rir · H1B55 · 2013-05-08 00:00:00 — Bolaget vill framhålla att optofiberanläggningen utgör en icke-separerbar del av bolagets tekniska infrastruktur.176 4.5.3Telekomoperatörernas bedömning av det statliga innehavets betydelse har i intervjuer med ett antal av marknadens större operatörer, TeliaSonera, Tele2, , och , diskuterat betydelsen av det helägda statliga innehavet av infrastruktur. Den bild fått från dessa intervjuer är att det statliga innehavet på marknaden spelar en viktig roll för flera aktörer, men att potentialen i innehavet inte utnyttjas. Operatörerna är kritiska till att de måste vända sig till olika aktörer för tillgång till den helägda statliga infrastrukturen. Det upplevs också som att det i vissa fall är mycket byråkratiskt att göra affärer med de statliga aktörerna. Vissa marknadsaktörer för fram att det statliga innehavet borde koordineras med stadsnäten för att skapa ett nationellt samordnat och operatörsneutralt öppet nät. 4.5.4 PTS bedömning av samordningspotentialen har presenterat kartläggningen och analysen av det statliga innehavet för PTS, som har lämnat ett utlåtande.177 Myndigheten poängterar att staten genom sitt ägande av , , 175Kompletterande uppgifter och kommentarer med anledning av granskning av statens roll på telekommarknaden. 176Kommentar till granskningsrapportutkast. 177PTS svar () på frågor rörande statligt fiberinnehav. PTS framför: Den enda av dessa tjänster som omfattas av rekommendation om relevanta marknader är terminerande avsnitt av digitala kapacitetstjänster, marknad 6. Det är således endast på denna marknad som PTS utför regelbundna marknadsanalyser. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN AB och är en stor ägare av bredbandsnät och betydande aktör på marknaden. De fyra aktörerna har tillsammans optokabel i , vilket är en väsentlig andel av den totala fibertillgången.178 Tillsammans har de fyra aktörerna det näst största rikstäckande stomnätet efter (som ingår i ). PTS menar att det finns ett underutnyttjande av de statliga näten. Exempelvis tvingas av resursbrist tacka nej till förfrågningar om att tillhandahålla kapacitet. har förutom ett stort nät, resurser i form av personal och organisation. har ett bra och välutbyggt nät som skulle kunna användas mer effektivt om man hade resurser att möta efterfrågan. Om dessa båda innehav skulle vara tillgängliga för hela marknaden, skulle detta enligt PTS ge positiva effekter på konkurrenssituationen på marknaden. Ökad samordning skulle enligt PTS också skapa stora möjligheter att tillgodose de statliga aktörernas egna behov, det vill säga el- och trafikövervakning. finns en stor potential att genom upplåtelse av överkapacitet till externa kunder bidra till genomförandet av de politiska målen på it-området. Det finns möjlighet att sänka anläggningskostnaderna och därmed bidra till att skapa bättre förutsättningar för ökad bredbandsutbyggnad, i synnerhet i glesbygd.179 De statligt ägda fibernäten går genom områden i som betraktas som kommersiellt ointressanta för övriga operatörer på Genom att till exempel ansluta sig till stomnät kan dessa operatörer ansluta orter och hushåll som annars kanske inte skulle ha möjlighet att få tillgång till höghastighetsbredband. Tillgängliggörandet av de statliga fibernäten har stor betydelse för att regeringens målsättningar på det it-politiska området ska kunna nås. Det finns alltså enligt PTS stora möjligheter att minska de statliga aktörernas kostnader för anläggningarna och förbättra möjligheterna att tillvarata deras egna behov av kommunikation.180 finns en stor potential att genom upplåtelse av överkapacitet bidra till genomförandet av de politiska målen på it-området, särskilt genom att ge förutsättningar för ökad bredbandsutbyggnad, i synnerhet i glesbyggd 178PTS svar () på frågor rörande statligt fiberinnehav. optiska fibernät omfattar och sträcker sig längs järnvägen i hela . Nätet består generellt av sex fiberpar. En stor del av ICT:s verksamhet består därför av att sälja kapacitet, dvs. att äger den aktiva utrustningen och lyser upp fibern, primärt till den interna verksamheten men även till externa kunder. Svenska Kraftnäts optiska fibernät, som i princip alltid är lufthängd längs kraftledningen, omfattar (varav är inhyrd fiber). Till skillnad från upplåter primärt svart fiber, dvs. ickeupplyst fiber, till externa kunder. Detta på grund av resursmässiga begränsningar i organisationen. 179I sin kommentar i samband med faktagranskning framhåller att slutsatsen kan dras under förutsättning att inblandade parter får ett uppdrag från ägaren att bygga ut optofibernät utöver det egna behovet som är kopplat till organisationernas huvudverksamhet. 180Vattenfall AB vill framhålla att en stor del av denna möjlighet tillvaratas på frivillig basis genom att parterna till viss del hyr förbindelser av varandra, faktagransning . 4.5.5Potentialen i en samlad styrning konstaterar att det finns en outnyttjad potential i en samlad styrning av det statliga innehavet av infrastruktur på telekommarknaden. styr och hantera regeringen infrastrukturen på ett splittrat sätt och med olika målsättning och krav på rapportering beroende på organisation. Detta indikerar att innehavet inte ses som en strategisk resurs av regeringen. Den av beställda analysen av potentialen av det statliga innehavet på telekommarknaden omfattar argument för en samlad styrning utifrån ett företagsekonomiskt perspektiv. Det finns möjligheter till ett utökat utbud av produkter och tjänster, samt minskade kostnader. Detta stöds av att såväl PTS som marknaden menar att det finns en potential i ett koordinerat statligt erbjudande på telekommarknaden med en ökad konkurrens som följd. De fyra organisationerna kontrollerar gemensamt en stor del av fibertillgången i . Viktigt är också det faktum att infrastrukturen bildar ett rikstäckande nät, som är av betydelse för den svenska telekommarknadens många lokala nät och aktörer som behöver tillgång till längre förbindelser. Sammantaget är det statliga agerandet genom de fyra organisationerna viktigt för konkurrenssituationen på marknaden. PTS betonar också möjligheterna att genom en samlad styrning bidra till samhällsnytta och uppfyllelse av bredbandsmålen. Detta är något som också framkommit i tidigare offentliga utredningar, där en samlad styrning av innehavet förordats. En annan aspekt som framhållits är innehavets betydelse för att säkerställa en robust och säker elektronisk kommunikation för den offentliga sektorn. Tre av fyra aktörer181 som varit föremål för analysen bekräftar möjliga samordningsfördelar i varierande grad, men påtalar att den egna verksamheten är unik och sålunda förutsätter eget nät.182 noterar dessutom att det statliga agerandet på marknaden är en komplex fråga, där det inte enkelt går att säga att det bästa är att staten i alla lägen är en så aktiv marknadsaktör som möjligt. Ett ökat statligt agerande på marknaden skulle kunna ha en positiv inverkan på konkurrensen, med ett ökat utbud av produkter och tjänster som följd. är det viktigt att staten agerar på marknaden så att konkurrensen inte påverkas negativt på någon del av marknaden. Detta är också något som framfört under granskning.183 181Teracom AB framhåller att man inte ser några betydande samordningsfördelar (kommentar till faktagranskat rapportutkast ). 182Grefberg, (2013), Staten på telekommarknaden – Ägande. 183Underhandssynpunkter på Riksrevisonens utkast till . riktar i sina synpunkter uppmärksamhet mot de regler för offentlig säljverksamhet som infördes i 3 kap. 27 § konkurrenslagen. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Genom , , och har staten ett stort helägt innehav av infrastruktur på den svenska telekommarknaden. Staten är därigenom en viktig marknadsaktör på den svenska telekommarknaden. I vissa marknadsnischer är de statliga organisationerna ledande marknadsaktörer. Det helstatliga innehavet hos dessa fyra aktörer utgör samlat det näst största stomnätet på marknaden efter (som ägs av ). Endast har under hela granskningsperioden haft i uppdrag att rapportera sin samlade telekomverksamhet. Dåvarande och hade under vissa år rapporteringskrav rörande myndigheternas telekomverksamhet och har haft ett sådant krav . Den begränsade redovisningen, i kombination med att PTS inte regelbundet genomför marknadsanalyser som omfattar hela telekommarknaden, innebär att regeringen inte har ett detaljerat och uppdaterat beslutsunderlag beträffande telekomverksamhet och digital infrastruktur i , och . De olika statliga innehaven styrs var och en för sig utan att betydelsen av en ökad integration av innehaven för konkurrensen som helhet eller möjligheten att bidra till bredbandsmålet beaktas. konstaterar att regeringens styrning av bolagen kan vara ändamålsenlig för den enskilda delverksamheten, men bidrar inte till adekvat kunskapsåterföring till regeringen. Detta försvårar en samlad bedömning av det statliga ägandet av digital infrastruktur. Av granskning framgår att det finns en samordningspotential i innehavet. En samlad styrning av innehavet, inom ramen för de begränsningar som ges av konkurrensregleringen, skulle kunna bidra till att nå bredbandsmålet. Staten skulle också bli en mer aktiv marknadsaktör och ägare av infrastruktur med ökad konkurrens som följd. konstaterar att regeringen inte har en samlad analys av hur olika målbilder ska prioriteras i styrningen av de fyra aktörernas verksamheter. Detta framgår i granskning och i offentliga utredningar Infrastrukturen har betydelse inte bara för aktörernas egna verksamheter utan också för konkurrensen på marknaden och möjligheten att uppfylla bredbandsmålet. Dessutom är det samlade statliga innehavet en viktig förutsättning för en skyddad kommunikationsinfrastruktur för offentlig sektor. I Svenska Kraftnäts regleringsbrev fastställs att affärsverket ska verka för att målen i bredbandsstrategin nås. Detta mål nämns inte i de övriga tre aktörernas regleringsbrev eller bolagsordningar. Den försäljning av som påbörjades visar också på avsaknaden av en samlad analys. I regeringens direktiv till utredningen om , som syftade till att utreda möjligheterna att separera verksamheten från , nämns inte bredbandsmål eller förutsättningar till skyddad kommunikationsinfrastruktur.184 184Regeringen, behov av elektroniska kommunikationstjänster vid en separation av från övriga , Dir. 2010:22. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 5Staten som användare på telekommunikationsmarknaden I kapitel 5 redovisas iakttagelser som rör granskningens tredje delfråga, om regeringen och Kammarkollegiet styrt den statliga upphandlingen på slutkundsmarknaden för att främja marknadens utveckling och skapa ökad samhällsnytta. Kapitlet behandlar regeringens målsättningar för offentlig upphandling generellt, och de särskilda initiativ som tagits för att statens upphandling av elektroniska kommunikationer ska uppfylla och regeringens mål. I kapitlet behandlas även de ramavtal för elektroniska kommunikationer som förvaltas av Kammarkollegiet. 5.1Upphandling som verktyg för ökad nytta Inom 2020-strategin har kommissionen som ett av sina sju huvudinitiativ antagit Innovationsunionen, vari anges att offentlig upphandling är ett viktigt verktyg för att uppmuntra innovationer i unionen. I finns emellertid inget uttalat mål från att den statliga upphandlingen ska ha som ett av sina syften att driva innovation.185 har dock i sina synpunkter på om offentlig upphandling uttalat att det finns behov av att ytterligare främja och stimulera innovation genom offentlig upphandling. 186 Avseende elektroniska kommunikationer har trafikutskottet slagit fast att den offentliga sektorns roll är i huvudsak att vara reglerare, avancerad upphandlare och ett gott föredöme.187 Regeringen har vid ett flertal tillfällen pekat på vikten av att staten använder sin roll som stor användare för att främja utveckling och innovation, såväl generellt som specifikt för it- och Detta skulle bidra till förnyelse i näringsliv och offentlig sektor, till effektivitet, ökad kvalitet och stärkt konkurrenskraft och stärka 185På jakt efter den goda affären s. 41 (SOU 2011:73). 2010/11:FiU44, om offentlig upphandling, s. 15. 2004/05:TU9 IT och elektronisk kommunikation, s. 11. förutsättningarna för att skapa tillväxt.188 Kompetent upphandling driven av stora och krävande kunder gynnar framväxten av ny och innovativ verksamhet. Regeringen argumenterar på följande sätt: Det handlar om att anlägga ett långsiktigt tänkande med inriktning på önskade resultat, snarare än att identifiera den som kan utföra ett väl definierat uppdrag på det i det korta perspektivet minst kostnadskrävande sättet. Det innebär bland annat ett behov av att utforma upphandlingar och investeringar så att de i större utsträckning kan befrämja kreativ förnyelse och innovation som kraven på kostnadseffektivitet beaktas. () Offentliga verksamheter måste i sin roll som upphandlare som de tillfredsställer de samhälleliga behoven mer kraftfullt driva på teknikutveckling och affärsmöjligheter.189 Den statliga upphandlingens roll för utvecklingen inom it- och telekomsektorn har särskilt betonats: Dessutom bör den offentliga sektorns roll som upphandlare och kravställare på varor, tjänster och system bättre tas till vara. Den offentliga sektorn står som garant för de långsiktiga gemensamma intressena. Framväxten av ny och innovativ verksamhet gynnas av kompetent upphandling driven av stora och krävande kunder.190 Regeringens digitala agenda konstaterar att det är viktigt att den offentliga sektorn stimulerar innovation och entreprenörskap genom upphandling och standardisering för att den digitala agendans mål ska kunna nås.191 Där framgår också följande: Den svenska offentliga sektorn är en stor beställare och användare av olika former av it-relaterade varor och tjänster och kan i många sammanhang fungera som draglok och visa på möjligheter med ny teknik och nya digitala tjänster. Inom it-området är det speciellt viktigt att skapa möjligheter och stabilitet för små och medelstora företag.192 188Förutsättningar och åtgärder för ökad tillämpning av innovationsupphandling i , s. 2. Regeringen, 2009. (Dir. 2009:104). 189Innovativa , och , (Ds 2004:36), s. 32 och 34. 190IT- och telekombranschen – en del av Innovativa , s. 15. (), . 191It i människans tjänst – en digital agenda för , s. 7. Regeringen (), . 192It i människans tjänst – en digital agenda för , s. 50. Regeringen (), . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Den nationella innovationsstrategin uttrycker att det finns ett offentligt åtagande för ett starkt innovationsklimat. Den offentliga verksamheten ska vara innovativ och driva efterfrågan på innovation. 193 Åtagandet ska uppfyllas bland annat genom genomförandet av innovationsupphandlingar.194 5.2Regeringen har utrett den offentliga upphandlingen gav regeringen och dåvarande verket för näringslivsutveckling () i uppdrag att i samråd med ()195 utreda hur offentlig upphandling kan bidra till ökad innovation och kreativ förnyelse. Syftet var att ta fram ett underlag för en policy med riktlinjer för offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse.196 Uppdraget rapporterades i två rapporter. konstaterar i sin rapport att offentlig upphandling inte används som drivkraft för innovation och förnyelse av offentlig verksamhet i en omfattning som skulle vara önskvärd. Vidare slår myndigheten fast att för att detta ska åstadkommas ställs krav på tydliga och styrande incitament från staten. Det krävs också en centralt förankrad policy för offentlig upphandling.197 Även föreslår en tydlig policy för offentlig upphandling, och tydliga krav på myndigheter att styra sin upphandling med fokus på kvalitetsförnyelse och effektivisering av verksamheten. konstaterar att det är svårt att få en klar bild av hur stor omfattningen av den totala offentliga upphandlingen är. Det är oklart hur stor del den utgör av olika marknader och vilket huvudsakligt innehåll den har i både verksamhetsmässiga och förnyelsemässiga termer. menade därför att ambitionsnivån för uppföljningar, statistik och effektanalyser av offentliga upphandlingars innovationsfrämjande, effektivitet och struktur borde höjas.198 193Den nationella innovationsstrategin s. 19. (), 2012. (N2012.27, 2012). 194Den nationella innovationsstrategin, s. 19: När offentliga verksamheter utvecklar nya tjänster och metoder uppstår det behov av ny kunskap och kompetens, eller av att upphandla nya eller bättre lösningar.. (), 2012. (N2012.27, 2012). 195Merparten av NUTEKs uppgifter överfördes till när avvecklades 2009. NOU avvecklades 2007, och då tillsynen övertogs av . 196Uppdrag att utreda hur offentlig upphandling i ökad omfattning skall kunna utgöra drivkraft för innovation och förnyelse. Regeringen (), 2006. (N2006/2915/NL). 197Offentlig upphandling för drivkraft för innovation och förnyelse – sammanfattning. (2006:21). 198Offentlig upphandling för drivkraft för innovation och förnyelse – sammanfattning. (2006-01487). Upphandlingsområdet har därefter varit föremål för ett aktivt utredande, då regeringen beslutat tillsätta utredningar om upphandling generellt och innovationsupphandling mer specifikt, samt upphandlingsstöd. I forsknings- och innovationspropositionen som regeringen lade fram 2008 aviserades en utredning av offentlig upphandling och innovation.199 Denna tillsattes och blev (SOU 2010:56), vars uppdrag var att utreda förutsättningarna för innovationsupphandling i , och föreslå åtgärder som syftar till att stärka den offentliga verksamhetens förnyelse, kvalitet i bred bemärkelse och effektivitet med stöd av innovationsupphandling.200 Enligt uppdraget skulle detta även kunna främja innovationsförmågan och förutsättningarna för strukturomvandling i näringslivet. I utredningen skiljs på två typer av upphandling, innovationsupphandling och innovationsvänlig upphandling. Innovationsupphandling syftar till att upphandla en innovation. Innovationsvänlig upphandling innebär att en myndighet vid upphandlingen beaktar även varor och tjänster som innebär nya lösningar. Utredningen slår fast att om innovationsvänlig upphandling ska öka så krävs ökad kunskap och ett förbättrat stöd för upphandlande myndigheter.201 Utredningen slår dock fast att upphandlingsformen bör öka, och att det inte finns några formella hinder för detta: Utredningens viktigaste slutsats är att i princip all offentlig upphandling bör bli innovationsvänlig. Upphandlande myndigheter bör och kan i ökad utsträckning beakta innovationsaspekterna och genomföra upphandlingar på ett mera innovationsvänligt sätt. Detta kan ske inom ramen för gällande upphandlingslagstiftning.202 Förbättrat upphandlingsstöd var ett av de områden som lyftes fram av innovationsupphandlingsutredningen. Denna fråga har behandlats av Statskontoret 2010 i rapporten ny upphandlingsmyndighet.203 Statskontoret rekommenderade att den nuvarande ordningen ersätts med en ny myndighet med ansvar för statlig upphandling och upphandlingsstöd. Regeringen tillsatte därefter en utredning med uppdrag att ge förslag på hur det statliga upphandlingsstödet skulle kunna organiseras.204 I det resulterande betänkandet Upphandlingsstödets 2008/09:50 Ett lyft för forskning och innovation. 200Innovationsupphandlingsutredningen (SOU 2010:56), s. 39, 146, 147, 227. 201Innovationsupphandlingsutredningen (SOU 2010:56), s. 227. 202Innovationsupphandlingsutredningen (SOU 2010:56), s. 147. 203En ny upphandlingsmyndighet. Statskontoret, 2010. (Statskontoret 2010:23, s. 11). 204Ett samordnat och effektivare statligt upphandlingsstöd. Regeringen, 2011, (dir. 2011:78). GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN framtid (SOU 2012:32) är rekommendationen att en ny upphandlingsmyndighet etableras. Regeringen tillsatte 2010 , som publicerade sin slutrapport affärer–en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12) . Uppdraget var att utvärdera det nuvarande upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv. Ett delmål var att analysera behovet av ytterligare åtgärder för att upphandlande myndigheter och enheter ska kunna använda sin köpkraft i syfte att verka för att prioriterade samhällsmål uppnås.205 I utredningen argumenteras för att begreppet en god affär bör vara målet för den offentliga upphandlingen. Detta skulle innebära fokus på verksamheternas behov och lägsta möjliga livscykelkostnad, som hänsyn tas till miljömässig och socialt hållbar utveckling. Upphandling ska också tillvarata såväl nya och innovativa lösningar som konkurrensen på marknaden. tillsattes en särskild utredare med syftet att föreslå hur förslag på nya EU-direktiv på upphandlingsområdet bör införas i svensk rätt. Flera av utredarens förslag syftar till att främja innovation, bland annat ökade möjligheter att inkludera små och medelstora företag samt möjligheten att etablera innovationspartnerskap.206 5.3Regeringens initiativ för ökad nytta genom upphandling Regeringen gav 2008 Kammarkollegiet i uppdrag att etablera ett praktiskt nationellt upphandlingsstöd. Funktionens övergripande syfte var att ge praktisk vägledning till upphandlande myndigheter, enheter och leverantörer, om hur en effektiv och rättssäker upphandlingsprocess kan genomföras på ett sätt som ger goda förutsättningar för en hög leveranskvalitet och största möjliga medborgarnytta. Vidare slås fast att metoder och hjälpmedel som utvecklas av den nya funktionen särskilt bör syfta till att upphandlande myndigheter och enheter bland annat uppmuntras till innovationsfrämjande upphandling.207 205Utvärdering av upphandlingsregelverket och översyn av upphandlingsstatistiken, s. 2. Regeringen, 2010. (dir 2010:86). Utredningen publicerade även ett delbetänkande På jakt efter den goda affären – analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen (SOU 2011:73). I denna presenteras en analys av nuläget, samt prioriterade områden för vidare utredning. 206Genomförande av EU:s direktiv om offentlig upphandling, upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster samt tilldelning av koncessioner. Regeringen, 2012. (dir. 2012:96). 207Uppdrag till Kammarkollegiet att förbereda en ny verksamhet kring upphandlingsstöd och elektronisk upphandling, s. 1–2. Regeringen, 2008. (Fi2008/6941). 2011 fick myndigheten också ett särskilt regeringsuppdrag att utveckla en vägledning för innovationsvänlig upphandling. Vägledningen ska rikta sig till såväl upphandlande myndigheter och enheter som leverantörer och beskriva förankrade metoder för att uppmuntra innovationsvänlig upphandling.208 Vägledningen publicerades i november 2012.209 Regeringen har också gett Kammarkollegiet ett uppdrag att ansvara för den statliga inköpssamordningen och ingå ramavtal om varor och tjänster som är avsedda för andra statliga myndigheter. I linje med den nationella innovationsstrategin gav regeringen , och i uppdrag att arbeta med innovationsupphandling, i syfte att bidra till att stärka den svenska konkurrenskraften framåt.210 ska slutföra sitt uppdrag , och gemensamma projekt med löper till . en delrapport, där myndigheten slår fast att den absoluta majoriteten av myndighetens upphandlingar inte uppfyllt kriterierna för att klassas som innovationsupphandlingar.211 konstaterar att upphandling har lyfts fram av regeringen som ett viktigt verktyg för att främja innovation och utveckling som granskat, 2003–2012.212 De initiativ som tagits för att upphandling i praktiken ska genomföras i linje med ambitionerna är dock It- och telekomsektorn har särskilt påvisats som ett område där staten har en möjlighet att bidra genom sin roll som stor användare och upphandlare. Trots detta konstaterar att det saknas initiativ för att den statliga upphandlingen av elektroniska kommunikationer ska genomföras på ett noterar också att det i regeringens forsknings- och innovationsproposition som kom inte fanns några planerade initiativ på upphandlingsområdet.213 208Uppdrag att ta fram en vägledning för innovationsvänlig upphandling. Regeringen, 2011. (S2011/10868/RU). 209Att främja nytänkande – vägledning för innovationsvänlig upphandling. Kammarkollegiet, 2012.