bet · H001SfU10 · 2013-06-11 00:00:00 — 2012/13:SfU10 Metoder för bedömning av arbetsförmåga Metoder för bedömning av arbetsförmåga har i samverkan med Arbetsförmedlingen, och hälso- och sjukvården under utifrån ett regeringsuppdrag bedrivit ett arbete för att utveckla metoder för bedömning av arbetsförmåga. I slutrapporten för bedömning av arbetsförmåga inom sjukförsäkringen har presenterat ett förslag till fortsatt utveckling och vetenskaplig utvärdering. Förslaget innebär bl.a. att försöksverksamheten utvidgas till att omfatta fler landsting och ett större antal fördjupade utredningar. Eftersom någon reell utvärdering ännu inte har gjorts av den hittillsvarande försöksverksamheten anser utskottet att den nya metoden först måste grundligt utvärderas. Mot bakgrund härav och med stöd av initiativrätt i 3 kap. 7 § riksdagsordningen föreslår utskottet i detta betänkande att tillkännager för regeringen att regeringen ska återkomma till med en utvärdering av den hittillsvarande försöksverksamheten med aktivitetsförmågeutredningar (AFU). Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter en bordläggning. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Utvärdering av metoder för bedömning av arbetsförmåga tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen ska återkomma till med en utvärdering i enlighet med vad som anförs i betänkandet. Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter endast en bordläggning. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (M), (S), (S), (FP), Shadiye Heydari (S), (C), (M), (MP), (SD), (M), (S), (S), (KD) och (V). I detta ärende lägger utskottet med stöd av sin initiativrätt i 3 kap. 7 § riksdagsordningen fram ett förslag om ett tillkännagivande om att regeringen ska återkomma till med en utvärdering av den hittillsvarande försöksverksamheten med aktivitetsförmågeutredningar (AFU). Utskottet beslutade att hålla en offentlig utfrågning om bedömning av arbetsförmåga. Handikappförbunden har tillställt utskottets ledamöter en skrivelse om verktyget för bedömning av arbetsförmåga. meddelade att en försöksverksamhet med en ny metod för att utreda arbetsförmåga, som pågått , skulle utökas till att omfatta åtta landsting. anordnade utskottet en offentlig utfrågning om ett nytt verktyg för bedömning av arbetsförmåga. Inbjudna talare var , generaldirektör, , , förbundsjurist, och , utredare och forskare, Inspektionen för socialförsäkringen (ISF). ISF har i en skrivelse inkommit med vissa förtydliganden. Vid utskottets sammanträde lämnade generaldirektör kompletterande information om försöksverksamheten och om pågående och planerade aktiviteter. uppdrag att utarbeta en ny metod för bedömning av arbetsförmåga har i samverkan med Arbetsförmedlingen, och hälso- och sjukvården under , utifrån ett regeringsuppdrag , bedrivit ett projekt för att utveckla metoder och instrument för bedömning av arbetsförmåga fr.o.m. dag 181 i sjukperioden. I slutrapporten för bedömning av arbetsförmåga inom sjukförsäkringen, som bl.a. baseras på två pilotförsök och , presenterade sitt förslag till fortsatt utveckling och vetenskaplig utvärdering. Förslaget innebär bl.a. att försöksverksamheten med den nya metoden, aktivitetsförmågeutredning (AFU), vidgas till att omfatta fler landsting och ett större antal fördjupade utredningar. presenterade rapporten : Beskrivningar av krav på medicinskt relaterade förmågor i normalt förekommande arbeten på arbetsmarknaden. Regeringen gav i uppdrag att bedriva en pilotverksamhet för att möjliggöra fortsatta justeringar och uppföljningar vid införande av vidareutvecklade metoder för bedömning av arbetsförmåga. Enligt uppdraget ska säkerställa att AFU blir en integrerad del av en mer rättssäker och systematisk prövning av individens arbetsförmåga. I uppdraget ingår att göra de anpassningar av AFU som anses behövliga. ska även se till att de som ska göra utredningarna får adekvat utbildning för detta samt utarbeta rutiner för hur behandlande läkare och andra medicinska experter ska kunna tillgodogöra sig den information som AFU kan ge som stöd för vård och behandling. Vidare ska utvärdera effekterna av införandet av AFU. ska redovisa en plan för hur AFU ska utvärderas. Uppdraget, som ska genomföras i samverkan med och Arbetsförmedlingen, ska redovisas . I ett pressmeddelande meddelade att den nya metoden för att bedöma arbetsförmåga hos den som varit sjukskriven kommer att testas i åtta landsting. I anges bl.a. följande. Den modell för bedömning av arbetsförmåga som utvecklades bedöms i redovisade försök ha visat sig motsvara de ambitioner som regeringsuppdraget uttrycker. Erfarenheterna från två olika försök 2011 och 2012 ger vid handen att grundmodellen i stort fungerar som avsett. Modellen omfattar bl.a. följande nya moment. Självrapporterad förmåga, t.ex. vad gäller hälsa, förmåga och syn på den egna arbetsförmågan som individen själv anger. Standardiserat undersökningsformat, t.ex. vägledning för bedömarens intervju, standardiserad kroppsundersökning och psykiatrisk intervju. Bedömning av medicinska förutsättningar för arbete samt den försäkrades syn på möjligheter till arbete. Värdering av individens nivå avseende aktivitetsförmåga när det gäller t.ex. fysisk styrka och rörlighet, fysisk uthållighet och balans, koordination och finmotorisk kvalitet, syn, hörsel och tal samt minne, inlärning och koncentration. Referensmaterial gällande krav på medicinskt relaterade förmågor i normalt förekommande arbeten bestående av ett kunskapsunderlag som omfattar mer än 40 beskrivningar av de största yrkesområdena i . ambition är att grundligt följa upp, utvärdera och vid behov revidera de nya metoderna och det sätt de används på. I anges bl.a. följande. nya metod för bedömning av arbetsförmåga är uppbyggd så att den försäkrades medicinska förutsättningar för arbete bedöms och beskrivs utifrån samma kategorier av förmågor som arbetsmarknadens krav uttrycks i. Detta möjliggör att profiler för försäkrades förmåga kan relateras till de krav som olika yrkesgrupper på arbetsmarknaden ställer och vice versa. Innan dag 181 i rehabiliteringskedjan, när arbetsförmågan bedöms i förhållande till ett specifikt arbete eller specifika arbetsuppgifter, är bedömningsgrunden relativt tydlig och konkret. Som bedömningsgrund är normalt förkommande arbete på arbetsmarknaden betydligt mer otydlig. Kunskapsunderlaget är tänkt som referensmaterial i samband med bedömningar och försäkringsbeslut. Detta i syfte att göra beslutsprocessen mer transparent och rättssäker. anordnade socialförsäkringsutskottet en offentlig utfrågning om ett nytt verktyg för bedömning av arbetsförmåga. Inbjudna var bl.a. , och Inspektionen för socialförsäkringen (ISF). generaldirektör anförde bl.a. följande. Ledorden för arbetet med att utveckla AFU har varit rättssäkerhet, delaktighet, likformighet och transparens. AFU innebär en ökad professionalism eftersom metoden ger ett stöd för handläggaren. måste handläggaren göra sin bedömning av arbetsförmågan utan annat stöd än den egna kunskapen och erfarenheten. AFU syftar till att öka den enskildes delaktighet och förståelse för beslutet och innehåller dels individens egen skattning av sin förmåga, dels en standardiserad medicinsk utredning utförd av ett sjukvårdsteam bestående av läkare, sjukgymnast, arbetsterapeut och psykolog. Därtill kommer ett kunskapsunderlag om arbetsmarknadens krav på medicinska förmågor, dvs. vilka förmågor som krävs för olika yrken. Detta kunskapsunderlag, som har tagits fram i nära samarbete med Arbetsförmedlingen, är endast ett referensmaterial. En aktivitetsförmågeutredning innebär att den personliga handläggaren tillsammans med den försäkrade går igenom det aktuella utredningsunderlaget. Den medicinska utredningen av funktions- och aktivitetsbegränsningar utgår från den försäkrades egen självskattningsprofil. Kunskapsunderlaget används som en referens och kunskapsbas i dialogen med den försäkrade. Det sker alltid en individuell bedömning utifrån socialförsäkringsbalkens regler. avser att göra en effektutvärdering av AFU. Förbundsjuristen , , anförde bl.a. följande. Arbetsförmågebegreppet i socialförsäkringsbalken har ändrats så sent som så att den försäkrades arbetsförmåga i stället för att prövas mot den reguljära arbetsmarknaden nu ska prövas mot normalt förekommande arbeten på arbetsmarknaden. använder i sin slutrapport ett nytt begrepp medicinska förutsättningar för arbete. Det begreppet har inte stöd i lagstiftningen. Vidare kan den s.k. yrkeslistan ifrågasättas eftersom den beskriver arbeten som endast finns i teorin. En arbetsförmågebedömning måste göras i relation till de arbeten som verkligen förekommer på arbetsmarknaden och inte till en fiktiv arbetsmarknad. Det kan också ifrågasättas om det i AFU finns utrymme för individuella bedömningar. Det finns skäl att befara att yrkeslistan kommer att bli normerande i den meningen att den uppfattas som en bindande föreskrift. Enligt innebär införandet av ett nytt begrepp som grund för arbetsförmågebedömningen och en yrkeslista en skärpning av rätten till sjukpenning. har därigenom överskridit sina befogenheter. beslut om att ändra arbetsförmågebegreppet riskerar därmed att undermineras. , utredare och forskare vid ISF, anförde bl.a. följande. AFU ger förutsättningar för mer begripliga, förutsägbara och transparenta beslut om rätten till sjukpenning. AFU och listan med yrkesprofiler innebär ett mer standardiserat underlag för beslut och kan, beroende på hur underlaget används, leda till både ökad och minskad legitimitet och förtroende i försäkringen. Utvidgningen av försöksverksamheten ger också förutsättningar för en effektutvärdering av AFU. Emellertid kan referensmaterialet över olika yrkesområden, som ska beskriva kraven i normalt förekommande arbeten, och det sätt på vilket metoden införs inom sjukförsäkringen bidra till en försämrad legitimitet i sjukförsäkringen. Referensmaterialet på 41 yrkesområden är inte en konkret beskrivning av kraven i befintliga arbeten. När bedömningen blir mer standardiserad blir det tydligare vad som vägs in och vad man inte tar hänsyn till vid arbetsförmågebedömningen. När en persons arbetsförmåga bedöms kommer den nya metoden att bli utgångspunkten genom vilken enskilda fall förstås och tolkas. Det innebär att det blir avsteg från standard som ska motiveras. Det saknas vidare tydliga kriterier för när metoden ska användas, och det finns en risk för att bedömningsgrunderna på ett systematiskt sätt blir olika för olika grupper. Handikappförbunden har i en skrivelse framfört kritik mot den nya metoden för bedömning av arbetsförmåga. ISF har i en skrivelse inkommit med vissa förtydliganden. generaldirektör lämnade vid utskottets sammanträde ytterligare information om AFU och behovet av ett stöd till de handläggare som gör arbetsförmågebedömningar. Organisationen har inte förmått att ge handläggarna tillräckligt stöd. Syftet är också att göra bedömningarna mer enhetliga. Den utvidgade försöksverksamheten kommer att omfatta ca 1 200 personer. Flertalet av de ca 50 000 personer som når dag 180 i sjukperioden är inte i behov av en aktivitetsförmågeutredning. betonade särskilt att kunskapsunderlaget endast är ett referensmaterial som inte är bindande för handläggarna och att det alltid görs en individuell bedömning. Framtagandet av AFU är inte heller ett sätt att kringgå socialförsäkringsbalkens regler. Han framhöll också att frågan om vilka arbetsmetoder som ska användas i ett ärende är en fråga för myndigheten själv. redogjorde även för pågående och planerade åtgärder, bl.a. fortsatt kvalitetssäkring och uppföljning av införande och användande av AFU. Bedömningen av arbetsförmåga är en av de mest centrala delarna i sjukförsäkringen. har frågan om vad arbetsförmågan ska bedömas mot diskuterats livligt. På initiativ av Socialdemokraterna, de gröna och har också beslutat om en ändring i socialförsäkringsbalken som innebär att prövningen, i stället för att göras mot reguljära arbetsmarknaden, ska göras i förhållande till på arbetsmarknaden normalt förekommande arbeten (bet. 2011/12:SfU14, rskr. 2011/12:203). har frågan om hur arbetsförmågan ska prövas blivit aktuell. Regeringen har gett i uppdrag att utveckla metoder för arbetsförmågebedömningen för de som varit sjukskrivna . har därefter utvecklat en metod som benämns aktivitetsförmågeutredning (AFU). En försöksverksamhet med AFU har pågått och regeringen har i beslut uppdragit åt att bedriva en försöksverksamhet för att möjliggöra fortsatta justeringar och uppföljningar vid införande av vidareutvecklade metoder för bedömning av arbetsförmåga. Uppdraget ska redovisas . har meddelat att försöksverksamheten kommer att utvidgas till att omfatta åtta landsting/regioner, bl.a. , och . Utskottet kan konstatera att bedömningsmetoden har mötts av kritik från flera håll. Denna kritik har framförts såväl före som under den offentliga utfrågning som utskottet anordnade . meddelar att man utan vidare utvärdering avser att utöka verksamheten till åtta landsting. Utskottet vill framhålla att det ur rättssäkerhetssynpunkt är angeläget att den nya metoden först grundligt utvärderas, framför allt med avseende på hur kravet på en individuell prövning i varje ärende tillgodoses. Även frågan om den nya metodens förenlighet med bestämmelserna i socialförsäkringsbalken bör belysas i denna utvärdering. Mot bakgrund av vad som anförts bör som sin mening ge regeringen till känna att regeringen ska återkomma till med en utvärdering av den hittillsvarande försöksverksamheten med aktivitetsförmågeutredningar (AFU). Öppet sammanträde om ett nytt verktyg för bedömning av arbetsförmåga Plats: Andrakammarsalen, östra ordförande (M) , utredare och forskare, Inspektionen för socialförsäkringen Utskottets ledamöter ställer frågor till talarna och övriga inbjudna vice ordförande (S) Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) utvärdering (IFAU) Handikappförbunden (HSO) Kommuner och Landsting (SKL) akademikers centralorganisation () Ordföranden: välkomna, inbjudna gäster, talare och utskottsledamöter, till dagens öppna utskottssammanträde och utfrågning! Det är givetvis viktigt att vi har en sjukförsäkring som skapar en inkomsttrygghet när vi på grund av sjukdom eller skada saknar arbetsförmåga, en försäkring som hjälper dem som behöver ekonomiskt stöd när det finns behov av det men som inte låser in människor i ett utanförskap när det finns möjlighet till egenförsörjning. Förtroendet för våra gemensamma trygghetssystem är givetvis viktigt för deras legitimitet. Vi vill känna oss trygga med att myndigheters viktiga beslut har sin grund i lag och praxis som utvecklats genom en rättssäker prövning och inte i exempelvis var man bor; där vi såg tydliga skillnader tidigare, innan förändringar gjordes för . Rättssäkerheten är viktig, inte minst kanske för samhällets mest utsatta, de som inte är så bra på att tala för sin sak eller känna till vilka rättigheter de har. Det är för de grupperna som det är så viktigt att vi håller rättssäkerheten högt, med likhet inför lagen, förutsägbarhet och transparens. har tagit flera viktiga steg för att öka rättssäkerheten i myndighetsutövningen. kunde vi till exempel, som jag nämnde, se stora regionala skillnader i sjukförsäkringen. De här skillnaderna har nästan helt och hållet upphört. Bättre metoder, bättre processer och en förändrad organisationsstruktur har bidragit till ökad likformighet och professionalism i handläggningen på . En viktig del i arbete med att öka rättssäkerheten är att utveckla kvaliteten i prövningen av om en person har arbetsförmåga eller inte, eftersom det är just arbetsförmågan som avgör om man har rätt till sjukpenning eller inte. Något annat som är viktigt är att man inte hamnar mellan stolarna, som det brukar kallas när och Arbetsförmedlingen har gjort olika bedömningar av en persons arbetsförmåga och arbetsmöjligheter. Utvecklingen av den bedömningsmetod som vi ska belysa och diskutera har pågått och är ett samarbete mellan , , och hälso- och sjukvården. Bedömningsmodellen består av flera delar, där medicinska underlag och den enskilde försäkrades egen uppfattning om sin arbetsförmåga är centrala. En annan viktig aspekt av den nya bedömningsmodellen är att den syftar till att underlätta samarbetet mellan och Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen och ska ha ett gemensamt språk när de möter de personer som är aktuella hos de båda myndigheterna. Människor ska inte längre hamna i kläm för att Arbetsförmedlingen anser att de är för sjuka för att jobba och anser att de är för friska att vara sjukskrivna. Detta handlar dagens utfrågning om det nya verktyget för bedömning av arbetsförmåga. Vi kommer att få lyssna till tre inledningstalare: , generaldirektör för , , förbundsjurist på LO-TCO Rättsskydd, och , utredare och forskare vid Inspektionen för socialförsäkringen. Efter att de tre har inlett med varsitt anförande öppnar vi för frågor från utskottets ledamöter, frågor som också kan ställas till andra inbjudna gäster än dem som har hållit anföranden. Med detta vill jag återigen hälsa alla välkomna hit och förklara dagens sammanträde öppnat. , : Tack så mycket för inbjudan att komma hit till denna offentliga utfrågning om ett nytt verktyg för bedömning av arbetsförmåga! Vi ser fram emot en bra diskussion. Vi vet att det finns många synpunkter, medskick och till och med känslor i den här frågan. Vi ser fram emot att försöka berika diskussionen med den kunskap vi har. Först har jag emellertid ett litet frågetecken, herr ordförande, när det gäller frågeställningen i inbjudan: Har genom det nya verktyget för bedömning av arbetsförmåga gått utöver sina befogenheter att ge stöd för ärendehandläggningen? Jag hoppas och tror att det kanske är som så att textförfattarna har haft lite bråttom eller halkat på tangenterna. Denna formulering antyder att skulle ha synpunkter på hur vi som myndighet tillämpar lag. Jag tror knappast att det kan vara meningen med den konstitutionella maktfördelning vi har i , där vi tillämpar lag som stiftat och domstolar avgör om vi har gjort rätt eller inte. Jag uppfattar att diskussionen bör handla om ungefär följande: Motsvarar och domstolarnas rättstillämpning de förväntningar som lagstiftaren haft, eller behöver förändringar göras i gällande lagstiftning? Med de förtecknen deltar vi gärna i en diskussion. Vi tänkte disponera våra på följande sätt: Vad är en aktivitetsförmågeutredning? Jag kommer att säga AFU i fortsättningen. Vad innehåller den? Hur går bedömningen av rätten till sjukpenning till i normalfallet och hur går bedömningen till när vi också har en AFU? Det blir en utökad testverksamhet 2013 hur rullar vi ut det här i landet? Jag tänkte avsluta med lite vanliga frågor som brukar finnas i detta sammanhang. Vi börjar med den första frågan: Vad är en AFU? Jo, det är ett resultat av projektarbete med utgångspunkt från ett regeringsuppdrag att vidareutveckla metoder för att kunna bedöma arbetsförmågan på ett mer rättssäkert och likformigt sätt. Som herr ordföranden sade i sin inledning har det historiskt sett funnits stora variationer över landet i bedömningarna. ska vi göra detta ännu mer rättssäkert och likformigt än vi gjort tidigare. I uppdraget ingick också att öka de försäkrades delaktighet i processen och förståelse för de beslut som vi fattar. Vi har bjudit in en mängd personer i det här arbetet: läkare, sjukgymnaster, arbetsterapeuter, psykologer, försäkringsexperter och jurister. Vi har haft med representanter för Arbetsförmedlingen, , läkarorganisationer, SBU, SKL, flera universitet, företagshälsovård och . Det har varit ett brett deltagande. Övergripande består den första delen av AFU av en medicinsk utredning, där åtta förmågor står i fokus. Fyra av dem är förmågor av psykisk karaktär, dels för att det finns en stor övervikt av psykisk problematik i sjukskrivningsmönstret, dels för att vi i projektet sett att det framför allt är de här förmågorna som blir mer och mer avgörande i yrkeslivet. Den andra delen, som jag tror att en hel del av dagens samtal kommer att handla om, är ett referensmaterial som beskriver 40 yrkesgrupper på den svenska arbetsmarknaden och vilka krav de ställer utifrån de åtta förmågor som den medicinska utredningen fokuserar på. Framtagandet av referensmaterialet har skett i nära samarbete med Arbetsförmedlingen, och de arbetar tillsammans med oss med att ta fram en förvaltande organisation för referensmaterialet. Jag kommer tillbaka till frågan om att hamna mellan stolar eller inte, som är relevant i sammanhanget. Med AFU får nu och våra samarbetspartner en mer professionellt baserad kunskap om arbetsmarknadens medicinska krav. har vi varit hänvisade till viss rättspraxis och den egna bilden av arbetsmarknadens krav, kanske till och med enskilda personers bedömningar av arbetsmarknadens krav. Vi får ett gemensamt referensmaterial. får våra utredande läkare nu en utredning som möjliggör att de kan leverera ett medicinskt material som har större förutsättningar att bli likartat och rättssäkert . Jag vill också understryka en tredje del, som handlar om den enskildes delaktighet i utredningen. Syftet med utredningen är att ge en klar bild av förmågor och hinder vilken bygger på den enskildes egen skattning. Tillsammans med den utredning som görs av AFU-läkare bör det på ett tydligt och begripligt sätt framgå vilka möjligheter och hinder som den enskilde har. Detta bör i hög grad öka den enskildes förståelse för de kommande bedömningarna och besluten i ett ärende. Jag ska försöka gå in lite mer på innehållet i AFU. Vi börjar alltså med en egen skattning. Den sjukskrivne gör en egen bedömning och får skatta sina hinder och förmågor och ge sin syn på återgång i arbete. Metoden är upplagd i flera led: ett personligt möte med den sjukskrivne inför utredningen, själva egenskattningen, utredningens upplägg och återkopplingen av utredningens resultat kopplat bland annat till referensmaterialet och de medicinska förutsättningar för arbete som uttrycks där. Allt det här ger verktyg till ett stort egeninflytande och ett pedagogiskt stöd till att vara delaktig och ansvarstagande i sin sjukskrivningsprocess på ett annat sätt . Det är del ett. Del två, en standardiserad medicinsk utredning, innebär att det inte är ett fritt val, herr ordförande, vilka utredningsverktyg som används. Det finns ett antal tester och utredningar som ska användas i normalfallet. Syftet är att alla kunder medborgare, enskilda ska få samma medicinska undersökning och samma testmöjligheter, av så hög kvalitet som möjligt. Den tredje delen är ett kunskapsunderlag om arbetsmarknadens krav på medicinska förmågor. På ett tydligt och öppet sätt beskriver vi vilka förmågor som krävs för olika yrken. Detta ska bidra till tydlighet och begriplighet. Det är tanken. Vi kommer tillbaka till detta. (Bild 1) Hur går det då till när vi ska göra en bedömning av rätten till sjukpenning? Det är handläggaren på som bedömer och beslutar om rätten till sjukpenning och som också har att göra ett antal rehabiliteringsstrategiska val utifrån en bred verktygslåda med olika stödjande och utredande insatser. På bilden ser ni ett antal av de utredningsunderlag som normalt finns tillgängliga. De här olika typerna av material stöttar handläggaren i den individuella bedömningen av rätten till sjukpenning. Det är avstämningsmöten, Sassamutredningar, läkarutlåtanden och information från arbetsförmedlaren. Ni ser här också att vi dessutom har fått in AFU som ett underlag i bedömningen, som en del av det myckna materialet. Det är alltså en del av utredningsunderlaget i ett ärende. Låt oss inte förledas att tro att AFU gör allt annat överflödigt; detta är ett ytterligare material som ska göra att vi ska kunna fatta så kloka beslut som möjligt. Hur går då bedömningen till när vi har en AFU? Som jag sagt är det handläggaren på som bedömer och beslutar om rätten till sjukpenning utifrån allt utredningsmaterial i ärendet. Ni känner till att det finns läkarintyg och läkarutlåtanden.