bet · H001KU14 · 2013-03-12 00:00:00 — Enligt riktlinjerna är det viktigt att ha detta i åtanke under granskningen av befintliga gemenskapsåtgärder, t.ex. inom ramen för kommissionens arbete för bättre lagstiftning och regelförenkling. I sådana fall bör konsekvensbedömningen påvisa att gemenskapsåtgärder är förenliga med subsidiaritetsprincipen. Riktlinjerna anger uttryckligen att man inte enbart ska förlita sig på tidigare genomförda analyser av subsidiaritetsprincipen. För det andra innebär det att fördragskonforma gemenskapsåtgärder kan utökas när omständigheterna kräver det och att utökningen kan omfatta områden som tidigare kännetecknades av inga eller endast begränsade gemenskapsåtgärder. I riktlinjerna påpekas även att mot bakgrund av utökande åtgärders potentiellt politiskt känsliga natur är det väsentligt att motiveringen på grundval av ovanstående frågor är så tydlig som möjligt. Hänvisning till liknande åtgärder som redan bedrivs på gemenskapsnivå kan vara användbara (s. 23). tillsattes av kommissionens ordförande . Nämnden verkställer en oberoende kvalitetskontroll av kommissionens konsekvensbedömningar. Nämndens kontroll genomförs främst genom att utkast till konsekvensbedömningar granskas. På grundval av dessa granskningar kan nämnden i yttranden lämna rekommendationer för förbättring av dessa utkast. Nämndens yttranden publiceras. publicerades nämndens rapport (jfr utl. 2010/11:KU26 s. 11 f. för en kort sammanfattning av rapportens relevanta delar). publicerades nämndens rapport (SEK(2012) 101). Av rapporten framgår (s. 3) att nämnden sammantaget anser att kommissionen har fortsatt att göra framsteg mot ett evidensbaserat tillvägagångssätt och att det rekordstora antalet konsekvensbedömningar som lämnades in till nämnden visar i vilken utsträckning som konsekvensbedömningsarbetet är förankrad i kommissionens arbetsmetoder. Nämnden betonade dock att kvaliteten på konsekvensbedömningar förblir varierande. Av rapporten framgår (s. 16) att även om andelen (som var ) av rekommendationerna i yttranden som gällde subsidiaritet och proportionalitet minskade jämfört med (då var andelen ) så lämnades fortfarande synpunkter i ett betydande antal av nämndens yttranden (jämfört 20072009 då andelen sådana rekommendationer kretsade kring ). I rapporten anför nämnden att den ofta efterfrågar starkare motivering vad gäller behovet av unionsåtgärder. publicerades nämndens rapport på kommissionens webbplats. Av rapporten framgår (s. 4) att nämnden uppmärksammade betydande bekymmer avseende subsidiaritet vid ett antal konsekvensbedömningar. Mot bakgrund av detta förordar den att samtliga kommissionens generaldirektorat ägnar särskild uppmärksamhet åt subsidiaritetsmotiveringen av förslag, särskilt med tanke på den nya subsidiaritetskontrollsmekanism som infördes genom Lissabonfördraget. Trots att andelen () av rekommendationerna i yttranden som gällde subsidiaritet och proportionalitet minskade ytterligare (se ovan för andelen 2010 och 2011) anser nämnden att det finns utrymme för förbättringar (s. 17 i rapporten). Enligt uppgifter som har sammanställts av kammarkansliet behandlade kammaren under /11 5 prövningsutlåtanden i enlighet med 10 kap. 6 § riksdagsordningen. Av dessa har 3 debatterats i kammaren varav inga resulterade i votering. beslutade i samtliga 5 fall att lämna motiverade yttranden till , rådets och kommissionens ordförande. Kommissionen besvarade samtliga motiverade yttranden som antagits under /11. Under /12 behandlade kammaren 22 prövningsutlåtanden, varav 1 utlåtande gällde 2 lagstiftningsutkast. Av dessa debatterades 14 i kammaren varav 10 resulterade i votering. beslutade i 20 fall att lämna motiverade yttranden, varav 1 yttrande gällde 2 lagstiftningsutkast. Kommissionen har besvarat 19 av motiverade yttranden som antagits under /12. har kammaren under /13 behandlat 9 prövningsutlåtanden. Av dessa har 2 debatterats i kammaren och resulterat i 2 voteringar. beslutade i samtliga 9 fall att lämna motiverade yttranden. Kommissionen har besvarat 1 av motiverade yttranden som antagits under /13. Sammanlagt har sålunda lämnat 34 motiverade yttranden som gällde 35 lagstiftningsutkast sedan Lissabonfördraget trädde i kraft. Sammanlagt har utfört subsidiaritetsprövningar av 327 lagstiftningsutkast. prövning i vissa frågor Nedan beskrivs relevanta prövningsutlåtanden med anledning av vissa av de dokument från kommissionen som nämns i den granskade rapporten. Förslaget till direktiv KOM(2011) 370 antogs av kommissionen . Den lämnades över i svensk språkversion och hänvisades av kammaren till näringsutskottet . Fristen för att lämna ett motiverat yttrande löpte ut . Förslaget lämnades över under sommaruppehåll. Av detta skäl gav utskottets ordförande, på bemyndigande av utskottet och efter samråd med vice ordföranden, kanslichefen i uppdrag att begära in regeringens bedömning enligt 10 kap. 6 § riksdagsordningen. En sådan begäran lämnades till . Regeringens bedömning överlämnades dels i en faktapromemoria (2010/11:FPM141) , dels muntligt vid ett sammanträde . I anslutning till information i näringsutskottet framgick att vissa andra medlemsstater hade baserat sin uppfattning i subsidiaritetsfrågan på en bedömning av direktivförslagets delar snarare än på en bedömning av helheten. I ärendet tog utskottet även del av resultaten av en remisshearing som genomförde . Flera invändningar restes under hearingen mot det man ansåg som en alltför detaljerad styrning och mot att direktivförslaget i vissa centrala delar innebar ett åsidosättande av subsidiaritetsprincipen. Regeringen uttryckte i sin bedömning bl.a. tveksamhet till om en bestämmelse kring renoveringstakt för energieffektiviserande åtgärder i offentliga byggnader var nödvändig. Regeringen ansåg dock att förslaget som en helhet respekterade subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. anförde följande i sitt ställningstagande (utl. 2011/12:NU8 s. 9): Det kan, enligt utskottets uppfattning, inte heller vara godtagbart att ett direktivförslag som i en sammanvägd helhet bedöms respektera subsidiaritetsprincipen tillåts innefatta delar som innebär att den nämnda principen inte har beaktats på ett tillfredsställande sätt. Härvidlag gör utskottet en annan bedömning än regeringen och anser att de invändningar som finns mot vissa delar av förslaget gör att det inte kan anses vara förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet föreslog därför att skulle ge uttryck för detta i ett motiverat yttrande. Noteras kan att utskottet i förslaget till motiverat yttrande från avslutar med följande mening: Sammantaget och mot bakgrund av den prövning av subsidiaritetsprincipens tillämpning i det aktuella förslaget som redovisas i näringsutskottets utlåtande /12:NU8 anser att direktivförslaget inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. biföll utskottets förslag och sände ett motiverat yttrande till unionsinstitutionernas ordförande (rskr. 2011/12:8). behandlade i ett granskningsutlåtande (utl. 2010/11:KU26) kommissionens rapport om subsidiaritet och proportionalitet (KOM(2010) 547). Inledningsvis pekade på de iakttagelser och erfarenheter som gjordes inom ramen för utskottets uppföljning av prövning av subsidiaritetsprincipens tillämpning. Oaktat att uppföljningen gällde perioden och att rapporten som behandlades berörde 2009 ansåg utskottet att vissa principiella frågeställningar redan då borde beröras till gagn för en bättre tillämpning av subsidiaritetsprincipen. För det första påminde utskottet om att kommissionens och andra förslagsställares skyldigheter att motivera förslag i förhållande till subsidiaritetsprincipen regleras i fördragsfästa protokoll. I sammanhanget noterade utskottet att konsekvensbedömningsnämnden i sin då senaste rapport tydligt angett att den strävar efter att säkerställa att kommissionens generaldirektorat formulerar väl underbyggda argument för EU-åtgärder som är lämpliga för granskning av de nationella parlamenten. För det andra bedömde utskottet att det är av vikt att en tydlighet och förutsägbarhet skapas när det gäller vilka förslag till unionsåtgärder som uppfyller kriterierna för en subsidiaritetsprövning i enlighet med subsidiaritetsprotokollet. Utskottets bedömning i denna del gjordes mot bakgrund av att utskottet inom ramen för sin första uppföljning av subsidiaritetsprincipens tillämpning (bet. 2010/11:KU18 s. 28 f.) observerade vissa brister i subsidiaritetsmotiveringen i ett särskilt fall och att kammarkansliet hade gjort ytterligare liknande iakttagelser (se utl. 2010/11:KU26 s. 1819). Utskottet förutsatte att kommissionen skulle förbättra sina administrativa rutiner i syfte att lösa dessa oklarheter. För det tredje påpekade utskottet i sin uppföljning att det inte såg några konstitutionella hinder mot att utskott tar direktkontakt med kommissionen om den senare inte uppfyllt subsidiaritetsprotokollets krav på att motivera ett förslag i förhållande till subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. ansåg att inhämtande av upplysningar från kommissionen kunde inverka menligt på tidsfristen , vilket enligt utskottet talade för att ett sådant inhämtande i realiteten kommer att vara praktiskt svårgenomförbart och därmed endast bör användas i undantagsfall. Att ett dylikt inhämtande endast torde förekomma i undantagsfall följde enligt utskottet inte minst av att behovet av ett inhämtande uppstår först när kommissionen försummat sin skyldighet att utforma fördragskonforma förslag till EU-åtgärder, dvs. med noggranna subsidiaritetsmotiveringar. Därutöver framhöll utskottet vikten av att subsidiaritetsprincipen följs i samtliga skeden av unionslagstiftningens beslutsfattande process. Utskottet noterade att det interinstitutionella avtalet föreskriver att varje ändring av ett kommissionsförslag som antingen eller rådet gjort om den innebär ett mer omfattande eller intensivt ingripande av gemenskapen ska åtföljas av en motivering enligt subsidiaritetsprincipen. Mot bakgrund av detta betonade utskottet betydelsen av att regeringen i sitt agerande inom ministerrådet verkar för att rådet följer avtalet och motiverar ändringar i kommissionsförslag med hänsyn till subsidiaritetsprincipen. I sammanhanget framhöll även den möjlighet som riksdagsutskotten och har att i överläggningar och samråd med regeringen uppmärksamma frågor om subsidiaritetsmotiveringar i rådets ändringar av kommissionsförslag. skickade kommissionen sitt svar (K(2011) 7693) på utlåtande /11:KU26. I svaret skriver kommissionen bl.a. att den tar mycket allvarligt på sin skyldighet enligt artikel 5 i subsidiaritetsprotokollet, nämligen att lagstiftningsförslag ska åtföljas av en tillräckligt uttömmande motivering med avseende på subsidiaritetsprincipen. Av svaret framgår att de subsidiaritetsmotiveringar som varit ofullständiga eller saknats enligt kommissionen oftast har rört smärre ändringar av befintlig lagstiftning. Vad gäller subsidiaritetskontrollmekanismens tillämpningsområde anges i svaret att reglerna för detta är tydliga. Kommissionen anger att kriterierna för mekanismens tillämpning omfattar alla utkast till lagstiftningsakter som antas genom ett lagstiftningsförfarande, såvida de inte omfattas av unionens exklusiva befogenheter vilka fastställs i artikel 3 i EUF-fördraget. I kommissionens svar anförs även att det utöver vad som anges i artikel 3 i EUF-fördraget finns ett antal mycket begränsade institutions- eller budgetrelaterade rättsakter som på grund av sin karaktär kan sägas höra till de exklusiva befogenheterna då det bara är kommissionen som kan, och ibland måste, lagstifta om dem. Som exempel nämns förslag om medborgarinitiativet, kommissionens genomförandebefogenheter, den fleråriga budgetramen och systemet för unionens egna medel. Slutligen uppmuntrade kommissionen att även fortsättningsvis dela med sig av resultatet av sin årliga uppföljning av subsidiaritetsprincipens tillämpning eftersom detta ger ett värdefullt bidrag till kommissionens arbete i fråga om subsidiaritet och proportionalitet. behandlade i ett granskningsutlåtande (utl. 2011/12:KU5) kommissionens rapport om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten (KOM(2011) 345). Utskottet uttalade då bl.a. följande (s. 27 f.). andra årliga uppföljning visar att drygt en tredjedel av de utkast till lagstiftningsakter som underställdes subsidiaritetskontrollmekanismens prövning saknade eller innehöll bristfälliga subsidiaritetsmotiveringar. Jämfört med utskottets första uppföljning (bet. 2010/11:KU18) som gällde perioden är andelen nästan oförändrad. Mot bakgrund av detta önskar utskottet på nytt och med eftertryck betona att uteblivna och bristfälliga motiveringar gör det svårt för att fullgöra sin fördragsenliga skyldighet att se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med subsidiaritetsprotokollet. Utskottet delar således bedömningen i resolution och i yttrandet från finansutskott om betydelsen av att kommissionen motiverar sina förslag på ett utförligt och begripligt sätt. Utförliga subsidiaritetsmotiveringar utan schablonmässiga inslag ger enligt utskottet de nationella parlamenten bättre förutsättningar att subsidiaritetskontrollera lagstiftningsförslag. I sammanhanget vill utskottet även påminna om att kommissionens och andra förslagsställares skyldigheter att motivera utkast till lagstiftningsakter i förhållande till subsidiaritetsprincipen uttryckligen regleras i subsidiaritetsprotokollet som fogats till fördragen. Ofullständiga eller uteblivna subsidiaritetsmotiveringar utgör enligt utskottet en allvarlig brist i unionens lagstiftningsprocess. Mot bakgrund av kammarkansliets iakttagelser understryker utskottet på nytt vikten av tydliga kriterier för subsidiaritetskontrollmekanismens tillämpning. Kammarkansliets iakttagelser tyder på vissa oklarheter vad gäller bl.a. vilka förslag som ska anses falla inom unionens exklusiva befogenhet och vilka ändrade utkast till lagstiftningsakter som ska subsidiaritetskontrolleras. Det är enligt av stor betydelse att en tydlighet och förutsägbarhet skapas när det gäller vilka utkast till lagstiftningsakter som omfattas av subsidiaritetsprotokollets förfarande. Utskottet förutsätter att kommissionen på lämpligt sätt klargör de otydligheter om subsidiaritetskontrollmekanismens tillämpningsområde som framhållits här. I sammanhanget och mot bakgrund av de två fall som kammarkansliet uppmärksammat önskar utskottet peka på ytterligare en särskild komplikation. En förutsättning för subsidiaritetsprövning är att förslagsställaren underställer förslaget till de nationella parlamenten och meddelar dessa att förfarandet enligt subsidiaritetsprotokollet inleds. Utskottet förutsätter att samtliga förslagsställare på unionsnivå har inrättat rutiner i syfte att säkerställa att sådan underställning sker. Mot bakgrund av att det i rapporten anges att vissa parlament inom ramen för subsidiaritetskontrollmekanismen meddelar kommissionen sina positiva yttranden önskar utskottet anföra följande. Enligt artikel 6 i subsidiaritetsprotokollet framgår bl.a. att varje nationellt parlament får, , lämna ett motiverat yttrande med skälen till att man anser att ett utkast till lagstiftningsakt inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen till , rådets och kommissionens ordförande. Enligt utskottets mening bör motiverade yttranden förbehållas sådana fall som tas upp i protokollet. Med anledning av trafikutskottets iakttagelse över det som kommissionen benämner odelbara lagstiftningspaket anför följande. noterar att det framgår av subsidiaritetsprotokollet att varje nationellt parlament från det att ett utkast till lagstiftningsakt översänds får lämna ett motiverat yttrande med skälen till att parlamentet anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet konstaterar att uttrycket paket inte används i subsidiaritetsprotokollet. Av detta följer enligt utskottets mening att varje utkast subsidiaritetsprövas för sig, oberoende av om förslagsställaren valt att lägga fram det i ett s.k. lagstiftningspaket eller inte. biföll utskottets förslag och lade utlåtandet till handlingarna. skickade kommissionen sitt svar (C(2012)6193) på utlåtande /12:KU5. I svaret angav den ansvarige kommissionären att kommissionen fortsätter att vidta alla åtgärder för att se till att de som deltar i utarbetande av lagstiftningen, på både politisk och administrativ nivå, är fullt medvetna om kommissionens skyldigheter och ansvar med avseende på subsidiaritetsmotiveringar i kommissionens förslag. I brevet angavs att kommissionären har uppmärksammat sina kolleger på vikten av att noggrant motivera hur kommissionen dragit slutsatsen att de förslag som lagts fram respekterar subsidiaritetsprincipen. Vidare framgick av svarsbrevet att subsidiaritetsprövningens omfattning sträcker sig till alla utkast till rättsakter såvida de inte faller inom ramen för unionens exklusiva behörighet enligt förteckningen i artikel 3 i EUF-fördraget. Därtill ansåg kommissionen att vissa rättsakter i ett fåtal undantagsfall genom sin natur kunde anses falla under exklusiv behörighet. I svarsbrevet nämndes t.ex. budgetfrågor och institutionella frågor samt kodifieringar. Slutligen framgick av brevet att den ansvarige kommissionären delade utskottets bedömning avseende tolkningen av både vad som utgör ett motiverat yttrande och att uttrycket lagstiftningspaket inte påverkar subsidiaritetsprövningen av varje enskilt utkast till lagstiftningsakt. I svarsbrevet kommenterades inte kammarkansliets iakttagelser om vissa oklarheter om subsidiaritetskontrollen av ändrade utkast till lagstiftningsakter. uppföljning av subsidiaritetsprincipens tillämpning tredje årliga uppföljning av subsidiaritetsprincipens tillämpning (bet. 2012/13:KU8) genomfördes och fullföljdes . Uppföljningen omfattar perioden den 1 januari31 och de 124 subsidiaritetsprövningar som har genomförts i . Utskottet hade berett övriga utskott möjlighet att yttra sig över vissa iakttagelser som utskotten gjorde vid genomgången av de genomförda subsidiaritetsprövningarna. Genomgången av motiveringarna av subsidiaritetsprincipen i de 124 aktuella subsidiaritetsprövningsärendena visade att motiveringar saknades eller var bristfälliga i cirka en sjättedel av ärendena (dvs. i 20 fall eller ). En kvantitativ förbättring märks vid jämförelse med föregående uppföljningar. Sammantaget vid de två uppföljningar som gällde 2010 (se bet. 2010/11:KU18 och 2011/12:KU4) var motiveringarna bristfälliga eller saknades i en tredjedel av fallen (totalt 24 av 71 förslag eller ). Liksom var det framför allt på miljö- och jordbruksutskottets område som motiveringarna saknades eller var bristfälliga. I 8 av 28 utkast, dvs. i av utkasten, som prövats av miljö- och jordbruksutskottet saknades motiveringar helt. Flera utskott framhöll även att motiveringarna ofta var alltför knapphändiga eller inte alltid var alldeles lättgenomträngliga. Enligt subsidiaritetsprotokollet har kommissionen och andra förslagsställare en absolut skyldighet att motivera sina utkast till lagstiftningsakter i fråga om subsidiaritetsprincipen. tvingades konstatera att en hel del återstod innan kommissionen uppfyller kraven i protokollet. Utskottet betonade mot denna bakgrund än en gång och med eftertryck att uteblivna eller knapphändiga motiveringar i sin tur leder till att och andra nationella parlament får svårt att fullgöra sin fördragsenliga skyldighet att se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med protokollet. Detta utgör, enligt utskottet, en allvarlig brist i unionens lagstiftningsprocess. Det var enligt utskottet av värde att kommissionen i sina förslag lämnar en mer utförlig redogörelse för hur kommissionen resonerat för att komma fram till att förslagen är förenliga med subsidiaritetsprincipen. Utförliga motiveringar ger enligt de nationella parlamenten bättre förutsättningar att kontrollera förslagens förenlighet med subsidiaritetsprincipen. noterade också att en av de motiveringar som saknades gällde förslaget om ändring av gränskodexen (KOM(2011) 560) som prövades av justitieutskottet. Under utskottets beredning av subsidiaritetsprövningen lämnade kommissionen på begäran av justitieutskottet in ett skriftligt yttrande i subsidiaritetsfrågan, och företrädare för kommissionen lämnade även sin bedömning av samma fråga vid ett sammanträde med utskottet. Även om åttaveckorstidsfristen kunde hållas, och översände ett motiverat yttrande, framhöll i sin uppföljning att ett sådant förfarande kunde leda till problem med att hålla tidsfristen. Detta underströk enligt utskottet ytterligare vikten av att motiveringar lämnas redan i förslagen. konstaterade även i sin uppföljning att var det parlament som har lämnat flest motiverade yttranden . En förklaring till den svenska höga andel av de motiverade yttrandena kunde vara att prövar samtliga utkast till lagstiftningsakter, medan många andra parlament gör någon form av urval av vilka utkast till lagstiftningsakter som prövas. fanns det även andra parlament som prövar samtliga utkast men som inte hade lämnat tillnärmelsevis så många motiverade yttranden. Även om flera fackutskott framförde synpunkter på att , i likhet med vissa andra länders parlament, borde införa någon form av urval av vilka utkast till lagstiftningsakter som prövas ansåg att övervägande skäl talade för att behålla den nuvarande ordningen. Det förslag som gav upphov till flest motiverade yttranden var förslaget till direktiv om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas (). lämnade ett motiverat yttrande om förslaget. De motiverade yttrandena samlade 13 röster totalt; för att förslaget skulle ha omprövats hade 18 röster krävts. Som konstaterades ovan prövar inte parlamenten i de flesta medlemsstater samtliga utkast, vilket enligt skulle kunna innebära att det finns en risk för att tröskelvärdet sällan kommer att kunna uppnås. delade finansutskottets uppfattning att man borde följa upp hur tiden för de nationella parlamentens subsidiaritetskontroll överensstämmer med tiden för förhandlingarna inom EU om förslagen till rättsakter. Därtill pekade finansutskottet i sitt yttrande till på det faktum att viss EU-lagstiftning på finansutskottets område endast blir tillämplig på medlemsstater i euroområdet och att finansutskottet på sedvanligt sätt subsidiaritetsprövar även sådana förslag. Så som finansutskottet nämnde förekommer det även att förslag om fördjupat samarbete inom ett visst område läggs fram, där inte avser att delta i samarbetet. Så som finansutskottet anförde kunde det enligt inte uteslutas att sådana förslag ändå kunde få betydelse för , och att de därför borde subsidiaritetsprövas i sedvanlig ordning. Vad gäller det samlade utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar för perioden kunde konstatera att det är tämligen enkelt att göra en kvantitativ bedömning av detta utfall. hade de allra flesta utkast till lagstiftningsakter gällt tillnärmning av lagstiftning om den inre marknaden (artikel 114 i EUF-fördraget). Förslagen finns inom en majoritet av riksdagsutskottens beredningsområden, vilket innebär att förslagen berör vitt skilda frågor. Därefter följer lagstiftning på jordbruksområdet och på området för frihet, säkerhet och rättvisa. Inom det sistnämnda området dominerar förslag som gäller gränskontroll och straffrättsligt samarbete. Sammantaget har de flesta av de motiverade yttranden som lämnat gällt förslag inom jordbruksområdet (4 stycken), varav flera har gällt strukturfonder; några andra områden med flera motiverade yttranden är t.ex. etableringsrätt (3 stycken) och tillnärmning av lagstiftning (2 stycken). Att göra en kvalitativ bedömning av hur det samlade utfallet påverkar kompetensfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna var desto svårare. Några reflexioner lät sig dock enligt göras. Såsom finansutskottet konstaterade i sitt yttrande pågår det ett omfattande arbete inom EU för att förstärka lagstiftningen på finansmarknadsområdet och för att förstärka regleringen för den ekonomiska och monetära politiken inom unionen.