frsrdg · H104JO1 · 2013-11-13 00:00:00 — Jag kommer också att uppmana de dömande enheterna att fortsätta diskussionen om vilka rutiner som bör tillämpas när vittnesförhör åberopas i målen. Rådmannen, tillika enhetschefen, uppgav följande. Målet handlades på den enhet där jag är enhetschef. Målets beredningsansvarige domare har gått vidare till annan anställning. Hon har uppgett att hon inte kommer ihåg exakt vilka överväganden som hon gjorde ifråga om hur de åberopade vittnena skulle kallas. Sannolikt gav hon instruktionen att klaganden själv skulle ta med vittnena till förhandlingen eftersom hon hade uppfattningen att detta var det vanligaste sättet att kalla på. På enheten finns ingen särskild rutin för hur vittnen bör kallas. För egen del anser jag – på de skäl chefsrådman anger i sitt yttrande – att vittnen normalt bör kallas av domstolen, men att det i undantagsfall kan finnas skäl att uppmana parterna att själva ta med förhörspersoner till förhandlingen. I ett beslut anförde JO följande. Enligt 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, ska rätten tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Vid behov anvisar rätten hur utredningen bör kompletteras. Överflödig utredning får avvisas. Enligt 9 § FPL är förfarandet skriftligt. I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utred- 2 013 /1 4:J O1 ningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I förvaltningsrätt ska muntlig förhandling hållas, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det. Enligt 25 § FPL får rätten förordna om förhör med bl.a. vittne. Sådant förhör äger rum vid muntlig förhandling. Förhöret får hållas under ed. Frågan om muntlig förhandling ska hållas i ett mål får bedömas från fall till fall. Det är vidare rätten som inom ramen för sin utredningsskyldighet enligt 8 § FPL får bedöma om viss muntlig bevisning ska medges eller om bevisningen ska avvisas eller om bevisningen lämpligen bör föras fram i någon annan form. I 25 § FPL hänvisas till 36 kap. 1–18 och 20–23 §§ , RB, i tillämpliga delar. Enligt 36 kap. 7 § RB ska den som ska höras som vittne kallas vid vite att infinna sig vid förhandling inför rätten. I kallelsen till vittnet ska lämnas behövliga uppgifter om parterna och målet samt i korthet anges vad förhöret gäller. Vittnet ska även erinras om sina rättigheter och skyldigheter enligt 20 § (påföljd vid uteblivande), 23 § (ersättningsskyldighet vid uteblivande), 24 § (ersättningsrätten) och 25 § (ersättning i förskott). De två sistnämnda bestämmelserna gäller dock inte i förvaltningsdomstol utan i stället finns i 26 § FPL en bestämmelse om vittnets rätt till ersättning och förskott på ersättning för sin inställelse i förvaltningsdomstol. Rätten har alltså enligt lagen en undantagslös skyldighet att kalla ett vittne skriftligen. I princip får det inte förekomma att rätten låter bli att kalla ett vittne och i stället lägger över ansvaret på parten. I undantagsfall kan det inträffa att en part åberopar ett vittne så nära inpå förhandlingen att det är praktiskt omöjligt för rätten att hinna utfärda en skriftlig vittneskallelse. I sådana situationer återstår för domstolen att, om bevisningen inte ska avvisas, be parten ta med sig vittnet till förhandlingen för att om möjligt undvika att den behöver ställas in. I anslutning till förhandlingen ankommer det på rätten att i tillämpliga delar ge vittnet de upplysningar som han eller hon annars skulle ha fått i den skriftliga kallelsen. I det nu aktuella fallet hade rätten gott om tid att utfärda skriftliga kallelser till vittnena och jag är kritisk till hur rätten hanterade begäran om vittnesförhör. Om det inte fanns skäl att avvisa begäran, skulle förvaltningsrätten skriftligen ha kallat vittnena till förhandlingen i samband med att parterna kallades. I kallelserna skulle rätten ha upplyst vittnena om parterna och målet samt kort ha angett vad de skulle höras om. Vidare skulle vittnena ha fått upplysningar om sina rättigheter och skyldigheter. Att låta bli att kalla vittnena och efter det att parterna fått sina kallelser meddela ombudet att det var upp till honom att ta med sig dem som han ville skulle vittna var alltså fel. Att säga att förhandlingen kunde hållas även vid vittnenas utevaro – vilket knappast kan tolkas på annat sätt än att målet skulle kunna avgöras utan att vittnena hördes – var också fel. 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 Initiativärende mot Förvaltningsrätten i avseende fördelningen av mål på dömande domare (Dnr 682-2012) Beslutet i korthet: Frågan om fördelning av mål mellan domare utreddes av , som i betänkandet SOU 2011:42 föreslog en regel i om fördelning av mål. I beslutet konstateras att den föreslagna lagbestämmelsen motsvarar vad som rimligen bör gälla . uttalade vidare vilka krav som bör ställas på domstolarnas fördelningsbestämmelser. Enligt beslutet ger det uttalandet uttryck för ett krav som det är rimligt att ställa på domstolarna. I beslutet konstateras att de metoder att fördela mål mellan dömande domare som förekommer på förvaltningsrättens allmänna avdelning i huvudsak kan godtas. Däremot uttalas kritik mot hur förvaltningsrätten har utformat sina skriftliga regler för fördelningen. Förvaltningsrätten i är organiserad på tre dömande avdelningar: en skatteavdelning, en migrationsavdelning och en allmän avdelning. Avdelningarna är i sin tur indelade i enheter. –genomfördes en inspektion vid förvaltningsrättens allmänna avdelning. I samband med inspektionen noterades vid en genomgång av samtliga enheters s.k. enhetsdokument att sätten för att tilldela domare mål för avgörande skilde sig åt mellan enheterna. Såvitt framgick av enhetsdokumenten fördelades målen till dömande domare inom vissa enheter på så sätt att domarna själva plockade mål. Jag beslutade mot denna bakgrund att ta upp saken till utredning i ett särskilt ärende. Ärendet remitterades till förvaltningsrätten som anmodades att bl.a. lämna upplysningar och redovisa sin bedömning av den allmänna avdelningens fördelningsprincipers överensstämmelse med kravet på att fördelning av mål ska ske genom ett slumpmässigt, i förväg angivet system (jfr bl.a. 8 § andra stycket förordningen [1996:382] med förvaltningsrättsinstruktion). Förvaltningsrätten (lagmannen ) kom in med ett remissvar till vilket fogades en sammanställning av svar från enheterna samt ett yttrande från avdelningschefen och chefsrådmannen . Jag beskriver först hur vi har tänkt när vi har organiserat oss på domstolen och redogör för vilka överväganden vi har gjort när vi delat in oss i enheter. Sedan redogör jag för olika dokument som reglerar frågan om fördelning av mål. Slutligen redovisar vi svar på frågorna om fördelning på enheterna och jag redovisar hur jag ser på om vi har lyckats möta kraven i olika regelverk. 2 013 /1 4:J O1 Vår omorganisation och hur vi har resonerat omorganiserades domstolen så att den delades in i tre dömande avdelningar, som i sin tur delades in i sammanlagt 22 dömande enheter och tre kanslienheter. Varje avdelning leds av en chefsrådman. På varje dömande enhet finns tre eller fyra rådmän, varav en är enhetschef, oftast en eller två fiskaler samt tolv-sexton handläggare (föredragande och notarier). Antalet enheter på de olika avdelningarna har förändrats beroende på vilken avdelning vi för tillfället satsar mest på. Att vi valde att dela in oss i tre avdelningar beror på att vi vill ge våra parter ett så bra bemötande som möjligt genom att vi specialiserar oss, vilket är viktigt på en så här stor domstol med en stor personalstyrka (drygt 500 anställda i tjänst) och många olika måltyper (ca 500). Att dela in domstolar i enheter har varit en trend inom förvaltningsrätterna och tingsrätterna. Att vi valde enheter i stället för rotlar beror på vår erfarenhet att rotlar är sårbara på det sättet att vissa fungerar väldigt bra medan andra kan ha problem av olika skäl. Detta kunde drabba parterna bl.a. genom att genomströmningstiden kunde vara väsentligt olika på olika rotlar. Ett mål vid omorganisationen var alltså att minska sårbarheten och att hålla omloppstiderna jämnare inom domstolen. Ett annat skäl var att genom att de anställda specialiserar sig inom enheterna – såväl föredragande som i viss utsträckning rådmän och notarier – får de djupare kunskaper inom vissa områden och på det sättet kan de arbeta både mer rättssäkert och mer effektivt. En större arbetsenhet har dessutom fler mål att välja mellan när det blir dags för handläggarna att sätta upp målen och för domarna att döma. Då kan man lättare hålla samman en bunt av mål. Genom att man kan göra en gemensam rättsutredning och få frågan belyst ur flera olika synvinklar kan man få såväl en högre rättssäkerhet som en bättre effektivitet. Är det frågan om enklare mål är det framförallt effektiviteten som kan gynnas av ett sådant arbetssätt. Oavsett vilket menar vi att våra parter får bättre service från domstolen. Inför förvaltningsrättsreformen fick jag dessutom som ett uppdrag från regeringen att se till att öka specialiseringen på domstolen. Det är därför något som vi i ledningen arbetat hårt för och som vi har reglerat i vår arbetsordning och tryckt på i vår verksamhetsplan. Regleringar av fördelning av mål Enligt 8 § första stycket förvaltningsrättsinstruktionen ska mål fördelas mellan de organisatoriska enheter som anges i arbetsordningen. Fördelningen av mål ska enligt andra stycket ske genom lottning. Undantag från kravet på lottning får göras bl.a. för mål av särskild art och för att mål som har inbördes samband ska kunna handläggas av samma organisatoriska enhet. I förvaltningsrättens arbetsordning regleras i 2.2 att det finns enheter på de dömande avdelningarna. I ett senare avsnitt finns regler om fördelning av mål enligt följande: 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 4 Fördelning av mål, ansvarig domare och förtursmål m.m. 4.1 Fördelning av mål Huvudprincipen är att nya mål fördelas mellan avdelningarna så att migrationsavdelningen tilldelas migrationsmål, skatteavdelningen tilldelas skattemål och allmänna avdelningen tilldelas övriga mål. Den närmare fördelningen beslutar lagmannen i ett administrativt beslut. Inom avdelningen fördelas målen mellan enheterna i turordning genom lottning. Avdelningschefen bestämmer efter samråd med lagmannen och enhetscheferna på avdelningen efter vilka grunder lottningen ska göras och beslutar avdelningens lottningsschema. Turordningen gäller inte mål som har ett sådant inbördes samband att de ska handläggas vid samma enhet som ett tidigare inkommet mål. Av 3.5.2 framgår att avdelningschefen får omfördela mål. Inom enheterna tilldelas målen den eller de domare som ansvarar för beredningen av mål av en viss måltyp (beredningsansvarig domare). Vem eller vilka domare som är beredningsansvarig domare för en viss måltyp fastställs av enhetschefen efter samråd med domarna på enheten. Om det finns flera beredningsansvariga domare för samma måltyp ska målen tilldelas beredningsdomarna i turordning efter en förutbestämd andel. En- hetschefen kan för ett visst mål eller för en viss fråga i målen besluta att en annan domare är beredningsansvarig domare, om det finns särskilda skäl för det. När beredningen av ett mål är avslutad, tilldelar enhetschefen en domare på enheten målet för avgörande (dömande domare). När enhetschefen tilldelar en dömande domare ett mål, ska enhetschefen utgå från vad som sägs i 4.3 och då ta hänsyn till den enskilde domarens arbetsbelastning vid tillfället. Om det för ett enskilt mål eller för en viss måltyp bedöms lämpligt kan målet tilldelas en dömande domare innan beredningen är avslutad. För domare som inte är indelade på en enhet sker tilldelningen av målen i särskild ordning. Mål som har återförvisats till förvaltningsrätten tilldelas en annan domare än den som tidigare handlagt eller dömt i målet, om målet har prövats i sak av förvaltningsrätten. Ansvaret för ett mål enligt 14 § första stycket förvaltningsrättsinstruktionen är fördelat enligt följande. Den beredningsansvarige domaren har ansvaret för målet under beredningen av målet. Enhetschefen har ansvar för målet när beredningen är avslutad men målet inte har tilldelats någon annan domare. Den dömande domaren har ansvaret när målet har tilldelats domaren, även om beredningen av målet inte är avslutad. 2 013 /1 4:J O1 Ansvaret för ett mål framgår av registreringar i målhanteringssystemet . Om det inte finns någon domare registrerad, har enhetschefen ansvaret för målet. I 14 § andra stycket förvaltningsrättsinstruktionen finns bestämmelser om ansvar för mål som notarier handlägger med stöd av förordnanden enligt 20–21 §§. I 3 § förordningen (2001:989) om försöksverksamhet med förändrad beredningsorganisation vid förvaltningsrätt finns bestämmelser om ansvar för mål som föredragande handlägger med stöd av sådana förordnanden. 4.3 Förtursmål och i vilken turordning övriga mål avgörs I bilaga 2 anges vilka mål som är förtursmål enligt 17 § förvaltningsrättsinstruktionen eller annars av förturskaraktär. I bilaga 3 anges i vilka fall registraturen utan dröjsmål ska anmäla inkomna mål och andra handlingar till en dömande avdelning eller den administrativa avdelningen. Den som är ansvarig domare enligt 4.2 ska se till att målen handläggs med den skyndsamhet som krävs. Mål som inte är förtursmål eller av förturskaraktär ska som regel tas upp till slutligt avgörande i den ordning som bidrar till effektivitet och kvalitet i arbetet och i övrigt i den ordning som de kommit in till förvaltningsrätten. De målsättningar som anges i enhetens verksamhetsplan ska särskilt beaktas. För mål som i beslut har förtursförklarats enligt lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol gäller den handläggningstid som anges i beslutet. I artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR) slås det fast att var och en har rätt till en rättvis förhandling inför en oavhängig och opartisk domstol. I detta ligger också ett krav på att domarna på ett opartiskt och korrekt sätt förordnats att döma i målet. Det finns ytterligare internationella dokument som tar upp frågan, t.ex. rekommendation om domares självständighet, effektivitet och ansvar. Dessa frågor har utförligt diskuterats i betänkande SOU 2011:42, avsnitt 7. JO har i ärendet 2700-2010 angående Attunda tingsrätt behandlat en likartad fråga. JO godtog i det ärendet det system som tillämpades vid At- tunda tingsrätt. Han uttalade att han vid den bedömningen fäster avgörande vikt vid att den inledande fördelningen av mål och ärenden på enheter med grupper av domare sker helt slumpvis, att en eventuell omfördelning normalt sker inom den grupp av domare på vilka målet initialt lottats samt att fördelningen av ordförandeskap sker öppet vid ett gemensamt möte och uteslutande på grundval av sådana arbetsrelaterade hänsyn som t.ex. intresset av en jämn arbetsbelastning. 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 Rutiner på domstolen. Fördelas målen genom ett slumpmässigt i förväg angivet system? Är kravet på en förhandling inför en oavhängig och opartisk domstol uppfyllt? Målen på våra enheter på registratorskontoret i samband med registreringen. Vi har tolkat lagen om allmänna förvaltningsdomstolar på så sätt att vi uppfyller kravet i 8 § andra stycket på lottning genom att målen på våra numera 21 enheter (se 4.1.2 i arbetsordningen). En uppfattning som stärktes av JO:s bedömning av den fördelning som sker på Attunda tingsrätt. En svårare fråga är hur vi ska åstadkomma en sådan fördelning att vi uppfyller kraven på att vara en oavhängig och opartisk domstol i bl.a. 6 § EKMR. Vi har därför varit angelägna om att reglera fördelningen av målen till domarna på ett tydligt och transparant sätt. Vi menar att vår arbetsordning är en utgångspunkt för att få en sådan fördelning att den uppfyller kraven. Där framgår av 4.1.3 första stycket hur målen ska fördelas på beredningsansvarig domare. Det normala är att ansvaret sedan går över till enhetschefen (se 4.2) för att denne ska samordna fördelningen av målen och enligt 4.1.3 andra stycket fördela målen till dömande domare på ett sätt som leder till effektivitet och kvalitet och som i övrigt utgår från en åldersordning, med beaktande av den enskilde domarens arbetsbelastning vid tillfället. Med effektivitet och kvalitet menar vi bl.a. att enhetschefen ska se till att uppnå en specialisering, att likartade mål ska sammanföras och att mer brådskande mål tas före andra. Vi har gått vidare för att få transparanta och på förhand beslutade kriterier för hur målen fördelas genom att ta in ytterligare reglering av detta i enhetsdokumenten. Vi har diskuterat frågan vid åtskilliga tillfällen inom ledningen på domstolen och har tagit upp frågan bl.a. genom att vi i domstolens Verksamhetsplan har skrivit in som ett kvalitativt delmål: Det är också viktigt att fördelningen av mål till domarna sker enligt ett i förväg angivet system för att tillgodose kravet på domstolarnas opartiskhet. Därför är det viktigt att reglerna i vår arbetsordning kompletteras med regler i enhetsdokumenten. Som JO har sett så regleras dessa frågor i enhetsdokumenten. Jag har bett avdelningschefen att redogöra närmare för hur fördelningen sker på den allmänna avdelningen och att göra en sammanställning av våra enhetschefers svar på de frågor som JO ställt om fördelning av mål på vissa enheter. Jag har tagit in hans yttrande i bilaga 2 och sammanställningen i bilaga 3. Frågan är då om vi har lyckats i våra enhetsdokument. En frågeställning som är slående när man läser våra enhetsdokument är hur olika fördelningen går till. Kan det vara ett problem i förhållande till 6 § EKMR? Vi har från ledningens sida sagt att den interna fördelningen av arbetsuppgifter ska ske på så sätt att enhetschefen tar till vara allas kompetens på bästa sätt och så att de får den kompetensutveckling som är viktig bland personalen. Motivet är att vi ska bli så effektiva och så rättssäkra som möjligt. Vi har därför initialt låtit enheterna avgöra hur de ska uppnå kraven om fördelning av målen på domarna. Vi avser att ha en uppföljning av vår omorganisation senare detta år och det skulle kunna resultera i att vi kräver en mer enhetlig reglering av fördelningen. Den fördelning av mål till dömande domare som sker, görs – liksom på Attunda tingsrätt – inom gruppen av domare på enheten. Några enheter tillämpar samma metod för fördelning på dömande domare som vid At- tunda tingsrätt, dvs. vid ett gemensamt enhetsmöte. På andra enheter har enhetschefen beslutat i vilken ordning uppsatta mål ska avgöras och strävar då på annat sätt efter effektivitet, flexibilitet och rationalitet i verksamheten. Att flera enheter har en annan metod att fördela målen än den de tillämpade på Attunda tingsrätt kan bero på att våra mål skiljer sig från målen på tingsrätterna. Domarna på förvaltningsrätterna dömer i genom- 2 013 /1 4:J O1 snitt mer än dubbelt så många mål som på tingsrätterna. Vi arbetar på ett helt annat sätt än tingsrättsdomarna med våra handläggare. Jag tror att det är naturligare på en tingsrätt att samlas och gå igenom domarnas scheman för att avgöra vilken domare som ska ta hand om vilken förhandling en viss vecka än att samlas och diskutera vilka mål en domare ska döma på handlingarna en viss vecka. Men självklart fungerar ett sådant system även på en förvaltningsrätt. Det viktiga är, som i alla fördelningssystem, att man i efterhand kan kontrollera att systemet har följts och att domstolen kan redovisa varför en domare har tilldelats ett mål. Vi inser att det kan vara svårare att följa upp att rätt domare dömt målet i ett enhetssystem än i ett rotelsystem och därför är det särskilt viktigt i ett enhetssystem att domstolen kan redovisa varför en domare har dömt i målet. Det är därför vi har ett krav på att detta ska framgå av alla enhetsdokument på domstolen. Jag har noterat att JO ställer frågor om att domarna själva plockar målen och det är något som jag också har reagerat inför. Jag har dock kommit till slutsatsen att om plockningen sker av objektivt godtagbara skäl och på ett i förväg i enhetsdokumenten bestämt sätt som också kan förklaras i efterhand, så kan det i kombination med den initiala lottningen på enheter accepteras också utifrån kravet på domstolarnas oavhängighet och opartiskhet. Principer för fördelning av mål En domstol ska inte bara vara oavhängig och opartisk. Det förutsätts också att den är rättvis och dömer rättssäkert. Rättskipningen ska vara effektiv och av hög kvalitet. Den ordning som tillämpas vid fördelningen av mål bör medverka till att rättsskipningen uppnår detta. Fördelning av mål mellan organisatoriska enheter i domstolen ska ske genom lottning (8 § andra stycket förvaltningsrättsinstruktionen). Härigenom uppnås en sorts slumpmässighet vid fördelningen. Ett syfte med denna ordning är att domstolen ska framstå som oavhängig och opartisk. I nämnda paragraf anges emellertid också några tillåtna undantag från huvudregeln, bl.a. för mål av särskild art, för att mål som har inbördes samband skall kunna handläggas av samma organisatoriska enhet, samt för att uppnå en fördelning av mål mellan förvaltningsrättens domare som tillgodoser kraven i 10 och 24 §§ och i övrigt framstår som rimlig. Fördelning, liksom omfördelning, av mål får vidare bara ske på objektiva grunder, detta främst för att inte domarnas och därmed domstolens självständighet ska äventyras. Ovidkommande hänsyn får inte tas vid fördelningen av mål på dömande domare (jfr JK 1989 s. 70). I förvaltningsrättens arbetsordning (avsnitt 4.3) anges att mål som inte är förtursmål enligt arbetsordningen eller annars av förturskaraktär som regel ska tas till slutligt avgörande i den ordning som bidrar till effektivitet och kvalitet i arbetet och i övrigt i den ordning som de kommit in till förvaltningsrätten. Enligt arbetsordningen (4.1.3) ska vidare en enhetschef vid fördelning av mål på dömande domare ta hänsyn till den enskilde domarens arbetsbelastning vid tillfället. För att tillgodose samhällets och medborgarnas krav på insyn i och kontroll av fördelningen av mål bör fördelningssystemet vara normbundet och transparent. Inom allmänna avdelningen finns regler om fördelningen av mål i lottningsschemat och i varje dömande enhets enhetsdokument. 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 Allmänna avdelningens organisation och verksamhet Allmänna avdelningen består numera av nio dömande enheter och en kanslienhet. På varje dömande enhet finns en enhetschef, ytterligare två eller tre rådmän, oftast en fiskal samt mellan 14 och 16 handläggare (föredragande och notarier). Sammanlagt finns det två chefsrådmän, 29 rådmän och 10 fiskaler på avdelningen. Lagmannen har i ett administrativt beslut beslutat vilka målkategorier som ska fördelas på varje dömande avdelning i domstolen. I avdelningens lottningsschema anges hur målen ska fördelas mellan de dömande enheterna. På allmänna avdelningen handläggs upp mot 450 måltyper. Bi- ståndsmål och socialförsäkringsmål är de klart största målkategorierna. Andra stora målkategorier är t.ex. psykiatrimål, LOU-mål, LVU-mål, kommunalbesvärsmål, skolmål och kriminalvårdsmål. En hel del måltyper är emellertid mycket små. har det totalt kommit in omkring 23 000 resp. 19 000 mål till avdelningen och har avgjorts omkring 18 000 resp. 23 000 mål. När jag blev chef för allmänna avdelningen var målbalansläget mycket besvärande. Överbalansen var betydande och ökande, handläggningstiderna – målens omloppstider – var alldeles för långa och antalet gamla mål av flera slag, inte minst socialförsäkringsmål av alla sorter, var alldeles för många. Avdelningen var därför tvungen att fokusera på att minska balanserna och förkorta handläggningstiderna. För att uppnå detta vidtogs åtskilliga åtgärder för vilka har redogjorts i andra sammanhang. En åtgärd som vidtogs var att öka specialiseringen i målhanteringen. Avsikten med detta var att stärka beredningen av målen och öka effektiviteten i dömandet och kvaliteten på avgörandena.