frsrdg · H104JO1 · 2013-11-13 00:00:00 — Det bör tilläggas att detta endast är ett exempel från de ärenden som jag som förbundsjurist får på mitt bord att driva, således en ytterst liten del av de ärenden som förekommer i hantering. I takt med att användandet av anonyma muntliga konsultationer har ökat har också denna typ av ärenden, där gruppkonsultationer används och egen vägledning inte följs, ökat. anger i sitt yttrande att det ligger i sakens natur att det är svårt att avgöra om ärendet tillförts uppgifter som borde ha dokumenterats. Det är riktigt, och en stor del av själva problematiken med muntliga konsultationer och det främsta skälet till att denna anmälan till JO görs. Eftersom det är svårt att avgöra detta, och eftersom det är som gör denna bedömning, måste risken för att uppgifter som tillför något inte dokumenteras anses vara mycket stor. Ett förfarande där en försäkringsmedicinsk rådgivare i stället alltid upprättar ett skriftlig yttrande efter att ha tillfrågats skulle i det närmaste eliminera denna problematik. Efter att ha beretts tillfälle att kommentera det som anfört yttrade följande. vill återigen framhålla att arbetssättet med försäkringsmedicinsk handledning i grupp syftar till att ge handläggarna fördjupad kunskap inom det försäkringsmedicinska området och därmed förutsättningar att fatta självständiga och väl underbyggda beslut. är dock medveten om att försäkringsmedicinsk handledning i grupp är ett arbetssätt som ständigt kan och bör utvecklas. Uppföljning, utvärdering och utveckling sker därför inom ramen för myndighetens kontinuerliga arbete. hänvisar i övrigt till vad som anförs i myndighetens tidigare yttranden 2011. gavs tillfälle att kommentera yttrande. I ett beslut anförde chefsJO Fura följande. Enligt 15 § förvaltningslagen (1986:233), FL, ska uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet antecknas, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. En sökande, klagande eller annan part har, enligt 16 § FL, rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Av 17 § FL följer att ett ärende inte får avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 Myndigheten får dock i särskilt angivna undantagsfall avgöra ärendet utan att så har skett, t.ex. om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga. Det är myndigheten som bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. I 20 § FL stadgas att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. Har skälen utelämnats, bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa honom om dem i efterhand. Allmänt om de aktuella bestämmelserna i förvaltningslagen Som framgår av 15 § FL är en myndighet skyldig att dokumentera uppgifter som kan ha betydelse för ärendets utgång. Förvaltningslagens krav utgör emellertid endast en minimistandard. Enligt praxis bör också uppgifter som rör ärendets gång, t.ex. kontakter med parter, andra personer eller myndigheter, antecknas. Att så är fallet har JO konstaterat ett flertal gånger, bl.a. i ett beslut (dnr 4922-2003) där JO fann att det vid ett sammanträffande mellan en myndighet och en enskild inte hade avhandlats frågor av betydelse för den sakliga utgången men att myndigheten, trots att någon skyldighet enligt 15 § FL inte förelåg, lämpligen borde ha antecknat att sammanträffandet hade ägt rum och översiktligt redogjort för vad som avhandlats. JO har i andra sammanhang även uttalat att en god dokumentation också bör omfatta sådant som anger och förklarar myndighetens ställningstaganden (se t.ex. JO:s beslut , dnr 5206-2010). Dokumentationsskyldigheten utgör grunden för en rad andra förvaltningsrättsliga regler som tillsammans syftar till att garantera den enskildes rättssäkerhet. En god dokumentation är t.ex. en förutsättning för att den enskilde ska kunna utöva den rätt till partsinsyn som regleras i 16 § FL. Rätten till partsinsyn gör det möjligt för parten att ta del av det utredningsunderlag som finns i ett ärende och därigenom själv kunna bevaka sina intressen. Bestämmelserna om partsinsyn sträcker sig längre än tryckfrihetsförordningens regler eftersom de omfattar även annat utredningsmaterial än allmänna handlingar. Det avgörande är i stället om materialet har tillförts ärendet. Att dokumentationsskyldigheten efterlevs är också nödvändigt för att myndigheten ska kunna uppfylla den kommunikationsplikt som följer av 17 § FL. Kommuniceringsförfarandet ger den enskilde möjlighet att komplettera och kommentera utredningen, vilket minskar risken för felaktiga beslut. Kommunikationsplikten är av oerhört stor betydelse, både för att parten ska få komma till tals innan ärendet avgörs och för att myndigheten ska få ett tillförlitligt beslutsunderlag. 2 013 /1 4:J O1 Som framgår av 20 § FL måste ett beslut som går den enskilde emot vara motiverat. Motiveringsskyldigheten syftar bl.a. till att garantera en saklig och enhetlig prövning. Motiveringar gör det också lättare för den enskilde att kontrollera om beslutet är riktigt och att göra en bedömning av om det lönar sig att överklaga. Det finns också ett nära samband mellan beslutsmotivering och kommunikation på det sättet att vad som behöver sägas i motiveringen till stor del beror på vad som redan gjorts känt genom kommunicering. De omständigheter som har varit avgörande för beslutet ska dock alltid framgå av beslutsmotiveringen. Dokumentations- och kommunikationsskyldigheten har även stor betydelse för det allmänna förtroendet för myndigheten. Även motiveringskravet fyller en sådan funktion. Brister i dessa avseenden leder lätt till misstro och spekulationer om att myndigheten verkar i det fördolda. Försäkringsmedicinska gruppkonsultationer i relation till förvaltningslagen Vid en försäkringsmedicinsk gruppkonsultation presenterar handläggaren sin fråga muntligt och får ett muntligt svar. Enligt vägledning (2004:2) och det däri inkluderade metodstödet om försäkringsmedicinsk gruppkonsultation kan det undantagsvis behövas ett skriftligt yttrande. Det är handläggarens uppgift att avgöra om det finns ett sådant behov och i så fall begära att den försäkringsmedicinska rådgivaren utfärdar ett skriftligt yttrande. Om något skriftligt yttrande inte begärs ska handläggaren inte i något sammanhang – varken i journal, beslut eller samtal med den försäkrade – hänvisa till vad som sagts vid gruppkonsultationen. Handläggaren ska i dessa fall endast dokumentera vad han eller hon beslutar sig för att göra efter konsultationen, dvs. vad som blir nästa steg i handläggningen. Enligt metodstödet ska handläggaren alltså – i motsats till vad anför i sitt yttrande (se ovan) – inte dokumentera vad som sagts under gruppkonsultationen (se s. 316, 318 och 321 i vägledningen). För att möjliggöra kvalitetskontroller dokumenteras däremot alltid om och när en gruppkonsultation har skett. Jag tar del av ett relativt stort antal av akter i min tillsynsverksamhet. Det sker dels i samband med inspektioner, dels i samband med utredning av anmälningsärenden. Jag har i dessa sammanhang lagt märke till att det är vanligt med journalanteckningar som anger att en gruppkonsultation har ägt rum utan att något skriftligt yttrande har begärts. Jag har också noterat, främst genom att ta del av anmälningar från enskilda som tagit del av sin akt (dvs. utövat sin rätt till partsinsyn), att avsaknaden av dokumentation om vad som framkommit vid angivna gruppkonsultationer skapar osäkerhet och misstro mot myndigheten. Jag har förståelse för det. I detta sammanhang vill jag också tillägga att jag inte delar uppfattning att de försäkringsmedicinska gruppkonsultationerna kan jämföras med att be en mer erfaren kollega om råd. Den försäkringsmedicinska rådgivaren är sakkunnig inom ett annat område än handläggare; situationen är därför snarare att jämföra med inhämtande av just ett sakkunnigutlåtande. 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 Jag har tagit del av Inspektionen för socialförsäkringens (ISF) rapport (2011:11) om gruppkonsultationer. Som anmälaren redogör för uppfattar ISF syftet med gruppkonsultationerna som oklart. Gruppkonsultationerna ska ge handläggarna både generell kunskap och stöd i det enskilda ärendet. ISF anser att det finns en risk att det uppstår en konflikt mellan de båda syftena (s. 30). För egen del finner jag att den till synes oklara skiljelinjen mellan generell utbildning och konsultation i ett enskilt ärende även leder till oklarheter i fråga om vad som behöver dokumenteras och kommuniceras. Av nämnda rapport framgår vidare att såväl en av genomförd enkätstudie som ISF:s egna studier visar att handläggare och försäkringsspecialister hos kassan anser att skriftliga yttranden inte förekommer så ofta som de borde (se s. 15 och 26). Jag har även tagit del av en annan, publicerad, rapport från ISF som bekräftar att denna åsikt delas av personalen vid omprövningsenheter. Vid intervjuer med omprövningshandläggarna framkom att de gärna ville se fler skriftliga yttranden från en försäkringsmedicinsk rådgivare redan i grundbesluten. En anledning till detta var att de kände osäkerhet om vad som framkommit vid de gruppkonsultationer som genomförts i grundorganisationen och vilket underlag som förevisats där (se ISF 2013:1, s. 69). Uppfattningen att skriftliga yttranden ofta saknas där de borde ha funnits uttrycks även av . I sin anmälan ger han flera exempel på sådana situationer. Jag har valt att utveckla tre av dessa nedan. I ett av de fall som beskriver (se bil. 2 till yttrandet ) anför , i sitt överklagande till kammarrätten, att ärendet har varit föremål för försäkringsmedicinsk gruppkonsultation och att det då har konstaterats att yrselbesvären inte är helt klarlagda och att nu aktuella underlag inte beskriver några depressiva besvär. Som funktionsnedsättningar beskrivs att N.N. har svårt att klara rörliga arbetsuppgifter som kräver kraftansträngning. Med ett arbete som tar hänsyn till detta och inte innehåller dynamiska moment, bedömdes hon klara av att arbeta i tre fjärdedels omfattning. Dessa uppgifter har varken dokumenterats eller kommunicerats med den försäkrade trots att den försäkringsmedicinska rådgivaren uppenbarligen har uttalat en åsikt vilken har varit av betydelse för bedömningen i ärendet. I ett annat av de exempel (se bil. 3 till yttrandet ) som ger har , också här i ett överklagande till kammarrätten, anfört att det vid en försäkringsmedicinsk gruppkonsultation framkom bl.a. att N.N:s spelberoende ännu inte är behandlat och att sådan behandling behövs . Behandling motsvarande ett tolvstegsprogram finns att tillgå (– – –). Vidare framkom vid konsultationen att ett spelberoende sekundärt kan utlösa ångestproblematik och social fobi, men ångestproblematiken utgör inte någon allvarlig sjukdom och social fobi är behandlingsbart. Uppgifterna varken dokumenterades eller kommunicerades trots att de hade tillfört det enskilda ärendet medicinska kunskaper som sannolikt haft betydelse för bedömningen i ärendet. I sitt yttrande tar upp ännu ett exempel. Av de till yttrandet bilagda handlingarna framgår att hand- 2 013 /1 4:J O1 läggare efter en försäkringsmedicinsk gruppkonsultation gjorde följande journalanteckning. : funktionsförmågan nedsatt till någon del utifrån de medicinska underlagen? Svar: De medicinska underlagen styrker inte nedsatt funktionsförmåga till någon del. Något skriftligt yttrande begärdes inte, och journalanteckningen kommunicerades inte heller med den försäkrade. Kort efter gruppkonsultationen beslutade att inte bevilja sjukpenning. Den försäkrade begärde omprövning och överklagade därefter omprövningsbeslutet. Såvitt framgår kom den försäkringsmedicinska rådgivarens uttalande inte till den försäkrades kännedom förrän genom förvaltningsrättens dom, där det återgavs och lades till grund för ett avslagsbeslut. I det metodstöd (vägledning [2004:2] s. 316 f.) som refererar till i sitt remissvar framhåller myndigheten vikten av att bestämmelserna i 15–17 §§ FL efterföljs. Det framgår tydligt att handläggningen inte får ske utan att den försäkrade har insyn i ärendet och får veta vad som ligger till grund för beslutet. Vidare framgår att med nya uppgifter i ärendet inte menas bara rena faktauppgifter i det enskilda fallet utan även generell kunskap som tillförs av den försäkringsmedicinska rådgivaren och som har betydelse i ärendet. I metodstödet uttalas också att handläggaren, för det fall det är oklart om något nytt har tillförts i ärendet, ska begära ett skriftligt yttrande. Instruktionerna i metodstödet borde, enligt min uppfattning, rimligen leda till dokumentation – och påföljande kommunicering – i flertalet av de ärenden som blir föremål för försäkringsmedicinsk gruppkonsultation. Det som i ISF:s rapport har framkommit om frekvensen av skriftliga yttranden leder, tillsammans med det som anmälaren för fram och det som jag själv har erfarit i min tillsynsverksamhet, emellertid till att jag inte kan dra någon annan slutsats än att metodstödet långt ifrån alltid följs i praktiken. Detta leder till att grundläggande förvaltningsrättsliga bestämmelser om framför allt dokumentation, partsinsyn och kommunicering sätts ur spel. Att de grundläggande rättssäkerhetsgarantierna blir verkningslösa genom underlåten dokumentation och kommunicering hos myndigheten kan även få konsekvenser i en senare domstolsprövning. Jag har ovan redogjort för några av exempel. I ett av dem hade uppgifter från en försäkringsmedicinsk gruppkonsultation antecknats i journalen men inte kommunicerats. Uppgifterna i fråga tillmättes bevisvärde i en senare domstolsprocess. I de två övriga exemplen hade uppgifter som varken dokumenterats eller kommunicerats med den försäkrade åberopats i domstolsprocessen. Som anför föreligger det visserligen inte något hinder mot att i domstol åberopa uppgifter som varken varit dokumenterade eller kommunicerade. I en sådan situation måste emellertid domstolen ta ställning till om den formella brist som detta utgör bör föranleda återförvisning till , med förlängd handläggningstid och andra effektivitetsförluster som följd. En annan sida av saken är att om presenterar uppgifter först under domstolsprocessen, så har den försäkrade begränsade möjligheter att bemöta dessa. Ett sådant förfaringssätt är därför, enligt min uppfattning, direkt olämpligt. 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 Jag vill börja med att återknyta till det som tidigare anförts om den försäkringsmedicinska gruppkonsultationens dubbla funktion dels som generell kunskapsförstärkare, dels som stöttande och rådgivande i det enskilda ärendet. Syftet att öka handläggarnas generella kunskaper i försäkringsmedicinska frågor är naturligtvis lovvärt, och gruppkonsultationerna fyller säkert sitt ändamål i detta avseende. När det gäller den andra delen – konsultation utifrån specifika frågor knutna till ett enskilt fall – är jag däremot ytterst tveksam till den metod som används. Utredningen i ärendet visar att det, i de fall någon dokumentation över huvud taget görs, förekommer olika varianter i fråga om vem som gör den och hur uppgifterna därefter hanteras. Jag har mot bakgrund av utredningen i ärendet och till följd av sådant som jag själv noterat i andra ärenden funnit att metodstöd för det aktuella området inte följs i praktiken och att detta medför att bestämmelserna i 15– 17 §§ förvaltningslagen åsidosätts. Gränsdragningsproblemen och osäkerheten kring vad som ska dokumenteras är enligt min mening så omfattande att det finns en påtaglig risk för motsvarande problem även om personal lägger sig vinn om att följa metodstödet. Försäkringsmedicinska gruppkonsultationer lämpar sig därför över huvud taget inte för konsultationer i enskilda ärenden. Det är ur rättssäkerhetssynpunkt inte heller acceptabelt att använder en metod som allmänheten inte känner förtroende för. Min uppfattning är således att alltid bör använda sig av ett skriftligt förfarande när den försäkringsmedicinska rådgivaren i faktisk mening konsulteras för råd och stöd i ett enskilt ärende. Med i faktisk mening konsulteras för råd och stöd i ett enskilt ärende avser jag självfallet inte situationer där fråga och svar är helt oberoende av det enskilda ärendet, som t.ex. då den försäkringsmedicinska rådgivaren endast tillfrågas om betydelsen av en medicinsk term. Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det ovan sagda. 2 013 /1 4:J O1 Fråga om möjligheter att på den försäkrades begäran återkalla eller ändra ett gynnande beslut (Dnr 5813-2012) Beslutet i korthet: I beslutet konstateras att det är frivilligt för den enskilde att ansöka om och ta emot socialförsäkringsförmåner liksom det står den enskilde fritt att när som helst återkalla en ansökan. Det anses inte heller finnas skäl som talar mot möjligheten att på den försäkrades begäran upphäva ett beslut för framtiden. Det är först beträffande redan verkställda gynnande beslut som svårigheterna uppstår. ChefsJO konstaterar att många av de beslut som fattar dels påverkar tredje man, dels får samhälleliga konsekvenser och att effekterna kan vara svåröverskådliga. ChefsJO uttalar vidare att inte har någon skyldighet att bifalla en begäran om återkallelse av ett redan verkställt gynnande beslut men att det, så länge inget motstående intresse förbigås, inte heller finns något rättsligt hinder mot att återkalla ett sådant beslut. Med hänsyn till framför allt socialförsäkringssystemets komplexitet, det stora antal ärenden som har att hantera och vikten av att lika fall behandlas lika, är det dock chefsJO:s uppfattning att myndigheten bör ha som rutin att inte bifalla en begäran om återkallelse av ett redan verkställt gynnande beslut. I ett klagomålsärende hos JO (dnr 5964-2011 med beslutsdatum ) framkom att en försäkrad begärt att skulle återta ett beslut om föräldrapenning som redan hade betalats ut, för att i stället göra det möjligt för den andra föräldern att erhålla ersättning för de aktuella dagarna. Av utredningen i ärendet framgick att hade hänvisat den försäkrade till att begära omprövning av beslutet att bevilja henne föräldrapenning. I sitt remissvar anförde myndigheten att någon sådan hänvisning inte skulle ha gjorts då normalt saknar möjlighet att ändra ett sådant gynnande beslut. Med anledning av den fråga som därmed väcktes beslutade chefsJO att inom ramen för ett initiativärende utreda vilka möjligheter har att – på den försäkrades begäran – återta ett beslut som har inneburit bifall till den försäkrades ansökan. Ärendet remitterades till som anmodades att i generella termer yttra sig över hur och med vilket rättsligt stöd en försäkrads begäran om återtagande av ett bifallsbeslut hanteras av myndigheten. I ett remissvar anförde följande. 2 0 1 3 / 1 4 : J O 1 Det följer av fast praxis att myndigheter i princip kan ändra såväl betungande som gynnande beslut i gynnande riktning. Detta kan göras formlöst under förutsättning att det inte kommer i konflikt med någon annans intresse (jfr t.ex. , ., Förvaltningslagen med kommentarer, tredje upplagan, s. 356 f.) När det gäller socialförsäkringsförmåner anser att den som beviljats en förmån när som helst kan begära att förmånen inte längre ska betalas ut. Det är en förvaltningsrättslig grundsats att det är frivilligt för enskilda att vända sig till myndigheter för att ansöka om förmåner. Av detta följer att man kan återta en inlämnad ansökan vilket då leder till att myndigheten avskriver ansökningsärendet. På samma grund kan enskild också alltid avsäga sig en beviljad socialförsäkringsförmån. Vid en sådan begäran från den försäkrade upphäver beslutet om rätt till förmånen och upphör med utbetalningarna. Det krävs alltså inte någon prövning utifrån några specifika lagrum eller i övrigt att några rättsliga förutsättningar är uppfyllda för att på den enskildes begäran ska upphäva ett beslut om rätt till en förmån. (Jfr RÅ 1997 not. Den svåra frågan är dock i vilken mån det är möjligt för att på den försäkrades begäran återta ett gynnande beslut som är verkställt för förfluten tid. Följden skulle då bli att den försäkrade ska återbetala ersättningen alternativt få en förmån utbytt mot en annan. lämnar i den delen nedanstående redogörelse. Aktuellt regelverk, rättspraxis och uttalanden i doktrinen En myndighet anses som huvudregel inte kunna ändra gynnande beslut till nackdel för den enskilde parten. Enligt praxis finns det tre grunder som utgör undantag från huvudregeln. Den första är att den enskilde vilselett myndigheten, den andra är om det finns s.k. tvingande säkerhetsskäl och den tredje är om det finns återkallelseförbehåll i beslutet eller i de bestämmelser som beslutet grundas på. En fjärde grund har dock börjat skönjas i praxis. I rättsfallet RÅ 2000 ref. 16 uttalade domstolen avseende fortlöpande bistånd utan angiven tidsbegränsning att skälen för omprövning kan vara så starka – t.ex. ett väsentligt ändrat biståndsbehov – att ett absolut förbud mot omprövning på grund av ändrade förhållanden inte bör uppställas. Det måste dock avse ändringar av sådana förhållanden som kunnat beaktas vid det ursprungliga ställningstagandet. Syftet med förhållningssättet att gynnande förvaltningsbeslut vinner negativ rättskraft är i första hand hänsyn till den enskildes rättstrygghet men även hänsyn till förtroendet för det allmänna. För del finns de uttryckliga bestämmelserna om ändring och omprövning i 113 kap. socialförsäkringsbalken (SFB). Be- stämmelserna om ändring i 113 kap. 3–6 §§ SFB förutsätter att beslutet ska vara behäftat med vissa kvalificerade felaktigheter – bl.a. att beslutet var felaktigt när det fattades – för att myndigheten ska vara skyldig att ändra beslutet. Omprövning med stöd av 113 kap. 7 och 8 §§ SFB innebär en förutsättningslös prövning utifrån den klagande partens yrkande. Frågan är om en part med stöd i de principer som anges under föregående rubrik kan få ett beslut som han eller hon är missnöjd med och som redan är verkställt återtaget av ? Kammarrätten i har meddelat en dom som är intressant i det här sammanhanget. hade på en förälders begäran bevil- 2 013 /1 4:J O1 jat och betalat ut föräldrapenning på lägstanivå. Föräldern begärde omprövning av besluten/utbetalningarna. Föräldern menade att hon missförstått kopplingen mellan föräldrapenning och vårdnadsbidrag och om hon känt till detta hade hon inte sökt föräldrapenning i den omfattning som hon gjort. fann vid omprövningen att besluten varit korrekta och att det inte fanns någon laglig möjlighet för föräldern att återlämna korrekt utbetalad ersättning. Föräldern överklagade omprövningsbesluten till länsrätten och yrkade att de utbetalade lägstanivådagarna skulle ändras till dagar på sjukpenningnivå. Länsrätten konstaterade att det inte finns någon reglering av rätten att ändra tidigare, korrekt utbetalad ersättning. Fr.o.m. dag 181 kan föräldrapenningdagar på sjukpenningnivån varvas med dagar enligt lägstanivå och enligt domstolen torde det därför vara upp till en förälder att välja enligt vilken nivå föräldrapenningen ska betalas ut. Länsrätten ansåg därför att beslut skulle upphävas och att det ankom på myndigheten att utreda i vilken mån föräldern hade sjukpenningnivådagar att förfoga över.