rir · H1B512 · 2013-10-29 00:00:00 — GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER – en fråga om förtroendet för offentlig förvaltning SKATTEKONTROLL – EN FRÅGA OM FÖRTROENDET FÖR OFFENTLIG FÖRVALTNING GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Skattekontroll – en fråga om förtroendet för offentlig förvaltning har granskat skattekontrollen i statliga myndigheter och kommuner. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och berörda myndigheter. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. SKATTEKONTROLL – EN FRÅGA OM FÖRTROENDET FÖR OFFENTLIG FÖRVALTNING GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Skatt i offentlig sektor Skatter i offentlig sektor Momskompensation i stat och kommun Risker och fel i offentlig sektor riskbedömning för offentliga enheter revisioner av offentliga enheter Moms betald i utlandet Omvänd skattskyldighet för byggtjänster Intern styrning och kontroll och revision Myndigheternas och kommunernas egna ansvar Jämförelse mellan offentliga enheter och stora företag Problem med myndigheters momsredovisning SKATTEKONTROLL – EN FRÅGA OM FÖRTROENDET FÖR OFFENTLIG FÖRVALTNING Medborgarna och förtroendet för offentlig verksamhet Metodbeskrivning för intervjuer och enkätundersökning GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Statliga myndigheter och kommuner är stora skattebetalare. Precis som privata företag måste de hantera ett omfattande och ibland komplicerat regelverk på skatteområdet. Att myndigheter och kommuner hanterar sin skatteredovisning på korrekt sätt är viktigt av flera skäl. På ett övergripande plan kan det påverka allmänhetens förtroende för offentliga aktörer. Ett mer specifikt exempel inom momsområdet är att felaktig momshantering kan snedvrida konkurrensen mellan privat och offentlig sektor. Motiv: betonar, genom sin vision fullt förtroende för förvaltningen i staten, vikten av att människor kan lita på statliga myndigheter. har det förekommit uppgifter om myndigheter och kommuner som gör olika typer av fel i sin skatteredovisning. Med tanke på riskerna för konkurrenssnedvridning och förtroendeskador förknippade med hur myndigheter hanterar sina skatter har valt att granska detta område. Syfte: Syftet med granskningen är att undersöka riskerna för fel i offentliga aktörers skatteredovisning och vilka effekter som dessa kan ge upphov till. Vidare syftar granskningen till att undersöka om de kontrollsystem som kringgärdar offentliga aktörers skatteredovisning är effektiva och väl avvägda. Syftet har däremot inte varit att kvantifiera omfattningen av de fel som görs eller att mäta påverkan på förtroendet vid fel i offentliga aktörers skatteredovisning. Genomförande: har genomfört dokumentstudier och intervjuer med en rad olika aktörer. Djupintervjuer har genomförts med fem myndigheter, med fokus på deras hantering av momsfrågor. Resultatet från djupintervjuerna har använts som underlag för en enkät till 150 myndigheter med fokus på hur de hanterar momsen. har även analyserat samtliga revisioner av offentliga aktörer som slutfört –2012. I granskningen används även statistik från avseende kontroll och information till offentliga aktörer. granskning visar att det finns en rad risker förknippade med offentliga aktörers skatteredovisning. I granskningen har vi även kunnat konstatera att det finns flera svagheter i det kontrollsystem som kringgärdar offentliga aktörers Mot bakgrund av förtroenderiskerna förknippade med fel i offentliga SKATTEKONTROLL – EN FRÅGA OM FÖRTROENDET FÖR OFFENTLIG FÖRVALTNING aktörers skatteredovisning vill understryka vikten av att statliga myndigheter och kommuner säkerställer att deras skatteredovisning är korrekt. Det finns även anledning för övriga delar av kontrollsystemet, såsom och revisionen, att förstärka sina insatser på området. Många problem med myndigheters momsredovisning Myndigheternas momsredovisning ses ofta som en ren rundgång av pengar inom staten. granskning visar dock att en felaktig hantering av momsen kan leda till en rad negativa effekter. Eftersom saknar rätt att granska myndigheters kompensation för ingående moms och inte har en granskande roll är detta i praktiken en kontrollfri zon. visar genomförda revisioner att det ofta blir fel i kommunernas momsredovisning. har därför genomfört en egen granskning av momshantering hos statliga myndigheter. Granskningen har resulterat i följande iakttagelser och slutsatser. Reglerna om uttagsbeskattning tillämpas inte i staten Uthyrning och försäljning av fast egendom är som huvudregel inte momspliktig. Därför kan en fastighetsägare normalt inte dra av ingående moms på upphandlade tjänster till sin fastighetsförvaltning. I dessa fall blir den ingående momsen en kostnad i verksamheten och medför att det blir billigare att utföra tjänsterna i egen regi. att göra det kostnadsneutralt att utföra fastighetsförvaltning med egen personal respektive inhyrd personal finns regler om uttagsbeskattning. Reglerna innebär att en fastighetsägare ska betala moms på fastighetstjänster som utförs med egen personal. granskning visar att statliga myndigheter inte uttagsbeskattar fastighetstjänster på egna fastigheter utförda av egen personal trots att det inte finns något undantag för staten i gällande lagstiftning. Ett sådant undantag har funnits, men det avskaffades 1995. Myndigheter har inte rätt till kompensation för ingående moms för arbeten på stadigvarande bostad varför det utan uttagsbeskattning blir billigare att använda egen personal för denna förvaltning. Genom att statliga myndigheter inte uttagsbeskattar fastighetstjänster kan konstatera att det uppstår en konkurrenssnedvridning mellan statlig och privat sektor. I enkät riktad till statliga myndigheter svarade knappt en tredjedel av myndigheterna att de har lokaler avsedda för stadigvarande bostad. Av dessa uppgav att de har egen personal som utför teknisk förvaltning på dessa bostäder. Även om det är troligt att många myndigheter endast har ett fåtal bostäder finns det exempel på myndigheter med ett stort antal lokaler avsedda för stadigvarande bostad. För dessa myndigheter kan de summor som inte uttagsbeskattas antas uppgå till stora belopp. finner det anmärkningsvärt att problemet kvarstår trots att det var undantaget togs bort. Det är dock svårt att rikta kritik mot hanteringen i enskilda myndigheter när varken eller har någon GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER information om hur uttagsbeskattning ska hanteras i staten. Att detta problem inte har uppmärksammats tidigare tyder på brister i uppföljningen av skatteregler. Det är därför viktigt att det finns fungerande rutiner för uppföljning. Omvänd skattskyldighet för byggtjänster tillämpas felaktigt För att motverka skattefusk inom byggbranschen är huvudregeln att det är köparen och inte säljaren som ska redovisa momsen, så kallad omvänd beskattning. Reglerna gäller dock inte när en myndighet köper in byggtjänster till verksamhet som enbart utgörs av myndighetsutövning. Enligt ska en näringsidkare som är osäker på om denne ska ta ut moms eller inte vid försäljning av byggtjänster fråga myndigheten i vilket syfte inköpet sker. Vår granskning visar att det ofta blir fel på detta område och att många myndigheter har svårt att bedöma om inköpet sker för myndighetens yrkesmässiga verksamhet eller för myndighetsutövningen. Att myndigheter inte kan ge rätt besked om syftet med inköpet av en byggtjänst ger upphov till olika problem. Ett byggföretag som felaktigt tillämpar omvänd beskattning riskerar att bli tvingat att i efterhand betala in momsen plus skattetillägg och ränta En myndighet kan dock, genom att vara befriad från granskning, i praktiken även få kompensation för felaktigt påförd moms. För att undvika risk kan byggföretag därför välja att inte tillämpa omvänd beskattning och istället alltid påföra moms. Problemet med en sådan tillämpning är att den riskerar att underminera reglerna om omvänd skattskyldighet inom byggsektorn. Få myndigheter återsöker moms betald i utlandet En myndighet som får betala moms i utlandet kan ansöka om återbetalning av momsen från skattemyndigheten i det land där momsen har debiterats. Trots att så många som av de statliga myndigheterna i enkäten uppger att de har utlägg för utländsk moms är det endast en fjärdedel av dessa som begär tillbaka någon moms från utlandet. Det främsta skälet till detta är att myndigheterna inte anser att det är värt besväret. Moms betald i utlandet som inte återsöks är en faktisk kostnad för staten. Ingen vet hur mycket moms svenska myndigheter betalar i utlandet. Myndigheternas egna uppskattningar i enkäten vittnar om att det rör sig om miljonbelopp. Att en enskild myndighet med små utlägg för utländsk moms inte återsöker momsen är svårt att ifrågasätta. Arbetet som myndigheten måste lägga ned på återsökningsprocessen står ofta inte i proportion till vad den kan räkna med att få tillbaka. Att många myndigheter (även myndigheter med stora utlägg) inte återsöker momsen innebär dock att det sker ett inte obetydligt utflöde av statsmedel. Det skulle därför kunna vara motiverat med en myndighetsgemensam funktion för återsökning av moms betald i utlandet. SKATTEKONTROLL – EN FRÅGA OM FÖRTROENDET FÖR OFFENTLIG FÖRVALTNING Regler för representation upplevs som svåra Det finns begränsningar i myndigheters rätt till momskompensation när det gäller moms på representation. Efter stickprov bland fem myndigheters fakturor för representation framgår att det förekommit någon form av felaktig hantering hos samtliga dessa myndigheter. Antalet undersökta myndigheter är för litet för att det ska gå att uttala sig om myndigheter i allmänhet. Att myndigheter har problem med redovisningen av representation bekräftas dock av , som menar att reglerna runt representation är svåra och att det finns en risk att myndigheterna gör fel. Mot bakgrund av den stora uppmärksamheten kring representationsfrågor tycker att det är anmärkningsvärt att många myndigheter ändå saknar tillräcklig kunskap om hur representation ska redovisas. kontroll är i underkant bedömer i sin riskanalys att risken för fel och fusk hos offentliga aktörer är låg jämfört med flera andra riskområden. fram moms, punktskatter och förmåner som riskområden för offentliga aktörer. Riskerna anses vara högre hos kommuner och dess bolag än hos statliga myndigheter. ifrågasätter inte riskbedömning avseende de områden som ingår i analysen men kan konstatera att analysen inte är heltäckande. kan konstatera att har lagt relativt lite resurser på offentliga aktörer , som mest har lagt sex årsarbetskrafter har det endast gjorts ett fåtal revisioner av statliga myndigheter. Det har gjorts något fler revisioner av kommuner och kommunala bolag, men för att ta sig an stora kommuner har stora avgränsningar krävts. ser en risk för att det låga antalet revisioner, och den ibland begränsade omfattningen, medför att nya typer av fel och problem kan missas. Det låga antalet revisioner gör att det är tveksamt om det finns underlag för att göra en ny heltäckande riskanalys för offentliga aktörer. planerade att utöka resurserna men förstärkningen är ännu inte på plats i sin helhet. bedömning är att resurserna för verksamheten avseende offentliga enheter har varit i underkant varför det är viktigt att resursförstärkningen kommer på plats. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Information och stöd till myndigheter kan förbättras I normala fall är statliga myndigheter hänvisade till vid frågor som berör skatteregler. Det är dock som ger råd och stöd i frågor som berör momskompensationen. tillhandahåller bland annat en momshandledning som finns publicerad på myndighetens webbplats. uppger dock att man vid komplicerade frågor ofta måste hänvisa till eftersom reglerna har koppling till mervärdesskattelagen. Flera av de myndigheter som intervjuats i granskningen upplever att man har svårt att få klarhet i hur regelverket kring momsen ska tolkas. Ett exempel är gränsdragningen mellan yrkesmässig verksamhet och myndighetsutövning. och tycker själva att gränsdragningen är oklar. anser att det finns utrymme för att förbättra samarbetet mellan och när det gäller att ge råd till myndigheter om hur ingående moms och angränsande frågor ska hanteras. Skatter sällan föremål för och statlig revision Statlig och revision har, av naturliga skäl, betydligt mer insyn i de offentliga aktörerna än vad har. Vad revisionen väljer att granska bestäms utifrån en bedömning av risk och väsentlighet för olika typer av fel. Det har framkommit i granskningen att skatter sällan blir föremål för granskning inom statlig och revision. Givet de risker som är förknippade med offentliga aktörers skatteredovisning ser ett behov av att statlig och revision i högre utsträckning tar hänsyn till riskerna som är förknippade med felaktig skattehantering i sina risk- och väsentlighetsbedömningar. Myndigheter och kommuner är ytterst ansvariga Ytterst ansvarar kommuner och statliga myndigheter själva för att skatter hanteras korrekt. Som stöd för detta finns det regler för intern styrning och kontroll. Den typen av regelverk är dock betydligt mer utbyggd för statliga myndigheter än för kommuner. anger att man ser många exempel på dåligt fungerande intern kontroll i kommunerna. Vårt samlade intryck från våra kontakter med statliga myndigheter är att det generellt finns en vilja att göra rätt när det gäller skatter, men att det kan bli fel ändå. har vi också sett exempel på myndigheter som tar lite lätt på skattefrågorna. SKATTEKONTROLL – EN FRÅGA OM FÖRTROENDET FÖR OFFENTLIG FÖRVALTNING vill framhålla vikten av att skatter hanteras korrekt inom offentlig sektor. Det ställs höga krav på privata företag och det är viktigt att det offentliga föregår med gott exempel. Hur skatter hanteras av det offentliga har också betydelse för medborgares och företags förtroende för offentlig verksamhet. Utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser lämnar följande rekommendationer. Se skyndsamt över reglerna för uttagsbeskattning i staten. Överväg att ge mandat att granska statliga myndigheters kompensation för ingående moms. Överväg att ta initiativ till att ger mandat att påföra skattetillägg, eller motsvarande avgift, vid fel i kommunernas ansökan om momsersättning. Överväg möjligheten att skapa en myndighetsgemensam funktion för återsökning av utländsk moms. Säkerställ att resurserna för kontroll av offentliga aktörer är tillräckliga för att ge en heltäckande riskvärdering. Förbättra samarbetet kring information i momsfrågor och förtydliga riktlinjerna kring byggmoms och representation. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Frågan om hur statliga myndigheter och kommuner sköter sin skatteredovisning aktualiseras med jämna mellanrum. Bland annat har media uppmärksammat myndigheter som slarvat med reglerna för mervärdesskatt (moms) och kommuner som ägnat sig åt tvivelaktig skatteplanering. Att offentliga aktörer hanterar sina skatteåtaganden på korrekt sätt är nödvändigt för att upprätthålla förtroendet för samhällets institutioner. Om statliga myndigheter och kommuner inte följer skattelagstiftningen kan medborgare och företag ställa frågan varför de ska anstränga sig för att betala sina skatter korrekt. Felaktigt hanterade skatter kan också medföra andra negativa effekter såsom snedvridning av konkurrensförhållanden mellan privat och offentlig sektor. Offentliga aktörer har, liksom medborgare och företag, att förhålla sig till ett omfattande och ibland komplicerat regelverk på skatteområdet. Oriktiga och felaktiga uppgifter kan resultera i påföljder i form av skattetillägg och Dessa påföljder är ofta mer kännbara för enskilda individer och företagare än för offentliga aktörer, där ansvar sällan utkrävs på individnivå. Detta understryker ytterligare vikten av att det offentliga föregår med gott exempel och hanterar regelverket på rätt sätt. betonar vikten av förtroende för statliga myndigheter genom sin vision fullt förtroende för förvaltningen i staten. Betydelsen av förtroende för samhällets institutioner framhålls också i många andra sammanhang. Förtroende är dock ett komplext begrepp. Inom forskningen finns en samstämmighet om att förtroende mellan människor i ett samhälle är en central faktor för skapandet av socialt kapital, en typ av kapital som bland annat ökar möjligheten att lösa gemensamma problem och som kan bidra till ekonomisk tillväxt. Hur förtroende mellan människor skapas och upprätthålls är däremot en omdiskuterad fråga. Deltagande i föreningsliv lyftes tidigt fram som ett sätt att utveckla förtroende för andra människor, andra forskare anser att uppväxtförhållanden och det kulturella arvet i samhället är viktiga förklaringsfaktorer. Ett tredje synsätt är att aktörer som implementerar SKATTEKONTROLL – EN FRÅGA OM FÖRTROENDET FÖR OFFENTLIG FÖRVALTNING demokratiskt fattade beslut spelar en viktig roll. Om dessa agerar i enlighet med principer såsom opartiskhet, likhet inför lagen och effektivitet så ger det inte bara människor anledning att lita på de här aktörerna, utan även anledning att anta att människor i samhället generellt går att lita på. Med detta synsätt får det stor betydelse hur statliga myndigheter och andra offentliga aktörer agerar när de till exempel tillämpar rådande skatteregler. Att människor har förtroende för statliga myndigheter och kommuner kan även ha betydelse av andra skäl än att bidra till det sociala kapitalet i samhället. Förtroende kan även förbättra förutsättningarna att bedriva verksamheten på ett smidigt och effektivt sätt. Detta bland annat genom att beslutsvägar kan kortas och att interaktionen med medborgarna förenklas. I bilaga 1 presenteras en forskningsöversikt som belyser begreppen förtroende och socialt kapital, samt beskriver diskussionen om hur förtroende uppstår. Syftet med granskningen är att undersöka vilka risker för fel som förekommer i offentliga aktörers skatteredovisning samt vilka effekter som kan uppstå om det blir fel. Vidare syftar granskningen till att undersöka om de kontrollsystem som kringgärdar offentliga aktörers skatteredovisning är effektiva och väl avvägda. Med kontrollsystem avses hela den kedja av kontroll- och styrsystem som omgärdar statliga myndigheters och kommuners verksamhet. Således ingår allt från myndigheternas och kommunernas eget ansvar för verksamheten till revisionens roll och inriktning samt (SKV:s) verksamhet. Granskningen utgår från en övergripande revisionsfråga: Är kontroll- och styrsystemen avseende statliga myndigheters och kommuners skatteredovisning effektiva och väl avvägda? För att kunna besvara den övergripande revisionsfrågan utgår granskningen från tre delfrågor: Vilka risker för fel finns i offentliga aktörers skatteredovisning? Vad kan fel i offentliga aktörers skatteredovisning få för effekter? Hur är kontrollsystemen för att hantera risker i offentliga aktörers skatteredovisning utformade? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Vid bedömningen av risker för fel i offentliga aktörers skatteredovisning har vi valt att undersöka de beloppsmässigt största skatterna: arbetsgivaravgifter, moms och punktskatter. Syftet har inte varit att kvantifiera omfattningen av de fel som görs eller att mäta effekter på förtroendet vid fel i offentliga aktörers skatteredovisning. Vårt mandat ger oss inte möjlighet att genomföra någon granskning av enskilda kommuners skatteredovisning, vilket också innebär att granskningen inte omfattar skatteplanering i kommunerna. Kommunerna behandlas däremot inom ramen för beskrivningen av hur kontrollsystemen är utformade. För att besvara revisionsfrågorna har flera olika typer av informationsinsamling genomförts. Intervjuer har bland annat genomförts med företrädare för , och (). Vi har också intervjuat olika aktörer inom kommunsektorn, till exempel Kommuner och Landsting (SKL) och Kommunala Yrkesrevisorer (). För att undersöka riskerna för fel i statliga myndigheters skatteredovisning har djupintervjuer genomförts med fem myndigheter, med fokus på deras hantering av momsfrågor. Resultatet från intervjuerna har använts som underlag för en enkät till 150 myndigheter med specifika frågor om deras momshantering. Inom ramen för granskningen har samtliga revisioner av offentliga aktörer som SKV slutfört –2012 analyserats. Syftet har varit att beskriva vilka fel som förekommer och hur kontrollen av offentliga aktörer ser ut. Detta kompletteras med statistik från avseende bland annat resurstilldelningen för kontroll och information till offentliga aktörer. Det finns flera exempel på skrivningar från regering och riksdag som betonar vikten av att statliga myndigheter hushållar med sina resurser och agerar så att förtroendet för offentlig verksamhet upprätthålls. En viktig utgångspunkt till förslaget till förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll är att: Statens verksamhet måste ständigt utvecklas för att möta de förväntningar som medborgarna, näringslivet, de förtroendevalda och andra har på verksamheten. Grundläggande för legitimiteten och förtroendet för den statliga verksamheten är att de statliga myndigheterna förmår att genomföra politiskt fattade beslut med beaktande av en god hushållning av statens medel, men också i övrigt lever upp till allmänhetens förväntningar. Intern styrning och kontroll i staten, s. 7. SKATTEKONTROLL – EN FRÅGA OM FÖRTROENDET FÖR OFFENTLIG FÖRVALTNING Efter det inledande kapitlet presenterar vi i kapitel 2 en översikt av de skatter som betalas av aktörer inom den offentliga sektorn. I kapitlet ger vi också en beskrivning av de separata system som finns för att hantera moms inom staten och kommunsektorn. I kapitel 3 beskriver vi SKV:s bedömning av riskerna för fel i offentliga aktörers skatteredovisning, samt resultatet av SKV:s revisionsverksamhet på området. I kapitel 4 presenterar vi en granskning av hur statliga myndigheter hanterar moms. I kapitel 5 lyfter vi frågan om offentliga aktörers eget ansvar och behovet av intern styrning och kontroll. I kapitlet behandlas även vilken roll respektive statlig revision spelar när det gäller skatter. I kapitel 6 analyserar vi SKV:s resurser avsatta för arbetet med offentliga aktörer. I kapitel 7 presenteras slutsatser och rekommendationer. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 2 Skatt i offentlig sektor I detta kapitel ger vi en översiktlig beskrivning av storleken på den offentliga sektorn och de skatter som statliga myndigheter och kommuner betalar. Därutöver beskrivs de särskilda regelsystem som används för att hantera ingående moms i statliga myndigheter och kommuner. har en stor offentlig sektor. I relation till BNP uppgår den offentliga sektorns utgifter till 53 procent.2 Enligt SKV:s statistik finns det 354 statliga enheter, 290 kommuner och 20 landsting (se tabell 1). Utöver det tillkommer , regionala myndigheter med mera. Antalet offentligt ägda bolag uppgår till drygt 2 000 av vilka merparten är kommunala bolag.3 Dessa räknas dock inte in i den offentliga sektorn utan anses vara en del av företagssektorn. Antal offentliga myndigheter med mera, 2013 Offentliga korporationer och anstalter Källa: SKV, . Statistiken avser antalet aktörer som varit registrerade hos SKV . Som framgår av tabell 2 sysselsätter den offentliga sektorn knappt en tredjedel av samtliga anställda. Lönesumman i offentlig sektor utgör av den totala lönesumman. 2SCB, Offentlig ekonomi 2011. 3SKV, Mejl . SKATTEKONTROLL – EN FRÅGA OM FÖRTROENDET FÖR OFFENTLIG FÖRVALTNING Antal anställda och lönesumma efter sektor 2012 Källa: Antalet anställda baseras på SCB:s sysselsättningsstatistik . Lönesumman baseras på statistik från , . 2.2Skatter i offentlig sektor