bet · H001NU14 · 2013-03-12 00:00:00 — I många fall krävs även tillstånd enligt andra lagar, t.ex. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. eller terrängkörningslagen (1975:1313). Noteras bör också att det i 2 kap. finns allmänna hänsynsregler som är tillämpliga vid undersökningsarbete enligt minerallagen. Om undersökningsarbete kan utföras på olika sätt eller med olika metoder ska tillståndshavaren välja det utförande som minimerar skadan på miljön. Den s.k. försiktighetsprincipen gäller för all verksamhet och alla åtgärder som omfattas av tillämpningsområde. Principen innebär att förebyggande åtgärder och andra försiktighetsmått ska vidtas så snart det kan befaras att en viss åtgärd skulle kunna vara en olägenhet för människors hälsa eller miljön. Om uranhalten i det material som hanteras överstiger per ton, krävs som huvudregel tillstånd från enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) och motsvarande förordning. har dock i föreskrifter som trädde i kraft undantagit tillståndsplikt för hantering av material som förekommer i naturen och som innehåller kärnämne (t.ex. uran), om hanteringen inte avser utvinning av kärnämne ur eller annat råmaterial. Det betyder att uranprospektering är undantagen från bestämmelserna i kärntekniklagen. Däremot tillämpas strålskyddslagen (1988:220) vid prospektering efter uran. Innan undersökningsarbetet får påbörjas måste prospektören enligt 3 kap. 5 § minerallagen upprätta en arbetsplan som sakägarna (enskilda markägare och andra sakägare som t.ex. arrendatorer och innehavare av servitut) har rätt att invända mot. Om invändningar har framställts får tillståndshavaren begära att bergmästaren prövar om arbetsplanen kan fastställas. Prospektörerna måste betala ersättningar till markägare och innehavare av särskild rätt för skador och intrång till följd av undersökningsarbetet. Innan arbetena påbörjas ska prospektörerna ställa säkerhet för denna ersättning. Här bör det påminnas om de förslag till förändringar av minerallagen när det bl.a. gäller undersökningstillstånd och arbetsplaner som har presenterats av Utredningen om översyn av vissa frågor i minerallagen (SOU 2012:73, se ovan). I får uranbrytning inte ske utan tillstånd utfärdade enligt minerallagen, och kärntekniklagen. En miljökonsekvensbeskrivning ska bifogas en ansökan enligt samtliga tre lagar. I ärenden om beviljande av koncession ska 3 och 4 kap. tillämpas. I dessa kapitel finns bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden, bl.a. områden av riksintresse. Reglerna innebär att områden som har ett särskilt nationellt intresse inte ska tas i anspråk för andra ändamål innan frågan om den långsiktiga lämpligheten har klarlagts. Områden av riksintresse för ett antal angivna ändamål ska enligt bestämmelserna skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra eller skada ändamålen. Notera den ovan omnämnda översynen av bestämmelserna om riksintressen som regeringen har aviserat. Tillstånd enligt minerallagen att få bearbeta en uranfyndighet (bearbetningskoncession) meddelas av bergmästaren. Enligt 8 kap. 2 § minerallagen ska ärenden om beviljande av bearbetningskoncession hänskjutas till regeringen för prövning, om bergmästaren bedömer frågan om koncession vara särskilt betydelsefull ur allmän synpunkt. Bergmästaren utreder frågan och bifogar ett eget yttrande i de ärenden som hänskjuts till regeringen för prövning. Som nämnts i det föregående krävs det enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd vanligen tillstånd från miljödomstolen för gruvdrift eller gruvanläggning för brytning av malm, eller kol. Enligt 17 kap. 1 § ska anläggningar för brytning, bearbetning eller anrikning av uranhaltigt material dessutom tillåtlighetsprövas av regeringen. Tillåtlighetsprövningen gäller övergripande frågor om lokalisering, art och omfattning samt frågor om verksamhetens effekter på markanvändning och miljö, energi, transporter m.m. De bedömningar som ska göras är ytterst att betrakta som politiska ställningstaganden där det framstår som naturligt att regeringen har det avgörande inflytandet över huruvida verksamheten ska få komma till stånd eller inte. I samband med prövningen kan regeringen besluta om särskilda villkor för att tillgodose även allmänna intressen. Regeringens beslut är bindande för den ordinarie tillståndsmyndigheten. Denna kan alltså inte avslå en ansökan om tillstånd till en verksamhet som regeringen vid prövning enligt 17 kap. har funnit tillåtlig. Den kan inte heller bifalla en ansökan om tillstånd som regeringen vid prövningen har funnit otillåten. Regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan omfattas av lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, vilket innebär att efter ansökan om rättsprövning prövar om regeringens avgörande strider mot någon rättsregel. Enligt 17 kap. 6 § får regeringen tillåta verksamheten endast om kommunfullmäktige i den kommun där en uranfyndighet ska bearbetas har tillstyrkt detta. Någon möjlighet för regeringen att tillåta uranbrytning mot kommunens vilja finns därmed inte. Det är alltså här som det kommunala vetot i uranbrytningsfrågor är lagfäst. För drift av en anläggning för utvinning av ett kärntekniskt ämne krävs tillstånd enligt kärntekniklagen. Frågan om tillstånd enligt denna lag för uranbrytning prövas också av regeringen. Denna prövning sker parallellt och samordnat med tillåtlighetsprövningen enligt . bereder ärendet och överlämnar med ett eget yttrande handlingarna i ärendet till regeringen. Ansökningar om koncession för uranbrytning i Varken Bergsstaten, miljödomstolarna eller regeringen har tagit ställning till någon ansökan om tillstånd för att bryta uran då någon sådan ansökan inte har inkommit sedan brytningen i . skrev emellertid det kanadensiska företaget . (CPM) till bergmästaren och efterfrågade de direktiv och riktlinjer som, enligt Bergsstaten, gäller för att en ansökan om bearbetningskoncession i ett ärende som omfattar uran ska kunna sammanställas och processas på ett effektivt och korrekt sätt. Bolaget pekade på att man genom omfattande prospektering i kommun () påvisat en mycket stor mineralfyndighet med bl.a. nickel, molybden, vanadin och uran i en alunskifferformation. Bolaget gjorde bedömningen att det finns tillräckligt underlag för att ansöka om en bearbetningskoncession enligt minerallagen. Bergmästaren har meddelat avsikten att träffa representanter för bolaget för att diskutera den uppkomna situationen. Något sådant möte har emellertid ännu inte kommit till stånd. Här kan emellertid även noteras att en aktieägarmajoritet avsatte som en följd av att man var missnöjd med utvecklingen i företaget. En ny styrelse har tillträtt och den har sagt sig ha för avsikt att gå igenom företagets verksamhet och ta ställning till hur verksamheten ska bedrivas vidare. Regeringens mineralstrategi avgränsas till att omfatta som inte är att betrakta som energitillgångar. Frågor om prospektering efter eller brytning av uran berörs därmed endast indirekt av de åtgärder som föreslås inom ramen för strategin. Motioner om uranbrytning eller uranprospektering med likalydande eller snarlik lydelse som de nu aktuella behandlades av utskottet (bet. 2011/12:NU14). Samtliga motioner avstyrktes. Utskottet anförde följande angående ett förbud mot uranprospektering: Den svenska berggrunden är rik på värdefulla , och kunskaper om dessa förekomster är en tillgång på många olika sätt. Utskottet vänder sig liksom det har gjort vid åtskilliga tillfällen mot alla förslag om att begränsa möjligheterna att utvidga denna kunskap ytterligare. En inskränkning av detta slag skulle också avsevärt hämma förutsättningarna att finna andra brytvärda . Vidare skulle ett kunskapsuppbyggnadsförbud riktat mot just uranprospektering i praktiken vara utan betydelse då det i normala fall är mer eller mindre oundvikligt att även finna uran i samband med att man söker efter andra . Ett mer långtgående förbud mot prospektering efter sådana värdefulla som kan förekomma med uran vore orimligt och negativt för mineralprospekteringen i och därmed även för möjligheterna till en fortsatt utveckling av en livskraftig gruvindustri i vårt land. I en reservation (MP) förordades ett moratorium mot uranprospektering i avvaktan på att det införs ett förbud mot uranbrytning i . I en motivreservation (V) förordades en vetorätt i stället för ett moratorium mot uranprospektering. Beträffande en vetorätt mot uranprospektering skrev utskottet följande: Fördjupade kunskaper om den svenska berggrunden är eftersträvansvärt av flera skäl. Under förutsättning att prospektering efter såväl uran som andra mineraler sker inom ramen för gällande lagstiftning finns det, enligt utskottets uppfattning, inte några skäl till att låta verksamheten omfattas av en vetorätt. Såväl prospektering efter som brytning av uran omgärdas av särskilt strikta miljörestriktioner. Utskottet vill även erinra om att det pågår en översyn av minerallagen som syftar till att markägare, sakägare och kommuner med ökad tydlighet och effektivitet ska få tidig information om vad en prospektering avser och hur den ska genomföras. När det gäller prospektering som inbegriper uran torde denna information vara av särskilt stort värde. Utskottet anser inte att den här aktuella motionen ger anledning att agera innan den nyssnämnda översynen har presenterats och regeringen har getts möjlighet att ta ställning till eventuella förslag. I en gemensam reservation (MP, V) argumenterades till förmån för en vetorätt mot uranprospektering. Utskottet avstyrkte också motionsyrkanden om brytning av uran. Utskottet anförde bl.a. följande: har vid åtskilliga tillfällen uttalat sin uppfattning i frågan om huruvida brytning av uran ska vara tillåten i . Utskottet anser inte att det som har anförts i motioner på detta tema har tillfört någon information som föranleder utskottet att ompröva sin ståndpunkt. Således ser utskottet inga skäl att skärpa bestämmelserna på detta område ytterligare genom att införa ett generellt förbud mot uranbrytning. Uranbrytning kringgärdas redan av strikta miljörestriktioner, och brytningen kräver tillstånd. Ett sådant tillstånd kan inte fås med mindre än att det aktuella projektet har tillåtlighetsprövats av regeringen och att fullmäktige i den berörda kommunen har tillstyrkt brytningen. I en reservation (S, MP, V) förordades att det skulle tillsättas en utredning om hur ett lagstiftat förbud mot uranbrytning kan införas i . Utskottet tar inledningsvis ställning till motionsyrkanden som gäller förbud mot uranbrytning. Därefter behandlar utskottet ett motionsyrkande som gäller begränsningar i möjligheterna att prospektera efter uran. Som framgår ovan har utskottet vid åtskilliga tillfällen redovisat sin syn på ett förbud mot uranbrytning i . Utskottet har ingen annan uppfattning än den ovan refererade. De aktuella motionsyrkandena avstyrks således med hänvisning till vad utskottet har anfört i frågan. Även motion 2012/13:N390 (M) om en uranfond avstyrks. Liksom beträffande förslagen om ett förbud mot uranbrytning har utskottet vid ett antal tillfällen behandlat motionsyrkanden om förbud mot prospektering efter uran. Även här vidhåller utskottet sin tidigare uppfattning vilken har refererats ovan. Motion 2012/13:N226 (MP) avstyrks i den berörda delen. Utskottets förslag i korthet Motionsyrkanden om skiffergasutvinning avslås av . Utskottet hänvisar här bl.a. till att det redan råder strikta miljörestriktioner kring gasutvinning i . Utskottet säger sig dock ha för avsikt att följa utvecklingen när det gäller skiffergasutvinning och med intresse ta del av de utredningar och andra undersökningar som pågår på detta område. Jämför reservation 8 (MP, V). Det pågår en omdaning i det globala energilandskapet, med nya risker och nya miljöhot, slås det inledningsvis fast i motion 2012/13:N334 av och (båda MP). Det handlar om utvinning av skiffergas genom hydraulisk spräckning av berggrunden (hydraulic fracturing, s.k. fracking). Skiffergas är en fossilt lagrad gas som är bunden i små porer i skifferlagren. För att utvinna gasen måste berggrunden spräckas sönder varefter stora mängder vatten blandat med sand och kemikalier pumpas ned under högt tryck i kilometerdjupa borrhål. Grundvatten riskerar att förstöras genom den stora kemikalieanvändningen och ur skifferlagren riskerar man att även metangas och cancerogent bensen, uran, radon och hälsovådliga tungmetaller frigörs och stiger till grundvattennivån. Då fracking inte har använts i tidigare saknas i stort sett kunskap hos berörda myndigheter såsom , Bergsstaten och enskilda länsstyrelser. Detta försvårar möjligheten till rättssäkra bedömningar av de faktiska riskerna. Därför menar motionärerna att det bör införas specifika skrivningar i om s.k. fracking (yrkande 6). Fracking är förbjudet i och . Även i flera av delstater är metoden förbjuden liksom också lokalt i ett hundratal av landets städer på grund av de betydande och väldokumenterade riskerna för både förorening av grundvattnet och jordskalv. Motionärerna betonar också att både skiffergasen och utvinningstekniken fracking är ett hot mot klimatet och förordar att det införs ett förbud mot denna metod (yrkande 4). Energisystemet måste ställas om till att baseras helt på förnybara energikällor, sägs det i motion 2012/13:N336 av m.fl. (MP). Intresset för prospektering och utvinning av skiffergas har ökat, inte minst inom EU. Motionärerna konstaterar att fracking medför betydande föroreningsrisker för den omgivande miljön och grundvattnet. I stället för att uppmuntra användandet av en ny fossil energikälla anser motionärerna att hållning bör vara att EU ska avbryta alla sina befintliga finansiella och politiska stöd till skiffergasprojekt och förbjuda brytning av skiffergas i (yrkande 3). bör även i andra internationella sammanhang verka för att skiffergas inte utvinns. Motionärerna anser vidare att bör förbjuda fracking generellt som utvinningsmetod i (yrkande 4). Vissa kompletterande uppgifter1[ Avsnittet bygger huvudsakligen på information från samt ÅF:s rapport i världen dagens spridning och framtida potential, .] Vad är skiffergas? Skiffergas är naturgas som bildas och binds i berggrund som består av skiffer. Det är främst organiskt rika, mörka skiffrar som har en potential att innehålla skiffergas. Gasen består till merparten av ren metangas. Man skiljer på skiffergas som bildas genom termisk (värme-) nedbrytning och gas bildad genom biologisk nedbrytning av skifferns organiska material. Merparten av den skiffergas som utvinns , framför allt i , är termiskt bildad i djupt liggande mörka skiffrar. I förekommer mörka skiffrar, s.k. alunskiffer, i delar av , , , , , fjällkedjan och i södra . Termiskt bildad skiffergas förekommer på större djup i berggrunden (> ) medan biologisk nedbrytning och gasbildning sker i mer ytligt liggande skifferformationer, som t.ex. alunskiffern i och på . Den gas som påträffas inom alunskifferområdena i , , och på utgörs av s.k. biogen gas. Lokalt kan denna skiffer innehålla utvinningsbara mängder gas, men ur ett internationellt perspektiv handlar det om små volymer. Lokalt i centrala och sydvästligaste förekommer alunskiffern på större djup, vilket innebär att det skulle kunna förekomma termiskt bildad skiffergas där. Gasen i skiffern finns dels bunden till organiska partiklar och lermineral, dels i mikroskopiska porer som fri gas och i lösning tillsammans med formationsvatten och bitumen eller olja. Att skiffer på stora djup är relativt tät gör det mycket svårt att producera gas ur den. Ny teknik har dock skapat förutsättningar för lönsamhet inom detta segment. För att öka tillströmningen av gas till borrhålen spräcker man skiffern med hjälp av högt vattentryck i borrhålet, och skapar därigenom sprickor kring borrhålet där gasen kan strömma till. Denna metod kallas hydraulisk spräckning (fracking). I samband med spräckningen injekteras kvartssand som håller sprickorna öppna. Förutom sand och vatten tillförs kemiska tillsatser för att minska friktionen i sprickorna. De hål som borras för skiffergasutvinning är ofta mer eller mindre horisontella i den gasförande skiffern. Antalet borrhål varierar beroende på gasinnehåll, berggrundens täthet och djup. Från varje borrplats kan flera borrhål borras och vinklas ut horisontellt i skiffern. Normalt krävs många fler borrhål än vid traditionell gasutvinning. Biogen skiffergas kan i många fall utvinnas utan spräckning eller stimulering av borrhålet eftersom ytnära skiffrar innehåller fler naturligt öppna sprickor. Vilka är riskerna med utvinning av skiffergas? De största riskerna med utvinning av skiffergas är att det vid hydraulisk spräckning (fracking) kan uppstå vibrationer som skapar sprickor i berggrunden som i sin tur leder till att närliggande grundvattenmagasin och fastigheter skadas att grundvattnet förorenas och att grundvattentrycket samt grundvattennivån kan förändras att marken påverkas i samband med borrning och utvinning att kemikalier läcker i samband med hydraulisk spräckning att det uppstår störande buller och transporter från borrplatser. Vid fracking används stora mängder vatten och i vattnet tillsätts alltså vissa kemikalier. Risken för negativ påverkan på vattenkvaliteten är en fråga som har debatteras i . Landets motsvarighet till har därför fått i uppdrag att utreda påverkan på vattenkvaliteten vid fracking. Utredningsresultatet ska slutredovisas och väntas ha stor betydelse för den fortsatta skiffergasproduktionen i . I i avvaktas en utredning av miljökonsekvenserna av skiffergasutvinning. En annan miljöfråga som debatteras i är skiffergasutvinningens påverkan på landskapet. Studier har visat att koldioxidutsläppen från skiffergas, sett ur ett livscykelperspektiv, är lägre per energimängd bränsle än för kolproducerad el, men högre än för el producerad från konventionell naturgas. Utvecklingen av horisontell borrning i kombination med fracking har lett till att skiffergasproduktionen ökade (20042007). Markant höjda produktionsnivåer har gjort att produktionskostnaderna för skiffergas har sjunkit i . Konventionell gas som produceras i östra , Eurasien och har generellt sett lägre produktionskostnader än skiffergasproduktionen i , medan delar av den gas som producerats i övriga delar av , och har högre produktionskostnader än för produktion av skiffergas. Enligt en kostnadsbedömning utförd av For Energy Studies kommer skiffergas dock inte att kunna konkurrera med importerad gas i . Det talar för att produktionen av skiffergas i kommer att vara begränsad , såvida inte marknadsvillkoren förbättras påtagligt, t.ex. genom högre importpriser på naturgas eller introduktion av styrmedel som gynnar inhemsk energiproduktion. Bestämmelser kring prospektering efter eller utvinning av naturgas Utöver de tillstånd som utfärdas av Bergsstaten för prospektering eller utvinning är flera av de verksamheter som är aktuella kring naturgas även tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt . Enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd krävs tillstånd av eller miljödomstolen för utvinning av naturgas. Krav ställs även på att det finns en miljökonsekvensbeskrivning. Djupborrning som inte gäller utvinning av naturgas är endast anmälningspliktig. Provborrning som är mer ytlig och som alltså inte kan anses omfattas av begreppet djupborrning kan därmed vara undantagen från anmälningsplikten. Sådan borrning kan dock i stället omfattas av kraven på anmälan till enligt 12 kap. 6 § . kan, om det behövs i det enskilda fallet, kräva att det upprättas en miljökonsekvensbeskrivning. kan också förelägga om de försiktighetsmått som behövs eller helt förbjuda viss verksamhet. I är skiffergaspotentialen främst kopplad till förekomst av alunskiffer. Alunskiffer finns i ett område från till och ned till och i söder. I finns det sjutton undersökningstillstånd enligt minerallagen som uttryckligen avser gas i områden med alunskiffer (). Fem av dessa finns på och de övriga tolv i . Det finns också ytterligare tillstånd som ger rätt att undersöka alunskiffern i sin helhet. I ett fall har bearbetningskoncession (rätt till utvinning) meddelats. Det gäller ett område beläget i och kommuner (nr 1). Enligt bergmästaren är utvinning i området dock inte aktuell . inledde oljebolaget ett omfattande projekt för att utreda skiffergasförekomst i . Borrning genomfördes på tre platser i de tre kommunerna . rapporterade att undersökningarna visat att fyndigheterna inte är tillräckliga för att motivera en utvinning, varför bolaget valde att inte ansöka om ett nytt undersökningstillstånd hos Bergsstaten. Enligt var resultaten tydliga och visade på en mycket begränsad förekomst av naturgas i alunskiffern. Inom EU har det genomförts studier om skiffergasens betydelse och de risker som kan förknippas med eventuell utvinning genom fracking. Det pågår arbete med att ta fram ett förslag till ett tydligt regelverk för hur man nationellt ska hantera tillstånd och tillsyn av skiffergasexploatering. diskuterade skiffergasens konsekvenser för miljön och industrin. Industri- respektive miljöutskotten har tidigare antagit varsitt betänkande, i vilka man har utrett skiffergasens konsekvenser för industri, energiförsörjning och miljö. Parlamentet antog två resolutioner med den sammanfattande innebörden att respektive medlemsstat själv ska få avgöra om man vill utvinna skiffergas men att man ska vara återhållsam med att bevilja utvinningstillstånd innan det har klarlagts om det eventuellt kan vara nödvändigt att reglera utvinningen på EU-nivå. Parlamentet ansåg också att det krävs en grundlig granskning av alla konsekvenser (för miljön, folkhälsan och klimatförändringarna) innan man utvecklar denna teknik ytterligare. Kommissionen uppmanades att införa ett EU-omfattande ramverk för riskstyrning vid prospektering efter eller utvinning av okonventionella fossila bränslen, för att se till att harmoniserade bestämmelser för skyddet av människors hälsa och miljön tillämpas i alla medlemsstater. inledde ett offentligt samråd om den framtida utvecklingen av okonventionella fossila bränslen, som exempelvis skiffergas, i . Samrådet täcker bl.a. frågor som rör generella möjligheter och utmaningar, eventuella åtgärder för att minska hälso- och miljörisker, åtgärder för att öka insynen i verksamheten och allmänna rekommendationer om åtgärder på EU-nivå. Samrådet pågår till . Kommissionen har sedan för avsikt att föreslå ett ramverk för att hantera risker, åtgärda brister i regelverket och garantera största möjliga rättsliga klarhet och förutsägbarhet för marknadsaktörer och enskilda i EU. presenterade teknikkonsultbolaget en rapport om skiffergasen i världen. Rapporten hade tagits fram på uppdrag av Åforsk, Energigas och . Syftet med rapporten var att öka kunskapen kring utvecklingen inom skiffergasområdet och att ge en bild av världens potentialer. I rapporten drogs följande slutsatser: Framgången för skiffergasindustrin i har inneburit omvälvande förändringar av den amerikanska gasmarknaden men även haft stor betydelse för den globala gasmarknaden. har gått från att vara en stor gasimportör till att bli i det närmaste självförsörjande på naturgas. Skiffergasens betydelse väntas öka , då den väntas stå för knappt hälften av gasproduktion, jämfört . Den viktigaste förklaringen till framgången är den tekniska utvecklingen av horisontell borrning tillsammans med hydraulisk sprickbildning, som lett till kraftiga produktionsökningar , vilket i sin tur lett till minskade produktionskostnader per producerad enhet. Dessa framgångar har skett i , som är det enda landet i världen där det förekommer skiffergasutvinning i stor skala. Viktiga faktorer som påverkar förutsättningarna för skiffergasutvinning är förutom storleken på skiffergasreserverna, energiförsörjningssituationen och tillgången till gasinfrastruktur i det aktuella landet. Även lagstiftning som rör olje- och gasutvinning, miljö och säkerhet samt opinionen är av stor betydelse för skiffergasens utveckling.