rir · H1B53 · 2013-04-17 00:00:00 — GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 6.3.2 Faktorer som fördröjer tillståndsprocessen för stamnätskoncessioner I aktgranskningen kunde notera faktorer som förefaller ha stor inverkan på tidsåtgången för hela processen för att få koncession. Gemensamt för flera av orsakerna är, enligt vad kunnat utläsa ur akterna, att det handlar om interaktion mellan och sakägare, där sakägarna till stor del utgörs av berörda fastighetsägare. Den bilden bekräftas av som menar att det framför allt är invändningar från berörda fastighetsägare som gör att processen tar tid.110 kan se att en anledning till att tillståndsgivningsprocessen hos i vissa fall drar ut är att ansökan inkommer ofullständig. Det är främst aktuellt då det rör sig om koncessionsförnyelse av en redan befintlig ledning. skicka in en ansökan om koncessionsförnyelse senast innan den givna koncessionen utgår.111 Det finns dock inga bestämmelser för när ansökan måste vara komplett. Genom informationen i akterna har noterat att ansökan ibland kompletterats först efter själva ansökan. Det förlänger processen eftersom inte påbörjar handläggningen förrän ansökan är komplett. En förändring är att vänta när det gäller behovet av att förnya befintliga koncessioner då regeringen lagt fram en proposition om detta.112 I väntan på lagändring prioriterar inte ärenden om förnyad koncession lika högt som nya koncessioner.113 6.5Sena remissvar från myndigheter har noterat att det ofta är många remissrundor för varje ärende. Remisstiden för länsstyrelser och kommuner är vanligtvis för stamnätsärenden.114 Till följd av att stamnätskoncessionen ofta berör flera länsstyrelser och kommuner samt många privata fastighetsägare blir det av förklarliga skäl en omfattande process med många inblandade. Vid komplettering eller ändring av uppgifter i ansökan måste ansökan ut på remiss igen. 110Intervju , och tillstånd, . 1112 kap. 14 § tredje stycket ellagen (1997:857). 2012/13:70 Prövning av nätkoncession . 113Årsredovisning 2011 , s. 22. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING Den samrådsprocess som ansvarar för att genomföra före ansökan till innehåller också remissomgångar. Enligt innehåller en tillståndsprocess ofta åtminstone fyra formella omgångar där berörda fastighetsägare har tillfälle att yttra sig. Det handlar om två omgångar under samrådsprocessen, en under handläggning och en när ärendet är under regeringens beredning.115 I aktgranskningen framkommer att svaren från remissinstanser ofta kommer in efter remisstidens utgång. måste ofta påminna remissinstanserna att svara. Det gäller särskilt kommuner och länsstyrelser. När det gäller samrådet, som äger rum innan ansökan skickas till , kan kommuners och länsstyrelsers sena remissvar medföra stora förskjutningar i Svenska kraftnäts tidplaner. Detta eftersom behöver invänta remissinstansernas svar för att kunna ha dem som underlag för ansökan om beslut om betydande miljöpåverkan enligt . Förskjutningen i tidplanen kan innebära att koncessionen meddelas då arbetet i fält på grund av väderförhållanden116 inte kan påbörjas , vilket i sin tur gör att tidplanen för projektet försenas ytterligare med risk för ökade kostnader som följd. Ett annat exempel på en konsekvens av att beslutet om koncession dröjer är att risken ökar för att upphandlingar löper ut med följden att dessa behöver göras om, vilket medför ytterligare risk för försening av hela projektet.117 6.6Länsstyrelsernas bedömning skiljer sig åt i likartade fall Som tidigare nämnts ska , innan ansökan lämnas in till , samråda med aktuell länsstyrelse. ska under samrådet verka för att den miljökonsekvensbeskrivning som ska finnas med i ansökan får den inriktning och omfattning som behövs för tillståndsprövningen.118 , under handläggning av ärendet, fungerar länsstyrelserna som remissinstans, där länsstyrelserna ska bevaka allmänna intressen som till exempel skyddsvärda natur- eller kulturområden. Genom aktgranskningen har noterat att länsstyrelsers bedömning av likartade förhållanden förefaller skilja sig åt. Ett exempel är att samma miljökonsekvensbeskrivning bedöms 115Intervju och telefonavstämning , och tillstånd. 116Det kan till exempel handla om tjäle i marken eller svårframkomlig terräng som omöjliggör vissa moment. 117Telefonavstämning , och tillstånd, . 1186 kap. § 5 (1998:808). GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Att olika länsstyrelser kommer fram till olika bedömning av samma miljökonsekvensbeskrivning kan dock bero på att respektive länsstyrelse granskar de delar av miljökonsekvensbeskrivningen som berör specifika förhållanden i det egna länet.119 Enligt handläggare på finns det inte systematiska skillnader på en övergripande nivå när det gäller länsstyrelsernas remissvar till myndigheten. Handläggarna menar dock att det ändå finns vissa skillnader i hur länsstyrelserna svarar på remisserna och i de krav de ställer på samrådet eller miljökonsekvensbeskrivningen. Vissa gör en kanske väl omfattande prövning medan andra gör en för begränsad prövning. dock snarare på inställningen hos den individuella handläggaren än att vissa länsstyrelser systematiskt prövar för mycket eller för lite. En handläggare på såg det som sin och sina kollegors uppgift att försöka stötta länsstyrelserna att lägga prövningarna på en rimlig och någorlunda likartad nivå. Det finns ingen sådan formell uppgift utan det sker då individuellt genom varje enskild handläggare. har dock under en workshop diskuterat dessa frågor med ett antal länsstyrelser.120 Även har uppfattningen att länsstyrelsernas handläggning i likartade fall kan skilja sig åt. Vissa länsstyrelser saknar helhetsbild och går in i detalj på olika nivåer. menar vidare att enskilda handläggare har relativt stor påverkan på hur utfallet blir och att det kan vara skillnad på hur olika handläggare inom gör bedömningar i likartade fall.121 En förklaring till att bedömningarna kan skilja sig åt mellan länsstyrelser kan vara att ärendena på vissa länsstyrelser handläggs av personal som arbetar med samhällsplanering medan de hos andra handläggs av personal som arbetar med miljö- och naturskyddsfrågor.122 kan konstatera att det inte finns några gemensamma riktlinjer för hur länsstyrelserna ska handlägga sina remissvar i koncessionsärenden eller för hur länsstyrelserna ska se på kvaliteten i samrådsprocesser och miljökonsekvensbeskrivningar. Några länsstyrelser menar att det vore önskvärt att ha en gemensam vägledning för samtliga länsstyrelser när det gäller hantering av stamnätsärenden och då särskilt hur en bra miljökonsekvensbeskrivning bör se ut i sammanhanget. betonar vikten av att fokus i en sådan vägledning inte läggs på hur själva dokumentet ska vara utformat utan på innebörden av det som beskrivs i dokumentet och vilka slutsatser som 119Svar på skriftliga frågor från till länsstyrelser. 121Intervju , och tillstånd . 122Svar på skriftliga frågor från till länsstyrelser. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING bör gå att dra utifrån en miljökonsekvensbeskrivning. Andra länsstyrelser menar att det kanske skulle räcka med att regelbundet samlade länsstyrelserna för att i till exempel workshops ta upp vissa frågeställningar som ofta förekommer i stamnätsärenden i syfte att få en mer likartad bedömning av dem. En fråga som tycks viktig är hur omfattande alternativredovisning en länsstyrelse kan kräva i miljökonsekvensbeskrivningen när det gäller om en ledning ska vara markförlagd eller luftburen. En annan sak som lyfts fram är ett behov av bättre kontakter och möten mellan länsstyrelser, och för att samtala om bedömningen av samrådsprocesser och miljökonsekvensbeskrivningar. Det skulle också underlätta kommunikationen om det angavs en kontaktperson från på varje ärende. En del länsstyrelser är också osäkra på vilka kriterier som använder för att bedöma miljökonsekvensbeskrivningen. Flera länsstyrelser lyfter fram att de bara haft enstaka stamnätsärenden varför detta inte varit en central fråga. Men flera länsstyrelser är också medvetna om att det kommer att bli fler stamnätsärenden i och med Svenska kraftnäts ökande investeringar framöver, vilket innebär att länsstyrelserna kommer bli berörda i högre utsträckning än tidigare.123 6.7Oklart vilka som är särskilt berörda I aktgranskningen har det framkommit att det ibland råder oklarheter om vilka fastighetsägare som är särskilt berörda och därmed ska få information om ärendet och få vara med på samråd. Begreppet särskilt berörda finns beskrivet Som tidigare beskrivet ska , innan ansökan lämnas in till , samråda med aktuell länsstyrelse och enskilda som kan bli särskilt berörda.124 upplever inte att det råder oklarhet om vilka som ska anses vara särskilt berörda. De utgår från vad elförordningen125 säger om angivande av fastighetsägare.126 Enligt elförordningen ska det till ansökan om koncession bifogas en bestyrkt förteckning över ägare och eventuella innehavare av de fastigheter som berörs av den planerade anläggningen.127 Generellt menar att de fastighetsägare med fastigheter som ledningen ska dras fram över eller på annat sätt behövs för anläggningen är särskilt berörda medan 123Intervju och svar på skriftliga frågor från övriga länsstyrelser. 1246 kap. 4 § (1998:808). 1256 § elförordningen (1994:1250). 126Telefonavstämning , och tillstånd, . 127Handbok koncessionsansökningar, , . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN fastigheter som indirekt berörs genom till exempel miljöpåverkan inte ska anses som särskilt berörda.128 Men bedömning görs i varje enskilt fall. En del fastigheter berörs på så sätt att deras fastighet påverkas genom syn- eller ljudinverkan.129 bjuder initialt in till ett mycket brett samråd. De tar med alla fastighetsägare som möjligen kan tänkas vara särskilt berörda. Detta gör de ofta innan fattat sitt beslut om graden av miljöpåverkan, som i sin tur kommer att avgöra hur många som ska bli särskilt berörda. Några fastighetsägare kan därför falla bort i nästa steg då alternativa sträckningar successivt blivit färre, vilket i sin tur innebär att antalet särskilt berörda också är färre. Anledningen till att redan inledningsvis tar med så många är för att spara tid. Att ta om processen om skulle missa någon är ett mer tidskrävande sätt än om flera än de som visar sig vara särskilt berörda är med från processens början. menar att oklarheten kan bero på att det för en enskild fastighetsägare kan vara svårt att förstå när i processen denne bereds möjlighet att yttra sig. Det kan vara, som för de flesta, i det första skedet då det finns flera utredningsområden och många kan tänkas bli särskilt berörda. Det kan också vara i ett senare skede då det fortfarande finns flera alternativa sträckningar men sträckningarna har blivit färre än de var från början och berör därför färre potentiellt särskilt berörda. Det kan också vara i det sista skedet då presenterar förslag på en särskilt angiven och av förordad sträckning. I det skedet är kretsen av särskilt berörda mycket färre än i samrådsprocessens första skede.130 Aktgranskningen har visat att det inte sällan finns skrivelser från fastighetsägare som inte har fått någon information trots att de anser sig vara särskilt berörda. är inte fastighetsägare särskilt berörda även fast de själva tror det, men oklarheten orsakar ändå merarbete för handläggande myndigheter. Ett ärende fördes, efter att det överlämnats till regeringen för beslut, tillbaka till för fortsatt handläggning på grund av att fastighetsägare som inte hade ansett vara särskilt berörda ändå var det.131 Enligt Energimyndigheten finns det erfarenheter från vissa länsstyrelser som visar att det råder oklarheter kring vilka som anses vara särskilt berörda.132 128E-post från , och tillstånd, . 129Telefonavstämning , och tillstånd, . 130Telefonavstämning , och tillstånd, . 131Akt med diarienummer 2008-102555. 132Energimyndighetens uppdrag 10 i regleringsbrevet ; Utvecklingen av tillståndsprocesser för anläggningar som producerar förnybar el och för kraftnät. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING Sammantaget kan konstatera att det oavsett orsak i flera fall finns en osäkerhet hos fastighetsägare om de är särskilt berörda eller inte. 6.8Svenska kraftnäts kommunikation om teknikval och sträckning har brister Av aktgranskningen har det framgått att Svenska kraftnäts ansökningar ofta möts av invändningar från de fastighetsägare som berörs av ledningen. Invändningarna handlar till stor del om hur sträckningen dragits och om oro för de magnetfält som omger ledningarna. Nivån på magnetfälten beror på om det är luftledningar med växelström eller nedgrävda likströmsledningar där det sistnämnda ger lägre nivå. väljer oftast luftledningar och då huvudsakligen av driftssäkerhets- och kostnadsskäl.133 6.8.1 Otillräckliga underlag och otydlig kommunikation Flera fastighetsägare hävdar att , såväl muntligt under möten som i miljökonsekvensbeskrivningen och i dokumentationen i övrigt, saknar tillräckliga förklaringar till teknikval och sträckning. Otillräckliga underlag för att motivera val Akterna visar att ofta motiverar teknikvalet med ekonomiska orsaker men anför inga särskilda underlag. Av akterna framgår att många fastighetsägare efterfrågar en ekonomisk analys där det tydligt framgår vilka extra kostnader det innebär att ändra sträckningen eller att välja en annan teknik. Från akterna framgår också att argumenten som använder för att motivera teknikvalet ibland skiljer sig åt i vad som tycks vara likartade fall. I flera fall där processen drar ut beror det på fastighetsägarnas ifrågasättande av teknikvalet. Fastighetsägare hänvisar ofta till där det står att den bästa möjliga tekniken alltid ska användas, vilket då enligt fastighetsägarna skulle vara markförlagd kabel med likström. Det finns dock också i lagen en begränsning till ekonomisk rimlighet, som fastighetsägarna inte tar upp. Vissa fastighetsägare har i skrivelser också hänvisat till en forskare som menar att likström är den bästa och modernaste tekniken för ändamålet. I akterna kan vidare utläsas att ingenjörer stödjer i det att möjligheter med markförlagd likström finns men då längre fram i tiden. och för är det enligt de båda myndigheterna växelström i luftledning som är mest driftsäkert och också mest prisvärt. Vid vissa dragningar är dock nyttan av markkabel högre än den extra GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN kostnaden och då har begärt att detaljerat ska förklara varför man ändå väljer växelström. kan konstatera att under handläggningens gång inte sällan måste begära in ytterligare förklaringar och kompletteringar från , på begäran av remissinstanser eller andra sakägare som tycker sig sakna fullgoda analyser och motiveringar. Kompletteringar gör att processen fördröjs eftersom materialet efter kompletteringar måste sändas ut på en ny remissrunda. En del fastighetsägare upplever att Svenska kraftnäts kommunikation ibland har drag av nonchalans. Detta gäller både för Svenska kraftnäts bemötande av yttranden och för frågor som skickats in från fastighetsägare, och under de samrådsmöten som äger rum inför en koncessionsansökan. Det är som ansvarar för att samrådet går rätt till.134 Granskningen visar att det ofta kommer in yttranden från berörda fastighetsägare som menar att samrådet inte gick rätt till. Detta har betydelse för tillståndsprocessen eftersom flera av de yttranden som sedan måste beaktas av handlar om detta. Några exempel på klagomål från fastighetsägare är att de anteckningar som togs av under samrådsmötet inte stämmer överens med hur de som var där uppfattade informationen, att fastighetsägarna inte får svar på sina frågor och att de inte får respons på yttranden. Frågorna handlar ofta om hur ledningar ska dras och om vilken teknik som ska användas. Flera fastighetsägare uppfattar anteckningarna som protokoll och som att de försuttit sin chans att yttra sig om allt inte är korrekt återgivet där. stämmer dock inte. Alla berörda kan även efter mötet skicka in sina synpunkter till . Det är inte protokoll som för utan minnesanteckningar från möten för verkets egen skull för att fånga upp synpunkter och som sedan läggs ut för att bli offentliga.135 menar att iakttagelserna pekar på att Svenska kraftnäts kommunikation under samråden varit otydlig. 134Telefonavstämning , och tillstånd, . 135Telefonavstämning , och tillstånd, . STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING Inom pågår ett arbete som syftar till att genomföra samrådsprocessen på ett sätt så att fastighetsägare och andra berörda parter får en realistisk förväntansbild av vad ett samråd innebär och i vilka avseenden en enskild, en myndighet eller en kommun genom samrådet kan påverka den verksamhet som det samråds om. har gjort erfarenheten att de behöver informera dem som kan bli berörda av ett utbyggnadsprojekt tidigare än vad som gjorts förut. benämner i stället samrådsmöten som informationsmöten inom samråd. Med detta vill tydliggöra att det inte är själva mötet som är samrådet utan att mötet endast utgör starten på en process som därefter löper . Avsikten med själva mötet är att presentera det nya projektet och ge de enskilda en första möjlighet att ställa frågor.136 har traditionellt varit en mycket teknikdriven verksamhet. Vid teknikval har de sett det som uppenbart att luftledning och inte likström i markkabel varit den enda rimliga lösningen. Markkabel har ansetts vara mycket dyrare och sämre ur driftssäkerhetsperspektiv. Därför har det inte ansetts vara motiverat med en kalkyl eller ett underlag för valet eftersom det i Svenska kraftnäts mening varit självklart. finns ett annat förhållningssätt hos där uppfattningen är att man mer utförligt måste visa och redogöra för hur och varför ett val görs eftersom det inte är självklart för alla inblandade. menar att det kan vara förklaringen till att akterna ofta inte innehåller mer fullständiga ekonomiska underlag.137 har inte fört ner de mer övergripande underlagen för prioriteringar av investeringar som till exempel finns i Perspektivplan till de faktiska tillståndsprocesserna för enskilda ledningar. kan dock se värdet av att försöka göra det. I förlängningen påverkar de valen även frågor om teknik och sträckning för enskilda ledningar.138 136Telefonavstämning , och tillstånd, . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 6.9Samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar som grund för tillstånd Enligt Svenska kraftnäts instruktion ska stamnätets utbyggnad baseras på samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar.139 kan konstatera att det finns olika uppfattningar om huruvida instruktionens skrivning innebär att samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar ska göras i ett enskilt stamnätskoncessionsärende. har ingen konkret given definition på begreppet. Men de menar att det handlar om en kostnad-nytta-analys på makronivå för stamnätets utbyggnad. Instruktionen anger hur den generella inriktningen för stamnätets utbyggnad ska vara. I ellagen140 regleras att en nätkoncession endast får meddelas om anläggningen är lämplig från allmän synpunkt. Av uttalanden i förarbetena framgår det att lämplighetsprövningen främst syftar till att hindra att samhällsekonomiskt onödiga ledningar byggs, vilket betyder att nya ledningar byggs där tillräcklig överföringskapacitet redan finns, eller att ledningar dras fram på ett sätt som orsakar onödigt stor skada för tredje man.141 Bestämmelsen tar således sikte på att prövningsinstanserna – eller regeringen – ska göra en samhällsekonomisk bedömning utifrån de uppgifter som finns i ärendet när de prövar en ansökan om nätkoncession. Om det behövs kan prövningsinstansen begära in komplettering. Prövning utgår ifrån att pröva om den sökta ledningen är samhällsekonomisk, det vill säga den utgår inte ifrån att sökanden ska ta fram två eller flera förslag som regeringen ska ta ställning till. Bestämmelserna uppställer inte ett krav att den som söker en nätkoncession ska göra en djupgående samhällsekonomisk analys när de ansöker om nätkoncession. menar därför att instruktionens krav på samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar inte är tillämpliga i det här sammanhanget.142 6.9.2 Svenska kraftnäts uppfattning Elmarknadsnyttan,143 som beräknas fram för olika investeringar är enligt huvudsakligen det som avses med instruktionens skrivning om samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar. 1393 §, 1 förordningen (2007:1119) med instruktion för . 1402 kap. 6 § ellagen (1997:857). 1996/97:136 s. 123. 143Se avsnitt 4.4.2 för förklaring av begreppet. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING kommer driftssäkerhetsaspekten som dock inte hittat ett tillräckligt kvalitetssäkrat värde på för att kunna uttrycka i monetära termer. har inte fört ner resonemangen om elmarknadsnytta i de faktiska tillståndsprocesserna för enskilda ledningar. De kan dock se värdet av att försöka göra det.144 konstaterar att den aktuella paragrafen i Svenska kraftnäts instruktion inte tillämpas i någon av de processer där är inblandad. får då och då yttranden med synpunkter på hur har tillämpat denna regel, men det har inte påverkat myndighetens hantering av dessa ärenden. framhåller dock att samhällsekonomiska bedömningar kan vara relevanta i bedömningen av ledningens lämplighet enligt ellagen och vid bedömningar enligt . kommer att utreda frågan om samhällsekonomiska bedömningar i koncessionsärenden.145 I akterna har noterat att det ofta uppkommer en fråga från fastighetsägare och deras företrädare om vad som ska ingå i de samhällsekonomiska kostnadsunderlag som ligger till grund för bland annat teknikval. En part som ofta förekommer bland remissinlagorna i akterna är (). LRF:s hållning är att samhället utvecklas och stamnätet måste byggas ut vilket med nödvändighet innebär att viss mark kommer att behövas ta i anspråk för detta. Däremot menar LRF att det från Svenska kraftnäts sida i varje enskilt ärende saknas en redovisning över deras samhällsekonomiska bedömning. Detta trots att det framgår i regeringens instruktion att stamnätsutbyggnaden ska baseras på just en sådan. LRF anser inte heller att det är tillräckligt utrett om det finns möjlighet att minska intrånget på marken genom att använda markkabel i stället för luftledning. Markkabel kräver, enligt LRF, mindre yta avverkad skog för att anläggas jämfört med luftledning och påverkar omgivningen betydligt mindre. att i de fall det är möjligt och samhällsekonomiskt rimligt så ska markkabel prioriteras. LRF menar att instruktionens krav på samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar borde tillämpas i tillståndsprocessen och i prövningen av ledningars sträckning och teknikvalet. LRF menar vidare att det finns positiva samhällsekonomiska värden kopplade till skogsbruk och markutnyttjande 145Skriftliga svar från på frågor i e-post från . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN samt negativa samhällsekonomiska värden kopplade till brukningshinder, byggnationshinder samt elektriska och magnetiska fält som borde finnas med och redovisas i de samhällsekonomiska överväganden som gör. Därutöver borde även kostnaden för skötseln av skogsgatan, till exempel skogsröjning och helikopterbesiktning, över luftledningens livslängd redovisas och jämföras mot skötsel av gatan för en markkabel.146 6.9.5 om samhällsekonomiska värden har tagit del av en rapport från om bland annat hur en samhällsekonomisk beskrivning av värden i skogen kan göras. Rapporten är framtagen på uppdrag av som ville ha underlag för att kunna pröva olika utbyggnadsalternativ, till exempel skillnad i intrång mellan luftledning och kabel.147 har i aktgranskningen inte kunnat se att den har använts. Rapporten beställdes för att utgöra ett kunskapsmaterial för handläggare på . Hur den i praktiken används, enligt , beror på i vilken mån ekonomiska intrångsvärderingar gör sig aktuella. En ekonomisk värdering av intrånget i produktiv skogsmark är en av flera faktorer som vägs samman i den prövning som görs vid ledningsbyggnation.148 6.10 Myndigheter har olika uppfattning om magnetfält