rir · H1B51 · 2013-02-14 00:00:00 — GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN – en strategisk tillgång? SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Svensk rymdverksamhet – en strategisk tillgång? har granskat genomförandet av svensk rymdverksamhet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisionsledare och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Bakgrund och motiv till granskning Relevant lagstiftning med mera Granskningens inriktning och genomförande Rymdverksamheten – både forskning och företagande Styrning och genomförande av svensk rymdverksamhet internationella medverkan i rymdverksamhet Statlig finansiering av rymdverksamheten Den svenska rymdmarknadens utveckling Definition av den svenska rymdmarknaden Rymdmarknaden – en institutionell marknad Gränsdragningsproblematik för rymdverksamhet finns i alla länder Rymdpolitikens mål i olika länder Fem exempel på styrning av svensk rymdverksamhet () tillgångsvärdering och avkastningsmål EU:s uppförandekod för rymden – flaggskeppsprojekt i EU GMES/– flaggskeppsprojekt i EU SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? Bristen på helhetssyn riskerar ineffektiva prioriteringar Avsaknad av systematisk uppföljning försvårar omprövningar SSC styrs inte som en del av svensk rymdverksamhet Organisationen av statlig rymdverksamhet leder till inlåsning Låg medvetenhet om behovet av att skydda rymdinfrastrukturen Konsekvensanalyser av beslut om oberoende tillträde till rymden saknas Bilaga 1 Svenska rymdföretags verksamhet, antal anställda och omsättning Till rapporten finns även två elektroniska bilagor som går att ladda ned från webbplats (): Internationell översikt om rymdpolitik GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN För att underlätta läsningen av denna rapport förklaras ett antal centrala ord och begrepp nedan. , ett mellanstatligt samarbetsorgan som grundas på en konvention . civil rymdverksamhet främst inriktad på forskning samt industrisamverkan och teknikutveckling. Effekten av att satsa statliga medel på en verksamhet. Den statliga finansieringen har en hävstångseffekt om den bidrar till en högre omsättning i företaget som stöds än det ursprungliga statliga bidraget. Principen om juste retour Principen om industri- eller georeturer innebär att företag benämns på svenska antingen i ESA:s medlemsländer ska få industrikontrakt till ungefär industriretur eller georetur. samma värde som medlemslandet bidragit med till (minskat med administrativa kostnader). ramen för varje ESA-program. Är en del av begreppet fjärranalys, och innebär att jordens yta, innandöme eller atmosfär studeras på avstånd med hjälp av bilder tagna från till exempel satelliter. kan kombineras med data från fasta mätstationer och från observationer på plats för en komplett analys. kan avse atmosfären, vegetation, glaciärer, hav med mera. En av EU:s rådskonstellationer inom ramen för europeiska unionens råd (ministerrådet). diskuteras i detta forum. Infrastruktur som omfattar såväl satelliterna i rymden som de markstationer som tar hand om och kanaliserar kommunikationen till och från satelliter till användare på Ägandet av rymdinfrastruktur är komplext och omfattar såväl själva satelliterna som bild och datarättigheter. Avser i denna granskning för det första företag som utvecklar, tillverkar och/eller levererar system och komponenter som sänds upp i rymden och/eller den markbaserade utrustning som kommunicerar med de rymdburna farkosterna. andra företag som förädlar och bearbetar den information om jordobservationer som sänds från rymden. SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? Begreppet används för två olika möteskonstellationer: EU:s och ESA:s gemensamma möten på ministerrådsnivå inom ramen för ramavtalet . mötena i anslutning till . medlemsstaterna i EU och skiljer sig något åt deltar olika länder i respektive möteskonstellation. All verksamhet som bedrivs i rymden och det mesta av den verksamhet som sker på jorden i anslutning till verksamheten i rymden. både rymdforskning och rymdindustri dock omfattas inte I rymdsammanhang används begreppen i anglosaxiska länder så att man med uppströms avser tillträdet till rymden, exempelvis raketer och satelliter, medan nedströmsverksamhet innefattar det som behövs för att rymddata ska kunna användas på jorden. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN har granskat den statliga styrningen av den samlade svenska rymdverksamheten för att kunna bedöma om de statliga investeringarna i rymdverksamhet är effektiva och ger förutsättningar för att rymdverksamhet ska vara en strategisk tillgång. Motiv: har investerat i rymdverksamhet under . investeras i statliga anslag till rymdverksamhet. Rymdverksamheten berör flera samhällsfunktioner och den ökande samhällsnyttan innebär att rymdinfrastrukturen blivit alltmer samhällskritisk. Merparten av den statliga investeringen kanaliseras via () och via EU-avgiften tillbaka till svensk rymdindustri i form av industrikontrakt. Ungefär två tredjedelar av denna investering går till ESA:s olika rymdprogram och ungefär 15–till EU och andra internationella organisationer. Beslut om rymdverksamhet fattas på såväl internationell nivå som av en rad departement inom och av ett antal myndigheter. Tillsammans med den omfattande internationella anknytningen skapar detta en komplex beslutsstruktur. Rymdverksamhet är högteknologisk och utvecklingsmässigt komplex och rymdindustrin finansieras nästan uteslutande av stater. sker detta via nationella offentliga upphandlingar men oftast genom internationella organisationer som och EU. Den tekniska utvecklingen har möjliggjort en kraftig ökning av rymdbaserade tjänster. Detta har inneburit att länders inriktning av rymdverksamhet alltmer går från utforskning av yttre rymden till utveckling av användning av rymdtjänster på jorden. Den svenska rymdverksamheten som en helhet har inte utvärderats . Svensk rymdforskning och rymdverksamhet ska, enligt intentioner , vara en strategisk tillgång för kunskapssamhället, industrins konkurrenskraft och för att möta samhällets behov. forsknings- och innovationsproposition framhåller regeringen att rymdverksamheten har stor och växande betydelse för samhället. Regeringen menar att svensk rymdverksamhet har en fortsatt viktig roll och att en nationell strategi är motiverad. SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? Syfte: har granskat om regeringen genomför och följer upp svensk rymdverksamhet i enlighet med intentioner. Genomförande: För att uppnå effektiv styrning på ett så komplext område som rymdverksamhet utgår från att det krävs effektiv samordning och helhetssyn. Därför har genomfört en kartläggning av olika aktörer, inklusive EU och . För att belysa och analysera styrningen av den statligt finansierade rymdverksamheten har närmare undersökt fem exempel på beslutsprocesser som beskriver svensk rymdverksamhet. Exemplen är valda för att belysa aspekter av betydelse för en effektiv styrning. Vid urvalet har också aspekter om risk och väsentlighet spelat in. Att granska stödet till bärraketer är viktigt eftersom detta utgör den enskilt största utgiften för svensk rymdverksamhet. har granskats eftersom det är den rymdsatsning inom EU som kräver mest resurser. rör ett område som Rymdstyrelsen anser vara ett framtidsområde, jordobservation, har också studerats. I flera andra länder görs en koppling mellan civil och militär rymdverksamhet, därför har studerat hanteringen av en internationell uppförandekod för rymden. Eftersom marknadsaspekter och koppling mellan teknikutveckling och rymdverksamhet är viktiga delar av granskningen har även det statliga bolaget och regeringens förvaltning av bolaget granskats. Eftersom rymdverksamheten till stora delar bedrivs i internationella projekt och på en internationell marknad har även gjort en kartläggning av tretton andra länders rymdstrategier. har också uppdragit åt en konsultfirma att genomföra en marknadsanalys av den svenska rymdindustrin. övergripande slutsats är att svensk rymdverksamhet som den genomförs inte utnyttjas som en strategisk tillgång. Avsaknad av helhetssyn tillsammans med bristande uppföljning gör att den fulla potentialen inte utnyttjas. Bristen på helhetssyn riskerar ineffektiva prioriteringar konstaterar att de övergripande målen för rymdverksamheten förutsätter styrning utifrån ett helhetsperspektiv. Dessutom ställer den komplexa besluts- och organisationsstrukturen tillsammans med den pågående utvecklingen på rymdmarknaden krav på både helhetssyn och på kontinuerlig omprövning och menar att det saknas helhetssyn. Regeringens styrning av rymdverksamheten präglas av att olika delar av rymdverksamheten hanteras isolerat utan samordning mellan områdena. Hantering av rymdfrågor sker till stor del i internationella förhandlingar vilket leder till att europeiska prioriteringar blir svenska. En helhetssyn ger förutsättningar för konkreta målsättningar som kan vara vägledande GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN för agerande i internationella förhandlingar. anser att den svenska förvaltningen karaktäriseras av fragmentisering och avsaknad av konkretiserade målsättningar och därmed ges inte förutsättningar för att ta ett helhetsperspektiv på rymdfrågorna och effektivt driva svenska intressen. Eftersom dessa förutsättningar saknas kommer därmed inga underlag för diskussion om prioriteringar att tas fram. Avsaknad av systematisk uppföljning försvårar omprövningar Ett område som rymdverksamhet är svårt att följa upp eftersom det är svårt att isolera effekter av statliga investeringar. Det är en lång kedja mellan den statliga investeringen i forskning och utveckling till den slutliga konsumentnära produkten i form av exempelvis väderprognoser och satellitnavigering. konstaterar att det inte gjorts någon uppföljning av svensk rymdverksamhet . Rymdstyrelsen har genomfört uppföljningar av enstaka insatser. påverkar Rymdstyrelsen i hög utsträckning det sätt som rymdverksamheten utformas i . Myndigheten har begränsade personalresurser utifrån ett mycket vittgående uppdrag. Det kan få till följd att de underlag som myndigheten tar fram inte får tillräcklig omfattning och djup för att möjliggöra bedömning av behov av omprioritering. Granskningen visar också att dokumentation om rymdfrågor brister vilket bidrar till att uppföljning försvåras. menar att regeringens återrapportering till inte ger tillräcklig insyn i hur svenska rymdsatsningar prioriteras. Rymdpolitiken formuleras i hög utsträckning genom prioriteringar av svenskt deltagande i ESA- och EU-program. Till skillnad mot EU-frågor finns i ESA-frågor ingen särskild rutin för information till . menar att det är rimligt att rikdagen får ökad insyn i dessa frågor. styrs inte som en del av svensk rymdverksamhet Det statligt ägda har tre verksamhetsgrenar, driften och utvecklingen av rymdbasen , teknikutveckling genom två dotterbolag samt avancerade rymdtjänster i form av nedtagning och bearbetning av data från satelliter. Bolaget styrs med avkastningsmål som främsta styrmedel. anser att ägarens styrning av är kluven. Bolaget har fått ansvar för driften och utvecklingen av en av svensk rymdverksamhets mest utvecklingsstrategiska tillgångar men i andra sammanhang ses företaget som ett bland andra. Avkastningsmålet är satt utifrån en marknadsriskprissättning på privata marknader och är därmed jämförbara med mål för statliga bolag som i högre utsträckning verkar på kommersiella marknader. Andra statliga bolag med liknande utvecklingsprofil som SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? saknar sådant avkastningsmål. Rikrevisionen konstaterar att den marknad som bolaget verkar på är nästan helt institutionell, det vill säga domineras av statliga upphandlingar. Detta gör att avkastningsmålet inte är anpassat efter marknaden på vilken bolaget verkar. Försäljningen av bolagets satellitdivision 2011 föranleddes av dålig lönsamhet för divisionen och svårigheter att möta avkastningsmålet. Styrelsen arbetade också aktivt med att hitta alternativa finansieringsvägar för satellitdivisionens utvecklingsprojekt utanför Rymdstyrelsens finansiering. tar inte ställning i frågan om försäljningen men konstaterar att det för försäljningen fanns stora likvida tillgångar i bolaget och ser inte något hinder för att dessa skulle kunna ha använts för finansiering av det aktuella utvecklingsprojektet. drar slutsatsen att regeringens styrning av inte tar hänsyn till bolagets utvecklingsstrategiska uppdrag vilket leder till att bolaget inte fullt ut kan bidra till svensk rymdverksamhets fortsatta utveckling. Dessutom är nivån på avkastningsmålet inte anpassat till bolagets verksamhet och den institutionella marknad som bolaget är verksamt på. Organisationen av statlig rymdverksamhet leder till inlåsning Eftersom rymdmarknaden är institutionell och domineras av statliga upphandlingar blir logiken annorlunda än på många andra marknader. Resurseffektivitet får ibland stå tillbaka för nationella intressen och omsorg om nationella företag. Rymdföretag i små länder som har ofta en konkurrensnackdel eftersom företag i länder som bidrar med mer medel till än gör får fler attraktiva uppdrag. Det är dessutom en uttalad policy från att de stora dominerande europeiska rymdföretagen ska gynnas för att stärka europeisk rymdindustri som helhet. Det finns rymdmarknadssegment med stor tillväxtpotential, särskilt i de delar som avser rymdtjänster. Dock behöver även denna typ av verksamhet offentligt stöd. marknadsanalys av den svenska rymdindustrin visar att det är svårt att få medel till rymdverksamhet från andra nationella finansiärer än Rymdstyrelsen. Detta skapar en begränsad marknad med liten möjlighet att växa. Marknadsanalysen visar också att svenska företag har svårt att attrahera privat kapital för investeringar. Varken privata eller statliga riskkapitalaktörer investerar i rymdverksamhet, trots att de statliga riskkapitalaktörerna har som uppgift att vara marknadskompletterande. Begreppet kommersiell rymdmarknad används av såväl som och Rymdstyrelsen som beteckning på finansiering utanför och EU och de nationella statliga systemen. Eftersom rymdinvesteringar nästan uteslutande görs med statliga medel, även globalt blir detta sätt att se på rymdverksamhet missvisande. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Den slutna marknaden med få kunder och finansiärer leder till begränsad effekt av statliga medel avsedda för rymdverksamhet i form av nya och växande svenska rymdföretag. Denna begränsade effekt gör att den potential för tillväxt och konkurrenskraft som finns hos svenska rymdföretag inte utnyttjas fullt ut. Skydd av rymdinfrastruktur får liten uppmärksamhet Det finns liten beredskap för störningar i rymdinfrastrukturen. Detta visas inte minst av det faktum att prognoser för algblomning i försvårades på grund av att förlorade kontakten med en miljösatellit. är i stor utsträckning beroende av inköp av data från andra länders satelliter eftersom har begränsad egen satellitkapacitet. De system som utvecklas inom ramen för EU-samarbetet kommer att innebära att garanteras viss tillgång till satellitkapacitet. I den forsknings- och innovationspolitiska proposition som behandlas i tar regeringen tydligt ställning för vikten av ett europeiskt oberoende tillträde till rymden och att och därmed även ska bli oberoende av tredje lands prioriteringar. Dock saknas en beskrivning i propositionen av konsekvenserna av ett sådant ställningstagande. Ett sådant ställningstagande har konsekvenser för exempelvis framtida inriktning på det svenska deltagandet i olika ESA- och EU-program men innebär också ekonomiska åtaganden på lång sikt. Med anledning av iakttagelser och slutsatser lämnar följande rekommendationer. Dessa åtgärder behöver enligt vidtas oavsett om en nationell rymdstrategi tas fram eller inte. För att rymdverksamheten ska kunna utnyttjas som en strategisk tillgång bör regeringens fortsatta arbete med rymdverksamhet omfatta följande: –En bred förankrad process med syfte att knyta ihop rymdverksamhetens olika delar. Ansatsen ska vara bredare än Rymdstyrelsens strategi och Rymdagendan. Diskussionen bör föras i en vidare krets än vad som varit fallet. –Översyn av organisationsstrukturen i syfte att fördela ansvar och befogenheter så att intentioner kan uppfyllas. –Möjligheter till omprövning av för rymdverksamheten viktiga frågor. I detta ingår överväganden om utvecklingsstrategiska områden för och hur fördelning mellan nationell och internationell finansiering bör se ut. Ett viktigt utvecklingsstrategiskt område för är användningen av . SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? –Översyn av den roll har i svensk rymdpolitik och rymdverksamhet. –Konsekvensanalys av innebörden av ställningstagandet kring europeiskt och därmed även svenskt oberoende tillträde till rymden. –Översyn av hur samhällsutmaningar har koppling till rymdverksamhet och hur nationell rymdkompetens kan utvecklas. Rymdkompetens omfattar såväl sakkunskap som kunskap om beslutsprocesser. Regeringen bör se över styrningen av så att bolaget styrs med individuellt anpassade avkastningsmål och rimlig bedömning utifrån bolagets faktiska verksamhet och de marknader bolaget verkar på. Regeringen och ansvariga myndigheter bör utvärdera rymdverksamhet systematiskt. –Regeringen bör följa upp resultat för svensk rymdverksamhet av deltagandet i olika EU- och ESA-program. –Regeringen bör förbättra rapporteringen till och andra intressenter kring rymdverksamhet. Regeringen bör överväga att samordna rapporteringen av EU- och ESA-frågor till . –bör se över dokumenthanteringen om rymdrelaterade frågor. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 1.1Bakgrund och motiv till granskning Olika staters samlade investeringar i rymdverksamhet och rymdforskning har skapat en rymdinfrastruktur som gör samhällsnyttan av rymden större . Exempelvis används satelliter inte bara för väderprognoser och tvsändningar utan också för GPS i mobiltelefoner och informationsunderlag för insatser vid olika typer av katastrofer. har den ökade samhällsnyttan gjort rymdinfrastrukturen alltmer samhällskritisk. Uppbyggnaden av en rymdinfrastruktur har lett till att en rymdindustri växt fram. I och med att rymdverksamhet oftast är statlig så har rymdindustrin i många fall blivit statligt ägd eller beroende av statliga investeringar för sin överlevnad. Svensk rymdverksamhet finns på marknader där staters roll är avgörande eftersom stater direkt eller indirekt finansierar rymdverksamheten genom beställningar. Precis som på gängse marknader påverkar stater rymdmarknadens funktionssätt genom lagar och regler, men genom den omfattande statliga finansieringen är staters påverkan större på rymdverksamhet än på de flesta andra områden. har investerat i rymdverksamhet under . går i statliga anslag till rymdverksamhet. Den största delen av de statliga anslagen till rymdverksamhet kanaliseras till och en mindre del till EU. Prioriteringar mellan program och insatser i och EU sker i internationella förhandlingar. EU har genom ratificeringen av Lissabonfördraget fått mandatet att formulera en europeisk rymdpolitik, delvis tillsammans med . Svensk rymdforskning och rymdverksamhet ska, enligt intentioner, vara en strategisk tillgång för kunskapssamhället, industrins konkurrenskraft och för att möta samhällets behov.1 Ett lyft för forskning och innovation, bet.2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160. SVENSK RYMDVERKSAMHET – EN STRATEGISK TILLGÅNG? Utmärkande för statligt finansierad rymdverksamhet såväl i som i andra länder är att den berör många samhällsfunktioner och därmed också de flesta departement och en lång rad myndigheter. omfattande internationella anknytningen skapar detta en verksamhet där det är svårt att isolera enskilda problem. En del av problembilden för rymdverksamhet är den komplexa strukturen för beslut om till exempel finansiering och långsiktiga strategier. Verksamheten utmärks också av att den är högteknologisk och utvecklingsmässigt komplex och omfattar såväl forskning som utveckling av konsumenttjänster. Välgrundade prioriteringar, effektiv samordning och helhetssyn i beslutsfattandet och genomförandet är därmed av betydelse för att intentioner ska uppnås. Rymdverksamheten i sin helhet har dock inte utretts eller utvärderats . Det saknas därmed underlag om vilka resultat de årliga anslagen till rymdverksamheten har lett till och hur de uppnådda resultaten bidragit till att uppfylla intentioner. Det finns heller inget underlag för att bedöma hur den nuvarande organiseringen av rymdverksamheten fungerar. Granskningen ingår i granskningsstrategi Staten på marknaden, vars grundläggande fråga är om statliga åtaganden fullgörs effektivt på olika marknader. Syftet har varit att granska om regeringen genomför och följer upp svensk rymdverksamhet i enlighet med intentioner. har koncentrerat granskningen på den statligt finansierade rymdverksamheten, både inom och internationellt. Granskningen omfattar regeringens styrning av de myndigheter som huvudsakligen bedriver rymdrelaterad verksamhet, det vill säga Rymdstyrelsen och () samt arbetet med internationella förhandlingar i EU och . Rymdstyrelsen, IRF samt det statligt ägda () har granskats utifrån den roll regeringen ålagt myndigheterna och bolaget. har utgått från följande frågeställningar: –effektivt med den statligt finansierade rymdverksamheten? –Hur styrs den statligt finansierade rymdverksamheten i jämfört med andra länder? –Har styrningen av den statligt finansierade rymdverksamheten i anpassats till marknadsförhållanden och marknadsutveckling? GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Granskningen utgår från intentioner. intentioner är att svensk rymdforskning och rymdverksamhet ska vara en strategisk tillgång för kunskapssamhället, industrins konkurrenskraft och för att möta samhällets behov, inte minst när det gäller frågor om klimat och miljö. Enligt motiverar detta ett statligt engagemang och höga ambitioner.2 För att intentioner ska uppfyllas behöver nyttan av rymdinfrastrukturen, resultaten av rymdforskning och utvecklingen av rymdteknik spridas och komma till användning hos medborgare, företag och myndigheter. Enligt förutsätter detta att användarnas behov analyseras och att hänsyn tas till dessa behov när beslut fattas om fördelning av medel till rymdverksamheten. Regeringen lade fram en ny proposition om forskning och innovation.3 I propositionen säger regeringen bland annat att rymdverksamhet har stor och växande betydelse i samhället och att investeringar i rymdforskning och rymdteknik leder till spridningseffekter som skapar ekonomisk tillväxt, samhällsnytta och välfärdsvinster. hade vid färdigställandet av denna rapport ännu inte behandlat propositionen och därför har den inte använts som utgångspunkt för granskningen. som propositionen presenterades lade regeringen också fram en innovationsstrategi. I innovationsstrategin betonar regeringen att för att få till stånd ett kontinuerligt lärande krävs att uppföljningar och analyser genomförs som kan ligga till grund för prioriteringar.4 utgår från att denna syn på lärande även gäller rymdverksamheten. Enligt myndighetsförordningen ska statliga myndigheter genom samarbete med myndigheter och andra verka för att ta till vara fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.5 Rymdverksamheten berör många samhällsfunktioner, har både civila och militära aspekter och berör flera verksamheter. Det innebär att rymdverksamheten sträcker sig utöver de direkt berörda departementens och myndigheters enskilda ansvarsområden. 2008/09:50 s. 97–98, bet.