frsrdg · H004RR5 · 2013-06-12 00:00:00 — Samarbetet på europeisk nivå fokuserar främst på frågor om mandat och roller för den offentliga revisionen inom EU. har tillsammans med flera andra nationella revisionsorgan drivit frågan om att så kallat revis- ionsunderskott inte bör uppstå när uppgifter flyttas från att utföras av med- 20 12/13 :RR5 R E V I SIO N E N S IN T E R N AT IO N V E R K AN lemsstaterna till att utföras av EU. När beslut fattas på överstatlig nivå kan detta leda till begräsningar i möjligheten till både revision och ansvarsutkrä- vande av de nationella parlamenten. Det senaste exemplet där det finns en risk för sådan utveckling är förslaget om införande av en bankunion. Utveckl- ingen av en bankunion riskerar att påverka medlemsstaternas revisionsmandat då den finansiella övervakningen flyttas till . Revis- ionsmandatet kan också påverkas om krishantering avseende det finansiella systemet överförs till EU-nivå. Förslaget till bankunion är inte första gången som ett förslag på EU-nivå får effekt för det nationella revisionsmandatet. När den europeiska stabilise- ringsmekanismen (ESM) skapades inom euroområdet saknades först helt möjligheterna till en offentlig revision, detta trots att mycket ansenliga sum- mor av medlemsstaternas offentliga medel stod på spel. Genom gemensamma ansträngningar från EU:s nationella revisionsorgan kom dock en lösning till stånd där medlemsstaternas revisionsorgan nu ingår i en revisionsstyrelse för ESM. Utvecklingen visar på vikten för och andra nationella revis- ionsorgan att följa utvecklingen på EU-nivå och värna möjligheten för parla- menten att behålla den möjlighet till insyn och ansvarsutkrävande som den offentliga revisionen utgör. Detta sker bland annat inom ramen för , där de högsta ledningarna för de nationella revisionsorganen och Europeiska revisionsrätten regelbundet träffas. Gemensamma granskningar ger mervärde Sedan starten har deltagit i sammanlagt sex gemen- samma granskningar med andra nationella revisionsorgan. Gemensamma granskningar innebär att respektive nationellt revisionsorgan genomför en egen nationell granskning, inom samma område och ibland också med samma frågeställningar som de andra medverkande revisionsorganen. Granskningar- na avslutas oftast med en gemensam rapport där iakttagelser och slutsatser från de nationella granskningarna sammanförs. De gemensamma granskning- ar deltagit i har främst genomförts inom ramen för den reg- ionala samarbetsorganisationen och också inom samarbetet mellan nationella revisionsorgan i EU. erfarenheter är att de gemensamma granskningarna har gett ett mervärde både för och för utvecklingen av offentlig revision främst på europeisk nivå. Samarbetet har, i större utsträckning än som annars skulle ha varit fallet, gett möjlighet att sprida resultaten av de nationella granskningarna till andra länder. De gemensamma granskningarna har också rönt uppskattning i . Både regeringen och har i samband med flera av de gemensamma granskningarna ut- tryckt att internationella jämförelser av det här slaget är värdefulla. R E V I S IO N E N S IN T E R N AT IO N E L L A S AM V E R K AN 20 12/13:R R5 På europeisk nivå har flera av de gemensamma granskningarna fått upp- märksamhet. Exempelvis har de problem som kommit fram i den gemen- samma granskningen av förenklingsåtgärder i framförts till kommissionen. Kommissionen har uttryckt sig positivt om värdet av den information som den gemensamma granskningen gett. De gemensamma granskningarna behandlas av som andra effektivitetsgranskningar och överlämnas i samma format till . Den finansiella krisen har lett till ett ökat internationellt samarbete kring frågor om reglering och övervakning både av finansmarknaderna och av de offentliga finanserna. Det är en positiv utveckling som kan bidra till ökad stabilitet och insyn i en globaliserad ekonomi, där problem och kriser i ett land snabbt får återverkningar långt utanför det landets gränser. Men det är viktigt för och andra nationella revisionsorgan att bevaka denna internationella utveckling eftersom de åtgärder som vidtas kan komma att påverka de nationella revisionsorganens mandat. Vi ser också en utveckling mot fler och tydligare internationella standarder för offentliga finanser och för den revision som nationella revisionsorgan bedriver. Nya internationella standarder för offentlig revision har i många fall påverkan på hur de nationella revisionsorganen genomför sina uppdrag, och det är därför en fördel att aktivt medverka i utformningen av dessa standarder. Vår bedömning är att kommer att behöva fortsätta lägga tid och resurser på det internationella samarbetet kring frågor om internationell reglering och övervakning och om internationella standarder. har deltagit i följande gemensamma granskningar: Kontrollen av strukturfonderna, RiR 2004:29 Regeringens beredning och redovisning av skatteutgifter, RiR 2007:3 Bistånd genom budgetstöd regeringens och Sidas hantering av en central biståndsform, RiR 2007:31 Statens insatser för ett hållbart fiske, RiR 2008:23 Mer att förenkla! Administration i strukturfondsprojekt, RiR 2012:22 Utsläppshandel för att begränsa klimatförändringen fungerar det? 20 12/13 :RR 5 Insyn i de offentliga finanserna En av de viktigaste lärdomarna av finanskrisen är behovet av öppenhet i de offentliga finanserna. I krishanteringens har därför en rad nya regel- verk tillkommit i syfte att främja insynen inom detta område. Ett exempel är EU:s lagstiftningspaket för ekonomisk styrning, som bland annat innehåller ett direktiv om krav på medlemsstaternas budgetramverk.2 Direktivet ställer krav på redovisningsprinciper, statistikkvalitet och prognosmetoder i linje med en enhetlig europeisk standard i syfte att förenkla transparens och upp- följning av finanspolitiken. En orsak till de kvalitetsbrister som har uppmärksammats i statistiken över offentliga finanser i EU:s medlemsländer anses vara att redovisningsprinci- perna för finansiell rapportering skiljer sig åt mellan olika länder. Detta leder till problem när informationen från statsredovisningen överförs till offentlig statistik enligt de redovisningsprinciper som gäller för denna. Inriktningen på europeisk nivå är därför att ta fram ett nytt harmoniserat ramverk för medlemsstaternas finansiella rapportering, benämnt EPSAS (European Public Sector Accounting Standards). Parallellt med utvecklingen på EU-nivå har de nationella revisionsorganen förstärkt sitt arbete med att främja öppenheten i de offentliga finanserna. Detta gäller även som haft fokus på frågan om insyn i de offentliga finanserna, dels inom ramen för effektivitetsrevision- ens granskningsstrategi Offentliga finanser och dels genom den årliga revis- ionen av årsredovisningen för staten. En tydlig redovisning av finanspolitiken i regeringens ekonomiska propositioner och av statens ekonomiska resultat och ekonomiska ställning i årsredovisningen för staten är grundläggande för förtroendet för statsfinanserna. Regeringen presenterar i årsredovisningen för staten en konsoliderad balans- räkning för staten i vilken upplysningar lämnas om statens finansiella ställ- ning. Till följd av avsaknaden av ett enhetligt regelverk för redovisningen begränsar sitt uttalande i revisionsrapporten till att redovis- ningen är uppställd i enlighet med budgetlagen. Vikten av öppenhet i de offentliga finanserna tydliggjordes även i revis- ionsberättelsen om årsredovisningen för staten 2012, som lämnades . I årets granskning påpekade särskilt att revisionen inte kunnat inhämta revisionsbevis med hög grad av säkerhet för regeringens redovisning av det offentliga sparandet och uppföljning mot överskottsmålet. 2Rådets direktiv /85/EU av om krav på medlemsstaternas budgetramverk. IN SY N I D E O F F E N T LIG A F IN AN S E R N A 20 12/1 3 :RR5 Redovisningen innehåller ett antal mycket komplexa parametrar och bygger delvis på uppskattningar och bedömningar. Information som till stor del byg- ger på uppskattningar och bedömningar är behäftad med olika grader av osä- kerhet och inte möjlig att verifiera med tillräckliga och ändamålsenliga revis- ionsbevis. bedömning var dock att årsredovisningen i dess helhet i allt väsentligt hade upprättats enligt budgetlagen. Brister i uppföljningen av det så kallade överskottsmålet har tidigare upp- märksammats av effektivitetsrevisionen. Att detta även blivit en fråga för den årliga revisionen beror på att den nya budgetlagen (SFS 2011:203) ställer krav på att årsredovisningen för staten även ska innehålla uppgifter som an- sluter till de beslut som fattat om budgetpolitiska mål, statens bud- get och en redovisning av EU-medel. Därför omfattar granskning numera hela årsredovisningen för staten och inte bara de finansi- ella dokument som normalt ingår i en årsredovisning. publicerade två granskningsrapporter med ut- gångspunkt i insynen i redovisningen av finanspolitiken: Granskningen av regeringens redovisning i budgetpropositionen visade bland annat att regeringens prognoser över finanspolitikens effekt på konjunkturen är otydligt redovisade. Regeringen beskriver endast summariskt den övrigt-post som utgör den största förklaringen till förändringen i det strukturella sparandet. Den revidering som skett av bedömningen av finanspo- litikens effekt på konjunkturen sedan föregående proposition (vårproposition- en 2012) förklaras inte. granskning av kopplingen mellan den kommunala ekono- min och hållbara offentliga finanser visade att regeringen inte rapporterar sin bedömning av kommunsektorns långsiktiga finansiella situation till . I bägge rapporterna lämnas rekommendationer till regeringen som syftar till att förbättra regeringens redovisning av finanspolitiken respektive bedöm- ningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Finanskrisen har otvetydigt inneburit ett ökat intresse för redovisningen av offentliga finanser, både när det gäller offentlig statistik och den finansiella redovisningen. Förutom att olika principer tillämpas i olika länder, tillämpas på många håll även vitt skilda redovisningsprinciper för olika delar av den offentliga sektorn, inte minst i . Skillnaderna i redovisningsprinciper ställer stora krav på insynen i de be- slutsunderlag för finanspolitiken som nationella regeringar presenterar för sina parlament. Detsamma gäller för den information som rapporteras in till EU inom ramen för den finanspolitiska uppföljningen på europeisk nivå. 20 12/13 :RR5 IN SY N I D E O F FE N T L IG A F IN AN SE R N A verkar för en mer öppen rapportering. Genom en tydlig redovisning i de ekonomiska propositionerna och i årsredovisningen för staten stärks förtroendet för de offentliga finanserna och för finanspoliti- kens långsiktiga hållbarhet. Avsnittet bygger på iakttagelser i följande granskningar: Regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och trans- parent? (RiR 2012:24). Den kommunala ekonomin och hållbara offentliga finanser (RiR 2012:25) 2012 /13 :RR5 Effektivitetsrevisionen sker främst inom ramen för granskningsstrategier. Planeringen av effektivitetsrevisionen presenteras i gransk- ningsplan. Den utgår från dessa strategier som utgörs av en serie granskningar på samma tema. Strategierna omfattar områden eller teman där vi identifierat väsentliga frågeställningar som vi belyser ur olika aspekter i ett antal gransk- ningar. Slutsatserna av granskningen inom respektive strategi redovisas nor- malt i en slutrapport. Sedan publiceringen av Riksrevisorernas årliga rapport har vi bedrivit effektivitetsrevision inom tio strategier, varav en avslu- tats med en särskild slutrapport. Infrastruktur på nya villkor Strategin inleddes och avslutades med en slutrapport, Statens satsningar på transportinfrastruktur valuta för pengarna? (RiR 2012:21). I slutrapporten gav en samlad och fördjupad bild av de effektivitetsbrister som iakttagits samt en analys av orsakerna till proble- men. Totalt publicerades tolv rapporter inom strategin. I granskningsplanen /12 angav att syftet med stra- tegin var att söka förklaringar till varför fördyringar och andra effektivitets- problem uppstår, det vill säga varför instrumenten för att styra åtgärder för att underhålla och utveckla infrastrukturen inte fungerar. I slutrapporten konsta- terar att problemen i planeringen och genomförandet av infra- struktursatsningarna inte främst beror på brister i utformningen av styrmedel och principer. I stället beror problemen på att styrmedel och principer inte tillämpas som avsett, vare sig av regeringen eller av . Enligt agerar regeringen inte i enlighet med de transportpo- litiska principer som lagt fast. Regeringen har exempelvis inte i nödvändig utsträckning analyserat möjligheterna att använda styrmedlen för att på ett effektivt sätt åtgärda brister i transportsystemen innan mer kost- samma om- och nybyggnationer övervägts. Regeringen har inte heller styrt prissättningen av transporter enligt den gällande principen att transporterna ska stå för sina rörliga kostnader. Trots pågående förbättringsarbete inom bedömde Riksrevis- ionen att uppgifterna om investeringskostnader i planeringen är omgärdade av en stor risk för underskattning eftersom resultaten från den kalkylmetodik som införts inte behöver tillämpas, vilket gör att risken för strategisk underskattning av kostnader kvarstår. Ett annat exempel är brister i 20 12/13 :RR5 E F F E K T IV IT E T SR E V I S IO N E N S ST R AT E G IE R systemsynen vid stora investeringsprojekt. Nödvändiga tilläggsinvesteringar, till en kostnad om , saknas i underlagen. sammantagna slutsats är att regeringen, genom att inte se till att styrmedel och principer tillämpas som avsett, inte säkerställer en effek- tiv användning av statens resurser. Strategin har pågått . Förutom återkommande granskningar av regeringens budgetproposition och granskningar inom skatteområdet fördju- par sig strategin i frågor som rör förutsättningarna för tillväxt. Totalt har 30 rapporter inom strategin publicerats , varav 4 . Strategin pågår tills vidare. Enligt granskningsplan /12 utgår granskningsstra- tegin från att stabila och hållbara offentliga finanser kräver att de offentliga resurserna används effektivt, att det finanspolitiska ramverket stöder långsik- tig hållbarhet i finanspolitiken och att skattesystemet är väl fungerande. De granskningar inom strategin som publicerat under riksdagsåret tyder på att det finns områden där statens insatser för att säkerställa stabila och hållbara offentliga finanser kan förbättras. I granskningen av den kom- munala ekonomin kom fram till att obalanser i den kommu- nala ekonomin framöver kan få negativa effekter för statens finanser och att regeringen därför bör tydliggöra dessa effekter och de alternativ som finns för att lösa kommunernas finansieringsproblem. I granskningen av budgetpropo- sitionen konstaterar bland annat att regeringen i denna inte presenterar sin syn på den makroekonomiska risk som hushållens höga skuldsättning utgör, vilken kan få stor effekt på den svenska ekonomin. har sju granskningar publicerats, varav en . Strategins avslutas med en slutrapport . Syftet med granskningsstrategin är att samlat granska regeringens och myndigheternas genomförande av beslut och övriga intentioner som påverkar försvarets inriktning och förmåga. I granskningsplanen /12 konstaterar att det råder osäkerhet om försvarets effektivitet och förmåga att lösa de uppgifter som och regeringen beslutat om. I den granskning om bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband som publicerades kom fram till att det finns brister i bemanningen, vilket begränsar tillgängligheten för dessa E F F E K T I V I T E T S R E V I S I O N E N S ST R AT E G IE R 2012 /13 :RR5 förband, trots att regeringen har styrt mot mer tillgängliga insatsförband och förbättrat förutsättningarna för en resurseffektiv bemanning. Klimatstrategin påbörjades och totalt har elva granskningar publicerats, varav tre . Strategins slutrapport färdigställs . Av granskningsplan /12 framgår att fokus för granskningsstrategin är i vilken utsträckning statens insatser bidrar till att minska utsläppen och till vilka kostnader det sker. I bedömningen av vad som är rimliga kostnader är ambitionen att även beakta sidoeffekter och vem som betalar för utsläppen. Utöver och EU:s klimatmål utgår granskning- arna från uttalanden om kostnadseffektivitet och om att förorena- ren ska betala. Strategin ska, så långt det är möjligt, täcka in styrmedel som är ekonomiskt omfattande och som är viktiga för att bidra till måluppfyllelse. deltog i en gemensam europeisk granskning av EU:s system för handel med utsläppsrätter, som är ett styrmedel som ansetts vara viktigt för att minska koldioxidutsläppen. Granskningen visade att sy- stemets effektivitet när det gäller att minska utsläppen är en stor utmaning. Priset på utsläppsrätter har varit för lågt för att stimulera till långsiktiga minskningar av koldioxidutsläppen. Vidare har den ekonomiska tillväxten varit mindre än beräknat, vilket gjort att utsläppshandeln inte varit någon kraftfull marknadsmekanism. Ett annat styrmedel som grans- kat är statens satsningar på energieffektivisering inom industrin. Granskningen visade att eleffektiviseringarna till följd av programmet för energieffektivisering sannolikt inte är så stora som regeringen och Energi- myndigheten har redovisat. bidrar programmet inte heller till utsläppsminskningar för företag som ingår i EU:s handelssystem. Riksrevis- ionen har även granskat det svenska medlemskapet i . Rege- ringen har uttalat att minskade koldioxidutsläpp är den viktigaste åtgärden för att begränsa uppvärmingen av . Granskningen visade dock att utbyte av medlemskapet inte i alla avseenden är effektivt. Denna strategi inleddes . har sju granskningsrapporter publicerats, varav fyra . Strategin avslutas med en slutrapport . har myndigheternas tjänsteexport samt apoteks-, spel-, rymd-, telekom- och elmarknaderna granskats. Syftet med granskningsstrategin är enligt granskningsplan /12 att undersöka effektiviteten i genomförandet av statliga åtagan- den på marknader som har genomgått strukturella förändringar av de grund- läggande förutsättningarna och där det finns statliga bolag verksamma. Stra- tegin utgår från att användandet av marknadsmekanismer ska leda till att produktutbudet och servicen ökar och att medborgarna ska få större valmöj- 20 12/13 :RR5 E F F E K T IV IT E T SR E V I S IO N E N S ST R AT E G IE R ligheter och självbestämmande. I en granskning om elmarknaden, som publi- cerats , konstaterar att investeringarna i nätutbygg- nad försenats och att det finns brister i tillsynen av leveranskvaliteten i över- föringen av el. Detta kan få negativa konsekvenser för hushåll och företag som är beroende av väl fungerande eltillförsel. I granskningen kunde också konstateras att Svenska kraftnäts avkastningsmål kan påverka elpriserna. Granskningen av telekommarknaden visade att regleringen av marknaden inte fungerar som avsett och att konkurrenssituationen påverkas negativt av att den ansvariga myndigheten inte skött sitt uppdrag. I granskningen framkom även att regeringen kan styra mer och därigenom främja utvecklingen på marknaden. Också spelmarknaden har granskats . I denna gransk- ning kom fram till att statens insatser inte är tillräckligt effek- tiva för att förhindra spelberoende. I ytterligare en granskning inom strategin, om svensk rymdverksamhet, konstaterar att de statliga medlen till denna verksamhet inte används effektivt för att bidra till tillväxt och kon- kurrenskraft för svenska företag. Strategin startades och har fyra rapporter publicerats, varav två . Strategin ska avslutas . Granskningsstrategin har, som framgår av gransknings- plan /12, fokus på åtgärder som vidtas inom områdena arbetsmarknad och utbildning för att uppnå de integrationspolitiska målen och åtgärder som påverkar möjligheten att etablera sig på arbetsmarknaden. Det finns indikat- ioner på att de statliga insatserna inom dessa områden inte är ändamålsenliga och effektiva. I granskningen av etableringsföreberedande insatser för asylsö- kande, publicerad , kom fram till att det i mottag- ningssystemet finns få insatser som främjar arbete och egenförsörjning. Detta utgör alltså ett betydande hinder för snabb etablering av nyanlända. Ett sätt att etablera sig på arbetsmarknaden är att starta eget företag. granskning av statens stöd till utrikesfödda företagare, publicerad , visade att Arbetsförmedlingens stöd till företagare har mindre effekt för utri- kesfödda företagare och att det finns indikationer på att en stor andel av dessa befinner sig under gränsen för ekonomisk utsatthet. Granskningen visade också att uppföljning av utlåningen till utrikes födda har brister, vilket påverkar möjligheterna till vidare utveckling av dessa insatser. Även denna strategi startades . har tre granskningsrapporter publicerats inom strategin, varav två . Avsikten är att strategin ska avslutas . Utgångspunkten för strategin är, enligt granskningsplan /12, att staten har ett övergripande ansvar för hälso- och sjukvården och möjligheter att genom olika styrmedel och genom ekonomiska satsningar E F F E K T I V I T E T S R E V I S I O N E N S ST R AT E G IE R 2012 /13 :RR5 försöka komma till rätta med de betydande problemen i sektorn. Riksrevis- ionens granskning av statens insatser inom ambulansverksamheten, publice- rad 2012, visade att det tar allt för ambulanserna att komma fram. Statens kunskaper om utvecklingen i ambulansverksamheten är dock för begränsade för att nödvändiga åtgärder ska kunna vidtas för att säkerställa en säker ambulanssjukvård. I en annan granskning, publicerad 2013, konstaterar att de nationella riktlinjerna för vården endast delvis har ett patientperspektiv. Staten kan använda nationella riktlinjer mer effektivt för att främja en patientcentrerad och effektiv vård. Statens insatser på skolområdet Strategin inleddes och ska avslutas . har två gransk- ningar avslutats, varav en . Den statliga styrningen begränsas av att huvudmännen har utföraransvar, vilket komplicerar den statliga styrningen och dess genomslag. Utgångspunk- ten för strategin är enligt granskningsplan /12 att ansvarsfördelningen mellan staten och huvudmännen ska fungera. Inom stra- tegin ska granska om statens styrning leder till att alla elever får sin rätt till utbildning tillgodosedd. I granskningen av Skolinspektionens prövning av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän, publicerad 2012, konstaterar att det är oklart om Skolinspektionen verkli- gen prövar den framtida huvudmannens förutsättningar att bedriva skolverk- samhet, vilket kan göra att intentionerna att främja ett varierat urval av skolor inte får genomslag. Skolinspektionens prövning behöver utvecklas så att relevanta omständigheter för att kunna bedriva en stabil skolverksamhet av god kvalitet i större utsträckning bedöms. Strategin startades och ska avslutas . Strategin fanns inte med i granskningsplan /12. Den centrala frågeställningen i strategin är: Har regeringen och ansvariga myndigheter förvaltat pensionssy- stemet effektivt? Syftet är att genom granskningar av de statliga insatserna inom pensions- systemet ge underlag för en effektivare förvaltning och därmed i förlängning- en bättre förutsättningar för ett väl fungerande pensionssystem till gagn för både individer och statens finanser. har två granskningsrapporter publicerats inom strategin. I gransk- ningen om statens tillsyn av information på tjänstepensionsmarknaden kom fram till att konsumenterna inte får tillräcklig information för att kunna göra medvetna val inom tjänstepensionssystemet, vilket kan på- verka den framtida pensionens storlek. De ansvariga myndigheternas tillsyn av vilken information som finns tillgänglig har varit otillräcklig och behöver därför stärkas. Granskningen av ålderspensionens tilläggsförmåner visade bland annat att mörkertalet är stort, det vill säga att många ålderspensionärer 20 12/13 :RR5 E F F E K T IV IT E T SR E V I S IO N E N S ST R AT E G IE R