bet · H001KU19 · 2013-04-08 00:00:00 — Vidare konstateras i propositionen att regeringen saknar en samlad bild av hur de statliga myndigheternas tillgänglighet och service ser ut i olika delar av landet och att regeringen behöver underlag för att göra en helhetsbedömning av de förändringar som sker i myndigheternas sätt att tillhandahålla service. Av propositionen framgår att en sådan helhetsbedömning kräver att utvecklingen av myndigheternas service följs upp på ett samlat sätt. Formerna för en sådan uppföljning behöver enligt regeringen övervägas ytterligare. Därtill anges i propositionen att behoven av ytterligare åtgärder kommer att övervägas i den fortsatta beredningen av utredningens slutbetänkande (SOU 2009:92). Statskontoret fick i uppdrag av regeringen att ta fram ett samlat underlag om myndigheternas service i samverkan. I uppdraget ska Statskontoret redovisa vilka behov medborgare och företag har av myndigheternas service i samverkan, hur myndigheterna tillgängliggör sin service i samverkan och hur dagens service i samverkan kan utvecklas. Statskontoret överlämnade rapporten i medborgarnas och företagens tjänst (2012:13). Rapporten beskriver medborgares och företags behov av service i samverkan och om myndigheternas nuvarande service i samverkan tillgodoser dessa behov. I rapportens lämnar Statskontoret också ett antal förslag på hur myndigheternas service i samverkan skulle kunna utvecklas på kort, medellång och lång sikt. Utredningen om översyn av statlig regional förvaltning Regeringen beslutade att uppdra till en särskild utredare att genomföra en översyn av den statliga regionala förvaltningen. Utredaren ska bl.a. lämna förslag på hur den statliga regionala förvaltningens utformning kan bli tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig (dir. 2009:62). Utredningen presenterade sitt slutbetänkande Statens regionala förvaltning förslag till en angelägen reform (SOU 2012:81) . Utredningen anser att utvecklingen av den statliga förvaltningen har haft olika utgångspunkter och att olika synsätt har fått råda inom olika politikområden. Detta har lett till en ökad sektorisering där varje myndighet i stor utsträckning har optimerats utifrån de förutsättningar som råder inom den egna verksamheten. Detta har lett till en statlig regional förvaltning som är spretig och där myndigheterna är organiserade på olika sätt och med en regional indelning som varierar kraftigt. Genom inrättandet av enmyndigheter har centraliseringen ökat, vilket har bidragit till en svagare ställning för den samlade staten på regional nivå. Detta innebär i sin tur att möjligheten för staten att på den regionala nivån uppträda tydligt och enhetligt gentemot medborgare, företag och kommuner har försämrats. Vad gäller det regionala utvecklingsansvaret har dagens modell med tre olika sätt att fördela detta ytterligare ökat otydligheten på den regionala nivån. Utredningen anser att vissa statliga myndigheters verksamhet har sådant samband att en ökad effektivitet i den samlade statliga förvaltningen kan uppnås om de följer samma geografiska indelning. Utredningen anser att dagens modell med tre olika organisationer som utövar det regionala utvecklingsansvaret leder till otydligheter. Utredningen föreslår därför att möjligheten att bilda kommunala samverkansorgan ska upphöra . Landstingen i samtliga aktuella län ska genom ett ansökningsförfarande ges möjlighet att ta över det regionala utvecklingsansvaret om det finns ett stöd för detta bland länets kommuner. Utredningens förslag bereds i . behandlade utskottet en motion rörande myndighetssamverkan (bet. 2008/09:KU13 s. 24 f.). Utskottet avstyrkte ett motionsyrkande om att regeringen ska ta initiativ till samordning av enskilda myndigheters lokala service till medborgare och företag och inrättande av förvaltningsgemensamma lokala servicekontor med hänvisning till behandling av en proposition om förenklad samverkan enligt samtjänstlagen. Även (bet. 2009/10:KU29 s. 15 f.) behandlades genom s.k. förenklad beredning motionsyrkanden om bl.a. samverkan mellan myndigheter och utvidgad landsbygdsservice. Utskottet avstyrkte motionsyrkandena mot bakgrund av att inga nya omständigheter framkommit som föranledde utskottet att göra en annan bedömning i de nu aktuella frågorna. behandlade också utskottet (bet. 2010/11:KU23 s.13 f.) motioner om samverkan och service i glesbygd. Utskottet ansåg att beredningen av Utredningen om utveckling av lokal service i samverkans förslag samt den pågående översynen av den statliga regionala förvaltningen borde avvaktas och avstyrkte motionerna. Utskottet delar regeringens bedömning att den samverkan som inletts mellan myndigheter om förbättrad service till alla medborgare är positiv. Utskottet välkomnar också initiativen från berörda myndigheter som förbättrar tillgängligheten till grundläggande statlig service för fler medborgare, t.ex. att grundläggande statlig service förmedlas via tekniska lösningar som tillhandahålls i kommunala servicekontor eller andra gemensamma kontaktpunkter i dialog med berörda kommuner. Utskottet anser dock att beredningen av de utredningsförslag som finns på området inte bör föregripas. Ansvarsfördelningen mellan samarbetande parter och rättssäkerhetsfrågor bör beaktas. Med det anförda avstyrks motionerna 2011/12:K347, 2012/13:Ju249 yrkande 13, 2012/13:N265 yrkande 3 och 2012/13:N272 yrkande 3. Utskottet ställer sig inte bakom motionsyrkandena om att öka den lokala närvaron genom att staten och myndigheterna samverkar med SKL och ideella föreningar och avstyrker motion 2012/13:Ju249 yrkandena 14 och 15. Antalet myndigheter, opinionsbildande myndigheter m.m. Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att avslår motioner om bl.a. antalet myndigheter och opinionsbildande myndigheter. Utskottet anser att det i första hand är en uppgift för regeringen att ta ställning till antalet myndigheter och myndigheternas verksamhet. I motionerna 2011/12:K251 av Boriana (M) samt 2011/12:K267 och 2012/13:K301 av och (båda M) begärs att man ser över antalet myndigheter i och om antalet myndigheter kan minskas. (M) begär i motion 2012/13:K338 bl.a. att regeringen ska se över möjligheterna att minska antalet myndigheter. och i (båda M) vill i motion 2011/12:K284 att regeringen ser över hur strategierna för myndigheternas informationsarbete kan förtydligas och att regeringen överväger om detta kan ske inom ramen för myndigheternas regleringsbrev eller på annat sätt. Enligt motionärerna ska en myndighets verksamhet präglas av neutralitet och saklighet både vad gäller verksamheten och i kommunikationsarbetet. Motionärerna anför att exemplen på myndigheter som driver en egen opinionsbildning är många. I motion 2012/13:K235 av Boriana (M) föreslås tidsbegränsade förordnanden för samtliga myndigheter. Det är enligt motionären rimligt att myndigheter, i stället för att fortsätta sin verksamhet år , får ett tidsbegränsat förordnande. Ett sådant skulle syfta till att tydligt undersöka myndigheternas funktion. Ett tidsbegränsat förordnade skulle innebära att en myndighet skulle få fortsatt förtroende genom ett aktivt regeringsbeslut baserat på den årliga granskningen av myndigheten och dess arbete, menar motionären. Också i motion 2012/13:K294 av (M) föreslås att regeringen överväger om införandet av tidsbegränsade mandat för myndigheter som ett sätt att stärka utvärderingen och effektiviseringen av statsförvaltningen. I motion 2011/12:K296 av (M) föreslås att regeringen ser över myndigheters finansiering av opinionsbildande verksamhet för frivilligorganisationer. Motionären anför att en rad myndigheter har till uppdrag att verka opinionsbildande. Den opinionsbildning som bedrivs regleras genom det uppdrag som tilldelas myndigheten genom regeringens regleringsbrev. Dock har en rad myndigheter till uppdrag att även finansiera frivilligorganisationers åsikts- och opinionsbildande verksamhet. Staten och dess myndigheter kan enligt motionären inte förväntas upprätthålla en neutral roll i offentligfinansierad opinionsbildning. Den direkta eller indirekta styrningen av organisationernas verksamhet och budskap är enligt motionären inte en framgångsrik väg mot ett mer livaktigt politiskt samtal i det offentliga . Tilldelningen av myndighetsanslag till ideella opinionsbildande organisationer bör därför upphöra. I motion 2012/13:K346 begär Abdirizak Waberi (M) att regeringen i sitt arbete med att minska byråkratin ska se över möjligheten att minska risken för dubbelarbete på myndigheterna. Motionären anför att myndigheterna utöver verkställande uppgifter har ett ansvar för att förse regeringen med faktaunderlag. Varje myndighet är specialiserad på ett eller flera områden. Motionären menar att gränserna mellan vad de olika myndigheterna väger in i sina yttranden och förslag har suddats ut. Som ett exempel nämner motionären att i sina kostrekommendationer väger in miljöaspekter. I motion 2011/12:K253 av m.fl. (M) anser motionärerna att regeringen bör överväga åtgärder för att säkerställa att skattefinansierade institutioner lever upp till kravet på att iaktta saklighet i sitt språkbruk. Det är besvärande att sådana institutioner använder termen gratis när de avser fullt skattefinansierat, menar motionärerna. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen gäller att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Härutöver finns det vissa generella bestämmelser i lagar och förordningar som behandlar myndigheternas informationsverksamhet, såsom i förvaltningslagen och myndighetsförordningen. Några särskilda bestämmelser som reglerar opinionsbildande informationsverksamhet finns inte. I sitt delbetänkande (SOU 2007:107) definierade opinionsbildande verksamhet som en extern informationsaktivitet riktad mot allmänheten i syfte att aktivt påverka dess kunskaper, attityder eller beteenden i en avsedd riktning. I slutbetänkande Styra och ställa förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118 s. 69 f.) föreslog kommittén att när statliga myndigheter inrättas bör dessa som huvudregel ges ett tidsbegränsat mandat. Efter en i förväg bestämd tid bör uppnådda resultat i myndigheten prövas. Om behovet av myndighetens verksamhet därefter bedöms stå kvar och om uppnådda resultat bedöms vara tillräckliga, kan beslut fattas om att inrätta myndigheten som ordinarie. Förfarandet borde enligt kommittén vara tvingande och regleras i lag. Betänkandet behandlas i regeringens förvaltningspolitiska proposition (prop. 2009/10:175). I propositionen (prop. 2009/10:175 s. 38 f.) bedömer regeringen att det inte bör vara en uppgift för en myndighet att bedriva opinionsbildning eller företräda särintressen inom sitt verksamhetsområde. Informationsverksamheten bör enligt regeringen ligga inom ramen för myndigheternas instruktionsenliga uppgifter eller särskilda regeringsuppdrag. Vidare anser regeringen att när myndigheten har informationsuppgifter som syftar till att påverka människors attityder eller beteenden bör informationsinsatserna prövas särskilt noggrant av myndigheten. För att förtydliga och avgränsa myndigheternas informationsuppgifter bedömer regeringen att berörda myndigheters instruktioner bör ses över. I frågan om definition av opinionsbildning framgår av propositionen att remissinstansernas synpunkter visar att begreppet opinionsbildning inte är entydigt utan kan definieras på olika sätt. Regeringen anser inte, i likhet med flera remissinstanser, att det är relevant att använda begreppet opinionsbildning för den sakliga och opartiska information som myndigheterna enligt sina uppdrag ska tillhandahålla och sprida. Regeringen delar kommitténs bedömning att myndigheter bör få använda information i sin verksamhetsutövning som ett medel i syfte att påverka kunskaper, attityder och beteenden, under förutsättning att informationen är saklig och opartisk, att insatsen ligger inom ramen för myndighetens uppgifter och inte står i konflikt med någon annan uppgift eller roll som myndigheten har. Utformningen av informationsinsatser som har som uttalat syfte att påverka attityder och beteenden bör dock enligt regeringen prövas noggrant av myndigheten. Regeringen anför att det är av största vikt att myndigheternas information präglas av det kommittén benämner god förvaltningssed och som bl.a. innebär att en försiktighetsprincip bör iakttas vad gäller val av form för opinionsbildande verksamhet. Regeringen bedömer att myndighetschefernas och de anställdas omdöme är av avgörande betydelse. I propositionen (s. 108) skriver regeringen också att den inte delar förslag att statliga myndigheter bör inrättas med ett tidsbegränsat mandat. Regeringen följer löpande sina myndigheter och lägger ned, ombildar och inrättar nya myndigheter i den utsträckning som anses mest lämplig för olika verksamheter vid olika tillfällen. Vidare skriver regeringen att som flera av remissinstanserna pekar på skulle kommitténs föreslagna ordning med stor sannolikhet försvåra myndighetens arbete vad gäller exempelvis rekrytering och möjligheten att skapa långsiktiga relationer med myndigheter, näringsliv, kommuner och andra organisationer. Vidare finns det risk för att myndighetens ledning utvecklar ett kortsiktigt perspektiv som inte gynnar verksamheten på lite . I budgetpropositionen (prop. 2012/13:1 utg.omr. 2 s. 30) skriver regeringen att antalet myndigheter har fortsatt att minska. fanns det enligt Statskontorets beräkningar 377 myndigheter under regeringen. Det innebär en nettominskning med 14 myndigheter jämfört med . I Statskontorets rapport Vad händer i den offentliga sektorn En översikt över utvecklingen 20002011 anförs att har antalet myndigheter minskat inom de flesta områden. Mest minskade antalet inom området näringslivsfrågor. Den främsta orsaken är att två s.k. enmyndigheter bildades . De tidigare regionala länsarbetsnämnderna och den centrala myndigheten ombildades till en myndighet, Arbetsförmedlingen. Också och de regionala lantmäterimyndigheterna ombildades på motsvarande sätt till Lantmäteriet. Antalet myndigheter har även minskat inom området samhällsskydd och rättskipning. Den främsta orsaken är sammanslagningar av myndigheter inom domstolsväsendet. Mätt i årsarbetskrafter har dock flera områden ökat . Antalet årsarbetskrafter ökade mest på områdena utbildning samt samhällsskydd och rättskipning. De områden där antalet årsarbetskrafter minskade mest var näringslivsfrågor, socialt skydd och allmän offentlig förvaltning. Motioner om myndigheters opinionsbildande verksamhet avstyrktes av utskottet (bet. 2006/07:KU12 s. 7 f.). Utskottet anförde då att opinionsbildande åtgärder som myndigheter vidtar i vissa fall kan vara ett mer ändamålsenligt styrmedel än regler, och utskottet utgick från att myndigheterna i sådana sammanhang iakttar regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet. Utskottet angav vidare att regeringen har tillsatt en utredning med bl.a. uppgiften att granska och ompröva myndigheters opinionsbildande verksamhet samt att det står regeringen, om den anser det motiverat, fritt att ändra myndigheternas arbetssätt. Motioner om antalet myndigheter har behandlats av utskottet (bet. 2008/09:KU13 s. 12 f.). Utskottet avstyrkte då motionsyrkanden om en översyn av antalet myndigheter med hänvisning till pågående beredningsarbete av delbetänkande och slutbetänkande inom . Motioner om myndigheternas opinionsbildande verksamhet behandlades av även (bet. 2009/10:KU29 s. 5 f.). Utskottet avstyrkte då motionerna med hänvisning till att beredningen av förslag inte borde föregripas. Även avstyrktes motioner med samma motivering (bet. 2008/09:KU13 s. 15 f.). Senast utskottet behandlade motioner om antalet myndigheter och opinionsbildande myndigheter var (bet. 2010/11:KU23 s. 16 f.). Inledningsvis noterade utskottet att antalet myndigheter minskade och att antalet årsarbetskrafter minskade . Utskottet delade regeringens bedömning att det är av största vikt att myndigheternas information präglas av det benämner god förvaltningssed och som bl.a. innebär att en försiktighetsprincip bör iakttas vad gäller val av form för opinionsbildande verksamhet. Utskottet ansåg att frågor om såväl antalet statliga förvaltningsmyndigheter som myndigheters verksamhet främst är regeringens uppgift att ta ställning till. Mot den bakgrunden fann inte utskottet skäl att bifalla yrkandena i motionerna. Utskottet noterar inledningsvis att antalet myndigheter har fortsatt att minska. Utskottet delar regeringens bedömning att statliga myndigheter som regel inte bör inrättas med ett tidsbegränsat mandat. Som tidigare delar också utskottet regeringens bedömning att det är av största vikt att myndigheternas information präglas av det benämner god förvaltningssed och som bl.a. innebär att en försiktighetsprincip bör iakttas vad gäller val av form för opinionsbildande verksamhet. Utskottet vidhåller också sitt tidigare ställningstagande att det i första hand är en uppgift för regeringen att ta ställning till frågor om antalet statliga myndigheter och myndigheters verksamhet. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet motionerna 2011/12:K251, 2011/12:K253, 2011/12:K267, 2011/12:K284, 2011/12:K296, 2012/13:K235, 2012/13:K294, 2012/13:K301, 2012/13:K338 i denna del och 2012/13:K346. Tidsbegränsade förordnanden för myndighetschefer m.fl. Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att avslår motioner om tidsbegränsade förordnanden för myndighetschefer och andra ledande befattningshavare mot bakgrund av att beredningen av förslagen från en utredning inte bör föregripas. I motion 2011/12:K263 av m.fl. (MP) föreslås att det införs en möjlighet för regeringen att säga upp generaldirektörer samt att uppsagda generaldirektörer ska få ett avgångsvederlag. (M) föreslår i motion 2012/13:K361 att regeringen ser över möjligheten till tidsbegränsade förordnanden för andra ledande befattningshavare inom stat, kommun och landsting än landshövdingar och verkschefer. Enligt 12 kap. 5 § första stycket regeringsformen anställs arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt 12 kap. 7 § meddelas grundläggande bestämmelser om statligt anställdas rättsställning i andra avseenden än de som berörs i regeringsformen genom lag. Flertalet av cheferna för myndigheter som lyder under regeringen anställs för en bestämd tid. De innehar verksledande eller därmed jämförlig ställning och omfattas därför inte av regleringen i lagen (1982:80) om anställningsskydd, förkortad LAS, vilket bl.a. innebär att de inte kan sägas upp innan anställningstiden har löpt ut. I 32 § första stycket lagen (1994:260) om offentlig anställning, förkortad , anges att föreskrifterna om grunden för uppsägning eller avskedande, turordning vid uppsägning och företrädesrätt till återanställning i LAS också tillämpas på en arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är anställd tills vidare om något annat inte följer av . Enligt 32 § andra stycket gäller vad som sägs i första stycket om avskedande även för en arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är anställd för en begränsad tid. Enligt 33 § första stycket får en chef för ett statligt affärsverk eller för som är anställd för bestämd tid skiljas från sin anställning före utgången av , om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa. Enligt andra stycket gäller att om chefen för någon annan förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen är anställd för bestämd tid, får han förflyttas till annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa. Enligt 36 § får ett beslut om förflyttning enligt 33 § andra stycket inte verkställas förrän beslutet har prövats slutligt eller rätten till talan förlorats. Beslutet får dock ges omedelbar verkan, om det finns synnerliga skäl för det. Bestämmelser som motsvarar de nuvarande bestämmelserna i 33 och 36 §§ infördes på förslag av regeringen i verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99). I propositionen framhölls att ett beslut om förflyttning måste, liksom varje annan förvaltningsåtgärd, grundas på objektivt godtagbara skäl enligt vad som följer av 1 kap. 9 § regeringsformen. För statligt anställda som inte har verksledande eller därmed jämförlig ställning och för kommunalt anställda gäller uppsägningsreglerna i LAS. För generaldirektörer, landshövdingar och vissa andra myndighetschefer som anställs av regeringen med tidsbegränsade anställningar finns, utöver det statliga pensionsavtalet, särskilda regler om avgångsvederlag eller inkomstgaranti i förordningen (2003:55) om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning (avgångsförmånsförordningen). En närmare redogörelse för avgångsförmåner och pensionsvillkor finns i regeringens skrivelse om utnämningspolitiken (skr. 2009/10:43 s. 1113). Utredning om anställningsvillkoren för myndighetschefer beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att se över anställningsvillkoren för chefer som leder myndigheter som lyder under regeringen. överlämnade Utredningen om översyn av anställningsvillkoren för myndighetschefer sitt betänkande Myndighetschefers villkor (SOU 2011:81). Utredningen anser att regeringen mot bakgrund av myndigheternas ställning och vårt konstitutionella styrsystem alltid måste ha möjlighet att besluta vem som ska leda arbetet i statsförvaltningen. Utredningen redogör för två tänkbara lösningar vad gäller anställningsform. Det ena alternativet är att anställa myndighetschefer tills vidare i och att sedan ge dem olika tidsbegränsade chefsuppdrag i statsförvaltningen. Det andra alternativet är den nuvarande ordningen att anställa myndighetschefer tidsbestämt för olika chefsuppdrag. Mot bakgrund av regeringens möjlighet att regelbundet analysera vilken chefskompetens den efterfrågar och den enskildes anställningstrygghet föreslår utredningen att de chefer som leder förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, med undantag för dem som anställs med fullmakt, ska anställas tidsbegränsat. Nuvarande praxis om sex års anställningstid är bra. Vidare anför utredningen att det är en bra ordning att en myndighetschef har ett starkt anställningsskydd för sin tidsbegränsade anställning. Därför är det lämpligt att en sådan anställning inte kan sägas upp, och det bör också framgå av lag. När det gäller förflyttning av myndighetschefer anser utredningen att regeringen måste, ytterst av konstitutionella skäl, kunna förflytta en myndighetschef med en tidsbestämd anställning från denna anställning. Skälen för när regeringen ska kunna besluta om en förflyttning bör enligt utredningen vara desamma som . Följderna av själva förflyttningen bör dock regleras tydligare. Regeringen bör arbeta aktivt för att finna lämpliga arbetsuppgifter åt en myndighetschef som ska flyttas till en annan anställning. Regeringen bör enligt utredningen utarbeta rutiner för hur dess företrädare kan agera vid förflyttningar. Även affärsverkscheferna ska omfattas av förflyttningsinstitutet, och möjligheten att skilja dessa från anställning ska avskaffas. Möjligheten att arbetsrättsligt tvista om ett förflyttningsbeslut ska avskaffas. Ett beslut om förflyttning ska gälla , föreslår utredningen. Utredningen anför bl.a. att regeringen kan använda förflyttningsinstrumentet i princip som den vill. Egentligen är det som krävs för en förflyttning bara att regeringen på sitt politiska ansvar bedömer det som nödvändigt med hänsyn till myndighetens bästa. Att en förflyttning ska grundas på objektivt godtagbara skäl blir därför en sanning med viss modifikation, låt vara att brist på förtroende kan sägas vara ett sådant skäl.