bet · H101KU32 · 2013-12-10 00:00:00 — har behandlat regeringens förslag i budgetpropositionen för nedre skiktgräns i det s.k. rambeslutet i betänkande 2013/14:FiU1 Utgiftsramar och beräkning av statsinkomsterna. tillstyrkte förslaget som en del i regeringens budgetalternativ. I ärendet reserverade sig Socialdemokraterna, till förmån för sina respektive budgetalternativ. biföll finansutskottets förslag att höja den nedre skiktgränsen för statlig inkomstskatt i enlighet med regeringens förslag (prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56). Lagändringen ska enligt beslut träda i kraft . föreslår i betänkande 2013/14:FiU16 att bestämmer den nedre skiktgränsen vid beräkning av statlig inkomstskatt för till , dvs. den nivå som skulle gälla före beslut med anledning av regeringens förslag i budgetpropositionen (prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56). De regler som tillämpar vid beslut om statens budget är en del av det finanspolitiska ramverket och skapades för att bidra till starka offentliga finanser. Syftet med ramverket var inte att en minoritetsregering ska kunna låna till hur mycket skattesänkningar som helst eller driva de offentliga finanserna med stora underskott år . medger att kan strama upp finanspolitiken om de budgetpolitiska målen inte nås. I betänkandet finns en reservation (M, FP, C, KD) som föreslår att ska avslå utskottets förslag. I reservationen anförs följande. biföll regeringens budgetförslag och avslog de budgetalternativ som lagts fram av respektive oppositionsparti. Eftersom enligt 5 kap. 12 § riksdagsordningen fastställer utgiftsramar och inkomstberäkning genom ett enda beslut har alla de förslag som påverkar en utgiftsram eller inverkar på statsbudgetens inkomster ställts mot varandra som hela paket. Att efter det ta ett initiativ som reverserar delar av redan fattade rambeslut är i strid med riksdagsordningens regler om att beslut om utgiftsramar och beräkningen av statens inkomster ska fattas med ett enda beslut i det första steget i rambeslutsprocessen. Betänkandet debatterades i kammaren och var uppsatt på kammarens föredragningslista för avgörande. Ställande av proposition i kammaren och prövning Enligt 2 kap. 9 § första stycket riksdagsordningen ställer talmannen proposition till beslut med anledning av de yrkanden som lagts fram. Om talmannen finner att ett yrkande strider mot en grundlag eller mot riksdagsordningen ska han eller hon vägra att ställa proposition och ange skälen för sin vägran. Om kammaren ändå begär proposition ska talmannen hänvisa frågan till för avgörande. Talmannen får inte vägra att ställa proposition om utskottet har förklarat att ett yrkande inte strider mot grundlag eller riksdagsordning. I proposition 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m. anförs att bestämmelserna om propositionsvägran ger talmannen en viktig befogenhet som han eller hon har att utnyttja för att i riksdagshandläggningen bevara troheten mot de konstitutionella reglerna (prop. 1973:90 s. 524). Propositionsvägran förekommer endast undantagsvis och brukar gälla en motion som väckts enligt 3 kap. 13 § riksdagsordningen (motion med anledning av en händelse av större vikt). har kammaren godkänt talmannens beslut att vägra proposition utom i ett fall (m.fl. Grundlagarna, 2012, 3 uppl s. 696). Vid inledningen av /90 inlämnade tio riksdagsledamöter (m) en motion om ändrade skatteregler med anledning av fastighetstaxeringen . Motionen anmäldes i kammaren . förklarade talmannen att motionen inte borde få väckas och vägrade att ställa proposition på hänvisning av motionen till utskott. Kammarens majoritet ansåg att proposition skulle ställas. gick på talmannens linje och anmälde i betänkande 1989/90:KU22 att motionen inte borde remitteras till utskott. I en reservation (M, FP, VPK, MP) anfördes att ett av yrkandena i motionen borde remitteras till utskott för beredning. betänkande anmäldes och bordlades och lades vid sammanträdet till handlingarna. Innebörden av beslutet var alltså att motionen avvisades och inte föranledde någon vidare åtgärd. Frågan som har hänvisats till Som redovisats ovan har talmannen enligt 2 kap. 9 § riksdagsordningen hänvisat frågan om huruvida yrkandet i betänkande Ändring av beslut om höjd nedre skiktgräns för statlig inkomstskatt (2013/14:FiU16) strider mot riksdagsordningen till för avgörande. Talmannen höll följande anförande i samband med voteringen (snabbprotokoll 2013/14:40). Enligt 5 kap. 12 § riksdagsordningen ska genom ett enda beslut fastställa dels en utgiftsram, dels en beräkning av inkomsterna, det så kallade rambeslutet. Beslutet om höjd brytpunkt ingår i rambeslutet och utgör en del av regeringens budgetalternativ. En omfattande rättsutredning finns publicerad på webbplats. Riksdagsordningen innehåller inte något uttryckligt förbud mot den nu föreslagna typen av ändring av rambeslutet, och frågan har inte berörts närmare i förarbetena. Lagtextens ordalydelse, det vill säga att utgiftsramar och inkomstberäkning ska fastställas i ett enda beslut, talar med styrka för att avsikten varit att det inte ska vara möjligt att delvis ändra rambeslutet i efterhand på det nu föreslagna sättet. I samma riktning talar förhållandet att det grundläggande syftet bakom införandet av rambeslutsmodellen varit att – till skillnad från vad som var fallet enligt den tidigare ordningen – vid ett och samma tillfälle och i ett enda beslut ska ställa regeringens och oppositionens fullständiga budgetförslag mot varandra. Även nuvarande riksdagspraxis under talar för att det inte bör vara möjligt att i efterhand partiellt ändra rambeslutet. Inte heller den överlämnade budgetprocessutredningen gav någon antydan om vilja till förändring av gällande ordning i denna del. Det ska sägas att frågeställningen är komplex. Mot bakgrund av lagtextens lydelse, det grundläggande syftet bakom införandet av rambeslutsmodellen och praxis har jag, i enlighet med rättsutredningen, kommit fram till att övervägande skäl talar för att det av finansutskottet framlagda yrkandet strider mot bestämmelserna i 5 kap. 12 § riksdagsordningen. Jag är då enligt 2 kap. 9 § riksdagsordningen skyldig att vägra att ställa proposition på yrkandet. Jag vill därutöver tillägga följande. En praxisändring enligt nu föreliggande yrkande innebär ett prejudicerande beslut i kammaren som i sin tur innebär att hoppande majoriteter – efter rambeslutet – kan stärka budgetsaldot genom att antingen höja statens inkomster genom exempelvis höjda skatter eller sänka statsutgifterna genom exempelvis sänkta bidragsnivåer. Detta skapar svagare minoritetsregeringar och en starkare riksdag. Grundlag ändras i genom enighet eller mycket kvalificerade majoriteter. Budgetprocessen är av grundläggande konstitutionell betydelse. För mig är det därför viktigt att den här typen av frågor inte avgörs genom ett enkelt kammarbeslut eller talmansbeslut. Om kammaren önskar anta finansutskottets yrkande anser jag att en prövning i bör ske. Under alla förhållanden är det angeläget att riksdagspartierna förtydligar rättsläget. Tydliga motivtexter – om möjligt med bred majoritet – är ytterst angelägna för framtida vägledning och trovärdighet i budgetprocessen. Jag finner mig alltså vara förhindrad att ställa proposition på yrkandet om bifall till finansutskottets förslag. Om kammaren anser att proposition ändå ska ställas är jag skyldig att hänvisa frågan till för avgörande. Det ramverk som gäller för beslutsfattande om statens budget , rambeslutsmodellen, syftar till att bidra till en långsiktigt hållbar finanspolitik. var budgetprocessen långdragen och splittrad. Det råder en bred samsyn om värdet av det finanspolitiska ramverket och att ramverket i enlighet med intentionerna har bidragit till en stabilare och mer överblickbar process. Det övergripande syftet att genom det nya regelverket minska risken för en riksdagsbehandling som leder till försämrade statsfinanser och ökande upplåning får anses vara uppfyllt. anförde när den föreslog rambeslutsmodellen att för interna arbetsformer är en långtgående lagreglering vare sig nödvändig eller önskvärd. Det torde enligt riksdagsutredningen räcka med att tillämpningen av metoden får en författningsenlig sanktionering och att dessa föreskrifter kompletteras med praktiska tillämpningsanvisningar av mer upplysande karaktär (förs. 1993/94:TK2 s. 12). Rambeslutsmodellen, som regleras i 5 kap. 12 § riksdagsordningen, innebär ett beslutsfattande i två steg. beslutar först i ett enda beslut om ramar för de 27 utgiftsområdena och en beräkning av inkomsterna på statens budget. Enligt riksdagsordningen får beslut om anslag för närmast följande budgetår inte fattas innan det första beslutet om ramar fattats. Därefter fastställs anslag för varje utgiftsområde genom ett enda beslut. Utskottets uppgift är att lösa den motsättning som uppkommit mellan kammaren och talmannen om huruvida yrkandet i betänkande 2013/14:FiU16 ska få ställas under proposition. Utskottet kan konstatera att det inte finns något uttryckligt förbud i riksdagsordningen mot att fattar ett beslut som innebär att inkomsterna på statens budget skulle avvika från den beräkning av inkomsterna som fastställts i det första steget. I riksdagsordningen finns inte heller någon uttrycklig reglering som innebär en begränsning av motionsrätten eller rätten till utskottsinitiativ med anledning av rambeslutsmodellen. Det andra stycket i 3 kap. 7 § riksdagsordningen om finansutskottets initiativrätt föreslogs av riksdagsutredningen. Utredningen anförde att det är naturligt att de ekonomisk-politiska frågorna tas upp till behandling i finansutskottet, oavsett om det sker med anledning av budgetpropositionen eller någon annan proposition med ekonomiskt-politiskt syfte. Det bör därför klargöras att det ligger inom finansutskottets beredningsområde att förelägga förslag med ekonomiskt-politiskt syfte även om det berör ett annat utskotts beredningsområde (förs. 1993/94:TK1 s. 34). När det gäller beslut om utgifterna inom respektive utgiftsområde finns det inget hinder mot att i andra steget föra fram förslag om utgifter som uppgår till ett lägre belopp än den ram fastställt. Detta gäller både i reservationer och i förslag från ett utskotts majoritet. Ett fall är betänkande 2010/11:KU1 där utskottet föreslog anslag som uppgick till mindre än den ram fastställt. För utgiftssidan finns således en reglering i riksdagsordningen av den fortsatta beslutsprocessen som innebär att utgifterna kan bli mindre än den ram som fastställt. Däremot saknas en reglering för beslut på inkomstsidan efter det att beräkningen av inkomsterna fastställts. Utskottet vill framhålla att ett yrkande som om det bifalls innebär att inkomsterna blir högre än vad har beräknat i första steget dessutom måste anses ligga inom ramen för syftet med rambeslutsmodellen och praxis (jfr yttr. 2006/07:FiU3y). Utskottet anser att yrkandet i betänkandet 2013/14:FiU16 inte strider mot riksdagsordningen. Utskottet föreslår att betänkandet bordläggs endast en gång. Utskottets anmälan har föranlett följande reservation. Prövning av fråga om tillämpligheten av 5 kap. 12 § riksdagsordningen i visst fall av (M), (M), (M), (FP), (C), (M), Skånberg (KD) och (M). Det ramverk som gäller för beslutsfattande om statens budget , rambeslutsmodellen, syftar till att bidra till en långsiktigt hållbar finanspolitik. var budgetprocessen långdragen och splittrad. Det råder en bred samsyn om värdet av det finanspolitiska ramverket och att ramverket i enlighet med intentionerna har bidragit till en stabilare och mer överblickbar process (jfr bet. 2010/11:FiU42). Ett syfte bakom rambeslutsmodellen var att beredning av alla förslag angående inkomster och utgifter skulle samordnas (förs. 1993/94:TK1 s. 7). En konsekvens förväntades bli att partiernas samlade budgetalternativ lättare kunde ställas mot varandra för jämförelser. Vidare skulle det mer sammanhållna budgetarbetet påverka framför allt oppositionspartiernas möjlighet att agera. Om alla anslag inom en ram fastställs genom ett beslut begränsas möjligheten för oppositionspartierna att bilda tillfälliga majoriteter som går mot regeringen i enskilda anslagsbeslut (förs. 1993/94:TK2 s. 17, 27 f.). Rambeslutsmodellen, som regleras i 5 kap. 12 § riksdagsordningen, innebär ett beslutsfattande i två steg. beslutar i ett enda beslut först om ramar för de 27 utgiftsområdena och en beräkning av inkomsterna på statens budget. Enligt riksdagsordningen får beslut om anslag för närmast följande budgetår inte fattas innan det första beslutet om ramar fattats. Därefter fastställs anslag för varje utgiftsområde genom ett enda beslut. Utskottets uppgift är att lösa den motsättning som uppkommit mellan kammarens majoritet och talmannen om huruvida yrkandet i betänkande 2013/14:FiU16 ska få ställas under proposition. Utskottet kan konstatera att 5 kap. 12 § riksdagsordningen talar om ett enda beslut i det första steget som inbegriper en beräkning av inkomsterna. Att därefter genom ett separat beslut ändra en lag som var en väsentlig del av rambeslutets inkomstberäkning skulle strida mot bestämmelsens ordalydelse. Denna slutsats finner även stöd i den omfattande och noggranna rättsutredning som kammarkansliet har utfört på talmannens uppdrag. Vidare bör framhållas att vid ett flertal tillfällen har uttalat sig om möjligheten att ta utskottsinitiativ och då betonat att möjligheten ska användas med varsamhet och att politisk enighet ska eftersträvas när initiativ kommer i fråga (se t.ex. bet. 1995/96:KU6, 1996/97:KU26 och 1997/98:KU26). Möjligheten har använts sparsamt och då främst för att hantera riksdagsinterna frågor samt för att göra korrigeringar och kompletteringar av lagteknisk natur. Utskottsinitiativ har aldrig använts för att, under stor politisk oenighet, driva igenom beslut som innebär att grunderna för inkomstberäkningen bryts upp efter att den fastställts i steg ett av budgetprocessen, och det finns inget i riksdagsordningens förarbeten som stöder att initiativmöjligheten är avsedd att användas på det sättet. Tvärtom finns det gott stöd i förarbetena för att hävda att initiativmöjligheten inte bör användas som ett verktyg i en sakpolitisk strid. Till detta kan läggas att 5 kap. 12 § riksdagsordningen innebär en begränsning av möjligheten till utskottsinitiativ. Enligt vedertagna principer vid lagkollision går speciallag före generell lag och nyare lag går före äldre lag. Budgetreglerna måste ses som speciallag i förhållande till de generella reglerna om utskottsinitiativ, som budgetreglerna tillkom , medan utskottens initiativrätt i sin nuvarande form infördes . Alltså går reglerna om den sammanhållna budgetprocessen före reglerna om initiativmöjligheten. Vidare är det tydligt i förarbetena att det ska vara fullständiga alternativ som ställs mot varandra i budgetprocessen. Ett separat beslut som det nu aktuella innebär att alternativen inte ställs mot varandra i sin helhet. I stället finns det en risk för att hoppande majoriteter skapar motstridande beslut, vilket inte skulle vara förenligt med intentionen bakom 5 kap. 12 § i riksdagsordningen om att hålla ihop budgetbesluten. Praxis är också att budgetbesluten fattas samlat. Något beslut som det nu aktuella har fattats som rambeslutsmodellen tillämpats. Det aktuella förslaget står därmed i strid mot den praxis som vuxit fram i och som det finns skäl att värna. Budgeten består på inkomstsidan av fler än 100 poster. Ett antagande av förslaget skulle innebära att det i princip skulle anses vara förenligt med riksdagsordningen att, efter att inkomstberäkningen fastställts i steg ett av budgetprocessen, genom ett eller flera beslut förändra samtliga inkomstposter. Förändringarna på inkomstsidan kan innebära antingen försvagningar eller förstärkningar av budgeten; riksdagsordningen gör ingen skillnad mellan beslut utifrån deras effekter på budgetsaldot. Det nu föreliggande förslaget måste anses innebära en betydande förändring av budgetprocessen. Om budgetprocessen ska ändras är det viktigt att det sker under bred enighet och efter noggranna överväganden, inte under stora motsättningar och med stöd av en starkt ifrågasatt lagtolkning. har en lång tradition av bred samsyn när det gäller det politiska systemets grundläggande struktur och funktionssätt, inklusive de mycket betydelsefulla regler som styr budgetprocessen. Det är på det sättet konstitutionella frågor ska hanteras. Den breda enigheten om rambeslutsmodellen har senast bekräftats genom betänkande (SOU 2013:73). Det är i sammanhanget värt att påminna om att riksdagsordningen stiftas på samma sätt som grundlag, alternativt genom ett beslut, om minst tre fjärdedelar av de röstande och minst hälften av ledamöter röstar för beslutet. Skulle den långa traditionen av samsyn över block- och partigränser när det gäller frågor om det politiska systemet inte vara möjlig att upprätthålla i det här fallet, är det något vi beklagar djupt. Att föra en analogi med utgiftssidan är missvisande, eftersom utgiftssidan och inkomstsidan är olika till sin karaktär. Steg två i budgetprocessen används för att fördela medlen inom respektive utgiftsområdes ram på olika anslag, medan det inte finns något motsvarande behov att i ett andra steg närmare precisera statens inkomstkällor; de framgår redan av beslutet i steg ett. Innebörden av regleringen i riksdagsordningen är att det ska vara ett samlat beslut om beräkningen av inkomsterna i ett steg. Att använda möjligheten till utskottsinitiativ för att bryta upp den ordning som regleras i 5 kap. 12 § kan inte anses vara förenligt med riksdagsordningen. Vad särskilt gäller betänkande 2010/11:KU1 och den anslagsminskning inom utgiftsområde 1 som gjordes bör framhållas att beslutet fattades som ett led i steg två av den ordinarie budgetprocessen, inte som resultatet av ett utskottsinitiativ utanför budgetprocessen, och att beslutet inte påverkade de utgiftsramar som antagit av i steg ett av budgetprocessen; ramarna låg fast och medlen hade kunnat användas till andra anslag inom utgiftsområde 1. Vad beträffar hänvisningen till yttrande 2006/07:FiU3y bör framhållas att det avsåg en helt annan situation än den nu aktuella och att utskottsuttalanden efter att en lagstiftning har införts inte har ställning som lagförarbeten. Därtill saknas stöd i riksdagsordningen för att på inkomstsidan göra åtskillnad mellan ställningstaganden som förstärker respektive försvagar budgetsaldot. Dessutom kan konstateras att det fanns flera syften bakom rambeslutsmodellen, bl.a. att skapa en sammanhållen budgetprocess. Flera av dessa syften tillgodoses på ett påtagligt sämre sätt om det anses möjligt att fatta beslut som bryter upp grunderna för inkomstberäkningen. anförde i sitt betänkande 1996/97:KU3 (s. 6) att principen bör vara att de beslut som är avgörande för inkomstberäkningen slutligt fattas under rambeslutsprocessens första steg. Till detta kan läggas följande uttalande av utredningen om en översyn av riksdagsordningen: det är angeläget att utskotten i sin beredning av olika ärenden är medvetna om och beaktar tidigare riksdagsbeslut. Beslut som fattas under budgetprocessen måste respekteras. Det finns annars en risk för att fördelarna med en samordnad budgetprocess motverkas. (2012/13:URF3, s. 172). I utredningen deltog samtliga partiers gruppledare och betänkandet var enigt. Eftersom yrkandet i betänkande 2013/14:FiU16 strider mot riksdagsordningen ska proposition inte ställas på yrkandet. debatteras ställningstagande i frågan om huruvida oppositionens initiativ i finansutskottet strider mot riksdagsordningen eller inte.Det är en dyster dag för alla oss som tycker att frågor som rör politikens spelregler ska avgöras i bred enighet över parti- och blockgränser. I har vi länge strävat efter samsyn när det gäller det politiska systemets organisation och funktionssätt.Det är mycket olyckligt att oppositionspartierna avviker från den långa traditionen och vill tvinga igenom en ändring av snart tjugoåriga budgetregler med minsta möjliga marginal, mesta möjliga politisering och dessutom med argument som vilar på mycket osäker juridisk grund.Det allvarliga ekonomiska läget medförde ett stort förändringsarbete. Krisen motiverade den tidens politiker att samverka över partigränserna. Budgetprocessen reformerades i brett samförstånd, och rambeslutsmodellen infördes. Då fick samsyn och ansvarstagande vara vägledande. är kortsiktighet och maktspel i stället ledord för Socialdemokraterna, var budgetprocessen långdragen och splittrad. Ett syfte bakom rambeslutsmodellen var att beredning av alla förslag om inkomster och utgifter skulle samordnas. Partiernas samlade budgetalternativ skulle ställas mot varandra. Det skulle bli svårare för oppositionspartierna att bilda tillfälliga majoriteter mot regeringen om enskilda anslagsbeslut.Rambeslutsmodellen, som regleras i 5 kap. 12 § riksdagsordningen, har två steg. Först fattas ett enda beslut om en beräkning av statens inkomster och fördelningen av ramar för de 27 utgiftsområdena. Då antas normalt också ändringar i skattelagstiftningen som påverkar inkomsterna. I steg två fastställs anslagen inom utgiftsområdena, till myndigheter, bidragssystem och mycket annat, genom ett beslut per område.Årets beslut i steg ett fattades i . Där ingick en lagändring om en höjning av brytpunkten för betalning av statlig inkomstskatt. Den ingick i underlaget för inkomstberäkningen. Oppositionspartierna i finansutskottet tog sedan ett utskottsinitiativ för att ändra tillbaka skattelagen och därmed bryta upp grunderna för inkomstberäkningen.Betänkandet var uppe för omröstning i kammaren , men talmannen vägrade att ställa förslaget under proposition eftersom han ansåg att förslaget stred mot riksdagsordningen.En majoritet av kammarens ledamöter krävde att förslaget ändå skulle bli föremål för omröstning. I det läget ska talmannen hänvisa frågan till för avgörande. KU har därför prövat om förslaget strider mot riksdagsordningen.Oppositionspartierna, som har majoritet i utskottet, säger nej. Det kommer därför att bli en omröstning om förslaget . Vi från allianspartierna svarar däremot ett tydligt ja - förslaget strider mot riksdagsordningen och borde inte ställas under proposition.Det är samma slutsats som jurister kom till i sin rättsutredning. Även andra tunga jurister har samma uppfattning, bland andra före detta justitierådet och professorn finns ett antal juridiska argument till stöd för denna ståndpunkt. 5 kap. 12 § riksdagsordningen säger att inkomstberäkningen och utgiftsramarna ska fastställas genom ett enda beslut i det första steget av budgetprocessen. Att därefter genom ett nytt beslut ändra en lag som var en viktig del av inkomstberäkningen strider mot bestämmelsens ordalydelse. Då fattar man nämligen två beslut och inte ett. Egentligen kunde diskussionen sluta redan där, men det finns mer att säga.Konstitutionsutskottet har vid ett flertal tillfällen uttalat sig om möjligheten att ta utskottsinitiativ och då betonat att möjligheten ska användas med varsamhet och att politisk enighet ska eftersträvas när initiativ kommer i fråga.Möjligheten har använts sparsamt och då främst för att hantera riksdagsinterna frågor samt kompletteringar och korrigeringar av närmast lagteknisk natur. Utskottsinitiativ har aldrig använts för att under stor politisk oenighet driva igenom beslut som innebär att inkomstberäkningen i budgeten bryts upp efter att den fastställts i steg ett av budgetprocessen.Det finns inget i riksdagsordningens förarbeten som stödjer att initiativmöjligheten är avsedd att användas på det sättet. Tvärtom finns det gott stöd i förarbetena för att hävda att initiativmöjligheten inte bör användas som ett verktyg i en sakpolitisk strid.Till detta kommer att 5 kap. 12 § riksdagsordningen innebär en begränsning av möjligheten till utskottsinitiativ.