bet · H001KU21 · 2013-06-10 00:00:00 — Ökningen tillskrivs att rådet varit mer aktivt i frågan och att regelgivarna har efterfrågat fler insatser. I rapporten framhålls även att det kan tyckas märkligt att tillstyrker så många ärenden trots att de administrativa kostnaderna ofta beskrivs så bristfälligt. Rådet påpekar därför i det sammanhanget att det endast tar ställning till om reglerna är utformade så att de når sitt syfte på ett enkelt sätt och till en, relativt sett, låg administrativ kostnad för företagen. Rådet anger att det ofta är möjligt att se om den enklaste lösningen för företag har valts trots att mer utförliga kostnadsberäkningar saknas. För att en konsekvensutredning ska anses som godtagbar och för att det ska vara möjligt att göra uppföljningar av kostnadsutvecklingen över åren krävs dock betydligt mer utförliga beräkningar. om regelförenkling för företag har i sin rapport för företag regeringen är fortfarande långt från målet (RiR 2012:6) granskat regeringens arbete med att förenkla reglerna för företag . En sammanfattning av granskningen finns i föregående års utskottsbetänkande (bet. 2011/12:KU21 s. 23 f.) Utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser rekommenderar regeringen att arbeta mer strategiskt genom att utveckla och införa delmål och indikatorer för att följa upp regelförenklingsarbetet mot det övergripande målet, utöver mätningarna av de administrativa kostnaderna. såg positivt på att regeringen hade inlett ett sådant arbete. rekommenderade även regeringen att tydligt prioritera tunga regelområden och fokusera mer på regelbördan i lagar och förordningar samt att skärpa tillämpningen av konsekvensförordningen och motsvarande regler, så att konsekvensutredningarna uppfyller kraven på att redovisa förslagens effekter för företagen och så att uppföljningen av befintligt regelverk stärks. Slutligen rekommenderade regeringen att överväga att bredda mandat så att rådet i sina yttranden beaktar samtliga konsekvenser av regelgivning för företag, inte enbart företagens administrativa kostnader. Regeringen redovisade i sin skrivelse (skr. 2012/13:5) sin bedömning av granskning. Regeringen konstaterade där att övriga kostnader redan ingår i granskning av konsekvensutredningen samt att det är ett stort problem att det saknas bra metoder för att beräkna andra kostnader. Regeringen angav därför att man hade för avsikt att ta fram metoder för att beräkna sådana kostnader, vilket förväntades höja kvaliteten på konsekvensutredningarna. Vidare anförde regeringen att rådet hade inrättats som ett rådgivande organ och att tanken med rådet inte hade varit att införa ett organ som kontrollerar regelgivaren. Regeringen ansåg att rådets kunskap inte hade kommit regelgivarna till del i tillräckligt stor utsträckning, vilket också avspeglats i konsekvensutredningarnas bristande kvalitet. har behandlat nämnda skrivelse, en följdmotion och andra motionsyrkanden som berör regelförenklingsarbetet (bet. 2012/13:NU8). I motioner föreslogs t.ex. att verksamhet skulle permanentas, och i andra motioner förordades ytterligare insatser på regelförenklingsområdet. Vad gäller ansåg näringsutskottet att regeringens ställningstagande till de alternativ för rådets framtida organisation som Statskontoret tagit fram inom ramen för sin utvärdering (se nedan) borde avvaktas. Vad gäller regelförenklingsarbetet stödde näringsutskottet den fortsatta inriktningen som regeringen redovisat i sin skrivelse. Med hänvisning till detta avstyrkte utskottet samtliga motioner i de aktuella delarna och föreslog att skulle lägga regeringens skrivelse till handlingarna. beslutade i enlighet med näringsutskottets förslag (rskr. 2012/13:169). Statskontorets uppdrag att utvärdera verksamhet Regeringen beslutade att ge Statskontoret i uppdrag att utvärdera verksamhet. Uppdraget innebar först och främst att skapa förutsättningar för en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv regelgivning. I uppdraget ingick även att utvärdera rollfördelningen mellan , och i syfte att optimera och effektivisera arbetsprocesserna för konsekvensutredningar. Statskontorets övergripande bedömning i dess slutrapport (2012:27) är att granskning av regelförslag och konsekvensutredningar fungerar bra utifrån den inriktning som verksamheten har . Statskontorets analys pekar även på ett antal förändringar som skulle kunna bidra till att förbättra konsekvensutredningarnas kvalitet, bl.a. anser Statskontoret att granskning skulle bli tydligare om den begränsas till att enbart avse konsekvensutredningar. Vidare framhåller Statskontoret att granskningen har för smalt fokus och den bör breddas till att omfatta fler slags kostnader för företag än de administrativa. Dessutom anser Statskontoret att rådet bör utveckla sina yttranden genom att utförligare motivera sina ställningstaganden och bedömningar. Vidare konstaterar att myndigheternas regelgivning är av mycket olika karaktär och att rådets granskning därtill har olika betydelse beroende på om remittenten är en myndighet eller en kommitté. Eftersom kommittéerna normalt har upplösts när yttrandet lämnas, och det därmed inte finns förutsättningar för lärprocesser på samma sätt som i en myndighet, menar att bör överväga att införa en särskild process för granskningen av kommittébetänkanden. Statskontoret framhåller att det mest verkningsfulla sättet att höja kvaliteten på konsekvensutredningar i kommittébetänkanden är att bistå kommittéerna i deras konkreta arbete. Slutligen anser Statskontoret att det inte finns några avgörande oklarheter i rollfördelningen mellan , och även om den skulle bli tydligare om en av aktörerna gavs en samordnande roll. Av kommissionens arbetsprogram (KOM(2012) 629) som innehåller kommissionens prioriteringar för och första delen av 2014, framgår att den avser att dels lägga fram 18 initiativ som i första hand syftar till att minska regelbördan genom förenklingar, dels dra tillbaka ett antal föråldrade och nedprioriterade förslag till bl.a. direktiv och förordningar. Av kommissionens arbetsprogram (KOM(2011) 777) framgick att konsekvensbedömningar har blivit standard i kommissionens arbete och att minimitiden för remisser förlängs . Kommissionen kommer särskilt att utreda hur EU-bestämmelserna påverkar småföretagen och vid behov föreslå undantag eller skräddarsydda lösningar för mikroföretag. Vidare ska även de första resultaten av kontrollerna av bestämmelsernas ändamålsenlighet redovisas. Vad gäller frågan om regelförenkling inom ramen för unionssamarbetet kan i sammanhanget påpekas att i sin granskning av arbetet med regelkvalitet och regelförenkling bl.a. konstaterade att det samarbete mellan många länder som EU innebär har medfört vissa svårigheter att upprätthålla kraven på enkelhet och klarhet i de svenska reglerna (bet. 2005/06:KU10 s. 48). Utskottet konstaterade även att det finns en risk att genomförandet av EG-rättsliga regler leder till en mer omfattande reglering i än nödvändigt. Utskottet framhöll då att det inom EU emellertid bedrivs ett betydelsefullt arbete i syfte att förenkla gällande regler och lagstiftning. Utskottet betonade det angelägna i att den svenska hållningen i unionssamarbetet innebär att kraven på enkelhet och klarhet hävdas med kraft. Förstärkt granskning av regeringens redogörelse Vid behandling av regeringens redogörelse för behandlingen av skrivelser till regeringen (skr. 2009/10:75) framhöll att regeringens rapportering om huruvida riksdagsskrivelser är slutbehandlade eller inte och om de beredningsåtgärder som genomförts eller planeras har stor betydelse för att ska kunna avgöra om regeringen har genomfört de beslut som fattat (bet. 2009/10:KU21, s. 23). Utskottet uttalade då mot denna bakgrund sin avsikt att förstärka sin granskning av redogörelsen. Av tidigare uppföljnings- och utvärderingsprojekt som utskottet har genomfört framgår att tillkännagivanden är av särskilt intresse (bet. 2005/06:KU34). Även regeringen har framhållit att regeringens åtgärder med anledning av tillkännagivanden till regeringen tilldrar sig ett särskilt intresse vid utvärderingen och uppföljningen av beslut (skr. 2012/13:75 s. 3 f.). Mot bakgrund av det ovannämnda redogör utskottet i det följande för sin förstärkta granskning av innehållet i regeringens redogörelse i den aktuella skrivelsen (skr. 2012/13:75) och tidigare skrivelser. Granskningen fokuserar särskilt på regeringens behandling av tillkännagivanden. Ordningen med tillkännagivanden var föremål för ett omfattande uppföljnings- och utvärderingsarbete av . Arbetet redovisades i en promemoria (bet. 2005/06:KU34 bil. 7) som sammanfattas i det följande. I promemorian görs en genomgång av tillkännagivanden till regeringen i tre tidsperioder sedan regeringsformen trädde i kraft (19751979/80, 1988/891992/93 och 2000/012004/05). En märkbar nedgång i antalet tillkännagivanden kan noteras , från ca 1 300 /80 till färre än 400 /012004/05. Som tänkbara bidragande orsaker till denna nedgång anges dels att de socialdemokratiska regeringsförslagen under den senare delen av den studerade perioden förbereddes i samråd med samarbetspartierna och , dels att den reformerade budgetprocessen inneburit att genom ett enda beslut fastställer utgiftsramar och utgiftstak, vilket enligt utvärderingen förefaller ha minskat oppositionspartiernas möjligheter att söka majoriteter för sina förslag. Vidare diskuteras i promemorian om det har skett en attitydförändring bland riksdagsledamöterna. Trots det minskade antalet tillkännagivanden konstaterade att tillkännagivandena inte åtgärdas snabbare av regeringen . Tvärtom tycks de genomsnittliga handläggningstiderna ha förlängts. har andelen propositioner som åberopats som åtgärd med anledning av tillkännagivanden tydligt ökat. Detta skulle enligt utskottet möjligen kunna tyda på att tillkännagivandena har varit av en annan och mer krävande karaktär . Av promemorian framgår vidare att regeringens redogörelser för behandlingen av skrivelser har förbättrats avsevärt . (19751979/80) var redovisningarna i allmänhet mycket knapphändiga. Successivt och i takt med att utskott tagit upp behovet av förbättringar i skilda avseenden har redovisningarna blivit mer lättillgängliga och även utförligare. Av promemorian framgår även att det av redogörelserna dock inte alltid går att direkt utläsa om tillkännagivandena följs delvis eller helt. I stor utsträckning hänvisar regeringen till att frågan behandlas i propositioner, utan att ange om tillkännagivandet därmed tillgodoses eller inte. För det stora flertalet tillkännagivanden förefaller emellertid regeringen har följt tillkännagivanden även om det har dragit ut . Det är dock inte ovanligt att det direkt av redogörelsen framgår att regeringen inte avser att följa ett tillkännagivande. Bl.a. mot bakgrund av att möjlighet att besluta om tillkännagivanden inte kommer till uttryck i regeringsformen (där begreppet tillkännagivanden inte nämns) samt att denna möjlighet utgör en viktig funktion för diskuterade (SOU 2008:125) behovet av att i någon form reglera användningen av tillkännagivanden. Utredningens bedömning var att möjlighet att besluta om tillkännagivanden till regeringen inte borde regleras i regeringsformen (s. 304 f.). Utredningen konstaterade att det inte finns någon konstitutionell skyldighet för regeringen att följa ett tillkännagivande från , men att har möjlighet att utnyttja sin normgivningsmakt eller finansmakt för att åstadkomma det resultat som tillkännagivandet syftar till, om regeringen inte följer ett tillkännagivande. Ytterst har även möjlighet att avge en misstroendeförklaring mot regeringen. Utredningen påpekade även att den konstitutionella praxis som vuxit fram innebär att utgångspunkten bör vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande, men om regeringen inte delar mening i en fråga och inte har för avsikt att tillgodose önskemål, bör den underrätta om detta inom den tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till varför regeringen inte tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas. Vidare konstaterade utredningen att ordningen i allt väsentligt fungerade väl och att det dessutom inte kunde uteslutas att praxis kunde komma att utvecklas ytterligare, något som skulle kunna försvåras med en reglering i grundlag. Riksdagsstyrelsen beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att genomföra en översyn av riksdagsordningen. Kommittén ska bl.a. analysera den konstitutionella betydelsen av tillkännagivanden. Arbetet ska vara klart . Behandling av riksdagsskrivelserna /922012/13 Nedan redogörs det i tabell 2 för antalet riksdagsskrivelser och andelen ej slutbehandlade riksdagsskrivelser i regeringens redogörelse /922012/13. Av tabellen framgår att andelen ej slutbehandlade riksdagsskrivelser som redovisas i de fem senaste skrivelserna har pendlat mellan och , och att andelen som redovisas i årets skrivelse på är en noterbar nedgång i jämförelse med föregående års skrivelse. i ett längre perspektiv är en andel på att betrakta som och andelar eller som avvikande. Vidare kan noteras att antalet riksdagsskrivelser redovisade i regeringens årliga skrivelser har minskat något inledning, för att sedan /01 stabilisera sig kring strax över 400 stycken. De två undantagen till det ovannämnda är antalet riksdagsskrivelser som redovisades i skrivelserna 2007/08:75 respektive 2011/12:75 (vilka redogör för de riksdagsskrivelser som huvudsakligen beslutades under riksmötena /07 respektive 2010/11, se nedan) där antalet skrivelser uppgick till 391 respektive 349 stycken. har nämnts att en tänkbar förklaring till denna variation är att en ny regering tillträdde med stöd av en riksdagsmajoritet (bet. 2011/12:KU21 s. 29). En annan delvis sammanhörande förklaring torde kunna vara att aktiviteten i (och eventuellt i regeringen, se nedan) är lägre under en mandatperiods första . En sådan hypotes finner visst stöd i antalet propositioner och skrivelser som överlämnas till , vilka följer samma trend. Riksdagsskrivelser följer på riksdagsbeslut som kräver verkställighet, t.ex. utfärdande av lagar eller beslut om regleringsbrev, vilka normalt har sin grund i förslag från regeringen. Enligt det offentliga riksdagstrycket överlämnades endast 133 respektive 168 propositioner och skrivelser under riksmötena /07 respektive 2010/11. Detta kan jämföras med t.ex. riksmötena /09 och 2009/10 under vilka regeringen överlämnade 232 respektive 248 propositioner och skrivelser. Tabell 2 Antal redovisade samt andel ej slutbehandlade riksdagsskrivelser (rskr.) i regeringens redogörelser /922012/13 Ej slutbehandlade rskr. Ej slutbehandlade rskr. (andel i %) Källa: kanslis genomgång av de skrivelser som nämns i tabellen. Under alla omständigheter påverkar aktiviteten i i hög grad antalet riksdagsskrivelser som överlämnas till regeringen. Årets redovisning innebär att andelen ej slutbehandlade riksdagsskrivelser åter hamnar strax som antalet redovisade riksdagsskrivelser åter når upp till tidigare normala nivåer. Variationen under de senaste fem riksmötena vad gäller andelen ej slutbehandlade riksdagsskrivelser är för stor för att kunna betraktas som en klar och obruten trend. I sammanhanget kan dock nämnas att av de sex tillfällen då andelen ej slutbehandlade riksdagsskrivelser som redovisats i regeringens redogörelser har hamnat , har tre av dessa tillfällen, dvs. hälften, skett . I den mån det finns en tendens utmärks den således av en minskning av andelen ej slutbehandlade riksdagsskrivelser. tillkännagivanden /962012/13 Vid utvärderingen och uppföljningen av beslut är regeringens åtgärder med anledning av tillkännagivanden till regeringen av särskilt intresse. Mot bakgrund av detta samt uttalade ambition (bet. 2009/10:KU21 s. 23) att förstärka granskningen av regeringens redogörelse för behandlingen av skrivelser har granskat och analyserat regeringens behandling av riksdagsskrivelser som innehåller tillkännagivanden. Utskottets granskning av regeringens redogörelser som lämnats under riksmötena /962012/13 (se tabell 3 nedan) visar att antalet tillkännagivanden som slutbehandlats i viss utsträckning har minskat över den undersökta perioden (även om viss variation finns) /redogörelse. Av förevarande års redogörelse framgår dock att andelen slutbehandlade tillkännagivanden ökade noterbart, från till . Även om det totala antalet tillkännagivanden fortsätter att öka är antalet fortfarande lägre än antalet tillkännagivanden vid början av förra mandatperioden. Därtill har den genomsnittliga tidsåtgången fortsatt att minska jämfört med föregående års redogörelse. Mot bakgrund av att genomgången nu sträcker sig längre tillbaka i tiden (jämfört med förra årets förstärkta granskning som enbart omfattade regeringens redogörelser års skrivelse) är det möjligt att göra jämförande iakttagelser. I sammanhanget kan man peka på att andelen slutbehandlade tillkännagivanden i ett längre perspektiv nu åter (med undantag för den redovisning som gavs i förra årets skrivelse) tycks vara uppe i nivåerna och . Andelen ej slutbehandlade tillkännagivanden har således minskat . Även om de senaste tre årens skrivelser har innehållit väsentligt färre tillkännagivanden än skrivelserna vid den här granskade periodens början är antalet redovisade tillkännagivanden den högsta . Ytterligare en positiv trend är att såväl genomsnittet som medianen för slutbehandlade tillkännagivanden fortsätter att sjunka. Under slutet av förra mandatperioden och början av den innevarande mandatperioden slutbehandlades äldre tillkännagivanden i högre utsträckning än tidigare, vilket framgår av 2010 och skrivelser. Flera av dessa äldre tillkännagivanden som slutbehandlades då var kopplade till frågeställningar som kan anses vara av mer krävande karaktär, t.ex. konstitutionella frågor. Dessa tillkännagivanden slutbehandlades genom (SOU 2008:125) samt (SOU 2009:14) överväganden eller regeringens förslag till riksdagsbeslut (prop. 2009/10:80 och 2009/10:81). Tabell 3 Antal och andel slutbehandlade tillkännagivanden (tkg) och genomsnittlig tidsåtgång för slutbehandling /962012/13. Antal slutbehandlade tkg (totalt ant. Genomsnittlig tidsåtgång* (median) 157 (324) 403 (207) 86 (238) 467 (304) 165 (283)a 543 (359) 63 (187) 501 (234) 72 (209) 821 (393) 78 (219) 824 (491) 66 (228) 707 (502) 73 (250) 805 (410) 80 (237) 762 (511) 65 (210) 1 011 (761) 49 (196) 1 045 (1 008) 60 (239) 1 075 (560) 43 (184) 1 059 (705) 33 (144) 1 271 (1 041) 45 (120) 1 775 (1 696) 34 (100) 2 073 (1 766) 21 (125) 1 186 (449) 56 (155) 828 (426) Källa: kanslis genomgång av de skrivelser som nämns i tabellen. I de fall brister i skrivelsernas redogörelse har upptäckts (se rubrikerna Iakttagelser om saknade tillkännagivanden och Övriga iakttagelser nedan samt tidigare iakttagelser i bet. 2010/11:KU21 s. 28) har dessa rättats till i tabellen. : Andelen uttrycks i procent. a: Omfattning av regeringens redogörelse under /98 övergångsvis 18 månader förklarar avvikelsen i antal och andel tkg. Omfattningen bestämdes i samråd med för att bättre stämma överens med de granskningsrutiner då hade börjat tillämpa. *: Här anges både medelvärde och medianvärde (det sistnämnda inom parentes och kursiverat). Extrema värden som har stor inverkan på medelvärdet påverkar inte medianvärdet i samma utsträckning. Medianvärdet kompletterar därför den information som ges av medelvärdet när det gäller den genomsnittliga beredningstiden för de slutbehandlade tillkännagivandena. Beräkningarna av genomsnittlig tidsåtgång är utförda i Excel och grundar sig på programmets antagande om månader (dvs. att ett kalenderår har ). Andra äldre tillkännagivanden som redovisades som slutbehandlade i 2010 och skrivelser rörde utbildnings- samt bygg- och planfrågor. Dessa slutbehandlades genom regeringens propositioner i omfattande lagärenden på dessa områden, t.ex. förslag till en ny skollag (prop. 2009/10:165) och en ny plan- och bygglag (prop. 2009/10:170). Med undantag för de tre skrivelser som regeringen lämnade 20092011 (även skrivelse utgör ett fjärde gränsfall) ligger den genomsnittliga tiden för slutbehandlingen av tillkännagivanden som redovisas i skrivelserna i tabellen ovan inom ramen för tidigare uttalande om att det borde höra till undantagen att tillkännagivanden inte kan slutredovisas (bet. 2005/06:KU34 s. 19). Dock framgår av tabell 3 ovan att den genomsnittliga tiden för slutredovisning av ett tillkännagivande har gått från ca ett och halvt år och strax till . Även om den genomsnittliga tidsåtgången har minskat tyder detta på en långsiktig trend över den undersökta perioden vad gäller ökade genomsnittliga handläggningstider i slutbehandlingen av tillkännagivanden. Detta bekräftar också de slutsatser som drogs i omfattande uppföljnings- och utvärderingsarbete av tillkännagivanden (bet. 2005/06:KU34 bil. Utskottets granskning av regeringens redogörelser har även innefattat en kvantitativ mätning av de åtgärder genom vilka regeringen slutbehandlar tillkännagivanden. Resultatet av granskningen i denna del redovisas i tabell 4 nedan. Tabellen redogör för andelen åtgärder från regeringen m.fl. som medfört att regeringen har redovisat riksdagsskrivelserna med tillkännagivanden som slutbehandlade. Granskningen innebär att endast den senast vidtagna åtgärden, som därmed innebär en slutbehandling, registreras som orsaken till slutbehandlingen. I många fall har flera åtgärder genomförts i syfte att slutbehandla ett tillkännagivande (t.ex. har flertalet av de propositioner som regeringen åberopar som skäl till en slutbehandling föregåtts av någon utredningsåtgärd, dvs. SOU eller Ds). De kategorier som redovisas ovan i tabellen är propositioner (Prop. ), skrivelser (Skr. ), genomförda utredningar (SOU/Ds), utredningsdirektiv (Dir.), regeringsbeslut om förordning eller ändring av förordning (För. ), regeringsuppdrag till myndigheter inklusive ändring av regleringsbrev (Uppd. ), övriga regeringsbeslut (Övr. samt övriga åtgärder (Övr.). Övriga regeringsbeslut innebär t.ex. regeringsbeslut om avtal med intresseorganisationer eller förordnande av styrelseledamöter. Övriga åtgärder kan vara t.ex. myndighetsåtgärder och myndighetsbeslut (bl.a. utfärdande av allmänna råd eller föreskrifter), domstolsavgöranden och åtgärder från andra aktörer (riksdagsutskott eller EU-institutioner). I denna sistnämnda kategori ryms även fall när regeringen lagt skrivelsen till handlingarna. I kategorin utredningsdirektiv har även räknats in de tillfällen då regeringen beslutat att överlämna ärendet eller en kopia av riksdagsskrivelsen till en pågående utredning. Av tabell 4 nedan framgår att andelen tillkännagivanden som slutbehandlas genom propositioner ökar . Två undantag som framträder i tabellen gäller redovisningen och detta års skrivelse, då andelen propositioner som sista åtgärd inför slutbehandling av tillkännagivanden är låg. skrivelse ökar i stället andelen utredningsdirektiv och regeringsuppdrag till myndigheter avsevärt och i årets skrivelse är det främst andelen skrivelser som ökar. Det återstår att se om dessa två avvikelser bryter den annars långsiktiga tendensen att allt fler tillkännagivanden slutbehandlas genom propositioner. En möjlig förklaring till ovannämnda tendens skulle kunna vara att fler tillkännagivanden ställer krav på att regeringen återkommer med förslag till . Propositioner kräver ofta ett omfattande och långvarigt utredningsarbete, vilket även framgår av tabellerna 3 och 4 där såväl andelen tillkännagivanden som slutbehandlas genom propositioner som genomsnittstiden för slutbehandlingen minskar i årets och förra årets skrivelser. Således bekräftas här återigen de slutsatser som drogs i ovannämnda uppföljnings- och utvärderingsarbete . Några andra trender än den växande slutbehandlingen genom propositioner står dock inte att finna av underlaget i tabellen nedan. Tabell 4 Andel av sista åtgärd från regeringen m.fl. som leder till slutbehandling av tillkännagivanden (tkg) 1995/962012/13 Källa: kanslis genomgång och analys av de skrivelser som nämns i tabellen. Not: Andelen i tabellen anges i procent.