rir · H1B521 · 2013-12-12 00:00:00 — Det framgår av 3–5 kap. och 6 kap. 19–21 §§ (1998:808) samt . För att samordning ska vara ändamålsenlig bedömer att bör samordna sektorsmyndigheternas arbete med underlag på ett sätt som underlättar hantering av riksintressen i samband med bostadsbyggande. ska också ge länsstyrelserna vägledning i de plan- och byggfrågor som omfattar länsstyrelsernas tillsyn, enligt 8 kap. 15 § plan- och byggförordningen (2011:338). Det betyder att vi har granskat hur vägleder länsstyrelserna i deras arbete med att bedöma om kommunerna har tillgodosett berörda riksintressen i sina planer. Regeringens agerande ska ses utifrån att pekat på behovet av fler bostäder. Mot bakgrund av de målsättningar som finns både i regeringsformen och i det bostadspolitiska målet bör regeringen tillse att staten inte försvårar för kommunerna att planera bostäder i ett läge där allt fler medborgare har svårt att få tillgång till en god bostad. Regeringen har det övergripande ansvaret för riksintressesystemet. I hushållningsförordningen har regeringen utsett de sektorsmyndigheter som ansvarar för att peka ut områden som de bedömer vara av riksintresse. STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE Figur 1.1 Aktörernas roller i riksintressesystemet Regeringen utser sektorsmyndigheter som ska peka ut riksintressen Sektorsmyndigheter pekar ut områden de bedömer vara av riksintresse underlag och ger tillsynsvägledning förser kommunerna med riksintresseunderlag ser till att riksintressena inte påtagligt skadas Kommunerna ansvarar för bostadsförsörjning och ska visa att riksintressen inte påtagligt skadas Figur 1.1 visar de viktigaste aktörerna och deras ansvar inom ramen för riksintresse systemet. Figuren är en förenkling av aktörernas respektive uppgifter. Utgångspunkten för granskningen är medborgarnas brist på bostäder. Länsstyrelsernas hantering av riksintressen i samband med bostadsbyggande är i fokus. Granskningen omfattar också regeringens styrning av länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna i fråga om riksintressen, samt agerande eftersom detta påverkar förutsättningar att hantera riksintressen i samband med bostadsbyggande. De sektorsmyndigheter som har till uppgift att peka ut områden som de bedömer vara av riksintresse är inte granskningsobjekt men berörs i de fall deras riksintressen ofta sammanfaller med bostadsbyggande. I detta sammanhang undersöker vi de berörda sektorsmyndigheternas arbete med riksintresseunderlagen eftersom dessa är en viktig förutsättning för länsstyrelsernas uppgifter i planprocessen. Riksintressesystemet har kritiserats . granskning avser dock inte riksintressesystemet som helhet. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN istället inriktad på hur riksintressena hanteras i förhållande till medborgarnas behov av bostäder i planprocessen. Eftersom det är mycket svårt att få fram tillförlitliga bedömningar av antalet bostäder som inte blivit byggda på grund av statens hantering av riksintressen görs ingen sådan uppskattning inom ramen för granskningen. För att ta reda på hur kommunerna uppfattar och andra statliga myndigheters hantering av riksintressen i samband med bostadsbyggande har skickat ut en enkät till de 77 kommuner som uppgett att de har bostadsbrist, ett behov av tillskott av bostäder i hela kommunen samt en positiv befolkningsutveckling. Enkäten syftade särskilt till att undersöka stöd till kommunerna. Det var 65 kommuner som besvarade enkätundersökningen vilket motsvarar en svarsfrekvens på . de svarande kommunerna var det nio som inte velat planera eller påbörjat en formell process för att planera bostadsbyggande i områden där de behövt ta hänsyn till riksintressen . Dessa kommuner har inte svarat på övriga frågor och ingår därför inte i redovisningen av enkätsvaren. En enkät har även skickats ut till samtliga 21 länsstyrelser. Alla länsstyrelser utom en har svarat. Enkäten syftade till att ge kunskap om hur länsstyrelserna hanterar riksintressen i samband med planeringen av bostäder, samt vilka förutsättningar länsstyrelserna har att bedriva tillsyn och att ge kommunerna råd för att hantera riksintressena. För att få en mer konkret bild av hur länsstyrelserna i praktiken hanterar riksintressen har studerat fyra fall där bostadsbyggande har hamnat i konflikt med riksintressen. Vi har besökt fyra regioner: , , och . Anledningarna till att vi besökt dessa regioner är att vi ville ha en geografisk och befolkningsmässig spridning. I regionerna har vi intervjuat företrädare för kommunen och , samt tagit del av relevanta dokument för varje fall. Vidare har vi intervjuat företrädare för , , , de sektorsmyndigheter vars riksintressen framför allt sammanfaller med planer på bostadsbyggande: , , och , samt deltagit i plan- och byggdagar. Vi har även studerat rapporter och utredningar om bostadsmarknaden och riksintressesystemet samt analyserat regelverket på området. STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE Kapitel två inleds med en beskrivning av bristen på bostäder och det låga byggandet. Kapitlet innehåller också en kortfattad redogörelse av riksintressesystemet, kopplingen mellan riksintressena och planarbetet och roll i planprocessen. Kapitel tre beskriver hur statens hantering av riksintressena påverkar bostadsbyggandet. I kapitel fyra redogörs för hantering av riksintressen i samband med bostadsbyggande och kommunernas bedömning av arbete. Därefter behandlas förutsättningar att hantera riksintressena i planprocessen utifrån sektorsmyndigheternas underlag, systemsamordnande roll och regeringens styrning i kapitel fem. Rapporten avslutas med slutsatser och rekommendationer i kapitel sex. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN 2Bostadsbristen, riksintressen och planprocessen Kapitlet inleds med att ge en bild av bostadsbristen och det låga byggandet på den svenska bostadsmarknaden. Därefter beskrivs riksintressesystemet, vilka aktörer som är inblandade och hur kopplingen mellan systemet för riksintressen och planprocessen för bostadsbyggande ser ut. Kapitlet avslutas med en kortfattad genomgång av statens roll i planeringen för att bygga bostäder med fokus på hantering av riksintressena. På grund av den bostadsbrist som råder i flera delar av har många medborgare mycket svårt att få tag på en bostad. då det rådde bostadsöverskott för landet som helhet har situationen förändrats dramatiskt.9 uppgav 22 kommuner att de hade en generell bostadsbrist och var de dubbelt så många. 290 kommuner att de har en generell brist på bostäder. I dessa kommuner bor två tredjedelar av befolkningen.10 Kartan nedan visar var i landet det råder bostadsbrist. 9Boverket (2012:18) Bostadsbristen ur ett marknadsperspektiv. 10Boverket (2013) Bostadsmarknaden –2014 – med slutsatser från bostadsmarknadsenkäten , s. 16. skickar ut en enkät till alla kommuner för att få en uppfattning om bostadssituationen i landet; (2013) Bostäder, rörlighet och ekonomisk tillväxt Marknadsrapport. STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE Figur 2.1 Kommunernas bedömning av bostadsbristen 2013 Kommunernas bedömningar över läget på bostadsmarknaden totalt sett 2013 Balans Överskott Uppgift saknas Källa: (2013) Bostadsmarknaden –2014 – med slutsatser från bostadsmarknadsenkäten , s. 15. har antalet kommuner som uppger bostadsbrist legat relativt . Kommunerna som uppgett en brist på bostäder finns över hela men situationen är mest ansträngd i anslutning till de största städerna, se de mörkblå områdena i figur 2.1. Begreppet bostadsbrist definieras i bostadsenkät som när det finns en efterfrågan på bostäder som överstiger utbudet.11 Definitionen utgår från kommunernas uppfattning om medborgarnas behov av bostäder. Antalet kommuner som uppger att de har brist på bostäder har minskat något 2013 jämfört med men underskottet på hyresrätter blir allt större. Det är av kommunerna som uppger att de har brist på hyresrätter. Trots att många kommuner planerar att bygga bostäder är det fortfarande av 11 (2012) Bostadsmarknaden –2013 – med slutsatser från bostadsmarknadsenkäten , s. 12. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN kommunerna som menar att det behöver byggas ännu mer. Unga vuxna och flyktingar har allra svårast att få tag på en bostad.12 2.1.1Sverige blir allt mer urbaniserat En tydlig trend är att allt fler människor flyttar till de större städerna och det befolkningsmässiga glappet mellan storstad och glesbygd ökar. har de så kallade förortskommunerna som ligger i anslutning till storstäderna ökat sin befolkning , som glesbygden har minskat sin befolkning . ökade befolkningen i de tre storstäderna , och i de större städerna var ökningen 20 procent.13 Urbaniseringstrenden i kombination med ett lågt byggande har gjort det svårt för många människor att få tag på en bostad i storstadsregionerna och i de större städerna. Bostadsbristen är särskilt svår i storstadsområdena med som det tydligaste exemplet. stod för av totala befolkningsökning, och är en av de städer som växer snabbast i . Huvudstaden brukar beskrivas som landets tillväxtmotor och genererar omkring en tredjedel av den totala bruttonationalprodukten. har räknat på bostadsbristen i och kommer i sina skattningar fram till ett ackumulerat underskott på ungefär 28 000–51 000 bostäder.14 I takt med att befolkningen ökar snabbare än prognostiserat har skrivit upp sin målsättning om byggande och den ligger på 100 000 nya bostäder fram till år 2030.15 I befolkningsprognoser antas folkmängden i öka med en miljon invånare och nå tre miljoner strax . Utifrån denna prognos skulle bostadsbyggandet i regionen behöva fördubblas jämfört med i dag.16 2.1.2Orsaker till att det byggs få nya bostäder Bostadsbyggandet i nådde en toppnivå när en stor del av miljonprogrammets bostäder färdigställdes. sjönk byggandet dramatiskt och har därefter legat kvar på en låg nivå, se figur 2.2. har antalet färdigställda bostäder i hela landet uppgått till drygt 20 000 . 12Boverket (2013:19) Bostadsmarknaden –2014 – med slutsatser från bostadsmarknadsenkäten . 13Boverket (2012) Vision för 2025. Dnr: 109-2640/2011. 14Boverket (2012:18) Bostadsbristen ur ett marknadsperspektiv, s. 44. Spannet utgår från resultatet i beräkningar enligt modell 2 respektive modell 1. 15Stockholm stads årsredovisning 2012. 16Boverket (2012) Vision för 2025. Dnr: 109-2640/2011. STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE Antal färdigställda bostäder i , tusental Källa: Statistiska centralbyrån17 Byggandet av bostäder i fortsätter att vara lågt som bostadspriserna är rekordhöga. En rapport från () lyfter fram höga byggkostnader, hyresregleringen, skatter och subventioner samt en ineffektiv plan- och bygglovsprocess, vilket inkluderar riksintressen, som troliga förklaringar till det låga byggandet.18 En utredning om bostadsförsörjningen i menar att brist på planlagd mark där bostäder efterfrågas, höga mark- och byggpriser, samt regelverk och normer för exempelvis parkering och buller bidrar till att det byggs för få lägenheter. Utredningen pekar även på överklaganden av aktuella byggplaner och exploateringsavtal som lägger över kostnader på byggherren som anledningar till att det byggs för lite i regionen.19 En annan rapport som studerat tar upp plan- och bygglovsprocessen, kostnadsdrivande kommunala särkrav och specifika önskemål, samt riksintressen som hinder för att bygga bostäder.20 17Statistiska centralbyrån (2012) Bostadsbyggandet lågt , artikel i ekonomisk månadsöversikt, nummer 6 2012. 18BKN (2011) Finanskrisens påverkan på bostadsbyggandet i . BKN är en del av . 19Häggroth, (2011) Bostadsförsörjningen i , analys och åtgärder. Rapporten togs fram på uppdrag av regeringen. 20WSP på uppdrag av (2012) Effekter på bostadsbyggandet i till följd av ESS och , s. 27. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Därutöver har till exempel SKL och i angett att statens hantering av riksintressen hindrar byggandet av bostäder.21 Sammanfattningsvis lyfts alltså en rad olika anledningar fram för att förklara det låga bostadsbyggandet i , varav statens hantering av riksintressen är en. I nästa avsnitt går vi igenom vad riksintressen är för något och vilka aktörer som är inblandande i riksintressesystemet. Därefter följer en beskrivning av hur riksintressena kommer in i planprocessen och vad som är roll. Systemet med riksintressen reglerades i lag 1987 för att staten skulle ha möjlighet att skydda extra värdefulla intressen av nationell betydelse när ansvaret för den fysiska planeringen lämnades över till kommunerna. Bestämmelserna om riksintressen ska liksom resten av bestämmelserna i bidra till en god hushållning med mark och vatten i samhällsplaneringen. Riksintressena är olika till sin karaktär. Vissa av riksintressena syftar till att bevara olika värden, exempelvis naturvården och kulturmiljövården. Det kan vara sjöar, speciella biotoper eller en unik historisk bebyggelse. Andra riksintressen har exploateringskaraktär, till exempel riksintressena för kommunikationer såsom väg och järnväg samt industriell produktion där områden kan tas i anspråk för kommande exploatering. Gemensamt för områden av riksintresse är att dessa ska skyddas från påtaglig skada. Uttrycket påtaglig skada avser sådana åtgärder som kan ha en bestående negativ inverkan på riksintressena eller som tillfälligt kan ha stor negativ inverkan på dessa. Att ett område pekas ut som riksintresse innebär inte alltid att det inte går att bygga i det utpekade området, men byggandet måste ta hänsyn till det aktuella riksintresset så att det inte påtagligt skadas. Det finns flera tusen riksintressen och alla kommuner har flera riksintressen i sin kommun. Det saknas dock ett samlat register över riksintressena vilket gör att det inte går att säga exakt hur många de är. Riksintressesystemet har sin grund i den fysiska riksplaneringen från 1960- och . fanns det inte längre någon bostadsbrist 21Sveriges Kommuner och Landsting (2011) Hanteringen av riksintressen. i län (2012), Redovisning av kommunernas arbete med bostadsförsörjningen, Dnr 405-32188-2011, i län (2013) Översyn av riksintressesystemet, skrivelse till regeringen. STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE i landet utan snarare ett begynnande bostadsöverskott.22 Riksintressena fick sitt lagstadgade skydd i och med tillkomsten av naturresurslagen (1987:12). Riksintressenas lagstadgade skydd blev ett sätt för staten att behålla ett visst inflytande över statliga intressen vid planläggning och exploatering av mark, som (1987:10) gav kommunerna rätt att själva besluta om planer. När infördes flyttades bestämmelserna om riksintressen över från naturresurslagen till , och finns i 3 och 4 kapitlen i . Det är dock fortfarande förarbetena till naturresurslagen som huvudsakligen ska ge vägledning för att tolka lagstiftningen om riksintressena.23 2.2.2Riksintressen och allmänna intressen Riksintressen är allmänna intressen med starkare skydd än de allmänna intressen som inte är riksintressen. Vid prövningen av frågor enligt ska kommunen ta hänsyn till både allmänna och enskilda intressen. De allmänna intressena är enligt 3 kap. : Stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön. Mark- och vattenområden som är särskilt känsliga ur ekologisk synpunkt. Jord- och skogsbruk som är av nationell betydelse. Mark- och vattenområden av betydelse för rennäringen, yrkesfisket eller vattenbruket. Mark- och vattenområden samt den fysiska miljön i övrigt som har betydelse med hänsyn till naturvärden, kulturvärden eller friluftslivet. Mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material. Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering. Mark- och vattenområden av betydelse för totalförsvaret. 2.2.3Flera myndigheter pekar ut områden av riksintresse Riksintressena regleras i 3 och 4 kapitlet . I 3 kap. är inga specifika områden av riksintresse angivna, men det framgår vilka typer av områden som kan utpekas som riksintresse. Det är en rad olika myndigheter som har till uppgift att peka ut områden som de bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. . Myndigheterna som har detta ansvar specificeras i 2 § förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. 22Boverket (2007) Bostadspolitiken – Svensk politik för boende, planering och byggande under . 1985/86:3 med förslag till lag om hushållning med naturresurser m.m. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Tabell 2.1 visar vilka myndigheter som är ansvariga för att bedöma om områden är av riksintresse. Förteckning över riksintressen och ansvariga myndigheter Naturvård, friluftsliv, yrkesfiske, vatten Naturvård, friluftsliv, avfallshantering Fyndigheter av ämnen eller material Anläggningar för kommunikationer: väg, järnväg, hamn, flygplats Myndigheten för samhällsskydd och Källa: Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. Dessa sektorsmyndigheter har alltså till uppgift att bedöma vilka geografiska områden som har så särskilda värden, funktioner eller speciella förutsättningar att de bedöms vara av nationell betydelse. Sektorsmyndigheterna ska i anslutning till sitt utpekande ta fram ett kunskapsmaterial som redogör för själva riksintresset, en form av beskrivning av värdet.24 Den ansvariga sektorsmyndigheten skickar över denna beskrivning till . har i sin tur till uppgift att förse kommunen med ett planeringsunderlag som visar aktuella riksintressen när kommunen ska ta fram en översiktsplan. I 4 kap. 2–8 §§ anges specifika geografiska områden som har beslutat ska vara riksintressen. Dessa riksintressen skiljer sig från 3 kapitlets riksintressen eftersom de påtagligt får skadas om exploateringen syftar till att utveckla befintliga tätorter eller det lokala näringslivet. 1985/86:3 med förslag till lag om hushållning med naturresurser m.m. .s. 115, bet. 1986/87: BoU3. STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE 2.3Hanteringen av riksintressen i planeringen av bostäder Både kommunen och har till uppgift att hantera riksintressena under planprocessen. Kommunerna ansvarar för att planera byggandet enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.25 Det innebär att det i första hand är kommunerna som ansvarar för att medborgarna har goda bostäder att leva i. Även om kommunerna är ansvariga för bostadsplaneringen så är själva planeringsprocessen ett samspel mellan olika statliga, kommunala och ofta privata aktörer. Riksintressena är kanske den tydligaste ingången som staten har i planeringsprocessen och det är som ska företräda staten. Riksintressena hanteras i både och i . är en skyddslagstiftning som syftar till att främja en hållbar utveckling och att värna och skydda naturen. Den fysiska planeringen regleras i . Det är en avvägningslagstiftning där olika intressen ska vägas mot varandra. Skillnaden i förhållnings- och synsätt mellan miljösidan respektive plansidan har liknats vid två skilda paradigm eller diskurser som är diametralt olika varandra26, men dessa synsätt behöver mötas när riksintressen berörs i planer på bostadsbyggande. Figur 2.3 Riksintressen vid planering av bostäder 25(2000:1383). 26För en fördjupning, se exempelvis , L. och , P Styrning av markanvändning och miljö, skriftserie 2006. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Som framgår av figur 2.3 hanteras riksintressena både i översikts- och detaljplaneskedet. I 2 kap. 2 § framgår att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för, med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. I 11 kap. som handlar om tillsyn, tillträde, ingripanden och påföljder framgår det av 10 § att kan överpröva detaljplaner. När en kommun planerar för att bygga bostäder ska den i översiktsplanen redovisa hur den avser att tillgodose aktuella riksintressen. roll i fråga om riksintressen är både att ge kommunen stöd under planarbetet och att se till att en plan inte påtagligt skadar ett riksintresse. När kommunen tar fram detaljplaner för bostadsbebyggelse ska bestämmelserna i om riksintressen tillämpas. Om bedömer att en detaljplan riskerar att påtagligt skada ett riksintresse ska överpröva kommunens beslut att anta planen. Enligt är kommunerna skyldiga att ha en aktuell översiktsplan för hela kommunen.27 Syftet med översiktsplanen är att den ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. När en kommun tar fram en ny översiktsplan eller uppdaterar sin befintliga plan ska det ske i samråd med . I översiktsplanen ska kommunen beskriva hur den avser att hantera områden av riksintresse. ska ge kommunerna ett samlat underlag och råd om allmänna intressen, vilket inkluderar riksintressena.28 Under planprocessen ska särskilt ta tillvara och samordna statens intressen, i detta ingår att bevaka att riksintressena tillgodoses enligt . I förslaget till översiktsplan ska kommunen utifrån underlagen om riksintressena beskriva hur dessa ska tillgodoses. I samrådsyttrande över kommunens planförslag ska redogöra för kommunens hantering av riksintressen och om de anses vara tillgodosedda. Efter samrådet tar kommunen hand om alla synpunkter och sammanställer dessa i en samrådsredogörelse. Därefter ställs planförslaget ut. ska i ett granskningsyttrande redovisa om myndigheten anser att planen inte tillgodoser riksintressena. granskningsyttrande ska redovisas tillsammans med den antagna översiktsplanen, som dock inte är juridiskt bindande. 273 kap. 1 § (2010:900) (om översiktsplan). 28I 3 kap. 4 §, , framgår att kommunen ska redovisa hur riksintressena ska tillgodoses i den kommunala planeringen. I 3 kap. 10 § tas roll upp i form av att förmedla underlag, ge råd och ta tillvara de statliga intressena, inklusive riksintressena. STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE inte har några invändningar mot översiktsplanen ska kommunen kunna följa översiktplanens intentioner utan ingripande från . ska minst en gång per mandatperiod redovisa för kommunen om det har kommit upp något som berör riksintressena som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. ska även lämna en sådan redovisning till kommunerna när de begär det. Kommunfullmäktige har också till uppgift att pröva om översiktsplanen är aktuell en gång varje mandatperiod.29 Nästa steg är att kommunen tar fram en detaljplan. Det sker oftast när en exploatör visar intresse för att bygga i ett område. Det är vanligt att det är exploatören som bekostar detaljplanen. Det kan också hända att kommunen inte går direkt från översiktsplan till detaljplan utan först tar fram ett så kallat program eller en fördjupning av översiktsplanen. Detaljplanen är ett juridiskt bindande dokument som reglerar vad man får och inte får göra på markområdet. Av detaljplanen ska det framgå hur det planerade byggprojektet ska tillgodose berörda riksintressen. En väsentlig skillnad jämfört med översiktsplanen är att har rätt att överpröva en detaljplan om den bedömer att riksintressena inte är tillgodosedda. har alltså möjlighet att upphäva planen.30 När detaljplanen är antagen ska alla frågor om riksintressena vara utredda inför den efterföljande exploateringsprocessen. 293 kap. 27 § . 2009/10:170 En enklare plan- och bygglag, bet 2009/10CU25, rskr 2009/10:366. 3011 kap. 10 § . GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN 3 Riksintressen i bostadsplaner Kapitlet inleds med en beskrivning av riksintressena som hinder för bostadsbyggandet. Därefter tar vi upp vilka riksintressen som oftast berörs i bostadsplaner. Slutligen går vi igenom varför kommuner ibland väljer att avstå från att planera för nya bostäder i områden som berör riksintressen.