bet · H001KU10 · 2013-01-21 00:00:00 — Slutligen finns ärenden som gäller ansökan om tillstånd att bedriva rymdverksamhet (2). Till grund för granskningen har legat akterna i de granskade ärendena och en promemoria som upprättats inom , bilaga 3.1. I förvaltningslagen (1986:223) finns regler om hur förvaltningsmyndigheter ska handlägga sina ärenden. Regeringen är inte en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening. Trots detta har det ansetts viktigt att regeringen i regeringsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för (se Gula boken av ärenden i , Ds 1998:39 s. 14). Viktiga sådana principer är objektivitetsprincipen, offentlighetsprincipen och kommunikationsprincipen. Vidare innehåller 7 § förvaltningslagen vissa allmänna krav på handläggningen av ärenden. Enligt paragrafen ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Det framgår vidare att myndigheten vid handläggningen ska beakta möjligheten att själv hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs.2[ När det gäller frågan om att hämta in yttranden framgår det av 13 § förvaltningslagen att innan en myndighet hämtar in ett yttrande genom remiss ska den noga pröva behovet av åtgärden. Av paragrafen följer vidare att om det inte är obehövligt, ska det anges i remissen i vilka avseenden och inom vilken tid ett yttrande önskas.] Slutligen framhålls att myndigheten ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt och att myndigheten även på andra sätt ska underlätta för den enskilde att ha med den att göra. I 16 § förvaltningslagen fastslås principen om en parts rätt att få del av det utredningsmaterial som finns i ett ärende. Av paragrafen följer att en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Kommunikationsprincipen kommer till uttryck i 17 § förvaltningslagen. Enligt paragrafen får ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som tillförts ärendet genom någon annan än henne eller honom själv och hon eller han har fått tillfälle att yttra sig över den. Myndigheten får dock i vissa fall avgöra ärendet utan kommunikation, bl.a. om avgörandet inte går part emot, om uppgifterna saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga. Vidare kan en myndighet avstå från kommunikation om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan uppskjutas. Av paragrafen följer vidare att myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Uppgifter som en myndighet får på något annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet ska antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild (15 § förvaltningslagen). I 20 § förvaltningslagen finns bestämmelser om motivering av beslut. Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Av paragrafen följer vidare att om skälen har utelämnats bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa henne eller honom om dem i efterhand. Vid granskningen av regeringens handläggning av ovan nämnda ärenden har det prövats om dessa har handlagts i enlighet med redovisade förvaltningsrättsliga principer. Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen Vid genomgången av ärendena har följande iakttagelser gjorts. I samtliga ärenden som gäller ansökan om tillstånd att utfärda examen och i ärendet avseende ansökan om att viss utbildning ska ställas under statlig tillsyn och berättiga till studiestöd har yttranden inhämtats från . Inte i någon av remisserna till har det angetts när yttrandet senast ska lämnas till . Yttrandena från har kommit in till från remissens datum. I tre av ärendena (U2002/4452/G, U2008/114/UH och U2008/5929/UH) har den totala handläggningstiden varit lång (och , och samt och ). Ett av ärendena avser ansökan om rätt att få utfärda svenskt slutbetyg och två av ärendena gäller ansökan om tillstånd att utfärda examen. Ärendena har avgjorts genom att regeringen beslutat att inte vidta någon åtgärd med anledning av ansökan (U2002/4452/G) respektive avslå ansökan (U2008/114/UH och U2008/5929/UH). I två av ärendena (U2002/4452/G och U2008/5929/UH) har det även gått från det att skriftväxlingen avslutats till dess att beslut meddelats (respektive och ). I det tredje ärendet (U2008/114/UH) har det gått innan sökandens ansökan har översänts till för yttrande (). I denna del kan nämnas ytterligare ett ärende (U2009/4208/SV) där det har gått drygt sökandens ansökan översänts till för yttrande. I ett ärende om ansökan om nya kurser inom ämnena svenska och engelska (U2010/7708/G, U2011/526/G) har sökanden beretts tillfälle att yttra sig i viss del . Regeringen fattade beslut i ärendet . Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på några frågor. Som svar överlämnades en promemoria som har upprättats inom (bilaga 3.1). I det följande redovisas frågorna och svaren i promemorian. Vad är skälen till att handläggningstiden för vissa ärenden, enligt vad som redovisats ovan, har varit så lång? Ärendet U2002/4452/G avser en ansökan från den franska skolan om att få utfärda svenskt slutbetyg. Enligt då gällande rätt fick regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde medge enskilda att utfärda betyg enligt de bestämmelser som då gällde för det offentliga skolväsendet (15 kap. 8 § skollagen [1985:1100]). Det bedömdes dock att ärendet inte borde avgöras innan frågan om huruvida internationella skolor skulle ha möjlighet att få rätt att utfärda slutbetyg setts över inom ramen för arbetet med en ny skollag som hade initierats genom tillsättandet av skollagskommitté (U 1999:01). Regeringen överlämnade sitt förslag till ny skollag i en proposition till (prop. 2009/10:165) och biföll förslaget (bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370). Ärendet avgjordes av regeringen genom beslut med beaktande av 29 kap. 24 § skollagen (2010:800). Lagrummet innebär en möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter om s.k. betygsrätt och gäller endast enskilda. Eftersom inte är en enskild skola utan en statlig fransk skola, beslutade regeringen att inte vidta någon åtgärd med anledning av ansökan. Det kan i efterhand konstateras att det faktum att är en statlig fransk skola innebär att regeringen inte heller när ansökan kom in hade haft möjlighet att bifalla ansökan. Ärendet U2008/114/UH avser en ansökan om tillstånd att utfärda examina på högskolenivå, statsbidrag och studiestöd. Den kom in . Ansökan förutsatte ingående överväganden inför den fortsatta beredningen om bl.a. utbildningens bedrivande och hantering av frågor om statsbidrag och studiestöd inom ramen för den årliga budgetprocessen. Sökanden kom därefter in med förtydliganden i ett visst hänseende . Ärendet remitterades till . För granskning av ansökan utsåg verket en grupp sakkunniga. Verket kom in med sitt yttrande . Yttrandet kommunicerades med sökanden . Efter det att sökanden yttrat sig remitterades ärendet på nytt till verket . Verket yttrade sig . Sökanden kom in med ett yttrande och begärde bl.a. att få återkomma med ett mer detaljerat yttrande. Ett möte hölls med sökanden på departementet . Därefter kom sökanden in med ett flertal skrivelser, bl.a. anfördes att jäv förelegat hos en av de sakkunniga som verket anlitat. remitterades ärendet återigen till verket som yttrade sig . Yttrandet kommunicerades med sökanden . Sökanden kom därefter in med ytterligare skrivelser i ärendet. Ärendet U2008/5929/UH avser en ansökan om tillstånd att utfärda examina på högskolenivå. föreslog i sitt yttrande, som var ställt till regeringen med en kopia till sökanden, att ansökan skulle avslås. Yttrandet skickades till sökanden i vanligt brev. Svarsdagen angavs till . Sökanden återkom emellertid inte. Ärendet borde ha avgjorts tidigare än vad som kom att ske. Ärendet U2009/4208/SV avser en ansökan om att viss utbildning skulle ställas under statlig tillsyn och berättiga till studiestöd. Det var således inte fråga om någon ansökan om examenstillstånd. Ansökan kom in och remitterades . Ärendet krävde överväganden när det gäller vilken typ av utbildning det var frågan om, vilken myndighet som i förekommande fall var aktuell för den sökta tillsynen och därmed även vilken myndighet som skulle vara mottagare av remissen. Finns det något mål för hur lång den gemensnittliga handläggningstiden bör vara för dessa typer av ärenden? Det finns inte några riktlinjer för hur lång handläggningstiden bör vara för denna typ av ärenden, men en allmän ambition är givetvis att avgöra förvaltningsärenden . Finns det några interna rutiner för inhämtande av yttranden från ? Om ja, hur ser dessa rutiner ut? tillämpar här de regelverk och riktlinjer för beredning av regeringsärenden som tillämpas generellt. I förekommande fall remitteras ärendena till på sedvanligt sätt. I samband med att en ansökan kommer in till departementet underrättas om denna. Vad är skälen till att regeringen i ett av de ovan redovisade ärendena har fattat beslut i ärendet innan tidpunkten för sökanden att komma in med eventuellt yttrande gått ut? Ärendet avser två ansökningar från , (U2010/7708/G och U2011/526/G), om att bl.a. få nya kurser inrättade inom ämnena engelska och svenska . Ansökningarna överlämnades i angiven del till regeringen från , eftersom det är regeringen som meddelar föreskrifter om ämnesplaner i s.k. gymnasiegemensamma ämnen. Sökanden bereddes inte tillfälle att komma in med yttrande i nu aktuellt ärende innan regeringen meddelade beslut, eftersom ärendet inte hade tillförts något genom någon annan än den sökande. Akten innehåller ett utkast till en skrivelse till , . Utkastet är hänförligt till ett annat ärende som rör , , (U2011/2264/G) och det har uppenbarligen bundits i akten av misstag. Har det någon betydelse för handläggningen av de ärenden som har gåtts igenom om någon enskild varit part? Om ja, på vilket sätt? Regeringens bemyndigande att meddela beslut/föreskrifter om s.k. betygsrätt har aldrig avsett annat än enskilda. Det hade därför varit av betydelse för handläggningen av ärende U2002/4452/G om sökanden hade varit enskild. Regeringen hade då antingen direkt kunnat medge sökanden att utfärda betyg eller, med stöd av bemyndigandet i dess senare lydelse, kunnat meddela föreskrifter med innebörden att sökanden gavs betygsrätt. När det gäller ärenden om examenstillstånd, statsbidrag och studiestöd (U2008/114/UH, U2008/5929/UH och U2009/4208/SV) skiljer sig handläggningen åt på följande sätt beroende på om parten är enskild eller inte. En enskild fysisk eller juridisk person (enskild utbildningsanordnare) som anordnar utbildning och som vill utfärda sådana examina som regeringen i enlighet med bestämmelserna i högskoleförfattningarna har beslutat om, får ansöka om ett sådant s.k. examenstillstånd hos regeringen. I fråga om statliga universitet och högskolor är det som prövar ansökningar om tillstånd att utfärda examina. De ärenden som handläggs av regeringen förutsätter att yttranden hämtas in från . När statliga universitet eller högskolor får utökade examenstillstånd kan en ny utbildning oftast finansieras genom omfördelningar inom lärosätets anslag. Beslut om statsbidrag till enskilda utbildningsanordnare innebär däremot normalt en utgiftsökning för staten och förutsätter att medel anvisas av . I fråga om studiestöd ger utbildningar vid statliga universitet och högskolor rätt till sådant stöd enligt vad som framgår av studiestödsförordningen (2000:655) medan utbildningar som anordnas av enskilda prövas enligt särskilda bestämmelser i nämnda förordning. Vilka kommentarer i övrigt ger innehållet i denna promemoria anledning till? har inte några kommentarer i övrigt. Som konstaterats i promemorian upprättad inom har handläggningstiden i två av de granskade ärendena varit för lång. Därtill kommer att det i ärendena har gått från det att skriftväxlingen avslutats till dess att beslut meddelats. Det är självfallet inte tillfredsställande med långa handläggningstider och utskottet vill rent allmänt understryka vikten av att handläggningen av ärenden inte onödigtvis fördröjs. Slutligen noteras när det gäller de genomgångna ärendena att det givetvis är angeläget att ordning råder i akterna. 4 Hantering av hemliga handlingar inom I ärendet granskas hanteringen av hemliga handlingar inom . Granskningen avser hanteringen vid , och . I granskningen berörs frågor om diarier vid de olika departementen och allmänhetens tillgång till dessa diarier, diarieföring och användning av sekretessmarkeringar samt sekretessprövningar vid utlämnande av allmänna handlingar. Frågor om handläggningstider i vid framställningar om att få allmänna handlingar utlämnande är föremål för granskning av JO, och tas därför inte upp i granskning. Till grund för granskningen har legat en genomgång av ärendeförteckningar och handlingar vid de nämnda departementen samt svarspromemorior som har upprättats vid , , och , bilaga 4.13. Rätten att ta del av allmänna handlingar Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk medborgare, enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF), ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Med en allmän handling förstås, enligt 2 kap. 3 § första stycket TF, framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. Enligt 2 kap. 3 § andra stycket TF anses en upptagning som avses i första stycket förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock förvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock, enligt tredje stycket, inte förvarad hos myndigheten om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Med personuppgift avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person. En handling anses inkommen till en myndighet, enligt 2 kap. 6 § TF, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. Enligt 2 kap. 7 § första stycket TF anses en handling upprättad hos myndighet, när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Om det rör sig om ett register eller annan förteckning (t.ex. ett diarium) som förs fortlöpande anses handlingen enligt andra stycket upprättad när den har färdigställts för anteckning eller införing. Rätten att ta del av allmänna handlingar får, enligt 2 kap. 2 § TF, begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn intresset av att förebygga eller beivra brott det allmännas ekonomiska intresse skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden intresset av att bevara djur- eller växtart. Begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges i en särskild lag. Den lag som åsyftas är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Hantering av allmänna handlingar m.m. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller inte bara begränsningar av olika grundlagsstadgade rättigheter. Lagen innehåller också bestämmelser som kompletterar bestämmelserna om allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar i 2 kap. TF och som är av avgörande betydelse för att offentlighetsprincipen ska kunna tillämpas på ett effektivt sätt. I 4 kap. OSL finns bestämmelser om hur en myndighet ska organisera hanteringen av allmänna handlingar m.m. och därigenom underlätta för allmänheten vid sökande efter allmänna handlingar. Enligt 1 § ska en myndighet ta hänsyn till rätten att ta del av allmänna handlingar när den organiserar hanteringen av sådana handlingar och vid övrig hantering av allmänna handlingar. Myndigheten ska särskilt se till att allmänna handlingar kan lämnas ut med den skyndsamhet som krävs enligt tryckfrihetsförordningen att allmänna handlingar kan skiljas från andra handlingar att rätten att ta del av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen säkerställs som sekretesskyddet upprätthålls att automatiserad behandling av uppgifter hos myndigheten ordnas med beaktande av det intresse som enskilda kan ha av att själva utnyttja tekniska hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar. En myndighet ska vidare särskilt beakta att enskilda bör ges goda möjligheter att söka allmänna handlingar att det bör framgå när uppgifter har tillförts en allmän handling och, om de har ändrats eller gallrats, detta har skett att allmänna handlingar inte bör innehålla förkortningar, koder eller liknande som kan försvåra insynen enligt tryckfrihetsförordningen. Varje myndighet ska vidare, enligt 4 kap. 2 § OSL, upprätta en beskrivning som ger information om myndighetens organisation och verksamhet i syfte att underlätta sökande efter allmänna handlingar register, förteckningar eller andra sökmedel till myndighetens allmänna handlingar tekniska hjälpmedel som enskilda själva kan få använda hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar vem hos myndigheten som kan lämna närmare upplysningar om myndighetens allmänna handlingar, deras användning och sökmöjligheter vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen tillämpar på uppgifter i sina handlingar uppgifter som myndigheten regelbundet hämtar från eller lämnar till andra samt hur och när detta sker myndighetens rätt till försäljning av personuppgifter. I beskrivningen ska uppgifter utelämnas om det behövs för att beskrivningen i övriga delar ska kunna hållas tillgänglig för allmänheten. Huvudregeln enligt 5 kap. 1 § OSL är att allmänna handlingar ska registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. Frågan om när en handling ska anses inkommen respektive upprättad regleras i TF (se ovan). Handlingar som inte omfattas av sekretess behöver inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in eller upprättats. Av det sagda följer motsatsvis att handlingar som omfattas av sekretess, dvs. hemliga handlingar, alltid ska registreras. Syftet med offentlighets- och sekretesslagens grundläggande bestämmelser om diarieföring är att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. Myndigheternas skyldighet att registrera allmänna handlingar ska således fylla den funktionen att allmänheten därigenom kan få vetskap om vilka handlingar som finns hos en myndighet. I annat fall riskerar allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar att bli illusorisk (, Offentlighetsprincipen, 8 uppl., 2010, s. 25). Detta gäller oavsett om myndigheten i stället för att registrera allmänna handlingar för vilka sekretess inte gäller utnyttjar möjligheten att hålla handlingarna så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handlingen har kommit in eller upprättats. Det ska alltid gå att konstatera vilka allmänna handlingar som finns hos myndigheten. Om det är uppenbart att en allmän handling är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet, behöver den varken registreras eller hållas ordnad (5 kap. 2 § fjärde stycket OSL). Vilka dessa handlingar är måste avgöras från fall till fall. Som exempel på sådana handlingar kan dock nämnas pressklipp, cirkulär och reklamtryck som bara indirekt eller i ringa mån rör myndighetens verksamhet. Även t.ex. anonyma skrifter och skrifter med meningslöst innehåll som kommer in från enskilda bör kunna undantas. I tveksamma fall bör dock även sådana handlingar registreras (s. 27). Eftersom diarieföringens egentliga funktion är att garantera allmänhetens tillgång till allmänna handlingar måste noteringarna i ett diarium eller register vara så utförliga att en efterfrågad handling utan större svårigheter kan identifieras. I offentlighets- och sekretesslagen uppställs därför vissa minimikravkrav på uppgifter som ett diarium eller register ska innehålla. Enligt 5 kap. 2 § första stycket OSL ska det beträffande handlingar som registreras av registret framgå 1. datum då handlingen kom in eller upprättades 2. diarienummer eller annan beteckning handlingen har fått vid registreringen 3. i förekommande fall uppgifter om handlingens avsändare eller mottagare 4. i korthet vad handlingen rör. Registreringen måste å ena sidan hållas så utförlig som möjligt så att en handling kan identifieras utan svårighet. Å andra sidan får de anteckningar som görs inte leda till att innehållet i en sekretesskyddad handling röjs. För att fylla sitt syfte måste ju registret hållas allmänt tillgängligt. Det kan påpekas att skyldigheten att anteckna diarienummer eller annan beteckning endast gäller om myndigheten har gett dokumentet ett sådant nummer eller sådan beteckning. Man behöver alltså inte skapa ett diarienummer bara för registreringen (Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen En kommentar, 2010, s. 5:2:1). Utgångspunkten är således att de i ett register eller diarium förekommande uppgifterna ska vara allmänt åtkomliga. Enligt 5 kap. 2 § andra stycket OSL ska dock uppgifter om handlingens avsändare eller mottagare (p. 3) och vad handlingen rör (p. 4), utelämnas eller särskiljas om det behövs för att registret i övriga delar ska kunna hållas tillgängligt för allmänheten. Skälet till denna skyldighet är att uppgifter om vem som har gett in en handling eller vad handlingen rör i vissa fall kan behöva hållas hemligt av hänsyn till något allmänt eller enskilt intresse. För att i sådana fall inte alla diarieförda uppgifter om en handling i registret ska hemlighållas föreskrivs att vissa uppgifter kan utelämnas om det behövs av sekretesskäl. På detta sätt kan övriga delar av registret hållas allmänt tillgängliga. Vid en prövning av om vissa uppgifter ska utelämnas ska de materiella sekretessreglerna i OSL tillämpas (Lenberg m.fl., s. 5:2:2). Vissa diarier kan sekretessbeläggas Enligt 5 kap. 4 § OSL får regeringen vidare meddela föreskrifter om att 2 § andra stycket inte ska tillämpas på ett visst register, om en tillämpning av det stycket annars skulle omfatta flertalet av handlingarna i registret. Innebörden av det sagda är att vissa diarier kan hållas hemliga. Skälet till detta undantag är enligt förarbetena att det inte kan uteslutas att tillämpningen av bestämmelserna i 2 § andra stycket inom vissa områden eller för vissa slag av handlingar kan leda till öppna register som beträffande alla eller flertalet handlingar skulle komma att innehålla endast de obligatoriska uppgifterna om handlingens datum och diarienummer (prop. 1979/80:2 del A s. 359).