bet · H101KU6 · 2013-11-13 00:00:00 — Sekretess i det internationella samarbetet Sekretess i det internationella samarbetet I betänkandet behandlas proposition 2012/13:192 Sekretess i det internationella samarbetet och en följdmotion. I propositionen föreslås en ny sekretessbestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) till skydd för allmänna intressen. Syftet med bestämmelsen är enligt regeringen att säkerställa att svenska myndigheter kan uppfylla internationella förpliktelser om sekretess och tystnadsplikt, i den utsträckning detta krävs för att ska kunna delta i det internationella samarbetet. Enligt den föreslagna bestämmelsen ska sekretess gälla för en uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ till följd av en bindande EU-rättsakt eller ett avtal med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation som EU har ingått eller som har godkänt, om det kan antas att möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess föreslås gälla för en uppgift som en myndighet i enlighet med en sådan rättsakt eller ett sådant avtal har begärt in för att överlämna till ett utländskt organ. Förslaget innebär enligt regeringen att svenska myndigheter ska göra en självständig bedömning av vilka konsekvenser ett röjande av en uppgift kan antas få för det fortsatta samarbetet. Lagändringen föreslås träda i kraft . Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker följdmotionen. I betänkandet finns en reservation (MP). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Sekretess i det internationella samarbetet Sekretess i det internationella samarbetet (MP) Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Sekretess i det internationella samarbetet antar regeringens förslag till ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Därmed bifaller proposition 2012/13:192 och avslår motion 2013/14:K1 av m.fl. (MP) yrkandena 1–3. Reservation (MP) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), Skånberg (KD), (SD), (V), (M) och (S). Ärendet och dess beredning Departementspromemorian Sekretess i det internationella samarbetet (Ds 2012:34) upprättades inom . Efter remissbehandlingen omarbetades förslagen. Det nya förslaget har varit föremål för förnyad remissbehandling. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk medborgare enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Enligt 14 kap. 5 § andra stycket har utlänningar samma rätt. Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om den krävs med hänsyn till vissa grundläggande intressen som anges i tryckfrihetsförordningen, t.ex. rikets säkerhet eller dess förhållande till en annan stat eller mellanfolklig organisation, myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn och intresset att förebygga eller beivra brott (2 kap. 2 §). Begränsningarna ska anges noga i bestämmelser i en särskild lag eller i en lag som den särskilda lagen hänvisar till. Detta gäller även om begränsningen har sitt ursprung i en internationell överenskommelse. Den särskilda lag som åsyftas är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. I OSL anges när en uppgift i en allmän handling inte ska lämnas ut på grund av att den omfattas av sekretess. En sekretessbestämmelse i ett internationellt avtal eller en EU-rättsakt måste således motsvaras av en tillämplig bestämmelse eller hänvisning i OSL för att kraven i tryckfrihetsförordningen ska vara uppfyllda. Av 15 kap. 1 § OSL följer att sekretess gäller för uppgifter som rör förbindelser med en annan stat eller som i övrigt rör en annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i en annan stat eller en statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs, s.k. utrikessekretess. I förarbetena till denna bestämmelse angavs att störningsbegreppet inte bör ges en alltför vid innebörd. För att en uppgift ska sekretessbeläggas måste det röra sig om någon olägenhet för landet ifråga. Det förhållandet att mindre och tillfälliga störningar eller irritationer inom ett lands ledning inte kan uteslutas ska med andra ord inte alltid leda till sekretess (prop. 1979/80:2 Del A s. 131). Vid bedömningen av om en uppgift som har erhållits från en annan stat eller från en mellanfolklig organisation kan lämnas ut eller inte har det dessutom ansetts att avsändarens uppfattning i frågan i och för sig inte ska kunna avgöra om uppgiften ska hållas hemlig. Avsändarens intresse av sekretess kan däremot ha betydelse för skadeprövningen i det enskilda fallet. Om den främmande staten eller mellanfolkliga organisationen anser att en uppgift som har överlämnats är hemlig kan det vara ett skäl för att anse att ett utlämnande skulle störa mellanfolkliga förbindelser. Det finns ingen begränsning av utrikessekretessens räckvidd; bestämmelsen är tillämplig i all offentlig verksamhet, oberoende av vilken myndighet eller annat offentligt organ som förfogar över de aktuella uppgifterna. Bestämmelsen har heller enligt sin ordalydelse inte någon begränsning i fråga om uppgiftens innehåll. har dock i ett par avgöranden (RÅ 1998 ref. 42 och RÅ 2000 ref. 22) anfört att det måste vara det konkreta informationsinnehållet i en uppgift – eller i vissa fall uppgiftens art och anknytning till internationell verksamhet – som medför att ett röjande av uppgiften kan skada landet eller förorsaka störningar i de mellanfolkliga förbindelserna för att bestämmelsen ska vara tillämplig. I många andra länder tillämpas i stället för en ordning som motsvarar den svenska offentlighetsprincipen en princip som kallas originator control som innebär en vetorätt för ursprungsinnehavaren. Den som har upprättat en handling har enligt denna princip rätt att kontrollera till vem handlingen lämnas ut även efter det att den har överlämnats till andra myndigheter eller länder. I avtalstexter och EU-rättsakter brukar sådana bestämmelser formuleras så att den som tar emot en hemlig handling från ett annat land eller en mellanfolklig organisation inte får lämna handlingen vidare utan ursprungsinnehavarens skriftliga samtycke. Internationella avtal och EU-rättsakter innehåller också ibland bestämmelser om ömsesidigt erkännande av sekretess, dvs. att uppgifter som har fått från en annan stat ska ges ett sekretesskydd som motsvarar det som uppgiften har hos den utlämnande myndigheten. I OSL finns det även ett antal bestämmelser om sekretess för sådana uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som en svensk myndighet har fått eller förfogar över med anledning av ett av godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation. Efter inträde i EU har begreppet avtal tolkats så att det även omfattar rättsakter som gäller till följd av medlemskapet, dvs. anslutningsfördragen samt förordningar och direktiv som har utfärdats av EU:s institutioner (RÅ 2007 ref. 45). Genom godkännande av anslutningsfördragen har nämligen godkänt att sekretessbestämmelser i såväl redan antagna som senare beslutade rättsakter ska gälla här i landet, i den omfattning och med den verkan som följer av fördragen (jfr 3 § lagen [1994:1500] med anledning av anslutning till Europeiska unionen). Sådana sekretessbestämmelser finns bl.a. inom beskattnings- och indrivningsområdet, värdepappersområdet samt tullområdet (se exempelvis 27 kap. 5 §, 30 kap. 7 § och 34 kap. 4 § OSL). Det finns även ett fåtal bestämmelser om sekretess till följd av internationella avtal som inte uppställer något krav på att avtalet ska ha godkänts av . Enligt 30 kap. 7 § andra meningen OSL gäller sekretess hos för uppgifter som inspektionen har fått från en utländsk myndighet eller ett utländskt organ enligt något annat avtal, om regeringen meddelar föreskrifter om detta. Vidare anges i 30 kap. 11 § OSL att sekretess gäller hos en garantimyndighet, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, för vissa uppgifter som myndigheten har fått på grund av ett avtal med företrädare för ett utländskt garantisystem. Sekretess gäller inte bara i förhållande till allmänheten utan som huvudregel även mellan myndigheter (6 kap. 5 § OSL). Om en sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig finns däremot enligt samma paragraf en skyldighet att på begäran lämna ut uppgifter till andra myndigheter. I de ovan beskrivna bestämmelserna om sekretess till följd av ett internationellt avtal, har det särskilt angivits att de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. 15–27 §§ och 28 § första stycket OSL inte får tillämpas i strid med avtalet. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Sekretess innebär både handlingssekretess och tystnadsplikt. Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen, ofta kallad meddelarfriheten, har som huvudregel företräde framför den tystnadsplikt som följer av en sekretessbestämmelse. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter har dock aldrig företräde framför handlingssekretessen. Det kan således vara tillåtet att muntligen lämna en uppgift till en journalist eller att själv publicera uppgiften, men det är aldrig tillåtet att med stöd av meddelarfriheten lämna eller publicera den handling där den sekretessbelagda uppgiften framgår (7 kap. 3 § första stycket 2 och 5 § tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § 2 yttrandefrihetsgrundlagen). I vissa fall har dock tystnadsplikten företräde även framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I sådana fall är således denna rätt helt inskränkt. Varje gång en ny sekretessbestämmelse införs måste lagstiftaren överväga om den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen bör ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Utgångspunkten är att stor återhållsamhet ska iakttas vid prövningen av om undantag från meddelarfriheten bör göras i ett särskilt fall. Den enskilda sekretessbestämmelsens konstruktion kan ge viss vägledning. När det är fråga om bestämmelser med absolut sekretess kan det finnas större anledning att överväga undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter än i andra fall. Detsamma gäller i viss mån sekretessbestämmelser med ett omvänt skaderekvisit (prop. 1979/80:2 Del A s. 111 f.). När det är fråga om bestämmelser med ett rakt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för offentlighet, bör utgångspunkten däremot vara den motsatta. I sitt slutbetänkande Insyn och sekretess – i statliga företag – i internationellt samarbete (SOU 2004:75) gjorde Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK) en genomgång av de bestämmelser i dåvarande sekretesslagen som grundade sig på internationella avtal. OSEK ansåg att sekretessbestämmelser till skydd för enskilda borde samordnas i en enda bestämmelse och att det borde tydliggöras att en bestämmelse gäller för en uppgift som förfogar över till följd av medlemskap i eller till följd av ett avtal som godkänt med en annan stat eller mellanfolklig organisation. Med hänvisningen till EU-medlemskapet menade OSEK vidare bl.a. att man borde förtydliga att EU-rättsliga sekretessbestämmelser i främst förordningar och direktiv i vissa fall kan ha en direkt och omedelbar inverkan på offentligheten hos svenska myndigheter. OSEK föreslog även att en myndighet som avslår en begäran om att få ta del av en allmän handling med åberopande av en sekretessbestämmelse som följer av medlemskap i eller av ett internationellt avtal, i sitt avslagsbeslut ska ange rättsakten eller avtalet och den tillämpliga artikeln eller klausulen. Förslagen har inte lett till lagstiftning. I förarbetena till OSL (prop. 2008/09:150 s. 355) uttalade regeringen att bestämmelserna om sekretess för uppgifter som myndigheter erhåller eller förfogar över enligt av godkända internationella avtal bör omarbetas så att deras innebörd framgår tydligare av bestämmelsernas ordalydelse. Regeringen ansåg dock att samtliga frågor som rör sekretess i internationella sammanhang borde hanteras i ett sammanhang och angav därför att den avsåg att återkomma till dessa frågor. I promemorian Sekretess i det internationella samarbetet (Ds 2012:34), som i stora delar bygger på OSEK:s slutbetänkande, lämnade förslag till ändringar i OSL som syftade till att säkerställa att svenska myndigheter kan uppfylla internationella förpliktelser rörande sekretess och tystnadsplikt. Promemorians förslag har omarbetats efter remissbehandling. Det omarbetade förslaget, som motsvarar förslagen i den nu aktuella propositionen, har varit föremål för Lagrådets prövning. Lagrådet hade inte något att invända mot förslaget. I propositionen föreslås en ny sekretessbestämmelse i OSL till skydd för allmänna intressen. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa att svenska myndigheter kan uppfylla internationella förpliktelser om sekretess och tystnadsplikt i den utsträckning detta krävs för att ska kunna delta i det internationella samarbetet om exempelvis frihandel. I propositionen föreslås att sekretess ska gälla för en uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ till följd av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av godkänt avtal med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation, om det kan antas att möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess föreslås gälla för en uppgift som en svensk myndighet har begärt in för att överlämna till ett utländskt organ i enlighet med en sådan rättsakt eller ett sådant avtal. Lagändringen föreslås träda i kraft . Sekretess i det internationella samarbetet Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag om sekretess för uppgifter som svenska myndigheter har fått från ett utländskt organ, eller som de har begärt in för att lämna till ett utländskt organ, till följd av en bindande EU-rättsakt eller ett internationellt avtal som EU har ingått eller som har godkänt. avslår därmed en följdmotion om bl.a. avslag på propositionen. Jämför reservation (MP). Behovet av en ny sekretessbestämmelse Den ökade globaliseringen innebär enligt regeringen att allt fler internationella avtal ingås i en allt högre takt och på nya områden. I takt med att det internationella samarbetet tätnar, är det naturligt att uppgiftsutbytet mellan staterna ökar. Den omständigheten att svenska myndigheter i allt större utsträckning hanterar uppgifter som kommer från utländska myndigheter, eller som på annat sätt är kopplade till det internationella samarbetet, medför enligt regeringen att det fortlöpande måste övervägas i vilken utsträckning kan säkerställa tillräcklig sekretess. I det internationella samarbetet arbetar aktivt för en ökad öppenhet. I förhandlingar om såväl EU-rättsakter som internationella avtal driver regeringen en linje som innebär att rättsakten eller avtalet ska utformas på ett sätt som i största möjliga mån tillgodoser allmänhetens intresse av insyn i berörda myndigheters verksamhet. Detta arbete har enligt regeringen i flera avseenden varit framgångsrikt. Eftersom de flesta andra medlemsstater har en annan tradition än när det gäller handlingsoffentlighet går dock utvecklingen relativt långsamt. Majoriteten av såväl EU:s medlemsländer som andra länder föredrar enligt regeringen att tillämpa principen om vetorätt för ursprungsinnehavaren, som innebär att den som har upprättat en handling har rätt att kontrollera till vem handlingen lämnas ut även efter det att den har överlämnats till exempelvis andra myndigheter eller andra länder. Dessa länder för ofta fram mycket starka krav på att denna princip ska skrivas in i rättsakter och avtal. En följd av EU-medlemskapet är att inom vissa områden har överlåtit sin normgivningskompetens och möjlighet att ingå internationella överenskommelser till EU. Detta innebär att EU i vissa fall har exklusiv kompetens att ingå ett avtal och att EU-rättsakter antas med s.k. kvalificerad majoritet i rådet. Sådana avtal och rättsakter utgör enligt regeringen ofta kompromisser, vilket innebär att synpunkter om handlingsoffentlighet inte alltid beaktas fullt ut. kan således inte alltid ensidigt bestämma vilka informationsutbyten med andra stater som vi ska delta i eller under vilka förutsättningar informationsutbytet ska ske. Även utanför EU-samarbetet kan det enligt regeringen förekomma att fördelarna med ett avtal anses väga så tungt att väljer att ingå avtalet, trots att det innebär förhållandevis långtgående inskränkningar i rätten att ta del av allmänna handlingar. Detta innebär enligt regeringen att , för att kunna delta i det internationella samarbetet och där få del av information från den övriga världen, ibland måste acceptera bestämmelser om t.ex. vetorätt för ursprungsinnehavaren, trots att motsvarande uppgifter, om de hade avsett rent svenska förhållanden, skulle ha bedömts ha ett litet eller inget sekretessintresse. måste inom ramen för det internationella samarbetet kunna till-mötesgå behovet av skydd för utländska myndigheters verksamhet, precis som svenska myndigheter måste kunna kräva att mellanfolkliga organ och myndigheter i andra stater hanterar information från på ett sätt som inte skadar svenska myndigheters verksamhet. En självklar utgångspunkt för det internationella samarbetet är enligt regeringens mening att samtliga parter säkerställer att de kan uppfylla ingångna avtal och andra förpliktelser. Om andra stater och mellanfolkliga organisationer inte skulle kunna lita på att svenska myndigheter kan fullgöra sin skyldighet att i enlighet med avtal eller rättsakter sekretessbelägga uppgifter som utbyts inom ramen för samarbetet, finns det en uppenbar risk att dessa skulle bli mindre benägna att lämna uppgifter till . Detta skulle få negativa effekter för möjligheter att delta i det internationella samarbetet. Ordalydelsen av bestämmelsen om utrikessekretess i 15 kap. 1 § OSL utesluter i och för sig enligt regeringen inte en tillämpning när det gäller uppgifter som överlämnats till svenska myndigheter från andra stater eller mellanfolkliga organisationer under förutsättning att uppgifterna inte lämnas vidare. Den omständigheten att den stat eller organisation som har överlämnat uppgiften tillämpar principen om vetorätt för ursprungsinnehavaren och motsätter sig att uppgiften lämnas ut skulle kunna beaktas vid skadeprövningen och bedömas utgöra ett skäl för att anse att ett utlämnande skulle störa mellanfolkliga förbindelser (jfr prop. 1994/95:112 s. 27 f.). Högsta förvaltningsdomstolens praxis visar dock att det är tveksamt i vilken utsträckning bestämmelsen om utrikessekretess kan åberopas när det gäller uppgifter som finns hos svenska myndigheter som en följd av vissa reglerade internationella informationsutbyten. Denna tveksamhet är orsaken till att särskilda sekretessbestämmelser har införts i OSL , i syfte att säkerställa skydd för uppgifter som lämnats till svenska myndigheter från andra medlemsstater i EU. Mot bakgrund av Högsta förvaltningsdomstolens uttalanden om att det måste vara det konkreta informationsinnehållet i en uppgift – eller i vissa fall uppgiftens art och anknytning till internationell verksamhet – som medför att ett röjande av uppgiften kan skada landet eller förorsaka störningar i de mellanfolkliga förbindelserna för att bestämmelsen om utrikessekretess i 15 kap. 1 § OSL ska vara tillämplig är det enligt regeringen tveksamt om en uppgift som t.ex. har överlämnats till från en annan stat och som är av en sådan art att den ur ett svenskt perspektiv framstår som harmlös kan skyddas av utrikessekretess, även om ett röjande skulle leda till att det internationella samarbetet skulle försvåras och därmed skada . Utöver bestämmelsen finns ett flertal bestämmelser i om absolut sekretess som direkt eller indirekt hänvisar till internationella avtal. Dessa bestämmelser har dock en begränsad räckvidd, till exempelvis skatte- eller finansmarknadsområdet. Det finns enligt regeringen områden – exempelvis offentlig upphandling och vissa typer av samarbete rörande brottsbekämpande verksamhet – som är föremål för internationella informationsutbyten där det saknas sådana särskilda sekretessbestämmelser. Även om bestämmelsen om utrikessekretess i många fall kan tillämpas när särskilda sekretessbestämmelser saknas, finns det enligt regeringens bedömning situationer då det råder osäkerhet om så är fallet och därmed om fullt ut kan uppfylla sina folkrättsliga förpliktelser om sekretess. Bristen på en tillämplig sekretessbestämmelse kan i ett enskilt fall innebära en skyldighet för svenska myndigheter att lämna ut vissa uppgifter, trots att ett sådant röjande skulle försvåra deltagande i det aktuella samarbetet. En följd av detta är enligt regeringen vidare att det kan uppstå tveksamhet när det gäller förmåga att leva upp till ingångna avtal, vilket försämrar position i internationella förhandlingar och riskerar att skada samarbetet med andra länder. Regeringens anser därför att den befintliga sekretessregleringen är otillräcklig. Genom tillgången till allmänna handlingar underlättas en fri åsiktsbildning, en fri och på fakta grundad debatt i skilda samhällsfrågor liksom en medborgerlig kontroll av den offentliga maktutövningen. Dessa ändamål gör sig enligt regeringen starkt gällande även i fråga om internationella samarbete. bygger det internationella samarbetet på ömsesidigt förtroende. Andra länder och mellanfolkliga organisationer ställer därför krav på att ska kunna hemlighålla vissa uppgifter som har anknytning till dem. Detta är enligt regeringen vanligen en förutsättning för att ska få delta i det internationella samarbetet. Mot den bakgrunden anser regeringen att det finns anledning att komplettera utrikessekretessen när det gäller vissa uppgifter som finns hos svenska myndigheter som en följd av EU-rättsakter och vissa internationella avtal. Regeringen betonar dock att en sådan komplettering inte påverkar höga ambitionsnivå när det gäller öppenheten inom det internationella samarbetet. Men om under förhandlingar om avtal inte får gehör för sina synpunkter och man bedömer att det ändå är angeläget att ingår avtalet, menar regeringen att en ändring av OSL inte ska vara nödvändig i varje sådant enskilt fall. Detsamma gäller då inte får gehör för motsvarande synpunkter inom ramen för förhandlingar om EU-rättsakter. Sekretessen enligt en ny bestämmelse i OSL bör enligt regeringen gälla uppgifter som har överlämnats från en annan stat, en mellanfolklig organisation eller något annat slags utländskt organ. Exempel på det senare kan vara ett privaträttsligt organ som i något land har anförtrotts t.ex. tillsynsuppgifter som förutsätter internationellt samarbete. Vidare bör sådana uppgifter som en myndighet har samlat in på annat sätt, t.ex. inom landet eller direkt från enskilda, i syfte att vidarebefordra dem till ett utländskt organ i enlighet med en handräcknings- eller biståndsskyldighet, omfattas av bestämmelsen. En förutsättning för att en sådan handräcknings- eller biståndsskyldighet över huvud taget ska kunna aktualiseras är att ett utlämnande av uppgifter till ett utländskt organ i sig är förenligt med svensk rätt. Bestämmelsen bör således avse dels uppgifter som en myndighet har fått från ett utländskt organ, dels uppgifter som myndigheten på annat sätt har begärt in i syfte att överlämna till ett utländskt organ. Avgörande för bestämmelsens tillämpning är därmed att sekretessen bara ska avse uppgifter som har tagits emot eller hämtats in till följd av och som en direkt följd av en internationell överenskommelse. Däremot ska bestämmelsen inte omfatta uppgifter som finns hos myndigheten av andra skäl.