsdirigerande effekt. Sammantaget innebär det som sagts nu att det inte finns skäl att ändra på de nu gällande jämkningsreglerna i sak. Även i det nya system för ekonomiska avgångsförmåner som kommittén nu föreslår bör det alltså finnas en jämkningsregel av den nuvarande regelns innebörd. 10.4.3 Behövs det en kompletterande jämkningsregel? Som framgått av det som sagts i föregående avsnitt säkerställer den nuvarande jämkningsregeln att samordningsreglerna inte kringgås. Den ger dock inget utrymme för att ingripa mot andra slags överutnyttjanden. I det följande redovisar kommittén några exempel på brister i den nuvarande regleringen. En situation där den nuvarande jämkningsregeln inte kan tillämpas är om en tidigare ledamot förhåller sig helt passiv och inte engagerar sig alls för att hitta ett arbete. En variant på samma tema är då någon – som mycket väl 10 ETT NYTT SYSTEM FÖR EKONOMISKT STÖD skulle kunna arbeta – medvetet arbetar i en mycket begränsad utsträckning och får sitt försörjningsbehov i övrigt täckt genom inkomstgarantin. Även om det kan antas att fall av nu beskriven art är få är det av legitimitetsskäl nödvändigt att regelverket i största möjliga mån utformas så att sådant överutnyttjande förhindras. Ytterligare en situation där det kan ifrågasättas om de ekonomiska avgångsförmånerna fyller en rimlig funktion är då någon driver en näringsverksamhet som inte är tillräckligt lönsam för att räcka till försörjning och han eller hon alltså i praktiken lever på inkomstgarantin. I vissa fall kan det vara så att affärsidén helt enkelt inte kan realiseras. I de fallen läggs som regel verksamheten ned . som verksamheten pågått har då inkomstgarantin fungerat i enlighet med sitt syfte, dvs. som ett stöd vid omställningen. Detta finns det givetvis ingen anledning att ingripa mot. I andra fall kan det i stället vara fråga om en verksamhet som bedrivits och där det på pappret inte finns förutsättningar för löneuttag men där garantitagaren eller någon närstående på något sätt ändå synes tillgodogöra sig ett värde av det arbete som utförts av garantitagaren. Kommittén kan konstatera att de nu beskrivna problemen i hög grad hänger samman med att inkomstgaranti kan betalas ut varaktigt utan krav på aktivitet. Det innebär att problemen kommer att minska med de förändringar som föreslås i avsnitt 10.1 och 10.2 eftersom det ekonomiska omställningsstödet tidsbegränsas och frågan om förlängning prövas Risken för överutnyttjande kan dock inte helt elimineras genom de föreslagna förändringarna. Det finns två skäl för det. Det ena är att i det nya systemet kommer utbetalningarna att kunna pågå . Under i vart fall den senare delen av är det angeläget att upprätthålla kravet på aktivitet för att det ekonomiska omställningsstödet ska betalas ut. Det andra skälet hänger samman med att det äldre systemet med inkomstgaranti föreslås fortsätta att gälla för dem som redan är invalda i . I det systemet kan inkomstgaranti betalas ut jämfört med vad som är fallet i det nya systemet. Det förhållandet att de nya ekonomiska förmånerna blir mer begränsade bidrar inte till att minska problemen i de fallen. Som framgår av kapitel 11 föreslår kommittén att en reformerad jämkningsregel också bör gälla för dem som redan är invalda i och som därmed ska omfattas av det äldre regelverkets bestämmelser om inkomstgaranti. Slutsatsen av det som sagts nu är att det såväl i det nya systemet som i det gamla finns ett behov av att motverka överutnyttjande av de aktuella förmånerna. Det finns därmed ett behov av att kunna ingripa med jämkning i det syftet. 2012/13:1 10 ETT NYTT SYSTEM FÖR EKONOMISKT STÖD 10.4.4 Bara ekonomiskt omställningsstöd bör kunna jämkas med ny regel De nu gällande jämkningsgrunderna bör – som kommittén tidigare angett – behållas. De bör gälla i fråga om samtliga förmåner i det nya systemet. Vad frågan gäller nu är om en ny jämkningsregel också ska omfatta ekonomiskt omställningsstöd i alla former. Enligt kommitténs mening är det tydligt att behovet av att kunna ingripa med jämkning gör sig gällande med varierande styrka beroende på hur förmånen betalas. Den som får ekonomiskt omställningsstöd än omfattas – liksom andra förmånstagare – av den rapporteringsskyldighet som föreslås i avsnitt 9.2.4. Även om man kan anföra skäl för att även dessa personer bör ta del av omställningsstödet för att inte riskera en jämkning kan det å andra sidan inte gärna hävdas att det skulle strida mot syftet med förmånerna att ta emot dem under högst utan att anlita stödet i fråga. Något tydligt behov av en jämkningsregel som tar sikte på dessa fall finns alltså inte. En annan grupp av förmånstagare där behovet av en utvidgad jämkningsmöjlighet kan ifrågasättas är de som beviljats förlängning av det ekonomiska omställningsstödet. Som framgår av avsnitt 10.2 föreslår kommittén att denna förmånsform ska förutsätta en ansökan från den tidigare ledamoten och att förmånen ska kunna beviljas för högst i taget. Vid prövningen av en sådan ansökan ska det göras en bedömning av om särskilda skäl finns. Mot den bakgrunden bedömer kommittén att det saknas skäl att låta den nya jämkningsregeln också omfatta dem som beviljats förlängt ekonomiskt omställningsstöd. När det däremot gäller dem som tar emot ekonomiskt omställningsstöd finns det anledning att skärpa kraven på aktivitet för att avgångsförmånerna inte ska påverkas. Det bör kunna krävas att förmånstagaren under hela förmånsperioden tar del av omställningsstödet eller på annat sätt vidtar aktiva åtgärder för att hitta ett förvärvsarbete. En ny jämkningsregel bör alltså utformas så att den avser dessa förmåner. Det som sagts nu innebär alltså att en ny jämkningsregel bör begränsas till de fall där det ekonomiska omställningsstödet betalas ut och att de som beviljats förlängt ekonomiskt omställningsstöd inte ska omfattas av den nya bestämmelsen. 10.4.5 På vilka grunder bör jämkning kunna ske? I det utredningsförslag som ledde fram till de nu gällande jämkningsreglerna föreslogs att jämkning också skulle kunna ske om garantitagaren handlar på ett sätt som strider mot syftet med garantin. Lagförslaget var utformat så att det hänvisade till en annan bestämmelse där syftet angavs. Förslaget ledde inte till lagstiftning, i huvudsak eftersom det bedömdes bli svårt att tillämpa den föreslagna regeln på ett rättssäkert sätt (framst. 2005/06:RS4 s. 68). 10 ETT NYTT SYSTEM FÖR EKONOMISKT STÖD En utgångspunkt för de överväganden som kommittén nu har att göra bör vara att en jämkningsregel ska vara så tydlig som möjlig. För dem som tar emot ekonomiskt omställningsstöd ska det inte råda någon tvekan om vilka krav som gäller. Prövningen av om jämkning ska ske blir också enklare med en tydlig bestämmelse. Det kan därför redan här slås fast att det inte bör komma i fråga att införa en jämkningsregel som enbart hänvisar till att särskilda skäl eller liknande föreligger. En jämkningsregel måste innehålla en mer konkret reglering av vad som kan accepteras och vad som inte kan godtas för att avgångsförmånen ska jämkas. En möjlighet när det gäller utformningen av en ny jämkningsregel är att knyta jämkningen till de bestämmelser som i det föregående föreslagits gälla för de ekonomiska avgångsförmånerna i det nya systemet. Det bör även i det nya systemet finnas en bestämmelse som slår fast vad syftet är med den avgångsförmånen. I det nya systemet bör den bestämmelsen utformas så att den fokuserar på en övergång till förvärvsarbete. Jämkning skulle således kunna komma i fråga om den som tar emot ekonomiskt omställningsstöd inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att övergå till förvärvsarbete. En sådan reglering anknyter till det redan kända syftet med avgångsförmånerna – att ge en ekonomisk trygghet i den omställningssituation som uppkommer när ledamoten lämnar . En regel av nu skisserad innebörd kräver visserligen en bedömning av vad som är tillräckligt men bör ändå vara enkel att tillämpa. Att förutse tillämpningen kan inte heller erbjuda några större svårigheter. Bestämmelsen bör dock kompletteras med regler om vad som ska beaktas vid bedömningen av jämkningsfrågan. I nästa avsnitt utvecklar kommittén sin uppfattning i den frågan. Kommittén kommer således till slutsatsen att en jämkningsregel bör knyta an till det grundläggande syftet med de ekonomiska förmånerna. Jämkning bör alltså kunna ske om den tidigare ledamoten inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att övergå till förvärvsarbete. 10.4.6 Hur ska jämkningsfrågan bedömas? Som framgått ovan bör en ny jämkningsregel rikta in sig på de situationer där en tidigare ledamot använder de ekonomiska förmånerna på ett sätt som inte är avsett. För att den nya jämkningsregeln ska ge så tydliga besked som möjligt till de berörda bör den kompletteras med vad som ska beaktas vid bedömningen. I avsnitt 9.2.1 har kommittén kommit till slutsatsen att det omställningsstöd som ska erbjudas alla som lämnar ska vara frivilligt att utnyttja. För den som tar emot en ekonomisk avgångsförmån bör det dock inte utan vidare vara möjligt att avstå från det stöd som erbjuds. För att en ekonomisk förmån inte ska påverkas bör det som regel krävas att den berörde tar del av erbjudandet på ett seriöst sätt. Det bör inte räcka med att ta del av information om vad som erbjuds och sedan utan giltig anledning avstå från den hjälp som finns att få. 2012/13:1 10 ETT NYTT SYSTEM FÖR EKONOMISKT STÖD Det måste emellertid kunna accepteras att en tidigare ledamot väljer att själv försöka hitta ett nytt arbete utan att ta emot det erbjudna stödet. Den som väljer denna väg måste dock kunna redovisa vilka åtgärder han eller hon själv vidtagit för att övergå till förvärvsarbete. Det finns inte skäl att ställa lägre krav på aktivitet på den som på detta sätt väljer att sköta sin omställning på egen hand än de som ställs på den som antar erbjudandet om stödåtgärder. Kravet på redovisning stöds av den uppgiftsskyldighet som en tidigare ledamot har enligt redan nu gällande bestämmelser. Den tidigare ledamotens agerande i förhållande till det erbjudna stödet bör alltså tillmätas stor – men inte helt avgörande – betydelse vid bedömningen av jämkningsfrågan. Detta bör komma till uttryck på det sättet att det föreskrivs att det vid bedömningen särskilt ska beaktas om och hur den tidigare ledamoten tagit del av det erbjudande om omställningsstöd som ska lämnas vid avgången. De överväganden som kommittén nu redovisat innebär att prövningen av jämkningsfrågan kommer att innefatta frågeställningar som liknar dem som är aktuella inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen. I 9 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring anges vissa allmänna villkor för rätt till ersättning från försäkringen. Här handlar det bl.a. om att den sökande ska vara arbetsför och beredd att anta lämpligt arbete samt aktivt söka lämpliga arbeten. Enligt kommitténs mening bör de krav som ställs inom arbetslöshetsförsäkringen kunna ge en viss vägledning även för de bedömningar som ska göras av jämkningsfrågan. Kommitténs förslag: Bestämmelserna om efterlevandeskydd ändras så att skyddet kan betalas i högst . I övrigt bör ingen ändring göras i dessa bestämmelser. Bestämmelser om efterlevandeskydd finns i 13 kap. 17–20 §§ ersättningslagen. De innebär att rätt till efterlevandeskydd gäller för arvsberättigade barn , under förutsättning att den avlidne ledamoten hade rätt till inkomstgaranti . Efterlevande maka och därmed jämställda har rätt till ett sådant skydd förutsatt att särskilda skäl föreligger. Efterlevandeskydd till barn betalas till utgången av den månad då barnet fyller under det att efterlevandeskydd till make eller därmed jämställd betalas under högst . Kommitténs förslag innebär att ekonomiskt omställningsstöd kan betalas i högst . Därefter ska en prövning ske av om stödet bör förlängas. Stödet ska utgöra en trygghet vid ledamotens omställning. Det framstår då inte som rimligt att efterlevandeskyddet ska ha den omfattning som det har . Som kommittén ser det bör skyddet i det nya systemet begränsas till , dvs. den längsta tid som kan bli aktuell enligt förslaget i avsnitt 10.1. Kommitténs förslag: De nya bestämmelserna om stöd för övergång till förvärvsarbete och ekonomiskt omställningsstöd placeras i ett nytt kapitel, 13 a kap. i ersättningslagen. Bestämmelserna träder i kraft och tillämpas på de ledamöter som väljs in i i samband med valet elller . De nya bestämmelserna ska även tillämpas på den tidigare ledamot som, efter ett uppehåll från , väljs vid det valet eller vid senare val. Detta gäller dock inte den som före återinträdet fått ett beslut om inkomstgaranti som fortfarande löper. För den som valts in i före valet eller som inträtt som ersättare gäller det nuvarande systemet. Bestämmelserna om erbjudande av stöd för övergång till förvärvsarbete, uppgiftsskyldighet, jämkning och beslutsfarandet ska gälla även ledamöter som valts in i före valet . I detta betänkande föreslår kommittén att den bedrivna försöksverksamheten med omställningsåtgärder ska permanentas. Vidare föreslås att systemet med inkomstgaranti ska avvecklas och ersättas med ett nytt system. I kommitténs direktiv anges att de nya regler som kommittén föreslår om inkomstgarantins utformning ska tillämpas på dem som väljs in i vid valet eller . Som skäl för det anges att villkoren för ledamotsuppdraget bör vara kända då ställning tas till en eventuell kandidatur. För de redan invalda ska i huvudsak den nuvarande ordningen gälla. Frågan är då hur den närmare gränsen – med beaktande av hur kommitténs uppdrag utformats – ska dras mellan det nya och det gamla systemet. 11.2 Stödåtgärder för omställning m.m. De förändringar som kommittén föreslår i denna del går ut på att den som lämnar uppdraget som ledamot ska erbjudas stöd för att kunna övergå till förvärvsarbete och att den som utnyttjat erbjudandet ska vara skyldig att lämna uppgifter till . Någon plikt att utnyttja erbjudandet föreslås inte. Däremot kan det ekonomiska stödet vid omställningen jämkas om ledamoten inte vidtar tillräckliga åtgärder för att övergå till förvärvsarbete. 2012/13:1 11 ÖVERGÅNGSFRÅGOR Enligt kommitténs mening saknas det skäl att inte låta reglerna om stöd vid omställningen gälla också dem som redan nu är invalda i . Eftersom har ett behov av att kunna följa upp hur stödet används också i dessa fall bör den föreslagna uppgiftsskyldigheten gälla även för dem som är ledamöter och som utnyttjat erbjudandet om stödåtgärder för omställningen. Kommittén föreslår att det nuvarande systemet med inkomstgaranti ersätts med ett helt nytt system med ekonomiskt omställningsstöd. Detta nya stöd utgår i förhållande till ledamotens tjänstgöringstid. Förslaget innebär bl.a. att stödet kan betalas i högst men med möjlighet till förlängning med i taget under vissa förutsättningar. Viktiga skillnader jämfört med det nuvarande systemet är att såväl den varaktiga inkomstgarantin som den femåriga inkomstgarantin försvinner. Vidare innebär förslaget att ekonomiskt stöd vid omställningen ska kunna utgå men då av endast . Slutligen föreslås att samordningsreglerna skärps något och att möjligheterna till jämkning utvidgas. Frågan är då i vilken utsträckning förslagen bör gälla dem som valts in i . Det finns anledning att här utveckla den tanke om att inte låta lagstiftningen verka retroaktivt som direktiven bygger på. Till en början kan det konstateras att ett tungt vägande skäl för att utforma det nya systemet i enlighet med förslaget har varit att det nuvarande systemet i praktiken inte kommit att fylla funktionen av ett ekonomiskt stöd vid omställning. Denna brist kan inverka negativt på regelverkets legitimitet. Eftersom legitimiteten är en viktig fråga kan det på goda grunder hävdas att det nya regelverket ska omfatta även de nu invalda ledamöterna och det utan begränsningar. Mot detta måste dock vägas andra intressen. De som är ledamöter av har åtagit sig uppdraget utifrån de förutsättningar som gällde vid inträdet. Den osäkerhet som uppdraget som ledamot av av naturliga skäl är förknippat med medför ett behov av trygghet som går utöver det som i allmänhet gäller på arbetsmarknaden. Inte sällan kan det möta betydande svårigheter att direkt efter ett val återgå till en eventuell tidigare anställning eller ett tidigare yrke. Någon motsvarighet till arbetstagares uppsägningstid gäller inte, om man bortser från den månad med arvode som gäller efter att uppdraget upphört. Av lätt insedda skäl åtnjuter en ledamot inte den trygghet som följer av arbetsrättens krav på sakliga grunder för uppsägning m.m. Dessa skillnader i förhållande till arbetstagare i allmänhet medför att en ledamot har ett berättigat intresse av att förutsättningarna för åtagandet i huvudsak inte ändras efter det att han eller hon tagit på sig uppdraget och kanske lämnat en anställning. Här bör det också framhållas att det av den enkät som kommittén genomfört framgår att endast ungefär en tredjedel av dem som svarat på enkäten sett det som en realistisk möjlighet att gå tillbaka till en anställning som de hade vid inträdet och som de är tjänstlediga från. Till det sagda ska läggas 11 ÖVERGÅNGSFRÅGOR 2012/13:1 att intresset av förutsebarhet även har en långsiktig betydelse för möjligheterna att motivera väl lämpade personer att ta på sig uppdraget som riksdagsledamot. Om de ekonomiska villkoren framstår som osäkra finns det en risk att det inverkar på möjligheterna att rekrytera ledamöter som speglar hela befolkningen. Intresset av förutsebarhet väger alltså mycket tungt vid den bedömning som ska göras. Det ska i sammanhanget framhållas att regeringsformen i och för sig inte lägger hinder i vägen för att genom lag ändra på de lagreglerade villkoren så att förändringar också blir gällande för dem som redan åtagit sig uppdraget, jämför med den annorlunda situation som gäller i fråga om retroaktiva straff- och skatterättsliga bestämmelser. I stället är det – som framgått – allmänna lämplighetsöverväganden som talar för att regelverket inte bör ändras med retroaktiv verkan. Skillnaderna mellan det nuvarande systemet och det som föreslås är enligt kommitténs mening så betydande att det – i linje med hur direktiven utformats – inte kan komma i fråga att låta det nya systemet fullt ut ersätta det nuvarande för dem som redan är invalda och det oavsett om de kandiderar i valet eller inte. Lika givet är det att de som har beviljats och tar emot inkomstgaranti inte ska omfattas av de förändringar som föreslås. En särskild fråga – som inte berörs i direktiven – är vad som bör gälla för dem som tidigare fått beslut om inkomstgaranti och som tagit emot ersättningen att rätten till förmånen upphört. Det kan tänkas att en sådan person väljs in i vid valet . I sådana fall framstår det som orimligt att den tidigare tjänstgöringen – som kanske ligger långt tillbaka i tiden – skulle motivera ett avsteg från de nya bestämmelserna. I dessa fall bör alltså de nya reglerna gälla fullt ut. För den som fortfarande i enlighet med fattat beslut uppbär garantin och väljs in på nytt bör dock det tidigare beslutet alltjämt gälla och äldre regler fortsätta att tillämpas.