bet · H101UU2 · 2013-12-04 00:00:00 — Regeringen har gett Sida i uppdrag att utveckla indikatorer i syfte att förbättra uppföljningen av resultat. När det gäller det multilaterala biståndet kommer regeringen att utgå från organisationernas egna indikatorer. Utskottet noterar i detta sammanhang att /Dac i granskningen av bistånd 2013 () anser att borde bygga vidare på sitt resultatbaserade arbetssätt och se till att tillräckliga resurser avsätts för uppföljning av resultat. Dessutom bör enligt Dac kopplingarna stärkas mellan resultat som kan konstateras i individuella program och de bredare målen för utvecklingssamarbetet. Utskottet välkomnar regeringens strävanden efter att förbättra resultatredovisning och analys och förutsätter att de rekommendationer som lämnats av Dac övervägs i sammanhanget. Styrning, uppföljning och utvärdering av biståndet Regeringen fastställde 2007 en modell för förstärkt resultatstyrning inom det internationella utvecklingssamarbetet. Modellen syftade till ökad systematisk styrning och uppföljning av utvecklingssamarbetet. Genomförandet skedde successivt. fick Statskontoret i uppdrag av regeringen att utvärdera styrmodellen och att lämna förslag på hur styrningen av utvecklingssamarbetet kunde förbättras. Statskontoret redovisade resultatet av uppdraget i rapporten av svensk biståndspolitik – en utvärdering (2011:25). Den centrala frågan för utvärderingen av styrmodellen var enligt Statskontoret om denna hade bidragit till en effektiv, tydligt, långsiktig, strategisk och resultatinriktad styrning av utvecklingssamarbetet. I rapporten lämnades förslag om hur regeringens styrning av utvecklingssamarbetet kunde förbättras. förutsatte i betänkande 2011/12:UU2 att regeringen skulle återkomma till med en redovisning av vidtagna eller planerade åtgärder med anledning av Statskontorets utvärdering eller andra studier och överväganden som gäller förändringsarbete avseende bl.a. styrning och kontroll. I budgetpropositionen (prop. 2012/13:1 utg.omr. 7), som lämnades , slog regeringen fast att den såg allvarligt på den kritik som hade framförts av Statskontoret. Regeringen aviserade åtgärder för att styra biståndet mer strategiskt och för att förtydliga och förenkla styrningen. Ett samlat grepp om de styrsignaler som ges skulle tas för att säkerställa att biståndet styrs på ett ändamålsenligt och optimalt sätt. Regeringen skulle förtydliga utvecklingssamarbetets övergripande inriktning och sina biståndspolitiska prioriteringar i en samlad biståndspolitisk plattform som skulle samla och ersätta en del av de befintliga styrdokumenten. Vidare skulle regeringen etablera ett mer resultatbaserat förhållningssätt i styrningen av såväl det bilaterala som det multilaterala biståndet. Regeringen beslutade om riktlinjer för resultatstrategier som ska vara ett sammanhållande instrument för att styra internationella bistånd. Riktlinjerna tillämpas för strategier för både länder och regioner och i samarbetet med och genom multilaterala organisationer och tematiskt inriktad biståndsverksamhet. De nya riktlinjerna slår fast att en viktig utgångspunkt för resultatstrategier ska vara vilka resultat svenskt bistånd ska bidra till. Indelningen i traditionella sektorer avskaffas därmed. De nya riktlinjerna betonar också vikten av resultatuppföljning som ett led i den strategiska styrningen. Det innebär att man ska lära av erfarenheter och använda kunskap om vad som fungerar och ger resultat. Genom att samla riktlinjerna för alla typer av resultatstrategier i ett enda dokument ska styrningen förenklas. Processen för att ta fram en bilateral resultatstrategi innefattar följande steg: Regeringen godkänner och meddelar Sida inriktningar (ingångsvärden) för de förväntade resultat som svenskt bistånd bör bidra till (resultatförslag). Sida förbereder ett resultatförslag baserad på ingångsvärden. De svenska ambassaderna är ofta engagerade i denna process, i samråd med partnerlandet i fråga. Samrådet kan även innefatta andra samarbetspartner. Sida sänder resultatförslaget till regeringen (). tar fram en resultatstrategi som bygger på resultatförslaget från Sida. Regeringen fattar beslut om resultatstrategin och instruerar Sida att genomföra strategin. När resultatstrategierna är klara ska de publiceras de på webbplats. De multilaterala resultatstrategierna hanteras i sin helhet av . Varje medlem i Dac får vart fjärde eller femte år sitt utvecklingssamarbete granskat av Dac. Syftet med granskningarna är att förbättra kvaliteten och effektiviteten i policyer och system för utvecklingssamarbete och att stödja goda partnerskap för att främja fattigdomsminskning och hållbar utveckling. Som nämnts tidigare i betänkandet publicerade /Dac en granskning av utvecklingssamarbete. Dac anser att har kommit långt i utvecklingen mot tydligare styrning av biståndet. konstateras att det finns förbättringspotential. Enligt Dac skulle en ökad fokusering av biståndet till färre länder och färre tematiska områden stärka effekterna av det svenska biståndet. Även i Dacs granskningar 2005 och 2009 av utvecklingsarbete förespråkades ökad selektivitet och minskad komplexitet i styrsystemet för svenskt utvecklingssamarbete. Dac konstaterar att politiken för global utveckling är en stark grund för utvecklingssamarbete och att merparten av bilaterala stöd till utvecklingssamarbete riktas mot låginkomstländer och svaga stater, vilket ligger i linje med inriktningen på fattigdomsbekämpning. Enligt Dac finns tydliga politiska direktiv, policyer och strategier som återspeglar internationella åtaganden och god praxis. Dac anser emellertid att det stora antalet tillkommande prioriteringar – var och en med sin egen policy och strategidokument – leder till en komplex totalbild. Dac konstaterar att den har noterat denna svaghet och strävar efter att utforma ett biståndspolitiskt ramverk som utgör en tydligare policyvision och en strategi för konkreta åtgärder som leder till resultat. Dac uttrycker granskningsrapport en förväntan om att detta nya ramverk ska erbjuda en tydlig hierarki av policyer och adekvata kriterier för effektiva prioriteringar av mål och perspektiv, som kan omsättas i konkreta åtgärder som ger resultat. I granskningsrapporten från Dac uppmanas att fortsätta ansträngningarna att koncentrera sina resurser för maximal effekt. är bistånd enligt Dac tunt utspritt över ett stort antal länder, tematiska områden och program. Styrsystem, uppföljning och utvärdering I budgetpropositionen konstateras att bl.a. /Dac, Statskontoret, och regeringen har identifierat brister i styrningen, genomförandet, uppföljningen och utvärderingen av det svenska biståndet. För att komma till rätta med bristerna avser regeringen att, utöver redan genomförda åtgärder, vidta ytterligare åtgärder i syfte att uppnå ett än mer effektivt, resultatinriktat, långsiktigt, innovativt och öppet bistånd. Enligt regeringen handlar det bl.a. om att förenkla och förtydliga biståndets inriktning och målhierarki skapa tydligare förutsättningar för centrala genomförare av svenskt bistånd, som civilsamhällesorganisationer och myndigheter, att bidra till biståndets måluppfyllelse tydliggöra ramarna för vidarereglering av beslut om fördelning av biståndsmedel till tredje part säkerställa att regeringens resultatagenda får genomslag i biståndets alla led – från formuleringen av resultatförväntningar och i styrningen mot resultat till analys och uppföljning och utvärdering av resultaten. Utskottet konstaterar att en förenklad styrmodell där resultaten står i fokus håller på att genomföras. Utskottet välkomnar att regeringen beslutade om riktlinjer för resultatstrategier inom internationella bistånd. Riktlinjerna tillämpas för strategier för både länder och regioner samt inom samarbetet med och genom multilaterala organisationer och i fråga om tematiskt inriktad biståndsverksamhet. Resultatstrategier är, som framgått tidigare i betänkandet, regeringens sammanhållande instrument för att styra internationella bistånd och är en viktig del av förnyelsearbetet på biståndsområdet. I riktlinjerna slås fast att en utgångspunkt för resultatstrategier ska vara vilka resultat svenskt bistånd ska bidra till. Där betonas betydelsen av resultatuppföljning som ett led i den strategiska styrningen och vikten av att lära av erfarenheter och att använda kunskap om vad som fungerar och ger resultat. Utskottet välkomnar reformeringen av styrsystemet och de nya riktlinjerna. Det faktum att riktlinjerna samlas i ett enda dokument som avser alla former av resultatstrategier bör leda till att styrningen förenklas. Framtagandet, genomförandet och uppföljningen av resultatstrategier ska vara inkluderande och transparent. I enlighet med transparensgarantin i biståndet ska relevanta underlag som är att betrakta som allmänna handlingar och som utgör grund för regeringens resultatstrategier göras tillgängliga på webbplatsen . Utskottet ser positivt på att regeringen i enlighet med riktlinjerna för resultatstrategier har beslutat om ingångsvärden för resultatstrategier som avser bilateralt utvecklingssamarbete med ett antal länder och regioner, och i fråga om några länder även fattat beslut om fleråriga resultatstrategier. I budgetpropositionen aviserar regeringen att den avser att besluta om resultatstrategier för länder, regioner, multilaterala organisationer och tematiska ändamål. Utskottet välkomnar att en översyn ska genomföras av den del av biståndet som hanteras av , och av den interna styrningen och kontrollen av den del av biståndet. Utskottet noterar att regeringen, som framgår av budgetpropositionen, har för avsikt att vidta ytterligare åtgärder för att reformera biståndet. Det får enligt utskottet förutsättas att regeringen då överväger de rekommendationer som Dac har lämnat i den ovan nämnda granskningsrapporten. Syftet med att reformera biståndet måste även i fortsättningen vara att uppnå ett än mer effektivt, resultatinriktat, långsiktigt, innovativt och öppet bistånd och att därmed komma till rätta med brister som har konstaterats i fråga om styrning, genomförande, uppföljning och utvärdering av biståndet. Det är enligt utskottet också positivt att regeringen enligt årets budgetproposition avser att presentera den biståndspolitiska plattformen för i form av en skrivelse. Utskottet konstaterar att, utöver den information som redovisats främst i budgetpropositionerna, såväl den tidigare som den nuvarande biståndsministern i bl.a. kammardebatter och vid utskottssammanträden redogjort för och tagit del av synpunkter på reformeringen av biståndets styrning. Utskottet delar inte den uppfattning som framförs i motioner om att förankringen i skulle vara bristfällig. Mot bakgrund av vad som redovisats ovan delar utskottet inte heller uppfattningen att det skulle finnas behov av ytterligare en översyn av det svenska utvecklingssamarbetet. Regeringen har infört en ny struktur för anslagsposter inom anslaget 1:1 Biståndsverksamhet inom utgiftsområde 7, vilket aviserades i förra årets budgetproposition (prop. 2012/13:1 utg.omr. Ett antal nya anslagsposter har införts för medel som disponeras av Sida inom anslaget 1:1 Biståndsverksamhet. Dessa har ersatt tidigare anslagsposter. Syftet är enligt regeringen att öka transparensen och konsekvensen mellan politikens inriktning och fördelningen av biståndet. Utskottet noterar att regeringen ännu inte har beslutat om strategier för medel från de nya anslagsposterna. I ett motionsförslag behandlas behovet av redovisning och analys av måluppfyllelsen för den svenska strategin för multilateralt utvecklingssamarbete, som beslutades och alltjämt gäller. Regeringen framhåller i budgetpropositionen att den har tagit ett alltmer strategiskt grepp om det svenska engagemanget i de multilaterala utvecklingsorganen. Enligt regeringen har detta resulterat i en mer systematisk bedömning av de olika organens effektivitet och relevans samt en förtydligad inriktning för det svenska engagemanget i respektive organisation. Efter att regeringen har gjort en organisationsbedömning kan den besluta om en resultatstrategi. Såväl bedömningarna som strategierna ska publiceras på regeringens webbplats. De fyra senaste organisationsbedömningarna publicerades och avsåg (organisation för utbildning, vetenskap och kultur), UNODC (FN:s drog- och brottsbekämpningsbyrå), GEF (Globala miljöfonden) och OHCHR (Kontoret för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter). Utskottet konstaterade (bet. 2011/12:UU2) att regeringen hade fattat beslut om åtta organisationsstrategier för multilaterala organ. Två av dessa har löpt ut och ytterligare tre löper ut . Inga ytterligare resultatstrategier (tidigare benämnda organisationsstrategier) har tillkommit efter 2011. Som framgått tidigare i betänkandet har efter begäran från utrikesutskottet lämnat skriftlig information till utskottet om bl.a. genomförandet av strategin för multilateralt utvecklingssamarbete och om multilateralt bistånd. När biståndsminister med medarbetare lämnade information vid utrikesutskottets sammanträde, vilket nämnts tidigare i betänkandet, belystes bl.a. frågor om genomförande av strategi för multilateralt utvecklingssamarbete. /Dac konstaterar i Multilateral Aid Report 2012 att givare använder det multilaterala systemet för att kanalisera stora belopp för utvecklingssamarbete som de har ansvar för att se till att medlen går till avsedda ändamål. Detta är enligt Dac en allt svårare uppgift i och med att det multilaterala systemet blir mer och mer komplext. Dac bedömer att det finns mer än 200 multilaterala givare som kanaliserar av allt offentligt utvecklingsbistånd via ett komplicerat system. Enligt Dac har antalet givarbedömningar av multilaterala organisationer vuxit starkt. Dac uppmanar givarna att i ökad utsträckning göra gemensamma bedömningar snarare än att göra nya bilaterala sådana. Detta kan bidra till att organisationerna bedöms efter gemensamma mål, vilket kan leda till att rekommendationerna får större tyngd i organisationernas styrning och reformarbete. I sammanhanget erinrar Dac om att biståndsmottagarnas synpunkter, prioriteringar och system enligt internationella överenskommelser om biståndseffektivitet ska tillmätas ökad tyngd. Som nämnts tidigare i betänkandet avser regeringen att undersöka om det går att använda några utvalda och internationellt överenskomna indikatorer som stöd för uppföljningen av det bilaterala och multilaterala biståndet. Regeringen gav 2013 Sida i uppdrag att utveckla indikatorer i syfte att förbättra uppföljningen av resultat. När det gäller det multilaterala biståndet kommer regeringen att utgå från organisationernas egna indikatorer. Med anledning av motionsyrkanden framhåller utskottet att det är angeläget att även framgent fortsätter att agera för att genomföra internationella överenskommelser om biståndseffektivitet såväl i det bilaterala som det multilaterala biståndet. Utskottet noterar att Dac i sin granskning av internationella utvecklingsbistånd, som publicerades , identifierar vissa brister i genomförande av åtagandena om biståndseffektivitet enligt Parisdeklarationen om ägarskap, anpassning och givarsamordning och enligt uppföljningskonferensen i . Utskottet förutsätter att regeringen följer upp resultatet av Dacs granskning. multilaterala bistånd utgör av totala bistånd och uppgick till ca . Utskottet delar regeringens uppfattning att det är angeläget att fortsätta utveckla styrningen och uppföljningen av det svenska engagemanget i de multilaterala organen. Utskottet konstaterar att beslutade att inleda en förstudie om multilateralt bistånd. Under förstudien ska möjligheten att genomföra en granskning undersökas. Den tänkta inriktningen på projektet är att granska vilka system som finns på plats för att säkerställa att det multilaterala biståndet förmedlas i enlighet med uttalade prioriteringar. Utskottet håller inte med om att budgetstödet bör avvecklas, vilket framförs i en motion. Däremot ser utskottet positivt på att regeringen reformerar styrningen av budgetstödet. Utskottet välkomnar att regeringen enligt budgetpropositionen avser att närmare precisera vilka förutsättningar som krävs för direkt stat-till-stat-samarbete och generellt budgetstöd. Graden av förtroende för samarbetslandets regering ska ges ökad vikt vid överväganden om vilken typ av insatser som svenskt bistånd ska kunna finansiera i ett enskilt land. Mänskliga rättigheter, demokrati och god samhällsstyrning kommer att vara av särskilt stor betydelse när regeringen bedömer vilken typ av bistånd och samarbete som kan erbjuda. Där ett nära stat-till-stat-samarbete är aktuellt föredrar regeringen en övergång från generellt budgetstöd till resultat- och transparenskontrakt – en variant av budgetstöd. Genom att på förhand knyta utbetalningar till överenskomna målindikatorer möjliggörs en högre grad av transparens och ansvarsutkrävande. Om förtroendet för samarbetslandets regering försämras kraftigt eller helt saknas, ska biståndet inte kanaliseras genom statliga aktörer utan i stället gå till det civila samhället eller andra förändringsaktörer. I en motion ses EU:s principer för budgetstöd, som antogs genom rådsslutsatser , som en förebild för svenskt bilateralt utvecklingssamarbete. I principerna betonas att stödet ska bygga på samarbetsländernas ägarskap och utformas som ett resultatbaserat kontrakt mellan EU och respektive partnerland. Utbetalningar av budgetstöd ska tydligare knytas till samarbetslandets respekt för mänskliga rättigheter och demokrati. Utskottet konstaterar att innehållet i EU:s agenda för förändring, som innebär ökat fokus på mänskliga rättigheter, demokrati och god samhällsstyrning samt hållbar tillväxt för mänsklig utveckling, liksom EU:s nya principer för budgetstöd ligger väl i linje med svenska prioriteringar. Med anledning av motionsförslag om Expertgruppen för utvärdering och analys av internationella bistånd konstaterar utskottet följande. (internationellt utvecklingssamarbete) har avvecklats och under innevarande år ersatts av Expertgruppen för utvärdering och analys av internationella bistånd (dir. 2013:11), som är en ny utvärderingsfunktion. Expertgruppen ska fortlöpande utvärdera och analysera internationella bistånd för att därigenom utveckla biståndet och bygga upp en långsiktig kunskapsbas av hög kvalitet. Expertgruppens uppdrag är att beställa, sammanställa, genomföra och kommunicera utvärderingar, analyser och studier om biståndets genomförande, resultat och effektivitet. Expertgruppen ska ha en oberoende ställning i relation till det den granskar och ska självständigt svara för relevans och kvalitet i de rapporter den väljer att publicera. Utskottet konstaterar att Expertgruppen har startat sin verksamhet . Expertgruppens ledamöter har utsetts av regeringen och ett sekretariat har byggts upp. Förberedelser pågår för att Expertgruppen ska kunna besluta om en strategi för verksamheten. Beslut har fattats om en kartläggning av bistånd till multilaterala organisationer och om en litteraturstudie om metoder för effektutvärderingar. Dessutom har Expertgruppen anordnat utåtriktade seminarier på följande två teman: Vad vet vi om utveckling och bistånd? () och Svenskt bistånd mot nya mål? Ett tredje seminarium där frågor om multilateralt bistånd ska tas upp är inplanerat . Information om verksamheten finns tillgänglig via regeringens webbplats för . Upphandling pågår av en mer utvecklad webbplats. Prioriteringar inom biståndet, särskilda svenska insatser för att nå millenniemålen, anslagen Allmänna frågor om inriktningen av och EU:s utvecklingsbistånd, särskilda insatser för att nå millenniemålen, humanitära insatser Som framgått tidigare i betänkandet anser utskottet att målet för utgiftsområde 7 ska vara: "Att skapa förutsättningar för förbättrade levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck". Det långsiktiga målet om att utrota fattigdom och förtryck är långt ifrån uppnått. ska fortsätta att ha en ambitiös utvecklingspolitik och ett generöst bistånd där det bilaterala och multilaterala stödet samverkar. ska också bidra till en högre grad av måluppfyllelse innan millenniemålen löper ut . Ett framgångsrikt genomförande av politiken för global utveckling och internationellt bistånd bidrar till detta. Utskottet understryker i sammanhanget att goda levnadsvillkor innefattar ett hållbart demokratiskt samhälle med respekt för mänskliga rättigheter och jämställdhet mellan kvinnor och män. Utskottet välkomnar att regeringen i budgetpropositionen aviserar en svensk kraftsamling inför och bortom 2015, som utöver en aktiv samstämmighetspolitik bl.a. innefattar fokus i biståndet, insatser för att bidra till konkreta förbättringar av enskilda människors levnadsvillkor, innovation och flexibilitet i biståndet, kunskapsinhämtning och samverkan med nya aktörer. Utskottet återkommer nedan till initiativ inom ramen för denna kraftsamling. Utskottet erinrar om de särskilda satsningar inom bistånd som har genomförts och som pågår i syfte att nå millenniemålen. Under det innevarande budgetåret är det exempelvis ett särskilt fokus på millenniemål 4 om minskad barnadödlighet, 5 om förbättrad mödrahälsa och 7 om att säkra en miljömässigt hållbar utveckling samt på de länder som har längst kvar att uppnå målen eller riskerar att inte uppnå något av målen. Ökad tillgång till vatten och sanitet är också en prioritering 2013, något som bedöms ha hög relevans även för millenniemålen 4 och 5. Utskottet stöder denna prioritering och återkommer nedan till de tematiska prioriteringarna i biståndet som slogs fast 2007 och fortfarande gäller. Med anledning av ett motionsförslag om att bistå vid uppbyggnaden av sociala trygghetssystem hänvisar utskottet till sitt ställningstagande till ett förslag med motsvarande inriktning som behandlades i betänkande /13:UU2. Utskottet redogjorde där för rådsslutsatser (utrikes frågor) som antogs om socialt skydd i EU:s utvecklingssamarbete. Där slås fast att socialpolitik har en omskapande roll genom att den främjar rättvisa, social integration och dialog med arbetsmarknadens parter. I rådsslutsatserna anges riktlinjer för EU:s utvecklingssamarbete när det gäller socialt skydd. Utskottet förutsätter att rådsslutsatserna återspeglas i unionens och medlemsstaternas agerande i utvecklingssamarbetet. När det gäller motionsförslagen om svenskt utvecklingssamarbete med länder i konstaterar utskottet följande. Många av länder har över lag haft en positiv utveckling och god ekonomisk tillväxt som har bidragit till minskad fattigdom. De demokratiska styrelseskicken har utvecklats i en huvudsakligen positiv riktning. leds länderna på den amerikanska kontinenten av folkvalda presidenter och regeringar, med som enda undantag. Regeringen beslutade att fokusera bilaterala strategistyrda bistånd från 67 till 33 länder, i syfte att skapa förutsättningar för ökad effektivitet inom biståndet. Landfokuseringsbeslutet innebar att svenskt bistånd i högre utsträckning kommit att riktas till fattiga människor i fattiga länder och förtryckta människor i ofria länder. Enligt regeringen kommer 2014 att bedriva strategistyrt bilateralt samarbete i 32 länder. Utskottet noterar att Dac anser att detta, i jämförelse med ungefär lika stora givarländer, är ett stort antal och nämner Nederländarna, som har 15 samarbetsländer, som ett exempel. konstaterar att merparten av bilaterala bistånd riktas mot låginkomstländer och svaga stater, vilket ligger i linje med inriktningen på fattigdomsbekämpning. Utskottet konstaterar att , och , som lyfts fram i motioner, definieras som medelinkomstländer enligt Dacs klassificering. Fattigdom kvarstår dock även i medelinkomstländer. Inkomstskillnaderna2[ Enligt UNDP:s publikation 2013 är inkomstskillnaderna (mätta som Gini-koefficient) 56,3 i , 55,9 i , 48,3 i och 25,0 i . När Gini-koefficienten har värdet 0 råder fullständig inkomstjämlikhet och när värdet är 100 råder fullständig ojämlikhet.] i de nämnda länderna är stora och många människor lever i fattigdom.