bet · H001KU22 · 2013-04-10 00:00:00 — Kommittén har fått i uppdrag att analysera Kommunala kompetensutredningens förslag om gemensam styrelse och då särskilt om det är förenligt med upphandlingslagstiftningen. Kommittén kan konstatera att den föreslagna modellen med gemensam styrelse organisatoriskt är detsamma som en gemensam nämnd. Enligt kommitténs bedömning framstår det inte som klart att samverkan i gemensam styrelse skulle innebära några väsentligt ökade möjligheter till samverkan jämfört med de som finns . Kommittén anser vidare att de upphandlingsrättsliga konsekvenserna av samverkan i en gemensam styrelse i allt väsentligt är desamma som vid samverkan i en gemensam nämnd. Avtalssamverkan och extern delegation i ärenden som innefattar myndighetsutövning mot enskilda, som utgör en del av förslaget om gemensam styrelse, torde enligt kommitténs bedömning vara undantagen från upphandlingslagstiftningen enligt undantaget för verksamhet som innefattar utövande av offentlig makt. Om denna bedömning är riktig innebär det att kommuner och landsting kan samverka utan upphandlingsrättsliga konsekvenser. Denna möjlighet är dock inte beroende av att parterna samverkar i samma gemensamma styrelse. Sammantaget anser kommittén att en lagstiftning om gemensam styrelse inte bör införas. Frågor om kommunindelning och samverkan har berörts av bl.a. och av den kommunala demokratins funktionssätt. Betänkandet demokrati har remissbehandlats och är nu föremål för beredning i . Utskottet anser att resultatet av det pågående arbetet bör inväntas. Utskottet avstyrker motionen. Utskottets förslag i korthet avslår motioner om en regionaliseringsreform samt förutsätter att regeringen i den pågående beredningen av utredningar på området behandlar frågorna utifrån ett helhetsperspektiv. Flera motionsyrkanden gäller genomförande av en regionaliseringsreform. En regionaliseringsreform i enlighet med eller med utgångspunkt i förslag begärs av (C) i motionerna 2011/12:K288 och 2012/13:K242, av m.fl. (S) i motion 2011/12:K307, av m.fl. (S) i motion 2011/12:K318, av m.fl. (S) i motion 2011/12:K329, av och (S) i motion 2011/12:K356 yrkande 1 och av (S) i motion 2012/13:K215 yrkande 1. I motionerna 2011/12:K356 och 2012/13:K215 framhålls i yrkande 2 att en regionreform bör kopplas direkt till en ändrad statlig organisation. I motion 2011/12:K329 framhåller motionärerna Grundidén i förslag är bra och bör genomföras. Detta innebär en stärkt och bättre samordnad regional nivå genom 1) färre och större regionkommuner som ersätter dagens landsting, 2) en så långt det är rationellt gemensam geografi för regionkommuner, län och statliga sektorsmyndigheter, 3) förstärkt kompetens för regionkommunerna. De nya, större län som kan bli resultatet av utredning får inte geografiskt avvika från den nya regionala indelningen oavsett i vilken ordning de bestäms. Kompetens och organisation bör så långt som möjligt vara densamma i alla regionkommuner. En s.k. asymmetrisk politisk organisation bör bl.a. av demokratiska skäl undvikas. Funktionella faktorer arbets- och bostadsmarknad, kommunikationer, hälso- och sjukvård, näringslivsutveckling, högre utbildning m.m. talar för regionkommuner som är större än dagens landsting. Regionkommunerna ska också ha goda möjligheter till en samhällsplanering som främjar tillväxt och en hållbar utveckling. Därför ska varje regionkommun utgå från ett befolkningsunderlag som möjliggör både avancerad sjukvård och högre utbildning inom regionen. Den statliga organisationen på regional nivå bör förenklas, stärkas och samordnas med regionkommunerna. Regionbildningsprocessen bör så långt som det är möjligt utgå från regionala och lokala önskemål om indelningen, men den måste vara nationellt samordnad. administrativa indelning är en angelägenhet på nationell nivå. bör fatta ett inriktningsbeslut som grund för regionbildningsprocessen och för kompletterande utredningsarbete. Regionbildningsprocessen bör från regeringens sida samordnas av en särskild delegation med tydligt uppdrag och mandat. I arbetet med en ny samhällsorganisation med större funktionella regioner måste arbetet med att utveckla demokratifrågorna prioriteras. Inflytande och delaktighet samt närhet till medborgarna är helt avgörande för att regionerna ska bli relevanta. m.fl. (S) framhåller i motion 2011/12:K307 att regionbildningen bör genomföras för att garantera en god och jämlik sjukvård i hela landet. (M) anser i motion 2011/12:K350 att allmänna val bör föregå bildandet av eventuella regionkommuner eller storlandsting. Hon anser bl.a. att man, innan man genomför en omfattande omorganisering, som en regionbildning ändå är, bör ge människor möjlighet att väga för- och nackdelar mot varandra i samband med en ordinarie valrörelse eftersom förändringen handlar om mer än att dra streck på kartan. Det handlar även om hur demokratin ska fungera med längre avstånd, fler personer och olika traditioner. Då hinner väljarna dessutom ställa krav på att man först diskuterar målen och vad en ny samhällsorganisation skulle åstadkomma innan organisationen papper. Enligt 1 kap. 1 § kommunallagen är indelat i kommuner och landsting. Enligt 1 kap. 2 § omfattar varje landsting ett län om inget annat särskilt anges. I lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, som trädde i kraft , finns bestämmelser om regionalt tillväxtarbete och om länsplaner för regional transportinfrastruktur i , , och . Lagen gäller för läns landsting, och Västra . Lagen gäller också för , dock med undantag bl.a. i fråga om beteckningarna regionfullmäktige och , se vidare nedan. De berörda landstingen får besluta att och i stället ska betecknas regionfullmäktige och , och det som sägs i andra författningar om och gäller i sådant fall regionfullmäktige och . är viss länsstyrelseverksamhet koncentrerad till ett mindre antal länsstyrelser i syfte att åstadkomma en högre effektivitet och en mer rationell användning av resurser, såväl ekonomiska som personella. Ett ytterligare syfte är att säkerställa en väl fungerande rättssäkerhet. De verksamheter som koncentreras finns inom ärendegrupperna medborgarskap, överförmyndare, begravningsfrågor, pantlåneverksamhet, bilskrotning, ensamrätt till sjunket gods, lönegaranti, deponerade medel, Allmänna arvsfonden, häradsallmänningar, bevakningsföretag, lotterier och bitillsyn. Uppgifterna är koncentrerade till länsstyrelserna i , , , , , och (jfr prop. 2011/12:31, bet. 2011/12:KU2, rskr. 2011/12:135). Enligt 1 kap. 1 § indelningslagen får regeringen besluta om ändring i rikets indelning i kommuner, om ändringen kan antas medföra bestående fördel för en kommun eller en del av en kommun eller andra fördelar från allmän synpunkt. Vid prövning av frågan om indelningsändring ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, får beslut om ändringen meddelas endast om det finns synnerliga skäl. Särskild hänsyn ska också tas till befolkningens önskemål och synpunkter. När det finns skäl till det ska enligt 1 kap. 24 § en särskild undersökning göras om befolkningens inställning till en indelningsändring. Om en särskild utredare finner skäl till en sådan undersökning, ska han eller hon anmäla detta till Kammarkollegiet, som beslutar i frågan. Enligt 2 kap. 1 § får en ändring i landstingsindelningen endast ske om ändringen kan antas medföra bestående fördel för ett landsting eller en del av ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. Enligt 2 kap. 11 § samma lag ska ansökningar om indelningsändringar utredas av Kammarkollegiet. Grunden för statens regionala organisering har traditionellt varit länen. Länsindelningen har även legat till grund för landstingsindelningen. och län slogs samman och bildade län. bildades genom att och , och slogs samman. Vid samma tillfälle lades motsvarande landsting samman. Hälso- och sjukvårdsorganisationen i de tidigare landstingsfria kommunerna inordnades i respektive nybildat landsting. Efter förslag i propositionen Regionalt utvecklingsansvar i vissa län (prop. 2009/10:156) har beslutat (bet. 2009/10:KU37 rskr. 324) att försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning i och permanentas som även och ges motsvarande ansvar. Det innebär att de tre berörda landstingen samt får ansvaret för det regionala tillväxtarbetet och den regionala transportinfrastrukturplaneringen. får använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse i stället för kommunfullmäktige och kommunstyrelse; detta framgår av 4 § lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, vilken trädde i kraft . Landstingen i , och ansökte 2008 om att de tre landstingen skulle slås samman till ett landsting. ansökte om att bilda ett nytt landsting där och kommuner skulle ingå. , och läns landsting ansökte 2008 om att de tre landstingen samt läns landsting skulle läggas samman. Regeringen beslutade att överlämna samtliga ansökningar och avsiktsförklaringar till Kammarkollegiet för utredning om en förändring av landstingsindelningen. lämnade Kammarkollegiet sitt yttrande till regeringen. Kollegiet avstyrkte ansökningarna men förordade fortsatt utredning. överlämnade sitt slutbetänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10). betänkande remissbehandlades, och yttranden kom in från 543 remissinstanser. lämnade förslag som berörde hela samhällsorganisationen. En del i betänkandet utgjordes av förslag som innebär att nya större län och landsting skulle bildas. Kommittén föreslog vidare att ett antal uppgifter med anknytning till regional utveckling skulle föras över från staten till landstingen och att landstingen i fortsättningen skulle benämnas regionkommuner. överlämnade sitt slutbetänkande Styra och ställa förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118). Kommittén föreslog bl.a. att statens tillsynsverksamhet skulle koncentreras till länsstyrelserna. Enbart sådan tillsyn som kräver högt specialiserad kompetens borde framöver utföras av separata tillsynsmyndigheter. ansåg vidare att det fanns skäl att överväga att organisera om länsstyrelserna till betydligt färre myndigheter. Kommittén ansåg att färre länsstyrelser skulle göra det enklare att ta vara på administrativa stordriftsfördelar och att större länsstyrelser gav utrymme för bredare och djupare kompetens på olika områden. I regeringens proposition Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315) gjordes bedömningen att principen om den samordnade länsförvaltningen ska ligga fast. Principen innebär en samordning av statlig sektorspolitik på regional nivå, att regional statlig verksamhet ska inordnas i länsstyrelserna i de fall då det är lämpligt och att länsstyrelserna ska utgöra statens primära kontaktlänk gentemot kommunerna (prop. 2001/02:7, bet. 2001/02:KU7, rskr. 2001/02:138). Regeringen beslutade att tillsätta en utredning om en översyn av statlig regional förvaltning m.m. (dir. 2009:62). Utredaren (2009:07) skulle ge förslag på bl.a. en ändrad länsindelning i de fall där en ändrad landstingsindelning kan bli aktuell och genomföra en översyn av den statliga regionala förvaltningen. Utredaren skulle, utifrån de ansökningar som överlämnats till Kammarkollegiet, utarbeta förslag på hur en ändrad länsindelning borde utformas och genomföras i de fall en ändrad landstingsindelning kan bli aktuell. Utredaren skulle föreslå namn på de eventuella län som därmed borde bildas samt föreslå residensstäder för dessa. Utredaren skulle också lämna förslag på hur länsstyrelseorganisationen skulle utformas i berörda län. Ett syfte med utredningen var att se över möjligheterna att i ökad utsträckning koordinera viss statlig verksamhet med landstingsindelningen. Det gäller både i de fall landstingsindelningen är oförändrad och då en ny indelning övervägs. Detta kan skapa förutsättningar för att staten och landstingen respektive samverkansorganen framöver kan samordna sina insatser bättre. Översynen omfattade såväl länsstyrelseorganisationen som hur uppgift att, inom myndighetens ansvarsområde, samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser i länet ska vidareutvecklas och stärkas. Utredaren skulle även se över på vilket sätt roll som regional samordnare av statlig tillsyn kunde vidareutvecklas. Utredarens förslag skulle beakta pågående förändringar inom den statliga förvaltningen. För del skulle en sådan förändring kunna utgöras av en koncentration av viss verksamhet till ett fåtal länsstyrelser. Uppdraget skulle redovisas . Regeringen gav Utredningen om översyn av statlig regional förvaltning genom tilläggsdirektiv (dir. 2010:12) i uppdrag att även, utifrån Kammarkollegiets yttrande, pröva om det för , , och var möjligt att finna en gränsdragning som uppfyller indelningslagens krav. Utredaren skulle i detta sammanhang även ta ställning till eventuella önskemål från berörda kommuner om länsbyte. Utifrån Kammarkollegiets yttrande skulle utredaren också pröva om det för , och var möjligt att finna en gränsdragning som uppfyller indelningslagens krav. Utredaren skulle i detta sammanhang ta ställning till eventuella önskemål från berörda kommuner om länsbyte. Utredaren skulle därutöver i denna del, i samråd med kringliggande landsting, beakta behovet av en lösning som även omfattade fler landsting än de tre som ansökt om indelningsförändring. Om önskemål framfördes från andra landsting om indelningsändringar, skulle utredaren bistå dessa, i lämplig omfattning, med att utifrån ett helhetsperspektiv finna en möjlig geografisk indelning som skulle kunna leda till bestående fördel. Utredaren skulle lämna förslag på hur eventuella försämrade demokratiska förutsättningar vid landstingssammanläggningar kunde motverkas. Därutöver skulle utredaren beakta att utredningens förslag inte avvek ifrån befolkningens inställning till en indelningsändring. Utredaren överlämnade delbetänkandet Sammanläggningar av landsting övergångsstyre och utjämning (SOU 2010:77). I betänkandet föreslås att regeringen när ett nytt landsting bildas ska besluta att det nya ska företrädas av indelningsdelegerade. Förslaget innebär att skillnaderna mellan bestämmelserna om ändringar i kommun- respektive landstingsindelningen blir färre. Skillnaderna försvinner dock inte helt utan kvarstår på några punkter. Bland annat gäller bara vid ändringar i kommunindelningen att särskild hänsyn ska tas till befolkningens inställning, och när det finns skäl till det ska en särskild undersökning göras om befolkningens inställning. Betänkandet har remissbehandlats och bereds nu i . överlämnade utredaren sitt slutbetänkande Statens regionala förvaltning förslag till en angelägen reform (SOU 2012:81). Betänkandet bereds i . Betänkandet Statens regionala förvaltning förslag till en angelägen reform I betänkandets sammanfattning framgår följande: Vilka problem har staten på den regionala nivån? Brister i helhetssyn och samordning Utvecklingen av den statliga förvaltningen har haft olika utgångspunkter och olika synsätt har fått råda inom olika politikområden. Detta har lett till en ökad sektorisering där varje myndighet i stor utsträckning har optimerats utifrån de förutsättningar som råder inom den egna verksamheten. Detta har lett till en statlig regional förvaltning som är spretig och där myndigheterna är organiserade på olika sätt och med en regional indelning som varierar kraftigt. Genom inrättandet av enmyndigheter har centraliseringen ökat vilket har bidragit till en svagare ställning för den samlade staten på regional nivå. Detta innebär i sin tur att möjligheten för staten att på den regionala nivån uppträda tydligt och enhetligt gentemot medborgare, företag och kommuner har försämrats. Vad gäller det regionala utvecklingsansvaret har dagens modell med tre olika sätt att fördela detta ytterligare ökat otydligheten på den regionala nivån. Brister vad gäller en samlad verksamhetsidé och förtroendet för länsstyrelserna Länsstyrelsernas uppdrag är och ska vara brett. Det problem som vi sett är att den samlade verksamhetsidén med länsstyrelserna inte uttalats tillräckligt tydligt. Detta har lett till att många förändringar av verksamhetens innehåll har gjorts på marginalen utan att någon ställt frågan om vad som bör vara utgångspunkten för verksamhet. Varför har vi dessa myndigheter? Bristen på en samlad verksamhetsidé har lett till ett splittrat uppdrag som myndigheterna har svårt att fullgöra. Vid sidan av att regeringen inte formulerat någon bärande verksamhetsidé har vi också funnit tecken i dagens reglering och styrning av länsstyrelsernas verksamhet som kan tydas som att regeringen inte har fullt förtroende för sina egna myndigheter. Exempel på detta är dagens modell för finansiering, där en stor andel av medel kommer via nationella myndigheter, samt möjligheten för nationella myndigheter att överklaga länsstyrelsernas beslut. Detta kan ses som ett uttryck för att regeringen har större förtroende för de nationella myndigheterna än för länsstyrelserna. Finansieringsmodellen gör det svårt för länsstyrelserna att på ett effektivt sätt planera och utföra sin verksamhet. Nationella myndigheters rätt att överklaga försvårar möjligheter att arbeta sektorsövergripande och att utifrån ett statligt helhetsperspektiv samordna olika samhällsintressen. För liten verksamhetsvolym på för många länsstyrelser Det mycket breda uppdraget leder till att många av dagens länsstyrelser har för liten verksamhetsvolym inom ett stort antal områden. Flera verksamhetsområden är så små att de sysselsätter betydligt färre än en årsarbetskraft på enskilda länsstyrelser. Få ärenden motverkar en effektiv och rättssäker prövning. Liten omfattning innebär också svårigheter med att upprätthålla kompetens. Det faktum att antalet länsstyrelser är 21 innebär svårigheter att uppnå enhetlighet bland annat inom ärendehantering och tillsyn. Vi har under utredningsarbetet kunnat se att variationerna i vissa fall är stora emellan länsstyrelserna vilket påverkar förutsebarhet och likabehandling inom rättstillämpningen negativt. Även möjligheterna till effektivisering påverkas negativt av dagens struktur där möjligheterna att omfördela uppgifter och samordna övergripande verksamhet mellan länsstyrelserna är begränsade. Nödvändigt med en strukturell reform nu Staten måste enligt vår mening i grunden reformera sin verksamhet på den regionala nivån även om inga landstingssammanläggningar är aktuella. För länsstyrelserna, som utgör basen i den statliga regionala förvaltningen, är en reform absolut nödvändig. Fler och fler aktörer ifrågasätter länsstyrelsernas kvalitet och effektivitet i den nuvarande verksamheten. Görs inget för att bryta denna utveckling kommer länsstyrelserna inte att kunna bestå. För den samlade förvaltningen handlar det om att upprätthålla förtroendet för staten på den regionala nivån. Här krävs att den statliga regionala förvaltningen är samordnad, har hög kompetens och utför sitt uppdrag på ett effektivt sätt. Sju statliga regionala områden Vi anser att vissa statliga myndigheters verksamhet har sådant samband att en ökad effektivitet i den samlade statliga förvaltningen kan uppnås om de följer samma geografiska indelning. Vi har prövat frågan för samtliga statliga myndigheter med en regional organisation och vår bedömning är att följande myndigheter ska ha en gemensam regional indelning; , Lantmäteriet, Polisen, Säkerhetspolisen, , Skolinspektionen samt Inspektionen för vård och omsorg. Även den geografiska indelningen för strukturfondsprogrammen ska följa indelningen som framgår av nedanstående karta. Vad gäller Försvarsmakten och bör den regionala organisationen utformas så att de föreslagna gränserna inte bryts. Vår bedömning är att vinsterna med en gemensam geografi för den statliga regionala förvaltningen är betydande. De justeringar i organisationen som vårt förslag innebär är för de flesta av de berörda myndigheterna små. Det regionala utvecklingsansvaret en uppgift för landstingen Dagens modell med tre olika organisationer som utövar det regionala utvecklingsansvaret leder till otydligheter. Vårt förslag är därför att möjligheten att bilda kommunala samverkansorgan ska upphöra . Samtliga samverkansorgan ska vara avvecklade . Vi föreslår att landstingen i samtliga aktuella län genom ett ansökningsförfarande ska ges möjlighet att ta över det regionala utvecklingsansvaret om det finns ett stöd för detta bland länets kommuner. Det är enligt vår uppfattning en fördel om förändringen i ansvarsfördelningen görs i samband med ett val. Detta innebär att det regionala utvecklingsansvaret bör övergå till landstingen tidigaste . I de län där det eventuellt saknas politiskt stöd för att tar över ansvaret för regionala utvecklingsfrågor ska staten genom ansvara för frågorna . Uppgifter för en statlig helhetssyn Det som främst skiljer från andra myndigheter är att de ä den statliga myndighet som på regional nivå gör avvägningar som omfattar flera samhällsområden. Detta gör länsstyrelserna unika och bidrar till att staten på regional nivå uppträder mer enhetligt samt att det sektorsinriktade perspektivet kan överbryggas. För att stärka i denna roll föreslår vi att möjligheten för och andra statliga myndigheter att överklaga vissa av beslut tas bort. Vi har prövat nuvarande och tänkbara uppgifter mot ett antal principer och kommit fram till att myndigheterna bör ha uppgifter inom följande verksamhetsområden: Lantbruk, skogsbruk och landsbygd Regional uppföljning och utvärdering Vid vår prövning har vi funnit att det inom flera områden finns samband mellan och länsstyrelsernas verksamheter. De båda myndigheterna har vidare skogsägarna som gemensam målgrupp. För att uppnå en större tydlighet och effektivitet föreslår vi att den regionala verksamheten vid ska flyttas till länsstyrelserna. Vidare förslår vi att ett antal verksamheter som ansvarar för men som enligt vår bedömning saknar regional dimension flyttas till nationella myndigheter. Exempel på sådana verksamheter är utbetalning av statlig lönegaranti, vissa medborgarskapsfrågor och lotterifrågor. Länsstyrelsernas framtida uppgifter innebär inte någon genomgripande förändring jämfört med dagens uppgifter. Däremot har en analys gjorts av vilka uppgifter som ska vara tongivande inom nämligen samhällsplaneringsfrågor, samhällsskydd och krisberedskap samt regional uppföljning och utvärdering. Uppgifterna inom dessa verksamhetsområden är, enligt vår bedömning, inte möjliga för någon annan statlig myndighet att utföra. Detta eftersom de, förutom behov av geografisk närhet, sträcker sig över flera samhällssektorer och behöver hanteras utifrån ett statligt helhetsperspektiv. Detta grunduppdrag utgör verksamhetsidén för länsstyrelserna och innebär att dessa får en specialistfunktion vad gäller samlade statliga bedömningar och samordning mellan olika sektorer och olika aktörer på den regionala nivån. En ny och ändamålsenligare geografi med elva länsstyrelser Vi föreslår att de nya länsstyrelserna blir större och väsentligt färre till antalet. Detta förändrar på ett genomgripande sätt länsstyrelsernas möjligheter att bedriva en effektiv verksamhet med hög rättssäkerhet och god kompetens. förbättras statens möjlighet att styra verksamheten. Vårt förslag till indelning av de elva framtida länsstyrelserna och dess sätesorter framgår av nedanstående tabell. Effektivare verksamhet genom förändringar i styrning samt av dimensionering och finansiering Vi ser det som angeläget att länsstyrelserna i relevanta avseenden blir mer likartade. Detta för att realisera den potential för effektivisering och utveckling av verksamheten som vi noterat. Vi bedömer också att möjligheten att följa upp och styra verksamheten förbättras genom en större jämförbarhet.