bet · H001FöU9 · 2013-05-15 00:00:00 — 2012/13:FöU9 Bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband Bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband har granskat Försvarsmaktens bemanning av marinens och flygvapnets stående insatsförband. granskning har redovisats i rapporten av marinens och flygvapnets stående insatsförband, och regeringens bedömning av iakttagelser redovisas i skrivelse 2012/13:97. I detta betänkande behandlar utskottet såväl skrivelsen som två följdmotioner. tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om att regeringen måste garantera tillfredsställande information och insyn i frågor om bemanning och tillgänglighet av de stående insatsförbanden. Därmed bifaller en motion (S) och avslår en motion (SD). I betänkandet finns två reservationer (M, FP, C, KD och SD). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om att regeringen måste garantera tillfredsställande information och insyn i frågor om bemanning och tillgänglighet av de stående insatsförbanden. 2012/13:Fö6 av m.fl. (S), 2012/13:Fö7 av (SD) yrkandena 1 och 2 samt lägger skrivelse 2012/13:97 till handlingarna. Reservation 1 (M, FP, C, KD) Reservation 2 (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), (MP), (KD), (SD) och (V). Ärendet och dess beredning har granskat Försvarsmaktens bemanning av marinens och flygvapnets stående insatsförband. granskning har redovisats i rapporten av marinens och flygvapnets stående insatsförband (RiR 2012:18). överlämnade rapporten till regeringen . Försvarsmakten har yttrat sig över rapporten och redogjort för vilka åtgärder Försvarsmakten vidtar med anledning av rekommendationer. Regeringens skrivelse i ärendet om bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband (skr. 2012/13:97) överlämnades till och i den framkommer även regeringens bedömning av iakttagelser. Därutöver inhämtade information från Försvarsmakten om flygvapnets incidentberedskap och bemanningen av berörda insatsförband genom en redovisning . Två följdmotioner har väckts med anledning av skrivelsen (motion 2012/13:Fö6 av m.fl. (S) och motion 2012/13:Fö7 av (SD), den senare med två yrkanden). I skrivelse 2012/13:97 redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i granskningsrapporten om bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband. Dessa förband upprätthåller beredskap för att kunna göra insatser i och utanför . har dragit slutsatsen att det finns brister i bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband. Normalt ställs relativt låga krav på beredskapen, bl.a. beroende på den karaktär som incidenterna har . En begränsad tillgänglighet påverkar därför inte möjligheterna att lösa uppgifterna under normala förhållanden. Försvarsmakten ska ändå ha beredskap för att uthålligt kunna hantera komplexa och parallella händelseförlopp. Huvuddelen av insatsorganisationen ska vara beredd och regeringen har uttalat att förbanden inom marinen och flygvapnet i huvudsak ska vara stående med hög tillgänglighet. I granskning bedöms att så inte är fallet. Regeringen har styrt mot en ökad tillgänglighet och förbättrat förutsättningarna för robust bemanning. Trots detta kvarstår brister. Vidare har inte fått en helt rättvisande samlad återrapportering enligt . Därför riskerar att få ett otillräckligt underlag för sitt beslutsfattande. Enligt regeringens mening är det viktigt att skilja mellan den personaluppfyllnad förbanden faktiskt har i fred och den uppfyllnad samma förband kommer att ha efter beslut om höjd beredskap. Regeringen bedömer att Försvarsmakten har förmåga att möta de krav som ställs. Regeringen bedömer att det inom Försvarsmakten vidtas åtgärder för att förbättra bemanningsläget i takt med att försvarsreformen genomförs. Försvarsmakten är nu inne i en omställningsprocess som inleddes med inriktningspropositionen och försvarsbeslutet . Försvarsmakten tillvaratar sina personella resurser genom att kontinuerligt analysera omvärldsläget och anpassa bemanningen. informeras löpande genom budgetpropositionerna och i utskottet om utvecklingen av och läget i insatsorganisationen. Därutöver kan begära in ytterligare information enligt regeringen. Bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband Utskottets förslag i korthet tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om att regeringen måste garantera tillfredsställande information och insyn i frågor om bemanning och tillgänglighet av de stående insatsförbanden. Därmed bifaller motion 2012/13:Fö6 av m.fl. (S) och avslår motion 2012/13:Fö7 av (SD) yrkandena 1 och 2. Utskottet föreslår att regeringens skrivelse 2012/13:97 läggs till handlingarna. Jämför reservationerna 1 (M, FP, C, KD) och 2 (SD). Försvarsmaktens stående förband inom marin- och flygstridskrafterna saknar en tillräckligt robust bemanning har granskat Försvarsmaktens bemanning av marinens och flygvapnets stående insatsförband. Dessa förband upprätthåller beredskap för att kunna göra insatser i och utanför . Uppgiften att kunna hävda den territoriella integriteten är direkt berörd. gör bedömningen i sin granskning att Försvarsmakten inte har en tillräckligt robust bemanning på de stående insatsförbanden inom marinen och flygvapnet. Det finns allvarliga brister som påverkar verksamheten och begränsar förbandens tillgänglighet och förmåga. Bemanningen vid marinens och flygvapnets insatsförband samt ledningsstaberna vid Högkvarteret varierar starkt. Försvarsmakten har problem att bemanna vissa nyckelkompetenser och i en del fall är bemanningen nere på så kritiska nivåer att ett personellt bortfall helt eller delvis inte kan ersättas. konstaterar att bemanningsläget inom flygvapnet, i förhållande till fastställda personalramar, är sämre än inom marinen. Ramarna för de fartygsförbanden är snävt hållna. Fartygen har endast en besättning var. bedömer att förbanden inom marinen och flygvapnet har haft goda förutsättningar att snabbt kunna bli bemannade enligt regeringens och krav på stående förband. Trots det synes problemen med låg bemanning vara bestående. För att komma till rätta med kompetensbristerna måste utrymme skapas för nyrekryteringar. Regeringen har i detta sammanhang pekat på betydelsen av att ett tvåbefälssystem införs och av att man har ett bättre fungerande karriärväxlingsprogram. bedömer att karriärväxlingsprogrammet inte har fungerat som avsett och att det har gett ett svagt resultat. har visat att det är svårt för Försvarsmakten att rekrytera viss personal och att behålla personal, främst i nyckelbefattningar. Det tar dessutom innan den personal som rekryteras uppnår önskad kompetensnivå. Insatsförbanden vid marinen och flygvapnet är utrustade med större materielsystem, exempelvis korvetter och stridsflygplan, som kan generera hög förmåga. Bemanningen av dessa system är avgörande för att få ut hög effekt. försvarsbeslut bedömde regeringen att tillgängligheten på två av de fyra stridsflygdivisionerna var för låg; iakttagelserna i granskning talar för att detta läge kvarstår. Vart och ett av marinens fartyg har en enda besättning. Denna bemanning leder för sjöstridsflottiljernas del till att korvetterna genererar endast av sin potential under ett sjödygn. Detta jämför med , vars större kombinationsfartyg genererar av potentialen. Dessa förhållanden är enligt ett tecken på att dyr och sofistikerad materiel underutnyttjas, vilket inte gagnar beredskapen, förbandens förmåga eller personalens kompetensutveckling. Regeringen har förbättrat förutsättningarna för robust bemanning, trots detta kvarstår brister Försvarsmakten har i egenskap av arbetsgivare ansvar för att insatsförbanden är fullt bemannade. Regeringen ska skapa förutsättningar för effektivitet på insatsförbanden. visar att regeringen har ställt återrapporteringskrav som berör bemanningen. Regeringen har i budgetpropositioner och regleringsbrev betonat att Försvarsmakten ska prioritera iståndsättande av hela förband framför uppfyllnad på bredd. Regeringen har även vidtagit åtgärder för att skapa förutsättningar för en robust bemanning genom bl.a. övergången till tvåbefälssystemet och förutsättningar för att anställa kontinuerligt och anställda gruppbefäl, soldater och sjömän (prop. 2011/12:115 Soldatanställning i Försvarsmakten). Den obemanning som råder bör betraktas mot bakgrund av de avvägningar och prioriteringar som gjorts . En viktig faktor vid prioriteringar är att Försvarsmakten ska genomföra utvecklingen av insatsorganisationen inom befintliga ekonomiska ramar. Regeringen har varit informerad om läget och Försvarsmakten har skött den egna personalpolitiken, enligt . En effektiv verksamhet med tillgängliga och användbara förband kräver, enligt , att förbanden är bättre bemannade än . Bristkompetenser måste hanteras och befattningar bemannas. kan konstatera att regeringen både har styrt mot en robust bemanning av insatsförbanden och följt upp bemanningsläget samt vidtagit vissa konkreta åtgärder för att möjliggöra en robust bemanning. Trots detta kvarstår brister. Om stående och komplett bemannade förband inom marinen och flygvapnet är prioriterade är det uppfattning att regeringen behöver bli ännu tydligare på detta. har inte fått en helt rättvisande samlad återrapportering Granskningen bedömer att den samlade informationen från regeringen och Försvarsmakten om bemanningen av marin- och flygstridskrafterna inte är heltäckande. Genom budgetpropositionerna görs en övergripande och löpande återrapportering av läget inom insatsorganisationen. Vid sidan av den formella återrapporteringen har regeringen och Försvarsmakten gjort vissa redovisningar, exempelvis till allmänheten och till . Den bild som framkommer är enligt bedömning både komplex och i vissa delar motsägelsefull. Informationen varierar och ger ibland intrycket av att läget är gott och att de stående insatsförbanden är tillgängliga. Det finns också information som ger en mer nyanserad och problematiserande bild av läget på insatsförbanden (Försvarsmaktens årsredovisningar). bedömer därför att riskerar att få otillräcklig information för beslut om Försvarsmaktens organisation och uppgifter. Informationsunderskottet i sig försvårar för berörda riksdagsledamöter att ställa relevanta frågor till företrädare för Försvarsmakten och regeringen. Enligt mening riskerar därför att fatta strategiskt betydelsefulla beslut för Försvarsmakten utan att känna till förutsättningarna fullt ut. Utveckla den öppna återrapporteringen om insatsförbanden, särskilt med hänsyn till bemanningen, inom ramen för vad sekretessen medger. Redovisa löpande för regeringen bemanningsläget för de stående förbanden inom marinen och flygvapnet. Prioritera att bemanna de stående förbanden fullt ut, inklusive hantering av kritiska kompetenser. Se över förbandens personalramar och pröva behovet av antalet besättningar inom marinen. Se över möjligheterna att göra den administrativa hanteringen enklare på insatsledningens staber vid Högkvarteret och utred varför så mycket av deras arbete utförs utöver normal arbetstid. Regeringens bedömning av iakttagelser ska principiellt vara införd , vilket är en konsekvens av försvarsbeslut för perioden 20092014. Det innebär att granskningen mäter och bedömer bemanningen i ett skede av omställning, vilket i och för sig inte är ett ovanligt läge för Försvarsmakten. Löpande redovisning av bemanningsläget för de stående förbanden har i sin rapport rekommenderat Försvarsmakten att löpande redovisa bemanningsläget när det gäller de stående förbanden inom marinen och flygvapnet för regeringen. (Försvarsdepartementet) har en kontinuerlig dialog med sina myndigheter i väsentliga frågor som personalrapportering. Rapportering lämnas bl.a. genom myndighetens årsredovisning och delårsredovisning. Försvarsmakten planerar inga nya åtgärder inom detta område med anledning av granskningsrapporten. Regeringens bedömning är att någon ytterligare åtgärd inte är nödvändig. Prioriterad bemanning av stående förband samt nyckelkompetenser har i sin rapport rekommenderat Försvarsmakten att prioritera bemanningen av de stående förbanden och att hantera kritiska kompetenser. Försvarsmakten har rapporterat till regeringen om svårigheterna att försörja alla stående krigsförband och att det inom ett antal områden finns brister. Inom marinen finns vakanser i organisationen. Försvarsmakten menar att här finns behov av att se över grundrekryteringen och möjlighet till återanställning av yrkesofficerare och tjänstgörande officerare. Försvarsmakten arbetar kontinuerligt med dessa frågor. När det gäller flygstridskrafterna menar regeringen att Försvarsmakten inte i alla stycken bedömer bristsituationen på samma sätt som . I fråga om stridspiloter är, enligt Försvarsmakten, t.ex. krigsförbanden helt uppfyllda varför inga åtgärder planeras. För några andra kategorier bedömer Försvarsmakten att det fortfarande finns brister även om viss förbättring har skett. Regeringen ser att grundrekryteringen måste öka. Försvarsmakten fortsätter att vidta åtgärder inom ramen för det ordinarie bemanningsarbetet och planerar ett arbete med att definiera begreppet kritiska kompetenser. Regeringens bedömning är att de åtgärder som myndigheten planerar svarar mot rekommendationerna. Regeringen fortsätter att följa myndighetens arbete inom detta område. Se över förbandens personalramar samt antalet fartygsbesättningar har i sin rapport rekommenderat Försvarsmakten att se över förbandens personalramar och att pröva hur många besättningar som behövs inom marinen. Frågan har övervägts vid ett flertal tillfällen. Enligt Försvarsmakten är det en medveten prioritering att ha flera fartyg med något lägre bemanningsgrad, snarare än att ha ett fåtal fartyg med hög bemanning. Däremot kan det finnas behov av att utöka vissa typer av befattningar för att bättre säkerställa redundans, vilket kan ske inom ramen för det ordinarie bemanningsarbetet. Regeringens bedömning är därmed att rekommendationen är åtgärdad. Förenklad administration för insatsledningen har i sin rapport rekommenderat Försvarsmakten att se över möjligheterna att göra den administrativa hanteringen enklare på insatsledningens staber vid Högkvarteret och att utreda varför så mycket av deras arbete utförs utöver normal arbetstid. Högkvarteret består av ca 1 000 personer och måste sammantaget utföra alla uppgifter som Försvarsmaktsledningen har. Högkvarterets insatsledning arbetar med många uppgifter. Endast den personal som krävs vid ett givet tillfälle arbetar med insatsledning. I övrigt arbetar de med vanliga myndighetsärenden. Regeringen menar att Högkvarterets personalvolym skulle behöva utökas om alla övriga uppgifter flyttas från insatsledningen till andra delar. Enligt Försvarsmakten ses arbetsmetoder och arbetsbelastning löpande över. En översyn av Högkvarterets organisation pågår och kan komma att leda till en delvis ändrad organisation 2014. Regeringens bedömning är därmed att rekommendationen är åtgärdad. Iakttagelser och rekommendationer som avser regeringen rekommenderar regeringen att utveckla den öppna återrapporteringen om insatsförbanden och bemanningen i synnerhet. informeras löpande genom budgetpropositionerna och i utskottet om utvecklingen av och läget i insatsorganisationen. Därutöver kan begära in ytterligare information enligt regeringen. Inför varje återrapporteringstillfälle till överväger regeringen noga utifrån sekretessynpunkt vad som är möjligt att redovisa öppet. Strävan är att återrapporteringen ska vara så öppen som möjligt. tolkning av beredskapskraven är att huvuddelen av förbanden inom marin- och flygstridskrafterna ständigt ska vara fullbemannade. Regeringen anser att har fokuserat på bemanningsgraden i marin- och flygstridskrafternas stående förband och inte på i vilken utsträckning Försvarsmakten löser sina uppgifter. Regeringen konstaterar dock att Försvarsmakten har rapporterat i sin årsredovisning att myndigheten löser sina uppgifter. Enligt regeringens mening är det viktigt att skilja mellan den personaluppfyllnad förbanden faktiskt har i fred och den uppfyllnad samma förband kommer att ha efter beslut om höjd beredskap. För att uppfylla beredskapskraven måste Försvarsmakten vid ett sådant beslut kunna bemanna sina förband fullt ut med utbildad och övad personal inom givna tidsramar. De uppgifter Försvarsmakten har i fred kan lösas med delar av insatsorganisationen. förutsätter att Försvarsmakten ständigt ska ha full bemanning på samtliga enheter och förband, vilket enligt regeringen skulle vara ineffektivt och kostsamt. Bemanningen av Försvarsmaktens förband är i detta avseende en angelägenhet för myndigheten och bör enligt regeringens uppfattning inte regleras i uppgiftsställningarna. Regeringen tillämpar samma principer för styrning av Försvarsmakten som gäller för övriga delar av statsförvaltningen, dvs. mål- och resultatstyrning. Bemanningsläget inom Försvarsmakten är känt av regeringen och har redovisats för (prop. 2012/13:1). Regeringen bedömer att Försvarsmakten har förmåga att möta de krav som ställs. Regeringen bedömer dock att det fortfarande finns begränsningar i förutsättningarna för Försvarsmakten att kunna möta olika händelseutvecklingar och hot som kan uppstå vid ett försämrat omvärldsläge. Främst rör bristerna det materiella och personella läget i vissa förband och funktioner. Regeringen bedömer att det inom Försvarsmakten vidtas åtgärder för att förbättra bemanningsläget i takt med att försvarsreformen genomförs. Dessutom tillvaratar myndigheten sina personella resurser genom att kontinuerligt analysera omvärldsläget och utifrån denna analys anpassa beredskapsläget och, när detta så medger, tillåta befattningshavare att tjänstgöra på andra befattningar inom Försvarsmakten. De olika beredskapsgraderna medför, enligt regeringen, att myndighetens resurser kan läggas där de gör mest nytta. Regeringen bedömer därmed att denna rekommendation är åtgärdad, men fortsätter att särskilt följa frågan om Försvarsmaktens bemanningsläge som en del i Försvarsmaktens fortsatta genomförande av försvarsreformen. Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Huvuddelen av de iakttagelser som beskriver i sin granskning är kända av regeringen. Regeringen menar att Försvarsmaktens beredskapssystem i kombination med Försvarsmaktens bemanningssystem möjliggör att kraven på insatsorganisationens tillgänglighet uppfylls. Beredskapssystemet bidrar till att delar av insatsorganisationen är tillgängliga för insatser och möjliggör att huvuddelen av insatsorganisationen kan vara tillgängliga efter beslut om skärpt eller högsta beredskap. Att Försvarsmakten löser sina uppgifter framgår av myndighetens årsredovisning. har rekommenderat regeringen att utveckla den öppna återrapporteringen om insatsförbanden, särskilt med hänsyn till bemanning. Regeringen anser att den formella återrapporteringen till väl överensstämmer med de övergripande krav på Försvarsmaktens operativa förmåga samt den inriktning för insatsorganisationens utveckling som fattat beslut om (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). informeras löpande bl.a. i budgetpropositionerna om utvecklingen av insatsorganisationen. Därutöver lämnas löpande information från regeringen och Försvarsmakten till utskottet. Inför varje återrapporteringstillfälle till överväger regeringen noga, utifrån sekretessynpunkt, vad som är möjligt att redovisa öppet. Regeringens strävan är att återrapporteringen ska vara så öppen som möjligt. Regeringen anser att är slutbehandlad i och med denna skrivelse. I motion 2012/13:Fö6 av m.fl. (S) konstaterar motionärerna att granskningen belyser tydliga brister i bemanningen inom både flygvapnets och marinens stående insatsförband. Regeringens krav på stående förband med hög tillgänglighet stämmer inte med verkligheten enligt motionärerna. Bristerna i bemanningen har sin grund i vakanser, bemanningsuppdrag, sjukdom, ledighet och utbildning. Situationen inom flygvapnet är värre än inom marinen, vilket framför allt märktes i samband med några större insatser (t.ex. Libyeninsatsen 2011). Vidare konstateras i granskningen att inte får tillräcklig information. I förlängningen kan det få negativ effekt för kvaliteten på riksdagsbeslut om förmåga, organisation och uppgifter för Försvarsmakten. Motionärerna ser det som mycket allvarligt med tanke på långsiktigheten i strategiska beslut som berör Försvarsmaktens framtid. Regeringens hänvisning till att informerats i budgetpropositionerna är otillräcklig enligt motionärerna. måste garanteras tillfredsställande information och insyn från regeringen. Enligt motionärerna är det svårt att veta vilken information som ska efterfrågas, speciellt i en verksamhet där mycket är omgärdat av sträng sekretess. Motionärerna betonar regeringens ansvar i det avseendet. I motion 2012/13:Fö7 av (SD) pekar motionären i sina två yrkanden på att marinens fartyg och stridsflygplan är dyra materielsystem med hög militär effekt och att det inte är kostnadseffektivt att ha så låg bemanning att tillgängligheten minskar. Enligt genererar marinens korvetter, som bara har en besättning, av sin potential per sjödygn i jämförelse med som genererar . För utskottets bedömningar är det viktigt med relevanta underlag av kvalitet enligt motionären. Bemanning och personaluthållighet för marinen och flygvapnet är viktiga för Försvarsmaktens verkliga förmåga. För att inte ska fatta dåligt underbyggda beslut är det avgörande att utskottet får relevanta bemanningsdata kontinuerligt. Den information som tillhandahålls ger inte hela bilden. Motionären menar därför att den öppna redovisningen av bemanningen inom marinen och flygvapnet tydligare ska rapporteras till , inklusive vilken redundans som finns i bemanningen. Motionären vill även låta utreda behovet av redundans för personal inom marinen och flygvapnet med kritiska kompetenser i syfte att öka uthålligheten vid komplexa och parallella förlopp. granskning belyser tydliga brister i bemanningen av både flygvapnets och marinens stående insatsförband. Regeringens utfästelse om stående förband med hög tillgänglighet stämmer inte med de faktiska förhållandena. Bristerna i bemanningen har sin grund i vakanser, bemanningsuppdrag, sjukdom, ledighet och utbildning. Situationen inom flygvapnet är värre än inom marinen. Vidare konstaterar att inte får tillräcklig information. I förlängningen kan det få negativa effekter för kvaliteten på riksdagsbesluten om Försvarsmaktens förmåga, organisation och uppgifter. Informationsunderskottet i sig gör det svårare för berörda riksdagsledamöter att ställa relevanta frågor till företrädare för Försvarsmakten och regeringen. Enligt riskerar därför att fatta strategiskt betydelsefulla beslut för Försvarsmakten utan att känna till förutsättningarna fullt ut. Det är mycket allvarligt med tanke på långsiktigheten i strategiska beslut som rör Försvarsmaktens framtid. Regeringens hänvisning till att har informerats i budgetpropositionerna är enligt utskottets mening otillräcklig. måste garanteras tillfredsställande information och insyn från regeringen. Det är svårt att veta vilken information som ska efterfrågas, speciellt i en verksamhet där mycket är omgärdat av sträng sekretess. Utskottet vill betona regeringens ansvar att informera om dessa förhållanden. bör därför tillkännage för regeringen som sin mening vad utskottet anfört ovan om att regeringen måste garantera tillfredsställande information och insyn i frågor om bemanning och tillgänglighet av de stående insatsförbanden. Därmed tillstyrker utskottet motion 2012/13:Fö6 av m.fl. (S) och avstyrker motion 2012/13:Fö7 av (SD) yrkandena 1 och 2. Utskottet föreslår även att regeringens skrivelse 2012/13:97 läggs till handlingarna. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer.