bet · H101KU32 · 2013-12-10 00:00:00 — 2013/14:KU32 Prövning av fråga om tillämpligheten av 5 kap. 12 § riksdagsordningen i visst fall Prövning av fråga om tillämpligheten av 5 kap. 12 § riksdagsordningen i visst fall Talmannen vägrade att ställa proposition på betänkande 2013/14:FiU16 Ändring av beslut om höjd nedre skiktgräns för statlig inkomstskatt med hänvisning till att det framlagda yrkandet strider mot 5 kap. 12 § riksdagsordningen. Talmannen är då skyldig att enligt 2 kap. 9 § riksdagsordningen vägra att ställa proposition på ett yrkande om bifall till finansutskottets förslag. Eftersom kammaren ändå begärde proposition hänvisade talmannen frågan till . Talmannen får inte vägra att ställa proposition om har förklarat att ett yrkande inte strider mot riksdagsordningen. Utskottet anser att yrkandet i betänkandet 2013/14:FiU16 inte strider mot riksdagsordningen. Utskottet föreslår att betänkandet bordläggs endast en gång. anmäler härmed resultatet av sin prövning. Utskottet föreslår att betänkandet bordläggs endast en gång. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), (S), (M), i (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), Skånberg (KD), (SD), (V) och (M). Ärendet och dess beredning Regeringen föreslog i budgetpropositionen att uttaget av statlig inkomstskatt ska begränsas genom en höjning av den s.k. nedre skiktgränsen från till (prop. 2013/14:1 Förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor, punkt 31). Regeringen bedömde i propositionen att den offentligfinansiella bruttoeffekten av förslaget uppgår till minus 2014. tillstyrkte regeringens förslag (bet. 2013/14:FiU1). Det nämnda lagförslaget behandlades i punkt 2 i utskottets förslag till riksdagsbeslut om utgiftsramar, utgiftstak och beräkning av inkomsterna på statens budget . Debatt och votering ägde rum , varvid följde utskottet (rskr. 2013/14:56). Lagändringen ska träda i kraft . Majoriteten i finansutskottet (S, MP, SD och V) ställde sig bakom att ett förslag om ett utskottsinitiativ om återställande av den nedre skiktgränsen skulle beredas vidare. tillstyrkte förslaget i ett yttrande . lade fram ett förslag i enlighet med initiativet (bet. 2013/14:FiU16). I betänkandet finns en reservation (M, FP, C, KD), i vilken förslaget avstyrks. Talmannen vägrade att ställa proposition på betänkande 2013/14:FiU16 Ändring av beslut om höjd nedre skiktgräns för statlig inkomstskatt med hänvisning till att det framlagda yrkandet strider mot 5 kap. 12 § riksdagsordningen. Talmannen är då skyldig att enligt 2 kap. 9 § riksdagsordningen vägra att ställa proposition på ett yrkande om bifall till finansutskottets förslag. Eftersom kammaren med röstsiffrorna 156–153 ändå begärde proposition hänvisade talmannen frågan till . Talmannen får inte vägra att ställa proposition om har förklarat att ett yrkande inte strider mot riksdagsordningen. anordnade en offentlig utfrågning i beredningen av betänkande 2013/14:FiU16 . Den offentliga utfrågningen publiceras i serien Rapporter från (2013/14:RFR6). har lämnat ett yttrande till . Talmannen hänvisade i sitt anförande i kammaren till en rättsutredning om rambeslutsmodellen och utskottsinitiativ (dnr 829-2013/14). Biträdande riksdagsdirektören informerade utskottet om rättsutredningen och svarade på frågor från utskottets ledamöter. Beslut om statens inkomster Utskottets anmälan i korthet Utskottet anser att yrkandet i betänkande 2013/14:FiU16 inte strider mot riksdagsordningen. Jämför reservation (M, FP, C, KD). 5 kap. 12 § riksdagsordningen lyder: får genom lag besluta att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden. Om har fattat beslut enligt första stycket, fastställer för det närmast följande budgetåret genom ett enda beslut dels för varje utgiftsområde en utgiftsram, som anger det belopp till vilket summan av de till utgiftsområdet hörande utgifterna högst får uppgå, dels en beräkning av inkomsterna på statens budget. Beslut om anslag eller andra utgifter i staten för närmast följande budgetår får inte fattas innan ett beslut fattats enligt andra stycket. Anslag eller andra utgifter i staten fastställs för varje utgiftsområde genom ett enda beslut. Beslut om anslag för löpande budgetår som innebär att en utgiftsram påverkas får inte fattas innan ett beslut om godkännande av en ändrad utgiftsram fattats. Lag (2012:393) har genom tilläggsbestämmelse 5.12.1 i riksdagsordningen beslutat att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden, vilket innebär att beslutsordningen i 5 kap. 12 § ska tillämpas. Rambeslutsmodellen innebär att i det första steget i ett beslut tar ställning till en beräkning av statens inkomster och till utgiftsramar för olika utgiftsområden. Därefter fattar i ett andra steg beslut om de olika anslagen. I det andra steget beslutas anslagen inom varje utgiftsområde genom ett beslut. får i det andra steget inte fatta beslut om utgifter inom ett utgiftsområde som överstiger den utgiftsram som beslutats för varje utgiftsområde i det första steget. Förarbeten, utvärderingar och behandlingen i , som tillkallades , hade i uppdrag att bl.a. se över hantering av statsbudgeten. Utredningen lade fram bl.a. principbetänkandet Reformera riksdagsarbetet! Utredningens betänkande återfinns i förslag 1993/94:TK1 Reformera riksdagsarbetet. I principbetänkandet föreslogs bl.a. att det statliga budgetåret skulle läggas om till kalenderår och att det skulle vara möjligt att fatta beslut om statsbudgeten enligt en ny modell som föreslogs i betänkandet, den s.k. rambeslutsmodellen (förs. 1993/94:TK1 s. 7, 39 f.). Rambeslutsmodellen bygger enligt utredningen på att först tar ställning till ramar för de totala utgifterna och inkomsterna och därefter fattar beslut om de olika anslagen. Budgetpropositionen skulle vara heltäckande i fråga om statens utgifter och inkomster. När det gällde samordningen av förslag om inkomster och utgifter förordade utredningen att det skulle införas ett institutionaliserat men informellt samrådsförfarande mellan finansutskottet och skatteutskottet i skattefrågor av finanspolitisk art. Det skulle kunna ske genom samrådsdelegationer eller gemensamma sammanträden. ansåg att det var angeläget att slå vakt om grundliga sakberedning av budgetförslaget. Utredningen ville därför inte förorda en förändring som skulle innebära att ansvaret för beredningen av de olika anslagsförslagen i större utsträckning flyttas från fackutskotten till finansutskottet. Utredningen ansåg vidare att det skulle vara av stort värde om i ett tidigt skede i den årliga budgetprocessen fastställer de totala ramar för statens utgifter, inkomster och eventuella upplåningsbehov som ska gälla för att få till stånd en långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling (förs. 1993/94:TK1 s. 53 f.) I bakgrundsbeskrivningen fanns ett avsnitt med rubriken svårigheter i budgetprocessen. Utredningen konstaterade att sedan enkammarriksdagen infördes har haft flera minoritetsregeringar som varit relativt starka i den meningen att det har krävts att samtliga oppositionspartier har gått samman för att kunna avvisa ett regeringsförslag. I situationer med svagare parlamentariskt stöd växer självfallet risken för bakslag i . Det kan, anförde utredningen, få allvarliga följder för budgetutvecklingen om inte beslutsformer anpassas till detta (förs. 1993/94:TK1 s. 35 f.). Med utgångspunkt i principbetänkandet utarbetade därefter förslag till riktlinjer och lagstiftning för rambeslutsmodellen (1993/94:TK2 Reformera riksdagsarbetet 2 – Budgetprocessen). I utredningsbetänkandet vidhölls idén med ett informellt samrådsförfarande mellan finansutskottet och skatteutskottet. En utgångspunkt för förslag om rambeslutsmodellen var att för interna arbetsformer är en långtgående lagreglering varken nödvändig eller önskvärd. Det torde räcka med att tillämpningen av metoden får en författningsenlig sanktionering och att dessa föreskrifter kompletteras med praktiska tillämpningsanvisningar av mer upplysande karaktär (förs. 1993/94:TK2 s. 12). Enligt förslaget skulle budgetförslaget redovisas i finansplanen uppdelat på en inkomstram och på utgiftsramar. Inkomstramen skulle innehålla en beräkning av inkomsterna och en redogörelse för de förslag till ändrade skatte- och avgiftsregler som låg till grund för inkomstberäkningen och som regeringen fört fram i sitt budgetförslag med en beskrivning av åtgärdernas effekt på statsinkomsterna. Utredningen anförde följande (1993/94:TK2 s. 20 f.). Det bör uppmärksammas att den av finansutskottet föreslagna inkomstramen har en delvis annan innebörd än motsvarande utgiftsramar. Skillnaden sammanhänger med att tar ställning till samtliga utgiftsposter på statsbudgeten medan motsvarande prövning inte erfordras för inkomsterna eftersom dessa flyter in enligt tidigare fastställda regler som gäller tills vidare. Dessutom är statsinkomsternas storlek i hög grad beroende av den allmänekonomiska utvecklingen. Det går alltså inte att låsa statsinkomsterna vid en viss önskvärd nivå och sedan anpassa skatte- och avgiftsreglerna till denna. Man måste därför vara medveten om att inkomstramen, om än beloppsmässigt preciserad, är en beräkning av hur stora inkomsterna blir när ett givet regelverk för skatter och avgifter tillämpas vid en viss prognosticerad ekonomisk utveckling. Med samma regelverk kan statsinkomsterna snabbt förändras om den ekonomiska utvecklingen blir annorlunda. För den fortsatta riksdagsbehandlingen blir därför inte den beloppsmässiga nivån på inkomsterna av primärt intresse utan fastmer det regelverk beräkningen vilar på. utgår vid sin beräkning av inkomsterna från gällande regelverk för skatter och avgifter och kompletterar detta med de eventuella ändringsförslag som förs fram i budgetpropositionen och i fackutskottens yttranden. Varje sådant ändringsförslag bidrar till att inkomsterna blir större eller mindre. Eftersom flertalet skatte- och avgiftsregler kan förutsättas vara oförändrade är det i praktiken endast en mindre del av statsinkomsterna som kommer att omfattas av någon egentlig budgetprövning. förslag till inkomstram blir därför mer en ram för regeländringar och är i praktiken liktydig med de förslag till ändringar av skatter och avgifter som utskottet ställer sig bakom. Godtas finansutskottets förslag på denna punkt innebär detta att fattar principbeslut om vilka regeländringar som skall genomföras. Övriga utskott – och då främst skatteutskottet – får anpassa sin fortsatta behandling av förslag rörande statsbudgetens inkomster till detta ställningstagande. Rent konkret innebär detta för skatteutskottets och övriga berörda utskotts vidkommande att de redan i första steget av budgetprocessen bör göra en mer ingående sakprövning av de skatte- och avgiftsförslag som är av sådan betydelse för statens inkomster att de måste beaktas i det fortsatta budgetarbetet. Det uttalas vidare att finansutskottet i det ekonomisk-politiska betänkandet konkretiserar sitt förslag till inkomstram i ett förord för att vissa närmare angivna regeländringar ska genomföras och redovisar en beräkning av hur stora de samlade statsinkomsterna kan väntas bli om dessa ändringar kommer till stånd. anförde att medan förslaget till inkomstram närmast alltså ska betraktas som en ram för tillåtna regeländringar kommer utgiftsramarna i princip att vara cash-limit-ramar, dvs. i belopp preciserade ramar som inte får överskridas under den fortsatta riksdagsbehandlingen (förs. 1993/94:TK2 s. 22). anförde att de nya beslutsformerna medför att budgetarbetet blir mer sammanhållet. Vidare anförde utredningen: En konsekvens av detta är också att nyordningen kan komma att påverka framför allt oppositionspartiernas möjlighet att agera. Nuvarande beslutsordning innebär ju att statsbudgetens anslag fastställs var för sig, vilket underlättar för oppositionspartierna att bilda tillfälliga majoriteter som går emot regeringen i enskilda anslagsbeslut. Om alla anslag inom en ram fastställs genom ett beslut begränsas denna möjlighet eftersom partierna då måste förena sig om nivån på varje enskilt anslag i ramen. Alternativa majoriteter kan sålunda bildas bara om de samverkande partierna är överens om samtliga detaljer kring ramens fördelning (förs. 1993/94:TK2 s. 27 f.). ställde sig bakom förslag i 1993/94:TK1 och 1993/94:TK2 och överlämnade dessa till respektive . Förslagen behandlades av i betänkande 1993/94:KU18. Utskottet hade inga invändningar mot förslagen i denna del. Rambeslutsmodellen reglerades i riksdagsordningen i det som är 5 kap. 12 §. Ursprungligen hade bestämmelsen följande lydelse: kan genom lag besluta att hänföra statsutgifter till utgiftsområden. Har fattat beslut enligt första stycket, fastställer för närmast följande budgetår genom ett särskilt beslut dels för varje utgiftsområde en utgiftsram, som anger det belopp vilket summan av de till utgiftsområdet hörande utgifterna högst får uppgå, dels en beräkning av inkomsterna på statsbudgeten. Beslut om anslag eller andra utgifter i staten eller beslut som har betydelse för beräkningen av inkomsterna i staten får icke fattas innan beslut fattats enligt andra stycket. I författningskommentaren anfördes följande (förs. 1993/94:TK2 s. 65). Det innebär också att varken majoriteten eller minoriteten i ett fackutskott kan föreslå någon ändring av ramens storlek; ej heller kan yrkande härom framställas i kammaren i samband med behandlingen av anslagsbetänkandena. Talmannen skall vägra att ställa proposition på sådant förslag. Detsamma gäller i princip i ärende som har betydelse för inkomstberäkningen. Bestämmelserna i 5 kap. 12 § riksdagsordningen (RO) ändrades . Lagändringen innebar bl.a. att hänvisningen till beslut som har betydelse för beräkningen av inkomsterna i tredje stycket togs bort och att begränsningen enligt stycket bara gällde utgiftsramarna. Utskottet anförde följande (bet. 1996/97:KU3 s. 6 f.). Enligt 5:12 andra stycket skall i första fasen av budgetprocessen genom ett särskilt beslut inte bara fastställa ramar för varje utgiftsområde, utan också en beräkning av inkomsterna på statsbudgeten. Beslut som har betydelse för beräkningen av inkomsterna i staten, dvs. beslut som gäller skatter och avgifter, får enligt tredje stycket icke fattas innan beslut fattats enligt andra stycket, dvs. innan en beräkning av statsinkomsterna fastställts. anser att principen i stället bör vara att de för inkomstberäkningarna avgörande besluten slutligt fattas under första skedet. Inkomstförslag av helt marginell budgetmässig betydelse kan dock avgöras i det andra skedet. Denna åtskillnad mellan för inkomstberäkningen marginella och icke-marginella förslag måste göras redan vid remitteringen av budgetpropositionen, eventuella särpropositioner och motioner, som berör statsinkomsterna. Så har också skett vid remitteringen av budgetpropositionen och särpropositioner med tillhörande motioner. De för inkomstberäkningen marginella förslagen har gått till skatteutskottet. De för inkomstberäkningen 1997 betydelsefulla förslagen har med stöd av RO 4:6 andra stycket remitterats till finansutskottet. Enligt denna bestämmelse kan avvika från de grunder för ärendefördelningen som fastställts i RO (med visst undantag) om det i särskilt fall är påkallat av hänsyn till sambandet mellan olika ärenden, ett ärendes särskilda beskaffenhet eller arbetsförhållandena. Man måste dock kunna räkna med risken att finansutskottet inte kommer att hinna slutbehandla alla sina inkomstförslag under första skedet. Vissa förslag kan vara så komplicerade lagtekniskt eller på andra sätt att en fortsatt beredning är nödvändig. Denna beredning bör då i regel ske i respektive sakutskott (företrädesvis skatteutskottet) dit förslagen överlämnas av finansutskottet, under hänsynstagande till det inkomstrambeslut som fattat. Den nu gällande lydelsen av bestämmelsen innebär alltså att beslut av betydelse för beräkningen av inkomsterna i staten skall fattas först i andra skedet av budgetprocessen, något som med den föreslagna modellen endast skulle förekomma undantagsvis. Paragrafen bör således ändras så att orden beslut som har betydelse för beräkningen av inkomsterna i staten utgår ur tredje stycket. Någon reglering av när dessa beslut skall fattas bör inte nu ske. arbetsformer – förslag 1997/98:TK1 tillsatte 1997 en arbetsgrupp för vissa riksdagsfrågor. Arbetet redovisades i förslag 1997/98:TK1 arbetsformer. Arbetsgruppen gjorde bl.a. en genomgång av erfarenheterna av den nya budgetprocessen och fann att det inte hade uppstått några problem när det gällde budgetens utgiftssida. Annorlunda förhöll det sig, menade gruppen, med behandlingen av budgetens inkomstsida, främst hanteringen av skattelagstiftningen. Följande uttalades (s. 11 f.). Den bakomliggande orsaken till problemen är att för inkomsterna kan ramar inte fastställas på samma sätt som för utgifterna. Inkomsterna bestäms av hur skatteunderlaget utvecklas, något som i sin tur hänger samman med den allmänna ekonomiska utvecklingen, samt av hur de skatte- och avgiftsregler som gäller är utformade. Dessa regler gäller i allmänhet tills vidare och är inte föremål för beslut i i samband med budgetbehandlingen. I budgetförslaget kan emellertid förslag läggas om förändringar i regelsystemet i form av t.ex. skatteförändringar. Utifrån bedömningar av hur det samhällsekonomiska läget utvecklas och hur regelsystemet förväntas se ut kan beräkningar göras av statsinkomsternas storlek. förväntas ta ställning till en sådan beräkning av inkomsterna och till föreslagna förändringar av skatter och avgifter i samband med att den tar ställning till ramarna för utgifterna. uttalade att det inte var på något sätt oväntat att problem skulle uppstå vid hanteringen av budgetens inkomstsida i största allmänhet och i relationerna mellan finansutskottet och skatteutskottet i synnerhet. Problemet är egentligen inte orsakat av budgetreformen som sådan. Det uppträder så fort man har ambitionen att åstadkomma en ökad samordning i budgetarbetet. Vidare anförde talmanskonferensen att som processen nu är utformad upptas en stor del av finansutskottets betänkande av ett återgivande av skatteutskottets yttrande. Mycket skulle vara vunnet om man kunde finna en ordning där finansutskottet och skatteutskottet, utan att tillsätta ett sammansatt utskott, gemensamt utformade betänkandetexten på skatteområdet. fann mot bakgrund av vad som redovisats inte att den nya budgetprocessen i sig motiverar några förslag om förändringar i utskottens beredningsområden (förs. 1997/98:TK1 s. 12 f.). Framställningen behandlades i betänkande /98:KU27. föreslog ett tillkännagivande till talmanskonferensen om att en mer allmän utvärdering av budgetprocessen borde göras. Utredningen borde, enligt utskottets mening, inriktas på att stärka inflytande. följde utskottets förslag (bet. 1997/98:KU27 s. 30, rskr. 1997/98:285–288). inför 2000-talet – förslag 2000/01:RS1 beslutade att tillsätta en parlamentarisk kommitté för att se över och utvärdera vissa frågor om arbetsformer. Utredningen antog namnet . överlämnade en framställning till på grundval av betänkande (förs. 2000/01:RS1). Kommittén utvärderade bl.a. budgetprocessen och kom fram till att intentionerna bakom reformen av budgetberedning i huvudsak hade uppfyllts, att rambeslutsmodellen hade lett till en förbättrad koordinering i budgetarbete samt att införandet av utgiftstak och en lagenlig skyldighet för regeringen att följa såväl utgiftstak som ramar för utgiftsområdena hade gett förbättrad möjlighet att kontrollera statsutgifternas utveckling. Rambeslutsmodellen hade vidare förstärkt en minoritetsregerings möjlighet att få igenom sitt budgetförslag och försvårat för olika majoriteter att öka anslagen utan samtidig finansiering under riksdagsbehandlingen. I sitt betänkande anförde kommittén att det framgår av talmanskonferensens förslag 1997/98:TK1 arbetsformer att vissa problem uppstod eller upplevdes den första hösten med den nya budgetprocessen. framhöll att när ska behandla skatteförslag är det fråga om budgetbeslut och normgivning, vilket innebär att två olika perspektiv kan anläggas. Från ett juridiskt perspektiv står normgivningen i centrum. Normgivningen har en särställning i regeringsformen, och särskilda krav ställs i regeringsformen på hur normgivningen ska gå till. Från ett ekonomiskt perspektiv står skatternas finansiella betydelse i fokus. Budgetregleringen inom finansmakten innebär att besluta om utgifter och beräkna inkomster. Budgetregleringen innebär att göra prioriteringar, och en av budgetreformens avsikter var att underlätta en samlad bedömning av olika samlade budgetalternativ. Det är uppenbart, anförde , att detta förhållande leder till ett krav på samordning. Kommittén fortsatte (förs. 2000/01:RS1 s. 79 f.): Olika förslag har därför diskuterats för att uppnå detta. Till de förslag som har övervägts i olika sammanhang hör införandet av en inkomstram (motsvarande utgiftsområdena), en sammanslagning av de båda utskotten och arbete i sammansatt utskott. Dessa alternativ har av olika skäl avvisats. Den lösning som har valts innebär i stället att former har etablerats för remittering, yttrande mellan utskotten och betänkandeframställning som innebär att de potentiella problemen kan reduceras. I vår uppföljning av hur skatteförslagen har hanterats kan det konstateras att de problem som uppstod till en början har lösts. Efter hand har en praxis skapats för remittering och samordning mellan de båda utskotten som innebär att de initiala problemen inte längre uppfattas som lika allvarliga. Bl.a. har fördelningen av motioner mellan finansutskottet och skatteutskottet antingen fått acceptans eller blivit träffsäkrare eftersom allt färre motioner lämnas mellan utskotten i samband med beredningen inför rambeslutet. Arbetsfördelningen mellan de båda utskotten har också underlättats av att regeringen i huvudsak lagt fram de för inkomstberäkningen avgörande skatteförslagen senast i budgetpropositionen. För de skatteförslag som lämnats senare har budgeteffekten regelmässigt redovisats i budgetpropositionen. uppmärksammade att en stor del av finansutskottets betänkande upptas av att upprepa de ställningstaganden som gjorts i skatteutskottet. menade därför att mycket skulle vara vunnet om man kunde finna en ordning där de två utskotten, utan att tillsätta ett sammansatt utskott, gemensamt utformade betänkandetexten på skatteområdet. Vi kan för vår del konstatera att detta har uppnåtts. Samordningen av texternas disposition sker mellan utskottens kanslier och har också inneburit att utskotten har kunnat arbeta med samma föredragande. Sammantaget innebär vår bedömning av skatteförslagens behandling i den nya budgetprocessen att vi inte föreslår några förändringar. framställning till på grundval av betänkande behandlades i betänkande /01:KU23 och föranledde i denna del inte någon erinran eller uttalande från utskottets sida. följde utskottet (rskr. 2000/01:273–276). tillkallade regeringen en kommitté med uppdrag att göra en översyn av budgetprocessen (dir. 2012:124). Kommittén skulle överväga om praxis borde regleras tydligare och om det fanns skäl att behandla inkomst- respektive utgiftssidan i statsbudgeten på ett mer enhetligt sätt. I uppdraget låg också att överväga hur principen om en samlad budgetbehandling ska komma till uttryck även i fråga om förslag med budgetpåverkan. Detta gäller såväl förslag som väckts i samband med de ekonomiska propositionerna som förslag vid sidan av den ordinarie budgetprocessen, t.ex. i samband med utskottsinitiativ. I utredningens direktiv anförs följande om 5 kap. 12 § riksdagsordningen: Av förarbetena (förs. 1993/94:TK2) till den aktuella bestämmelsen i riksdagsordningen framgår att beslutet om inkomstberäkningen är avsett att vara styrande för besluten om skatteförslagen. Detta förutsätts gälla oavsett om skatteförslagen lämnas i samband med eller efter budgetpropositionen. Det s.k. reservationsförbudet som har tillämpats av skatteutskottet har grundat sig på dessa förarbetsuttalanden.