bet · H001NU24 · 2013-06-11 00:00:00 — 2012/13:NU24 Granskning av grönbok om klimat- och energipolitiken till 2030 Granskning av grönbok om klimat- och energipolitiken till 2030 I detta utlåtande behandlar utskottet Europeiska kommissionens grönbok om en ram för klimat- och energipolitiken (KOM(2013) 169). Publiceringen av grönboken innebar starten för en offentlig konsultation i kommissionens regi som pågår fram till . I sitt ställningstagande ställer sig utskottet bakom regeringens uppfattning att ett klimat- och energiramverk behöver utarbetas och beslutas för att ge europeiskt näringsliv och andra aktörer i samhället vägledning om den klimat- och energipolitik som ska råda i EU bortom 2020. Vidare anser utskottet bl.a. att EU bör besluta om ett ambitiöst bindande mål för hur mycket EU:s utsläpp av växthusgaser bör minska till 2030. Beträffande mål för förnybar energi och energieffektivisering är utskottets uppfattning att kommissionen bör utreda för- och nackdelar med olika energipolitiska mål innan principiell ställning tas för eller emot eventuella förslag om bindande mål på dessa områden. Två motivreservationer (S, MP, V respektive SD) har fogats till utlåtandet. Utskottets förslag till riksdagsbeslut om EU:s klimat- och energipolitik till 2030 lägger utlåtandet till handlingarna. Reservation 1 (S, MP, V) motiveringen Reservation 2 (SD) motiveringen Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (M), (M), (S), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), (SD), (V), Boriana (M), (M), (S), (MP) och (S). Ärendet och dess beredning I enlighet med 10 kap. 5 § riksdagsordningen hänvisade kammaren Europeiska kommissionens grönbok om en ram för klimat- och energipolitiken (KOM(2013) 169) till näringsutskottet för granskning. Kommissionens samråd kring grönboken pågår t.o.m. . beslutade utskottet att bereda trafikutskottet respektive miljö- och jordbruksutskottet tillfälle att yttra sig över grönboken. Miljö- och jordbruksutskottet har överlämnat yttrandet 2012/13:MJU5y. Yttrandet återfinns i bilaga 2. Till yttrandet har två avvikande meningar fogats (S, MP, V respektive SD). Vid näringsutskottets sammanträde redovisade representanter för ett antal organisationer sin syn på grönboken. Följande organisationer medverkade vid sammanträdet: Världsnaturfonden (WWF), , , , och . mottog utskottet faktapromemoria 2012/13:FPM110 och redovisade it- och energiminister regeringens syn på grönboken inför utskottet. Granskning av grönbok om klimat- och energipolitiken till 2030 Utskottets förslag i korthet lägger utlåtandet till handlingarna. Utskottet framhåller bl.a. att ett ramverk för EU:s klimat- och energipolitik till 2030 behöver utarbetas och beslutas . Jämför reservationerna 1 (S, MP, V) och 2 (SD). I grönboken konstaterar kommissionen att EU har en tydlig ram för energi- och klimatpolitiken . Vidare slås det fast att EU är på god väg att nå målen , skapa en inre energimarknad och uppfylla andra energipolitiska mål. Kommissionen anser emellertid att det nu är dags att fundera på en ny ram för klimat- och energipolitiken och säger sig ha för avsikt att före utgången av 2013 följa upp grönboken med förslag om hur EU bör gå vidare med ett 2030-ramverk på klimat- och energiområdet. I regeringens faktapromemoria anges att det inte är känt om, och i så fall hur, rådet och kommer att behandla grönboken, eller om de i stället avvaktar till dess kommissionen presenterar förslag enligt ovan. En tidig överenskommelse om ramen anges vara viktig av tre skäl: Långa investeringscykler innebär att infrastruktur som finansieras kommer att finnas kvar 2030 och därefter, och investerare behöver därför säkerhet och minskad regleringsrisk. Ett förtydligande av målen kommer att stödja utvecklingen mot en konkurrenskraftig ekonomi och ett tryggt energisystem genom att skapa ökad efterfrågan på effektiv och koldioxidsnål teknik och främja forskning, utveckling och innovation, vilket kan skapa nya möjligheter till jobb och tillväxt. Detta i sin tur minskar både direkt och indirekt de ekonomiska kostnaderna. Förhandlingarna om ett rättsligt bindande internationellt klimatavtal har varit svåra, men fortfarande förväntas ett internationellt avtal . EU kommer att behöva enas om en rad frågor, bl.a. den egna ambitionsnivån, för att kunna föra en aktiv dialog med andra länder. konstaterar kommissionen att ett antal betydande förändringar har skett sedan den tidigare ramen antogs 20082009. Dessa förändringar som enligt kommissionen måste beaktas i det fortsatta arbetet är följderna av den pågående ekonomiska krisen medlemsstaternas budgetproblem och företagens svårigheter att finansiera långsiktiga investeringar utvecklingen på energimarknaderna i EU och globalt, bl.a. när det gäller förnybar energi, okonventionell gas och olja samt kärnkraft hushållens oro för höga energipriser och företagens oro över konkurrenskraften den varierande graden av engagemang och ambitioner hos internationella parter när det gäller att minska utsläppen av växthusgaser. Enligt kommissionen måste ramen till 2030 bygga på erfarenheterna från den nuvarande ramen och ta hänsyn till det långsiktiga perspektiv som kommissionen lade fram 2011 i ett antal färdplaner, däribland energifärdplanen . ska fungera som ett underlag för kommissionens samråd med berörda parter inför utarbetandet av ramen . inleds med en översikt av den nuvarande ramen och vad som har uppnåtts, och sedan presenteras de frågor som de berörda parterna uppmanas lämna synpunkter på. Centrala för den nuvarande politiska ramen är de tre överordnade mål som ska nås (de s.k. 20-20-20-målen): 1. ett EU-mål för minskning av växthusgasutsläppen jämfört med utsläppen 2. en andel förnybar energi på av EU:s energianvändning med särskilda mål för medlemsstaterna lägre energianvändning jämfört med prognoserna. Dessutom finns särskilda 2020-mål för förnybar energi inom transportsektorn () och utfasning av fossila bränslen i drivmedel (). För en närmare beskrivning av vad som har gjorts med bäring på dessa mål och av vilka förutsättningar som finns för måluppfyllnad hänvisas till grönboken. Följande fyra övergripande områden önskar kommissionen få synpunkter på: Grundläggande frågor för en ny ram för klimat- och energipolitiken till 2030 avser målens typ, karaktär och nivå och hur de påverkar varandra. Följande frågor listar kommissionen på temat mål: Vilka mål skulle vara mest effektiva när det gäller att främja klimat- och energipolitikens syften? På vilken nivå bör de gälla (EU-, medlemsstats- eller sektorsnivå) och i vilken utsträckning bör de vara rättsligt bindande? Har det förekommit motsättningar i de nuvarande målen och hur kan man i så fall se till att de potentiella målen blir mer samstämmiga? Är det lämpligt med mål för delsektorer, t.ex. transporter, jordbruk, industri, och i så fall vilka? Är exempelvis ett mål för förnybar energi nödvändigt för transporter, med tanke på målen för minskning av koldioxidutsläppen från personbilar och lätta nyttofordon? Hur kan målen i ramen bättre avspegla teknikens ekonomiska bärkraft och förändrade mognadsgrad? Hur bör framsteg bedömas för andra aspekter av EU:s energipolitik, exempelvis försörjningstrygghet, som inte omfattas av de överordnade målen? En kombination av instrument kommer sannolikt att behövas för att hantera de olika politiska målen och marknadshindren. Olika instrument kommer att växelverka med varandra. Vissa har kritiserat den bristande samstämmigheten mellan olika åtgärder som blir följden av denna växelverkan och har framhållit behovet av att öka kostnadseffektiviteten i olika klimat- och energiåtgärder, med beaktande av den tekniska genomförbarheten. Följande frågor listar kommissionen på detta tema: Är det nödvändigt att ändra andra politiska instrument och hur de interagerar med varandra, inbegripet mellan EU-nivå och nationell nivå? Hur bör särskilda åtgärder på EU-nivå och nationell nivå bäst utformas för att optimera kostnadseffektiviteten vad gäller att uppnå klimat- och energimålen? Hur kan fragmenteringen av den inre energimarknaden bäst undvikas, särskilt vad gäller behovet att stimulera och mobilisera investeringar? Vilka åtgärder kan övervägas för att göra ytterligare energisparande så kostnadseffektivt som möjligt? Hur kan EU:s politik för forskning och innovation bäst stödja genomförandet av ramen ? Ett av de grundläggande målen för EU:s energipolitik är att se till att energisystemet bidrar till ekonomins konkurrenskraft genom att säkerställa konkurrenskraftiga inhemska och internationella energimarknader och priser som är internationellt konkurrenskraftiga och som innebär att slutkonsumenterna får energi till rimligt pris. Följande frågor vill kommissionen ha synpunkter på under samrådet: Vilka aspekter av den klimat- och energipolitiska ramen kan stärkas för att bättre främja jobbskapande, tillväxt och konkurrenskraft? Vilka uppgifter finns om koldioxidläckage inom den nuvarande ramen och kan detta kvantifieras? Hur kan detta problem hanteras i ramen ? Vilka är de specifika faktorer som påverkar observerade trender i energikostnader och i vilken utsträckning kan EU påverka dem? Hur bör man hantera osäkerheten om vilka insatser och åtaganden som andra industriländer och ekonomiskt viktiga utvecklingsländer kommer att göra under de pågående internationella förhandlingarna? Hur man kan öka regleringssäkerheten för företag och bygga in flexibilitet för anpassning till ändrade omständigheter (t.ex. framsteg i internationella klimatförhandlingar och förändringar på energimarknaderna)? Hur kan EU öka innovationsförmågan inom tillverkningsindustrin? Kan intäkterna från auktionerna på utsläppsrätter användas för detta ändamål? Hur kan EU bäst utnyttja utvecklingen av inhemska konventionella och okonventionella energikällor inom EU för att bidra till lägre energipriser och importberoende? Hur kan EU bäst öka energiförsörjningstryggheten internt genom att skapa en fullständigt fungerande och effektiv inre energimarknad (t.ex. genom utbyggnad av nödvändiga sammankopplingar) och externt genom att diversifiera energiförsörjningsvägarna? Medlemsstaterna skiljer sig mycket åt vad gäller relativt välstånd, industristruktur, energimix, byggnadsbestånd, koldioxid- och energiintensitet, exploaterbara förnybara resurser och social struktur. Det finns också skillnader mellan olika konsumentgruppers förmåga att investera och anpassa sig. Enligt kommissionen måste denna variation beaktas vid utarbetandet av en politisk ram . Kommissionen vill att följande frågor ska övervägas under samrådet: Hur bör den nya ramen säkerställa en rättvis insatsfördelning mellan medlemsstaterna? Vilka konkreta åtgärder kan vidtas för att beakta medlemsstaternas olika förmåga att genomföra klimat- och energiåtgärder? Vilka mekanismer kan övervägas för att främja samarbete och en rättvis insatsfördelning mellan medlemsstaterna som man eftersträvar att nå nya klimat- och energimål så kostnadseffektivt som möjligt? Behövs nya instrument eller arrangemang för finansiering för att stödja den nya ramen ? I faktapromemorian (2012/13:FPM110) redovisar regeringen en preliminär svensk ståndpunkt till grönboken. Ståndpunkten formuleras på följande sätt: Regeringen anser att ett klimat- och energiramverk behöver utarbetas och beslutas för att ge europeiskt näringsliv och andra aktörer i samhället efterfrågad vägledning om EU:s klimat- och energipolitik bortom 2020. Regeringen anser att EU bör besluta om ett ambitiöst bindande mål för hur mycket unionens utsläpp av växthusgaser bör minska till 2030. Målet bör uppnås genom utsläppsminskningar både inom och utanför EU. Regeringen anser att 2030-målet bör sättas så att målet att minska utsläppen till 2050 kan uppfyllas på ett kostnadseffektivt sätt. De investeringsbeslut som fattas har avgörande betydelse för utsläppens storlek 2030 och kostnaderna för att minska dessa. Om antagandet av ett utsläppsminskningsmål till 2030 drar ut riskerar det att fördyra uppfyllandet av framtida klimatmål pga. suboptimeringar inom industri och samhälle, uteblivna investeringar till följd av osäkerhet om den framtida klimatpolitiken samt lägre utvecklingstakt för lågutsläppsteknik. Det finns också en koppling till de internationella klimatförhandlingarna som gör att beslut om utsläppsminskningsmål inom EU brådskar. Vid i beslutades att en ny internationell klimatöverenskommelse ska antas 2015 och gälla . För att ta en ledande roll i förhandlingarna om den nya internationella klimatöverenskommelsen och för att kunna påverka andra parter, i syfte att nå ett slutresultat som gör det möjligt att nå tvågradersmålet, anser regeringen att EU bör besluta om utsläppsminskningsmål till 2030 då den nya överenskommelsen ska antas. Regeringen konstaterar att de bindande målen har bidragit till den snabba utvecklingen av förnybar energi inom unionen. Regeringen noterar analys att utvecklingen av förnybar energi riskerar att bromsa kraftigt , om inga ytterligare klimat- eller energipolitiska styrmedel/mål beslutas. Regeringen anser att de långsiktiga klimatmålen tydligt måste vara styrande i det nya ramverket. Regeringen noterar de tilltagande risker och nackdelar, men också de fördelar och synergier, med energipolitiska mål som kommissionen redogör för. Regeringen uppmanar kommissionen att utreda för- och nackdelar med energipolitiska mål. Ett eventuellt förslag om bindande mål för andelen förnybar energi och energieffektivisering behöver analyseras vidare för att ett principiellt ställningstagande ska kunna göras. Särskild uppmärksamhet i den fördjupade analysen bör ges interaktionen med klimatpolitiken, speciellt EU:s system för handel med utsläppsrätter. Regeringen noterar också de ändrade omvärldsförutsättningar som kommissionen pekar på och uppmanar kommissionen att ta hänsyn till dessa och de synpunkter som förs fram i konsultationen i utformningen av det nya ramverket. Regeringen uppmanar även kommissionen att utveckla analysen i färdplanen så att hänsyn tas till t.ex. förändrade förutsättningar på energimarknaden. Regeringen uppmuntrar att utifrån detta fördjupa analysen, bl.a. av redovisade policyalternativ, inklusive av kort- och långsiktiga samhällsekonomiska effekter och påbörja utformningen av ett klimat- och energipolitiskt ramverk efter 2020 där överväganden om klimat, förnybar energi, energieffektivisering, försörjningstrygghet och konkurrenskraft ingår. Bärande delar i detta ramverk bör vara kostnadseffektiva styrmedel som utformas så att suboptimeringar så långt som möjligt undviks och samverkansfördelar tillvaratas. kan utifrån en fördjupad analys, som bland annat beaktar hur mål och styrmedel för förnybar energi och energieffektivisering påverkar kostnadseffektiviteten i uppfyllelsen av den långsiktiga målsättningen för klimatpolitiken, EU ETS [dvs. EU:s system för utsläppshandel] samt energisystemet som helhet, även innehålla långsiktiga och konkreta mål. behandlade utskottet kommissionens meddelande (KOM(2011) 885) Energifärdplan (utlåtande /12:NU20). Meddelandet omfattade frågor om hur energiproduktion ska kunna bli i det närmaste koldioxidfri, utan att energiförsörjningen och konkurrenskraften störs, för att bidra till att EU når målet om minskade växthusgasutsläpp till 2050. I sitt ställningstagande underströk utskottet bl.a. vikten av att EU:s energipolitik har en inriktning som överensstämmer med det övergripande målet att den globala medeltemperaturen får öka med högst två grader och EU:s mål att utsläppen av växthusgaser ska minska till 2050. Vidare pekade utskottet på att energieffektivisering och en ökad användning av förnybar energi är viktiga medel för att nå de gemensamma övergripande målsättningarna inom EU:s energipolitik, såsom minskade utsläpp av växthusgaser, ökad försörjningstrygghet och ökad konkurrenskraft. Utskottet betonade också att generellt verkande ekonomiska styrmedel, såsom energiskatter, koldioxidskatt och EU:s utsläppshandel, är centrala för att åstadkomma kostnadseffektiva utsläppsminskningar och bör ges en utvidgad roll. Det är angeläget att dessa styrmedel kompletteras med satsningar på forskning och utveckling. En modern infrastruktur som möjliggör energihandel över nationsgränserna ansågs vara en viktig förutsättning för att skapa en väl fungerande europeisk energimarknad. Utskottet gjorde även bedömningen att kärnkraften kommer att behöva bidra till energiomställning för att målet om minskade utsläpp av växthusgaser ska kunna nås. I en motivreservation (S, MP, V) redovisades målsättningen om ett fossilfritt samhälle, ett samhälle utan några utsläpp av växthusgaser och förnybar energi. Reservanterna framhöll att satsningar på investeringar i morgondagens teknik, infrastruktur och förnybar energi gör det enklare för både människor och företag att göra klimatsmarta val som fler jobb skapas. Större fokus på energieffektivisering, i form av både energibesparingar och smartare energianvändning, framhölls också, och bindande mål när det gäller energieffektivisering förordades. Reservanterna betonade också vikten av att energieffektiviseringsåtgärderna inte ses som kostnader, utan som lönsamma investeringar. Reservanterna ville stödja satsningar på förnybar energi och infria målsättningen om ett energisystem baserat enbart på förnybara energikällor och ställde sig kritiska till den betydelse kärnkraften hade tillskrivits i färdplanen. Tveksamhet redovisades även inför CCS-tekniken (avskiljning och lagring av koldioxid) som en lösning på koldioxidutsläppen. Avslutningsvis pekade reservanterna på vikten av att EU:s stöd bör riktas mot infrastruktursatsningar som bidrar till att EU och dess medlemsstater når fram till de beslutade klimat- och energimålen. Därför sågs det som helt främmande att EU stöder infrastruktursatsningar som låser in i ett fossilberoende. I ytterligare en motivreservation (SD) framfördes att färdplanen varken kan eller får ersätta de enskilda nationernas egna långsiktiga mål för energiförsörjning. Bilaterala avtal mellan länder kan vara en framkomlig väg för att säkerställa energitillförseln på ett effektivt och samhällsekonomiskt tillfredsställande sätt. Kärnkraften beskrevs som betydelsefull för att och övriga ska kunna minska sina växthusgasutsläpp. Reservanten menade vidare att de mål som EU har satt upp för att minska utsläppen av växthusgaser inte får äventyra vare sig de enskilda nationernas ekonomi eller hushållens ekonomi. Åtaganden inom EU måste i stället kopplas till ansträngningar att komma fram till bindande mål på global nivå. Det är, enligt reservanten, av största vikt att konkurrenskraften för inhemsk industri inte får försämras med risk för s.k. koldioxidläckage, dvs. att industrin väljer att flytta sin verksamhet och produktion till länder med en mindre ambitiös klimatpolitik. Koldioxidbeskattning på nettoutsläpp ansågs kunna vara ett ekonomiskt styrmedel för att klara klimatmålen. Energieffektivisering ansåg reservanten vara en angelägen åtgärd, men den bör i första hand skötas nationellt och på marknadsmässiga villkor. Energiimport från instabila stater bör minskas och helt fasas ut. Det är av särskild vikt att beroendet av importerad gas inte ökar. Varje medlemsstat bör sträva mot att vara självförsörjande när det gäller elproduktion. Energi var en av huvudfrågorna vid . Toppmötet inleddes med att stats- och regeringscheferna diskuterade hur energipolitiken kan främja tillväxt och sysselsättning i EU som den värnar klimatet. I sina slutsatser välkomnade rådet bl.a. kommissionens här aktuella grönbok om de klimat- och energipolitiska ramarna . Rådet meddelade också avsikten att återkomma till frågan efter det att kommissionen lagt fram mer konkreta förslag. Syftet är då att diskutera policyalternativ för dessa frågor som tar hänsyn till målen för det globala klimatmötet i (COP21). Utskottet vill inledningsvis slå fast att det står bakom det förslag till preliminär svensk ståndpunkt som redovisas i regeringens faktapromemoria. Utskottet delar således regeringens uppfattning att ett klimat- och energiramverk behöver utarbetas och beslutas för att ge det europeiska näringslivet och andra aktörer i samhället vägledning om den klimat- och energipolitik som ska råda i EU bortom 2020. När det gäller frågan om ett mål för utsläpp av växthusgaser vill utskottet hänvisa till det miljö- och jordbruksutskottet anför i sitt yttrande. Där framhålls, med instämmande i regeringens uppfattning, att EU bör besluta om ett ambitiöst bindande mål för hur mycket EU:s utsläpp av växthusgaser bör minska till 2030. Målet bör uppnås genom utsläppsminskningar både inom och utanför EU. Ett klimatmål för EU till 2030 bör sättas så att målet om att minska utsläppen till mellan till 2050 kan uppfyllas på ett kostnadseffektivt sätt. Detta var också utgångspunkten för kommissionens färdplaner till 2050 på klimat- och energiområdena som stöder. Utskottet delar regeringens uppfattning att ett bindande klimatmål till 2030 ska inkludera internationella åtgärder. Som regeringen har framhållit finns det en tydlig koppling mellan ett tidigt fastställande av bindande klimatmål för EU till 2030 och de internationella klimatförhandlingarna. För att EU ska kunna inta en ledande roll i förhandlingarna om den klimatöverenskommelse som är planerad till 2015 behövs beslut om ett mål till 2030 . Satsningar på förnybar energi och energieffektivisering kommer att vara viktiga för att uppnå målet om minskade utsläpp av växthusgaser. Även kärnkraften kommer att behöva bidra till energiomställning för att målet ska kunna nås. Beträffande mål om förnybar energi delar utskottet regeringens uppfattning att de nuvarande EU-målen på detta område har bidragit till den snabba utvecklingen av förnybar energi inom unionen. noterar utskottet de för- och nackdelar med energipolitiska mål som kommissionen redogör för. Utskottet står därför bakom regeringens uppmaning till kommissionen att utreda för- och nackdelar med olika energipolitiska mål. Denna utredning bör genomföras innan principiell ställning tas för eller emot eventuella förslag om bindande mål när det gäller andelen förnybar energi och energieffektivisering. Utskottet vill här understryka vikten av att kommissionen i den förordade fördjupade analysen beaktar interaktionen såväl när det gäller synergier som eventuella motsatsförhållanden mellan klimat- och energipolitiska mål och styrmedel. Vidare måste kommissionen förhålla sig till de, i vissa avseenden betydande, omvärldsförändringar som på olika sätt kan komma att påverka förutsättningarna för måluppfyllnad eller effektiviteten hos olika styrmedel. Avslutningsvis sluter utskottet upp bakom regeringens uppmaning till kommissionen, att med utgångspunkt från den ovan föreslagna utredningen och den nu aktuella publika konsultationen, fördjupa analysen bl.a. av redovisade policyalternativ, inklusive av kort- och långsiktiga samhällsekonomiska effekter. Parallellt med detta bör kommissionen påbörja utformningen av ett klimat- och energipolitiskt ramverk efter 2020 där kommissionens överväganden om klimat, förnybar energi, energieffektivisering, försörjningstrygghet och konkurrenskraft ingår. Därmed föreslår utskottet att lägger utlåtandet till handlingarna. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. om EU:s klimat och energipolitik till 2030 motiveringen (S, MP, V) av (S), (S), (S), (S), (V), (S), (MP) och (S). I likhet med vad vi anförde i samband med att utskottet behandlade kommissionens energifärdplan 2050, är vår utgångspunkt alltjämt att vi vill se ett fossilfritt samhälle, ett samhälle utan några utsläpp av växthusgaser och förnybar energi. Vägen mot det hållbara, fossilfria samhället innebär inte bara betydande utmaningar utan också stora möjligheter. De insatser som krävs är inte bara bra för klimatet och för människors hälsa, de är även betydelsefulla för konkurrenskraften. För att nå det fossilfria samhället är vi övertygade om värdet av tydliga bindande mål på en rad områden.