rfr · H10WRFR5 · 2013-12-12 00:00:00 — Det finns många olika regler som tas fram av ett flertal aktörer – EU-regler, nationella lagar, myndighetsföreskrifter, regionala regler, interna regler m.m. På EU-nivå regleras passagerarnas rättigheter per trafikslag, dvs. genom fyra olika förordningar. Flera aktörer, bl.a. Handisam, menar att lagstiftningen inom trafikområdet är bra men tillämpningen svag. Flertalet aktörer framhåller att har varit drivande i tillgänglighetsarbetet och haft en positiv påverkan. Handisam menar att EU-direktivens krav på är tydliga och att EU-direktiven har haft en mycket positiv inverkan på arbetet med tillgänglighet inom trafikområdet. Däremot upplevs inte ha haft någon större påverkan på arbetet inom trafikområdet.360 Från funktionshindersorganisationerna har delvis andra synpunkter framförts. HRF menar att den svenska kollektivtrafiklagstiftningen om tillgänglighet är ganska allmänt hållen och uddlös och att frågor kring bl.a. hörsel är perifera. Från DHR framhålls att den nationella lagstiftningen inom området är både otydlig och godtycklig. Som exempel nämns lagen om handikappanpassad kollektivtrafik som inte upplevs göra någon nytta. DHR menar att både funktionshindersorganisationer och branschen är eniga om detta. I svenska funktionshindersrörelsens alternativrapport till för rättigheter för personer med funktionsnedsättning konstateras att lagen om handikappanpassad kollektivtrafik har funnits . I rapporten framförs att det är oacceptabelt att bristerna är så omfattande.361 har i uppföljningen betonat att tydliga krav i regelverket underlättar arbetet med att förbättra transportsystemets tillgänglighet. påpekas att regelgivning inte är uppgift – det är Transportstyrelsens.362 Regeringen uppdrog åt en utredare att göra en översyn av lagstiftningen om inrikes transporter och föreslå ändringar för att uppnå ett modernt regelverk. I direktivet konstateras att den civilrättsliga lagstiftningen om järnvägstransporter är föråldrad och i behov av en bred översyn, bl.a. återspeglar inte lagstiftningen om inrikes person- och godstransporter det förhållandet att det numera är olika aktörer som ansvarar för infrastrukturen respektive utför järnvägstransporterna. Det anges vidare att utvecklingen har medfört att regleringen har blivit svåröverskådlig och inkonsekvent. Uppdraget ska slutredovisas senast den 27 februari 2015.363 360Handisam, intervju . 361HRF, intervju , DHR, intervju , och Handikappförbunden, 2011. 362Trafikverket, intervju . 363Justitiedepartementet, 2013b. 2013/14:RFR5 9 MÅL, REGLER OCH RESURSER M.M. Reglering av passagerares rättigheter vid ledsagning Flertalet aktörer menar att är mycket styrande. Som framgått av tidigare avsnitt finns fyra EU-förordningar om passagerares rättigheter som reglerar rätten till ledsagning inom flyg, tåg, buss och sjöfart. Flera intervjuade aktörer har uppmärksammat att de fyra förordningarna ser olika ut, bl.a. eftersom de har tillkommit vid olika tider och på grund av hur framgångsrika olika lobbyorganisationer har varit. Bland annat Samtrafiken menar att det är ett problem att EU har sina regelverk uppdelade på trafikslag, medan har en trafikslagsövergripande ansats. Samtrafiken menar att reglerna för buss och båt är nyast och därmed bäst. EU-förordningarna anger minimikrav. Jernhusen menar att man borde ta det bästa från de fyra förordningarna och föra samman det till svensk lag så att samma krav ställs oavsett transportslag.364 Utredning med förslag till lag om resenärers rättigheter i kollektivtrafik Regeringen tillkallade en utredare med uppgift att lämna förslag till en ny reglering om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektivtrafik. Utredningen, som antog namnet Utredningen om en ny kollektivtrafiklag hade i uppdrag att föreslå lagstiftning som stärker passagerarnas rättigheter och i det sammanhanget särskilt beakta behoven hos personer med funktionsnedsättning. Utredaren lämnade ett slutbetänkande i vilket förslag lämnades om bl.a. särskilda rättigheter för personer med funktionsnedsättning när det gäller rätten att resa, rätt till assistans vid på- och avstigning, information om bytespunkters tillgänglighet samt ledsagning.365 presenterade en promemoria med kompletterande bestämmelser när det gäller lagstiftning om resenärers rättigheter.366 Promemorian behandlar i huvudsak frågor som rör tre av EU- förordningarna om resenärsrättigheter.367 I promemorian lämnas förslag till hur förordningarnas tillämpningsområden bör avgränsas i förhållande till det förslag som Utredningen om en ny kollektivtrafiklag lämnade 2009. Merparten av bestämmelserna föreslås bli införda i en ny lag om resenärers rättigheter. Promemorian har varit ute på remiss och hanteras nu inom Justitiedepartementet.368 Konsekvenser av att inte följa lagkrav I en rapport från det s.k. fördubblingsprojektet konstateras att det saknas reella sanktionsmöjligheter mot den eller de som inte arbetar för att öka tillgängligheten. I denna uppföljning har frågan om sanktionsmöjligheter tagits 364Jernhusen AB, intervju , och Samtrafiken, intervju . 365Lag om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektivtrafik (SOU 2009:81). 367Tågpassagerarförordningen (EG) nr 1371/2007, fartygspassagerarförordningen (EU) nr 1177/2010 och busspassagerarförordningen (EU) nr 181/2011. 368 , intervju . 9 MÅL, REGLER OCH RESURSER M.M. 2013/14:RFR5 upp av ett antal aktörer. Bland annat SRF konstaterar att befintliga regelverk inte alltid följs, men att det saknas sanktionsmöjligheter. I svenska funktionshindersrörelsens alternativrapport till för rättigheter för personer med funktionsnedsättning framförs att underlåtenhet att följa befintligt regelverk måste bestraffas.369 Handikappförbunden konstaterar att det av EU-förordningen om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer370 framgår att medlemsstaterna bör fastställa påföljder vid överträdelser av bestämmelserna i denna förordning samt se till att påföljderna tillämpas. Påföljderna, som bland annat kan innefatta ersättning till den berörda personen, bör vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Handikappförbunden menar att regeringen på ett mycket tydligare sätt måste kräva att hela transportsektorn följer befintligt regelverk och att det måste införas påföljd för underlåtenhet att beakta resenärer med funktionsnedsättning i enlighet med EU:s förordning.371 I en departementspromemoria från om resenärers rättigheter konstateras att det i EU-förordningarna för tågpassagerare, fartygspassagerare och busspassagerare finns konsumenträttsliga bestämmelser för vilka det i svensk rätt saknas sanktioner eller där de befintliga sanktionerna är otillräckliga. Till denna kategori hör bl.a. skyldigheterna för transportörer m.fl. att lämna assistans till resenärer med funktionsnedsättning eller nedsatt rörlighet samt fastställa icke-diskriminerande villkor för tillgänglighet för befordran av resenärer med funktionsnedsättning. Mot denna bakgrund föreslås i departementspromemorian att det ska införas en särskild marknadsrättslig sanktion som gäller vid överträdelser av förordningarnas bestämmelser om tillhandahållande av biljetter och bokningar samt assistans till resenärer med funktionsnedsättning samt fastställande av regler för befordran av resenärer med funktionsnedsättning.372 Synen på regelverket skiljer sig åt mellan olika aktörer. Bland annat de intervjuade myndigheterna i menar att det finns tydliga tillgänglighetskrav i lagstiftningen, bl.a. krav på tidsatta mål för kollektivtrafikens tillgänglighet. Exempelvis Samtrafiken menar däremot att reglerna är mycket allmänna, vilket leder till passivitet bland aktörerna och att alla väntar. Samtrafiken menar att det finns flera exempel på otydligheter. och har tagit fram nya regler för vägars och gators utformning (VGU) som genomförs regionalt och lokalt. Bland annat menar att VGU har förbättrats vad gäller tillgänglighetskraven. Detta innebär att sådant som har åtgärdats tidigare inte nödvändigtvis lever upp till 369Svensk Kollektivtrafik, e-brev , SRF , intervju , och Handikappförbunden, 2011. 370Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer. 371Handikappförbunden, 2011. 2013/14:RFR5 9 MÅL, REGLER OCH RESURSER M.M. de krav som ställs och därför kanske måste förbättras igen. Det är viktigt med tydlighet i de krav som ställs. När det gäller föreskrifter och allmänna råd om enkelt avhjälpta hinder (HIN) finns det oklarheter kring tolkningen av vilka krav som kan ställas. Det finns bara ett rättsfall att utgå från. Ett konkret exempel på problem i HIN är dess regler om kontrastmarkeringar. Det finns inga leverantörer som kan lämna långsiktiga lösningar enligt HIN:s krav. De klistermarkeringar som finns att tillgå krackelerar . Kontrastmarkeringarnas kontrastskillnader minskar på grund av blekning, smuts, saltning etc. En annan oklarhet handlar om tolkningen av lagstiftningen där det enligt ska anläggas hiss vid hållplats om nivåskillnaden är över ett våningsplan. I uppföljningen har från kommunalt håll framförts att kravet är helt orimligt att uppfylla. En av de intervjuade kommunerna menar att det borde finnas en kontrollinstans som granskar tillgängligheten utifrån lagstiftningen och ger stöd för tillämpningen. Granskningen borde avse alla och genomföras på lika sätt. Det borde bli tydligare vilka nivåer som är rimliga. Bland annat menar att det är olyckligt att det finns olika regelverk för väg- och järnvägsområdet. Detta gör det svårt att kommunicera med projektledare och det blir en stor utmaning att se till att alla projektörer vet vad som gäller. Det finns konkreta exempel på att olika aktörer och regelverk kan leda till problem. Som exempel nämns en trappa mellan ett stationsområde som börjar på mark som ansvarar för där europeiska standarden TSD är styrande och som slutar på mark där föreskrifter är styrande. I projektet kunde man inte enas om hur trappans kontrastmarkeringar skulle utformas.373 Översyn av lagen om handikappanpassad kollektivtrafik Transportstyrelsen fick i sitt regleringsbrev i uppdrag att göra en översyn av lagen om handikappanpassad kollektivtrafik. I uppdraget ingick att göra en översyn av förordningar och föreskrifter om utformning av trafikanläggningar och färdmedel. Transportstyrelsen redovisade uppdraget till Översynen bereds inom Regeringskansli- et.374 Bland annat Handikappförbunden har framfört att det är bra att lagen om handikappanpassad kollektivtrafik ses över, men att översynen kommer för sent.375 Bakgrunden till översynen var enligt regeringen utvecklingen av såväl svensk lagstiftning som EU-rätt under . har i allt högre utsträckning kommit att reglera utformningen av 373Regionala kollektivtrafikmyndigheten , intervju , Samtrafiken, intervju , Svensk Kollektivtrafik, intervju , Region , intervju , och , , intervju . 374Regeringskansliet, , 2011 och , , 2012a samt , intervju . 375Handikappförbunden, e-brev . 9 MÅL, REGLER OCH RESURSER M.M. 2013/14:RFR5 fordon och anläggningar för att göra kollektivtrafiken tillgänglig för personer med funktionsnedsättning och det har kommit flera EU-direktiv med bäring på tillgänglighet. I Transportstyrelsens översyn konstateras att det under har skett en successiv anpassning av fordon och infrastruktur för att förbättra tillgängligheten för personer som har funktionsnedsättning. Transportstyrelsen framhåller att det fortfarande finns behov av bl.a. samordning mellan en rad olika aktörer när fordon och fasta anläggningar ska tillgänglighetsanpassas. Enligt Transportstyrelsens översyn har samordningen i viss mån försvårats av att regelverk i vissa delar saknas och i vissa andra delar är föråldrat. Transportstyrelsen konstaterar vidare att det kan komma att behövas tydligare krav för att säkerställa att gränssnittet mellan fordon/fartyg och anläggningar fungerar. I översynen gjorde Transportstyrelsen en analys av konsekvenserna om man skulle upphäva lagen om handikappanpassad kollektivtrafik utan att ersätta den genom en ny lag eller genom att befintlig lagstiftning komplettas med motsvarande eller liknande bestämmelser. Transportstyrelsen fann här att det alltjämt finns ett behov av regler om tillgänglighetsanpassning och att ett upphävande av lagen skulle innebära att regler saknas i vissa avseenden. Utifrån detta har Transportstyrelsen föreslagit att bestämmelserna i tillämpliga delar förs in i lagen om kollektivtrafik då detta bedöms ge bättre förutsättningar för att sätta resenärernas behov i centrum när kollektivtrafiktjänster ska utformas. Det blir enligt Transportstyrelsen också möjligt för dem att i egenskap av tillsynsmyndighet enligt lagen om kollektivtrafik utöva tillsyn över tillgänglighetsanpassningen. Transportstyrelsen föreslår vidare att de får rätt att meddela de föreskrifter som behövs om kollektivtrafikanläggningarnas och färdmedlens konstruktion, utrustning och drift. Transportstyrelsen konstaterar att det finns behov av ett regelverk som är styrande på ett annat sätt än de publikationer som getts ut av , särskilt för att underlätta samordningen mellan berörda aktörer. Anpassning av kollektivtrafiken för personer med funktionsnedsättning bör dock även fortsättningsvis samordnas av . Transportstyrelsen har konstaterat att det inom sjöfartsområdet finns behov av krav på tillgänglighetsanpassning även av fartyg som inte används i sådan kollektivtrafik som avses i lagen om kollektivtrafik. Transportstyrelsen föreslår därför att bestämmelser med krav på tillgänglighetsanpassning av fartyg i passagerartrafik förs in i fartygssäkerhetslagen och att ett bemyndigande för Transportstyrelsen att meddela föreskrifter förs in i tillämplig förordning.376 I översynen föreslås också att ansvarsfördelningen mellan lagstiftningen avseende byggnadsverk i och den specifika regleringen av byggnader inom transportområdet bör ses över.377 376Fartygssäkerhetslagen (2003:364) och fartygssäkerhetsförordningen (2003:438). 377Transportstyrelsen fick i uppdrag att göra en översyn av lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik. Uppdraget redovisades till . 2013/14:RFR5 9 MÅL, REGLER OCH RESURSER M.M. Kommuner och Landsting (SKL) menar att lagstiftningen kring den särskilda kollektivtrafiken är spretig, inte minst från resenärens perspektiv. SKL anser att nuvarande lagstiftningar inom persontransportområdet bör ersättas med en samlad lagstiftning som syftar till att ange vad de ansvariga ska åstadkomma med verksamheten utan att detaljreglera hur uppgiften ska fullgöras i de olika fallen. råder olika förutsättningar för allmän och särskild kollektivtrafik. SKL menar att den allmänna kollektivtrafikens tillgänglighetsanpassning skulle stimuleras i ännu högre grad genom en integrering. Tillgängligheten bör inte i första hand förbättras genom särlösningar utan genom att kollektivtrafiken utformas så att den kan användas även av personer med funktionsnedsättning. SKL vill modernisera lagstiftningen och ha en funktionslagstiftning. 9.3 Resurser för ökad tillgänglighet Inga uppgifter om hur mycket resurser som läggs på tillgänglighetsarbetet Uppföljningen visar att det inte finns några uppgifter om hur mycket pengar som satsas sammanlagt på tillgänglighetsarbete inom trafikområdet i . Ingen myndighet eller annan aktör som har kontaktats i uppföljningen har kunnat redovisa hur mycket som satsas. menar att det är mycket svårt att säga hur mycket pengar som har avsatts till insatser för att förbättra transportsystemets tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Det går ofta inte att särredovisa dessa kostnader eftersom de ingår i olika projekt som och andra arbetar med. Från bl.a. funktionshindersorganisationer har framförts att avsaknaden av sammanställningar på nationell nivå gör att det är svårt att värdera de insatser som görs. Exempelvis SRF konstaterar att det är möjligt att mycket satsas, men vet inte om satsningarna görs på rätt saker.379 Handisam har pekat på att det finns brister i den interna uppföljningen inom . uppges t.ex. ha svårt att redovisa hur mycket resurser som satsas på tillgänglighetsanpassning. kan det också vara svårt att redovisa hur stor andel av t.ex. en satsning på ett nytt resecentrum som handlar om tillgängliggörande för personer med funktionsnedsättning. Det kan därför vara svårt att mäta hur mycket tillgänglighetsanpassningen kostar. Handisam pekar även på att det är en brist att det inte går att samlat visa hur mycket som görs på nationell nivå.380 Även på lokal nivå är det svårt att uppskatta kostnaderna för tillgänglighetsinsatser. Som exempel kan nämnas att avsätter 378SKL, intervju . 379Trafikverket, intervju , och SRF, intervju . 380Handisam, intervju . 9 MÅL, REGLER OCH RESURSER M.M. 2013/14:RFR5 pengar till funktionshindersåtgärder men uppger att det är svårt att avgränsa vilka kostnader som hänförs till funktionshinder. Funktionshindersperspektivet ingår i både planering och drift och ska inte ses som en merkostnad. När SJ gör investeringar som ökar tillgängligheten utgår man från kundnyttan. De förslag som läggs fram godkänns ofta, men liksom vad som gäller i övrigt måste man även här hushålla med resurserna.381 Resurser avsatta i de nationella planerna Behoven av insatser redovisas i de nationella planerna. Utifrån dessa behov avsätts resurserna. Med de medel som finns avsatta i den gällande nationella planen och i förslaget till ny plan menar att det finns medel avsatta för att uppnå målet till 2021. uppger att det inte har varit möjligt att avsätta så mycket pengar till åtgärder, men åren 2014–15 kommer mer pengar att avsättas enligt den gällande nationella planen. Både i den gamla och den nya planen har knappt totalt avsatts för stationer och lika mycket för busshållplatser för perioden . När det gäller frågan om det går att få fram uppgifter om hur mycket medel som använts för åtgärder som gynnar personer med funktionsnedsättning redovisar i tabellen nedan vad som har lagts på objekt som är kodade tillgänglighetsanpassning ur ekonomisystem.382 Tabell 13 Medel för åtgärder avseende tillgänglighetsanpassning (avser objekt med kodning tillgänglighetsanpassning) Utfall till och med 2010 (mnkr) (jan–sept) (mnkr) Källa: , e-brev . Utöver detta avsätter pengar i projekt som exempelvis , tätortsåtgärder , –m.fl. uppger att det inte är möjligt att ur deras ekonomisystem få fram delkostnaden som inryms i större projekt, eller för projekt som har ett annat huvudsyfte än tillgänglighetsanpassning. Detta innebär att det inte är möjligt att få fram delkostnaden för de insatser som görs för tillgänglighetsanpassningen för personer med funktionsnedsättning. På frågan om hur mycket medel det finns avsatt i den gällande nationella planen och hur mycket som använts respektive är kvar anger följande. I förslaget till den nu gällande nationella transportplanen föreslogs 2,8 miljarder för ökat kollektivtrafikresande och där ingår 150 stationer, ca 2 000 busshållplatser, nya kollektivtrafikkörfält samt en del annat. 381SJ, intervju . 382Trafikverket, intervju . 2013/14:RFR5 9 MÅL, REGLER OCH RESURSER M.M. uppgift från används dessa medel ganska brett, men det är en gång beräknat att drygt ca 900 miljoner ska användas till stationer och ungefär lika mycket till busshållplatser. Enligt finns detta dock inte preciserat i siffror i den slutliga planen, men det planerade antalet bytespunkter finns med. När det gäller hur mycket som har avsatts och hur det fördelas över planeringsperioden i förslaget till nationell plan anger följande. Enligt delrapporten om åtgärdsområden föreslås för åtgärder för ett tillgängligt transportsystem för alla. Nivån är lagd för att det ska gå att åtgärda det prioriterade nätet för personer med funktionsnedsättning. Fördelningen på detaljerad nivå är inte gjord . Eftersom målåret är är ambitionen att åtgärderna ska kunna vara genomförda till dess. När det kommer till hur prioriteringen av åtgärder i den nationella planen görs, vilka kriterier som används och hur dessa åtgärder har hanterats anger att prioriteringen är gjord utifrån transportpolitiska mål, olika åtgärders effekter och en strävan efter att nå så bred måluppfyllelse som möjligt, dvs. att satsa på att genomföra åtgärder som bidrar till flera mål. För just åtgärderna för ett tillgängligt transportsystem för alla har nivån lagts med utgångspunkten att nå de uppsatta målen inom funktionshinderspolitiken. På frågan om hur prioriteringen av åtgärder i den rullande verksamhetsplaneringen görs, vilka kriterier som används och hur dessa åtgärder har hanterats och prioriterats anger att åtgärderna planeras in av regionerna i den årliga verksamhetsplanen. Detta samordnas med hur genomför beläggningsarbeten eller andra arbeten. Ofta fokuserar man på ett stråk i taget.383 Transportstyrelsen bedömer i sitt remissvar till förslaget till nationell plan för transportsystemet 2014–2025 att det fortfarande finns stora brister i kollektivtrafiken i förhållande till målet att göra den användbar för personer med funktionsnedsättning. Transportstyrelsen konstaterar att det framgår i planen att åtgärdstakten har avtagit på både väg- och järnvägssidan och att det finns en risk att målen enligt gällande plan inte nås utan särskilda insatser. För att säkerställa genomförandet bör investeringarna fördelas jämnt för att möjliggöra och säkerställa etappmålen. Transportstyrelsen förutsätter utifrån detta att erforderliga investeringsmedel för ett genomförande av planen reserveras för att säkerställa att den föreslagna utvecklingsplanen kan realiseras.384 Från flera aktörer har det framförts att satsningar på att förbättra tillgängligheten till kollektiva färdmedel i grunden är en demokratifråga, dvs. att även personer med funktionsnedsättningar ska kunna resa. Flera aktörer, bl.a. Jern- 383Trafikverket, intervju . 384Transportstyrelsen, 2013c. 9 MÅL, REGLER OCH RESURSER M.M. 2013/14:RFR5 husen, har vidare framfört att det också handlar om att det ska finnas ekonomiska incitament för att överföra resande från dyr färdtjänst till kollektiva färdmedel. SKL har i uppföljningen konstaterat att kollektivtrafikens kostnader ökar mer än antalet resenärer. En bland flera orsaker till detta uppges vara kostnaderna för att tillgängliggöra kollektivtrafiken. ställs överkrav och SKL menar att man måste hitta en rimlig nivå på tillgänglighetskraven i relation till hur många resenärer med funktionsnedsättningar som nyttjar kollektivtrafiken. SKL betonar att det är viktigt att lägga resurserna på rätt saker. SKL följer frågan vad det är som driver på kollektivtrafikens kostnader. SKL menar att tillgänglighet måste få kosta, men att det är viktigt att vara medveten om vilka krav som är rimliga att ställa. Det är viktigt med transparens. SKL driver frågan om att harmonisera allmän och särskild kollektivtrafik. Genom att göra det kan man optimera resurserna i båda systemen och använda den samlade kollektivtrafiken bättre. Frågan om kostnaderna för anpassningsarbetet har även uppmärksammats av andra aktörer. Exempelvis Spårvägar menar att det finns en gräns för vad som är ekonomiskt försvarbart när det gäller genomförande av fysiska insatser för ökad tillgänglighet.385 Samtrafiken har i uppföljningen betonat att det är viktigt att komma ihåg att det egentligen inte är dyrare att bygga fordon som är anpassade: Perspektivet borde ändras så att man i stället för att fråga hur mycket anpassning kostar borde fråga hur mycket man sparar genom att anpassa transportsystemet. För personer utan funktionsnedsättning är det en kom- fortfråga, men för personer med funktionsnedsättning är det avgörande.386 Inga öronmärkta medel för tillgänglighet Det finns ingen öronmärkning av statliga medel som ska satsas på tillgänglighetsanpassning. uppger att insatser ska finansieras inom ramen för de anslag som får. Prioriteringen av pengar på olika insatser utgår från de nationella planerna och skrivningarna i regeringens proposition.