bet · H001NU12 · 2013-04-16 00:00:00 — 2012/13:NU12 Prövning av nätkoncession I betänkandet behandlar utskottet proposition 2012/13:70 om prövning av nätkoncession. Med en mindre ändring i övergångsbestämmelserna tillstyrker utskottet regeringens förslag till ändringar i ellagen (1997:857). Ändringarna syftar till att förenkla prövningen i ärenden om tillstånd att bygga och använda starkströmsledningar (nätkoncession) och att göra prövningen mindre resurskrävande för såväl elnätsföretagen som de berörda myndigheterna. Inga motioner har väckts i anslutning till propositionen. I betänkandet behandlas även ett antal motioner med elmarknadspolitisk anknytning från den allmänna motionstiden . Motionerna rör bl.a. frågor om elområden, mätning och debitering av el, elnätsutbyggnad och kommunala energibolag. Samtliga av dessa motioner avstyrks i de berörda delarna. I betänkandet finns tretton reservationer, varav två avser utskottets motivering. Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till ändring i ellagen (1997:857) med den ändringen att "3 kap. 16 a § första stycket" i punkt 7 i övergångsbestämmelsen ska bytas ut mot "2 kap. 16 a § första stycket". Därmed bifaller delvis proposition 2012/13:70. 2012/13:N247 av och (båda S), 2012/13:N275 av m.fl. (S), 2012/13:N304 av (S) och 2012/13:N376 av (S). Reservation 1 (S) Reservation 2 (MP) motiveringen Reservation 3 (V) motiveringen 2012/13:N253 av m.fl. (MP) yrkande 1 och 2012/13:N387 av m.fl. (V) yrkande 2. Reservation 4 (MP, V) 2012/13:N253 av m.fl. (MP) yrkande 2, 2012/13:N366 av m.fl. (S) yrkande 17 och 2012/13:N406 av (MP) yrkandena 3 och 4. Reservation 5 (S, V) Reservation 6 (MP) Övriga frågor om mätning och debitering av el 2012/13:N256 av och (båda S), 2012/13:N288 av (FP) och 2012/13:N366 av m.fl. (S) yrkande 23. 2012/13:N355 av (M) och 2012/13:N366 av m.fl. (S) yrkande 16. Reservation 7 (S, MP, V) Förtida delning av nätförstärkningskostnader 2012/13:MJ424 av m.fl. (S) yrkande 19 och 2012/13:N366 av m.fl. (S) yrkande 18. Reservation 8 (S, V) Övriga frågor om elnätsutbyggnad 2012/13:N300 av m.fl. (V) yrkandena 9 och 10 samt 2012/13:N366 av m.fl. (S) yrkande 20. Reservation 9 (S) Reservation 10 (V) 2012/13:N300 av m.fl. (V) yrkande 2, 2012/13:N344 av och (båda SD) yrkande 2, 2012/13:N366 av m.fl. (S) yrkande 12, 2012/13:N368 av och (båda SD) och 2012/13:N402 av m.fl. (MP) yrkandena 46. Reservation 11 (S, MP, V) Reservation 12 (SD) 2012/13:N382 av m.fl. (MP). Reservation 13 (S, MP, V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (S), (FP), (C), (M), (SD), (V), Boriana (M), (S), (S) och (MP). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlas proposition 2012/13:70 prövning av nätkoncession 17 elmarknadsrelaterade motioner (28 yrkanden) från den allmänna motionstiden . Inga motioner väcktes i anslutning till propositionen. En grundläggande del av ellagstiftningen är att det krävs tillstånd (nätkoncession) för att bygga och använda starkströmsledningar. Genom koncessionsprövningen förhindras att samhällsekonomiskt olönsamma ledningar byggs, dvs. där det redan finns tillräcklig överföringskapacitet i befintliga anläggningar. Prövningen säkerställer även att ledningar inte dras fram på ett sådant sätt som orsakar onödigt stor skada. Nätkoncession för linje avser en ledning med i huvudsak bestämd sträckning. Nätkoncession för område avser inte en specifik ledning utan ger koncessionshavaren rätt att inom det angivna området bygga och använda ledningar som ingår i det lokala överföringsnätet utan vidare prövning enligt ellagen (1997:857). Beslut om nätkoncession fattas av regeringen eller, efter bemyndigande, av nätmyndigheten (). Enligt gällande regler beslutar regeringen om nätkoncession för linje som rör utlandsförbindelser och ledningar med en spänning överstigande om någon sakägare, kommun eller statlig myndighet motsätter sig bifall till ansökan. beslutar om områdeskoncessioner och övriga linjekoncessioner. beslut kan överklagas till regeringen. beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag bl.a. att analysera om den nuvarande uppdelningen mellan områdeskoncession och linjekoncession är lämplig. Även frågan om huruvida de båda koncessionsformernas koppling till reglerna för tariffsättning och redovisning är lämplig för att åstadkomma ändamålsenliga, driftsäkra och kostnadseffektiva elnät skulle belysas. Om så inte visade sig vara fallet skulle åtgärder för detta föreslås (dir. 2006:39). kompletterade regeringen uppdraget genom att även låta utredaren analysera om beslut i tillståndsfrågor borde överklagas till förvaltningsdomstol i stället för till regeringen och, om utredaren bedömde det vara lämpligt, föreslå en ändrad instansordning (dir. 2008:54). Utredaren skulle även analysera om tillstånden kunde förenas med en omprövningsmöjlighet i stället för att vara tidsbegränsade och, om utredaren bedömde det vara lämpligt, lämna förslag till ändringar av lagstiftningen och regelverket i övrigt. Vidare skulle utredaren analysera om det nuvarande regelverket för tillståndsprövning av en nätkoncession för linje, dvs. såväl region- som stamledningar, är ändamålsenligt vid strukturförändringar av det befintliga ledningsnätet. överlämnade slutbetänkandet Koncessioner för el- och gasnät (SOU 2009:48). Betänkandet har remissbehandlats. beslutade regeringen att begära in ett yttrande från Lagrådet över ett utkast till proposition. Lagrådet har förklarat att det inte anser sig kunna tillstyrka att det remitterade förslaget läggs till grund för lagstiftning. I propositionen säger sig regeringen dock ha beaktat Lagrådets synpunkter. Lagrådets invändningar och regeringens åtgärder med anledning av dessa beskrivs närmare nedan. I propositionen föreslås en rad ändringar i ellagen (1997:857). Det huvudsakliga syftet är att prövningen i ärenden om tillstånd att bygga och använda starkströmsledningar (nätkoncession) ska bli enklare och mindre resurskrävande för såväl elnätsföretagen som de berörda myndigheterna. Bestämmelserna ersätter den nuvarande regleringen i elförordningen (1994:1250) och innebär att nätmyndigheten ska pröva frågor om nätkoncession. Regeringen ska dock även i fortsättningen pröva vissa frågor, främst när ärendet gäller en utlandsförbindelse. Det föreslås även att den nuvarande ordningen för överklagande ändras så att nätmyndighetens beslut om nätkoncession och därmed sammanhängande frågor överklagas till mark- och miljödomstol. Detta ska gälla såväl sådana ärenden som överprövas av regeringen som beslut som överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslut i vissa frågor ska dock även överklagas till regeringen om ärendet gäller en stamledning eller en utlandsförbindelse. Vidare föreslås nya bestämmelser i fråga om den högsta spänningsgränsen för en nätkoncession för område. Regeringen föreslås få möjlighet att meddela föreskrifter om undantag från skyldigheten att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning i vissa ärenden om nätkoncession. Det föreslås att en meddelad nätkoncession som regel ska gälla tills vidare i stället för som . En nätkoncession för linje ska under närmare angivna förutsättningar få omprövas när har förflutit sedan nätkoncessionen meddelades. Villkor för en meddelad nätkoncession ska få omprövas i en särskild ordning. I propositionen föreslås slutligen att det ska införas en skyldighet för innehavaren av en nätkoncession för linje att färdigställa ledningen senast efter det att koncessionsbeslutet har vunnit laga kraft. En nätkoncessionshavare ska vara skyldig att anmäla en färdigställd ledning till nätmyndigheten. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet Med en mindre ändring i övergångsbestämmelserna godkänner regeringens förslag till ändringar i ellagen (1997:857). Prövningen i första instans Regeringen föreslår att nätmyndigheten () ska pröva frågor om nätkoncession. Regeringen ska dock pröva ärenden som gäller meddelande av nätkoncession, om ärendet avser en utlandsförbindelse eller om det omfattar en fråga om tillstånd till expropriation som ska prövas av regeringen. Om ärendet avser en utlandsförbindelse, ska regeringen också pröva frågor om medgivande av undantag från kravet på nätkoncession medgivande att bygga en starkströmsledning innan nödvändig nätkoncession har meddelats och medgivande att bygga en transformator- eller kopplingsstation innan nätkoncession har meddelats för byggande av ledning medgivande att använda en ledning tills vidare i avvaktan på att ansökan om nätkoncession slutligt avgörs förlängning av en nätkoncessions giltighetstid tillstånd till överlåtelse av nätkoncession tillstånd att tillfälligt ta en ledning ur bruk. Vidare ska regeringen även i fortsättningen pröva frågor om återkallelse av nätkoncession som avser en utlandsförbindelse och sådana frågor om nätkoncession som har betydelse för försvaret om Försvarsmakten begär det. ska i ett sådant fall överlämna frågan om prövningsmyndighet till regeringen för avgörande. Förslagen i det föregående avsnittet gör att även 5 kap. 26 § ellagen måste anpassas till de nya bestämmelserna om instansordningen. Regeringen föreslår därför att nätmyndigheten ska pröva frågan om godkännande av fördelningen av intäktsramen i samband med överlåtelse av en nätkoncession. Regeringen ska dock pröva frågan om ärendet avser en utlandsförbindelse. ska i ett sådant fall utreda frågan och därefter med eget yttrande överlämna ärendet till regeringens prövning. Ett beslut av en förvaltningsmyndighet ska överklagas till domstol. Detta är också huvudregeln när det gäller nätmyndighetens beslut enligt ellagen. Enligt regeringens bedömning visar också utvecklingen att det inte längre finns starka skäl för att ha en annan ordning när det gäller andra beslut om nätkoncession än sådana som gäller stamnätet. Regeringen bedömer därför att de beslut som överklagas till regeringen bör överklagas till domstol med undantag för ärenden som avser stamledningar. Regeringen föreslår därför att nätmyndighetens beslut i frågor om nätkoncession som avser en stamledning ska överklagas till regeringen i ärenden om medgivande av undantag från kravet på nätkoncession medgivande att bygga eller använda en elektrisk starkströmsledning innan nödvändig nätkoncession har meddelats och medgivande att bygga en transformator- eller kopplingsstation förlängning av en nätkoncessions giltighetstid tillstånd till överlåtelse av nätkoncession tillstånd att tillfälligt ta en ledning ur bruk. Övriga beslut ska överklagas till domstol. Val av domstol och överklagbara beslut Regeringen föreslår att nätmyndighetens beslut i frågor om nätkoncession ska få överklagas till mark- och miljödomstol. Undantag från denna regel görs dock för de beslut som får överklagas till regeringen. Vidare föreslår regeringen att bestämmelserna om överklagande ska justeras så att det tydligare framgår vilka beslut enligt ellagen som kan överklagas till domstol. Regeringen föreslår att nätmyndighetens beslut i frågor om nätkoncession som avser anläggningar för starkströmsluftledning med en spänning på minst och en längd av ska få överklagas av en ideell förening eller en annan juridisk person som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen har bedrivit verksamhet i under minst 3 år har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd. Den som vill överklaga ska göra det innan tiden för överklagande har gått ut för parterna och sakägarna. När den högsta tillåtna spänningen för ett ledningsnät bestäms i ett beslut om nätkoncession för område föreslår regeringen att man särskilt ska beakta den spänning som kan förutses behövas för att driva ledningsnätet inverkan på miljön vid en framtida utbyggnad av nätet säkerställandet av en samhällsekonomiskt motiverad utbyggnad av nätet konsekvenser för berörda kunder. Undantag från skyldigheten att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning Regeringen ska, enligt vad som föreslås i propositionen, få meddela föreskrifter om undantag från kravet på miljökonsekvensbeskrivning i ett ärende om nätkoncession för linje för anläggningar vars miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande. Regeringen föreslår att en nätkoncession ska gälla tills vidare. En nätkoncession för linje ska dock få begränsas till att gälla för om sökanden begär det eller om det annars finns särskilda skäl. Giltighetstiden ska i ett sådant fall få vara längst . Vidare föreslår regeringen att en nätkoncession för linje som har meddelats för ska få förlängas med upp till i taget efter ansökan av nätkoncessionshavaren. Om sökanden begär det ska det få beslutas att nätkoncessionen i stället ska gälla tills vidare. Om det finns särskilda skäl ska giltighetstiden för en nätkoncession för linje som har meddelats för få förlängas med högst på oförändrade villkor. En nätkoncession för linje som gäller tills vidare ska, enligt vad som föreslås i propositionen, få omprövas i fråga om ledningens sträckning, tillåten spänning och villkor. En omprövning ska få göras först efter det att nätkoncessionen meddelades. Om nätkoncessionen ursprungligen meddelades för och det senare har beslutats att den ska gälla tills vidare ska tiden dock räknas för det sistnämnda beslutet. Sedan en omprövning har gjorts ska en sådan få göras på nytt först efter beslutet i det tidigare omprövningsärendet. ska vara prövningsmyndighet. Regeringen ska dock ompröva en nätkoncession som avser en utlandsförbindelse. Regeringen föreslår att nätmyndigheten ska få besluta att en omprövning ska inledas efter ansökan av nätkoncessionshavaren, en kommun eller en länsstyrelse som berörs av nätkoncessionen. ska också få besluta att inleda en omprövning på eget initiativ. En ansökan om omprövning ska ges in till nätmyndigheten. En omprövning ska inledas om en omprövning är motiverad med hänsyn till de intressen som anges i 24 kap. eller något annat angeläget allmänt intresse. En omprövning på ansökan av nätkoncessionshavaren ska också inledas om en omprövning är motiverad för att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv drift av nätverksamheten. Om nätmyndigheten beslutar att en omprövning ska inledas i fråga om en nätkoncession som avser en utlandsförbindelse ska myndigheten utreda ärendet och därefter med eget yttrande överlämna ärendet till regeringens prövning. En omprövning av nätkoncession för linje ska avse följande krav: att anläggningen är lämplig från allmän synpunkt att ledningen är avsedd för en spänning som överstiger högsta tillåtna spänning för de områden med nätkoncession som berörs av ledningen eller att det annars finns särskilda skäl för att tillåta en lägre spänningsgräns att nätkoncessionen inte strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Nätkoncessionen ska vid omprövning få förenas med nödvändiga villkor. När det gäller miljöprövningen i samband med omprövningsärenden föreslår regeringen att allmänna hänsynsregler samt bestämmelser om hushållning och miljökvalitetsnormer ska tillämpas. Nätkoncessionshavaren ska upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. Regeringen ska få meddela föreskrifter om undantag från kravet på miljökonsekvensbeskrivning för anläggningar vars miljöpåverkan kan antas vara mindre betydande. Regeringen föreslår att nätkoncessionshavaren ska tillhandahålla den utredning som behövs för omprövningen. ska få förelägga nätkoncessionshavaren att ge in den utredning som behövs. Ett beslut om föreläggande ska få förenas med vite. Villkor för en nätkoncession ska, enligt regeringens förslag i propositionen, få ändras eller upphävas efter ansökan av nätkoncessionshavaren. Villkoren för en nätkoncession för område ska även utan ansökan få omprövas har förflutit efter det att villkor senast meddelades. I det sammanhanget ska nätkoncessionen även få förenas med nya villkor. ska vara prövningsmyndighet. Regeringen ska dock pröva frågan om nätkoncessionen avser en utlandsförbindelse. slutliga beslut i ett omprövningsärende ska få överklagas till regeringen, om ärendet avser en stamledning. I övriga fall ska beslutet få överklagas till mark- och miljödomstol. beslut att inte inleda en omprövning efter ansökan ska få överklagas till regeringen om ärendet avser en stamledning eller en utlandsförbindelse. I andra fall ska beslutet få överklagas till mark- och miljödomstol. Beslut om föreläggande att ge in utredning ska få överklagas till mark- och miljödomstol. Regeringen föreslår att en innehavare av en nätkoncession för linje ska ha färdigställt den ledning som nätkoncessionen avser senast efter det att beslutet att meddela nätkoncession har vunnit laga kraft. Om det finns särskilda skäl ska nätmyndigheten kunna förlänga tiden för färdigställande efter ansökan av nätkoncessionshavaren. Vidare föreslås att regeringen ska pröva ärendet om det avser en utlandsförbindelse. Om nätkoncessionshavaren inte har färdigställt en ledning i rätt tid ska en nätkoncession för linje få återkallas helt eller delvis. beslut om förlängning av tiden för färdigställande ska få överklagas till mark- och miljödomstol. Om ärendet avser en stamledning ska beslutet dock överklagas till regeringen. I propositionen föreslår regeringen att en innehavare av en nätkoncession för linje ska redovisa till nätmyndigheten i vilken utsträckning ledningen är färdigställd senast tiden för färdigställande löper ut. Vidare föreslås att en innehavare av en nätkoncession för område ska till nätmyndigheten anmäla de ledningar med en högre spänning än som nätkoncessionshavaren har byggt inom området. Anmälan ska göras senast 6 månader efter det att ledningen har färdigställts. Regeringen gör bedömningen att det inte bör införas särskilda bestämmelser om tillåtlighetsprövning vid strukturförändringar av elnätet. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser samt överklagande Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . Vidare föreslås att ärenden som har inletts hos regeringen före ikraftträdandet men som ännu inte har avgjorts ska prövas av regeringen även i de fall där nätmyndigheten enligt de nya föreskrifterna ska göra prövningen som första instans. Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla i fråga om överklagande av beslut som nätmyndigheten har meddelat före ikraftträdandet. Regeringen föreslår att en nätkoncession som gäller vid ikraftträdandet ska gälla tills vidare. En nätkoncession för linje som gäller vid ikraftträdandet ska dock anses som en sådan nätkoncession för linje som enligt de nya föreskrifterna gäller för , om den senast bestämda giltighetstiden är kortare än eller nätkoncessionshavaren före ikraftträdandet har ansökt om att giltighetstiden ska förlängas med än . Det sagda ska inte innebära att den giltighetstid som redan har bestämts begränsas. Ett beslut om förlängning av giltighetstiden för en nätkoncession för linje med enligt de äldre föreskrifterna ska vid tillämpningen av de nya föreskrifterna om omprövning jämställas med ett beslut att meddela nätkoncession. Regeringen föreslår att en ansökan om förlängning av giltighetstiden för en nätkoncession för linje med som har lämnats in före ikraftträdandet ska prövas i sak om nätkoncessionshavaren begär det före utgången av . Ansökan ska i sådant fall behandlas som en ansökan enligt de nya föreskrifterna om att nätkoncessionen ska gälla tills vidare. Om ett beslut att meddela nätkoncession för linje har vunnit laga kraft före ikraftträdandet ska innehavaren av nätkoncessionen, enligt vad som föreslås i propositionen, färdigställa den ledning som nätkoncessionen avser före utgången av i stället för inom den tid som gäller enligt de nya föreskrifterna om skyldighet att färdigställa ledning. När det gäller sådana ledningar med en högre spänning än som har färdigställts före ikraftträdandet ska innehavaren av en nätkoncession för område inte behöva göra någon anmälan före utgången av trots den nya skyldigheten att anmäla en ledning senast 6 månader efter det att den har färdigställts. Regeringen föreslår att överklagandebestämmelserna i ellagen ändras så att de flesta av nätmyndighetens beslut om nätkoncession överklagas till mark- och miljödomstol i stället för som till regeringen. Förslaget kommer att innebära ökade kostnader för domstolarna på . De ändrade överklagandebestämmelserna innebär att arbetsbelastning minskar något. behandlar dock även i fortsättningen överklaganden om stamledningar samt utlandsförbindelser. Förslaget om att nätkoncessioner ska gälla tills vidare kommer, enligt regeringen, att innebära en minskad arbetslastning hos . Genom förslaget om tillsvidarekoncessioner minskar resursåtgången för de övriga myndigheter som exempelvis är inblandade i att ta fram miljökonsekvensbeskrivningar eller i samband med att de ska yttra sig i samband med omprövningar. Förslaget om tillsvidarekoncessioner är positivt ur ett regelförenklingsperspektiv, då det innebär en mindre administrativ börda för nätföretagen. Förslaget kommer, enligt regeringen, att medföra en påtagligt minskad arbetsbelastning för företagen med hänsyn till att förfarandet för förlängning av giltighetstiden av befintlig nätkoncession enligt de nu gällande reglerna är detsamma som för ansökan om en ny nätkoncession. De minskade resursinsatserna för nätföretagen bör innebära lägre elnätsavgifter. Regeringen gör vidare bedömningen att det inte finns någon risk att obehövliga ledningar byggs på grund av de föreslagna bestämmelserna eller att de leder till några negativa konsekvenser för miljön. Förslagen bedöms inte heller medföra några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet, sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet, jämställdheten mellan män och kvinnor eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Lagrådet avstyrkte att det propositionsutkast det fått tillfälle att yttra sig över skulle ligga till grund för lagstiftning. Lagrådets sammanfattande bedömning löd enligt följande (se bilaga 7 i propositionen, s. 156 f.): Av det anförda framgår att det enligt Lagrådets uppfattning kan riktas kritik mot beredningsunderlaget såväl när det gäller frågan om överklagande till domstol som frågan om till vilken domstol ett sådant överklagande i så fall bör göras. Åtminstone i delar (omprövningsreglerna) framstår också förslagen som svårgenomträngliga och i behov av formell bearbetning. Lagrådet ställer sig också tveksamt till den teknik som använts när det gäller att ange vilka beslut som kan överklagas. Lagrådet har pekat på en form av beslut som enligt förslaget inte skulle kunna överklagas men som enligt Lagrådet är av ett sådant slag att överklagande måste vara möjligt. Det förefaller troligt att motsvarande gäller också andra beslut. Lagrådet anser sig mot denna bakgrund inte kunna tillstyrka att förslaget i sitt nuvarande skick läggs till grund för lagstiftning. Lagrådet vill framhålla det angelägna i att lagstiftningsfrågor av det slag som remissen avser inte ses isolerat utan att de principiella frågorna också uppmärksammas och ägnas den omsorg som krävs för att åstadkomma en ändamålsenlig och systematiskt sammanhållen lagstiftning. Regeringens hantering av Lagrådets synpunkter I propositionen konstaterar regeringen att Lagrådet har förklarat att det inte anser sig kunna tillstyrka att det remitterade förslaget läggs till grund för lagstiftning. Regeringen säger sig ha beaktat Lagrådets synpunkter. I det följande beskrivs de åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av Lagrådets synpunkter. Lagrådet har, när det gäller överklagande till domstol, framhållit att ett regelsystem som är uppbyggt för förvaltningsbeslut inte utan vidare kan användas för den kontroll av förvaltningen som typiskt sett är en domstolsuppgift. Det finns enligt Lagrådets uppfattning anledning att överväga inte endast instansordningen utan också utformningen av de materiella reglerna.