bet · H001KU10 · 2013-01-21 00:00:00 — Det sägs vidare att rent redaktionellt utformas regeringens bemyndiganden i regel på samma sätt, oberoende av om bemyndigandet avser föreskrifter inom det primära lagområdet eller regeringens primärområde (s. 45). Trots att ingen myndighet får besluta föreskrifter utan att ha ett särskilt normgivningsbemyndigande från regeringen på det aktuella området, finns det exempel på att myndigheter har beslutat föreskrifter utan att ha behörighet till det. En första fråga som alltid måste ställas i författningsarbetet är därför om myndigheten är behörig att besluta om de aktuella föreskrifterna (s. 21). Det förhållandet att en myndighet är behörig att besluta föreskrifter innebär emellertid inte att den måste besluta om föreskrifter (s. 21). I handboken konstateras att det inte bara är onödigt att t.ex. föreskriva sådant som redan är reglerat i lag eller förordning, utan att det också strider mot den formella lagkraftens princip, dvs. mot förbudet för en myndighet att meddela föreskrifter på ett område som redan är reglerat i en överordnad författning. Om en myndighet anser att de föreskrifter som gäller på grund av lag eller förordning inte är bra, kan myndigheten i stället framföra sin uppfattning till departementet (s. 21). Av handboken följer vidare att det ofta är olämpligt att en myndighet i detalj reglerar hur något ska göras. Det räcker i regel att myndigheten genom en allmänt hållen regel anger vad som ska göras (s. 21). I handboken framhålls att statsmakterna strävar efter att begränsa regelgivningen (s. 45). Det sägs vidare att även om ett bemyndigande i och för sig ger utrymme för föreskrifter av olika slag, måste utgångspunkten vara att ett bemyndigande ska användas med urskillning och återhållsamhet. Det framhålls att detta särskilt gäller när en myndighet i sin instruktion har fått ett generellt bemyndigande att besluta om föreskrifter på ett visst område. Författningsgivningen ska begränsas till sådana föreskrifter som verkligen behövs (s. 46). I handboken konstateras vidare att även om föreskrifter behövs, kan det ibland vara lämpligt för att begränsa antalet nivåer i regelgivningen (lag, förordning, myndighetsförfattning) att regeringen i samarbete med myndigheten bygger ut en förordning med de ytterligare föreskrifter som behövs (s. 46). När det gäller frågan var en myndighet kan finna ledning för författningsarbetet konstateras det i handboken att en myndighet som har fått bemyndigande att meddela föreskrifter inom det primära lagområdet ibland genom propositionen och utskottsbetänkande i ämnet kan få upplysningar om vilka föreskrifter som den förväntas utfärda (s. 46). Det sägs vidare att några motsvarande förarbeten i allmänhet inte finns när det gäller bemyndiganden inom regeringens primärområde. Regeringen kan i och för sig lämna särskilda s.k. förordningsmotiv till sina författningar, men har antalet förordningsmotiv varit begränsat.2[ Förordningsmotiven publiceras i en särskild serie som kallas Regeringens förordningsmotiv, och när det finns sådana motiv utfärdade till en förordning markeras detta i SFS med en not i den aktuella författningen.] I handboken betonas att det inte finns något hinder mot att en myndighet tar kontakt med departementet för att diskutera ett bemyndigande. Det framhålls att sådana kontakter och även kontakter som gäller författningsarbetet i övrigt bör kunna bidra till att undanröja oklarheter (s. 46). I handboken finns en kort redogörelse för de föreskrifter inom och regeringens primärområden som myndigheter kan få bemyndiganden att besluta om och ramarna i övrigt för myndigheternas normgivning (s. 47 f.). I utredningens betänkande (SOU 1993:14 s. 170 f.) konstaterades, i frågan om anpassning av det svenska regelverket till gemenskapsrätten, att förvaltningsmyndigheter inte har någon egen befogenhet att meddela föreskrifter och att utfärdade myndighetsföreskrifter utan undantag har sin grund i ett bemyndigande från regeringen. Dessa bemyndiganden har i sin tur grund antingen i regeringens s.k. restkompetens eller dess rätt att utfärda verkställighetsföreskrifter, eller i en delegation från till regeringen med uttryckliga medgivande av subdelegation till en regeringen underordnad myndighet. Utredningen anförde vidare att det således egentligen inte ska finnas något utrymme för myndighetsföreskrifter som strider mot regeringens och intentioner, men att användningen av ramlagstiftning och vida bemyndiganden kan medföra en svåröverskådlig och svårkontrollerad normgivning från myndigheternas sida. Enligt utredningen är detta emellertid snarare ett administrativt än ett konstitutionellt-rättsligt problem, och det avgörande är att regeringen ytterst ansvarar för den regelgivning som sker hos myndigheterna. Systemet med fristående förvaltningsmyndigheter innebär därmed, enligt utredningen, inte något konstitutionellt problem när det gäller regeringens ansvar gentemot gemenskaperna för en lojal anpassning av interna regler till gemenskapsrätt, men erfarenheten bör få visa om det fordras någon ändring av delegationsreglerna i 8 kap. regeringsformen för att regeringen verkligen ska kunna styra myndigheternas regelgivning. En särskild utredare har fått i uppdrag att se över registerlagstiftningen och vissa därmed sammanhängande frågor (dir. 2011:86). Syftet med översynen är att skapa rättsliga förutsättningar för en mer effektiv e-förvaltning, där såväl den enskildes rätt till personlig integritet som allmänhetens berättigade anspråk på insyn i den offentliga verksamheten tillgodoses (s. 1). Med hänsyn till det stora antalet registerförfattningar bör översynen av författningarna ske etappvis (s. 20). Utredaren ska göra en översiktlig inventering av gällande registerförfattningar och inom tre olika verksamhetsområden närmare analysera hur dessa är uppbyggda och tillämpas. Vilka tre verksamhetsområden som särskilt ska analyseras kommer att anges av regeringen i tilläggsdirektiv, efter lämnade synpunkter från utredaren. Utredaren ska därefter utarbeta en generell modell för hur registerförfattningar bör struktureras, vilka begrepp som bör användas samt hur dessa begrepp bör definieras. Slutligen ska utredaren, med nämnda modell som mall, lämna konkreta förslag till registerförfattningar inom de tre verksamhetsområdena (s.k. modellregleringar). Uppdraget ska slutredovisas . Utskottet har tidigare granskat olika aspekter av normgivningen. Bland annat har regeringens utövning av normgivningsmakten varit föremål för särskilda undersökningar. I samband med utskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning behandlade utskottet regeringens utövning av normgivningsmakten (bet. 1979/80:KU50). framhöll att utskottet i sin granskning inte närmare tagit upp frågan om regeringens utövning av sin normgivningsmakt enligt regeringsform (RF) och enligt med stöd av RF fattade beslut om delegering av normgivningsbefogenheter. Vid granskningen gjordes en undersökning av stickprovskaraktär. Granskningen omfattade två slumpvis utvalda departement (och ) och avsåg . Utskottet uttalade följande (s. 12 f.): Under förarbetena till RF framkom från olika håll farhågor för att normgivningssystemet i RF inte skulle komma att fungera tillfredsställande i praktisk tillämpning. Den verkställande undersökningen har varit i hög grad begränsad till sin omfattning. Så långt den sträcker sig har normgivningssystemet enligt RF visat sig fungera tillfredsställande. Såvitt undersökningen utvisar synes systemet sålunda i stort sett svara mot de förväntningar och önskemål som uppställdes i förarbetena till RF. Vid granskningen har uppmärksammats (se bilaga 7 s. 104) att regeringen i ett fall har i förordning meddelat en föreskrift som innebär intrång i det skydd som enligt 2 kap. 6 § RF lämnas mot husrannsakan och liknande intrång. Begränsning av detta skydd får emellertid enligt 2 kap. 12 § RF endast göras genom lag. Ett väsentligt led i kompetensregleringen för normgivningsområdet är som närmare framgår av bilaga 7 beslut att delegera normgivningsbefogenheter. Et relativt stort antal delegeringsbeslut har redan vid olika tillfällen fattats av . Någon samlad redovisning av de beslut som fattat i denna del finns f.n. inte. För att underlätta möjligheterna till kontroll och överblick på detta område för både riksdag och regering är det enligt utskottets mening önskvärt att samtliga bemyndiganden i normgivningshänseende som lämnat och i fortsättningen kommer att lämna samlas, systematiseras och hålles tillgängliga på lämpligt sätt. Med hänsyn till Statsrådsberedningens övergripande uppgifter inom bl.a. med gransknings- och anvisningsverksamhet är detta organ uppenbarligen väl ägnat att svara för en sådan uppgift. Det är utskottets avsikt att även fortsättningsvis i samband med sin granskning ägna uppmärksamhet åt frågor i anslutning till regeringens normgivning. Även granskade utskottet regeringens utövning av normgivningsmakten (bet. 1980/81:KU25). Granskningen omfattade Ekonomidepartementets och Budgetdepartementets förordningar . Utskottet uttalade bl.a. följande (s. 14 f.): Myndigheternas normgivning har en mycket stor praktisk betydelse för den enskilde. Denna normgivning är omfattande. Av det totala normbeståndet i samhället härrör sannolikt flertalet från olika myndigheter. Myndigheternas normgivning skall komplettera och fylla ut lagstiftning och regeringens förordningar, som den är underordnad. Den har inte granskats i detta sammanhang. Uppsikten över denna myndighetsverksamhet får anses i första hand ankomma på regeringen. Det är ju regeringen som genom förordningar ger myndigheterna de erforderliga befogenheterna på området. Om det finns anledning till det kan regeringen begränsa eller helt återta tidigare bemyndiganden. Regeringen är också den instans som har att pröva ev. besvär över myndighets normbeslut. Även utan besvär kan regeringen alltid genom förordning upphäva eller ändra normer som beslutats av myndighet. Bl.a. av dessa skäl är det väsentligt att regeringen fortlöpande följer myndigheternas normgivning och tar de initiativ som framstår som påkallade. I sammanhanget kan erinras om att regeringen genom förordning kan meddela generella regler för myndigheternas normgivning. De granskade förordningarna innehåller åtskilliga föreskrifter om delegering till myndigheter av normgivningsbefogenheter. I flertalet fall har delegeringsbeslutet vare sig det har varit fråga om s.k. subdelegering enligt 8 kap. 11 § RF eller delegering enligt 8 kap. 13 § tredje stycket RF endast avsett begränsade delar av regeringens egen normgivningskompetens. Det kan emellertid ifrågasättas om inte sådana generella bemyndiganden som bemyndigandet i 60 a § taxeringskungörelsen för RSV att meddela verkställighetsföreskrifter såvitt gäller kommunalskattelagen, lagen om statlig inkomstskatt och lagen om statlig förmögenhetsskatt (se bilaga 6 s. 131) borde ha på något sätt begränsats. I samband med utskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning behandlade utskottet bl.a. frågan om registrering av normgivningsbemyndiganden (bet. 1993/94:KU30). Av betänkandet framgår att det, efter initiativ av , finns en förteckning över normgivningsbemyndiganden (s. 31). Dessutom förs inom en förteckning över normgivningsbemyndiganden som regeringen har lämnat (s. 33). behandlade utskottet i ett betänkande (bet. 2004/05:KU2) revisorers förslag Ordning på rätten (förslag 2002/03:RR20) och regeringens skrivelse Den fortsatta utvecklingen av rättsinformationssystemet (skr. 2003/04:168) samt två motioner från den allmänna motionstiden . När det gäller grunden för regeringens normgivning uttalade utskottet bl.a. följande (s. 15): Utskottet vill understryka värdet av att grunden för normgivningen redovisas. Av regeringens skrivelse framgår att regeringen avser att förändra lagstiftningstekniken så att det normalt framgår av förordningar eller av fotnoter till förordningar vilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats. Även om ett absolut krav på detta inte kan ställas upp är regeringens målsättning att även i svårutredda fall ange vilket bemyndigande eller vilken grund i övrigt som har utnyttjats. Regeringen avser således att grunden för regeringens normgivning skall anges så långt det låter sig göra. Enligt utskottets mening får revisorers förslag om ett system för att ange vilken eller vilka lagar regeringen grundar sina förordningar på därigenom i allt väsentligt anses tillgodosett, liksom motionsyrkandet om tydliggörande av ansvarsförhållanden inom bemyndigandekedjorna. I samband med utskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning behandlade utskottet regeringens arbete för enklare och klarare regler. Utskottet uttalade bl.a. följande (bet. 2005/06:KU10 s. 47 f.): Det arbete för att få fram enklare och klarare regler inom den offentliga sektorn och att få en bättre överblick över det statliga regelbeståndet som inleddes har enligt utskottets mening lett till betydelsefulla förbättringar i viktiga avseenden. Skillnaden mellan olika reglers konstitutionella ställning är klar, låt vara att det finns utrymme för en bättre redovisning av vilket bemyndigande eller annan grund för att besluta om förordningar som har utnyttjats (jfr bet. 2004/05:KU2). Omsorgen om språket i lagar och andra författningar har otvivelaktigt avsatt viktiga resultat. Och strävandena på dessa områden hålls levande. Likväl finns det ett betydande behov av fortsatt arbete i sådant syfte som angavs . Ansvaret för att de statliga regler som de enskilda har att följa uppfyller kravet på enkelhet, klarhet och överblickbarhet vilar i hög grad på regeringen. Regeringen föreslår att anta nya lagregler, fattar själv beslut om förordningar och leder den statliga förvaltningen, som också kan ges rätt att meddela föreskrifter. Regeringen företräder i samarbetet inom den europeiska unionen. Regeringens arbete med normgivningsfrågor är i praktiken nära nog avgörande för att reglerna skall kunna främja rättssäkerhet, effektivitet och legitimitet i folkstyret. Det yttersta konstitutionella ansvaret för att sådana mål uppnås vilar likväl hos . är oförhindrad att fatta beslut om föreskrifter också i sådana ämnen som regeringen är behörig att reglera. Det är därför av vikt att allsidigt följer regeringens arbete med normgivningsfrågor. De redovisningar som lämnas till är i detta sammanhang av väsentligt värde. granskade utskottet bl.a. beredningskravet vid genomförande av EU-direktiv (bet. 2009/10:KU10). I betänkandet framhöll utskottet att ett fungerande samspel mellan och förvaltningsmyndigheter är av avgörande betydelse, både i de fall direktiv genomförs i form av förordning och i de fall de genomförs i form av myndighetsföreskrift (s. 105). Ytterst är det regeringen som ansvarar för den regelgivning som sker hos förvaltningsmyndigheterna. Enligt utskottet borde det pågående arbetet inom för att skapa ett gemensamt register för samtliga departement över EU-direktiv som ska genomföras i svensk rätt samt det aviserade arbetet inom med att ta fram ett cirkulär för genomförandet av direktiv kunna skapa än bättre förutsättningar. Vidare uttalade utskottet bl.a. följande (s. 105 f.): Vidare kan konstateras att bygger på en allmän lojalitetsprincip som stadgar att medlemsstaterna ska bl.a. vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutionella akter samt hjälpa unionen att fullgöra sina uppgifter, och de ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av unionens mål. Därutöver har även principen om företräde vuxit fram genom rättspraxis. Principen, som gäller även i förhållande till medlemsstaternas konstitutionella bestämmelser, innebär att samtliga myndigheter och domstolar i medlemsstaterna är skyldiga att tillämpa gemenskapsrätten i dess helhet. Svenska förvaltningsmyndigheter har dock inte någon självständig befogenhet att besluta om egna föreskrifter, utan deras befogenhet har sin grund i bemyndiganden från regeringen. Mot bakgrund av utvecklingen av och med beaktande av förvaltningsmyndigheters roll i såväl beredning som genomförande av enskilda EU-direktiv kan det konstateras att det kan finnas risk för en svåröverskådlig normgivning från myndigheternas sida. Genom anmälan till kommissionen att åtgärder, inklusive åtgärder på myndighetsnivå, har vidtagits för att genomföra direktiv kan regeringen få en samlad kontroll över hur åtagande att genomföra direktiv uppfylls, oavsett på vilken nivå genomförandet sker. Denna kontroll förbättras ytterligare om det gemensamma registret inom som är under utarbetande införs. I sammanhanget vill utskottet framhålla vikten av att regeringen som ett led i beredningen av genomförandet av EU-direktiv noga överväger på vilken nivå svenska föreskrifter för genomförande bör beslutas. I vissa fall är det möjligt att föreskrifterna har ett så tekniskt innehåll att de lämpligen bör beslutas av regeringen själv eller förvaltningsmyndighet inom ramen för ett bemyndigande. I andra fall kan det i stället vara så att regeringen i enlighet med den fördelning av normgivningskompetens som följer av regeringsformen ska förelägga förslag till föreskrifter. Därutöver kan det i vissa fall vara lämpligt att regeringen, trots att de för genomförandet nödvändiga föreskrifterna formellt sett är av sådan karaktär att de kan meddelas av regeringen, underställer förslag till genomförandeföreskrifter (jfr exempelvis regeringens proposition 2008/09:142 om genomförandet av elförsörjningsdirektivet). Därmed kan ges insyn i de föreslagna materiella reglerna och Lagrådet skulle i flera fall ges möjlighet att kontrollera om direktivet materiellt sett genomförts korrekt. Även om sådana bedömningar avgörs av regeringen själv under sedvanligt konstitutionellt ansvar anser utskottet att det nämnda förtjänar att uppmärksammas inför regeringens fortsatta överväganden i frågan om genomförandet av EU-direktiv. I samband med utskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning påbörjade en granskning av regeringens arbete med normgivningsfrågor (bet. 2011/12:KU10). Syftet med granskningen var att på en allmän nivå klargöra och bedöma rutiner och kontrollfunktioner när det gäller detta arbete. Granskningen avsåg frågor kring delegation och subdelegation av normgivningsmakten. Till grund för granskningen låg bl.a. en promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen. I sitt ställningstagande (s. 55) framhöll utskottet inledningsvis att regeringens arbete med normgivningsfrågor är av väsentlig betydelse. När det gäller förvaltningsmyndigheternas normgivning konstaterade utskottet att ytterst är det regeringen som ansvarar för denna regelgivning och att det därför är viktigt att regeringen fortlöpande följer myndigheternas normgivning och tar de initiativ som framstår som motiverade. Vidare nämnde utskottet att enligt bl.a. promemorian från blir regeringen kontinuerligt informerad om myndigheternas normgivning. Bland annat ska myndigheter under regeringen ge in en förteckning över sina gällande föreskrifter och allmänna råd. Dessutom ska varje myndighet i ingressen till myndighetsföreskriften lämna uppgift om det bemyndigande på vilket myndighetens beslutanderätt grundar sig. Det sagda torde enligt utskottet underlätta regeringens möjligheter till kontroll och överblick på området. Enligt utskottet gav granskningen också vid handen att det mer eller mindre fortlöpande inom pågår ett arbete med att kontrollera myndigheternas normgivning. Detta välkomnades av utskottet, som det framhölls att det är viktigt att regeringen även tar egna initiativ och kontinuerligt granskar myndigheternas föreskrifter. I denna del betonades att det numera uttryckligen anges i regeringsformen att regeringen har möjlighet att begära underställning av de föreskrifter som myndighet under regeringen har meddelat efter delegation. Även om detta inte torde innebära någon ändring i sak ger den införda paragrafen enligt utskottet regeringen uttryckligt stöd för att på ett formaliserat sätt kontrollera myndigheters föreskrifter. När det gäller frågan om genomförande av EU-direktiv konstaterade utskottet att det av promemorian från framgår att det, när det gäller beredning av genomförandet av antagna EU-direktiv, förekommer dialog av olika slag både inom och med berörda myndigheter. Därtill kommer att det inom har utarbetats riktlinjer för bl.a. det nationella genomförandet av unionsrättsakter (cirkulär 14). Dessutom har det för utskottet redovisats vilka bestämmelser och rutiner som finns för efterkontroll. Utskottet välkomnade de redovisade åtgärderna. I denna del erinrade också utskottet på nytt att det är viktigt att regeringen som ett led i beredningen av genomförandet av EU-direktiv noga överväger på vilken nivå svenska föreskrifter för genomförande bör beslutas (jfr bet. 2009/10:KU10 s. 106). Utskottet konstaterade vidare att regeringen har anfört att den avser att förändra lagstiftningstekniken så att det normalt framgår av förordningar eller av fotnoter till förordningar vilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats (bet. 2004/05:KU2 s. 15). Enligt promemorian från övervägs denna fråga alltjämt. I denna del framhöll utskottet att det har gått nämnda uttalande om förändrad lagstiftningsteknik och att normgivningsfrågor är av stor betydelse. Utskottet underströk åter värdet av att det på ett eller annat sätt framgår av en förordning vilket eller vilka bemyndiganden som utnyttjats. Sammantaget konstaterade utskottet att aktuell granskning var av översiktligt slag och att tanken med granskningen var att få en övergripande bild av rutiner och kontrollfunktioner när det gäller regeringens arbete med normgivningsfrågor. Utskottet framhöll vidare att i vilken mån dessa rutiner och kontrollfunktioner fungerar i praktiken är en fråga som inte har ingått i granskningen. Den övergripande bild som framkommit om regeringens rutiner och kontrollfunktioner i arbetet med normgivningsfrågor utgör dock enligt utskottet en god grund för fortsatt granskning med sådan inriktning. Utskottet framhöll också att det är utskottets avsikt att i kommande granskning uppmärksamma enskilda förordningar med bemyndiganden och enskilda myndighetsföreskrifter som beslutats med stöd av förordningarna. Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen Höstens granskning omfattar de författningar som tagits in i () och som vid aktuellt tillfälle hörde och alltjämt hör under eller ansvarsområden. I de fall då författningarna inneburit ändringar i tidigare beslutade författningar har endast ändringarna granskats, alltså inte författningarna i sin helhet. Granskningens tyngdpunkt har legat på de av regeringen beslutade författningarna, förordningarna. Särskild uppmärksamhet har ägnats åt bemyndiganden och hur dessa tagits om hand på myndighetsnivå. När det gäller myndigheternas föreskrifter har fokus legat på hur föreskriftens huvudsakliga innehåll förhåller sig till förordningens bemyndigande och uppgift i föreskriftens ingress om det bemyndigande på vilket myndighetens beslutanderätt grundar sig. Och avseende de publicerade lagarna har utskottet utgått från meddelade bemyndiganden och granskat om dessa tagits om hand av regeringen och, om så är fallet, på vilket sätt samt hur bemyndigandena i förordningarna överensstämmer med bemyndigandena i lagarna. Vid genomgången av nämnda författningar har följande generella iakttagelser gjorts. Bemyndigandena i genomgångna lagar har tagits om hand av regeringen i förordningar, och förordningarna synes hålla sig inom ramen för bemyndigandena. I de fall regeringen har delegerat beslutanderätten vidare till en myndighet så överensstämmer bemyndigandet i förordningen i regel ordagrant med bemyndigandet i lagen. Även myndigheternas föreskrifter verkar i stort hålla sig inom ramen för bemyndigandena i förordningarna.