bet · H101KU6 · 2013-11-13 00:00:00 — En begäran om att lämna ut uppgifter som utbyts formlöst bör alltså även i fortsättningen prövas enligt övriga bestämmelser i . När det gäller vilka internationella överenskommelser som ska omfattas står det enligt regeringen klart att sekretessförpliktelser i EU-rättsakter gäller i förhållande till i den omfattning och med den verkan som följer av fördragen. Ett utbyte av uppgifter enligt ett EU-direktiv som innehåller sekretessbestämmelser kräver inget godkännande av . Detsamma gäller sådana internationella avtal som EU kan ingå, med bindande verkan för medlemsstaterna, med stöd av sin exklusiva kompetens. Mot denna bakgrund bör den nya sekretessbestämmelsen vara tillämplig på uppgifter som har lämnats till eller begärts in av en myndighet till följd av en bindande EU-rättsakt eller ett avtal som EU har ingått med en annan stat eller en mellanfolklig organisation. Med uttrycket bindande EU-rättsakt avses förordningar, direktiv och beslut. Vidare bör bestämmelsen enligt regeringen vara tillämplig också på uppgifter som har lämnats till eller inhämtats av en myndighet på grund av andra former av internationella överenskommelser, t.ex. bilaterala avtal och sådana s.k. blandade avtal som måste ratificeras både av EU och av dess medlemsstater för att kunna träda i kraft. En förutsättning för att bestämmelsen ska vara tillämplig i ett sådant fall ska dock enligt regeringen vara att avtalet har godkänts av . Regeringen konstaterar vidare att internationellt samarbete numera sker inom de flesta verksamhetsområden och att informationsutbytet avser många olika typer av uppgifter. I och med att avtalen omfattar fler och fler frågor aktualiseras krav på informationsutbyte och hantering av hemliga uppgifter på fler områden. Avtalen är så många och av så skilda slag att det enligt regeringen inte är möjligt att i lagtexten precisera vilken typ av avtal eller uppgifter det kan komma att röra sig om. Det är dessutom svårt att förutse vilka områden som kommer att omfattas av framtida avtal. Den nya bestämmelsen till skydd för allmänna intressen bör därför, i likhet med den befintliga utrikessekretessbestämmelsen, enligt regeringens mening inte vara begränsad till att gälla endast inom vissa verksamhetsområden eller hos vissa myndigheter. Föremålet för sekretessen – vissa uppgifter som finns hos en myndighet till följd av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation – innebär dock en väsentlig begränsning av bestämmelsens tillämpningsområde. Denna begränsning kommer enligt regeringen i praktiken innebära att sekretessen för uppgifter som utbyts enligt ett visst avtal endast kommer gälla primärt hos ett begränsat och överblickbart antal myndigheter. I likhet med vad som gäller enligt 15 kap. 1 och 2 §§ OSL (utrikes- respektive försvarssekretess) bör sekretess enligt den föreslagna bestämmelsen enligt regeringens bedömning gälla i högst . Det förekommer dock att avtal och EU-rättsakter saknar begränsning i fråga om sekretesstid. Regeringen bör därför, om det finns särskilda skäl, få meddela föreskrifter om att sekretessen ska gälla , på samma sätt som föreskrivs i 15 kap. 2 § OSL. Den föreslagna bestämmelsen är enligt regeringen i första hand påkallad med hänsyn till intresset av skydd för rikets förhållande till andra stater eller mellanfolkliga organisationer och bör därför införas i en ny paragraf i 15 kap. OSL. Regeringen föreslår att den tas in som en ny 15 kap. 1 a § och att den nuvarande 1 a § i stället ska betecknas som 1 b §. Regeringen gör vidare i propositionen, med anledning av tidigare diskussioner under ärendets beredning, bedömningen att det med den föreslagna sekretessbestämmelsen inte finns något behov av en ny särskild bestämmelse om sekretess till skydd för enskilda intressen till följd av internationella förpliktelser. Vidare menar regeringen att det saknas skäl att införa en särskild bestämmelse om särskild motivering av avslagsbeslut eller att ändra bestämmelsen om vilken information som en myndighets beskrivning av allmänna handlingar ska innehålla. Regeringen konstaterar att när det övervägs att införa en ny sekretessbestämmelse i OSL ska det alltid göras en avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset (prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). När skälen för att införa en sekretessbestämmelse anses väga tyngre än insynsintresset kommer avvägningen mellan skyddsintresset och allmänhetens intresse av insyn normalt till uttryck genom att sekretessbestämmelsen förses med ett skaderekvisit. Skaderekvisitet säkerställer att inte mer sekretess åstadkoms än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som ligger till grund för bestämmelsen. Om insynsintresset anses väga tyngst införs en presumtion för offentlighet, vilket innebär att en uppgift som omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde får hemlighållas endast om det kan antas att en viss angiven skada inträffar om uppgiften lämnas ut, dvs. bestämmelsen är försedd med ett s.k. rakt skaderekvisit. I de fall sekretessintresset anses väga tyngst införs i stället en presumtion för sekretess, ett s.k. omvänt skaderekvisit. Ett sådant skaderekvisit innebär att en uppgift som omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde inte får lämnas ut, om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att en viss i bestämmelsen angiven skada inträffar. En sekretessbestämmelse kan också formuleras utan ett skaderekvisit, antingen genom att sekretessen är absolut eller genom att bestämmelsen konstrueras med andra typer av rekvisit som anger under vilka förutsättningar sekretess gäller, exempelvis om den andra staten begär det eller om det kan antas att det har varit en förutsättning för den andra staten att uppgiften inte skulle röjas. Enligt regeringens mening är, med hänsyn till det förhållandevis starka insynsintresse som i allmänhet får anses gälla i fråga om internationella samarbete, ett rakt skaderekvisit mest lämpligt för den nu föreslagna sekretessbestämmelsen. Skaderekvisitet bör ta sikte på möjligheterna för att delta i det internationella samarbetet. Således bör sekretess enligt regeringen gälla om det kan antas att möjligheter att delta i det internationella samarbete som avses i den aktuella EU-rättsakten eller det aktuella avtalet försämras om uppgiften röjs. Det raka skaderekvisitet innebär att det råder en presumtion för offentlighet och förutsätter enligt regeringen att myndigheten i varje enskilt fall, efter att ha beaktat om och i så fall hur EU-rättsakten eller avtalet reglerar sekretessfrågan, självständigt tar ställning till om ett utlämnande kan antas skada det framtida samarbetet. Därmed säkerställs enligt regeringen att prövningen av utlämnandefrågan inte blir slentrianmässig. Om uppgiften finns hos en svensk myndighet till följd av ett avtal som föreskriver vetorätt för ursprungsinnehavaren vad gäller utlämnande av den aktuella uppgiften kan det typiskt sett enligt regeringen antas att samarbetet skulle försvåras om uppgiften lämnades ut. Om avtalet ålägger parterna ett krav på ömsesidigt erkännande av sekretess, bör myndigheten vid skadeprövningen ta hänsyn till vilket sekretesskydd uppgifterna har hos den stat som har lämnat uppgifterna. Gäller sekretess för uppgifterna hos den utlämnande myndigheten bör utgångspunkten enligt regeringen typiskt sett vara att skaderekvisitet är uppfyllt. Om avtalet eller EU-rättsakten inte innehåller någon tydlig sekretessbestämmelse kommer en tillämpning av den föreslagna bestämmelsen enligt regeringen normalt inte att aktualiseras. I sådana fall torde det främst vara uppgifternas art och anknytning till det internationella samarbetet som medför att skaderekvisitet anses uppfyllt, vilket innebär att det ligger närmare till hands att tillämpa sekretessbestämmelsen i 15 kap. 1 § OSL. Regeringen konstaterar att syftet med den nya sekretessbestämmelsen är att säkerställa att svenska myndigheter kan uppfylla internationella förpliktelser rörande sekretess och tystnadsplikt, i den utsträckning detta krävs för att ska kunna delta i det internationella samarbetet. Sådana internationella sekretessförpliktelser gäller vanligen inte bara i fråga om utlämnande av uppgifter till allmänheten, utan är ofta utformade så att även utlämnande till andra myndigheter begränsas. Av 8 kap. 1–2 §§ OSL framgår att sekretess som huvudregel inte bara gäller i förhållande till enskilda utan också mellan myndigheter samt inom en myndighet, om där finns olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. De sekretessbrytande bestämmelserna i framför allt 10 kap. 15–27 §§ och 28 § första stycket OSL innebär dock att uppgifter i högre grad kan lämnas till andra myndigheter än till allmänheten. För att inte dessa sekretessbrytande bestämmelser ska stå i strid med förpliktelser enligt en EU-rättsakt eller ett internationellt avtal får de dock, enligt uttryckliga undantagsbestämmelser, inte tillämpas om sekretess gäller enligt någon av de befintliga bestämmelserna i om sekretess till följd av internationella avtal. Den nu föreslagna sekretessbestämmelsen föreskriver, till skillnad från de befintliga bestämmelserna om sekretess enligt internationella förpliktelser, inte absolut sekretess hos svenska myndigheter. I stället ska den svenska myndigheten som redovisats göra en självständig bedömning av om ett utlämnande i det enskilda fallet kan antas försämra möjligheter att delta i det aktuella samarbetet. Tillämpningen av detta skaderekvisit kan enligt regeringen utfalla olika beroende på om mottagaren är en enskild eller en myndighet, särskilt om uppgiften även hos den mottagande myndigheten omgärdas av ett sekretesskydd (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 91). Om det i det enskilda fallet inte kan antas att ett utlämnande till exempelvis de rättsvårdande myndigheterna skulle försämra det framtida samarbetet, är skaderekvisitet inte uppfyllt och bestämmelsen hindrar inte utlämnandet. Om däremot skaderekvisitet är uppfyllt och sekretess därmed gäller även i fråga om röjande till den andra myndigheten, bör utlämnande inte heller för uppgifter som omfattas av sekretess enligt den nu föreslagna bestämmelsen kunna ske med stöd av de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap.15–27 §§ och 28 § första stycket OSL. Eftersom syftet med bestämmelsen enligt regeringen annars inte uppfylls fullt ut bör detta framgå i en undantagsbestämmelse i anslutning till den nya sekretessbestämmelsen. I 15 kap. 3 § OSL anges vidare att sekretessen enligt 1 och 2 §§ inte hindrar att uppgifter som avses i 37 kap. 4 § (dvs. upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer) lämnas till den nationella upplysningsbyrån enligt vad som föreskrivs i 6 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och förordningen (1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer. Denna sekretessbrytande bestämmelse bör enligt regeringen kompletteras så att den även omfattar uppgifter för vilka sekretess kommer att gälla enligt den nu föreslagna bestämmelsen. Tystnadspliktens förhållande till rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Regeringen konstaterar att stor återhållsamhet alltid bör iakttas vid prövningen av om undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör göras i ett särskilt fall. Undantag med anledning av sekretessbestämmelser till skydd för allmänna intressen är enligt regeringen ovanliga. De undantag som finns rör särskilt viktiga skyddsintressen. Mot denna bakgrund, och med särskilt beaktande av att den nu föreslagna sekretessbestämmelsen har ett rakt skaderekvisit, anser regeringen att tystnadsplikten enligt den nya bestämmelsen inte bör ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Om skulle ingå ett internationellt avtal eller bli bundet av en EU-rättsakt som kräver en inskränkning i meddelafriheten får detta enligt regeringen vid behov regleras särskilt. I följdmotion 2013/14:K1 av m.fl. (MP) yrkas avslag på propositionen samt tillkännagivanden till regeringen med krav dels på åtgärder för att stärka offentlighetsprincipens ställning inom EU, dels på en utvärdering och uppföljning av lagstiftningen och att regeringen ska återkomma till senast med en avrapportering. Motionärerna menar att propositionens lagförslag innebär en risk för att svenska myndigheter kommer att göra mer slentrianmässiga skadebedömningar. I stället för att från fall till fall göra en individuell bedömning av om ett konkret intresse i ett annat land skadas kommer det med den föreslagna lagen enligt motionärerna att räcka med ett antagande om en diffus framtida skada för det internationella samarbetet. Den föreslagna sekretessbestämmelsen innebär att de facto överlämnar beslutanderätten om vad som ska vara offentligt och vad som ska vara hemligt till EU och till andra länder. Vidare befarar motionärerna att den föreslagna lagändringen riskerar att försvaga det svenska förhandlingsarbetet inom EU. Regeringen frånträder med detta, och andra , förslag den stig som pekat ut och ger tydligt upp inför andra länders iver att sekretessbelägga. Därför menar motionärerna att propositionen bör avslås. Det verkar vidare, enligt motionärerna, finnas en avsevärd utmaning i att i förhandlingsarbetet inom EU värna inte bara svenska intressen gentemot andra länders intressen utan också offentlighetsprincipen mot andra sakpolitiska intressen. Regeringen bör därför ges i uppdrag att i allt sitt förhandlingsarbete inom EU tydligt värna skyddet av offentlighetsprincipen och andra bärande delar av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Slutligen anför motionärerna att lagförslaget riskerar att öka den mängd uppgifter som kan sekretessbeläggas. Det är svårt att uppskatta hur det svenska medlemskapet i EU påverkar yttrande- och informationsfriheten. Regeringen bör få i uppdrag att göra en samlad utvärdering av effekterna av den ökade mängden sekretessbelagda uppgifter på grund av det svenska EU-medlemskapet. Denna utvärdering bör därefter redovisas för . Utskottet vill inledningsvis framhålla värdet av den svenska handlingsoffentligheten och vikten av att regeringen även i det fortsatta internationella förhandlingsarbetet arbetar aktivt för en ökad öppenhet. Utskottet välkomnar att regeringen i propositionen betonar att den föreslagna sekretessbestämmelsen på intet sätt påverkar höga ambitionsnivå i dessa avseenden. måste även i fortsättningen slå vakt om de svenska öppenhetstraditionerna i sina internationella kontakter. kan det konstateras att den ökade globaliseringen och fria rörligheten inom EU ställer allt högre krav på ett informationsutbyte mellan olika länder, både inom och utanför EU. Detta är enligt utskottet en positiv utveckling. Ett förtroendefullt internationellt samarbete förutsätter ibland respekt för att andra länder har en annan tradition när det gäller handlingsoffentlighet. Om andra stater och deras myndigheter inte kan lita på att kan fullgöra sina förpliktelser om sekretess enligt en rättsakt eller ett avtal finns en risk för att de i mindre utsträckning är beredda att lämna uppgifter till . Detta skulle få negativa konsekvenser för möjligheter att delta i det internationella samarbetet, vilket i sin tur riskerar att negativt påverka förutsättningarna för svenska myndigheter att t.ex. bedriva en effektiv tillsyn. Tillämpningen av den befintliga sekretessregleringen har visat att det i vissa fall kan föreligga en viss osäkerhet om möjligheten att följa en rättsakts eller ett avtals sekretessförpliktelser. Utskottet delar regeringens bedömning att den föreslagna sekretessbestämmelsen behövs för att skapa förutsättningar för att även i fortsättningen delta i det internationella samarbetet. Med hänsyn till det förhållandevis starka insynsintresset som i allmänhet får anses gälla i fråga om internationella samarbete anser utskottet, liksom regeringen, att ett rakt skaderekvisit, med en presumtion för öppenhet är det mest lämpliga. Utskottet anser att bestämmelsen även i övrigt är lämpligt utformad. Detta gäller inte minst bedömningen att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter ska ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av sekretessbestämmelsen. Utskottet vill emellertid understryka vikten av att noggranna överväganden görs i varje enskilt fall i frågan om det finns en risk för att möjligheter att delta i det internationella samarbetet i fråga försämras. Utskottet anser att det finns anledning att i lämplig form återkomma till frågan om hur den nya sekretessbestämmelsen har kommit att tillämpas. Sammanfattningsvis föreslår utskottet att antar propositionen och avslår motionen. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Sekretess i det internationella samarbetet (MP) av (MP). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. 2013/14:K1 av m.fl. (MP) yrkandena 1–3 och avslår proposition 2012/13:192. Den svenska offentlighetsprincipen är i ett internationellt perspektiv unik och måste värnas. Den är en av vårt lands mest centrala grundläggande konstitutionella principer, som enligt ska respekteras i det internationella samarbetet. Regeringen avviker med denna proposition från vad har slagit fast. Undantag från handlingsoffentligheten får bara göras om en myndighet, med stöd i lag, i varje enskilt fall kan konstatera att det föreligger en risk för skada. Regeringens lagförslag innebär att svenska myndigheter inte längre behöver konstatera en konkret risk för att förbindelser med en annan stat skadas. Det kan räcka med ett antagande om en framtida skada i det internationella samarbetet, vilket öppnar för en betydligt vidare tillämpning än dagens reglering. Regeringens föreslagna bestämmelse innebär att de facto överlämnar beslutanderätten om vad som ska vara sekretessbelagt till andra stater. Den riskerar vidare att försvaga det svenska förhandlingsarbetet inom EU. Mot denna bakgrund bör propositionen avstyrkas. Regeringen visar med bl.a. denna proposition att den ger upp och inte längre hävdar skyddet av de grundläggande svenska principerna i det internationella arbetet. Skyddet för de principer som bär upp den fria åsiktsbildningen, såsom offentlighetsprincipen, meddelarskyddet och censurförbudet, får dock aldrig ges upp. måste därför ge regeringen i uppdrag att i förhandlingsarbetet inom EU med särskilda insatser tydligt värna skyddet av offentlighetsprincipen och andra bärande delar av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Detta bör ge regeringen till känna. Regeringens lagförslag riskerar att öka den mängd uppgifter som kan sekretessbeläggas. Exakt vilka effekter det svenska EU-medlemskapet har fått och kommer att få på handlingsoffentligheten är svårt att säga. Regeringen bör därför ges i uppdrag att göra en samlad utvärdering av effekterna av den ökade mängden sekretess som följer av det svenska EU-medlemskapet. Denna utvärdering bör redovisas för . Detta bör ge regeringen till känna. Förteckning över behandlade förslag 2012/13:192 Sekretess i det internationella samarbetet: antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 2013/14:K1 av m.fl. (MP): avslår regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om åtgärder för att stärka offentlighetsprincipens ställning inom EU. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att utvärdera och följa upp lagstiftningen och återkomma till med en avrapportering. har i några avseenden bidragit till världen med reformer som stärkt våra samhällens effektivitet och minskat risken för korruption. Det största bidraget, det som spritts mest, handlar nog om , . var först, men är det systemet spritt över nästan hela världen. Andra viktiga samhällsreformer som vi har bidragit med är offentlighetsprincipen och meddelarfriheten.Offentlighetsprincipen återfinns i tryckfrihetsförordningen. Den har liksom JO en lång historia. , herr talman, antog den svenska tryckfrihetsförordningen där man genom en lång rad mycket detaljerade regler drev fram en hög grad av öppenhet och rätt för medborgarna att ta del av allmänna handlingar. Dessa regler har tjänat mycket väl och är en av förklaringarna till att vi har en relativt låg grad av korruption, god effektivitet och god tilltro till myndigheternas sätt att fungera.År 2016 har tänkt att vi ska fira 250-årsjubileum av denna svenska innovation, på tillskyndan av . Tyvärr kan det bli med smolk i glädjebägaren. Det är vanligt att riksdag och regering beslutar om begränsningar i öppenheten genom att besluta om sekretess i vissa ärenden. Det är till och med mycket vanligt enligt KU:s egna undersökningar. Men då handlar det om att tälja med kniv i kanten på en stor kaka. är det fråga om ett rejält yxhugg för att minska offentlighetsprincipens räckvidd.I dag debatterar vi en helt ny sekretessbestämmelse som ska gälla över alla myndigheter med någon internationell verksamhet, det vill säga de allra flesta. Regeringen och Socialdemokraterna vill dela ut nya fina hemligstämplar till svenska myndigheter. Det ska bli betydligt enklare att sekretessbelägga uppgifter och handlingar om de på något sätt är kopplade till EU eller andra länder genom olika former av avtal.Majoriteten av våra nya lagar kommer från EU-maskineriet. En huvuduppgift för många av våra myndigheter handlar om att delta i kommittéer och annat arbete i unionen. Det räcker om någon på myndigheten kan anta att möjligheten att delta i det aktuella samarbetet försämras för att en hemligstämpel ska kunna tas fram. Ett telefonsamtal och att någon i kommissionen, rådet, någon annan eller något annat EU-land kanske tycker att det inte är bra att uppgiften kommer ut så räcker det. Man behöver inte vara statsvetarprofessor för att förstå att många myndigheter kommer att välja den enkla vägen med en hemligstämpel i stället för att ta konflikten för öppenhet. Den nya bestämmelsen öppnar för godtycke och slentrianmässiga beslut. Det blir i praktiken omöjligt för en domstol att överpröva beslutet eller för en journalist att bevisa att beslutet är fel.När vi blev medlemmar i följde det efter en omfattande diskussion kring den svenska öppenheten. Risken som då diskuterades var att EU skulle tvinga ned den svenska offentlighetsprincipen och meddelarfriheten. har vi varit medlemmar och det tycks ha fungerat, om än med gnissel . Svenska myndigheter tvingas lyfta frågan om öppenhet, och det gillar naturligtvis inte alla.Men det förslag som ligger på bordet innebär att vi kapitulerar. Granskningen av makten kommer att begränsas. Korståget för öppenhet, som vi skulle rida ut på, är uppenbarligen över och ersätts av att vi i stället delar ut hemligstämplar som kan användas helt godtyckligt.Det är tragiskt och ett svek mot den kunskap och erfarenhet som offentlighetsprincip har gett Sverige.Nu kommer regeringsföreträdarna och socialdemokraterna att säga att presumtionen kommer att vara öppenhet. Det står i KU:s betänkande. De kommer också att säga ska fortsätta att slåss för offentlighetsprincipen. Men tyvärr blir det här mest munväder. För delar de med den andra handen ut nya hemligstämplar. Och den som läser lagen ser ingenting om öppenhet. Där står bara om den ökade sekretess som blir möjlig att använda.Dagens lagförslag är inte ett EU-direktiv. Det är inte ett krav från . Det är den sätt att kasta in handsken i kampen för en öppnare, effektivare och mindre korrupt värld och union. Det finns flera andra alternativ som man i stället kunde ha valt.