rir · H1B522 · 2013-12-17 00:00:00 — GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser har granskat Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Försvarsmakten och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Försvarsmakten och regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Eero Marttinen har varit föredragande. och revisionsledare har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, Försvarsdepartementet, . FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Bakgrund och motiv till granskning Syfte, revisionsfrågor och avgränsningar Definition av centrala begrepp Problem med att få ett rättvisande underlag Svenska internationella och nationella insatser med militära förband har en lång historia av att delta i internationella insatser Den politiska berednings- och beslutsprocessen Försvarsmaktens bedömning av förmåga till uthålliga insatser Kravet på att kunna ha cirka 2 000 personer ute i insats Antal förbandsenheter Försvarsmakten haft ute i insatser och planerar framöver för Förmågan att upprätthålla en planerad snabbinsatsberedskap Övrig redovisning av förmåga enligt Försvarsmaktens instruktion Försvarsmaktens summering i Insatsorganisationsvärderingen av sin förmåga till internationella insatser Förband i olika styrkeregister Sammanfattande iakttagelser och bedömningar Försvarsmaktens övergripande och förberedande planering för internationella insatser Regeringens planeringsanvisningar för försvarsplanering Försvarsmaktens försvarsplanering och spel Försvarsplaner och Försvarsmaktens utvecklingsplaner Konsekvenser av bristfällig planering Sammanfattande iakttagelser och bedömningar FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER 5.2Personalbehov och personaltillgångar på förbandsnivå 5.3Personalbehov på befattnings- och kompetensnivå Personal i Flygvapnet – behov och tillgångar Personal i Marinen – behov och tillgångar Materiel över tiden i insatser – behov och tillgångar Sammanfattande iakttagelser och bedömningar Regeringens inriktning och styrning av Försvarsmakten Fastställandet av mål och krav Sammanfattande iakttagelser och bedömningar Försvarsmakten behöver utveckla sin metod att redovisa och värdera förmågan till insatser Otillräcklig planering ger bristande förutsättningar för insatsverksamheten Det finns betydande brister på personal och förbandsenheter Tillgången på materiel riskerar att bli gränssättande för insatser Regeringen har delvis gett oklara förutsättningar för insatsverksamheten GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA har granskat om Försvarsmakten har förmåga att uthålligt genomföra insatser i den mängd och inriktning som regeringen och har beslutat. har också granskat om regeringen gett Försvarsmakten tillräckliga förutsättningar att planera och genomföra en insatsverksamhet som är uthållig och om erfarenheter har tagits tillvara och återredovisats. En av Försvarsmaktens huvuduppgifter är att försvara och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt1. Av den försvarspolitiska inriktningspropositionen2 framgår att Försvarsmakten ska ha förmåga att påbörja en insats efter beslut, kunna genomföra kortvariga insatser samt uthålligt delta i långvariga insatser och över tiden hålla cirka 2 000 personer ur insatsorganisationen insatta, nationellt och internationellt. Försvarsmakten ska även kontinuerligt kunna delta i upp till fyra förbandsinsatser, varav minst en ska kunna vara av bataljonsstridsgruppsstorlek, samt kunna genomföra strid över hela skalan från lågintensiva till högintensiva konfliktnivåer. En granskning av uthålligheten i Försvarsmaktens insatsverksamhet är nödvändig för att kunna bedöma om reformeringen av försvaret genomförs så som avsett. Ingen oberoende instans har tidigare granskat uthålligheten i Försvarsmaktens insatsverksamhet. Således föreligger en kunskapslucka om en central del av den svenska försvarsverksamheten. Syftet med granskningen är att bedöma om Försvarsmakten har en operativ förmåga som kan upprätthållas över tiden i pågående insatser och om det sker på ett effektivt sätt. Fokus ligger i första hand på de förutsättningar som Försvarsmakten har för att kunna bedriva en uthållig insatsverksamhet. Granskningen omfattar inte effekter i genomförda eller pågående militära insatser. Granskningen omfattar heller inte förutsättningarna efter ett regeringsbeslut om höjd beredskap. 1Därutöver ska Försvarsmakten kunna upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet samt värna suveräna rättigheter och nationella intressen. Försvarsmakten ska även med myndighetens befintliga förmåga och resurser kunna lämna stöd till civil verksamhet. 2Proposition 2008/09:140, Ett användbart försvar. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER Granskningen svarar på följande frågor: 1Har Försvarsmakten förmåga att uthålligt över tiden och effektivt genomföra insatser i den omfattning och med den inriktning som och regeringen har beslutat om och har erfarenheter tagits om hand? 2Har regeringen gett Försvarsmakten tillräckliga förutsättningar att planera och genomföra en insatsverksamhet av hög kvalitet över tiden samt redovisat resultatet för ? För att besvara revisionsfrågorna har granskat planering och förberedelser för insatser och för införande av den försvarsreform som har beslutat. har även granskat Försvarsmaktens behov och tillgångar när det gäller såväl personal som materiel samt uppföljning och återföring av erfarenheter från genomförda insatser. Vidare har granskat hur tydliga de mål och krav är som regeringen formulerat för verksamheten samt på vilket sätt regeringen följer upp hur insatsverksamheten utvecklas över tiden och redovisar detta till . I granskningen av tillgången på personal och materiel har utgått från underlag som Försvarsmakten lämnat om behov av och tillgångar till olika personalkategorier och den typ av materiel som behövs i insatser inklusive beställd och planerad anskaffning av sådan materiel. Intervjuer har genomförts med företrädare för Försvarsmakten på central nivå vid Försvarsmaktens högkvarter samt lokalt vid besök på förband och utbildningsenheter. övergripande slutsats är att Försvarsmakten varken eller kommer att kunna nå upp till de krav på insatsverksamheten som regeringen och beslutat. bedömer även att förmågan är bristfällig att leva upp till kraven då insatsorganisation 2014 ska vara fullt införd. granskning visar att det inte finns tillräckligt med personal och materiel för att klara de uppgifter Försvarsmakten har vad avser insatser, beredskap och utveckling. har funnit att antalet tillgängliga och planerade markoperativa bataljoner samt antalet stöd- och funktionsförband är gränssättande på ett sätt som gör att målen inte heller kan uppnås. bedömer dessutom att antalet kontinuerligt anställda gruppbefäl, soldater och sjömän (GSS/K) inte räcker till för att både kunna fullgöra nationella uppgifter och genomföra insatser utomlands. Vidare saknas ett betydande antal nyckelkompetenser i insatsorganisationen och måste därmed rekryteras i särskild ordning. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA beräkningar visar även att Försvarsmaktens materiel inte räcker till för att fullt ut genomföra både nationella och internationella uppgifter i den omfattning som regeringen och beslutat. Ytterligare en försvårande omständighet är enligt Försvarsmakten att en långsiktig obalans råder inom både förbands- och materielanslaget. Detta kan medföra att nyrekryteringar av personal och planerade anskaffningar av materiel inte fullföljs3. Det saknas även en operativ planering som avser samtliga de krav som regeringen och ställer på insatsverksamheten. Därtill bedömer att regeringens styrning delvis är otydlig och otillräcklig samt att redovisningen till i vissa delar är ofullständig. Nedan utvecklas slutsatserna närmare. Försvarsmakten behöver utveckla sin metod att redovisa och värdera förmågan till insatser anser att det är viktigt att regeringen och får en fullständig och rättvisande bild av Försvarsmaktens förmåga. Granskningen visar att Försvarsmakten i årsredovisningen inte har gjort bedömningar av förmåga utifrån samtliga de krav på förmåga som finns i regleringsbrev och instruktion. Detta gäller framför allt kravet att ha förmåga att hålla cirka 2 000 personer insatta i upp till fyra samtidiga insatser, varav minst en är av bataljonsstridsgrupps storlek. Dessa brister i värderingen får till konsekvens att det är svårt att och få en riktig bild av förmågan. Planeringen riskerar därmed att försämras och det blir svårare att göra rätt prioriteringar. I förlängningen blir det underlag som regeringen och har att utöva sin kontroll och sin uppföljning emot ofullständigt. Otillräcklig planering ger bristande förutsättningar för insatsverksamheten Försvarsmakten ska enligt sin instruktion4 ha en aktuell operativ planering för sina uppgifter. Planeringen ska omfatta alla resurser som är nödvändiga för att genomföra Försvarsmaktens verksamhet. har funnit att det saknas planering för ett scenario som avser samtliga de krav som regeringen och ställer på insatsverksamheten, såsom t.ex. planering för upp till fyra samtidiga insatser över tiden med cirka 2 000 personer insatta. menar att Försvarsmakten bör ta initiativ till sådan planering. Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (, HKV 23 381:53871). Försvarsmaktens svar på uppdrag till Försvarsmakten angående Personalförsörjning (, HKV 23 321:55190). Försvarsmaktens redovisning av perspektivstudien (, FM 2013-276:1). 4Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER har vidare funnit att när Försvarsmakten omsätter regeringens mål och krav i planering av insatsverksamheten avviker Försvarsmakten delvis från vad regeringen angivit och planerar för en verksamhet som i flera avseenden innebär en lägre ambitionsnivå. Det gäller t.ex. antalet personer och antalet förband som ska kunna användas i insatser. Det finns betydande brister på personal och förbandsenheter Granskningen visar att Försvarsmakten inte i närtid har personal i tillräckligt antal och med rätt kompetens för att göra insatser i den omfattning och med den inriktning som och regeringen har beslutat. Antalet tillgängliga markoperativa bataljoner och stödjande funktionsförband (t.ex. artilleri-, luftvärns- och ingenjörsförband) är här direkt gränssättande. De markoperativa bataljonerna(manöverbataljonerna) och de stödjande funktionsförbanden är inte uppfyllda och samövade i den utsträckning som skulle behövas. Ytterligare en anledning till att det är svårt för Försvarsmakten att leva upp till kravet på insatser och beslutad beredskap är att drygt hälften av den personal som har en sådan kompetens som är särskilt viktig för insatsförbanden saknas. Det gäller till exempel sjukvårdspersonal och kvalificerade tekniker av olika slag. bedömer även att det finns en bristande förmåga att leva upp till kraven då insatsorganisation 2014 är färdigställd. En första försvårande faktor är det begränsade antalet manöverbataljoner i kombination med att dessa till stora delar planeras bestå av tidsbegränsat anställda av kategorin gruppbefäl, soldater och sjömän (GSS/T), vilka inte kan tjänstgöra så frekvent som skulle behövas. En annan försvårande faktor är det begränsade antalet stödjande funktionsförband, vilka behövs för nationella uppgifter. Vid sidan om de problem som nämnts ovan kan Försvarsmakten få problem med att tillräckligt snabbt rekrytera nyckelkompetenser när behov av insatser uppstår. Vad kunnat se finns det inte en samlad strategi för hur tillförseln av personal till insatser i rätt antal och med rätt kompetens ska gå till. Tillgången på materiel riskerar att bli gränssättande för insatser beräkningar visar att det generellt finns brister på viktig materiel i insatsorganisationen. En betydande del av den materiel som har bedömts viktig vid kravsättningen av insatsorganisationen (s.k. organisations- och effektbestämmande materiel, OE-materiel) saknas. Detta riskerar att begränsa möjligheterna att kunna genomföra flera och uthålliga insatser som en nationell beredskap ska upprätthållas. Bristerna i materiel blir än mer kännbara när det gäller tillgången till sådan materiel som är särskilt viktig i insatser. Här visar de beräkningar som gjort, att det saknas en än högre andel av denna materiel. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Försvarsmakten kan göra flera internationella och större insatser, men bara under förutsättning att de nationella beredskapsförbanden och övriga förband i insatsorganisationen då avstår från för dem viktig materiel. Konsekvenserna blir då att den nationella beredskapen påverkas negativt och att utvecklingen av övriga förband skjuts . har funnit att det saknas en tydlig övergripande prioritering för sådana fall där Försvarsmakten måste välja mellan att delta i internationella insatser eller upprätthålla nationell beredskap. Den systematiska uppföljningen av slitage är även bristfällig inom Försvarsmakten. Det innebär att man i planeringssammanhang inte vet särskilt mycket om hur slitaget i internationella insatser påverkar det sammantagna behovet av materiel. Den kontroll Försvarsmakten har haft över tillgänglig materiel har i granskningen också visat sig vara bristfällig. Det underlag som hämtats från informationssystem som Försvarsmakten använder för att behovssätta och tillgångsredovisa materiel innehåller väsentliga brister. Regeringen har delvis gett oklara förutsättningar för insatsverksamheten anser att regeringen inte gett Försvarsmakten alla de förutsättningar som behövs för en effektiv insatsverksamhet. Det finns delar av styrningen som är oklara, t.ex. när det gäller innebörden i vissa centrala begrepp såsom insatser, uthålligt och över tiden. Det innebär att det delvis lämnas till Försvarsmakten att tolka vad som menas med viktiga begrepp som avser kapacitet och förmåga, och som påverkar den verksamhet som Försvarsmakten bygger upp. har också funnit att regeringen och Försvarsmakten inte tagit fram ett planeringscenario som avser samtliga de krav som ställs på storlek och antal insatser i den försvarspolitiska propositionen5, inriktningsbeslutet och regleringsbreven för Försvarsmakten. Regeringen har inte begärt att Försvarsmakten ska redovisa förmåga mot samtliga de krav som anges i den försvarspolitiska propositionen. Försvarsmakten bedömer heller inte själva i årsredovisningarna vilken förmåga de har att uppnå samtliga mål och krav. Regeringen har heller inte redovisat en samlad och fullständig bild till , utifrån alla de mål och krav som ställs på insatsverksamheten. Rapporteringen har varit av övergripande karaktär med en översiktlig redogörelse av deltagande i insatser under respektive år. Däremot redovisas t.ex. inte i vilken grad Försvarsmakten har en förmåga att uppnå de specifika tids- och antalskrav som regeringen och fastställt. Med tanke på att regeringen angivit kraven på insatsverksamheten så detaljerat i den Proposition 2008/09:140, Ett användbart försvar. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER försvarspolitiska propositionen anser det motiverat med en tydligare redovisning mot samtliga mål och krav. se till att en operativ studie görs över vilka krav som ska gälla framöver för insatsverksamheten, särskilt när det gäller insatsorganisationens utformning, bemanning och materielförsörjning. Häri bör ingå att klargöra vilken långsiktig och övergripande prioritering som ska gälla mellan insatser nationellt och internationellt, beredskap samt utveckling av insatsorganisationen. förtydliga viktiga begrepp i styrningen såsom insatser, uthålligt och över tiden och klargöra vilka tids- och antalskrav som ska gälla för Försvarsmaktens insatsverksamhet. Häri bör ingå att tydliggöra om personer som deltar i nationella insatser, i en EU Battle group och i räddnings-, evakuerings- och förstärkningsoperationer ska räknas in i kravet på cirka 2 000 personer i insatser. ställa tydligare krav på Försvarsmaktens återrapportering avseende samtliga mål och krav för insatsverksamheten och redovisa detta till . utveckla sina metoder att värdera förmågan att genomföra insatser utifrån samtliga mål och krav för insatsverksamheten som regeringen och beslutat om. på eget initiativ i operativa studier och spel pröva förutsättningarna och vad som är gränssättande för att genomföra en insatsverksamhet i den omfattning och med den inriktning som regeringen och beslutat om, särskilt när det gäller förbandsenheter, personalkategorier och viktig materiel samt informera regeringen om resultatet. säkerställa att myndigheten i arbetet med att ta fram förbandsmålsättningar omhändertar behoven av kompetens och viktigare materiel för internationella insatser. Häri bör ingå att ställa samman och analysera erfarenheterna av användning och slitage på insatsmateriel i genomförda insatser. ta fram en samlad strategi för hur tillförseln av personal till insatser i rätt antal och med rätt kompetens ska gå till, vilka särskilda kategorier som behöver tillkomma i insatser, när de ska rekryteras och på vilka sätt. utveckla hanteringen och kvalitetssäkringen av grunddata om personal och materiel. Här bör ingå att se till att samma kategorisering av kompetens används i Försvarsmaktens personaladministrativa IT-system (Prio) och i insatsorganisationens register (IOR) och att säkerställa att uppgifter om behov och tillgångar på materiel inom olika förband finns lätt tillgängliga. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 1.1Bakgrund och motiv till granskning Det svenska försvaret ska enligt beslut ställas om från ett invasionsförsvar som bygger på pliktlagstiftning till ett flexibelt, tillgängligt och användbart insatsförsvar som bygger på frivillighet och till stor del på kontraktsanställd personal. En av huvuduppgifterna är att försvara och främja vår säkerhet genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet7. Av den proposition8 som riksdagsbeslutet baserades på framgår att Försvarsmakten ska ha förmåga att påbörja en insats efter beslut, genomföra kortvariga insatser samt uthålligt delta i långvariga insatser och över tiden hålla cirka 2 000 personer ur insatsorganisationen insatta, nationellt och internationellt. Försvarsmakten ska även kontinuerligt kunna delta i upp till fyra förbandsinsatser, varav minst en ska kunna vara av bataljonsstridsgruppsstorlek, samt kunna genomföra strid över hela skalan från lågintensiva till högintensiva konfliktnivåer. I regleringsbreven tillkommer ett tidskrav. Där sägs att Försvarsmakten ska utveckla sin förmåga att kunna leva upp till kravet på att ha cirka 2 000 personer insatta och kunna delta i upp till fyra förbandsenheter, varav minst en ska kunna vara av bataljonsstridsgrupps storlek. har Försvarsmakten genomfört långvariga insatser i till exempel (ISAF) och i Kosovo (KFOR) samt kortare insatser i () och i . En granskning av uthålligheten i Försvarsmaktens insatsverksamhet är nödvändig för att kunna bedöma om reformeringen av försvaret genomförs så som avsett. Ingen oberoende instans har granskat uthålligheten i insatsverksamheten. Försvarsmakten har heller inte själva gjort någon sådan utvärdering. Således föreligger en kunskapslucka om en central del av den 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. 7Därutöver ska Försvarsmakten bland annat kunna upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet samt kunna lämna stöd till civil verksamhet. 8Proposition 2008/09:140, Ett användbart försvar. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER Det är viktigt att alla kärnverksamheter inom Försvarsmakten utvärderas inför ett nytt försvarspolitiskt inriktningsbeslut . Vår förstudie indikerade att den förmåga till uthålliga insatser som och regeringen ställt krav på endast delvis har uppnåtts. Någon betydande ökning av volymen på insatser har inte skett . Antalet personer i insatser har legat kvar på cirka 1 000 personer och på i genomsnitt två förbandsinsatser . Inriktningen 2012 har varit att ha cirka 660 personer ute i insatser med trupp. En förklaring till detta är att riksdag och regering inte beslutat om fler insatser. Försvarsmaktens planering9 indikerar dock att man inte i närtid kommer att klara av det krav på insatser i den omfattning regeringen angivit i regleringsbreven . Det är framförallt problem att uthålligt och effektivt försörja insatsförbanden med personal och materiel. Det gäller till exempel en brist på vissa viktiga kompetenser och organisations- och effektbestämmande materiel. Regeringen har inte ställt krav i regleringsbreven på att Försvarsmakten redovisar utvecklingsläget för den samlade förmågan till uthålliga insatser i enlighet med riksdagsbeslutet . Regeringen har dock från och med regleringsbrev 2010 begärt in en mer allmänt hållen redovisning av hur Försvarsmaktens insatsorganisation utvecklas. framgå hur förmågan till insatser utvecklats och hur den planerade utvecklingen kommer att se ut, dock inte specifikt vad gäller krav på cirka 2 000 personer insatta och i upp till fyra samtidiga insatser. 1.2Syfte, revisionsfrågor och avgränsningar Syftet med granskningen är att bedöma om Försvarsmakten har en operativ förmåga som kan upprätthållas över tiden i pågående insatser och om det sker på ett effektivt sätt. 1.Har Försvarsmakten förmåga att uthålligt över tiden och effektivt genomföra insatser i den omfattning och med den inriktning som och regeringen har beslutat om och har erfarenheter tagits om hand? 2.Har regeringen gett Försvarsmakten tillräckliga förutsättningar att planera och genomföra en insatsverksamhet av hög kvalitet över tiden samt redovisat resultatet till ? I granskningen ligger fokus på de förutsättningar som Försvarsmakten har för att kunna bedriva en uthållig insatsverksamhet. 9 FMUP 2010–2014, Insatsorganisationsvärdering 2012. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA effekter i genomförda eller pågående militära insatser. Granskningen omfattar heller inte förutsättningarna efter ett regeringsbeslut om höjd beredskap. Vi belyser i första hand planering och förberedelser för insatser och för införande av insatsorganisation 2014, Försvarsmaktens behov och tillgångar när det gäller såväl personal som materiel samt uppföljning och återföring av erfarenheter från genomförda insatser. Vad gäller regeringen granskas dels hur tydliga de mål och krav är som regeringen formulerat för uthålligheten i Försvarsmaktens insatser och om de hänger samman, dels om regeringen följer upp hur uthålligheten utvecklats över tiden och redovisar detta till . Som underlag för att kunna dra slutsatser om Försvarsmaktens förutsättningar att göra framtida insatser har vi studerat erfarenheterna av de insatser som Försvarsmakten genomfört . Fokus är på insatserna i , , , , och . I analysen inkluderas också erfarenheter från granskningar av Nordic battlegroup 11 (NBG 11)10. Vi studerar endast insatser som omfattar väpnade förband, dvs. inte insatser som genomförs för att hantera incidenter eller bidrag med militär personal som inte är förbandsbidrag11. Vi har heller inte närmare granskat de insatser Försvarsmakten gör i samband med bevakning, beredskap och territoriell integritet samt stöd till samhället. Försvarsmakten redovisar att sådana insatser görs av cirka 300 personer . Fokus i granskningen är på internationella insatser. När slutsatser dras i rapporten ta vi dock hänsyn till att Försvarsmakten anger att 300 personer är insatta nationellt.