rir · H1B59 · 2013-05-28 00:00:00 — GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT – effektivt utbyte av medlemskapet? GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: i – effektivt utbyte av medlemskapet? har granskat om får ett effektivt utbyte av medlemskapet i Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , , , , Transportstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsdirektör och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , , , , , , Transportstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT Preciseringar av centrala begrepp är ett mellanstatligt forum prioriteringar för : Klimat och miljö Utsläpp av kortlivade klimatämnen sot 4 hantering och implementering av Arktiska rådets hantering av rekommendationerna från Avtal inom ramen för 5 slutsatser och rekommendationer Bilaga 1: Arktiska rådets arbetsgrupper I ARKTISKA RÅDET – EFFEKTIVT UTBYTE AV MEDLEMSKAPET? GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT har granskat om får ett effektivt utbyte av medlemskapet i . konstaterar att är ett viktigt forum för arktiska frågor och för att initiera centrala forskningsprojekt om miljö- och klimatförändringar i . anser dock att efter närmare svenskt medlemskap i är det rimligt att dessutom förvänta sig en fungerande process i för att bedöma och i relevanta fall implementera rekommendationerna från . Detta särskilt som besluten i fattas med konsensus och är politiskt, om än inte juridiskt, förpliktigande. Det är också rimligt att arbete i rådet utgår från transparenta prioriteringar för . övergripande slutsats är att inte får ett i alla avseenden effektivt utbyte av medlemskapet i . bedömning är att det råder bristande transparens i regeringens prioriteringar för arbetet i . Det är därför svårt att bedöma om arbete i rådet utgår från uttalade prioriteringar. Regeringen har inte säkerställt att rekommendationer från bedöms, prioriteras mellan och i relevanta fall implementeras i . Regeringen har inte heller utpekat ansvar för en sådan process. Det är oklart om Arktiska rådets rekommendationer har implementerats i . Motiv: har varit medlem i sedan det bildades, . –2013 har varit ordförande i rådet. Regeringen har uttalat att är det främsta multilaterala forumet för frågor som rör . Regeringen har också uttalat att den ska verka för att stärka . Klimat och miljö är en av tre huvudprioriteringar i strategi för den arktiska regionen, liksom i programmet för ordförandeskap. Enligt regeringens Arktisstrategi ska verka för väsentligt minskade globala utsläpp av växthusgaser och kortlivade klimatämnen. Detta går i linje med det nationella målet Begränsad klimatpåverkan. Syfte: Syftet har varit att granska om får ett effektivt utbyte av medlemskapet i . Granskningen ingår i granskningsstrategi Hållbar utveckling – klimat. Granskningen kommer även att utgöra ett bidrag till en multilateral granskning av som revisionsmyndigheterna i och samordnar. I ARKTISKA RÅDET – EFFEKTIVT UTBYTE AV MEDLEMSKAPET? Genomförande: Granskningen berör i första hand regeringen, , och . De viktigaste underlagen för granskningen har varit regeringens strategidokument för den arktiska regionen, regeringens program för ordförandeskapet i , ministerdeklarationer och övriga dokument från , samt intervjuer med företrädare för departement och myndigheter. konstaterar att inte får ett i alla avseenden effektivt utbyte av medlemskapet i . Regeringen har inte heller gett den löpande information som efterfrågat, om regeringens arbete och ordförandeskap i rådet. Bristande transparens i regeringens prioriteringar för klimatarbetet i bedömning är att regeringens prioriteringar i strategidokument och ordförandeskapsprogram inte ger en tydlig bild av inriktningen för regeringens klimatarbete i . Minskade utsläpp av långlivade växthusgaser är prioriterade i regeringens dokument och framställs som det främsta organet för frågor som rör . Regeringen har dock inte tagit upp frågan om långlivade växthusgaser på dagordningen i . Regeringen verkar för minskade utsläpp av växthusgaser genom att ta fram och sprida kunskap om klimatförändringarnas effekter, men har framför allt valt att inrikta klimatarbetet mot kortlivade klimatämnen. gör inte någon innehållslig bedömning av regeringens prioriteringar, men anser att prioriteringarna bör framgå tydligt av relevanta dokument. bedömning är att det råder bristande transparens i regeringens prioriteringar för arbetet i . Det är därför svårt att bedöma om arbete i rådet utgår från uttalade prioriteringar. Regeringen har inte skapat förutsättningar för att implementera relevanta rekommendationer från konstaterar att regeringen har stärkt processerna inom under ordförandeskap. Motsvarande arbete har dock inte lagts ned för att säkerställa en fungerande process för implementering i . Regeringen har inte säkerställt att rekommendationer från bedöms, prioriteras mellan och i relevanta fall implementeras i . Regeringen har inte heller utpekat ansvar för en sådan process. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT konstaterar att det inte är tydligt vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av Arktiska rådets rekommendationer. Det sker ingen uppföljning av rådets rekommendationer på nationell nivå. Det saknas därmed en process som säkerställer att den kunskap som produceras inom nyttiggörs. Arktiska rådets rekommendationer är allmänt hållna och generella till sin karaktär. Det blir därför desto viktigare med ett tydligt utpekat ansvar för att tolka rekommendationerna och för att omsätta dem i praktiken, där så bedöms relevant. har inte fått löpande information under ordförandeskapet har efterfrågat löpande information från regeringen om utvecklingen i det arktiska området och det svenska ordförandeskapet i . Granskningen visar dock att blivit formellt informerad om utvecklingen vid endast ett tillfälle, , det vill säga innan ordförandeskapet avslutades. Avtal från beskrivs av regeringen som juridiskt bindande, men gör inte medlemsstaterna skyldiga att hjälpa till Det avtal som tagits fram inom ramen för om sjö- och flygräddning presenteras av regeringen som juridiskt bindande. konstaterar dock att medlemsstaterna inte är förpliktigade att ställa upp med resurser om en olycka skulle inträffa. Avtalet innebär därför inte de krav på resurser som regeringen har lyft fram. Avtalet innebär inte heller någon större rättslig förändring jämfört med existerande sjö- och flygräddningsavtal. konstaterar att regeringen inte har varit transparent i sin framställning av avtalets typ och innebörd. I ARKTISKA RÅDET – EFFEKTIVT UTBYTE AV MEDLEMSKAPET? rekommendationer syftar till att ska få ett mer effektivt utbyte av medlemskapet i . lämnar följande rekommendationer till regeringen: Regeringen bör säkerställa att prioriteringarna för arbetet i är transparenta. Regeringen bör säkerställa att rekommendationer från bedöms, prioriteras mellan och i relevanta fall implementeras i . Regeringen bör tydliggöra för myndigheterna var ansvaret för en sådan process ligger. Regeringen bör ge regelbunden information om verksamheten i , i enlighet med vad har efterfrågat. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT 1 Bakgrund och inriktning är en av åtta medlemsstater i . När tog över som ordförande , , var ambitionerna högt ställda. roll som ordförande beskrevs som en nyckelroll när det gäller utvecklingen i detta internationellt sett allt viktigare område.1 Regeringen har uttalat att är det främsta multilaterala forumet för frågor som rör Arktis.2 Ett av regeringens prioriterade områden under ordförandeskapet är att stärka , bland annat genom att upprätta ett permanent sekretariat. Regeringen vill att rådet mer aktivt utvecklar en gemensam politik och konkreta projekt till förmån för regionen. Enligt regeringen bör och dess arbetsgrupper koppla sina vetenskapligt grundade rapporter till konkret beslutsfattande. ska under sitt ordförandeskap också verka för att tidigare beslutade rekommendationer från rådet följs upp.3 Klimat och miljö är en av tre huvudprioriteringar i strategi för den arktiska regionen, liksom i det mer tidsbegränsade ordförandeskapsprogrammet.4 Enligt regeringen ska verka för väsentligt minskade globala utsläpp av växthusgaser och kortlivade klimatämnen.5 Detta går i linje med det nationella målet Begränsad klimatpåverkan.6 Regeringen betonar att utsläppen av växthusgaser är en global utmaning som kräver ett globalt ansvar: ska visa ledarskap både genom det vi gör här hemma, i arbetet inom EU och internationellt.7 Mot bakgrund av den viktiga roll som regeringen tillmäter och det faktum att rådet nu har funnits i nästan 20 år8, har beslutat att granska vad har fått ut av medlemskapet. 1Svar på skriftlig fråga i 2010/11:264. 2Sveriges strategi för den arktiska regionen (2011). 3Sveriges ordförandeskapsprogram i 2011–2013 (2011). 4Sveriges strategi för den arktiska regionen (2011), ordförandeskapsprogram i 2011–2013 (2011). 5Sveriges strategi för den arktiska regionen (2011). 6Det av beslutade miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan syftar bland annat till att uppnå tvågradersmålet. Tvågradersmålet innebär att ökningen av medeltemperaturen globalt ska begränsas till högst två grader. 2008/09:162, En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, s. 17. har sitt ursprung i den så kallade Rovaniemiprocessen . bildades formellt i och med Ottawadeklarationen . Se även kapitel 2. I ARKTISKA RÅDET – EFFEKTIVT UTBYTE AV MEDLEMSKAPET? Syftet är att granska om får ett effektivt utbyte av medlemskapet i . Granskningen ingår i granskningsstrategi Hållbar utveckling – klimat. Granskningen kommer även att utgöra ett bidrag till en multilateral granskning av som revisionsmyndigheterna i och samordnar.9 Ett effektivt utbyte av medlemskap i förutsätter att arbete i rådet utgår från transparenta prioriteringar för . Ett effektivt utbyte förutsätter också att relevanta rekommendationer från nyttiggörs och omsätts i konkreta åtgärder i , det vill säga att implementerar relevanta rekommendationer från . Vilka som är relevanta måste bedömas från fall till fall. Förhållandet illustreras i figur 1 nedan. Figur 1: Förutsättningar för ett effektivt utbyte av medlemskapet Implementering av relevanta rekommendationer har utgått från följande revisionsfrågor i granskningen: Utgår arbete i från transparenta prioriteringar för ? Har regeringen skapat förutsättningar för att i relevanta fall implementera rekommendationer från ? 9Upplägget för den multilaterala granskningen finns presenterat i en strategisk plan, som samtliga deltagande länders statliga revisionsmyndigheter har undertecknat, däribland . Totalt deltar fem av åtta medlemsländer i : utöver , och även och . De nationella bidragen sammanställs av de norska och ryska revisionsmyndigheterna till en gemensam rapport, med beräknad publicering . GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT är inte grundat på något rättsligt bindande avtal. Det finns två centrala dokument i vilka regeringen utvecklar sin inriktning för Arktis-politiken: strategi för den arktiska regionen och programmet för ordförandeskap i 2011–2013. Båda dokumenten togs fram inför ordförandeskapet 2011. Strategin är första för regionen och skiljer sig från ordförandeskapsprogrammet genom att den är mer omfattande och gäller för en längre tidsperiod.10 bedömningsgrunder utgår vanligen från ställningstaganden. Regeringens strategi för har dock aldrig blivit formellt presenterad för riksdagen.11 Nedan presenteras en operationaliserad bedömningsgrund, utifrån vad bedömer som nödvändiga förutsättningar för att ska få ett effektivt utbyte av medlemskapet. På ett mer övergripande plan är det av beslutade miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan12 en utgångspunkt för granskningen. 1.3.1Sveriges strategi för den arktiska regionen strategi för den arktiska regionen togs fram av , med stöd och bidrag från andra departement och myndigheter. Syftet med strategin är att presentera förhållande till , svenska prioriteringar och hur Arktispolitik bör utvecklas. beskrivs i strategin som den främsta multilaterala arenan för regionens specifika frågor.13 Tre områden lyfts fram som särskilt prioriterade: klimat och miljö, ekonomisk utveckling och den mänskliga dimensionen. Under vart och ett av de prioriterade områdena anges ett stort antal åtgärder och mål som ska verka för. Det handlar bland annat om att verka för en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling i hela den arktiska regionen. ska också verka för väsentligt minskade globala utsläpp av växthusgaser och kortlivade klimatämnen. Under den mänskliga dimensionen anges bland annat att ska uppmärksamma hur de lokala arktiska samhällena, och särskilt urfolkssamhällena, kan möta de effekter som det förändrade arktiska klimatet innebär. Utöver de tre tematiska prioriteringarna betonar regeringen att ska verka för att förblir ett säkerhetspolitiskt lågspänningsområde. 10Mejl från företrädare för ordförandeskap i , . 11Mejl från företrädare för . 12I den senaste klimatpropositionen anger regeringen att EU:s tvågradersmål ska vara styrande för de åtgärder som behöver vidtas i den svenska klimatpolitiken. Regeringen bedömer att den industrialiserade delen av världen behöver minska sina utsläpp , jämfört med . Visionen är att inte har några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Prop.2008/09:162, En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat. 13Sveriges strategi för den arktiska regionen (2011), s. 4. I ARKTISKA RÅDET – EFFEKTIVT UTBYTE AV MEDLEMSKAPET? fram att Arktiska rådets roll som det centrala multilaterala forumet för Arktisfrågor bör stärkas. Enligt strategin bör rådet mer aktivt utveckla en gemensam politik och konkreta projekt till förmån för regionen. Regeringen anger också att det är ett svenskt intresse att nya framväxande aktiviteter styrs av gemensamma och robusta regelverk och framförallt att de har ett miljömässigt hållbarhetsfokus.14 Strategin är inte parlamentariskt förankrad Regeringen har valt att inte lyfta hållning i arktiska frågor till ställningstagande i riksdagen.15 bedömer att det därför är särskilt viktigt att regeringens Arktispolitik är transparent, liksom att regeringen regelbundet informerar om viktiga frågor. Arktispolitiken har tidigare inte varit ett separat politikområde och har därmed inte de traditionella kopplingarna till . har dock refererat och kommenterat regeringens Arktisstrategi i flera utskottsbetänkanden,16 och arktiska frågor har kommit upp i genom interpellationer. Svenska riksdagsledamöter är aktiva i den Arktiska parlamentariska samarbetskommittén,17 som har observatörsstatus i . På deras initiativ bjöds regeringen in till för att presentera Arktisstrategin vid ett seminarium ordnat av . Strategin presenterades formellt först vid i Nuuk senare, när tog över ordförandeskapet i . Regeringen har tagit fram ett ordförandeskapsprogram för period som ordförande i 2011–2013.18 Ordförandeskapsprogrammet styr agerande som ordförande –2013. I programmet presenteras prioriterade områden under ordförandeskapet, liksom några av de projekt som driver. Klimat och miljö lyfts även här fram som ett prioriterat område. Liksom i strategin betonar regeringen betydelsen av ett starkare Arktiskt råd. Ett av de större projekt som driver under ordförandeskapet är att omvandla det tillfälliga sekretariatet för i till ett permanent sekretariat. 14Sveriges strategi för den arktiska regionen (2011), s. 4. 15Se till exempel Arktisk strategi med parlamentarisk förankring, motion till 2011/12:U227. 16Se till exempel bet. 2011/12: UU1, bet. 2011/12:UU3, bet. 2011/12:UU9. 17Arktiska parlamentariska samarbetskommittén (SCPAR) är en kommitté bestående av riksdagsledamöter från de åtta arktiska staterna och representanter från . Kommittén grundades med huvudsakligt syfte att stödja inrättandet av . 18Sveriges ordförandeskapsprogram i 2011–2013 (2011). GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT ska under sitt ordförandeskap också verka för att tidigare beslutade rekommendationer från rådet ska följas upp.19 Utöver eget ordförandeskapsprogram finns även ett gemensamt ordförandeskapsprogram för , och . Detta togs fram inför det norska ordförandeskapet 2006, med syfte att främja en mer långsiktig inriktning för . , och har varit ordföranden i rådet vardera –2013.20 har efterfrågat information om minskade utsläpp och om regeringens Arktispolitik har efterfrågat en bättre uppföljning och redovisning av klimatområdet från regeringen. I budgetbetänkandet har miljö- och jordbruksutskottet bland annat anfört följande: Det skulle vara en fördel om regeringens redovisning också innehöll den trend som kan iakttas – det vill säga om utsläppen bedöms minska i önskad omfattning.21 har senare godkänt utskottets anförande. konstaterar att är en utmaning av växande betydelse, och utgår från att regeringen regelbundet informerar om utvecklingen i det arktiska området, särskilt när det gäller det svenska ordförandeskapet i . Utskottet välkomnar att regeringen avser prioritera frågor som bidrar till en miljömässigt hållbar utveckling av Arktis.22 Regeringen har höga ambitioner för klimat- och Arktisfrågorna Regeringen uppger att ambitionen i klimatpolitiken höjts och positionerna flyttats fram: ska visa ledarskap både genom det vi gör här hemma och i arbetet inom EU och internationellt. Visionen om att inte har några nettoutsläpp av 19Sveriges ordförandeskapsprogram i 2011–2013 (2011), s. 2. 20Common objectives, 2013. 2010/11:MJU1, rskr. 2010/11:119. 2011/12:UU3, , s. 20. I ARKTISKA RÅDET – EFFEKTIVT UTBYTE AV MEDLEMSKAPET? växthusgaser 2050 ska åstadkommas genom en kraftfull politik som leder till minskade utsläpp i och utanför Sverige.23 Kännetecknande för miljöfrågorna är skiftet från ett nationellt fokus till ett gränsöverskridande regionalt och globalt perspektiv. Klimatförändringarna måste mötas på global nivå. En verkningsfull global klimatpolitik förutsätter att ansvaret inte begränsas till det nationella territoriet.24 Regeringen anger att Arktisfrågorna står högt på den politiska agendan. Snabbare och kraftfullare åtgärder måste till för att skydda miljö var dåvarande miljöministerns reaktion på en rapport från en av Arktiska rådets arbetsgrupper under 2011.25 roll som ordförande i beskrivs som en nyckelroll när det gäller utvecklingen i detta internationellt sett allt viktigare område.26 ordförandeskap i , som inleds , understryker behovet av att har en tydlig inriktning i de arktiska frågeställningarna.27 Regeringen uttrycker höga ambitioner för såväl begränsad klimatpåverkan i stort, som för sin politiska inriktning för det fortsatta arbetet med . har efterfrågat en bättre uppföljning och redovisning av klimatområdet från regeringen. har ingen juridisk förpliktelse att följa Arktiska rådets rekommendationer. Arktiska rådets beslut bygger dock på konsensus och det är rimligt att förvänta sig att regeringen i någon mån implementerar rådets rekommendationer. Regeringen har inför ordförandeskapet sagt att den kommer att verka för att beslutade rekommendationer från ska följas upp. Det är också rimligt att arbete i rådet utgår från transparenta prioriteringar för . Mot bakgrund av detta resonemang har valt att utgå från följande bedömningsgrunder i granskningen. 2008/09:162, En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, s. 9, 17. Utskottet ser positivt på detta. Bet.2008/09:MJU28, Riktlinjer för klimatpolitiken m.m., s. 101. 2008/09:MJU28, Riktlinjer för klimatpolitiken m.m., s. 22. 26Svar på skriftlig fråga i 2010/11:264. 27Sveriges strategi för den arktiska regionen (2011). GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT Ett effektivt utbyte av medlemskapet i förutsätter att regeringens prioriteringar för präglas av transparens. Det som regeringen beskriver i strategi och ordförandeskapsprogram ska ge en tydlig bild av inriktningen för regeringens arbete i . Ett effektivt utbyte förutsätter också att arbete i rådet utgår från de prioriteringar för som regeringen har presenterat. Som exempel på regeringens prioriteringar har klimatfrågan valts ut, bland flera andra frågor som kan driva i . Minskade utsläpp är en högt prioriterad fråga och granskningen kan genom denna inriktning utgöra ett underlag till granskningsstrategi Hållbar utveckling – klimat.28 Implementering av Arktiska rådets rekommendationer För att besvara frågan om regeringen har skapat förutsättningar för att implementera relevanta rekommendationer från används följande bedömningsgrunder: Det bör finnas en fungerande process för att tolka, pröva och prioritera mellan Arktiska rådets rekommendationer på nationell nivå. Det bör också finnas en fungerande process för beslut om vidare åtgärder för de rekommendationer som bedöms vara relevanta. Det bör vara tydligt vem som har ansvar för processen. I de fall beslut fattats om att gå vidare bör åtgärder ha vidtagits – uppdrag till myndigheter, med mera. I de fall åtgärder har vidtagits bör de ha följts upp av regeringen – vad har faktiskt genomförts och vad är resultatet? Granskningen berör i första hand regeringen, , och . De viktigaste underlagen för granskningen har varit regeringens strategidokument för den arktiska regionen, regeringens program för ordförandeskapet i , ministerdeklarationer och övriga dokument från , samt intervjuer med företrädare för departement och myndigheter. Sammantaget har intervjuerna omfattat tjänstemän med centrala roller i det arktiska samarbetet. Vid har intervjuer genomförts med samtliga fem personer som arbetar vid det som inrättades inför 28Enligt regeringens strategi för den arktiska regionen ska verka för väsentligt minskade globala utsläpp av växthusgaser och kortlivade klimatämnen. I ARKTISKA RÅDET – EFFEKTIVT UTBYTE AV MEDLEMSKAPET? Vid Miljö-, Försvars- och har intervjuer genomförts med de handläggare som är involverade i Arktiska rådets arbete, antingen genom deltagande i Arktiska rådets arbetsgrupper, eller genom annat engagemang. Vid har tio personer intervjuats, samtliga direkt involverade i Arktiska rådets arbete. Intervjuer har även genomförts med de handläggare på , , Havs- och vattenmyndigheten och Transportstyrelsen, som är involverade i eller berörda av arbete i . 1.4.1Metod för att granska prioriteringar i Den första delfrågan i granskningen handlar om huruvida arbete i utgår från transparenta prioriteringar för . Här har den svenska strategin för den arktiska regionen och ordförandeskapsprogram varit viktiga underlag att utgå från, liksom ovan nämnda betänkanden. Intervjuer med tjänstemän vid framför allt , och har använts som metod för att undersöka vilka frågor som har lyfts till dagordningen i . Projektgruppen har även genomfört intervjuer med bland andra forskare vid och , samt med företrädare för och . De utvalda forskarna har expertkunskap inom internationell havsrätt respektive om de samhälleliga effekterna av klimatförändringarna i . WWF har observatörsstatus i och har lämnat in en ansökan om att bli observatör. De båda organisationerna har anställda experter som följer regeringens Arktispolitik. 1.4.2Metod för att granska implementering av Arktiska rådets rekommendationer Den andra delfrågan i granskningen handlar om huruvida regeringen har skapat förutsättningar för att i relevanta fall implementera rekommendationer från . För att undersöka detta, och hur styrning och samordning fungerar, har intervjuer genomförts även med andra departement och myndigheter än de ovan nämnda. Det handlar om intervjuer med tjänstemän vid , , , , Havs- och vattenmyndigheten och Transportstyrelsen. Granskningen avser arbete i och är inte en granskning av rådet i sig.