frsrdg · H104JO1 · 2013-11-13 00:00:00 — Inklusive det nu aktuella ärendet har jag således granskat tre ärenden där dröjt så länge med att meddela s.k. obligatoriska omprövningsbeslut att detta föranlett allvarlig kritik. Dessa tre ärenden ger mig anledning att fundera över om använder arbetsmetoder som medför risker för att den obligatoriska omprövningen i komplicerade ärenden drar ut alltför mycket . Jag noterar att i sitt yttrande inte uttalar sig om huruvida verket avser att göra något för att förhindra dröjsmål med den obligatoriska omprövningen . Jag utgår dock från att med anledning av min kritik vidtar åtgärder för att liknande dröjsmål inte ska upprepas. Jag kommer att vara uppmärksam på frågan framöver. i övrigt har anfört föranleder ingen ytterligare åtgärd eller uttalande från min sida. 2 013 /1 4:J O1 Allvarlig kritik mot i län, som planerat att verkställa en familjs utvisningsbeslut till fel land; även kritik mot , för fel och brister i en beslutsmotivering (Dnr 6074-2011) Beslutet i korthet: En asylsökande familj skulle enligt lagakraftvunna utvisningsbeslut sändas till . För fadern i familjen angavs även som ett alternativ. överlämnade verkställighetsärendena till i län. Polisen inriktade, i strid med utvisningsbesluten, sitt arbete på att sända samtliga familjemedlemmar till . Eftersom handläggningen medfört risk för att enskilda asylsökande skulle sändas till fel land är den kritik som riktas mot polismyndigheten av allvarligt slag. Även , som motiverat ett beslut på ett sätt som kan ha bidragit till det inträffade, kritiseras. Familjen . ansökte om uppehållstillstånd m.m. i . Familjen bestod av makarna (rysk medborgare) och (afghansk medborgare) samt det gemensamma barnet och tre barn från ett tidigare äktenskap, , och . beslutade att avslå , , och ansökningar och att utvisa dem. Utvisningsbeslutet skulle verkställas genom att de reste till , om de inte visade att något annat land kunde ta emot dem. beslutade att även avslå och ansökningar och att utvisa dem. Detta utvisningsbeslut skulle verkställas genom att och . reste till eller , om de inte visade att något annat land kunde ta emot dem. Migrationsdomstolen avslog familjens överklagande, dock med den ändringen att utvisningsbeslut skulle verkställas genom att hon sändes till , om hon inte visade att något annat land kunde ta emot henne. beslutade Migrationsöverdomstolen att inte meddela prövningstillstånd. Utvisningsbesluten vann därmed laga kraft. lämnade över familjens utvisningsärenden till i län för verkställighet. fattade beslut om att ta vissa familjemedlemmar i förvar respektive ställa dem under uppsikt. Frågan om verkställighetshinder prövades av . En sådan prövning skedde bl.a. . Beslutet gällde samtliga familjemedlemmar. I beslutsskälen angavs bl.a. följande. 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 konstaterar att ni har ett verkställbart utvisningsbeslut gentemot både och . Ni har åberopat att ni inte kan återvända till på grund av att ni kommer att utsättas för hot och fara. Ni har inte åberopat några skyddsskäl gentemot föreligger det enligt bedömning inte heller något hinder att verkställa er till . Enligt uppfattning har det inte framkommit några andra omständigheter som innebär att det finns hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 1, 2 och 3 § eller annan grund för att bevilja uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen. Åtgärderna för att verkställa det lagakraftvunna beslutet skall därför fortsätta. Som ombud för familjen . framförde klagomål mot och i län. Han anförde i huvudsak följande. Trots att det inte existerar något beslut om att utvisa någon annan i familjen än fadern till har i beslutet angett att ni har ett verkställbart utvisningsbeslut gentemot både och . hantering har lett till att gränspolisen inriktat sitt arbete på att verkställa samtliga familjemedlemmar till . Gränspolisen har även beslutat om förvar respektive uppsikt med motiveringen att de berörda personerna inte medverkat till en verkställighet till . Myndigheternas hantering har medfört att medlemmar i familjen riskerat att utvisas till fel land. Hanteringen har även inneburit att frihetsberövanden skett på felaktig grund. Handlingar från i län och inhämtades. Muntliga upplysningar lämnades av tjänstemän vid polismyndigheten. Polisinspektören uppgav att samtliga familjemedlemmar skulle sändas till . Sedan hon upplysts om att utvisningsbesluten endast avsåg , utom såvitt gällde pappan, bad hon att få återkomma. När hon kontrollerat saken argumenterade hon för att utvisning kunde verkställas till annat land än vad som angavs i beslutet. Kommissarien uppgav att verkställighetsarbetet var inriktat mot och att en resebeställning gjorts. Sedan även han upplysts om utvisningsbeslutens innehåll sa han att han skulle gå igenom ärendet och återkomma. Han uppgav dagen därefter att polisen gjort fel och att utvisningsbesluten inte skulle verkställas innan det utretts till vilket land verkställigheten skulle ske. (För de närmare upplysningar och lämnade, se bifogad tjänsteanteckning.) och i län anmodades därefter att yttra sig. 2 013 /1 4:J O1 (generaldirektören ) anförde i huvudsak följande beträffande utformningen av verkets ovan citerade beslut . Det andra stycket under rubriken bedömning på sid. 4 i beslutet har fått en otydlig och i delar felaktig lydelse genom att det anges konstaterar att ni har ett verkställbart utvisningsbeslut gentemot både och . [– – –] vill framhäva att uttalandet under skälen inte i sig är ett beslut eller är bindande för någon. Att en felaktighet smyger sig in i beslutsskäl är olyckligt. beklagar den felskrivning som återfinns på sid. 4 i under skälen för beslutet. Det framgår dock tydligt av själva beslutet att någon ändring av de gällande verkställighetsföreskrifterna inte har gjorts i beslutet. Det kan inte råda någon tvekan om vilka verkställighetsföreskrifter som var gällande. bedömning är att felskrivningen inte medfört någon rättsförlust för de sökande. En verkställighet skulle inte kunnat ske till fel land. anser att det misstag som beslutsfattaren gjort är att se som ringa och inte bör föranleda någon åtgärd. I sitt yttrande redogjorde i län (länspolismästaren ) för omständigheterna i ärendet enligt följande. När överlämnade utvisningsärendena till polismyndigheten för verkställighet uppgav verket att makarna vägrat medverka till en utvisning till . Verket uppgav vidare att modern i familjen var rysk medborgare, medan övriga familjemedlemmar var medborgare i . Vid överlämnandet bifogades de lagakraftvunna utvisningsbesluten. framkom att de fyra barnen även betraktades som medborgare i . Vid ett möte mellan polisen och makarna . informerades makarna om en möjlig verkställighet till antingen eller . . uppgav att han för egen del kunde tänka sig att återvända till , men att det var helt uteslutet för resten av familjen. Makarna ville inte lämna . De uppmanades att fundera över till vilket land de ville att verkställigheten skulle ske, så att familjen inte skulle behöva splittras. hölls ett återvändandesamtal med samtliga familjemedlemmar. De informerades om att verkställigheten planerades till . . upprepade att hans familj på inga villkor kunde återvända dit. De tre äldsta barnen uppgav att de inte skulle komma att medverka till en verkställighet till , utan att de hade för avsikt att på nytt skriva till . prövade en framställan från familjen gällande verkställighetshinder. I bedömningen angavs att konstaterar att ni har ett verkställbart utvisningsbeslut gentemot både och . Verket bedömde därefter att det inte förelåg hinder mot verkställighet till eller och angav avslutningsvis att Åtgärderna för att verkställa det lagakraftvunna beslutet skall därför fortsätta. 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 Samtliga familjemedlemmar kallades till nytt återvändandesamtal , men endast makarna . kom till mötet. Efter mötet fattades beslut om att ta . i förvar. beslutade polismyndigheten att övriga familjemedlemmar skulle ställas under uppsikt, då de vägrade att samarbeta för en verkställighet till . Efter att de myndiga barnen, ., underrättats om att de måste återvända till , uppgav de att de inte ville medverka till detta. fattade då beslut om att även de skulle tas i förvar. Besluten motiverades med att de vid upprepade tillfällen uppgett att de inte tänkte medverka till en verkställighet till och att det därför bedömdes föreligga en risk för att de skulle avvika och omöjliggöra en kommande verkställighet till . Samtliga förvarsbeslut överklagades till Förvaltningsrätten i , migrationsdomstolen. avslog domstolen överklagande. Domstolen konstaterade att . inte följt det lagakraftvunna beslutet att utvisa honom, utan stannat i och att han inte heller medverkat i förberedandet av verkställigheten av beslutet om utvisning av familjen. Domstolen upphävde dock polismyndighetens beslut om förvar av och . och förordnade att de i stället skulle ställas under uppsikt. I domskälen noterades Migrationsdomstolen vill upplysningsvis påminna om att lagakraftvunna utvisningsbeslut fastställer att verkställighet ska ske till om hon inte visar att något annat land kan ta emot henne. När polismyndigheten därefter beslutade om uppsikten av och Ta- rik P. angavs i skälen att det bedömdes föreligga risk för undanhållande då de två vägrar samarbeta till en verkställighet till . Så snart gränspolisen uppmärksammades på det inte fanns något lagakraftvunnet utvisningsbeslut för verkställighet till för någon annan än . inriktade sig gränspolisenheten på att verkställa utvisningsbesluten till . . uppgav dock att han för egen del, i valet mellan de två länderna, önskade att bli verkställd till . för yttrandet till JO var det inte klart när utvisningen av den övriga familjen skulle verkställas. redogjorde härefter för de upplysningar som berörda befattningshavare hade lämnat och för den rättsliga regleringen på området. Myndigheten gjorde därefter följande bedömning. kan inledningsvis konstatera att det i förevarande fall inte finns något lagakraftvunnet utvisningsbeslut till för någon annan än . Berörda befattningshavare har som skäl till att verkställighetsarbetet trots detta kommit att inriktas mot åberopat en kombination av olyckliga omständigheter. Bland annat har familjens då kända medborgarskap samt överlämnandebeslut och vad som därefter anförts av verket i samband med prövningen av frågan om verkställighetshinder uppgetts ha bidragit till den felaktiga uppfattningen att hela familjen kunde verkställas till . Även om det i viss mån kan anses förståeligt att uppgifterna om medborgarskapet och uttalanden kan ha varit en bidragande orsak till det som inträffat, kan inte bortses från att berörda befattningsha- 2 013 /1 4:J O1 vare i ärendet även haft tillgång till de ursprungliga utvisningsbesluten. Vidare kan konstateras att migrationsdomstolen i samband med upphävandet av polismyndighetens beslut om förvar av . och . särskilt påtalat att lagakraftvunna utvisningsbeslut endast avser . Trots detta har även de beslut som fattats beträffande uppsikt av de två motiverats med att syskonen vägrar att medverka till en verkställighet till . Gränspolisenheten synes således inte ha uppmärksammat den aktuella skrivningen i migrationsdomstolens dom. Polisens rätt att använda tvång för att säkerställa verkställigheten av utvisningsbeslut utgör i sig ingrepp i enskildas personliga frihet. Felaktigheter eller brister i hanteringen av verkställighetsärenden kan därför också få allvarliga konsekvenser för enskilda. Med hänsyn härtill är det ur ett rättssäkerhetsperspektiv angeläget att ärenden av detta slag handläggs särskilt omsorgsfullt och noggrant. Familjen har i detta fall klart deklarerat att man varken vill utvisas till eller . Med hänsyn till vad som har beskrivits så finns i och för sig skäl för tvångsåtgärder för verkställande av utvisning. De omständigheter som anges som skäl för ett beslut måste dock självfallet alltid vara korrekta. finner sammantaget att det aktuella ärendet inte har handlagts på ett så omsorgsfullt och noggrant sätt som kan begäras. Den berörda familjen har på grund av detta fått felaktig information om skälen för de beslut som fattats och om den kommande verkställigheten. Det är dock oklart om de brister i handläggningen som uppmärksammats skulle ha kunnat medföra allvarligare konsekvenser i ett senare skede. Detta med hänsyn till att det regelmässigt sker en extra granskning av grunddokument m.m. inför genomförandet av en utvisning. bedömer att de brister som uppmärksammats i förevarande fall får anses ha sin grund i en kombination av olyckliga omständigheter och enskilda befattningshavares förbiseenden i en arbetssituation som upplevts som pressad. Berörda befattningshavare har uppmärksammats på allvaret i den uppkomna situationen och är införstådda med vikten av en noggrann ärendehantering. Gränspolisenheten har också tillförts ytterligare resurser, bland annat för att tillförsäkra en snabb och rättssäker ärendehandläggning med bibehållande av en god arbetsmiljö. I ett beslut anförde JO Axberger följande. I beslut om avvisning eller utvisning som meddelas av , en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen ska det, enligt 8 kap. 18 § utlänningslagen, anges till vilket land utlänningen ska avvisas eller utvisas. Om det finns särskilda skäl, får mer än ett land anges i beslutet. Av 12 kap. 4 § första stycket utlänningslagen framgår att ett sådant beslut ska verkställas genom att utlänningen sänds till det land, eller något av de länder, som anges i beslutet. Enligt tredje stycket samma paragraf får utlänningen emellertid alltid sändas till ett land som han eller hon visar att mottagande kan ske i. Det är den myndighet som verkställer beslutet som ska se till att verkställigheten sker i enlighet med 12 kap. 4 § (8 kap. 1 § utlänningsförordningen). I förarbetena till regleringen framhålls att den verkställande myndigheten inte bör kunna fatta egna beslut om verkställighet till ett annat land än vad som anges i beslutet om avvisning eller utvisning. Anledningen till detta är att den verkställande myndigheten aldrig ska kunna fatta beslut om verkställighet 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 till ett land gentemot vilket en utlännings eventuella skyddsbehov inte har prövats. (Se prop. 2003/04:50 s. 29 f.) I förarbetena anges vidare att om utlänningen vill åka till ett annat land än det som anges i beslutet, och kan visa att han eller hon kommer att mottas där, bör det alltid finnas möjlighet att sända utlänningen till det landet. För att så ska få ske krävs dock att utlänningen själv har påtalat att han eller hon vill åka dit. (Se a. prop. En utlänning som har fyllt får tas i förvar om det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. Ett sådant beslut får meddelas endast om det på grund av utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i (10 kap. 1 § andra och tredje stycket utlänningslagen, i dess lydelse före ). Enligt 10 kap. 6 § utlänningslagen får en utlänning som har fyllt , under de förutsättningar som anges i 1 §, i stället för att tas i förvar ställas under uppsikt. För barn regleras frågan om uppsikt i 10 kap. 7 § utlänningslagen. I de lagakraftvunna utvisningsbesluten anges att verkställighet ska ske genom att familjen . sänds till . Endast för fadern anges som ett alternativ. i län har haft i uppdrag att verkställa utvisningsbesluten. Trots detta har myndigheten inte följt dessa, utan inriktat sitt arbete på att sända samtliga familjemedlemmar till . Inte ens när migrationsdomstolen, i domen gällande förvar av bl.a. ., särskilt påtalade att hennes lagakraftvunna utvisningsbeslut gällde förstod man att verkställighetsarbetet var inriktat mot fel land. Först sedan ärendet anmälts till JO och myndighetens tjänstemän härifrån gjorts uppmärksamma på utvisningsbeslutens innehåll lades kursen om. Som en konsekvens av sin missuppfattning motiverade polismyndigheten även flertalet av sina beslut om uppsikt och förvar på ett felaktigt sätt. Felaktigheter och andra brister i hanteringen av verkställighetsärenden kan, som polismyndigheten anfört i sitt yttrande hit, få allvarliga konsekvenser för enskilda. Från rättssäkerhetssynpunkt är det därför utomordentligt angeläget att ärenden av detta slag sköts korrekt och kompetent (se JO 2012/13 s. 263 där jag riktade allvarlig kritik mot i , som sänt en utvisad man till i stället för till ). I detta fall hann utvisningsbesluten inte verkställas innan polisen kom till insikt om sitt misstag. Av utredningen att döma förefaller det dock långtifrån uteslutet att medlemmar i familjen . faktiskt hade kunnat sändas till fel land, om det ursprungliga verkställighetsarbetet hade fortgått. Sett mot denna bakgrund är den kritik som måste riktas mot i län av allvarligt slag. Slutligen kan konstateras att det i motivering till beslutet finns felaktigheter och att motiveringen har ett delvis osammanhängande innehåll. Dessa brister ursäktar inte polismyndighetens hantering, men så som påpekats från dess sida kan de ha bidragit till det inträffade. Även , som har ett ansvar för att de beslut som där 2 013 /1 4:J O1 fattas inte utformas så att de kan missförstås av verkställande polismyndighet, ska därför kritiseras. Fråga om huruvida prostitution kan utgöra grund för avvisning (Dnr 4468-2011) Beslutet i korthet: En kvinna har av polisen avvisats från med motiveringen att hon försörjer sig oärligen – genom prostitution. Enligt aktuella förarbetsuttalanden ska prostitution anses som ett i lagens mening oärligt försörjningssätt. Prostitution – som inte kan förekomma utan att brott begås – får vidare betraktas som en i huvudsak förbjuden företeelse. Till skillnad från bedömningen i ett tidigare JO-beslut, som gällde tiggeri, bedöms avvisningen i detta fall därför vara förenlig med utlänningslagen. Kvinnan hade enligt EU:s rörlighetsdirektiv en principiell rätt att vistas i landet. Den enskildes rätt får dock genombrytas vid hot mot allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Direktivet lämnar i denna del utrymme för tolkning. I beslutet görs bedömningen att det i detta fall inte fanns några hinder mot avvisning och att rättsläget i alla händelser inte är så klart att polisen kan kritiseras för att ha fattat ett felaktigt beslut. Prostitutionsgruppen i anmälde i till JO. Av anmälan, som inkom , framgick bl.a. följande. hade ett relativt stort antal av de kvinnor som ägnar sig åt gatuprostitution i kommit från . , efter att polisen bedrivit spaning mot människohandel för sexuella ändamål, gjordes ett större tillslag, och flertalet av de kvinnor som påträffades avvisades. En av de avvisade, N.A., uppdrog åt prostitutionsgruppen att göra en anmälan till JO. Hon ifrågasatte om polismyndigheten kunde avvisa henne från med hänvisning till att hon hade prostituerat sig. Av handlingarna i ärendet framgick att beslutet att avvisa N.A. hade fattats med stöd av 8 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen. I beslutshandlingen angavs som motivering försörjer sig oärligen – genom prostitution. Enligt handlingarna hade polismyndigheten bedömt att N.A. gjort sannolikt att hon i enlighet med EU:s rörlighetsdirektiv (artikel 6) haft rätt att vistas i , men att hon genom sitt beteende och sitt sätt att försörja sig som prostituerad utgjort ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Rörlighetsdirektivet bedömdes mot den bakgrunden inte hindra avvisningen. i anmodades att yttra sig. (länspolismästaren ) anförde bl.a. följande. Prostitution är inte ett ärligt försörjningssätt, och 8 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen är därmed tillämplig när någon ägnar sig åt denna verksamhet. –meddelade polismyndigheten elva avvisningsbeslut med 8 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen som 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 Åtta av dessa rörde personer från . – bedömde att dessa ärenden hanterats på ett lagenligt och korrekt sätt. I sitt yttrande uppehöll sig polismyndigheten vid en dom från Förvaltningsrätten i , migrationsdomstolen, (mål nr UM 832-11). Domstolen undanröjde där ett beslut om att avvisa en annan prostituerad kvinna från med hänvisning till rörlighetsdirektivet. Av yttrandet framgick att polismyndigheten sedan man fått kännedom om denna dom inte hade fattat några ytterligare avvisningsbeslut av detta slag. Det är genom utredningen klarlagt att N.A:s prostitution ingått som en del i en brottslig verksamhet som varit föremål för utredning och åtal. dömde därvid sex män till mellan tre och fängelse för grovt koppleri och, i två fall, människohandel (mål B 8184-11). var en av målsägandena i målet. I ett beslut anförde JO Axberger följande. 8 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen För en allmän redovisning av den rättsliga regleringen och dess bakgrund, se JO 2011/12 s. 171. Enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen får en utlänning avvisas om det kan antas att han eller hon under vistelsen i eller i något annat nordiskt land inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt. Av förarbetena framgår att lagstiftaren bedömt prostitution som ett sådant icke ärligt försörjningssätt (prop. 1979/80:96 s. 56). I förarbetena angavs även (SOU 1979:64 s. 134): Det är obestridligt att prostitution kan ge upphov till eller i övrigt förekommer i samband med brottslig verksamhet. Detta är en av anledningarna till samhällets åtgärder för att förhindra prostitution. Av samma skäl bör därför en utlänning, om vilken det är känt att hon yrkesmässigt prostituerar sig, kunna hindras att resa in i landet. I JO 2011/12 s. 171, som gällde avvisning av tiggare, belystes tolkningen av uttrycket försörjer sig på ett ärligt sätt. I beslutet angav jag bl.a. följande generella utgångspunkter: Utvecklingen på fri- och rättighetsområdet [] har inneburit successivt skärpta krav på legalitet och rättssäkerhet. Det får numera anses uteslutet att grunda ingrepp i fri- och rättigheter på juridiska tolkningar som förutsätter att myndigheter och domstolar ska göra skönsmässiga bedömningar av moralisk karaktär. I den mån äldre lagar likväl ger ett sådant utrymme måste tolkningen av legalitetsskäl göras restriktivt. Den aktuella lagtexten bör därför inte tillämpas på andra försörjningssätt än sådana som är rättsligen förbjudna. Om det är lagstiftarens avsikt att även andra försörjningssätt ska kunna utgöra avvisningsgrund får det anses åvila denne att i lag ange vad som i så fall ska gälla. Mot bakgrund av att det inte är straffbart eller annars otillåtet enligt svensk lag att tigga och av att de äldre förarbetsuttalanden som finns om bettleri och lösdriveri m.m. avser förhållanden mycket långt tillbaka i tiden, fann jag att 2 013 /1 4:J O1 tiggeri inte med stöd i denna bestämmelse kan åberopas som grund för avvisning annat än då det utgör ett försörjningssätt som bedrivs i straffbara former. EU:s rörlighetsdirektiv (2004/38/EG) och dess genomförande i svensk rätt är redovisat i JO 2011/12 s. 171. I detta fall aktualiseras den uppehållsrätt som enligt artikel 6 i direktivet tillkommer unionsmedborgare och deras familjemedlemmar . Uppehållsrätten får enligt artikel 27 i direktivet genombrytas vid hot mot allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Där anges vidare att sådana hänsyn inte får åberopas för att tjäna ekonomiska syften samt att åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet ska överensstämma med proportionalitetsprincipen och uteslutande vara grundade på utlänningens personliga beteende. straffdomar får inte i sig utgöra skäl för begränsningar i uppehållsrätten. Slutligen anges att den berörda personens beteende måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse samt att motiveringar som inte beaktar omständigheterna i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva hänsyn inte godtas. En ytterligare begränsning följer av att inskränkningar i uppehållsrätten inte får vara diskriminerande.