rir · H1B53 · 2013-04-17 00:00:00 — De främsta motiven för Svenska kraftnäts investeringar är befintliga begränsningar i överföringsförmåga, krav på marknadsintegration, utbyggnad av förnybar elproduktion, effekthöjningar i kärnkraftverken, behov av mer robust elförsörjning samt ökade behov av att rusta upp gamla installationer.74 Utifrån iakttagelser i granskningen kan konstatera att regeringens avkastningskrav i liten eller ingen utsträckning styr de investeringar som affärsverket gör. I stället är det andra incitament som styr vilka investeringar som görs. Det huvudsakliga incitamentet är att elproducenter vill ansluta sig till stamnätet och då är skyldigt att bygga anslutning. Sedan kan investeringar göras för att möta statens krav på omställning till förnybar energi. Till exempel är kabeln till framför allt motiverad för att den möjliggör överföring av vindkraftsproducerad el till fastlandet. Förbindelsen till är framför allt motiverad av marknadsintegrationen. Avkastningskravet är ändå intressant då det påverkar nivån för de stamnätstariffer som kunderna till betalar. 74 Årsredovisning 2011, . STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING Utdelningsmålet är intressant med tanke på att är en monopolist och lämnat stora utdelningar till staten. Svenska kraftnäts intäkter består av olika delar där den största delen avser systemansvar för el.75 5.1.1Svenska kraftnäts nättariffer och regeringens avkastningskrav Det finns ett samband mellan regeringens avkastningskrav och de stamnätsnättariffer som Svenska kraftnäts kunder betalar. De kostnader som genereras hos tas ut genom nättariffer för större elproducenter och regionnät som är anslutna till stamnätet. Eftersom regionnäten förser lokalnäten med el innebär det att stamnätsavgifterna indirekt påverkar överföringsavgifterna i samtliga nätnivåer. sätter nättarifferna självt med hänsyn till en intäktsram som beräknat.76 baserar beslutet om intäktsram på vad de anser vara rimlig ersättning för att driva stamnätet. I intäktsramen används en kalkylränta som anser vara en rimlig kalkylränta på det investerade kapitalet för nätföretaget. Regeringens avkastningskrav på påverkar de tariffer affärsverket tar ut i och med att avkastningskravet är en post som täcker genom intäkter från bland annat nättarifferna. Om avkastningskravet skulle höjas eller sänkas, allt annat lika, skulle även nättariffen kunna ändras i samma riktning.77 Nättarifferna står under tillsyn. Vid internationella jämförelser är Svenska kraftnäts stamnätstariff låg.78 Stamnättarifferna utgör en del av det elpris som elkonsumenterna betalar, per kWh.79 Andra poster som till exempel energiskatter utgör en större andel av elpriset. 5.1.2Svenska kraftnäts effektivitet och affärsmässighet Som tidigare nämnts framgår det av Svenska kraftnäts instruktion att affärsverket bland annat har till uppgift att på ett affärsmässigt sätt förvalta, driva och utveckla ett kostnadseffektivt, driftsäkert och miljöanpassat kraftöverföringssystem. Avseende kostnadseffektiviteten är det ett ändamålsenligt krav för en monopolist av den typ som är. Däremot är instruktionen om att verksamheten ska bedrivas affärsmässigt 75Årsredovisning 2011, s. 37, . 76Från och med 2012 regleras elnätsavgifterna i förväg genom att beslutar om en intäktsram för varje elnätsföretag. Systemet är således helt nytt. 78ENTSO-E:s sammanställning av de europeiska stamnätsföretagens tariffer, 2010, från Årsredovisning , s. 34, . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN inte lika enkel att karaktärisera som fullt ut ändamålsenlig för ett monopol. konstaterar att begreppet affärsmässighet i relation till Svenska kraftnäts uppdrag inte är tydligt utvecklat i instruktionen eller i regleringsbrev. ser avkastningskravet på eget kapital som en ersättning för det kapital staten investerat i verksamheten. När det gäller att mäta kostnadseffektivitet uppger att de bland annat använder jämförelser med andra stamnätsoperatörer i andra länder. Här kommer väl ut i jämförelserna av kostnadseffektivitet.80 Innan omregleringen och bildandet av fick , som omfattade Svenska kraftnäts verksamhet, ett avkastningskrav på på justerat eget kapital. Syftet med denna finansiella styrning var att så långt som möjligt ge samma ekonomiska förutsättningar som motsvarande verksamhet inom andra kraftföretag. Det avkastningskrav som fastställdes med detta syfte beräknades på den affärsrisk som fanns inom hela Vattenfallskoncernens verksamhet. Figur 4: Regeringens avkastningskrav på Källa: Årsredovisningar. När den del av verksamheten som avsåg stamnätet avskiljdes och lades i det nybildade fastställdes inledningsvis samma avkastningskrav för som tidigare hade gällt för . Svenska kraftnäts avkastningskrav var sedan oförändrat . gjorde regeringen bedömningen att detta avkastningskrav var för högt i relation till den relativt låga affärsrisken i Svenska kraftnäts verksamhet, som i allt väsentligt avsåg överföring av el i stamnätet. Regeringen gjorde bedömningen att ett omotiverat högt avkastningskrav på fick en kostnadsdrivande effekt på överföringen av el över stamnätet som slog igenom som ökade kostnader för samtliga elförbrukare och kunde få spridningseffekter i kostnaderna för lokal- och regionalnät. Därför sänkte regeringen avkastningskravet till . 80 Intervju och Årsredovisning 2011. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING Avkastningskravet sänktes åter för att bättre anpassas till risken för verksamheten och till den rådande ränte- och inflationsnivån. Svenska kraftnäts avkastningskrav har varit sedan 2003.81 Ovan resonemang, som belyser de överväganden regeringen har gjort avseende nivån på Svenska kraftnäts avkastningsmål för åren 1994 , har fått ta del av genom en promemoria från Regeringskansliet.82 däremot, 2004 till 2012, har inte kunnat få ta del av något skriftligt underlag som motiverar avkastningskravets nivå och beaktar avkastningskravets betydelse för nättarifferna och i förlängningen i förhållande till aspekter av betydelse för hushåll och näringsliv. konstaterar att avsaknaden av skriftlig dokumentation av eventuella överväganden och konsekvensanalyser innebär att det inte är möjligt att i efterhand följa de överväganden som gjorts.83 Svenska kraftnäts intäkter består av flera delar där den största delen, , avser systemansvar för el. Systemansvaret innebär att affärsverket ser till att produktion och import motsvarar förbrukning och export i hela landet.84 av intäkterna kommer från stamnätstariffer. som kommer från stamnätstariffer kallas stamnätsavgifter i Svenska kraftnäts årsredovisning. Drygt hälften av stamnätsavgifterna avser så kallade effektavgifter som är avsedda att täcka Svenska kraftnäts kostnader för att förvalta och bygga ut stamnätet. Detta motsvarar av de totala intäkterna.85 höjde regeringen utdelningskravet av statsfinansiella skäl.86 Regeringens utdelningspolicy har bestått i ett krav på utdelning och skattemotsvarighet på av årets resultat. I praktiken har staten ofta tagit ut mer utdelning från än som bestämts i En utdelning från utöver ersättningen för statens kapitalkostnad innebär att tillgångar som förvaltar görs 81Ett arbete med att se över och omformulera de finansiella målen för genomfördes och resulterade i att vissa mål omdefinierades för att resultatet skulle kunna beskrivas på ett mer rättvisande sätt. De nya definitionerna av målen var att skulle uppnå en räntabilitet på justerat eget kapital, efter schablonmässigt avdrag för skatt på inklusive kostnader för restelektrifiering. Trots den sänkta procentsatsen skärptes egentligen kravet på avkastning till följd av att en annan definition på justerat eget kapital användes . 82PM, som fått av , . 83Konstitutionsutskottet har uttryckt att det är av betydelse att styrningen sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. 2003/04:KU10, rskr. 2003/04:134. 84Årsredovisning 2011, s. 35, . 85Årsredovisning 2011, s. 37, . 86PM, som fått av , . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN likvida för fördelning och användning inom annan offentlig verksamhet.87 Figur 5: Svenska kraftnäts utdelning till staten och Svenska kraftnäts investeringar i stamnätet (Mkr) Källa: Årsredovisningar och . En sammanställning av den utdelning som lämnats till staten och nivån på samtida gjorda investeringar visar att har utdelningarna varit över eller i paritet med de investeringar som gjorts.88 I sammanhanget är det intressant att det enligt vad erfarit fanns en vilja inom att investera relativt lite för att hålla kostnaderna nere. Detta kan jämföras med budgetpropositionen 1999 som betonar att en upprustning av stamnätet var tvunget att genomföras på grund av den höga åldern. Vidare skulle avvecklingen av kräva stärkta överföringsförbindelser för el till . Enligt propositionen borde detta göras skyndsamt.89 Enligt har uppfyllt sitt uppdrag från att skyndsamt förstärka kraftöverföring från norr till söder efter avvecklingen av . Detta gjordes genom att förstärka befintliga ledningar och ställverk. hade stamnätet kommit upp i den överföringsförmåga som behövdes för att skulle ha samma försörjningsgrad som när fanns.90 konstaterar 88Svenska kraftnäts årsredovisningar, 2000–2011. 1998/99:1. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING dock att överföringskapaciteten till fortfarande inte är tillräcklig eftersom försörjningsbehovet har ökat. Detta beror till stor del på exporten av el som ökat på grund av marknadsintegrationen. konstaterar att Svenska kraftnäts återhållsamma investeringstakt inte ledde till de investeringar i stamnätet som i och med de beslutade investeringsplanerna haft anledning att förvänta sig, som det delades ut betydande medel till staten. upphandlar enligt lag en effektreserv som ska finnas tillgänglig när det inte produceras lika mycket el som det efterfrågas. Effektreservens syfte är att undvika störningar i elleveranserna som en följd av otillräcklig produktionskapacitet vid de tillfällen då förbrukningen är som högst, det vill säga när produktionen och importen inte är tillräckligt stor för att klara av förbrukningen i . Effektreserven består av två delar: produktionsresurser och förbrukningsreduktioner. Båda upphandlas i konkurrens av . Produktionsresurser är reservkraftverk i form av till exempel oljeeldade kraftverk som har ingått avtal med. Förbrukningsreduktioner handlar om att vissa elförbrukare har avtalat med om att vid behov att sänka sin förbrukning. Användningen av effektreserven har sträckt sig per vinter – de senaste tre vintrarna utnyttjades systemet runt per säsong. /2013 har effektreserven aktiverats . 5.2.1Dagens effektreserv bedöms störa elmarknadens funktion En lagändring har genomförts i syfte att upprätthållandet av effektbalansen måste lösas av marknadens aktörer.91 Att staten, via , upphandlar elproduktion och förbrukningsreduktion på en konkurrensutsatt marknad bedöms störa elmarknadens funktion. En övergång till en marknadslösning bör dock ske under rimliga former och inte äventyra försörjningstryggheten som förbrukningsflexibiliteten främjas. Därför har regering och riksdag bedömt att en alltför snabb avveckling inte är lämplig och att övergången till en marknadslösning bör ske stegvis till . anser att reglerbar förbrukning och ökade möjligheter för elanvändare att reagera på elpriserna kommer att spela en större roll i sammanhanget. Till exempel kommer förbrukningsflexibilitet kunna styras av smarta applikationer som känner av prisnivåer och därmed begränsar förbrukningen under de få timmar som förbrukningstopparna oftast 91 1§ lagen (2003:436) om effektreserv och prop. 2009/10:113, bet. 2009/2010: NU 7, rskr 2009/10:252. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Till en början är inte hushållen mest aktiva, utan det är de stora förbrukarna som har mest att vinna på att delta. Men genom införandet av timdebiterade elmätare för alla elkunder kan man utveckla lösningar där även hushåll kan delta vilket ger bidrag till en hållbar lösning. En ytterligare fördjupad nordisk och europeisk integration tros också minska behovet av nationella effektreserver. Potentialen för och del ligger här framförallt i en ökad integration med eftersom effektuttaget på dessa elmarknader är relativt olika det nordiska.92 Effektiva tekniska lösningar krävs emellertid för att få en aktiv styrning av elförbrukningen. Tekniken anses finnas hos många industriföretag men hos hushållen är den inte lika utbredd. Det är tveksamt om den kommer vara så pass utbyggd så att staten inte behöver stödja en effektreserv. noterar att inte har fått något uttalat uppdrag från regeringen men har på eget initiativ en dialog med industriföretag för att dessa ska bli medvetna om fördelarna med en aktiv styrning av elförbrukningen. kan konstatera att har fattat ett beslut om effektreservens avskaffande utan att säkerställa att nödvändiga insatser görs . I regleringsbrevet har emellertid fått i uppdrag av att uppdatera och utvärdera de fakta som låg till grund för att fasa ut effektreserven till 2020.93 5.2.2Kostnader för effektreserven och bolagens motprestation ingår avtal med företag som innebär att de får ersättning för att vara beredda att avstå från att ta ut effekt, en så kallad administrativ avgift. Vid ett stort effektproblem på stamnätsnivå kan företag stängas av oavsett avtal eller ej. För företag utan avtal skulle det innebära en stor driftstörning jämfört med företag som har avtal och kan göra en kontrollerad neddragning mot ersättning. Kostnaderna för effektreserven läggs på de balansansvariga som en avgift vilket de i sin tur tar ut av elkunderna. har på begäran lämnat uppgifter om kostnaderna för effektreserven. Posten består av ersättning för att hålla reservkraft samt ersättning för faktisk aktivering av reservkraften. har lämnat uppgifter om perioden –2012. Periodens totala kostnader för effektreserven var , det vill säga . I relation till Svenska kraftnäts totala kostnader på är det en mycket liten post. kan konstateras att är det delar ut i stöd till svensk forskning inom solenergi . 92Effektfrågan – Behövs en centralt upphandlad effektreserv? 93Uppdraget ska redovisas till . ska genom en nära dialog med verka för att de förslag som lämnar är sådana att även kan ställa sig bakom dem. STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING avtalsparterna har erhållit mellan och för att hålla en beredskap. Av de 890 miljoner är ersättningar för aktivering av effektreserven , det vill säga är ersättning för faktiskt utnyttjande av effektreserven. Den finansiella styrningen i förhållande till olika intressen: till 2013 saknas det skriftligt underlag som motiverar nivån på regeringens avkastningskrav och som tydligt etablerar hur olika intressen beaktats, Svenska kraftnäts såväl som dess kunders. konstaterar att avsaknaden av skriftlig dokumentation av eventuella överväganden och konsekvensanalyser innebär att det inte är möjligt att i efterhand följa de överväganden som gjorts, vilket enligt är viktigt. för är ett krav på att utdelning och skattemotsvarighet på av årets resultat ska gälla som riktlinje. har staten ofta tagit ut mer utdelning från än som bestämts i utdelningspolicyn. Begreppet affärsmässighet i relation till Svenska kraftnäts uppdrag är inte tydligt utvecklat i instruktionen eller i regleringsbrev. har slagit fast att frågan om att upprätthålla effektreserven måste lösas av marknadens aktörer. anser dock att en övergång till en marknadslösning bör ske under rimliga former och inte äventyra försörjningstryggheten som förbrukningsflexibiliteten främjas. har det inte säkerställts att nödvändiga insatser gjorts för att uppnå målet. I regleringsbrevet har emellertid fått i uppdrag av att uppdatera och utvärdera de fakta som låg till grund för att fasa ut effektreserven till 2020. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 6Långsam tillståndsprocess försenar investeringar i stamnätet För att få en väl fungerande överföring av el är förstärkningar och utbyggnad av stamnätet avgörande. För utbyggnaden av stamnätet är tillståndsprocessen i sin tur mycket viktig. I kapitlet granskas tillståndsprocessen. För att bygga elnät krävs att nätägaren söker tillstånd, även benämnt koncession, för detta. Tillståndsprocessen för stamnät är utdragen och ofta orsaken till försenade investeringar. Tillståndsgivning som sker är en avgörande faktor för att investeringar ska kunna ske enligt plan. Regeringens bedömning är att tillståndsprocessen för både ny energiproduktion och kraftnät måste fortsätta att förenklas och förkortas.94 Flera myndigheter har fått regeringsuppdrag inom detta område. Fokus i uppdragen ligger framför allt på att hitta förenklingar i tillståndsprocessen för produktion av förnybar energiproduktion, däribland vindkraft.95 För att vindkraften ska kunna transporteras vidare från kraftkällan är en anslutning till stamnätet avgörande. anser det som angeläget att öka överföringskapaciteten för att möta dagens och morgondagens efterfrågan på överföring av el och nyanslutning av förnybar elproduktion.96 Svårigheten för att få stamnätskoncession är en huvudorsak till förseningar i flera stora viktiga projekt.97 Den långsamma tillståndsprocessen kommer enligt Svenska kraftnäts uppfattning bli den främsta gränssättande faktorn för hur snabbt stora mängder förnybar energi kommer att kunna introduceras i det svenska systemet.98 6.1Beskrivning av tillståndsprocessen för stamnät Det krävs nätkoncession (tillstånd) för att bygga, använda eller ändra starkströmsledningar.99 Ansökningsprocessen för nätkoncessioner är 2010/11:1. 95Ett exempel är uppdrag 10 i regleringsbrevet ; Utvecklingen av tillståndsprocesser för anläggningar som producerar förnybar el och för kraftnät. 96Perspektivplan 2025, s. 15, 2012. 97Årsredovisning 2010, s. 29. 98Svenska kraftnäts investerings- och finansieringsplan 2012–2014, s. 9 och investerings- och finansieringsplanen –2015, s. 4. 992 kap. 1 § ellagen (1997:857). STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING författningsreglerad.100 är, med vissa undantag, beslutsfattande myndighet för nätkoncessioner.101 har monopol på stamnätet och är följaktligen den enda aktör som kan lämna in koncessionsansökningar med avseende på stamnätet. Innan ansökan lämnas in till ska samråda med aktuell länsstyrelse och enskilda som kan bli särskilt berörda.102 fattar beslut om huruvida åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Om så är fallet ska samråd även ske med övriga statliga myndigheter, kommuner, allmänhet och organisationer som kan antas bli berörda.103 Efter samrådet skickar in en ansökan innehållande bland annat en miljökonsekvensbeskrivning (MKB), resultat av samråd och en teknisk/ geografisk beskrivning av verksamheten till . Om ansökan inte är fullständig måste den kompletteras. När ansökan är fullständig påbörjar handläggningen och remitterar de parter som berörs av ärendet. Vanliga remissinstanser är Försvarsmakten, länsstyrelser, kommuner, fastighetsägare och andra sakägare och intressenter.104 Vid utlandsförbindelser handlägger ärendet men lämnar sedan över det tillsammans med sitt yttrande till regeringen för beslut. Samma rutin gäller om en sakägare, kommun eller myndighet motsätter sig bifall till Svenska kraftnäts ansökan om ett stamnätstillstånd. I en proposition har dock regeringen fört fram att bör avgöra ärenden som rör stamnätet även i fall där en sakägare, kommun eller myndighet motsätter sig bifall till ansökan.105 En nätkoncession för linje gäller . Omprövning ska ske innan koncessionen slutar att gälla och sker med en ny ansökan enligt samma principer som ett helt nytt ärende.106 Regeringen har lagt en proposition om att en nätkoncession som regel ska gälla tills vidare istället för som för viss tid.107 100Elförordning (1994:1250). 1012§ elförordningen (1994:1250). 1026 kap. 4 § (1998:808). 1036 kap. 4 § (1998:808). 104Energimarknadsinspektionens hemsida, . 2012/13:70 Prövning av nätkoncession . 1062 kap. 13 § och 2 kap. 14 § tredje stycket ellagen (1997:857). 2012/13:70 Prövning av nätkoncession . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN har genomfört en aktgranskning i syfte att få en egen uppfattning om varför tillståndsprocessen för stamnät tar så och vad som kan göras för att förkorta tiden. har gått igenom det 30-tal akter för tillståndsgivning för stamnät som finns från och med elmarknadens omreglering 1996 . Iakttagelser från aktgranskningen visar hur de olika delarna i processen tar samt orsakerna till den utdragna processen. Fram handlades ärendena av dåvarande och sedan tog över uppgiften. är det som handlägger ansökningarna. Den tillståndsgivningsprocess som sker hos är endast en av flera delvis parallella processer hos andra instanser. Av Energimarknadsinspektionen ges tillstånd att dra en ledning i angiven sträckning, sedan krävs det även andra tillstånd. Exakt vilka tillstånd beror på specifika förhållanden i det enskilda ärendet. Det kan handla om till exempel tillstånd för tillträde till marken, för byggnation av ställverk och för att verka bland hotade djurarter. På grund av detta går det inte att få en helhetsbild över tiden från Svenska kraftnäts koncessionsansökan till det att ledning kan börja byggas enbart genom att gå igenom akterna hos . Aktgranskningen ger dock en tydlig bild av processen för att få själva nätkoncessionen som är det mest centrala tillståndet i processen. I akterna finns även dokumentation från det samråd som genomför före ansökan till , eftersom sådan dokumentation ska bifogas ansökan. Iakttagelserna om processen för stamnätskoncession som gjort grundar sig förutom på aktgranskningen även på intervjuer med relevanta myndigheter och organisationer samt dokumentstudier. Den långsamma tillståndsprocessen kan riskera att försena investeringar som är viktiga för en fungerande överföring av el. Att handläggningstiderna för koncessionsärenden för elnät i allmänhet och stamnät i synnerhet är lång har konstaterats av en lång rad aktörer.108 Några exakta uppgifter på hur handläggningens olika delar tar för just stamnät har däremot inte tagits fram. I och med aktgranskningen hos har sammanställt en sådan tabell. 108Till exempel Redovisning av uppdrag 10 i för , Perspektivplan 2025 , och Budgetproposition . STATEN PÅ ELMARKNADEN – INSATSER FÖR EN FUNGERANDE ELÖVERFÖRING Figur 6: Illustration av ledtider för handläggningens olika steg (vardagar) Då antalet koncessioner är få, 17 nya och 9 förlängda, påverkar enstaka ärenden genomsnittlig tid i stor utsträckning. Därför bör tabellens genomsnittliga tider mer ses som en illustration till att det handlar om åratal att få stamnätskoncession än ett exakt mått på den genomsnittliga tiden. Vissa ärenden har tagit medan ett fåtal tagit runt . Genomsnittliga ledtider i stamnätskoncessionsprocessen Källa: akter. 6.3.1Tidigare omständigheter som bidragit till långa ledtider i tillståndsprocessen trädde i kraft. strömmade en stor mängd ansökningar in till . Anledningen var att nätföretagen gärna ville få sina ansökningar bedömda enligt de regler som gällde före ikraftträdande. hade bildats genom utbrytning av motsvarande verksamhet hos . Den nya myndigheten omlokaliserades från till vilket ledde till ett kompetenstapp då inte alla i personalen valde att följa med till den nya orten. Något senare, , behövde ett stort regionalnätföretag förnya tillstånden för en stor del av sina regionnät. Även detta ledde till en stor ärendeökning hos den enhet som hanterade koncessionsansökningarna. Att dessa tre omständigheter skedde ungefär resulterade i relativt långa handläggningstider för tillståndsansökningar.109 har även i aktgranskningen kunnat se konsekvenser av kompetenstappet och personalomsättningen i samband med omlokaliseringen. Vissa ärenden har haft tre eller fyra handläggare hos tillståndsmyndigheten under ärendets gång. Arbetsförhållandena kan förklara en del av handläggningens mycket långa ledtider. Andra orsaker som iakttagit och som är aktuella kommer att redogöras för i resten av kapitlet. 109 Intervju Energimarknadsinspektionen .