bet · H001KU10 · 2013-01-21 00:00:00 — I den del som rör handläggningen av ärenden inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik konstateras i svaret att Lissabonfördraget har inte inneburit några förändringar rörande regeringens beslutsfattande inom ramen för GUSP. I skrivelsen från utskottet konstateras att varken cirkulär 3 Riktlinjer för framtagande och beredning i av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. eller Riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser (Ds 2007:25) har uppdaterats med anledning av Lissabonfördraget. Av svar framgår att arbetet med att uppdatera och revidera cirkulär 3 pågår. Arbetet beräknas bli klart . Ds 2007:25 har ännu inte uppdaterats med anledning av Lissabonfördraget. I skrivelsen från utskottet konstateras att antalet regeringsbeslut av det nu aktuella slaget är högre än . fattades ett sådant regeringsbeslut vid ett extra regeringssammanträde () och fattades sådana beslut vid åtta extra regeringssammanträden. har, anförs i det nu aktuella svaret, i tidigare granskningsärenden rörande GUSP påpekat att EU:s beslutsfattande inom området utmärks av bl.a. att det sker enligt en svårförutsebar agenda och i ett högt tempo. Så är fallet även , mot bakgrund av bl.a. den beaktansvärda och ökade användningen av restriktiva åtgärder (sanktioner). För svensk del får detta till följd bl.a. att regeringsbeslut måste processas på ofta . Regeringen har vidare, enligt regeringsformen och riksdagsordningen, en skyldighet att informera och samråda med . De nationella formkrav som måste fullgöras i förhållande till EU:s beslutsfattande har ändock alltid beaktats. Dessa har kontinuerligt lyfts fram i kretsen av EU:s medlemsstater. EU-kretsen visar flexibilitet och respekt i förhållande till dessa. Motsvarande gäller även för berörda parter vad avser de svenska procedurerna, inom ramen för beredning i respektive för information och samråd gentemot . I skrivelsen från utskottet konstaterades att det förekommer att uppgifter om vilka personer och enheter som omfattas av ett föreslaget rådsbeslut om sanktioner inte finns i regeringsbeslutet. I svaret från anförs att i de fall som rådsbeslut innehåller artiklar som hänvisar till en bilaga med namn att läggas till eller dras ifrån listor över personer som är föremål för sanktioner, innehåller regeringens beslut enbart rådsbeslutstexten, utan namnförteckning, som bilaga. Sådana namnbilagor har givetvis behandlats inom EU:s beslutsprocesser samt varit föremål för gemensam beredning inför regeringens beslut. Någon oklarhet om vilka namn som omfattas av det rådsbeslut som regeringen beslutat rösta för finns inte. I svaret erinras om att antagna rådsbeslut publiceras i sin helhet, inklusive namnbilagor, i Europeiska unionens officiella tidning (EUT). Namnbilagorna till rådsbeslut blir inte kända förrän rådsbesluten publiceras i EUT. Det är angeläget att namnbilagor inte blir offentliga innan motsvarande rådsbeslut eller rådsförordning blir det, bl.a. eftersom listningarna inte blir operativt verksamma förrän de genomförs i en rådsförordning och det annars finns risk för inte minst undandragande av tillgångar tillhörande personer som avses bli föremål för frysningsåtgärder. Med anledning av kompletterande frågor från utskottet anför följande. Under EU-förhandlingar av rådsbeslut om sanktioner görs från svensk sida klart att det måste finnas ett i princip färdigställt utkast till rådsbeslut samt att detta utkast ska hinna beredas enligt svenska nationella regler, innan det för en svensk medverkan i rådsbeslutet erforderliga svenska regeringsbeslutet kan fattas. Beredningen av ett regeringsbeslut sker på grundval av information som inkommer till från EU. Informationen finns alltså tillgänglig under beredningen inför regeringsbeslutet men dokumenteras inte i ärendet. Med anledning av frågor från utskottet kring underställning av regeringens beslut om restriktiva åtgärder med anledning av situationen i anförs följande i svaret från . Enlig lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner (sanktionslagen) får regeringen förordna att sanktioner enligt lagen ska genomföras med anledning av bl.a. ett beslut som har fattats inom ramen för GUSP och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Ett sådant förordnande att tillämpa sanktionslagen ska överlämnas till för godkännande. Som utskottet framfört har så senast skett i fråga om genom proposition 2011/12:128. har även sådana förordnanden överlämnats rörande respektive (prop. 2010/11:64 respektive 2010/11:91). I anknytning till ett sådant förordnande får regeringen även meddela föreskrifter om olika förbud som syftar till att genomföra sanktioner. I den proposition som lämnas till bifogas även dessa föreskrifter, som dock inte i sig är föremål för godkännande. I svaret anförs att de aktuella rådsbesluten sammantaget inte har varit av sådan vikt att godkännande skulle ha begärts. I denna granskning har undersökts i vilken utsträckning regeringen underställer internationella överenskommelser. Av 427 avtal som publicerats i internationella överenskommelser under 20042010 underställdes 130 stycken . Genomgången av överenskommelserna leder till slutsatsen att det inte finns några systematiska brister i handläggningen. Granskningen ger dock upphov till vissa iakttagelser från utskottets sida. När det gäller frågan om vilka internationella överenskommelser som underställs vill utskottet framföra följande. Beträffande ett frihandelsavtal med EU och dess medlemsstater å ena sidan och å andra sidan anförs i svaret att noggranna överväganden gjordes inom inför regeringens ställningstagande om avtalet borde underställas för godkännande. Detta ska ses mot bakgrund av att avtalet med var det första renodlade frihandelsavtal som förhandlades fram efter Lissabonfördragets ikraftträdande. Av fördraget följer bl.a. att i princip hela handelspolitiken ligger inom ramen för EU:s exklusiva kompetens. Regeringens samlade bedömning är att frihandelsavtalet visserligen är betydelsefullt men att det till skillnad från ett ramavtal mellan samma parter (jfr prop. 2010/11:92) inte är av större vikt i den bemärkelse som avses i 10 kap. 3 § regeringsformen. Av svaret från framgår att överväganden när en beredning leder fram till att en internationell överenskommelse inte behöver underställas inte dokumenteras. Enligt utskottets uppfattning kan det finnas skäl att åtminstone i fall där mer ingående överväganden har krävts dokumentera dessa överväganden. Övervägandena kan tjäna som ett underlag för bedömningar av framtida överenskommelser. I de fall som leder fram till en proposition med förslag om att ska godkänna en internationell överenskommelse kan utskottet konstatera att redovisningen av skälen till att överenskommelsen underställs varierar. Det är uppenbart att överenskommelser som föranleder ändring i svensk lagstiftning ska underställas . Det vore värdefullt om regeringen när den söker godkännande av internationella överenskommelser av andra skäl tydligare och mer utförligt i aktuell proposition redovisar skälen till att överenskommelsen underställs . Utskottet konstaterar att överenskommelsen om Stiftelsen i sig inte har underställts för godkännande. Vidare noterar utskottet att i sitt svar redovisar att man kommer att se över hur hanteringen av överenskommelsen om Stiftelsen kan förbättras. Utskottet vill vidare påminna om sitt ställningstagande i en tidigare granskning av regeringens handläggning och hantering av ett ärende om ingående av ett internationellt avtal om sänkta gränsvärden för svavel i fartygsbränsle i bl.a. (bet. 2010/11:KU20 s. 243 f.) Utskottet kunde, i den del som är relevant här, konstatera att den aktuella överenskommelsen blev slutligt accepterad och bindande , men den var ännu inte publicerad i SÖ när betänkandet justerades . Utskottet anförde att ett syfte med publiceringen i SÖ givetvis är att det ska offentliggöras och på ett sammanhållet sätt presenteras vilka internationella överenskommelser har anslutit sig till och är bundet av. I det granskade fallet hade överenskommelsen varit bindande för i närmare utan att den hade publicerats i SÖ. Ett sådant dröjsmål framstod enligt utskottets mening inte som rimligt. Utskottet kan nu konstatera att överenskommelsen ännu inte är publicerad. Nödvändiga underlag är enligt svaret från under beredning i . Att överenskommelsen ännu efter att den blev slutligt accepterad och bindande inte är publicerad är enligt utskottets uppfattning inte acceptabelt. Utskottet har kunnat konstatera att det också i andra fall har kunnat dröja innan överenskommelser som har trätt i kraft publiceras i internationella överenskommelser. Vidare förekommer det vissa ofullkomligheter som felaktiga hänvisningar till SFS och riksdagstrycket. Som utskottet tidigare framhållit är ett syfte med publiceringen i SÖ givetvis att det ska offentliggöras och på ett sammanhållet sätt presenteras vilka internationella överenskommelser har anslutit sig till och är bundet av (bet. 2010/11:KU20 s. 254). En korrekt och snabb publicering bidrar till öppenhet och transparens kring överenskommelserna. Granskningen visar att publiceringen i SÖ inte uppfyller de högt ställda krav som bör ställas. Utskottet förutsätter att vidtar åtgärder i syfte att publiceringen i SÖ dels sker skyndsamt, dels innehåller korrekta uppgifter. En del av granskningen rör handläggningen av ärenden inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Utskottet har i denna del kunnat konstatera att det förekommer att uppgifter om vilka personer och enheter som omfattas av ett föreslaget rådsbeslut om sanktioner inte finns i regeringsbeslutet. I svaret från anförs att i de fall som rådsbeslut innehåller artiklar som hänvisar till en bilaga med namn att läggas till eller dras ifrån listor över personer som är föremål för sanktioner, innehåller regeringens beslut enbart rådsbeslutstexten, utan namnförteckning, som bilaga. Beredningen av ett regeringsbeslut sker på grundval av information som inkommer till från EU. Informationen finns enligt svaret alltså tillgänglig under beredningen inför regeringsbeslutet men dokumenteras inte i ärendet. Utskottet vill i detta sammanhang påminna om att kraven på diarieföring och dokumentation är viktiga för offentlighetsprincipens upprätthållande. Utskottet förutsätter att uppgifter som tillförs ett ärende under beredningen dokumenteras. I regeringsformen, den kanske mest centrala av våra grundlagar, står det i 13 kap. om kontrollmakten: "ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. "Vi brukar göra så att vi lägger fram ett betänkande till om utskottets granskning, ett och ett . Det blir två betänkanden. Betänkandet brukar handla om de mer generella frågorna om regeringsärendenas handläggning, regeringens organisation, hur styrs och så vidare. Betänkandet brukar handla mer om vad riksdagsledamöterna har anmält olika statsråd för. Det är en granskning som vi gör av de statsråden.I år är det ett tjockt betänkande som handlar om regeringsärendenas handläggning. Som ni har märkt är det mer vinter än höst och betänkandet är alltså lite försenat. Det beror på att vi i något fall har upptäckt lite större problem än vanligt.Vi har granskat ett antal olika frågor. I många fall har det visat sig att det fungerar relativt väl i . Det finns små saker som vi kan anmärka på och tycka att det är bra om regeringen förbättrar och effektiviserar verksamheten, men i något fall har vi också hittat större problem.Jag tänker ta upp två frågor. Det är dels hanteringen av hemliga handlingar, där vi har gjort en speciell granskning. Det är dels lite grann om hur myndigheterna styrs. I alla de frågor som vi har tagit upp har vi lyckats bli överens. Ett enhälligt utskott lägger fram sitt betänkande. Det har fördelen att betänkandet blir lite grann tyngre. En viktig anmärkning till regeringen finns i de fall där det inte fungerar och där regeringen måste se till att det blir en förändring.I frågan om hantering av hemliga handlingar har vi valt ut , och Landsbygdsdepartementet. Det är ingen slump att vi valde just . Där har det faktiskt varit en del problem som vi själva har uppmärksammat , nämligen att det tar tid att få ut handlingar - även för - från . Ett antal journalister har också märkt att det tar väldigt - veckor och ibland upp till månader - att få ut handlingar från just det departementet.Det fanns alltså särskilda skäl för att vi valde Utrikesdepartementet.När det gäller de två övriga departementen har vi inte hittat några stora problem.Man kan säga generellt att utskottets slutsats i dessa frågor är att det tycks vara så att regeringen försöker lämna ut handlingar till medborgarna så mycket som möjligt och att det görs på ett korrekt sätt. Men just på UD finns det större problem.Jag ska läsa några rader ur betänkandet:"konstaterar att huvuddiarium inte motsvarar kraven i offentlighets- och sekretesslagen (OSL). Enligt 5 kap. 2 § OSL ska det i fråga om handlingar som registreras i ett diarium framgå datum för när handlingen kom in till myndigheten eller när den upprättades och vilket diarienummer handlingen har fått. Vidare ska uppgifter om avsändare eller mottagare och vad handlingen gäller framgå. "Lite längre ned säger vi: "Utskottet konstaterar således att UD:s huvuddiarium i praktiken inte kan anses ha varit allmänt tillgängligt . Detta är inte en godtagbar ordning och utskottet utgår från att det inom påbörjade arbetet med att möjliggöra att uppgifter i UD:s diarium enklare och lättare ska kunna göras tillgängliga för allmänheten påskyndas. "Det är kanske en lite byråkratisk skrivning, men det är ett väldigt allvarligt påpekade. Det visar att man från en av regeringens centrala enheter, från regeringen själv, inte klarar av att uppfylla lagen, alltså att man bryter mot lagstiftningen genom att man inte har ett öppet och tillgängligt diarium och inte har haft det . En effekt är just den att man inte heller kan följa en annan del av den viktiga offentlighetsprincipslagstiftningen, att man skyndsamt ska lämna ut handlingar.Detta att man inte har ett öppet diarium som är tillgängligt och att man inte kan lämna ut handlingar skyndsamt gör att vi har en mycket allvarlig kritik mot . Det är någonting som man måste åtgärda mycket snabbt. Det är helt oacceptabelt att det får fortsätta på detta sätt.Det är en grundläggande del, som vi är väldigt stolta över i , att vi har en öppenhet, en transparens, som är lite större än i många andra länder. Det är en grundläggande del att allmänheten har tillgång till handlingar, att man snabbt kan få ut handlingar, att vi har en offentlighetsprincip som fungerar.Då duger det inte att vi har en departementschef som åker runt i världen och twittrar om hur vädret är eller bloggar om vilka människor han möter. Det kan inte uppväga det faktum att vi på hemmaplan inte har en fungerande organisation för att hantera papper, arkiv, handlingar och diarier och för att lämna ut handlingar till journalister och allmänhet.Den andra frågan som jag tänkte ta upp kort är hur styrs och hur myndigheterna styrs. Här kan jag inte säga att vi har hittat några stora problem, några stora lagbrott eller sådant som i fallet med . Jag vill mer uppmärksamma att det pågår ganska stora förändringar i fråga om hur styrs, hur regeringen styr myndigheterna.Man har gått över till att styra på ett mer övergripande och mindre detaljerat sätt. Man har mindre detaljstyrning och lämnar över mer av styrningen från regeringen till myndighetscheferna själva. Man sätter i mindre utsträckning upp mål för verksamheterna i regleringsbrev och har mindre detaljerade krav och återrapporteringskrav. Man skriver in lite mer i de övergripande instruktionerna och betydligt mindre i regleringsbreven.Det här är en tendens som vi pekar på, en spaning, kan man säga, som är ganska väl i enlighet med de senaste utredningarna på detta område. har till exempel för utrett hur styrs, och han pekade på att man nog borde ha mindre av detaljregleringar och mindre av mål därför att styrningen av myndigheterna då var så omfattande att myndigheterna själva i praktiken kunde bestämma vilka av dem man skulle satsa på och bry sig om och vilka man kunde lägga åt sidan. Att koncentrera styrningen mer på ett mindre antal mål kunde göra den mer effektiv.Det här är en förändring som möjligen går i ett slags decentralistisk riktning. Men för att demokratin ska upprätthållas måste vi utgå från att det är regeringen som styr riket. Man kan inte lämna styrningen av myndigheter till myndigheterna själva och tro att demokratin och regeringens ansvar därmed är löst. Även om utvecklingen går mot att myndigheterna styr sig själva i större utsträckning och att mål, anvisningar och regleringsbrev blir lite mindre detaljerade kvarstår regeringens och ministrarnas ansvar.Det är en viktig sak som vi påpekar i detta betänkande. Det är regeringen som styr . Hur man gör det kan man bestämma i stor utsträckning själv, men man kan inte frånsäga sig det grundläggande ansvaret.Bakgrunden till regeringens förändrade styrning var bland annat att styrsignalerna, som jag sade, i form av mål och återrapporteringskrav i praktiken hade gett myndigheterna utrymme att själva bestämma vilka av dessa som skulle vara vägledande för myndighetens verksamhet. När nu regeringen väljer att minska antalet ord och antalet mål och att göra det mer övergripande gäller det att vara väldigt tydlig och effektiv i fråga om vilka mål man väljer och hur man ber myndigheterna att återrapportera.Det är en fråga som vi från tillsammans med finansutskottet och hade ett seminarium om i Förstakammarsalen här. Jag tycker att det var mycket intressant. Det finns väldigt mycket att fundera kring hur myndigheterna ska styras i , hur politiken ska fungera och vara effektiv, inte abdikera i ett system som blir mer decentralistiskt och mindre detaljstyrt. De frågorna kommer vi säkerligen att fortsätta att arbeta med och ägna oss åt i framtida betänkanden.Jag vill bara yrka bifall till utskottets förslag i betänkande 10 om granskningen av statsråden och regeringsärendenas handläggning. De socialdemokratiska representanterna i har arbetat med ärendet i alla dess delar, och vi är positiva till att utskottet är enigt i detta betänkande. Det ger naturligtvis en ökad vikt åt betydelsen av utskottets ståndpunkter ju fler som är med om det.Det handlar om nio granskade områden i regeringen och regeringens och ansvar. Jag vill fokusera på två frågor som vi från den socialdemokratiska sidan anser är mer allvarliga.Det ena är det som utskottets värderade ordförande har tagit upp, frågan om diariet och tillgängligheten till handlingar inom , och det andra är frågan om hur regeringen och UD hanterar internationella överenskommelser.Offentlighetsprincipen är viktig i vår demokratiska process. Det handlar också om den gamla principen, införd 1766, om att allmänna handlingar ska vara öppna för allmänheten och för medierna. Saken gäller inkomna och upprättade handlingar. Men det ska finnas en möjlighet, ja till och med en skyldighet, att begränsa tillgängligheten enligt våra lagar när det är befogat. Det är det vi kallar hemligstämpling.En kärna i ärendet är diarieföringen av inkomna eller upprättade handlingar. Kärnan är också att alla hemliga handlingar - som alltså allmänheten inte får del av annat än efter särskild prövning - ska diarieföras. Det kan få finnas olika diarier och register på en myndighet.Vi har funnit att problem började . hade man ett system som allmänheten och medierna i vissa stycken mycket lätt hade möjlighet ta del av.Genom vår granskning och vad som har kommit fram genom och Statsrådberedningen, det vill säga , har de blivit allt klarare över vilket system som de egentligen har haft. Det har blivit en sorts dubbelt fel i det system som man har haft . I det systemet framgår det nämligen inte när en handling kom in eller upprättades, vilket diarienummer, vilken avsändare eller mottagare den har och vad handlingen gäller.Det drabbar alla, och det är detta som var inne på. Det förlänger den tid som har krävts för att lämna ut handlingen, även om det har varit helt okomplicerat. När man har sökt har det tagit tid. UD har undersökt ärende för ärende om det får lämnas ut eller ej.Det underliga är att det finns en annan sida av saken. För att kunna hålla ett diarium tillgängligt för allmänheten ska sekretessbelagda uppgifter om avsändare, mottagare och vad det handlar om utelämnas för just dessa handlingar. Men det finns inte heller angivet i UD:s diarium. Man kan säga att det har funnits en risk för att ärendeinnehåll som borde vara hemligt av misstag blir öppet. Det har lett till att tjänstemännen har tvingats arbeta intensivt även med den saken.Konsekvensen av detta har blivit långt utdragna granskningsprocesser i . Vår bedömning, sedan vi har tagit del av skriftväxlingen med Statsrådsberedningen och indirekt UD, är att man inser att det är ett felaktigt diarium. Som sade är det ytterst angeläget att och snabbt ändrar systemet. Vad det bör innebära vill vi inte uttala oss om just , utan det måste prövas internt. Men den rådande situationen är inte acceptabel.Jag vill då, herr talman, gå över till den andra delen, frågan om internationella överenskommelser. Enligt vår grundlag ska överenskommelser med andra stater och internationella organisationer ingås av regeringen.Det finns nu en bred granskning av av hur det fungerar. koncentrerar sig i sina slutsatser på kanske den viktigaste aspekten. Det gäller publiceringen av internationella överenskommelser. Sådana ska publiceras i en publikation som heter internationella överenskommelser. Det är självklart att om en internationell överenskommelse ska kunna tillämpas i av myndigheter och vara känd av allmänheten och medierna måste den finnas publicerad.Det finns bland annat krav på att det ska finnas en uppgift om när en överenskommelse blir bindande för . Vad vi har kunnat se handlar det om i genomsnitt, fast med rätt stora variationer, om ungefär 50 överenskommelser . publiceras dock dessa långt efteråt, och det är där problemet finns.Redan för några år sedan granskade utskottet en överenskommelse angående sänkta gränsvärden för svavel i fartygsbränsle i bland annat . Den blev bindanden för , men ännu när utskottet gjorde sin granskning var den inte publicerad. Det märkvärdiga - med negativ klang i ordet "märkvärdiga" - är att utskottet har kunnat konstatera att överenskommelsen inte heller , efter det att den blev slutligt accepterad och bindande, inte är publicerad. Utskottet säger att detta inte är acceptabelt.Jag vill understryka det. Vi anser att detta förhållande är helt oacceptabelt. Vi har funnit att det även i andra fall kan dröja innan överenskommelser blir publicerade. Vi från utskottets sida och vi från den socialdemokratiska gruppen vill uppmana regeringen att verkligen ta kritiken på allvar. Vi vill inte mötas en gång till av så långdragna felaktigheter när det gäller publiceringen av internationella överenskommelser.Herr talman! Båda de problem som har behandlat och som jag nu har tagit upp - diarieföringen på UD och dokumentationen av internationella överenskommelser som också primärt ligger under UD - är mycket viktiga för att offentlighetsprincipen ska kunna upprätthållas i vårt statsskick. Det är en kärna i detta. Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Den så kallade höstgranskningen är en administrativ granskning, och det är utskottet som väljer vilka områden som ska granskas, till skillnad från utskottets vårgranskning, där utgångspunkten är anmälningar från ledamöter. Minst en gång ska utskottet meddela vad det vid sin granskning har uppmärksammat.Utskottet lägger här fram ett enigt betänkande. Det är glädjande att det råder en bred samsyn beträffande arbetsformer.Jag kommer att beröra tre områden där utskottet framför synpunkter på hur arbetet bedrivs inom .