urf · H0A5URF3 · 2013-09-26 00:00:00 — Givet utgångspunkterna är det naturligt att utredningen koncentreras till de faser då utskotten och kammaren arbetar med budgeten. Det innebär att motionstiden även fortsättningsvis bör vara och att inte bör senarelägga sitt sista budgetbeslut som vanligtvis brukar tas . En metod för att bedöma hur många dagar ytterligare regeringen bör få för budgetpropositionen under ett valår är att studera olika scenarier. I detta avsnitt redovisas tre scenarier som bygger på kalenderuppgifter och beskriver olika tänkbara förlopp för budgetberedningen. Scenarierna kan omöjligt beskriva alla möjliga händelseförlopp men är tänkta att ge en illustration för några tänkbara situationer. Eftersom veckodagarna och helgerna infaller olika mellan olika år kommer förutsättningarna att skifta. En annan osäkerhet gäller frågan hur ledamöter, partier och utskott kommer att agera: kommer utskotten att vilja hålla många utfrågningar, kommer ledamöter att ställa massor av interpellationer, vilken debattid för budgetärendena kommer att krävas i olika situationer etc.? Störst osäkerhet gäller för de situationer som kan uppstå efter ett val med oklar valutgång och då regeringsfrågan är svårlöst. Ett nytt inslag i regeringsformen, som ännu inte prövats, är en obligatorisk förtroendeomröstning om statsministern efter ett val (6 kap. 3 § RF). 5 FÖRHÅLLANDET RIKSDAG–REGERING 2012/13:URF3 Scenarierna bygger på erfarenheter av hur budgetberedningen genomförts sedan budgetreformen 1996 men med ändrade rättsliga förutsättningar för tidpunkten för budgetpropositionens avlämnande. Till underlaget hör framför allt statistik över hur mycket debattid som behövts för budgetdebatterna. Det första scenariot beskriver beredning av budgetförslaget under förutsättning att det inte blir ett regeringsskifte. hålls nästa ordinarie val till . Enligt 3 kap. 10 § regeringsformen samlas en nyvald riksdag den femtonde dagen efter valdagen, dvs. (dock tidigast den fjärde dagen efter det att valets utgång har kungjorts). Enligt tilläggsbestämmelse 3.2.1 i riksdagsordningen ska budgetpropositionen då riksdagsval hålls lämnas senast efter öppnande, men med hänsyn till att valdagen tidigareläggs kan den tidsrymden förlängas . Vanligtvis äger öppnandet rum på andra dag, vilket skulle innebära att budgetpropositionen ska avlämnas . Den allmänna motionstiden pågår, om inte på förslag av talmannen bestämmer något annat, från början av och så länge som motioner får väckas med anledning av budgetpropositionen. Med den sedvanliga motionstiden innebär det att motionstiden går ut . Den ordinarie budgetprocessen i under ett icke-valår kan indelas i ett antal steg som sammanlagt tar . Eftersom budgetpropositionen under ett valår läggs minst skulle det innebära, om processen ska fortgå på vanligt sätt , att den inte hinner slutföras utan måste fortsätta in på det nya budgetåret. Det är önskvärt att budgetarbetet hinner avslutas . Man bör därför inför budgetarbetet liksom tidigare valår överväga olika handlingsalternativ som innebär att den ordinarie processen kan förenklas och förkortas. Man kan slopa eller förenkla något av momenten i den ordinarie tvåstegsprocessen. och valde man att förenkla processen på så sätt att finansutskottet avstod från att begära in yttranden från fackutskotten inför sitt ställningstagande till ramarna för utgiftsområdena. inriktade i stället sitt arbete på att lägga fram ett förslag till rambeslut, med beräkning av inkomster och ramar för utgiftsområden, så att fackutskotten utifrån riksdagsbeslutet med anledning av rambetänkandet skulle kunna behandla och lägga fram sina betänkanden för respektive utgiftsområde. Ett önskemål från ett fackutskott om att eventuellt utöka en utgiftsram förutsattes bli framfört via partiföreträdare i finansutskottet i stället för genom ett yttrande. Ett sådant förslag förutsattes utlösa diskussioner mellan de partier som bildar majoritet om hur det ska finansieras, och överenskommelsen partierna emellan förutsattes bli manifesterad i finansutskottet. Under följande valår har finansutskottet emellertid även hunnit med att begära in andra utskotts yttranden, även om tiden för detta varit knapp. I scenario 1 skulle det innebära att yttranden allra senast bör lämnas till finansutskottet för att utskottet ska kunna justera sitt rambetänkande 2012/13:URF3 5 FÖRHÅLLANDET RIKSDAG–REGERING (FiU1) . I ett sådant scenario skulle rambeslutet kunna fattas av . Därefter skulle de olika utgiftsområdesdebatterna kunna äga rum . Några utskott får slutjustera sina betänkanden före ramdebatten och förutsätta bifall till finansutskottets betänkande. Det andra scenariot beskriver beredning av budgetförslaget vid ett snabbt regeringsskifte. I riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 3.2.1 stadgas att om det inte är möjligt till följd av ett regeringsskifte att lämna budgetpropositionen senast efter öppnande, ska den lämnas efter det att en ny regering har tillträtt, dock . Hur skulle då ett scenario kunna se ut om förlängs ? Vid de tre senaste regeringsskiftena, dvs. 1991, 1994 och 2006, har det gått mycket snabbt att utse en ny statsminister. Överläggningar mellan partiledarna och talmannen har avslutats efter det att samlats, och ett förslag om ny statsminister har bordlagts första gången i . Valet har sedan ägt rum , och den nya regeringen har tillträtt . Med ett liknande förfarande 2014 skulle en ny regering kunna tillträda . Budgetpropositionen skulle då överlämnas , dvs. , och motionstiden skulle löpa ut . tillträdde den nya regeringen . Budgetpropositionen lades fram . Under finansutskottets behandling av rambeslutet gavs samtliga utskott tillfälle att yttra sig . Sex utskott lämnade formella yttranden (KU, SkU, SfU, KrU, NU och AU), och fem utskott lämnade yttranden genom protokollsutdrag (JuU, CU, SoU, TU och MJU). , som yttrade sig över skatteförslagen och inkomstberäkningarna, lämnade ett särskilt omfattande yttrande, men även andra utskott, såsom arbetsmarknadsutskottet, lämnade omfattande yttranden. Under beredningen i finansutskottet remitterades också några lagförslag till Lagrådet respektive för yttrande. Ett motsvarande förlopp skulle kunna genomföras om utskotten yttrar sig . Alternativt avstår finansutskottet från att grunda sitt ställningstagande till ramar för utgiftsområdena på yttranden från övriga utskott. Ett rambetänkande bör i båda fallen kunna slutjusteras av utskottet . Det innebär att det skulle kunna behandlas i kammaren . Några utskott får slutjustera sina betänkanden före rambeslutet och förutsätta bifall till finansutskottets betänkande. Budgetdebatterna skulle därmed kunna ta sin början i kammaren och pågå . Scenariot visar att det skulle vara möjligt att genomföra rambeslutsmodellen efter ett snabbt regeringsskifte, även om beredningstid minskas . Det skulle krävas anpassningar av arbetssättet, men det är genomförbart. 5 FÖRHÅLLANDET RIKSDAG–REGERING 2012/13:URF3 Det tredje scenariot beskriver beredning av budgetförslaget vid ett utdraget regeringsskifte. Om regeringsförhandlingarna drar ut en aning, och det blir ett litet senare regeringsskifte, kommer tiden att bli ytterligare komprimerad för riksdagsarbetet. Alternativscenario tre visar hur ett sådant scenario skulle kunna te sig. I det scenariot antas att regeringen tillträder , dvs. än i alternativ två. I så fall ska budgetpropositionen lämnas och motionstiden löper ut . I detta scenario har utskotten och kammaren endast cirka en månad på sig att lösa sina uppgifter om ska klara att besluta om statsbudgeten . I ett sådant läge är även av stor betydelse för förmåga att klara uppgiften. En genomgång av kalendern visar emellertid att om förutsättningarna är gynnsamma finns det trots allt en möjlighet för att genomföra rambeslutsmodellen och fatta beslut om statens budget . Med gynnsamma förutsättningar avses dels att regeringsfrågan lösts och bidragit till att majoritetsförhållandena i klarnat, dels att utskotten och kammaren fungerar väloljat och med inriktning på att fullgöra uppgiften . Det finns mycket små marginaler, och trycket på kammaren kommer i detta scenario att bli stort . Om man antar att finansutskottet endast använder för beredningen av rambeslutet, vilket närmast utesluter möjligheten att ge andra utskott möjlighet att yttra sig, skulle ett betänkande kunna justeras . Rambeslutet skulle kunna fattas av , varpå budgetdebatterna på utgiftsområdena skulle få äga rum i stort sett varje vardag fram till . Utredaren föreslår att en nyvald regering ska, efter ett val, lämna budgetpropositionen efter att den tillträtt. Det är än enligt gällande bestämmelser. En regering som sitter kvar efter ett val ska lämna budgetpropositionen senast efter öppnande, dvs. än nuvarande ordning. Eftersom valdagen har tidigarelagts finns det möjlighet att förlänga tidsperioden innan en nyvald regering ska lämna sin första budgetproposition efter valet med utan att det påverkar budgetarbete. Genomgången av olika scenarier visar att det därutöver finns en praktisk möjlighet att förlänga tiden innan en nyvald regering lämnar sin budgetproposition, även om det sker genom att tid för att arbeta med budgeten minskar. Det finns ett uppenbart mått av osäkerhet, eftersom det är svårt att förutsäga hur olika valutslag m.m. kan komma att påverka händelseförloppet, men som scenarierna 1–3 visar är det möjligt för att med ett mer komprimerat schema för utskotten och kammaren ändå hinna med de steg som rambeslutsmodellen förutser. 2012/13:URF3 5 FÖRHÅLLANDET RIKSDAG–REGERING Genom att tid minskas , och tidsperioden dessutom förlängs med med anledning av valdagens ändring, skulle en nyvald regering få på sig att lämna sin första budgetproposition. Ändringen förutsätter att utskotten och kammaren använder de olika sätt som står till buds för att rationalisera sina uppgifter och därigenom komprimera tidsåtgången. Exempel på sådana tänkbara anpassningar är följande, varav några används vid behov: kan avstå från att begära in övriga utskotts yttrande över utgiftsramarna. och skatteutskottet bör arbeta mycket tätt för att bereda inkomstförslagen i rambetänkandet. Utskotten kan begränsa antalet motioner i budgetbetänkandena och endast ta upp de motioner som de måste ta upp i budgetsammanhang, dvs. de motioner som påverkar budgeten för . Andra motioner kan tas upp i motionsbetänkanden , även om de ämnen som motionerna tar upp vanligtvis tas upp i budgetbetänkandena. Motiveringar och bakgrundstexter i betänkandena kan reduceras medan arbetet med förslag till riksdagsbeslut prioriteras. Utskotten kan vara beredda att sammanträda på andra tider än ordinarie och . Betänkandena kan kopieras i stället för att tryckas. Betänkandena kan bordläggas en i stället för två gånger. Anslagsbetänkanden kan behöva justeras före rambeslutet under förutsättning att kammaren antar finansutskottets förslag. Kammaren kan avstå från plenifria veckor. Fler veckodagar kan användas för arbetsplenum. Till listan kan också förkortad motionstid läggas, men det bör, som konstaterats ovan, undvikas. En annan åtgärd som också kan vidtas kan vara att förlänga arbetsplenum så att de fortsätter på sena kvällar och , men även det är enligt utredarens bedömning en åtgärd som bör undvikas, med hänsyn både till ledamöterna och till personal. Nattarbete var vanligt förekommande i tidigare, men ett målmedvetet arbete har lett till att detta har kunnat minskas väsentligt, och det finns all anledning att hålla fast vid att arbetsplenum inte bör förläggas . Ytterligare ett alternativ som står till buds, men som också bör undvikas, är att förlägga arbetsplenum med budgetdebatter ända . Det behövs tid för regeringen att utfärda regleringsbreven, och det är en fördel att beslut hinner bli kommunicerade innan de ska börja verkställas vid budgetårets början. Avslutningsvis är det värt att betona att kraven på utskottens och kammarens anpasslighet kommer att öka om tidsperioden för deras budgetarbete minskas. Både utskotten och kammaren kommer att behöva ha beredskap att anpassa tider för sammanträden, debatter, m.m. efter de förutsättningar som 5 FÖRHÅLLANDET RIKSDAG–REGERING 2012/13:URF3 uppstår efter ett val. Som framgår av de olika scenarierna kan det bli ett stort koncentrerat behov av arbetsplenum vissa veckor i kammaren. kan det, t.ex. efter ett oklart valutslag och utdragna regeringsförhandlingar, komma in många interpellationer när väl regeringen har bildats. Eftersom tiden för interpellationsdebatterna då kommer att konkurrera med behovet av budgetdebatter i kammaren kan det bli nödvändigt med debatter även på tider som normalt sett inte avsätts för kammardebatter. På motsvarande sätt kan utskottens behov av att sammanträda utanför de ordinarie tiderna öka. En bedömning av när budgetpropositionen allra senast bör lämnas En utgångspunkt är att en nyvald regering efter ett val ska ges mer tid för att bereda sin första budgetproposition. Men hur sent kan regeringen lämna budgetpropositionen utan att finansmakt har urgröpts? Svaret på den frågan är central, men går det inte att lämna ett entydigt svar. En utblick över världen visar att budgetpropositioner avlämnas . Det vanligaste är 2–4 månader före budgetårets början. Enligt en rapport från bör parlamentet ha för sin behandling av regeringens budgetförslag (Best Practices for Budget Transparency). Med vägledning av olika bedömningar från internationella organisationer som och kan man säga att bästa praxisen internationellt pekar mot att en budgetproposition bör lämnas 2–4 månader före budgetårets början. Det bedöms vara ungefär den tid som behövs för att parlamentet ska ges rimlig tid att granska budgetförslaget, lämna tid för alternativa förslag, debattera och besluta. För att minska risken för att inte hinner fatta beslut om statsbudgeten föreslår utredaren därför att för att lämna budgetpropositionen ändras från gällande till . Utredaren påpekar att eftersom valdagen har tidigarelagts med har också tiden då regeringsförhandlingar efter valet kan tänkas påbörjas tidigarelagts med . Enligt tilläggsbestämmelse 5.12.1 i riksdagsordningen ska beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen. Bestämmelsen innebär att utgiftsområdena är definierade inför avlämnandet av budgetpropositionen och motioner kommande höst. Rambeslutsmodellen hade varit svår att genomföra om det inte stått klart vilka anslag som bör höra till respektive utgiftsområde. Rambeslutet hade riskerat att bli innehållslöst om regeringen och motionärerna hade beräknat sina förslag om ramar för utgiftsområdena utifrån helt olika förslag om vad utgiftsområdena bör innehålla för ändamål och verksamheter. Frågan som väckts är om det bör bli möjligt att ändra utgiftsområdesindelningen även vid andra tillfällen. De två möjligheter som nämnts är att en 2012/13:URF3 5 FÖRHÅLLANDET RIKSDAG–REGERING nytillträdd regering också bör kunna föreslå en ändrad utgiftsområdesindelning i sin första budgetproposition och att regeringen skulle kunna föreslå ändringar i samband med förslag om ändringsbudget under löpande budgetår. Under utredningen har de två förslagen övervägts. Det finns skäl som talar för dem. Framför allt finns det skäl som talar för att en nytillträdd regering, efter en valvinst, bör kunna få genomslag för sin politik även på detta område och inte behöva vänta till nästa års budgetbeslut. Det finns emellertid praktiska svårigheter med att genomföra en sådan förändring. Det är , inte regeringen, som beslutar vad utgiftsområdena ska innehålla. Eftersom motionärerna behöver veta hur utgiftsområdesindelningen ser ut när de utformar sina motioner, särskilt oppositionspartiernas skuggbudgetar, behöver fatta ett beslut om utgiftsområdena innan motionstiden har gått ut. Med vägledning av vanliga beredningstider för riksdagsbeslut är det svårt att se att det går att genomföra, särskilt som motionstiden faktiskt också skulle gälla för regeringens förslag om ändringar i utgiftsområdesindelningen. Det går att tänka sig olika alternativ, men vart och ett av dem har praktiska problem. Utredarens förslag är därför att bör behålla de nuvarande bestämmelserna på detta område. Hänvisning till budgetlagen i riksdagsordningen I tilläggsbestämmelse 3.2.3 i riksdagsordningen står det att ytterligare bestämmelser om budgetprocessen finns i budgetlagen (2011:203). Frågan är om den hänvisningen behöver finnas kvar när en motsvarande hänvisning även finns i regeringsformen (9 kap. 11 §). Där står att ytterligare bestämmelser om och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om regleringen av budgeten meddelas i riksdagsordningen eller en särskild lag. Med den särskilda lagen avses här budgetlagen. Utredaren anför att skälet till att bestämmelsen en gång infördes i riksdagsordningen var att det ända sedan budgetlagen infördes (först var lagen benämnd lag om statsbudgeten) har funnits en diskussion om vilka bestämmelser som bör finnas i budgetlagen respektive riksdagsordningen. Utredaren redovisar olika ställningstaganden i frågan . Det som talar för att bestämmelsen får vara kvar i riksdagsordningen är pedagogiska skäl. Genom hänvisningen påminns den som läser riksdagsordningen om att redan genom budgetlagen har fattat viktiga beslut om statens budget och dess genomförande. De pedagogiska skälen väger tillräckligt tungt för att behålla bestämmelsen, även om det redan finns en motsvarande bestämmelse i regeringsformen. Utredaren föreslår att bestämmelsen bör få vara kvar oförändrad. Utredarens förslag remitterades efter beslut av riksdagsstyrelsen till , ombudsmän, () och . 5 FÖRHÅLLANDET RIKSDAG–REGERING 2012/13:URF3 har inget att invända mot utredningens förslag. och ombudsmän har inga synpunkter på den föreslagna ordningen. genom tillstyrker förslaget med ett undantag. motsätter sig ett tidigareläggande från till för när budgetpropositionen allra senast ska lämnas. delar bedömningen att regelverket bör utformas så att kan bereda och fatta budgetbesluten, i enlighet med rambeslutsmodellen, . är det viktigt att så som möjligt ges för bildandet av en ny regering och dess budgetarbete. Vid ett regeringsskifte torde det i flertalet fall vara bildandet av den nya regeringen samt förhandlingarna om och framtagandet av den nya regeringens budgetförslag som riskerar att dra ut . Det saknas även erfarenhet som tyder på att den tid som avsatts för budgetbehandling är otillräcklig. Vid en samlad bedömning anser därför att det saknas skäl att tidigarelägga tidpunkten för när budgetpropositionen allra senast ska lämnas till . Kommittén ställer sig bakom utredarens förslag att efter ett val bör en ny regering få på sig att utforma och lämna sin första budgetproposition till . Kommittén ställer sig också bakom att en regering som sitter kvar efter ett val ska lämna budgetpropositionen senast efter öppnande, dvs. än nuvarande ordning. Skälet är att valdagen tidigareläggs , vilket innebär att budgetpropositionen i dessa fall kommer att överlämnas som enligt den nu gällande regleringen. När det gäller frågan om absolut för regeringen att lämna budgetpropositionen konstaterar kommittén att det under remissförfarandet har kommit invändningar mot utredarens förslag till ändring. Kommittén vill erinra om sitt förslag att utskott efter enhälligt beslut i förväg ska få sammanträda under arbetsplenum (avsnitt 3.12 i detta betänkande). Det innebär också att det kan bli lättare att få acceptans för att arbetsplenum äger rum under normal utskottstid vid tidsmässigt pressade situationer. Möjligheten att i undantagsfall ha arbetsplenum och utskottssammanträden underlättar på marginalen för att behandla budgetpropositionen . Kommittén anser därför att det inte ska göras någon ändring av bestämmelsen att absolut för att lämna budgetpropositionen är . Ytterligare två frågor har ingått i utredarens uppdrag. Det gäller hänvisning till budgetlagen i riksdagsordningen samt tidpunkten för ändringar i utgiftsområdesindelningen. Utredaren föreslår i båda dessa frågor att regleringen kvarstår oförändrad. Remissinstanserna har inte haft några alternativa förslag. Kommittén ställer sig bakom utredarens förslag. Det innebär att det också i fortsättningen bör finnas en hänvisning till budgetlagen i riksdagsordningen 2012/13:URF3 5 FÖRHÅLLANDET RIKSDAG–REGERING samt att beslut om ändringar av utgiftsområdesindelningen fattas i samband med beslut om den ekonomiska vårpropositionen. Vidare noterar kommittén att regeringen beslutade om direktiv till en parlamentariskt sammansatt kommitté som ska göra en översyn av budgetprocessen (dir. 2012:124). Syftet med uppdraget är att utifrån erfarenheterna av den nuvarande budgetprocessen och ny europarättslig reglering stärka budgetramverket. Förslag till lagtext återfinns i tilläggsbestämmelse 9.5.1 i förslaget till ny riksdagsordning. 5.8 arbete med EU-frågor Regeringen ska åläggas att samråda med inför möten och beslut i , och inte som bara inför möten. När det gäller frågan som aktualiserats i EUMOT-uppföljningen om att partierna ska få sätta in vem de vill på en av sina platser i saknas tillräckliga skäl för en sådan förändring. Riksdagsordningen bör således inte ändras i denna del. EU-frågornas behandling i har utretts (t.ex. bet. 1996/97:KU2 EU-frågornas behandling i , förs. 2000/01:RS1 inför 2000-talet, 2005/06:RS3 i en ny tid). Den senaste större utredningen var EUMOT. Den dåvarande riksdagsdirektören beslutade om en uppföljning av arbete med EU-frågor, motionshantering m.m., EUMOT. Arbetet skulle bedrivas som en utredning på uppdrag av riksdagsdirektören och ledas av en utredare. Utredaren lade fram förslag på tre modeller för hur arbete med EU-frågor kan bedrivas (2010/11:URF2). Två av dessa modeller går i korthet ut på att fackutskotten tar över samrådet och mandatgivningen inför ministerrådsmötena. fasas ut och ett nytt EU- utskott inrättas. Den tredje modell som utredningen presenterar innebär att vissa utskott tar över samråden inför respektive ministerråd, under det att fortfarande ansvarar för samråden inför övriga ministerråd. Utredaren hade också vissa övriga förslag. Partigruppernas remissvar på EUMOT innebar att det saknades politiska förutsättningar för att gå vidare med någon av de tre modeller som redovisats ovan. Huvudfrågan förkastades av gruppledarna vid ett möte . Däremot var en majoritet av partigrupperna positiv till vissa andra 5 FÖRHÅLLANDET RIKSDAG–REGERING 2012/13:URF3 På EU-området ledde detta till att riksdagsdirektören gav en utredare i uppdrag att utreda vissa frågor ytterligare (dnr 039-2442-2011/12). Utredaren redovisade sina överväganden . När det gäller frågorna om utlåtanden över förslag till rättsakter och samråd om A-punkter fann utredaren att övervägande skäl talade för att inte göra några förändringar i gällande reglering. Förslag från EUMOT om samråd inför EUMOT (2010/11:URF2 s. 68) erinrade om att regeringen enligt 10 kap. 10 § tredje stycket riksdagsordningen ska rådgöra med inför möten i . Paragrafen fick sin nuvarande lydelse till följd av de ändringar som genomfördes på förslag av riksdagskommitté (framst. 2005/06:RS3 s. 54, bet. 2005/06:KU21, rskr. 2005/06:333–335). Ordalydelsen ansågs vara en kodifiering av rådande praxis. EUMOT påpekar att paragrafen formulerades hade Lissabonfördraget ännu inte trätt i kraft. var inte en institution i fördragens mening och kunde därför inte heller fatta några formella beslut. För det fall ett formellt mellanstatligt beslut behövde fattas arrangerades ofta ett särskilt stats- och regeringschefsmöte i anslutning till Europeiska rådets möte. Efter Lissabonfördragets ikraftträdande har blivit en institution. För att inte riskera att gå miste om några samrådstillfällen kan de samråd som enligt riksdagsordningen ska äga rum därför behöva knytas till Europeiska rådets beslut i stället för till dess möten.