frsrdg · H004RR5 · 2013-06-12 00:00:00 — Riksrevisorernas årliga rapport ska enligt tilläggsbestämmelse 3.8a.2 till 3 kap. 8 § riksdagsordningen lämnas som en redogörelse till . Bilagt finns den av riksrevisorerna beslutade årliga rapporten . 20 12/13:RR 5 Undantag från redovisningsreglerna................................................................ God revisionssed och rättvisande bild ....................................................... Erfarenheter av nya standarder för årlig revision ............................................ Ledningens uttalande till revisorn ............................................................. Granskning av icke finansiell information................................................. Myndigheternas möjligheter att komplettera beslutad Intern styrning och kontroll i staten............................................................... Läget så här långt..................................................................................... Myndigheter med delat ansvar ...................................................................... Problem när myndigheter ska startas eller avvecklas .................................... Finansiella åtaganden kopplade till hyresavtal .............................................. Den årliga revisionen våra viktigaste iakttagelser ...................................... Myndigheter med modifierat uttalande.................................................... Myndigheter med upplysning i revisionsberättelsen ............................... Intosai viktigt för att utveckla offentlig revision ..................................... Den finansiella krisen präglar samarbetet i EU ....................................... Gemensamma granskningar ger mervärde .............................................. Insyn i de offentliga finanserna ..................................................................... Årsredovisningen för staten..................................................................... Redovisningen av finanspolitiken............................................................ Effektivitetsrevisionens rapporter våra viktigaste iakttagelser ................... (FiU)............................................................................... IN N E H Å L L S F Ö R T E C K N I N G 2 012 /13 :RR5 (FöU)............................................................................ (KrU) ............................................................................... Miljö- och jordbruksutskottet (MjU)........................................................ (SkU) ............................................................................... (SfU) .............................................................. (SoU) ............................................................................... (UbU)...................................................................... 20 12/13 :RR 5 Enligt 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen samlas i en årlig rapport som överlämnas till . Ett utkast har redovi- sats för parlamentariska råd. Rapporten har tagits fram av och . Den årliga rapporten ger tillsammans med granskningsplanen en samman- hållen redovisning av granskning. 2012 /13 :RR5 granskar statliga myndigheter och verksamheter. Genom vår oberoende ställning undersöker vi hur statliga medel används, rapporterar om eventuella brister och ger rekommendationer om lösningar för förbättrad effektivitet. Vi vill att resultatet av vår granskning ska vara ett underlag för debatt, beslut och förändring. Riksrevisorernas årliga rapport lämnas till varje vår och syftar till att ge en aktuell och samlad information om resultatet av granskning. Rapporten bygger på granskningsresultat från både den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen. Inom den årliga revisionen granskar och bedömer vi om myndigheternas redovisning med underliggande räkenskaper är rättvi- sande. Granskningen av årsredovisningen avrapporteras i en revisionsberät- telse. Identifierade fel och brister kan också meddelas i en revisionsrapport. Genom effektivitetsrevision granskar vi effektiviteten i den statliga verksam- heten. Resultatet presenteras i granskningsrapporter. 20 12/13 :RR 5 Riksrevisorernas årliga rapport ger en bild av våra viktigaste iakttagelser från det senaste årets granskningar inom effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen. Vi bedriver en kontinuerlig bevakning och analys av trender och tendenser i samhällsutvecklingen. En samlad bild av denna presenteras i gransknings- planen, en bild som i sin tur påverkar inriktningen av vår granskning . Genom den årliga rapporten kan vi summera intressanta iakttagelser som är värda att lyfta fram som dessa ger ett inflöde till vår omvärldsana- lys. Sammantaget ger granskningsplanen och den årliga rapporten oss möjlig- het att successivt redovisa utvecklingen av granskningsin- riktning. Det är dock viktigt att betona långsiktigheten i denna process och att en direkt koppling mellan analysen i en granskningsplan och resultaten i den efterföljande årliga rapporten inte alltid är så lätt att finna. Rapporten inleds med några avsnitt som behandlar ett antal mer generella iakttagelser från vår årliga revision av myndigheternas årsredovisningar. Detta följs av ett avsnitt om de revisionsberättelser som resulterat i antingen ett modifierat uttalande eller en särskild upplysning. Därefter diskuteras internationella närvaro ur några olika aspekter, inklusive vissa granskningsiakttagelser. Vi presenterar också iaktta- gelser från vår granskning av transparensen i de offentliga finanserna. Avslutningsvis gör vi en kort genomgång av våra granskningsstrategier samt redogör för de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionens samtliga rapporter för ett riksdagsutskott i taget. 2012 /13 :RR5 I flertalet av regeringens förordningar inom det ekonomiadministrativa områ- det gäller att respektive förordning gäller för myndigheter under regeringen i den utsträckning regeringen inte beslutat annat. Regeringen kan alltså fatta beslut om att hela eller delar av en förordning inte ska gälla för en viss myn- dighet. Detta förekommer också i ett stort antal fall och då oftast genom be- slut i regleringsbrev. I regleringsbreven har regeringen medgett ett hundratal undantag för ett sextiotal myndigheter. Undantagen rör främst förordningen om årsredovisning och budgetunderlag, anslagsförordningen och kapitalförsörjningsförordningen. I årsredovisningen för staten redovisar regeringen de undantag som man bedömer har störst betydelse för årsredovis- ningen. God revisionssed och rättvisande bild Budgetlagen anger att bokföring och redovisning i staten ska fullgöras på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed. Redovisningen ska ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens tillgångar. I likhet med årsredovisningslagen i privat verksamhet tillämpas alltså i den statliga normeringen både god redo- visningssed och rättvisande bild som uttryck för vilka krav som ska ställas på en redovisning. Den årliga revisionens uppgift är att bedöma om myndigheternas årsredo- visningar ger en rättvisande bild. Ett led i granskningen är att bedöma om de föreskrifter för finansiell rapportering som använts vid upprättandet av årsre- dovisningen är så utformade att årsredovisningen vid en korrekt tillämpning ger en rättvisande bild. Utan kunskap om vilket ramverk som har använts och vilken kvalitet det har är det svårt för en användare av årsredovisningen att bedöma dess innehåll. bedömning är att de förordningar som styr årsredovisningsarbetet uppfyller kraven på rättvisande bild. Men i de fall regeringen beslutar att dessa förordningar inte ska tillämpas fullt ut är det dock inte självklart att bedömningen blir densamma. Till exempel har Riksre- visionen av just denna anledning i två fall för avstått från att använda begreppet rättvisande bild i revisionsberättelsen. har i flera sammanhang angett att god redovisningssed och ut- vecklingen av denna ska ha samma innebörd inom den offentliga sektorn som i den privata. I behandlingen av lagen om redovisning menade sålunda att god redovisningssed inte i detalj kan bestämmas ge- nom lag utan i stället preciseras genom en praktisk tillämpning och en faktiskt förekommande praxis hos en kvalitativt representativ krets av bokförings- 20 12/13 :RR5 UN D AN T AG F R Å N R E D O V I SN IN G SR E G LE R N A I sammanhanget ska också nämnas att tog upp frågan om utvecklingen av god redovisningssed i rapporten om regionala medfinansiering (RiR 2012:8). Den utredning om en ändring av lagen om redovisning som gav kommuner och landsting möjlighet att i sin redovisning aktivera medfinansiering av statlig infrastruktur föregicks av stark kritik från såväl Rådet för redovisning som Ekonomistyr- ningsverket (ESV) eftersom man ansåg att förslaget var i strid med god redo- visningssed. Enligt vår mening finns en risk för att regeringens beslut om undantag från ekonomiadministrativa förordningar kan hamna i konflikt med de grundläg- gande principerna för hur god redovisningssed bör tillämpas och utvecklas. Alltför många och omfattande undantag från generella ekonomiadministrativa regler kan skapa en oklarhet i förhållande till budgetlagens generella krav på regeringen och kan leda till bristande insyn och en försämrad styrning. Det är av denna anledning viktigt att möjligheten att besluta om avsteg tillämpas mycket restriktivt. Det bör i sammanhanget också påpekas att beslut om un- dantag från ekonomiadministrativa regler även påverkar ESV. Enligt sin instruktion ska ESV utveckla god redovisningssed i staten och ansvara för statsredovisningen. Det borde därför vara naturligt att ESV ges möjlighet att yttra sig över beslut om eventuella avsteg från ekonomiadministrativa regler, något som inte sker . 1996/97:FiU15. 2012 /13 :RR5 Erfarenheter av nya standarder för årlig revision granskning av myndigheternas årsredovisningar för räken- genomfördes i enlighet med internationella standarder för finansiell revision International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAI. För del var detta som ISSAI tillämpa- des fullt ut i granskningen. Omställningen har gått väl. För myndigheter har nya krav ställts men har myndigheterna fått en bättre återkoppling. För del kan konstateras att granskningen har blivit mer krä- vande för revisorerna. Inom några områden finns det dock ett behov av att diskutera hur revisorns delvis nya arbetssätt förhåller sig till den gällande normeringen för redovisning och förvaltning i staten. Ledningens uttalande till revisorn En nyhet i övergången till ISSAI var införandet av ett obligatoriskt skriftligt uttalande från myndighetens ledning till revisorn. Uttalandet avser bland annat att revisorn fått all relevant information för genomförandet av revision- en och informerats om eventuella oegentligheter och överträdelser av lagar, förordningar med mera som kan ha betydelse för bedömningen av årsredovis- ningen. Denna typ av uttalanden har tidigare tillämpats inom den privata sektorn men var en nyhet för de statliga aktörerna. Den svenska normeringen innebär att revisorn ges mer information om myndighetens verksamhet än vad som enligt tillämpliga förordningar måste framgå av årsredovisningen. Detta väcker en principiell fråga om hur öppen myndigheten bör vara om sin förvaltning av verksamheten. Det finns exempel från andra länder där det ställs högre krav på öppenhet från myndighetens sida. I ska myndighetens ledning lämna ett uttalande i årsredovis- ningen om eventuella oegentligheter och fel begångna under räkenskapsåret. Kraven på redovisning av hur man arbetar med intern styrning och kontroll i verksamheten är också högre. har gått över till en mer utvecklad form av redovisning av intern styrning och kontroll. Även här intygar myndighetens ledning direkt i årsredovisningen att man lämnat all relevant information till revisorn. Granskning av icke finansiell information De nya revisionsstandarderna är utvecklade för den finansiella rapporteringen i en årsredovisning. Detta skapar problem i en svensk kontext eftersom årsre- dovisningarna för statliga myndigheter normalt också ska innehålla en resul- 20 12/13 :RR5 E R F AR E N H E T E R AV N Y A S T AN D AR D E R F Ö R ÅR L IG R E V I S IO N Många länder har krav på någon form av redovisning av verk- samhetens resultat, men är unikt genom att resultatredovisningen är en obligatorisk del av årsredovisningen och därmed omfattas av revisorns uttalande. Frågan kompliceras också av att resultatredovisningen sedan den infördes inte reglerats av föreskrifter på samma detalje- rade nivå som den finansiella redovisningen. Vad som är god redovisningssed har med andra ord inte normerats på samma detaljerade nivå som den finansi- ella rapporteringen. Synen på vad som kännetecknar en bra resultatredovis- ning, dess syfte och hur den bör användas har också varierat . Sammantaget har detta lett till att myndigheter ibland har uppfattat att revi- sorerna gett uttryck för en annan uppfattning om hur reglerna för resultatre- dovisningen bör tolkas än vad ESV, som ansvarar för normeringen, gjort. Myndigheternas möjligheter att komplettera beslutad årsredovisning En annan nyhet i samband med införandet av ISSAI var införandet av sam- manställningar över upptäckta felaktigheter i årsredovisningen som också redovisas för myndighetsledningen. Detta avser både felaktigheter som om de inte rättas till kan leda till en modifierad revisionsberättelse, och mindre vä- sentliga fel. I revisorns ansvar ingår att tydligt informera myndigheten om vilka fel som kan påverka uttalandet i revisionsberättelsen. Den kommunikat- ion som härigenom uppstår mellan myndighetsledning och revisor har varit positiv och har också i ett antal fall lett till att väsentliga fel kunnat rättas innan årsredovisningen beslutats, vilket bidragit till ökad kvalitet. beslutar dock myndigheterna att ändra sina redan beslutade årsre- dovisningar. Detta kan vara befogat om ändringen avser en rättelse av ett väsentligt fel. Så har dock inte alltid varit fallet vilket lett till onödigt merar- bete både för ESV i sammanställningen av underlaget för Årsredovisning för staten och för revisionen eftersom det kräver en förnyad granskning av myn- dighetens årsredovisning. Det är myndighetsledningen som självständigt beslutar om en ändring. kan därvidlag endast ge råd om huruvida det finns ett faktiskt behov av att besluta om ändrad årsredovisning. Problemet med kompletteringar har dock minskat . Minsk- ningen är till stor del föranledd av ökade informationsinsatser och förbättrad rådgivning från både ESV och . Ett annat problem med ändringar är svårigheten att avgöra när en ändring är så omfattande att den i själva verket innebär att myndigheten har beslutat om en helt ny årsredovisning. I sådana fall ger det nämligen konsekvensen att E R F AR E N H E T E R AV N Y A S T AN D AR D E R F Ö R ÅR L IG R E V I S IO N 20 12/13 :RR5 myndigheten bryter mot förordningens krav på att årsredovisningen ska läm- nas till regeringen . Enligt vår mening bidrar granskningen enligt ISSAI till en ökad enhetlighet och kvalitet i årsredovisningarna. Kraven leder till bättre dokumentation och därmed ökad insyn. Det finns dock anledning att överväga vissa förenklingar av systemet. Vissa av de intyganden som lämnas till revisorerna skulle i stället kunna tas in som obligatoriska upplysningar i årsredovisningen. En sådan förändring av förordningen för årsredovisning och budgetunderlag borde bland annat omfatta intygandena om förekomsten av fel och oegentlig- heter i verksamheten samt om att revisorerna getts all relevant information för sin granskning. Vi ser också ett behov av att komplettera de nuvarande revisionsstandar- derna för finansiell revision med en av riksrevisorerna fastställd instruktion för granskningen av resultatredovisningen. Denna instruktion kan komplettera nuvarande ISSAI för finansiell revision och är anpassad till ESV:s normering av resultatredovisning. Vår avsikt är att utarbeta den nya instruktionen så att den kan tillämpas fullt ut i granskningen avseende . Vår bedömning är också att det finns skäl för regeringen att begränsa, eller helt avskaffa, möjligheten att komplettera redan beslutade årsredovisningar. En sådan förändring skulle också innebära ett ökat incitament för myndighet- erna att ha sådana former för kvalitetssäkring av årsredovisningen att behovet av kompletteringar minskar. Även om möjligheten att komplettera en redan beslutad årsredovisning tas bort riskeras inte att väsentlig information för regeringens uppföljning och styrning försvinner. Denna information kommer då i stället att framgå av revisionsberättelsen. 20 12/13 :RR 5 Intern styrning och kontroll i staten Myndighetsförordningen anger att myndighetens ledning ansvarar inför rege- ringen för verksamheten och skall se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i peiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Myndighetsledningens avvägning mellan myndighetsförordningens olika mål för verksamheten görs normalt genom det som kallas intern styrning och kontroll. För vissa och då främst större myndigheter gäller en särskild förordning om intern styrning och kontroll (FISK). För dessa gäller att de i anslutning till underskriften i årsre- dovisningen ska lämna en bedömning av huruvida den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Den nuvarande normeringen ger utrymme för olika tolkningar och ambit- ionsnivåer i sättet att redovisa underlaget för myndighetsledningens bedöm- ning. har därför i årets granskning inte haft anledning att rikta kritik mot hur enskilda myndigheter tillämpat förordningen om intern styr- ning och kontroll. I likhet med föregående års årliga rapport har en genom- gång gjorts av hur myndigheterna valt att redogöra för sitt arbete med intern styrning och kontroll och grunderna för sin bedömning. Genomgången visar flera förhållanden som försvårar en samlad analys av läget i staten när det gäller hur effektiv den interna styrningen och kontrollen är. Läget så här långt Myndigheternas bild av arbetet Totalt 62 av de 66 myndigheter som tillämpade förordningen om intern styr- ning och kontroll lämnade en positiv bedömning i årsredovisning- en om den interna styrningen och kontrollen. De fyra myndigheter som be- dömde att man hade sådana brister att man inte kunde ge ett sådant intygande var , Polisen, Kriminalvården och . Flertalet myndigheter i övrigt redovisade någon typ av risk utan att det påver- kade deras helhetsbedömning. De vanligaste områdena där man bedömer att det finns brister är kompe- tensförsörjning, IT och informationssäkerhet samt upphandling. Som exempel beskriver Polisen i likhet med 2011 risker i samband med kvalitetssäkring av indata och överföring mellan olika IT-system. Även , och i lyfter fram IT- verksamheten som ett högriskområde. Problem som rör myndighetens kom- petensförsörjning anges bland annat av i och Lant- mäteriet. Sida redovisar risker kopplade till sin upphandlingsverksamhet. IN T E R N ST Y R N IN G O C H K O N T R OL L I ST AT E N 2012/ 13 :R R5 Problem rörande hanteringen av sekretess och personuppgiftslagen lyfts fram som riskområde av . stor variation mellan myndigheterna I likhet med föregående år visar genomgången av årsredovisningarna för en stor variation i sättet att presentera sitt arbete och på vilka grunder man kommit fram till sitt ställningstagande. I vissa fall, exem- pelvis , ges en relativt utförlig beskrivning av underlaget för myndighetsledningens ställningstagande. I andra fall som universi- tet begränsas beskrivningen till den obligatoriska bedömningen, och årsredo- visningen saknar således bakgrund och motiv till myndighetsledningens ställ- ningstagande. Bedömningen avser inte alltid det aktuella räkenskapsåret En majoritet av myndigheterna konstaterar någon form av brist i sin interna styrning och kontroll men bedömer ändå att den interna styrningen och kon- trollen är betryggande. En förklaring till detta är att gällande normering tillå- ter att åtgärder som planeras kan inkluderas i myndig- hetsledningens bedömning. konstaterar exempelvis brister i den interna styrningen och kontrollen som trots att de inte åtgärdats under ändå leder till ett intygande om att den interna styrning- en och kontrollen är tillfredsställande utifrån planerade åtgärder. Norm saknas för betryggande intern styrning och kontroll Myndighetsledningens bedömning ska vara verksamhetsanpassad. Detta innebär dock också att bedömningen i stor utsträckning blir subjektiv då det inte finns en tydlig gemensam norm för vad som kan betraktas som en be- tryggande nivå på den interna styrningen och kontrollen. Till detta kan läggas att det som regel inte framgår av årsredovisningarna i vilken utsträckning slutsatserna och bedömningarna om brister är grundade på faktiska erfaren- heter av att felaktigheter har förekommit eller om de bygger på en bedömning av den allmänna tillförlitligheten i myndighetens interna processer. Det senare skulle innebära att den interna styrningen och kontrollen har brister men att detta så långt inte har lett till några faktiska konsekvenser för verksamheten. Risker för korruption och förtroendefrågor Intern styrning och kontroll är ett medel för myndighetsledningen att leva upp till myndighetsförordningens krav på effektivitet, rättsenlighet och god hus- hållning. De brister som myndigheterna redovisar avser främst sådant som påverkar myndighetens effektivitet och kravet på rättsenlig hantering. Vi kan här konstatera att vissa typer av brister mycket sällan berörs i myndigheternas årsredovisningar. Detta gäller bland annat risker för korruption. 20 12/13 :RR5 IN T E R N ST Y R N IN G O C H K O N T R O LL I ST AT E N Statliga myndigheters skydd mot korruption (RiR 2013:2) konstaterades att många myndigheter inte analyserat risker för korruption och att förordningen om intern styrning och kontroll inte har haft någon avgörande påverkan på myndigheters arbete mot korruption. Ett annat område som mycket sällan berörs i myndigheternas årsredovis- ningar är risken för förtroendeskada beroende på misshushållning med stat- liga medel. Detta är fallet trots den debatt som fördes då ett antal statliga myndigheter kritiserades för misshushållning kopplad till överdriven internrepresentation och trots att ett stort antal myndigheter gjorde uppfölj- ningar av sina interna regler . Vi anser att regeringen bör överväga åtgärder för att skapa en ökad öppenhet i frågor som rör myndigheters arbete med intern styrning och kontroll. Det nuvarande kravet på ett standardiserat uttalande från myndighetsledningens sida i anslutning till årsredovisningen är i sig bra men ger en begränsad bild av hur man lever upp till myndighetsförordningens krav. Det är också sällsynt att myndigheten redovisar och kommenterar faktiska felaktigheter som upp- stått i förvaltningen. En mer öppen redovisning av hur myndigheten hanterat faktiska fel och brister i verksamheten kan bidra till ett ökat förtroende. Förhållandet att myndighetsledningens bedömning inte alltid avser det fak- tiska läget när det gäller intern styrning och kontroll under det aktuella räken- skapsåret bidrar också till otydlighet. Visserligen kan en redovisning av pla- nerade framtida åtgärder för att hantera konstaterade brister i intern styrning och kontroll ha ett informationsvärde i sig. Om en myndighet inte lämnar några kommentarer om hur man avser att åtgärda redovisade problem uppstår en osäkerhet om myndighetsledningen planerar några åtgärder, eller om man avser att acceptera risken. Vi menar dock att eftersom myndighetsledningens bedömning är en del av årsredovisningen bör bedömningen enbart utgå från åtgärder som haft effekt under innevarande räkenskapsår.