rir · H1B521 · 2013-12-12 00:00:00 — 5.2.1Boverket har arbetat mer med sin samordning har fokuserat mer på sitt uppdrag att samordna sektorsmyndigheternas arbete med underlag. började peka ut stora områden som riksintresseanspråk för vindbruk aktualiserades frågan om riksintressen då myndighetens utpekanden ofta överlappade med andra riksintressen. Länsstyrelserna gav också signaler om att frågan behövde samordnas och tog initiativ till ett möte på hög nivå. generaldirektör bjöd in generaldirektörerna 70 2 § förordning (2012:546) med instruktion för . GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN vid de ansvariga sektorsmyndigheterna, representanter för länsstyrelserna, SKL och för att diskutera riksintressesystemet. Enligt företrädare för ska träffen ses som en form av nystart för myndighetens samordningsarbete på området. Flera av de sektorsmyndigheter som intervjuat har dock gett utryck för att intresset för frågan svalnat under år 2013.71 Efter mötet påbörjade ett arbete som syftar till att göra sektorsmyndigheternas riksintressebeskrivningar mer enhetliga. Ett första steg är att klargöra de olika aktörernas roller och har gett ut en broschyr som informerar om olika aktörers arbete och syn på riksintressena. har också påbörjat ett arbete med att utveckla kartor där riksintressena ska finnas samlade. Ambitionen på lite är, enligt företrädare för , att få till stånd gemensamma kriterier för att bedöma områden som riksintresse. upplever dock arbete som komplicerat på grund av sektorsmyndigheternas och riksintressenas olika karaktär. Till exempel har de riksintressen som främst tar sikte på bevarande, som kultur- och naturmiljö andra utgångspunkter än riksintressena som tar sikte på exploatering, såsom kommunikationer och vindkraft. 5.2.2Boverkets samordning av underlagen har inte bostadsbyggande som motiv samordningsansvar av de olika sektorsmyndigheternas arbete med underlag har inte bostadsbyggande som motiv. Ur sektorsmyndigheternas perspektiv är ett betydligt större problem än bristen på bostäder hanteringen av de situationer när olika riksintressen ställs mot varandra, till exempel gruvdrift i renbetesområden eller vindkraft i områden utpekade som riksintresse för friluftslivet eller naturmiljövården. Sektorsmyndigheterna efterfrågar inte någon samordning av arbetet med underlagen för att underlätta riksintressehanteringen i planprocessen. samordning har inte syftat till att underlätta för länsstyrelserna att stödja kommunerna i form av ett välfungerande och aktuellt riksintresseunderlag. 5.3Boverket har inte väglett länsstyrelserna i bedömningen av påtaglig skada har i uppgift att vägleda tillsyn i planprocessen.72 Tillsynsvägledningen vad gäller riksintressena handlar om att vägleda bedömningen av om kommunen tillgodosett riksintressena. 71Intervju med företrädare för och . 728 kap. § 15 plan- och byggförordning (2011:338). STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE vägledning om bedömningen av påtaglig skada på riksintressena har varit begränsad. finns en efterfrågan på vägledning från länsstyrelserna. enkät visar att 15 länsstyrelser efterfrågar vägledning för att bedöma påtaglig skada. Vilket stöd saknar ni för att bedöma om risk för påtaglig skada på riksintressen föreligger? (Flera svarsalternativ möjliga). Kontaktperson på ansvarig sektorsmyndighet Källa: länsstyrelseenkät fråga 23. Förutom vägledning återkommer frågan om sektorsmyndigheternas underlag och dess bristande kvalitet i beskrivningarna av riksintressenas värde. En majoritet av länsstyrelserna saknar värdebeskrivningar som stöd för att bedöma risk för påtaglig skada. Knappt hälften av länsstyrelserna efterfrågar även utbildningsinsatser för bedömningen av påtaglig skada. På frågan om vilken typ av kompletterande stöd behöver för att hantera begreppet påtaglig skada svarade en länsstyrelse följande: Det behövs framför allt allmän vägledning och utbildning om både sakfrågor och roller, ansvar och arbetsmetodik. Vi anser att om systemet ska fungera bra måste klara av att hantera dessa uppgifter i det enskilda planärendet. Förberedande insatser krävs i form av utbildningar och en strukturerad dialog med och övriga centrala verk för att skapa denna förmåga. 5.3.1Boverkets vägledning inte inriktad på riksintressen Det händer att länsstyrelserna vänder sig till sektorsmyndigheterna eller för att få hjälp att bedöma om risk för påtaglig skada föreligger. Ungefär hälften av länsstyrelserna har i enkät framfört att de vänt sig till sektorsmyndigheterna eller GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN för att få stöd i att avgöra om det föreligger risk för påtaglig skada.73 Elva länsstyrelser anger att de saknar en kontaktperson på de enskilda sektorsmyndigheterna för att få stöd i bedömningen av påtaglig skada, se tabell 5.2. Flera av länsstyrelserna som har uppgett behov av annat stöd saknar en tydlig rättspraxis. Det finns önskemål om sammanställningar och utvärderingar av aktuella domar och rättspraxis om påtaglig skada. Varken förarbetena till eller naturresurslagen ger någon tydlig vägledning om vad begreppet påtaglig skada innebär i praktiken. och har i intervjuer även påpekat att domstolspraxisen på området inte heller ger någon vägledning eftersom att begreppet påtaglig skada inte används konsekvent i domarna.74 När den nya infördes fick i uppdrag att arbeta med tillsynsvägledning av plan- och bygglagen.75 Satsningen resulterade i en webbaserad handbok om hur ska tillämpas, PBL kunskapsbanken. lade ut information om riksintressen Informationen innehåller övergripande information om riksintressesystemet och om de olika aktörernas uppgifter. I handboken finns dock inte någon explicit vägledning om hur riksintressen ska hanteras i planprocessen eller stöd i hur kommuner och länsstyrelser ska bedöma påtaglig skada. Efter arbetet med handboken har tillsynsvägledningen framför allt varit inriktad på stöd till kommunernas byggnadsnämnder.76 har bland annat tagit fram vägledningen Plan för tillsynsvägledning PBL till byggnadsnämnderna –2015. 5.4Regeringens styrning av riksintressesystemet är passiv Regeringen har det övergripande ansvaret för att riksintressesystemet fungerar och för att medborgarna har en god bostad. styr riksintressesystemet på , men även har ett visst ansvar för riksintressesystemet via plan- och byggfrågorna. 73Riksrevisionens enkät fråga 24. I de fall länsstyrelserna har efterfrågat kompletterande stöd för att bedöma om risk för påtaglig skada föreligger har myndigheterna framför allt vänt sig till sektorsmyndigheten som ansvarar för det berörda riksintresset se enkät fråga 25. Vilken form av kompletterade stöd för att bedöma påtaglig skada på riksintressen har ni efterfrågar och har ni fått stödet? 74Intervju med företrädare för , intervju med företrädare för . Se även (2012) Redovisning av uppdrag 3 i regleringsbrev för . Uppföljning av vissa bestämmelser om hushållning med mark och vattenområden. Dnr.1011-951/2012. 758 kap. 13 § Plan- och byggförordningen (2011:338). 76Boverket (2013) Plan för tillsynsvägledning PBL till byggnadsnämnderna –2015. STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE är utgångspunkten som värnar bevarande och skydd, medan tjänstemän på utgår från plan- och bygglagens fokus på avvägningar mellan olika samhällsintressen. 5.4.1Regeringen har inte tydliggjort sektorsmyndigheternas ansvar Regeringen styr sektorsmyndigheterna men har inte uttryckt vad som ska ingå i myndigheternas ansvar för sina riksintressen och de tillhörande riksintresseunderlagen. Som framgår i avsnitt 5.2.1 är det inte tydligt vad som ingår i sektorsmyndigheternas ansvar att peka ut områden som de bedömer vara av riksintresse. Det har bidragit till att sektorsmyndigheterna hanterar riksintressena på olika sätt och att flera sektorsmyndigheter inte uppdaterar sina riksintressebeskrivningar. 5.4.2 Regeringen har fått signaler om att riksintressesystemet inte fungerar har en allmän uppsiktsroll över hushållningen med mark och vattenområden.77 Företrädare från har i intervjuer påtalat att hela riksintressesystemet, som sjösattes i en annan tid, borde revideras. Utifrån dagens situation borde man se över vad vill värna för intressen och på vilket sätt dessa bör värnas.78 Inom ramen för sitt uppsiktsansvar har har vid ett flertal tillfällen påtalat generella problem med riksintressesystemet. Dessa problem påverkar kommunernas planarbete enligt . Det påverkar i sin tur kommunernas möjligheter att planera bostäder. påpekade i rapporten av riksintresse enligt 3 kap. NRL att systemet med riksintressen inte fungerar som det var tänkt.79 , lyfte att oklarheterna inte bara var många utan också grundläggande. Myndigheten menade därför att hela regelkomplexet för statens inflytande på markanvändningen genom riksintressen borde ses över i ett sammanhang.80 Året därpå tillsatte regeringen som behandlade områden av riksintresse enligt 3 kap. , men utredningen ledde inte till några åtgärder från regeringen. I sitt remissvar till utredningen menade bland annat att bostadsbyggelse i tillväxtregioner saknar möjlighet att bli hävdat i förhållande till riksintressena.81 771 §, Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. 78Intervju med företrädare för . 79NRL är förkortningen för lagen(1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen). 80Boverket (2006) Vad händer med kusten? 81Boverket, yttrande över betänkande 2009:45, dnr 20124-4569/2009. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN sammanfattade sin kritik mot riksintressesystemet i årsredovisningen i följande punkter: Bristande aktualitet i urvalet av riksintressen till följd av de omvärldsförändringar som har skett sedan bestämmelserna först infördes i dåvarande naturresurslagen. Brister när det gäller kunskapsförsörjning och varierande aktualitet i underlaget från ansvariga centrala verk. Brister i översiktsplaneringens aktualitet och låg medvetenhet när det gäller översiktsplanens roll för tillämpningen. Bristande kunskaper om ansvarsfördelning och roller, särskilt när det gäller samspelet mellan och berörda centrala verk. De problem som påtalat har bekräftats i denna granskning, exempelvis bristerna i sektorsmyndigheternas riksintresseunderlag i aktualitet och kvalitet. gav regeringen i uppdrag att följa upp vissa bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden.82 I sin redovisning av uppdraget konstaterade att den tidigare kritiken av systemet låg fast. Vidare slog fast att tillämpningen av riksintressebestämmelserna i flera avseenden inte är förenlig med bestämmelsernas innehåll och syfte.83 Ställningstagandet bygger på en juridisk analys av länsstyrelsernas och domstolarnas tillämpning. beskrev också att riksintressesystemet tenderar att växa. Det beror på att frågor kan få ökad aktualitet, exempelvis vindbruk, och då genererar nya riksintressen. Det beror även på att myndigheterna i förebyggande syfte föreslår nya riksintressen för att komma på samma nivå som motstående riksintresse.84 5.4.3Skilda utredningar om riksintressen respektive bostadsförsörjning Regeringen har tillsatt ett flertal utredningar om plan- och byggprocessen och bostadsförsörjningen, och gett myndigheter uppdrag som rör riksintressesystemet. har dock ingen av de utredningar som tillsatts tagit ett gemensamt grepp om riksintressena och bostadsbyggandet. 82Regleringsbrev för avseende . S2012/8202/. 83Boverket (2012) Redovisning av uppdrag 3 i regleringsbrev för . Uppföljning av vissa bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden. Diarienummer 10111- 951/2012. 84Boverket (2012) Redovisning av uppdrag 3 i regleringsbrev för . Uppföljning av vissa bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden. Diarienummer 10111- 951/2012, s. 5–6. Se även , och , Nya regler för ökat bostadsbyggande och bättre infrastruktur, 2013. STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE Utredningar om plan- och byggprocessen och bostadsförsörjningen Under nuvarande mandatperiod har det kommit tio utredningsdirektiv relaterade till plan-, bygg- och bostadsfrågor. Bland annat har plangenomförandeutredningen och hyresbostadsutredningen tillsatts.85 Regeringen har också gett direktiv till en parlamentarisk utredning om regional planering och bostadsförsörjning. Dessutom har och länsstyrelserna fått en mängd regeringsuppdrag. i konstaterade att det fanns 17 pågående eller avslutade regeringsuppdrag om bostadsförsörjning.86 Inget av dessa uppdrag berör dock riksintressesystemet. behandlar en proposition om att förtydliga kommunernas bostadsförsörjningsansvar. I propositionen föreslår regeringen att bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet ska bli ett allmänt intresse.87 Detta skulle innebära att bostadsbyggande får större tyngd i avvägningen mot andra intressen. Bostadsbyggande skulle dock fortfarande väga lättare än riksintressena. Även om bostadsförsörjning skulle bli ett allmänt intresse kan överpröva och i slutändan upphäva bostadsplaner som riskerar att påtagligt skada riksintressen. Företrädare för menar att uppgraderingen inte kommer att påverka kommunernas möjligheter att planera för bostäder inom områden av riksintresse. Medborgarnas behov av bostäder kommer ändå inte kunna mäta sig mot riksintressena.88 påtalade i ett regeringsuppdrag som redovisades 2006 behovet av en större översyn av riksintressesystemet. Regeringen tillsatte en särskild utredare med uppdraget att bland annat utreda om det fanns behov av att förändra lagstiftningen om riksintressena. Utredningen redovisades i slutbetänkande Områden av riksintresse och miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45). Utredningens förslag om riksintressen handlar framför allt om mindre förtydliganden av nuvarande lagstiftning och ledde inte till någon proposition från regeringen. bostäder var inte en fråga i vare sig direktiven eller betänkandet. Utredningens förslag syftade inte heller primärt till att underlätta plan- och byggprocessen. Utredningen kritiserades skarpt av flera remissinstanser, bland annat av Propositioner, utredningsdirektiv och myndighetsuppdrag beslutade på området under innevarande mandatperiod. 86Länsstyrelsen i (2013) Aktuella regeringsuppdrag kring bostadsförsörjningen. Tillgänglig på samhallsplanering-och-kulturmiljo/boende/Aktuella%20uppdrag%20jan%202013.pdf . 2012/13:178 En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. 88Intervju med företrädare för . GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN ,89 och ledde inte till någon proposition från regeringen. Förutom är det framför allt som på uppdrag av regeringen har utrett riksintressesystemet.90 I regleringsbrevet för fick länsstyrelserna ett uppdrag som berör riksintressena. Uppdraget redovisades i rapporten och riktlinjer för länsstyrelsernas arbete med planeringsunderlag där länsstyrelserna uttryckte att riksintressesystemet behöver utvecklas och underhållas. De föreslog därför att , sektorsmyndigheterna och länsstyrelserna borde ta fram en gemensam strategi för att se över och uppdatera riksintressena och för hur riksintressesystemet ska hållas aktuellt. Rapporten berör inte riksintressen som ett hinder för bostadsbyggandet direkt men indirekt framgår det att de föreslagna insatserna skulle leda till ökad förutsägbarhet i samhällsplaneringen och i framtida exploatering.91 Ett svar på länsstyrelsernas rapport var regeringens avisering om en översyn av riksintressesystemet i budgetpropositionen , som vi behandlar i nästa avsnitt. 5.4.4 Försenad översyn av riksintressesystemet I intervjuer med företrädare för och har det kommit fram att båda departementen är överens om att riksintressesystemet inte fungerar som det var tänkt och att en översyn är nödvändig. utlovade regeringen en översyn av riksintressesystemet.92 har direktiven till översynen fortfarande inte släppts, trots att statssekreteraren på angett att direktiven skulle komma före september 2013.93 Det är dock som ansvarar för riksintressesystemet och som bereder utredningsdirektiven på . En möjlig förklaring till att direktiven dröjt kan vara att det funnits olika syn inom på huruvida riksintressesystemet hindrar bostadsbyggande. Företrädare för som ansvarar för bostadsförsörjningen ser riksintressena som ett hinder utifrån ett bostadsförsörjningsperspektiv.94 Betänkandet SOU 2009:45 Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar (MKB-delen) och departementspromemorian Ds 2009: 65 Enklare lagtext om miljökonsekvensbeskrivningar. 20124-4569/2009. 90Se exempelvis Redovisning av uppdrag 3 i regleringsbrev för . Uppföljning av vissa bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden; (2006) Vad händer med kusten? 91Länsstyrelserna (2012) Arbetsmetoder och riktlinjer för länsstyrelsernas arbete med planeringsunderlag – redovisning av uppdrag 49 i regleringsbrev 2011. 2012/13:1, utgiftsområde 20. 93Perbo , statssekreterare, . Anförande i på seminariet Riksintressen – i vems intresse? 94Intervju med företrädare för , . STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE I budgetpropositionen aviserades översynen av riksintressesystemet inom utgiftsområde 20 om miljö och naturvård och inom utgiftsområde 18 för samhällsplanering och bostadsförsörjning. I budgetpropositionen aviserades översynen igen, men den nya skrivningen finns endast inom utgiftsområde 18. Regeringen specificerade översynens inriktning och tog upp frågan om riksintressen i förhållande till bostadsbyggande. I propositionen kommenteras den aviserade översynen av riksintressesystemet: Mot bakgrund av de rapporter och övrigt material som finns beträffande riksintressesystemets påverkan på bostadsbyggandet är det av särskild vikt att den aviserade utredningen med förtur behandlar frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet samt att utredningen utvecklar ett system där avvägningar kan göras mellan olika riksintressen och tillgodoseendet av föreliggande bostadsförsörjningsbehov.95 I och med preciseringen av översynen verkar regeringen ha ambitionen att ta ett samlat grepp om riksintressesystemet och bostadsförsörjningen. Länsstyrelserna bedömer att riksintresseunderlagen från sektorsmyndigheterna i stor utsträckning är bristfälliga och inaktuella vilket försvårar länsstyrelsernas arbete när kommunen planerar för bostadsbyggande. Det är stor skillnad på hur de olika sektorsmyndigheterna arbetar med sina respektive riksintressen. Flera av sektorsmyndigheterna som ansvarar för riksintressen som ofta sammanfaller med bostadsbyggande, uppdaterar och underhåller inte sina respektive riksintresseunderlag. har inte samordnat sektorsmyndigheternas arbete med riksintresseunderlag, trots att myndigheten har ett samordningsansvar. har inte gett länsstyrelserna vägledning om hur de ska bedöma om risk för påtaglig skada föreligger. Regeringen har inte tydliggjort vad som ska ingå i sektorsmyndigheternas uppdrag att peka ut områden som de bedömer vara riksintressen. Det finns inga förväntningar från regeringen på vad riksintresseunderlagen från sektorsmyndigheterna ska innehålla. har påpekat problem med riksintressesystemet och att det behöver ses över i sin helhet. Regeringen tillsatte en utredning men har därefter inte vidtagit några åtgärder. 2013/14:1, utgiftsområde 18. I budgetpropositionen beskrivs inte närmare vilka rapporter eller material som visar hur riksintressesystemet påverkar bostadsbyggandet. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Regeringen har inte tagit ett samlat grepp om riksintressena och plan- och byggfrågorna, men i budgetpropositionen aviserade regeringen att en översyn av riksintressesystemet särskilt ska ta hänsyn till bostadsförsörjningen. Direktiven har dock dröjt, troligen på grund av att olika departement har olika utgångspunkter i fråga om riksintressesystemet. STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN 6 Slutsatser och rekommendationer I pågår en omfattande urbanisering. Allt fler flyttar till de större städerna och skillnaden i befolkningsmängd mellan storstad och glesbygd ökar. Denna trend har medfört att det är svårt för många medborgare att få tag på bostäder i storstadsregionerna och i de större städerna. uppgav av kommuner att de har bostadsbrist. För att möta den ökade efterfrågan behöver utbudet öka genom att fler bostäder byggs i dessa kommuner. När kommuner tar fram bostadsplaner behöver de ta hänsyn till riksintressen och se till att de inte påtagligt skadas. Med påtaglig skada menas åtgärder som kan orsaka en bestående negativ inverkan på de skyddade intressena eller som tillfälligt kan ha stor negativ inverkan på dem. Riksintressen är områden som staten pekat ut som extra värdefulla, såsom unika historiska miljöer, friluftsområden eller vägar. När ett område pekas ut som riksintresse innebär det inte alltid att det inte går att bygga i eller intill det utpekade området, men planeringen måste ta hänsyn till riksintresset. Riksintressen har lyfts fram som ett av flera hinder för byggandet av bostäder. har därför granskat om statens hantering av riksintressen hindrar eller försvårar för kommunerna att tillgodose medborgarnas behov av nya bostäder. Plan- och byggprocessen innebär ett ofta komplicerat samspel mellan en rad olika aktörer och olika intressen. Kommunen är ansvarig för plan- och byggprocessen och ska hantera exploatörers, medborgares och statens intressen. ska i sin tur stödja kommunen i arbetet och bevaka de statliga intressena i planprocessen. Beskrivningarna av riksintressets värde utgör grunden för kommunernas och länsstyrelsernas hantering av riksintressena i planprocessen. Riksintressesystemet infördes för att staten skulle ha möjlighet att skydda extra värdefulla intressen av nationell betydelse när ansvaret för den fysiska planeringen lämnades över till kommunerna. Inventeringen av riksintressen inför systemets uppkomst ägde i stor utsträckning rum , då bostadsbristen höll på att byggas bort i . är situationen annorlunda och det råder en omfattande bostadsbrist, men det har inte inneburit några förändringar av riksintressesystemet. riksintressesystemet inte har utvecklats behöver dock inte betyda att enskilda riksintressen som systemet skyddar skulle vara mindre värda . STATENS HANTERING AV RIKSINTRESSEN – ETT HINDER FÖR BOSTADSBYGGANDE granskning visar att statens hantering av riksintressen i många fall hindrar och försvårar för kommunerna med bostadsbrist att planera byggandet av nya bostäder. Det är svårt att slå fast hur många bostäder som hindras, bland annat eftersom statens hantering av riksintressena kan hindra bostäder redan innan planeringen har påbörjats. Långa och osäkra processer avskräcker kommuner och exploatörer från att planera bostadsbyggande i anslutning till riksintressen. granskning pekar på att det framför allt är hanteringen av riksintressena för kulturmiljövård, kommunikationer och naturvård som hindrar bostadsplaner i kommuner som har bostadsbrist och som vill bygga bostäder. 6.1Länsstyrelsernas hantering av riksintressena försvårar planeringen av bostäder bedömer att länsstyrelsernas stöd till kommunerna att hantera riksintressen vid bostadsplanering inte är tillräckligt. Framför allt brister länsstyrelserna i att förmedla tydliga besked till kommunerna om vad kommunerna ska förhålla sig till i riksintressena, det vill säga beskrivningarna av riksintressenas värde. Länsstyrelsernas bedömningar av vad som kan innebära påtaglig skada på riksintressena i kommunernas planer är inte heller tillräckligt förutsägbara eller transparenta. Det beror på att inte i ett tidigt skede sätter ned foten och klargör vad som kan innebära påtaglig skada på ett riksintresse, och på att kommunerna upplever att förutsättningarna för påtaglig skada ändras under planprocessens gång. trevande ställningstagande i fråga om påtaglig skada försvårar och förlänger planprocessen för bostadsbyggande. När kommunerna ska tillgodose riksintressena i planeringen av bostäder är de beroende av riksintresseunderlag från .