bet · H001KU20 · 2013-06-11 00:00:00 — Som svar på utskottets frågor om inhämtning från Försvarsdepartementet och genomförandegruppen av uppgifter från Försvarsmakten som tillfört sakuppgifter konstaterar att om det inom ramen för en muntlig kontakt hade förekommit uppgifter som tillförde ärendet något i sak, så borde dessa ha dokumenterats. Från de utgångspunkter som gäller för granskning har utskottet följande synpunkter och iakttagelser på ärendet. I fråga om dokumentationen av genomförandegruppens (nedan kallad gruppen) arbete konstaterar utskottet att vissa handlingar inte har diarieförts. Vidare har uppgifter från Försvarsmakten tillförts ärendet, vilket framgår av gruppens slutrapport, utan att detta har dokumenterats. Utskottets granskning har inte kunnat fastställa hur dessa uppgifter i alla delar har inhämtats (skriftligt eller muntligt) eller vilka närmare beredningsåtgärder som har förekommit. Av tryckfrihetsförordningen följer att handlingar som expedierats eller som anses som inkomna till en myndighet är allmänna handlingar. Det finns krav på hur allmänna handlingar ska förvaras och de kan inte avlägsnas utan vidare. Vidare anser utskottet att en omsorgsfull dokumentation av uppgifter som inhämtats från myndigheter är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll. Bristfällig skriftligt berednings- och beslutsunderlag riskerar enligt utskottet att försvåra utskottets insyn i och regeringens arbete och beslutsfattande. Vad gäller beredningen av förslagen till besparingar visar granskningen bl.a. att tidsfristerna som Försvarsmakten fick för att besvara frågor från gruppen innebar att myndigheten inte kunde kvalitetssäkra sina svar i den utsträckning som är bruklig. I granskningen har uppgifter lämnats om att beredningsprocessen för budgetpropositionen var gränssättande för gruppens arbete. Utskottet noterar i sammanhanget att regeringen presenterade sin avsikt att upprätta gruppen , att gruppen hade sitt första sammanträde och att gruppen lämnade en slutrapport . Den tid som slutligt stod till förfogande för gruppens arbete framstår som väl knapp. De tidsfrister som gruppen gav Försvarsmakten för att kvalitetssäkra och faktagranska konsekvenserna av besparingsförslag såväl från ekonomiska utgångspunkter som för den operativa försvarsförmågan framstår enligt utskottet som korta. Det ovannämnda betonar enligt utskottet vikten av god planering i beredningen av regeringsärenden, särskilt i ärenden där genomgripande omprövningar av verksamheter föreslås. Sammantaget bedömer utskottet att det valda arbetssättet för att bereda genomgripande omprövningar har lett till problem i två avseenden. Det ena gäller brister i dokumentation som har berörts ovan. Det andra gäller förutsättningarna för att leverera ett genomarbetat beslutsunderlag som håller . I sammanhanget kan nämnas att granskningen har visat att enskilda besparingsprojekt som först avbröts återbeställdes kort därefter och att kostnadsramen blev något högre än den skulle ha blivit enligt den ursprungliga planen. Det är enligt utskottet viktigt att myndigheters sakkunskap inhämtas. Remisstider eller motsvarande bör vara så väl tilltagna att dessa ges en reell möjlighet att överväga förslagen. 2.3 Regeringens tillsättande av ett insynsråd I en anmälan till , bilaga A2.3.1, begärs det att utskottet granskar regeringens tillsättande av insynsråd. Anmälaren framhåller att det enligt gällande lagar och förordningar ska finnas ett insynsråd för samt att regeringen ansvarar för att utse dess ledamöter. Enligt anmälaren uppmanade partierna att nominera ledamöter till insynsråd. Förordnandet för de dåvarande ledamöterna i insynsråd gick ut . Statsrådet har enligt anmälaren besvarat en skriftlig fråga och då angett att beredning fortfarande pågår inom departementet. Vidare anför anmälaren att det nu gått efter nomineringstidens utgång, och insynsrådet har fortfarande inte utsetts av regeringen. Anmälaren framhåller att myndigheternas insynsråd ska ge medborgarna insyn i den statliga verksamheten och är av stor betydelse. Därutöver ska insynsrådet även ge generaldirektören råd i viktiga frågor. Utan ett insynsråd står utan möjlighet till demokratisk insyn, menar anmälaren. Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria från , bilaga A2.3.2. Om regeringen bestämt att det ska finnas ett insynsråd vid en myndighet, ska rådet enligt 9 § myndighetsförordningen (2007:515) utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd. Regeringen ska bestämma antalet ledamöter i insynsrådet, och myndighetschefen ska vara ordförande i insynsrådet och hålla rådet informerat om verksamheten. Enligt 22 § samma förordning utses ledamöter i styrelser, nämnder och insynsråd av regeringen för en bestämd tid. Regeringen har framhållit att insynsråd kan förekomma exempelvis då det bedöms som särskilt angeläget att medborgare och politiker har insyn i verksamheten eller när verksamheten har breda kontaktytor mot många olika grupper. uppgift är då att utöva insyn och ge myndighetschefen råd (prop. 2009/10:175 s. 109110). Enligt förordningen (2007:996) med instruktion för ska det vid finnas ett insynsråd som består av högst sju ledamöter. företräder ett medborgerligt uppdrag och utövar det allmännas insyn. har dock ingen beslutanderätt. I 1 kap. 9 § regeringsformen (RF) föreskrivs en allmän regel om saklighet och opartiskhet i offentlig verksamhet. Enligt denna paragraf ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. fattade regeringen beslut om att utse följande personer att vara ledamöter i insynsråd fr.o.m. t.o.m. : Per , president i Hovrätten för , , journalist och ordförande i , I insynsrådet ingår även generaldirektören för . Utskottet har inte tidigare granskat regeringens tillsättande av insynsråd; däremot har utskottet vid ett flertal tillfällen granskat regeringens utövning av utnämningsmakten. 2005/06:KU20) behandlade utskottet en anmälan som gällde statsminister agerande vid tillsättning eller omförordnande av höga tjänster. Anmälaren anförde att hade för vana att på ett för myndigheterna ofta skadligt sätt dra ut när höga tjänster skulle tillsättas eller omförordnas. I utredningen av ärendet gjorde gällande i en skrivelse till utskottet att vanligt förekommande orsaker till att beredning av utnämningar kan dröja är att myndighetschefer ibland lämnar sin befattning hastigt, t.ex. för att vederbörande fått en annan anställning och en fullödig beredning av efterträdare förutsätter tillräckligt med tid, eller att efterträdaren ibland behöver för att avveckla pågående engagemang. Utskottet granskade tjänstetillsättningar i fem fall, , , , och Turistdelegationen. I inget av fallen fann utskottet att det fanns anledning till anmärkning av regeringens hantering av tjänstetillsättningarna. Utskottet framhöll dock vikten av att regeringen i möjligaste mån strävar efter att genom planering undvika onödig tidsutdräkt. 2004/05:KU20) granskade utskottet Regeringens utseende av ledamöter i styrelser för högskolor och universitet. I en promemoria upprättad inom med anledning av granskningen framhölls att regeringen i fråga om styrelser för högskolor och universitet eftersträvar en allsidig sammansättning genom att utse ledamöter med olika bakgrund. Vidare beskrevs hur förslag till ledamöter i styrelserna tas fram, genom bl.a. eget arbete och genom de politiska partierna. Utskottet fann inte grund för att någon ledamot utsetts på några andra grunder än vad som anförs i 1 kap. 9 § RF. Utskottet begärde svar på vissa frågor i en skrivelse som sändes till . Som svar översändes en promemoria från till utskottet (bilaga A2.3.2). I promemorian anges beträffande vilka rutiner som finns för tillsättande av insynsråd att regeringen väljer att inrätta ett insynsråd i vissa av de myndigheter som leds av en myndighetschef (enrådsmyndigheter). ska ha insyn i myndighetens verksamhet och har till uppgift att ge myndighetschefen råd men har inga beslutsbefogenheter. Vidare anges att i beredningen av ärendet om utseende av ledamöter bör enligt de rutiner som gäller i den ansvariga enheten alltid göra en bedömning av insynsrådets samlade kompetens utifrån myndighetens verksamhet. Hänsyn kan också tas till att sådan kompetens och erfarenhet som myndighetschefen rimligen tillägnar sig i det vardagliga arbetet inte behöver finnas representerad i insynsrådet. Anställda i andra myndigheter (t.ex. myndighetschefer) och tjänstemän i är exempel på sådana grupper som inte behöver vara representerade, anges det i promemorian. Vidare framhålls att insynsråden, enligt gällande rutiner, bör spegla mångfalden i samhället och att en jämn åldersfördelning bör eftersträvas. För att uppnå målet om en jämn fördelning av kvinnor och män uppges vidare att alla nomineringar granskas ur ett könsperspektiv. Som svar på frågan om hur som var utan insynsråd framgår att det inte fanns något insynsråd från till . Den anledning som anges till detta är att hade övervägt att ändra sammansättningen av insynsråd. Departementet bedömde därtill att det var ett lämpligt tillfälle att i samband med att regeringen utsåg en ny myndighetschef för överväga om insynsrådet utöver representanter av riksdagspartier även skulle innefatta viss specialistkompetens. I promemorian anges att den interna beslutsprocessen i dessa två principiella frågeställningar drog ut , vilket innebar att handläggningen av nomineringsprocessen och dialogen med kandidaterna försenades. Slutligen anges även i promemorian, som svar på frågan om tidigare varit utan insynsråd sedan förordningen (2007:996) trädde i kraft, att varit utan insynsråd även från till i samband med att den nya myndighetsförordningen trädde i kraft och att ledningsformen ändrades från styrelse med begränsat ansvar till enrådsmyndighet med insynsråd. Inledningsvis konstaterar utskottet att det är regeringen som har fattat beslut om att ett insynsråd ska finnas vid och att det är regeringen som ansvarar för att utse dess ledamöter. Vad som framkommit i granskningen av det aktuella ärendet ger inte anledning till någon anmärkning från utskottets sida. Utskottet vill emellertid framhålla vikten av att regeringen i möjligaste mån strävar efter att genom planering undvika onödig tidsutdräkt. Här kan påminnas om att regeringen anfört att det finns skäl att inrätta ett insynsråd när det bedöms som särskilt angeläget att medborgare och politiker har insyn i verksamheten eller när verksamheten har breda kontaktytor mot många olika grupper. 2.4 Regeringens beslut om sekretess för Säkerhetspolisens resultaträkningar I en anmälan till , bilaga A2.4.1, begärs en granskning med anledning av regeringens beslut om sekretess för Säkerhetspolisens resultaträkningar. begärde hos () att få ta del av resultaträkningar för samtliga konton samt för begäran avseende 2012. Enligt anmälan har bedömt att resultaträkningarna innehåller uppgifter som omfattas av sekretess enligt 18 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, och att de är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Regeringen har på justitieministerns förslag prövat frågan och beslutat att inte lämna ut handlingarna. Anmälaren, som återger beslutet från regeringen (se nedan), vill att utskottet granskar om beslutet att inte ett enda kontoslag i resultatredovisningen kunde offentliggöras är förenligt med gällande rätt. Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria som har upprättats inom , bilaga A2.4.2. Utskottet har vidare genom sitt kansli på plats i tagit del av de handlingar som begärdes ut från . Rätten att få ta del av allmänna handlingar Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk medborgare, enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF), ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Med en handling förstås, enligt 2 kap. 3 § första stycket TF, en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. Rätten att ta del av allmänna handlingar får, enligt 2 kap. 2 § TF, begränsas bl.a. om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. En begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag. Den lag som åsyftas är offentlighets- och sekretesslagen. Genom bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen kan regeringen ges rätt att besluta kompletterande föreskrifter. Regeringen har med stöd av sådana bemyndiganden infört offentlighets- och sekretessförordningen (OSF). Utlämnande av allmän handling Enligt 2 kap. 12 § TF ska en allmän handling som får lämnas ut på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen, så att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Handling får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Om en handling inte kan tillhandahållas utan att en sådan del av handlingen som inte får lämnas ut röjs, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i en avskrift eller kopia. Av 2 kap. 13 § framgår bl.a. att den som önskar ta del av en allmän handling även har rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En begäran att få en avskrift eller kopia av en allmän handling ska behandlas skyndsamt. Begäran att få ta del av en allmän handling ska, enligt 2 kap. 14 § TF, göras hos den myndighet som förvarar handlingen. Enligt andra stycket prövas en fråga om utlämnande av en allmän handling av den myndighet som förvarar handlingen, om det inte är särskilt föreskrivet att prövningen ska göras av en annan myndighet. När det gäller handlingar som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet kan regeringen genom förordning föreskriva att endast en viss myndighet får pröva frågan om utlämnande. I detta fall ska begäran om utlämnande genast hänskjutas till den behöriga myndigheten. Regeringen har meddelat sådana bestämmelser i . Enligt 1 § första stycket OSF har chefen för tillerkänts en exklusiv prövningsrätt, om handlingen innehåller uppgifter som är sekretessreglerade i 15 kap 2 § eller 18 kap. 13 §§ OSL, och som angår polisens verksamhet för att hindra eller uppdaga brott som gäller rikets säkerhet. Detta innebär att om en allmän handling av det nämnda slaget förvaras hos och en begäran om att ta del av handlingen görs hos , ska frågan om utlämnande genast hänskjutas till behörig myndighet, vilket innebär chefen för . Enligt 1 § tredje stycket OSF får en sådan begäran överlämnas till regeringens prövning. Enligt 2 kap 16 § TF får en anteckning (s.k. sekretessmarkering) om hinder att lämna ut en allmän handling bara göras på en handling som omfattas av bestämmelserna i eller i någon annan lag som OSL hänvisar till. I sådana fall ska tillämplig bestämmelse anges. Närmare bestämmelser om en sådan sekretessmarkering finns i OSL. Av 5 kap. 5 § OSL framgår att om det kan antas att en uppgift i en allmän handling inte får lämnas ut på grund av en bestämmelse om sekretess, får en myndighet markera detta genom att en särskild anteckning (sekretessmarkering) görs på handlingen eller, om handlingen är elektronisk, införs i handlingen eller i det datasystem där den elektroniska handlingen hanteras. datum då anteckningen gjordes den myndighet som har gjort anteckningen. Som regel används en stämpel varav framgår vilken myndighet som har gjort anteckningen och där datum och tillämplig bestämmelse kan anges. Om utlämnande till en enskild av en uppgift i en allmän handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet enligt förordning ska prövas endast av en viss myndighet, ska en sekretessmarkering göras på handlingen . Av anteckningen ska det framgå vilken myndighet som ska pröva frågan om utlämnande. Sekretess för uppgifter som hänför sig till underrättelseverksamhet m.m. Enligt den lydelse av 18 kap. 2 § OSL som gällde fram till gäller sekretess bl.a. för uppgifter som hänför sig till Säpos verksamhet för att förebygga eller avslöja brott om rikets säkerhet eller förebygga terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Föremålet för sekretessen är uppgifter som hänför sig till Säpos verksamhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terroristbrott. Sekretessen har avgränsats med ett omvänt skaderekvisit, dvs. utgångspunkten är att uppgifterna omfattas av sekretess. Detta innebär att uppgifterna inte får lämnas ut, om det inte står klar att dessa kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas (Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen en kommentar, s. 18:2:2). Bestämmelsen har fått en något annorlunda lydelse i och med att en ny polisdatalag (2010:361) trädde i kraft . Tillämpningsområdet är dock i huvudsak densamma (se prop. 2009/10:85 s. 301, 362 f. och 392). Enligt den nya lydelsen av 18 kap. 2 § OSL gäller sekretess för uppgifter som hänför sig till sådan verksamhet som avses bl.a. i 5 kap. 1 § 1 polisdatalagen (2010:361), om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Enligt 5 kap. 1 § 1 polisdatalagen får personuppgifter behandlas i Säpos brottsbekämpande verksamhet om det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott mot rikets säkerhet eller terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Enligt övergångsbestämmelserna (p. 2) till ändringarna i OSL gäller äldre bestämmelser fortfarande för uppgifter i sådana ärenden där handlingar omhändertagits för arkivering före ikraftträdandet av denna lag (SFS 2010:369). JK:s beslut i ett ärende om utlämnande av allmänna handlingar Justitiekanslern () har i ett beslut (dnr 813-08-22) kritiserat för att myndigheten inte hade gjort en tillräckligt noggrann prövning av en begäran om att få ta del av allmänna handlingar som gjordes av dåvarande chefredaktören vid tidningen , och som gällde e-posttrafik mellan två anställda vid . Bakgrunden till tillsynsärendet hos JK var följande. hade avslagit begäran med motiveringen att de aktuella handlingarna i sin helhet omfattades av sekretess enligt den då gällande 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen (1980:100). Beslutet överklagades till Kammarrätten i som upphävde Säpos beslut (mål nr 7809-07). Som skäl anförde kammarrätten bl.a. att de e-postmeddelanden som hade begärts utlämnade innehåller uppgifter som är av den karaktären att det inte klart framgår på vilket sätt dessa hänför sig till Säpos verksamhet att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terrorism. Kammarrätten ansåg att inte hade företagit den noggranna prövning som förutsätts i sekretesslagen beträffande de enskilda uppgifterna i handlingarna utan fattat ett mera generellt beslut i saken. Kammarrätten ansåg därför att frågan om utlämnande borde prövas på nytt av . Vid den förnyade prövningen lämnade ut uppgifterna i e-postmed- delandena till chefredaktören. Vid denna prövning gjordes bedömningen att uppgifterna inte hänförde sig till Säpos verksamhet på ett sådant sätt att sekretess enligt den dåvarande 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen kunde anses gälla. Med anledning av vad som framkom i en artikel i initierade JK ett tillsynsärende. I sitt beslut hänvisade JK till den redogörelse om de rättsliga förutsättningarna för att ta del av allmänna handlingar som hade lämnat i sitt yttrande till JK. Av denna redogörelse framgår bl.a. följande. I tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen förutsätts att det vid sekretessprövningen sker en individuell prövning av de uppgifter som förekommer (jfr exempelvis RÅ 2002 ref 103). Ett genomgående inslag vid sekretessprövningen är skadebedömningen. Detta innebär att myndigheten måste undersöka huruvida något i sekretesslagen omnämnt skyddsintresse lider skada vid ett utlämnande. Skadebedömningen i det aktuella fallet har skett utifrån bestämmelsen i 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen [nuvarande 18 kap. 2 § OSL, utskottets kommentar]. Sekretessen har här avgränsats med ett s.k. omvänt skaderekvisit, vilket innebär att utgångspunkten är att sekretess råder för uppgifterna. Sekretess gäller således för uppgifter som hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet att förebygga eller avslöja brott eller förebygga terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att syftet med beslutade eller oförutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Även vid prövningen om sekretess föreligger enligt en sekretessbestämmelse med ett omvänt skaderekvisit, måste en individuell prövning göras av de uppgifter som förekommer för att fastställa om de respektive uppgifterna hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet på ett sätt som gör att de kan omfattas av bestämmelsen. Om en uppgift kan omfattas av bestämmelsen har myndigheten därefter att ta ställning till om det står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller framtida åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. I sin bedömning anförde JK bl.a. följande. Vid den förnyade prövningen beslutade Säkerhetspolisen att lämna ut uppgifterna i e-postmeddelandena till NF. Säkerhetspolisen har själv anfört att man ser allvarligt på att myndigheten vid de två första sekretessprövningarna gjorde bedömningen att uppgifterna i de aktuella e-postmeddelandena var att hänföra till Säkerhetspolisens verksamhet medan myndigheten vid den tredje bedömningen fann att så inte var fallet. Till det kommer att kammarrätten konstaterade att Säkerhetspolisen inte hade gjort den noggranna prövning som förutsätts i sekretesslagen. Utredningen visar att Säkerhetspolisens handläggning av ärendet brast i den noggrannhet som måste krävas av en myndighet när den prövar en begäran att få del av allmänna handlingar. Det är av grundläggande betydelse för den enskildes rättssäkerhet och för förtroendet för våra myndigheter att offentlighetsprincipen upprätthålls på det sätt som avses i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Av särskild vikt är det att Säkerhetspolisen, vars uppdrag är sådant att allmänhetens förtroende för verksamheten måste upprätthållas med stor omsorg, inte hänvisar till sekretessbehoven i verksamheten på ett mer eller mindre slentrianmässigt sätt, eller på ett sätt som kan ge intrycket att det tas ovidkommande hänsyn när uppgifter hålls hemliga. Säkerhetspolisen kan därför inte undgå kritik för hanteringen av det aktuella ärendet. Genom en skrivelse som översändes till begärde utskottet att få ta del av följande handlingar och att få svar på följande frågor. Utskottet önskar ta del av dels Dagens Nyheters begäran om utlämnande, dels regeringens beslut i ärendet om utlämnande. En redogörelse önskas för skälen till att handlingarna i fråga ansågs vara av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. En redogörelse önskas av hur det vid sekretessprövningen säkerställdes att det gjordes en individuell prövning av de uppgifter som förekommer i handlingarna. Som svar överlämnades en promemoria som har upprättats inom (bilaga A2.4.2). Till svarspromemorian bifogades den begäran om utlämnande som gjorde . Av denna framgår att begäran omfattade resultaträkningarna för samliga konton , 2011 och . Till svarspromemorian bifogades också regeringens beslut från i utlämnandeärendet.