bet · H001FöU7 · 2013-05-06 00:00:00 — 2012/13:FöU7 Vissa frågor om Försvarsmaktens personal Vissa frågor om Försvarsmaktens personal I betänkandet behandlas motioner om Försvarsmaktens personalförsörjning som väcktes under den allmänna motionstiden respektive 2012. I betänkandet behandlas även en motion som väcktes med anledning av proposition 2011/12:115 Soldatanställningar i Försvarsmakten. Utskottet anser att den fortsatta utvecklingen av Försvarsmaktens nya personalförsörjning i enlighet med de av fattade besluten bör utredas. Detta för att bidra till långsiktighet, uthållighet och stabilitet i personalförsörjningssystemet. Utskottet konstaterar bl.a. att rekryteringsbasen för kontinuerligt och tjänstgörande personal och frivilliga bör breddas samt att folkförankringen bör stärkas. För att trygga en långsiktigt hållbar ny personalförsörjning bör översynen bl.a. omfatta orsaker till avhopp, ökad totalförsvarsinformation, utvecklat mönstringsinstrument och frivilligorganisationernas möjlighet att bidra. Översynen bör även ta fasta på erfarenheter från andra länder. Detta bör med delvis bifall till en motion från (S) som sin mening ge regeringen till känna. Utskottet avstyrker övriga motionsyrkanden. I betänkandet finns fyra reservationer (S, MP, V) och två särskilda yttranden (S och V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om en utredning av Försvarsmaktens nya personalförsörjning i enlighet med de av fattade besluten. Därmed bifaller delvis motion 2011/12:Fö228 av m.fl. (S) yrkande 11 och 2011/12:Fö231 av m.fl. (V) yrkande 6. 2011/12:Fö7 av m.fl. (V) yrkande 2, 2011/12:Fö240 av m.fl. (MP) yrkandena 4 och 18 samt 2012/13:Fö268 av m.fl. (MP) yrkande 13. Reservation 1 (S, MP, V) 2011/12:Fö203 av (S), 2011/12:Fö204 av m.fl. (V) yrkande 2, 2011/12:Fö218 av (M) yrkande 2, 2011/12:Fö228 av m.fl. (S) yrkandena 7 och 8, 2011/12:Fö231 av m.fl. (V) yrkande 1 och 2012/13:Fö261 av m.fl. (S) yrkande 2. Reservation 2 (S) Reservation 3 (V) 2011/12:Fö220 av och (båda M) och 2012/13:Fö265 av m.fl. (MP) yrkande 3. Reservation 4 (MP) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), (MP), (KD), (SD) och (V). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlas motioner om Försvarsmaktens personalförsörjning som väcktes under den allmänna motionstiden respektive 2012. I betänkandet behandlas även en motion som väcktes med anledning av proposition 2011/12:115 Soldatanställningar i Försvarsmakten. antog regeringens lagförslag om totalförsvarsplikt, rekrytering och militär grundutbildning (prop. 2009/10:160, bet. 2009/10:FöU8, rskr. 2009/10:269). Detta innebar att försvarets personalförsörjning i första hand ska vila på frivillighet och inte längre huvudsakligen på en totalförsvarsplikt. I betänkande 2011/12:FöU5 behandlade utskottet regeringens lagförslag i proposition 2011/12:115 Soldatanställningar i Försvarsmakten. Försvarsberedningen konstaterade 2008 att insatsorganisationen inte längre ska bemannas med pliktpersonal. Beredningen föreslog i sin rapport i användning (Ds 2008:48) att det pliktbaserade mobiliseringsförsvaret skulle lämnas i och med införandet av en frivilligt bemannad insatsorganisation. Totalförsvarsplikten beskrevs som ett medel och inte ett mål i sig. Försvarsberedningen konstaterade därför att ett invasionsförsvar inte längre efterfrågas och att plikten som grund för bemanning av insatsorganisationen inte längre svarar mot de nya behoven på ett rationellt sätt. Utskottet konstaterade att det blivit alltmer uppenbart att totalförsvarsplikten kommit att urholkas.1[ . 2009/10:FöU8, Försvarsmaktens personalförsörjning m.m.] Utskottet såg ett behov av att reformera den militära utbildningen och anpassa den till en insatsorganisation som i huvudsak skulle bestå av gripbara förband. En parlamentarisk kommitté fick i uppgift att överväga vilka författningsändringar och övriga åtgärder som var nödvändiga för att möjliggöra frivillig rekrytering och utbildning. Kommittén övervägde även under vilka förhållanden pliktsystemet skulle kunna tas i anspråk (dir. 2007:147). Den parlamentariska kommitténs uppfattning redovisades i utredningens slutbetänkande (SOU 2009:63)2[ Med en gemensam reservation (S, V) till slutbetänkandet. Med det försvarspolitiska inriktningsbeslutet (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU103[ Med en gemensam reservation (S, V) och ett särskilt yttrande (MP) avseende personalförsörjningen.]) initierades arbetet med att reformera personalförsörjningssystemet för Försvarsmakten. genomförde en granskning av Försvarsmaktens resurseffektivitet avseende personalförsörjning med inriktning mot myndighetens yrkesofficerare . lade fast nya principer för personalförsörjningen, exempelvis att den grundläggande soldatutbildningen ska vara helt frivillig och att totalförsvarsplikten endast ska tillämpas när försvarsberedskapen så kräver (prop. 2009/10:160 Modern personalförsörjning för ett användbart försvar, bet. 2009/10:FöU84[ Med fyra gemensamma reservationer (S, V, MP).]). Utskottet konstaterade då att det noga kommer att fortsätta följa genomförandet av personalsystemet och de utmaningar som återfinns inom olika områden med utgångspunkten att regeringen och Försvarsmakten noggrant planerar för att snabbt kunna återuppta grund- och repetitionsutbildningen av värnpliktiga och civilpliktiga om så skulle behövas. Utskottet ansåg att regeringen skulle återkomma till med en redovisning bl.a. av volymen på den militära grund- och fortsättningsutbildningen. beslutade, utan votering, om en ny lag för vissa Försvarsmaktsanställningar (bet. 2011/12:FöU5 Soldatanställningar i Försvarsmakten5[ Med fyra särskilda yttranden (S, MP, SD och V).]). Regeringen har redovisat hur införandet av det nya personalförsörjningssystemet fortgår. Skriftligen redovisades arbetet med personalreformen senast i budgetpropositionen (prop. 2012/13:1). Utskottets förslag i korthet tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om en utredning av Försvarsmaktens nya personalförsörjningssystem i enlighet med de av fattade besluten. bifaller därmed delvis motion 2011/12:Fö228 av m.fl. (S) yrkande 11 och avslår motion 2011/12:Fö231 av m.fl. (V) yrkande 6 Jämför särskilda yttrandena 1 (S) och 2 (V). I motion 2011/12:Fö228 av m.fl. (S) anförs i yrkande 11 att regeringen med en mycket knapp riksdagsmajoritet valt att driva igenom det nya personalförsörjningssystemet och därmed göra den allmänna värnplikten vilande. Motionärerna menar att systemet inte var fullt utrett och att en lång rad regelverk återstod att upprätta. De menar även att regeringen har förbisett Lagrådets tunga kritik mot lagens utformning och att utredningen som låg till grund för förändringen blev klar först efter det att lagen trädde i kraft. Motionärerna bedömer att personalförsörjningen omfattas av stora osäkerheter inte minst när det gäller kontraktsanställda soldater. har ännu inte beslutat om de författningar som krävs, och försvarets förmåga att långsiktigt presentera både tjänstgöringsinnehåll och ekonomiska förutsättningar för att behålla yrkessoldaterna brister. Totalt sett återstår ca 10 000 befattningar att fylla. Osäkerheten kring det nya systemets ekonomiska hållfasthet bedöms dessutom vara stor. Om den nya personalförsörjningen inte lyckas riskerar att stå inför stora problem , enligt motionärerna. Med anledning av detta återupprepar Socialdemokraterna det krav på en översyn av personalförsörjningssystemet som ställdes i samband med att beslutade om reformerna. Regeringen bör låta en sådan omfatta både en bredare översyn, med syftet att Försvarsmakten ska klara av att förse myndigheten med tillräckligt mycket personal av hög kvalitet, och en konsekvensanalys när det gäller ekonomi och kvalitet. I motion 2011/12:Fö231 av m.fl. (V) menar motionärerna i yrkande 6 att Försvarsmakten måste ha ett personalförsörjningssystem som kan klara av att förse myndigheten med tillräckligt mycket personal av tillräckligt hög kvalitet, oavsett säkerhetspolitisk och ekonomisk konjunktur. Systemet måste dessutom vara robust, långsiktigt uthålligt och bidra till en bred folklig förankring. Personalförsörjningssystemet måste utformas så att det finns tillräckligt många personer redo för såväl nationella uppgifter som internationella insatser. Försvarsmakten har redovisat ett antal osäkerheter och svårigheter i det system som regeringen nu genomför. Motionärerna ser därför en stor risk för en explosiv ökning av personalkostnaderna och ett växande antal vakanser inom myndigheten. Man anser att det system som regeringen nu har inrättat, byggt på en helt frivillig rekrytering och ett större antal heltidsanställda yrkessoldater, kommer att få svårt att uppfylla alla krav. Sammantaget leder detta till att det nya personalförsörjningssystemet innebär betydande risker för konjunkturkänslighet, rusande personalkostnader och svårigheter att hitta rätt kompetenser. Med de osäkerheter som personalförsörjningssystemet har uppvisat kommer personalkostnaderna enligt motionärerna att öka, och regeringen kommer att tvingas att prioritera yrkessoldater framför verksamhet. Motionärerna menar att ett personalförsörjningssystem med ett visst inslag av plikt är flexibelt och enkelt kan utvidgas om omvärldsutvecklingen så skulle kräva, vilket skapar stabilitet och politiskt handlingsutrymme. Bakgrund och tidigare behandling beslutade (prop. 2009/10:160, bet. 2009/10:FöU8, rskr. 2009/10:269) om den lagstiftning som formellt fastställer att försvarets personalförsörjning ska vila på frivillighet och inte längre i huvudsak på totalförsvarsplikt. Beslutet lade grunden till formerna för rekrytering och grundutbildning i det nya personalsystemet, nämligen en frivillig grundläggande militär utbildning och en frivillig kompletterande militär utbildning inom Försvarsmakten. Som framkommer i betänkande 2011/12:FöU5 Soldatanställningar i Försvarsmakten föreslog utskottet att skulle anta regeringens förslag till ny lag om vissa Försvarsmaktsanställningar. Utskottet välkomnade då att regeringen hade lämnat förslag till bestämmelser om anställning m.m. av gruppbefäl, soldater och sjömän i Försvarsmakten som ett led i genomförandet av det nya personalsystem som initierades i det försvarspolitiska inriktningsbeslutet . Utskottet konstaterade att det nya personalsystemet enligt inriktningsbeslutet skulle bygga på frivillighet och att värnpliktsystemet gjordes vilande. Utskottet ställde sig bakom de förslag till förändringar i personalförsörjningssystemet som regeringen framförde i propositionen Modern personalförsörjning för ett användbart försvar vissa frågor om Försvarsmaktens personal (prop. 2009/10:160). Avslutningsvis erinrade utskottet (bet. 2009/10:FöU8) om att det är angeläget att insatsorganisationen blir fullt bemannad när systemet införs och att uppföljningen av det nya personalförsörjningssystemet kommer att bli en central uppgift för . Försvarsmakten har med utgångspunkt i regeringens krav i bl.a. regleringsbrev redovisat uppnådda resultat i årsredovisningen . Myndigheten redovisade dessutom åtgärder om bl.a. rekrytering och arbetsgivarfrågor såsom incitamentsstrukturer och sociala villkor som en bilaga till budgetunderlaget för 2014.1[ Uppdrag efter beslut av regeringen (dnr Fö2012/1213/MFI).] Även arbetar på uppdrag av regeringen med en särskild studie om rekrytering på frivillig grund, som ska överlämnas till (Försvarsdepartementet) . har ställt sig bakom de förslag till förändringar i personalförsörjningssystemet som regeringen framförde i propositionen Modern frivillig personalförsörjning för ett användbart försvar vissa frågor om Försvarsmaktens personal (2009/10:160). Utskottet bedömer att reformerna stegvis går från ett invasionsförsvar med pliktpersonal till en insatsorganisation med kontinuerligt och tjänstgörande personal. I budgetpropositionerna har regeringen konstaterat att det inte är uteslutet att ytterligare resurser kan behöva frigöras inom försvarsområdet för att möjliggöra finansieringen av reformen efter 2014. Detta kan t.ex. innebära att det är nödvändigt med fortsatta reformer inom personalförsörjningen, ytterligare effektiviseringar inom stödverksamheten eller andra effektiviseringsåtgärder. och regeringen kommer att fortsätta att följa omställningen noggrant för att kunna vidta de åtgärder som krävs. Utskottet konstaterar att arbetet med att uppfylla beslut kring det nya personalförsörjningssystemet i proposition 2008/09:140 måste intensifieras. Utskottet vill understryka vikten av långsiktighet och förutsägbarhet vad avser Försvarsmaktens nya personalförsörjning. I samband med att tog beslut om att gå från en personalförsörjning vilande på totalförsvarsplikt till den nya personalförsörjningen som bygger på heltidsanställda och anställda soldater så underströks följande: Uppföljning av det nya personalförsörjningssystemet kommer att bli en central uppgift för . Det innebär ett ansvar att även noga analysera och följa upp hållfastheten i den nya organisationen. När beslutet om betänkande 2011/12:FöU5, Soldatanställningar i Försvarsmakten, fattades i bred samsyn tydliggjordes behovet av en översyn när det gäller soldaternas löner, försäkringsvillkor, möjlighet till vidare studier, sociala förhållanden, och validering till civil kompetens. Bakgrunden till detta är det tydliga behovet av att på ett positivt sätt åtgärda förhållandet att av soldaterna lämnar sin tjänst . Att fortsätta att utveckla Försvarsmaktens nya personalförsörjning i enlighet med de av fattade besluten, för att bidra till långsiktighet, uthållighet och stabilitet är avgörande för trovärdigheten i Försvarsmaktens förmåga. Därför är det av betydelse att successivt åtgärda de problem som uppkommer i samband med att den nya personalförsörjningen genomförs. En öppenhet för förslag om eventuella förändringar är därför rimlig. Utskottet konstaterar att rekryteringsbasen för kontinuerligt och tjänstgörande personal och frivilliga bör breddas samt att folkförankringen bör stärkas. Därför bör regeringen utreda detta. För att trygga en långsiktigt hållbar ny personalförsörjning bör översynen bl.a. omfatta orsaker till avhopp, ökad totalförsvarsinformation, utvecklat mönstringsinstrument, frivilligorganisationernas möjlighet att bidra, förutsättningar för breddning av ungdomsverksamheter hos dessa och samverkan med myndigheter. Översynen bör även ta fasta på erfarenheter från andra länder som genomför liknande förändringar av personalförsörjningen. Detta tillkännager så som sin mening. Utskottet yrkar delvis bifall till motion 2011/12:Fö228 av m.fl. (S), yrkande 11, och avslag till motion 2011/12:Fö231 av m.fl. (V), yrkande 6. Utskottets förslag i korthet avslår fyra motionsyrkanden om kostnadsutveckling och ekonomi kring det nya personalförsörjningssystemet. Dessa frågor bereds inom , och regeringen redovisar sitt arbete i samband med budgetpropositionen . Jämför reservation 1 (S, MP, V). I motion 2011/12:Fö7 av m.fl. (V) beskrivs i yrkande 2 att erfarenhet och studier från andra länder visar att det blir dyrare med ett försvar som helt bygger på frivillighet. har enligt motionärerna påpekat att det kan komma att krävas ett premiesystem för att få soldater och sjömän att stanna kontraktstiden ut. Därutöver har i en rapport varnat för en sannolik fördyring på ca för personalförsörjningen. Motionärerna menar därför att det finns fog för att påstå att regeringens ekonomiska kalkyl av personalförsörjningsreformen inte har beaktat alla parametrar och att regeringen bör återkomma med nya beräkningar av hur höga kostnaderna blir med de nya anställningsformerna i försvaret. I motion 2012/13:Fö268 av m.fl. (MP), yrkande 13, och motion 2011/12:Fö240 av m.fl. (MP), yrkande 4 och 18, noteras att regeringens underlag till är undermåligt och att det finns stora risker att soldatlönerna framöver tränger ut materielbudgeten. Motionärerna menar att har fått väldigt lite information om ekonomin kring det nya personalförsörjningssystemet och att regeringen därför bör utreda effekterna av värnpliktens avskaffande och personalförsörjningens behovs- och kostnadsbild för . Motionärerna anser att det krävs en översyn av personalförsörjningen för att klarlägga behovet och därmed kostnadsbilden framöver. Bakgrund och tidigare behandling Utskottet konstaterade i betänkande 2012/13:FöU1 att regeringen i sin budgetproposition föreslog att den ekonomiska ramen för försvaret skulle öka med respektive 2014 jämfört med . Detta avsåg finansieringen av utveckling av nästa generation JAS 39 . Socialdemokraterna föreslog i sin budgetmotion en ekonomisk ram på samma nivå som regeringen, men med ytterligare en förstärkning av materielanslaget för utveckling av JAS Gripen och därtill vissa minskningar av och omfördelningar mellan anslagen. och föreslog en ekonomisk ram som är lägre än regeringens och med sinsemellan olika anslagsfördelning. i sin tur föreslog i sin motion en ekonomisk ram som är ca högre än regeringens. Utskottet ansåg dock att regeringens budgetförslag var väl avvägt och innebar att det försvarspolitiska inriktningsbeslutet , inklusive införandet av frivilligförsvaret, skulle kunna fortsätta att genomföras med de beslutade ekonomiska ramarna. Utskottet konstaterade i sitt budgetbetänkande att förbandsverksamheten är kärnan i Försvarsmaktens verksamhet och att den kan förstärkas med under nästa budgetår, varav är utöver tidigare aviserade tillskott, genom effektiviseringar och överföringar av medel från andra anslag, vilket är ett led i de årliga förstärkningar av förbandsanslaget som även redovisats i regeringens budgetproposition. De anslagsnivåer som regeringen dittills hade beslutat innebär att nivån för förbandsverksamheten ökats med ca jämfört med (prisläge). Höjningen av förbandsanslaget har varit en helt nödvändig förutsättning för att genomföra försvarsbeslutet och göra försvaret mer flexibelt, tillgängligt och användbart. I budgetpropositionen anger regeringen att den föreslagna utvecklingen mot ett mer tillgängligt försvar bara kommer att ske i den takt som ekonomin medger. Regeringen konstaterade att den högre ambitionen avseende bl.a. insatsorganisationens tillgänglighet kommer att leda till ökade kostnader inom främst förbandsverksamheten, framför allt i fråga om löner för anställd militär personal och övningsverksamhet. På uppdrag av regeringen lämnade Försvarsmakten ett kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (Fö2012/1794/MFI, beslut nr 7 ). Försvarsmakten har redovisat uppnådda resultat i en särskild personalbilaga till årsredovisningen . I det kompletterande underlaget visar myndigheten den sammantagna kostnadsutvecklingen inom personalområdet för perioden 20082012. Försvarsmakten redovisar även den beräknade kostnadsutvecklingen för perioden 20172019 och en bedömning av vilka ekonomiska resurser som krävs för att kunna bemanna och materielsätta en organisation enligt inriktningsbeslutet . Försvarsministern redovisade sin analys av myndighetens underlag för utskottet . Redan i budgetpropositionen konstaterade regeringen att frågan om långsiktig balans mellan ekonomi och verksamhet kommer att vara central både inom och inom Försvarsberedningen. Försvarsmaktens bedömning av kommande ekonomiska underskott ledde därför till en samlad process i i syfte att skapa balans mellan ekonomi och verksamhet. har granskat försvaret ur en rad aspekter. En avslutande granskning av Försvarsmaktens förutsättningar att uppnå de försvarspolitiska målen med oförändrade anslag kommer att publiceras . I budgetpropositionen framhåller regeringen att den föreslagna utvecklingen mot ett mer tillgängligt försvar bara kommer att ske i den takt som ekonomin medger. Regeringen konstaterade att den högre ambitionen avseende bl.a. insatsorganisationens tillgänglighet kommer att leda till ökade kostnader inom främst förbandsverksamheten, framför allt i fråga om löner för anställd militär personal och övningsverksamhet. Utskottet konstaterar att regeringens finanspolitik, som värnar om uthålliga offentliga finanser, ger handlingsutrymme för satsningar inom försvarssektorn (prop. 2012/13:1 förslag till statens budget, finansplan m.m.). Som konstaterats ovan har regeringen ökat anslagsnivån för förbandsverksamheten med ca . Förbandsverksamheten, som är kärnan i Försvarsmaktens verksamhet, kan tack vare uthålliga offentliga finanser förstärkas även fortsättningsvis genom effektiviseringar och överföring av medel från andra anslag. Fortsatta reformer inom personalförsörjningen, ytterligare effektiviseringar av stödverksamheten eller andra effektiviseringsåtgärder kan dock bli nödvändiga. Utskottet välkomnar arbetet med att säkerställa att den insatsorganisation som har beslutat om kan genomföras inom de angivna ekonomiska ramarna. Utskottet bedömer därför att det budgetförslag som regeringen lämnade är väl avvägt och att det försvarspolitiska inriktningsbeslutet , inklusive införandet av frivilligförsvaret, skulle kunna fortsätta att genomföras med de beslutade ekonomiska ramarna. Utskottet erfar att regeringen avser att återkomma till med en sammanhållen redovisning av personalförsörjningen i sin helhet, t.ex. personaluppfyllnad och rekryteringsarbete i samband med budgetpropositionen . Regeringen kommer att regelbundet informera om utvecklingen av Försvarsmaktens personalförsörjning. Utskottet föreslår därför att motionsyrkandena avslås. Utskottets förslag i korthet avslår sju motionsyrkanden som rör Försvarsmaktens rekrytering och kompetensförsörjning. Dessa frågor bereds inom , och regeringen redovisar sitt arbete i samband med budgetpropositionen . Jämför reservationerna 2 (S) och 3 (V). I motion 2011/12:Fö203 av (S) beskriver motionären att militärer som är kontraktsanställda har förmånliga villkor när de går i pension. Motionären menar att en möjlighet att gå i pension , alltså , kanske är nödvändig för att få en önskvärd rotation och föryngring. Enligt motionären bör detsamma gälla för de civilanställda inom försvaret eftersom det finns ett stort behov av föryngring även inom den gruppen. I motion 2011/12:Fö204 av m.fl. (V) anförs i yrkande 2 att rekryteringen av personal till Försvarsmakten inte underlättas av att har gått från ett värnpliktsförsvar till ett yrkesförsvar med frivillig rekrytering. Ett helt nytt tillvägagångssätt gäller nu för rekrytering. ska Försvarsmakten ut på en öppen arbetsmarknad och rekrytera soldater och sjömän. I tider av arbetslöshet kan det vara många som söker sig till Försvarsmakten, medan det kan vara svårare i bättre tider då andra yrken är mer lockande. Det kan också innebära att det kan vara svårt att hitta tillräckligt kvalificerade personer till försvarets stridande förband. Försvarsmakten måste i sin strategi vara öppen med vilka ekonomiska förutsättningar en anställning har. Likaså måste det öppet redovisas vilken arbetsmiljö man ska verka i. I förlängningen kan lönenivåerna påverka hur rekryteringen lyckas och hur man klarar den långsiktiga personalförsörjningen. För detta krävs enligt motionärerna en genomtänkt, långsiktig handlingsplan från Försvarsmakten. I motion 2011/12:Fö218 av (M) framhåller motionären i yrkande 2 att officerskåren är i obalans i flera dimensioner och att det därför vore önskvärt att regeringen tog initiativ till att öppna alla Försvarsmaktens personalkategorier för att svara mot kraven på flexibilitet, rörlighet och användbarhet. Motionären menar att inte bara soldater ska kunna anställas , utan även officerare. Det skulle både leda till större rotation och öka möjligheten till ett inflöde av bredare kompetenser till Försvarsmakten och dessutom attrahera fler kvinnor. Berikning mellan militära och civila arbetsgivare ses som en fördel för soldater och borde således även ses som berikande för officerskåren.