rir · H1B521 · 2013-12-12 00:00:00 — GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande RIR 2013:21 är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 330 1 rir 2013:21 foto: ulf form: curry tryck: interntryckeri, 2013 GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande har granskat om statens hantering av riksintressen hindrar eller försvårar för kommunerna att tillgodose medborgarnas behov av bostäder. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , och länsstyrelserna i , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , , STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Bostadsbristen, riksintressen och planprocessen Hanteringen av riksintressen i planeringen av bostäder Riksintressen som hinder för bostadsbyggande Länsstyrelsernas hantering av riksintressen vid bostadsbyggande Länsstyrelsernas bedömning av påtaglig skada på hantering av riksintressena försvårar förutsättningar att stödja kommunerna Sektorsmyndigheternas riksintresseunderlag är bristfälliga 5.2Boverket har inte samordnat sektorsmyndigheternas arbete med har inte väglett länsstyrelserna i bedömningen av påtaglig skada Regeringens styrning av riksintressesystemet är passiv STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE 6 Slutsatser och rekommendationer 6.1Länsstyrelsernas hantering av riksintressena försvårar samordning av sektorsmyndigheternas arbete med riksintresseunderlag är inte ändamålsenlig vägledning om påtaglig skada är otillräcklig Regeringen har inte vidtagit åtgärder trots signaler om omfattande Riksintressesystemet är inte anpassat till en situation med bostadsbrist GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Det råder brist på bostäder i stora delar av . Bostadsbristen är särskilt svår i storstadsregionerna och nära två tredjedelar av landets befolkning bor i kommuner med bostadsbrist. Nybyggnationen av bostäder i har varit låg . Flera centrala aktörer har påpekat att statens hantering av riksintressen försvårar för kommunerna att planera för bostäder. Riksintressen är områden som staten pekat ut som särskilt betydelsefulla och skyddsvärda. Områden av riksintresse kan till exempel vara flygplatser eller områden med betydelsefull natur- eller kulturmiljö som sjöar eller historisk bebyggelse. Det finns flera tusen områden av riksintresse i landet. Gemensamt för områden av riksintresse är att de ska skyddas från påtaglig skada. Uttrycket påtaglig skada avser sådana åtgärder som kan ha en bestående negativ inverkan på riksintressena eller som tillfälligt kan ha stor negativ inverkan på dessa. Plan- och byggprocessen innebär ett ofta komplicerat samspel mellan en rad olika aktörer och olika intressen. Det är kommunerna som ansvarar för att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder. När kommunerna planerar för att bygga nya bostäder behöver de ta hänsyn till berörda riksintressen. utgör statens förlängda arm i planeringen av bostadsbyggandet. ska bland annat stödja kommunerna och bevaka att områdena av riksintresse inte påtagligt skadas i kommunernas planer. Områdena av riksintresse pekas ut av sektorsmyndigheter, och det är sektorsmyndigheterna som förser länsstyrelserna med underlag om sina respektive riksintressen. Dessa underlag som beskriver riksintressets värde utgör grunden för kommunernas och länsstyrelsernas hantering av riksintressena i planprocessen. Ansvaret för att samordna de statliga myndigheternas riksintresseunderlag ligger på ytterligare en aktör, . Motiv: Utgångspunkten för granskningen är den bostadsbrist som på flera håll i landet drabbar medborgarna. Granskningen undersöker hur medborgarnas behov av bostäder tas till vara i hanteringen av riksintressena i planprocessen. Det finns ingen samlad bild av hur länsstyrelserna och kommunerna i praktiken hanterar riksintressena i planeringen av bostadsbyggande. STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE Syfte: Syftet med granskningen är att undersöka om statens hantering av riksintressen i planprocessen förhindrar eller försvårar för kommunerna att tillgodose medborgarnas behov av nya bostäder. Med statens hantering av riksintressen i planprocessen menar vi uppgift att ge kommunerna stöd om hur riksintressena ska tillgodoses genom att till exempel förse kommunerna med ett samlat riksintresseunderlag, och att bevaka att riksintressena inte påtagligt skadas. Genomförande: För att ta reda på hur kommunerna uppfattar och andra statliga myndigheters hantering av riksintressen i samband med bostadsbyggande, har skickat ut en enkät till kommuner med bostadsbrist. En enkätundersökning har även riktats till länsstyrelserna. Vidare har vi studerat fall där riksintressen har hamnat i konflikt med bostadsbyggande i fyra regioner och intervjuat företrädare för kommuner och länsstyrelser. Vi har även intervjuat företrädare för , , , och de sektorsmyndigheter vars riksintressen framför allt sammanfaller med planer på bostadsbyggande. Eftersom det är mycket svårt att få fram tillförlitliga bedömningar av antalet bostäder som inte har blivit byggda på grund av statens hantering av riksintressen har vi inte gjort någon sådan uppskattning inom ramen för granskningen. granskning visar att statens hantering av riksintressen i många fall hindrar och försvårar för kommunerna med bostadsbrist att planera byggandet av nya bostäder. I av kommunerna med bostadsbrist och ett behov av nybyggnation har statens hantering av riksintressen hindrat bostadsbyggande minst en gång . Långa och osäkra processer avskräcker kommuner och exploatörer från att planera bostadsbyggande i anslutning till riksintressen. Det är svårt att slå fast hur många bostäder som statens hantering av riksintressena hindrar, bland annat eftersom riksintressena kan hindra bostäder redan innan planeringen har granskning pekar på att det framför allt är riksintressena för kulturmiljövården, kommunikationer och naturvården som hindrar bostadsplaner i kommuner som har bostadsbrist och vill bygga nya bostäder. Länsstyrelsernas hantering av riksintressena försvårar för kommunerna att planera bostäder bedömer att länsstyrelsernas stöd till kommunerna att hantera riksintressen vid bostadsplaner inte är tillräckligt. Länsstyrelserna ansvarar för att kommunerna har ett väl fungerande underlag i planeringen av bostäder och har till uppgift att fastställa värdet av sektorsmyndigheternas riksintresseanspråk. Underlagen brister ofta i detta avseende. En majoritet av kommunerna med bostadsbrist anser att riksintresseunderlagen från inte är ett användbart stöd i planeringen Kommunerna anser att i större utsträckning fokuserar GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN på att sammanställa och lämna över underlagen och att i mindre utsträckning bearbetar underlagen och ger råd till kommunerna om hur de kan hantera riksintressena i den översiktliga planeringen. granskning visar att länsstyrelserna brister i att ge ett tydligt besked till kommunerna om vad de ska förhålla sig till i fråga om riksintressena. Ungefär häften av kommunerna anser att länsstyrelsernas bedömningar av påtaglig skada på riksintressena i kommunernas planer är oförutsägbara. Osäkerheten kring bedömningen av påtaglig skada gör att kommuner och exploatörer ibland inte vågar chansa på att starta en planprocess om de tror att det finns risk för att stoppar planen i slutändan. På grund av inaktuella och otydliga underlag från länsstyrelserna behöver kommunerna förtydliga riksintressenas värde för att anpassa bostadsplanerna till riksintresset och förhålla sig till vad det är som inte påtagligt får skadas. Det blir kommunerna som får ta konsekvenserna av otydliga underlag, och exploatörer och kommuner får lägga ner tid och resurser på att utreda riksintressena. rekommenderar att länsstyrelserna prioriterar att ompröva och förtydliga riksintressebeskrivningar, inklusive vad som skulle kunna innebära påtaglig skada, i områden som är aktuella för bostadsbyggande. samordning av sektorsmyndigheternas arbete med riksintresseunderlag är inte ändamålsenlig bedömer att användbara riksintressebeskrivningar från sektorsmyndigheterna är en förutsättning för att länsstyrelserna ska kunna förse kommunerna med ett samlat riksintresseunderlag av god kvalitet. ansvarar för att samordna de statliga myndigheternas arbete med riksintressen. samordning av sektorsmyndigheternas arbete med underlagen har varit mycket begränsad och myndigheten har inte någon samlad översikt över landets många riksintressen. Många av sektorsmyndigheternas underlag som länsstyrelserna ska ta ställning till är gamla och i många fall inte aktuella. Flera sektorsmyndigheter har inte uppdaterat sina utpekade riksintressen och tillhörande beskrivningar i någon större utsträckning sedan riksintressesystemet infördes . Granskningen visar att länsstyrelserna har svårt att använda vissa underlag från sektorsmyndigheterna, som i många fall är inaktuella och vaga. Bristande underlag från sektorsmyndigheterna försvårar för att stödja kommunerna, och att utöva tillsyn och bedöma påtaglig skada. noterar den satsning som inledde som uttrycker ökade ambitioner i samordningsarbetet. Det finns dock inga synbara resultat vad gäller sektorsmyndigheternas underlag. STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE rekommenderar att prioriterar uppgiften att samordna sektorsmyndigheternas arbete med riksintresseunderlagen i syfte att förtydliga riksintressebeskrivningarna och hålla dessa uppdaterade. vägledning om påtaglig skada är otillräcklig Riksrevisions granskning visar att länsstyrelsernas hantering av begreppet påtaglig skada innebär svårigheter i planprocessen. ska ge tillsynsvägledning till länsstyrelserna. I tillsynsvägledning för planprocessen har myndigheten inte arbetat med att ta fram vägledningar till för att bedöma påtaglig skada på riksintressena. granskning visar att de flesta länsstyrelser efterlyser vägledning om hur de ska hantera riksintressena i fråga om tillsynen av påtaglig skada. Kommunerna i sin tur anser att länsstyrelserna inte är förutsägbara och ibland inte heller konsekventa i sina bedömningar av vad som innebär påtaglig skada på ett riksintresse. rekommenderar att tar fram en vägledning om vad påtaglig skada på riksintressen innebär i planprocessen. Regeringen har inte vidtagit åtgärder trots signaler på omfattande brister i riksintressesystemet anser att regeringen inte har vidtagit åtgärder för att underlätta för kommunerna att planera bostadsbyggande i områden som anknyter till riksintressen. granskning visar att av kommunerna med bostadsbrist har behövt ta hänsyn till riksintressen när de velat bygga nya bostäder . Granskningen pekar också på att kommunerna har svårt att förhålla sig till riksintressena när de tar fram bostadsplaner. Regeringen har fått signaler på att riksintressesystemet inte fungerar i enlighet med intentionerna. Trots signaler om brister i riksintresseunderlagen har regeringen inte preciserat vilket ansvar sektorsmyndigheterna har att beskriva eller uppdatera sina riksintressen. Regeringen har inte heller gett länsstyrelserna eller sektorsmyndigheterna ett samlat uppdrag att förtydliga eller precisera riksintressena för att underlätta kommunernas planering av till exempel bostäder. Regeringen har inte undersökt hur hanteringen av riksintressen påverkar bostadsbyggandet. En möjlig förklaring till detta är att det funnits olika syn inom om hanteringen av riksintressen är ett hinder för bostadsbyggande. I den senaste budgetpropositionen aviserade regeringen emellertid en översyn av riksintressesystemet som avser att behandla hur riksintressesystemet påverkar bostadsbyggandet. välkomnar regeringens inriktning av översynen. rekommenderar att regeringen genomför den aviserade översynen av riksintressesystemet som avser att behandla riksintressena i relation till behovet av bostäder. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Riksintressesystemet är inte anpassat till en situation med bostadsbrist Ovanstående rekommendationer syftar till att förenkla för kommunerna att planera bostäder. Rekommendationerna går ut på att förenkla hanteringen av riksintressen i planprocessen och göra processen mer transparent och mer förutsägbar, huvudsakligen genom att förtydliga riksintressebeskrivningarna. Tydligare riksintressebeskrivningar behöver dock inte leda till att det i högre utsträckning kommer vara möjligt att bygga bostäder i anslutning till riksintressen. Riksintressesystemet infördes för att staten skulle ha möjlighet att skydda extra värdefulla intressen av nationell betydelse när ansvaret för den fysiska planeringen lämnades över till kommunerna. När systemet togs fram fanns inte någon större bostadsbrist. är situationen annorlunda och det råder en omfattande brist på bostäder, men det har inte inneburit några förändringar av riksintressesystemet. Den förändrade situationen på bostadsmarknaden borde, enligt , innebära att byggandet av bostäder blir viktigare. Det betyder inte att värdefulla intressen såsom naturmiljö och friluftsområden inte bör skyddas, eller att riksintressena inte skulle vara värdefulla för medborgarna. För att underlätta bostadsbyggandet i anslutning till riksintressen anser dock att det borde råda en väl avvägd balans mellan riksintressen och bostadsförsörjning i regioner med stor bostadsbrist. föreslår att den översyn av riksintressena som regeringen har aviserat särskilt undersöker hur bostadsbyggande kan få ökad tyngd i förhållande till riksintressena vid omfattande bostadsbrist. STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN råder det brist på bostäder i 126 av kommuner.1 Allt fler människor flyttar till de större städerna och skillnaden i folkmängd mellan storstad och glesbygd ökar. Bostadsbristen är särskilt svår i storstadsregionerna och nära två tredjedelar av landets befolkning bor i kommuner med bostadsbrist. Nybyggnationen av bostäder i har varit låg och kommunerna bedömer att byggandet även framöver kommer att ligga på en alltför låg nivå.2 Bristen på bostäder kan få flera negativa konsekvenser både för individer och för samhället i form av exempelvis en svart bostadsmarknad, osäkra villkor på andrahandsmarknaden, oskäliga hyror, hög privat skuldsättning, sämre rörlighet på arbetsmarknaden och svårigheter för arbetsgivare att rekrytera personal. Unga vuxna, studenter och flyktingar är särskilt utsatta på bostadsmarknaden. Arbetsförmedlingen har pekat ut bostadsbristen som ett hinder för nyanlända invandrare att etablera sig på arbetsmarknaden. på studentbostäder riskerar att bidra till att blivande studenter väljer bort vissa utbildningar på grund av svårigheter att hitta en bostad. Ett alltför lågt bostadsbyggande kan också hämma den ekonomiska utvecklingen. Det är kommunerna som ansvarar för att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Kommunernas planmonopol innebär att varje kommun har rätt att besluta om hur marken ska användas, men det är staten som har det övergripande ansvaret för bostadspolitiken och för att skapa förutsättningar för bostadsbyggande. utgör statens förlängda arm i planeringen för att bygga nya bostäder. I planprocessen har bland annat till uppgift att vara ett stöd för kommunerna och att bevaka områdena av riksintresse så att dessa inte påtagligt skadas. Områden av riksintresse kan till exempel vara järnvägar och flygplatser, områden med betydelsefull natur- eller kulturmiljö såsom myrar och vattendrag, eller stadsmiljö såsom med . När en kommun planerar för nya bostäder behöver den se till att planen tillgodoser berörda riksintressen. Om det finns risk för att planen påtagligt skadar riksintressena ska upphäva den. 1Boverket (2013) Bostadsmarknaden –2014 – med slutsatser från bostadsmarknadsenkäten . 2Boverket (2012) Bostadsmarknaden –2013 – med slutsatser från bostadsmarknadsenkäten , s. 50. STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE Utgångspunkten för granskningen är den bostadsbrist som på flera håll i landet drabbar medborgarna. Granskningen riktar in sig på hur medborgarnas behov av bostäder tas till vara i hanteringen av riksintressena i planprocessen. Nästan hälften av kommuner har brist på bostäder och situationen i storstadsregionerna är särskilt allvarlig. Det nationella bostadspolitiska målet handlar om en långsiktigt väl fungerande bostadsmarknad där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven. I det övergripande målet för samhällsplanering, bostadsmarknad, byggande och lantmäteriverksamhet inom utgiftsområde 18 i statsbudgeten framhålls en god livsmiljö där bostadsbyggande och ekonomisk utveckling underlättas. har pekat på att det finns ett stort behov av att bygga fler bostäder och att bristen på bostäder är ett betydande samhällsproblem. Till exempel har civilutskottet anfört följande om bostadsbyggande: När det sedan gäller synen på dagens produktionsnivå är det en allmän uppfattning att den är alltför låg om man tar hänsyn till bl.a. befolkningstillväxten, omflyttningar inom landet och behovet av förnyelse av bostadsbeståndet.3 Utifrån detta perspektiv är det angeläget att granska om staten förhindrar eller försvårar byggandet av fler bostäder. Kommuner och Landsting (SKL), företrädare för byggindustrin, i och har tagit upp statens hantering av riksintressen som en av flera anledningar till att det byggs för lite bostäder.4 Kritiken har bland annat handlat om att staten bedömer att för stora områden är av riksintresse. Vidare har och fört fram att hela systemet med riksintressen behöver ses över från grunden. SKL har även lyft frågan om huruvida hela systemet med riksintressen bör läggas ned. kritiserar framför allt att lagstiftningen är oklar vilket i sin tur påverkar tillämpningen på området, medan SKL menar att riksintressena är ett stort och onödigt hinder för att bygga nya bostäder. Det finns dock ingen samlad bild av hur länsstyrelserna och kommunerna i praktiken hanterar riksintressena. Avsaknaden av en samlad kunskap om hur riksintressena påverkar planer på bostäder, motiverar denna granskning. Ytterligare ett motiv till att genomföra granskningen är att centrala aktörer har 2012/13:CU1, rskr 2012/13:56. 4Sveriges Kommuner och Landsting. Hanteringen av riksintressen. Redovisning av kommunernas arbete med bostadsförsörjningen. Diarienummer: 405-32188-2011. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN tagit upp att statens bristande tillämpning av riksintressesystemet inte sällan försvårar och fördröjer byggandet av nya bostäder. Syftet med granskningen är att undersöka om statens hantering av riksintressen i planprocessen förhindrar eller försvårar för kommunerna att tillgodose medborgarnas behov av nya bostäder. Med statens hantering av riksintressen i planprocessen menar vi uppdrag att ge kommunerna stöd om hur riksintressena ska tillgodoses genom att till exempel förse kommunerna med ett samlat riksintresseunderlag, och att bevaka att riksintressena inte påtagligt skadas. Granskningen fokuserar huvudsakligen på länsstyrelsernas arbete eftersom de har en nyckelroll i tillämpningen av riksintressesystemet vid planer på nya bostäder. Utifrån syftet ska granskningen besvara följande revisionsfråga: Ger länsstyrelserna kommunerna tillräckligt stöd i att hantera riksintressena vid planeringen av bostäder? För att besvara syftet kommer vi även att undersöka relevanta förutsättningar för arbete i form av samordning och vägledning samt regeringens styrning. Granskningen ska därför också besvara följande revisionsfrågor: Är samordning av de statliga myndigheternas arbete med att ta fram underlag för riksintressena ändamålsenlig? Innebär regeringens styrning av länsstyrelserna, och sektorsmyndigheterna att medborgarnas behov av bostäder inte prioriteras tillräckligt i förhållande till riksintressena? Utgångspunkten för granskningen är medborgarnas behov av bostäder. Att detta är prioriterat av staten framgår av 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen (1974:152): Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och goda förutsättningar för hälsa. Ansvaret för bygg- och bostadsfrågorna är delat mellan stat och kommun. I 1 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (bostadsförsörjningslagen) framgår att det är kommunerna som är ansvariga för STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE bostadsförsörjningen i kommunen. Statens insatser för att främja byggandet av nya bostäder innefattar bland annat att skapa goda förutsättningar för byggande genom transparenta regelverk och att ge stöd till kommunerna i deras planarbete. uppgift att vara ett stöd till kommunerna i deras planeringsarbete framgår i bland annat förarbetena till (2010:900). ska även förse kommunerna med ett samlat underlag av berörda riksintressen i samband med ändringar eller upprättande av översiktsplan. Vidare är det uppgift att ta nödvändiga initiativ för att reda ut oklarheter eller brister i underlaget om riksintressen under hela planeringsprocessen.5 Om det inte finns något underlag från sektorsmyndigheterna, ska arbetet grundas på det underlag som bedömer lämpligt.6 Kommunerna är ansvariga för att beakta riksintressena när de tar fram planer på nya bostäder. ska se till att kommunens planer inte påtagligt skadar berörda riksintressen. Om bedömer att en detaljplan påtagligt skadar ett riksintresse ska planen upphävas.7 I planeringen av bostäder generellt ska enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar lämna kommunerna i länet råd, information och underlag för deras planering av bostadsförsörjningen.8 I förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. (hushållningsförordningen) namnges 12 myndigheter (sektorsmyndigheter) som ska peka ut områden som de bedömer vara riksintressanta. Bedömningen av områden ligger till grund för länsstyrelsernas stöd och tillsyn under kommunernas planprocesser. Förordningen specificerar inte vad som ska ingå i bedömningen i form av underlag eller motiveringar till att områdena pekas ut. Utgångspunkterna för att granska samordning av riksintresseunderlagen är förordning (2012:546) med instruktion för . Myndigheten är förvaltningsmyndighet för frågor om bland annat hushållning med mark och vattenområden och har ett särskilt uppdrag att verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med riksintresseunderlagen. 1994/95:230, översiktsplanering enligt , m.m. s. 58, bet. 1995/96: BoU1, rskr 1995/96:27. 63 § förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. 710 § 11 kap. plan- och bygglag (2010:900). 82 § (2000:1383). GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN