bet · H001KU20 · 2013-06-11 00:00:00 — I sitt ställningstagande utgick utskottet från att regeringen vid ägarstyrningen av de statliga bolagen iakttar vad har bestämt för bolaget. granskade utskottet (bet. 2007/08:KU20 s.129 f.) regeringens beredning av ärenden om försäljning av statliga bolag. Utskottet anförde att de stora värden som statligt ägda företag betingar ställer stora krav på en ansvarsfull hantering av frågorna kring försäljningen av sådana företag. I en ansvarsfull hantering ingår att förberedelsearbetet är gediget och tillräckligt. Beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen innebar dock inte enligt utskottet att det inför alla regeringsbeslut krävs att upplysningar ska hämtas in från myndigheter, organisationer och enskilda utan att detta ska ske i den mån det är behövligt. Praxis har länge varit att frågor om försäljning av statligt ägda företag inte blivit föremål för remissbehandling. Skälen för detta var, som redovisats av regeringen under utskottets granskning (bet. 2003/04:KU20), att en avvägning måste göras mellan å ena sidan intresset av att en proposition innehåller så fullödig bakgrundsinformation som möjligt och å andra sidan intresset av att inte skada statens förmögenhetsinnehav och det krav på affärsmässighet som finns i budgetlagen. Utskottet ville dock understryka vikten av att det finns en strävan att utnyttja den möjlighet att inhämta uppgifter från myndigheter, organisationer och enskilda som ändå kan finnas. 2008/09:KU10 s. 63 f.) granskade utskottet beredningskravet för regeringsärenden. Granskningen var inriktad på rutiner i fråga om att inhämta yttranden och upplysningar i enlighet med beredningskravet i regeringsformen. Inledningsvis ville utskottet erinra om att beredningskravet enligt 7 kap. 2 § regeringsformen gäller alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Den ordning som där föreskrivs skulle enligt utskottet tillmätas stor vikt. Genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. borde enligt utskottet också erinras om att beredningskravet inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt bestämmelsen i regeringsformen inhämtas i den mån det är behövligt. Vidare borde även erinras om att det inte i regeringsformen föreskrivs någon särskild form för hur inhämtande av upplysningar och yttranden ska ske. Granskningen gav vid handen att sättet på vilket beredningskravet uppfylldes varierade stort mellan olika ärendetyper. Att sättet på vilket beredningskravet uppfylls varierar mellan olika ärendetyper var enligt utskottets uppfattning naturligt med hänsyn till ärendenas skiftande karaktär och var även förenligt med regeringsformens bestämmelser. I svaren från vid granskningen anfördes bl.a. att ärendet som regel väcks genom framställan från en myndighet och att myndigheten som regel har inhämtat upplysningar från andra berörda myndigheter och kommuner. Detta redovisas i sådana fall i framställningen. Genom en skrivelse av till begärde utskottet svar på ett antal frågor. Utskottet fick en svarspromemoria utarbetad vid (bilaga A3.4.2). Som bilagor till svarspromemorian finns kopior av protokoll vid regeringssammanträdet och aktieägaravtal mellan svenska staten och minoritetsägarna i . Av svarspromemorian framgår att statsrådet i regeringsbeslutet gavs bemyndigande att ingå ett aktieägaravtal i syfte att skapa förutsättningar för en delförsäljning av stationsnätet i . Beslutet fattades efter att regeringen fått bemyndigande att på en bolagsstämma i rösta för att överlåta samtliga eller delar bolagets tillgångar och skulder. Vad gäller beredningen av förslaget i proposition 2009/10:54 Förändrad ägarstruktur i Aktiebolaget m.m. om att skulle bemyndiga regeringen att på en bolagsstämma i rösta för att överlåta samtliga eller delar av bolagets tillgångar och skulder (förslagspunkt 4) anförs i promemorian att det aktuella förslaget var en följd av förslagen i proposition 2009/10:32 Fordonsbesiktning. I propositionen föreslogs bl.a. att monopolet för fordonsbesiktningar skulle avskaffas. Beredningsunderlaget för den senare propositionen utgjordes av departementspromemorian Fordonsbesiktning (Ds 2009:3), som remissbehandlades. I samband med denna remittering anförde bl.a. att ett stort antal av besiktningsstationer borde säljas för att skapa en marknad med många aktörer. Därutöver nämns i svarspromemorian att vid utarbetandet av proposition 2009/10:54 har synpunkter inhämtats från . I svarspromemorian anförs vidare att regeringens beslut att bemyndiga statsrådet eller den han sätter i sitt ställe att underteckna avtal med övriga aktieägare i bereddes med berörda enheter på och samt med samordningskanslierna i Statsrådsberedningen. Vidare anförs att ägare genom aktieägaravtalet kom överens om att tillsätta en ägargrupp bestående av två representanter för minoriteten och två för staten. Vid en extra bolagsstämma lämnades en ägaranvisning om bolagets agerande under den kommande försäljningsprocessen. Enligt ägaranvisningen skulle bolaget bl.a. befullmäktiga den tillsatta ägargruppen att fatta sådana beslut och vidta sådana åtgärder som ägargruppen ansåg vara erforderliga eller önskvärda vid genomförandet av försäljningsprocessen. Ett genomförande av besluten om försäljningsprocessen krävde dock styrelsens godkännande. Genom deltagandet i ägargruppen har varit involverat i och informerat om försäljningsprocessen. I försäljningsprocessen inkom slutbud från tre intressenter och fick information om dessa bud. I svarspromemorian anges vidare att har medverkat till att har genomfört försäljningen på ett affärsmässigt sätt genom beslut om ägaranvisningar till bolaget vid extra bolagsstämmor och . Bolaget instruerades då att genomföra försäljningsprocessen på ett sätt som skapade förutsättningar för att högsta möjliga värde uppnåddes samt att bolagets och ägarnas krav på marknadsmässighet tillgodosågs. Genom aktieägaravtalet kom ägarna överens om att försäljningsprocessen skulle bedrivas på ett sätt som säkerställde att bolaget, och därmed indirekt ägarna, tillförsäkrades bästa möjliga villkor och värde vid avyttringen. Statens aktieinnehav i har därmed förvaltats i enlighet med 1 kap. 3 § budgetlagen och statens ägarpolicy. Vidare anförs i svarspromemorian att ägarna genom aktieägaravtalet kom överens om att bolaget under försäljningsprocessen, och därefter, skulle bedriva verksamheten på ett sätt som skapade förutsättningar för att en väl fungerande fordonsbesiktningsmarknad skulle kunna etableras, som bolagets och ägarnas krav på marknadsmässighet tillgodosågs. För att uppnå dessa syften ingick ägarna även avtal om hur stationer och anläggningar med tillhörande verksamheter skulle delas upp i ett antal nybildade dotterbolag till . Dessa överenskommelser införlivades i ägaranvisningen . tog därefter fram ett förslag till uppdelning av besiktningsverksamheten, som bolaget bedömde uppfyllde ägarnas krav. Bolaget föreslog att stationsnätet skulle delas upp i tre ungefär lika stora klusterbolag. Förslaget antogs av ägarna vid en extra bolagsstämma . I svarspromemorian anförs också att Transportstyrelsen såväl i lag som i förordning har getts en viktig roll i fråga om att utifrån olika perspektiv följa besiktningsmarknadens utveckling. Enligt 5 kap. 3 a § fordonslagen (2005:574) ska Transportstyrelsen kontrollera att besiktningsverksamheten fungerar väl med avseende på trafiksäkerhet, teknikutveckling och tillgänglighet. Transportstyrelsen har vidare, enligt förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen, till huvuduppgift att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet. Myndigheten ska särskilt ansvara för frågor om villkor för marknadstillträde och konkurrensvillkor. Transportstyrelsen ska samråda med i konkurrensfrågor och anmäla missförhållanden i fråga om konkurrensen på besiktningsmarknaden. I de senaste årens regleringsbrev har Transportstyrelsen getts i uppdrag att särskilt fokusera på marknadsövervakning. Enligt regleringsbrevet skulle Transportstyrelsen särskilt fokusera sina insatser avseende marknadsövervakning samt regelgivning, tillsyn och tillståndsgivning på att främja en effektiv konkurrens på marknaderna inom sitt ansvarsområde. En likalydande skrivning finns i regleringsbrevet . Med början har Transportstyrelsen regelbundet lämnat skriftliga redovisningar till om fordonsbesikt- Dessutom har myndigheten publicerat rapporten 2011 som behandlar bl.a. faktorer som konkurrensvillkor och prisutveckling. Av de nämnda redovisningarna och underlagen framgår sammanfattningsvis att det vid ingången av 2012 hade tillkommit fem nya besiktningsaktörer samt att det förekom konkurrens i tolv län. Transportstyrelsen har gjort bedömningen att aktörerna tillhandahåller besiktningar av likvärdig kvalitet. Som svar på frågan om vilka kommentarer som föranleds av det som anges i anmälan om att finansierat ca av köpeskillingen genom en säljarrevers från anförs i promemorian att finansiering genom säljarrevers ofta förekommer vid företagstransaktioner. En säljarrevers storlek och övriga villkor påverkar värdet av ett bud och ingår därför i säljarnas totala bedömning av budets värde. Samtliga slutbud i den aktuella försäljningsprocessen var villkorade av att det skulle finnas en möjlighet att lämna en säljarrevers för en del av köpeskillingen. Endast om staten och de övriga ägarna hade accepterat ett icke marknadsmässigt bud hade mottagandet av säljarreversen kunnat anses påverka konkurrensen på marknaden. Vad gäller regeringens information till om försäljningen av de aktuella besiktningsstationerna anförs i svarspromemorian att regeringen i budgetpropositionen har informerat om att getts i uppdrag att avyttra delar av sitt stationsnät. Ytterligare information om försäljningen kommer att lämnas till i regeringens skrivelse med redogörelse för behandlingen av skrivelser till regeringen och regeringens skrivelse med redogörelse för företag med statligt ägande. Avslutningsvis anförs i svarspromemorian att ägarna till genom ett nytt aktieägaravtal som ingicks har beslutat att dela upp bolaget mellan sig och därigenom separera ägandet av de två resterande stationsnäten. Uppdelningen syftar till att skapa en väl fungerande besiktningsmarknad med god konkurrens. Utskottet begärde i en skrivelse till svar på några ytterligare frågor. överlämnade en svarspromemoria från till utskottet (bilaga A3.4.3). I svarspromemorian anförs att när förbereder en försäljning av statligt ägda bolag görs en utvärdering av inhämtade anbud och anbudsgivare. Detta följer av budgetlagens bestämmelser om att försäljning av statens egendom ska genomföras affärsmässigt, om inte särskilda skäl talar mot detta. Enligt förarbetena till budgetlagen ska inte ovidkommande hänsyn tas vid transaktionen (prop. 2010/11:40 s. 153). I det aktuella fallet har AB , och således inte staten, sålt det dotterbolag som ägde de angivna stationerna. Av det aktieägaravtal som staten och minoritetsägarna ingick framgår att försäljningsprocessen ska drivas på ett sätt som säkerställer att bolaget och därmed indirekt parterna tillförsäkras bästa möjliga villkor och värde vid avyttringen av dotterbolag. Ägargruppen gjorde mot denna bakgrund en lämplighetsbedömning av intressenterna vid försäljningen av dotterbolaget. Vidare anges i svarspromemorian att det saknas statistik över hur stor andel av köpeskillingen som säljarreverser brukar avse. Förekomsten av säljarrevers och villkoren för denna påverkar bedömningen av köpeskillingen. Som svar på frågan om vilka överväganden som låg till grund för bedömningen att synpunkter och upplysningar i den aktuella delen av propositionen endast behövdes inhämtas från hänvisas till propositionen Fordonsbesiktning (prop. 2009/10:32 s. 34) där det framhålls att omregleringen av besiktningsmarknaden kunde förväntas leda till bättre service till rimliga priser genom en väl fungerande konkurrens. hade föreslagit i sitt remissvar över den utredning som låg till grund för propositionen att ett stort antal av stationer skulle säljas för att skapa en marknad med ett stort antal aktörer. Det ansågs därför lämpligt att i samband med framtagandet av förslaget om en förändrad ägarstruktur i inhämta synpunkter på förslaget. Mot bakgrund av bl.a. den omfattande remittering som föregått förslaget om omreglering ansågs ytterligare remittering inte vara nödvändig. Vidare anförs i svarspromemorian att det bedömdes finnas behov av att informera om strukturförändringen innan den genomfördes. Information lämnades därför i regeringens skrivelse Redogörelse för behandlingen av skrivelser till regeringen (skr. 2011/12:75) och i skrivelsen redogörelse för företag med statligt ägande (skr. 2011/12: 140). Utskottet noterar att det anges i aktieägaravtalet mellan staten och de övriga aktieägarna i att skulle sälja aktierna i de nybildade dotterbolag som övertagit de aktuella besiktningsstationerna på en kontrollerad auktion och att försäljningsprocessen skulle drivas på ett sätt som säkerställde att tillförsäkrades bästa möjliga villkor och värde vid avyttringen. I svaren till utskottet från anges bl.a. att instruerats att genomföra försäljningsprocessen på ett sätt som skapade förutsättningar för att högsta möjliga värde skulle uppnås samt att bolagets och ägarnas krav på marknadsmässighet skulle tillgodoses. Mot den bakgrunden kan utskottet konstatera att regeringen har medverkat till att skulle sälja de 70 besiktningsstationerna på ett affärsmässigt sätt. Av utredningen framgår att förslaget i proposition 2009/10:54 Förändrad ägarstruktur i Aktiebolaget , m.m. om att regeringen skulle bemyndigas att på en bolagsstämma i rösta för att överlåta samtliga eller delar av bolagets tillgångar och skulder var en följd av förslagen i proposition 2009/10:32 Fordonsbesiktning. Beredningsunderlaget för den senare propositionen utgjordes av departementspromemorian Fordonsbesiktning (Ds 2009:3), som hade remissbehandlats. Vid utarbetandet av propositionen om förändrad ägarstruktur inhämtades yttrande endast från . I svaren från uppges att mot bakgrund av bl.a. den omfattande remittering som föregick propositionen om omreglering ansågs ytterligare remittering inte vara nödvändig. Utskottet anser att beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen måste tillmätas stor vikt. Utskottet finner dock inte anledning att anse att regeringen i detta fall inte har uppfyllt beredningskravet. I övrigt ger granskningen inte anledning till något uttalande av utskottet. 4 Vissa frågor om statsråds tjänsteutövning 4.1 Utrikesministerns agerande med anledning av ärende om verkställighetsåtgärd mot utländsk egendom i I en anmälan, bilaga A4.1.1, till begärs det att utskottet ska granska om ett agerande av utrikesministerns är förenligt med det s.k. förbudet mot ministerstyre. Anmälaren anför bl.a. att en närmare angiven fastighet efter rättslig prövning är föremål för verkställighetsåtgärder av . Då fastigheten påstås röra en annan stat () har myndigheten enligt 10 kap. 13 § regeringsformen underrättat . Omfattande brevväxling har förekommit mellan och myndigheten i ärendet. Detta har, anför anmälaren, lett till att den privatperson som är part i ärendet hos uppfattar att departementet försöker styra myndighetens agerande i det enskilda fallet. Till anmälan har fogats en kopia av ett brev från utrikesministern till daterat , bilaga A4.1.2. Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior som har upprättats inom , bilaga A4.1.34. Regeringsformen om förvaltningsmyndigheternas lydnadsplikt och om förbudet mot ministerstyre Regeringen styr riket; det framgår av 1 kap. 6 § regeringsformen. Med undantag för vissa ärenden som gäller verkställighet inom försvarsmakten avgörs regeringsärenden, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen, av regeringen vid regeringssammanträde. Beslutsfattandet i regeringen sker således genom kollektivt fattade beslut. Regeringsformen tar därmed i princip avstånd från ministerstyre, dvs. rätten för ett statsråd att även statsrättsligt sett avgöra regeringsärenden. Enligt Grundlagberedningen har det ansetts bäst förenligt med det svenska systemet med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv för förvaltningsmyndigheterna ligger hos regeringen kollektivt (SOU 1972:15 s. 80). Statliga förvaltningsmyndigheter lyder, enligt 12 kap. 1 § regeringsformen, under regeringen i den mån de inte enligt regeringsformen eller annan lag är myndigheter under . Av bestämmelsen följer att myn- digheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). Ett enskilt statsråd har inte rätt att befalla över myndigheterna. Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är begränsad i två avseenden. För det första följer en begränsning av legalitetsprincipen, dvs. principen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § regeringsformen). Alla samhällsorgan, inklusive regeringen, är bundna av gällande rätt. Regeringen får således inte utfärda föreskrifter till myndigheterna i strid med gällande rätt. För det andra följer en begränsning av 12 kap. 2 § regeringsformen. Enligt denna bestämmelse får ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397). Regeringsformen om statliga myndigheters underrättelseskyldighet Chefen för det departement som har hand om utrikesärendena ska hållas underrättad, när en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation uppkommer hos en statlig myndighet; det föreskrivs i 10 kap. 13 § regeringsformen. (Bestämmelsen fanns tidigare i 10 kap. 8 § regeringsformen). m.fl. pekar (Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 511 f. med hänv.) på att underrättelse ska lämnas när en fråga uppkommer, alltså innan myndigheten tar ställning. Grundlagberedningen yttrade att det inte är tillräckligt att myndigheten underrättar utrikesministern om sitt beslut utan att underrättelse ska lämnas i så god tid att utrikesministern hinner få en reell möjlighet att orientera myndigheten om sakens utrikespolitiska betydelse. När det gällde frågan om bestämmelsen hörde hemma i grundlag uttalade Grundlagberedningen att det i fråga om utrikespolitiken finns ett särskilt starkt intresse av enhetlighet och konsekvens och att grundlagen borde, som ett moment i befästandet av parlamentarismen, ge garantier för en sammanhållen bedömning av frågor med utrikespolitisk betydelse. Departementschefen framhöll i den delen, med anledning av ett remissyttrande där det hade ifrågasatts om bestämmelsen borde placeras i grundlag, att grundlagen borde ge garantier för en sammanhållen bedömning av de utrikespolitiska frågorna (prop. 1973:90 s. 371). Av väsentlig betydelse var, enligt departementschefen, att det slogs fast att utrikesledningen ska hållas informerad om alla kontakter av utrikespolitisk betydelse som svenska myndigheter håller med utländska eller internationella organ. Vad gäller underrättelsepliktens omfattning uttalade Grundlagberedningen m.fl. pekar (Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 511 f. med hänv.) att även till synes tekniska ärenden kan rymma eller snabbt få utri- kespolitisk betydelse och att en central kontroll måste finnas över alla utrikesförbindelser som har någon utrikespolitisk betydelse eller kan medföra rättsliga förpliktelser för riket. Vissa andra uttalanden om 10 kap. 13 § regeringsformen Frågan om förhållandet mellan bestämmelsen om underrättelseskyldighet och bestämmelserna om domstolarnas och myndigheternas självständiga ställning vid rättstillämpning och myndighetsutövning mot enskilda (11 kap. 3 § och 12 kap. 2 § regeringsformen, tidigare 11 kap. 2 och 7 §§) berördes inte i förarbetena. Lagrådet har dock gjort ett uttalande i ett annat lagstiftningsärende, som gällde en ny lag om internationell rättslig hjälp i brottmål (prop. 1999/2000: 61). Genom den nya lagen infördes regler som innebar att utrymmet ökade för direktkontakter om rättslig hjälp i brottmål mellan svenska åklagare och domstolar å ena sidan och utländska myndigheter å andra sidan. Lagrådet framhöll i det sammanhanget bl.a. följande. Även om direktkontakter i första hand skall ske inom EU är det inte helt okomplicerat med ett sådant samarbete på åklagar- och domstolsplanet i stället för på regeringsnivå. Det kan uppkomma fall där utrikespolitiska skäl kan tala emot att svenska myndigheter bistår myndigheter i en annan stat, även inom EU. Visserligen är svenska åklagare och domstolar enligt 10 kap. 8 § regeringsformen skyldiga att underrätta chefen för när fråga, som är av betydelse för förhållandet till annan stat, uppkommer hos åklagaren eller domstolen. Syftet med bestämmelsen är att utrikesministern skall få tillfälle att orientera om sakens utrikespolitiska betydelse (Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna s. 360). Hur denna bestämmelse förhåller sig till de i 11 kap. 2 och 7 §§ givna föreskrifterna om myndigheternas självständighet i sin verksamhet synes något oklart. I varje fall kan regeringen inte utan direkt lagstöd ingripa i ett enskilt fall och besluta i detta. Nämnas kan även att när ett s.k. rakt skaderekvisit infördes i bestämmelsen om utrikessekretess , avstod regeringen från att gå vidare med ett förslag av Utredningen om utrikessekretessen i betänkandet Utrikessekretessen (SOU 1994:49). Förslaget innebar att ett genomgående rakt skaderekvisit i den då gällande sekretesslagen skulle förenas med en bestämmelse om att skulle pröva framställningar om att få ta del av handlingar som förvaras inom utrikesrepresentationen, om handlingen innehåller uppgifter som kan antas vara omfattade av utrikessekretess. I propositionen lyfte regeringen i stället fram bestämmelsen i dåvarande 10 kap. 8 § regeringsformen (prop. 1994/95:112 s. 33), och uttalade bl.a. följande. Genom denna underrättelseskyldighet kan bedömning vägas in när domstolar och förvaltningsmyndigheter har att avgöra en fråga om utrikessekretess. Att på detta sätt lämnar sin bedömning kan inte anses stå i strid med föreskrifterna i 11 kap. 2 och 7 §§ regeringsformen om domstolars och förvaltningsmyndigheters självständighet. uttalade följande i sitt betänkande (bet. 1994/95:KU18 s. 19). har framhållit betydelsen av att ökad uppmärksamhet fästs vid hur sekretessreglerna tillämpas. vill med anledning härav peka på bestämmelsen i 10 kap. 8 § regeringsformen som innebär att chefen för skall hållas underrättad när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Som regeringen anför kan genom denna underrättelseskyldighet bedömning vägas in när domstolar och förvaltningsmyndigheter har att avgöra en fråga om utrikessekretess. delar regeringens uppfattning att det inte kan anses stå i strid med föreskrifterna i 11 kap. 2 och 7 §§ regeringsformen om domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas självständighet att på detta sätt lämnar sin bedömning. Som regeringen anför föreskriver grundlagsbestämmelserna att ingen myndighet får bestämma hur domstol i det enskilda fallet skall döma eller förvaltningsmyndighet i visst fall skall besluta, men det hindrar inte att en domstol eller förvaltningsmyndighet inhämtar synpunkter från en annan myndighet som underlag för sitt beslutsfattande.