bet · H001KU14 · 2013-03-12 00:00:00 — 2012/13:KU14 Subsidiaritet och proportionalitet I detta utlåtande behandlas Europeiska kommissionens rapport om subsidiaritet och proportionalitet (KOM(2012) 373). Rapporten är den 19:e rapporten om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (även kallad 19:e rapporten om bättre lagstiftning). Rapporten avser 2011 och iakttagelser kring bl.a. vissa av kommissionens initiativ och lagstiftningsförslag som givit upphov till frågor kring subsidiariteten. Rapporten behandlar bl.a. tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna samt viktiga ärenden där iakttagandet av subsidiaritetsprincipen har ifrågasatts. redogör i utlåtandet för några av sina viktigaste iakttagelser inom ramen för utskottets tredje uppföljning av prövning av subsidiaritetsprincipens tillämpning. Uppföljningen visar att cirka en sjättedel av de unionsförslag som subsidiaritetsprövades saknade eller innehöll bristfälliga subsidiaritetsmotiveringar. Ofullständiga subsidiaritetsmotiveringar utgör enligt utskottet en allvarlig brist i unionens lagstiftningsprocess. Unionsförslag som helt saknar motivering bör betraktas som ett åsidosättande av subsidiaritetsprotokollet. En tänkbar ordning skulle enligt utskottet vara att dessa förslag skickas tillbaka till förslagsställaren. Utskottet är även tveksamt till subsidiaritetskontrollens effektivitet under dess nuvarande former. Såväl åttaveckorsfristen som nivåerna på trösklarna för gula och kort borde ses över. Utskottet anser att det är viktigt att utskotten bevakar subsidiaritetsprincipens hantering i den fortsatta lagstiftningsprocessen, särskilt i de fall då ett motiverat yttrande har lämnats. tar även upp iakttagelser som gjorts av kammarkansliets EU-samordning vad gäller kriterierna för subsidiaritetsprotokollets tillämpningsområde och utvecklingen av en s.k. doktrin om ett slags exklusiv befogenhet för frågor av viss art. Slutligen pekar utskottet på vikten av att bevaka frågor om hur den långsiktiga utvecklingen av unionsrätten påverkar kompetensfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna inom ramen för fördragens bestämmelser. Utskottet kommer i fortsättningen att bevaka dessa viktiga frågor. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Rapport från kommissionen om subsidiaritet och proportionalitet lägger utlåtandet till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (M), (FP), (S), (C), (S), Skånberg (KD), (SD), (V), (M) och (S). Ärendet och dess beredning I detta utlåtande behandlas Europeiska kommissionens rapport om subsidiaritet och proportionalitet (KOM(2012) 373). Rapporten är den 19:e rapporten om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (även kallad 19:e rapporten om bättre lagstiftning). Rapporten antogs av kommissionen och inkom på svenska till . Efter beslut från talmannen hänvisade kammaren (se 7 § prot. 2012/13:24) rapporten till för granskning i enlighet med 10 kap. 5 § riksdagsordningen. Kommissionen lägger fram rapporter om bättre lagstiftning för , , rådet och de nationella parlamenten i enlighet med fördragsfästa protokoll1[ Till och med lämnades rapporten i enlighet med punkt 9 fjärde strecksatsen i protokoll (nr 30) till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. lämnas rapporten i enlighet med artikel 9 i protokoll (nr 2) till fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).]. Dessa rapporter berör bl.a. tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. undersöker rapporten hur principerna om subsidiaritet och proportionalitet tillämpats av EU:s olika institutioner och organ. I rapporten behandlas vissa av kommissionens initiativ och lagstiftningsförslag närmare som givit upphov till frågor kring subsidiariteten . Rapporten tar även upp hur de kontroller som görs enligt artikel 12 i och protokollet efter Lissabonfördragets ikraftträdande utvecklats och där de nationella parlamenten har en särskild uppgift för att kontrollera att subsidiaritetsprincipen följs. Eftersom kontrollen av subsidiaritetsprincipen är nära kopplad till kommissionens politiska dialog med de nationella parlamenten, kompletterar den här rapporten kommissionens årliga rapport om förbindelserna med de nationella parlamenten. Rapporten är indelad i tre avsnitt som behandlar tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, viktiga ärenden där iakttagandet av subsidiaritetsprincipen ifrågasatts samt slutsatser. Tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna I avsnittet om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna redogörs för främst kommissionens men även de nationella parlamentens och rådets tillämpning av principerna. I rapporten anges bl.a. att det är viktigt att noggrant bedöma subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna när unionslagstiftningen bereds så att förslagen utformas på lämpligt sätt. När lagstiftningsprocessen väl är fullbordad kan uppmanas att yttra sig om huruvida den är förenlig med befintlig lagstiftning. har domstolen inte ogiltigförklarat några åtgärder med hänvisning till subsidiaritetsprincipen. Vad gäller kommissionens tillämpning framgår av rapporten att för alla större förslag offentliggörs färdplaner där kommissionen redogör för sina avsikter med initiativen och motiverar dem utifrån subsidiaritets- och proportionalitetssynpunkt. Förslag som kan få långtgående konsekvenser åtföljs av en konsekvensbedömning, med en utbyggd analys av subsidiaritets- och proportionalitetsaspekterna. Kvaliteten på denna analys kontrolleras systematiskt av konsekvensbedömningsnämnden. Vad gäller de nationella parlamentens tillämpning framgår att trots en ökning av inlämnade motiverade yttranden så utgjorde dessa endast av de 622 yttranden som lämnades till kommissionen inom ramen för den bredare politiska dialogen med nationella parlament (det s.k. Barrosoinitiativet2[ Se KOM(2006) 211 s. 9.]). De nationella parlament som utfärdade flest motiverade yttranden var svenska (11 stycken), luxemburgska underhuset (7 stycken) och både det polska underhuset (5 stycken) och överhuset (4 stycken). De motiverade yttranden som lämnades in till kommissionen varierade inte bara till formen utan även till sitt innehåll och resonemang. I många fall använde de nationella parlamenten sakargument till stöd för att subsidiaritetsprincipen överträtts, t.ex. att förslaget kan påverka den övergripande ekonomiska situationen negativt. Andra byggde resonemanget på argument som avsåg subsidiaritet och proportionalitet eller på att den rättsliga grunden ansågs felaktig eller saknades. I många fall invände de nationella parlamenten genom sina motiverade yttranden mot förslag om att använda delegerade akter på vissa områden eller mot en bristfällig redogörelse för subsidiaritetsprincipen i motiveringen. Kommissionen tolkar systemet för de nationella parlamentens subsidiaritetsprövningar så att dessa själva bär det fulla ansvaret för att utfärda motiverade yttranden om kommissionens förslag och utveckla sin argumentering. Mot bakgrund av att det i vissa motiverade yttranden framhållits att subsidiaritetsmotiveringar saknats eller varit bristfälliga, och att detta i sig utgör ett formellt brott mot subsidiaritetsprincipen, förtydligas i rapporten att kommissionen lägger sig vinn om att se till att motiveringarna till alla lagförslag som omfattas av systemet för subsidiaritetsprövningar ska innehålla lämplig motivering i fråga om subsidiaritetsprincipen. Vad gäller lagstiftarnas (rådets och ) ansvar för att förslag är förenliga med de aktuella principerna framgår av rapporten att lagstiftarna måste ge en motivering3[ Se det interinstitutionella avtalet om subsidiaritetsprincipen (EGT C 329, 6.12.1993, s. 132).] om de ändringar de inför leder till att räckvidden för unionens åtgärd förändras. I rådet är det Ständiga representanternas kommitté (Coreper) som ska se till att principerna följs.4[ Rådets beslut /937/EU, EUT L 325, 11.12.2009, s. arbetsordning innehåller en särskild bestämmelse (38a) om kontroll av respekten för subsidiaritetsprincipen. Efterlevnaden av principen kontrolleras av det ansvariga utskottet tillsammans med utskottet för rättsliga frågor. Ansvarigt utskott får inte genomföra en slutomröstning före utgången av åttaveckorsfristen. (nedan domstolen) är enligt artikel 263 i FEU-fördraget behörig att granska lagenligheten i unionens lagstiftningsakter, däribland respekten för subsidiaritetsprincipen. Av rapporten framgår att domstolens tidigare praxis (i bl.a. mål C-58/08) vid bedömning av hur proportionalitets- och subsidiaritetsprinciperna följts, dvs. att domstolen tar den del av kommissionens konsekvensbedömningar, bekräftades (mål C-176/09). bevakning av subsidiaritetsprincipen uttrycks antingen i dess yttranden, inom ramen för nätverket för övervakning av subsidiaritetsprincipen, eller genom inlägg som regionala parlament med lagstiftande befogenheter överlämnat till nationella parlament i enlighet med systemet för subsidiaritetsprövning. Dessa regionala parlament hörs på olika sätt av sina nationella parlament, vilket enligt kommissionen gör åttaveckorsfristen till en verklig utmaning. Vissa regionala parlament har börjat sända sina yttranden om subsidiaritetsprincipen direkt till kommissionen i informationssyfte. Ärenden där iakttagandet av subsidiaritetsprincipen ifrågasatts I avsnittet redovisas de kommissionsförslag som givit upphov till flest diskussioner om subsidiaritet och proportionalitet. I rapporten presenteras dessa ärenden i två skilda delar: en för uppföljning av ärenden som tagits upp i tidigare rapporter och en annan för andra ärenden där subsidiaritetsaspekten har debatterats. I den första delen nämns bl.a. direktivet om avgifter för luftfartsskydd5[ KOM(2009) 217. ], direktivet om inrättande av rambestämmelser för markskydd6[ KOM(2006) 232. ], det nya EG-direktivet om diskriminering7[ KOM(2008) 426. ], direktivet om mammaledighet8[ KOM(2008) 637.] och ändringen av det s.k. GMO-direktivet9[ KOM(2010) 375.]. Därutöver berörs i stycket förslagen om programmet för utdelning av livsmedel till de sämst ställda, insättningsgarantisystem och direktivet om konsumenträttigheter. I den andra delen berörs tre ärenden, direktivet om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas ()10[ KOM(2011) 121. ], ändringen av gränskodexen11[ KOM(2011) 560.] inom ramen för tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna vid exceptionella omständigheter samt direktivet om användning av flygpassageraruppgifter för brottsbekämpande ändamål12[ KOM(2011) 32. I de ärenden där frågor kring efterlevnaden av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna väcktes intog institutionerna och övriga aktörer ibland mycket olika ståndpunkter. Begreppen subsidiaritet och proportionalitet är enligt kommissionen centrala när ny politik och nya åtgärder utformas på unionsnivå. Kommissionens konsekvensbedömningar är det huvudsakliga verktyget för att hantera frågor kring subsidiaritet och proportionalitet vid beredningen av lagstiftningsförslagen och därför har konsekvensbedömningsnämnden en mycket viktig roll. Arbetsgången i institutionerna visar dock enligt kommissionen att hur principerna tolkas och tillämpas under beredningen ofta beror på det politiska sammanhanget, vilket ytterligare betonar principernas politiska aspekt. Att det nya verktyget huvudsakligen är av politisk karaktär återspeglas enligt kommissionen i hur de flesta nationella parlament tillämpar och använder systemet för kontroll av subsidiaritetsprincipen. Avslutningsvis noterar kommissionen att detta system har bidragit till att öka insynen i lagstiftningsarbetet och helt klart har fört in EU-politiken i den offentliga debatten i medlemsstaterna, och därmed även ökat allmänhetens kännedom om dessa frågor. Enligt artikel 5.3 första stycket i fördraget om Europeiska unionen () ska unionen enligt subsidiaritetsprincipen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och åtgärden därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Enligt artikelns andra stycke ska dels unionens institutioner tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (nedan subsidiaritetsprotokollet eller protokollet), dels de nationella parlamenten se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i subsidiaritetsprotokollet. Enligt artikel 12 b i bidrar de nationella parlamenten aktivt till en väl fungerande union genom att se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med de förfaranden som anges i subsidiaritetsprotokollet. Enligt artikel 3.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ska unionen ha exklusiv befogenhet på följande områden: tullunionen, fastställandet av de konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion, den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta, bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken och den gemensamma handelspolitiken. Av artikel 4.2 framgår att unionen och medlemsstaterna ska ha delade befogenheter på bl.a. området med frihet, säkerhet och rättvisa. Av EUF-fördraget framgår att detta område omfattar artiklarna 67100 i samma fördrag, nämligen frågor om gränskontroll, asyl och invandring, civil- och straffrättsligt samarbete samt polissamarbete och transporter. Av artikel 1 i subsidiaritetsprotokollet framgår att varje unionsinstitution fortlöpande ska se till att subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna enligt definitionerna i artikel 5 i följs. Enligt artikel 4 gäller bl.a. att kommissionen ska översända sina utkast till lagstiftningsakter och sina ändrade utkast till de nationella parlamenten som de översänds till unionslagstiftaren (dvs. i de flesta fallen rådet och ). I artikel 5 anges det bl.a. att utkasten till lagstiftningsakter ska motiveras med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Vidare bör varje utkast till lagstiftningsakt innehålla ett formulär med underlag som gör det möjligt att bedöma om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna har följts, dess finansiella konsekvenser samt, om det gäller ett direktiv, dess konsekvenser för de bestämmelser som medlemsstaterna ska genomföra. Det framgår även av artikeln att skäl som visar att något av unionens mål bättre kan uppnås på unionsnivån ska bygga på kvalitativa indikatorer och, om möjligt, på kvantitativa sådana. Av artikel 6 framgår att varje nationellt parlament får, från den dag då ett utkast till lagstiftningsakt på unionens officiella språk översänds, lämna ett motiverat yttrande med skälen till att man anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen till , rådets och kommissionens ordförande. Enligt 10 kap. 6 § första stycket riksdagsordningen gäller att ska pröva om ett utkast till en lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Enligt tredje stycket ska regeringen från den dag då utskottet begär det informera om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i det aktuella utkastet. Av fjärde stycket följer att om utskottet anser att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen ska utskottet lämna ett utlåtande (nedan benämnt prövningsutlåtande) till kammaren med förslag om att ska lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. Utskottet ska också lämna ett utlåtande till kammaren, om minst fem ledamöter av utskottet begär det. Det följer dessutom av fjärde stycket att utskottet i annat fall ska anmäla genom protokollsutdrag till kammaren att utkastet inte strider mot subsidiaritetsprincipen. Av åttonde stycket följer att ska följa tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. Riksdagsordningens bestämmelser om prövning av subsidiaritetsprincipens tillämpning tillkom genom beslut (framst. 2008/09:RS4, bet. 2009/10:KU2) om tillämpningen av Lissabonfördraget i . Riksdagsstyrelsens framställning (framst. 2008/09:RS4) innebar att en utrednings lagförslag (2008/09:URF2) överlämnades till för ställningstagande. anförde i sitt betänkande (2009/10:KU2 s. 1315) bl.a. att det delade utredningens bedömning att subsidiaritetsprövningen i huvudsak är en lämplighetsprövning och att denna därför ska utföras av det utskott som innehar sakkunskapen på området i fråga. Utskottet underströk att prövningen handlar om att fastställa på vilken nivå unionsnivå eller någon nationell nivå den föreslagna åtgärden ska ske, inte huruvida den föreslagna åtgärden ska företas eller inte, samt att utskotten vid prövningen bör hämta vägledning från de riktlinjer1[ Protokoll (nr 30) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (1997) fogat till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och som var tillämpligt t.o.m. , jfr EUT C 321 E, 29.12.2006, s. som alltsedan subsidiaritetsprincipen infördes i varit vägledande vid tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, och som utredningen hänvisat till. Vidare noterade utskottet att utredningen hade föreslagit att ett utskottsförslag om att lämna ett motiverat yttrande borde benämnas utlåtande. Utskottet noterade att denna term härigenom får en något vidare innebörd än vad som varit fallet . Även om utskottet ansåg att en fördel med att använda samma benämning som när det gäller utlåtanden med anledning av den granskning av EU-dokument som görs i tidigare skeden av beslutsprocessen är att det i båda fallen handlar om yttranden som relaterar till EU, så noterade utskottet att det även finns skillnader exempelvis när det gäller hur ärendet avslutas i kammaren och den slutliga adressaten. Utskottet beslutade att tillstyrka utredningens förslag (jfr utskottets lagförslag i bet. 2009/10:KU2 s. 31). biföll utskottets förslag (rskr. 2009/10:4041). Av ställningstagande i ärendet framgår att genom både den då införda ordningen för subsidiaritetskontroll (dvs. 10 kap. 6 § riksdagsordningen) och de regler som redan fanns om utlåtanden om olika EU-dokument (dvs. 10 kap. 5 § riksdagsordningen) kommer utskotten att kunna utföra olika former av subsidiaritetsgranskning i EU-beslutsprocessens olika faser. I processens inledande fas när utskotten i enlighet med 10 kap. 5 § riksdagsordningen granskar grön- och vitböcker samt andra EU-dokument kan subsidiaritetsperspektiv aktualiseras i samband med att utskotten lämnar utlåtanden om olika EU-dokument. I en av processens senare faser, dvs. när ett utkast till lagstiftningsakt lämnas, görs den egentliga subsidiaritetskontrollen i enlighet med 10 kap. 6 § riksdagsordningen från det att utkastet lagts fram. hantering av olika EU-dokument: sammanfattning Sammanfattningsvis följer av den nu gällande ordningen för hantering av olika EU-dokument under EU:s beslutsprocess följande: I processens inledande fas gäller att utskotten och dels ska granska grön- och vitböcker, dels kan granska övriga EU-dokument med undantag för utkast till lagstiftningsakter. Inom ramen för denna granskning kan subsidiaritetsaspekter aktualiseras i den utsträckning som utskottens granskning blottlägger sådana. Utskottens granskning leder till s.k. granskningsutlåtanden enligt 10 kap. 5 § riksdagsordningen (jfr utl. 2012/13:KU15 där förbindelserna mellan kommissionen och de nationella parlamenten granskas närmare). I en av processens senare faser och i enlighet med regleringen i 10 kap. 6 § riksdagsordningen ska utskotten och i vissa fall kammaren och pröva tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i vissa utkast till lagstiftningsakter. Inom ramen för denna prövning kan lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med skälen till att anser att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen. Om minst fem utskottsledamöter anser att ett utkast strider mot subsidiaritetsprincipen har de rätt att lämna förslag till ett motiverat yttrande i ett s.k. prövningsutlåtande som överlämnas av det prövande utskottet till kammaren. I protokollet om de nationella parlamentens roll i EU och i subsidiaritetsprotokollet föreskrivs att en tidsfrist ska iakttas mellan den dag då ett utkast till lagstiftningsakt görs tillgängligt för de nationella parlamenten på unionens officiella språk och den dag då utkastet förs upp på rådets preliminära dagordning för antagande. Av artikel 3.3 första stycket i arbetsordningen2[ EUT L 325, 11.12.2009, s. framgår att om denna tidsfrist är tillämplig ska punkter som rör antagande av t.ex. en lagstiftningsakt inte tas upp på den preliminära dagordningen för beslut, såvida inte tidsfristen löpt ut. Av artikelns andra stycke framgår att i vissa fall kan rådet göra undantag från tidsfristen . I artikel 19.1 anges bl.a. att Coreper (Ständiga representanternas kommitté) dels har till uppgift att förbereda arbetet i rådet inför alla sammanträden och att utföra de uppdrag som rådet ger den, dels under alla förhållanden ska sörja för konsekvensen i EU:s politik och åtgärder samt se till att bl.a. principerna om lagenlighet, subsidiaritet och proportionalitet samt om motivering av akterna iakttas. Av artikel II.3 i avtalet3[ EGT C 329, 6.12.1993, s. 132. Den svenska versionen är inte tillgänglig. Den aktuella artikeln i sin engelska version lyder enligt följande: amendment which may be made to the Commissions text, whether by Parliament or the Council, must, if it entails more extensive or intensive intervention by the Community, be accompanied by a justification under the principle of subsidiarity and Article 3b.] framgår att varje ändring av ett kommissionsförslag, antingen av eller av rådet och om den innebär ett mer omfattande eller intensivt ingripande av gemenskapen, ska åtföljas av en motivering enligt subsidiaritetsprincipen. Kommissionens riktlinjer för konsekvensbedömningar antog kommissionen uppdaterade riktlinjer4[ Dokumentet finns endast tillgängligt på engelska, franska och tyska.] för konsekvensbedömningar, SEC(2009) 92. Riktlinjerna riktar sig till kommissionens tjänstemän när dessa upprättar konsekvensbedömningar inom ramen för beredningen av kommissionsförslag. Av riktlinjerna framgår att subsidiaritetsprincipen har två kriterier som måste analyseras när man undersöker om gemenskapens åtgärder, lagstiftning eller icke-lagstiftande, är berättigade: nödvändighets- och mervärdeskriterierna. Riktlinjerna anger (s. 22) att för att bedöma nödvändighetskriteriet ska man besvara frågan om varför målen för den föreslagna åtgärden inte kan uppnås i tillräcklig omfattning av medlemsstaterna. Givet att svaret på denna första fråga är jakande ska man i syfte att avgöra mervärdeskriteriet besvara frågan om målen bättre kan uppnås genom åtgärder från gemenskapen. Ifall de ovannämnda två kriterierna är uppfyllda rekommenderar riktlinjerna att konsekvensbedömningen besvarar ytterligare frågor som ett led i motiveringen av kommissionens förslag enligt subsidiaritetsprincipen. Dessa frågor (se nedan) bör inte besvaras jakande eller nekande, utan de ska snarare användas för att identifiera argument som rör relevanta subsidiaritetsaspekter för att möjliggöra att sådana aspekter kan utvecklas i konsekvensbedömningen. Sådana aspekter bör enligt riktlinjerna styrkas med kvalitativa och, om möjligt, kvantitativa indikatorer (vissa frågor redovisas i riktlinjerna, se t.ex. utl. 2010/11:KU26 s. 10). Därutöver påpekas i riktlinjerna att varje bedömning enligt subsidiaritetsprincipen kommer att utvecklas över tiden, vilket medför två konsekvenser. För det första innebär det att gemenskapsåtgärder får minskas eller avbrytas om de är berättigade eftersom omständigheterna har förändrats.