bet · H101MJU1 · 2013-12-05 00:00:00 — Underlagen till uppföljningen har på gruppens uppdrag tagits fram inom av utvärderaren vid utskottsavdelningens utvärderings- och forskningssekretariat i samarbete med uppföljnings- och utvärderingsgruppens sekreterare, föredraganden vid miljö- och jordbruksutskottets kansli. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen överlämnar härmed sin uppföljningsrapport till miljö- och jordbruksutskottet. (KD), ordförande Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning i korthet: Miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp har följt upp delar av regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 20. Gruppen anser bl.a. följande: Det är positivt att utvecklingsarbetet med och dialogen om ekonomisk styrning och regeringens resultatredovisning fortsätter. Den dialog som har utvecklats mellan och utskottet fyller en viktig funktion. I vissa delar av resultatredovisningen är det svårt att se vilka resultat som har uppnåtts med anledning av regeringens insatser. Exempelvis redovisas inte indikatorerna för de olika målen i budgetpropositionen. Det är positivt att resultatutvecklingen inom flera områden redovisas genom tidsserier. När det gäller havsmiljöområdet efterfrågar gruppen en tydligare motivering till och bedömning av hur senare års variationer i anslagsutvecklingen påverkar de resultat som uppnåtts. Gruppen anser att utvecklingen inom klimatområdet är oroväckande och ser fram emot att regeringen återkommer till frågan om behovet av nya åtgärder i samband med en tidigare aviserad kontrollstation för klimat- och energipolitiken. Regeringen har fortfarande inte lämnat förslag om hur det samlade överskottet av utsläppsrätter ska hanteras. Gruppen utgår från att regeringen återkommer till med förslag i enlighet med tillkännagivande. Det är positivt att tillsynen inom kemikalieområdet har lett till avsedda resultat, men gruppen konstaterar att redovisningen kan förtydligas och att regeringen inte heller i årets budgetproposition lämnar någon redogörelse för de förväntade konsekvenserna när satsningen kommer att trappas av. När det gäller biologisk mångfald i rinnande vatten understryker gruppen återigen vikten av förstärkta insatser för att nå etappmålet, och att det är viktigt att följa upp resultatet av de insatser som görs. Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som beslutat. Som en del i utskottens löpande uppföljning beslutade miljö- och jordbruksutskottet att genomföra fortsatta uppföljningar av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen. Syftet har varit att ta fram ett beslutsunderlag inför behandlingen av budgetpropositionen och att ge utskottet ett underlag för den fortsatta dialogen med regeringen om utvecklingen av den ekonomiska styrningen. En utgångspunkt för gruppens arbete har varit att det ska vara möjligt för utskottet att följa kopplingen mellan mål, gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag för att kunna göra prioriteringar i beredningen av regeringens budgetförslag och genomföra arbetet med uppföljning och utvärdering i enlighet med regeringsformen. Fortsatt utvecklingsarbete kring ekonomisk styrning och regeringens resultatredovisning Miljö- och jordbruksutskottet tar aktiv del i utvecklingsarbetet kring ekonomisk styrning, och det pågår en dialog mellan utskottet och regeringen om hur regeringens resultatredovisning kan förbättras. Av regeringens resultatredovisning framgår bl.a. att man uppmärksammat utskottets uppföljningar och angett att man ser positivt på det utvecklingsarbete som har inlett och utvecklingen av resultatredovisningen för utgiftsområde 20. bedrev en arbetsgrupp, kallad samarbetsgruppen för bättre resultatredovisning mellan riksdag och regering, ett arbete där bl.a. resultatredovisningen i utgiftsområde 20 analyserades. Deltagare från miljö- och jordbruksutskottet och samarbetade i detta arbete som leddes av och finansutskottet. En rapport togs fram som ska tjäna som vägledning vid skrivandet av budgetpropositionen. Det arbete med fokus på resultatuppföljning som har bedrivits i miljö- och jordbruksutskottets parlamentariska utvärderings- och uppföljningsgrupp har varit en god inspirationskälla för samarbetsgruppen för bättre resultatredovisning. Gruppen gör bl.a. följande bedömningar: Enligt gruppens bedömning är det positivt att utvecklingsarbetet fortsätter eftersom det fortfarande finns behov av förbättringar i resultatredovisningens struktur och utformning. Gruppen ser fram emot resultatet av fortsatta utvecklingsinsatser. Den dialog som har utvecklats mellan och utskottet om resultatredovisningen fyller en viktig funktion. Gruppen är angelägen om att dialogen vidmakthålls och utvecklas. Regeringens resultatredovisning utgår från de miljökvalitetsmål som har beslutat om. Det är positivt att resultatredovisningen alltjämt utgår från de av beslutade miljökvalitetsmålen. Gruppen kan dock ånyo konstatera att det i resultatredovisningen är svårt att se vilka resultat som faktiskt har uppnåtts, särskilt inom klimatområdet. Exempelvis redovisas inte indikatorerna för de olika målen i budgetpropositionen. Gruppen betonar att utskottet tidigare framförde att det är viktigt att regeringen beaktar behov av resultatinformation. Gruppen noterar att regeringen för flera miljömål aviserar att det inom myndigheterna pågår ett utvecklingsarbete för att uppdatera indikatorerna till de nya preciseringarna till miljökvalitetsmålet. Gruppen utgår från att de synpunkter som har framförts i utskottets uppföljningar utgör ett underlag för denna översyn. Gruppen anser att det är positivt att utvecklingen av resultat inom flera områden redovisas genom tidsserier. Detta göra det lättare för att följa utvecklingen och bedöma resultat . Redovisade resultat inom havsmiljöområdet Av regeringens resultatredovisning framgår bl.a. att man bedömer att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med de styrmedel som är beslutade eller planerade , och det är inte möjligt att se någon tydlig riktning för utvecklingen i miljön. De storskaliga problemen för havsmiljön kvarstår, med följden att havets biologiska mångfald hotas. Allvarliga problem kvarstår när det gäller god ekologisk och kemisk status för kustvatten, bl.a. på grund av miljögifter. Till följd av mänskliga aktiviteter är särskilt värdefulla ekosystemtjänster hotade. Genom nationella och internationella åtgärder syns såväl positiva som negativa trender, men de storskaliga problemen för havsmiljön återstår. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har i sin bedömning av resultaten för statens insatser inom havsmiljöområdet lyft fram bl.a. följande synpunkter: Gruppen delar regeringens bedömning att miljötillståndet i omkringliggande hav fortsätter att vara bekymmersamt. Mycket återstår att göra innan det är ett bra miljötillstånd i samtliga kust- och havsvatten. Gruppen noterar att insatser bedrivs på internationell nivå och vill betona vikten av att är pådrivande och bedriver ett målinriktat arbete för att förbättra havsmiljön. Med anledning av att anslagstuvecklingen för havs- och vattenmiljö har varierat stort efterfrågar gruppen från regeringen en tydligare motivering till förändringarna och en bedömning av hur dessa påverkar det resultat som uppnåtts. Det är även i fortsättningen viktigt att regeringen redovisar resultaten av insatserna och hur de utvecklas över åren för . Redovisade resultat inom klimatområdet Av regeringens resultatredovisning framgår bl.a. att tillståndet i miljön på global nivå, , är negativt. Enligt preliminär statistik minskade utsläpp med –2012. Enligt preliminära beräkningar släppte ut växthusgaser 2012, vilket är den lägsta noteringen . Utsläppsminskningarna kan enligt regeringen till stor del förklaras av den förda klimatpolitiken. Vägtrafikens utsläpp av växthusgaser minskade men ligger fortfarande strax nivå. När det gäller internationella klimatinsatser anger regeringen att behöver förvärva ytterligare utsläppsminskningsenheter för att insatserna ska nå målet till 2020. Regeringen anser att det underlag som tas fram genom klimatforskning har stor betydelse för att de klimatpolitiska målen ska nås. Länsstyrelsernas arbete med regionala klimat- och energistrategier, åtgärdsprogram samt klimatanpassning bedöms utvecklas väl. Regeringen bedömer att etappmålet för utsläpp av växthusgaser , dvs. att utsläppen ska minska , kan uppnås (se s. 115 för redovisning av etappmålet). Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har i sin bedömning av resultaten för statens insatser inom klimatområdet lyft fram bl.a. följande synpunkter: Gruppen konstaterar att tillståndet i miljön förändras i en negativ riktning, och det är enligt gruppen oroväckande att förbättringstakten inte är tillräcklig för att uppnå målet för bl.a. transportsystemets klimatpåverkan. Gruppen ser med oro på att utsläppen från vägtrafiken, trots en minskning , fortfarande ligger nivå. Det är bekymmersamt att den tidigare minskande trenden för utsläpp orsakade av uppvärmning är bruten. Gruppen konstaterar att regeringen redovisar att samlade utsläpp av växthusgaser fortsatte att minska och att regeringen bedömer att etappmålet för utsläppsutvecklingen till 2020 är inom räckhåll. Gruppen ser fram emot att regeringen återkommer i fråga om behov av nya åtgärder för att nå målet i samband med att en kontrollstation för politikområdet genomförs 2015. Gruppen noterar att regeringen inte har lämnat förslag om hur det samlade överskottet av utsläppsrätter ska hanteras. Gruppen utgår från att regeringen återkommer till med förslag om hur överskottet ska hanteras i enlighet med tillkännagivande. Utskottet genomförde 2010 en uppföljning av statens satsning på hållbara städer. Av regeringens resultatredovisning framgår bl.a. att det enligt regeringen inte är möjligt att se någon tydlig riktning för utvecklingen inom området God bebyggd miljö. Regeringen bedömer att det med de styrmedel som är beslutade eller planerade är möjligt att nå miljökvalitetsmålet. avslutade Delegationen för hållbara städer sitt arbete i och med att en slutrapport lämnades till regeringen. har fått i uppdrag att utvärdera det arbete som Delegationen för hållbara städer har gjort och de stödprojekt som fått medel från delegationen. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har i sin bedömning av resultatredovisningen lyft fram bl.a. följande synpunkter: Gruppen har tidigare betonat vikten av att regeringen uppmärksammar de problem som utskottet uppmärksammat i uppföljningen av satsningen på hållbara städer. Regeringen gör i årets budgetproposition ingen bedömning av satsningens utfall. Det är positivt att regeringen genom har initierat en uppföljning av både stödprojekt och det arbete delegationen utfört. Det är viktigt att erfarenheterna från satsningen tas till vara och sprids. Gruppen utgår från att regeringen återkommer till med en redovisning av uppföljningens resultat. Av regeringens resultatredovisning framgår bl.a. att det inte går att se någon tydlig riktning för utvecklingen i miljön. Medan lagstiftning och andra styrmedel utvecklas positivt och bedöms bidra till målets uppfyllande antas en fortsatt ökad konsumtion och bristfällig kunskap om hälso- och miljöfarliga egenskaper verka i negativ riktning. Regeringen redovisar flera positiva tendenser men konstaterar att det för flertalet övriga ämnen saknas uppgifter om halter i människa och miljö samt om förändringen . Satsningen på handlingsplanen har gjort det möjligt för Kemikalieinspektionen att utöka varutillsynen, att främja initiativ i näringslivet för byta ut farliga ämnen m.m. tillhör enligt regeringen de mest aktiva länderna i EU när det gäller att lämna förslag på åtgärder mot enskilda hälso- och miljöfarliga ämnen. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har i sin bedömning av resultatredovisningen lyft fram bl.a. följande synpunkter: Gruppen konstaterar att regeringen inte heller i årets budgetproposition lämnar någon redogörelse för de förväntade konsekvenserna när satsningen upphör, vilket efterfrågades av utskottet . Gruppen noterar att regeringen i budgetproposition beräknar att anslaget för Kemikalieinspektionen även efter 2014 kommer att ligga kvar på en högre nivå än före satsningen 2011. Gruppen anser det positivt att tillsynen i form av bl.a. inspektioner har ökat och lett till resultat. I enlighet med gruppens önskemål i förra årets uppföljning redovisar regeringen i årets budgetproposition satsningens betydelse för tillsynen och vilket resultat den gav. Givet frågans vikt och det stora engagemanget på området skulle gruppen gärna ta del av en fördjupad analys av de resultat som har uppnåtts genom anslagsutvecklingen. efterfrågade gruppen en redovisning av bl.a. samverkan på internationell nivå. Gruppen noterar att regeringen i årets budgetproposition redovisar både hur samverkan skett och resultat av bl.a. överenskommelser. Biologisk mångfald i rinnande vatten Utskottet genomförde 2011 en uppföljning av statens insatser för biologisk mångfald i rinnande vatten och vattenkraft. Av regeringens resultatredovisning framgår bl.a. regeringens bedömning att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet om levande sjöar och vattendrag till 2020 med de styrmedel som är beslutade eller planerade . kvarstår många miljöproblem på grund av att ett överskott av växtnäringsämnen, farliga ämnen och läkemedelsrester tillförs vattenmiljön. Kunskapen om ämnenas spridning och påverkan behöver förbättras. Försurningen har minskat, men trots det är både vatten och mark starkt påverkade. råder både resurs- och kunskapsbrist för skydd och restaurering av kulturmiljövärden längs sjöar och vattendrag. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har i sin bedömning av resultatredovisningen lyft fram bl.a. följande synpunkter: Det är likväl positivt att regeringen har identifierat vissa åtgärdsbehov, men gruppen anser, liksom , att ytterligare åtgärder måste vidtas för att målet ska uppnås. Gruppen vill återigen understryka vikten av förstärkta insatser för restaurering av vattendrag och vikten av att följa upp resultatet av de insatser som görs. I miljö- och jordbruksutskottets uppföljning av biologisk mångfald i rinnande vatten och vattenkraft redovisades och analyserades en rad olika problem. Gruppen följer med intresse arbetet i den utredning regeringen har tillsatt för att se över reglerna för vattenverksamhet. I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut.1[ 4 kap. 8 § regeringsformen och 4 kap. 18 § riksdagsordningen.] Som en del i utskottens löpande uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som regeringen presenterar. Miljö- och jordbruksutskottet har genomfört uppföljningar av regeringens resultatredovisningar till inom utgiftsområdena 20 Allmän miljö- och naturvård och 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel. Dessa har behandlats av utskottet i budgetbetänkandena. Utskottet har utifrån uppföljningarna gjort ett antal ställningstaganden, bl.a. om behovet av en fortsatt utveckling av indikatorer och vikten av att utskottets ställningstaganden vad gäller ekonomisk styrning uppmärksammas i det fortsatta utvecklingsarbetet. har beslutat att godkänna det som utskottet har anfört i dessa frågor. har , 2001 och 2006, beslutat om riktlinjer för arbete med bl.a. behandlingen av regeringens resultatredovisning.2[ Förs. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23; framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21.] Av riktlinjerna framgår bl.a. att är en central länk i styrkedjan, när det gäller både ekonomisk styrning och regelstyrning. För att styrningen ska fungera måste få information om resultaten, bl.a. om resurser har fördelats enligt de politiska prioriteringarna och om avsedda resultat har uppnåtts samt om de lagar som har beslutat om har fått avsedda effekter. Utskottens arbete med uppföljning och utvärdering är ett sätt att få en sådan resultatinformation och stärka kopplingen till besluten om lagstiftning och budget. Av riktlinjerna framgår vidare att uppföljningen och utvärderingen inom bör ha en framåtblickande inriktning och användas till att ge underlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete. Utskottens uppföljning och utvärdering bör enligt riktlinjerna användas som ett instrument för att bedöma vilka eventuella justeringar som kan behövas i budgeten eller lagstiftningen. Ett centralt dokument i mål- och resultatdialogen mellan och regeringen är utskottens budgetbetänkanden, där utskotten har möjlighet att ta ställning till de resultat som regeringen redovisat i förhållande till av beslutade mål och anslagna medel. Regeringen måste enligt riktlinjerna på ett bättre sätt leva upp till önskemål om fördjupad resultatredovisning. Detta är enligt riktlinjer nödvändigt för att dialogen mellan riksdag och regering ska kunna fortsätta. Uppföljningsarbetet inom utgiftsområde 20 inleddes med att följa upp och analysera regeringens redovisning av resultaten för havsmiljöområdet. Utskottet har därefter genomfört uppföljningar, vilka har omfattat både resultatredovisningarnas innehåll samt struktur och utformning. gjordes dessutom en fördjupning vad gäller kemikalieområdet.3[ . 2011/12:MJU1.] har utskottet i särskilda uppföljningar behandlat följande frågor: – Statens insatser inom havsmiljöområdet (2008/09:RFR3, bet. 2008/09:MJU1) – Statens satsning på hållbara städer (2010/11:RFR2, bet. 2010/11:MJU1) – Biologisk mångfald i rinnande vatten och vattenkraft (2011/12:RFR1, 2011/12:RFR3, bet. 2011/12:MJU1). 1.2 Syfte och frågeställningar beslutade miljö- och jordbruksutskottet att genomföra fortsatta uppföljningar av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen.4[ Protokoll utskottssammanträde /13:20, miljö- och jordbruksutskottet .] Syftet har varit att ta fram ett fördjupat beslutsunderlag inför behandlingen av budgetpropositionen . Uppföljningen har vidare syftat till att ge utskottet ett underlag för den fortsatta dialogen med regeringen om utvecklingen av den ekonomiska styrningen inom miljö- och jordbruksutskottets beredningsområde. Uppföljningen har inriktats på att följa upp de resultat som regeringen har redovisat och att följa hur regeringen redovisar vad som har hänt utifrån utskottets tidigare uppföljningar. Gruppen har inriktat sin uppföljning på havsmiljön och klimatet samt på att översiktligt följa redovisningen för de områden som utskottet har följt upp, dvs. satsningen på hållbara städer, kemikalieområdet och biologisk mångfald i rinnande vatten. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har i sin analys utgått bl.a. från de synpunkter som utskottet har lämnat i samband med tidigare uppföljningar. En utgångspunkt för gruppens arbete har varit att det ska vara möjligt för utskottet att följa kopplingen mellan mål, gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag för att kunna göra prioriteringar i beredningen av regeringens budgetförslag och genomföra arbetet med uppföljning och utvärdering i enlighet med regeringsformen. 2 Fortsatt arbete med ekonomisk styrning och regeringens resultatredovisning 2.1 Strukturen för miljömålsarbetet Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Detta förutsätter en ambitiös miljöpolitik i , inom EU och i internationella sammanhang.5[ Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25.] beslutade om 15 miljökvalitetsmål, som anger vilket tillstånd som ska uppnås i ett generationsperspektiv.6[ Prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6.] Ytterligare ett miljökvalitetsmål beslutades av hösten 2005.7[ Prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3.] Målen omfattar följande områden: Levande sjöar och vattendrag Grundvatten av god kvalitet Hav i balans samt levande kust och skärgård Ett rikt växt- och djurliv. beslutade om en ny målstruktur för miljömålsarbetet med ett utvecklat generationsmål.8[ Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25.] godkände regeringens förslag att en ny bedömningsgrund för en samlad bedömning av måluppfyllelse för miljökvalitetsmålen skulle införas. Tre av målen – Bara naturlig försurning, Giftfri miljö och Säker strålmiljö – ändrades. Inom en generation ska antingen det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålet uttrycker eller förutsättningarna för att nå denna miljökvalitet ha skapats. Den nya målstrukturen innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål. En parlamentarisk kommitté, Miljömålsberedningen, har tillsatts och har uppgiften att utveckla miljömålssystemet genom strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Regeringen beslutade om reviderade preciseringar till flertalet miljökvalitetsmål. har sammanlagt 18 etappmål införts inom områdena klimat, luftföroreningar, farliga ämnen, avfall, biologisk mångfald och utsläpp av växthusgaser till 2020. De beslutade etappmålen ersätter tidigare delmål. Ansvaret för miljömålssystemet är fördelat på 25 myndigheter som ska verka för miljöpolitikens mål och miljökvalitetsmålen samt vid behov föreslå utvecklingsåtgärder. Av dessa myndigheter är åtta nationellt målansvariga och ska redovisa resultat, analys och bedömning av respektive miljökvalitetsmål och etappmål. ska samordna miljömålsuppföljningen i samråd med de andra berörda myndigheterna. Verket ska redovisa en bedömning av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och etappmålen. Minst en gång per mandatperiod ska dessutom redovisa en fördjupad utvärdering, vilket senast gjordes 2012. 2.2 Utveckling av den ekonomiska styrningen Enligt 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen redovisa de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som beslutat. Formerna för denna resultatredovisning har varit och är föremål för utvecklingsarbete, inom både och regeringen. Utvecklingsarbetets syfte är att ge och regeringen bättre underlag för prioriteringsdiskussioner och för att lättare kunna bedöma värdet av insatta resurser i förhållande till politiskt beslutade mål. Inom har utvecklingen av mål- och resultatstyrningen bl.a. behandlats av och varit föremål för insatser inom olika utskott. I årets budgetproposition (prop. 2013/14:1) informerar regeringen om att arbete med resultatanalyser ska prioriteras. Regeringen framför att analyserna har stor betydelse för regeringens resultatredovisning till . Regeringen uppger att man har fortsatt att utveckla resultatredovisningen i förhållande till de mål som beslutat och att stärka kopplingen mellan resultat, analys och budgetförslag. Resultatet av diskussionerna i den arbetsgrupp som bildades med tjänstemän från och har utgjort en del av underlaget i utvecklingsarbete för att förbättra resultatredovisningen. Regeringen uppger vidare att man i årets budgetproposition har eftersträvat en tydligare disposition och struktur samt ökad tydlighet i vilka indikatorer och bedömningsgrunder som ligger till grund för bedömningen av resultat gentemot de mål som beslutat. Arbetet har lett till förändringar inom ett antal utgiftsområden. Regeringen framför att ytterligare åtgärder behöver vidtas så att det t.ex. mer genomgående framgår vilka resultatindikatorer och andra bedömningsgrunder som regeringen har använt i analysen av den genomförda politiken. Regeringens mål är att det tydligt ska kunna utläsas av resultatredovisningen vilka resultat som uppnåtts i verksamheten och att redovisningen ska vara ett bra underlag för ställningstagande till regeringens budgetförslag. Regeringen anger under utgiftsområde 20 att en samarbetsgrupp under ledning av finansutskottet och har bedrivit ett arbete där bl.a. resultatredovisningen har analyserats. Arbetsgruppen tog fram en rapport som ska vägleda skrivandet av budgetpropositionen.