bet · H001KU10 · 2013-01-21 00:00:00 — Föreskriften riktade sig uteslutande till en enskild myndighet (). Lagrådet ansåg (prop. 2007/08:38 s. 35) att kravet på allmängiltighet var uppfyllt såtillvida att den föreslagna bestämmelsen kommer att bli tillämplig varje gång den tillämpas (dvs. varje gång någon begär att få ut handlingarna i fråga). Instruktionerna för statliga myndigheter är exempel på föreskrifter som meddelas av regeringen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 396). , vars övergripande uppdrag var att utvärdera styrformen resultatstyrning, lämnade i betänkandet Att styra staten regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75) sin syn på hur regeringen kan styra förvaltningen. Utredningens utgångspunkt var att förvaltningens primära uppgift är att förverkliga regeringens politik och att det är regeringens uppgift att omvandla politiska ambitioner till konkreta uppdrag för myndigheterna. Enligt utredningens mening (s. 244 f.) hade regeringens styrning av myndigheterna dittills i alltför hög grad kanaliserats genom de årliga regleringsbreven. årliga tillskott till styrningen av myndigheterna utöver vad som redan framgick av instruktionerna, och i vissa fall av lag, var enligt utredningen litet. Myndighetsinstruktioner i förordningsform borde enligt utredningen i stället vara det centrala dokumentet för regeringens styrning av myndigheterna. Utredningen ansåg att myndighetens uppdrag tydligt borde framgå i den enskilda myndighetens instruktion. Utredningen föreslog vidare att verksamhetsdelen i regleringsbreven skulle avskaffas generellt sett och att regeringen i regleringsbrevet endast skulle ange de finansiella villkoren för respektive myndighet. anför även att de informella kontakterna mellan departement och myndigheter bör utvecklas. I sin budgetproposition presenterade regeringen vissa överväganden angående utvecklingen av resultatstyrningen och myndighetsstyrningen (prop. 2008/09:1 Förslag till statsbudget , finansplan och skattefrågor m.m. s. 290 f.). I budgetpropositionen redovisades delar av utfallet från remissbehandlingen av förslag. I princip samtliga remissinstanser delade utredningens problembeskrivning och analys. Förslaget att myndighetens instruktion skulle vara det centrala styrdokumentet fick stöd av ett stort antal myndigheter. Flertalet myndigheter tillstyrkte förslaget att lyfta ur verksamhetsdelen från regleringsbrevet. var det flera myndigheter som trots dåvarande problem ställde sig tveksamma till att avskaffa verksamhetsdelen i regleringsbrevet. Invändningarna mot utredningens förslag i denna del var bl.a. att regeringen förväntades styra på årlig basis gällande resultat och att ett borttagande av regleringsbrevets verksamhetsdel skulle försvåra samordningen mellan myndigheter. Vidare ansåg vissa instanser att möjligheterna att koppla samman verksamhet och resurser försvåras om verksamhetsdelen tas bort. Flertalet myndigheter bejakade förslaget om att avveckla den nuvarande verksamhetsstrukturen. Vidare nämndes i budgetpropositionen att ansåg att formerna för den informella dialogen mellan företrädare för regeringen och myndigheterna måste klargöras. Ett stort antal instanser var dock skeptiska till en ökad informell styrning eftersom en sådan riskerar att medföra minskad insyn i styrningen av förvaltningen och därmed i förlängningen försvårar ett ansvarsutkrävande. Regeringens överväganden om strategisk myndighetsstyrning Av budgetpropositionen framgick att regeringens fortsatta arbete med att utveckla resultatstyrningen skulle komma att inriktas mot att myndighetsstyrningen skulle bli mer långsiktig och strategiskt orienterad. Mängden återrapporteringskrav i regleringsbreven skulle enligt regeringen komma att begränsas. Kravet att återrapportera resultat i form av effekter borde enbart användas i de fall där myndigheterna själva kan påverka dessa. Regeringen anförde att för många styrsignaler i form av mål och återrapporteringskrav i praktiken hade givit myndigheterna utrymme att själva bestämma vilka av dessa som ska vara vägledande för myndighetens verksamhet. Detta var enligt regeringen inte tillfredsställande. Regeringen anförde vidare att den inte ansåg det nödvändigt att ange vilken information som ska återrapporteras för alla myndigheter . Detta kunde en myndighet själv ta ställning till på basis av det grunduppdrag som myndigheten har och som framgår av dess instruktion (motsvarande). Mot bakgrund av detta uttalade regeringen att dess styrning därför successivt i allt mindre grad skulle komma att bygga på omfattande årliga återrapporteringskrav till myndigheterna. Av budgetpropositionen framgick även att myndigheternas instruktioner och de uppgifter som där anges skulle komma att utgöra basen för den löpande styrningen och återrapporteringen. Syftet är att öka inslaget av långsiktighet i styrningen och därmed skapa en mer ändamålsenlig årlig styrning. Detta skulle medföra att det årliga regleringsbrevet i vissa fall därför endast skulle komma att innehålla myndighetens finansiella förutsättningar. Vissa myndigheters regleringsbrev skulle dock, i likhet med , komma att innehålla nya mål och krav på återrapportering. Enligt regeringen var det angeläget att styrsignalerna till myndigheterna blir såväl färre som tydligare för att de ska få avsett politiskt genomslag. Utgångspunkten var enligt regeringen att myndigheterna ska redovisa och bedömas utifrån resultat som de själva har inflytande över. När det gäller regeringens behov av årlig resultatinformation från myndigheterna ansåg regeringen att det för vissa myndigheter torde vara tillräckligt att de i årsredovisningen redovisar resultatet av sin verksamhet i ljuset av sina instruktionsenliga uppgifter (motsvarande). I flera fall fanns det dock skäl för regeringen att precisera exempelvis ambitionsnivåer, särskilda krav på återrapportering eller uppdrag för . Detta skulle normalt ske i myndigheternas regleringsbrev. I och med att den enhetliga verksamhetsstrukturen togs bort skulle de återrapporteringskrav som myndigheterna skulle hantera i första hand komma att avse myndighetens faktiska uppdrag och uppgifter och endast i undantagsfall hur myndigheten bidrar till olika samhällseffekter. De samlade återrapporteringskraven som riktade sig till myndigheterna skulle därmed minska. Vidare angavs i budgetpropositionen (s. 294) om den utökade myndighetsdialogen att verksamheter och myndigheter är olika i många avseenden och att dessa skillnader kommer till uttryck på skilda sätt i den formella styrningen. Skillnaderna påverkar också frekvens, form och innehåll när det gäller kontakterna mellan myndigheterna och regeringen. Regeringen bedömde då att de kontakter som tas mellan regeringen och myndigheterna är nödvändiga för att den styrning som kommer till uttryck genom instruktion, regleringsbrev etc. skulle fungera i praktiken. Behovet av att utveckla kontakterna såväl till form som till innehåll borde enligt regeringen prövas. I sin förvaltningspolitiska proposition (prop. 2009/10:175) delade regeringen bedömning om att instruktionen bör vara det grundläggande instrumentet i regeringens styrning av myndigheterna. Vidare framhöll regeringen att uppgifter som är tidsbegränsade eller som kan förväntas ändras inom en närmare framtid, liksom uppdrag där regeringen ser behov av att vara utförlig i beskrivningen, vanligen regleras i ett annat beslut än instruktionen (s. 111). Handledning för utformningen av regleringsbrev I en intern handledning för utformningen av regleringsbrev som har utarbetats av påpekas att regleringsbreven är ettåriga beslut till skillnad från instruktionerna som gäller tills vidare och att bl.a. de villkor som anges i ett regleringsbrev således ska gälla som regleringsbrevet avser. Uppdrag eller mål som inte har en koppling till den årliga styrningen bör av samma anledning enligt handledningen hanteras i en annan ordning än i regleringsbrev. Frågan om informella kontakter mellan och myndigheterna har behandlats i den s.k. verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99) om ledning av den statliga förvaltningen. Under sin behandling av propositionen uttalade (bet. KU 1986/87:29) att det finns ett stort behov av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna och . Genom sådana kontakter kan regeringen hållas informerad om den aktuella situationen på olika myndighetsområden. Myndigheterna kan å sin sida få regeringens intentioner och krav på myndigheterna klarlagda via informella kontakter. Enligt utskottet är det över huvud taget svårt att föreställa sig en smidig och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Utskottet pekade även på att det svenska systemet kännetecknas av att regeringsbesluten fattas av regeringen som ett kollektiv, inte av de enskilda statsråden. Att de informella kontakterna innebär vissa risker för ministerstyre kan inte förnekas. Därför menade utskottet att dessa kontakter bör vara mer inriktade på information än på styrning. Utskottet har återkommit till sitt uttalande om vikten av att informella kontakter bör vara mer inriktade på information än på styrning bl.a. i sin granskning av dåvarande försvarsministerns styrning av Försvarsmakten (bet. 2011/12:KU20 s. 161 f.). har i tidigare granskningar (bl.a. i bet. 1998/99:KU10 och 2003/04:KU10) framhållit vikten av att föreskrifter av betydelse för allmänheten exempelvis om fördelningen av ekonomiskt stöd till organisationer och föreningar där de kriterier som ska gälla vid ansökan och fördelning av medel står med ges författningsform i så stor utsträckning som möjligt. Kravet på författningsreglering för föreskrifter av betydelse för allmänheten fick enligt utskottet heller inte urholkas av den omständigheten att en förordning hänvisar till att ytterligare villkor kan framgå av regleringsbrev och att regleringsbreven gjorts lättillgängliga via internet. Författningsformen borde enligt utskottet även väljas för föreskrifter som upprepas år för år och inte nödvändigtvis hör samman med anslagsregleringen för ett visst år (bet. 2003/04:KU10 s. 29). granskade utskottet ett urval av regeringens regleringsbrev till myndigheter i syfte att undersöka om det förekommer villkor och bemyndiganden i regleringsbreven som hellre borde ges i förordningsform (bet. 2010/11:KU10 s. 40 f.). Utskottet fann att regleringsbreven innehöll sådana föreskrifter. Utskottet framhöll att beslut som innebär en upprepning bör föregås av en prövning i varje enskilt fall av det lämpliga i att föreskriften tas in i ett regleringsbrev i stället för exempelvis en instruktion, för att undvika slentrianmässiga upprepningar av en föreskrift som passar bättre i författningsform. Utskottet noterade att även regeringen har gett uttryck för uppfattningen att en tydligare åtskillnad bör göras mellan de föreskrifter som bör tas in i regleringsbrev och de som bör tas in i myndighetsinstruktioner och att ett relativt omfattande översynsarbete pågick inom beträffande utformningen av och valet mellan dessa dokument. Utskottet välkomnade detta arbete och såg en uppstramning av regleringsbrevens utformning som mycket positiv. Dessutom noterade utskottet att regeringen emellertid också har gett uttryck för uppfattningen att det krav på förordningsform för regeringens föreskrifter som införs i 8 kap. 1 § regeringsformen innebär att det inte längre blir möjligt att ta in föreskrifter i regleringsbrev (prop. 2009/10:80 s. 220). Utskottet konstaterade att de svar som lämnades i den dåvarande granskningen dock tydde på en avsikt att även fortsättningsvis ta in föreskrifter i regleringsbrev, om än efter en prövning av när det var mest lämpligt. Utskottet utgick från att regeringen avsåg att reda ut denna oklarhet så att regleringsbreven inte hade en utformning vars grundlagsenlighet skulle kunna ifrågasättas. Iakttagelser vid genomgången av regleringsbreven m.m. Kansliet har gått igenom regleringsbreven (inte ändringsbrev) för budgetåren 2008 och 2012 samtliga myndigheter (totalt 61 st.) som vid ingången av 2012 sorterade under (14 st.), (10 st.), (11 st.), (4 st.) och (13 st.) samt ett antal myndigheter med skiftande departementstillhörighet (9 st.) och som sorterade under något av dessa departement. Vidare har kansliet gått igenom dåvarande () och nuvarande () instruktioner för dessa myndigheter. I det följande redovisas hur genomgången har gått till och vilka övergripande iakttagelser som har gjorts. Urvalet av myndigheter och departement har vägletts av ambitionen att täcka olika slags myndigheter (stora/små, rättstillämpande/tillsynsorienterade m.m.) och olika politikområden. De myndigheter som har valts ut är således de myndigheter där regeringen utfärdade regleringsbrev för både och och som vid båda dessa tillfällen sorterade under något av de fem här utvalda departementen. Genomgången omfattar ett stort antal regleringsbrev och förordningar. Detaljgranskningen av regeringens styrning av myndigheterna genom styrdokumenten har kompletterats med en bred genomgång. Bland annat har genomgången inneburit att antalet ord som regeringen använt för att beskriva myndighetens verksamhet i såväl regleringsbrev som myndighetsinstruktioner har sammanställts. Metoden att räkna författningars och andra styrdokuments omfattning mätt i antal ord används i forskningslitteraturen1[ Se t.ex. Taratoot och (2011), With Strings Attached: Statutory Delegations of Authority to the Executive Branch, 71(4) samt Huber och Shipan, Deliberate Discretion? Autonomy, 2002.] om bl.a. delegation och studier av förvaltningsstyrning. För samtliga regleringsbrev som gås igenom här kan följande allmänna skillnader och likheter för budgetåren 2008 respektive 2012 pekas ut. De avsnitt regleringsbrev som gällde myndigheternas verksamhet hade uppgifter om dels politikområden, dels verksamhetsområden, dels verksamhetsgrenar. Till dessa områden och grenar kopplades olika mål och återrapporteringskrav. I de avsnitt regleringsbrev som gällde myndigheternas verksamhet saknas numera politik- och verksamhetsområden samt verksamhetsgrenar (de s.k. politikområdena avskaffades års budget, se prop. 2008/09:1). Vidare är avsnitten regleringsbrev om myndigheternas organisationsstyrning betydligt färre än tidigare (2008 fanns sådana avsnitt i mer än hälften av de här granskade myndigheternas regleringsbrev, och var det mindre än en fjärdedel av regleringsbreven som innehöll sådana avsnitt). Med beskrivning av myndighetens ordinarie verksamhet avses här de mål och återrapporteringskrav som regeringen formellt meddelar myndigheten genom att besluta om regleringsbrev. I ett regleringsbrev återfinns även andra textavsnitt, t.ex. tidsbegränsade uppdrag och detaljer om myndighetens finansiering och villkor för myndighetens användning av vissa anslag. Dessa andra textavsnitt har inte inkluderats i sammanställningen över antalet ord som används för att beskriva myndighetens ordinarie verksamhet. En övergripande jämförelse av omfattningen av beskrivningen av myndigheternas ordinarie verksamhet i regleringsbreven respektive 2012 visar att denna har minskat väsentligt . För samtliga granskade myndigheter har omfattningen regleringsbrev minskat med jämfört med nivå. En jämförelse av de utvalda myndigheterna utifrån departementstillhörighet visar på stora skillnader. beskrivning av myndighetsverksamheten för myndigheter hade minskat i omfång med (dvs. För och myndigheter var minskningen . För del var minskningen och för del . Med beskrivning av myndighetens ordinarie verksamhet avses här de bestämmelser som anger myndighetens uppgifter (och även samverkan samt eventuella övriga rubriker som kopplas till verksamheten) som regeringen formellt meddelar myndigheten genom att besluta om en förordning med instruktion för myndigheten (s.k. myndighetsinstruktion eller instruktion). I en instruktion återfinns även andra bestämmelser än sådana som är kopplade till myndighetens aktuella verksamhet, t.ex. ledning, myndighetens organisation, anställningar vid myndigheten, bestämmelser om nämnder och andra särskilda organ inom myndigheten, bestämmelser om tillämpligheten eller undantag från tillämpligheten av vissa förordningar (t.ex. myndighetsförordningen). Dessa andra bestämmelser har inte inkluderats i sammanställningen över antalet ord som används för att beskriva myndighetens ordinarie verksamhet. En övergripande jämförelse av omfattningen av beskrivningen av myndigheternas ordinarie verksamhet i instruktionerna 2008 respektive 2012 visar att den har ökat. För samtliga granskade myndigheter har omfattningen instruktioner av den del som beskriver myndigheternas uppgifter ökat med jämfört med nivå. En jämförelse av de utvalda myndigheterna utifrån departementstillhörighet visar på stora skillnader. Instruktionernas beskrivning av myndighetsverksamheten för myndigheter hade ökat i omfång med (dvs. För myndigheter var ökningen och för myndigheter . För del var ökningen och för del . Genomgången i denna kvantitativa del visar på en utveckling där regeringens beskrivning av myndigheternas ordinarie verksamhet (dvs. inte tidsbegränsade uppdrag e.d.) minskar väsentligt i regleringsbreven och ökar i instruktionerna. De relativa förändringarna (dvs. i procent) i de båda styrinstrumenten kan även kompletteras med iakttagelsen att regleringsbreven tidigare var mer omfattande än instruktionerna. I början av perioden (2008) uppgick den totala omfattningen av regleringsbrevens beskrivning av de berörda myndigheternas ordinarie verksamheter till ca 64 000 ord. regleringsbrev var siffran ca 25 000 ord. Omfattningen av regeringens reglering av de berörda myndigheternas ordinarie verksamheter i instruktionerna gick från totalt ca 17 000 till 24 000 ord. Vidare ingick i genomgången av myndigheternas regleringsbrev och instruktioner ett mer kvalitativt moment. Momentet i denna del syftade till att fastställa om och i vilka utsträckning som mål, uppgifter och återrapporteringskrav m.m., vilka framgick av regleringsbreven , hade överförts till regleringsbreven alternativt myndigheternas instruktioner (se bilaga 7.3). Inom ramen för detta moment kan följande iakttagelser lyftas fram. För de allra flesta myndigheter innebär utvecklingen att beskrivningen av deras mål, uppgifter och återrapporteringskrav i regleringsbreven har minskat betydligt. I enstaka fall stadgas att myndighetens redovisning av verksamhet till regeringen ska göras enligt den indelning som myndigheten själv bestämmer. För de allra flesta myndigheter har utvecklingen även inneburit att detaljgraden av återrapporteringskraven i regleringsbreven har minskat. Några få myndigheter har dock i princip identiska mål och återrapporteringskrav (bl.a. , , , och ). I enstaka fall saknas den delen av regleringsbrevet som beskriver myndighetens verksamhet helt (Statskontoret, och ). Genomgången visar att en överföring av mål, uppgifter, återrapporteringskrav m.m. års regleringsbrev till nu gällande instruktioner har gjorts inom drygt en tredjedel (24 st.) av de granskade myndigheterna. I de flesta av dessa fall handlade det om enstaka eller relativt begränsade överföringar av mål och uppgifter till myndighetens instruktion (se t.ex. ). I ett fåtal fall var överföringen till instruktionen betydande (bl.a. och ). Utöver överföringen av mål, uppgifter och återrapporteringskrav till instruktionen pekar den kvalitativa genomgången av myndigheternas instruktioner på andra faktorer som förklaring till att instruktionerna har ökat i omfattning. En sådan faktor är att nya uppgifter tillkommit, inte sällan kopplade till EU och unionsrättsliga bestämmelser (enligt vilka myndigheter ska återrapportera eller ansvara för tillsyn i enlighet med ett direktiv eller en förordning). Ytterligare en faktor är att myndighetsövergripande bestämmelser tillkommit i instruktionerna, t.ex. bestämmelser om att myndigheter ska se till att de regelverk och rutiner som myndigheter disponerar över är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag, se t.ex. 8 § 12 förordningen (2009:1243) med instruktion för . Gemensamt för många av de granskade regleringsbreven är att det förekommer föreskrifter om undantag från olika ekonomiadministrativa regler, exempelvis från skyldigheten att lämna olika typer av uppgifter i årsredovisning som annars följer av förordning. Föreskrifterna med sådana undantag är ofta återkommande och kan därmed, enligt tidigare uttalande, sägas passa mindre bra i ett regleringsbrev som fördelar anslag för ett visst budgetår. 2008 medgavs undantag från ekonomiadministrativa regler e.d. i drygt hälften (34 st.) av de granskade myndigheternas regleringsbrev. 2012 medgavs sådana undantag i nästan en tredjedel (20 st.) av regleringsbreven (se bilaga 7.5). Som exempel kan nämnas regleringsbrev för dels där myndigheten undantas från kraven enligt 3 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, dels Justitiekanslern som undantas från kraven enligt 3 kap. 1 § i samma förordning. Ytterligare ett exempel är garanti- och kreditverksamhet som enligt regleringsbrevet inte omfattas av 25 a § andra och tredje styckena avgiftsförordningen (1992:191). medges samma myndighet genom 26 a § respektive 26 b § förordningen (2007:1447) med instruktion för undantag från 7 § avgiftsförordningen respektive 10 § förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring. Vissa myndigheter ges i sina instruktioner undantag från bestämmelser i bl.a. ekonomiadministrativa förordningar. Ett sådant exempel är Statskontoret som inte längre medges undantag från 4 § andra stycket avgiftsförordningen (1992:191) genom regleringsbrevet utan genom förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret (10 §). Ytterligare ett exempel är vars undantag från avgiftsförordningen (1992:191) förts över från regleringsbrevet till instruktionen, vilket framgår av 17 a § förordning (2007:829) med instruktion för . Vid genomgången av regleringsbreven har ett flertal fall (20 st.) noterats där myndigheter får i uppdrag att utföra en tidsbegränsad uppgift (under avsnittet Uppdrag i regleringsbrevet) och att denna uppgift sedermera återkommer i ett senare regleringsbrev (dvs. inom ramen för denna granskning att uppdraget ges i samma lydelse i både 2008 och regleringsbrev, se bilaga 7.4). Som har nämnts ovan framgår det av en intern handledning för utformning av regleringsbrev, som har utarbetats av , att uppdrag eller mål som inte har någon koppling till den årliga styrningen bör hanteras i en annan ordning än i regleringsbrev. Utskottet har i en skrivelse till begärt svar på vissa frågor. Som svar översändes en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen och som bygger på underlag från Justitie-, Social-, Finans-, Miljö- och Näringsdepartementen (se bilaga 7.1). Som svar på utskottets fråga om hur de senaste årens förändring mot att i större utsträckning göra myndighetsinstruktionerna till det grundläggande styrinstrumentet har påverkat graden av formellt grundad styrning av myndigheterna anges bl.a. att förändringen kan anses ha inneburit en mer långsiktig och strategisk styrning av myndigheterna. Inledningsvis anges i svaret att regeringen i budgetpropositionen (prop. 2008/09:1) hade anfört bl.a. att för många styrsignaler i form av mål och återrapporteringskrav i praktiken hade gett myndigheterna utrymme att själva bestämma vilka av dessa som ska vara vägledande för myndighetens verksamhet och att detta inte var tillfredsställande. Vidare anges som svar att en jämförelse mellan äldre och nuvarande regleringsbrev vid en ytlig betraktelse kan ge intryck av att styrningen minskat eftersom regleringsbreven minskat mer än myndigheternas instruktioner ökat. Enligt svaret har dock styrningen gjorts konsekventare, tydligare, mer resultatinriktad och mer anpassad för myndigheternas verksamhet och omvärld. Detta har inneburit att skrivningar som funnits i regleringsbreven har förts över till myndigheternas instruktioner i olika utsträckning.