urf · H0A5URF3 · 2013-09-26 00:00:00 — Med anledning av en proposition, en skrivelse, en framställning eller en redogörelse får följdmotioner väckas från den dag då ärendet anmäldes i kammaren. kan besluta om kortare eller längre motionstid under särskilda omständigheter. Motioner med anledning av en händelse av större vikt får väckas gemensamt av minst tio ledamöter, om händelsen inte kunde förutses eller beaktas under den allmänna motionstiden eller någon annan motionstid. Enligt det s.k. beredningstvånget i 4 kap. 1 § riksdagsordningen ska propositioner, skrivelser, framställningar, redogörelser och motioner hänvisas till ett utskott för beredning. Enligt behandlingstvånget i 4 kap. 9 § RO ska utskotten avge betänkanden till kammaren i de ärenden som har hänvisats till dem och som inte har återkallats. har behandlats av (1993/94:TK1), riksdagskommitté (2000/01:RS1 inför 2000-talet), riksdagskommitté (förs. 2005/06:RS3 i en ny tid) och av (2010/11:URF3). 4 MOTIONSINSTITUTET OCH FRÅGEINSTITUTEN De två första kommittéerna lade inte fram några genomgripande förslag om regeländringar beträffande väckande och behandling av motioner förutom att allmänna motionstiden flyttades till början på förslag av . Denna ändring föranleddes av omläggningen av budgetprocessen 1996. Både och riksdagskommitté uttalade sig dock i motionsfrågorna och presenterade riktlinjer och rekommendationer. ville att partierna på frivillig väg skulle ta på sig vissa begränsningar i motionsskrivandet, bl.a. avrådde man från täta upprepningar av motioner och motioner inom områden där delegerat beslutanderätten till lägre politisk nivå. Dessa riktlinjer som antogs av 1994 hade dock knappt någon effekt på motionsflödet. riksdagskommitté föreslog att utskotten skulle ägna mindre men mer meningsfull tid åt motionerna från den allmänna motionstiden och mer tid åt EU-bevakning och uppföljning och utvärdering. Vidare rekommenderade man utskotten att en eller per mandatperiod fördjupa behandlingen av frågor inom utskottets ämnesområden. Detta skulle även gälla motioner från den allmänna motionstiden. Däremellan kunde motionerna på dessa områden beredas i förenklad form. riksdagskommitté anförde i betänkandet i en ny tid (framst. 2005/06:RS3) att bl.a. det stora antalet motioner under den allmänna motionstiden riskerade att, på bekostnad av andra arbetsuppgifter, ta för stor del av utskottens tid i anspråk. Två alternativa lösningar för den fristående motionsrätten övervägdes – en ständigt pågående motionsrätt respektive två allmänna motionstider under ett – men kommittén stannade vid att den nuvarande ordningen, trots sina brister, var att föredra. Kommittén föreslog dock att motionsyrkanden som tar upp samma eller i huvudsak samma frågor som redan behandlat under samma valperiod, eller som rör en fråga där beslutanderätten enligt gällande ordning ligger hos någon annan än , ska kunna behandlas i förenklad ordning i utskotten. ställde sig bakom detta förslag (bet. 2005/06:KU21 s. 58). Den förenklade motionshanteringen innebär att ett utskott avstyrker ett motionsförslag utan att pröva det materiellt. /03–2009/10 hanterade utskotten av de behandlade motionsyrkandena i förenklad ordning (rapporten /11:URF3 Utskottsarbetet och motionsinstitutet s. 87). har behandlat förslag om att förändra formerna för motionsrätten och motionshanteringen (bl.a. bet. 2006/07:KU4, 2008/09:KU15 och 2009/10:KU11). Utskottets ställningstaganden har inneburit att man inte varit beredd att ställa sig bakom en reformering av motionsinstitutet. Utskottet har uttalat att den nuvarande ordningen lämnar stort utrymme för ledamöterna att motionsledes ta upp olika förslag och tillåter varje utskott att självt avgöra hur och när en motion ska beredas. 4 MOTIONSINSTITUTET OCH FRÅGEINSTITUTEN När det särskilt gällde frågan om en kontinuerlig motionsrätt har utskottet konstaterat att arbetsbelastningen för utskotten redan är stor och att utskotten har ett ökande behov av utrymme även för bl.a. behandlingen av EU-frågor, uppföljning och utvärdering samt fördjupade kontakter med forsknings- och framtidsfrågor. Till detta kom att antalet fristående motioner ökat kraftigt . Det fanns enligt utskottet inte tillräckliga skäl som talade för att de diskuterade alternativa ordningarna, bl.a. med en kontinuerlig motionstid, skulle bidra till en förbättring i dessa avseenden. Det fick enligt utskottet förutsättas att ledamöterna använder motionsinstitutet med eftertanke och att utskotten själva kan bedöma på vilket sätt olika motioner bör beredas. Kvaliteten i de förslag som förs fram i motionerna borde vidare enligt utskottet ha fått ökade förutsättningar att förbättras som en följd av det utbyggda stödet till ledamöter och partigrupper. I betänkande 2010/11:KU19 arbetsformer m.m. behandlades motionsyrkanden från den allmänna motionstiden som gällde bl.a. begränsningar av det antal motioner som en riksdagsledamot får väcka och avskaffande av den allmänna motionstiden. Dessa motioner avstyrktes med hänvisning till den då pågående beredningen av förslag i ämnet. Förslaget i EUMOT om ett nytt steg i frågan om förenklad motionsberedning Den dåvarande riksdagsdirektören beslutade om en uppföljning av arbete med EU-frågor, motionshantering m.m., EUMOT. Arbetet skulle bedrivas som en utredning på uppdrag av riksdagsdirektören och ledas av en utredare. Utredaren föreslog ett nytt steg rörande förenklad motionsberedning (2010/11:URF3 s. 93 f.). Enligt utredaren motiveras en utvidgning av den förenklade motionsberedningen inte bara av ett eventuellt införande av fri motionsrätt utan i lika hög grad av att skapa arbetsutrymme för utskottens nya och övriga uppgifter. Elva av femton utskott tillämpade i en eller annan form förenklad beredning under /10. Några utskott har utvecklat en praxis som i vissa delar tänjer på gränserna för de riktlinjer och kriterier som beslutades . Enligt dessa kriterier ska förenklad motionsberedning främst tillämpas på motionsförslag som i huvudsak överensstämmer med förslag som behandlats tidigare och på förslag som rör förhållanden där beslutanderätten enligt gällande ordning inte ligger hos . uteslöt dock inte att andra kriterier av liknande slag skulle kunna användas av utskotten. Utredarens förslag innebär i korthet att möjligheten till förenklad motionsberedning i utskotten breddas och fördjupas genom att kriterierna för förenklad beredning vidgas. Antalet motionsförslag varierar kraftigt utskotten emellan. Dessutom har utskotten utvecklat olika traditioner i motionsbehandlingen. Mot denna bakgrund bör den förenklade beredningen vara så flexibel som möjligt och styras av varje utskotts egna behov som en övergripan- 4 MOTIONSINSTITUTET OCH FRÅGEINSTITUTEN de standard fastställs i regler eller riktlinjer. Den förenklade motionsberedningen bör vara ett verktyg som ger utskotten bättre möjlighet att planera sin verksamhet och att hantera ärendebelastningen så att utskottsarbetet kan fokuseras på de viktigaste frågorna inom beredningsområdet. Förslag om förenklad beredning ska baseras på sakliga överväganden enligt de kriterier som fastställts. De överväganden som gjorts av utskotten utgår i de flesta fall från de kriterier som beslutades . Andra kriterier av liknande slag har också använts. Mot bakgrund av utskottens arbetsbelastning och de nya uppgifter som ålagts dem anser utredaren i EUMOT att ett utskotts planering och prioritering av ärenden och arbetsuppgifter också kan utgöra sakliga skäl för beslut om förenklad motionsberedning. Det innebär att utskottet kan behandla motionsförslag enligt förenklad ordning med hänvisning till att man prioriterar vissa områden eller ärenden framför andra. Även andra sakliga överväganden baserade på utskottens konkreta erfarenheter bör kunna komma i fråga. EUMOT beskriver i ett antal punkter hur motionshanteringen kan fungera i praktiken. Förslaget om fri motionsrätt är en del av denna modell men inte en förutsättning. Argument för och mot allmän motionstid året om I EUMOT:s rapport /11:URF3 Utskottsarbetet och motionsinstitutet (s. 91 f.) sammanfattas fördelarna med en motionsrätt året om i följande punkter. Ledamöternas och partiernas initiativrätt utvidgas, vilket kan antas stärka och den enskilda ledamotens ställning. Enligt nuvarande ordning kan propositioner och andra förslag än motioner lämnas till året om. Ledamöter och partier kan reagera på händelser och problem när de är aktuella. I de fall utskotten också kan behandla motionerna när de är aktuella kommer utskotten sannolikt att spela en större roll i den politiska processen. Motionerna kan även antas få större uppmärksamhet i medierna om de behandlar aktuella frågor och slipper konkurrera om utrymmet med alla de motioner som väcks under den allmänna motionstiden. Den extrema arbetsbelastningen och stressen för ledamöter och partikanslier i samband med allmänna motionstiden försvinner. Arbetsrytmen blir jämnare och lugnare, vilket kan resultera i färre och mer genomarbetade motioner, något som i sin tur skulle öka respekten för motionsinstitutet. Av rapporten framgår att följande nackdelar med motionsrätt året om kan finnas. Problem kan uppstå med behandlingsordningen och planeringen av arbetet i utskotten och i kammaren. 4 MOTIONSINSTITUTET OCH FRÅGEINSTITUTEN Utskottens långsiktiga och i en del fall tematiska ärendeplanering kan försvåras och motioner i aktuella frågor kan bli liggande. Stora anhopningar av motioner kan leda till resursproblem i utskottskanslierna och att andra arbetsuppgifter trängs undan. Upprepning av likalydande motioner kan bli vanligare då partierna lägger fram samma förslag varje gång en viss fråga aktualiseras. EUMOT anser att det är svårt att avgöra om en motionsrätt skulle leda till fler eller färre motioner. Bortfallet av motionshetsen under allmänna motionstiden talar för en minskning av antalet motioner. Å andra sidan talar själva möjligheten att när som helst väcka motioner för att det kan bli fler. Ledamöterna kanske väcker både en motion och en fråga eller interpellation då ett aktuellt problem dyker upp. Flera ledamöter som i svaren på ledamotsenkäten som EUMOT genomförde argumenterar för en fri motionsrätt är övertygade om att antalet motioner kommer att minska, medan andra varnar för motsatsen. När den finländska avskaffade den allmänna motionstiden minskade antalet motioner. EUMOT påminner om att fri motionsrätt gäller i våra nordiska grannländer där antalet motioner dock är betydligt färre än i . I dessa parlament kan dock utskotten avstå från att slutbehandla en motion och därmed döda den i utskottet (killing in the committee). Denna möjlighet finns inte i . EUMOT strök under med kraft att ett införande av fri motionsrätt – som kan leda till en strid motionsflod – måste kopplas till en rationell och smidig hantering av motionerna i utskotten. Med andra ord bör utskottens ges möjligheter till en utvidgad förenklad motionsberedning. Kommittén har ovan redovisat argument för och mot allmän motionstid året om. har behandlats i flera utredningar inom . Kommittén kan konstatera att det inte finns tillräckligt stöd för att införa en allmän motionstid året om. I frågan om förenklad beredning av motioner vill kommittén påminna om att det redan finns möjlighet till förenklad beredning. Denna möjlighet utnyttjas också av utskotten. Det finns därför inte skäl att utvidga möjligheten. Den enskilde riksdagsledamotens initiativrätt utgör en omistlig beståndsdel i svenskt riksdagsskick (jfr SOU 1972:15 s. 262). 4 MOTIONSINSTITUTET OCH FRÅGEINSTITUTEN 4.4 Frågeinstituten – förlängd tid för svar på skriftliga frågor Tidsfristen för svar på skriftliga frågor förlängs med genom att frågorna som lämnas in ska besvaras i följande vecka. föreslog i betänkande 2012/13:KU4 Frågeinstituten som kontrollinstrument ett tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om att riksdagsstyrelsen ska vidta de åtgärder som föranleds av vad utskottet i betänkandet anför om utformningen av frågeinstituten. biföll utskottets förslag till riksdagsbeslut (rskr. 2012/13:198). Riksdagsstyrelsen beslutade att överlämna betänkandet i den del som rör tidsramen för besvarande av skriftliga frågor till av riksdagsordningen. genomförde en granskning av frågeinstituten (bet. 2009/10:KU10 s. 148 f.). Utskottet ansåg då att diskussionen om frågeinstitutens verkan och funktion syntes vara av en sådan karaktär att en mer fullödig genomlysning från konstitutionell synpunkt var befogad. En undersökning av det slaget krävde emellertid ett vidare perspektiv än vad som kunde anläggas inom ramen för utskottets granskning, t.ex. i form av en uppföljning och utvärdering. beslutade utskottet att låta genomföra en utvärdering av frågeinstituten. Till utredare utsågs docent . Utredarens uppdrag var att genomföra en brett upplagd utvärdering av frågeinstituten i syfte att analysera dem från konstitutionell synpunkt. överlämnade utredaren rapporten som kontrollinstrument (2011/12:RFR6) till utskottet. I rapporten görs en omfattande genomgång av de olika frågeinstituten: interpellationer, skriftliga frågor och muntliga frågor. Interpellationernas och frågornas innehåll studeras. Vidare analyseras ledamöternas användning av frågeinstituten och statsrådens besvarande av de spörsmål som ställs. Arbetet i i samband med beredning av statsrådens svar uppmärksammas också. De muntliga frågestunderna behandlas i ett särskilt kapitel. I rapporten diskuteras vidare frågeinstitutens samband med andra instrument för kontrollmakt. Sedan 1974 års författningsreform är bestämmelser om frågeinstituten placerade i regeringsformen (RF) och riksdagsordningen (RO). Den grundläggande bestämmelsen finns i 13 kap. 5 § regeringsformen. Där stadgas att en riksdagsledamot får framställa interpellationer och frågor till ett statsråd i angelä- 4 MOTIONSINSTITUTET OCH FRÅGEINSTITUTEN genheter som rör statsrådets tjänsteutövning i enlighet med de närmare bestämmelser som meddelas i riksdagsordningen. Bestämmelsen är placerad i regeringsformens kapitel om kontrollmakten och ingår i vad som brukar benämnas kontrollmakt. I kontrollmakten ingår även bl.a. granskning, ombudsmän och . I riksdagsordningen återfinns bestämmelserna om frågeinstituten i 6 kap. Vad gäller interpellationer föreskrivs där i 1 § bl.a. att en interpellation ska ha ett bestämt innehåll och vara försedd med en motivering, att den besvaras av ett statsråd från det att den överlämnats till statsrådet och att om ett svar inte lämnas inom angiven tid ska statsrådet meddela varför svaret uteblir eller anstår. Vad gäller frågor föreskrivs i 2 § att en fråga kan vara muntlig eller skriftlig. En muntlig fråga framställs, enligt 3 §, vid en frågestund som anordnas i kammaren och den besvaras av ett statsråd. En skriftlig fråga får, enligt 4 §, vara försedd med en kort inledande förklaring, och den besvaras skriftligen av ett statsråd. Ytterligare bestämmelser av huvudsakligen praktisk karaktär finns i tilläggsbestämmelser till nämnda bestämmelser i riksdagsordningen. Tidsramen för besvarande av skriftliga frågor I 6.4.1 riksdagsordningen anges att de skriftliga frågor som getts in besvaras i följande vecka. Utredaren har låtit undersöka hur interpellationer och frågor påverkar arbetet i (2011/12:RFR6 s. 61 f.). Enligt utredaren medför interpellationerna och frågorna krav på omedelbara arbetsinsatser av tjänstemännen i . De får lägga andra uppgifter åt sidan och ägna arbetstiden, ibland också övertid, åt att skriva utkast till svar för att kunna klara tidsramarna. Särskilt den tidsram som gäller för besvarande av skriftliga frågor uppges vara knappt tilltagen och kan upplevas som stressande. När det gäller interpellationssvaren har man lite mer tid till förfogande. Enligt rapporten uppger tjänstemännen också samstämmigt att det som regel inte är några problem med att iaktta tidsfristerna för interpellationerna. När det gäller frågesvaren kan olika förändringar tänkas, enligt utredaren. En möjlighet som han anser bör prövas är att förlänga svarstiden antingen i början eller i slutet. Man kan sätta stopptiden för inlämnande av frågor som bör besvaras veckan därefter, eller man kan behålla tiden för inlämnandet och sträcka ut tiden för svaret till efter. Vilket av dessa alternativ som bör prövas får enligt utredaren avgöras efter diskussion med . konstaterar att utredningen visar att en interpellation eller skriftlig fråga medför krav på omedelbara arbetsinsatser i (bet. 2012/13:KU4 s. 10 f.). Framför allt vid skriftliga frågor upplevs tidsramen för att besvara frågan som knappt tilltagen. Enligt utskottet bör tidsramen som anges i riksdagsordningen för besvarande av skriftliga frågor utökas i enlighet med vad som anförs av utredaren. 4 MOTIONSINSTITUTET OCH FRÅGEINSTITUTEN Skälet till att förlänga svarstiden något är att därigenom skapa bättre förutsättningar för att svaren ska vara så innehållsrika som möjligt. På vilket sätt svarstiden ska förlängas bör bli föremål för diskussion med . Tidsramen för besvarande av skriftliga frågor ska förlängas med . Därigenom kan bättre förutsättningar skapas för att svaren ska vara så innehållsrika som möjligt. Kommittén har efter inhämtande av uppfattning funnit att svarstiden för frågesvar bör förlängas i början, dvs. att stopptiden för inlämnande av frågor bör sättas till . Svarstiden blir då fortsatt veckan därefter. Förslag till lagtext återfinns i tilläggsbestämmelse 8.7.1 i förslaget till ny riksdagsordning. 5 Förhållandet riksdag–regering Den konstitutionella praxisen för tillkännagivanden redovisas. Det finns inte skäl att göra några nya uttalanden. drog slutsatsen att tillkännagivanden inte bör regleras. Kommittén drar samma slutsats. Regeringen redovisar enligt praxis i skrivelse 75 sina åtgärder med anledning av beslut. Regeringens skyldighet att lämna denna redovisning bör regleras i riksdagsordningen. Kravet i riksdagsordningen på att kommittéberättelsen måste lämnas tas bort. I utredningens direktiv anges att kommittén närmare ska analysera den konstitutionella betydelsen och innebörden av tillkännagivanden. I det följande redovisas tillkännagivandenas historia och förhållande till regeringsform. Vidare klargörs att det finns andra riktlinjebeslut än tillkännagivanden som kan initieras av utskotten. Antalet tillkännagivanden och hur regeringen återredovisar dem redovisas liksom den konstitutionella praxisen. Enligt 1 kap. 4 § regeringsformen är folkets främsta företrädare. stiftar lagar, beslutar om skatter till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. Vidare granskar rikets styrelse och förvaltning. fattar således beslut som är bindande för medborgare och myndigheter i form av lagar eller anslag. Enligt en grundlagskommentar finns det givetvis inget hinder för att fatta beslut som inte är rättsligt bindande (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl. 2012, s. 67). Det kan röra sig om principbeslut eller om beslut i form av riktlinjer eller uttalanden. En sådan mera obestämd beslutsform kan som Grundlagberedningen påpekade (SOU 1972:15 s. 101) ofta vara ändamålsenlig bl.a. därigenom att den gör det möjligt för att pröva större frågor på ett tidigt stadium. Beslut av detta slag kan alltefter omständigheterna medföra en politisk bundenhet. Tillkännagivanden är en vanlig form av riksdagsuttalanden. Inom ramen för uppföljnings- och utvärderingsarbete genomfördes under /06 en studie av tillkännagivanden där det 2012/13:URF3 5 FÖRHÅLLANDET RIKSDAG–REGERING framhölls att mycket länge har beslutat om att ställa föreställningar och önskemål till kungen eller regeringen (bet. 2005/06:KU34 bil. Enligt 89 § regeringsform fick frågor väckas i kamrar om förändring, förklaring och upphävande av lagar och författningar som rörde rikets allmänna hushållning, om stiftande av sådana nya lagar samt om grunderna för allmänna inrättningar av olika slag. hade dock inte möjlighet att i dessa frågor besluta annat eller mer än föreställningar och önskningar som anmäldes hos kungen varefter kungen, sedan statsrådet hörts, gjorde det som han fann nyttigt för riket. Bestämmelsen var så formulerad att den täckte all lagstiftning som utgick från kungen ensam. Enligt (Riksdag, del 14 och lagstiftningen, s. 170, 1934) kunde väl rätt att över huvud taget göra framställningar hos kungen betraktas som tillkommande även utan något uttryckligt grundlagsstadgande. Detta följde också av den begränsning som gällde enligt 90 §. Enligt denna paragraf fick det under eller utskottens överläggningar och prövning inte komma frågor om ämbets- och tjänstemäns till- och avsättande, regerings- och domaremakternas beslut, resolutioner och utslag, enskilda medborgares och korporationers förhållanden eller verkställigheten av någon lag, författning eller inrättning. Vad som inte tillhörde området för bestämmande, medbestämmande eller bemyndigande lagstiftning utgjorde området för kungens bestämmande och hemställande. De framställningar och önskningar i ekonomiska och administrativa lagstiftningsfrågor framförde till kungen kunde vara mer allmänt avfattade eller utmynna i mer eller mindre detaljerade förslag. kunde t.ex. helt allmänt anhålla om utfärdande av en författning, när det som gällde ansågs otillfredsställande. Men inget hindrade att framställningen innehöll ett i detalj utformat förslag till en författning eller en enstaka författningsbestämmelse. regeringsform bröt med det maktdelningssystem som präglade regeringsform. framhävs regeringsform som det centrala statsorganet. Enligt 1 kap. 4 § regeringsformen är folkets främsta företrädare. ensam stiftar lagar, beslutar om skatter till staten och bestämmer hur statens medel ska användas, och den granskar rikets styrelse och förvaltning. Regeringen ska grunda sin ställning på sammansättning och ansvara inför . Regeringen borde enligt förarbetena (SOU 1972:15 s. 75, prop. 1973:90 s. 91, bet. KU 1973:26 s. 17) så länge den tolereras av och inom den ram som grundläggande beslut bildar kunna agera med den kraft och snabbhet som fordras i ett utvecklat samhälle. Grundlagen skulle ge regeringen de befogenheter som detta kräver. En funktionsuppdelning mellan olika statsorgan innebär enligt inte detsamma som maktdelning i äldre betydelse utan kunde sägas vara motiverad av följande överväganden (SOU 1963:17 s. 151). 5 FÖRHÅLLANDET RIKSDAG–REGERING 2012/13:URF3 Statens många uppgifter är av så inbördes skiftande natur att de bör anförtros åt skilda organ, sammansatta med hänsyn just till vad de särskilda uppgifterna kräver och verksamma i former som anpassats efter uppgifterna. Funktionsuppdelningen betingas av kravet på en ändamålsenlig arbetsfördelning. Härtill kommer att en bestämd och klar funktionsuppdelning underlättar den offentliga insynen i statsorganens verksamhet liksom att den också kan läggas till grund för olika slag av ansvarsreglering och kontroll. har till uppgift att fatta väsentliga politiska beslut – beslut om målsättningen för den samhälleliga verksamheten och den grundläggande avvägningen av olika intressen – samt att utöva kontroll av regeringens och andra myndigheters verksamhet. Regeringens mest väsentliga uppgifter är också av politisk natur. Härtill kommer en stor grupp ärenden som andra myndigheter handlägger. Att lagstifta och besluta om skatter är enbart uppgift. Regeringens funktion är enligt 1 kap. 6 § regeringsformen att styra riket under ansvar inför . Vad den styrande makten innebär är inte definierat i regeringsformen. Det sägs i motiven (prop. 1973:90 s. 230) att man av regeringsformens innehåll får läsa sig till innebörden. Allt som ingår i den styrande makten är dock inte omnämnt i lagtexten. och anger i (, upplaga 13 s. 48) att den styrande funktionen regeringsform liksom regeringsform bör uppfattas som en restfunktion först och främst till och domstolarnas funktioner. Till riksstyrelseärendena hörde enligt (SOU 1963:17 s. 153) i främsta rummet förslag till och verkställighet av beslut, dvs. utfärdande av lagar och regeringens dispositionsrätt till statens medel.