bet · H001TU13 · 2013-03-21 00:00:00 — 2012/13:TU13 Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag i fjärde järnvägspaketet Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag i fjärde järnvägspaketet Utskottet prövar i detta utlåtande kommissionens förslag i det s.k. fjärde järnvägspaketet. Utskottet anser att kommissionens förslag strider mot subsidiaritetsprincipen och föreslår därför att i enlighet med 10 kap. 6 § riksdagsordningen lämnar ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. Utskottet menar att förslagen innehåller delar som är alltför långtgående mot bakgrund av de syften som kommissionen har angett för förslagen. Utskottet menar vidare att det finns skäl att ifrågasätta om förslagen verkligen på ett ändamålsenligt sätt bidrar till att dessa syften kan uppnås. I utlåtandet finns en reservation (M, FP, C, KD). Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter endast en bordläggning. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag i fjärde järnvägspaketet beslutar att lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2. Reservation (M, FP, C, KD) Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter endast en bordläggning. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), (MP), (KD), (SD), (V), (M) och (S). Ärendet och dess beredning har fått möjlighet att lämna ett motiverat yttrande över kommissionens förslag om rättsakterna som ingår i det fjärde järnvägspaketet. Kammaren hänvisade kommissionens förslag till trafikutskottet. Fristen för att lämna ett motiverat yttrande går ut . beslutade att hämta in regeringens bedömning av förslagens förenlighet med subsidiaritetsprincipen. Regeringen redovisade sin bedömning av subsidiaritetsfrågorna i faktapromemoriorna 2012/13:FPM66 och 2012/13:FPM67. Järnvägstransporter över gränserna har hindrats av att den europeiska marknaden är uppdelad i nationella nät, som bygger på sinsemellan olika tekniska lösningar och som styrs av olika nationella regler. Under de senaste dryga tio åren har därför s.k. järnvägspaket tagits fram av EU, vilkas syfte har varit att överbrygga dessa hinder och öppna de nationella marknaderna samt göra järnvägstrafiken mer konkurrenskraftig och driftskompatibel på EU-nivå, som en hög säkerhetsnivå upprätthålls. Järnvägspaketen består av ett antal direktiv som således syftar till att likrikta de olika medlemsstaternas regler på området. I kommissionens vitbok för ett gemensamt europeiskt transportområde ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem tillkännagav kommissionen sin vision om att inrätta ett gemensamt europeiskt järnvägsområde och klargjorde att detta förutsätter en inre järnvägsmarknad där europeiska järnvägsföretag kan tillhandahålla tjänster utan onödiga tekniska och administrativa hinder. Enligt vitboken bör till 2050 merparten av medellånga persontransporter ske på järnväg. Detta kommer att bidra till att uppfylla målet om minskade utsläpp av växthusgaser. och kommissionen har i efterföljande dokument (Europeiska rådets slutsatser och kommissionens meddelanden Bättre styrning av den inre marknaden1[ KOM(2012) 299.] och Insatser för stabilitet, tillväxt och arbetstillfällen2[ KOM(2012) 259.] ) uttryckt samma viljeriktning, dvs. transportsektorns betydelse för den inre marknaden och betydelsen av att minska hindren för tillträde till järnvägssektorn. trädde direktiv om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde ikraft3[ KOM(2012) 34. Kommissionen framför att marknadsandelen för järnvägen i trots EU:s nya rättsakter ännu inte har ökat varför ytterligare lagstiftningsåtgärder bedöms som nödvändiga för att järnvägen ska kunna erbjuda tillräckligt attraktiva och effektiva transporter för att öka sin marknadsandel. presenterades därför det fjärde järnvägspaketet av kommissionen. I paketet ingår ett paraplymeddelande, sex rättsakter och tre rapporter4[ Meddelande om fjärde järnvägspaketet (KOM(2013) 25), förordning om upphävande av förordning om regler för redovisning (KOM(2013) 26), förordning ERA (KOM(2013) 27), förordning om öppnandet av marknaden för inrikes persontrafik på järnväg (KOM(2013) 28), driftskompatibilitetsdirektivet (KOM(2013) 30), marknadsöppningsdirektivet (KOM(2013) 29), järnvägssäkerhetsdirektivet (KOM(2013) 31), rapporter om genomförande av öppnandet av marknaden för internationell persontrafik (KOM(2013) 34), de framsteg som gjorts beträffande driftskompatibiliteten (KOM(2013) 32) och om kompetensprofil och uppgifter för övrig ombordpersonal (KOM(2013) 33).] som tillsammans syftar till att komma ännu närmare en gemensam europeisk järnvägsmarknad och förbättra järnvägens kvalitet och effektivitet inom EU. Paketet innehåller bl.a. bestämmelser som syftar till att undanröja administrativa och tekniska hinder, öppna marknader, skapa oberoende järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare och undvika förtäckt diskriminering. Kommissionens förslag omfattar tre huvudområden: ökade befogenheter för Europeiska järnvägsbyrån (ERA). marknadsöppning av nationell persontrafik. högre krav på separering mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag (s.k. vertikal uppdelning). I sammanhanget bör även påminnas om att riktade ett tillkännagivande till regeringen om att en utförlig utredning av järnvägssystemets organisation bör genomföras (bet. 2011/12:TU2). Utskottet framförde att det är en nödvändig åtgärd för att säkerställa att järnvägen utvecklas och förvaltas på bästa sätt. Angående kommissionens förslag till förordning om Europeiska unionens järnvägsbyrå (KOM(2013) 27), förslag till omarbetat direktiv om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet (KOM(2013) 30) och förslag till omarbetat direktiv om järnvägssäkerhet (KOM(2013) 31) Kommissionen har presenterat tre förslag till rättsakter som rör järnvägssäkerhet och driftskompatibilitet. Enligt kommissionen ligger fokus i denna del av fjärde järnvägspaketet på att ta bort återstående administrativa och tekniska hinder, i synnerhet genom att etablera ett gemensamt förhållningssätt till säkerhets- och driftskompatibilitetsregler för att ge skalfördelar för järnvägsföretag som är verksamma i flera EU-länder. Huvudsyftet med rättsakterna är att effektivisera och snabba upp olika beslutsprocesser. Effektivare processer kan innebära minskade administrativa kostnader, vilket i sin tur kan bidra till att stärka järnvägens konkurrenskraft. Förslagen syftar även till att minska risken för att processerna används till förtäckt diskriminering. Kommissionen föreslår bl.a. att ERA får befogenhet att fatta beslut om godkännande av järnvägsfordon samt om utfärdande och återkallelse av säkerhetsintyg för järnvägsföretag. Av regeringens faktapromemoria (2012/13:FPM66) framgår bl.a. följande. Innebörden av de nya befogenheterna för ERA är bl.a. att sammanlagt 50 nationella beslutsprocesser (två i varje medlemsstat med järnväg) i vilka man inte tillämpar ömsesidigt erkännande av beslut ska ersättas av två europeiska. Inom ramen för de europeiska processerna ska dock fordon och järnvägsföretag kontrolleras på grundval av samtliga tillämpliga gemensamma EU-bestämmelser, nationella harmoniserade bestämmelser samt samtliga tillämpliga oharmoniserade nationella bestämmelser. De senare uppgår till drygt 11 000 . Det betyder att järnvägsföretag och fordon som endast verkar respektive är avsedda att användas i en eller ett fåtal medlemsstater kommer att kontrolleras med utgångspunkt från att de ska uppfylla kraven i samtliga bestämmelser som är tillämpliga inom EU gemensamma, harmoniserade och oharmoniserade. blir dessa järnvägsföretag och fordon endast kontrollerade i förhållande till de gemensamma, harmoniserade och oharmoniserade bestämmelser som är tillämpliga i de medlemsstater som järnvägsföretaget vill verka i respektive fordonet ska användas i. Kommissionen föreslår även att processen för fordonsgodkännande delas upp i två steg. Det första är ERA:s godkännande för att fordonet får släppas ut på marknaden. Det andra steget ska enligt förslaget järnvägsföretagen stå för. De föreslås bli ansvariga för kontroll av att de fordon de använder är kompatibla med den infrastruktur som ska trafikeras. I förslaget anges att ERA förutsätts samarbeta med nationella säkerhetsmyndigheter inom ramen för de nya beslutsbefogenheterna. Vidare innebär förslaget att medlemsstaternas möjlighet att utfärda nationella oharmoniserade bestämmelser minskar. Kommissionen ska enligt förslaget få befogenhet att i delegerade akter besluta om gemensamma säkerhetsmål, säkerhetsindikatorer och säkerhetsmetoder samt tekniska specifikationer för driftskompatibilitet. Angående kommissionens förslag till ändring av EU:s kollektivtrafikförordning (KOM(2013) 28) och förslag till ändring av direktivet om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (KOM(2013) 29) I kommissionens fjärde järnvägspaket ingår ett förslag om öppet tillträde till järnvägsmarknaden i alla medlemsstater och ett krav på upphandling genom ett konkurrensutsatt anbudsförfarande när det allmänna anlitar någon för att utföra den offentligt finansierade kollektivtrafiken på järnväg. Kommissionen föreslår vidare att infrastrukturförvaltare ska utföra sina uppgifter oberoende från järnvägsföretag, dvs. att förvaltningen av infrastrukturen och bedrivandet av tågtrafiken ska separeras. Genom ändringar i SERA-direktivet föreslår kommissionen således att järnvägsföretagen ska ha tillgång till järnvägsinfrastrukturen i alla medlemsstater för att utföra persontransporter. En medlemsstat får dock möjlighet att begränsa det öppna tillträdet till persontrafikmarknaden om den nytillkommande trafiken anses äventyra den ekonomiska jämvikten för ett avtal om allmän trafik (skadlighetsprövning). Med det menas att medlemsstaterna i viss utsträckning får skydda den offentligt avtalade trafiken från bortfall av intäkter som förorsakas av kommersiell trafik som erbjuder liknande tjänster. Enligt förslaget ska medlemsstaterna se till att infrastrukturförvaltaren utför alla de uppgifter som ingår i definitionen av infrastrukturförvaltare och att infrastrukturförvaltaren är oberoende av alla järnvägsföretag. För att säkerställa infrastrukturförvaltarens oberoende ska medlemsstaterna se till att infrastrukturförvaltare är organiserade i en enhet som är rättsligt åtskild från alla järnvägsföretag. Medlemsstaterna ska också se till att fysiska och juridiska personer inte har kontroll och inflytande över både infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag. Om medlemsstaten är ägare till både infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ska två olika myndigheter ha kontroll över infrastrukturförvaltare respektive järnvägsföretag. Infrastrukturförvaltaren kan själv välja att utföra uppgifterna med egna interna resurser eller uppdra åt någon annan att förnya och underhålla infrastrukturen. Infrastrukturförvaltaren ska dock behålla befogenheten att fatta beslut om dessa arbeten. I förslaget anges vidare att medlemsstaterna får rätt att kräva att järnvägsföretag som bedriver persontrafik ska delta i ett gemensamt informationssystem och integrerat biljettsystem som är konkurrensneutralt. Medlemsstaterna ska kräva att järnvägsföretagen skapar rutiner (beredskapsplaner) och samarbetar för att ta hand om passagerare vid trafikstörningar. Förslaget att ändra i EU:s kollektivtrafikförordning syftar till att förbättra förutsättningarna för konkurrens på marknaden för persontransporter med tåg. Förslaget till ändring i EU:s kollektivtrafikförordning görs för att försöka åstadkomma reell konkurrens på marknaden för inhemsk persontrafik på järnväg. Förslaget innebär att de behöriga myndigheterna måste konkurrensutsätta tilldelningen av järnvägsavtal genom upphandling i stället för att som kunna direktilldela dem till vissa leverantörer när de själva inte bedriver trafiken. Gemensamma regler för upphandlingen ska enligt kommissionen bidra till att järnvägsföretagen konkurrerar på lika villkor. Kommissionen föreslår dock att det även i fortsättningen ska vara tillåtet för de behöriga myndigheterna att direkttilldela avtal om allmän trafik på järnväg till ett externt företag för avtal som gäller en liten volym och för avtal som tilldelas små eller medelstora företag. Vidare föreslås ett tak för den maximala nivån för avtal om allmän trafik. Avtalet får maximalt omfatta det högre värdet av eller en tredjedel av volymen av den sammanlagda allmännyttiga tågtrafiken. Förslaget innehåller även bestämmelser om hur de behöriga myndigheterna ska definiera allmän trafikplikt och det geografiska området för dessa. Detta kräver att den behöriga myndigheten fastställer och regelbundet uppdaterar målen för trafiken i en kollektivtrafikplan. I syfte att tillförsäkra tillgång till järnvägsfordon för verksamhetsutövare som vill bedriva persontrafik som omfattas av avtal om allmän trafik innehåller förslaget krav på att medlemsstaterna ska vidta icke-diskriminerande åtgärder för att säkerställa detta. Subsidiaritetsprincipen regleras i artikel 5 i fördraget om Europeiska unionen. Enligt denna ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Enligt Lissabonfördragets protokoll om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna ska Europeiska kommissionen, och rådet översända sina utkast till lagstiftningsakter till de nationella parlamenten för att dessa ska kunna ta ställning till om förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. ska i enlighet med 10 kap. 6 § riksdagsordningen pröva om lagstiftningsakten strider mot denna princip. Om det nationella parlamentet anser att förslaget strider mot den aktuella principen har det rätt att lämna ett s.k. motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. Ett sådant yttrande ska lämnas från den dag då ett förslag finns på EU:s samtliga officiella språk. Angående kommissionens förslag till förordning om Europeiska unionens järnvägsbyrå (KOM(2013) 27), förslag till omarbetat direktiv om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet (KOM(2013) 30) och förslag till omarbetat direktiv om järnvägssäkerhet (KOM(2013) 31) Kommissionen anför att genom artiklarna 58, 90 och 100 i fördraget omfattas järnvägarna av målen om en verklig inre marknad inom ramen för EU:s gemensamma transportpolitik. Medlemsstaterna kan inte genom enbart sina egna åtgärder upprätta en sammanhållen europeisk järnvägsmarknad och hantera de olika tolkningarna av lagstiftningen, eftersom huvudproblemet är att nationella bestämmelser fortfarande lever kvar och att de nationella institutionerna inte fungerar optimalt, vilket utgör hinder för den inre marknaden. Syftet med åtgärder på EU-nivå är att se till att för järnvägar genomförs konsekvent, vilket bör leda till ett gemensamt europeiskt järnvägsområde utan onödiga administrativa och tekniska hinder. Angående kommissionens förslag till ändring av EU:s kollektivtrafikförordning (KOM(2013) 28) och förslag till ändring av direktivet om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (KOM(2013) 29) Kommissionen anför att genom artikel 58, 90 och 100 i fördraget omfattas järnvägarna av målen om en verklig inre marknad enligt EU:s gemensamma transportpolitik. Eftersom de nationella reglerna och den allt annat än optimala funktionen hos de nationella institutionerna utgör hinder för den inre marknaden kan inte åtgärder enbart från medlemsstaterna ge en sammanhållen järnvägsmarknad inom EU och hantera de olika tolkningarna av lagstiftningen. Åtgärder på EU-nivå syftar till att säkerställa ett enhetligt genomförande av för järnvägarna, vilket bör leda till att ett gemensamt europeiskt järnvägsområde bildas utan onödiga administrativa och tekniska hinder. bedöms överensstämmelsen med subsidiaritetsprincipen noga för de åtgärder som rör marknadsöppningen för avtal om allmän trafik som ska ge maximal flexibilitet åt medlemsstaterna. Angående kommissionens förslag till förordning om Europeiska unionens järnvägsbyrå (KOM(2013) 27), förslag till omarbetat direktiv om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet (KOM(2013) 30) och förslag till omarbetat direktiv om järnvägssäkerhet (KOM(2013) 31) Regeringen bedömer att åtgärder på EU-nivå är nödvändiga för att utveckla sammanhållna och effektivt fungerande marknader för järnvägstransporter inom det inrättade gemensamma europeiska järnvägsområdet. Åtgärderna ska öka järnvägens konkurrenskraft genom att säkra effektiva och icke-diskriminerande grundläggande verksamhetsförutsättningar för marknadens olika aktörer inom det gemensamma europeiska järnvägsområdet. Exempel på sådana åtgärder är EU-gemensamma bestämmelser om krav på järnvägsutrustning för att öka järnvägens tekniska enhetlighet respektive effektivisering av nödvändiga myndighetskontroller av utrustning och marknadsaktörer. Med denna utgångspunkt bedömer regeringen att förslagen i den del av fjärde järnvägspaketet som behandlas i detta avsnitt är förenliga med subsidiaritetsprincipen och proportionella mot syftet att nå målen i fördraget om Europeiska unionen. Regeringen anser dock att det finns risk för att förslagen om att flytta beslutskompetens inom olika regeltillämpningsprocesser i praktiken inte kommer att leda till att de tänkta effekterna uppnås i särskilt hög grad. Regeringen anser också att det finns andra alternativa åtgärder på överstatlig nivå som i motsvarande grad, men på ett mindre ingripande sätt, kan få samma typ av effekter som de nämnda förslagen syftar till. Regeringen avser därför att i första hand verka för att dessa alternativa åtgärder vidtas. Angående kommissionens förslag till ändring av EU:s kollektivtrafikförordning (KOM(2013) 28) och förslag till ändring av direktivet om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (KOM(2013) 29) Regeringen bedömer att åtgärder på EU-nivå är nödvändiga för att utveckla sammanhållna och effektivt fungerande marknader för järnvägstransporter inom det inrättade gemensamma europeiska järnvägsområdet. Åtgärderna ska öka järnvägens konkurrenskraft genom att säkra effektiva och icke-diskriminerande grundläggande verksamhetsförutsättningar för marknadens olika aktörer inom det gemensamma europeiska järnvägsområdet. Det är en mer effektiv ordning än att medlemsstaterna vidtar åtgärder individuellt som nationella regler för järnvägen bibehålls. Gemensamma procedurer och regelverk bidrar till en förutsebar järnvägsmarknad för de aktörer som avser att verka på den inre järnvägsmarknaden. Med denna utgångspunkt bedömer regeringen att här aktuella förslag i det fjärde järnvägspaketet är förenliga med subsidiaritetsprincipen och proportionella mot syftet att nå målen i fördraget om Europeiska unionen. Transportsektorn står inför utmaningar när det gäller både klimatfrågan och övriga miljöfrågor. Utskottet konstaterar att om det ska vara möjligt att minska utsläppen från transportsektorn måste fler kunna välja klimatsmarta transporter. För att järnvägstrafiken ska vara ett attraktivt transportalternativ och därigenom öka sin andel av transportmarknaden krävs enligt utskottet att förutsättningarna för att välja järnvägen blir bättre. Utskottet välkomnar därför kommissionens arbete med att öka järnvägens konkurrenskraft och attraktivitet och underlätta en utveckling av järnvägssektorn. Utskottet vill understryka att skapandet av ett konkurrenskraftigt och effektivt gemensamt järnvägsområde kräver inom ramen för en sammanhängande strategi sammanhållna åtgärder på EU-nivå. Utskottet ser positivt på bl.a. det tekniska harmoniseringsarbete som pågår inom EU. När det kommer till att bedöma om förslagen i det fjärde järnvägspaketet är utformade med beaktande av subsidiariteten kan utskottet dock konstatera att delar av innehållet i förslagen är alltför långtgående, och utskottet anser att det finns förslag till regleringar som i stället bör hanteras på nationell nivå. Angående kommissionens förslag till förordning om Europeiska unionens järnvägsbyrå (KOM(2013) 27), förslag till omarbetat direktiv om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet (KOM(2013) 30) och förslag till omarbetat direktiv om järnvägssäkerhet (KOM(2013) 31) Enligt kommissionen syftar förslagen i huvudsak till att undanröja kvarstående administrativa och tekniska hinder, att införa ett gemensamt synsätt på reglerna för säkerhet och driftskompatibilitet samt att effektivisera vissa processer. Utskottet ansluter sig till bedömningen att teknisk harmonisering och en minskning av de administrativa bördorna och kostnaderna för järnvägsföretagen är viktiga beståndsdelar i det fortsatta arbetet med att öka järnvägens konkurrenskraft. Kommissionen föreslår att Europeiska järnvägsbyrån (ERA) ska få utökade befogenheter såsom att fatta beslut om godkännande av järnvägsfordon samt om utfärdande och återkallelse av säkerhetsintyg för järnvägsföretag. Utskottet ifrågasätter om en sådan överflyttning av beslutskompetens från medlemsstaterna till ERA när det gäller godkännande av järnvägsfordon och utfärdande och återkallelse av säkerhetsintyg för järnvägsföretag är en proportionerlig åtgärd för att nå syftet med förslagen. Utskottet menar att det i stället finns en risk för att den föreslagna åtgärden leder till mer utdragna processer med ökade kostnader som följd. Utskottet menar därför att det kan finnas skäl att ifrågasätta om förslagen verkligen på ett ändamålsenligt sätt bidrar till att de angivna syftena uppnås. Utskottet har fått veta att merparten av järnvägsfordonen endast verkar inom en eller ett fåtal medlemsstat, samma sak gäller för järnvägsföretag, varför kommissionens förslag om att järnvägsfordonet ska uppfylla kraven i samtliga bestämmelser som är tillämpliga inom EU framstår som klart oproportionerligt. Enligt vår mening bör dessa fordon även i fortsättningen godkännas av de nationella tillsynsmyndigheterna. Angående kommissionens förslag till ändring av EU:s kollektivtrafikförordning (KOM(2013) 28) och förslag till ändring av direktivet om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (KOM(2013) 29) Kommissionen föreslår att järnvägsföretag ska ha tillgång till järnvägsinfrastruktur i alla medlemsstater för att utföra persontransporter. I är järnvägsmarknaden helt öppen för konkurrens , och förslaget skulle således inte få någon effekt på den svenska lagstiftningen i denna del . Kommissionen anger att syftet med förslagen bl.a. är att höja konkurrenstrycket på de inhemska järnvägsmarknaderna för att öka mängden persontrafik och förbättra kvaliteten på denna trafik. Utskottet anser dock att det finns åtgärder i förslagen som är alltför långtgående och därför inte är proportionella för att öka mängden persontrafik och en förbättring av kvaliteten. Utskottet är tveksamt till den föreslagna åtgärden att öppna upp den inrikes persontrafiken för konkurrens och menar att detta kan vara en alltför långtgående åtgärd som minskar utrymmet för välfungerande nationella särlösningar. Enligt utskottets uppfattning kan det finnas andra åtgärder som bättre kan bidra till att uppnå dels det övergripande målet med det fjärde järnvägspaketet, dvs. att vidareutveckla det gemensamma europeiska järnvägsområdet, dels de aktuella förslagens mål att öka mängden persontrafik och förbättra kvaliteten på denna trafik. Exempel på åtgärder kan vara gemensam information, gemensamma tidtabeller och biljettsystem osv. Utskottet baserar sitt ställningstagande på de svenska erfarenheter som visar att vårt svenska järnvägssystem i alla delar inte lever upp till de förväntningar som finns på ett väl fungerande järnvägssystem med hög kvalitet och punktlighet.