frsrdg · H104JO1 · 2013-11-13 00:00:00 — För såväl domare som handläggare är det enklare att handlägga måltyper som man är väl bekant med. Dessutom förenklar en specialisering samordningen av målen, dvs. det blir lättare att hitta mål att bunta. Fördelningen av mål mellan de dömande enheterna Inom avdelningen skedde specialiseringen på det sättet att det beslutades om förändringar i lottningsschemat. gäller i princip följande. De stora målgrupperna – biståndsmål, vanliga socialförsäkringsmål, körkortsmål och flertalet fristmål (LVU, LVM och psykiatrimål) – på alla eller nästan alla dömande enheter. Mindre målgrupper på två eller flera enheter, t.ex. skolmål, LOU-mål, LSS-mål, Hsan-mål och kommunalbesvärsmål. Härigenom anser vi att vi lever upp till kravet i 8 § förvaltningsrättsinstruktionen på slumpmässighet enligt en i förväg bestämd ordning. De riktigt små målgrupperna emellertid bara på en enhet. I detta fall anser vi oss kunna åberopa undantagsbestämmelsen avseende mål av särskild art i nämnda paragraf. Fördelningen av mål inom de dömande enheterna Även inom de dömande enheterna arbetar man numera mer och mer specialiserat. Flertalet enheter har en form av förtursgrupp, som handlägger fristmål och vissa förtursliknande mål. Sedan har de olika måltyperna fördelats mellan grupper eller team av olika storlek. På vissa avdelningar är endast handläggarna indelade i sådana grupper, men det blir allt vanligare att även domarna är indelade i grupperna. På flertalet enheter finns det både beredningsgrupper och uppsättandegrupper med inriktning på särskilda måltyper. Handläggarna i uppsättandegrupperna är inte sällan knutna till vissa speciella domare, som dömer i de mål i vilka handläggaren sätter upp domsförslag. Knytningen handläggare och domare kan 2 013 /1 4:J O1 grundas på måltyper eller på handledarskap. På några enheter sköter grupperna såväl beredningen av målen som uppsättningen av domsförslag. Åtskilliga mål fördelas då genom s.k. direktlottning. En sådan ordning underlättar handledningen och kunskapsöverföringen och bidrar till att dubbelarbete kan undvikas. Genom att en och samma domare har ansvaret från målet tydliggörs just den enskilde domarens ansvar för målet. När det gäller de största målgrupperna – främst socialförsäkringsmål och biståndsmål – måste regelmässigt mer än en domare på enheten vara engagerad i dömandet. I dessa fall finns i enhetsdokumenten instruktioner om hur fördelningen av målen ska ske. Därvid tas hänsyn huvudsakligen till måltyp, angelägenhetsgrad, mängden mål i balans, målens ålder och samordningsfördelar. förtursmål och en del förtursliknande mål fördelas mellan domarna i regel i turordning på sätt som anges i enhetsdokumenten. Muntliga förhandlingar kan undantagsvis kräva omfördelning av mål på grund av tidsskäl och arbetsbelastning men oftast påverkar sådana förhandlingar inte den fördelning som sker med stöd av enhetsdokumenten. I domstolens notarieplan och fiskalsplan, liksom i enhetsdokumenten, finns härutöver anvisningar som reglerar hur s.k. behörighetsdömande och fiskalernas dömande ska organiseras (jfr 8 § andra stycket 4 i instruktionen). Enhetschefen har, oavsett vilket fördelningssystem som tillämpas, ett verksamhetsansvar för arbetet på enheten. Häri ligger bl.a. att vid behov omfördela mål så att kraven på effektivitet och kvalitet uppnås, att tillse att arbetsbördan är rimligt fördelad mellan domarna på enheten, att notarier och fiskaler får lämpliga mål att avgöra samt att tillse att mål av lika slag buntas och avgörs i rätt ordning. Det bör i sammanhanget avslutningsvis framhållas att domarna på enheterna regelmässigt har domarmöten på vilka frågor om fördelning av mål och eventuella omfördelningar av mål återkommande dryftas. Här diskuteras också prioriteringar av mål, särskilda avverkningsprojekt, fördelningen av muntliga förhandlingar och domarnas arbetsbelastning (jfr JO 2700-2010). Dessutom bör det nämnas att avdelningen till sitt förfogande har haft några förstärkningsdomare, som arbetat i varierande omfattning och som tilldelats uppsatta mål för att avlasta dömande enheter när behov härav har uppstått. Genom att flertalet mål som tillhör avdelningen fördelas på enhet genom lottning anser jag att kravet på slumpmässighet uppfylls. Den ordningen att några, relativt få, mål fördelas direkt till viss enhet har stöd i det undantag som finns i instruktionen. Vid den vidare fördelningen av mål på dömande domare är effektivitet och kvalitet ledstjärnan. Rättskipningen blir härigenom rättssäker. Den specialisering som förekommer ska säkerställa att domare och handläggare har goda kunskaper på rättsområdet och att goda rutiner tillämpas vid målhanteringen. Verksamhetsnytta och ett medborgarperspektiv präglar arbetet på avdelningen. Jag anser också att vi når upp till kravet på oavhängighet och opartiskhet. Endast objektiva faktorer får ligga till grund för fördelningen och omfördelningen av mål mellan domare på avdelningen. Systemet är normbundet och i huvudsak transparent. I arbetsordningen, lottningsschemat och enhetsdokumenten finns anvisningar om hur fördelningen av mål ska ske. Enheterna har emellertid av olika skäl valt något olika lösningar på frågan hur målen ska fördelas inom enheten. I en föränderlig värld måste reglerna dock vara flexibla och kunna anpassas till 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 olika och nya förutsättningar. Vår strävan är likväl att söka skapa ett något enhetligare och tydligare regelverk avseende fördelningen av mål inom enheterna. Enheternas svar är här utelämnade. I ett beslut anförde JO följande. Frågan om fördelning av mål avhandlas i flera internationella dokument, där frågan ses som en aspekt av domstolarnas och domarnas självständighet. I har frågan behandlats av JO, som uttalat att det förhållandet att ansvaret för mål och ärenden fördelas slumpvis enligt ett i förväg angivet system är av stor betydelse inte främst för att säkerställa domarnas oberoende i snäv mening utan mera för att tillgodose kravet på opartiskhet, dvs. för att undvika att ens misstanke uppkommer om att obehöriga hänsyn tas vid fördelningen av nya mål (JO 2008/09, s. 42 och 2011/12, s. 58). Frågan har också behandlats av i betänkandet SOU 2011:42. Utredningen föreslår en särskild regel i om fördelning av mål. Bestämmelsen föreslås få följande lydelse: Varje domstol bestämmer själv hur mål och ärenden ska fördelas mellan enskilda domare. Fördelningen får inte vara ägnad att påverka målens eller ärendenas utgång. Fördelningen ska vara baserad på i förväg fastställda objektiva kriterier som är ägnade att medföra en rimlig arbetsfördelning och ett effektivt utnyttjande av såväl domstolens resurser som domarnas särskilda kunskaper. Om det föreligger särskilda skäl får domstolen besluta att visst mål ska fördelas på annat sätt än vad som följer av dessa kriterier. Den föreslagna lagbestämmelsen motsvarar enligt min mening vad som rimligen bör gälla . För förvaltningsrätternas del tillkommer regler i förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion. Enligt 8 § i förordningen ska mål fördelas mellan de organisatoriska enheter som anges i domstolens arbetsordning. Fördelningen ska ske genom lottning. Undantag från kravet på lottning får göras för mål av särskild art, för mål från en viss del av domkretsen, för att mål som har inbördes samband ska kunna handläggas av samma organisatoriska enhet och för att uppnå en fördelning av mål som tillgodoser kraven i förordningens 10 § (avser tilldelning till fiskal) och 24 § (avser deltagande av chefsdomare i vissa fall) och som i övrigt framstår som rimlig. uttalade vidare följande angående fördelningssystemets transparens (SOU 2011:42, s. 240): Som tjänsteman vid domstolen, som part eller som utomstående betraktare bör det vara möjligt att kunna få veta på vilket sätt en viss domare tilldelas ett visst mål. Detta förutsätter att domstolarna utformar sina arbetsordningar mer konkret än vad som är fallet vid många domstolar. De i arbetsordningen upptagna fördelningsbestämmelserna måste ha ett reellt innehåll så att fördelningen verkligen styrs av i förväg uppsatta objektiva kriterier. 2 013 /1 4:J O1 Även detta uttalande ger enligt min mening uttryck för ett krav som det är rimligt att ställa på domstolarnas fördelningsbestämmelser. I det följande kommer jag först att översiktligt gå igenom hur enheterna på den allmänna avdelningen i praktiken går till väga för att fördela mål mellan de domare som slutligt ska avgöra målen. Därefter kommer jag att redovisa min syn på frågan om domstolens fördelningsbestämmelser är tillräckligt konkreta och i övrigt godtagbara. Målen fördelas mellan förvaltningsrättens domare i flera steg. Den första fördelningen sker mellan domstolens tre avdelningar och har att göra med vad det är fråga om för mål – skattemål och migrationsmål fördelas på var sin specialavdelning medan övriga mål tilldelas domstolens allmänna avdelning. Mot denna första fördelning kan naturligtvis ingen kritik riktas. Det nästa ledet i fördelningen, när det gäller den allmänna avdelningen, sker mellan avdelningens nio dömande enheter. Här sker en viss specialisering så att några målgrupper bara tilldelas en enhet. Dessutom gäller att mål som har inbördes samband ska handläggas på samma enhet. I övrigt sker lottning, vilken går till så att mål som tillhör de stora målgrupperna tilldelas alla enheter medan andra mål tilldelas vissa av avdelningens enheter. Inte heller denna fördelning kan kritiseras. När målet väl har tilldelats en av de nio dömande enheterna gäller enligt 14 § första stycket förordningen med förvaltningsrättsinstruktion att det ska finnas en domare som ansvarar för målet. Den domaren ansvarar för målet under ett beredningsskede och kommer i de flesta fall inte vara samma domare som till slut ska avgöra målet. Jag har inga erinringar mot hur förvaltningsrätten utser den domaren. Den ur ett opartiskhetsperspektiv känsligaste fördelningen är den sista – att utse den domare som ska avgöra målet. Här har olika metoder kommit till användning inom enheterna. I vissa brådskande mål fördelas målet genom lottning mellan domare när målet kommer till enheten, och den domaren avgör därefter målet. En sådan fördelning kan inte kritiseras. En annan metod är att målen fördelas på handläggare beroende på måltyp och att valet av handläggare sedan styr vem av enhetens domare som ska avgöra målet. Inte heller denna metod kan kritiseras. I något fall sker fördelning av mål vid domarmöten. I JO 2011/12, s. 58 granskade JO en tingsrätt där målen lottades på enheter bestående av flera domare och fördelningen av muntliga förhandlingar mellan enhetens domare skedde vid domarmöten. JO ansåg att systemet borde kunna godtas. JO fäste vikt vid att den inledande fördelningen skedde helt slumpvis, att en eventuell omfördelning normalt skedde inom den grupp av domare på vilka målet initialt lottats samt att fördelningen av ordförandeskap skedde öppet vid ett gemensamt möte och uteslutande på grundval av sådana arbetsrelaterade hänsyn som t.ex. intresset av en jämn arbetsbelastning. Då jag förutsätter att även den fördelning som sker vid förvaltningsrättens domarmöten uteslutande 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 sker på grundval av arbetsrelaterade hänsyn måste enligt min mening systemet godtas även här. På en enhet gäller att vissa mål kan domarbindas t.ex. om handläggaren och en domare haft en mer ingående diskussion i någon sakfråga – den domaren kommer då att avgöra målet. Vidare gäller på den enheten att den domare som fattar beslut om att hålla muntlig förhandling i regel blir dömande domare i målet. Dessa principer är i regel ägnade att främja effektiviteten i domstolsarbetet och kan inte kritiseras. På två enheter är det beträffande flera måltyper så att uppsatta mål läggs ut sorterade efter måltyp och att domarna själva går och tar mål ur dessa högar varvid förtursmål tas först och övriga mål i princip tas i åldersordning. Jag kan förstå fördelarna med detta system. Det är lätt att administrera och rätt skött kan det leda till att domarresurserna blir effektivt utnyttjade. Däremot kan man ifrågasätta om systemet har tillräcklig stadga för att kunna godtas. För en utomstående betraktare kan systemet uppfattas som godtyckligt. Jag vill inte underkänna systemet, men det bör utgå från klara och tydliga regler med reellt innehåll. Det är närmast en fråga om hur reglerna för plockningen utformas i arbetsordning eller enhetsdokument, och jag kommer in på hur detta kan ske i det följande. De metoder att fördela mål som enligt det sagda förekommer på den allmänna avdelningens enheter bör alltså enligt min mening i huvudsak kunna godtas. Men som jag varit inne på tidigare räcker inte det. För att systemet ska vara godtagbart bör också krävas att det är baserat på i förväg fastställda objektiva kriterier. Det krävs skriftliga regler för fördelningen, regler som är konkreta och begripliga så att en part eller en utomstående betraktare kan ta del av dem och förstå dem. I det följande ska jag ta ställning till hur förvaltningsrätten uppfyller detta krav. Enligt 7 § förordningen med förvaltningsrättsinstruktion ska grunderna för fördelningen av arbetsuppgifterna och de övriga bestämmelser som behövs för verksamheten i förvaltningsrätten framgå av arbetsordningen. Beslut om arbetsordning är ett administrativt ärende som enligt huvudregeln i förordningens 26 § första stycke avgörs av lagmannen. Lagmannen kan enligt 26 § andra stycket hänskjuta frågan till domstolens kollegium. Om lagmannen väljer att avgöra frågan själv, är han eller hon enligt 29 § andra stycket skyldig att samråda med kollegiet före sitt beslut. Lagmannen kan enligt 32 § uppdra åt en avdelning eller någon som är anställd vid förvaltningsrätten eller vid en tingsrätt på samma ort som förvaltningsrätten att i sitt ställe avgöra administrativa ärenden. Av yttrande framgår vad som föreskrivs i arbetsordningen rörande fördelningen av mål mellan avdelningarna, mellan enheterna och inom enheterna. Det måste i och för sig vara möjligt att förvaltningsrätten i arbetsordningen fastställer övergripande grunder för denna fördelning och med stöd av 32 § förordningen med förvaltningsrättsinstruktion delegerar till en avdelningschef eller enhetschef att med utgångspunkt från dessa grunder 2 013 /1 4:J O1 närmare besluta om fördelningen. Så är också tanken i förvaltningsrättens arbetsordning. Enligt min mening uppfyller förvaltningsrättens arbetsordning inte fullt ut kravet att den ska ange grunderna för den slutliga fördelningen av mål till dömande domare. Arbetsordningen ger det intrycket att enhetschefen beträffande varje mål fattar ett beslut om vem av domarna som ska avgöra målet. Som framgått går det emellertid inte till så på den allmänna avdelningens enheter. De flesta målen fördelas mellan dömande domare utan att enhetschefen kopplas in. Arbetsordningen är alltså missvisande. För att arbetsordningen ska stämma med verkligheten när det gäller fördelningen av mål mellan dömande domare bör den alltså innehålla ett uppdrag till enhetscheferna att meddela föreskrifter om denna fördelning enligt de grunder som anges i arbetsordningen. Dessa grunder kan vara ganska allmänt hållna. En utgångspunkt kan t.ex. vara den lagregel om fördelning av mål som föreslog och som jag har redovisat i det föregående. Enheternas regler om fördelning av mål mellan dömande domare återfinns i de s.k. enhetsdokumenten. Dessa dokument bör enligt min mening ses över när det gäller regleringen av hur mål fördelas till dömande domare. De nuvarande dokumenten är uppenbarligen avsedda för internt bruk på domstolen och är delvis ganska svåra att förstå för en utomstående. Det är viktigt att dokumenten har ett reellt innehåll så att fördelningen verkligen styrs av i förväg uppsatta objektiva kriterier. Dokumenten bör utformas med tanke på att det för tilltron till verksamheten är viktigt att kunna visa – även för andra än domstolens egna anställda – att domstolen fördelar målen enligt objektiva kriterier. Siktet bör vara inställt på att huvudreglerna och undantagen preciseras mera noggrant än och samlas i ett avsnitt som vid behov kan visas upp för den som vill ifrågasätta varför ett mål fördelats på ett visst sätt. Sammanfattningsvis anser jag alltså att de metoder att fördela mål mellan dömande domare som förekommer på förvaltningsrättens allmänna avdelning i huvudsak kan godtas. Däremot är jag kritisk till hur förvaltningsrätten har utformat sina skriftliga regler för fördelningen. 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 Kritik mot , som avvisat ett överklagande i ett anställningsärende med motiveringen att den sökande redan innehade en sådan tjänst som avsågs med det överklagade beslutet och att beslutet därför inte kunde anses ha gått honom emot. Tillämpning av 22 § förvaltningslagen (Dnr 3627-2012) Beslutet i korthet: En arbetsförmedlare hos Arbetsförmedlingen sökte utlysta tjänster som arbetsförmedlare inom ett annat arbetsmarknadsområde än sitt nuvarande. Arbetsförmedlingen beslutade att anställa andra personer. Sökanden överklagade beslutet hos , som avvisade överklagandet med motiveringen att han redan innehade en sådan tjänst som avsågs med det överklagade beslutet och att beslutet därför inte kunde anses ha gått honom emot. Om en klagande, som på ett negativt sätt berörs av ett beslut som enligt 22 § förvaltningslagen angår honom, yrkar att beslutet ska upphävas eller ändras, har myndigheten enligt JO normalt att utgå från att det också har gått honom emot. I förevarande ärende ansågs inte ha anfört övertygande skäl för att frångå denna presumtion. I en anmälan till JO framförde M-I.K., som är bosatt i men anställd som arbetsförmedlare inom arbetsmarknadsområde med stationeringsorten , kritik mot och Arbetsförmedlingen. Han anförde härvid i huvudsak följande. Han överklagade ett beslut om tillsättning av tjänster som arbetsförmedlare inom arbetsmarknadsområde , omfattande bl.a. . I beslut fann att han redan hade en sådan anställning som avsågs med det överklagande beslutet och avvisade hans överklagande med hänvisning till att Arbetsförmedlingens beslut inte kunde anses ha gått honom emot. Konsekvensen av denna tolkning blir att han såsom redan anställd arbetsförmedlare hos Arbetsförmedlingen inte kan söka och överklaga tillsättning av andra tjänster som arbetsförmedlare, oavsett var i landet eller inom vilket arbetsmarknadsområde det gäller. Anställningen som arbetsförmedlare vid kundtjänsten i skiljer sig beträffande arbetsuppgifternas ansvar, utförande och innehåll på flera grundläggande punkter från vad som gäller inom alla andra arbetsmarknadsområden. För honom kan möjligheterna att söka sig till ett annat arbetsmarknadsområde, till andra mer utvecklande arbetsuppgifter inom yrket, slippa dubbelt boende och veckopendling samt förbättrade möjligheter till ett bättre socialt liv vara positivt. Att nekas en tjänst där dessa möjligheter finns är ett beslut som har gått sökanden emot. 2 013 /1 4:J O1 Den del av M-I.K:s anmälan som avser Arbetsförmedlingen har varit föremål för prövning i JO:s ärende 3338-2012. I beslut avskrevs det ärendet från vidare handläggning. Inledningsvis infordrades och granskades Statens överklagandenämnds akt avseende M-I.K. Därefter inhämtades muntliga upplysningar från Arbetsförmedlingen. anmodades härefter att yttra sig över vad som framfördes i M-I.K:s anmälan till JO. Enligt remissen borde yttrandet särskilt avse en utveckling av frågan om huruvida Arbetsförmedlingens beslut kunde anses ha gått M-I.K. emot enligt 22 § förvaltningslagen (1986:223). I remissvar anförde följande. sökte Arbetsförmedlingen genom annons arbetsförmedlare till arbetsmarknadsområde . sökte anställning enligt annonsen, men blev inte anställd. Han överklagade anställningsbesluten hos som avvisade överklagandet. I ärendet framgår att M-I.K. fr.o.m. varit anställd vid dåvarande som arbetsförmedlare med tjänsteställe/placering vid AF kundtjänst – . Genom ett nytt anställningsavtal anställdes han därefter som arbetsförmedlare hos Arbetsförmedlingen med placering vid Arbetsförmedlingen Kundtjänst – Ar- vidsjaur fr.o.m. den l . Det kan alltså konstateras att M-I.K. vid ansökningstillfället redan var anställd som arbetsförmedlare med placering vid kundtjänst i . Arbetsförmedlingen har dels i yttrande till och dels vid telefonsamtal med föredraganden vid nämnden upplyst att M-I.K. redan har en sådan anställning som det överklagade beslutet avser då det ryms inom M-I.K:s arbetsskyldighet, att han är anställd i en sådan funktion, som arbetsförmedlare, som avses med de överklagade besluten och att Arbetsförmedlingen hade kunnat fatta ett arbetsledningsbeslut för att förflytta honom till exempelvis . har vid sin prövning utgått från de uppgifter som anställningsmyndigheten lämnat i ärendet angående M-I.K:s anställningsförhållanden, främst att han redan har en sådan anställning som avses med de överklagade besluten och att arbetsskyldigheten, som nämnden uppfattat det, är densamma för den anställning han redan har och de anställningar de överklagade besluten avser. Det innebär då enligt nämndens mening att besluten inte kan anses ha gått honom emot. Nämndens avvisningsbeslut följer nämndens praxis i liknande fall. Den omständigheten att M-I.K. genom ett arbetsledningsbeslut kunnat förflyttas till exempelvis torde för övrigt kunna innebära att hans ansökan om anställning kunnat ses som en begäran om omplacering. Eftersom M-I.K:s överklagande avvisats har nämnden inte funnit skäl att uttala sig om de omständigheter som anförts som grund för överklagandet. Nämnden prövar endast beslut i anställningsärenden, dvs. beslut att anställa någon. Beslut i frågor som rör omplacering prövas därför inte av nämnden, inte heller frågor som gäller förfarandet i anställningsärenden hos anställningsmyndigheten (prop. 2005/06:56, s. 24). Vid en sådan verksamhetsövergång som det här varit fråga om, då verksamheten vid dåvarande och de lokala länsarbetsnämnderna fördes över till den nya myndigheten 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 lingen, är reglerna om verksamhetsövergång i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd tillämpliga. Det innebär bl.a. att de rättigheter och skyldigheter p.g.a. anställningsavtal och anställningsförhållanden som gäller för övergången överförs på den nya arbetsgivaren (prop. 2006/07:89, s. 80). Eventuella tvister mellan arbetsgivare och anställd om arbetsskyldighetens innebörd och omfattning t.ex. vid en verksamhetsövergång eller annars, kan inte heller prövas av nämnden. I ett beslut anförde stf JO Ragnemalm följande. beslutade att avvisa M-I.K:s överklagande av Arbetsförmedlingens beslut att inte anställa honom som arbetsförmedlare inom arbetsmarknadsområde . I sitt beslut fann nämnden att M-I.K. redan innehade en sådan tjänst som avses med det överklagade beslutet och att beslutet därför inte kunde sägas gå honom emot. Därav följde enligt nämnden att M-I.K. inte kunde överklaga anställningsbeslutet enligt 22 § förvaltningslagen. Enligt 22 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Ett tjänstetillsättningsbeslut medför sådana verkningar att det är överklagbart, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Arbetsförmedlingens beslut att anställa ett antal personer som arbetsförmedlare, arbetsmarknadsområde , är ett sådant beslut som enligt 21 § första stycket anställningsförordningen (1994:373) får överklagas hos . Ett sådant beslut har i första hand betydelse för sökandena, den som får anställningen och den som blir förbigången. Den förre vinner de förmåner som följer av anställningen, medan den senare förvägras vad han anser sig ha rätt till. Beslutet angår naturligtvis båda kategorierna enligt den i 22 § förvaltningslagen använda terminologin.