bet · H001FiU39 · 2013-04-30 00:00:00 — 2012/13:FiU39 OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister I betänkandet behandlas regeringens proposition om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister (prop. 2012/13:72). I propositionen föreslår regeringen att det införs en ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister. att de bestämmelser i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden som reglerar verksamhet som bedrivs av centrala motparter upphävs i de delar som regleras i EU-förordningen. Dock ska bestämmelserna i den lagen fortfarande gälla i fråga om tillsyn och möjligheter att ingripa mot centrala motparter som överträder regler som gäller för deras verksamhet. att offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ändras för att sekretesskydda uppgifter om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som får i sin övervakning och kontroll enligt den nya lagen. Syftet med förslaget är att anpassa svensk lagstiftning till förordningen. I lagförslaget anges att är behörig myndighet i . Dessutom föreslås det bestämmelser om övervaknings- och utredningsbefogenheter, samt möjligheter att besluta om sanktionsavgifter. Bestämmelser om samarbete med och behöriga myndigheter i andra medlemsstater föreslås också. Den nya lagen och ändringarna i lagen om värdepappersmarknaden och i offentlighets- och sekretesslagen föreslås träda i kraft . Utskottets förslag till riksdagsbeslut Lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister m.m. antar regeringens förslag till 1. lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister 2. lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden 3. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Därmed bifaller proposition 2012/13:72 punkterna 13. Reservation (V) motiveringen Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (M), (S), (FP), (S), Per Åsling (C), (S), (M), Per (MP), (KD), (SD), (V), (S) och (M). Ärendet och dess beredning I proposition 2012/13:72 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister föreslår regeringen att det införs en ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister. att de bestämmelser i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden som reglerar verksamheter som bedrivs av centrala motparter upphävs i de delar som regleras i EU-förordningen. Dock ska bestämmelserna i den lagen fortfarande gälla i fråga om tillsyn och möjligheter att ingripa mot centrala motparter som överträder regler som gäller för deras verksamhet. att offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ändras för att sekretesskydda uppgifter om enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden som får i sin övervakning och kontroll enligt den nya lagen. Den nya lagen och ändringarna i lagen om värdepappersmarknaden och i offentlighets- och sekretesslagen föreslås träda i kraft . Förslagen har granskats av Lagrådet, och regeringen har följt Lagrådets förslag. trädde och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister i kraft. Enligt förordningen ska medlemsstaterna underrätta om vilka sanktioner som har införts för överträdelser av bestämmelserna om bl.a. clearing- och rapporteringsskyldighet. OTC-derivat är derivatkontrakt som handlas bilateralt mellan köpare och säljare vid sidan av reglerade marknader eller andra handelsplatser. Information om deras villkor och innehåll är oftast bara tillgänglig för avtalsparterna. Bristande insyn i handeln med OTC-derivat och förekomsten av stora motpartsrisker som riskerna är påtagligt koncentrerade anses ha bidragit till att förstärka finanskrisen och dess förlopp . Europeiska kommissionen inledde därför ett arbete för att åtgärda de identifierade bristerna och rapporterade resultatet av arbetet i meddelanden och . begärde också och åtgärder för att förbättra säkerheten i handeln med OTC-derivat. Vid toppmötet i enades G20 om att alla standardiserade OTC-derivat bör handlas på reglerade marknader eller, i tillämpliga fall, elektroniska handelsplattformar och clearas via centrala motparter senast . Dessutom bör uppgifter om handeln med alla OTC-derivat rapporteras till transaktionsregister. lade kommissionen fram ett förslag till förordning. Förordningen antogs av och rådet och trädde i kraft . Förordningen ska tillämpas på centrala motparter och deras clearingmedlemmar, finansiella motparter, icke-finansiella motparter i vissa angivna fall och transaktionsregister samt handelsplatser i vissa angivna fall. Förordningen omfattar OTC-derivat som utgör finansiella instrument enligt direktivet om marknader för finansiella instrument (MiFID)1[ och rådets direktiv /39/EG av om marknader för finansiella instrument.]. Kraven angående clearingskyldighet och rapportering till transaktionsregister gäller bl.a. för värdepappersbolag, kreditinstitut, försäkringsföretag, tjänstepensionsinstitut, fondbolag och förvaltare av alternativa investeringsfonder. omfattas av kravet på clearingskyldighet i den utsträckning som deras handel med OTC-derivat överskrider vissa tröskelvärden. Förordningen innehåller regler om överenskommelser om samverkande system mellan centrala motparter. Dessa regler gäller dock inte derivatkontrakt utan endast överlåtbara värdepapper och penningmarknadsinstrument som de definieras i MiFID. Clearing, rapportering och riskbegränsning Överenskommelsen i G20 innebär att alla standardiserade OTC-derivat ska bli föremål för central clearing. Med uttrycket standardiserade avses här OTC-derivat som tillhör en särskild kategori av OTC-derivat som förklarats vara lämpade för central clearing. Den europeiska tillsynsmyndigheten [ Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten ().] ska upprätta och föra ett register över de kategorier av OTC-derivat som är föremål för clearingskyldighet. ska cleara samtliga OTC-derivat som tillhör en kategori OTC-derivat som förklarat ska vara föremål för clearingskyldighet via en central motpart. som handlar med OTC-derivat ska om företagets positioner överstiger ett tröskelvärde för clearingskyldighet underrätta och den behöriga myndigheten. Derivatpositioner ska undantas om de har ingåtts för att minska risker som direkt hänförs till bolagets kommersiella verksamhet eller till verksamhet som avser finansförvaltning i företaget eller inom den företagsgrupp i vilken företaget ingår. För OTC-derivat som inte clearas av en central motpart ställs krav på bl.a. ställande av säkerheter och på effektiva processer för bekräftelser av gjorda affärer och förlikning mellan parterna i händelse av oenighet. Motparter och centrala motparter ska rapportera in uppgifter om derivatkontrakt som de har ingått och alla ändringar eller avslut till ett transaktionsregister. En central motpart som auktoriserats för clearing av OTC-derivat av ett visst slag ska acceptera clearing av sådana derivatkontrakt utan diskriminering och oberoende av handelsplats. Medlemsstaterna är skyldiga att fastställa regler om sanktioner vid överträdelser av bestämmelserna om clearing- och rapporteringsskyldighet och riskbegränsande åtgärder beträffande OTC-derivat. Sanktionerna ska åtminstone innebära administrativa avgifter. Ansvaret för auktorisation och tillsyn av centrala motparter ska ligga på den behöriga myndigheten i den medlemsstat där en central motpart är etablerad. Även ett tillsynskollegium ska ha inflytande i auktorisationsprocessen. I tillsynskollegiet ingår , behöriga myndigheter i andra medlemsstater som utövar tillsyn över bl.a. de största clearingmedlemmarna hos den centrala motparten samt berörda centralbanker. Auktorisationen ska gälla inom hela EU. Kraven på en central motpart avser bl.a. organisation, uppföranderegler och finansiella resurser. De organisatoriska kraven utgörs bl.a. av krav på styrelsens sammansättning, en separat riskkommitté som ska rapportera direkt till styrelsen, krav beträffande ägare med kvalificerade innehav, arrangemang för att hantera intressekonflikter och krav som säkerställer att en central motpart kan fullgöra sina åtaganden även i en krissituation. Uppförandereglerna innebär bl.a. att en central motpart ska verka i clearingmedlemmarnas och deras kunders intressen. Det ställs villkor för deltagande i clearing som clearingmedlem och separata krav på separation av positioner och tillgångar på ett sådant sätt att kundernas tillgångar skyddas i händelse av clearingmedlemmens obestånd. Kraven på finansiella resurser utöver startkapital syftar till att säkerställa att verksamheten under alla omständigheter kan avvecklas på ett ordnat sätt. En central motpart ska säkerställa att den, i händelse av en clearingmedlems obestånd, har rätt att likvidera medlemmens egna positioner och att överföra eller likvidera positioner som tillhör medlemmens kunder. Modeller och parametrar som en central motpart utnyttjar för att bestämma marginalkrav och andra krav som rör riskhantering ska regelbundet utsättas för stresstester och verifieras mot historiska data. En central motpart ska informera den behöriga myndigheten och och ha fått tillstånd innan modeller och parametrar ändras. kan godkänna att centrala motparter i tredjeland får tillhandahålla clearingtjänster inom EU under vissa förutsättningar. Varje medlemsstat ska utse en behörig myndighet. Den behöriga myndigheten ska se till att uppgifterna enligt förordningen utförs. Det gäller auktorisation och tillsyn av centrala motparter som är etablerade på deras territorium. Den behöriga myndigheten ska ha tillräckliga tillsyns- och utredningsbefogenheter för att fullgöra sitt uppdrag. Administrativa åtgärder, i enlighet med nationell lagstiftning, ska kunna vidtas mot ansvariga fysiska eller juridiska personer, om förordningens bestämmelser inte följs. Dessa åtgärder ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. En central motpart får ingå en överenskommelse med en annan central motpart om att deras system ska samverka. En central motpart får neka till eller begränsa en sådan samverkan enbart med hänvisning till behovet av att hantera de risker som en samverkansöverenskommelse kan innebära. Överenskommelser om samverkan ska godkännas enligt samma förfarande som gäller vid auktorisation som central motpart. Enligt förordningen ska parterna och den centrala motparten rapportera ingångna derivatkontrakt till ett transaktionsregister. Ett transaktionsregister ska vara en i EU etablerad juridisk person som uppfyller förordningens krav. ska registrera och utöva tillsyn över transaktionsregister i samråd med behöriga myndigheter. har befogenhet att besluta om avgifter och viten. Sådana beslut kan överprövas av . får för fullgörande av sitt uppdrag kräva in information, göra allmänna utredningar och inspektioner. Under vissa förutsättningar får ett transaktionsregister i tredjeland godkännas av . Kraven på transaktionsregister gäller bl.a. verksamhetens tillförlitlighet samt informationens tillgänglighet och kvalitet. Informationen ska göras tillgänglig för bl.a. , behöriga myndigheter och centralbanker. Till dess att ett beslut om registrering eller godkännande av ett transaktionsregister enligt förordningen har fattats ska nationella regler om auktorisation, registrering och godkännande av transaktionsregister fortsätta att gälla och den behöriga myndigheten i den medlemsstat där transaktionsregistret är etablerat fortsätta att utöva tillsynen över detta. Lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister m.m. Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister, förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden samt förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Jämför reservation (V). En EU-förordning är direkt tillämplig i varje medlemsstat. En sådan rättsakt varken ska eller får införlivas i eller omvandlas till nationell rätt. Några särskilda åtgärder för att införliva EU-förordningen om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister i svensk rätt får därför inte vidta. Förordningen kräver dock att vissa nationella regler införs. Det krävs att varje medlemsstat utser en behörig myndighet som ska svara för att uppgifterna enligt förordningen utförs. Denna myndighet ska ges de befogenheter som den ska ha enligt förordningen. Medlemsstaterna ska också införa sanktioner mot överträdelser av reglerna i förordningen. Regeringen föreslår därför att en ny lag införs med bestämmelser som är nödvändiga till följd av EU-förordningen. I lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden finns regler om clearingorganisationer som agerar central motpart. De bestämmelser i lagen som reglerar den behöriga myndighetens befogenheter vid fullgörandet av sina uppgifter samt den behöriga myndighetens möjligheter att påföra sanktioner gentemot clearingorganisationer som agerar central motpart, ska finnas kvar. Regeringen föreslår att ska vara behörig myndighet enligt EU-förordningen. Förordningen saknar bestämmelser om de befogenheter de nationella behöriga myndigheterna ska ha vid tillsynen över att bestämmelserna om clearing- och rapporteringsskyldighet samt riskbegränsande åtgärder följs. I förordningen ställs bara krav på att det ska finnas sanktioner vid överträdelser av bestämmelserna. Varje medlemsstat ska se till att den behöriga myndigheten har tillräckliga tillsyns- och utredningsbefogenheter för att fullgöra sitt uppdrag när det gäller auktorisation och tillsyn över centrala motparter som är etablerade på deras territorium. Regeringen föreslår att får förelägga ett företag eller någon annan att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat, och att den som förväntas kunna lämna upplysningar i sak ska inställa sig till förhör. Föreläggandet får dock inte strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater. får också förelägga den som har åsidosatt sina skyldigheter enligt EU-förordningen att vidta en viss åtgärd för att komma till rätta med situationen eller upphöra med ett visst agerande. Ett föreläggande får förenas med vite. Regeringen föreslår att får vidta de åtgärder som föreskrivs i artikel 63.5 och 63.6 i EU-förordningen om transaktionsregister. EU-förordningen motiverar inte någon ändring i svensk lag. Det bör inte enligt regeringens bedömning införas något krav på att ska inhämta tillstånd från en domstol eller någon annan rättslig myndighet innan begär in uppgifter av vissa juridiska personer. Regeringen föreslår också att får begära handräckning av för att en platsundersökning ska kunna genomföras. Det bör inte införas något krav på ett tillstånd från en domstol eller någon rättslig myndighet innan en platsundersökning genomförs med eller utan handräckning av . anges som ansvarig myndighet för äkthetskontroll enligt artikel 68 i EU-förordningen. Beslut om avgifter eller viten enligt förordningen får verkställas enligt utsökningsbalken på samma sätt som en svensk dom som har vunnit laga kraft, om inte något annat följer av förordningen. Regeringen föreslår att ska besluta om att ta ut en särskild avgift av den som åsidosätter sina skyldigheter enligt EU-förordningen när det gäller clearing eller rapportering av derivatkontrakt eller införande av riskbegränsande åtgärder. Den särskilda avgiften ska uppgå till lägst och högst . Avgiften ska tillfalla staten. Om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om det annars finns särskilda skäl får avgiften efterskänkas helt eller delvis. En särskild avgift får bara tas ut om den som avgiften gäller har delgetts en upplysning från det att överträdelsen ägde rum om att frågan om särskild avgift har tagits upp av . En särskild avgift ska betalas efter det att beslutet vunnit laga kraft eller den som anges i beslutet. Om den särskilda avgiften inte betalas ska lämna den obetalda avgiften för indrivning. Verkställigheten styrs av utsökningsbalken. Särskild avgift ska inte kunna tas ut om verkställighet inte har skett från det att beslutet att ta ut avgiften vann laga kraft. Samarbete med andra behöriga myndigheter Regeringen gör bedömningen att det informationsutbyte som EU-förordningen föreskriver kan komma till stånd inom ramen för gällande svensk rätt. Bestämmelserna om inrättande av och samarbete inom tillsynskollegiet i EU-förordningen innebär inte att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning förs över till utländska organ. Regeringen föreslår att bestämmelserna om befogenheter för tillsyn över centrala motparter kvarstår oförändrade i lagen om värdepappersmarknaden. Bestämmelserna om verksamhet som bedrivs av centrala motparter upphävs i de delar som regleras i EU-förordningen. Regeringen bedömer att inte får upphäva auktorisationen för en central motpart på någon annan grund än de som anges i artikel 20 i EU-förordningen. Regeringen föreslår att får ta ut avgifter för prövning av ansökningar om auktorisation och anmälningar enligt EU-förordningen. För övervakning enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning ska institut som står under inspektionens tillsyn betala en årlig avgift. Regeringen får meddela föreskrifter om avgifterna. Regeringen föreslår att beslut enligt den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid ett överklagande till kammarrätten. Ändring i direktiv /26/EG Regeringen bedömer att den ändring i direktiv /26/EG1[ och rådets direktiv /26/EG av om slutgiltig avveckling i system för överföring av betalningar och värdepapper.] som har gjorts genom EU-förordningen bör övervägas i ett annat sammanhang. Ändring i offentlighets- och sekretesslagen Regeringen föreslår att sekretess ska gälla för sådana uppgifter om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som på begäran har lämnats i övervakning och kontroll enligt den nya lagen. Regeringen föreslår att den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister ska träda i kraft . Särskild avgift får endast beslutas för överträdelser som har skett efter ikraftträdandet. En clearingorganisation som vid ikraftträdandet av den nya lagen har tillstånd att driva clearingverksamhet som central motpart enligt lagen om värdepappersmarknaden får, om en ansökan om auktorisation har getts in från och med dagen för ikraftträdandet av alla tekniska standarder för tillsyn som ska antas enligt förordningen, fortsätta att driva denna verksamhet enligt äldre bestämmelser i lagen om värdepappersmarknaden till dess att ansökan prövats slutligt. Om auktorisation vägras ska clearingorganisationen upphöra med verksamheten. Förslagets syfte och alternativa lösningar Syftet med de förslag som lämnas av regeringen är att anpassa svensk lagstiftning till EU:s förordning. Förordningen förutsätter att vissa nationella regler införs om t.ex. behörig myndighet och sanktioner. Dessutom måste medlemsstaterna ge den behöriga myndigheten nödvändiga utrednings- och tillsynsbefogenheter. måste därför införa regler i de relevanta delarna. Eftersom regleringen har inslag av skyldigheter för enskilda och av ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden behövs lagstöd för sådana föreskrifter. Därför behöver det göras en ändring i offentlighets- och sekretesslagen. Enligt regeringens bedömning finns det inte några alternativa lösningar som skulle vara lämpliga när det gäller de åtgärder som är nödvändiga för att anpassa den svenska lagstiftningen till förordningen. Om inte anpassar svensk lagstiftning till förordningen är det sannolikt att Europeiska kommissionen inleder ett förfarande om fördragsbrott. När det gäller kostnader för övervakning är förslaget i enlighet med de principer som gäller för finansiering av verksamhet, och eventuella alternativa finansieringsmodeller bör inte övervägas i detta sammanhang. Kostnader och andra konsekvenser Förslagen bedöms inte ge några omedelbara effekter på samhällsekonomin men förväntas bidra till ökad finansiell stabilitet genom krav på genomlysning och reducering av motpartsrisker vid handel med OTC-derivat. Förslaget innebär att tillsyn kommer att omfatta efterlevnaden av kraven i förordningen. Hur stora resurser som verksamhet enligt den föreslagna nya lagen kommer att kräva är svårt att bedöma , uppger regeringen. Regeringen föreslår att ska ta ut en årlig avgift av företag under tillsyn. Avgiften redovisas mot inkomsttitel på statens budget. Av förordningen följer att ska samarbeta med andra tillsynsmyndigheter och . Eventuella ökade kostnader för som en följd av detta ska enligt regeringen rymmas inom de befintliga budgetramarna. Eftersom olika beslut kan överklagas kan de nya lagregler som föreslås medföra en ökning av antalet mål hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. Regeringen anser att de budgetära konsekvenser som de kan medföra för domstolarna ska hanteras inom de befintliga budgetramarna. Enligt förslaget ska också ges vissa nya arbetsuppgifter. Regeringen bedömer att dessa blir av begränsad omfattning och ska rymmas inom de befintliga och beräknade budgetramarna. kan regeringen inte se att de förslag som lämnas i propositionen kommer att medföra några ytterligare konsekvenser för staten, kommuner, landsting, företag eller enskilda. Utskottet anser att förslagen i den aktuella propositionen innebär att svensk lagstiftning anpassas till och rådets förordning (EU) nr 648/2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister på ett ändamålsenligt sätt. Utskottet tillstyrker därför propositionens lagförslag. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. Lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTCderivat, centrala motparter och transaktionsregister m.m. motiveringen (V) av (V). Under har det skett en betydande utveckling vad gäller nya finansiella instrument. Parallellt med denna utveckling har handeln med dessa nya instrument ökat mycket kraftigt. Som exempel kan nämnas att den utestående volymen på kreditderivatmarknaden en av de mer omtalade nya produkterna uppgick till nära . Detta kan jämföras med storleken på det samlade värdet på världens samtliga aktiemarknader, som uppgick till ca 40 000 miljarder USdollar.1[ .] En annan tendens på de finansiella marknaderna är s.k. värdepapperisering, vilket bl.a. innebär att olika typer av värdepapper sammanförs och paketeras om till nya finansiella instrument, s.k. strukturerade produkter. Dessa värdepapper är ytterst sammansatta och därmed svåra att bedöma risken i. Ett problem med denna handel, som blev väldigt påtagligt i samband med finanskrisen, är att merparten av handeln med såväl derivatinstrument som strukturerade produkter inte sker på vanliga marknadsplatser, utan skräddarsys till olika större placerare, dvs. handeln sker över disk, over the counter (OTC). Efter kollapsade värdet på de flesta av dessa instrument, eftersom de ofta hade de s.k. subprime-lånen som underliggande tillgång. Detta medförde en total förtroendekris på de finansiella marknaderna eftersom marknadens aktörer inte visste vilka institut som satt på vilka värdepapper. Även om välkomnar de steg som tas nu menar vi att regleringen på detta område bör vara striktare. EU-förordningen och regeringens lagförslag innebär nämligen dess värre att många derivattransaktioner faller utanför definitionen av organiserad handel, vilket medför att denna handel även fortsättningsvis kan ske över disk. menar att regeringen ska verka för att all handel med olika derivatinstrument sker på reglerade handelsplatser.