frsrdg · H104JO1 · 2013-11-13 00:00:00 — läggningen av begäran om att ta del av telefonloggar. [] i denna del tog från det att begäran kom in till dess att regeringen fattade beslut i frågan. Begäran omfattade flera personer både i och nära den centrala statsledningen, alla med olika ansvarsområden, och sekretessprövningen blev i denna del inte okomplicerad. Regeringens avslagsbeslut bifogades yttrandet. kommenterade yttrande och anförde bl.a.: Underlaget till telefonlistorna togs – för att vara i det här sammanhanget – relativt snabbt fram. framhärdar i att det var sekretessprövningen som var omfattande och tog tid. Min uppfattning är att det inte var sekretessprövningen som var tidsödande utan det att man faktiskt undvek att ta ett beslut och inte gjorde det förrän efter en anmälan till JO. Det var alltså inte handläggningen som drog ut utan det faktum att min begäran inte handlades utan flyttades runt till olika handläggare som varken hade mandat att pröva frågan eller ens informera om när ett beslut var att vänta. handlade det om att ta ett principiellt beslut, prövade inte telefonnummer efter telefonnummer vilket hade kunnat förklara tidspillan. Ärende 3 (dnr 2732-2012) har även anmält att hon begärde att få ta del av transaktionslistor för ett antal konton i bokföring. Begäran berörde samtliga departement. för anmälan – – hade hon fortfarande inte erhållit det hon begärt. Hon upprepade vad hon sammanfattningsvis anfört i det tidigare ärendet. Av e-postkorrespondens mellan och framgick att kontaktade henne med en fråga om vilken tidsperiod hennes begäran avsåg. Vidare framgick att Förvaltningsavdelningen informerade om att man inväntade svar från två departement och skulle återkomma när det fanns någonting att lämna ut. Muntliga upplysningar inhämtades från via , departementssekreterare vid , som uppgav följande. De som arbetar med ekonomi och lönefrågor vid Förvaltningsavdelningen registreras ofta som handläggare av framställningar om att ta del av uppgifter ur ekonomisystem. Handläggaren kan som regel snabbt ta fram det som efterfrågas. Tidpunkten för utlämnandet av handlingarna kan handläggaren dock inte påverka eftersom sekretessprövningen görs på respektive departement. När departementen gjort sin sekretessprövning skickas handlingarna tillbaka till handläggaren som vidarebefordrar dem till Förvaltningsavdelningens informationsavdelning. Informationsavdelningen lämnar i sin tur ut handlingarna till den som efterfrågat dem. Vad gäller begäran uppgav att dagen efter det att han registrerats som handläggare skickade han de transaktionslistor hon begärt till respek- 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 tive departement för sekretessprövning. låg ärendet hos Statsrådsberedningen, som då inte var färdig med sin sekretessprövning. anmodades att göra en utredning och yttra sig över anmälan. () uppgav följande. kontaktade Förvaltningsavdelningen med en begäran om att få ta del av transaktionslistor för ett antal konton i Re- geringskansliets bokföringssystem. Av transaktionslistorna skulle det enligt begäran framgå datum, verifikationsnummer, leverantör och kostnadsställe. kontaktade för att få ett förtydligande avseende vilka exakta tidsperioder som skulle gälla. De transaktionslistor som togs fram i det ekonomiadministrativa systemet var omfattande. Då underlaget var omfattande blev också sekretessprövningen tidskrävande. Och transaktionslistorna berörde samtliga departement samt Statsrådsberedningen valde att genomföra ett samlat utlämnande i syfte att göra en enhetlig bedömning i sekretessfrågorna. Transaktionslistorna lämnades ut till . Vissa av uppgifterna i handlingarna bedömdes omfattas av sekretess enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och lämnades därför inte ut. begäran om utlämnande av transaktionslistorna tog drygt att hantera från det att begäran kom in till dess att lämnade ut handlingarna [handläggningstiden var , JO:s anmärkning]. Begäran omfattade ett flertal konton och berörde samtliga departement samt Statsrådsberedningen. Underlaget innehåller uppgifter som var för sig kan vara harmlösa men som i en mängd ger en bild av vilka rutiner som gäller. Sådana uppgifter skulle sammantagna kunna användas för en kartläggning av den centrala statsledningen. Om uppgifterna röjs kan det antas vålla fara för rikets säkerhet. Konsekvensen av detta är att det har krävts en omfattande och tidskrävande sekretessprövning i ärendet. Hon anförde bl.a.: Jag vill även i detta ärende betona att jag i mina kontakter med aldrig fick uppfattningen att varje enskild post skulle sekretessprövas utan att det handlade om principiella frågor när det gäller vad som kunde lämnas ut. Märk väl att dröjde efter min begäran med att kontakta mig för att få ett förtydligande om vilken tidsperiod som det handlade om, och det var först efter att jag frågat hur handläggningen fortskred. Själva beslutet att lämna ut de flesta posterna på kontona tog två och en halv månad, och skedde efter att en JO-anmälan gjorts. Även vid andra kontakter med när det gäller begäran om handlingar som normalt inte bör vara sekretessbelagda, som till exempel besökslistor och inbjudna gäster på ambassader, har jag fått till svar att utrikessekretess gäller. Inte förrän jag har initierat en juridisk diskussion om hur selektivt utrikessekretessen ska användas har handlingarna tagits fram. Min uppfattning, efter att ha haft kontakt med i en rad andra ärenden, är att själva rutinerna när det gäller att lämna ut vad som normalt anses vara allmänna handlingar är så toppstyrda att handläggare inte vågar lämna ut de utifrån offentlighetsprincipen mest självklara handlingar. 2 013 /1 4:J O1 I ett beslut anförde JO Axberger följande. Allmänna bestämmelser om handlingsutlämnande m.m. Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Enligt dessa bestämmelser har var och en rätt att ta del av en handling som förvaras hos en myndighet om den är inkommen till myndigheten eller upprättad där, förutsatt att den inte omfattas av sekretess (offentlighetsprincipen). Med handling avses inte bara konventionella handlingar utan också upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas med tekniskt hjälpmedel. En handling i den formen anses förvarad hos en myndighet om den är tillgänglig för myndigheten med teknik som myndigheten själv använder. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses förvarad hos myndigheten om denna kan ta fram den med rutinbetonade åtgärder. En sådan s.k. potentiell handling omfattas av offentlighetsprincipen. Regler om rätten att få ut allmänna handlingar gäller däremot inte sammanställningar av mer komplicerat slag. En myndighet är alltså inte, enligt dessa regler, skyldig att sammanställa uppgifter som finns i dess databaser annat än om detta kan ske med en begränsad arbetsinsats och till en ringa kostnad. För sammanställningar av personuppgifter gäller särskilda begränsningar. En allmän handling som får lämnas ut ska tillhandahållas genast eller så snart det är möjligt. Det ska ske på stället och utan avgift. Den som så begär har också rätt att mot fastställd avgift få en kopia av handlingen. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt. Besked i en utlämnandefråga bör normalt lämnas som begäran gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om det är nödvändigt för att ta ställning till om utlämnande får ske. Ett visst ytterligare dröjsmål kan vara ofrånkomligt om framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material. I sådana fall kan det vara lämpligt att successivt lämna besked om vad som kan lämnas ut. Generella krav på myndigheters hantering av allmänna handlingar I 4 kap. offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser om generella åtgärder för att underlätta sökande efter allmänna handlingar. 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 Av 1 § framgår att en myndighet ska ta hänsyn till rätten att ta del av allmänna handlingar när den organiserar hanteringen av sådana handlingar och vid övrig hantering av allmänna handlingar. Myndigheten ska särskilt se till att allmänna handlingar kan lämnas ut med den skyndsamhet som krävs enligt tryckfrihetsförordningen och särskilt beakta att enskilda bör ges goda möjligheter att söka allmänna handlingar. Enligt 2 § ska varje myndighet upprätta beskrivningar med information om bl.a. myndighetens organisation m.m. i syfte att underlätta sökande efter allmänna handlingar. I 5 kap. finns regler om myndigheters skyldighet att registrera allmänna handlingar. Om en anställd vid en myndighet har ansvar för vården av en handling, är det enligt 6 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen i första hand denne som ska pröva om handlingen ska lämnas ut. I tveksamma fall ska den anställde låta myndigheten göra prövningen (myndighetsprövning), om det kan ske utan onödigt dröjsmål. Beslutar den anställde att inte lämna ut handlingen eller del av den ska den som begär handlingen informeras om möjligheten att begära myndighetsprövning. Av informationen ska framgå att det för överklagande krävs att sökanden begär och erhåller ett skriftligt beslut från myndigheten. Varken tryckfrihetsförordningen eller offentlighets- och sekretesslagen reglerar hur myndighetsprövningen ska gå till. Det innebär att det ankommer på respektive myndighet, ytterst dess ledning, att se till att det finns en ordning för vilken eller vilka befattningshavare som ska ha befogenhet att fatta beslut för myndighetens räkning och om hur ärenden av det slaget ska beredas. Hur en sådan beslutsordning ser ut kan givetvis variera åtskilligt beroende på myndighetens storlek, hur vanligt förekommande dessa ärenden är etc. Om en myndighetsprövning resulterar i att myndigheten helt eller delvis vägrar att lämna ut en handling kan myndighetens beslut överklagas. Detta framgår i 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen där det även anges att talan mot beslut av statsråd ska föras hos regeringen. Av 6 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen framgår att beslut av regeringen inte kan överklagas. Utöver reglerna i tryckfrihetsförordningen om utlämnande av allmän handling finns det i offentlighets- och sekretesslagen regler om myndigheternas upplysningsskyldighet gentemot allmänheten. Enligt 6 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen ska en myndighet på begäran av en enskild lämna uppgift ur en allmän handling som förvaras hos myndigheten, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Något särskilt skyndsamhetskrav finns inte uppställt i det sammanhanget. 2 013 /1 4:J O1 Enligt 4 § förvaltningslagen ska en myndighet vidare, i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet, lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Dessa allmänna regler kan åberopas till stöd för att en myndighet bör bistå enskilda med att göra även sammanställningar av sådant slag som inte utgör potentiella handlingar. Någon allmän skyldighet att göra detta har myndigheterna dock inte utan det får från fall till fall bedömas vad som kan krävas. Något skyndsamhetskrav motsvarande det som gäller enligt tryckfrihetsförordningen finns som framgått inte heller uppställt. Bestämmelser om utlämnande av handlingar från är en myndighet med uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Eftersom alltså är en myndighet gäller där i princip samma regler för handlingsutlämnande som för alla andra myndigheter, dvs. de som beskrivits. Det ankommer därvid på , ytterst dess ledning, att se till att det finns en väl fungerande berednings- och beslutsordning för frågor som rör utlämnande av handlingar. Förordningen (1996:1515) med instruktion för skiljer mellan regeringsärenden, där regeringen ska fatta beslut, och regeringskansliärenden, i vilka myndigheten har egen beslutanderätt. Utlämnande av allmänna handlingar är regeringskansliärenden. Enligt 18 § i instruktion ska en begäran om handlingsutlämnande prövas inom det departement som förvarar handlingarna, om något annat inte är särskilt föreskrivet. (Med departement jämställs Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen, se 2 §.) Av bestämmelsen framgår vidare att frågor om handlingsutlämnande i tveksamma fall prövas av ett statsråd. Detsamma gäller om sökanden begär det. Ärendet får även överlämnas till regeringens prövning. Om det sker övergår ärendet från att ha varit ett regeringskansliärende till ett regeringsärende, varvid andra regler i instruktionen blir tillämpliga på handläggningen. Beträffande regeringsärenden gäller enligt 13 § att om ett ärende faller inom flera departements verksamhetsområden, ska det handläggas i det departement dit ärendet huvudsakligen hör. Enligt 15 § ska regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Den senare bestämmelsen innebär att s.k. gemensam beredning är obligatorisk i regeringsärenden som berör flera departement. Kravet på gemensam beredning syftar till att säkerställa att principerna om regeringens kollektiva beslutsfattande och ansvar får ett reellt innehåll och att alla statsråd faktiskt får möjlighet att utöva det inflytande i regeringsärendena som deras ansvar motiverar. Närmare riktlinjer för gemensam beredning finns i Statsrådsberedningens PM 2012:1, Samrådsformer i . Någon beredningsregel motsvarande den som enligt 15 § gäller för regeringsärenden finns inte för regeringskansliärenden. Det betyder att det inte finns några regler om att en begäran om handlingsutlämnande som berör flera 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 departement ska beredas gemensamt, annat än när en sådan överlämnats till regeringens prövning. har särskilt anmodats att redogöra för sin organisation och sina handläggningsrutiner vid framställningar om att ta del av allmänna handlingar. () har därvid anfört följande. består av Statsrådsberedningen, de elva fackdepartementen samt Förvaltningsavdelningen. I ledningen för varje departement ingår ett eller flera statsråd, varav ett är chef för departementet. Närmast under departementschefen finns vanligtvis tre typer av chefstjänstemän: statssekreterare, expeditionschef och rättschef. Förvaltningschefen i ansvarar för gemensamma administrativa frågor och är också chef för . Hanteringen av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar inom regleras av bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen (TF) och förordningen (1996:1515) med instruktion för (). Enligt 18 § RKI ska en sådan begäran prövas inom det departement som förvarar handlingen. I tveksamma fall eller om sökanden begär det ska frågan om utlämnande prövas av ett statsråd i departementet. Frågan får också överlämnas till regeringens prövning. Om ett ärende gäller flera departement ska enligt 13 § RKI det departement dit ärendet huvudsakligen hör hantera framställningen om att få ta del av en allmän handling. Enligt bestämmelserna i 15 § RKI om gemensam beredning ska regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Även i ärenden som avgörs av kan samråd behöva ske. Samråd ska inledas så tidigt som det är praktiskt möjligt. Samrådet mellan berörda enheter och departement när det gäller framställningar om att få ta del av allmänna handlingar sker på samma sätt som vid handläggning av andra ärenden, och med beaktande av skyndsamhetskravet. Enligt de upparbetade rutiner som tillämpas när det gäller handläggningen av en begäran om utlämnande som avser fler än ett departement bestäms det från fall till fall hur ärendet ska samordnas och handläggas. arbete präglas av öppenhet och offentlighet. På alla departement finns det registratorer som hjälper allmänhet och journalister med insyn och offentlighet. har också en arkivsupport för de som vill ta del av diariet och efter sökningar i diariet begära ut handlingar. uppfattar att antalet framställningar om att få ta del av handlingar och om att på annat sätt få information har ökat väsentligt . Ett arbete har påbörjats med att se över om rutinerna vid handläggningen av sådana ärenden och förfrågningar behöver och kan ändras med anledning av den utvecklingen. Det övervägs även om det behövs och kan göras organisatoriska förändringar. För att offentlighetsprincipen med dess regler om tillgång till allmänna handlingar ska fungera, krävs att myndigheterna anpassar sin organisation till den 2 013 /1 4:J O1 enskildes och massmediernas rätt till insyn. Kraven innebär bl.a. att det ska finnas handläggare som är ansvariga för vården av de handlingar av skilda slag som finns hos myndigheten samt att det ska finnas en tydligt angiven ordning för den myndighetsprövning som ovan beskrivits och som sökanden har rätt att begära då en efterfrågad handling inte tillhandahålls. Därutöver gäller att den ordning som tillämpas måste vara sådan att det i grundlagen fastställda kravet på skyndsam handläggning, inklusive den etablerade praxis som finns kring detta, kan iakttas. Beträffande myndigheten är huvudregeln i dess instruktion, 18 §, att prövningen av frågor om handlingsutlämnande ska ske inom det departement eller motsvarande som förvarar den begärda handlingen. Den normala beredningsgången är inte angiven, inte heller vilken eller vilka befattningshavare som ska göra prövningen. yttranden har inte kastat något ytterligare ljus över vilka handläggningsrutiner som tillämpas. Handläggningen verkar att döma av det som framkommit ske ad hoc, utan tillräckligt stöd i fasta rutiner eller principer. De ärenden som här granskats och det underlag presenterat tyder därvid på att myndighetens organisation inte är anpassad till de krav som följer av tryckfrihetsförordningens och offentlighets- och sekretesslagens regler om tillgång till allmänna handlingar. Det verkar vidare som att gemensam beredning, som i enlighet med 15 § instruktion ska genomföras i regeringsärenden, tillämpas även i samband med handlingsutlämnande. En granskning genomförd av synes bekräfta detta (se 2010/11:KU10, s. 29). Som framgår av redogörelsen för den rättsliga regleringen syftar den gemensamma beredningen till att säkerställa att principerna om regeringens kollektiva beslutsfattande och ansvar får ett reellt innehåll och att alla statsråd faktiskt får möjlighet att utöva det inflytande som deras ansvar för regeringsärendena motiverar. Något sådant kollektivt beslutsfattande och ansvar är det dock inte fråga om vid handlingsutlämnanden, såvida ärendet inte har överlämnats till regeringens prövning. Den gemensamma beredningen är dessutom uppbyggd för att garantera en fullständig och noggrann beredning av ett ärende och den avslutas först när alla är överens (se Statsrådsberedningens PM 2012:1 s. 10 f.). Detta sker naturligtvis på bekostnad av handläggningstiden. En sådan ordning är inte förenlig med offentlighetsprincipen, som innebär att en handling enligt huvudregeln ska lämnas ut av den som ansvarar för vården av denna. Det bör därför endast i undantagsfall, då detta är nödvändigt för att kunna genomföra en adekvat sekretessprövning, förekomma att man på detta sätt gemensamt bereder en begäran om att ta del av allmänna handlingar. Formerna för den gemensamma beredningen bör då anpassas efter tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav. , som utredde prövningen av frågor om utlämnande av allmänna handlingar i , påpekade att frågorna alltjämt var reglerade som om departementen vore egna myndigheter, dvs. i enlighet med vad som gällde före den omfattande omorganisation som genomfördes . Kommitténs analys påvisade därvid ett antal oklarheter (se SOU 2009:5, kap. 6). 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 Att organisationen och regleringen inte anpassats till de krav som följer av offentlighetsprincipen och inte heller till de genomförda förändringarna i departementsorganisationen torde, att döma av de ärenden som granskats, påverka handläggningens effektivitet. Det ter sig som om en begäran som inte leder till ett omgående utlämnande av den begärda handlingen lätt kan hamna i ett ingenmansland, där den skickas runt utan att vare sig tjänstemän eller statsråd kan hållas ansvariga för långa handläggningstider eller andra brister som inkräktar på enskildas och massmediers grundlagsstadgade insynsrätt. Skyldigheten att sammanställa uppgifter ur allmänna handlingar De granskade ärendena har alla gällt journalisters framställningar om att ta del av handlingar som utgörs av sammanställningar ur administrativa system. En sådan framställan kräver att myndigheten tar ställning till om det rör sig om ett handlingsutlämnande enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser, med dess skyndsamhetskrav, eller om det i stället handlar om en sammanställning som myndigheten enligt dessa bestämmelser inte är skyldig att göra, och där skyndsamhetskravet därmed inte gäller (se t.ex. JO:s ärenden 6926-2010 och 7232-2010, där inte ansågs ha skyldighet enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen att sammanställa uppgifter som begärts ut). För att kunna avgöra vilket regelverk som ska tilllämpas krävs kunskaper om de administrativa systemens uppbyggnad och om vilka möjligheter som finns att ta fram handlingar från dessa. I de tre fall som här granskats står det emellertid klart att de alla rört uppgifter som har kunnat tas fram ur administrativa system med rutinbetonade åtgärder. Framställningarna har därmed gällt potentiella handlingar, som omfattas av offentlighetsprincipen enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen, dvs. det har varit fråga om allmänna handlingar. Särskilt när det gäller ärende framstår det i yttrande som oklart hur dennes begäran egentligen bedömts. Mot den bakgrunden vill jag erinra om vikten av att en myndighet, i detta fall , omgående tar ställning till om en begäran avser utlämnande av allmänna handlingar eller inte, liksom att den sökande underrättas om vilken bedömning som görs. Att ett sådant besked lämnas är särskilt angeläget när det står klart att sökanden utgår från att hans eller hennes begäran omfattas av tryckfrihetsförordningens bestämmelser som myndigheten gör en annan bedömning. Sekretessprövning som fördröjer utlämnande I samtliga här granskade ärenden har ursäktat den långa handläggningstiden med att det krävts en tidsödande sekretessprövning. Från JO:s synpunkt bör en myndighets hänvisning till behov av sekretessgranskning godtas om den framstår som rimlig; det är i princip inte en uppgift för JO att gå in på enskilda sekretessbedömningar. En myndighet som inte anser sig kunna lämna ut en handling omgående med hänvisning till behovet av sekretessprövning måste dock, för att undgå kritik för brott mot skyndsam- 2 013 /1 4:J O1 hetskravet, på ett någorlunda konkret sätt kunna påvisa att det i det enskilda fallet funnits ett sådant behov. Det är med andra ord inte tillräckligt med ett mer eller mindre blankt påstående om att den ena eller den andra sekretessbestämmelsen aktualiserats. I de granskade fallen har vad som anförts om detta från sida huvudsakligen varit kortfattat, abstrakt och mindre övertygande. För sekretessprövningen gäller vidare samma grundlagskrav som för handläggningen av handlingsutlämnandefrågor i övrigt, nämligen att uppgiften ska prioriteras framför den löpande verksamheten. En sekretessprövning får därför inte fördröja handlingsutlämnandet längre än vad som föranleds av själva sekretessprövningen. Den tidsutdräkt som låter sig motiveras kan i och för sig vara beroende av den aktuella myndighetens allmänna tillgång till kompetens och resurser i övrigt. I det hänseendet måste anspråken på snabb handläggning emellertid i princip ställas högre på än på de flesta andra myndigheter. Bedömning av de enskilda anmälningarna Ärende 1; anmälan begäran gällde uppgifter ur Statsrådsberedningens redovisningssystem. Det rörde sig om potentiella handlingar, som omfattas av offentlighetsprincipen och dess krav på skyndsamt utlämnande.