bet · H001MJU14 · 2013-05-03 00:00:00 — 2012/13:MJU14 Ny lag om kontroll av ekologisk produktion m.m. Miljö- och jordbruksutskottets betänkande Ny lag om kontroll av ekologisk produktion m.m. Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens proposition 2012/13:55 Ny lag om kontroll av ekologisk produktion, två följdmotioner med sammanlagt fem yrkanden och elva motionsyrkanden från den allmänna motionstiden. I propositionen föreslår regeringen en ny lag om kontroll av ekologisk produktion. Syftet med förslaget är att anpassa den nationella lagstiftningen om ekologisk produktion till dels nya EU-förordningar på området, dels lagar på likartade områden, särskilt livsmedelslagen (2006:804). Bestämmelserna i den nuvarande lagen (1995:551) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter föreslås i sak bli överförda till den nya lagen. Den föreslagna lagen har kompletterats med ett antal bestämmelser, främst i syfte att underlätta för kontrollmyndigheterna att utöva sin kontroll. Bland annat föreslås nya bestämmelser om samverkan i kontrollen, om omhändertagande av varor, om hjälp av en polismyndighet och om administrativa sanktionsavgifter. Regeringen föreslår även att kontrollorganens beslut ska kunna överklagas samt att kontrollorganen ska tillämpa vissa av förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser när de utför uppgifter som innefattar myndighetsutövning mot enskild. Vidare föreslås att bestämmelserna om rätten att ta del av allmänna handlingar och bestämmelserna om sekretess ska göras tillämpliga på sådana kontrollorgan när det gäller den verksamhet som avser kontroll av ekologisk produktion. EU-förordningarnas tillämpningsområde har utvidgats till att även gälla ekologisk vattenbruksproduktion och framställning av ekologisk jäst. Enligt regeringens bedömning ska vara behörig myndighet och kontrollmyndighet i fråga om den verksamheten. Förslagen föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår att med vissa ändringar (se bilaga 3) antar regeringens förslag till lag om kontroll av ekologisk produktion. Vidare avstyrker utskottet regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Detta innebär att tre motionsyrkanden (S och MP) bifalls delvis. Övriga motionsförslag (S och MP) avstyrks. I betänkandet finns nio reservationer. Detta lagstiftningsärende kan innebära att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning kan komma att överlåtas till utländska organ. Vid beslut om utländska kontrollorgans myndighetsutövning (förslagspunkt 2) ska därför 10 kap. 8 § regeringsformen tillämpas, dvs. beslut ska fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande och av mer än hälften av ledamöter. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Avslag på förslaget till lag om kontroll av ekologisk produktion 2012/13:MJ4 av m.fl. (S) yrkande 1 i denna del och 2012/13:MJ5 av (MP) i denna del. Reservation 1 (MP, V) antar regeringens förslag till lag om kontroll av ekologisk produktion i de delar det avser 3 § med den ändringen att bestämmelsen får den lydelsen som utskottet föreslår i bilaga 3 samt 8 §. Därmed bifaller delvis proposition 2012/13:55 punkt 1 i denna del och motion 2012/13:MJ4 av m.fl. (S) yrkande 2. a) antar regeringens förslag till lag om kontroll av ekologisk produktion i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit ovan, b) avslår regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Därmed bifaller delvis proposition 2012/13:55 punkt 1 i denna del och motionerna 2012/13:MJ4 av m.fl. (S) yrkande 1 i denna del och 2012/13:MJ5 av (MP) i denna del och avslår proposition 2012/13:55 punkt 2. Kontrollsystem i andra länder 2012/13:MJ4 av m.fl. (S) yrkande 3. Reservation 2 (S) Strategi för ekologisk jordbruksproduktion 2012/13:MJ445 av m.fl. (MP) yrkande 11. Reservation 3 (MP, V) 2012/13:MJ377 av (M) yrkande 1. Reservation 6 (SD) Mål för offentlig konsumtion 2012/13:MJ425 av m.fl. (S) yrkande 5. Reservation 4 (S) Mål för ekologisk certifierad jordbruksmark 2012/13:MJ425 av m.fl. (S) yrkande 20. Reservation 5 (S, V) Åtgärder för ökad ekologisk produktion 2012/13:MJ4 av m.fl. (S) yrkande 4. Reservation 7 (S) Utredning och stöd till ekologiskt jordbruk 2012/13:MJ445 av m.fl. (MP) yrkandena 1, 68 och 10. Reservation 8 (MP, V) 2012/13:MJ445 av m.fl. (MP) yrkandena 4 och 5. Reservation 9 (MP) På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (FP), (S), (S), (M), (KD), (SD), (V), (MP) och (C). Ärendet och dess beredning antog rådet förordning (EG) nr 834/2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av förordning (EEG) nr 2092/91 (EUT L 189, 20.7.2007, s. 1). Den ovannämnda förordningen ersatte förordning (EEG) nr 2092/91 av om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel (EGT L 198, 22.7.1991, s. 1). Bestämmelserna i den förordningen har kompletterats genom bestämmelser dels i lagen (1995:551) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter, dels i förordningen (1995:702) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter. Förordningen har dock upphävts och ersatts av förordningen (2009:27) om ekologisk produktion vilken i begränsad omfattning kompletterar rådets förordning (EG) nr 834/2007 med tillämpningsförordningar samt och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (EUT L 165, 30.4.2004, s. 1). I syfte att anpassa nationell rätt till dels gällande EU-lagstiftning, dels befintlig lagstiftning på liknande områden, upprättade departementspromemorian Ny lag om ekologisk produktion (Ds 2009:27). Promemorian har remissbehandlats och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig på Landsbygdsdepartementet (dnr Jo 2009/2024). Sedan promemorian skickades ut på remiss har kommissionens tillämpningsförordningar till rådets förordning (EG) nr 834/2007 ändrats . Till följd av en av ändringarna upprättade en kompletterande promemoria, Ekologisk vattenbruks- och växtproduktion. Promemorian har remissbehandlats och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig på Landsbygdsdepartementet (dnr Jo2010/2876). Regeringens lagförslag har granskats av Lagrådet och i propositionen har regeringen i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. I propositionen föreslår regeringen en ny lag om kontroll av ekologisk produktion. Syftet med förslaget är att anpassa den nationella lagstiftningen om ekologisk produktion till dels nya EU-förordningar på området, dels lagar på likartade områden, särskilt livsmedelslagen (2006:804). Bestämmelserna i den nuvarande lagen (1995:551) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter föreslås i sak bli överförda till den nya lagen. Den föreslagna lagen har kompletterats med ett antal bestämmelser, främst i syfte att underlätta för kontrollmyndigheterna att utöva sin kontroll. Det föreslås bl.a. nya bestämmelser om samverkan i kontrollen, om omhändertagande av varor, om hjälp av en polismyndighet och om administrativa sanktionsavgifter. Regeringen föreslår också att kontrollorganens beslut ska kunna överklagas samt att kontrollorganen ska tillämpa vissa av förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser när de utför uppgifter som innefattar myndighetsutövning mot någon enskild. Vidare föreslås att bestämmelserna om rätten att ta del av allmänna handlingar och bestämmelserna om sekretess ska göras tillämpliga på sådana kontrollorgan när det gäller den verksamhet som avser kontroll av ekologisk produktion. EU-förordningarnas tillämpningsområde har utvidgats till att gälla även ekologisk vattenbruksproduktion. I propositionen görs bedömningen att ska vara behörig myndighet och kontrollmyndighet i fråga om den verksamheten. Förslagen föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden (S och MP) om avslag på lagförslaget. Utskottet gör samma bedömning som regeringen att den nationella lagstiftningen om ekologisk produktion behöver anpassas till dels nya EU-förordningar på området, dels lagar på likartade områden, särskilt livsmedelslagen. Jämför reservation 1 (MP, V). I propositionen föreslår regeringen att den nuvarande lagen om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter ska ersättas av en ny lag om kontroll av ekologisk produktion. Lagen ska komplettera rådets förordning (EG) nr 834/2007 med tillämpningsförordningar samt och rådets förordning (EG) nr 882/2004 med tillämpningsförordningar i den utsträckning som bestämmelserna är tillämpliga på ekologisk produktion. Syftet med det aktuella lagförslaget är således att anpassa den nationella lagstiftningen om ekologisk produktion till dels nya EU-förordningar på området, dels lagar på likartade områden, särskilt livsmedelslagen (2006:804). EU-förordningarna är bindande för medlemsstaterna och direkt tillämpliga men för att kunna tillämpa de aktuella förordningarna fullt ut är det nödvändigt att komplettera en del av bestämmelserna i förordningarna med nationella bestämmelser. De nya EU-förordningarna utvidgar tillämpningsområdet till att även gälla ekologisk vattenbruksproduktion och framställning av ekologisk jäst. Genom de nya EU-förordningarna har regelverkets struktur förtydligats och det framgår tydligare vilka principer som reglerna grundar sig på. Märkningsreglerna har ändrats i vissa avseenden. Den förändring som har störst betydelse för utformningen av och innehållet i de kompletterande nationella bestämmelserna är att kontrollen av att förordningarna följs ska utövas i enlighet med och rådets förordning (EG) nr 882/2004. Denna förordning gäller även för kontrollen på foder- och livsmedelsområdet. Enligt regeringens bedömning bör de nationella bestämmelserna om ekologisk produktion i så stor utsträckning som möjligt utformas på samma sätt som övriga lagar som sammanfaller med tillämpningsområdet för och rådets förordning (EG) nr 882/2004. I likhet med vad som gällde när livsmedelslagen infördes är det därför nödvändigt att på området för ekologisk produktion komplettera förordning (EG) nr 882/2004 med nationella bestämmelser. Det behövs bl.a. mer detaljerade bestämmelser om kontrollförfarandet än de som finns i den nu gällande lagen (1995:551) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter. För att underlätta för de myndigheter som ska tillämpa såväl EU-bestämmelserna som de nationella bestämmelserna bör de nationella bestämmelserna i så stor utsträckning som möjligt utformas på samma sätt som redan gällande bestämmelser på närliggande områden. Enligt motion 2012/13:MJ5 av (MP) i denna del bör avslå regeringens lagförslag. Regeringens förslag kommer enligt motionärerna att försvaga det frivilliga kontrollsystem för ekologisk produktion som främst lantbrukare men också handeln har byggt upp . Lagförslaget kommer också att öka det administrativa krånglet när det gäller kontrollsystemet. Även i motion 2012/13:MJ4 av m.fl. (S) yrkande 1 i denna del begärs att avslår förslaget till ny lag om kontroll av ekologisk produktion. Utskottet konstaterar inledningsvis att det finns regler om ekologisk produktion både i den gemensamma lagstiftningen inom EU och i den svenska lagstiftningen. Eftersom jordbruket är en del av den gemensamma marknaden är EU:s lagstiftning överordnad den svenska lagstiftningen. Nationella lagar och förordningar omfattar i huvudsak ansvarsfördelning mellan främst myndigheter för kontroll, sanktioner och bemyndiganden. Som regeringen anför i propositionen är EU-förordningarna bindande för medlemsstaterna och direkt tillämpliga men för att de aktuella förordningarna ska kunna tillämpas fullt ut är det nödvändigt att komplettera en del av bestämmelserna i förordningarna med nationella bestämmelser. Syftet med regeringens lagförslag är därför att anpassa den nationella lagstiftningen om ekologisk produktion till dels nya EU-förordningar på området, dels lagar på likartade områden, särskilt livsmedelslagen (2006:804). De nya förordningarna innebär bl.a. att regelverkets struktur och de principer som reglerna grundas på har blivit tydligare. Sådana förändringar välkomnas av utskottet eftersom regelverket har uppfattats som oöverskådligt enligt utskottets uppföljning av ekologisk produktion och offentlig konsumtion (2010/11 RFR1). Regeringen anför att genomfördes lagändringar i relevanta lagar för att anpassa svensk lagstiftning till nya EU-bestämmelser om livsmedel, foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd m.m., bl.a. när det gäller offentlig kontroll enligt och rådets förordning (EG) nr 882/2004. Lagarna utformades då så långt som det var möjligt på ett likartat sätt. För att uppnå enhetlighet och för att underlätta tillämpningen av lagen bör som regeringen framhåller även den nu aktuella lagen utformas i enlighet med redan gällande, enhetliga bestämmelser. I det aktuella lagstiftningsärendet hänvisar regeringen främst till livsmedelslagen (2006:804). När det gäller de föreslagna bestämmelserna om myndigheternas befogenheter påpekar regeringen att de enbart är tillämpliga i den utsträckning som myndigheterna utövar kontroll över det ekologiska regelverket. Huvudregeln är att kontrollorganen utför den kontrollen och regeringen föreslår inte någon ändring i den ordningen. Utskottet har i olika sammanhang redovisat att konsumenternas efterfrågan på ekologiska livsmedel har ökat starkt . Utvecklingen av den ekologiska produktionen har varit positiv (se bl.a. 2012/11:RFR1). För att konsumenterna ska ha möjlighet att göra medvetna val mellan olika livsmedel är det viktigt att märkningen av livsmedlen är korrekt och inte vilseleder konsumenterna om varans beskaffenhet. När konsumenterna köper ekologiska livsmedel ska de kunna vara säkra på att de svarar mot de krav som reglerna ställer. Det är därför viktigt att det sker en kontroll av redligheten, dvs. att ett livsmedel består av det som det uppges innehålla. För att de nya förordningarna om ekologisk produktion ska kunna tillämpas fullt ut är det nödvändigt att komplettera en del av bestämmelserna i förordningarna med nationella bestämmelser. Utskottet delar således regeringens uppfattning att det finns ett nationellt lagstiftningsbehov när det gäller kontroll av den ekologiska produktionen och avstyrker därför motionerna 2012/13:MJ4 yrkande 1 i denna del och 2012/13:MJ5 yrkande 1 i denna del. Utskottets förslag i korthet antar med vissa ändringar regeringens förslag till lag om kontroll av ekologisk produktion i de delar det avser 3 § och 8 §. Därmed bifaller delvis regeringens proposition i denna del och delvis ett motionsyrkande (S). beslut i denna del som avser utländska kontrollorgans myndighetsutövning innebär att 10 kap. 8 § RF ska tillämpas. Detta medför att beslut i enlighet med 10 kap 8 § RF ska fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande och mer än hälften av ledamöterna. När det gäller myndighetsutövning i den föreslagna lagen anför regeringen att vissa uppgifter i den offentliga kontrollen enligt förordning 882/2004 kan delegeras till privata kontrollorgan. Bestämmelserna om delegation i denna förordning kompletteras av särskilda delegationsbestämmelser i förordning 834/2007. De sistnämnda delegationsbestämmelserna skiljer sig från de allmänna delegationsreglerna i förordning 882/2004, huvudsakligen genom att de tillåter delegation av beslut om åtgärder vid bristande efterlevnad av regelverket samt, i begränsad utsträckning, delegation av vissa dispensbeslut. Delegationsbestämmelserna förutsätter att det finns en eller flera utpekade behöriga myndigheter som ska ansvara för att kontrollerna är effektiva, objektiva och oberoende och som ska kunna överlämna uppgifter till kontrollorganen. Överlämnande av kontrolluppgifter som innefattar myndighetsutövning till ett enskilt subjekt kräver lagform. Delegationsbestämmelserna behöver därför kompletteras med nationell lagstiftning. Regeringen förslår att och inom sina respektive ansvarsområden ska kunna överlämna kontrolluppgifter till ett kontrollorgan som är en juridisk person. Ett sådant överlämnande får i fråga om åtgärder vid bristande efterlevnad av regelverket endast innefatta en rätt att återkalla ett utfärdat certifikat eller att enligt artikel 30.1 första stycket i rådets förordning (EG) nr 834/2007 besluta om att avlägsna märkning eller förbjuda marknadsföring av ett parti eller en produktionsomgång. Beträffande befogenheter i samband med kontrollen föreslår regeringen att ett kontrollorgan och Europeiska kommissionen, i den utsträckning som behövs för kontrollen, på begäran ska ha motsvarande rätt till tillträde, upplysningar och handlingar som en kontrollmyndighet har. Denna rätt ska även omfatta de inspektörer och experter som har utsetts av kommissionen. Vidare föreslås att ett kontrollorgan och Europeiska kommissionen, i den utsträckning som behövs för kontrollen, på begäran ska ha motsvarande rätt som en kontrollmyndighet har att ta prov. Denna rätt ska även omfatta de inspektörer och experter som har utsetts av kommissionen. I motion 2012/13:MJ4 av m.fl. (S) yrkande 2 föreslås att förslaget till ny lag om kontroll av ekologisk produktion bör omarbetas. Motionärerna anser att utgångspunkten bl.a. bör vara att i så stor utsträckning som möjligt delegera uppgifter till parterna (kontrollorgan och producent, importör etc.). Kontrollorganen bör få en möjlighet att, inom EU-förordningarnas gränser, ta ett större ansvar för processen. Kontrollmyndigheterna (och ) ska överlämna uppgiften att utöva kontroll till kontrollorganen. Utskottet delar regeringens syn på att vissa uppgifter i den offentliga kontrollen bör kunna delegeras till privata kontrollorgan. Delegationsbestämmelserna förutsätter att det finns en eller flera utpekade behöriga myndigheter som ska ansvara för att kontrollerna är effektiva, objektiva och oberoende och som ska kunna överlämna uppgifter till kontrollorganen. I 3 § föreslås att och inom sina respektive ansvarsområden ska kunna överlämna kontrolluppgifter till ett kontrollorgan som är en juridisk person. För att någon ska kunna bedriva kontroll krävs enligt rådets förordning (EG) nr 834/2007 dessutom ett beslut om certifiering och godkännande. Regeringen har i propositionen bedömt att Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) förutom beslut om ackreditering bör fatta beslut om att godkänna kontrollorgan. Utskottet ser positivt på att ansökningsförfarandet för ackreditering, godkännande och delegering samordnas, lämpligen genom att göra det möjligt för en juridisk person som vill bedriva ekologisk kontroll att kunna lämna in sin ansökan om ackreditering, godkännande och delegering hos en myndighet. Utskottet anser vidare att det är väsentligt att kontrollorganen även bör få fatta beslut enligt artikel 91 i kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 och att det därför behövs en mindre förändring av regeringens lagförslag. Utskottet föreslår därför att antar regeringens förslag till lag om kontroll av ekologisk produktion i de delar det avser 3 § med den ändringen att bestämmelsen får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3 och 8 §. Därmed tillstyrker utskottet delvis propositionen 2012/13:55 punkt 1 i denna del och delvis motion 2012/13:MJ4 (S) yrkande 2. Vid beslut om utländska kontrollorganens myndighetsutövning (förslagspunkt 2 i utskottets förslag till riksdagsbeslut) ska 10 kap. 8 § regeringsformen tillämpas, dvs. att beslut fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande och mer än hälften av ledamöterna. Utskottets förslag i korthet avslår regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och antar regeringens förslag till lag om kontroll av ekologisk produktion i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit ovan. Därigenom bifalls delvis två motionsförslag (S och MP). Regeringen föreslår att begreppet tillsyn ska ersättas med begreppet kontroll i den nya lagen om kontroll av ekologisk produktion. När det gäller kontrollorganen föreslås att beslut av ett kontrollorgan som har fattats enligt de EU-förordningar som kompletteras av den nya lagen eller som har fattats enligt denna lag får överklagas. Ett beslut av ett kontrollorgan ska överklagas till i det län där kontrollorganet har sitt säte. Vissa bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223) ska enligt regeringen tillämpas om kontrollorganen utövar kontroll enligt den föreslagna lagen. Detta gäller förvaltningslagens bestämmelser om jäv, muntlig handläggning, anteckning av uppgifter, parters rätt att få del av uppgifter, motivering av och underrättelse om beslut samt rättelse av skrivfel och liknande. Regeringens föreslår vidare att begreppet tillsynsmyndighet ska ersättas med begreppet kontrollmyndighet i den nya lagen. Kontroll av efterlevnaden av de EU-förordningar som kompletteras av den nya lagen om kontroll av ekologisk produktion, de beslut som har meddelats med stöd av EU-förordningarna, den nya lagen, de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen och de beslut som har meddelats med stöd av lagen ska utövas av , , de andra statliga förvaltningsmyndigheter som regeringen bestämmer och kommunerna. Enligt förslaget får regeringen meddela föreskrifter om fördelningen av kontrolluppgifter mellan kommunerna och de statliga förvaltningsmyndigheterna. När det gäller kommunernas uppgifter föreslås att en kommuns uppgifter ska fullgöras av den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Kontrollmyndigheterna ska genom rådgivning, information och andra åtgärder underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt de EU-förordningar som kompletteras av lagen om kontroll av ekologisk produktion, de beslut som har meddelats med stöd av EU-förordningarna, den nya lagen, de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen och de beslut som har meddelats med stöd av lagen. Kontrollmyndigheterna ska verka för att åtgärder vidtas mot överträdelser av de EU-förordningar som kompletteras av den nya lagen, de beslut som har meddelats med stöd av EU-förordningarna, lagen, de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen och de beslut som har meddelats med stöd av lagen. Regeringen föreslår vidare att kommuner ska kunna komma överens om att de kontrolluppgifter som en kommun har ska fullgöras helt eller delvis av en annan kommun och att en person som är anställd av en kommun ska få fatta beslut på en annan kommuns vägnar. När det gäller förelägganden som riktas mot en kommun föreslår regeringen att ska kunna besluta att förelägga en kommun som inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen att vidta rättelse. När det gäller bemyndiganden föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om undantag från EU-förordningarna och om särskilda ekologiska produktionsregler. Vidare föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om hur kontroll ska bedrivas och om skyldighet för en kommun eller ett kontrollorgan att lämna uppgifter till en annan kontrollmyndighet. Regeringen föreslår även att det införs en skyldighet för den som är föremål för kontrollen att lämna den hjälp som behövs för att kontrollen ska kunna genomföras. Enligt förslaget ska polismyndigheten på begäran av en kontrollmyndighet lämna den hjälp som behövs för att utföra kontrollen eller för att verkställa ett beslut enligt de EU-förordningar som kompletteras av lagen, de beslut som har meddelats med stöd av EU-förordningarna, den nya lagen, de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen och de beslut som har meddelats med stöd av lagen.