bet · H101KU32 · 2013-12-10 00:00:00 — finns det inte någon reglering som slår fast ordningen och det finns flera exempel på att ordningen inte alltid har följts. Remisstiden för utredningens betänkande går ut . Utredningens förslag till ändring i riksdagsordningen föreslås träda i kraft . redovisade sitt uppdrag i betänkandet En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur (SOU 2013:73). Utredningen gör bedömningen att lagförslag som har en tydlig påverkan på statens budget och som lämnas i anslutning till budgetpropositionen i enlighet med praxis bör beslutas inom ramen för rambeslutsprocessen. praxis bör dock ha möjlighet att utvecklas i syfte att ytterligare tydliggöra skiljelinjerna för i vilka fall som lagstiftning som lämnas i anslutning till budgetpropositionen bör beslutas inom rambeslutsprocessen eller inte (SOU 2013:73 s. 135). Utredningen redovisar att en praxis har tillämpats som medgett att propositioner med budgetkonsekvenser har kunnat lämnas efter budgetpropositionen trots bestämmelsen i 3 kap. 2 § tredje stycket riksdagsordningen, dvs. utan att synnerliga ekonomisk-politiska skäl ansetts föreligga. Enligt kommitténs bedömning har nuvarande praxis i fråga om propositioner med budgetpåverkan som aviserats i budgetpropositionen huvudsakligen fungerat väl. Utredningen framhåller dock vikten av att sådana förslag ska vara väl beskrivna och beräknade i budgetpropositionen. Tillvägagångssättet bör tillämpas restriktivt eftersom det är svårare för att ställa regeringens och oppositionens budgetförslag mot varandra som helheter då förslaget inte föreligger i sin helhet i samband med budgetbeslutet. En sådan ordning utgör, enligt utredningen, en avvikelse i förhållande till det önskvärda i ett samlat prioriteringstillfälle där regeringens och oppositionens budgetförslag ställs mot varandra som helheter. Det kan också innebära en viss risk för motstridiga beslut, dvs. beslut om lagstiftning som inte stämmer överens med budgetbeslutet. I dessa situationer kan det s.k. reservationsförbud som etablerats i skatteutskott vara av betydelse eftersom ett sådant förfarande kan bidra till att motverka risken för motstridiga beslut (SOU 2013:73 s. 138 f.) När det gäller förslag som väckts inom och som har tydlig påverkan på statens budget gör utredningen bedömningen att sådana förslag enligt nuvarande praxis bör avgöras inom ramen för något av besluten inom den ordinarie budgetbehandlingen. För att intentionerna bakom rambeslutsprocessen ska upprätthållas är det, anser kommittén, viktigt att vidmakthåller sin praxis att inte i efterhand genom separata beslut bryta sönder eller helt eller delvis upphäva en beslutad budget. Kommittén föreslår inte någon reglering av förslags- och initiativrätten i . Kommittén anför i denna del följande (s. 163 f.). Det är sällsynt att på eget initiativ beslutar om förslag med effekt på statens budget utanför den ordinarie budgetprocessen. Anslagsbeslut och ny eller ändrad lag initieras nästan uteslutande genom propositioner från regeringen. Undantagen rör så gott som alltid rena rättelser eller lagändringar av enkel beskaffenhet som kräver skyndsamhet och genomförs vanligen med regeringens goda minne. har, såvitt framkommit, inte , efter förslag som väckts genom utskottsinitiativ, beslutat om något som gällt något annat än korrigeringar, konsekvensändringar eller riksdagsinterna frågor och som inneburit att nivån på inkomstberäkning, utgiftsramar eller anslag behövt ändras, efter det att statens budget beslutats. saknas bestämmelser som säkerställer att principen om ett samlat prioriteringstillfälle upprätthålls i förhållande till förslag med effekt på statens budget som väcks inom , dvs. främst motioner och utskottsinitiativ. Kommittén har noga övervägt behovet av och möjligheten att reglera hanteringen av förslag som väckts inom och som har en tydlig påverkan på budgeten. Kommittén har vid en samlad bedömning stannat för att inte föreslå någon reglering. Kommittén vill dock framhålla vikten av att förslag som väcks inom och som har en tydlig påverkan på statens budget för det löpande eller närmast följande budgetåret avgörs inom ramen för något av besluten i den ordinarie budgetbehandlingen. Kärnan i den nya budgetprocess som bidragit till en ansvarsfull finanspolitik är att förslagen till statens budget ställs mot varandra som jämförbara paket, där varje riksdagspartis förslag representerar en helhetssyn på budgetpolitiken. Rambeslutsprocessen inklusive processen om ändringsbudgetar säkerställer att besluten om dessa paket fattas samlat. För att intentionerna bakom rambeslutsprocessen ska upprätthållas är det därför viktigt att vidmakthåller ordningen att inte i efterhand genom separata beslut bryta sönder eller helt eller delvis upphäva en beslutad budget. Utskottsinitiativ handlar i de flesta fall om att vidta rättelser och beslutas av ett enigt utskott. Det förekommer också att utskott tar initiativ med anledning av en kris, ekonomisk eller annan, där syftet är att snabbt lösa en uppkommen situation. Dessa typer av initiativ, som för övrigt tas av eniga eller så gott som eniga utskott, bör enligt kommitténs mening även fortsättningsvis kunna behandlas än i samband med den ordinarie budgetbehandlingen. Företrädarna i utredningen för Socialdemokraterna och har reserverat sig och står inte bakom den citerade texten. Kommitténs majoritet utgår enligt reservationen från en alltför långtgående tolkning av principen om en samlad budgetbehandling. Det föreligger enligt reservationen en grundläggande oenighet i kommittén om hur principen om en samlad budgetbehandling ska tolkas och om hur praxis på området bör utvecklas. bör enligt reservationen även i fortsättningen utveckla hanteringen i praxis. representant har också reserverat sig och anser att kommittén i texten borde ha skilt på förslag som har en försvagande respektive en förstärkande effekt på statens budget. Bedömningen borde ha gjorts mer tillåtande när det gäller förslag som har en budgetförstärkande effekt. representant anför i sin reservation att budgetprocessen inte i onödan ska stramas upp ytterligare. Det finns ett behov av en ansvarsfull process, men dagens praxis har fungerat i huvudsak tillfredsställande. Det bör dock klarläggas att en riksdagsmajoritet bör ha möjlighet att stärka statens budget under behandlingen av regeringens förslag till statsbudget. yttrade sig till socialförsäkringsutskottet över proposition 2006/07:84 Nedsättning av socialavgifter för personer som fyllt 18 men inte jämte följdmotioner när det gäller budgetkonsekvenser. Ärendet hanterades således inte under budgetbehandling . I budgetpropositionen aviserades att regeringen senare under avsåg att återkomma med förslag till regler för nedsättning av socialavgifter för personer som vid årets ingång fyllt 19 men inte . Regeringen uttalade att den närmare utformningen av förslagen behövde beredas ytterligare bl.a. på grund av att flera former av nedsättning av socialavgifter som kumuleras kan medföra att ålderspensionsavgiften påverkas. Regeringen bedömde att förslagen skulle kunna träda i kraft och tillämpas först fr.o.m. . I följdmotioner yrkades avslag på förslaget. anförde följande (yttr. 2006/07:FiU3y). Reglerna för budgetberedningen ser olika ut för inkomstberäkningen och anslagsbesluten. För anslagen finns formella restriktioner i form av utgiftstak för staten och ramar för utgiftsområdena. För inkomstbesluten och inkomstberäkningen är det formella regelverket inte lika stramt uppställt. Men även om det inte finns en formell inkomstram är det enligt utskottets mening viktigt att ändå håller fast vid de intentioner som fanns i förslag och håller fast vid ambitionen att koordinera budgetens inkomst- och utgiftssidor. Det innebär, som utskottet ser det, att har anledning att förvänta att regeringen levererar de propositioner som den aviserar i budgetpropositionen och som ingår i det underlag som har för att besluta om inkomstberäkningen i statsbudgeten. Med hänsyn till att förhållanden kan ha förändrats efter att statsbudgeten har beslutats i måste det emellertid självfallet finnas utrymme för regeringen att modifiera sina inkomstförslag i senare propositioner, på motsvarande sätt som regeringen återkommer till med ändringar av anslagen på tilläggsbudget. För att hålla fast vid de intentioner som fanns med en inkomstram är det emellertid viktigt att regeringen tydligt redovisar de finansiella konsekvenserna av reviderade regelförslag eller ändrade prognosförutsättningar på det sätt som regeringen gjort i det aktuella fallet, både i proposition 2006/07:84 och i den ekonomiska vårpropositionen. På så sätt uppnås ett slags parallellitet mellan uppföljningen under löpande budgetår av statsbudgetens utgifter och dess inkomster. Även när utskotten behandlar motionsyrkanden finns det enligt utskottets mening skäl att upprätthålla intentionerna bakom rambeslutsmodellen även för inkomstbesluten. Det är med andra ord möjligt för utskottsledamöter att i stället för reservation välja att i ett särskilt yttrande förklara att de avstår att reservera sig med hänsyn till att saken i princip redan varit uppe för behandling i samband med budgetregleringen och avgjorts i sak den gången. Inkomstramen skulle enligt betraktas som ett slags regelram. Det är då naturligt att den är symmetrisk, dvs. det ska inte spela någon roll om regeländringen leder till ökade eller minskade statsinkomster. Här vill dock utskottet framhålla att det väsentliga är att beslutsprocessen i inte leder till svagare budgetsaldo än vad beslutat i budgetregleringen. På utgiftssidan är det tillåtet att reservera sig till förmån för förslag som leder till lägre utgifter än utgiftsramen, men inte till högre. På motsvarande sätt kan man betrakta inkomstbesluten. Det skulle med andra ord vara fullt möjligt att i utskottsbehandlingen reservera sig till förmån för ökade statsinkomster och ändå hålla fast vid intentionerna bakom rambeslutsmodellen. Behandlingen i av vissa förslag med påverkan på statens budget I normalfallet lägger regeringen numera sina förslag till förändringar i skattelagstiftningen med budgetpåverkan i budgetpropositionen. Dessa förslag remitteras enligt praxis till finansutskottet. lämnar ett yttrande till finansutskottet (t.ex. 2013/14:SkU1y). behandlar förslagen tillsammans med motionerna angående skatteförslagen i rambeslutet i det första steget i rambeslutsmodellen. anför att praxis förefaller ha utvecklats i riktning mot att fler skatteförslag med budgetkonsekvenser lämnas i budgetpropositionen, och därmed beslutas tillsammans med inkomstberäkningen i rambeslutsprocessens första steg, medan färre skatteförslag med budgetkonsekvenser lämnas i särskilda propositioner eller hösten. Antalet skatteförslag med budgeteffekter som lämnats i budgetpropositionen ökade exempelvis från 1 i budgetpropositionen till 24 i budgetpropositionen medan antalet särskilda propositioner med skatteförslag med budgetpåverkan minskade från 8 /09 till 0 /12 (SOU 2013:73 s. 133). I det följande redovisas några särskilda fall som kan vara av intresse i detta sammanhang. presenterade regeringen i en särproposition efter budgetpropositionen förslag till förändringar i skattelagstiftningen (prop. 1996/97:45, bet. 1996/97:SkU13). Lagförslagen bedömdes inte ha några statsfinansiella effekter på . Det kom dock att visa sig att en del av de motionsförslag som väcktes med anledning av dessa propositioner skulle ge negativ budgeteffekt det kommande budgetåret om de skulle vinna bifall i . avstyrkte dessa yrkanden bl.a. mot bakgrund av att vid behandlingen av utgiftsramar och beräkningen av statens inkomster redan hade avslagit ett motsvarande yrkande i en motion från den allmänna motionstiden. Företrädarna för de berörda partierna avstod från att reservera sig och uppmärksammade budgetreformen i ett särskilt yttrande (M, FP, KD) där de bl.a. anförde att tidigare hade avvisat deras respektive budgetförslag och lagt fast en inkomstberäkning som inte lämnade utrymme för deras förslag. Den nya budgetdisciplin som strävar efter förutsätter att den inkomstberäkning som gjorts för nästa budgetår inte ändras, anfördes i reservationen (bet. 1996/97:SkU13). I budgetprocesskommitténs betänkande anförs att det s.k. reservationsförbudet i skatteutskottet har inneburit att oppositionspartierna i skatteutskottet avstått från att reservera sig till förmån för följdmotionsyrkanden med anledning av propositioner som avgjorts efter beslutet i det första steget, i den utsträckning en sådan reservation skulle ha kommit i konflikt med beslutet om inkomstberäkningen i statens budget. Syftet med detta reservationsförbud har enligt budgetprocesskommittén varit att minska risken för att skulle fatta motstridiga beslut gällande inkomster i statens budget (SOU 2013:73 s. 80). I betänkande 2006/07:SkU22 behandlade skatteutskottet proposition 2006/07:96 om att införa en skatt på trafikförsäkringspremier och trafikförsäkringsavgifter fr.o.m. . Utskottet tillstyrkte propositionen. I en reservation (S, V) anfördes följande. När beslutade om utgiftsramar och inkomstberäkning för (prop. 2006/07:1, bet. 2006/07:FiU1, rskr. 2006/07:9) ingick, som vi nämnde tidigare, en skatt på trafikförsäkringspremier som en del i finansieringen av skattesänkningar som beslutades . En majoritet i bestående av de fyra borgerliga partierna ställde sig bakom regeringens förslag till utgiftsramar och inkomstberäkning och avslog därmed de alternativa budgetförslagen från våra partier. Enligt de principer som tillämpas sedan budgetprocessen i reformerades finns inte utrymme för att genom reservation ställa yrkanden som rubbar förutsättningarna för tidigare beslut om inkomstberäkning om detta innebär ett svagare budgetsaldo än vad har beslutat om i budgetregleringen. har uttalat sig i denna fråga i ett yttrande till socialförsäkringsutskottet (yttr. 2006/07:FiU3y). Vi kan därmed inte föra fram ett förslag till kammaren om att propositionen ska avslås och måste därför acceptera att skatten införs. Därför för vi till omröstning i kammaren i stället fram ett förslag om tillkännagivande till regeringen att den ska återkomma till med ett ändrat lagförslag som innebär att uttaget av premieskatten ska begränsas till att endast avse det finansieringsbehov som finns för . Ett exempel på hantering av skatteförslag som lagts fram i en särproposition och som belyser frågeställningen om kopplingen mellan skatteförslag och inkomstberäkningen är regeringens förslag om skattereduktion för läxhjälp (prop. 2012/13:14). Regeringen hade aviserat förslaget i budgetpropositionen och redovisat den offentligfinansiella effekten av förslaget enligt den etablerade ordning som utvecklats för skatteförslag. Förslaget var inkluderat i regeringens förslag till beräkning av inkomsterna . Det beräknades minska skatteintäkterna med 2013, 2014 respektive 2015 och 2016. Den varaktiga minskningen beräknades till . Proposition 2012/13:14 föranledde följdmotioner från S, V och MP med yrkanden om att avslå propositionen. Motionärerna enade sig om en gemensam reservation som om den vunnit bifall hade inneburit högre statsinkomster än vad som beslutats i det första steget i rambeslutsmodellen (bet. 2012/13:SkU10). En fråga är hur annan lagstiftning än den som rör skatteutskottet och socialförsäkringsutskottet och som har effekter på inkomstberäkningen ska hanteras i . lämnade regeringen i budgetpropositionen lagförslag om privatuthyrning av bostäder. Lagförslagen lämnades i budgetpropositionens utgiftsområdesvolym rörande utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande. I samband med beredningen av yttrandet till finansutskottet om utgiftsramarna väcktes förslag om att lagförslagen i budgetpropositionen om privatuthyrning skulle överlämnas till finansutskottet för att behandlas i finansutskottets betänkande om utgiftsramar och beräkning av statsinkomsterna (bet. 2012/13:FiU1). Till civilutskottets yttrande till finansutskottet om utgiftsramarna (yttr. 2012/13:CU1y) fogades två särskilda yttranden. I det ena (S, MP, SD, V) konstaterades att kammaren hade remitterat de aktuella lagförslagen till civilutskottet för beredning och att man inte såg några skäl till att i detta ärende frångå den ordning som har tillämpat för beredning av civilrättslig lagstiftning. I det andra särskilda yttrandet (M, FP, C, KD) uppmärksammades att det framgick av regeringens redovisning av inkomstberäkningen att regeringen hade beaktat denna skattekonsekvens i inkomstberäkningen. Ett eventuellt avslag på hela eller delar av regeringens förslag skulle således få budgeteffekter. remitterade alltså inte lagförslagen till finansutskottet för behandling i det första steget i rambeslutsmodellen. Inte heller behandlades lagförslagen i civilutskottets s.k. anslagsbetänkande (bet. 2012/13:CU1) i det andra steget i rambeslutsmodellen. I stället behandlades lagförslagen om privatuthyrning i ett eget betänkande (bet. 2012/13:CU3). överlämnade lagutskottet ett antal motionsyrkanden från den allmänna motionstiden till finansutskottet (2004/05:LU1y). Förslagen i motionerna hade statsfinansiella effekter, och överlämnandet syftade till att möjliggöra en samordning av beredningen med budgetpropositionen . Motionerna gällde vissa frågor om företagsinteckningar och förmånsrättsregler. Företrädare från hade inför lagutskottet framhållit att ett bifall till motionsförslagen skulle innebära minskade intäkter för staten med , huvudsakligen i form av lägre utdelning på fordringar avseende skatt och avgifter. anförde att med hänsyn till vad som framkommit om motionsförslagens statsfinansiella effekter borde den fortsatta beredningen av motionerna ske inom ramen för budgetpropositionen. När det sedan gäller budgetens utgiftssida kan i detta sammanhang nämnas att i betänkande 2010/11:KU1 föreslog att anslag 4:1 m.m. skulle minskas med jämfört med regeringens förslag i propositionen. Det innebar att förslag till anslag inom utgiftsområdet uppgick till mindre än den ram som fastställt. följde förslag (rskr. 2010/11:84–91). I 3 kap. riksdagsordningen finns bestämmelser om ärendens väckande. Enligt 4 kap. 1 § ska propositioner, skrivelser, framställningar, redogörelser och motioner hänvisas till ett utskott för beredning. Propositioner, skrivelser och motioner Enligt 3 kap. 1 § lämnar regeringen ett förslag till genom en proposition. Enligt 2 § börjar budgetåret . Regeringen ska lämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret (budgetproposition). Budgetpropositionen ska innehålla en finansplan och ett förslag till beslut om statens budget. Om med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 12 § har fattat beslut om att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden, ska förslaget till statens budget innehålla en fördelning av anslagen på dessa utgiftsområden. Endast om regeringen anser att det finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl, får en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret lämnas efter budgetpropositionen. Enligt 9 § lämnar en riksdagsledamot ett förslag till genom en motion. Motioner får enligt 10 § en gång väckas i fråga om allt som kan komma under prövning (allmän motionstid). Regeringen får enligt 6 § lämna information till genom en skrivelse eller muntligen genom ett statsråd vid ett sammanträde med kammaren. I 11 § anges att motioner med anledning av en proposition, en skrivelse, en framställning eller en redogörelse får väckas inom vissa tidsgränser (följdmotioner). Motioner med anledning av en händelse av större vikt får enligt 13 § väckas gemensamt av minst tio ledamöter, om händelsen inte kunde förutses eller beaktas under den allmänna motionstiden eller någon annan motionstid som anges i 3 kap. riksdagsordningen. I 7 § första stycket anges att ett utskott får väcka förslag hos i ett ämne som hör till dess beredningsområde (utskottsinitiativ). Ett utskottsinitiativ tas genom ett utskottsbetänkande. I 7 § andra stycket anges att finansutskottet i ekonomisk-politiskt syfte får väcka förslag även i ett ämne som hör till ett annat utskotts beredningsområde. Denna bestämmelse om finansutskottets möjlighet trädde i kraft som reglerna om rambeslutsmodellen, dvs. 1993/94:TK2, bet. 1993/94:KU18). Ett utskott kunde , dvs. , inom ramen för ett ärende som remitterats till utskottet, framföra ett annat förslag än det som framförts i ärendet. Ett sådant initiativ har brukat kallas begränsat eller osjälvständigt initiativ. Det självständiga initiativet däremot är en rätt för utskottet att oberoende av ett ärende som remitterats från kammaren väcka förslag inom utskottets beredningsområde. Den rätten infördes för samtliga utskott . Ett självständigt utskottsinitiativ beslutas formellt först när utskottsbetänkandet justeras. Följdmotioner kommer därför inte i fråga. Syftet med att utsträcka utskottens initiativrätt var att stärka ställning. Särskild betydelse får initiativrätten av minoritets-regeringar. Det uttrycktes emellertid i förarbetena farhågor om att utsträckningen skulle leda till en ökad arbetsbörda för och till politiska konflikter. förutsatte att de nya befogenheterna skulle användas med samma varsamhet som iakttagits av de utskott som haft självständig initiativrätt , och att ärenden även normalt skulle väckas genom propositioner eller motioner, och att politisk enighet skulle eftersträvas i de fall där initiativ kom i fråga. har behandlat motioner om utskottsinitiativ (bet. 1995/96:KU6, 1996/97:KU26 och 1997/98:KU26). Utskottet har då ansett att utskottens initiativrätt stärker ställning och underlättar dess arbetsmöjligheter samt utgått från att utskottens initiativrätt – allmänt och i grundlagsärenden – även fortsättningsvis ska utövas med varsamhet och att politisk enighet eftersträvas i de fall där initiativ kommer i fråga. Utskotten har förutsatts vara restriktiva med att själva arbeta fram mer omfattande förslag utan beredning inom (bet. 2004/05:KU20, 2006/07:KU20). Det finns inte några särskilda regler i riksdagsordningen om hur självständiga utskottsinitiativ ska beredas. Utskottens möjlighet att ta självständiga initiativ har utnyttjats ganska sparsamt. Det har i huvudsak rört sig om fyra typer av frågor: 1. och dess myndigheter 2. korrigeringar eller kompletteringar i samband med felaktigheter eller förbiseenden i tidigare beslut 3. konsekvensändringar eller kompletteringsbeslut i anslutning till ändrad lagstiftning inklusive förlängning av en lags giltighet 4. sakfrågor som har aktualiserats i eller utanför . Endast den fjärde kategorin inrymmer frågor av mer politiskt slag (m.fl., Grundlagarna, 2012 s. 729). I övrigt handlar alltså utskottsinitiativen om interna riksdagsfrågor och lagtekniska frågor. Utskottsinitiativ har fungerat som ett sätt att snabbt och enkelt rätta fel som uppstått i lagstiftningen och förlänga tillfälliga lagars giltighet när det behövts. Det andra stycket i 3 kap. 7 § riksdagsordningen om finansutskottets initiativrätt föreslogs av riksdagsutredningen. Utredningen anförde att det är naturligt att de ekonomisk-politiska frågorna tas upp till behandling i finansutskottet, oavsett om det sker med anledning av budgetpropositionen eller någon annan proposition med ekonomiskt-politiskt syfte. Det bör därför klargöras att det ligger inom finansutskottets beredningsområde att förelägga förslag med ekonomiskt-politiskt syfte även om det berör ett annat utskotts beredningsområde (förs. 1993/94:TK1 s. 34). betänkande 2013/14:FiU16 I finansutskottets betänkande Ändring av beslut om höjd nedre skiktgräns för statlig inkomstskatt (2013/14:FiU16) lägger finansutskottet med stöd av sin initiativrätt i 3 kap. 7 § riksdagsordningen fram ett förslag om att ändra beslut om höjd nedre skiktgräns för statlig inkomstskatt till den nivå som skulle ha tillämpats om inte fattat sitt beslut om en höjning av den nedre skiktgränsen.