bet · H001NU12 · 2013-04-16 00:00:00 — Lagrådet har anfört att de bestämmelser som är styrande för prövningen av nätkoncessionsfrågor (främst 2 kap. 612 §§ ellagen) är kortfattade och mycket allmänt hållna. Besluten förutsätts enligt Lagrådet genomgående styras av lämplighetsbedömningar, främst från allmän synpunkt. Det finns enligt Lagrådet såväl praktiska som principiella skäl som starkt talar för att lämplighetsbedömningar inom gränserna för det handlingsutrymme som de nuvarande reglerna ger inte bör göras till en domstolsuppgift. I propositionen gör regeringen den samlade bedömningen att utgångspunkten är att ett beslut av en förvaltningsmyndighet ska överklagas till domstol (s. 31). Detta är också huvudregeln när det gäller nätmyndighetens beslut enligt ellagen. Enligt regeringens bedömning visar också utvecklingen som har gått efter tillkomsten av de nuvarande bestämmelserna om överklagande i ellagen och elförordningen att det inte längre finns starka skäl för att ha en annan ordning när det gäller andra beslut om nätkoncession än sådana som gäller stamnätet. Regeringen bedömer därför att de beslut som överklagas till regeringen bör överklagas till domstol med undantag för ärenden som avser stamledningar. När det gäller valet av domstol (dvs. mark- och miljödomstolarna) anför Lagrådet att utgångspunkten är att beslut av en förvaltningsmyndighet ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol och att det bör finnas tungt vägande skäl för att avvika från denna ordning. Vidare anser Lagrådet att man skapar en komplicerad och svårbedömbar ordning med överklagande enligt samma lag till olika domstolsslag. Enligt Lagrådet medför den föreslagna ordningen risk för kompetenskonflikter. Regeringen pekar dock på att överprövningen av beslut enligt ellagen är uppdelad på två olika instansordningar. Regeringen bedömer inte att risken för kompetenskonflikter blir större om regeringens överprövning flyttas till mark- och miljödomstolarna. Regeringen ser inte heller någon betydande risk för att det ska uppkomma en olikformig rättstillämpning eller att prejudikatbildningen påverkas av att de olika berörda domstolarna har olika högstainstanser. Regeringen bedömer vidare att det problem Lagrådet pekat på när det gäller vilken domstol som ska pröva beslut som inte finns uppräknade i överklagandebestämmelserna är av mycket begränsad praktisk betydelse. Regeringen gör den sammanfattande bedömningen att de gränsdragningsproblem som förvaltningsdomstolarna och Lagrådet pekat på inte har någon avgörande betydelse för valet av domstolsslag (s. 36). Regeringen föreslår därför att nätmyndighetens beslut i frågor om nätkoncession ska överklagas till mark- och miljödomstol. Detta bör gälla även de beslut enligt 2 kap. 1820 §§ som får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Regeringen har vidare föreslagit att bestämmelserna om överklagande ska justeras så att det tydligare framgår vilka beslut som enligt ellagen ska kunna överklagas till domstol. Lagrådet har här anfört att det kan uppstå osäkerhet om det inte uttryckligen framgår i lagstiftningsärendet att avsikten är att andra beslut än de angivna inte ska kunna överklagas. Enligt Lagrådets mening hade det dessutom varit önskvärt med en översikt av vilka typer av beslut som i så fall inte ska kunna överklagas så att man kan bedöma om avvägningen är rimlig. Lagrådet har vidare ställt sig tveksamt till den valda lagstiftningstekniken med en omfattande uppräkning av vilka beslut som ska kunna överklagas, något som förutsätter att alla typer av beslut kan förutses. Enligt Lagrådets mening är de allmänna riktlinjer för när ett beslut anses överklagbart som bildats i praxis tillräckliga för att förhindra omotiverade prövningar hos domstol. En utgångspunkt bör därför, enligt Lagrådet, vara att en uppräkning av överklagbara beslut bör undvikas och i stället ersättas av mer generellt utformade överklagandebestämmelser. Regeringen anser emellertid att det i lagstiftningsärendet saknas underlag som möjliggör en sådan fullständig översyn av överklagandebestämmelserna i ellagen som Lagrådet har efterlyst. En sådan översyn är dock inte nödvändig för att nu göra de ändringar som är motiverade av den nya instansordningen. Bestämmelserna om överklagande kan ändras utan att en annan lagstiftningsteknik väljs än den som har använts. Mot bakgrund av Lagrådets synpunkter, och för att tydliggöra att lagändringarna inte innebär någon ändring i sak när det gäller överklagbarheten, föreslår regeringen dock att lagtexten justeras så att det tydligare framgår att sådana beslut enligt ellagen som inte uttryckligen omfattas av bestämmelserna om överklagande inte kan överklagas till domstol. Lagrådet anser även att de föreslagna omprövningsreglerna är så svårgenomträngliga och i sak diskutabla att de inte bör läggas till grund för lagstiftning utan ytterligare överväganden och bearbetning. Lagrådet anser bl.a. att lagtexten tydligt måste skilja mellan beslutet i fråga om en omprövning ska inledas och beslutet i själva omprövningsärendet. I det remitterade förslaget görs ingen sådan åtskillnad, och det är oklart vilket slag av beslut som avses i de olika paragraferna. Lagrådet är av den uppfattningen att ett beslut att inleda ett omprövningsförfarande måste kunna överklagas. Regeringen anser att det som Lagrådet har anfört i fråga om skillnaden mellan beslutet i fråga om en omprövning ska inledas och beslutet i själva omprövningsärendet bör beaktas genom att lagtexten justeras i förhållande till lagrådsremissen. Utskottet har på ett övergripande plan inget att invända mot regeringens förslag till ändringar i ellagen. Syftet bakom förslagen att förenkla prövningen i ärenden om tillstånd att bygga och använda starkströmsledningar (nätkoncession) och att göra den mindre resurskrävande för såväl elnätsföretagen som de berörda myndigheterna får anses vara vällovligt. kommer detta att underlätta den utbyggnad och upprustning av elnätet som är nödvändig både för att kunna möta dagens överföringsbegränsningar i stamnätet och för att tillkommande förnybar elproduktion ska kunna integreras på ett effektivt sätt. Utskottet har noterat de synpunkter som Lagrådet har framfört i ärendet och regeringens beaktande av dessa synpunkter. I samtliga avseenden delar utskottet regeringens bedömning. Utskottet har dock uppmärksammat en felaktig hänvisning i lagförslagets övergångsbestämmelser (punkt 7) som bör korrigera. Därmed tillstyrks propositionen med den ändring som utskottet föreslår. Utskottets förslag i korthet Med hänvisning bl.a. till pågående beredning av utredningsförslag inom , avslår motioner om s.k. elområden. Jämför reservationerna 1 (S), 2 (MP) och 3 (V). fick () i uppdrag av regeringen att se över möjligheterna att dela in elspotmarknaden i i flera elområden. En rapport lämnades till regeringen . föreslog sedermera ett frivilligt åtagande för kommissionen med innebörden att affärsverket förändrar sätt att hantera överföringsbegränsningar i det svenska elnätet. Kommissionen beslutade att godkänna detta åtagande och göra det bindande. beslutade att införa elområden (ibland även kallade prisområden, elprisområden, anmälningsområden eller snittområden) enligt det förslag som framgår av den ovan omnämnda rapporten till regeringen. är den svenska elmarknaden indelad i fyra elområden. Uppdelningen tydliggör var i det finns behov av att bygga ut stamnätet för el. Gränserna mellan elområdena går där det finns överföringsbegränsningar i stamnätet de s.k. snitten eller flaskhalsarna. I norra finns ett överskott av elproduktion jämfört med efterfrågan på el. I råder det motsatta förhållandet. Det gör att kapaciteten inte alltid räcker till när stora elflöden behöver överföras genom landet. Regeringen är ansvarig för indelningen av i fyra elområden. Denna indelning kan resultera i kraftiga kostnadsökningar, sägs det i motion 2012/13:N247 av och (båda S). Detta kan i sin tur leda till att investeringar i produktion görs i andra länder och att konkurrenskraften för företagen i hotas. Motionärerna anser att det därför behövs en översyn och förändring av de införda elområdena. Kritiken mot indelningen av i elområden har varit stark, särskilt från företagshåll, sägs det i motion 2012/13:N275 av m.fl. (S). Motionärerna anser att det är regeringens ansvar att utifrån ett näringspolitiskt perspektiv värna företag i hela , speciellt i tider med en svag konjunktur som kan medföra konkurser och utflyttningar. Motionärerna anser att regeringen bör göra en översyn av elområdena. Även i motion 2012/13:N304 av (S) framförs kritik mot elområdesindelningen. Motionären hävdar bl.a. att industriinvesteringar nu kommer att göras i andra länder och att tusentals jobb kommer att försvinna i industrin och i de småföretag som fungerar som underleverantörer. Motionären vill ha ett tillkännagivande om en översyn av de negativa konsekvenserna av elområdesindelningen för näringslivet i . I motion 2012/13:N376 av (S) påpekas att utbyggnaden av elnätet har släpat efter, vilket bidrar till svårigheter att föra över el från norra till . Detta gör i sin tur att det uppkommer stora prisskillnader mellan elområdena, vilket slår hårt mot både konsumenter och företag i . Motionären anser att elområdena bör tas bort i väntan på att överföringskapaciteten i elnätet byggs ut och på att produktionen av förnybar energi tar fart. Uppföljning av elområdenas effekter gav regeringen två uppdrag till på temat elområden. Det första var att följa upp och analysera de elprisskillnader som införandet av elområden kan innebära och de konsekvenser som indelningen av elområden har på konsumenternas möjlighet att göra aktiva val. I uppdraget ingick även att belysa andra konsekvenser som införandet av elområden medför samt komma med förslag på åtgärder som kan förbättra marknadens funktion. Det andra uppdraget handlade om att utreda eventuella effekter på konkurrenssituationen på elmarknaden med anledning av införandet av elområden. redovisades uppdragen i rapporten i Analys av utvecklingen och konsekvenserna på marknaden (2012:06). Noteras bör att understryker att resultaten bör tolkas med viss försiktighet, bl.a. eftersom analysen endast omfattar den absolut efter införandet av en helt ny modell och analysperioden endast avser s.k. höglastmånader. Rapporten skickades ut på remiss och det genomfördes även en remisshearing . Bland myndighetens iakttagelser i rapporten kan bl.a. följande noteras: Tydliga strukturella prisskillnader på elbörsen mellan norra och . Storleken på prisskillnaderna har varierat avsevärt mellan olika månader. Under av tiden förekommer inte några skillnader alls mellan angränsande områden i . Dock kan skillnaderna då de väl uppstår vara markanta och för vissa timmar är skillnaderna mycket stora. Prisutvecklingen på slutkundsmarknaden för konsumenter skiljer sig mellan de olika elområdena. Analysen visar också att priserna på slutkundsmarknaden har varit klart högre för alla avtalsformer i elområde 4 (längst söderut i landet) jämfört med det i norr angränsande elområde 3. Konkurrensen på slutkundsmarknaden är oförändrad. bedömer dock att situationen på slutkundsmarknaden mätt i antal elhandlare och avtalskategori per elområde behöver följas noga och avser att göra det löpande. Elområdesindelningen har lett till en bättre fungerande börshandel för el men innebär negativa ekonomiska konsekvenser för kunderna i . De positiva effekterna av elområdesindelningen är i många fall långsiktiga varför synliga resultat kan dröja. Det är dock troligt att får ett permanent högre elpris jämfört med situationen före områdesindelningen, vilket beror på flera faktorer på elmarknaden, bl.a. att har ett kraftigt underskott på elproduktion i förhållande till elförbrukningen. Trots de priseffekter som områdesindelningen medför, i synnerhet för kunder i , medför den nya reformen ändå en rad positiva effekter. Dels ges incitament till etablering av elproduktion i , vilket på kan bidra till en ändrad balans mellan elproduktion och elförbrukning, dels kommer de långsiktiga och kortsiktiga incitamenten för planering av ny elförbrukning hos framför allt stora användare bli mer korrekta. Elområdena kommer att bestå under en överskådlig framtid men effekterna kommer troligtvis att lindras. Även om de långsiktiga investeringsincitamenten kan innebära ny produktion i kommer de planerade förstärkningarna av stamnätet sannolikt att få störst betydelse för hur stora prisskillnader som kommer att uppstå framöver. Närmast är det Sydvästlänken som kommer att påverka kapaciteten i nätet och därmed även minimera prisskillnaderna på kort sikt. Därmed kommer de negativa effekterna för kunderna i att lindras inom . Ett regelverk för hur elområden kan ändras är på väg. gör bedömningen att det inte finns något behov av kompletterande nationella bestämmelser kring hur elområden ska ändras framgent. Myndigheten hänvisar här till pågående arbete inom (Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter) och Entso-e (samarbetsorgan mellan europeiska stamnätsföretag) kring att ta fram s.k. nätkoder som bl.a. kommer att klarlägga hur processen för zonindelningar ska hanteras. Dessa rekommendationer bedöms bli rättsligt bindande för stamnätsoperatörer . har yttrat sig till över den ovannämnda rapporten från . Verket konstaterade att områdesindelningen av elmarknaden skapar förutsättningar för bättre konkurrens. Systemet har visserligen medfört högre elpriser i , men problemet ligger, enligt , inte i elområdesindelningen, utan främst i en eftersatt uppgradering av det svenska stamnätet. Indelningen i elområden ger rätt styrsignaler till marknaden för var investeringar i nät, produktion och konsumtion bör göras. Det skapar även bättre transparens i prisbildningen. Enligt påverkas konkurrensen inte negativt. ordnade ett remissmöte om ovan refererade rapport om elområden. Mötet visade att en majoritet av aktörerna på elmarknaden ansåg att det fanns åtgärder som kan och bör vidtas för att minska de prisskillnader som har funnits mellan elområdena längst söderut i landet (elområde 3 och 4). uppdrog sedermera åt konsulten att utreda möjliga åtgärder för att minska skillnader i elpris mellan de båda nyssnämnda elområdena. I samband med att konsultuppdraget beslutades uttalade it- och energiminister att det behövs bättre kunskap om kostnader, genomförbarhet och övriga effekter av de åtgärder som skulle kunna vara möjliga att vidta för att minska elprisskillnaderna i . Förslagen till åtgärder behöver, enligt statsrådet, också värderas i förhållande till att elområdena bara har funnits och att Sydvästlänken väntas bli klar . Konsulten överlämnade sedermera sin rapport . I korthet förslogs följande: ges i uppdrag att garantera en minimikapacitet på 4 000 MW i överföringen mellan elområde 3 och 4. ska ge elbörsen i uppdrag att på försök auktionera ut CfD-kontrakt kvartalsvis enligt en i förväg fastställd plan. ska publicera en veckorapport och förklara de överföringsbegränsningar som har genomförts och de kapacitetsintervall som har angivits för innevarande och . Att inte införa den föreslagna metoden med två separata budområden men med ett gemensamt spotpris för elområde 3 och 4. Det finns risk för juridiska tvister och metoden behöver troligen godkännas av grannländerna. Dessutom kan metoden göra elmarknaden ännu mer svårförståelig. Rapporten var ute på remiss till varefter fortsatt beredning pågår inom . Regeringen om elområden i budgetpropositionen I budgetpropositionen erinrade regeringen om att den redan innan man införde elområden gav i uppdrag att följa upp och analysera de eventuella prisskillnaderna på elpriset och andra konsekvenser för elkonsumenternas möjligheter att vara aktiva på elmarknaden som införandet av elområden kunde innebära. Regeringen refererade också den ovannämnda rapporten från . I sina slutsatser konstaterade regeringen att de prisskillnader som har identifierats främst beror på dålig tillgänglighet i kärnkraften och kapacitetsbegränsningar i överföringsnätet, s.k. flaskhalsar. För att minska prisskillnaderna mellan olika elområden arbetar aktivt med att bygga ut det svenska stamnätet för att få bort flaskhalsarna. planerar bl.a. att bygga och ta i drift Sydvästlänken och räknar med att detta kommer att leda till att prisskillnaderna utjämnas mellan och övriga landet. Planen är att delsträckan mellan södra och norra kommer att driftsättas och att den västra delen, mot , driftsätts . har redan fått tillstånd för den södra och den norra delen av ledningssträckan. besvarade it- och energiminister en fråga (fr. 2012/13:309) från (S) om vilka åtgärder statsrådet avser att vidta för att elintensiva exportföretag ska kunna fortsätta att ha sin verksamhet kvar i . Frågan tog sikte på indelningen i elområden och dess påverkan på elpriserna i detta område. Statsrådet konstaterade att prisskillnaderna mellan olika delar av landet har varit relativt få och små. Sedan elområdena infördes och fram t.o.m. har den genomsnittliga prisskillnaden (spotpris) mellan elområde 3 och 4 varit per kWh. Under vissa perioder har skillnaderna varit betydligt mindre än så och under enskilda perioder har de varit större. Vidare hänvisade statsrådet till att regeringen vidtar ett antal åtgärder för att långsiktigt minska risken för prisskillnader mellan olika delar av , däribland satsningen på att bygga ut Sydvästlänken. Ny förnybar elproduktion väntas dessutom ha en prisdämpande effekt och ökad överföringskapacitet kommer, enligt statsrådet, att medföra minskade prisskillnader mellan elområden. Härutöver omnämndes den ovan refererade konsultstudien och att förslagen i denna kommer att värderas utifrån remissinstansernas synpunkter. Avslutningsvis pekade statsrådet även på att elpriset vid svarstidpunkten är mycket lägre än . Att som frågeställaren hävda att den elintensiva industrin skulle vara hotad till följd av elområdesindelningen är, enligt statsrådet, inte en slutsats som har stöd i de faktiska elpriserna. I regleringsbrevet har regeringen uppdragit åt att fortsätta arbetet med att följa upp införandet av elområden i under 20132014. Analysen ska bl.a. omfatta vid vilka situationer som prisskillnader uppstår, pris- och marknadsutvecklingen på både de fysiska och finansiella marknaderna, effekter för olika kunder och företag, konkurrenssituationen på elmarknaden och grossistmarknadens funktion. En lägesrapport ska redovisas till . Uppdraget ska slutredovisas . anmälde (S) regeringen till med anledning av de oklarheter som hon ansåg råder kring elområdesreformen. Anmälaren ville att skulle granska om regeringens beskrivning av införandet av elområden var korrekt. Centrala frågor i sammanhanget var, enligt anmälaren, när fick befogenhet av regeringen att införa elområden och om denna befogenhet hade kunnat ändras eller tas tillbaka i den händelse regeringen hade velat ha andra beslut än dem som myndigheten hade föreslagit. Anmälaren ville också få klarlagt om det verkligen ställdes krav från EU på att det införs elområden i . överklagade Svenska kraftnäts beslut om att dela in den svenska elmarknaden i fyra elområden. Överklagan avslogs emellertid av . Elnät överklagade detta beslut till förvaltningsrätten. avslogs denna överklagan av Förvaltningsrätten i . Domstolen menade att Svenska kraftnäts beslut inte kan anses ha sådana verkningar mot att det är ett överklagbart beslut. har därefter ansökt om prövningstillstånd i kammarrätten, och beslutade Kammarrätten i att bevilja prövningstillstånd. slog kammarrätten fast att Svenska kraftnäts beslut att dela in i fyra elområden går att överklaga. Ärendet återförvisades därför till förvaltningsrätten. behandlade utskottet en motion (FP) om en strategi för att minska elområdenas negativa effekter i och (bet. 2011/12:NU22). Utskottet avstyrkte motionen med följande motivering: De prisskillnader som kan uppkomma mellan elområden i norra och kan främst härledas till bristen på elproduktion i landets södra delar. Denna brist är i betydande utsträckning en följd av att elproduktionen i minskade när stängde. Bristen förvärrades dessutom ytterligare av att den dåvarande regeringen inte fattade de följdbeslut som krävdes efter avvecklingsbeslutet, dvs. att bygga ut elproduktionen i området och att förbättra elöverföringskapaciteten från norra till . Mot denna bakgrund ser utskottet mycket positivt på att takten i produktionsutbyggnaden nu har ökat och att åtgärder har vidtagits för att förbättra överföringskapaciteten. Efter att lämnade in en ansökan om koncession gav regeringen tillstånd till byggandet av Sydvästlänkens första etapp. Vidare bör nämnas att har godkänt kraftigt ökade investeringsbudgetar till t.ex. mer än 10 gånger större 2012 än 2005. En betydande del av dessa resurser går till utbyggnaden av Sydvästlänken (kapacitet 1 400 MW, vilket är mer än levererade) vars nord-sydliga del beräknas vara färdig att tas i drift . Beslutet är ett betydelsefullt steg mot en ökning av överföringskapaciteten i en del av landet där flaskhalsproblem förekommer. Sådana flaskhalsproblem är till stor del en effekt av eftersatta investeringar under tidigare socialdemokratiska regeringar. Utskottet ser ett värde i att elprisutvecklingen noga följs i de olika elområdena liksom även konsekvenserna av de prisskillnader som uppkommer för såväl hushållen som för näringslivets konkurrensförhållanden. Utskottet kommer att ta del av resultatet av de uppdrag som har med denna inriktning. I sammanhanget kan dock noteras att erfarenheterna från den gångna vintern visar att prisskillnaderna mellan elområdena har varit låga. av tiden har elpriset exempelvis varit detsamma i elområde 3 (delar av och ) och elområde 4 (längst söderut). Den genomsnittliga prisskillnaden mellan dessa områden sedan elområdena infördes är /kWh. Här bör också nämnas att såväl konstitutionsutskott som kammarrätten behandlar ärenden som gäller elområdesindelningen. När Energimarknadsinspektionens uppdrag är redovisade förutsätter utskottet att regeringen närmare överväger behovet av eventuella justeringar av elområdesreformen eller behovet av särskilda strategier för att hantera elområdesindelningens effekter i vissa delar av landet i linje med vad som efterfrågas i motion 2011/12:N242 (FP). Det kan även finnas skäl att invänta utfallet av de prövningar som genomförs i kammarrätten och i . Utskottet anser inte att det finns något skäl för att agera i frågan. I tre motivreservationer anfördes alternativa motiveringar till att avstyrka motionen. I en reservation (S) anfördes bl.a. följande: Regeringen har hävdat att tvingade att införa de nya elområdena. Detta är, enligt vår uppfattning, ett högst tvivelaktigt påstående, då elområdesreformen har genomförts under mycket oklara former. Som exempel på detta kan nämnas att den ställde sig bakom ett beslut i om att inleda ett gemensamt arbete för att skapa en nordisk elmarknad. Beslutet formaliserades sedermera i regleringsbrevet till , som instruerades att påbörja arbetet med att dela in i elområden. Vi vill här även understryka vikten av att underlätta för svenska elkonsumenter genom att bygga ut nätkapaciteten i syfte att eliminera flaskhalsarna i överföringssystemet. På så sätt kan vi i återfå en situation där rättvisa villkor och förutsättningar råder för alla, oavsett var man bor i landet. Regeringen har haft på sig att investera i stamnätet, men klarar uppenbarligen inte uppgiften vilket hotar konkurrenskraften för den elintensiva industrin och i förlängningen även jobben. Utöver underlåtanden när det gäller att bygga ut överföringskapaciteten är regeringens initiativlöshet när det gäller att utöka produktionsresurserna i alltjämt kännetecknande för dess energipolitik. Vi vill utöver utökad överföringskapacitet därför även lyfta fram möjligheterna i de förnybara energikällorna. Utbyggnaden av havsbaserad vindkraft är exempelvis ett sätt att kompensera för produktionsbortfallet av el i de elområden där det råder högst elpris.