bet · H101KU32 · 2013-12-10 00:00:00 — Enligt vedertagna principer vid lagkollision går speciallag före generell lag och nyare lag går före äldre lag.Budgetreglerna måste ses som speciallag i förhållande till de generella reglerna om utskottsinitiativ. tillkom budgetreglerna , medan utskottens initiativrätt i sin nuvarande form infördes . Alltså går reglerna om den sammanhållna budgetprocessen före reglerna om initiativmöjligheten.I svensk rätt anses en lagstiftnings förarbeten ha stor betydelse för hur lagen ska tolkas. I budgetreglernas förarbeten är det tydligt att det ska vara fullständiga alternativ som ställs mot varandra i budgetprocessen.Ett separat beslut som det nu aktuella innebär att alternativen inte ställs mot varandra i sin helhet. I stället finns det en risk för att hoppande majoriteter skapar motstridiga beslut. Det skulle vara oförenligt med syftet bakom budgetreglerna, nämligen att hålla ihop budgetprocessen.Utöver att lagtexten och förarbetena talar ett tydligt språk kan man också åberopa egen praxis, det vill säga hur budgetreglerna har tillämpats i under de som gått sedan de infördes. Praxis innebär att budgetbesluten fattas samlat. Något beslut som det nu aktuella har fattats som rambeslutsmodellen har tillämpats.De juridiska argumenten är alltså mycket tunga för att det är förbjudet att i efterhand genom ett utskottsinitiativ bryta sönder budgetens inkomstsida.Ska vi då inte följa lagen? Socialdemokraterna med flera tycker uppenbarligen inte det, men går ändå så långt att de säger att rättsläget är oklart. Men gör det saken bättre för dem? Om de nu anser att rättsläget är oklart, är det i så fall ansvarsfullt att chansa på att de har rätt och juristerna fel? Borde man inte ha precis motsatt inställning när man har med författningsfrågor att göra? Borde man inte vara helt säker på att det man gör är förenligt med spelreglerna innan man rusar iväg?Budgeten består på inkomstsidan av fler än 100 poster. Initiativet gör att det i princip blir möjligt att, efter att inkomstberäkningen fastställts av , genom ett eller flera senare beslut förändra samtliga inkomstposter uppåt eller nedåt. Riksdagsordningen gör ingen skillnad på om inkomstbeslut påverkar budgeten uppåt eller nedåt eller om budgetsaldot blir stakare eller svagare.Förslaget innebär alltså en betydande förändring av budgetprocessen. Om budgetprocessen ska ändras borde det ha skett i brett samförstånd och efter noggranna överväganden - inte under stora motsättningar och på osäker juridisk grund. Det är djupt beklagligt att långa tradition av bred samsyn om politikens spelregler nu bryts.Låt mig kommentera ett par av de argument som oppositionspartierna har anfört i höstens debatter. De har sagt att har ändrat i regeringens budgetproposition. Det skedde , när anslaget till minskades med . Situationerna går dock inte att jämföra. Det handlade den gången om statens utgifter, medan vi nu debatterar en fråga som rör inkomsterna. Utgiftssidan och inkomstsidan är olika till sin karaktär.Beslutet fattades också som ett led i steg två av den ordinarie budgetprocessen - inte som , som resultatet av ett utskottsinitiativ utanför budgetprocessen. Vidare påverkade inte beslutet de av i steg ett av budgetprocessen antagna utgiftsramarna. Ramarna låg fast, och pengarna hade kunnat användas till andra anslag.Oppositionspartierna hänvisar också till ett yttrande av finansutskottet som de menar stöder deras sak. Att de gör så stort nummer av detta yttrande visar dock bara att de inser att de är ute på mycket osäker juridisk mark och med ljus och lykta söker efter något uttalande som går i deras riktning. När jag åberopar lagtexten, förarbetena och riksdagspraxis - tunga juridiska argument - kommer oppositionspartierna med en mening i ett uttalande från finansutskottet. Det är ett uttalande som avsåg en annan situation än den som är aktuell och därtill ett uttalande som sakligt sett är tveksamt och ofullständigt.Det finns många andra uttalanden av riksdagsorgan som går på tvärs mot det som finansutskottet sade den gången. Jag ska nämna ett exempel. sade en enig utredning där alla partiers gruppledare ingick så här: Det är angeläget att utskotten i sin beredning av olika ärenden är medvetna om och beaktar tidigare riksdagsbeslut. Beslut som fattas under budgetprocessen måste respekteras. Det finns annars en risk för att fördelarna med en samordnad budgetprocess motverkas. Detta står i utredningen för en översyn av riksdagsordningen.Eftersom det yrkande som ska rösta om strider mot riksdagsordningen borde proposition inte ställas på yrkandet. har minsta möjliga majoritet i under mesta möjliga politisering beslutat om motsatsen. Därigenom fullföljs ett avsteg från svensk konstitutionell tradition som alla i den här kammaren har anledning att beklaga.För denna olyckliga händelseutveckling bär Socialdemokraterna det tyngsta ansvaret. Man kan inte kräva att ytterkantspartier på var sin sida av det politiska spektrumet ska ta ansvar för några konstitutionella traditioner. har ogillat budgetramverk och budgetdisciplin . har populism som affärsidé. Man kan inte heller förvänta sig något ansvarstagande från Miljöpartiet.Men det handlar om Socialdemokraterna - det parti som styrde när rambeslutsmodellen infördes, det parti som regerade i minoritet och på nära håll såg svagheterna med den gamla budgetordningen och det parti som för inte så länge sedan sågs som statsbärande. Hur är det möjligt att Socialdemokraterna går i spetsen för detta angrepp på den sammanhållna budgetprocessen och den svenska samsynen i författningsfrågor?Min enda slutsats blir att det här är en annan socialdemokrati än den som svenska folket har lärt känna. Det här är en socialdemokrati som är kortsiktig, populistisk och impulsstyrd. Det är en socialdemokrati som har varit borta från regeringsmakten och bytt så många ledande företrädare att minnet av maktutövning, minnet av ansvarstagande och minnet av långsiktighet har bleknat. Det är en socialdemokrati som längtar efter makt så mycket att det gör ont, men som har glömt hur makt måste utövas - ansvarsfullt, genomtänkt och långsiktigt. Det är en socialdemokrati som offrar allt för en billig poäng, en rubrik och i tv. Det beklagar vi. Det bådar illa för framtiden. Demokratins spelregler förtjänar bättre. (Applåder)I detta anförande instämde , , , och (alla M) samt (FP), (C) och Skånberg (KD). Enligt riksdagsordningen ska genom ett beslut fastställa en utgiftsram och en beräkning av inkomsterna. Detta är det så kallade rambeslutet, som anger hur stora utgifter och inkomster staten ska ha för det kommande året.En höjd brytpunkt för statlig skatt är en del i det förslag som regeringen har lagt fram. Det ingick alltså i rambeslutet som fattades . När väl ett rambeslut är fattat ska i steg två fatta beslut om de olika anslagen för de 27 utgiftsområdena. Det är dessa olika budgetdebatter och voteringar som pågår för fullt.Oppositionen vill genom ett utskottsinitiativ nu i efterhand riva upp rambeslutet och alltså förändra de inkomster som staten ska ha. De vill övergå till en ordning där tillfälliga majoriteter ska kunna bildas vad gäller inkomsterna. Regeringens budget ska alltså inte längre i sin helhet ställas mot oppositionspartiernas helhetsförslag.Frågan har uppkommit om det som oppositionen vill göra är i strid med lagen. I så fall ska talmannen inte ställa proposition i kammaren. Talmannen tillsatte därför en oberoende utredning av riksdagsjuristerna, och utredningens slutsats är mycket tydlig: Mot bakgrund av för det första lagtextens lydelse, för det andra det grundläggande syftet bakom införandet av rambeslutsmodellen och för det tredje den praxis som har utvecklats under är talmannen skyldig att inte ställa proposition på ett yrkande som river upp rambeslutet.Vi i och Alliansen menar att riksdagsordningens 5 kap. 12 § tydligt anger hur beslut ska fattas i budgetprocessen: genom att i ett enda beslut fastställa utgiftsramar och inkomstberäkningar. Visst kan vi likt oppositionen konstatera att det inte uttryckligen finns något förbud som säger att man inte får bryta denna ordning och ändra rambeslutet i efterhand. Men man brukar inte heller sätta upp två trafikmärken på samma plats, där en skylt anger påbud att svänga höger och den andra säger att det är förbjudet att svänga vänster. Om det finns en tydlig skylt räcker det för att den ska gälla, och riksdagsordningens 5 kap. 12 § är mycket tydlig till sin lydelse.Talmannen har vägrat att ställa proposition mot bakgrund av att riksdagsjuristerna har kommit fram till att övervägande skäl talar för att det av finansutskottet framlagda yrkandet strider mot riksdagsordningen. Visst medger uttrycket "övervägande skäl" att det finns öppningar för hur lagen ska tolkas. Men i stället för att anta en försiktighetsprincip tar oppositionen sig för att med mycket svagt lagstöd ändra den praxis som vi har haft i , där beslutsmodellen har följt två tydliga steg och hela budgetförslag har ställts mot varandra. Denna praxis har vuxit fram för att den har tjänat väl , då en annan ordning gällde.Genom sitt agerande med utskottsinitiativ och majoritetsbeslut i ändrar oppositionen nu det sätt på vilket riksdagsordningen ska tolkas och tillämpas i budgetprocessen. I praktiken innebär detta en glidning tillbaka mot tiden , då man kunde bryta ut delar av beslutspunkter ur ramen.I detta sammanhang vill jag påminna om det starka ställningstagande Socialdemokraternas före detta partiledare tog vad gällde allt samröre med . Det som sker är inte bara en glidning bort från det ställningstagandet. driver Socialdemokraterna tillsammans med igenom ett beslut som påverkar många människor och är av betygande konstitutionell vikt.I har vi en lång tradition av att göra konstitutionella ändringar, det vill säga ändringar i demokratins spelregler, i bred enighet och efter noggranna överväganden, inte under stora motsättningar och med en starkt ifrågasatt tolkning av lagen, så som är fallet.Budgetprocessen är av en grundläggande konstitutionell betydelse. tillåter sig det tidigare statsbärande partiet Socialdemokraterna att med stöd av övriga oppositionspartier driva igenom en ny beslutsordning för statsbudgeten utifrån sina egna politiska avvägningar med mycket få rösters övervikt, om oppositionen alls lyckas vinna voteringen . Detta gör man med vetskap om att förfarandet bygger på en osäker juridisk grund. Det är inte långsiktigt, det är inte ansvarsfullt, och det är inte bra för . (Applåder)I detta anförande instämde och (båda M) samt Skånberg (KD). Vi har i prövat om talman gjorde rätt när han vägrade att ta upp initiativet från finansutskottet om ändring av gränsen för uttag av statlig skatt i förhållande till den budgetram för statens intäkter 2014 som i sitt budgetbeslut redan fattat beslut om.Den rättsutredning som talmannen begärt och fått från jurister och tjänstemannaledning gav en tydlig slutsats: Talmannen är skyldig att vägra ta upp det initiativ som oppositionspartierna i finansutskottet gjort, för det måste anses strida mot riksdagsordningen att ändra det budgetbeslut som redan fattat.Rättsutredningen om rambeslutsmodellen och utskottsinitiativ, som är daterad , lyfter fram fyra skäl för sin slutsats:1.Ordalydelsen i 5 kap. 12 § riksdagsordningen talar med betydande styrka för att det varit lagstiftarens avsikt att det inte ska vara möjligt att genom senare beslut under pågående budgetprocess ändra rambeslutet i en viss del.2.Det framgår tydligt av lagförarbetena att och i ett enda beslut ska ta ett samlat grepp om helheten i budgeten och då ställa regeringens och oppositionens fullständiga budgetpaket mot varandra.3.Enligt lagförarbetena ska inkomstberäkningen ses som en ram för tillåtna regeländringar på inkomstsidan. Ändringar i efterhand som inte omfattas av denna ram ska enligt lagförarbetena inte vara tillåtna.4.Riksdagen har inte tidigare , sedan rambeslutsmodellen infördes, fattat beslut efter utskottsinitiativ som motsvarar det aktuella initiativet. Även riksdagspraxis talar alltså för att det inte ska vara möjligt att på detta sätt ändra ett budgetbeslut.Detta säger rättsutredningen. Som jag ser det är rättsutredningens slutsats både tydlig och väl motiverad.Fru talman! Jag anser att rättsutredningens slutsats borde ha lagts till grund för beslut i går. Men tyvärr vägde de rättsliga slutsatserna lätt mot de politiska överväganden som företrädarna för Socialdemokraterna, ställde sig bakom i utskottet.Jag fick inte ens stöd av ordföranden i utskottet för att rättsutredningens slutsats och motiven för denna skulle refereras i utskottets betänkande. Jag fick endast in ett tillägg under avsnittet Ärendet och dess beredning om att biträdande riksdagsdirektören informerat utskottet om rättsutredningen. Jag beklagar detta och tycker att det är synd att rättsutredningens slutsats och motiv inte redovisas i betänkande.I har vi regler om på vilket sätt vi kan ändra våra arbetsformer. Vi har också haft en tradition av att beslut som gäller våra arbetsformer i ska fattas med breda majoriteter. Riksdagsbeslutet och beslut i går i detta ärende fattades båda med knapp majoritet.Att på detta sätt bryta upp den budgetmodell som har fungerat väldigt bra är, som rättsutredningen och jag ser det, ett brott mot hittillsvarande principer både för hur fattar budgetbeslut men också för hur ändrar sina arbetsformer.Fru talman! Som centerpartist tillhör jag ett av de partier i som utformade den rambudgetmodell som sätts på prov. Jag är stolt över att då medverkade till att sanera landets statsfinanser. Sättet att utforma en statsbudget som vi då skapade hade behövts i många andra länder i . Det är länder som , till skillnad från , har problem med stora budgetunderskott och statsfinanser.Som rättsutredningen visar ska det inte vara möjligt att i genomdriva ett beslut som strider mot den av fattade budgetramen. Jag beklagar djupt att Socialdemokraterna med stöd av , och är beredda att börja rasera det ramverk för budgetbeslut som antogs av sedan.Syftet med ramverket var att det ska vara möjligt för en minoritetsregering, vilket är det historiskt normala i , att ekonomiskt styra . Tillfälliga majoriteter i i en viss budgetfråga ska inte kunna ändra i budgeten. För att kunna ändra regeringens budgetförslag ska krävas ett komplett budgetalternativ, som ställs mot regeringens budgetförslag.Jag och beklagar djupt det beslut som majoritet med socialdemokrater, miljöpartister, vänsterpartister och sverigedemokrater fattade i går. (Applåder)I detta anförande instämde , , och (alla M), (FP) och Skånberg (KD). Gårdagens beslut i att underkänna talmannens vägran att ställa proposition i fråga om FiU16 Ändring av beslut om höjd nedre skiktgräns för statlig inkomstskatt är djupt olyckligt.Vi debatterar här inte själva sakfrågan. Sakfrågan kan man ha olika åsikter om. Vi debatterar regelverket och hur vi ska uppträda mot varandra och vad som är själva grunden för hur beslut ska fattas i . Vi kan inte komma längre in i demokratin än när vi petar i själva regelverket.Det är sex saker som jag vill ta upp som gör mig särskilt oroad och som gör att jag kallar den här dagen för olycklig.Det första är att yrkandet i FiU16 strider mot riksdagsordningen. Det var därför helt korrekt att talmannen inte ställde proposition på yrkandet enligt 2 kap. 9 § i riksdagsordningen.Det andra är att yrkandet strider mot lagtexten att budgetbeslutet ska fattas med ett enda klubbslag. Det har andra ledamöter väl utvecklat. Jag går inte in vidare på det.Det tredje är att det strider mot rättsutredning. Det är en opolitisk utredning som inte hade några direktiv och som gjordes av de bästa jurister som kan uppbåda som kom fram till en rekommendation. Det är inte bra.Det fjärde är att praxis ända sedan rambeslutsmodellen beslöts nu är bruten. Ordföranden för utskottet sade i går att praxis utvecklas. Så kan man uttrycka det. Vi är i alla händelser överens om att vi lever i en annan dag med andra förutsättningar nu än vad vi gjorde innan beslutet i går.Det femte - nu börjar vi komma till det som är riktigt allvarligt - är att beslutet blir prejudicerande för framtiden. blir mycket svårare att regera för en minoritetsregering. Det är 100 enskilda poster och fler som alla kan ändras med hoppande majoriteter.Jag har varit i det här huset ända . Jag minns 1994, när vi först beslutade om att skulle bildas. Sedan hoppade majoriteten, och fick inga pengar i nästa beslut. Detta kan vi få uppleva om och om igen. Det är inte bra för Sverige.Det sjätte och sista är att grundlagar och regelverket för bara ska ändras i bred enighet. Om det har vi tidigare varit ense. Det ska inte som pressas igenom med minsta möjliga marginal, där vi räknar på vilka som är sjuka och enstaka ledamöter som kan ändra sig. Det är inte värdigt hur vi jobbar i riksdag. Att frångå en bred enighet blir för framtiden prejudicerande. Har det hänt en gång i denna viktiga fråga kommer det att hända i flera andra frågor, viktiga eller mindre viktiga.Jag är ledsen, men jag håller också särskilt Socialdemokraterna ansvariga. Ni borde veta bättre. i modern tid har ni haft regeringsmakten. Ni vet av erfarenhet hur svårt det är att regera i en minoritetsregeringsställning. Visst skulle ni ha kunnat bjuda till. Det är inte för sent att komma upp och säga: Låt oss backa; det här blev inte bra.Någon i kammaren borde backa och säga: Det här blev inte bra. Och hoppet att Socialdemokraterna, med den historiska erfarenheten och en gång kunskapen, ska göra det finns fortfarande kvar. Men det kan hända att någon annan och inte en socialdemokrat räddar dagens votering. Det kanske sker av misstag eller medvetet.Att Socialdemokraterna gör detta talar inte väl för framtiden. Vi hade velat kunna göra upp och vara överens. Jag vill avsluta med att säga att jag fruktar att vi går en situation till mötes som liknar den amerikanska budgetmodellen, som skapar oro inför beslut som kommer och som till syvende och sist går ut över arbetslöshet, över räntorna och över vanligt folk. Det är fortfarande tid att besinna sig. Jag vädjar till ledamöterna att göra det. (Applåder)I detta anförande instämde , , och (alla M), (FP) och (C). Den konflikt som uppstått mellan å ena sidan talmannen och å andra sidan en majoritet här i kammaren, angående finansutskottets initiativ i betänkandet om skiktgränsen för statlig inkomstskatt, har behandlats av konstitutionsutskottet.Konstitutionsutskottets uppgift är enligt riksdagsordningen, vår egen arbetsordning, att fatta beslut i frågan om huruvida finansutskottets förslag strider mot riksdagsordningens 5 kap. 12 §. Det är en mycket ovanlig situation. Att talmannen vägrar att ställa proposition på vad en majoritet föreslår från ett utskott händer nästan aldrig i riksdag. Sist var det 1989. Man kan säga att praxis är att talmannen låter majoriteten få genomslag i riksdag.Det har begåtts misstag av opposition, regering och talmannen. Vi borde inte ha behövt hamna i det här läget. Jag tycker inte att det är lyckligt att den här striden har uppstått och att KU får avgöra det. Men ska vi vara tacksamma över att konflikten är förutsedd och att en lösning finns i riksdagsordningen för hur en sådan konflikt ska hanteras. I en hel del andra länder leder denna typ av situation till mycket svårhanterliga låsningar. har formaliafrågan behandlats ingående i olika sammanhang. Det är alldeles uppenbart att både politiker och experter har vitt skilda uppfattningar. Det är alltså möjligt att utifrån olika perspektiv göra olika bedömningar. Det finns också en samsyn om värdet av det finanspolitiska ramverket, att det har bidragit till en stabilare budgetprocess och att det övergripande syftet med det nya regelverket i form av minskad risk för försämrade statsfinanser får anses vara uppfyllt.Utskottet anser att yrkandet från finansutskottet inte strider mot riksdagsordningen. KU har två huvudargument för sitt beslut.För det första kan det konstateras att det inte finns något uttryckligt förbud i riksdagsordningen mot att fattar ett beslut som innebär att inkomsterna i statens budget skulle avvika från den beräkning som tidigare fastställts. Det finns inte heller någon formell begränsning av utskottens initiativrätt. Tvärtom har just finansutskottets initiativrätt ytterligare förtydligats och stärkts i samband med utvecklingen av det finanspolitiska ramverket.För det andra ligger yrkandet i finansutskottets betänkande väl inom ramen för syftet med regleringen av budgetprocessen. Jag vill särskilt betona det sista, alltså syftet med den reglering vi har i riksdagsordningen. Det övergripande syftet med reformen har varit viktigt för hur har sett på budgetregleringen och i viss mån också styrande för hur praxis har utvecklats. Syftet med budgetregleringen har varit att få en bättre kontroll av utgifterna och budgetsaldot för att minska risken för att utgifterna skulle öka och statens upplåning skulle växa under behandling. Meningen var inte att i alla möjliga avseenden bakbinda eller hindra från att fatta beslut. Därför har man uttryckligen valt att inte lägga ytterligare regleringar som begränsar handlingsutrymmet.Utvecklingen av praxis är inte heller entydig. En mängd undantag i stort och smått har genomförts . Riksdagsordningen är tydlig med hur beslut om utgifterna ska fattas om väljer den så kallade rammodellen. Däremot är inkomstsidan reglerad i betydligt mindre utsträckning. Där står det endast att en beräkning av inkomsterna ska göras.Man kan i riksdagsbehandlingen efter det första rambeslutet fatta beslut också om att förändra utgifterna inom de fastslagna ramarna. Man kan också besluta om rena minskningar av ramen för utgiftsområdet. KU har själv varit med om att bidra till praxis genom den minskning av utgiftsramen på , till regeringen, som skedde inom utgiftsområde 1, när beslutade om förslag från utskottet 2010.Per , en av arkitekterna bakom ramverksmodellen, förde under seminariet i andrakammarsalen ett liknande resonemang om inkomstsidan. Han talade om en symmetri som inte riskerar det övergripande syftet med reformen. Det har funnits liknande resonemang i , särskilt i finansutskottet. Jag ska läsa ett citat från finansutskottet . Det var en riksdagsmajoritet av de borgerliga och ett enhälligt yttrande till socialförsäkringsutskottet. Man beskriver hur man ser möjligheten att hantera inkomstsidan efter det första rambeslutet. Yttrandet avslutas med följande:"Här vill dock utskottet framhålla att det väsentliga är att beslutsprocessen i inte leder till svagare budgetsaldo än vad beslutat i budgetregleringen. På utgiftssidan är det tillåtet att reservera sig till förmån för förslag som leder till lägre utgifter än utgiftsramen, men inte till högre. På motsvarande sätt kan man betrakta inkomstbesluten. Det skulle med andra ord vara fullt möjligt att i utskottsbehandlingen reservera sig till förmån för ökade statsinkomster och ändå hålla fast vid intentionerna bakom rambeslutsmodellen. "Det heliga i själva budgetprocessen är alltså inte, enligt finansutskottet, det enda beslutet som riksdagsordningen beskriver i rammodellen utan om den efterföljande behandlingen i följer det övergripande syftet att inte minska saldot i budgeten. Talmannen har också godkänt reservationer för beslut om ökade inkomster efter att det första rambeslutet har fattats.Effekten av dagens beslut innebär därför att praxis fortsätter att utvecklas utan att det övergripande syftet förändras. KU:s beslut kan därför inte heller tolkas eller användas för beslut som försämrar budgetsaldot eller underminerar statsfinanserna.En viktig lärdom för framtiden handlar om att regeringen redan i det första skedet innan man lägger fram budgeten måste försöka vinnlägga sig om att skapa majoriteter i . Särskilt gäller det naturligtvis för kontroversiella ärenden. Det går inte att räkna med att en minoritetsregering ska få igenom sin politik oavsett vilka majoriteter som finns. Det förstod som statsminister, och det borde även ha förstått.