bet · H101FöU4 · 2013-12-06 00:00:00 — Mot denna bakgrund föreslår utskottet att motionsyrkandena avslås. befogenheter och organisation vid översvämningar Utskottets förslag i korthet Utskottet avslår två motioner om räddningstjänstens befogenheter och organisation vid översvämningar. I motion 2012/13:Fö212 av och (båda M) anförs att regeringen bör se över möjligheten att i samma lag som tillåter räddningstjänsten att öppna dammluckor och stämbord även inskriva rättigheten att stänga dem som öppnats vid fara. saknas uttryckligt lagstöd för räddningstjänsten att åter stänga dammluckor när faran är över. Eftersom mindre vattendrag ofta regleras av enskilda markägare innebär detta att hela vattenmagasin kan tömmas och närliggande områden läggas under vatten om markägaren inte är nåbar. I motion 2013/14:Fö222 av (M) anförs att statens ansvar i fråga om samordning vid översvämningar bör ses över. När samhället utsätts för svåra påfrestningar i form av stora olyckor eller miljökatastrofer engageras ett flertal av kommunens förvaltningar för att trygga försörjningen av el, vatten och avlopp samt invånarnas säkerhet och hälsa. Uppbyggnaden av den kommunala organisationen, och därmed samordningen, ser dock olika ut i olika kommuner. Motionären menar att staten bör stimulera en ordning där kommunerna bildar länsvisa förbund i frågor om samordning och förebyggande enligt lagen om skydd mot olyckor. Den rättsliga grunden för räddningstjänstens insatser återfinns i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO). Enligt lagen avses med räddningstjänst de räddningsinsatser som staten eller kommunerna ska ansvara för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljön. Staten eller en kommun ska ansvara för en räddningsinsats endast om detta är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt (1 kap. 2 §). Endast om en räddningstjänstsituation föreligger gäller de långtgående skyldigheter och befogenheter som enligt LSO tillkommer räddningsledaren. Dessa innefattar bl.a. ingripande i annans rätt, som innebär att räddningsledaren – om fara för liv, hälsa eller egendom eller för skada i miljön inte lämpligen kan hindras på något annat sätt – får bereda sig och medverkande personal tillträde till annans fastighet, avspärra eller utrymma områden, använda, föra bort eller förstöra egendom samt göra andra ingrepp i annans rätt i den mån det är försvarligt med hänsyn till faran och den skada som vållas (6 kap. 2 §). Vad gäller förutsättningarna för en räddningsinsats framgår av lagens förarbeten att räddningstjänstbegreppet har konstruerats med utgångspunkt i principen om den enskildes primära ansvar för att skydda sitt liv och sin egendom och vidta och bekosta åtgärder i syfte att förhindra olyckor. Syftet med kommunens organisation för räddningstjänst är inte att befria den enskilde från ansvar och kostnader för räddningsinsatser vid olyckor, utan att hålla en organisation som kan ingripa när den enskilde inte själv eller med anlitande av någon annan kan klara av situationen. Vidare framgår att hänsyn bör tas till tidsaspekten. Långsamma skeenden räknas inte som en olyckshändelse, utan det ska vara en plötsligt inträffad händelse eller överhängande fara för en plötslig händelse. Skyldigheten för samhällets organ att ingripa måste, betonar förarbetena, vara begränsad för att inte äventyra effektiviteten hos räddningstjänstorganisationen (prop. 2002/03:119). LSO innehåller även bestämmelser om åtgärder efter avslutad räddningsinsats. En räddningsinsats är avslutad när räddningsledaren fattar beslut om detta i enlighet med kriterierna i 1 kap. 2 § (3 kap. 9 §). Räddningsledarens beslut ska redovisas skriftligt i syfte att göra gränsdragningen mellan kommunens ansvar för räddningstjänst och den enskildes eller andra samhällsorgans ansvar för åtgärder efter en räddningsinsats klar och tydlig (prop. 2002/03:119). Ägaren eller innehavaren av egendom som har berörts av räddningsinsatsen ska underrättas om behov av t.ex. bevakning eller återställning (3 kap. 9 §). Vidare är kommunen skyldig att undersöka olyckan för att klarlägga orsaker, förlopp och hur insatsen har genomförts (3 kap. 10 §). Syftet med sådan uppföljning och utvärdering är att bedöma både insatsens effektivitet och eventuella behov av förebyggande åtgärder (prop. 2002/03:119). Frågan om statens ansvar i fråga om samordning av kommunernas räddningstjänst och förebyggande arbete enligt LSO har tidigare behandlats av utskottet, senast i betänkande 2012/13:FöU8. Utskottet avslog då en motion om regionalisering av räddningstjänsten med hänvisning bl.a. till att det i förarbetena till lagen betonas att principen om självstyrelse innebär att varje enskild kommun själv ska välja organisation och medel för att uppfylla lagstiftningens mål för räddningstjänsten. Kommunerna är enligt LSO skyldiga att ta till vara möjligheterna att utnyttja varandras resurser för såväl förebyggande verksamhet som räddningstjänst (3 kap. 1 och 7§§). Förarbetena anger dock att kommunerna själva, utan inblandning från staten, får bestämma formerna för ett sådant samarbete. Genom tillsynen över kommunernas verksamhet inom räddningstjänstområdet gör länsstyrelserna en bedömning av om kommunerna lever upp till målsättningen att tillförsäkra allmänheten en tillfredsställande och likvärdig säkerhet i fråga om skydd mot olyckor. Vidare framhöll utskottet att mellankommunal samverkan inom räddningstjänst sker i flera former genom räddningstjänstförbund, gemensamma nämnder och räddningstjänstavtal mellan kommuner. Forum för samordning mellan berörda aktörer i krishanteringssystemet på länsnivå finns också i de råd för skydd mot olyckor och krisberedskap som länsstyrelserna i egenskap av geografiskt områdesansvariga myndigheter är ålagda att ha enligt förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. Utskottet avslog motionen med motiveringen att man ser positivt på mellankommunal samverkan inom räddningstjänsten, men att man anser att sådana initiativ bör komma från kommunerna själva. Utskottet anser att de överväganden som legat till grund för bestämmelserna i om räddningstjänstens befogenheter alltjämt äger giltighet. Enligt utskottets mening är dessa bestämmelser, tillsammans med de skyldigheter som lagen stadgar när det gäller efterföljande åtgärder, en tillfredsställande ordning med hänsyn till ansvarsfördelningen mellan det offentliga och den enskilde. Motion 2012/13:Fö212 (M) bör därför avslås. Vad gäller frågan om statligt ansvar för samordning av vidhåller utskottet sin tidigare uppfattning att mellankommunal samverkan inom räddningstjänsten är positivt, men att sådana initiativ med hänsyn till principen om självstyrelse bör komma från kommunerna själva. Därmed avstyrker utskottet motion 2013/14:Fö222 (M). Markägares möjligheter att förebygga översvämningar Utskottets förslag i korthet Utskottet avslår två motionsyrkanden om markägares möjligheter att förebygga översvämningar. I motion 2012/13:Fö201 av (KD) och i liknande ordalag i motion 2013/14:Fö215 av (KD) yrkas på en översyn av relevanta lagar och förordningar för att förebygga och förhindra en upprepning av de översvämningar som drabbade trakterna kring i län . Stora nederbördsmängder kan inte förhindras, men genom årensning kan bättre flöde i ån skapas och på vissa ställen kan invallning behövas. Gällande miljöbestämmelser innebär emellertid, anför motionären, att markägare inte har möjlighet att vidta åtgärder för att förebygga översvämningar. Motionären menar att det måste finnas en balans mellan miljömässiga hänsyn och möjligheten att leva och driva lantbruk vid och att en lagändring därmed bör övervägas. Årensning och invallning som vidtas för att avlägsna vatten eller för att skydda mot vatten i syfte att varaktigt öka en fastighets lämplighet för ett visst ändamål är enligt (1998:808) bestämmelser om vattenverksamhet att beteckna som markavvattning (11 kap. 2 § MB). Markavvattning är ovillkorligen tillståndspliktigt och förbjudet i större delen av södra och (11 kap. 13–14 §§ MB). Möjligheten att meddela dispens från förbudet är avsedd att utnyttjas restriktivt och förutsätter att området i princip saknar betydelse ur naturskyddssynpunkt. Syftet med reglerna är att skydda återstående våtmarker oberoende av den enskilde verksamhetsutövarens bedömning av åtgärdernas skadlighet (prop. 1997/98:45). När det gäller enskilda intressen innebär bestämmelsernas utformning att avvägningen i normalfallet redan är avgjord. Normala förluster och olägenheter som drabbar t.ex. en fastighetsägare genom att han eller hon inte fritt kan utnyttja fastigheten är inte skäl för dispens. Varaktighetskravet innebär att åtgärder som vidtas för att tillfälligt skydda mot vatten, t.ex. en tillfällig invallning vid översvämning, inte är att betrakta som markavvattning (prop. 1997/98:45). Vidare är underhållsrensning för att bibehålla vattnets djup eller läge undantaget från tillståndsplikten (11 kap. 15 § MB och 2 kap. 5 § lagen [1998:812] om särskilda bestämmelser för vattenverksamhet). I det fall ett område också omgärdas av bestämmelser om områdesskydd föreligger dock ytterligare restriktioner. Exempelvis krävs tillstånd för åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i områden som utsetts till Natura 2000-områden i enlighet med EU:s art- och habitatdirektiv och fågeldirektiv (7 kap. 27–29 §§ MB), vilket är fallet med bl.a. Emåns vattensystem. Om åtgärden även omfattas av tillståndsplikt eller dispensprövning enligt vattenverksamhetsbestämmelser måste frågan prövas enligt både 7 och 11 kap. . Om tillstånd inte medges och pågående markanvändning avsevärt försvåras har ägaren rätt till ersättning (31 kap. MB). Politikens inriktning och pågående arbete I regeringens proposition Hållbart skydd av naturområden (2008/09:214) anförs, liksom i klimatpropositionen (2008/09:162), att skydd av naturområden är en viktig komponent i klimatarbetet för att säkra ekosystemens motståndskraft mot förändringar. Åtgärder för att säkra och restaurera ekosystem framhålls som viktiga förebyggande åtgärder mot naturolyckor. Vidare betonas vikten av att öka den lokala förankringen i naturvårdsarbetet genom att bättre involvera markägare och andra lokala intressenter. I enlighet med propositionens förslag fick länsstyrelserna i uppdrag att inrätta samrådsgrupper för naturvård inom varje län. tillsatte regeringen en utredning för att se över reglerna om vattenverksamhet i och lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. I direktivet anges att föreslagna ändringar ska säkerställa att alla tillståndspliktiga vattenverksamheter har tillstånd i överensstämmelse med de miljökrav som ställs i och krav i fråga om vattenkvalitet och påverkan på djur- och växtliv, som en väl fungerande markavvattning eftersträvas. Utredningen ska slutredovisas senast (dir. 2012:29, 2013:37). Enligt i län är intressekonflikten mellan jordbruks- och naturvårdsintressen väl uppmärksammad i länet, och en dispensansökan om vissa invallningsåtgärder är föremål för prövning. framhåller att frågan kräver ett helhets- och samhällsperspektiv. Dels måste förebyggande åtgärder samordnas eftersom en åtgärd i en del av vattensystemet påverkar förhållanden i andra delar av systemet, dels har naturvårdsintressen inte enbart lokala hänsyn att beakta. Vid pågår ett arbete med att ta fram en vattendragsmodell för för att kunna hitta lösningar som är hållbara för systemet som helhet. , som är en sammanslutning av kommuner, länsstyrelser och företag inom Emåns avrinningsområde, är involverat i flera pågående projekt med anledning av översvämningen . Förbundet har installerat MSB:s informationssystem RIB (Resurser och integrerat beslutsstöd), som syftar till att underlätta förebyggande och operativt skydd mot olyckor. och Lantmäteriet har inlett ett arbete med att ta fram kartmaterial med högre detaljeringsgrad över vattennätverk utifrån nya nationella höjddata, i syfte att få ett bättre underlag för förebyggande vattenhushållning och översvämningshantering. Arbetet inleddes med en pilotstudie över Emåns avrinningsområde. Utskottet noterar att regeringen inom ramen för miljöpolitiken uppmärksammat vikten av lokal förankring av klimat- och naturvårdsarbetet samt vidtagit åtgärder för att stärka dialogen med markägare och andra intressenter. Av direktiven till regeringens pågående översyn av gällande regler om vattenverksamhet framgår också att såväl miljökrav som strävan efter en väl fungerande markavvattning ska beaktas. Utskottet konstaterar vidare att berörda aktörer på olika sätt arbetar för att hantera det problem som uppmärksammas i motionerna. Utskottet föreslår att motionerna avslås. Ersättning för skador vid naturolyckor Utskottets förslag i korthet Utskottet avslår motionsyrkanden om utformningen och handläggningen av ersättning för skador i samband med naturolyckor. Jämför reservationerna 3 (S, V) och 4 (MP). I motion 2011/12:Fö224 av (KD) föreslås att en nationell ersättningsfond för skördeskador för skogs- och jordbruksnäringarna upprättas. har återkommande extrema väderomslag drabbat och orsakat jordbruket stora problem. Trots detta saknas en motsvarighet till de katastrofskydd för jordbruket som finns i många andra länder. Motionären betonar att jordbrukare har skyldighet att försäkra sina ägor och produktionsmedel, men att det kan finnas situationer som de inte kan försäkra sig mot och att privata försäkringar omgärdas av gränsdragningar som inte är rimliga med hänsyn till klimatförändringarna. Den exakta utformningen av det statliga ansvaret vid skador av naturkatastrofkaraktär måste utredas i samverkan med jordbruksnäringen. Motionären framställer motsvarande yrkande i motion 2013/14:Fö219. I motion 2012/13:Fö262 av m.fl. (MP) yrkas på att regeringen skyndsamt ser över möjligheten att upprätta en nationell katastroffond. har flera naturkatastrofer inträffat i . Återkommande översvämningar och ras till följd av extrema väderförhållanden har inneburit omfattande skador för kommuner, näringsidkare och enskilda. Stora ekonomiska värden har gått förlorade. Många jordbruksproducerande länder har någon form av katastrofskydd för jordbruket i situationer som dessa. Motionärerna menar att det är dags att även agerar och anför att en katastroffond skapar balans mellan statens och kommunernas kostnadsansvar samt garanterar att det finns en buffert när en katastrof inträffar. Ett likalydande yrkande återfinns i motion 2013/14:Fö217 av m.fl. (MP). I motion 2013/14:Fö227 av (MP) föreslås att möjligheten att förhindra att försäkringsbolag friskriver sig från klimatkatastrofer utreds. Motionären anför att klimateffekterna starkt driver på försäkringsbolagens kostnader med följd att bolagen friskriver sig från ansvar för katastrofer som kan bero på klimatet. Om det inte vore tillåtet med sådana friskrivningsklausuler skulle det skapa incitament för försäkringsbolagen att höja premierna för verksamheter med stor klimatpåverkan och för såväl samhället som enskilda att arbeta mer aktivt för att förebygga klimatförändringar. I motion 2012/13:Fö207 av (KD) anförs att regeringen bör se över MSB:s möjligheter att utan dröjsmål täcka kostnader för oljeutsläpp och liknande katastrofer. Motionären hänvisar till att kostnaderna för saneringen efter det oljeutsläpp som drabbade Tjörns kommun 2011 har försatt kommunen i en besvärlig ekonomisk situation. MSB, som ska ersätta kommunen för saneringskostnader, betalade bara ut ersättning motsvarande ungefär hälften av kostnaden, och kommunen tvingades låna pengar till höga räntekostnader för att slutföra saneringen. Eftersom staten inte ersätter räntekostnader kan ett dröjsmål innebära stora extrakostnader för en liten kommun, som då måste nedprioritera annat i den kommunala verksamheten. Även i motion 2012/13:Fö209 av (S) yrkas på en genomlysning av vad som kan göras för att förkorta handläggningstiden för ersättningar vid naturkatastrofer. När en naturkatastrof eller ett oljeutsläpp till havs drabbar en kommun blir det en mycket hög oförutsedd utgift. I motionen anförs att prövningen och utbetalningen av den statliga ersättning som kommunerna kan söka hos MSB har visat sig ta oskäligt , vilket innebär att drabbade kommuner måste ligga ute med stora summor i väntan på ekonomisk hjälp och att den kommunala verksamheten blir lidande. har behandlat motioner om ekonomisk kompensation vid naturolyckor, senast i betänkande 2010/11:FöU2 där det ges en utförlig historisk återblick på frågans behandling. I korthet konstaterade utskottet att regeringen, med anledning av ett tillkännagivande från (bet. 2004/05:FöU8), låtit göra en översyn av systemet med statlig ersättning till kommunerna (Ds 2007:51) och därefter gett MSB i uppdrag att lämna förslag på hur ett system för ersättningar till kommuner för förebyggande åtgärder mot naturolyckor m.m. kan kopplas ihop med ersättningar för efterföljande åtgärder (Fö2007/2955/SSK). I regeringsuppdraget, som överlämnades , föreslog MSB att en fond skulle inrättas för ersättning till kommuner vid olyckor och extraordinära händelser. Fonden skulle ersätta en kommuns merkostnader på grund av en olycka eller skadeverkningar av en extraordinär händelse oberoende av orsaken till händelsen. Utskottet avstyrkte det aktuella motionsyrkandet om en nationell katastroffond med hänvisning till att regeringens beredning av förslagen borde avvaktas. behandlade försvarsutskottet Europeiska kommissionens grönbok om försäkring mot naturkatastrofer och katastrofer som orsakats av människor i utlåtande /13:FöU12. syftar till att öka kunskapen om ämnet och bedöma om åtgärder på EU-nivå vore lämpliga för att förbättra marknaden för försäkring mot katastrofer i EU. Genom grönboken vill kommissionen uppmuntra försäkringsgivare att förbättra det sätt på vilket de bidrar till att hantera klimatriskerna. Målet är att öka marknadspenetrationen av naturkatastrofförsäkringar och att frigöra försäkringsprissättningens och andra finansiella produkters fulla kraft för att förebygga och begränsa risker och säkerställa att de olika investeringarna och affärsbesluten är klimathållbara på lång sikt. Väl utformade försäkringspolicyer, framhåller kommissionen, kan förutom att minska den ekonomiska inverkan av katastrofer även fungera som ett marknadsbaserat instrument som avskräcker från riskfyllt beteende och främjar riskmedvetenhet samt allmänna skyddsåtgärder mot olyckor i alla ekonomiska och finansiella beslut. I faktapromemoria till med anledning av grönboken (2012/13:FPM106) uppmärksammas bl.a. att vissa av frågorna i grönboken har bäring på den allmängiltiga försäkringsavtalsrätten. Det noteras att den nuvarande försäkringsavtalslagen (2005:104) bygger på att försäkringsföretagen själva bör bestämma vilka risker som de är beredda att ta ansvar för, dvs. att det som huvudregel råder avtalsfrihet när det gäller utformningen av försäkringsvillkoren och försäkringars omfattning. anförde i sin granskning av grönboken att utskottet vid upprepade tillfällen framhållit betydelsen av det skadeförebyggande arbetet och att man anser att det är viktigt att incitamenten för sådana insatser stimuleras och inte elimineras. Utskottet ville också peka på att kan anvisa ytterligare medel på statsbudgeten – om ersättningsbehovet är synnerligen omfattande eller ömmande – om anslaget för detta ändamål skulle visa sig otillräckligt. Utskottet välkomnade att kommissionen utreder förutsättningarna för hur en mer robust försäkringslösning kan åstadkommas och om detta är angeläget att ordna på EU-nivå. Avslutningsvis framhölls att man delade regeringens bedömning att effekterna på gällande svenska regler kan bedömas först då åtgärderna ytterligare har bearbetats och konkretiserats. Om grönboken leder till ett EU-rättsligt instrument, konstaterade utskottet, kan det komma att medföra särskild lagstiftning om försäkringar mot naturkatastrofer och katastrofer som orsakats av människor. Även finansutskottet har behandlat och avstyrkt frågor om ersättningar vid naturkatastrofer. I betänkande 2005/06:FiU1 anförde utskottet att man var tveksam till lösningar som innebär att fonder för speciella ändamål byggs upp vid sidan av statsbudgeten då det i förlängningen skulle riskera att skapa betydande problem både vad gäller budgetdisciplinen och finansmakt. I betänkande 2008/09:FiU33 hänvisade utskottet till att Klimat- och sårbarhetsberedningen (SOU 2007:60) gjort bedömningen att det finns områden där befintliga försäkringslösningar inte är tillräckliga för att skydda den enskilde mot ekonomiska skador, men att det inte finns några hinder mot privata försäkringslösningar på dessa områden och därmed inga starka skäl för att införa statliga lösningar. I budgetpropositionen gjorde regeringen bedömningen att det inte finns skäl att ändra på den ekonomiska ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna vid katastrofer och större olyckor. I sammanhanget framhölls att kommuner har möjlighet att få ersättning av staten i samband med räddningsinsatser som medfört betydande kostnader från anslaget 2:3 Ersättning för räddningstjänst m.m. (prop. 2012/13:1 utg.omr. 6 avsnitt 4.6.3). Regler om ansvar och ersättning för radiologiska skador finns i atomansvarighetslagen (1968:45). antog en ny lag (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor som ska ersätta den tidigare lagstiftningen. Genom den nya lagen införs ett obegränsat ansvar för innehavare av svenska kärntekniska anläggningar och ett stärkt skydd för skadelidande i händelse av en radiologisk olycka. Lagen träder i kraft efter beslut av regeringen. Handläggning av ersättning enligt LSO Statlig ersättning till kommunerna för kostnader i samband med räddningstjänst regleras i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO). Om utflöde i visst vatten av olja eller andra skadliga ämnen har föranlett eller sanering har en kommun rätt till ersättning av staten för den del av kostnaderna som överstiger ett av regeringen fastställt belopp (7 kap. 2 §). En kommun har också rätt till ersättning om en räddningsinsats i medfört betydande kostnader. Rätten till ersättning avser den del av kostnaderna som överstiger en självrisk som beräknas enligt grunder som regeringen fastställer (7 kap. 3 §). Ersättningsärendena prövas och administreras av MSB. Ersättningen finansieras över anslaget 2:3 Ersättning för räddningstjänst m.m. under utgiftsområde 6, som ursprungligen uppgick till . Räddningsarbetet och det efterföljande saneringsarbetet efter oljepåslaget utanför pågick , och kommunens ersättningskrav för insatserna uppgick till . Till följd av detta och andra omfattande ersättningsärenden höjdes anslaget med sammanlagt genom vår- och höständringsbudgeten 2012 (prop. 2011/12:99, bet. 2011/12:FiU21, prop. 2012/13:2, bet. 2012/13:FiU11). Hanteringen av kommunens ersättningskrav avslutades . Väntan på granskning och utbetalning av kraven medförde räntekostnader för Tjörns kommun på som inte ersätts av anslagsmedlen (Tjörns kommun, Årsredovisning 2012). I budgetpropositionen konstaterar regeringen att utfallet på anslaget 2:3 Ersättning för räddningstjänst m.m. varierar kraftigt mellan åren eftersom anslagsbelastningen beror på mängden ersättningsberättigade olyckor (prop. 2013/14:1 utg.omr. 6 avsnitt 4.4.3). I ett svar på en skriftlig fråga om statens ansvar för oljesaneringsutgifterna i Tjörns kommun har försvarsministern uppgett att regeringen följer utvecklingen av anslaget (Svar på fråga 2011/12:700). I regeringens höständringsbudget föreslås en ökning av anslaget 2:3 med med hänvisning bl.a. till att den oljesanering som utförts i Tjörns kommun 2011 och 2012 bedömts vara otillräcklig och att ytterligare sanering genomförs med start (prop. 2013/14:2).