frsrdg · H104JO1 · 2013-11-13 00:00:00 — överklagade domen till kammarrätten som uttalade att sedan betalat ut en ersättning i enlighet med en ansökan saknas möjlighet för den enskilde att återta sin ansökan eller ändra den till att i stället avse föräldrapenning enligt sjukpenningnivå. (Kammarrätten i dom , mål nr 3990-09) I doktrinen har frågan berörts av i Rättskraft i förvaltningsrätten (1951). Han talar där om samtycke av den gynnade till återkallelse av beslut. Inledningsvis uttalar som sin uppfattning att gynnande beslut i princip kan återkallas med den enskildes medgivande förutsatt att det endast är den gynnades intresse som är engagerat i återkallelsefrågan. Men om andras, samhällets eller tredje mans intressen är engagerade, vare sig detta tagit sig uttryck i författningsbestämmelser om återkallelse eller inte, bör en återkallelse inte grundas på den gynnades samtycke eftersom den gynnade inte kan antas disponera över andras intressen. (, s. 440–445) utvecklar därefter frågan om en myndighets återkallelse av ett beslut endast kan gälla framåt i tiden eller även kan gälla tid – i yttersta fall fr.o.m. den tidpunkt då det återkallade beslutet fattades. Enligt är det möjligt för en myndighet att på den enskildes begäran återta ett beslut även för förfluten tid. Det bör dock utifrån hans resonemang inte vara möjligt om återtagandet kommer i konflikt med andras, samhällets eller tredje parts intressen. (, s. 456- 461) Det är rättsligt oproblematiskt att för tid framåt gå en enskild till mötes när denne begär ett återtagande av ett bifallsbeslut som föregåtts av en ansökan. För redan verkställda beslut/utbetalningar anser att det står klart att det inte finns någon rättslig skyldighet att gå den enskilde till mötes med resultat att utbetalad ersättning betalas tillbaka alternativt att en förmån byts ut mot en annan (jfr det ovan redovisade kammarrättsavgörandet). Det kan dock diskuteras om det finns en möjlighet att göra det. Om det är utrett att ett återtagande inte kommer i konflikt med andras, samhällets eller tredje parts, intressen bör det enligt uppfattning inte finnas något rättsligt hinder mot att gå den enskilde till mötes med en begäran om återtagande. I vissa fall har en beviljad och verkställd utbetalning emellertid tydliga återverkningar t.ex. vad avser andra förmåner, den sjukpenninggrundande inkomsten, inkomstbeskattningen samt rätten till föräldraledighet gentemot arbetsgivaren. 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 fall kan effekterna vara svåröverblickbara. Detta gör att det är uppfattning att dessa fall som regel måste hanteras i enlighet med slutsatsen i det ovan nämnda kammarrättsavgörandet, det vill säga att ersättning som på ett korrekt sätt har betalats ut inte återtas. En begäran om att ett beslut återtas för förfluten tid ska i dessa fall avslås genom ett formellt beslut. Det kan emellertid inte uteslutas att det i mycket speciella undantagsfall står klart att ett återtagande inte får några negativa konsekvenser för andra, samhället eller tredje part och att en aktuell begäran vid sådana förhållanden skulle kunna bifallas. Den aktuella situationen har inte behandlats i vägledningar eller andra produkter. Utan att kunna presentera några siffror är det emellertid antagande att situationen inte kan sägas vara vanligt förekommande. I ett beslut anförde chefsJO Fura följande. Återkallelse/ändring på eget initiativ Innan ett beslutsdokument blir allmän handling, dvs. vanligen före expedieringen, är oförhindrad att ändra sitt ställningstagande i vilken riktning som helst. JO har tidigare utvecklat frågan om vad som utgör beslutsdokument och vilken betydelse det får för ändringsmöjligheterna (se t.ex. JO 2012/13 s. 367). För förvaltningsbeslut i allmänhet gäller följande. I samband med att ett beslut expedieras, eller på annat sätt meddelas, begränsas myndighetens möjligheter att ändra sig. Vissa beslut blir orubbliga (vinner negativ rättskraft). Beträffande det stora flertalet beslut kan emellertid inte någon generell orubblighetsprincip slås fast. Huruvida återkallelse eller ändring är fortsatt möjlig beror på beslutets innebörd. Ett avslagsbeslut binder normalt sett inte myndigheten för framtiden. När det gäller gynnande beslut är huvudregeln däremot att de inte kan återkallas eller ändras i negativ riktning. Tre viktiga undantag gäller emellertid. Återkallelse får ske om tvingande säkerhetsskäl föreligger, om beslutet har grundats på vilseledande uppgifter från den enskilde eller om det finns ett återkallelseförbehåll i beslutet. I rättspraxis har väckts frågan om inte också ett fjärde undantag kan vara motiverat, nämligen i fall då beslutet avser en fortlöpande förmån utan någon angiven tidsbegränsning (se bl.a. , Allmän förvaltningsrätt, 24 uppl., s. 71 f. och Ragnemalm, Förvaltningsprocessens grunder, 9 uppl., s. 124 f.). Utöver de ändringsmöjligheter som följer av de allmänna förvaltningsrättsliga principerna ovan, ger bestämmelserna i 113 kap. 3–6 §§ socialförsäkringsbalken vissa möjligheter att på eget initiativ ändra ett redan meddelat beslut. Återkallelse/ändring på den enskildes begäran Frågan i detta ärende är vilka möjligheter, eller eventuella skyldigheter, har att på den försäkrades begäran återkalla eller ändra ett 2 013 /1 4:J O1 bifallsbeslut, dvs. ett sådant gynnande beslut som enligt huvudregeln blir orubbligt. Det kan diskuteras om inte en situation där den enskilde samtycker till eller t.o.m. aktivt begär återkallelse borde utgöra ett femte undantag från principen om gynnande besluts orubblighet. Det kan tyckas självklart att den enskilde ska kunna disponera fritt över sina intressen, åtminstone så länge inte någon utomstående berörs. De trygghetsskäl som enligt huvudregeln förbjuder återkallelse av gynnande beslut gör sig inte gällande på samma sätt när det är den enskilde som är initiativtagaren. Behovet av att kunna räkna med ett besluts beständighet kan emellertid även finnas hos tredje man. Uppfattningen att tredje mans intressen bör beaktas i sammanhanget har, som uppmärksammat, även kommit till uttryck i litteraturen där det uttalas att den gynnades samtyckte inte bör kunna läggas till grund för återkallelse av ett beslut som involverar samhällets eller tredje mans intressen. Ytterligare en fråga, som också behandlats i litteraturen, är om en återkallelse av ett gynnande beslut även kan få retroaktiv verkan. Som utgångspunkt får anses gälla att återkallelse med stöd av de vedertagna undantagen inte kan ske med tillbakaverkande effekt. En återkallelse som sker med samtycke har dock ansetts kunna ges retroaktiv verkan, under förutsättning att samtycket omfattar en sådan följd (se , Rättskraft i förvaltningsrätten, 1951, s. 444 f. och 461). Det är, som anför, frivilligt för den enskilde att ansöka om och ta emot socialförsäkringsförmåner. Det står också den enskilde fritt att fram till beslutstidpunkten återkalla en ansökan. Samhälleliga intressen eller behovet av att skydda tredje man hindrar inte heller att ett gynnande beslut upphävs för framtiden. Det är alltså först när den försäkrade begär att ett redan verkställt gynnande beslut ska återtas som svårigheterna uppstår. Att ett beslut om en socialförsäkringsförmån återkallas med retroaktiv verkan innebär i praktiken bl.a. att återbetalning ska ske. Många av de beslut som fattar påverkar även tredje man och får också samhälleliga konsekvenser. Effekterna är, som myndigheten påpekar, i vissa fall svåröverskådliga. Enligt min mening bör för övrigt som samhälleliga intressen vägas in sådana praktiska och ekonomiska effekter som en fri ångerrätt skulle innebära för myndigheten. Sammanfattningsvis delar jag uppfattning att myndigheten inte har någon skyldighet att bifalla en begäran om återkallelse av ett redan verkställt gynnande beslut men att det inte heller föreligger något rättsligt hinder mot att gå den försäkrade till mötes om det står klart att inget motstående intresse förbigås. Med hänsyn till framför allt socialförsäkringssystemets komplexitet, det stora antal ärenden som har att hantera och vikten av att lika fall behandlas lika, är det emellertid min uppfattning att bör ha som rutin att inte bifalla en begäran om återkallelse av ett redan verkställt bifallsbeslut. 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 kritiseras för att i vissa fall ha underlåtit att motivera beslut om underhållsstöd riktade mot den betalningsskyldige föräldern (Dnr 6160-2011) Beslutet i korthet: I beslutet konstateras att det stora flertalet av beslut om underhållsstöd riktade mot den betalningsskyldige föräldern, är s.k. maskinella beslut med i förväg fastställda rubriker och textfraser. Något utrymme för fritext finns inte. Dessa beslut saknar motiveringsavsnitt och därmed motivering, vilket strider mot förvaltningslagens regler. kritiseras för detta. I beslutet redogörs vidare för de motiveringskrav som kan ställas på beslut i allmänhet. ChefsJO konstaterar därvid, liksom myndigheten själv har gjort i sitt uppföljningsarbete, att det förekommer vissa generella brister som t.ex. att myndigheten sammanblandar vad som utgör för beslutet avgörande omständigheter med vad som är en allmän beskrivning av ärendet. ChefsJO avser att följa upp arbete med att förbättra sina beslutsmotiveringar. I ett klagomålsärende hos JO (dnr 4623-2011 med beslutsdatum ) framkom att en försäkrad hade fått två beslut daterade , ett beslut som angav att hans dotter hade rätt till underhållsstöd och ett beslut som angav vilket månatligt belopp han skulle betala till . Beslutet att dottern hade rätt till underhållsstöd saknade motivering men var försett med omprövningshänvisning. Vid telefonsamtal med framkom att de båda besluten var maskinellt framställda och formulerade enligt myndighetens mallar. Med anledning av vad som framkommit beslutade dåvarande chefsJO Ce- cilia att inom ramen för ett initiativärende utreda frågan om beslut om underhållsstöd uppfyller förvaltningslagens krav på motivering. Ärendet remitterades till som anmodades att yttra sig över det som framkommit om besluten om underhållsstöd samt att allmänt redogöra för hur myndigheten uppfyller motiveringskravet i övriga ärendeslag. I ett remissvar anförde följande. (De nämnda bilagorna är ej medtagna här.) Beslut om att bevilja underhållsstöd Ett beslut om att bevilja underhållsstöd till ett barn innebär att underhållsstödet betalas ut till den förälder hos vilken barnet bor – boföräldern. Beviljande av underhållsstöd medför att den förälder som är bi- 2 013 /1 4:J O1 dragsskyldig ska betala tillbaka samhällets kostnader för underhållsstödet och denne får då ett beslut om betalningsskyldighet till . När det gäller ärenden om underhållsstöd anges i socialförsäkringsbalken (SFB) att när en ansökan om underhållsstöd kommer in till ska meddela den bidragsskyldige detta. Meddelandet ska innehålla en uppmaning om att den bidragsskyldige ska yttra sig till avseende om han eller hon har något att invända mot ansökan eller i övrigt har något att anföra i fråga om betalningsskyldigheten för underhållsstöd (18 kap. 38 § SFB). Ett sådant meddelande innehåller en redogörelse för systemet med underhållsskyldighet, underhållsstöd och betalningsskyldighet samt kriterierna för beviljande av underhållsstöd (se fiktivt exempel, bilaga 1). Meddelandet innehåller också information om vem sökanden är, att sökanden i sin ansökan uppger att barnet/barnen varaktigt bor tillsammans med denne samt att den bidragsskyldige inte betalar underhåll för barnen. Slutligen beskrivs i meddelandet hur beräknar de belopp som den bidragsskyldige ska betala till myndigheten. När beslut fattas i underhållsstödsärendet ska sökanden skriftligen underrättas om beslutet. Beslut om att bevilja underhållsstöd, att fastställa betalningsskyldighet samt beslut avseende avdrag för underhåll ska delges den bidragsskyldige (18 kap. 41 § SFB). I samband med att den bidragsskyldige får beslutet om beviljande av underhållsstöd, som regel , får han eller hon också ett beslut om betalningsskyldighet. Det senare beslutet innehåller både motivering och omprövningshänvisning. av besluten om att bevilja underhållsstöd och om betalningsskyldighet är maskinella. Detta innebär att handläggaren registrerar vissa uppgifter i systemet och att han eller hon även kan välja mellan olika textfraser. Dessa åtgärder avgör utformningen av det maskinella beslutet. Handläggaren har ingen möjlighet att skriva någon fritext. De maskinella besluten om att bevilja underhållsstöd innehåller en omprövningshänvisning men däremot ingen motivering av beslutet. Däremot innehåller som nämnts ovan de maskinella besluten om betalningsskyldighet alltid såväl motivering som omprövningshänvisning. av besluten kräver hantering. För detta ändamål har mallar i Word, så kallade Wimimallar. Mallarna innehåller rubriker och fraser som är obligatoriska men också avsnitt där det anges att handläggaren ska skriva fritext utifrån omständigheterna i det aktuella ärendet. Beslut till den bidragsskyldige om beviljande av underhållsstöd och beslut om betalningsskyldighet skrivs i samma Wimi-mall. I den motiveras båda besluten. Beslut inom övriga ärendeslag Till stöd för utformningen av beslut i försäkringsärenden finns riktlinjer (2005:14) Att skriva beslut i (se bilaga 2). Riktlinjerna beskriver vilken struktur ett beslut ska ha, vilka rubriker det ska innehålla och vad som ska återges under de olika rubrikerna. De anger också att beslut som går en part emot ska motiveras. Av riktlinjerna framgår också vilka positiva beslut som enligt myndighetens uppfattning lämpligen ska motiveras. 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 För dagersättningar och vissa andra förmåner får den försäkrade bara ett utbetalningsbesked. I de fall beslutet inte gått den försäkrade emot har själva beslutet i dessa fall dokumenterats och i förekommande fall motiverats i ärendet. Utbetalningsbeskedet innehåller varken motivering eller omprövningshänvisning, eftersom beslutet inte går den försäkrade emot. Om ett beslut om beviljande av en förmån i någon mån går den försäkrade emot så får han eller hon utöver utbetalningsbeskedet också ett beslut som innehåller motivering och omprövningshänvisning. Beslutsmotiveringarnas kvalitet i beslut arbetar på olika sätt för att de motiveringar som handläggarna skriver i de beslutet ska hålla en god kvalitet. De nämnda riktlinjerna (2005:14) Att skriva beslut i är i första hand ett stöd för handläggarna i hur de ska skriva beslut. I avsnitt 5.2.4. finns en särskild redogörelse för hur argumentationen i en motivering bör vara uppbyggd. I ett första steg ska handläggaren redogöra för vilka krav som ska vara uppfyllda för att man ska ha rätt till den sökta förmånen. Därefter ska de relevanta omständigheterna i ärendet beskrivas. Slutligen ska handläggaren förklara vad beslutet innebär för den försäkrade. Det finns ett stort antal Wimi-mallar speciellt framtagna för olika förmåner och för olika typsituationer (beslut, kommuniceringsbrev, kompletteringsbrev m.m.). Wimi-mallar för avslagsbeslut eller andra beslut där en motivering måste finnas med har endast i begränsad omfattning malltexter för beslutsmotivering. Tanken är att handläggaren inte ska ha förvalda texter utan själv formulera beslutsmotiveringen utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Mallarna innehåller i regel en hjälptext som beskriver detta. I flera förmånsslag där bedömningsutrymmet är mer betydande t.ex. sjukersättning, livränta och assistansersättning tillämpar en särskild beslutsordning. Den särskilda beslutsordningen innebär att ett ärende beslutas av en särskilt utsedd beslutsfattare efter föredragning av en handläggare. Handläggaren utreder ärendet och lämnar över det med förslag till beslut till beslutsfattaren. Att två personer deltar i handläggningen bidrar till att den försäkringsmässiga bedömningen blir mer korrekt och likformig men också till att beslutsmotiveringen har en god kvalitet. I vissa andra förmåner med ett större bedömningsutrymme men där ärendet inte handläggs i den särskilda beslutsordningen (t.ex. sjukpenning) kvalitetssäkrar specialist samtliga ärenden som går parten emot. hade en lärarledd utbildning i att skriva beslut. Den är ersatt av webbutbildningen Att skriva på . Utbildningen berör allt skrivande i myndigheten men har fokus på formulering av beslut och andra skrivelser till de försäkrade. har drygt 2000 medarbetare gått utbildningen, vilket är en mycket hög siffra på så . I utvärderingarna har deltagarna gett den mycket höga 2 013 /1 4:J O1 vill också nämna att utbildningen tilldelades andra pris i kategorin Bästa e-learning vid utdelningen av Swedish Learning Awards. När det gäller utbildningen av nyanställda läggs särskilt fokus på att skriva beslut. Alla nyanställda har en handledare och finns det ett särskilt handledarstöd kopplat till webbutbildningen Att skriva i . I handledarstödet ingår en checklista som ska följas när den nyanställde skriver beslut. Handledaren följer upp besluten utifrån checklistan. Checklistan kan naturligtvis användas av alla handläggare som ett stöd i att skriva beslut. (Handledarstöd inklusive checklista, se bilaga 3). I övrigt är beslutsmotiveringar något som följs upp i de löpande kvalitetsuppföljningar som kvalitetsgranskare gör av myndighetens handläggning och beslutsfattande inom de olika förmånerna. Den kvalitetsuppföljningen innebär dock endast att granskaren kontrollerar att beslutsmotivering finns med i de ärenden som gått parten emot. Granskaren gör alltså ingen värdering av beslutsmotiveringarnas kvalitet. gjorde en större uppföljning av beslut i myndigheten i rapporten av beslut (se rapporten, bilaga 4). Uppföljningen gällde beslutstyper i sex olika förmånsslag. Rapportens slutsatser var att handläggarna i allt väsentligt följer riktlinjerna (2005:14) för att skriva beslut i och riktlinjerna (2005:13) för språket i . Man kunde dock konstatera att det förekom avvikelser när det gällde beskrivningen av omständigheterna i ärendet och beslutsmotiveringen. Dessa texter var ibland alltför generella till sin karaktär. I rapporten lämnades följande förslag till åtgärder för att förbättra beslutsbrevens kvalitet: En fortsättningsutbildning i att skriva beslut som riktar sig till homogena yrkesroller. Wimi-mallarna kompletteras med tydliga instruktioner till skribenten om vad som ska framgå i beslutet utöver de fasta texterna i . Dessutom behövs fler generella formuleringar, till exempel för att beskriva regler. Riktlinjerna för att skriva beslut förtydligas för att bli ett bättre redskap för skribenterna. Kalkylen till en Ensa-process ska visa att det finns tillräckligt med tid för handläggaren att skriva beslut. Regelbunden uppföljning av olika typer av beslut. Av dessa förslag har Wimi-mallarna utvecklats med fler och bättre hjälptexter och riktlinjerna för att skriva beslut har utvecklats. Några förmånsspecifika utbildningar i att skriva beslut hölls och det hålls till och från workshops om att skriva beslut för handläggare inom olika förmånsslag. Den tidigare lärarledda utbildningen har som redan nämnts ersatts med den vidareutvecklade webbutbildningen i att skriva i myndigheten. Som nämns ovan följs besluten löpande upp inom de olika förmånerna. kommer också att göra en uppföljning av beslut med fokus på beslutsmotiveringarna motsvarande den bifogade uppföljningen av beslut som gjordes . 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 Beslut om att bevilja underhållsstöd I beslut om att bevilja underhållsstöd har den bidragsskyldige partsställning. Ett beslut om att bevilja underhållsstöd måste anses gå den bidragsskyldige emot. Av 20 § FL följer att beslutet ska motiveras om inte någon av de i lagrummet angivna undantagssituationerna är aktuell. Som beskrivits ovan innehåller de maskinella besluten om att bevilja underhållsstöd ingen motivering. Detta kan möjligen förklaras av att det finns en författningsreglerad skyldighet att i samband med att ansökan om underhållsstöd kommer in informera den bidragsskyldige om ansökan. I informationen redogörs för kriterierna för att beviljas underhållsstöd, om omständigheterna i det aktuella ärendet och om att utifrån detta överväger att besluta om att den bidragsskyldige är betalningsskyldig till . I samband med att den bidragsskyldige delges beslutet om underhållsstöd får han eller hon även beslutet om betalningsskyldighet som alltid innehåller en motivering. Beslutet om att bevilja underhållsstöd är emellertid utan tvekan ett beslut med självständig rättsverkan. Det förhållandet att den bidragsskyldige informeras om ansökan och kriterierna för att beviljas underhållsstöd m.m. innebär inte att någon av undantagssituationerna enligt 20 § FL kan tillämpas. avser därför att ändra de maskinella besluten om beviljande av underhållsstöd så att de innehåller en motivering. Målet är att de ska likna de besluten till struktur och innehåll. Beslut inom övriga ärendeslag I övrigt uppfyller beslut de förvaltningsrättsliga kraven på att beslut som går en part emot ska vara motiverade. I en sådan omfattande verksamhet som är det oundvikligt att det i enskilda fall kan förekomma beslut som innehåller motiveringar av sämre kvalitet. Som beskrivningen ovan visar satsar dock mycket på att ge handläggare stöd när det gäller utformningen av beslut. I ett beslut anförde chefsJO Fura följande. Av 20 § förvaltningslagen (1986:223), FL, framgår att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. Har skälen utelämnats, bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa honom om dem i efterhand. Motiveringskravet syftar bl.a. till att garantera att myndigheterna prövar sina ärenden på ett sakligt och enhetligt sätt. En bra motivering ökar förståelsen för beslutet och gör det lättare för parten att bedöma om det lönar sig att överklaga eller inte. Meningslösa klagomål kan undvikas, och i andra fall hjälper motiveringen parten att bygga upp sitt resonemang. En utebliven eller alltför generell motivering försvårar på motsvarande sätt partens möjligheter att finna argument för sin inställning. Motiveringen får på så sätt även bety- 2 013 /1 4:J O1 delse för den överprövande instansen. Väl motiverade beslut är vidare en förutsättning för att allmänheten ska känna förtroende för myndigheternas kompetens och objektivitet. För att motiveringen ska fylla sin funktion krävs att den håller en viss kvalitet. Enligt lagtexten ska en motivering innehålla de skäl som har bestämt utgången. Lagen ställer alltså inte krav på detaljerade redogörelser för varje omständighet som har haft betydelse för utgången. Det är de springande punkterna – de omständigheter som har varit avgörande för myndigheternas beslut – som ska redovisas. I kommentaren till förvaltningslagen uttalas att man visserligen inte kan begära att förvaltningsmyndigheternas beslut ska efterlikna domstolarnas domar men att beslutet måste göra det begripligt för parten vilka faktiska förhållanden som är avgörande, vilka rättsregler som är tillämpliga och hur myndigheten har resonerat på de punkter där meningarna kan gå isär (och , 3 uppl., s. 237). Det sistnämnda innebär vidare att myndigheten i sin motivering bör bemöta de argument och synpunkter som den enskilde har fört fram t.ex. i samband med kommunicering eller vid begäran om omprövning. Vilka krav som kan ställas på en motivering skiftar naturligtvis beroende på beslutets karaktär. Många av de beslut som fattar får stor betydelse för den enskildes liv och ekonomi, t.ex. beslut om sjukersättning eller andra försörjningsförmåner. Sådana beslut kräver självfallet utförligare motiveringar än enkla rutinbeslut. Vissa grundläggande krav bör emellertid alltid vara uppfyllda.