bet · H001KU20 · 2013-06-11 00:00:00 — Av beslutet framgår att har bedömt att resultaträkningarna för samliga konton avseende 2010 och 2011 innehåller uppgifter som omfattas av sekretess enligt 18 kap 2 § OSL och att de är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Med hänvisning till att en sådan handling endast får prövas av chefen för överlämnade begäran till för prövning. Chefen för beslutade därefter att överlämna begäran till regeringens prövning. Av beslutet framgår även skälen för att regeringen avslog begäran: Handlingarna innehåller uppgifter som hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för Det står inte klart att uppgifterna kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Uppgifterna omfattas därför av sekretess enligt 18 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Utöver vad som redan nämnts framgår följande av svarspromemorian. Regeringen har, efter att chefen för överlämnat begäran för prövning till regeringen, prövat den aktuella begäran och har inte funnit skäl att ifrågasätta myndighetens bedömning att resultaträkningarna i fråga är sådana allmänna handlingar som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Vidare anförs det i promemorian att regeringen i det aktuella beslutet har funnit att uppgifterna i handlingarna inte kan lämnas ut eftersom de hänför sig till Säpos verksamhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om terroristbrott. Det stod, anförs det i svaret, inte klart att uppgifterna kan röjas utan att syftet med beslutade eller oförutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Som framgår av regeringens beslut bedömde regeringen mot den bakgrunden att uppgifterna omfattades av sekretess enligt 18 kap. 2 § OSL. I svaret framhålls att den aktuella sekretessbestämmelsen gäller med ett omvänt skaderekvisit, dvs. utgångspunkten är att sekretess gäller för sådana uppgifter som omfattas av bestämmelsen. Det omvända skaderekvisitet tillgodoser behovet av att kunna skydda känsliga uppgifter i bl.a. Säpos verksamhet. Enligt svarspromemorian förutsätts det i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen att det vid sekretessprövningen görs en individuell prövning av de uppgifter som förekommer. Efter en sådan individuell prövning kan dock även enstaka i och för sig normalt harmlösa uppgifter bedömas omfattas av sekretess eftersom information kan tas fram genom pusselläggning (jfr RÅ 1989 ref. 111). Detta kan, anförs det, givetvis göra sig gällande vid prövning av om det råder sekretess enligt 18 kap. 2 § OSL. I svarspromemorian framhålls avslutningsvis att liksom andra regeringsärenden bereds ärenden om utlämnande av allmänna handlingar inom i enlighet med gällande regelverk. Så har skett även i det fallet, anförs det i svarspromemorian. Granskningen ger inte anledning till något uttalande från utskottets sida. 2.5 Hantering av frågor om sekretess och meddelarfrihet i ett ärende inom EU I en anmälan till , bilaga A2.5.1, begärs en granskning av regeringens hantering av överenskommelsen, direktivet och propositionen om det som sedermera blev betänkande 2012/13:SkU8, och framför allt hur frågor om sekretess och meddelarfrihet har hanterats under processen. Anmälaren lyfter särskilt fram följande frågor som han vill ha svar på i granskningen: Har regeringen skött dialogen med på ett tillfredsställande sätt under arbetet med att ta fram direktivet och få till överenskommelsen? Har sekretessfrågorna beretts på ett godtagbart sätt under det senare arbetet med att få fram propositionen? Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria som har upprättats inom , bilaga A2.5.2. Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk medborgare, enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF), ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Med en handling förstås, enligt 2 kap. 3 § första stycket TF, en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Rätten att ta del av allmänna handlingar får, enligt 2 kap. 2 § TF, begränsas bara om det är påkallat med hänsyn till vissa intressen, bl.a. rikets förhållande till en annan stat eller mellanfolklig organisation (p. myndighets verksamhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn (p. En sådan begränsning ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i ett visst fall anses lämpligare, i en annan lag som den förstnämnda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Sekretess innebär inte bara begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar utan även ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär således både handlingssekretess och tystnadsplikt. I de fall då sekretessbestämmelserna innebär tystnadsplikt medför de en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen och enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Bestämmelser om sekretess till skydd för rikets förhållande till en annan stat eller mellanfolklig organisation återfinns i 15 kap. OSL. Bestämmelser om sekretess till skydd för främst inspektion, kontroll och annan tillsyn av en myndighet finner man i 17 kap. OSL. Med meddelarfrihet avses normalt den grupp av regler i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen som innebär att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämna normalt sekretessbelagda uppgifter för publicering i en tryckt skrift, radio, tv eller teknisk upptagning. Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket TF står det nämligen var och en fritt att i alla de fall då något annat inte är föreskrivet i förordningen meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i en tryckt skrift. En motsvarande bestämmelse finns i 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Meddelarfriheten ingår som ett led i den reglering som avser att förverkliga offentlighetsprincipen. Den får endast begränsas på det sätt som anges i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen. Det finns dock vissa undantag från meddelarfriheten. Om någon lämnar ett sådant meddelande som avses i 1 kap. 1 § tredje stycket TF eller 1 kap. 2 § YGL och därmed gör sig skyldig till någon av de gärningar som räknas upp i 7 kap. 3 § första stycket TF respektive 5 kap. 3 § första stycket YGL gäller om ansvar för ett sådant brott det som är föreskrivet i vanlig lag, dvs. De straffbara gärningar som anges i dessa bestämmelser avser vissa allvarliga brott mot rikets säkerhet, oriktigt utlämnande av en allmän handling som inte är tillgänglig för var och en och uppsåtligt åsidosättande av en tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag. Den särskilda lag som hänvisningen avser är offentlighets- och sekretesslagen. I offentlighets- och sekretesslagen räknas de tystnadsplikter upp som har företräde framför principen om meddelarfrihet. Sammanfattningsvis har meddelarfriheten som huvudregel företräde framför tystnadsplikten. Meddelarfriheten har dock aldrig företräde framför handlingssekretess. Det kan således vara tillåtet att t.ex. muntligen lämna en uppgift till en journalist eller att själv publicera uppgiften, men det är aldrig tillåtet att, med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgiften, t.ex. lämna den allmänna handling som innehåller den sekretessbelagda uppgiften till en journalist eller själv publicera denna handling. Meddelarfriheten har sin grund i att de vanliga sekretessbestämmelserna ger uttryck för ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretessintressena på de berörda områdena (prop. 1979/80:2 del A s. 104). I propositionen uttalades att som grundprincip bör gälla att stor återhållsamhet alltid bör iakttas vid prövningen av om ett undantag från meddelarfriheten ska göras i ett särskilt fall (prop. 1979/80:2 del A s. 111). Det blir nödvändigt att göra en avvägning mellan intresset av sekretess och intresset av offentlig insyn. Den enskilda sekretessregelns utformning kan då ge viss vägledning. Det kan således finnas större anledning att överväga undantag från meddelarfriheten i fråga om sekretessregler utan skaderekvisit (absolut sekretess) och sådana som gäller med ett omvänt skaderekvisit än i andra fall (prop. 1979/80:2 del A s. 111). Information och överläggningar m.m. Enligt 10 kap. 10 § första stycket regeringsformen (RF) ska regeringen fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen (se nedan). Inför medlemskap i angavs i förarbetena vad gäller utgångspunkter för samråd och information mellan regeringen och att det inte är tillräckligt att inflytande utövas endast genom kontroll i efterhand utan att det är önskvärt med en ordning där därutöver får ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som ska inta inför förhandlingar och beslutfattande inom EU samt att som folkets främsta företrädare även i övrigt bör få insyn i och ges inflytande över den process som leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut (prop. 1994/95:19 s. 533). delade regeringens bedömning i detta avseende (bet. 1994/95:KU22 s. 14). Utskottet bedömde även att genom i praktiken får ett reellt inflytande när det gäller ståndpunkter vid mötena i Europeiska unionens råd (s. 15). Föreskrifter om regeringens informations- och samrådsskyldighet finns i 10 kap. 24 och 10 §§ riksdagsordningen (RO). I 10 kap. 2 § första stycket RO erinras om att regeringen enligt 10 kap. 10 § RF fortlöpande ska informera om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Enligt 10 kap. 3 § RO ska regeringen informera om sin syn på de dokument som Europeiska unionens institutioner överlämnat till och som regeringen bedömer som betydelsefulla. Av 10 kap. 4 § RO framgår bl.a. dels att utskotten ska följa arbetet i EU inom sina ämnesområden, dels att regeringen ska överlägga med utskotten i de frågor rörande arbetet i EU som utskotten bestämmer. Enligt 10 kap. 10 § RO ska regeringen underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd och rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Regeringen ska överlägga med nämnden i andra frågor rörande arbetet i EU när nämnden på grund av särskilda skäl påkallar en sådan överläggning. Vidare anges att regeringen ska rådgöra med nämnden inför möten i . Förhållandet mellan EU-rätt och svensk grundlag några uttalanden Enligt står över nationella lagar och grundlagar. Detta innebär i princip att om en EU-rättslig regel strider mot en regel i tryckfrihetsförordningen (TF) eller yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) har den EU-rättsliga regeln företräde. detaljerade reglering av tryck- och yttrandefriheten innebär att frågan om huruvida EU-regler är förenliga med TF och YGL kan uppkomma. Vissa inslag i den svenska tryck- och yttrandefrihetsregleringen kan lyftas fram som mer eller mindre särskiljande; det gäller bl.a. den långtgående svenska meddelarfriheten. Den svenska hållningen har varit att vi inte bör ge avkall på grundlagsskyddet annat än när det är alldeles nödvändigt (SOU 2006:96 s. 221). har i flera fall verkat för undantag från EU-reglerna för tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens regler och har vid införlivande hävdat de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna. agerande stämmer överens med inställning vid anslutningen till EU om att unionens beslutsbefogenheter på områden där grundläggande principer i vårt konstitutionella system berörs är utomordentligt begränsade och att vi inte har överlåtit någon beslutsbefogenhet på dessa områden. framhöll särskilt offentlighetsprincipen, meddelarfriheten, förbudet mot censur, skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra viktiga principer i TF och YGL (se nedan). inför EG (SOU 1993:14 s. 212) övervägde vilka grundlagsändringar som kunde vara nödvändiga om skulle komma att ansluta sig till EG. I betänkandet uttalades att meddelarfriheten bör bli föremål för ett aktivt försvar för det fall att den skulle komma att sättas i fråga. Utredningen noterade att regeringen tycktes dela denna inställning, och hänvisade till det inledningsanförande från öppnandet av förhandlingar om EG-medlemskapet som statsrådet höll . Han uttalade bl.a. följande. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten utgör fundamentala principer som är förankrade i den svenska grundlagen och som garanterar medborgarna tillgång till information om den offentliga förvaltningens verksamhet. Dessa principer utgör en omistlig del av vårt politiska och kulturella arv. I samband med att avtalet om anslutning till EU slöts gjorde en ensidig förklaring om offentlighetsprincipen och meddelarfriheten. Den överensstämmer i stort med det uttalande som statsrådet gjorde. förklarade att offentlighetsprincipen, särskilt rätten att ta del av allmänna handlingar, och grundlagsskyddet för meddelarfriheten är och förblir grundläggande principer som utgör en del av konstitutionella, politiska och kulturella arv. Den ensidiga svenska förklaringen får sägas avspegla regeringens och uttalanden i samband med överlåtelse av beslutanderätt. Synsättet har varit att sådan överlåtelse inte omfattar grundläggande konstitutionella principer här i landet. Handlingsoffentlighet liksom de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna om censurförbud och meddelarskydd m.fl. har framhållits i det sammanhanget. Detta framgår i synnerhet av ett uttalande som gjorde i samband med anpassningen av regeringsformen inför EU-inträdet (se nedan). Regeringen anförde att regeringsformens bestämmelser om grunderna för det svenska statsskicket sätter en gräns bortom vilken ytterligare överlåtelse av beslutanderätt inte kan ske utan att grundlagen ändras. Regeringen anförde vidare att beslutanderätt kan överlåtas så länge som gemenskaperna har ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det skydd som ges i 2 kap. regeringsformen och i om mänskliga rättigheter (prop. 1993/94:114). Liksom regeringen betonade först att en överlåtelse av beslutsbefogenheter till EU inte kan ske i sådan utsträckning att regeringsformens bestämmelser om statsskickens grunder upphör att vara giltiga (bet. 1993/94:KU21 s. 27 f.). Utskottet framhöll att det område som inte kan överlåtas inte är inskränkt till bestämmelserna om grunderna för vårt statsskick utan också omfattar andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system. pekade särskilt på den fria åsiktsbildningens stora betydelse för vårt statsskick. En förutsättning för att den fria åsiktsbildningen ska kunna spela denna viktiga roll är, menade utskottet, offentlighetsprincipen och meddelarfriheten. Utskottet kom till slutsatsen att den föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § regeringsformen inte kunde anses öppna möjlighet att till EU överlåta beslutanderätt som väsentligt rubbade dessa principer utan samtidig ändring av grundlag. Utskottet erinrade om dessa uttalanden även vid behandlingen av förslag till ändringar i regeringsformen med anledning av samarbetet inom EU (bet. 2001/02:KU18 s. 41 f.). Utskottet uttalade även att regler som har till syfte att förverkliga de principer på vilka vårt statsskick vilar inte enbart återfinns i regeringsformens första kapitel utan även i regeringsformens övriga kapitel och att dit hör även bestämmelser i de andra grundlagarna, bl.a. tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågorna blev även aktuella i samband med godkännandet av Lissabonfördraget. Bakgrunden var att fördraget utökade EU:s behörighet på det straffrättsliga och polisiära området. Det här ansågs göra det nödvändigt att överlåtelse viss beslutanderätt. Regeringen betonade att det var svårt att förutse hur det samarbetet skulle utvecklas (prop. 2007/08:168 s. 216 f.). Den s.k. nödbromsen medförde, enligt regeringen, att det fanns ett tillräckligt gott skydd för den svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen. skulle således ytterst kunna välja att inte bli bundet av en rättsakt som stod i strid med TF eller YGL. I yttrandet över Lissabonfördraget framhöll (2008/09:KU3y s. 30 f.) att TF och YGL innehåller flera bestämmelser som bär upp vad som anses vara grundläggande principer i vårt konstitutionella system. Utskottet anförde därefter följande. Utskottet anser att den nuvarande grundlagsregleringen på tryck- och yttrandefrihetsområdet är robust och i det väsentliga har fungerat väl från yttrandefrihetssynpunkt. Vad de förändringar på framför allt det straffrättsliga och polisiära området som görs genom Lissabonfördraget på kan innebära för det svenska grundlagsskyddet är dock knappast fullt klart. Utskottet vidhåller sin tidigare uppfattning, nämligen att en rättsakt från EU, som från svensk sida framstår som konstitutionellt oacceptabel, inte ligger inom det område där beslutanderätt har överlåtits. Utskottet fortsatte med följande konstaterande. Om det inom ramen för EU-samarbetet uppstår behov av reglering som inte låter sig förenas med viktiga principer i det svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet förutsätter ett deltagande från svensk sida, enligt utskottets mening, grundlagsändring och överlåtelse av ny beslutanderätt till EU som möjliggör för EU att fatta beslut i frågan. Ändrade sekretessbestämmelser inför EU-inträdet Med anledning av 1995 ändrades bestämmelsen för utrikessekretess (dåvarande 2 kap. 1 § sekretesslagen [1980:100], prop. 1994/95:112 s. 27 f.). Bestämmelsen var uppdelad i två stycken. Det fanns nämligen en skillnad mellan sekretessens styrka hos olika myndigheter. Hos regeringen och inom utrikesrepresentationen gällde ett omvänt skaderekvisit, dvs. presumtionen var för sekretess, medan det hos andra myndigheter gällde ett rakt skaderekvisit. Genom lagändringen infördes i stället ett enhetligt rakt skaderekvisit för utrikessekretessens till- Utgångspunkten är därmed numera att uppgifterna är offentliga och således kan lämnas ut. Lagändringen motiverades med en strävan att även inom ramen för ett svenskt deltagande i EU-samarbetet säkerställa rätten till medborgerlig insyn i allmänna angelägenheter. Genomförande av EU-direktivet om administrativt samarbete i fråga om beskattning I proposition 2012/13:4 Genomförande av det nya EU-direktivet om administrativt samarbete i fråga om beskattning lämnade regeringen förslag till den lagstiftning som krävdes för att genomföra det s.k. handräckningsdirektivet (rådets direktiv /16/EU av om administrativt samarbete i fråga om beskattning). Lagförslagen trädde i kraft . Handräckningsdirektivet syftar till att genom administrativt samarbete förstärka medlemsstaternas möjligheter att få information om och beskatta t.ex. oredovisade inkomster. Direktivet antogs vid och började tillämpas i medlemsstaterna . Svenska sekretessbestämmelser ska tillämpas på upplysningar som förfogar över på grund av samarbete enligt direktivet (artikel 16 i direktivet). Detta följer direkt av bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen. Enligt artikel 23 i direktivet ska medlemsstaterna undersöka och utvärdera hur det administrativa samarbetet enligt direktivet fungerar samt lämna upplysningar och utvärderingar till kommissionen. För del kommer i egenskap av behörig myndighet att hantera alla ärenden om samarbete enligt direktivet. Upplysningar som lämnats till kommissionen av en medlemsstat samt alla rapporter eller dokument som utarbetats av kommissionen med användning av sådana upplysningar får lämnas till övriga medlemsstater. De rapporter och dokument som utarbetats av kommissionen får endast användas av medlemsstaterna för analysändamål. I artikel 23.6 föreskrivs att de upplysningar som medlemsstaterna ska lämna till kommissionen för utvärdering ska omfattas av samma sekretess som liknande upplysningar ges enligt nationell lagstiftning. De rapporter och dokument som utarbetas av kommissionen på grundval av upplysningarna får inte offentliggöras eller göras tillgängliga för någon annan person eller något annat organ utan kommissionens uttryckliga samtycke. Med anledning av artikel 23.6 föreslog regeringen att en ny bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen skulle införas. Enligt den nya bestämmelsen i 17 kap. 7 a § första stycket OSL gäller sekretess i verksamhet som avser samarbete enligt den nya lagen om administrativt samarbete för upp- gift i sådana upplysningar från en annan medlemsstat som har överlämnats till och vidarebefordrats till , om det kan antas att myndighetens möjlighet att utvärdera samarbete enligt lagen motverkas om uppgiften röjs. Föremålet för sekretessen enligt första stycket är uppgifter i sådana upplysningar som andra medlemsstater har lämnat till kommissionen. Bestämmelsen är utformad med ett rakt skaderekvisit, vilket innebär att sekretess gäller om det kan antas att ett röjande av uppgiften kan antas motverka myndighetens möjlighet att utvärdera samarbete enligt direktivet. Vid skadeprövningen ska vägas in vilken effekt ett offentliggörande av uppgiften skulle kunna antas få på det framtida informationsutbytet. I det sammanhanget är det relevant vilket sekretesskydd uppgifterna har hos den stat som har lämnat uppgiften. Bestämmelsen har sin motsvarighet i andra bestämmelser i 17 kap. OSL med rubriken till skydd främst för myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn. Enligt dessa bestämmelser har tystnadsplikten inte företräde framför den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Enligt 17 kap. 7 a § andra stycket OSL ska sekretess vidare gälla i sådan verksamhet för rapporter och dokument som utarbetats av kommissionen på grundval av upplysningar från medlemsstaterna, om kommissionen inte har samtyckt till att uppgiften röjs. Föremålet för sekretess enligt andra stycket är uppgifter i sådana rapporter eller andra dokument som har utarbetats av kommissionen på grundval av sådana upplysningar som avses i första stycket. Uppgifter i sådana rapporter och dokument är sekretessbelagda om inte kommissionen har samtyckt till att uppgifterna röjs. Utan samtycke kommer således absolut sekretess att gälla för uppgifterna. När det gäller uppgifter i rapporter och andra dokument från kommissionen har tystnadsplikten företräde framför den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (se 17 kap. 8 § OSL). Sekretessen gäller i högst för uppgifter i en allmän handling. Av propositionen framgår sammanfattningsvis följande om frågorna om sekretess. Som svar på frågan om den då gällande svenska sekretessregleringen var tillräcklig i förhållande till direktivets krav på sekretess anförde regeringen att liknande svenska upplysningar normalt inte omfattas av sekretess. Det skulle därmed vara möjligt, menade regeringen, att argumentera för att uppgifterna inte skulle behöva omfattas av något sekretesskydd. En tolkning som innebär att uppgifterna från medlemsstaterna i obearbetad form inte alls skulle behöva skyddas medan uppgifterna i bearbetad form skulle omfattas av absolut sekretess, om inte samtycke lämnas av kommis- sionen, kunde dock enligt regeringen knappast anses vara förenligt med direktivets syfte.