urf · H0A5URF3 · 2013-09-26 00:00:00 — Det var dock inte aktuellt att, som Grundlagberedningen hade föreslagit, införa en bestämmelse om att skulle besluta om fastställelse av statsbudgeten, bl.a. då det ansågs ovisst vilken rättslig innebörd ett sådant beslut hade. Det var inte heller aktuellt att på något annat sätt göra en allomfattande omprövning av budgetbesluten i slutskedet i budgetarbete. En annan sak var att vid ställningstagandet i varje anslagsfråga måste beakta att beslutet ska ses som ett led i den större plan för den statliga verksamheten och indirekt för hela samhällsekonomin som statsbudgeten utgör. I propositionen angavs vidare att detta viktiga förhållande borde komma till uttryck i lagtexten. Den grundlagsutredning som tillsattes 2004 ifrågasatte om det finns ett behov av att reglera frågan om sammanställning av statsbudgeten i regeringsformen. Sammanställningen har ingen rättsverkan och föranleder inte någon annan åtgärd av än ett beslut om att den överlämnas till regeringen. Den utveckling av budgetprocessen som skett sedan bestämmelsen infördes innebär också att medvetenheten om att helheten måste beaktas har ökat, inte minst genom införandet av den s.k. rambeslutsmodellen. ansåg att detta var en fråga som inte behövde regleras i regeringsformen utan som med fördel kunde regleras på lägre nivå. Så sker också genom den i riksdagsordningen föreskrivna skyldigheten för finansutskottet att sammanställa statsbudgeten. Den aktuella bestämmelsen i 9 kap. 3 § första stycket sista meningen regeringsformen bör därför utgå, enligt (SOU 2008:125 s. 570 f). Så har blivit fallet. Kammarens sista dag med arbetsplenum Kammarens sista dag med arbetsplenum ser ut enligt följande. Kammaren ajourneras efter att det sista beslutet om ett utgiftsområde fattats (normalt FiU5 Avgiften till Europeiska unionen), och finansutskottet sammanträder i syfte att sammanställa statens budget. Därefter återupptas kammarens sammanträde för bordläggning av sammanställningen. Kammarens sammanträde avslutas. inleds ett nytt sammanträde i kammaren där FiU10 bifalls av kammaren och talmannen håller ett avslutningsanförande inför julen. Sammanställningen av statens budget tillkom när kammaren fattade beslut om vart och ett av de hundratals anslagen. Mellan budgetåren 1995/96 och 1997 minskade antalet anslag från 677 till 490 i ett enda slag. Därefter har antalet anslag uppgått till knappt 500 (2009:39 s. 58). fattar ett beslut per utgiftsområde, dvs. Inkomstberäkningen godkänns i samma beslut som fördelningen av 3 KAMMAREN 2012/13:URF3 utgifterna på de 27 utgiftsområdena fastställs. Det är således lättare nu än att finna beslut om statens budget. Sammanställningen av statens budget tjänar dock ett viktigt informationssyfte och används i riksdag och regering för att snabbt hitta budgetbeslut. Av sammanställningen framgår också om har fattat något beslut om anslag i statens budget som avviker från budgetpropositionens förslag. Den informationen finns inte samlad någon annanstans. Att sammanställningen har formen av ett utskottsbetänkande med ett fast nummer gör också att den är lätt att hitta. Däremot synes den nuvarande ordningen i kammaren omständlig. sammanställning av statens budget är just en sammanställning av redan fattade beslut och har enligt förarbetena ingen rättsverkan. Det saknas således skäl för att kammaren ska fatta ett beslut med anledning av sammanställningen. En ordning där kammaren inte fattar något beslut med anledning av sammanställningen skulle därmed vara en mer korrekt ordning och dessutom förenkla vid det sista sammanträdet med arbetsplenum före juluppehållet. Däremot skulle finansutskottet också i fortsättningen behöva sammanträda efter att kammaren fattat det sista beslutet om statens budget med anledning av budgetpropositionen. är den bestämmelse som säger att finansutskottet ska sammanställa statens budget formulerad enligt följande (4.6.2. andra stycket RO): Utskottet ska även granska beräkningen av statens inkomster, sammanställa statens budget och granska årsredovisningen för staten. Genom en ändring av ordalydelsen kan praxis ändras så att kammaren inte beslutar om finansutskottets sammanställning som sammanställningen kvarstår. När finansutskottet har sammanställt besluten om statens budget i ett betänkande ska betänkandet anmälas i kammaren. Detta kan ske vid vilket slags sammanträde som helst med kammaren, t.ex. vid ett sammanträde med interpellationsdebatter dagen efter det sista beslutet om statens budget. Visserligen används formen betänkande men betänkandet avser en särskild uppgift för finansutskottet som är skild från den sedvanliga beredningen av ärenden. Vidare är sammanställningen just en sammanställning av beslut som redan fattat, dvs. kammaren har inte att fatta något beslut med anledning av betänkandet. Således behöver inte reglerna om bordläggning och beslut i kammaren etc. tillämpas. Efter att betänkandet anmälts i kammaren bör det genom talmannens försorg överlämnas till regeringen före budgetårets ingång. Kammaren behöver således också med denna ordning ha ännu ett sammanträde efter det att finansutskottet justerat sitt betänkande, men till skillnad från behöver det inte vara ett sammanträde med arbetsplenum. Det bör således anges i riksdagsordningen att utskottet ska sammanställa beslut om statens budget. Eftersom de två andra uppgifter som anges i den nuvarande meningen (granska beräkningen av statens inkomster och granska årsredovisningen för staten) avspeglas i betänkanden som beslu- 2012/13:URF3 3 KAMMAREN tas av kammaren bör uppgiften att sammanställa beslut om statens budget regleras i en egen mening i den aktuella paragrafen. Förslag till lagtext återfinns i 7 kap. 9 § i förslaget till ny riksdagsordning. Innebörden av praxis när det gäller följdmotionsrätten redovisas i betänkandet. För att underlätta såväl för ledamöter, partier som kammarkansliet är det önskvärt att information om praxis fortlöpande sprids till partikanslier och ledamöter. Det bör i riksdagsordningen anges att en följdmotion ska hålla sig inom ärendets ram. Den bakgrund och praxis som redovisas utgör ett stöd för bedömningen av om en motion håller sig inom ärendets ram eller inte. Yrkanden i följdmotioner på den ekonomiska vårpropositionen ska hålla sig på samma nivå som propositionen. Ett yrkande från regeringen om riktlinjer motsvaras således av ett yrkande i en följdmotion. I en följdmotion med anledning av en proposition med ändringsbudget kan yrkas på att en höjning eller sänkning av ett anslag helt eller delvis ska avslås, men yrkandet får inte innebära ett förslag om höjning eller sänkning utöver vad som föreslås i propositionen. Detta gäller också i förhållande till föreslagna förändringar på inkomstsidan. Ett för det svenska riksdagsarbetet karakteristiskt drag är den enskilde ledamotens initiativrätt. Denna rätt har ansetts vara så grundläggande och viktig att den grundlagsfästs. Sålunda anges det i 4 kap. 4 § regeringsformen att varje ledamot får väcka förslag i fråga om allt som kan komma under prövning i enlighet med vad som närmare regleras i riksdagsordningen (RO). Ledamöternas initiativrätt utövas bl.a. genom följdmotionsrätten. I 3 kap. 11 § RO föreskrivs det att motioner får väckas med anledning av propositioner, skrivelser, framställningar och redogörelser. Regleringen av följdmotionsrätten är densamma oavsett om det är fråga om en proposition, skrivelse, framställning eller redogörelse. Det görs inte heller någon skillnad mellan olika typer av propositioner, exempelvis mellan propositioner med lagförslag, riktlinjepropositioner, budgetpropositionen och vårpropositionen. gällande bestämmelser infördes vid den nuvarande regeringsformens och riksdagsordningens tillkomst 1974. Motsvarande bestämmelser fanns tidigare i 55 § andra stycket riksdagsstadgan där det föreskrevs att motion, som föranleds av proposition fick väckas. Följdmotionsrätten avsåg ursprungligen propositioner. När det gäller skrivelser fick följdmotioner bara väckas om så föreskrev. 4 MOTIONSINSTITUTET OCH FRÅGEINSTITUTEN föreskrifter fanns i tilläggsbestämmelse 3.11.1 RO där det stadgades att det var möjligt att väcka följdmotioner med anledning av regeringens skrivelse med årsredogörelse för . I fråga om övriga skrivelser medgavs det inte någon motionsrätt. infördes det en generell följdmotionsrätt på skrivelser och redogörelser (prop. 1987/88:22 s. 50 f., bet. KU 1987/88:43 s. 23). Den generella följdmotionsrätten på skrivelser och redogörelser avskaffades . I stället infördes en ordning som innebar att kammaren beslutade i varje enskilt fall om det fick väckas motioner med anledning av en skrivelse eller en redogörelse. Beslutet fattades på förslag av talmannen efter samråd med gruppledarna. Den nya ordningen motiverades med att det ansågs olämpligt att det väcktes motioner av förslagskaraktär i anknytning till skrivelser och redogörelser. återinfördes den generella följdmotionsrätten. Skälet till det var att motionsrätt regelmässigt medgavs på skrivelser och redogörelser varför det inte ansågs meningsfullt att behålla den ordning med särskilda beslut i varje enskilt ärende som infördes . En fråga som ofta aktualiseras och föranleder diskussion mellan ledamöter, partikanslier och kammarkansliet är omfattningen av följdmotionsrätten. Med andra ord, vilka motionsyrkanden kan man väcka med anledning av en proposition, skrivelse, framställning och redogörelse; var går gränsen för att ett yrkande ska anses ligga innanför respektive utanför ärendet? Omfattningen av rätten att väcka följdmotioner är inte helt klar. Varken lagtexten eller lagförarbetena ger någon närmare ledning utan praxis har ansetts få vara vägledande. Vid tillkomsten av regeringsform och riksdagsordning uttalades följande av Grundlagberedningen i fråga om ärendens väckande och följdmotionsrätten (SOU 1972:15 s. 263). Reglerna om initiativformerna innefattar att ett en gång väckt självständigt förslag bildar en ram för ärendets fortsatta behandling i . I viss utsträckning måste emellertid riksdagsledamöterna kunna under handläggningens gång få ställa nya yrkanden i ärendet. På tre vägar kan – liksom nu – sådana osjälvständiga förslag tillföras ett redan väckt ärende: i följdmotion (mestadels), under utskottsbehandlingen och i yrkanden under överläggningen i kammaren. I fråga om utskotten är det endast reservanternas förslagsrätt som här är av intresse, eftersom utskottsmajoriteten alltid kan falla tillbaka på sin självständiga förslagsrätt. Att närmare precisera omfattningen av förslagsrätten i de tre fallen låter sig knappast göras. I stor utsträckning torde hittillsvarande praxis inom kunna bli vägledande för gränsdragningen. Uttalandet upprepades i det närmaste ordagrant i propositionen med förslag till ny regeringsform och riksdagsordning (prop. 1973:90 s. 532). 4 MOTIONSINSTITUTET OCH FRÅGEINSTITUTEN anförde i sitt delbetänkande Försök med nya arbetsformer i , som överlämnades , följande. Ledamöter och partigrupper bör avstå från att försöka tänja ut följdmotionsinstitutet. En följdmotion som väcks måste alltid kunna hängas upp på ett förslag i en proposition. När generell motionsrätt infördes på skrivelser och redogörelser anfördes följande i det av godkända betänkandet KU 1987/88:43 s. 23. Utskottet vill liksom och departementschefen understryka att en motion med anledning av en skrivelse från regeringen ska gå ut på att ska göra ett uttalande i någon fråga som berörs i skrivelsen. En motion med förslag om ändrad lagstiftning, höjning av anslag e.d. måste däremot anses gå utanför ramen för de ärenden regeringen har väckt. En sådan motion bör därför inte få väckas. Motsvarande uttalanden finns i betänkande Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6 s. 224) och proposition 1987/88:22 s. 57. När den generella följdmotionsrätten på skrivelser och redogörelser avskaffades 2006 uttalades bl.a. följande (bet. 2005/06:KU21 s. 58). Behovet av att minska utskottens arbetsbörda gör enligt utskottets mening att det nu finns skäl att återgå till den tidigare ordningen som innebar att det inte fanns någon obegränsad motionsrätt på skrivelser och redogörelser. Som Hovrätten över och pekat på står den nuvarande generösare hållningen i gällande rätt i fråga om motionsrätt på skrivelser och redogörelser visserligen bättre i samklang med grundlagsregeln att varje riksdagsledamot får väcka förslag i fråga om allt som kan komma under prövning. Som hovrätten anfört är det emellertid svårt att på formella grunder motsätta sig den nu föreslagna inskränkningen med hänsyn till att grundlagsstiftaren själv i den ursprungliga versionen av riksdagsordningen ansåg sig kunna begränsa följdmotionsrätten för skrivelser och redogörelser. Hovrätten har också pekat på att ett klarläggande skulle vara av värde när det gäller motionsyrkanden som kan anses falla inom ramen för ett ärende som gäller behandlingen av en skrivelse eller en redogörelse. Utskottet vill understryka att en ändring i nuvarande praxis inte är avsedd, utan följdförslag skall endast kunna gälla tillkännagivanden. A. Reuterskiöld uttalar i Grundlagar, 3 uppl. 1937, s. 97, i anslutning till 55 § riksdagsstadgan, att motion under lagtima riksdag i anledning av proposition kan avse allt som angår det ämne propositionen har till ändamål eller eljest berör. I m.fl. grundlagskommentar Grundlagar, 11 uppl. 1971, s. 185, uttalas följande i fråga om innebörden om 55 § andra stycket riksdagsstadgan, föregångaren till 3 kap. 11 § RO. Riksdagsman kan under den s.k. allmänna motionstiden väcka motion i alla frågor som kunna bli föremål för beslut av . under kan han väcka motion i anledning av någon K.M:ts proposition eller skrivelser eller av framställning av verk. 4 MOTIONSINSTITUTET OCH FRÅGEINSTITUTEN därvid stå i relativt nära samband med den i propositionen etc. behandlade frågan. I m.fl. verk Grundlagarna, 3 uppl. 2012, s. 739 f., uttalas i fråga om 3 kap. 11 § RO att följdmotionsrättens omfattning inte är helt klar och redovisas praxis (se nedan). I , utgiven av , hänvisas till m.fl. Grundlagarna. Vidare lämnas följande exempel, hämtat ur en promemoria upprättad av kammarsekreteraren . Lagen om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall (spaningslagen) tillkom 1977 som ett led i åtgärderna för att avslöja planerade terroristdåd. Lagen har haft begränsad giltighet i tiden och har förlängts med i taget. I en proposition till föreslås att lagen ska förlängas . Motioner får väckas om 1.avslag på propositionen, dvs. att lagen ska upphöra att gälla, 2.om kortare förlängning än , 4.att lagen ska permanentas, 5.en lagändring som hänför sig till de persongrupper eller åtgärder som avses i lagen, 6.att regeringen bör utvärdera lagen, 7.en framställning till regeringen om nya eller ändrade riktlinjer för bekämpande av terrorism. Motioner får inte väckas om 1.att spaningslagen ska utvidgas till att gälla nya persongrupper eller nya åtgärder, 2.att spaningslagen ska gälla i fråga om andra brott än terrorism, 3.anslag av medel för bekämpning av terrorism. har det i kammaren utvecklats en praxis i fråga om gränserna för följdmotionsrätten. Vad gäller propositioner och framställningar omfattar följdmotionsrätten de förslag som läggs fram, däremot inte de redovisningar som i övrigt kan finnas. Motioner får väckas om avslag, helt eller delvis, på dessa förslag. Vidare är det enligt praxis tillåtet att motionera om alternativ till de framlagda förslagen. Om ett motionsförslag utgör ett alternativ får bedömas mot bakgrund av motiven till det framlagda förslaget. Med anledning av en proposition där det endast föreslås riktlinjer för en viss verksamhet får enligt praxis inte väckas motioner om omedelbar lagstiftning eller om anvisande av medel för verksamheten. Om regeringen eller riksdagsstyrelsen i en proposition eller framställning redovisar att man inte avser att lägga fram ett förslag som aviserats tidigare föreligger det i praxis rätt för ledamöterna att motionsvägen redovisa en avvikande bedömning i form av ett 4 MOTIONSINSTITUTET OCH FRÅGEINSTITUTEN Däremot godtas inte motioner med ett skarpt lagförslag i ämnet. Utgångspunkt för bedömningen är alltså de förslagspunkter och bedömningar som förekommer i propositionen och framställningen. Från praxis kan följande exempel nämnas. överlämnade regeringen proposition 1984/85:9 om den s.k. basenheten vid taxering. Propositionen innehöll lagförslag som innebar att den indexuppräkning av basenheten som tillämpats taxeringsåren 1980–1983 inte automatiskt skulle ske inför . Propositionen innehöll inget annat i sak. Ett parti väckte motioner med ett flertal yrkanden i olika skatterättsliga frågor, bl.a. om skatteskalans utformning vid och senare taxeringar, marginalskattespärren, den s.k. begränsningsregeln vid taxeringsförfarandet, skattereduktion för fackföreningsavgift och den långsiktiga inriktningen av skattepolitiken. Det ifrågasattes huruvida vissa yrkandena omfattades av följdmotionsrätten. Sedan en tillämpning av bestämmelserna i 2 kap. 9 § RO aktualiserats, ströks flertalet yrkanden. Ett yrkande om avslag på propositionen tilläts, liksom ett yrkande om den långsiktiga inriktningen av skattepolitiken. Sistnämnda yrkande tilläts mot bakgrund av vissa skrivningar i den frågan i motiveringen i propositionen. Ett annat exempel är följdmotionerna med anledning av proposition 2008/09:73 om överlåtelse av aktier i till AB samt åtgärder för förstärkt utlåning från AB och . Propositionen hade föregåtts av en tidigare proposition med förslag om stabilitetssäkrande åtgärder för det svenska finansiella systemet. Dessa förslag kompletterades i proposition 2008/09:73. De i propositionen föreslagna åtgärderna syftade till att förbättra företagens finansieringsmöjligheter. Det väcktes tre motioner med anledning av propositionen. Samtliga motionärer tillstyrkte propositionen, men ville att genom olika tillkännagivanden skulle meddela regeringen att åtgärderna var otillräckliga. Vidare lades det fram förslag till andra åtgärder för att förbättra kapitalförsörjningen för mindre och medelstora företag, bl.a. vad gäller bankers rätt att säga upp lån, inrättandet av s.k. småföretagarpaket, en översyn av ägarstrukturen inom banksektorn och tillsättandet av en finanskommission. Det ifrågasattes från olika håll om dessa motionsyrkanden låg inom ärendet. Kammarkansliet konstaterade dock att motionsyrkandena genomgående var utformade som tillkännagivanden till regeringen om kompletterande och ytterligare åtgärder i det syfte som propositionen hade, dvs. att möta skadeverkningarna av finanskrisen. Kammarkansliet bedömde därför att yrkandena låg inom ramen för ärendet och var tillåtna. Motionerna hänvisades till utskott av kammaren. Nämnas kan även regeringens proposition 2012/13:45 En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess. Propositionen innehöll en mängd förslag till lagändringar, bl.a. i förvaltningsprocesslagen och , som syftade till att bidra till ett mer modernt och effektivt förfarande i förvaltningsdomstolarna. Det väcktes bl.a. en motion med en begäran om ett tillkännagivande från sida om att regeringen skulle återkomma med förslag som tog 4 MOTIONSINSTITUTET OCH FRÅGEINSTITUTEN sikte på utlänningslagstiftningen och kraven enligt den lagstiftningen på asylsökande att styrka sin identitet. Syftet med motionsförslaget var att uppnå detsamma som regeringen åsyftade med propositionen. Eftersom motionen avsåg den bakomliggande materiella lagstiftningen och inte själva förfarandet i förvaltningsdomstolarna ifrågasattes emellertid om motionen låg inom ärendet och sedan ett förfarande enligt 2 kap. 9 § RO initierats drogs motionen tillbaka. Beträffande skrivelser och redogörelser saknas det förslag som upphängningspunkter för motionsrätten. Därmed är området för motionsrätten också mer svåravgränsat. En motion måste dock hålla sig inom det ämne som skrivelsen och redogörelsen tar upp. Det står vidare klart att motioner med skarpa lagförslag, höjning av anslag och liknande ligger utanför ärendet och att sådana motioner inte är tillåtna. I likhet med vad som gäller propositioner är det tillåtet att väcka motioner med anledning av besked om att tidigare avsierade förslag inte kommer att läggas fram. Vad särskilt gäller de skrivelser som regeringen ska avge med anledning av granskningsrapporter får en motion med anledning av en sådan skrivelse inte avse något annat än den fråga som den aktuella granskningsrapporten gäller, såvida inte annat därutöver tas upp i regeringens skrivelse. Från praxis kan följande fall nämnas. överlämnade regeringen skrivelse 2012/13:33 om statens försäljningar av apotek. Granskningsrapporten och skrivelsen tog enbart sikte på själva försäljningsprocessen och informationen till om denna process. Ett parti tog i en motion upp en rad olika frågor som rörde omregleringen av apoteksmarknaden, tillgången till läkemedel i olika delar av landet, läkemedelssäkerhet och liknande. Dessa yrkanden ansågs ligga utanför ramen för det genom skrivelsen väckta ärendet och ströks efter diskussion med partiet. Ett yrkande om behovet av en ökad transparens och tydlighet i regeringens rapportering till om statens försäljning av apotek godtogs dock. Ett annat exempel är regeringens skrivelse 2012/13:48 om skattekontroll av företag. Granskningsrapporten och skrivelsen handlade bara om arbetsmetoder och verkets sätt att informera regeringen om sitt arbete. Ett parti väckte en motion med flera motionsyrkanden som gick ut på att regeringen skulle återkomma med förslag till ändringar i den materiella skattelagstiftningen vad gäller skyldigheten att tillhandahålla kvitton vid kontanthandel och en näringsidkares skyldighet att lämna information om sig själv vid sådan handel. Syftet med motionsyrkandena var att uppnå en bättre skattekontroll av företag. Då yrkandena avsåg den bakomliggande materiella skattelagstiftningen ansågs de dock ligga utanför ramen för ärendet. Efter diskussion med partiet ströks yrkandena. Regeringen överlämnar en skrivelse med en redogörelse för regeringens behandling av tillkännagivanden, som har nummer 75 och som således benämns skrivelse 75. Följdmotioner med anledning av skrivelsen har tidigare i huvudsak varit inriktade på skrivelsens utformning i allmänhet, regeringens återrapportering till och infö- 4 MOTIONSINSTITUTET OCH FRÅGEINSTITUTEN randet av skärpta rutiner vad gäller verkställandet av beslut. väcktes dock en motion med anledning av skrivelsen som tog sikte på en specifik sakfråga i ett icke verkställt tillkännagivande som redovisades i skrivelsen. Motionärerna yrkade sålunda att regeringen möjligt skulle återkomma med en utlovad proposition om införande av ett individuellt kompetenssparande. Motionen tilläts och hänvisades av kammaren. Ett annat exempel där specifika sakfrågor aktualiserats är den motion som väcktes i vilken motionärerna begärde tillkännagivanden om att regeringen skulle återkomma till i enlighet med tidigare tillkännagivanden i fråga om införande av tonnageskatt, en översyn av krigsmateriellagstiftningen, införande av sluten kontanthantering i detaljhandeln, en utvärdering av vissa reformer på skolområdet och införande av förbud mot transfetter. Motionen tilläts och hänvisades av kammaren. Följdmotionen behandlades på följande sätt av i det av godkända betänkandet 2011/12:KU21. När det gäller följdmotionen har utrikesutskottet i frågan om tidigare tillkännagivande om en ny krigsmateriellagstiftning bl.a. inhämtat från ansvarigt statsråd att regeringen avser att besluta om utredningsdirektiv. När det gäller det tidigare tillkännagivandet om tonnageskatt har skatteutskottet uttalat att man har förståelse för att regeringen vid beredningen av en lagstiftning om tonnageskatt behöver utreda närliggande frågor. förutsätter – mot bakgrund av att regeringen nu agerar i frågan – att det fortsatta arbetet med en lagstiftning om tonnageskatt i kommer att fortskrida utan att ska behöva besluta om ett ytterligare tillkännagivande. Om så inte sker förbehåller sig skatteutskottet rätten att återkomma i frågan.