bet · H001UbU3 · 2013-02-14 00:00:00 — tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behov av ökade medel till och tydliga direktiv om forskning och uppföljning av hederskulturers utbreddhet och uttryck i . Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434) beslutade att bereda övriga utskott tillfälle att yttra sig över proposition 2012/13:30 Forskning och innovation samt de motioner som kan komma att väckas med anledning av propositionen i de delar som berör respektive utskotts beredningsområde. yttrande begränsas till frågor som rör utskottets beredningsområde och fokuserar på följande områden: forskningens betydelse för samhällsekonomin budgetmässig hantering av forskningssatsningen förändrad modell för resurstilldelning hantering av oförbrukade forskningsbidrag I betänkandet finns fem avvikande meningar (S, MP och V) Forskningens betydelse för samhällsekonomin Regeringen lämnar i propositionen sin syn på forsknings- och innovationspolitikens inriktning . Regeringens bedömning är att ökade anslag för forskning och kunskapsintensiv innovation är viktiga instrument för att höja kvaliteten på svensk forskning. Forskning av hög kvalitet kan bättre bidra till medborgarnas välfärd, samhällets utveckling, näringslivets konkurrenskraft och en hållbar utveckling. Fri forskning av hög kvalitet skapar förutsättningar för framtidens innovationer och bidrar därmed till näringslivets produktivitet och konkurrenskraft, offentliga verksamheters effektivitet och till utvecklingen av nya varor och tjänster samt exportframgångar. vill understryka betydelsen av forskning för den långsiktiga ekonomiska utvecklingen. En lyckad forskningspolitik får återverkningar även i ett bredare samhällsperspektiv. Framgångsrik forskning kan bidra till att hantera de utmaningar som ekonomin och samhället står inför. Utskottet välkomnar därför att högt prioriterade områden som forskning och innovation ges ökade resurser . I det följande behandlas mer avgränsade frågor som berör utskottets beredningsområden. Budgetmässig hantering av forskningssatsningen I budgetpropositionen presenterade regeringen en forskningssatsning på . En del av denna satsning var avsedd att fördelas på universitet och högskolor i form av höjda anslag utifrån den då nya modellen för kvalitetsbaserad resurstilldelning. I sitt betänkande (2008/09:FiU1) konstaterade finansutskottet att det inte framgick av budgetpropositionen hur satsningen på forskning skulle fördelas mellan de olika lärosätena. I stället skrev regeringen att fördelningen skulle presenteras i forsknings- och innovationspropositionen som överlämnades till . För att medlen till lärosätena skulle ingå i budgetpropositionen, trots att de inte var fördelade, hade regeringen preliminärt lagt på en anslagspost, nr 17, under anslaget 2:56 Särskilda utgifter inom universitet och högskolor m.m. I finansutskottets yttrande 2008/09:FiU4y i samband med regeringens forskningsproposition , Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50), konstaterade utskottet följande. Även om det har inträffat tidigare att regeringen i budgetpropositionen hänvisar framåt till kommande propositioner när det gäller tänkt ändamål eller villkor för anslagen försvagar en sådan ordning budgetens funktion som styrmedel. Utskottet betonade därför principen att budgetpropositionen ska vara fullständig och att anslagens ändamål ska vara tydligt angivna. Utskottet konstaterade vidare att det var en olycklig lösning att lägga en ospecificerad post för forskning i budgeten. Utskottet betonade att budgeten ska vara fullständig och konstaterade att i och med forskningspropositionen fått en fullständig bild av regeringens förslag. anförde slutligen att utskottet förutsätter att regeringen framöver presenterar en fullständig budgetproposition, inom forskningsområdet såväl som inom andra områden. I budgetpropositionen utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning föreslog regeringen att de statliga anslagen för forskning ökas med 2013. Budgetpropositionen visade ökningarna för respektive anslag, men regeringen förklarade också att satsningarna skulle utvecklas närmare i forsknings- och innovationspropositionen samt i propositionen Forskning och innovation för ett långsiktigt hållbart energisystem. I regeringens proposition Forskning och innovation (prop. 2012/13:30) redogörs i mer detalj för innehållet i de förslag till satsningar som regeringen presenterade i budgetpropositionen . Av forskningspropositionen framgår att universitet och högskolor inte får några allmänna höjningar av anslagen för forskning och forskarutbildning . Vidare redovisar regeringen hur de planerade höjningarna av anslagen 2014 respektive 2016 kommer att fördelas på respektive lärosäte utifrån den förändrade kvalitetsbaserade resursfördelningsmodell som föreslås. I budgetpropositionen redovisar regeringen utförligt hur de ökade anslagen för forskning ska fördelas . konstaterar att redovisningen är förbättrad jämfört med förra mandatperiodens budget- och forskningsproposition. I årets budgetproposition framgår tydligare vilka områden som regeringen föreslår ska få ökade medel. Det framgår också av budgetpropositionen, och i mer detalj av forskningspropositionen, vilka satsningar som de föreslagna anslagshöjningarna kan kopplas till. Inför den fortsatta hanteringen av forskningspropositionen vill finansutskottet påminna om att ramarna för utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning beslutades av . Förändrad modell för resurstilldelning I den förra forsknings- och innovationspropositionen (prop. 2008/09:50) presenterade regeringen en ny modell för fördelning av resurser för forskning och forskarutbildning. Modellen, som fortfarande tillämpas, utgår från en kvalitetsbaserad resurstilldelning där resurser fördelas i två delar. En del utgör basfinansiering för forskning där tilldelning av medel sker utifrån antalet helårsstudenter vid lärosätet. Den andra delen fördelas utifrån kvalitetsindikatorerna citeringar samt externa medel. Alltså hur ofta vetenskapliga artiklar som publicerats vid lärosätet citeras av andra forskare samt hur mycket medel från alla externa finansiärer som lärosätet fått. Det sker också en omfördelning av medel med utgångspunkt i kvalitetsindikatorerna. Det totala belopp som omfördelas är summan av de medel som har omfördelats föregående år och av de nya resurserna som har tillförts universitet och högskolor föregående år. presenterades rapporten resurstilldelning för universitet och högskolor (U2011/7356/UH). I rapporten lämnade utredaren förslag på hur modellen för prestationsbaserad resurstilldelning kan utvecklas. tilldelas universitet och högskolor resurser för forskning och forskarutbildning delvis med utgångspunkt i kvalitetsindikatorerna publiceringar och citeringar samt externa medel till forskning. Den nuvarande resursfördelningsmodellen bör i huvudsak behållas oförändrad med vissa justeringar för att ytterligare premiera kvalitet i forskningen. Modellen bör även fortsättningsvis omfatta de lärosäten som ingår. Av de befintliga anslagen för forskning och forskarutbildning fördelas efter dessa kvalitetsindikatorer. Regeringens bedömning är att en större andel av anslagen bör omfördelas för att ytterligare stimulera kvalitetsarbetet vid universitet och högskolor. föreslår regeringen därför en höjning av den andel av de ökade anslagen som tillförs omfördelning från till . Regeringen anser att kvalitetsindikatorn citeringar bör behållas oförändrad. Däremot bör indikatorn externa medel förändras något. I dagens resurstilldelningssystem summeras intäkter från alla externa finansiärer. Regeringen anser att indikatorn bör ändras så att intäkter av avgifter inte ingår i fördelningen. Skälet är att avgifter inte speglar forskningens kvalitet och inte tilldelas i konkurrens. Publikationer inom humaniora och delar av samhällsvetenskapen har mycket dålig täckning i den internationella databasen of Science, som används för att få uppgifter om publiceringar och citeringar. Regeringen föreslår att Kungl. bör få i uppdrag att i samarbete med och med lärosätena genom vidareutveckla databasen för att möjliggöra och kvalitetssäkra bibliometriska analyser. Data från SwePub möjliggör att även publikationer inom humaniora och samhällsvetenskap kan mätas inför resursfördelningen. Tre motioner innehåller yrkanden som berör resurstilldelningsmodellen. m.fl. (S) anför i kommittémotion 2012/13:Ub6 att statens fördelning av anslag ska vara långsiktigt transparent, rättvis och skapa drivkrafter för högre kvalitet i all forskning. Motionärerna anser att basresurserna för forskning ska höjas från per helårsstudent till (yrkande 8). Vidare anförs att en andel av de direkta anslagen för forskning och forskarutbildning till högskolor och universitet ska tilldelas efter kvalitetskriterier. De kvalitetsindikatorer publiceringar, citeringar och externa medel som använts saknar inte invändningar men är internationellt erkända och bör fortlöpande utvecklas och förbättras så att de bättre speglar forskningens mångfald och olika ämnesområdens egenart. Universitets och högskolors samverkan med det omgivande samhället bör också ligga till grund för tilldelning av resurser (yrkande 10). Regeringen bör också återkomma med förslag för att säkerställa att fördelningen av forskningsmedel inte systematiskt missgynnar kvinnliga forskare (yrkande 16). anför i partimotion 2012/13:Ub5 att ökade inslag av kollegial bedömning behövs då nuvarande resursfördelningsmodell bl.a. missgynnar vissa forskningsområden och riskerar att verka konserverande genom att tilldela mer medel till forskning om sådant som vi redan har kunskap om. Det försvårar också för den tvärvetenskapliga forskningen. Ökade inslag av kollegial bedömning kan leda till en mer nyanserad bedömning (yrkande 2). Fördelningen av resurser bör också beakta andelen kvinnliga professorer vid lärosätet för att motverka sned könsfördelning (yrkande 3). anför vidare att samverkan med tredje part bör ingå som ytterligare ett kriterium vid resursfördelning. Det behövs, enligt , stärkta incitament för samverkan med t.ex. industrin (yrkande 4). motsätter sig den föreslagna höjningen av andelen medel som omfördelas mellan lärosäten (yrkande 5). Slutligen motsätter sig en fördelningsmodell som missgynnar de regionala högskolorna (yrkande 6). m.fl. (V) anför i kommittémotion 2012/13:Ub3 att de kvalitetsindikatorer som används inte är tillräckligt träffsäkra för att på ett tillfredsställande sätt mäta kvaliteten i högskolornas forskning. Att använda dessa indikatorer för att fördela om en allt större andel av forskningsresurserna är riskabelt. Bredden och mångfalden i forskningen kan drabbas negativt. Regeringen bör därför tillsätta en utredning som gör en grundlig översyn av kvalitetsindikatorerna i resursfördelningssystemet. Detta bör som sin mening ge regeringen till känna (yrkande 7). Regeringen bör också återkomma med förslag för att säkerställa att fördelningen av medel inte systematiskt missgynnar forskare som är kvinnor (yrkande 5). I rapporten resurstilldelning för universitet och högskolor (U2011/7356/UH) lämnas följande förslag. Utredaren föreslår att endast bidragsintäkter ska räknas som externa medel och inte intäkter från avgifter och uppdrag. Utredaren anser också att den nuvarande modellen för omfördelning ger små effekter och anser därför att av föregående års basresurs ska ingå i omfördelningen av medel. Därigenom får framgångsrika lärosäten större utdelning på sina ansträngningar. Basresursen bör, enligt utredaren, inte beräknas utifrån antalet helårsstudenter (vilket är fallet nu) utan utifrån forskningens vetenskapliga kvalitet och kvaliteten i samverkan och påverkan på samhället. Utredaren vill också premiera vetenskaplig excellens genom att vikta medel som lärosäten fått från och högre än övriga externa forskningsbidrag. Ett ytterligare förslag är att de nuvarande viktfaktorerna, som infördes för att inte missgynna humaniora och samhällsvetenskap, byts ut. Viktfaktorerna ersätts med dynamiska faktorer som bygger på data från SCB. SCB redovisar anslag respektive externa medel uppdelat på tolv forskningsinriktningar. Utredaren föreslår slutligen att en svensk databas byggd på SwePub byggs ut av Kungl. i samarbete med och i nära dialog med lärosätena. Detta för att vid resurstilldelning bättre kunna inkludera den publicering som inte täcks av Web of Science. Utredningen undersöker inte närmare huruvida vissa högskolor gynnats respektive missgynnats av rådande kvalitetsfördelningsmodell. De förslag till förändringar som utredningen presenterar beräknas inte heller leda till några betydande anslagsförändringar för lärosätena. Jämställdhetsaspekter av resurstilldelningen berörs inte av utredningen. I SOU 2011:1, Svart på vitt om jämställdhet i akademin (s. 4851), redovisas studier av fördelningen av forskningsbidrag mellan kvinnor och män. Enligt utredningen bidrar forskningsråden och genom olika typer av stöd med (dvs. ) av lärosätenas totala forskningsbudget. Det vanligaste sättet för en forskare att få del av dessa pengar är att ansöka om projektstöd. Sammanlagt inkom fler projektansökningar med manliga än kvinnliga huvudsökande till tre av de fyra forskningsfinansierande myndigheterna . för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) utgör undantaget, och uppgav att av alla projektskisser kom från kvinnor. För FAS och VR gäller att manliga sökande hade en högre beviljandegrad än kvinnliga. Det betyder att en procentuellt sett större andel ansökningar från män än från kvinnor beviljades. FAS förklarar detta med att beviljandegraden är högre för professorer än för övriga sökande och att männen är fler bland professorerna. Rapporten konstaterar att även om man bara jämför de ansökningar där huvudsökandena är professorer är beviljningsgraden något högre för män. VR har också, i en tidigare uppföljning av sina projektstöd, kommit till en liknande slutsats som FAS männens gynnsammare utfall förklaras till stor del, men inte helt, av att de är mer erfarna forskare. På och Formas hade kvinnliga huvudsökande 2009 en något högre beviljandegrad än män, men skillnaderna utgjordes bara av enstaka procent. I synnerhet fick också in få ansökningar från kvinnor, . Utredningen konstaterar vidare att analyser av satsningar på strategiska forskningsområden och så kallade excellenta forskare pekar på att kvinnor missgynnas. Av forskningsmedlen inom de excellenssatsningar som studerats fick kvinnor . Det kan jämföras med de reguljära forskningsmedel som fördelades 2006. Inom VR-medicin mottog då kvinnor . Motsvarande siffra för VR-NT och Formas var . Dessutom har kvinnor i mindre omfattning än män känt sig manade att ansöka om excellenspengar. Sammanfattningsvis, menar utredningen, visar de båda excellensstudierna i kombination med tillgänglig statistik från och de forskningsfinansierande myndigheterna att det finns skäl att vara mycket uppmärksam på hur jämställdheten bland den forskande och undervisande personalen utvecklas. Visserligen har könsskillnaderna minskat i respektive personalkategori, men tillgången till forskningsmedel, och då i synnerhet större satsningar, är ojämnt fördelad både mellan ämnen och mellan könen inom respektive ämne. Det får sannolikt konsekvenser för framtiden. bereder ärenden om ekonomisk styrning i staten. Utskottet har således följt frågor om resultatstyrning. Utskottet välkomnade i sitt yttrande 2008/09:FiU4y en utveckling där resursfördelningen i ökad utsträckning kopplas till uppnådda resultat. påpekade utskottet att resultatstyrningens historia visar att det finns många svårigheter med en sådan ansats, t.ex. är val av kvalitetsindikatorer inte problemfritt. Samtliga motionärer kritiserar regeringens förslag till den förändrade modellen för resurstilldelning och kommer med alternativa förslag till kriterier som bör ligga till grund för fördelningen. De tre motionerna innehåller också yrkanden, av lite olika slag, om att resursfördelningsmodellen bör säkerställa att kvinnliga forskare inte missgynnas. Utskottet anser att det är komplext att på ett objektivt sätt mäta resultat inom forskning och innovation, och därför bör modellen för resurstilldelning kontinuerligt omprövas och modifieras efter hand som erfarenheter vinns. Därför välkomnar utskottet de av regeringen föreslagna förändringarna i resurstilldelningsmodellen. anser att regeringens föreslagna förändringar i resursfördelningsmodellen fokuserar på att främja kvalitet inom forskningen. Utskottet anser att jämställda villkor inom universitet och högskolor är en viktig framtidsfråga, och utskottet kan också konstatera att forskningsråden har till uppgift att främja jämställdhet inom sina verksamhetsområden. Mot bakgrund av detta avstyrker utskottet skrivningarna i motionerna Ub6 (S), Ub5 (MP) och Ub3 (V) som innebär ytterligare detaljstyrning av resurstilldelningen för forskning till universitet och högskolor. Med detta ställer sig finansutskottet bakom regeringens förslag till förändringar. Hantering av oförbrukade bidrag Universitetens och högskolornas intäkter av forskningsbidrag har ökat . har även storleken av oförbrukade forskningsbidrag ökat. Utvecklingen av oförbrukade bidrag följer i princip utvecklingen av inbetalade bidrag. I analysen Förbrukade och oförbrukade forskningsbidrag (Analys 2011:5) förklarar ökningen av de oförbrukade bidragen med att forskningsbidragen har ökat i och med att redovisningsprinciperna för indirekta kostnader har ändrats. Även gör analysen att den främsta förklaringen till ökningen av de oförbrukade bidragen är universitetens och högskolornas förändrade modell för kostnadsredovisning (U2012/2367/F). Diagram 1: Utveckling av oförbrukade bidrag m.m., alla serier i miljarder kronor i löpande priser Källa: Regeringens proposition 2012/13:30 s.32 Universitet och högskolor framhåller i en skrivelse (U2012/3648/UH) att modellen för hantering av inbetalade forskningsbidrag är effektiv och resulterar i ett ansvarsfullt utnyttjande av statens medel. Oförbrukade forskningsbidrag har enligt regeringen inget egenvärde, och det är väsentligt att de hålls på en nivå som kan motiveras utifrån de krav som ställs för att bibehålla och stärka en forskning av hög kvalitet. Regeringen kommer noga att följa utvecklingen av de oförbrukade forskningsbidragen. I granskning Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor (RIR 2011:3) konstaterades att mängden oförbrukade bidrag ökat . Ökningen har varit särskilt kraftig . Enligt kan en ökning av oförbrukade bidrag tyda på ineffektivitet i finansieringssystemet. En utveckling där det successivt tar att omsätta forskningsbidrag i verksamhet är enligt mening tecken på bristande effektivitet. behandlade i sitt betänkande 2011/12:UbU5. ansåg det vara av stort värde att högskole- och universitetssektorn följs upp och utvärderas ur olika aspekter. Utskottet välkomnade därför granskning av den ökning av oförbrukade forskningsbidrag hos lärosätena som skett . Utskottet konstaterade att regeringen i sin skrivelse om delvis instämmer i iakttagelser. Regeringen betonade dock särskilt att lärosätenas övergång till nya redovisningsprinciper för indirekta kostnader kunde förklara ökningen av oförbrukade bidrag. delade regeringens uppfattning. Utskottet ansåg att det är viktigt att det finns väl utvecklade rutiner både för utbetalning av forskningsstöd och för lärosätenas redovisning av bidragsmedel. konstaterade att regeringen avser att vidta åtgärder för att åstadkomma detta. bereder ärenden som rör budgettekniska frågor och övergripande förvaltningsekonomiska frågor. Budgetlagen (2011:203) betonar vikten av hög effektivitet och god hushållning i offentlig verksamhet. Vidare ska, enligt 11 § anslagsförordningen (2011:223), utbetalning av bidrag från anslag ske i nära anslutning till att bidraget ska användas av mottagaren. Utskottet menar att omotiverat mellan utbetalning av bidrag och forskningens genomförande kan utgöra tecken på låg effektivitet och bristande hushållning med statens resurser, vilket strider mot principerna för en effektiv förvaltning. Utskottet ser därför positivt på att regeringen avser att noga följa utvecklingen av de oförbrukade forskningsbidragen och förutsätter att regeringen vidtar nödvändiga åtgärder för att säkerställa att forskningsbidragen används på effektivast möjliga sätt. Insatser för att stimulera innovation genom forskning i samverkan mellan universitet och högskolor, forskningsinstitut, företag, den offentliga sektorn och civilsamhället är av stor vikt för att forskningen ska bidra till samhällets utveckling och näringslivets konkurrenskraft. Ett redskap för att nå en ökad samverkan och ett ökat nyttiggörande av forskningsbaserad kunskap är de innovationsstödjande verksamheter som bedrivs vid de holdingbolag som är knutna till universitet och högskolor samt innovationskontor. De innovationsstödjande verksamheternas roll bör enligt regeringens mening utvecklas och även stärka länkarna till de offentliga kapitalförsörjningsaktörerna för att skapa ett effektivt system för kommersialisering. Det krävs också goda ramvillkor för innovation, t.ex. en ökad kunskap om immaterialrätt och hur immateriella tillgångar strategiskt bör hanteras. Totalt kommer regeringens satsningar att innebära att resurserna för forskning och utveckling samt innovation ökar med under 20092016. Detta är den i särklass största resursökningen för svensk forskning och dess nyttiggörande som har skett under en så . Två motioner innehåller yrkanden som rör innovationsupphandling. m.fl. (S) anför i kommittémotion 2012/13:Ub6 att en nationell strategi för offentlig upphandling av innovationer bör utformas (yrkande 33). Enligt motionärerna upphandlas varor och tjänster av stat, kommun och landsting till ett värde av . Det finns stor potential för förbättring av upphandlingen. Offentlig upphandling bör i större utsträckning användas som verktyg för att driva fram fler innovationer. Detta bör som sin mening ge regeringen tillkänna. m.fl. (V) konstaterar i kommittémotion 2012/13:Ub3 att innovativ upphandling helt saknas i regeringens forsknings- och innovationsproposition. Motionärerna anför att offentliga behov av varor och tjänster har stor och ibland avgörande betydelse för utvecklingen av nya marknader för varor och tjänster. I budgetmotion föreslogs till för att stimulera innovationsupphandlingar inom stat, kommun och landsting. Offentliga aktörer kan på så sätt använda sin upphandling för att driva på utvecklingen när det gäller innovationer och teknikutveckling (yrkande 13). Detta bör som sin mening ge regeringen tillkänna. bereder ärenden som berör upphandlingsfrågor. Socialdemokraterna och anför i sina respektive motioner att offentlig upphandling i ökad utsträckning bör användas för att stimulera innovationer. Utskottet instämmer i att det är viktigt att att stimulera innovationer och teknikutveckling. Utskottet vill dock inledningsvis påminna om att syftet med de strikta reglerna för offentlig upphandling är att värna skattebetalarnas intresse av en effektiv resursanvändandning inom offentlig förvaltning och vid offentliga inköp. Utskottet kan konstatera att regeringen aktivt verkar för att stärka innovationsupphandling genom det arbete som pågår med en översyn av upphandlingsdirektiven inom EU1[ Europeiska kommissionens förslag till och rådets direktiv om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (KOM(2011) 895). Europeiska kommissionens förslag till och rådets direktiv om offentlig upphandling (KOM(2011) 896). Europeiska kommissionens förslag till och rådets direktiv om tilldelning av koncessioner (KOM(2011) 897).]. Den pågående upphandlingsutredningen ska också, i översynen av upphandlingsregelverket i , ta hänsyn till eventuella ändringar av EU-direktiven.