bet · H001KU8 · 2013-01-08 00:00:00 — 2012/13:KU8 Uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen Uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen Enligt 10 kap. 6 § riksdagsordningen ska följa tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. I detta betänkande redovisar utskottet resultatet av uppföljningen för tiden den 1 januari31 . Uppföljningen omfattar 124 subsidiaritetsprövningar som har genomförts i . Utskottet har berett övriga utskott möjlighet att yttra sig över vissa iakttagelser som utskottet har gjort vid genomgången av de genomförda subsidiaritetsprövningarna. Yttranden har inkommit från finansutskottet, skatteutskottet, justitieutskottet, civilutskottet, socialförsäkringsutskottet, socialutskottet, trafikutskottet, miljö- och jordbruksutskottet, näringsutskottet och arbetsmarknadsutskottet. konstaterar att tröskelvärdena för att ett förslag ska omprövas av kommissionen, eller av någon annan förslagsställare, inte har uppnåtts i något av de ärenden som har prövats av . , som prövar samtliga förslag, är det parlament som har avgett flest motiverade yttranden. Flera utskott har i sina yttranden föreslagit att det borde införas någon form av urval av vilka förslag som prövas. Enligt mening talar dock övervägande skäl för att behålla den nuvarande ordningen. Flera utskott har efterfrågat ett löpande stöd för att uppnå likvärdiga bedömningar. pekar i denna del bl.a. på möjligheten för andra utskott att begära ett yttrande från om det uppstår tveksamhet om subsidiaritetsprincipens innebörd och dess tillämpning i praxis. anser vidare att rutiner bör införas för att följa upp hur invändningar mot subsidiaritetsprincipens tillämpning har tillgodosetts i antagen lagstiftning. Vissa reflektioner görs av utskottet i fråga om hur det samlade utfallet påverkar kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna. På finansutskottets område pågår det ett omfattande arbete bl.a. med att förstärka den ekonomiska och monetära politiken inom unionen. Det samlade utfallet inom dessa områden innebär att lagstiftningen på EU-nivå stärkts genom att en allt större del av bestämmelserna beslutas på EU-nivå. Även på skatteutskottets område sker en reell kompetensöverföring om två förslag som skatteutskottet lämnat utlåtanden om genomförs. konstaterar i sitt yttrande att det samarbete som finns inom EU bl.a. på straffrättens område innebär att delar av den nationella kompetensen förs över till EU. Enligt krävs ett utökat samarbete mellan de nationella parlamenten för att, i de fall där det finns invändningar mot ett förslags förenlighet med subsidiaritetsprincipen, kunna samla så många länder som möjligt, om de i protokollet angivna tröskelvärdena för att få ett förslag omprövat ska kunna uppnås. I detta sammanhang framhåller utskottet att kontakter med ständiga representant i kan vara en möjlig väg att uppmärksamma andra länder på de invändningar som ett utskott, sedermera , har och att få ett förslag omprövat. Utskottet konstaterar att en viss kvantitativ förbättring av antalet motiveringar från kommissionen märks, men att det återstår en hel del innan kommissionen uppfyller kraven i protokollet. anmäler härmed enligt 10 kap. 6 § åttonde stycket riksdagsordningen för resultatet av den uppföljning som redovisas i detta betänkande. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (M), (M), (S), (C), (S), (M), Skånberg (KD), (SD), (V), (S), (S) och (FP). Ärendet och dess beredning Lissabonfördraget trädde i kraft . har enligt 10 kap. 6 § riksdagsordningen (RO) i uppgift att pröva om ett utkast till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Prövningen utförs av utskotten i (se vidare nedan). ska enligt åttonde stycket i nämnda paragraf följa tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. Utskottet meddelar sina iakttagelser genom ett betänkande som brukar beredas . Utskottets uppföljning omfattar de subsidiaritetsprövningar som har genomförts i , dvs. lett till beslut antingen i utskottet (protokollsutdrag) eller i kammaren (motiverat yttrande), den 1 januari31 . Vissa iakttagelser görs även av den sammantagna utvecklingen , dvs. Subsidiaritetsprövningar som har inletts men avslutats först ingår inte i underlaget, t.ex. gjorda sammanställningar och tabeller, för den nu aktuella uppföljningen utan tas upp . Om något utskott i sitt yttrande (se nedan) berör sådana subsidiaritetsprövningar kommer dock att beakta det som sägs i detta betänkande. Som ett led i beredningen av ärendet beslutade att bereda övriga utskott tillfälle att genom ett yttrande ge de eventuella kommentarer som respektive utskott anser sig ha till de i en inom utskottet upprättad promemoria gjorda iakttagelserna. Utskottet önskade särskilt följande kommentarer och bedömningar: En kommentar om det samlade utfallet på olika politikområden vad gäller lagstiftning på EU-nivå. En bedömning av i vilken utsträckning en reell kompetensöverföring till EU kommer att ske om förslagen genomförs eller har skett i de fall förslagen genomförts och hur den sammantagna utvecklingen på olika områden förhåller sig till upprätthållandet av subsidiaritetsprincipen. En kommentar om ärendenas formella beredning. En kommentar om inhämtandet av information från IPEX och andra parlament. En kommentar om kommissionens motiveringar. Yttranden inkom från finansutskottet, skatteutskottet, justitieutskottet, civilutskottet, socialförsäkringsutskottet, socialutskottet, trafikutskottet, miljö- och jordbruksutskottet, näringsutskottet och arbetsmarknadsutskottet, bilagor 110. I finansutskottets yttrande berörs en fråga som bedömer bättre kan tas om hand i det utlåtande som utskottet planerar att avge om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten. Det gäller frågan om vilka rättsakter som bör bli föremål för subsidiaritetsprövning. Utskottet har i ett tidigare utlåtande (2011/12:KU5) om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten gjort vissa uttalanden om detta. ska, som nämnts, enligt 10 kap. 6 § RO följa tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och meddela kammaren sina iakttagelser. Bestämmelsen i 10 kap. 6 § RO grundas på ett förslag från som överlämnades till av riksdagsstyrelsen och som bereddes i (framst. 2008/09:RS4, bet. 2009/10:KU2). Hur mer konkret ska utforma uppföljningen är inte närmare reglerat eller preciserat i förarbetena. Det får i stället anses vara upp till att successivt utveckla denna uppgift på ett sätt som står i överensstämmelse med syftet i förarbetena, riksdagspraxis och det konstitutionella regelverket i övrigt. En uppföljning av det slag som utskottet har att genomföra inbegriper den rent formella hanteringen i av utkast till lagstiftningsakter. Denna del av uppföljningen gäller vilka subsidiaritetsprövningar som har genomförts i och vilka metoder som har använts vid dessa subsidiaritetsprövningar. Enbart en sådan, formellt inriktad, uppföljning torde dock inte svara fullt ut mot den uppgift är avsett att ha enligt förarbetena. Utredningen som lade fram förslaget till ändringar i riksdagsordningen ansåg det värdefullt om ett organ följer utvecklingen av subsidiaritetskontroll och samlar erfarenheter från olika områden (framst. 2008/09:RS4 s. 53). Utredningen ansåg vara bäst lämpat att fylla det av tidigare utpekade behovet av ett organ som har ett helikopterperspektiv på tillämpningen av subsidiaritetsprincipen (framst. 2008/09:RS4 s. 53; se även framst. 2005/06:RS3 s. 59). Ska det uttalade behovet av ett helikopterperspektiv på tillämpningen av subsidiaritetsprincipen tillgodoses bör utskottet i uppföljningen även uppmärksamma utfallet av genomförda subsidiaritetskontroller. bör uppföljningen inte innebära att genomför nya subsidiaritetskontroller i varje enskilt ärende. Det skulle knappast vara lämpligt i konstitutionellt hänseende och det skulle inte heller vara förenligt med uppfattningen i förarbetena, att det är respektive utskott som är bäst lämpat att genomföra kontrollen (framst. 2008/09:RS4 s. 52, 2009/10:KU2 s. 13). Mot denna bakgrund avser uppföljningen i denna del främst utfallet av genomförda subsidiaritetskontroller på en övergripande nivå. Detta görs genom sammanställningar av hur subsidiaritetskontroller har utfallit på olika politikområden, vilka kommer att kunna relateras till olika mål. Mål kan finnas på både EU-nivå, t.ex. i fördragen, och på nationell nivå, t.ex. i grundlag eller vanlig lag eller i form av särskilda riksdagsbeslut på ett område. blir frågan hur utvecklingen av kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna har påverkat förutsättningarna för att uppfylla befintliga mål. I uppföljningen uppmärksammas om det t.ex. förekommer flera förslag som visserligen inte var för sig innebär att subsidiaritetsprincipen träds för när men som sammantagna kan peka på en tendens att subsidiaritetsprincipen är i fara. Att notera är att upplägget i årets uppföljning skiljer sig något från upplägget vid de två tidigare uppföljningarna.1[ För de två tidigare uppföljningarna, se bet. 2010/11:KU18 och 2011/12:KU4.] I fråga om den rent formella hanteringen i har vissa iakttagelser gjorts, dock inte några systematiska genomgångar av ärendenas beredning såsom gjorts vid de tidigare uppföljningarna. I årets uppföljning önskar lägga mer fokus på utfallet i subsidiaritetsärendena, än vad som har kunnat göras. Lissabonfördraget ger de nationella parlamenten en särskild roll när det gäller kontrollen av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Subsidiaritetsprincipen innebär enligt artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen (förkortas i fortsättningen ) att unionen på de områden där den delar befogenheten att lagstifta med medlemsstaterna ska vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Subsidiaritetsprincipen gäller således inte på de områden där unionen har exklusiv befogenhet, dvs. områden där unionen ensam har beslutanderätten. Sådana områden är tullunionen, vissa konkurrensregler och den gemensamma handelspolitiken och den monetära politiken för medlemsstater som har euron som valuta (se artikel 3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt; förkortas i fortsättningen EUF-fördraget). För övriga områden inom unionssamarbetet där befogenheten är delad mellan unionen och medlemsstaterna gäller att subsidiaritetsprincipen ska tillämpas. Enligt artikel 4 i EUF-fördraget ska unionen ha delad befogenhet med medlemsstaterna om den genom fördragen tilldelas en befogenhet som inte omfattas av de områden som omfattas av artiklarna 3 och 6 i EUF-fördraget. Det gäller således bl.a. den inre marknaden, miljö, konsumentskydd, transport, energi och området med frihet, säkerhet och rättvisa. Enligt artikel 6 EUF-fördraget har unionen befogenhet att vidta stödjande åtgärder t.ex. i fråga om industri, kultur och turism. Av artikel 2 EUF-fördraget framgår vidare att när fördragen tilldelar unionen en befogenhet som ska delas med medlemsstaterna på ett visst område, får unionen och medlemsstaterna lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område. Medlemsstaterna ska utöva sin befogenhet i den mån som unionen inte har utövat sin befogenhet. Unionens institutioner ska tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med protokollet om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitets-principerna (förkortas protokollet). Enligt artikel 5 i protokollet ska utkasten till lagstiftningsakter motiveras med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Detta gäller oavsett om kommissionen eller någon annan är förslagsställare. Genom Lissabonfördraget har, som nämnts, de nationella parlamenten fått en särskild roll i kontrollen av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Enligt artikel 5.3 i ska de nationella parlamenten se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokollet. Kommissionen, och i förekommande fall andra förslagsställare, ska översända sina utkast till lagstiftningsakter och sina ändrade utkast till de nationella parlamenten. Efter att utkasten har översänts till de nationella parlamenten får varje nationellt parlament (eller kammare i ett sådant parlament som har två kammare) till , rådets och kommissionens ordförande lämna ett motiverat yttrande med skälen till att det anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. De nationella parlamenten har på sig från översändandet att lämna ett sådant motiverat yttrande. Varje nationellt parlament har två röster, vilket innebär att det totalt finns 54 röster inom EU. I de länder som har tvåkammarssystem har kamrarna en röst vardera. Om minst en tredjedel av det totala antalet röster, dvs. minst 18 röster, som tilldelats de nationella parlamenten står bakom uppfattningen att ett lagstiftningsutkast strider mot subsidiaritetsprincipen ska utkastet omprövas av kommissionen eller i förekommande fall av annan förslagsställare (gula kortet). För ett utkast till lagstiftningsakt som avser straffrättsligt samarbete och polissamarbete är tröskeln en fjärdedel, dvs. Efter omprövningen kan kommissionen eller annan förslagsställare besluta att antingen vidhålla utkastet, ändra det eller dra tillbaka det. Inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet kan ett förslag från kommissionen till lagstiftningsakt, som föranlett att minst en enkel majoritet av de nationella parlamentens röster har ställt sig bakom kritiska yttranden, få ytterligare konsekvenser under lagstiftningsprocessen (kortet). Efter omprövningen kan kommissionen besluta att antingen vidhålla förslaget, ändra det eller dra tillbaka det. Om kommissionen väljer att vidhålla förslaget, ska den i ett motiverat yttrande ange skälen till varför den anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Före den första behandlingen ska och rådet ta ställning till huruvida lagstiftningsförslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. De ska då särskilt beakta de motiveringar som har angetts och som delas av majoriteten av de nationella parlamenten samt kommissionens motiverade yttrande. Om rådet med en majoritet av av rådsmedlemmarna eller med en majoritet av de avgivna rösterna anser att lagstiftningsförslaget inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen, ska förslaget inte behandlas vidare. Enligt artikel 263 i EUF-fördraget ska granska lagenligheten av sådana lagstiftningsakter som antas av rådet, av kommissionen eller av och som inte är rekommendationer eller yttranden. ska också granska lagenligheten av sådana rättsakter som antas av och av och som ska ha rättsverkan i förhållande till tredje man och sådana akter antagna av unionens organ eller byråer som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man. För detta ändamål ska domstolen vara behörig att pröva talan som väcks av en medlemsstat, av , av rådet eller av kommissionen om bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av fördragen eller av någon rättsregel som gäller dess tillämpning eller om maktmissbruk. En talan som avses i denna artikel ska väckas från den dag då åtgärden offentliggjordes eller delgavs klaganden eller, om så inte skett, från den dag då denne fick kännedom om åtgärden, allt efter omständigheterna. Enligt artikel 8 i protokollet om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna gäller bl.a. att är behörig att pröva en talan om åsidosättande, genom en lagstiftningsakt, av subsidiaritetsprincipen, som har väckts (i enlighet med artikel 263 i EUF-fördraget) av en medlemsstat eller som i enlighet med denna medlemsstats rättsordning har överlämnats av denna på dess nationella parlaments vägnar eller för en kammare i detta parlament. påminde i sin utredning om vikten av att genom berört utskott bevakar subsidiaritetsprincipens hantering i den fortsatta lagstiftningsprocessen. Om har lämnat ett motiverat yttrande i frågan är det, enligt utredningen, särskilt viktigt att denna del av frågan bevakas (framst. 2008/09:RS4 s. 55). Om den föreslagna rättsakten antas utan att synpunkter beaktats av EU:s institutioner kan det, ansåg , finnas anledning att överväga om ytterligare åtgärder bör vidtas. Protokollet ger de nationella parlamenten en möjlighet att via sina regeringar väcka en ogiltighetstalan i efter det att rättsakten antagits. kan genom ett tillkännagivande uppmana regeringen att väcka en fråga av detta slag vid domstolen. Initiativ till ett sådant tillkännagivande får tas antingen genom en motion eller på ett utskottsinitiativ. gjorde inte något uttalande om detta i sitt betänkande (bet. 2009/10:KU2). Enligt 10 kap. 6 § RO ska pröva om ett utkast till en lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. prövar samtliga utkast till lagstiftningsakter. Efter att ett utkast till lagstiftningsakt översänds till hänvisar kammaren utkastet till det utskott vars beredningsområde ärendet gäller. Detta utskott har sedan i uppgift att pröva om utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen och, om det anser att så är fallet, avge ett utlåtande till kammaren med förslag till ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. Utskottet ska också avge ett utlåtande om minst fem ledamöter av utskottet begär det. I annat fall ska utskottet genom protokollsutdrag anmäla till kammaren att utkastet inte strider mot subsidiaritetsprincipen. Ett beslut i kammaren om ett motiverat yttrande ska meddelas , rådets och kommissionens ordförande genom en riksdagsskrivelse. Under beredningen av subsidiaritetsärendena har det beredande utskottet möjlighet att begära yttranden från andra utskott enligt bestämmelserna i 4 kap. 8 § RO. Detta innebär att ett utskott vid behov kan begära ett yttrande från om ett utskott vid prövningen av subsidiaritetsfrågan i ett visst fall känner tvekan om subsidiaritetsprincipens innebörd och dess tillämpning i praxis (se framst. 2008/09:RS4 s. 53, bet. 2009/10:KU2 s. 14). Utskottet kan även begära att regeringen lämnar information om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Sådan information ska lämnas från den dag då utskottet begär det och kan lämnas skriftligen och/eller muntligen av ett statsråd eller en statssekreterare, eller undantagsvis av en annan tjänsteman från det berörda departementet. tidigare uttalanden om subsidiaritetsprövningen Vid behandlingen av riksdagsstyrelsens framställning Tillämpningen av Lissabonfördraget i (framst. 2008/09:RS4) uttalade att subsidiaritetsprövningen i huvudsak är en lämplighetsprövning och att denna därför ska utföras av det utskott som innehar sakkunskapen på området i fråga (bet. 2009/10:KU2 s. 13). underströk att prövningen handlar om att fastställa på vilken nivå unionsnivå eller någon nationell nivå den föreslagna åtgärden ska företas, inte huruvida den föreslagna åtgärden ska företas eller inte. Vid denna prövning bör utskotten hämta vägledning från de riktlinjer som alltsedan subsidiaritetsprincipen infördes i 1992 har varit vägledande vid tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, och som hänvisat till (se framst. 2008/09:RS4 s. 52). Först ställs frågan om det är möjligt att uppnå målen för den föreslagna åtgärden genom att den företas på nationell, regional eller lokal nivå. Om svaret är nekande ska åtgärden vidtas på unionsnivå. Om svaret är jakande ska frågan ställas om målen för åtgärden kan uppnås bättre genom att den företas på unionsnivå. För att besvara den sistnämnda frågan bör följande följdfrågor ställas: Finns det viktiga gränsöverskridande aspekter på den föreslagna åtgärden som inte på ett tillfredsställande sätt kan regleras genom åtgärder av medlemsstaterna? Skulle underlåtenhet att handla på unionsnivå stå i strid med fördragets krav eller på annat sätt avsevärt skada medlemsstaternas intressen? Skulle en åtgärd på unionsnivå på grund av sin omfattning eller sina verkningar innebära klara fördelar jämfört med en åtgärd på medlemsstatsnivå? Denna metod att fastställa på vilken nivå en åtgärd bör vidtas har utskottet sedermera valt att kalla tvåstegsmetoden (bet. 2010/11:KU18 s. 22). Vid sin första uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen noterade vidare att det av fördragens och protokollets ordalydelser inte följer någon skyldighet för de nationella parlamenten att följa proportionalitetsprincipens tillämpning (bet. 2010/11:KU18 s. 22). Av detta torde dock inte, ansåg utskottet, motsatsvis kunna dras någon slutsats om att de nationella parlamenten inte får eller bör göra en sådan prövning inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Tvärtom ansåg utskottet, det finnas visst stöd i litteraturen och i praxis (se nedan) för att ett visst mått av proportionalitetsbedömning kan anses ingå inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Utskottet anförde att utgångspunkten är att beslut ska fattas på nationell, regional eller lokal nivå. Unionen ska på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva och därför bättre kan uppnås på EU-nivå. Av orden endast om och i den mån fick det, enligt utskottet, anses framgå att subsidiaritetsprövningen innefattar ett proportionalitetskriterium och att det därav följer att den föreslagna åtgärden inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen. Utskotten torde således vara oförhindrade att göra en sådan form av proportionalitetstest inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Utskottet underströk dock att subsidiaritetsprövningen handlar om att avgöra om en åtgärd bör vidtas på medlemsstatsnivå eller unionsnivå, inte om att framföra synpunkter i sak på den förslagna åtgärden. Utskottet fann stöd för sitt ställningstagande bl.a. i en dom från från 2002.2[ dom av i mål C-491/01 (Investments) Ltd och , 2002, s. Följande om domen är hämtat från utskottets betänkande (2010/11:KU18 s. 9). I avgörandet som gällde giltigheten av direktivet om tobaksmärkning hade domstolen bl.a. att ta ställning till frågan om huruvida direktivet hade antagits med iakttagande av subsidiaritetsprincipen. För att besvara frågan måste det, enligt domstolen, först undersökas om målet för den planerade åtgärden bättre kunde uppnås på gemenskapsnivå. Domstolen fann att så var fallet. Därefter anförde domstolen följande: Det skall för det andra konstateras att omfattningen av den åtgärd som vidtagits av gemenskapen i det förevarande fallet även uppfyller kraven enligt subsidiaritetsprincipen genom att den ... inte går längre än vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen. Det har med hänvisning till avgörandet ansetts att subsidiaritetsbedömningen innefattar såväl ett effektivitetstest som ett proportionalitetstest och att utför proportionalitetsbedömningen inom ramen för subsidiaritetsbedömningen (Hettne, Subsidiaritetsprincipen: Politisk granskning eller juridisk kontroll?, Sieps 2003:4, s. 29). prövar, till skillnad från många andra EU-staters parlament, samtliga utkast till lagstiftningsakter som översänds av kommissionen eller någon av de andra initiativtagarna. I många andra parlament görs i ett tidigt skede ett urval av vilka utkast som ska prövas. Det finns totalt 40 kamrar inom EU. Enligt uppgifter från ständiga representant i prövar, förutom , 13 kamrar i nio länder samtliga utkast till lagstiftningsakter.1[ Som framgår saknas uppgifter om sju av kamrarna.] I praktiken görs dock även i vissa av dessa länder ett förhandsurval på tjänstemannanivå. I 20 kamrar i 16 länder görs någon form av förhandsurval av vilka utkast som ska prövas. den 1 januari31 genomfördes 124 subsidiaritetsprövningar av utskotten, se förteckningen över avgjorda subsidiaritetsärenden i bilaga 11.