bet · H101KU7 · 2013-11-19 00:00:00 — 2013/14:KU7 demokrati Utskottet behandlar i detta betänkande proposition 2013/14:5 demokrati, två följdmotioner och en motion från allmänna motionstiden . I propositionen lämnas förslag till ändringar i kommunallagen (1991:900). Syftet med förslagen är att förbättra den kommunala demokratins funktionssätt. Förslagen innebär i huvudsak följande. Bestämmelserna om kommunernas och landstingens befogenhet att lämna partistöd ändras. Det s.k. representationskravet – som innebär att partistöd endast får ges till partier som är representerade i fullmäktige – preciseras genom att det i en särskild bestämmelse anges att ett parti är representerat om det fått mandat i fullmäktige och vald ledamot är fastställd för mandatet enligt vallagen. Det ändamål för vilket partistöd får lämnas, nämligen att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin, anges uttryckligen i kommunallagen. Ett nytt krav för att få lämna partistöd införs som innebär att fullmäktige måste besluta att mottagare av partistöd ska lämna en skriftlig redovisning som visar att stödet har använts för det nämnda ändamålet. Redovisningen ska ges in till fullmäktige och blir därigenom offentlig. Det minsta tillåtna antalet fullmäktigeledamöter sänks från 31 till 21 ledamöter i kommuner med 8 000 eller färre röstberättigade invånare. I kommuner med över 8 000 till och med 16 000 röstberättigade invånare ska antalet ledamöter i fullmäktige vara minst 31. Mandatperioden för ledamöter och ersättare i fullmäktige inleds i stället för valåret. Ledamöter får delta på distans i fullmäktiges och nämndernas sammanträden i den utsträckning som kommunen eller bestämmer, under förutsättning att det sker genom ljud- och bildöverföring i realtid och på ett sådant sätt att samtliga deltagare kan se och höra varandra och delta på lika villkor. Vid fullmäktiges val till geografiska nämnder ska bestämmelserna om proportionella val inte tillämpas om två tredjedelar av de närvarande vid inrättandet av den geografiska nämnden har röstat för att nämndens ledamöter ska utses på annan grund än partipolitisk. Det införs en möjlighet för fullmäktige att återkalla nämndpresidiernas uppdrag om det har skett en förändring av den politiska majoriteten i fullmäktige. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet tillstyrker regeringens förslag. När det gäller frågan om att minska det minsta tillåtna antalet fullmäktigeledamöter i små kommuner påminner utskottet om att erfarenheterna från små kommuner visar att partierna har svårt att fylla sina listor och att fullmäktigeledamöterna hoppar av sina uppdrag oftare än i större kommuner. Utskottet betonar att propositionens förslag innebär en möjlighet och inte en skyldighet för kommunerna att fatta beslut om att minska fullmäktige. Det står fullmäktige fritt att besluta att antalet ledamöter i fullmäktige ska vara högre än minimiantalet. Utskottet betonar att syftet med förslaget att tillåta deltagande på distans är att förstärka demokratin genom att öka möjligheterna till deltagande. Deltagande på distans kan bara vara ett komplement till det värdefulla fysiska mötet vid ett sammanträde. Utskottet vill framhålla att det vid sammanträden med deltagande på distans ställs särskilda krav, t.ex. vid omröstningar och vid behandling av sekretessbelagda uppgifter. I betänkandet finns tre reservationer (SD, V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) i de delar det avser 5 kap. 1 §. Därmed bifaller proposition 2013/14:5 i denna del och avslår motion 2013/14:K2 av m.fl. (V) yrkande 1. Reservation 1 (V) antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) i de delar det avser 5 kap. 38 a §, 64 § sista stycket och 6 kap. 32 §. Därmed bifaller proposition 2013/14:5 i denna del. Ändrad mandattid för fullmäktige efter val antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) i de delar det avser 5 kap. 5 §. Därmed bifaller proposition 2013/14:5 i denna del. Kommunalråd, landstingsråd och oppositionsråd antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) i de delar det avser 4 kap. 1 §. Därmed bifaller proposition 2013/14:5 i denna del. antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) i de delar det avser 6 kap. 15 §. Därmed bifaller proposition 2013/14:5 i denna del och avslår motion 2013/14:K324 av (S). antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) i de delar det avser 5 kap. 46 §. Därmed bifaller proposition 2013/14:5 i denna del. antar regeringens förslag till lag om ändring av kommunallagen (19991:900) i de delar det avser 2 kap. 9–12 §§. Därmed bifaller proposition 2013/14:5 i denna del och avslår motionerna 2013/14:K2 av m.fl. (V) yrkande 2 och 2013/14:K3 av och (båda SD). Reservation 2 (SD) Reservation 3 (V) antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit ovan. Därmed bifaller proposition 2013/14:5 i denna del. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), i (S), (S), (M), (FP), (S), (C), (S), (M), Skånberg (KD), (SD), (V), (M), (S) och (M). Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 2010:53) med uppdrag att utreda åtgärder för att utveckla det kommunala beslutsfattandet och stärka den kommunala representativa demokratins funktionssätt. Utredningen antog namnet av den kommunala demokratins funktionssätt (Fi 2010:04). Utredningen överlämnade betänkandet demokrati (SOU 2012:30). Betänkandet har remissbehandlats. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande. Lagrådet föreslog att bestämmelsen om redovisning av partistödets användning i 2 kap. 11 § första stycket kommunallagen (1991:900) skulle utformas så att bestämmelsens krav på redovisning avser hur stödet har använts och inte att det har använts för avsett ändamål. Regeringen har inte följt Lagrådets förslag i denna del. Lagrådet har föreslagit en ändrad utformning av lagtexten i fråga om förslaget om undantag i vissa fall från bestämmelserna om proportionella val vid fullmäktiges val till geografiska nämnder. Regeringen har delvis följt Lagrådets förslag i denna del. Lagrådets förslag i övrigt har följts. Två följdmotioner som har väckts med anledning av propositionen behandlas i betänkandet, liksom en motion från allmänna motionstiden . Propositionens och motionernas förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. I propositionen lämnas förslag till ändringar i kommunallagen (1991:900). Förslagen innebär i huvudsak följande. Bestämmelserna om kommunernas och landstingens befogenhet att lämna partistöd ändras. Det s.k. representationskravet preciseras genom att det i en särskild bestämmelse anges att ett parti är representerat om det fått mandat i fullmäktige och vald ledamot är fastställd för mandatet enligt vallagen. Det ändamål för vilket partistöd får lämnas, nämligen att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin, anges uttryckligen i kommunallagen. Ett nytt krav för att få lämna partistöd införs som innebär att fullmäktige måste besluta att mottagare av partistöd ska lämna en skriftlig redovisning som visar att stödet har använts för det nämnda ändamålet. Redovisningen ska ges in till fullmäktige och blir därigenom offentlig. Det minsta tillåtna antalet fullmäktigeledamöter sänks från 31 till 21 ledamöter i kommuner med 8 000 eller färre röstberättigade invånare. I kommuner med över 8 000 till och med 16 000 röstberättigade invånare ska antalet ledamöter i fullmäktige vara minst 31. Mandatperioden för ledamöter och ersättare i fullmäktige inleds i stället för valåret. Ledamöter får delta på distans i fullmäktiges och nämndernas sammanträden i den utsträckning som kommunen eller bestämmer, under förutsättning att det sker genom ljud- och bildöverföring i realtid och på ett sådant sätt att samtliga deltagare kan se och höra varandra och delta på lika villkor. Vid fullmäktiges val till geografiska nämnder ska bestämmelserna om proportionella val inte tillämpas om två tredjedelar av de närvarande vid inrättandet av den geografiska nämnden har röstat för att nämndens ledamöter ska utses på annan grund än partipolitisk. Det införs en möjlighet för fullmäktige att återkalla nämndpresidiernas uppdrag om det har skett en förändring av den politiska majoriteten i fullmäktige. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Vidare redovisar regeringen i propositionen sin bedömning i några frågor utan att lämna några förslag till riksdagsbeslut. Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet Utskottets förslag i korthet Antalet fullmäktigeledamöter ska bestämmas till minst 21 i kommuner med 8 000 röstberättigade invånare eller därunder, 31 i kommuner med över 8 000 till och med 16 000 röstberättigade invånare samt 41 i kommuner med över 16 000 till och med 24 000 röstberättigade invånare. Därmed bifaller regeringens förslag. En motion om avslag på regeringens förslag avslås. Jämför reservation 1 (V). Minskat antal fullmäktigeledamöter i de minsta kommunerna Av 5 kap. 1 § kommunallagen framgår att det är fullmäktige i respektive kommun och landsting som bestämmer antalet fullmäktigeledamöter. Antalet ledamöter måste dock bestämmas till ett udda tal och till minst följande antal enligt gällande bestämmelser. 31 i kommuner med 12 000 röstberättigade invånare eller därunder och i landsting med 140 000 röstberättigade invånare eller därunder 41 i kommuner med över 12 000 till och med 24 000 röstberättigade invånare 51 i kommuner med över 24 000 till och med 36 000 röstberättigade invånare och i landsting med över 140 000 till och med 200 000 röstberättigade invånare 61 i kommuner med över 36 000 röstberättigade invånare 71 i landsting med över 200 000 röstberättigade invånare. I och i landsting med över 300 000 röstberättigade invånare ska dock antalet ledamöter bestämmas till minst 101. Regeringen anser att det föreligger ett behov av att möjliggöra en minskning av fullmäktige i de minsta kommunerna. En minskning av fullmäktige följer också det grundläggande förhållningssätt som kommer till uttryck i kommunallagen, nämligen att ge kommuner och landsting ett stort utrymme att organisera arbetet på det sätt som passar dem bäst. Det stämmer också väl med de uttalanden som gjorts i samband med de förändringar av fullmäktiges storlek som gjorts sedan 1953 års kommunallag, nämligen att kommuner och landsting själva i möjligaste mån ska få bestämma antalet fullmäktigeledamöter. Antalet ledamöter i fullmäktige bör dock vara så stort att det kan återspegla opinionen bland väljarna och garantera en bred medborgerlig förankring. Regeringen instämmer i övervägandena i betänkandet demokrati (SOU 2012:30) om att det måste göras en bedömning av konsekvenserna av en minskning och vad som kan anses vara en skälig minskning av fullmäktige. Utgångspunkter för en sådan bedömning bör vara dels hur hög tröskeln blir för att ett parti ska kunna bli representerat i fullmäktige, dels att antalet fullmäktigeledamöter ska kunna tillgodose en god representativitet. Systemet med latituder som anger det minsta antal ledamöter som måste utses vid angivna antal röstberättigade invånare bör inte ändras, anför regeringen, eftersom det systemet innebär att opinionen bland väljarna i förhållande till folkmängden kan återspeglas. När det gäller antalet ledamöter konstaterar regeringen att även med en halvering av antalet förtroendevalda i de minsta kommunerna skulle det fortfarande gå så många invånare per förtroendevald i de största kommunerna jämfört med de minsta. Detta torde innebära att det även med en minskning av fullmäktige i de minsta kommunerna går att få en god representativitet i fullmäktige. Regeringen framhåller att förslaget innebär en möjlighet och inte en skyldighet för kommunerna att fatta beslut om att minska fullmäktige. Det står fullmäktige fritt att besluta att antalet ledamöter i fullmäktige ska vara högre än minimiantalet. Mer än hälften av 290 kommuner har valt att ha ett fullmäktige som är större än vad som är lägsta nivå för respektive latitud. Vid val var det 143 kommuner i som hade färre än 12 000 röstberättigade invånare. Det innebär att knappt hälften av kommuner är skyldiga att ha samma storlek på sina fullmäktigeförsamlingar trots att skillnaderna är stora mellan dessa kommuner när det gäller både antalet invånare och geografisk storlek. Genom att införa en ny latitud på minst 21 fullmäktigeledamöter i kommuner med upp till 8 000 röstberättigade kan 77 av landets kommuner sänka antalet ledamöter i fullmäktige från 31 till 21. Genom att utöka nästa latitud så att kommuner med över 8 000 till och med 16 000 röstberättigade invånare ska ha minst 31 fullmäktigeledamöter kommer 29 av landets kommuner att kunna sänka från 41 till 31 ledamöter. Totalt innebär det att 106 av 290 kommuner kan minska storleken på sina fullmäktigeförsamlingar, om de så önskar. Förändringen innebär att det att blir en jämnare fördelning av kommuner per latitud. Sammanfattningsvis anser regeringen att det bör införas en möjlighet att minska fullmäktige till 21 ledamöter för kommuner med 8 000 rösträttsberättigade invånare eller därunder och till 31 för kommuner med 16 000 invånare eller därunder. I 2 kap. 6 och 7 §§ vallagen (2005:837) finns bestämmelser om indelning av kommuner i valkretsar. Vid val till kommunfullmäktige är kommunen en enda valkrets, om inte kommunen har delats in i valkretsar. Om det finns fler än 24 000 invånare som har rösträtt i en kommun eller om det ska utses minst 51 fullmäktige för kommunen, ska kommunen delas in i två eller flera valkretsar. En kommun som har färre än 6 000 personer som har rösträtt får delas in i två eller flera valkretsar om det finns synnerliga skäl. En valkrets ska utformas så att den får minst 15 kommunfullmäktige, och antalet fullmäktige för hela kommunen ska fördelas så jämnt som möjligt mellan valkretsarna. Ett beslut om att dela in kommunen i valkretsar ska fattas av kommunfullmäktige året före det valår då den nya indelningen ska gälla . överlämnade vallagskommitté betänkandet Proportionalitet i val samt förhandsanmälan av partier och kandidater (SOU 2012:94). I betänkandet behandlas bl.a. frågor som rör fördelningen av mandat i allmänna val och valkretsindelning. När det gäller fördelningen av mandat vid val till kommunfullmäktige föreslår kommittén att det nuvarande valsystemet med enbart fasta valkretsmandat ersätts med ett kommunproportionellt system av samma typ som i landstingsval med nio tiondedelar fasta valkretsmandat och en tiondedel utjämningsmandat. För att uppnå bättre proportionalitet vid fördelningen av mandat föreslås även att den s.k. jämkade uddatalsmetoden som används vid fördelningen justeras på så sätt att första divisorn ändras från 1,4 till 1,2. Justeringen av den jämkade uddatalsmetoden innebär även att den s.k. faktiska spärren sänks, som främst är beroende av partiernas jämförelsetal och av hur många mandat som fördelas. För att garantera ett kommunproportionellt valresultat kompletteras valsystemet också med en möjlighet att återföra fasta valkretsmandat. Kommittén föreslår även att en småpartispärr införs och att den bestäms till i valkretsindelade kommuner och i övriga kommuner. Förslaget föranleder ändringar i 14 kap. 6 och 8 §§ vallagen. När det gäller valkretsar föreslår vallagskommitté att kommunerna ges ökad frihet förutsatt att valsystemet vid valen till kommunfullmäktige, enligt kommitténs förslag, utformas på motsvarande sätt som vid landstingsvalen. Som huvudregel föreslås att varje kommun, som , ska vara en enda valkrets. Skyldigheten att i vissa fall dela in en kommun i valkretsar tas bort. En kommun som har fler än 36 000 röstberättigade invånare får delas in i valkretsar. Har en kommun 36 000 eller färre röstberättigade invånare får den dock delas in i valkretsar bara om det finns särskilda skäl för det. Enligt kommitténs förslag bör valkretsindelningen utformas så att varje valkrets beräknas få minst 13 fasta valkretsmandat. Förslaget föranleder ändringar i 4 kap. 12 § vallagen. Betänkandet har remissbehandlats och bereds inom . Regeringen påminner i propositionen om att det i flera sammanhang har förts fram önskemål om att stärka fullmäktiges ställning som högsta beslutande organ. Önskemål som framförts är att fullmäktiges uppdrag som uppdragsgivare och ansvarsutkrävare tydliggörs och att fullmäktige ges en mer aktiv roll i beredningsprocessen. Regeringen anser att problembeskrivningen av fullmäktiges roll i första hand beror på valda arbetssätt och metoder, eftersom kommunallagen ger fullmäktige stor flexibilitet att besluta om formerna för den politiska organisationen (3 kap. 9 § kommunallagen, KL). Fullmäktige kan vara en aktiv part i styrning och som uppdragsgivare. Det finns stora möjligheter att stärka fullmäktiges ställning inom ramen för gällande lagstiftning. För att kunna vara en aktiv part i det kommunala beslutsfattandet och driva ett sådant arbete kan det dock finnas behov av att förtydliga vem som ska ha till uppgift att leda detta arbete. Av gällande lydelse av 5 kap. 6 § KL framgår att fullmäktige bland sina ledamöter väljer en ordförande och en eller flera vice ordförande. Fullmäktige bestämmer tiden för uppdragen. Fullmäktiges ordförande har det formella ansvaret för att leda fullmäktiges arbete. En vice ordförande får endast inträda som ordförande då den ordinarie ordföranden inte kan närvara. Som ett led i att vitalisera fullmäktige finns det enligt regeringen behov av att kunna ge fullmäktiges presidium en mer aktiv roll när det gäller t.ex. planeringen av fullmäktigearbetet och kontakterna med styrelsen. Regeringen anser därför att det bör framgå av 5 kap. 6 § KL att fullmäktiges ordförande tillsammans med vice ordföranden utgör fullmäktiges presidium. Presidiet blir då, till skillnad från , ett kommunalrättsligt organ och kan i sin egenskap av presidium ges särskilda uppgifter. Vilka arbetsuppgifter som ska tilldelas presidiet bör fastställas i respektive kommuns arbetsordning, eftersom det finns stora variationer i de olika kommunernas och landstingens sätt att organisera sig och sitt arbete. Presidiets roll kan komma att variera i de olika kommunerna och landstingen. I följdmotion 2013/14:K2 av m.fl. (V) yrkande 1 avstyrks förslaget om att minska antalet fullmäktigeledamöter. Motionärernas utgångspunkt är att det behövs åtgärder som stärker representationen och proportionaliteten i fullmäktige. Det är viktigt att fullmäktiges sammansättning speglar opinionen för att garantera en bred folklig förankring. Det måste även vara möjligt för mindre partier att få ett mandat i fullmäktige. Regeringens förslag bidrar enligt motionen till en pågående negativ utveckling där antalet förtroendeuppdrag minskar radikalt och den politiska makten därmed koncentreras till allt färre personer. En ytterligare minskning av fullmäktiges storlek riskerar, förutom en försämrad politisk representation av väljarna, att späda på denna utveckling och endast erbjuda en tillfällig lösning på de lokala partiorganisationernas rekryteringsproblem. I motionen påminns om att vallagskommitté i sitt delbetänkande SOU 2012:94 föreslog att första divisorn vid tillämpningen av den jämkade uddatalsmetoden ska ändras från 1,4 till 1,2 för att minska risken för avvikelser från ett proportionellt valresultat. En sådan justering skulle innebära att den faktiska spärren sänks till i icke valkretsindelade kommuner, beräknat på nuvarande minsta antal mandat, dvs. Detta ansåg utredningen vara en rimlig nivå som leder till högst proportionalitet avseende fullmäktiges sammansättning sett till valresultat. Ett minskat antal mandat, som föreslås av regeringen, innebär att spärren höjs och effekten som vallagskommittén eftersträvade försvinner. Som anges i propositionen skulle spärrnivån för att troligen få ett mandat bli i ett fullmäktige med 21 mandat om första divisorn är 1,2. Det är en alldeles för hög spärrnivå enligt motionen. I motionen föreslås således att avslår regeringens förslag om ett minskat antal fullmäktigeledamöter i de minsta kommunerna. Utskottet vill påminna om att av den kommunala demokratins funktionssätt i sitt betänkande demokrati (SOU 2012:30 s. 58) anför att erfarenheterna från små kommuner visar att partierna har svårt att fylla sina listor och att fullmäktigeledamöterna hoppar av sina uppdrag oftare än i större kommuner. Det ska vidare betonas att propositionens förslag innebär en möjlighet och inte en skyldighet för kommunerna att fatta beslut om att minska fullmäktige. Det står fullmäktige fritt att besluta att antalet ledamöter i fullmäktige ska vara högre än minimiantalet. Som påpekas i betänkandet demokrati (SOU 2012:30 s. 60) behöver inte ett mindre fullmäktige betyda att antalet förtroendevalda måste minska eftersom antalet ledamöter i nämnderna inte behöver minska. Som framgår av propositionen var det vid val 143 kommuner i som hade färre än 12 000 röstberättigade invånare. Det innebär att knappt hälften av kommuner är skyldiga att ha samma storlek på sina fullmäktigeförsamlingar trots att skillnaderna är stora mellan dessa kommuner vad gäller både antalet invånare och geografisk storlek. I propositionsförteckningen från är, konstaterar utskottet, en proposition om proportionalitet i val aviserad till . I den aviserade propositionen förväntas förslagen i SOU 2012:94 Proportionalitet i val samt förhandsanmälan av partier och kandidater komma att behandlas. Som redovisats ovan behandlas bl.a. frågor som rör fördelningen av mandat i allmänna val och valkretsindelning i SOU 2012:94. I SOU 2012:94 föreslås att lagändringarna i aktuella delar ska tillämpas från valet . Det finns dock inte skäl att avvika från förslaget i den nu aktuella propositionen. Således bör de föreslagna ändringarna kunna tillämpas i samband med valet . Det är upp till varje aktuell kommun att avgöra om de vill ändra antalet ledamöter i fullmäktige , vid senare val eller inte alls. Utskottet konstaterar att en mycket stor majoritet av remissinstanserna, bland dem ett antal mindre kommuner, är positiva till eller inte har några invändningar mot förslaget i demokrati (SOU 2012:30), vilket regeringen nu lägger fram för . Därmed tillstyrks propositionens förslag i denna del och motionen avstyrks. Utskottets förslag i korthet Ledamöter ska få delta på distans i fullmäktiges och nämndernas sammanträden i den utsträckning som kommunen eller bestämmer, under förutsättning att det sker genom ljud- och bildöverföring i realtid och på ett sådant sätt att samtliga deltagare kan se och höra varandra och delta på lika villkor. Ledamöter som deltar på distans ska anses närvarande. Utskottet betonar att syftet med förslaget är att förstärka demokratin genom att öka möjligheterna till deltagande. Deltagande på distans kan bara vara ett komplement till det värdefulla fysiska mötet vid ett sammanträde. Utskottet vill framhålla att det vid sammanträden med deltagande på distans ställs särskilda krav, t.ex. vid omröstningar och vid behandling av sekretessbelagda uppgifter. Därmed bifaller regeringens förslag. Regeringen påminner om att det i flera undersökningar har konstaterats att det blir svårare att rekrytera till förtroendeuppdrag som allt fler hoppar av sina kommunala förtroendeuppdrag. Avhoppen är flest bland unga förtroendevalda. Detta är samma grupp som i störst utsträckning använder den modernaste tekniken vad gäller ljud- och bildöverföring. I ett sammanhang där det stora flertalet är oavlönade fritidspolitiker, allt fler personer pendlar eller befinner sig på annan ort än bostadsorten och ett ökande antal hoppar av sina förtroendeuppdrag finns det skäl att se på hur dessa människors deltagande i den kommunala politiken skulle kunna underlättas.