bet · H101UbU8 · 2013-11-06 00:00:00 — 2013/14:UbU8 Svensk rymdverksamhet I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse om effektivitet i svensk rymdverksamhet (skr. 2012/13:145) och två motioner från allmänna motionstiden . Skrivelsen innehåller regeringens kommentarer och åtgärder med anledning av de iakttagelser och rekommendationer som presenterar i granskningsrapporten – en strategisk tillgång? (RiR 2013:1). Utskottet avstyrker motionerna med hänvisning till vidtagna och aviserade åtgärder och föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Åtgärder med anledning av iakttagelser 2013/14:Ub235 av (FP) och 2013/14:Ub400 av (KD) yrkandena 1–6 och lägger skrivelse 2012/13:145 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (S), (M), (S), (FP), (S), i (C), (S), (MP), (KD), (SD), (V), (M), (M) och (FP). Ärendet och dess beredning I detta ärende behandlas regeringens skrivelse 2012/13:145 om effektivitet i svensk rymdverksamhet och sju motionsyrkanden som väckts under allmänna motionstiden . Förslagen i motionsyrkandena återges i bilagan. överlämnade granskningsrapporten – en strategisk tillgång? (RiR 2013:1) till . överlämnade rapporten till regeringen. Åtta remissinstanser har yttrat sig över rapporten (U2013/2194/F). Med anledning av rapporten överlämnade regeringen skrivelse 2012/13:145 till . har granskat den statliga styrningen av den samlade svenska rymdverksamheten för att kunna bedöma om de statliga investeringarna i rymdverksamhet är effektiva och ger förutsättningar för att rymdverksamhet ska vara en strategisk tillgång. Motivet till granskningen är att har investerat i rymdverksamhet under . investeras i statliga anslag till rymdverksamhet. Rymdverksamheten berör vidare flera samhällsfunktioner, och den ökande samhällsnyttan innebär att rymdinfrastrukturen blivit alltmer samhällskritisk. Beslut om rymdverksamhet fattas på såväl internationell nivå som av en rad departement inom och av ett antal myndigheter. Tillsammans med den omfattande internationella anknytningen skapar detta en komplex beslutsstruktur. Den svenska rymdverksamheten som helhet har inte utvärderats . Svensk rymdforskning och rymdverksamhet ska, enligt regeringens bedömning i propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50), vara en strategisk tillgång för kunskapssamhället, industrins konkurrenskraft och för att möta samhällets behov. forsknings- och innovationsproposition (prop. 2012/13:30) framhåller regeringen att rymdverksamheten har en stor och växande betydelse för samhället (RiR 2013:1 s. 17–19). I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten – en strategisk tillgång? (RiR 2013:1). Regeringen instämmer delvis i bedömning att avsaknad av helhetssyn tillsammans med bristande uppföljning gör att den fulla potentialen hos rymdverksamheten inte utnyttjas. Enligt regeringen är situationen dock mer komplex än vad analys visar. En helhetssyn inom rymdverksamheten som utgår från statens finansiering inom ramen för utgiftsområde 16 i statsbudgeten bör enligt regeringens bedömning kontinuerligt vägas mot helhetssynen inom andra politikområden där rymdverksamhet har betydelse. Vidare redovisas regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser i rapporten. I enlighet med vad som aviserades i propositionen Forskning och innovation (prop. 2012/13:30) avser regeringen att ge direktiv till en kommande utredning med uppgift att med ett strategiskt och långsiktigt perspektiv ta fram ett brett förankrat förslag till en sammanhållen nationell strategi för svensk rymdverksamhet. Åtgärder med anledning av iakttagelser Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om etablering av en nationell strategi och om satsningar på och styrning av svensk rymdverksamhet. Av skrivelsen framgår att anser att det saknas en helhetssyn i regeringens styrning av rymdverksamheten och att olika delar av den hanteras isolerat utan samordning mellan områdena. En sådan helhetssyn skulle enligt ge förutsättningar för konkreta målsättningar som kan vägleda svenskt agerande i internationella förhandlingar där rymdfrågor avgörs. Utan konkreta målsättningar och med en fragmentiserad styrning anser att det inte kan tas fram några underlag för diskussion om prioriteringar (skr. 2012/13:145 s. 3). Vidare påpekar brister i regeringens återrapportering till om hur rymdsatsningar prioriteras och efterfrågar möjligheter för till bättre insyn i frågorna (s. 4). rekommenderar att regeringen fortsätter arbetet med rymdverksamhet så att verksamheten kan utnyttjas som en strategisk tillgång. Arbetet bör enligt bl.a. omfatta en bred förankrad process med syftet att knyta ihop rymdverksamhetens olika delar. Diskussionen bör föras i en vidare krets än vad som varit fallet (s. 5). Regeringen anför i skrivelsen att den delvis instämmer i bedömning att avsaknad av helhetssyn tillsammans med bristande uppföljning gör att den fulla potentialen hos rymdverksamheten inte utnyttjas (s. 9). Regeringen anför vidare att den i propositionen Forskning och innovation (prop. 2012/13:30) har angett att den ökade betydelsen av rymdverksamhet inom många samhällsområden innebär att en sammanhållen nationell strategi för svensk rymdverksamhet är motiverad. Regeringen anser att en sådan strategi skulle underlätta såväl nationell som internationell samverkan och vara värdefull som underlag för agerande både inför framtida nationella satsningar och för internationella samarbeten inom rymdområdet. Därför förbereder regeringen direktiv till en kommande utredning med uppgift att med ett strategiskt och långsiktigt perspektiv ta fram ett brett förankrat förslag till en sammanhållen nationell strategi för svensk rymdverksamhet. Regeringen anför därutöver att arbetet med att förbättra regeringens rapportering till och dokumenthanteringen av rymdrelaterade frågor inleddes och fortsätter löpande (s. 15). I motion 2013/14:Ub235 av (FP) föreslås att regeringen bör utvärdera både kommande behov och möjligheter för svensk rymdverksamhet de kommande 15 åren. Denna utvärdering bör enligt motionären följas av en långsiktig strategi och resurssatsning. I motion 2013/14:Ub400 av (KD) yrkande 1 understryks betydelsen av att fortsätta satsa på svensk rymdverksamhet. I yrkande 2 framhålls att regeringen bör återkomma med förslag på hur den ska följa rekommendation att följa upp styrningen av svensk rymdverksamhet. I yrkande 3 anför motionären att styrningen av Rymdstyrelsen bör förbättras i syfte att i högre grad dra nytta av de svenska investeringarna. I yrkande 4 betonas vikten av en bättre helhetssyn med bättre samordning mellan olika områden av svensk rymdverksamhet. I yrkande 5 understryker motionären att regeringens återkoppling till i fråga om rymdverksamheten bör förbättras. I yrkande 6 betonas att Rymdstyrelsens kapacitet måste förbättras. Utskottet vill först och främst framhålla att det anser att rymdverksamhet har stor och växande betydelse i samhället, både internationellt och i . Detta motiverar ett fortsatt starkt statligt engagemang. Utskottet anförde detta även vid behandlingen av propositionen Forskning och innovation (prop. 2012/13:30, bet. 2012/13:UbU3). Mot den bakgrunden delar utskottet regeringens bedömning om vikten av att ta fram en sammanhållen nationell strategi för svensk rymdverksamhet. När det gäller motionsyrkanden om en sådan strategi har utskottet vid tidigare behandling dock inte sett någon anledning att föregripa regeringens arbete (bet. 2012/13:UbU3 s. 67). Det står utskottet fast vid. Även med anledning av motionsyrkanden om styrning av och resurser till myndigheter vill utskottet hänvisa till den nationella strategi som regeringen har aviserat. Utskottet anser att uttalanden från om regeringens myndighetsstyrning skulle kunna inverka på och begränsa framtagandet av den nationella strategin. Utskottet anser därför att det inte finns skäl för några sådana uttalanden. I fråga om motionsyrkandet om att regeringen bör återkomma med förslag på hur den ska följa rekommendationer anser utskottet att regeringens redogörelse i skrivelsen är tillräcklig och anser således att det inte finns skäl för något ställningstagande från . När det gäller regeringens återkoppling till kan utskottet inte nog betona vikten av att ges insyn i och möjlighet att följa regeringens arbete. Mot bakgrund av att rymdverksamheten blir allt viktigare för en rad olika samhällsfunktioner är det särskilt angeläget med en kontinuerlig återrapportering till i rymdrelaterade frågor. Utskottet ser positivt på att regeringen har vidtagit åtgärder för att förbättra återkopplingen, och anser därmed inte att ett ställningstagande från är motiverat. Utskottet avser dock att noga följa regeringens fortsatta arbete inom detta område. Mot bakgrund av ovanstående avstyrker utskottet motionerna 2013/14:Ub235 av (FP) och 2013/14:Ub400 av (KD) yrkandena 1–6. Utskottets förslag i korthet lägger skrivelse 2012/13:145 om effektivitet i svensk rymdverksamhet till handlingarna. har granskat den statliga styrningen av den samlade svenska rymdverksamheten för att kunna bedöma om de statliga investeringarna i rymdverksamhet är effektiva och ger förutsättningar för att rymdverksamhet ska vara en strategisk tillgång. anger att granskningen utgår från intentioner. intentioner är, enligt vad som anges i rapporten, att svensk rymdforskning och rymdverksamhet ska vara en strategisk tillgång för kunskapssamhället, industrins konkurrenskraft och för att möta samhällets behov, inte minst när det gäller frågor om klimat och miljö. Bristen på helhetssyn riskerar att leda till ineffektiva prioriteringar konstaterar att de övergripande målen för rymdverksamheten förutsätter styrning utifrån ett helhetsperspektiv. Den komplexa besluts- och organisationsstrukturen och den pågående utvecklingen på rymdmarknaden ställer dessutom krav på både helhetssyn och på kontinuerlig omprövning och prioritering. menar att det saknas helhetssyn. Regeringens styrning av rymdverksamheten präglas av att olika delar av rymdverksamheten hanteras isolerat utan samordning mellan områdena. Rymdfrågorna hanteras till stor del i internationella förhandlingar vilket leder till att europeiska prioriteringar blir svenska. En helhetssyn ger förutsättningar för konkreta målsättningar som kan vara vägledande för agerande i internationella förhandlingar. anser att den svenska förvaltningen karaktäriseras av fragmentisering och avsaknad av konkretiserade målsättningar, och därmed ges inte förutsättningar för att ta ett helhetsperspektiv på rymdfrågorna och effektivt driva svenska intressen. Eftersom dessa förutsättningar saknas kommer därmed inga underlag för diskussion om prioriteringar att tas fram. Avsaknad av systematisk uppföljning försvårar omprövningar Ett område som rymdverksamhet är svårt att följa upp eftersom det är svårt att isolera effekter av statliga investeringar. Det är en lång kedja mellan den statliga investeringen i forskning och utveckling till den slutliga konsumentnära produkten i form av exempelvis väderprognoser och satellitnavigering. konstaterar att det inte har gjorts någon uppföljning av svensk rymdverksamhet . Rymdstyrelsen har genomfört uppföljningar av enstaka insatser. påverkar Rymdstyrelsen i hög utsträckning det sätt som rymdverksamheten utformas i . Myndigheten har begränsade personalresurser utifrån ett mycket vittgående uppdrag. Det kan få till följd att de underlag som myndigheten tar fram inte får tillräcklig omfattning och tillräckligt djup för att behov av omprioritering ska kunna bedömas. Granskningen visar också att dokumentation om rymdfrågor brister, vilket bidrar till att uppföljning försvåras. menar att regeringens återrapportering till inte ger tillräcklig insyn i hur svenska rymdsatsningar prioriteras. Rymdpolitiken formuleras i hög utsträckning genom prioriteringar av svenskt deltagande i ESA- och EU-program. För ESA-frågor finns det till skillnad från EU-frågor ingen särskild rutin för information till . menar att det är rimligt att får ökad insyn i dessa frågor. () styrs inte som en del av svensk rymdverksamhet Det statligt ägda SSC har tre verksamhetsgrenar: driften och utvecklingen av rymdbasen , teknikutveckling genom två dotterbolag samt avancerade rymdtjänster i form av nedtagning och bearbetning av data från satelliter. Bolaget styrs med avkastningsmål som främsta styrmedel. anser att ägarens styrning av SSC är kluven. Bolaget har fått ansvar för driften och utvecklingen av en av svensk rymdverksamhets mest utvecklingsstrategiska tillgångar, men i andra sammanhang ses företaget som ett bland andra. Avkastningsmålet är satt utifrån en marknadsprissättning på privata marknader och är därmed jämförbart med mål för statliga bolag som i högre utsträckning verkar på kommersiella marknader. Andra statliga bolag med liknande utvecklingsprofil som SSC saknar sådant avkastningsmål. konstaterar att den marknad som bolaget verkar på är nästan helt institutionell, dvs. domineras av statliga upphandlingar. Detta gör att avkastningsmålet inte är anpassat efter den marknad som bolaget verkar på. Försäljningen av bolagets satellitdivision 2011 föranleddes av dålig lönsamhet för divisionen och svårigheter att uppnå avkastningsmålet. Styrelsen arbetade också aktivt med att hitta alternativa finansieringsvägar för satellitdivisionens utvecklingsprojekt utanför Rymdstyrelsens finansiering. tar inte ställning i frågan om försäljningen men konstaterar att det för försäljningen fanns stora likvida tillgångar i bolaget, och ser inte något hinder för att dessa skulle kunna ha använts för finansiering av det aktuella utvecklingsprojektet. drar slutsatsen att regeringens styrning av inte tar hänsyn till bolagets utvecklingsstrategiska uppdrag, vilket leder till att bolaget inte fullt ut kan bidra till svensk rymdverksamhets fortsatta utveckling. Dessutom är nivån på avkastningsmålet inte anpassat till bolagets verksamhet och den institutionella marknad som bolaget är verksamt på. Organisationen för statlig rymdverksamhet leder till inlåsning Eftersom rymdmarknaden är institutionell och domineras av statliga upphandlingar blir logiken annorlunda än på många andra marknader. Resurseffektivitet får ibland stå tillbaka för nationella intressen och omsorg om nationella företag. Rymdföretag i små länder som har ofta en konkurrensnackdel eftersom företag i länder som bidrar med mer medel till än får fler attraktiva uppdrag. Det är dessutom en uttalad policy från att de stora dominerande europeiska rymdföretagen ska gynnas för att stärka europeisk rymdindustri som helhet. Det finns rymdmarknadssegment med stor tillväxtpotential, särskilt i de delar som avser rymdtjänster. Dock behöver även denna typ av verksamhet offentligt stöd. marknadsanalys av den svenska rymdindustrin visar att det är svårt att få medel till rymdverksamhet från andra nationella finansiärer än Rymdstyrelsen. Detta skapar en begränsad marknad med liten möjlighet att växa. Marknadsanalysen visar också att svenska företag har svårt att attrahera privat kapital för investeringar. Varken privata eller statliga riskkapitalaktörer investerar i rymdverksamhet, trots att de statliga riskkapitalaktörerna har som uppgift att vara marknadskompletterande. Begreppet kommersiell rymdmarknad används av såväl som och Rymdstyrelsen som beteckning på finansiering utanför , EU och de nationella statliga systemen. Eftersom rymdinvesteringar nästan uteslutande görs med statliga medel, även globalt, är detta ett missvisande synsätt. Den slutna marknaden med få kunder och finansiärer begränsar effekten av statliga medel avsedda för rymdverksamhet i form av nya och växande svenska rymdföretag. Därmed utnyttjas inte de svenska rymdföretagens potential för tillväxt och konkurrenskraft fullt ut. Skydd av rymdinfrastruktur får liten uppmärksamhet Det finns liten beredskap för störningar i rymdinfrastrukturen. Detta visas inte minst av det faktum att prognoser för algblomning i försvårades på grund av att förlorade kontakten med en miljösatellit. är i stor utsträckning beroende av inköp av data från andra länders satelliter eftersom har begränsad egen satellitkapacitet. De system som utvecklas inom ramen för EU-samarbetet kommer att ge garantier för viss tillgång till satellitkapacitet. I den forsknings- och innovationspolitiska propositionen som behandlades i tar regeringen tydligt ställning för vikten av ett europeiskt oberoende tillträde till rymden och för att och därmed även ska bli oberoende av tredje lands prioriteringar. I propositionen beskrivs dock inte konsekvenserna av ett sådant ställningstagande. Det har konsekvenser för exempelvis framtida inriktning på det svenska deltagandet i olika ESA- och EU-program men innebär också ekonomiska åtaganden på lång sikt. De åtgärder som rekommenderar regeringen att vidta behöver enligt vidtas oavsett om en nationell rymdstrategi tas fram eller inte. För att rymdverksamheten ska kunna utnyttjas som en strategisk tillgång bör regeringens fortsatta arbete med rymdverksamhet omfatta följande: – En bred förankrad process med syftet att knyta ihop rymdverksamhetens olika delar. Ansatsen ska vara bredare än Rymdstyrelsens strategi och Rymdagendan. Diskussionen bör föras i en vidare krets än vad som varit fallet. – Översyn av organisationsstrukturen i syfte att fördela ansvar och befogenheter så att intentioner kan uppfyllas. – Möjligheter till omprövning av frågor som är viktiga för rymdverksamheten. I detta ingår överväganden om utvecklingsstrategiska områden för och hur fördelningen mellan nationell och internationell finansiering bör se ut. Ett viktigt utvecklingsstrategiskt område för är användningen av . – Översyn av SSC:s roll i svensk rymdpolitik och rymdverksamhet. – Konsekvensanalys av innebörden av ställningstagandet kring europeiskt och därmed även svenskt oberoende tillträde till rymden. – Översyn av hur samhällsutmaningar har koppling till rymdverksamhet och hur nationell rymdkompetens kan utvecklas. Rymdkompetens omfattar såväl sakkunskap som kunskap om beslutsprocesser. Regeringen bör se över styrningen av så att bolaget styrs med individuellt anpassade avkastningsmål och rimlig bedömning utifrån bolagets faktiska verksamhet och de marknader bolaget verkar på. Regeringen och ansvariga myndigheter bör utvärdera rymdverksamhet systematiskt. – Regeringen bör följa upp resultat för svensk rymdverksamhet av deltagandet i olika EU- och ESA-program. – Regeringen bör förbättra rapporteringen till och andra intressenter kring rymdverksamhet. Regeringen bör överväga att samordna rapporteringen om EU- och ESA-frågor till . – bör se över dokumenthanteringen i fråga om rymdrelaterade frågor. Regeringen instämmer delvis i bedömning att avsaknad av helhetssyn tillsammans med bristande uppföljning gör att den fulla potentialen hos rymdverksamheten inte utnyttjas. När det gäller bedömning att svensk rymdverksamhet som den genomförs inte utnyttjas som en strategisk tillgång noterar regeringen att rapporten inte problematiserar vad en strategisk tillgång innebär i fråga om potentiell målbild för regeringens arbete. Det framgår inte heller vilka kriterier som avgör i vilken utsträckning ett sådant krav kan sägas vara uppnått. Detta konstaterar även i sitt remissvar över granskningsrapporten. Regeringen anser att rymdverksamhet, inklusive stöd för forskning och teknikutveckling, och rymdinfrastruktur utvecklas och utnyttjas i enlighet med regeringens instruktioner med långsiktig samhällsnytta i fokus av flera centrala myndigheter, både enskilt och i bred samverkan inom den statliga förvaltningen och med rymdindustrin. Det har lett till och fortsätter att leda till att svensk rymdverksamhet i förhållande till landets storlek kan bedömas som framgångsrik internationellt och i . Det framgår inte av hur nära eller långt ifrån detta det nuvarande förhållandet befinner sig för att kunna betraktas som ett utnyttjande av rymdverksamheten som en strategisk tillgång. Det finns dock enligt regeringen ingen övergripande nationell rymdstrategi som knyter samman politik, behov och potential avseende rymdverksamheten inom samtliga berörda politikområden. Regeringens bedömning är, i likhet med flera remissinstansers uppfattning, att en sammanhållen nationell strategi för svensk rymdverksamhet är motiverad i enlighet med vad regeringen också aviserade i propositionen Forskning och innovation (prop. 2012/13:30). Helhetssyn, mål och prioriteringar Regeringen instämmer delvis i bedömning att brist på helhetssyn riskerar att leda till ineffektiva prioriteringar. Regeringens uppfattning är dock att situationen är mer komplex än vad analys visar. Rymdverksamheten är betydelsefull för att generera viktig kunskap och möjliggöra tjänster inom många samhällssektorer där regeringen, myndigheter och icke-statliga aktörer formulerar mål och agerar med sinsemellan olika helhetssyner, och där offentliga och privata intressen möter olika helhetssyner på rymdverksamheten och därmed också olikartade målbilder. Det är dessutom inte möjligt att bedriva en rent nationell rymdpolitik som inte beaktar det omfattande internationella rymdarbetet och de allt mer integrerade marknaderna, något som även SSC påpekar i sitt remissvar. Rymdverksamheten kan ses som en verksamhet med horisontell betydelse och verkan snarare än en avgränsningsbar sektor där produkter, tjänster och kunskap som härrör ur verksamheten, både offentligt och privat finansierade, behöver ses och bedömas från flera olika helhetsperspektiv. En helhetssyn inom rymdverksamheten som utgår från statens finansiering inom ramen för utgiftsområde 16 i statsbudgeten måste därför kontinuerligt vägas mot helhetssynen inom andra politikområden där rymdverksamhet har betydelse. I fråga om EU:s satellitnavigations- och positioneringssystem instämmer regeringen i att det finns brister i helhetssynen i hantering av frågan. Detta är emellertid inte orsaken till det delvis felaktiga påståendet att det svenska agerandet i förhandlingarna i EU har präglats av passivitet. Det finns starka industriintressen hos flera stora medlemsstater som har försvårat möjligheten för en liten medlemsstat som att driva särskilda svenska intressen. Regeringen har genom hela processen aktivt medverkat till att så många nationella intressenter som möjligt ska kunna delta i upphandlingsförfaranden som rör de s.k. GNSS-programmen (System). Antagandet att svenska företags och forskares möjligheter att få uppdrag kan ha påverkats negativt av regeringens agerande i förhandlingarna är således utan grund. Vidare är det med hänsyn till att regelbundet har drabbats av fördyringar viktigt att se till att systemet hanteras kostnadseffektivt. Detta har varit ett centralt inslag vid utformningen av den svenska ståndpunkten och är även förenligt med det övergripande målet om budgetrestriktivitet. Regeringen har sedan den ställde sig bakom genomförandet av programmet verkat för att budgeten inte ska överskridas igen. Att det finns svenska industriella intressen har varit känt för regeringen som aktivt arbetat för att konkurrensneutrala upphandlingsregler ska tillämpas för systemets uppbyggnad och drift. Konkreta målsättningar i det internationella sammanhanget Regeringen instämmer delvis i bedömning att den gemensamma beredningsprocessen inte alltid är tillräcklig inför internationella förhandlingar då processen inte genomsyras av målen för svensk rymdverksamhet. Enligt regeringens mening är det en naturlig följd av att rymdverksamheten hanteras inom flera politikområden och därmed inom ramen för deras respektive helhetsperspektiv. Detta förhållande bör ses över i ett kommande arbete med en sammanhållen nationell strategi för svensk rymdverksamhet som regeringen aviserade i propositionen Forskning och innovation (prop. 2012/13:30).