rfr · H00WRFR7 · 2013-01-01 00:00:00 — Öppet seminarium om mål- och resultatstyrning: vilka mål, vilka resultat? Riksdagstryckeriet, , 2013 Sex riksdagsutskott inbjöd i samarbete med till seminarium i Förstakammarsalen kl. 9.30. beslöt att införa mål- och resultatstyrning i staten. har regeringarna experimenterat med olika upplägg. I budgeten föreslås numera ett eller flera mål för 27 olika utgiftsområden. Det redovisas också resultat, men det finns många frågor kring metoden: Hänger målen ihop? Vilken vägledning ger de åt myndigheterna? Går de att uppnå? Går de att utvärdera? Hur mäter man resultaten, och när? () planerar en särskild utlysning för att stimulera forskning kring mål och resultat i offentlig verksamhet. I en förstudie har man undersökt de officiella målens utveckling inom sex områden: bistånd, energi, familj och jämställdhet, kultur, miljö och skola. Seminariet inleddes med en gemensam session 9.30–10.30 i Förstakammarsalen där undersökningen presenterades av och kommenterades av , , , och . Moderatorer var (MP) och (M). Efter en kaffepaus fortsatte sedan seminariet med separata presentationer och kommentarer i fyra utskott (endast för inbjudna): Miljöpolitik Miljö- och jordbruksutskottet (RÖ 7-26) Energipolitik (RÖ 4-27) Skolpolitik (RÖ 4-30) Kulturpolitik (RÖ 7-35) Presentation av utredningen i Förstakammarsalen , , , , och . Moderatorer: (MP) och (M). Ledamöterna i konstitutions-, finans-, kultur-, utbildnings-, miljö- och jordbruks- samt näringsutskotten. Miniseminarier i respektive utskott Miljöpolitik Miljö- och jordbruksutskottet (RÖ 7-26) Medverkande: (RÖ 4-27) Medverkande: (RÖ 4-30) Kulturpolitik (RÖ 7-35) Medverkande: Öppet seminarium om mål- och resultatstyrning: vilka mål, vilka resultat? Sex riksdagsutskott i samarbete med ordförande (MP): Det är trevligt att så många var intresserade av att komma hit till förstakammarsal för att diskutera mål och mening med statens verksamheter – mest mål. Jag hälsar också tittarna i den statliga televisionen välkomna. Jag är väldigt glad att så många duktiga och kvalificerade människor har kommit hit. Vi har också en panel med mycket duktiga och kvalificerade människor. Själv är jag ordförande i här i . Bredvid mig har jag , ordförande i det mäktiga finansutskottet i . Sedan är det ett antal människor här som har gjort sin tjänst i statens anda, och gjort det på ett berömvärt sätt i olika viktiga positioner. Grunden för detta möte är en skrift som heter Vad staten vill – Mål och ambitioner i svensk politik och som handlar om målstyrning. En av inledningsförfattarna till skriften heter , statsvetare och en legendar inom och i riksdag – med många resor fram och tillbaka. Han ska sedermera få inleda diskussionen. Sedan ska ett antal personer kommentera boken. Det blir också för frågor. Efter kaffepausen blir det en fördelning i olika avdelningar runt om i utskottsrum för att diskutera målstyrningen inom olika politikområden. Du är välkommen, , att inleda diskussionen och tala om varför ni har skrivit denna bok och vad ni har kommit fram till. : Tack så mycket! En del beslut som fattades i denna kammare och i grannkammaren skulle dagens ledamöter inte riktigt känna igen. fick till bokinköp. fick till en ny förrådsbyggnad. För ved och kol till de kungliga slotten avsattes . Bilreparatören änka och minderåriga barn fick en särskild pension efter att han hade dött under militärtjänsten. För varenda myndighet bestämde precis hur många anställda det skulle finnas och vad de skulle ha betalt. Så var det alltså 1962 när statsbudgeten stannade under 19 miljarder. Sedan kom rekordåren, och den här detaljstyrningen av statsapparaten började kännas alltmer urmodig. Den nya idén blev då ramlagar och rambudgetering. Man skulle delegera makt och ansvar och inte peta i detaljer. skulle dra upp de stora linjerna, och sedan fick tjänstemännen välja medel och metoder. Sedan skulle man få rapporter, revision och utvärdering för att ha koll på att det verkligen gick som man hade tänkt sig. Denna modell svepte in över hela det svenska samhället. beslöts det att mål- och resultatstyrning skulle tillämpas i hela staten, och sedan följde en väldig massa funderingar om hur det skulle gå till. Ett tag inrutades hela budgeten i utgiftsområden, politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar. Överallt skulle det finnas mål som stegvis bröts ned och blev alltmer operationella. Det verkade rimligt när det sjösattes, men efter hand började det kännas rätt fyrkantigt. Dels var det inte så lätt att undvika detaljer. En del detaljer intresserar medier och medborgare oerhört mycket, och då är det svårt att säga hands off till politikerna. Dels var det här med mål inte så enkelt. De blev väldigt lätt vaga och mångtydiga. Ta till exempel utrikespolitiken, där uppgiften är att säkerställa svenska intressen i förbindelserna med andra länder. Det är målet för utrikespolitiken. Det låter bra, men svenska intressen kan ju vara lite av varje – jobb, säkerhet, klimat, mänskliga rättigheter och mycket annat. Det officiella målet säger ingenting om hur sådana målkonflikter ska hanteras. På andra områden är precisionen desto större. Inom energi- och miljöpolitiken finns det massor av exakta mål. Det handlar ofta om antal, andelar eller årtal när något visst tillstånd ska vara uppnått. I skolpolitiken finns det mål som har att göra med vem som bestämmer. Likvärdighet är en signal om att staten ska gå in. Lokalt självbestämmande ger makten till kommunerna. Valfrihet – då är det i stället elever och föräldrar som ska bestämma. Sedan finns det förstås massor av mål som handlar om utbildningens innehåll, kunskaper, färdigheter, integration, värderingar, social kompetens, anställbarhet och mycket annat. I denna bok har sex författare beskrivit hur målen utvecklats på olika områden. Och en sak är väldigt tydlig: Politiken kan svänga en hel del utan att de övergripande målen rubbas särskilt mycket. Den ena regeringen ärver lätt mål av den andra. Men under dessa stabila mål finns det ibland hela av underordnade mål, delmål och etappmål. I biståndet är det till exempel alldeles smockfullt av principer, riktlinjer, perspektiv, utmaningar, landstrategier och tematiska prioriteringar. Dessutom är det utgiftsmål, som av BNI. En hel del mål kommer numera utifrån. EU sätter upp en massa mål. FN sätter upp mål – millenniemålen ska nås till 2015. Att bedöma resultat är inte heller så enkelt. Det talas numera mycket om resultatkultur, men det är inte glasklart vad resultat är, hur de ska avläsas och bedömas. Det finns omedelbara effekter som kan knytas direkt till statliga insatser, och sedan finns det för det mesta långsiktiga effekter där väldigt många olika faktorer spelar in. De effekterna kan man avläsa först i efterhand när mandatperioden är slut, kanske när flera mandatperioder är slut, och det är oerhört svårt att veta hur man ska förklara effekterna. Det är rimligt att efterlysa resultat. När man använder skattebetalarnas pengar vill man kunna veta vad som händer och vad som uppnås. Haken är bara att de riktigt intressanta resultaten ofta kommer . En annan hake är att resultatspaningen kan leda till snedvridna incitament. Det finns historier från alla tänkbara områden om vad som händer när man räknar pinnar. Polisen gör ett visst antal kontroller men kanske på fel ställe och . Högskolorna får betalt för antalet studenter och antalet examina och kan då lätt frestas att sänka kraven för att öka genomströmningen. Forskningens kvalitet mäts genom antalet citeringar i tidskrifter med högt anseende. Det finns kort sagt en hel del problem kring resultatkraven och en hel del gny och oro kring de här olika modellerna. finns det exempel på positiva effekter. Resultatorientering leder ofta till bra diskussioner om vad man bör sikta på och vad man bör prioritera när man ansvarar för gemensamma resurser. Detta är kort sagt inget lätt pastorat. Denna bok och detta seminarium är inte heller någon slutpunkt, utan det är mer av en startsignal. Riksbanksfonden har ända sedan starten haft i uppdrag att spana in forskningsluckor, områden där vi tycker att forskningen inte har kommit i gång tillräckligt mycket och där man borde sätta in resurser. Detta område, mål- och resultatstyrning, är verkligen ett sådant område där det finns mycket fler frågor än svar. Hur sätter man mål på olika områden? Hur tar man reda på vad som händer? Ska man räkna eller ska man bedöma på något annat vis? Är det kvantitativa eller kvalitativa metoder som ska användas? Hur gör vi själva ? Hur gjorde man förr? Hur gör man i andra länder? Finns det några bättre idéer om hur man bör bära sig åt? Ja, konfekten varieras kanske mellan olika områden. Vi tror att det behövs väldigt mycket reflexion och studier kring de här frågorna, och vi förbereder nu en särskild utlysning om sådan mål- och resultatforskning. Säkert bör även beslutsfattare på olika nivåer engageras i de här diskussionerna, och vi får hoppas att också på något lämpligt sätt vill komma in i det arbetet. För dagen har vi förmånen att lyssna till fem eminenta experter som har sett mål- och resultatstyrningen från flera olika vinklar. ska snart presentera dem. Efter detta följer fyra separata seminarier som man kan gå till om man har anmält sig i förväg. ger vi plats för panelen. ordförande (MP): Tack, ! Som sagt är det fem personer som har valts ut och tillfrågats om de vill kommentera slutsatserna och funderingarna i denna bok. Den första av de fem har varit tävlingssimmare, , och hon vet att det är viktigt att gå ända in i kaklet om det ska fungera. Det är en sida av att ha en tydlig målbild. är hon statssekreterare hos i regeringen. En av de slutsatser som skriver om är att politikerna ofta inte vill ha så tydliga och klara mål utan att det är mycket bättre för dem med lite diffusa saker som ingen egentligen kan utvärdera. Är det så ni tänker på ? : När jag funderade på vad jag skulle göra här tänkte jag nog inte på att jag var simmare. Men jag tänkte lite grann på att jag är arbetsmarknadsforskare i grund och botten. Jag startade upp IFAU, , som mer explicit sysslar med utbildning. Sedan var jag chef på ekonomiska avdelningen, och är jag statssekreterare på . Min slutsats var att jag känner mig mer bekväm som forskare. Det blir lite mer å ena och å andra sidan, inte några riktigt klara ställningstaganden. Det här är en väldigt komplex frågeställning. Jag skulle vilja tacka för att man har initierat den här boken. När jag ser publiken här känner jag mig oerhört lycklig. Jag kan lova er, med tanke på min erfarenhet som statssekreterare och från alla internationella möten, att ingen annanstans i skulle man kunna få så många människor att ställa upp och tycka att den här frågan är intressant. Så länge vi är intresserade av de här frågorna är jag inte så orolig för att detta med kvantitativa mål är ganska svårt. Ni granskar och följer upp politiken genom att bara vara här. Det känns som att det är någonting unikt med , och jag känner mig oerhört stolt och privilegierad. Jag sätter på mig min forskarhatt. Det blir ganska mycket att jag har min bakgrund som arbetsmarknadsforskare, så jag kommer att gå in lite grann på det och visa hur komplext och svårt det ändå är. För mig är kvantitativa mål, med den erfarenhet jag har, att det rör sig delvis om att öka trovärdigheten för politiken, tydliggöra syftet och kanske sätta förväntningar för politiken. Det ska också ge incitament för beslutsfattarna att fatta rätt beslut så att politiken blir så bra som möjligt. Det är hela poängen, så att säga. Det ska underlätta uppföljning och i slutändan ett ansvarsutkrävande. Det som behövs är bra data, och entydiga data. Det är lite problematiskt, som vi ska se. Det är också ett svar på en fråga som finns på baksidan av boken. Det är inte så att dessa målformuleringar är huggna i sten. Vi ska pröva dem kontinuerligt, men kanske inte . Men finns det nog inte några mål som är huggna i sten. Jag känner att det också ställer höga krav på uppföljning och utvärdering, och inte minst en hög beställar- och mottagarkompetens i . Där tycker jag, med erfarenhet både som generaldirektör och som chef för ekonomiska avdelningen, och kanske också som statssekreterare, att inte var i det läget när vi gick från regelstyrning till målstyrning och funderade igenom: Hur ska kompetensen se ut i vad gäller de handläggare som har hand om de olika myndigheterna? Tyvärr tycker jag att det fortfarande finns en känsla av att det kanske är de sist anställda som blir handläggare för olika myndigheter, egentligen utan någon som helst introduktion eller kompetensutveckling: Vad innebär det här? är min myndighet? Vad innebär det att vara myndighetshandläggare? Det kanske är därför regleringsbreven ibland ser ut som de gör. Där tror jag att vi tänkte fel från början, men jag tycker inte att vi tycker rätt tillräckligt bra . Här behövs det att vi i blir mycket mer professionella och att kanske även de myndighetschefer som är här ska ställa de kraven. Där tycker jag att vi kan utveckla det hela. Det är en annan sak som jag tror är helt ovärderlig för tanken att myndigheter eller det vi gör med skattebetalarna i slutändan ska bli så bra som möjligt. Det är den oberoende granskningen, där jag tycker att är unikt. Själv fick jag förmånen att starta upp IFAU. Ingen annanstans i världen utsätter sig regeringen för det hemska att bli granskad inom ramen för sin arbetsmarknadspolitik. Vi har initierat . Vi har KU, , , universiteten och Statskontoret. Utöver det har vi IMF, och kommissionen som granskar vad vi gör. Det kan bli för mycket ibland, kanske vi tycker, och alla är inte alltid lika glada över all den kritik vi får. Men allt detta gör att man åtminstone kan känna sig lite tryggare. Jag ska diskutera några av de mål som jag kommer mycket i kontakt med. Det finns åtminstone två mål, eller rättare sagt där politikerna kanske känner lite grann: Här har vi inte riktigt lyckats; vi binder oss vid masten. Är det mål? För mig känns det som det. Det ena är de finanspolitiska målen vad gäller överskottsmålen och utgiftstaken. Det var någonting som vi kände efter de kriser vi hade , att vi måste binda oss mer vid masten, få en bättre budgetdisciplin och sikta på att få överskott i de offentliga finanserna för att bli mer robusta. Jag tror att de flesta tycker att det här har tjänat oss väl. Men man kan också säga att även de målen är lite problematiska, kanske framför allt överskottsmålet som vi tittar så mycket på. Det finns inga data som säger att det här är överskottsmålet, utan det finns olika sätt att försöka följa upp det och där regeringen har fått kritik för att entydigheten inte finns. Framför allt kanske det är ett strukturellt sparande, men regeringen har också valt att ha en del andra indikatorer på överskottsmålet, så i slutändan blir det kanske inte så tydligt som man skulle önska. Frågan är då: Vad är alternativet? En annan sak som sedan ifrågasätts är: Om man väl har vunnit trovärdigheten, ska man då unna sig en ökad flexibilitet och kanske fundera på att man i riktigt stora kriser kan överge överskottsmålet eller budgettaket? En annan sak som är väldigt intressant i det internationella perspektivet är att vi har två länder, och , där ni kanske inte är medvetna om att har ett betydligt högre budgetunderskott och en nästan lika hög statsskuld som . Men de har vunnit trovärdighet i det de gör, medan vad än gör fortsätter marknaden att tycka att det inte fungerar. Må- len i sig och siffrorna blir ibland magiska, men det är inte bara det som räcker. Det här är ganska intressanta saker att fundera på framöver. En annan sak som har bundit oss vid masten är naturligtvis penningpolitiken och inflationsmålet, som jag egentligen inte får gå in på alltför mycket. Jag kan ändå säga att det råder väldigt stark konsensus här. Men det som är lite intressant är exempelvis att nästan har bundit sig vid masten runt arbetsmarknaden i stället, vilket också är intressanta skift. är det så här: Jag satt i när vår vice riksbankschef diskuterade hur han ser på saker och ting i runt inflationsmålet. Då säger chefen för : Du har det lätt du, – vi måste tänka på finansiell stabilitet. Så suckar chefsekonomen på ECB och säger: Ja, och vi ska rädda världen. Vad målet innehåller är alltså inte heller hugget i sten. Det bör vi fundera på och utveckla. När jag satt och funderade runt det här blev jag lite vankelmodig. Finns det några perfekta mål, tänkte jag. Då var svaret nej. Betyder det att man ska låta det bästa bli det godas fiende? Det tycker jag naturligtvis inte heller. Men vad man bör tänka på är att om man ska ha mål måste man vara beredd på att titta från fall till fall om det är lämpligt eller inte. Man får göra något slags costbenefit, och sedan måste vi pröva dem kontinuerligt. Det jag däremot varit helt övertygad om är detta med uppföljning, utvärdering och den här typen av öppna debatter. Det är ovärderliga inslag i hur vi ska utveckla vårt samhälle. Detta seminarium är ett led i det. Tack så mycket för att ni deltar! Det tycker jag är det viktiga. ordförande (MP): Tack, ! Du nämnde en lång rad institutioner i och utomlands, men en som du inte nämnde var , som också är sifferbitare på området. Eller hur, , som har varit gd just på och har jobbat direkt för regeringen som statssekreterare? : är jag gd på Statskontoret, som är en annan myndighet inom samma härad. Det finns ett mål för förvaltningspolitiken, och det lyder så här: en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, som har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete. Det här handlar om . Det är det som den svenska förvaltningen kostar . Statskontoret har i uppdrag dels att följa upp myndigheter och verksamheter, dels att följa upp och löpande beskriva hur förvaltningen utvecklas. I det sammanhanget är det här förvaltningspolitiska målet viktigt för oss. Vi har gjort några sådana rapporter. Vi fick ett uppdrag av regeringen att försöka ta fram en modell för hur man skulle kunna följa upp den statliga sektorn kopplat till en del av de förvaltningspolitiska delarna: kvalitet, effektivitet, rättssäkerhet, samverkan och innovation. Hur såg det ut för förvaltningen i de avseendena? Vi kom fram till att det inte är rimligt att göra detta. Med en rimlig resursinsats klarar man inte att göra en sådan samlad uppföljning av förvaltningen. konkretiseras, dels måste man bryta ned förvaltningen myndighet för myndighet, eller möjligen utgiftsområde för utgiftsområde. En annan uppföljning som vi har gjort är att försöka ta fram en samlad och systematisk uppföljning när det gäller produktivitet, kvalitet och effektivitet för hela den offentliga sektorn. Hur utvecklas till exempel produktiviteten i offentlig sektor? Vi kom då fram till att de möjligheterna är begränsade, att det krävs mycket mer metodarbete till exempel för att ta fram bra metoder för produktivitetsutvecklingen i framtidssektorn. Som det ser ut nu är det inte möjligt. Det tredje var att vi skulle ta fram en samlad redovisning av den offentliga sektorn som helhet med betoning på resurser och resultat, och det har vi gjort. Jag har den här – Den offentliga sektorns utveckling. Det är en väldigt intressant och ganska unik bok som handlar om hela den offentliga sektorn. Det är fokus på resurser, för det är väldigt lätt, och lite mindre på resultat, men det finns också en hel del resultatindikatorer och resultat i den. Det är en jätteintressant bok. Det är alltså blandade resultat av uppföljningen av förvaltningspolitiken, får man väl säga. Är då slutsatsen att det är en dålig idé att ha mål för förvaltningspolitiken? Mitt svar är: Nej, det är ingen dålig idé. vill jag direkt säga, för att inte trigga en diskussion som handlar om fel saker, att det är klart att det återstår en hel del när det gäller att formulera mål. Vad vill man faktiskt? Vad vill politikerna faktiskt? Hur ska man kunna formulera målen på ett bra sätt? Men det är också viktigt att ha lite perspektiv på var vi står och hur det var innan. Jag jobbade i innan mål- och resultatstyrningen infördes, och då var det, precis som berättade, detaljstyrning som gällde. Då styrdes antal tjänster, hur mycket man fick lägga på resor, hur stora lokalytor myndigheterna fick ha och vilken representation man fick ha. En statsbudget kunde innehålla tusentals anslag och tiotusentals anslagsposter. Så sent som kunde man läsa i statsbudgeten hur många kontorsskrivare som skulle finnas i polisdistrikt. Till detta ska läggas att väldigt få tittade bakåt eller gjorde någon systematisk uppföljning eller utvärdering av verksamheten. Man tittade inte på vad man hade åstadkommit i förhållande till resursinsats. Vad fick vi för pengarna egentligen? Var det tillräckligt? Det var ingen bra ordning, särskilt eftersom den svenska offentliga sektorn är stor, större än de flesta. Drygt hälften av BNP är offentliga utgifter, och jag menar att det måste ställa hårdare krav på hur väl vi använder våra resurser. Även om vi inte räknar med att den offentliga sektorn ska växa framöver, att vi ska ha mer resurser till den offentliga sektorn, ökar kraven på den offentliga sektorn. Vi har en demografisk utveckling som ställer hårdare krav. Vi har hårdare krav från både medborgare och företag att prestera mer och bättre och att tydligt ha medborgar- och företagsperspektiv i vårt arbete. Det är viktigt, menar jag, att statsmakterna pekar ut riktningen. Alla som leder en verksamhet vet att riktning och sammanhang är viktigt. den väg som vi har slagit in på, alltså från detaljstyrning till en mer strategisk och långsiktig styrning, är den rätta vägen. Och är mål och utgångspunkter viktiga för att vi ska veta vart vi är på väg. Mycket kan göras bättre, men jag vill säga: Kasta inte ut barnet med badvattnet, utan jobba i stället med att förbättra! Då finns det några saker som jag avslutningsvis vill peka på. Statsmakterna måste bli bättre på att formulera mål. Man kanske också måste tänka igenom lite mer tydligt vad man faktiskt vill med politiken. Myndigheterna måste bli bättre på att översätta målen i verksamheter. Vi måste kunna se den röda tråden från det politiska beslutet och från de politiska intentionerna och visionerna till den verksamhet som faktiskt bedrivs i myndigheterna. Avslutningsvis: Det är viktigt att följa upp och utvärdera. Det är fundamentalt för att styrningen ska kunna fungera och vi ska veta vad vi faktiskt har fått för verksamheterna. ordförande (MP): Tack, ! Jag vill nu vända mig till som ska kommentera det här. Du har hållit på med alla möjliga saker, får man säga, i statens tjänst. Men det som jag tycker är mest intressant i det perspektivet kanske ändå är den utredning som du skrev , Att styra staten. Det är väldigt nära det ämne som vi diskuterar . Då kom du med en rad ganska omtalade och diskuterade slutsatser om hur man skulle förändra styrningen av staten och förenkla, att det skulle vara mindre detaljer och göras om på olika sätt. Får jag först fråga: Tycker du att regeringen har följt dina råd på detta område? : Ja, i rimlig utsträckning. Sedan föreslog ju vi att den där guanoprocessen skulle sätta i gång igen. Den är ostoppbar på något vis, så nu är återfallen ganska omfattande. Sedan varierar det väldigt mycket mellan olika departement, i den mån jag har koll på det där. Jag ska tala om mål på olika nivåer. Den här antologin handlar om politiska mål, visioner och förändringar som politiken vill åstadkomma. Sådana mål är inte bara önskvärda och legitima utan också nödvändiga i en demokrati. Det håller jag fullständigt med om. Annars får man ingen levande politisk debatt. Politiken sätter upp mål om förändringar på samhällelig nivå och vill naturligtvis att de målen ska förverkligas eller att man åtminstone ska närma sig sådana tillstånd. är det så att de politiska församlingar där man formulerar målen och diskuterar dem, och regeringen, inte är de som står för att konkret förverkliga målen – det klarar ni inte.