bet · H001JuU15 · 2013-02-01 00:00:00 — Målet för verksamheten i de allmänna förvaltningsdomstolarna är att den ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv. Utskottet instämmer i regeringes bedömning att reglerna som styr förvaltningsprocessen ska vara så flexibla att handläggningen av ett mål kan anpassas till vad som behövs i det enskilda fallet som kravet på förutsebarhet inte får åsidosättas. Utskottet delar även uppfattningen att reglerna ska vara utformade utifrån domstolarnas olika uppgifter i instansordningen och att tyngdpunkten i rättskipningen ska ligga i förvaltningsrätt. Den främsta uppgiften för kammarrätterna är att överpröva avgöranden från förvaltningsrätterna och att rätta till eventuella felaktigheter. Uppgiften för är att skapa vägledning för rättstillämpningen. Som framgår ovan har många betydande reformer redan genomförts och dessa har förbättrat förutsättningarna för domstolarna att handlägga målen med kvalitet och effektivitet. fortsätter kraven på de allmänna förvaltningsdomstolarna att öka. Detta är en följd bl.a. av att måltyperna har blivit fler och att målen har ökat i komplexitet. För att de allmänna förvaltningsdomstolarna med framgång ska kunna anta denna utmaning måste instansordningen vara ändamålsenligt utformad och domstolarna ha de processuella verktyg som behövs för att kunna möta de berättigade krav som allmänheten och andra intressenter har på verksamheten. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att de nu föreslagna förändringarna utgör angelägna förbättringar som kan bidra till en mer flexibel, ändamålsenlig och effektiv förvaltningsprocess. En sådan förändring ökar bl.a. förutsättningarna för att förkorta handläggningstiderna, vilket är av stor betydelse för såväl enskilda som kommer i kontakt med domstolarna som för allmänhetens tilltro till domstolarna och den verksamhet som bedrivs där. Utskottet konstaterar att arbetsmarknadsutskottet och socialförsäkringsutskottet tillstyrkt de nu aktuella förslagen i de delar som berör respektive utskotts beredningsområde. tillstyrker regeringens förslag i de nu aktuella delarna. Tiden för överklagande av vissa måltyper Utskottets förslag i korthet Med bifall till motion 2012/13:Ju6 (S) yrkande 1 och delvis bifall till motion 2012/13:Ju7 (V) yrkande 1 avslår regeringens förslag att tiden för överklagande av förvaltningsrättens och kammarrättens avgöranden i socialförsäkringsmål och mål om arbetslöshetsförsäkring ska vara . Med bifall till motion 2012/13:Ju6 (S) yrkande 2 tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om att regeringen ska återkomma till med en konsekvensbeskrivning av hur enskilda påverkas av en kortare överklagandetid i socialförsäkringsmål och mål om arbetslöshetsförsäkring. antar regeringens förslag om att tiden för överklagande av tullmål ska vara och att tiden för anslutningsöverklagande i tullmål ska vara . avslår två motionsyrkanden om att se över möjligheten att införa maximitider för behandlingen av överklaganden vid förvaltningsrätterna. Överklagandetidens längd enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291, FPL) är från den dag då klaganden fick del av beslutet eller, om klaganden är en part som företräder det allmänna, från det överklagade beslutet meddelades (6 a § första stycket FPL). Från dessa regler finns undantag för vissa måltyper. För mål inom socialförsäkringsområdet och arbetslöshetsförsäkrings-området gäller en överklagandefrist vid överklagande av förvaltningsrättens och kammarrättens avgöranden (113 kap. 20 § socialförsäkringsbalken [SFB], till vilken bl.a. 113 kap. 32 § SFB hänvisar, respektive 54 § lagen [1997:238] om arbetslöshetsförsäkring och 102 § lagen [1997:239] om arbetslöshetskassor). Även för mål enligt tullagen (2000:1281) gäller en överklagandefrist . Anslutningsöverklagande ska ges in inom en månad från utgången av den tid inom vilken det första överklagandet skulle ha gjorts (9 kap. 11 och 12 §§ tullagen [2000:1281]). I kommittémotion 2012/13:Ju6 av m.fl. (S) yrkande 1 begärs att ska avslå regeringens förslag om att förkorta överklagandetiden av förvaltningsrättens och kammarrättens avgöranden från för socialförsäkringsmål och mål om arbetslöshetsförsäkring. En sådan förkortning bör, anför motionärerna, avvaktas tills det finns mer kunskap om vilka konsekvenser som förändringen innebär. I yrkande 2, samma motion, begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med en konsekvensbeskrivning av hur enskilda påverkas av en kortare överklagandetid i socialförsäkringsmål och mål om arbetslöshetsförsäkring. Motionärerna anför att det föreligger en överhängande risk för att förslaget kan vara till stark nackdel för den försäkrade. I de aktuella måltyperna behövs ofta mer tid för att överklaga domar, eftersom t.ex. socialförsäkringsmål ofta bygger på medicinska bedömningar och att detta underlag kan behöva kompletteras vid överklaganden. Då det är svårt att få prövningstillstånd, är det viktigt att det finns tillräckligt med tid för att kunna komplettera ärendet med upplysningar och underlag. Det tar även tid att söka juridiskt biträde. I kommittémotion 2012/13:Ju7 av m.fl. (V) begärs i yrkande 1 att avslår regeringens förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken. I yrkande 2, samma motion, begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med ett förslag till ändring som innebär att överklagandetiden i socialförsäkringsärenden även i fortsättningen ska vara . Motionärerna anför att socialförsäkringsmål till stor del bygger på medicinska utredningar och att behovet av att komplettera det medicinska underlaget kan visa sig först när förvaltningsrättens dom kommer. En tid är alltför kort i detta hänseende. I motion 2011/12:Ju275 av (M) och motion 2012/13:Ju257 av Borina (M) begärs ett tillkännagivande av att möjligheterna att införa maximitider för behandling av överklaganden inom förvaltningsrätterna bör ses över. Motionärerna anför att syftet med att bilda de tolv förvaltningsrätter som finns var att minska vänte- och handläggningstiderna. Detta mål har, anför motionärerna, inte helt uppnåtts. Genom att tydligt reglera med maximitider för hur en överklagan får hanteras uppnås en större effektivitet i handläggningen av ärendena. Regeringen föreslår i propositionen att tiden för överklagande av förvaltningsrättens och kammarrättens avgöranden i socialförsäkringsmål, mål om arbetslöshetsförsäkring och tullmål ska vara . Som skäl för detta anför regeringen bl.a. att intresset av en enhetlig ordning inom förvaltningsprocessen talar för att överklagandetiden i de aktuella måltyperna bör kortas . Detta skulle minska risken för misstag när det gäller frågan om vilken överklagandetid som gäller i olika mål. Det framstår t.ex. som omotiverat att ha olika överklagandetider för beslut om personlig assistans beroende på om beslutet har fattats av en kommun eller av . Nuvarande system kan dessutom innebära problem för enskilda och domstolar när det gäller att avgöra om ett överklagande av ett beslut i en processuell fråga ska ges in inom den i förvaltningsprocesslagen angivna tiden eller om det ska vara enligt den aktuella särregleringen. Ett annat skäl som enligt regeringens mening talar för tre veckors överklagandetid är att nuvarande långa överklagandetider orsakar onödiga fördröjningar i handläggningen. De frågor som de aktuella målen avser har ofta stor betydelse för enskildas vardag, t.ex. för försörjning, boende och egendom. Att sväva i ovisshet om förhållanden som har en central roll kan vara mycket påfrestande för den enskilde. framhåller i sitt remissyttrande att socialförsäkringsmål ofta innefattar viktiga försörjningsekonomiska beslut för den enskilde och att det därför är angeläget att handläggningstiden i domstol blir så kort som möjligt. Av propositionen framgår att några remissinstanser, bl.a. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen och vid , framhåller att en förkortad överklagandetid kan medföra ett ökat antal reservationsvisa eller onödiga överklaganden. Regeringen anser att riskerna för detta i de nu aktuella måltyperna inte bör överdrivas. Enligt regeringens uppfattning är det möjligt för en part att även vid en förkortad överklagandetid ta ställning till om han eller hon avser att överklaga och därefter formulera ett överklagande. Vid behov kan klaganden begära att få komplettera överklagandet efter överklagandetidens utgång. Varken Regeringsrättens ledamöter eller någon av kammarrätterna ger uttryck för att det skulle vara problematiskt med en förkortad överklagandetid. För tullmål finns regler om anslutningsöverklagande som innebär att om en part överklagar får motparten överklaga inom en månad från utgången av överklagandetiden för den som överklagande först (9 kap. 12 § tullagen). Regeringen anser att tiden för anslutningsöverklagande i tullmål bör bestämmas till . anför i huvudsak följande angående förslaget om att förkorta tiden för överklagande av förvaltningsrättens och kammarrättens avgöranden i mål om arbetslöshetsförsäkring. Utskottet konstaterar att ärenden som rör arbetslöshetsförsäkringen kan vara av mycket stor ekonomisk betydelse för den enskilde och att det kan vara mycket påfrestande för den enskilde att sväva i ovisshet om förhållanden som har en central roll i vardagen, exempelvis när det gäller hans eller hennes försörjning. Det är därför önskvärt att arbetslöshetsförsäkringsärenden oavsett utgång ges en snabb, rättssäker och effektiv handläggning av såväl a-kassor som domstolar. Utskottet välkomnar förslaget att förkorta överklagandetiden för domstolsavgöranden i mål om arbetslöshetsförsäkringen. Förutom den större enhetligheten är det enligt utskottets mening för den enskilde ofta värdefullt att ett slutligt avgörande i ärenden som rör arbetslöshetsförsäkringen inte dröjer längre än nödvändigt. anför följande om de motionsyrkanden som berör utskottets beredningsområde. I motion 2012/13:Ju6 (S) föreslås att propositionen bör avslås i den del som rör överklagandetiden i socialförsäkringsmål och mål om arbetslöshetsförsäkringen samt att regeringen bör återkomma med en konsekvensbeskrivning av hur enskilda påverkas av en kortare överklagandetid i sådana mål. Utskottet kan emellertid konstatera att argumentationen i motionen huvudsakligen förefaller begränsa sig till socialförsäkringsmål, snarare än mål om arbetslöshetsförsäkringen. Behov av tid för kompletteringar av medicinskt underlag torde exempelvis vara relativt sett mindre vanliga i mål om arbetslöshetsförsäkringen. Utskottet vill också framhålla att den instansordning som gäller för att överklaga en a-kassas beslut innehåller flera längre tidsfrister före en eventuell domstolsprövning, under vilka den enskilde har möjlighet att sammanställa sin talan. Enligt vad som anförs i propositionen kan den enskilde också vid behov komplettera ett överklagande som inkommit inom tidsfristen. I motionen anförs vidare att konsekvenserna för enskilda försäkringstagare är ofullständigt utredda, och motionärerna hänvisar till att regeringen inte remitterat förslaget till organisationer som arbetar för och driver frågor för enskilda försäkringstagare. Utskottet kan inte dela denna bedömning. Förslagen i denna del har beretts i en departementspromemoria som remissbehandlats och där remissvar inkommit från bl.a. Arbetslöshetskassornas och LO/TCO Rättsskydd. Ingen remissinstans har avstyrkt förslaget om att förkorta överklagandetiden i arbetslöshetsförsäkringsmål. Enligt utskottets mening redovisar regeringen också utförligt sina argument till att enskilda inte kan förväntas lida rättsförluster utan tvärtom som regel gynnas av de nya reglerna. ställer sig med det nu anförda bakom regeringens förslag om förkortad överklagandetid i mål om arbetslöshetsförsäkringen och anser att propositionen bör tillstyrkas i denna del. Motion 2012/13:Ju6 (S) bör på motsvarande sätt avstyrkas. anför i huvudsak följande angående förslaget om förkortning av tiden för överklagande i socialförsäkringsmål. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att det är önskvärt att handläggningstiden för ett ärende i domstol blir så kort som möjligt utan att rättssäkerheten påverkas negativt. Eftersom ett mål inte kan avgöras innan överklagandetiden har löpt ut, om det inte klart framgår att den som överklagat inte har något mer att anföra, stoppas handläggningen upp i väntan på att överklagandetiden ska ta slut. Med tanke på att socialförsäkringsmål ofta handlar om en persons rätt till ersättning är det enligt utskottets mening viktigt att handläggningstiden i domstol blir så kort som möjligt. Ersättning från t.ex. kan utgöra en persons huvudsakliga försörjning. Utbetalningen från bör inte fördröjas till följd av onödigt lång handläggning i domstol. Utskottet anser vidare i likhet med regeringen att det finns fördelar med att ha samma överklagandetid i ett socialförsäkringsmål som den tid som redan gäller för merparten av förvaltningsmål och även i allmänna domstolar. Utskottet vill här peka på att det även för en part är möjligt att i samband med överklagandet ange att han eller hon behöver komplettera överklagandet efter överklagandetidens utgång. Så kallat anstånd kan begäras för att t.ex. ge in ett nytt läkarintyg. I propositionen föreslås att om klaganden är en enskild och beslutet meddelas vid en muntlig förhandling ska överklagandet komma in från beslutet. Utskottet, som noterar att tiden för överklagande börjar löpa först då domstolens beslut delges parten, anser också att det är mycket viktigt att tydlig information om möjligheten till anstånd lämnas, exempelvis i samband med att beslutet delges den försäkrade. Vidare vill utskottet framhålla att tyngdpunkten i rättskipningen bör ligga i förvaltningsrätt och inte i kammarrätt. Till skillnad från i allmän domstol är det överklagade beslutet i förvaltningsrätt ofta fattat av en myndighet, som t.ex. eller . Förvaltningslagens (1986:223) allmänna bestämmelser om förfarandet anger att myndigheten ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Vidare gäller enligt 110 kap. 13 § socialförsäkringsbalken som huvudregel att den handläggande myndigheten ska se till att ärendena blir utredda i den omfattning som deras beskaffenhet kräver. Även enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291) ska allmän förvaltningsdomstol se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Utskottet noterar att tiden för att överklaga beslut inte påverkas av förslaget. Med det anförda föreslår socialförsäkringsutskottet att justitieutskottet tillstyrker propositionen i berörda delar och avstyrker motionerna 2012/13:Ju6 (S) yrkandena 1 och 2 samt 2012/13:Ju7 (V) yrkandena 1 och 2. Regeringen föreslår att tiden för överklagande av domstolsavgöranden i socialförsäkringsmål och i mål om arbetslöshetsförsäkring kortas från . Som skäl för förslaget anges att överklagandetiderna ska bli mer enhetliga och att handläggningstiderna ska kortas. hyser emellertid farhågor om att en sådan förkortning av överklagandetiden kommer att vara till nackdel för de försäkrade. Just i de här ärendetyperna behövs ofta mer tid för att överklaga domar, eftersom t.ex. socialförsäkringsmål ofta bygger på medicinska bedömningar. Det är inte ovanligt att det är först efter det att förvaltningsrätten meddelat dom i ärendet som det framkommer vad som behöver kompletteras i det medicinska underlaget och sådana kompletteringar kan ta tid. Det är svårt att få prövningstillstånd till högre instans och det är därför viktigt att det finns tillräckligt med tid för att den försäkrade ska ha möjlighet att komplettera med upplysningar och underlag. Det kan även ta tid att söka juridiskt biträde. Detta perspektiv tar regeringen inte upp i sitt lagförslag. Utskottet föreslår mot bakgrund av det anförda att , med bifall till motion 2012/13:Ju6 (S) yrkande 1 samt delvis bifall till motion Ju7 (V) yrkande 1, avstyrker regeringens förslag att tiden för överklagande av förvaltningsrättens och kammarrättens avgöranden i socialförsäkringsmål och mål om arbetslöshetsförsäkring ska vara . Motion 2012/13:Ju7 (V) yrkande 2 får med detta anses vara tillgodosedd. Utskottet anser att det krävs bättre kunskap om hur enskilda skulle påverkas av en kortare överklagandetid, innan man överväger att korta tiden för överklagande av domstolsavgöranden i socialförsäkringsmål och mål om arbetslöshetsförsäkring på sätt som föreslagits. Utskottet föreslår därför att , med bifall till motion 2012/13:Ju6 (S) yrkande 2, tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen bör återkomma till med en konsekvensbeskrivning av hur enskilda påverkas av kortare överklagandetid vad gäller socialförsäkringsmål och mål om arbetslöshetförsäkring. I propositionen föreslås även att tiden för överklagande av tullmål ska vara och att tiden för anslutningsöverklagande i tullmål ska vara . Utskottet tillstyrker regeringens förslag i dessa delar. Ett av målen för den dömande verksamheten är att den ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv. Regeringen har i Domstolars regleringsbrev uttalat att huvuddelen av målen i förvaltnings- och kammarrätterna inte bör ta än att avgöra i respektive instans. Utskottet ser inte skäl för att ställa sig bakom ett tillkännagivande om en översyn av möjligheterna att införa maximitider för behandling av överklaganden inom förvaltningsrätten och avstyrker därför motionerna 2011/12:Ju275 (M) och 2012/13:Ju257 (M). Behörighet för nämndemän m.fl. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om att ändra bestämmelserna om krav på svenskt medborgarskap vad gäller de som utses som ekonomiska experter enligt bestämmelserna i , nämndemän i förvaltningsdomstol och kammarrätt samt särskilda ledamöter i fastighetstaxeringsmål. Jämför reservation 1 (MP). I motion Ju7 av (MP) m.fl. begärs att kravet på svenskt medborgarskap ska tas bort i 4 kap. 10 a § vad gäller den som ska tjänstgöra som ekonomisk expert (yrkande 1), i 20 § första stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, som det får förstås, vad gäller nämndeman i förvaltningsdomstol och i kammarrätt (yrkande 2) samt 22 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) vad gäller den som ska tjänstgöra som särskild ledamot i fastighetstaxeringsmål (yrkande 3). Motionärerna anför att det vad gäller nämnda ställningar ska vara tillräckligt att personen är valbar till kommunalt förtroendeuppdrag enligt kommunallagen. I 11 kap. 11 § regeringsformen (RF) anges att ordinarie domare ska vara svenska medborgare och att i övrigt får krav på svenskt medborgarskap för behörighet att utöva rättskipningsuppgifter uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag. Vid sidan av de ordinarie domarna finns det i de olika domstolarna domare som inte är fast anställda i domstolen utan är förordnade att vara domare eller för visst mål. Det gäller bl.a. nämndemän och sakkunniga ledamöter i patent- eller miljömål. De är anställda som domare vid domstolen men är inte anställda med fullmakt (SOU 2008:125 s. 319). Av 4 kap. 10 a § (RB) framgår att regeringen i sänder har att förordna dem som ska tjänstgöra som ekonomiska experter t.ex. i särskilt krävande mål om allmänt åtal i vilka bedömningen av ekonomiska eller skatterättsliga förhållanden har väsentlig betydelse (1 kap. 8 § RB). Den som ska tjänstgöra som ekonomisk expert ska vara svensk medborgare och får inte vara underårig eller i konkurstillstånd eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . Av 20 första stycket i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar framgår att valbar till nämndeman i kammarrätt och förvaltningsrätt är varje svensk medborgare som är folkbokförd i det län eller den del av länet som hör till kammarrättens eller förvaltningsrättens domkrets och som inte är underårig eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § . Av 22 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) framgår att regeringen ska förordna särskilda ledamöter som ska delta i mål om fastighetstaxering. En sådan ledamot ska vara svensk medborgare. Han eller hon får inte vara underårig eller i konkurstillstånd eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . I 4 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) anges att rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige har den som är folkbokförd i kommunen, senast på valdagen fyller och är medborgare i eller i någon annan av Europeiska unionens medlemsstater, är medborgare i eller , eller, för det fall de är andra utlänningar, har varit folkbokförda i i följd före valdagen. 1 4 kap. 3 § samma lag anges att rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i har den som är röstberättigad vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige i en kommun inom . Av 4 kap. 5 § framgår att ledamöter och ersättare i fullmäktige väljs bland dem som har rösträtt enligt 2 och 3 §§. I propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) anförde regeringen bl.a. följande om lagregleringen av kravet på svenskt medborgarskap för domare (s. 239 ff.). Domstolarnas och domarnas självständighet utgör en av hörnstenarna i det svenska statsskicket. I centrum för verksamheten står invånarnas rättssäkerhet och rättstrygghet. Den speciella betydelse som domstolarna och domarna har i det demokratiska rättssamhället har inneburit att de getts en särställning i regeringsformen. Som exempel kan nämnas de krav på domstolarnas sammansättning och självständighet som finns i 11 kap. 1 och 2 §§ RF och det anställningsskydd för ordinarie domare som finns i 11 kap. 5 § RF. Uppgiften att utöva domarmakt, att tolka och tillämpa de rättsregler som ytterst har sin grund i de beslut som har fattats av , är till sin karaktär sådan att den bör förbehållas svenska medborgare. Att det, som vissa remissinstanser framhåller, finns utländska domstolar som prövar frågor som är hänförliga till internationella samarbete, förändrar enligt regeringens uppfattning inte denna bedömning. Frågan är om det, när det gäller regleringen i regeringsformen, finns anledning att i detta avseende göra någon åtskillnad mellan olika slag av domare. Frågan om det bör finnas ett krav på att domare ska vara svenska medborgare har diskuterats i flera betänkanden, som exempel kan nämnas Kommittén om medborgarskapskrav betänkande Medborgarskap i svensk lagstiftning (SOU 2000:16) och betänkande En reformerad grundlag (SOU 2008:125). Även analyserar i sitt betänkande En reformerad domstolslagstiftning (SOU 2011:42) behovet av lagbestämmelser om krav på svenskt medborgarskap för den som, utan att vara ordinarie domare, utövar rättskipningsuppgifter. kom i sitt betänkande En reformerad grundlag (SOU 2008:125) fram till slutsatsen att ett krav på svenskt medborgarskap i vart fall bör gälla för alla som är domare, dvs. alla som utövar domarmakt i domstol. Med denna avgränsning kom man fram till slutsatsen att ett medborgarskapskrav bör gälla i vart fall för assessorer, fiskaler, nämndemän, särskilda ledamöter och jurymän. konstaterade i sitt betänkande En reformerad domstolslagstiftning (SOU 2011:42) att de nu gällande bestämmelserna om krav på svenskt medborgarskap för olika kategorier av domare är spridda i lagstiftningen. I sitt betänkande föreslår utredningen att det i en samlad lagregel bör uttryckas ett krav bl.a. på att domare ska vara svensk medborgare. Betänkandet bereds inom . Utskottet konstaterar att regeringen i propositionen En reformerad grundlag uttalat att uppgiften att utöva domarmakt till sin karaktär är sådan att den bör förbehållas svenska medborgare. Utskottet ser inte skäl att komma till en annan bedömning och avstyrker därmed motion 2012/13:Ju8 (MP) yrkandena 13. Utskottet noterar även att regeringen tillsatt en särskild utredare som ska genomföra en översyn av nämndemannasystemet (Ju2012:08). Utredaren ska överväga åtgärder för att skapa ett modernt nämndemannasystem (dir. 2012:51). Den särskilda utredaren ska redovisa sitt uppdrag . Utskottets förslag i korthet