frsrdg · H004RR5 · 2013-06-12 00:00:00 — Detta hindrar i sig inte en redovisning av planerade framtida åtgärder. När det gäller risken för förtroendeskador är detta en risk som är kvalitativ till sin karaktär och ofta avser relativt ringa belopp, vilket utgör en särskild utmaning för uppföljning och kontroll. Här bör enligt vår mening övervägas en kompletterande vägledning till FISK för att säkerställa att riskbedömning- arna i större utsträckning omfattar myndighetsledningens hela förvaltningsan- svar. 2012 /13 :RR5 Myndigheter med delat ansvar I vissa fall förekommer det att regeringen beslutat att flera myndigheter delar ansvaret för ett ärendes hantering. De övergripande kontrollfunktioner som ska säkerställa förvaltningsansvaret riskerar därmed att bli oklara. Det blir också svårt att säkerställa att samtliga åtaganden redovisas i årsredovisning- arna. En myndighet som tvingas hantera ett sådant delat ansvar är Sida. I årets årsredovisning intygar ledningen, i likhet med föregående år, att den ger en rättvisande bild av verksamhetens resultat samt av kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning. anger man att bedömningen inte omfattar ekonomiska åtaganden som ingåtts av inom de anslagsposter som beslutar om men som Sida admini- strerar utbetalningar för. För dessa poster är Sidas ansvar begränsat till att betala ut medel i enlighet med beslut samt att redovisa dem i myndighetens årsredovisning. Detta förfarande riskerar att leda till oklarheter när det gäller ansvaret. har hela ansvaret för hanteringen av de utestående ekonomiska åtaganden som Sida ska redovisa i sin årsredovisning. Sidas ledning kan inte bedöma om de redovisade åtagan- dena ger en rättvisande bild i årsredovisningen eftersom man inte har tillgång till de underlag som använts eller har kunskap om vilka rutiner som tillämpas. ledning har i likhet med Sidas ledning valt att i årsredo- visningen notera att den endast kan ta begränsat ansvar för den interna styr- ningen och kontrollen vid hantering av en del av myndighetens verksamhet. När det gäller är det systemet med Solidfonderna, med tre olika aktörer inblandade, som avses. Det finns ytterligare exempel. har genom en ändring i regleringsbrevet fått i uppgift att redovisa vissa ekonomiska åtagan- den som ingås av regeringen. De åtaganden som avses gäller bidrag från staten till Kommuner och Landsting och uppgår i årsredovisningen till . Underlagen för redovisning består av överenskommelser mellan staten och kommuner och landsting. Kammarkollegiet har tagit över dispositionen av ett större antal anslagsposter som tidigare stod till regeringens disposition och redovisades i årsredovisning. Beslut om bemyndiganden fattas löpande , vilket gör att Kammarkollegiet inte kan förutse hur omfattande denna redovisning kan bli eller vilka departement som fattar besluten. Det finns även delat ansvar för beslut och utbetalningar som berör länsstyrelserna, , Havs- och vattenmyndigheten, Riksantik- varieämbetet och . 20 12/13 :RR5 M Y N D IG H E T E R M E D D E LAT AN SV AR Det finns en risk för missförstånd och felaktigheter när förvaltningsansvaret skiljs från redovisningsansvaret som i dessa fall. Det är också svårt både för myndighetsledning och i revisionen att fastställa vem som har ansvaret för att utbetalningarna blir korrekta. Ännu mer problematiskt blir det när myndighet- erna inte delar med sig av den information som krävs för att säkerställa att regeringens beslut om delat ansvar hanteras korrekt. Vi anser att regeringen genom dessa beslut om delat ansvar skapar en bristande öppenhet när det gäller berörda myndigheter. 2012 /13 :RR5 Problem när myndigheter ska startas eller avvecklas Utgångspunkten för den årliga revisionen är en bedömning av de risker som finns i respektive myndighet och hur dessa risker kan påverka den rättvisande bilden i myndighetens årsredovisning. erfarenhet, som även redovisats i tidigare årliga rapporter, är att riskerna för felaktigheter är högre i myndigheter som är nystartade och i myndigheter som står inför avveckling. Ett gemensamt problem för dessa myndigheter är oklarheter i reglerings- breven. Det är viktigt att det framgår av regeringens beslut, i instruktion, regleringsbrev eller annat beslut, vem som utgör ledningen i myndigheten och har ansvaret för att besluta om årsredovisning och intyga en rättvisande bild av verksamhetens resultat och myndighetens ekonomiska ställning. Så är dock inte alltid fallet. Det bör också framgå hur modifierade revisionsberät- telser och revisionsrapporter avseende väsentliga felaktigheter i avvecklings- myndigheter ska hanteras. Det är inte alltid som den som pekas ut som led- ning i en avvecklingsmyndighet har kännedom om verksamheten. En förutsättning för en effektiv och rättvisande avveckling är vidare att denna förbereds och påbörjas . För att myndigheterna ska kunna påbörja avvecklingen krävs dock att regeringen ger myndigheten for- mella direktiv som rör nedläggningen. granskning visar att sådana regeringsbeslut i flera fall har kommit sent. Även avvecklaren för avvecklingsmyndigheterna har ofta utsetts sent. Revisionsberättelsen för för utveckling i staten avseende 2012 innehåller en reservation då bedömer att myndigheten borde ha redovisat en övrig avsättning med ett väsentligt belopp för lokal- kostnader i årsredovisningen . Myndigheten är under avveckling men är bunden av ett hyresavtal till och med . Myndigheten har uppskattat det maximala beloppet avseende framtida hyror till . En tillförlitlig uppskattning av det troliga utflödet av resurser som kommer att krävas för att reglera åtagandet borde redovisats som en avsättning. Om en avsättning hade redovisats skulle flera delar av årsredovis- ningen påverkats såsom övriga avsättningar, lokalkostnader samt kapitalför- ändringen. Avvecklingsmyndigheterna får ofta undantag från delar av förordningen om årsredovisning och budgetunderlag genom regleringsbreven. Detta skapar svårigheter för revisorn att bedöma om ramverket för årsredovisningen upp- fyller kraven för en rättvisande bild. har fyra avvecklingsmyn- digheter även fått undantag från att belasta förvaltningsanslaget med avsätt- 20 12/13 :RR5 PR O B LE M N ÄR M Y N D IG H E T E R SK A ST AR T A S E L LE R AV V E C K L A S ningar för omstruktureringar. Avsättningarna ska i stället belasta förvalt- ningsanslaget i den övertagande myndigheten, vilket framstår som problema- tiskt eftersom förvaltningsutgifter enligt anslagsförordningen ska redovisas på det budgetår som kostnaderna hänför sig till. Myndigheter som startas kan avse helt nya verksamheter eller verksamheter som tas över från andra myndigheter. I en del fall startas nya myndigheter under det löpande året. Exempel på stora myndigheter som har startat under löpande år är Havs- och vattenmyndigheten och Sta- tens servicecenter . Havs- och vattenmyndigheten övertog verksamhet från och fick ansvaret att till exempel upprätta årsredovisningen för den nedlagda myndigheten, detta som man stod inför att bygga upp en ny organi- sation. Den nya myndighetens ekonomiavdelning blev fullt sysselsatt med att avveckla den gamla myndigheten, till exempel hantera oklarheterna i regle- ringsbreven för såväl den nedlagda myndigheten som avvecklingsmyndighet- en och även för den nya myndigheten. En sådan oklarhet var att den nya myndigheten fick överta ett underskott medan medlen för att kompensera underskottet gick till avvecklingsmyndigheten. lämnade en modifierad revisionsberättelse med avvikande mening på grund av flera väsentliga felaktigheter. Statens servicecenter har sedan starten arbetat med att etablera rutiner för tjänsterna till kundmyndigheterna. På den korta tid som gått har det inte varit möjligt med tillgängliga resurser att få alla rutiner kring interna styr- och stödprocesser på plats. Det gäller även processen med att skapa en fungerande intern styrning och kontroll. Start och avveckling skapar stora risker för de inblandade organisationerna. I viss utsträckning är dessa omställningsproblem naturliga och oundvikliga. Vi anser dock att de förutsättningar som regeringen och ger inför dessa processer kan förbättras genom en mer strukturerad process. Det är vår mening att nystartade myndigheter bör få mer tid på sig att utar- beta en fungerande intern styrning och kontroll innan ledningen behöver upprätta årsredovisning. När det gäller myndigheter under avveckling är det viktigt att säkerställa att det finns en ordning för att hantera beslut om till exempel årsredovisning. 2012 /13 :RR5 Finansiella åtaganden kopplade till hyresavtal Både i samband med 2011 och årliga revision har noterat myndigheter som har haft omfattande finansiella åtaganden i sina hyresavtal. De finansiella åtagandena måste bedömas och beräknas vid varje bokslutstillfälle då det bland annat kan uppkomma en återställningsskyldighet . Vid granskningen 2011 gällde detta Sameskolstyrelsen som hade avtalat att betala ersättning till hyresvärden när hyresperioden för någon av dess lokaler inte längre förlängdes. Beloppet beräknades preliminärt till och den bristande redovisningen ledde till en modifierad revisionsberättelse. Vid granskningen 2012 noterades att även vissa universitet och högskolor har finansiella åtaganden i sina hyresavtal som uppgår till höga belopp. De finansiella åtagandena har inte framgått av högskolornas årsredo- visningar och har inte heller uppmärksammats av högskolorna. har i årsredovisningen redovisat en ansvarsförbindelse gentemot fastighetsägaren på sammanlagt . Vidare har finansiella åtaganden noterats i hyresavtal hos omfat- tande , om samt om . Högskolor har rätt att teckna hyresavtal med löptider upp till utan re- geringens godkännande, dock ska en särskild formel tillämpas för att avgöra om den ekonomiska förpliktelsen behöver godkännande av regeringen. För avtal med en löptid längre än krävs regeringens godkännande. Det kan konstateras att myndigheterna har vissa problem med att upprätthålla kun- skapen om vad som står i de ursprungliga tecknade hyresavtalen . Om nyckelpersoner slutar händer det att den nuvarande ledningen eller ekonomi- avdelningen saknar kännedom om väsentliga villkor i avtalen. ESV har i uppdrag att samla in och tillhandahålla uppgifter om den statliga lokalförsörj- ningen. Syftet är primärt att stödja myndigheterna, inte att skapa underlag för en nationell uppföljning av lokalförsörjningen. ESV har heller inget särskilt uppdrag att följa upp myndigheternas finansiella åtaganden som är kopplade till hyresavtalen. Omfattningen av samtliga myndigheters finansiella åtaganden kopplade till hyresavtalen är inte känd. Det är ett väsentligt riskområde som bör följas upp. Det är vår bedömning att det finns en risk att staten har åtaganden för bety- dande belopp kopplade till sina lokaler och att regeringen borde skaffa sig en överblick över hur åtagandena utvecklas. 20 12/13 :RR 5 Den årliga revisionen våra viktigaste iakttagelser Den årliga revisionen ska enligt revisionslagen bedrivas i enlighet med god revisionssed. I gäller International Standards on Auditing () som god revisionssed. tillämpar kompletterad med vägledning för revision av offentlig sektor (ISSAI) från och med . Av revisionslagen framgår även att årlig revision ska göras med syftet att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande. Med rättvisande menar vi att årsredovisningen som helhet ger en rättvisande bild och att ingående delar har upprättats enligt god redovisningssed. Årlig revision ska i enlighet med god revisionssed inrik- tas mot bedömda risker för väsentliga fel. ska arbeta förebyg- gande och meddela eventuella fel och brister till berörda parter . Revisionsberättelser som avviker från standardutformningen benämns re- visionsberättelse med modifierat uttalande. Den ansvariga revisorn uttalar sig med reservation när det finns väsentliga fel som inte är genomgripande för årsredovisningen eller när det inte gått att inhämta tillräckliga revisionsbevis. Uttalande med en avvikande mening blir det när det finns väsentliga och genomgripande fel som innebär att årsredovisningen som helhet inte ger en rättvisande bild. Revisorn avstår från att uttala sig bland annat när bedöm- ningen är att det inte finns något ramverk för finansiell rapportering att granska mot. Revisorn kan också lyfta fram särskilt viktig information som lämnats i årsredovisningen genom att lämna en upplysning i revisionsberättelsen. En upplysning innebär dock inte en modifierad revisionsberättelse. Samtliga revisionsrapporter kan läsas i sin helhet på Myndigheter med modifierat uttalande har lämnat fem revisionsberättelser med modifierat uttalande i revisionsberättelsen. Som jämförelse lämnades fyra modifierade revisionsberättelser 2011 och två 2010. För tre myndigheter har lämnat ett modifierat uttalande i form av reservation, vilket innebär att vi bedömer att årsredovisningen, utöver de brister som beskrivs nedan, ger en i alla väsentliga avseenden rättvisande bild. DE N ÅR L IG A R E V I S IO N E N V ÅR A V IK T IG A ST E I AK T T AG E L SE R 2012 /13 :RR5 I en tabell i resultatredovisningen redovisar myndigheten sitt totala ekono- miska utfall gällande anslag, avgifter och externfinansiering. Dessa uppgifter överensstämmer inte med vad som redovisats i de finansiella delarna av års- redovisningen. Avvikelserna är väsentliga och har inneburit att resultatredo- visningens övriga underliggande tabeller med ekonomiskt utfall för alla verk- samhetsområden innehåller motsvarande avvikelser. Enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag bör en eventuell brist på överensstäm- melse mellan en verksamhets totala intäkter och kostnader och årsredovis- ningens finansiella delar kunna förklaras och kommenteras, vilket inte har gjorts i årsredovisningen. för utveckling i staten för utveckling i staten är under avveckling men är bundet av ett hyresavtal till och med . Myndigheten har uppskat- tat det maximala beloppet avseende framtida hyror till . En tillförlitlig uppskattning av det troliga utflödet av resurser som kommer att krävas för att reglera åtagandet borde redovisats som en avsättning. Om en avsättning hade redovisats skulle flera delar av årsredovisningen påverkats, såsom övriga avsättningar, lokalkostnader samt kapitalförändringen. Riksre- visionen bedömer att myndigheten borde ha redovisat en övrig avsättning med ett väsentligt belopp för lokalkostnader i årsredovisningen . Myndigheten behöver enligt regleringsbrevet inte lämna en resultatredo- visning. Trots detta undantag från det ekonomiadministrativa regelverket har myndigheten lämnat en omfattande resultatredovisning. Myndigheten saknar dock dokumentation till stor del av informationen som lämnas i resultatredo- visningen. Myndigheten för utländska investeringar i Myndigheten för utländska investeringar i redovisar en felaktig upp- lupen intäkt (redovisat under posten oförbrukade bidrag med negativt belopp) i årsredovisningen på . Eftersom myndigheten inte har rätt till den upplupna intäkten borde verksamheten i stället ha finansierats med anslag. Konsekvensen blir att det utgående överföringsbeloppet på an- slagsposten Investeringsfrämjande är för högt redovisat med motsvarande summa. Eftersom myndigheten är under nedläggning kommer beloppet därför att behöva avräknas anslag i avvecklingsmyndigheten . Vi har avstått från att uttala oss har lämnat ett modifierat uttalande i form av att vi avstår från att uttala oss för två myndigheter 2012. Det innebär att vi anser att det saknas ett ramverk för den finansiella rapporteringen, vilket innebär att vi inte kan bedöma om årsredovisningen ger en rättvisande bild för dessa två myndighet- er. 20 12/13 :RR5 DE N ÅR L IG A R E V I S IO N E N V ÅR A V IK T IG A ST E I AK T T AG E L SE R Kammarkollegiet lämnar redovisningen för Allmänna arvsfondens förvalt- ning. Det framgår dock inte av den lag och förordning som styr vad redovis- ningen ska innehålla eller vilket ramverk för finansiell rapportering som ska tillämpas vid upprättandet av redovisningen. En revision enligt ISSAI kräver att redovisningen är upprättad i enlighet med ett tillämpligt ramverk för finan- siell rapportering avsett att ge en rättvisande bild. Det är således inte möjligt att bedöma om redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande. Enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag ska statliga myn- digheters årsredovisningar upprättas enligt god redovisningssed. Förordning- en föreskriver också att årsredovisningen ska bestå av resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning och noter. I regeringens regleringsbrev för undantas dock myndigheten från att lämna resultat- och balansräkning i årsredovisningen. En förutsättning för att regeringsbeslut ska kunna anses uttrycka god redovisningssed är att dessa är generella och långsiktiga enligt ESV:s allmänna råd till förordning om myndigheters bokföring. Enligt bedömning kan denna förutsättning inte anses uppfylld i detta fall. kan därför inte bedöma huruvida årsredovisningen ger en rättvisande bild av myndighetens finansiella ställning, resultat och finansiering i enlighet med god revisionssed. Myndigheter med upplysning i revisionsberättelsen I revisionsberättelsen kan lämna en upplysning av särskild betydelse. I upplysningen hänvisar vi till vad myndigheten skrivit i sin årsre- dovisning för att särskilt uppmärksamma läsaren på detta. Upplysningen kan gälla sådant som vi bedömer är väsentlig information för att läsaren ska få en riktig förståelse för årsredovisningen. Det kan ibland även finnas anledning att, i en övrig upplysning, upplysa läsaren om särskilda förutsättningar för revisionen, exempelvis att viss information i årsredovisningen inte ingått i granskningen. I samband med en upplysning skriver vi i revisionsberättelsen att informat- ionen i upplysningen inte påverkar vårt uttalande, det vill säga en upplysning är inte en modifierad revisionsberättelse. I årets granskning har upplysningar lämnats i sex revisionsberättelser. DE N ÅR L IG A R E V I S IO N E N V ÅR A V IK T IG A ST E I AK T T AG E L SE R 2012 /13 :RR5 vill fästa uppmärksamheten på att regeringen enligt 10 kap. 1 § budgetlagen är redovisningsskyldig inför för de tillgångar som regeringen förvaltar och förfogar över. Redovisningsskyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga ekonomiska åtaganden. I enlighet med riksdagsbeslut om principer för redovisning av skatter re- dovisas skatteinkomster enligt periodiserade principer. Detta innebär att redo- visningen av skatter i årsredovisningen för staten till viss del grundas på bedömningar av förväntat taxeringsutfall och inbetalningar. Jämfört med föregående år har regeringen också ändrat redovisningsprinciperna för redo- visning av statsskulden. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) vill fästa uppmärksamheten på att MSB i sin årsredovisning beskriver att överskottet i den avgiftsfinansierade verksamheten beror på delfinansiering via anslagsposten Gemensam radiokommunikation för skydd och säkerhet. vill fästa uppmärksamheten på att det av årsredovisningen framgår att inte har gjort en bedömning av den rättvisande bilden för de ekonomiska åtaganden som ingåtts av inom de anslagsposter som beslutar om, men som Sida administrerar utbetalningar för. Styrelsen för utvärdering av internationellt utvecklingssamarbete (Sadev) vill fästa uppmärksamheten på att Sadev i årsredovisningen beskriver att myndigheten fått undantag från anslagsförordningen när det gäller avsättningar för omstruktureringar. Detta har lett till att inte har avräknats anslaget 2012 utan kommer att avräknas anslaget i avvecklingsmyndigheten . Myndigheten för utländska investeringar i vill fästa uppmärksamheten på att myndigheten i årsredovis- ningen beskriver att man fått undantag från anslagsförordningen när det gäller avsättningar för omstruktureringar. Detta har lett till att inte har avräknats anslaget 2012 utan kommer att avräknas anslaget i avvecklingsmyndigheten . 20 12/13 :RR5 DE N ÅR L IG A R E V I S IO N E N V ÅR A V IK T IG A ST E I AK T T AG E L SE R för utveckling i staten vill fästa uppmärksamheten på att myndigheten i årsredovis- ningen beskriver att man fått undantag från anslagsförordningen när det gäller avsättningar för omstruktureringar. Detta har lett till att inte har avräknats anslaget 2012 utan kommer att avräknas anslaget i avvecklingsmyndigheten . Regeringen lämnar ett intygande där den bedömer huruvida EU- räkenskaperna i allt väsentligt är rättvisande samt intygar att det finns ett ramverk för staten som syftar till att säkerställa en betryggande intern styr- ning och kontroll av EU-medlen. Regeringen lämnar dock inte något inty- gande som innefattar en bedömning av hur effektiv den interna styrningen och kontrollen är. En sådan bedömning ingår inte heller i uttalande. Regeringen redovisar antaganden som ligger till grund för budgeterade uppgifter (inkomster och utgifter). vill påtala att revisionen inte har betraktat och utvärderat de antaganden som ligger till grund för de budgeterade uppgifterna. Av regleringsbrev framgår att inkomstpensionens finansiella ställning och utveckling ska redovisas i ett särskilt avsnitt i resul- tatredovisningen. Redovisningen regleras i socialförsäkringsbalken samt förordningen om beräkning av balanstal. Detta framgår också av årsredovis- ningen, liksom att redovisningen i detta avsnitt är en sammanställning som delvis baseras på uppgifter från andra aktörer än . Den baseras också delvis på preliminära uppgifter. Revisionen har omfattat upp- gifter från och beräkningar utförda av . Uppgifter från andra aktörer har inte granskats av . redovisar också jämförelsetal från tidigare års . Dessa jämförelsetal har inte granskats av . I prognosen över balanstalet redovisar ett antal progno- ser för balanstalets utveckling över . Detta avsnitt har inte grans- kats av . 2012 /13 :RR5 internationella samverkan sker främst inom ramen för den internationella organisationen för högre revisionsorgan (Intosai) och inom det samarbete på europeisk nivå som bedrivs mellan revisionsorganen och Euro- peiska revisionsrätten. samverkar även genom att delta i ge- mensamma granskningar med andra nationella revisionsorgan. Intosai viktigt för att utveckla offentlig revision En global standard för offentlig revision främjar kvalitet, följdriktighet och insyn i den offentliga revisionen världen över. Det är något som inte minst har aktualiserats i samband med den globala finansiella krisen. fokuserar sitt arbete inom Intosai främst på utveckl- ing av internationella standarder för offentlig revision. Intosais arbete med att utveckla internationella riktlinjer för finansiell re- vision inom offentlig verksamhet sker i samarbete med den privata sektorns standardsättande organ International Auditing and . Genom att samarbeta med den privata sektorn har Intosai kunnat utgå från redan internationellt erkända standarder och har till dessa utarbetat rikt- linjer anpassade för offentlig sektor. arbetar också för att genom Intosai främja revisionens roll globalt. deltar exempelvis i arbetsgruppen on Financial Modernization and Regulatory Reform. Arbetsgruppen syftar till att följa och kartlägga den internationella utvecklingen av finansiell reglering och övervakning samt att förmedla erfarenheter av revision kring dessa frå- gor. Vidare har i en skrivelse uppmanat Intosai att agera med anledning av , Accountability and Risk. I rapporten konstaterar IMF att öppen redovisning och rapportering av de of- fentliga finanserna är avgörande för att dessa ska kunna skötas effektivt. IMF vill se en utveckling av standarder för öppenhet i de offentliga finanserna. IMF anser att nationella revisionsorgan har en roll att fylla både vad gäller att utveckla standards för öppenhet i de offentliga finanserna och att följa till- lämpningen av dem i enskilda länder. Den finansiella krisen präglar samarbetet i EU