bet · H001KU13 · 2013-01-08 00:00:00 — I samband med Regeringsrättens inrättande som högsta förvaltningsdomstol flyttades överprövningsrätten dit som slopades som första överklagandeinstans.8[ , Omval och andra omtagningar under , 2012, m. inrättades i samband med grundlagsreform. Ledamöter och ersättare i nämnden valdes av första gången (beslut 20042007, s. 9). Nämnden övertog uppgiften att pröva besvär över allmänna val m.m. från dåvarande Regeringsrätten, . Grundläggande bestämmelser på området finns i regeringsformen, riksdagsordningen (såvitt gäller val inom ) och kommunallagen (1990:900). De materiella reglerna i olika frågor som rör allmänna val är dock i allt väsentligt samlade i vallagen. har ställning som förvaltningsmyndighet i regeringsformens mening och förvaltningslagen (1986:223) är i princip tillämplig på handläggningen av ärenden hos nämnden. I arbetet med grundlagsreform (se t.ex. prop. 1973:90 s. 253256) framställdes förslag om ett snabbare valgenomslag som ställde stora krav på valprövningsprocessens snabbhet och dessutom ansågs det önskvärt att förordnanden om omval blev förhållandevis sällsynta. Viktigt var här också att det riksproportionella valsystemet ansågs vara känsligare för angrepp genom överklaganden än vad det äldre systemet hade varit och att det nya systemet bedömdes vara ägnat att försvåra prövningen av överklaganden.9[ beslut , RSV 761 utgåva 6, s. Ett särskilt organ inrättades, , där målen om överklagande skulle kunna bli föremål för en friare prövning och en smidigare handläggning än vad som kan ske inom ramen för ett domstolsförfarande. Särskild vikt fästes vid det förhållandet att tillskapandet av ett sådant organ som en valprövningsnämnd gjorde det möjligt att tillföra organet inte bara juridisk expertis utan även valteknisk sakkunskap samt personer som besitter praktisk erfarenhet av valarbetet och som representerar ett allmänt medborgaromdöme. Även inom ramen för en rättslig prövning av överklaganden av val ansågs det finnas utrymme för synpunkter där en mera allmän erfarenhet och en uppfattning om vad som är rimligt spelar in (se bl.a. prop. 1973:90 s. 255 och KU 1973:26 s. 27 f.). Utöver inrättande av det nya valprövningsorganet gjordes ändringar i grunderna för prövningen av överklaganden av val så att fel i samband med en valförrättning ska föranleda rättelse i något mindre utsträckning än tidigare.10[ beslut , RSV 761 utgåva 6, s. 9 f. med hänv.] Grundlagberedningens förslag om inrättande av valprövningsnämnden fick ett blandat mottagande av remissinstanserna (prop. 1973:90 s. 177 f.). Bland dem som inte godtog beredningens förslag, vilket t.ex. och Valtekniska utredningen gjorde, kan nämnas Regeringsrätten som framhöll (prop. 1973:90 s. 178) att erfarenheten från andra länder ger vid handen att, om valbesvär överlåts till bedömning av ett politiskt sammansatt organ, politiska hänsyn får en stark influens och att avgörande ofta blir vad som kan gynna det ena eller det andra partiet samt anförde bl.a. följande. Riskerna för en sådan utveckling ligger i öppen dag, om förslaget följes på denna punkt. I och med att riksproportionalitet införts vid riksdagsval, får ett bifall till valbesvär lätt nog stora politiska konsekvenser. Fördelningen av utjämningsmandaten kan ändras även vid smärre röstförskjutningar vid ett nyval inom ett område. Är marginalerna mellan de sista utjämningsmandaten små, kan ett nyval efter besvär, om än begränsat till blott en mindre del av landet, medföra ändrad mandatfördelning.11[ Nämnas bör att ett omval till eller , enligt 15 kap. 13 § fjärde stycket vallagen, endast avser det antal fasta mandat och utjämningsmandat som tilldelades den berörda valkretsen vid det upphävda valet. Bestämmelsen innebar en förändring i förhållande till vallag.] Det måste därför vara ett väsentligt rättssäkerhetskrav att valbesvär prövas av en opartisk instans och icke av företrädare för de av valet direkt berörda partierna. Vidare ansåg Regeringsrätten att medborgarnas befogade anspråk på garantier för att deras i val tillkännagivna vilja också kommer till uttryck i sammansättning i enlighet med gällande valordning, säkrast erhålls genom en efter enbart rättsliga linjer företagen prövning av de frågor som besvärsvägen kan uppkomma rörande valbestämmelsernas tillämpning. i erinrade (prop. 1973:90 s. 179 f.), såvitt gäller tidsåtgången, om att den största tidsutdräkten vid besvärsprövningen torde föranledas av att besvärsmaterialet ska införskaffas, genomgås och beredas till föredragning, något som kan ske av valtekniskt kunnig personal vare sig besluten sker i Regeringsrätten eller i en särskild prövningsinstans. Mot inrättande av en valprövningsnämnd talade enligt att en fristående instans borde pröva valbesvären. Å andra sidan gav beredningens konstruktion, enligt , vissa fördelar genom att inte bara juridisk utan även valteknisk och politisk sakkunskap skulle tillföras bedömningen. Det fick enligt därvid förutsättas att valprövningsnämnden skulle sammansättas så att kommunalvalserfarenhet skulle finnas representerad. i fann det (prop. 1973:90 s. 180) lämpligt att man för att möjliggöra det snabba valgenomslaget förde över besvärsprövningen vid riksdagsval från Regeringsrätten till ett särskilt organ. ställde sig dock tveksam till att garantier saknades för att juridisk sakkunskap skulle ingå i den föreslagna valprövningsnämnden och befarade att nämnden skulle få en rent politisk sammansättning. Departementschefen pekade (prop. 1973:90 s. 254 f.) på att en nackdel som är nödvändigt förbunden med ett genomslag av ett riksdagsval är att sammansättning till en början kan komma att vara preliminär, nämligen i avbidan på att besvär över valet prövas och valet, eventuellt efter omval, vinner laga kraft. Olägenheterna av detta osäkerhetstillstånd kan vara betydande när situationen är av sådan art att redan en mindre förskjutning i mandatfördelningen kan kasta om majoritetsförhållandena och påverka regeringsfrågan. När det gällde förslaget att inrätta en valprövningsnämnd framhöll departementschefen särskilt att den sammansättning som det valprövande organet kan få om det utgörs av en valprövningsnämnd gör det möjligt att tillföra organet inte bara juridisk expertis utan även valteknisk sakkunskap och personer som besitter praktisk erfarenhet av valarbetet och som representerar ett allmänt medborgaromdöme. Fördelarna med det ligger, anförde departementschefen, på två plan. Genom att det inom själva valprövningsnämnden finns tillgång också till annan sakkunskap än juridisk bör handläggningen av valbesvären kunna underlättas och påskyndas. Väl så betydelsefullt är emellertid, enligt departementschefen, att ett medborgar- och lekmannaelement får göra sig gällande vid de för demokratins funktionssätt viktiga avgöranden som det här kan vara fråga om. Även inom ramen för en rättslig valbesvärsprövning ges nämligen utrymme för synpunkter där en mera allmän erfarenhet och uppfattning om vad som är rimligt spelar in. De mot valprövningsnämnden kritiska remissinstansernas farhågor att partipolitiska hänsyn kan komma att få ett starkt inflytande på målens avgörande ansåg departementschefen (prop. 1973:90 s. 255) vara överdrivna. Ledamöterna av valprövningsnämnden vare sig de är lekmän eller experter skulle säkerligen komma att vara ytterst måna om att inte utsätta sig för misstanke att vid sina ställningstaganden i nämnden ha gynnat något visst parti. Departementschefen kom till slutsatsen att det inte fanns skäl att frångå beredningens enhälliga förslag att valbesvärsprövningen för framtiden skulle ankomma på en av utsedd valprövningsnämnd. Han beaktade då att man borde kunna tillmötesgå remisskritiken på så sätt att det i regeringsformen skrevs in ett krav på att nämndens ordförande skulle vara eller ha varit ordinarie domare och att ordföranden ska stå utanför . Vidare torde det, anförde departementschefen, vara ofrånkomligt att valprövningsnämnden handlägger alla besvär i fråga om de förrättade valen, alltså även besvär över val av landstingsmän och kommunfullmäktige. Vid riksdagsbehandlingen (bet. KU 1973:26 s. 27 f.) fann utskottet, vilket departementschefen hade utvecklat i propositionen (s. 255), att det fick anses vara till betydande fördel att det valprövande organet kunde sammansättas så att det kan tillföras inte bara juridisk expertis utan även valteknisk sakkunskap samt personer som besitter praktisk erfarenhet av valarbete och som representerar ett allmänt medborgaromdöme. Liksom departementschefen ansåg utskottet det kunna förutsättas att ledamöterna av valprövningsnämnden skulle komma att fullgöra sina uppgifter opartiskt och objektivt. Utskottet pekade på att propositionens förslag garanterade att nämndens ordförande och dennes ersättare har domarkompentens. Med hänsyn till det anförda ansåg utskottet övervägande skäl föreligga att tillstyrka propositionens förslag beträffande ordningen för valbesvär. I en reservation (bet. KU 1973:26 s. 113 f.) fann ledamöter från C och M att det fanns bärande skäl för att inte inrätta en särskild valprövningsnämnd utan låta prövningen av valbesvär ligga kvar hos Regeringsrätten. De ville särskilt understryka att det gäller en fråga av principiell natur. Önskemålet att valbesvär ska prövas av ett utanförstående opartiskt organ, utan samband med dem som själva är direkt berörda av utgången, borde enligt reservanternas mening väga väsentligt tyngre än de synpunkter som anförts i propositionen och av utskottet tillförmån för en ändring i den då gällande ordningen. till får, enligt 3 kap. 12 § regeringsformen, överklagas hos en av utsedd valprövningsnämnd. Enligt 15 kap. 3 § 4 vallagen prövar överklaganden om eller den centrala valmyndighetens beslut att fastställa utgången av ett val eller av en sådan sammanräkning för att förordna efterträdare eller ersättare som sägs i 14 kap. 1824 §§ vallagen. Vidare enligt samma paragraf prövar överklaganden om bl.a. beslut om fastställande av valkretsindelning för val till landstings- och kommunfullmäktige, om antalet valkretsmandat för val till landstings- och kommunfullmäktige och om indelning i valdistrikt. prövar också eller beslut om rättelse i en röstlängd samt beslut av eller, i förekommande fall, om antalet valkretsmandat vid val till , om registrering av partibeteckning och om anmälan av kandidater eller om valsedlar. Slutligen bör nämnas att , enligt 7 kap. 5 § riksdagsordningen med tilläggsbestämmelse, prövar överklaganden av val med slutna sedlar inom . Nämnas bör även att , enligt 14 kap. 30 § vallagen, ska granska bevis för riksdagsledamöter eller ledamöter i och ersättare för att pröva om dessa blivit utfärdade i enlighet med vad som sägs i vallagen (28 § i samma kapitel). Granskningen ska efter riksdagsval vara avslutad senast dagen innan den riksdag som valet gällt samlas till . Övriga bevis som kommer in till ska granskas så snart det kan ske. Berättelse om granskningen ska genast överlämnas till talman. Gäller valet ledamöter i , ska berättelse om granskningen dessutom skickas till parlamentet. Något om avgöranden 19752007 En genomgång av referatsamlingarna över beslut åren 1975 visar att nämnden under den tiden har behandlat 600 ärenden totalt. Enligt Valprövningsnämndens promemoria Erfarenheter av prövningen av överklaganden allmänna val utgör antalet överklaganden av val till riksdag, och kommunfullmäktige 194. Antalet beslut som meddelat har t.o.m. varit större då det varit val till riksdag, och kommunfullmäktige än i en valperiod: 1976, 1979, 1982, 1985, 1988, 1991, 1994, 1996, 2002 och 2006. Av de 600 beslut som meddelat t.o.m. har totalt 29 beslut innehållit skiljaktiga meningar. Av dessa 29 beslut avser 11 ärenden överklagande av val (inklusive val till kyrkofullmäktige m.m.). Vidare kan noteras att i 15 av de 29 besluten har det funnits olika meningar bland de ledamöter som är eller har varit ordinarie domare12[ Fram t.o.m. den nämnd som utsågs förekom det ledamöter i som var ordinarie domare (hovrättsråd, hovrättslagman, hovrättspresident) utöver nämndens ordförande och ersättare för ordföranden.]. Det bör också nämnas att den skiljaktiga ledamoten, eller de skiljaktiga ledamöterna, ofta är ensam företrädare för sitt parti i . Det finns dock fyra avgöranden där ett partis företrädare förekommer såväl i majoriteten som i minoriteten. För jämförelse kan nämnas att i ärenden om överklagande av allmänna val förekom inga skiljaktiga meningar. Något om arbete 19762010 har i sin promemoria Erfarenheter av prövningen av överklaganden allmänna val (s. 7) redovisat statistik över antalet överklaganden avseende allmänna val . Därav framgår att det avseende val inkom totalt 209 överklaganden, varav 117 avseende riksdagsvalet och 92 avseende landsting och kommuner. Detta kan jämföras med att det totala antalet överklaganden uppgick till 400, varav 170 avseende riksdagsval. noterade att mer än hälften av överklagandena avsåg val. Ur Valprövningsnämndens diarium har följande uppgifter inhämtats om ärenden samt om ärenden som inkommit före överklagandena avseende allmänna valen . inkom totalt 14 ärenden till . Av dessa avsåg 8 ärenden utfärdande av bevis för ny riksdagsledamot eller ersättare för riksdagsledamot, vilka beslutas av ordföranden utan nämnd och med sekreteraren som föredragande, 1 ärende en skrivelse och återstående ärenden frågor om ersättare i kommunfullmäktige. inkom totalt 18 ärenden till . Av dessa avsåg 12 ärenden utfärdande av bevis för ny riksdagsledamot eller ersättare för riksdagsledamot, vilka beslutas av ordföranden utan nämnd och med sekreteraren som föredragande, 2 ärenden frågor om ersättare i kommunfullmäktige, 1 ärende ersättning för tryckning av informationsblad, 1 ärende överklagande av riksdagsvalet , 1 ärende remiss om ändringar i vallagen m.m. samt 1 ärende om ändrad valdistriktsindelning i en kommun. inkom totalt 18 ärenden till . Av dessa avsåg 8 ärenden utfärdande av bevis för ny riksdagsledamot eller ersättare för riksdagsledamot, vilka beslutas av ordföranden utan nämnd och med sekreteraren som föredragande, 2 ärenden frågor om ersättare i kommunfullmäktige, 1 ärende skrivelse angående röstkortsberättigad, 1 ärende utfärdande av bevis för företrädarna i och ersättare för dem. 5 ärenden avsåg överklaganden av valet till och 1 ärende . avgjordes 14 ärenden före de allmänna valen . Av dessa 14 ärenden gällde 1 ärende bevis för ny riksdagsledamot, 3 ärenden remisser, 2 ärenden avsägelse som assistent respektive förordnande som föredragande i nämnden, 1 ärende en skrivelse angående överklagande av en namnfråga, 2 ärenden ledamot eller ersättare i kommunfullmäktige, 1 ärende registrering av partibeteckning, 2 ärenden frågor om valsedlar, 2 ärenden rättelse i röstlängd och 1 ärende en skrivelse om förtidsröstning på . (Nämnas kan att det sistnämnda inte prövades i sak utan avvisades med hänvisning till att förhållanden av det slag som klaganden hade påtalat kan prövas av endast i samband med överklagande av beslut att fastställa utgången av ett val. Sådant överklagande får ske tidigast dagen efter valdagen.) består, enligt 3 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen, av en ordförande, som ska vara ordinarie domare och som inte får tillhöra , och sex andra ledamöter. Ledamöterna väljs efter varje ordinarie val, så snart valet vunnit laga kraft, för tiden till dess ett nytt val till nämnden har ägt rum. Ordföranden väljs särskilt. Av 8 kap. 2 § riksdagsordningen framgår att genom särskilt val utser en ersättare för ordföranden i och att bestämmelserna i 3 kap. 12 § regeringsformen om ordföranden tillämpas också på ersättaren. Nämnas kan att fram t.o.m. den nämnd som utsågs förekom det ledamöter i som var ordinarie domare (hovrättsråd, hovrättslagman, hovrättspresident) utöver nämndens ordförande och ersättare för ordföranden. Av 15 kap. 11 § vallagen framgår bl.a. att om ett överklagande avser ett beslut genom vilket utgången av ett ordinarie val till eller ett ordinarie val till landstings- eller kommunfullmäktige har fastställts, ska nämnden ha samma sammansättning som den hade vid tiden för dessa val. Av samma lagrum framgår att när nämnden prövar överklagande ska nämndens samtliga ledamöter vara närvarande. Enligt 14 kap. 31 § vallagen får uppdra åt ordföranden eller ersättaren för ordföranden att på nämndens vägnar granska bevis för en riksdagsledamot eller ledamot i och ersättare för sådana ledamöter som utses under löpande valperiod med anledning av att en ledamot avgått eller ersättare utsetts enligt vad som sägs i vallagen (14 kap. 1820 och 24 §§). Någon annan möjlighet för att delegera någon av sina uppgifter till ordföranden eller ersättaren för ordföranden finns inte i vallagen. Däremot innehåller lagen (1974:1037) med instruktion för , fortsättningsvis benämnd nämndens instruktion, bestämmelser om att nämnden ska fatta vissa beslut. Enligt 3 § nämndens instruktion förordnar nämnden sekreterare åt sig och härutöver får nämnden anlita särskilda föredragande och experter i övrigt. Enligt 6 § ska nämnden i arbetsordning eller eljest besluta om förande av diarium och protokoll, om rätt för ordföranden eller dennes ersättare eller för sekreteraren eller anlitad föredragande att vidta för ärendenas beredande erforderliga åtgärder, om expeditioners undertecknande ävensom om vad som i övrigt ska iakttagas vid ärendenas beredande och avgörande utöver vad som följer av denna instruktion eller andra i lag givna förfaranderegler. Arbetsordning för som antogs innehåller bestämmelser som ger nämndens ordförande vissa befogenheter. I bestämmelsen i 2 § arbetsordningen, där det anges att nämnden anlitar en eller flera föredragande, föreskrivs även att när ärende är brådskande får ordföranden vid behov anlita föredragande åt nämnden. Enligt 3 § tredje stycket justeras protokoll av ordföranden eller, om nämnden så beslutar, av ordföranden jämte en eller flera andra ledamöter av nämnden. Vidare ska ett särskilt uppsatt beslut och expedition i ett ärende som avgjorts genom ett sådant beslut enligt 10 § undertecknas av ordföranden och kontrasigneras av föredraganden. I ett beslut (protokoll 2/1988, § 4) uppdrog , med stöd av 15 kap. 9 § andra stycket då gällande vallag, åt ordförande och, vid förfall för denne, åt ordförandens ersättare att på nämndens vägnar företa bevisgranskning i ärenden av enklare beskaffenhet. har nämnden två sekreterare och fem föredragande förordnade. Såväl nämndens sekreterare som föredragandena utför dessa uppdrag vid sidan av sina ordinarie tjänster. Sekreterarna och tre av föredragandena, varav en är huvudföredragande, har sina ordinarie tjänster inom . hade nämnden fem föredragande, varav två hade sina ordinarie tjänster inom ; den dåvarande huvudföredraganden hade inte sin ordinarie tjänst inom riksdagsförvaltningen. Nämnden sammanträder, föreskrivs det i 2 § nämndens instruktion, på kallelse av ordföranden så ofta göromålen påfordrar det. brukar benämnas ett riksdagsorgan. ska, enligt 9 kap. 4 § 34 riksdagsordningen, när det gäller och myndigheter, i den omfattning bestämmer bl.a. handlägga frågor om förvaltning av ekonomisk natur inom myndigheter (utom ) och besluta om föreskrifter och råd i sådana frågor. har, som nämnts, ställning som förvaltningsmyndighet i regeringsformens mening och förvaltningslagen är i princip tillämplig på handläggningen av ärenden hos nämnden. I sammanhanget kan nämnas att nämnden tillämpar kommunikationsprincipen i ärenden om överklagande av val. Kommunikationsprincipen framgår av 17 § förvaltningslagen. Där föreskrivs att ett ärende, som huvudregel, inte får avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten får dock under vissa förutsättningar avgöra ärendet utan att så har skett. Det gäller bl.a. om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga eller om avgörandet inte kan uppskjutas. Enligt 17 § andra stycket förvaltningslagen är det myndigheten som bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Bakom avfattningen av andra stycket ligger en strävan att klargöra att myndigheten kan välja en enklare och billigare form för underrättelsen än delgivning enligt delgivningslagen (prop. 1985/86:80 s. 67). Orden på något annat sätt syftar bl.a. på det fallet att myndigheten passar på att, utan att överlämna materialet, visa detta för parten i samband med att han eller hon besöker myndigheten av någon annan anledning. Ny reglering av nämndmyndigheter under har beslutat om delvis ny reglering av nämndmyndigheter som lyder under , vilken träder i kraft (2012/13:RS1, bet. 2012/13:KU9, rskr. 2012/13:6266). Nämnas kan en ny lag med instruktion för . I 6 § ges möjlighet att i arbetsordningen eller genom särskilda beslut delegera rätten att fatta närmare angivna beslut eller vidta åtgärder till ordföranden, sekreteraren eller någon hos en myndighet som utför kansligöromål för nämnden. Delegering föreslås även få ske till ordförandens ersättare och föredraganden. Det som får rätt att delegera är dels beslutsfattande i ärenden som inte behöver prövas av nämnden, dels beslut eller andra åtgärder för beredning av ärenden. Delegering till de nämnda funktionerna ska (6 § andra stycket) avse att vidta åtgärder och fatta beslut för att bereda ett ärende; enligt författningskommentaren (framst. s. 100) kan sådan delegering t.ex. gälla att kommunicera skrifter. Vidare får delegering till dessa funktioner avse att avgöra andra ärenden än de som ligger inom nämndens kärnverksamhet. Sådan delegering kan enligt författningskommentaren ske i fråga om remisser. Beslutsfattande som innebär prövning i sak av överklaganden och beslut om arbetsordning kan inte delegeras. Vidare får delegering (6 § tredje stycket) till ordförande och ersättaren för ordföranden avse att besluta om avskrivning av ärenden efter återkallelse. Slutligen får delegering (6 § fjärde stycket) till den som nämnden bestämmer hos eller hos någon annan myndighet som utför kansligöromål för nämnden ske när det gäller att ta emot och registrera allmänna handlingar samt pröva frågor om utlämnande av allmänna handlingar eller frågor som uppkommer med anledning av överklaganden av nämndens beslut i sådana frågor. När det gäller ärendenas handläggning kan noteras en uttrycklig reglering om beslutsfattande utan sammanträde (10 §). ska enligt förslaget ha möjlighet att föreskriva i arbetsordningen att ärenden får avgöras genom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna. Av 1 § lagen (2011:745) med instruktion för riksdagsförvaltningen framgår att är en myndighet under med uppgift att biträda . ska, enligt paragrafens första punkt, tillhandahålla resurser och service för talmannens, kammarens, utskottens och övriga riksdagsorgans verksamhet samt för riksdagsledamöterna och partikanslierna. anges det uttryckligen i instruktion att förvaltningen ska svara för utbetalningar som krävs med anledning av beslut som fattas av om kostnaderna ska belasta anslag som anvisats till . Förvaltningen ska ge bl.a. tillfälle att lämna synpunkter på sina resursbehov. I instruktionen för införs en bestämmelse om att förvaltningens kanslistöd till nämndmyndigheter, däribland , ska regleras i en överenskommelse. får efter samråd med en nämndmyndighet träffa överenskommelse med en annan myndighet under , en domstol eller en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen om att den myndigheten ska lämna kanslistöd till nämndmyndigheten. När lämnar kanslistöd till nämndmyndigheter ska förvaltningen beakta nämndmyndigheternas intresse av oberoende.