mot · H002Fi14 · 2013-04-29 00:00:00 — Syftet var enligt regeringen att göra det mer attraktivt för arbetsgivare att behålla och anställa äldre arbetskraft. Denna möjlighet kommer dock inte alla till del. Människor med låga löner och förslitande arbetsuppgifter orkar sällan arbeta fram till dagens pensionsålder, varför förslaget i stället bidrar till orättvisa mellan olika grupper äldre. Det finns fler skäl att vara kritisk till skattesänkningen till de arbetsgivare som har äldre anställda. IFAU har studerat hur sysselsättningen bland personer har utvecklats med anledning av nedsättningen av den särskilda löneskatten för äldre i kombination med det extra jobbskatteavdraget. Man har tittat på hur sysselsättningen utvecklats närmast efter 65-årsdagen för dem som hade en beskattningsbar inkomst något av åren tre till . Sysselsättningen var då högre, vilket innebär en sysselsättningsökning med i den aktuella gruppen. Sammantaget innebär detta en förlustaffär för staten då sysselsättningsökningen inte väger upp kostnaden för de minskade skatteintäkterna. Man konstaterar också att de positiva effekter man kan se beror på att mäns, särskilt egenföretagares, sysselsättning ökar.45 Det är tydligt att sänkningen av socialavgifter för olika åldersgrupper haft mycket marginella effekter. Man kan också allmänt säga att generella sänkningar av avgifter är ett dyrt sätt att skapa jobb eftersom det inte är träffsäkert. Sänkningen ges till alla i det här fallet arbetsgivare utan krav på motprestation, t.ex. i form av att göra en anställning. Regeringen sänkte under den förra mandatperioden arbetsgivaravgifterna generellt med en procentenhet. När skattesänkningen infördes beräknade regeringen att den kostade och att den skulle ge ungefär 2 0003 000 jobb. Det innebär en styckkostnad per nytt jobb om . Varje skapat jobb motsvarar alltså lönen för cirka fem anställda. De skattesänkningar som har diskuterats i detta avsnitt har tillsammans kostat ca . De har alla motiverats med att de skulle skapa jobb, men vi kan konstatera att de flesta av satsningarna är både dyra och ineffektiva. Den enda satsning som går att försvara ur ett sysselsättningsperspektiv är ROT-avdraget det är också den enda reform som regeringen inte har kommit på själv. Sammanfattningsvis har alltså enorma summor satsats på att sänka skatten som arbetslösheten har ökat sedan regeringen tillträdde. Regeringens ineffektiva s.k. jobbpolitik har därmed starkt bidragit till den höga arbetslösheten. 6Ekonomiska ramverk för ökad sysselsättning 6.1Riktlinjer för den ekonomiska politiken Full sysselsättning är det överordnade målet för ekonomiska politik. Arbetet utgör basen för välfärd och ekonomiskt välstånd och ger möjlighet till delaktighet i samhällslivet. Egen försörjning är därtill grunden för personlig frihet och självständighet. Hög arbetslöshet innebär ökad makt för kapitalet på de arbetandes bekostnad. Under hot om uppsägningar kan reallönerna pressas ned, arbetsförhållandena försämras och anställningstryggheten luckras upp. Den accelererande globaliseringen har inneburit att konkurrenstrycket ökat och att strukturomvandlingen i den svenska ekonomin går allt snabbare. Men för att vi ska kunna bejaka strukturomvandlingen krävs både en bra arbetslöshetsförsäkring som alla har råd med och möjligheter till omskolning och vidareutbildning. Därtill krävs en strategisk näringspolitik som identifierar och understöder komparativa fördelar i den globala ekonomin samt betydande satsningar på forskning och utveckling. Vi ska inte konkurrera genom lägre löner utan höja arbetskraftens kunskapsnivå i bred bemärkelse. Det behövs därför ett brett kunskapslyft. Först och främst måste förbättras. Dagens situation med en tredjedel av eleverna som går ut gymnasiet med ofullständiga betyg är oacceptabel. De löper en mycket stor risk att hamna i permanent utanförskap, och det är ett stort slöseri med mänskliga resurser. Bland annat mot denna bakgrund är det av central betydelse att kvaliteten i de gymnasiala yrkesutbildningarna stärks. Vidare måste den högre utbildningen stärkas och göras mer tillgänglig för alla samhällsklasser. Fler måste ges möjlighet att utbilda sig på universitet, högskolor, yrkeshögskolor och folkhögskolor. Möjligheten till vidareutbildning och omskolning under hela yrkeslivet måste stärkas. Den svenska ekonomin präglas av hög arbetslöshet som stora investeringar måste till. Det saknas inte arbetsuppgifter. Vi behöver investera i infrastruktur, energieffektivisering och ny teknik för att ställa om ekonomin i en mer klimatvänlig riktning. Bostadsbristen i storstäderna måste byggas bort, och inom välfärden finns stora eftersatta behov. Dessa investeringar håller uppe efterfrågan som de stärker långsiktiga tillväxtförutsättningar. Offentliga investeringar är av avgörande betydelse såväl för näringslivets utveckling som för kvaliteten på den offentliga konsumtionen i form av t.ex. välfungerande sjukhus och skolor. Genom offentliga investeringar i infrastruktur, exempelvis i form av ökat banunderhåll och nya järnvägsspår, förbättras näringslivets transporter som deras miljöpåverkan kan minska. Genom investeringar i utbildning och forskning får näringslivet tillgång till kvalificerad arbetskraft med rätt utbildning och kan vidareutveckla nya produkter och tjänster. Investeringar i nya bostäder bidrar till att folk kan flytta dit jobben finns och ökar företagens möjligheter att rekrytera den kompetens som efterfrågas. Den ekonomiska politiken ska bidra till minskade ekonomiska och sociala skillnader. Ett jämlikt samhälle ökar människors reella frihet och valmöjligheter, vilket ökar den sociala rörligheten och bidrar till en mer dynamisk ekonomi. Gemensamt finansierade tjänster som utbildning och sjukvård som är lika för alla är helt avgörande för ett jämlikt samhälle och för att personer från olika ekonomiska och sociala bakgrunder ska kunna konkurrera på arbetsmarknaden på någorlunda jämlika villkor, men denna sektor innehåller också viktiga arbetsplatser för många, framför allt kvinnor. Kvinnors ställning och lika möjligheter på arbetsmarknaden är utöver en demokrati- och maktfråga också av stor vikt för samhällsekonomin. Fasta jobb på heltid och en gemensam och väl fungerande barn- och äldreomsorg ökar kvinnors arbetsutbud och möjligheter att delta på arbetsmarknaden på lika villkor. Efter 1990-talskrisen lades den svenska ekonomiska politiken om. Man införde s.k. ramverk för finans- och penningpolitiken. Till det finanspolitiska ramverket hör överskottsmålet för den offentliga sektorns finansiella sparande, kommunernas balanskrav, utgiftstaken för statsbudgeten, förfarandet att investeringar i infrastruktur i normalfallet direktavskrivs via anslag i statsbudgeten samt riksdagsordningens bestämmelser om den s.k. rambeslutsmodellen. Penningpolitiken styrs av en från politiker oberoende riksbank, vars verksamhet regleras i riksbankslagen och som föreskriver ett ensidigt mål för penningpolitiken om prisstabilitet. För ett litet exportberoende land som är starka offentliga finanser en förutsättning för en stabil makroekonomisk utveckling. Våra förslag till ett finans- och penningpolitiskt ramverk främjar full sysselsättning, budgetdisciplin och starka offentliga finanser. De tar sikte på dagens samhällsproblem, inte gårdagens. De utgör också en avvägning mellan å ena sidan tydlighet och fasthet och å andra sidan flexibilitet och handlingsfrihet. 6.2.1Åtgärdsplaner för full sysselsättning Det överordnade målet för den ekonomiska politiken borde vara full sysselsättning. Vår definition av full sysselsättning är att alla som vill och kan arbeta ska ha ett jobb. Den ständigt pågående strukturomvandlingen i ekonomin innebär emellertid att en viss s.k. friktionsarbetslöshet alltid kommer att föreligga i form av personer som byter arbeten. Baserat på det nya arbetslöshetsmåttet där även bl.a. heltidsstudenter som söker arbete ingår är det vår bedömning att denna nivå ligger på . Skillnaden i arbetslöshet enligt det nya måttet och den gamla definitionen var låg . Därefter har den ökat, och uppgår den till mellan . Full sysselsättning kan nås vid helt olika sysselsättningsgrader. hade vi full sysselsättning i . var sysselsättningsgraden låg, vilket hade sin grund i kvinnors låga förvärvsfrekvens. Utöver målet om full sysselsättning bör därför den ekonomiska politiken inriktas på att åstadkomma hög sysselsättningsgrad. Som framgår av diagram 18 nedan är emellertid kvinnornas sysselsättningsgrad fortfarande klart lägre än männens, varför det är av avgörande betydelse att föra en ekonomisk politik som ökar kvinnornas möjligheter och ställning på arbetsmarknaden. Ramverken för finans- och penningpolitiken bör utformas och utvärderas utifrån dessa mål. Vi menar att ramverken i deras nuvarande utformning har nått vägs ände. Den ekonomiska politiken har under inte varit i närheten av att åstadkomma full sysselsättning. Diagram 18 Sysselsättningsgrad, 1664 år46 Källa: SCB (). Diagram 19 Arbetslöshet, 1664 år47 Källa: SCB (). Som framgår av diagrammen ovan har arbetsmarknaden egentligen aldrig återhämtat sig efter 1990-talskrisen. Sysselsättningsgraden är fortfarande lägre jämfört med vad den var , vilket motsvarar drygt 500 000 färre sysselsatta. De nuvarande ramverken för finanspolitiken består främst av olika budgetmässiga restriktioner i syfte att säkerställa starka offentliga finanser. Men de offentliga finanserna är inget problem i . Det är däremot arbetslösheten. Vi menar därför att de finanspolitiska ramverken behöver kompletteras med ett ramverk för full sysselsättning. Vi föreslår därför att det skrivs in i budgetlagen att regeringen ska presentera en åtgärdsplan för full sysselsättning för . Åtgärdsplanerna bör också innehålla olika medelfristiga mål, bl.a. för arbetslöshet, sysselsättningsgrad och undersysselsättning.48 6.2.2Mål för de offentliga finanserna Överskottsmålet innebär att de offentliga finanserna måste gå med ett överskott på av BNP över en konjunkturcykel. Målet infördes bl.a. mot bakgrund av den kraftiga ökningen av statsskulden under 1990-talskrisen. stod bakom överskottsmålet då det först aviserades , då vi menade att det var viktigt att få ner statsskulden till rimliga nivåer. Detta syfte med överskottsmålet är uppfyllt, och de svenska offentliga finanserna hör till de starkare i världen. När överskottsmålet sedan formellt infördes var det främsta argumentet de kommande demografiska förändringarna och att målet skulle bidra till stabila skattesatser och en rättvis välfärdsfördelning mellan generationerna. långsiktiga kalkyler visade att om skattesatserna och välfärden hölls konstanta skulle de offentliga finanserna gå med ett löpande och jämnt överskott fram till omkring 2017 för att därefter minska i takt med att de demografiskt betingade utgifterna började stiga. Omkring beräknades överskotten förbytas mot likaledes löpande och tämligen konstanta underskott; se diagram 20 nedan. Den bakomliggande tanken var alltså att skattesatserna skulle hållas konstanta och att detta skulle vara förenligt med bibehållen välfärd även genom att de offentliga finanserna då tillåts gå med underskott. På så vis skulle rättvisa skapas mellan generationerna avseende den skattefinansierade välfärden. senaste långsiktiga prognoser över de offentliga finanserna har emellertid omkullkastat hela den teoretiska grunden för det förtida sparandet som motiv till överskottsmålet. Som framgår av diagram 21 nedan övergår inte det finansiella sparandet till underskott i takt med att de demografiskt betingade utgifterna stiger. Tvärtom beräknas det finansiella sparandet stiga trendmässigt under hela kalkylperioden. Vid kalkylens slutår (2099) beräknas överskottet i de offentliga finanserna uppgå till av BNP. Diagram 20 Finansiellt sparande i BP04 Källa: BP04, bilaga 2, s. 81. Diagram 21 Finansiellt sparande i VP1349 Källa: VP13, s. 227. Det ekonomiska läget i är väsenskilt från situationen då överskottsmålet först aviserades. De offentliga finanserna är starka och långsiktigt hållbara. har vi massarbetslöshet och stora eftersatta behov inom den offentliga sektorn. Det är därför inte rimligt att prioritera ytterligare lägre statsskuld framför investeringar som kan få ned arbetslösheten och stärka välfärden. föreslår därför att dagens överskottsmål ersätts med ett medelfristigt mål för de offentliga finanserna där dessa i normalfallet ska vara i balans över en konjunkturcykel.50 Budgetpolitiska ramverk bör utgöra en avvägning mellan å ena sidan fasthet och stramhet och å andra sidan handlingsutrymme och flexibilitet. Det nuvarande systemet med 4-åriga utgiftstak har emellertid en inneboende svaghet i detta avseende. Att bedöma nivån på statsbudgetens utgifter framåt är förknippat med stor osäkerhet eftersom stora delar av utgifterna i statsbudgeten är känsliga för pris- och löneförändringar och för den allmänna makroekonomiska utvecklingen. För att man ska kunna vara säker på att ha handlingsutrymme och att framtida utgiftstak inte kommer att hindra en aktiv finans- och arbetsmarknadspolitik i händelse av lågkonjunktur bör utgiftstaken sättas på en nivå som skapar tillräckligt stora budgeteringsmarginaler för att hantera denna osäkerhet. Men stora budgeteringsmarginaler innebär att utgiftstakens styrande roll i budgetprocessen urholkas. uppgick regeringens marginal till utgiftstaket till . Vid så höga budgeteringsmarginaler förlorar utgiftstaken sin disciplinerande funktion, vilket bl.a. påpekat och kritiserat regeringen för. För att komma till rätta med det nuvarande systemets inneboende brister föreslår att utgiftstaken endast sätts för det kommande budgetåret. Med en tidshorisont behövs inte lika stora säkerhetsmarginaler, vilket innebär att utgiftstakens styrande funktion stärks. Ettåriga utgiftstak ökar flexibiliteten i finanspolitiken i och med att utgiftstaken kan anpassas till konjunkturläget. Vårt mål om att de offentliga finanserna ska vara i balans över en konjunkturcykel garanterar att det medelfristiga perspektivet i budgetprocessen bibehålls. återkommer med förslag till utgiftstak i samband med vår motion med anledning av regeringens budgetproposition . Budgetlagen föreskriver att investeringar i infrastruktur, fastigheter m.m. i normalfallet ska finansieras via anslag i statsbudgeten. Detta innebär att investeringarna bokförs som kostnader i statsbudgeten i takt med att utgifterna uppstår. Konsekvensen av detta förfaringssätt är att kostnaderna för investeringar i infrastruktur direktavskrivs. Vi menar att detta är ett märkligt förfaringssätt. En investering i infrastruktur är ju något som konsumeras över . Därför är det rimligare att kostnaden fördelas över hela dess livslängd. Sättet som staten redovisar infrastrukturinvesteringar på blir särskilt problematiskt i kombination med systemet med utgiftstak. Kombinationen av utgiftstak och infrastrukturinvesteringar som direktavskrivs innebär att investeringar får konkurrera om utrymmet under utgiftstaken med löpande utgifter som sjukpenning, barnbidrag m.m. Detta riskerar att leda till att viktiga samhällsinvesteringar inte kommer till stånd eller skjuts . menar att staten, i likhet med vad som är fallet i kommuner och företag, bör införa en investeringsbudget. Förslaget skulle möjliggöra att staten i högre utsträckning skulle kunna fördela investeringskostnaderna över en investerings hela livslängd. Detta skulle förbättra regeringens och beslutsunderlag beträffande avvägningar mellan långsiktiga strategiska investeringar och mer kortsiktiga reformförslag. Vi menar att budgetlagen bör ändras så att lånefinansiering kan utgöra en huvudprincip. Att ändra redovisningsprinciperna för vissa av statsbudgetens utgifter och ändamål är emellertid en komplicerad fråga och måste därför föregås av en grundlig parlamentarisk utredning. infördes ett finansiellt balanskrav för kommunsektorn. Balanskravet innebar att varje kommun och landsting i princip tvingades besluta om en budget i balans för varje enskilt år. Eftersom kommunernas intäkter och utgifter är mycket konjunkturkänsliga tenderade detta förfarande att förstärka konjunktursvängningarna. Vid en lågkonjunktur försvagas kommunernas finanser snabbt till följd av vikande skatteintäkter och stigande utgifter för t.ex. ekonomiskt bistånd. Om inte statsbidragen till kommunsektorn ökar i motsvarande mån kommer många kommuner och landsting att ställas inför valet att antingen skära ned på kostnaderna eller höja kommunalskatten. Oavsett vilket val kommunerna och landstingen fattar kommer deras beslut att verka åtstramande på den ekonomiska utvecklingen och förstärka lågkonjunkturen balanskravet för kommunsektorn var med andra ord direkt procykliskt. har länge kritiserat detta förfaringssätt eftersom det skadade såväl kommunernas verksamhet som en god och balanserad samhällsekonomisk utveckling. antog regeringens proposition om kommunala utjämningsreserver (prop. 2011/12:172). Den nya lagen innebär att kommuner och landsting under vissa förutsättningar får reservera en del av överskotten i goda tider för att på så sätt bygga upp lokala s.k. resultatutjämningsreserver. Sparandet får sedan tas i anspråk för att täcka underskott som uppstår till följd av en lågkonjunktur. välkomnar den nya lagen som ett steg i rätt riktning eftersom den kommer att öka kommunsektorns möjligheter att hantera konjunktursvängningar. Vi anser dock att lagen inte i tillräcklig utsträckning gör det möjligt för kommunerna att själva planera sin verksamhet. Vi menar därför att kommunernas balanskrav i stället borde gälla över en konjunkturcykel. Enligt riksbankslagen ska upprätthålla ett fast penningvärde. tolkning av detta är att inflationen ska hållas låg och stabil. har preciserat detta som att ökningen av KPI ska begränsas till . kallar sin politik för en flexibel inflationsmålspolitik. Med detta avses att penningpolitiken, utan att åsidosätta inflationsmålet, också syftar till att stabilisera resursutnyttjandet. utrycker emellertid tydligt att målet om prisstabilitet är överordnat andra mål.51 Vid rörlig växelkurs bär penningpolitiken i normfallet huvudansvaret för stabiliseringspolitiken. Det är av central betydelse att penningpolitiken används för att motverka konjunktursvängningar eftersom stora fall i sysselsättning och produktion ofta får bestående effekter. Regeringen bedömer exempelvis att av en initial konjunkturell arbetslöshetsuppgång blir varaktig, dvs. övergår i strukturell arbetslöshet.52 Den bedömningen ligger i linje med utvecklingen av den svenska arbetslösheten och den strukturella arbetslösheten. Den kraftiga ökningen av arbetslösheten i samband med den ekonomiska krisen fick betydande långsiktiga effekter. Problemet är att inte delar denna uppfattning. har i princip alltsedan den rörliga växelkursregimen infördes präglats av uppfattningen att penningpolitiken inte har några långsiktiga effekter på reala storheter som t.ex. arbetslöshet eller tillväxt.53 Av denna anledning bör målen för penningpolitiken och styrningen av reformeras, vilket vi utvecklar nedan. Som nämndes ovan definierar dess policy som flexibel inflationsmålspolitik. Detta innebär att penningpolitiken, vid sidan av målet om prisstabilitet, också syftar till att stabilisera resursutnyttjandet. Ett vanligt mått på resursutnyttjandet i ekonomin är det s.k. BNP-gapet.54 har sedan inflationsmålet infördes emellertid inte varit framgångsrik med att stabilisera den svenska ekonomin kring fullt resursutnyttjande. har det genomsnittliga BNP-gapet legat på , vilket tyder på att penningpolitiken i genomsnitt har varit för stram.55 Ett annat starkt tecken på att penningpolitiken har varit för stram är att såväl KPI som den underliggande inflationen trendmässigt klart understigit inflationsmålet på . En penningpolitik som trendmässigt understiger inflationsmålet får negativa konsekvenser på sysselsättningen eftersom realräntorna blir högre än vad som motiveras av konjunkturläget.56 Sammantaget visar detta att riksbankslagen behöver kompletteras med en explicit målvariabel för den reala ekonomin. menar att ett mål för sysselsättningen är det mest lämpliga målet för den reala ekonomin. Detta mål ska inte vara underordnat målet om prisstabilitet. har definierat inflationsmålet som att ökningen av KPI ska begränsas till . Det finns goda skäl att tro att ett högre inflationsmål är att föredra av såväl stabiliseringspolitiska aspekter som långsiktiga strukturella faktorer. Utvecklingen under finanskrisen och centralbankernas agerande under densamma kan illustrera det förstnämnda skälet. I samband med finanskrisen sänkte centralbankerna dramatiskt sina viktigaste styrräntor i syfte att stabilisera finansmarknaderna och öka efterfrågan. Den amerikanska sänkte styrräntan till ett intervall på . ECB sänkte sin styrränta till och reporänta låg på ; se diagram 22 nedan. Diagram 22 Styrräntor under finanskrisen Källa: KI. Diagram 23 Arbetslöshet och inflation under finanskrisen i Källa: SCB och KI. Som framgår av diagram 22 låg samtliga styrräntor stilla under stora delar av 2009 och 2010. För svenskt vidkommande tyckte en majoritet i direktion att utgjorde det reella golvet för reporäntan. är det lätt att konstatera att en mer expansiv penningpolitik hade varit önskvärd om det hade varit möjligt. Arbetslösheten ökade kraftigt , och förelåg deflation; se diagram 23 ovan. och euroområdet hade en likartad ekonomisk utveckling med stigande arbetslöshet och deflationstendenser. Förklaringen till att penningpolitiken hamnade i den här fällan står att finna i de låga inflationsmålen. En ofta nämnd handlingsregel för en neutral penningpolitik är att den i ett normalt konjunkturläge bör syfta till realräntor som ungefärligen ligger i linje med den långsiktiga BNP-tillväxten. I implicerar detta realräntor på . Vid ett inflationsmål på medför detta nominella marknadsräntor på . Problemet är att nominella räntor på vid fullt resursutnyttjande inte medger en tillräcklig fallhöjd i penningpolitiken vid en kraftig konjunkturnedgång; se diagram 22 ovan. Ett annat problem med inflationsmål på är att marginalen ned till deflation blir liten. Vid en lågkonjunktur sjunker i allmänhet inflationstakten, och om deflationsförväntningar uppstår då riskerar ekonomin att hamna i en negativ spiral, eftersom hushållen då skjuter upp delar av sin konsumtion i väntan på lägre priser, vilket ytterligare försvagar efterfrågan och så vidare. Mot bakgrund av denna analys menar vi att inflationsmålet bör höjas till och att det mått som bör använda som målvariabel ska vara ett mått på den underliggande inflationen. Det operativa ansvaret för penningpolitiken vilar på direktion. Ledamöterna i direktionen utses av riksbanksfullmäktige. Riksbankslagen föreskriver följande: ledamöter av direktionen får inte söka eller ta emot instruktioner när de fullgör penningpolitiska uppgifter. Som nämndes ovan beträffande målen för penningpolitiken säger riksbankslagen endast att har till uppgift att upprätthålla ett fast penningvärde. har sedan på egen hand bestämt att penningpolitiken ska styras av ett inflationsmål, att detta ska vara och att KPI ska utgöra det mått som inflationsmålet baseras på. Först därefter har i olika dokument sagt sig stå bakom utformningen av penningpolitiken. Detta har emellertid ingen praktisk betydelse eftersom ledamöter av direktionen inte får söka eller ta emot instruktioner när de fullgör penningpolitiska uppgifter. Vi menar att denna ordning är orimlig. Det ska vara som utformar de mer exakta målen för penningpolitiken. Detta ska omfatta nivån på inflationsmålet, vilken målvariabel inflationsmålet ska baseras på samt mål för utvecklingen av den reala ekonomin. Utifrån dessa mål ska sedan självständigt utforma den löpande penningpolitiken. På detta sätt skapas en tydlig ansvarsfördelning. De folkvalda i beslutar om politiken och verkställer.