rir · H1B519 · 2013-12-05 00:00:00 — 49Utsläpp mätt som koldioxidekvivalenter. 2012, rapport 6483 s. 8. Utsläppen från svenskars konsumtion från produktion i inklusive bränslen från utrikes luft- och sjöfart (bunkerbränslen) var 2010. Beräkningar från Miljöräkenskaperna vid , inklusive bunkerbränslen, sträcker sig . Enligt den svenska utsläppsstatistiken som publiceras av var utsläppen (exklusive bunkerbränslen och utsläpp från utrikes luft- och sjöfart). preliminära beräkningar minskar dessa utsläpp till . I flera länder är utsläppen från den egna produktionen ungefär lika stor som utsläppen från konsumtionen. TCO (2013), TCO granskar nr 8 s. 5. SLUTRAPPORT: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT sammanhållna klimat- och energipolitik syftar i likhet med EU:s till ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. Utformningen av målen och avvägningen mellan olika syften och samhällsmål är delar i en komplex politisk process. Att utforma tydliga mål för att minska utsläppen av växthusgaser kompliceras av att så många sektorer och aktörer påverkas och att exempelvis takten i utvecklingen av koldioxidsnål teknik är osäker. För att åstadkomma en effektiv styrning behöver dock mål och begrepp vara tydligt definierade.50 Det är också viktigt att målen är konkreta, operationaliserade och uppföljbara.51 granskningar har visat att klimatmålen också behöver vara samordnade med andra samhällsmål.52 Annars kan målen motverka eller fördyra statens insatser. 3.1Målen i klimat- och energipropositionerna De nuvarande klimat- och energipolitiska målen beslutades samlat av 2009. har i elva rapporter granskat statens insatser med betydelse för klimatpolitiken och konstaterar att flera mål och utgångspunkter är otydliga. I flera fall har regeringen lämnat förslag eller fattat beslut utan att definiera centrala mål och utgångspunkter. Granskningarna har även visat att otydligheterna har bidragit till svag styrning och bristande transparens.53 Regeringen har dock i efterhand vidtagit en del åtgärder för att förtydliga vissa definitioner och mål. 3.1.1Oklart hur klimat- och energimålen till 2020 ska tolkas och beräknas EU:s övergripande klimatmål om minskade utsläpp till 2020 är, tillsammans med målen om energieffektivisering och förnybarhet, styrande för unionens sammanhållna klimat- och energipolitik. Grundpelarna är ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. Dessa gäller också för 50Riksdagen har framhållit att miljökvalitetsmålen har olika syften, varav ett är att vara en utgångspunkt för mål- och resultatstyrningen av den statliga verksamheten. Därför är det enligt väsentligt att målen är tydliga. 2011/12:MJU1 s. 15, rskr. 2011/12:99. 51Europeiska kommissionen (2011), Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050, s. 4. 52Riksrevisionen RiR 2009:21, 2011:10, 2011:29, 2012:1, 2012:2, 2012:7 och 2013:8. 53Se exempelvis RiR 2009:6, 2009:21, 2011:8, 2011:29, 2012:1, 2012:2, 2012:7 och 2013:8. KLIMAT FÖR PENGARNA? GRANSKNINGAR INOM KLIMATOMRÅDET 2009–2013 klimat- och energipolitik. Det finns ett stort antal mål inom klimat- och energipolitiken, men varken EU eller regeringen har tydliggjort vilka prioriteringar som ska gälla mellan målen. Flera av målen är också otydliga. Förutom oklarheter i hur etappmålet ska tolkas, har konstaterat otydligheter i det svenska energieffektiviseringsmålet till 2020.54 Tolkning och beräkning av måluppfyllelse för etappmålet är oklar Svenska utsläppsminskningar inom den icke handlande sektorn regleras dels av nivåerna i EU:s beslut om linjära utsläppsminskningar för den icke handlande sektorn55, dels av det svenska etappmålet. Regeringen har dock inte helt klargjort hur etappmålet till 2020 ska tolkas och beräknas, vilket försvårar jämförelser och samordning med EU:s mål. Ett problem är att det svenska etappmålet har 1990 som basår. Eftersom det saknas tillförlitliga uppgifter om olika anläggningars utsläpp för etappmålets basår 1990, görs omräkningen utifrån bristfälliga dataunderlag. Motsvarande problem finns inte på EU-nivå, eftersom EU:s fördelning av utsläppen mellan den handlande och den icke handlande sektorn beräknas med 2005 som basår.56 Ett annat problem är att regeringen inte har preciserat om målet ska tolkas som ett nedslag till 2020 eller om utsläppen ska minska linjärt , vilket har stor betydelse för hur mycket utsläppen måste minska för att nå målet.57 Dock har regeringen, efter att målet beslutades, förtydligat att kommer att behöva cirka 40 miljoner utsläppskrediter för att nå den tredjedel av målet som ska nås med klimatinsatser utomlands.58 Beräkningen av måluppfyllelsen försvåras även av att omfattningen av den handlande sektorn och den icke handlande sektorn förändras löpande. Nya anläggningar tillkommer och andra anläggningar utgår ur handelssystemet. –2020 utvidgas dessutom handelssystemet så att det omfattar fler branscher och växthusgaser, vilket leder till att omfattningen av den icke handlande sektorn minskar. Regeringen har dock inte preciserat hur 54Riksrevisionen RiR 2013:8 s. 90. 55EU:s beslut om linjära utsläppsminskningar gäller för . Innebörden är att varje medlemsstat ska begränsa sina utsläpp för varje enskilt år genom att underskrida en linjär utsläppsbana. För del ska en utsläppsminskning i den icke handlande sektorn ske till 2020 jämfört med . Se Europarlamentets och rådets beslut 406/2009/EG. 56Riksrevisionen RiR 2012:1, aktbilaga 48. 57Riksrevisionen RiR 2011:8 s. 10 och RiR 2012:1 s. 28. 2012/13:1, utgiftsområde 20 s. 58. Regeringen bedömer vidare att målet för internationella insatsers bidrag till etappmålet kan behöva justeras exempelvis i samband med kontrollstation. SLUTRAPPORT: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT utsläppen ska beräknas när branscher och medföljande utsläpp flyttas till eller från handelssystemet. Till skillnad från hanterar EU detta problem.59 Utformningen av det svenska etappmålet försvårar därmed jämförelser med EU:s beslut för de svenska utsläppen från den icke handlande sektorn. Regeringen har inte redovisat vilka utsläppsminskningar som krävs för att nå de olika målen.60 Regeringen har inte heller samordnat målen med EU- målen, trots att den förordar internationella mål och styrmedel. beskriver detta närmare i bilaga 3. 3.1.2Otydligt hur utsläppen i transportsektorn ska minska Transportsektorns energianvändning utgörs till av fossila bränslen.61 Regeringen har dock inte preciserat på vilket sätt transportsektorn ska bidra till klimatmålen.62 I samband med klimatpropositionen 2009 redovisade regeringen prioriteringen att bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen.63 Vad detta innebär och hur det ska följas upp är dock oklart. När bad berörda departement och myndigheter om en tydligare definition, visade det sig att en sådan inte fanns.64 tillsatte regeringen dock en utredning för att definiera hur prioriteringen ska bidra till minskad klimatpåverkan. Utredningen beräknas vara färdig den 16 december 2013.65 59Riksrevisionen RiR 2012:1 aktbilaga 48 samt Europeiska kommissionen, DG Environment, Relationship between ETS cap and binding national targets in Effort Sharing Decision, presentation för . EU:s mål för utsläppsminskningar i den icke handlande sektorn justeras löpande utifrån det förändrade antal utsläppsrätter i EU:s handelssystem som blir följden när anläggningar eller gaser flyttas in i eller ut ur Regeringen har dock i prop. 2012/13:1 UO 20, s. 57 uttalat att den är mån om att den överföring av verksamheter som skett i samband med utvecklingen av EU:s handelssystem inte ska urvattna ambitionen i målet. 60Regeringen har gett och i uppdrag att ta fram underlag för att följa upp utvecklingen mot klimat- och energipolitiska mål till 2020. Utsläppen från inrikes transporter utgjorde en tredjedel av de svenska utsläppen. 2008/09:162 föreslog regeringen inga uttryckliga sektorsmål. 2008/09:162 s. 58. 64Detta framgår av RiR 2012:7. Regeringen hade bland annat inte definierat begreppet fordonsflotta. () har rekommenderat regeringen att tydliggöra vad fossiloberoende innebär och skyndsamt anta en handlingsplan för att kostnadseffektivt kunna ställa om till en fossiloberoende fordonsflotta 2030. Se IEA (2013) Excerpt – The framework: energy policy and climate change, s. 23. Se även regeringens tilläggsdirektiv N (2012:05). KLIMAT FÖR PENGARNA? GRANSKNINGAR INOM KLIMATOMRÅDET 2009–2013 3.1.3Långsiktiga, tydliga mål och utsläppsbana saknas i Regeringen har inte formulerat tydliga mål för tiden , vilket har problematiserats i flera av granskningar.66 Det får till följd att styrmedel, exempelvis beträffande biodrivmedel, har planerats kortsiktigt och att näringslivets behov av långsiktiga spelregler för investeringar inte tillgodoses fullt ut.67 har uttalat att EU bör besluta om ett ambitiöst bindande mål för hur mycket unionens utsläpp bör minska till 2030. uppfyllelsen av framtida klimatmål att fördyras, då exempelvis investeringar i ren teknik uteblir.68 Regeringen har inte föreslagit något sådant mål för del. har beslutat om bindande mål att landets utsläpp av växthusgaser ska minska till 2050 jämfört med nivå. För att säkerställa att utsläppen minskar i den takt som behövs för att nå detta mål ska den brittiska regeringen överlämna femåriga koldioxidbudgetar till landets parlament. Alla lagförslag som påverkar utsläppen ska innehålla en analys av förslagets konsekvenser för utsläppen. Se bilaga 9. Oklart hur de svenska utsläppen ska minska efter 2020 Regeringen formulerade 2009 en vision om att inte har några nettoutsläpp av växthusgaser 2050. Visionen kan innebära betydande eller mindre omfattande utsläppsminskningar i . Regeringen har ännu inte uttalat hur visionen ska förhålla sig till exempelvis kolsänkor och till teknik för att fånga och lagra koldioxid.69 Det är därmed än mer osäkert om långsiktiga investeringar i koldioxidsnål teknik blir lönsamma för staten, näringslivet och medborgarna. EU och har antagit FN:s tvågradersmål och ställt sig bakom bedömningen att de industrialiserade länderna bör ställa om sina ekonomier för att kunna åstadkomma utsläppsminskningar på 80–till 2050 jämfört 66Riksrevisionen RiR 2012:7 och RiR 2012:1. 67Riksrevisionen RiR 2011:10 s. 111 f. konstaterade bland annat att skattebefrielsen för biodrivmedel inte har inneburit långsiktiga och förutsägbara villkor för företagen. Regeringen har föreslagit att ett kvotpliktssystem införs istället för skattebefrielse för biodrivmedel . 2013/14:1 s. 398 f. 68Se , faktapromemoria 2012/13:FPM110 s. 7. 69Kolsänkor tar upp kol från atmosfären och binder det. Det är framförallt haven och växtligheten som fungerar som kolsänkor. Om kolsänkor räknas in och det finns en förväntan på väsentliga utsläppsminskningar utomlands och tilltro till utveckling av teknik för att fånga och lagra koldioxid blir visionen lättare att nå. SLUTRAPPORT: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT med 1990.70 Regeringen har dock inte närmare preciserat hur tvågradersmålet förhåller sig till visionen att inte har några nettoutsläpp. anser att det skulle vara en fördel om regeringen redovisar en långsiktig utsläppsbana till 2050. har också i flera granskningar efterlyst att regeringen tar fram en ungefärlig bana för hur utsläppen ska minska på lång sikt.71 Vid åtog sig alla industriländer att ta fram nationella långsiktiga strategier för att åstadkomma minskade växthusgasutsläpp.72 EU har därför beslutat att unionen och medlemsstaterna ska ta fram strategier för att minska industriländernas utsläpp som grupp med 80–till 2050.73 redovisade , på regeringens uppdrag, ett underlag till en färdplan 2050. Regeringen har inte tagit ställning till underlaget, men har uttalat att den avser att närmare beskriva hur det svenska arbetet med att nå visionen till 2050 ska genomföras.74 Regeringen har inte preciserat hur klimat- och energimål till 2020 ska tolkas och beräknas. Det saknas tydliga underlag för att urskilja hur etappmål till 2020 förhåller sig till EU:s mål för svenska utsläppsminskningar i den icke handlande sektorn. Regeringen har inte samordnat de olika målen eller rapporterat hur de skiljer sig åt. Prioriteringen att har en fossiloberoende fordonsflotta 2030 har varken regeringen eller myndigheterna definierat. Regeringen har, , inlett ett arbete med att utreda hur prioriteringen ska definieras och tolkas. Regeringens långsiktiga vision är otydligt formulerad och det saknas en ungefärlig bana för hur utsläppen ska minska. Styrningen fokuserar på mål eller tidigare. 2008/09:162 anger regeringen att EU:s tvågradersmål ska vara styrande för de åtgärder som behöver vidtas i den svenska klimatpolitiken. Regeringen bedömer att den industrialiserade delen av världen behöver minska sina utsläpp , jämfört med . Se även , faktapromemoria 2012/13:FPM110 s. 5. 71Riksrevisionen RiR 2011:8, 2012:1, 2012:7 72Se exempelvis regeringens beslut (M2011/2426/KI), . 73Medlemsstaterna ska senast rapportera hur det arbetet fortlöper. Se art. 4.1 b och art. 4.2 och rådets förordning 525/2013. Flera länder i EU har genomfört eller påbörjat arbete med att ta fram egna färdplaner och utsläppsmål till 2050. De genomförda färdplanerna har olika status men föreslagna målsättningar för utsläpp till 2050 är relativt lika. I huvudsak utgår de föreslagna eller antagna målen från att de globala per capita utsläppen ska minska till per capita och att en stor del av denna minskning behöver ske på hemmaplan. Se 2012, rapport 6525. 2013/14:1 UO 20 s. 62. KLIMAT FÖR PENGARNA? GRANSKNINGAR INOM KLIMATOMRÅDET 2009–2013 SLUTRAPPORT: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT 4Måluppfyllelse, kostnader och sidoeffekter Klimatinsatserna ska bidra till att minska utsläppen på ett effektivt sätt och kostnaderna ska vara rimliga. Det är dock komplicerat att bedöma om kostnaden för olika klimatåtgärder är rimliga, bland annat för att många åtgärder ska bidra till flera olika mål. En del insatser finansieras via statsbudgeten och medför därmed utgifter för staten. Några exempel på detta är skattelättnader, forskningsstöd och klimatinsatser utomlands. Styrmedel inom klimat- och energipolitiken finansieras också på annat sätt. Styrmedlet energideklarationer innebär exempelvis att fastighetsägarna måste ta fram och bekosta uppgifter om fastigheternas energianvändning, vilket ska bidra till minskad energianvändning och i förlängningen till minskade utsläpp. Ett annat exempel är andra lagstiftade åtgärder som medför åtgärdskostnader. Kostnaderna läggs då på de aktörer som måste anpassa sin verksamhet till lagkraven, exempelvis EU:s krav på fordonsindustrin att tillverka bilar med lägre utsläpp. Vidare finns det insatser som ger intäkter till staten, exempelvis koldioxidskatt. Det är viktigt att samlat följa upp hur olika styrmedel påverkar varandra, vilka ungefärliga kostnader och vilka sidoeffekter som uppstår och vem som får betala. Sådan information utgör viktiga beslutsunderlag inte bara för regeringen och , utan även för myndigheter, företag och allmänhet. I avsnitten nedan beskriver inledningsvis måluppfyllelsen till 2020 och förutsättningarna för att nå visionen till 2050. Därefter behandlas de viktigaste klimatinsatserna i regeringens klimat- och energipolitik samt effekter av och kostnader för de klimatinsatser som har granskat. Kapitlet avslutas med att sidoeffekter av olika klimatinsatser beskrivs. Uppfyllelsen av klimatmålen påverkas av politiska beslut och andra händelser i omvärlden. Om minskade utsläpp i huvudsak beror på svag konjunktur och låg efterfrågan på fossilintensiv produktion, riskerar utsläppen att öka igen när konjunkturen vänder. KLIMAT FÖR PENGARNA? GRANSKNINGAR INOM KLIMATOMRÅDET 2009–2013 4.1.1Etappmålet till 2020 ser ut att nås var utsläppen i drygt 61 miljoner ton.75 Av dessa var utsläpp utanför den handlande sektorn och från den handlande sektorn.76 Totalt sett har utsläppen minskat med mellan åren 2005 och 2012.77 Om utsläppen följer prognoser, ser det ut som om etappmålet till 2020 kommer att nås med beslutade styrmedel.78 Detta förutsätter dock bland annat att tillräckligt många utsläppskrediter levereras till 2020. Det svenska etappmålet till 2020 är utformat så att en tredjedel ska nås genom utsläppsminskningar i andra länder. Figur 4.1 nedan visar prognoserna för uppfyllelsen av etappmålet till 2020. I nivån för etappmålet ingår levererade utsläppskrediter motsvarande (en tredjedel av etappmålet) för . Utsläppen i får då inte överstiga 36 miljoner ton79 (p) i den icke handlande sektorn om målet ska nås. Prognosen för utsläppen i för den icke handlande sektorn är cirka 35 miljoner ton80 (n), vilket innebär att etappmålet uppfylls om prognosen infrias. Utsläppen i den handlande sektorn väntas stiga något jämfört med . 75De svenska utsläppen av växthusgaser uppgick preliminärt till koldioxidekvivalenter 2012, se webbplats . Den preliminära statistiken är inte uppdelad på den handlande och den icke handlande sektorn. Utsläppsstatistiken redovisas exklusive utsläpp från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) och utrikes transporter, se , National Inventory Report 2013, , s. Koldioxidekvivalenter är en gemensam måttenhet för utsläpp av växthusgaser (CO2e) och anger mängd av en växthusgas uttryckt som den mängd koldioxid som ger samma klimatpåverkan; påverkan av till exempel metan motsvarar klimatpåverkan av koldioxid, se webbplats . 76Den handlande sektorn omfattar bland annat anläggningar inom industri- och energiproduktion. ingår ytterligare sektorer och ämnen i den handlande sektorn motsvarande (inklusive flyg) koldioxidekvivalenter 2011, se e-post från . Verksamheter som exempelvis transporter och bostäder ingår inte i handelssystemet. För mer information om EU:s handelssystem, se bilaga 2. 77Naturvårdsverkets preliminära data . Eftersom 1990-års data inte är uppdelade mellan den handlande och icke handlande sektorn på ett tillförlitligt sätt jämförs här åren 2005–2012. 78Den icke handlande sektorn har förändrats sedan etappmålet beslutades. kan förändringar ske, vilket betyder att det inte går att säga exakt hur mycket utsläppsminskningar som behöver göras för att nå etappmålet. 79Etappmålet är för den icke handlande sektorn indelad efter anläggningar som ingår 2013. En tredjedel av etappmålet ska nås med hjälp av utsläppskrediter från andra länder, motsvarande cirka 6,6 miljoner utsläppskrediter. Etappmålet inklusive 6,6 miljoner utsläppskrediter är (36,1=29,5+6,6). SLUTRAPPORT: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT Figur 4.1 Utsläpp av växthusgaser i –2012, prognoser 2015, 2020, 2025, 2030 samt etappmålet till 2020* Miljoner ton utsläpp (koldioxidekvivalenter) 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Icke handlande sektorn (exklusive yg) omfattning 2013–2020 Handlande sektorn (inklusive yg) omfattning 2013–2020 *Uppdelningen mellan den handlande och den icke-handlande sektorn utgår från de anläggningar som ingår i den handlande sektorn 2013. **preliminära data är inte uppdelade på den handlande och den icke handlande sektorn. Källa: bearbetning av data från . Leverans av utsläppskrediter avgör om målet nås Prognosen att etappmålet till 2020 ser ut att kunna nås förutsätter att tillräckligt många utsläppskrediter kontrakteras och levereras, samt att utsläppen i den icke handlande sektorn minskar. Antalet levererade utsläppskrediter har varit lågt, men har ökat under de senaste åren.81 Av de 40 miljoner utsläppskrediter som enligt regeringen behövs för att uppnå etappmålet, återstår dock fortfarande som ännu inte har levererats. bedömer att kommer att kunna erhålla cirka 28–31 miljoner krediter med nuvarande beslutade medel.82 Detta innebär att kommer att behöva besluta om medel för att köpa ytterligare cirka 6–9 miljoner för att nå upp till de 40 miljoner utsläppskrediter som regeringen bedömer kommer att behövas. Se tabell 4.1. Måluppfyllelsen kan bli lägre om förväntade leveranser uteblir. 81Att leveranserna tar tid beror bland annat på att kontrollprocessen som utförs av FN:s oberoende granskare tar tid. Se RiR 2012:27 s. 50. KLIMAT FÖR PENGARNA? GRANSKNINGAR INOM KLIMATOMRÅDET 2009–2013 Levererade utsläppskrediter och förväntade leveranser av utsläppskrediter i förhållande till etappmålet 2020, miljoner krediter *Utöver dessa medel har regeringen i budgetproposition anvisat ytterligare medel i form av en utökad bemyndiganderam –2022. uppskattar att ytterligare 2,5–4 utsläppskrediter kan kontrakteras i och med detta. var marknadspriset på utsläppskrediter () per ton.83 Det låga priset på utsläppskrediter innebär en mycket stor osäkerhet kring hur marknaden som helhet kommer att utvecklas.84 Det finns en osäkerhet kring om kommer att erhålla tillräckligt många utsläppskrediter för att nå etappmålet. En lösning skulle dock kunna vara att köpa utsläppskrediter på andrahandsmarknaden. Regeringen har dock valt att styra köpen mot vissa kategorier och länder för att även uppfylla flera andra syften, krav och inriktningar med köpen.85 På andrahandsmarknaden kan köparen inte alltid välja utsläppskrediter från en särskild projektkategori, vilket innebär att det då skulle vara osäkert om regeringens andra syften skulle kunna uppfyllas.86 83Pris på CER DEC2013, redan utfärdade och levererade utsläppskrediter från CDM-projekt (mekanismen för ren utveckling) vilka används inom EU:s handelssystem. 84Kommentar från representant på seminarium om utsläppshandel arrangerat av och . 85Riksrevisionen RiR 2011:8. s. 24 f. SLUTRAPPORT: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT 4.1.2Stort gap mellan vision och prognos till 2050 Oavsett hur den svenska visionen om utsläppsminskningar tolkas, blir den svår att nå med de styrmedel som beslutats . Enligt prognoserna kommer utsläppen av växthusgaser att minska betydligt långsammare än vad som skulle behövas för att nå utsläppsnivåer som motsvarar av 1990 års utsläpp, se figur 4.2. Viktiga förutsättningar för att visionen ska kunna nås är innovationer och tekniksprång som minskar behovet av fossila bränslen. Enligt har olika aktörer framfört att det också behövs förändringar i beteenden framför allt för att minska energianvändningen.87 Figur 4.2 Utsläpp av växthusgaser i –2012, prognoser 2015, 2020, 2025, 2030, 2050 samt utsläppsbanor till 2050 med olika utsläppsnivåer* Miljoner ton utsläpp (koldioxidekvivalenter) Totala utsläpp av växthusgaser Linjär utsäppsbana som krävs vid lägre utsläpp än 1990 Linjär utsläppsbana som krävs vid lägre utsläpp än 1990 *data är preliminära. Prognoserna bygger på rapportering till FN. Prognosen 2050 bygger på referensscenario enligt myndighetens underlag till färdplan 2050, vilket baseras på det långsiktsscenario till 2030 som rapporterade till EU . Källa: bearbetning av data från . 87 E-post från . KLIMAT FÖR PENGARNA? GRANSKNINGAR INOM KLIMATOMRÅDET 2009–2013 4.2Effekter och kostnader av olika styrmedel Bedömningen av om nationella delmål till 2012 har uppnåtts beror på hur regeringen kommer att hantera överskott av nationella utsläppsrätter. Om överskottet säljs till något annat land som då tillåts öka sina utsläpp så minskar inte de globala utsläppen ytterligare.88 Då har de svenska insatser som har bidragit till överskottet endast inneburit en omfördelning av utsläppen mellan olika länder och målet kan inte sägas ha nåtts. Om överskottet istället sparas uppfylls målet på kort sikt. Men om det sedan används eller säljs, blir effekten att de globala utsläppen inte minskar.89 Om överskottet annulleras, bidrar de svenska insatserna till minskade utsläpp även globalt. Regeringen har ännu inte beslutat hur överskottet ska hanteras.90 styrs utsläpp inom den handlande sektorn av utsläppstaket för EU:s system för handel med utsläppsrätter.91 Marknadspriset på utsläpp (på kort, medellång och lång sikt) förutsätts uppstå genom att det ska råda brist på utsläppsrätter i kombination med att det finns en flexibilitet att handla med dem. De totala utsläppen inom handelssystemet ska minska i takt med att utsläppstaket sänks linjärt –2020 och därefter om inget annat beslutas.92