bet · H101UbU1 · 2013-12-03 00:00:00 — Regeringen har föreslagit 98 anslag inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning (punkt 19 i propositionen). Förslaget återfinns i bilaga 2 till detta betänkande. Vidare har regeringen lämnat förslag om godkännanden och bemyndiganden i punkterna 2 och 4–18 i propositionen. Förslagen återfinns i bilaga till detta betänkande. Socialdemokraterna, har i sina motioner för vissa anslag, godkännanden och bemyndiganden föreslagit alternativ till regeringens förslag. En sammanställning av oppositionspartiernas förslag till anslag inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning finns i bilaga 2 till detta betänkande. Utskottet har även behandlat förslag i enskilda motioner från den allmänna motionstiden som gäller anslagen eller som bedöms ha anslagseffekt för utgiftsområde 16. Som framgår av punkt 1 i utskottets förslag till riksdagsbeslut tillstyrker utskottet punkterna 2 och 4–19 i propositionen och avstyrker motionerna. Utskottets förslag till anslag – som alltså överensstämmer med regeringens förslag – för inom utgiftsområde 16 återfinns i bilaga 3 till betänkandet. I avsnitten 3–7 redogörs närmare för innehållet i propositionen och motionerna gällande anslagen m.m. och bakgrunden till utskottets ställningstagande. 2 Uppföljning av budgetpropositionen I utskottens beredning av ärenden ingår att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 8 § regeringsformen och 4 kap. 18 § riksdagsordningen). följde upp regeringens resultatredovisning inom de båda utgiftsområden som utskottet bereder, dvs. utgiftsområdena 15 Studiestöd och 16 Utbildning och universitetsforskning, i samband med behandlingen av budgetpropositionen (bet. 2011/12:UbU1, bet. 2011/12:UbU2, bet. 2012/13:UbU1, bet. 2012/13:UbU2). Utskottet följer i detta avsnitt upp budgetpropositionen . Uppföljningen har genomförts av utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp (prot. utskottssammanträde /11:27) och finns i bilaga 5 till betänkandet. Uppföljningen fokuserar på form- och strukturfrågor i syfte att öka läsbarheten och förståelsen av utgiftsområdet samt förtydliga informationen i utskottets underlag inför ställningstagandet till budgetförslaget. Propositionen följs upp i följande avseenden: budgetpropositionens struktur, resultatredovisningens utformning, anslagen, uppföljningen av riktade statsbidrag, uppföljningen av forskningsmedel och uppföljningen av lärares utbildning och behörighet. Statsbudgetens utgiftssida är indelad i 27 utgiftsområden och ca 500 anslag och publiceras i 12 volymer som omfattar ett eller flera utgiftsområden. Volym 8 innehåller anslagsförslagen inom utgiftsområdena 15 Studiestöd och 16 Utbildning och universitetsforskning. För respektive utgiftsområde finns ett förslag till riksdagsbeslut, en beskrivning av utgiftsområdets omfattning, utgiftsutveckling och verksamhet, en resultatredovisning och en resultatanalys (en bedömning av måluppfyllelsen), en beskrivning av politikens inriktning och ett budgetförslag. I propositionen delas resultatredovisningen in i fem verksamhetsområden med ett kapitel för varje område: Barn- och ungdomsutbildning (kapitel 5), Kommunernas vuxenutbildning (kapitel 6), Eftergymnasial yrkesutbildning (kapitel 7), Universitet och högskolor (kapitel 8) och Forskning (kapitel 9). Kapitlen följer i huvudsak samma struktur: mål, resultatredovisning och resultatanalys (bedömning av måluppfyllelsen). För varje område presenteras indikatorer som belyser delar av måluppfyllelse och resultat som regeringen bedömer är centrala för en bedömning av måluppfyllelsen. Det pågår, enligt budgetpropositionen, ett samlat, prioriterat arbete inom för att stärka arbetet med analyser av redovisade resultat. För de två verksamhetsområden där staten inte är huvudman (barn- och ungdomsutbildning och kommunernas vuxenutbildning) finns det i anslutning till resultatredovisningen ett särskilt avsnitt om de olika statliga insatser som genomförs för att bidra till måluppfyllelsen. Inom utgiftsområde 16 finns 98 ramanslag som är indelade i fyra anslagsgrupper: Anslag för barn-, ungdoms- och vuxenutbildning (15 anslag), Anslag för universitet och högskolor (66 anslag), Anslag för forskning (13 anslag) och Anslag för gemensamma ändamål (4 anslag). Det framgår av budgetpropositionen att utformningen av anslagens ändamål har setts över genomgående i hela budgetpropositionen för att göra den tydligare och mer enhetlig. Anslagen avser dels statlig verksamhet (framför allt högskoleutbildning och förvaltningsmyndigheter), dels riktade statsbidrag till och enskild verksamhet (framför allt inom skolväsendet). har i flera betänkanden efterlyst att redovisningen av statsbidragen bör utvecklas i syfte att förbättra överblicken samt ge en samlad utvärdering av bidragens måluppfyllelse. har statsbidragens komplexitet ökat och flera bidrag utgör viktiga delar av större utvecklingsinsatser inom barn- och ungdomsutbildningen. ansvarade för ett femtiotal statsbidrag av olika slag. Totalt fördelade verket . På samma sätt som i budgetpropositionen redovisas de forskningssatsningar som görs inom andra utgiftsområden och som presenterades närmare i forsknings- och innovationspropositionen (prop. 2012/13:30) samlat i budgetpropositionen (prop. 2013/14:1, utgiftsområdet 16, kapitel 4 Politikens inriktning, avsnitt 4.8 Forskning). Uppföljningen av lärares utbildning och behörighet Inom ramen för tidigare uppföljningar har utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp särskilt följt upp regeringens redovisning av uppgifter om lärares utbildning och behörighet. En fördjupningsstudie av vissa frågor som rör lärarutbildningen har också genomförts (bet. 2012/13:UbU1, bilaga 5). I budgetpropositionen framhålls lärarnas betydelse för att elevernas studieresultat ska kunna förbättras och det framgår att regeringen prioriterar insatser för att höja lärare kompetens och läraryrkets status. Vikten av ett väl fungerande ledarskap i skolan understryks också, liksom vikten av att uppmärksamma förutsättningarna för skolledarnas pedagogiska ledarskap. Indikatorer och övrig resultatredovisning när det gäller lärares kompetens och behörighet inom barn- och ungdomsutbildning redovisas samlat i propositionen under avsnitt 5.2.11 Personalens behörighet och utbildning. I propositionen påpekas att det med anledning av de reformer som är under genomförande inte kommer att vara möjligt att ha en indikator som är jämförbar . Det pågår ett utvecklingsarbete runt lärar- och förskollärarstatistiken och det är regeringens ambition att redovisa andelen legitimerade och behöriga lärare och förskollärare när legitimationssystemet har införts fullt ut. Tills dessa uppgifter är tillgängliga kommer regeringen att redovisa lärares och förskollärares behörighet enligt tidigare modell. kan man behöva använda båda sätten att redovisa. Utskottet välkomnar de förändringar av redovisningen som regeringen har gjort med anledning av de iakttagelser som utskottet har fört fram i de två senaste budgetbetänkandena och ser positivt på att () fortsätter arbetet med att utveckla mål- och resultatredovisningen i budgetpropositionen. Utskottet har förståelse för att det är ett långsiktigt arbete och sätter stort värde på en fortsatt dialog. I det följande redovisas de iakttagelser som utskottet gjort med anledning av budgetpropositionen . Utgiftsområde 16 inleds med en beskrivning av politikens inriktning (dvs. reformer och satsningar), därefter följer resultatredovisningen och budgetförslaget. Utskottet vill peka på att ordningsföljden gör att kapitlet om politikens inriktning framstår som en sammanfattning av de insatser som görs och inte som en följd av de resultat som redovisas. Utskottet anser att den kapitelordning som används för utgiftsområde 15 (först resultatredovisningen, därefter politikens inriktning och budgetförslaget) bättre tydliggör kopplingen mellan resultat och budgetförslag och därför är att föredra. Utskottet ser behov av att ha någon form av inledande sammanfattning. Utskottet vill uppmärksamma att kapitel- och avsnittsindelningar i propositionen kan utvecklas för att öka läsbarheten för den som vill följa en verksamhet från resultatredovisningen över politikens inriktning till budgetförslaget (se Tabell 1 Budgetpropositionens struktur för utgiftsområde 16 i bilaga 5). Det skulle också kunna minska läsarens känsla av att texter upprepas och överlappar varandra. För de två verksamhetsområden där staten inte är huvudman (barn- och ungdomsutbildning och kommunernas vuxenutbildning) välkomnar utskottet att det i anslutning till resultatredovisningen finns ett särskilt avsnitt om de olika statliga insatser som genomförs för att bidra till måluppfyllelsen. I kapitel 5 om barn- och ungdomsutbildning räknas de statliga insatserna upp i avsnitt 5.3 under 47 rubriker. I kapitel 6 om kommunernas vuxenutbildning räknas de statliga insatserna upp i avsnitt 6.3 under 7 rubriker. Utskottet tror att redovisningen av de statliga insatserna i flera hänseenden skulle vinna på en annan utformning, t.ex. en indelning efter skolform och typ av insats (statsbidrag, reglering eller myndighetsåtgärd). En sådan indelning skulle ge en tydligare och mer samlad bild av de statliga insatserna för varje skolform och också tydliggöra myndigheternas viktiga arbete. Det skulle även minska känslan av upprepning och överlappning i förhållande till framför allt beskrivningen av politikens inriktning. I kapitlet om barn- och ungdomsutbildning finns det inledningsvis en beskrivning av den mål- och resultatstyrning som gäller för verksamhetsområdet. Utskottet anser att detta är bra och konstaterar att det inte finns någon motsvarande beskrivning i kapitlet om kommunernas vuxenutbildning. Utskottet uppskattar att utgiftsområdets särdrag och samband med verksamheter inom andra utgiftsområden beskrivs tydligt i propositionens inledning. Utskottet noterar att man i propositionen ibland växlar mellan benämningen på en verksamhet (t.ex. högskoleutbildning eller högskoleverksamhet) och benämningen på en anordnare (t.ex. universitet och högskolor) utan att det verkar befogat. De olika benämningarna skulle kunna användas mer konsekvent. Utskottet kan inledningsvis konstatera att det i resultatredovisningen finns uppgifter om verksamheternas omfattning och kostnader som inte ligger till grund för en bedömning av måluppfyllelsen, men som är intressanta och viktiga för den som vill följa utvecklingen inom utgiftsområdet. I resultatredovisningen redovisar regeringen utfallet per verksamhetsområde för ett antal indikatorer som regeringen bedömer vara centrala för måluppfyllelsen för respektive verksamhetsområde. Utskottet finner indikatorerna relevanta och kan också konstatera att de är väl beprövade och används av olika aktörer. Utskottet menar att det är rimligt att utgå från indikatorer som avser mål för verksamhetsområdena och sedan lägga samman dem för att få en samlad bild av resultatet för utgiftsområdet. Utskottet ser fram emot att ta del av de nya indikatorer som regeringen aviserar i propositionen, bl.a. en indikator som visar sysselsättningen (arbete, studier etc.) efter avslutad gymnasieutbildning i gymnasieskolan, en indikator som visar komvuxelevers övergång till arbetslivet samt indikatorer för att följa utvecklingen av lärosätenas samverkan med det omgivande samhället och nyttiggörandet av forskningsresultat. Utskottet välkomnar att regeringen avser att undersöka om det är möjligt att ta fram en indikator som speglar likvärdigheten i och gymnasieskolan. När det gäller resultatanalysen noterar utskottet med intresse att det enligt budgetpropositionen pågår ett samlat arbete inom för att stärka arbetet med analyser av redovisade resultat, och att det arbetet ska prioriteras framöver (prop. 2013/14:1 förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 12.5 s. 676–677). Utskottet vill, liksom finansutskottet (bet. 2013/14:FiU1 s. 10), betona vikten av ett bra underlag för ställningstagande till budgetförslaget och ser fram emot en utveckling av resultatanalysen för respektive verksamhetsområde. Utskottet anser att analyserna kan utvecklas ytterligare, t.ex. genom en tydligare koppling till resultatindikatorerna och en mer systematisk genomgång av indikatorernas utfall. Utskottet vill i sammanhanget framhålla vikten av att resultatredovisningen, i likhet med styrningen, är verksamhetsanpassad, men menar att det är viktigt att en bedömning av måluppfyllelsen konsekvent redovisas för samtliga verksamhetsområden. Utskottet ser positivt på att regeringen, utöver redovisningen av resultatindikatorer, även redovisar kompletterande information från bl.a. utvärdering (IFAU), och Skolinspektionen. Utskottet konstaterar att beskrivningen av anslagens ändamål har renodlats och blivit mer likalydande. När det gäller anslag som används för förvaltningsutgifter anser utskottet att det vore bra med någon information om myndighetens uppgifter, t.ex. i form av en hänvisning till myndighetens instruktion. Utskottet konstaterar att regeringen redovisar de specialdestinerade statsbidragen i den årliga skrivelsen om utvecklingen inom den kommunala sektorn (den s.k. skrivelsen 102) och vill betona att det även är av vikt att måluppfyllelsen av riktade statsbidrag tydligt redovisas i samband med budgetförslaget, särskilt mot bakgrund av många nya satsningar på utbildningsområdet. I propositionen Forskning och innovation (prop. 2012/13:30, bet. 2012/13:UbU3, rskr. 2012/13:151) lämnade regeringen sin syn på forsknings- och innovationspolitikens inriktning –2016. I budgetpropositionen fanns en samlad presentation inom utgiftsområde 16 av förslagen till anslagsökningar. Utskottet välkomnar att förslagen till anslagsökningar på motsvarande sätt redovisas samlat i budgetpropositionen (avsnitt 4.8) och ser fram emot en fortsatt samlad redovisning . Utskottet följer vidare med intresse frågan om en utvärdering av energiforskningen, som regeringen aviserade i proposition 2012/13:21 Forskning och innovation för ett långsiktigt hållbart energisystem. Uppföljningen av lärares utbildning och behörighet Mot bakgrund av lärarnas betydelse för verksamheternas kvalitet och elevernas studieresultat har utskottet betonat vikten av att särskilt kunna följa utvecklingen när det gäller lärares utbildning och behörighet (bet. 2012/13:UbU1 s. 23). Utskottet är positivt till att indikatorer och övrig resultatredovisning när det gäller personalens utbildning och behörighet även i fortsättningen redovisas samlat för barn- och ungdomsutbildningen i budgetpropositionen. Utskottet ser fram emot att ta del av den nya statistik som utvecklas med anledning av de personalreformer som genomförs. När dessa nya uppgifter är tillgängliga skulle det vara önskvärt att få en samlad resultatinformation om personalens utbildning och behörighet i en särskild skrivelse. Det skulle också vara önskvärt att i samma skrivelse få information om lärarutbildningen, fortbildning av den pedagogiska personalen och karriärtjänster samt om skolledarna och deras pedagogiska ledarskap. 3 Barn- och ungdomsutbildning I detta avsnitt behandlar utskottet regeringens förslag för inom området barn- och ungdomsutbildning (anslagen 1:1–1:11) och motioner i anslutning till dessa förslag. Barn- och ungdomsutbildning omfattar förskoleverksamhet, annan pedagogisk verksamhet, förskoleklass, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, fritidshemmet, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan. För övriga verksamheter finns såväl kommunala som enskilda huvudmän. Anslagen avser dels statlig verksamhet (statliga myndigheter och statliga utbildningsanordnare), dels riktade statsbidrag till och enskild verksamhet. De riktade statsbidragen syftar antingen till att stimulera huvudmännen till vissa insatser eller till att ersätta huvudmännen för vissa insatser. Avsnittet inleds med en sammanfattning av den resultatredovisning som ges i propositionen. Först återges några uppgifter (nyckeltal) om verksamheternas omfattning och kostnader. Sedan redovisas utfallet för de indikatorer som regeringen använder för att bedöma måluppfyllelsen. Därefter behandlas anslag och bemyndiganden för barn- och ungdomsutbildning och motioner om förslag till nya anslag. Verksamheternas omfattning och kostnader De uppgifter som redovisas avser främst 2012. Uppgifter om barn, elever och personal avser /13. Uppgifterna om kostnaden för de olika verksamhetsformerna 2012 bygger på preliminär statistik. Vid jämförelser av verksamhetskostnader omräknas utgifter från löpande till fasta priser med hjälp av konsumentprisindex (KPI). Antal barn 1–5 år Antal barn per grupp 90 600 () var 482 300 barn inskrivna i förskolan, vilket motsvarar av gruppen 1–5-åringar. Det är en ökning med drygt 10 000 barn jämfört med . Trots att fler barn gick i förskolan jämfört med året innan var både den genomsnittliga barngruppens storlek och personaltätheten oförändrad. gick det i genomsnitt 5,3 barn per årsarbetare och 16,9 barn per grupp. har personaltätheten varierat med mellan 5,2 och 5,4 barn per årsarbetare. Den totala kostnaden för förskolan beräknas till 2012. Detta innebär en ökning jämfört med föregående år (uttryckt i fasta priser). Kostnaden per barn ökade (uttryckt i fasta priser). 1–5 år Andelen barn i åldern 1–av befolkningen som var inskriven i pedagogisk omsorg var , en minskning jämfört med . fanns totalt 462 öppna förskolor i riket, vilket var en ökning jämfört med då antalet var 439. Öppna förskolor erbjöds i 184 kommuner, vilket var något fler än 2011 då verksamhet erbjöds i 179 kommuner. fanns 603 öppna fritidsverksamheter, vilket var en ökning jämfört med då antalet var 593. De totala kostnaderna för pedagogisk omsorg beräknas till 2012. Detta innebär en minskning jämfört med föregående år (uttryckt i fasta priser). Kostnaderna per barn ökade . Omsorg under obekväm arbetstid var 4 945 barn i åldern 1–inskrivna i omsorg under obekväm arbetstid. Motsvarande antal 2011 var 4 551 barn. Antalet kommuner som erbjöd sådan omsorg uppgick till 151, vilket var en ökning med 21 kommuner jämfört med . 6 944 () /13 gick 107 700 elever i förskoleklass, vilket är det största antalet . Nästan samtliga, 105 700, var elever som fyllde . Av eleverna i förskoleklass gick i en verksamhet med fristående huvudman. arbetade 11 932 personer i förskoleklasserna, vilket motsvarade 6 944 heltidstjänster. Motsvarande siffror var 11 730 respektive 6 736. De största personalgrupperna var förskollärare (55,) och lärare (20,), utöver dessa fanns också fritidspedagoger och fritidsledare. Omräknat till årsarbetare var kvinnor och män. Den totala kostnaden för förskoleklass beräknas till , vilket var en ökning jämfört med föregående år (uttryckt i fasta priser). Kostnaden per elev beräknas ha uppgått till , vilket var en minskning jämfört med (uttryckt i fasta priser). 4 909 (790) gick 899 200 elever i , vilket var en ökning med drygt 10 500 elever jämfört med föregående år. Andelen elever som går i fristående grundskolor har ökat successivt och uppgick hösten , vilket är en ökning jämfört med föregående år. fanns det sammanlagt 4 909 skolenheter av vilka 790 var fristående skolor. Den totala kostnaden för den kommunala beräknas ha uppgått till 2012, vilket var en ökning jämfört med (uttryckt i fasta priser). Kostnaden per elev beräknas ha uppgått till i genomsnitt 2012, vilket är en ökning jämfört med föregående år (uttryckt i fasta priser). Antal heltidstjänster lärare (kvinnor) 2 770 () /13 var 9 643 elever inskrivna i grundsärskolan, vilket var en minskning med ca 1 150 elever jämfört med föregående år. Detta motsvarade av alla elever i de obligatoriska skolformerna. Av eleverna var flickor och pojkar även 2012/13, vilket är samma andelar som . Fördelningen mellan pojkar och flickor i grundsärskolan har varit i princip oförändrad mellan åren . arbetade 4 753 lärare i grundsärskolan, vilket motsvarade 2 770 heltidstjänster. Av dessa var kvinnor. Jämfört med ökade antalet heltidstjänster med ca 30 tjänster. Den totala kostnaden för den kommunala grundsärskolan beräknas ha uppgått till knappt 4,1 miljarder , vilket var en minskning jämfört med (uttryckt i fasta priser). Kostnaden per elev ökade dock (uttryckt i fasta priser). /13 gick 457 elever i specialskolan, vilket var 44 elever färre än föregående läsår. har antalet elever minskat från 514 till 457. Av eleverna var flickor och pojkar. Antalet tjänstgörande lärare i specialskolan var 192 /13, vilket kan jämföras med 219 föregående läsår. Lärartätheten, mätt i antalet heltidstjänster per 100 elever, var 34,5, vilket var en minskning med ca 3 heltidstjänster per 100 elever jämfört med föregående läsår. Undervisningskostnaden i specialskolan uppgick till 2012, vilket var en ökning med jämfört med . av denna kostnad finansieras genom Specialpedagogiska skolmyndighetens förvaltningsanslag, medan resten i huvudsak utgörs av ersättning för elevernas hemkommuner. Kostnaden per elev uppgick till 2012, vilket är en ökning med sedan föregående år. gick 188 elever i sameskolan, varav 27 i förskoleklass. Antalet elever ökade jämfört med föregående år, då 184 elever var inskrivna i sameskolan. Sammanlagt deltog 167 elever i integrerad samisk undervisning vid 16 grundskolor, vilket är en ökning med 7 elever jämfört med . Förskola, förskoleklass och fritidshem finns i anslutning till alla de fem sameskolorna. gick 107 barn i förskola vid en skolenhet med sameskola, vilket var något färre än 2011. Antalet elever i fritidshem vid sameskolorna ökade från 80 till 91 . Sameskolstyrelsen hade 76 personer anställda 2012. Omräknat till heltidstjänster var det en ökning från 69 till 71 årsarbetare jämfört med föregående år. Av de anställda var kvinnor och män. Den totala kostnaden för sameskolan, förskola och fritidshem uppgick till 2012, vilket var en minskning jämfört med (uttryckt i fasta priser). Kommunernas avgifter finansierar delvis platserna inom sameskolans förskola, förskoleklass och fritidshem. Kostnaden per elev i sameskolan, inklusive barn i förskoleklass och fritidshem, uppgick till 2012, vilket var en marginell minskning jämfört med föregående år. Kostnaderna utgjordes till av personalkostnader och till av lokalkostnader. Andel barn 6–9 år Andel barn 10–12 år Andelen barn i åldern 6–som var inskrivna i fritidshem 2012 var , vilket var en ökning jämfört med . har denna andel ökat . I åldern 10–var andelen inskrivna barn , en ökning med jämfört med . har elevgruppernas storlek i fritidshemmen i genomsnitt ökat med , från 33,5 till 40,1 elever per avdelning. Antalet inskrivna elever per avdelning ökade även , från 38,8 till 40,1. Antalet elever per anställd 2012 var 12,4, vilket i princip var oförändrat jämfört med . Personaltätheten skiljer sig endast lite åt mellan de kommunala och de fristående fritidshemmen, 12,4 elever per anställd respektive 12,5 elever per anställd. Den totala kostnaden för fritidshem beräknas uppgå till 2012, vilket är en ökning jämfört med föregående år (uttryckt i fasta priser). gick 352 000 elever i gymnasieskolan, vilket var en minskning med 17 000 elever eller jämfört med läsåret innan. I kommunala skolor, med 257 400 elever , var minskningen större, . Även antalet elever i fristående gymnasieskolor minskade från 94 000 till 91 500 elever, vilket var en minskning . Det innebär att /09, då antalet elever i gymnasieskolan var som störst, har antalet elever i kommunala skolor minskat som antalet elever i fristående skolor har ökat . Den totala kostnaden för gymnasieskolor med huvudman beräknas ha uppgått till 2012, vilket är en minskning jämfört med föregående år. Den totala kostnaden per elev beräknas ha varit ca 2012, dvs. en ökning jämfört med året innan. gick drygt 8 800 elever i gymnasiesärskolan, vilket är en minskning jämfört med föregående läsår. Det innebär att elevminskningen i gymnasiesärskolan är betydligt mindre än den i gymnasieskolan, där elevantalet minskade . Elevantalet i gymnasiesärskolan var större än .