bet · H001MJU11 · 2013-03-12 00:00:00 — Den minskning som måste uppnås avser minskningen under hela produktionskedjan. Som anförs i propositionen avses med detta alla led i den process som leder fram till att biobränslet kan användas. I praktiken handlar det om de utsläpp som uppstår vid odling av den gröda som utgör råvara vid framställning av biomassa, inbegripet de utsläpp som uppstår vid framställning och användning av det gödsel som används vid odlingen, utsläpp från de maskiner, fordon etc. som har använts vid skörd, avverkning eller annat insamlande av biomassan, utsläpp som uppstår vid förädling av biomassan till ett användbart biobränsle och utsläppen från alla transporter i hela produktionskedjan. Utskottet kan nu konstatera att direktivet inte har utformats som ett minimidirektiv vad gäller hållbarhetskriterierna. Enligt artikel 17.8 i direktivet får inte medlemsstaterna, med avseende på syftena med kriterierna, av andra skäl som rör hållbarhet vägra att beakta biodrivmedel och flytande biobränslen som erhållits i enlighet med artikeln om hållbarhetskriterier. Även om direktivet inte innehåller några hållbarhetskriterier som riktar in sig direkt på sociala aspekter så behandlas social hållbarhet på andra sätt. I direktivet framgår t.ex. av artikel 17.7 andra stycket att kommissionen ska rapportera till och rådet om vilken inverkan den ökade efterfrågan på biodrivmedel har haft på den sociala hållbarheten i gemenskapen och i tredjeländer och om vilken verkan gemenskapens biodrivmedelspolitik har haft på tillgången till livsmedel till överkomligt pris, särskilt för människor som lever i utvecklingsländer, samt om bredare utvecklingsfrågor. [] I betänkandena uttalade utskottet vidare att man såg mycket positivt på det arbete som pågår inom området certifiering och livscykelanalys av bränslen. När det gäller certifiering på nationell nivå hänvisade utskottet till ett frågesvar (svar på fråga 2007/08:763 om rättvisemärkning av etanol av integrations- och jämställdhetsminister ) där det bl.a. anfördes att det från en handelspolitisk utgångspunkt är viktigt att dessa system inte skapar onödiga hinder för utvecklingsländer eller små och medelstora företag. En svensk ambition är därför att bidra till att utveckla internationella standarder eller harmonisera nationella standarder, certifieringar och märkningssystem på klimatområdet för att undvika nya tekniska handelshinder. I detta sammanhang spelar det arbete som bedrivs inom den internationella standardiseringsorganisationen (ISO) vad gäller standarder för biobränsle stor roll men också t.ex. organisationens arbete med miljömärkning och miljödeklarationer, liksom arbetet med att ta fram riktlinjer för socialt ansvarstagande. Utskottet konstaterar att kommissionen lagt fram ett förslag om ändring av bl.a. direktiv /28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (KOM(2012) 595). I förslaget framhåller kommissionen att forskning visar att utsläppen till följd av indirekt ändrad markanvändning kan variera avsevärt mellan olika råvaror och eliminera en del eller alla minskningar av växthusgasutsläppen som kan uppnås med enskilda biodrivmedel jämfört med de fossila bränslen som de ersätter. Syftet med förslaget är därför att inleda övergången till sådana biodrivmedel som ger betydande minskningar av växthusgasutsläppen när även beräknade utsläpp till följd av indirekt ändrad markanvändning rapporteras. I förslaget föreslår kommissionen bl.a. en höjning av minimitröskeln för växthusgasminskningar för biodrivmedel och flytande biobränslen som produceras i nya anläggningar med verkan fr.o.m. , för att förbättra den totala växthusgasbalansen för de biodrivmedel och flytande biobränslen som förbrukas i EU och motverka ytterligare investeringar i anläggningar som är undermåliga ur ett växthusgasperspektiv. Utskottet noterar att den minskning av växthusgasutsläppen som uppnås genom användningen av biodrivmedel enligt artikel 1 ska vara för biodrivmedel som produceras i anläggningar som tas i drift efter . För de anläggningar som var i drift före ska den minskning av växthusgasutsläppen som uppnås genom användningen av biodrivmedel vara på fram till och på fram till . Så som regeringen framhåller i sin faktapromemoria med anledning av kommissionens förslag förutsätter en nödvändig omställning av transportsektorn en ökad andel biodrivmedel. Det är därför angeläget att det inte föreligger några frågetecken kring huruvida de biodrivmedel som används verkligen bidrar till en ekologiskt och socialt hållbar utveckling. Då risken för utsläpp som en konsekvens av indirekt förändrad markanvändning inte hanterats tidigare är det positivt att kommissionen nu presenterat en ansats till att minimera även denna risk. Utskottet välkomnar i likhet med regeringen förslaget till tidigareläggning av den i det befintliga direktivet fastställda successiva ökningen av de krav som ställs på de utsläpp av klimatgaser som är förknippade med produktionen av biodrivmedel. Förslaget innebär ett kraftigt incitament för producenter av biodrivmedel att vidta förbättringsåtgärder i detta avseende, och det utesluter de biodrivmedel som har sämst miljöprestanda från den europeiska marknaden. När det gäller ekonomiska styrmedel och kvotplikt för biodrivmedel påminner utskottet inledningsvis om att regeringen i budgetpropositionen (utg.omr. 21) framhöll att insatser för en fossiloberoende fordonsflotta fortsätter. tillkallade regeringen en särskild utredare för att kartlägga möjliga handlingsalternativ och identifiera åtgärder för att reducera transportsektorns utsläpp och beroende av fossila bränslen (dir. 2012:78). Åtgärderna kan avse alla de relevanta aspekter som kan ha betydelse för att uppnå den långsiktiga prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030 samt, med avseende på transportsektorn, visionen om att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser 2050. Utskottet noterar att generellt verkande styrmedel som sätter pris på utsläppen utgör grunden för omställningen, men att de behöver kompletteras med mer riktade styrmedel. Regeringen anför bl.a. att ett kvotpliktssystem bör införas för att uppnå en inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselolja enligt de nivåer som tillåts enligt bränslekvalitetsdirektivet (bl.a. 10 volymprocent etanol i låginblandad bensin och 7 volymprocent FAME i dieselolja). Regeringen angav ekonomiska vårproposition att det är viktigt att gynna introduktionen av framtidens, andra generationens, biodrivmedel. Regeringen anförde vidare att om höginblandade biodrivmedel utan fossilt innehåll inte omfattas av kvotplikt bör dessa ges fortsatt goda förutsättningar och därmed bidra till de långsiktiga prioriteringarna. Utskottet konstaterar att frågan bereds vidare inom . Mot bakgrund av det anförda föreslår utskottet att motionerna 2012/13:Sk419 (V) yrkande 2, 2012/13:MJ449 (MP) och 2012/13:MJ430 (SD) yrkandena 13 lämnas utan vidare åtgärd. Utskottets förslag i korthet Utskottet avslår motioner (S, MP) om strategier för renare luft, höjd kväveoxidavgift, åtgärdsprogram och Montrealprotokollet. Jämför reservationerna 28 (S, V), 29 (S), 30 (MP), 31 (MP, V) och 32 (S, V). I motion 2012/13:MJ455 av m.fl. (S) yrkande 1 anförs att måste ta fram en sammanvägd strategi med styrmedel och åtgärder för att nå de nya åtagandena i . Regeringen bör vidare, i syfte att klara miljömålet Bara naturlig försurning, ta fram en plan för ett strategiskt arbete inom EU för ytterligare utsläppsminskningar (yrkande 6). Enligt motionen (yrkandena 3 och 4) bör den befintliga avgiften på kväveoxid höjas, och regeringen bör utreda möjligheten att bredda avgiften enligt ett förslag från och ta fram en konsekvensanalys av förslaget. Regeringen bör vidare återkomma till med en redovisning av vilka styrmedel som bör införas för att minska luftföroreningar orsakade av partiklar i städerna (yrkande 2). I motionen framhålls också att även fortsättningsvis ska inta en aktiv roll i de internationella förhandlingarna om minskade ozonpåverkande utsläpp inom ramen för Montrealprotokollet (yrkande 19). Enligt motion 2012/13:T408 av m.fl. (MP) yrkande 6 behövs en aktivare tillsyn av att åtgärderna i åtgärdsprogram genomförs. Det anförs att åtgärdsprogrammen för de kommuner som överskrider luftkvalitetsnormerna skulle kunna vara ett mycket viktigt verktyg. I samma motion framhålls också att åtgärdsprogrammen bör ses över oftare än när normerna inte (yrkande 7). Utskottet noterar att luftkvaliteten är förhållandevis god i men att det krävs ytterligare insatser för att nå det tillstånd som beskrivs i miljökvalitetsmålet luft och preciseringarna. Enligt budgetpropositionen tycks halterna av mindre partiklar (PM 2,5) minska och det långsiktiga målvärdet bedöms kunna nås till 2020 med beslutade och planerade styrmedel. Förutsättningarna att nå halterna som anges i preciseringen har förbättrats eftersom länder enades om en ändring av Göteborgsprotokollet om kortlivade gränsöverskridande luftföroreningar. Protokollet innehåller uppdaterade nationella utsläppstak till 2020 för kväveoxider, svaveldioxid, ammoniak och flyktiga organiska ämnen. Dessutom har ett nytt tak för små partiklar, där svart sot (black carbon) ingår som en delmängd, tillkommit. Utsläppstak för till 2020 som utgår års utsläppsstatistik är följande: Svaveldioxid (SO2): Kväveoxid (NOx): Ammoniak (NH3): Flyktiga organiska ämnen (VOC): Små partiklar (PM 2,5): Av budgetpropositionen framgår att halterna av större partiklar (PM 10) under vissa perioder överskrider målvärdet i preciseringen i gatumiljön generellt och även i urban bakgrund på vissa platser i . Halterna minskar något, men på grund av årliga variationer är det för tidigt att utläsa en tydlig trend. Antalet episoder med höga halter av marknära ozon minskar. Medelhalten av marknära ozon minskar också, om än i långsammare takt. Det långsiktiga målvärdet till skydd för hälsan i preciseringen överskrids, medan det långsiktiga målvärdet för växtligheten i huvudsak är uppnått. Halterna av kvävedioxid i gatumiljön i ett par av landets större och medelstora städer överskrider när det gäller både års- och timmedelvärden frekvent det långsiktiga målvärdet i preciseringen. Även i urban bakgrundsmiljö överskrider halterna målvärdet, främst i storstäderna. I flera medelstora städer finns risk att det långsiktiga målvärdet överskrids. En svag minskning av halterna har skett , men om det är en långsiktig trend kan ännu inte fastställas. En viktig orsak till att halterna av kvävedioxid inte minskar i samma utsträckning som utsläppen av kväveoxider är att modern reningsteknik för dieselmotorer i vägfordon och arbetsmaskiner gynnar omvandlingen av den mindre farliga formen kvävemonoxid till kvävedioxid. Regeringen bedömer att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med dagens beslutade eller planerade styrmedel. Det kommer att behövas fler åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet luft till 2020. Utskottet välkomnar att planerar ett luftvårdspaket med en översyn av direktivet om nationella utsläppstak för luftföroreningar och av EU:s luftkvalitetsdirektiv som förbättrar luftkvaliteten. Dessutom håller EU på att genomföra den internationella sjöfartsorganisationens (, IMO) skärpningar av kraven på svavelhalten i bränslen, vilket bl.a. leder till sänkta bakgrundshalter av mindre partiklar. Så som framhålls i budgetpropositionen tar det innan exempelvis äldre bilar och arbetsmaskiner med höga utsläpp byts ut, och det tar då också innan de nu beslutade åtgärderna ger effekt. Utskottet delar därför regeringens uppfattning att de långsiktiga besluten behöver kompletteras med åtgärder som ger effekt både lokalt och . När det just gäller kraven i det reviderade protokollet är de inte så ambitiösa som skulle ha velat enligt . har även upplyst utskottet om att liksom många andra länder redan uppfyller, eller kommer att uppfylla, de krav som ställs utan att behöva besluta om ytterligare åtgärder. För att kunna få bättre luftkvalitet är beroende av att åtgärder vidtas i andra länder. Luftföroreningar är ett stort problem för många medborgare inom EU. Som ovan nämns gör nu en översyn av luftvårdslagstiftningen i syfte att fastställa nya långsiktiga mål efter 2020 och har lanserat 2013 som ett Year of Air (luftens år). Förhoppningen är att EU 2013 ska kunna anta en ny tematisk strategi för luftföroreningar, ett kompletterat luftkvalitetsdirektiv samt ett nytt s.k. takdirektiv. Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet motion 2012/13:MJ455 (S) yrkande 1. Trots att försurningen i har minskat bedöms en tiondel av sjöarna vara försurade på grund av människans olika verksamheter. Det som förorsakar försurningen är utsläpp från transporter, energianläggningar, industri och jordbruk. Svaveldioxid, kväveoxider och ammoniak är de ämnen som har störst betydelse för försurningen. Utskottet konstaterar att den största delen av de försurande ämnen som faller ned över har förts hit med vindarna från andra länder och från internationell sjöfart. Som ovan nämnts finns det internationella avtal som behandlar just problemet med att luftföroreningar inte känner några nationella gränser, bl.a. Göteborgsprotokollet och EU:s takdirektiv. Regeringen framhåller i budgetpropositionen att de områden som är fortsatt prioriterade i transportsektorns miljöarbete bl.a. är utsläppen av koldioxid från transportsektorn, utsläpp av luftföroreningar, t.ex. partiklar, och den internationella sjöfartens utsläpp av svaveldioxid och kväveoxider. Utsläppen av kväveoxider från vägtrafiken sjunker stadigt, om än långsammare . Att utsläppsminskningen av kväveoxider går långsammare beror bl.a. på en större andel trafik med dieselfordon. Transportstyrelsen har inom ramen för Östersjösamarbetet i Helcom varit delaktig i att ta fram underlag till en ansökan till FN:s internationella sjöfartsorgan (IMO) om att utpeka som ett särskilt kontrollområde för utsläpp av kväveoxider (NOx Emission Control Area, NECA). Vid senaste mötet i kommission fanns ett brett stöd bland för att skicka in ansökan till IMO. De personbilar som registreras eller säljs måste uppfylla kraven enligt Euro 5. För dieselbilar innebär det en sänkning av kväveoxider (NOx) med och av partiklar jämfört med Euro 4-normen. Miljöminister framhöll i sitt svar i en interpellationsdebatt (ip. 2011/12:25, prot. 2011/12:24) att den internationella sjöfartsorganisationens (IMO) regler om kraven på svavelhalten i bränslen skärptes genom en ändring som 2008 antogs av samtliga medlemmar i organisationen, däribland . avser att genomföra IMO:s överenskommelse tillsammans med och koordinerat med övriga stater runt , och Engelska kanalen så att genomförandet sker på ett sådant sätt att svensk industris konkurrenskraft bevaras. ska verka för att berörda EU-länder och genomför överenskommelsen. Ministern framhöll också att när det gäller övriga utsläpp av svaveloxider, stödde skärpningen av kraven på utsläppen från stora förbränningsanläggningar enligt EU:s nya direktiv om industriutsläpp som får effekt . konstaterade ministern att utsläppen på land i har minskat med bortåt sedan toppåren kring 1970 och ligger på mycket låga nivåer. Hälso- och miljöeffekterna av dessa utsläpp är nu så små att vi inte har mycket mer att göra på land i enligt ministern; hon påpekar däremot att det är viktigt att våra grannländer och sjöfarten vidtar åtgärder. Utskottet anser i likhet med ministern att ett viktigt steg i det arbetet är att konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar och EU:s direktiv om nationella utsläppstak uppdateras, och utskottet välkomnar att regeringen verkar för att så ska ske . Utskottet föreslår mot bakgrund av det anförda att motion 2012/13:MJ455 (S) yrkande 6 lämnas utan vidare åtgärd. När det mer specifikt rör frågan om kväveoxidutsläpp redovisas i budgetpropositionen (utg.omr. 21) att dessa utsläpp totalt sett har minskat med . Transportsektorn är den största utsläppskällan. Minskade utsläpp har uppnåtts genom åtgärder främst inom vägtrafiken, i första hand genom stegvis skärpta avgaskrav på personbilar och tunga fordon. Trenden motverkas dock av att vägtrafiken ökar. I propositionen anförs att det med nuvarande minskningstakt finns förutsättningar att nå åtaganden enligt EU:s takdirektiv /81/EG. Utskottet noterar att kväveoxidavgiften (NOx-avgiften) infördes i syfte att minska utsläppen av kväveoxider från större, energiproducerande förbränningsanläggningar. Fram var avgiften per kilo utsläppta kväveoxider. höjdes avgiften till per kilogram utsläpp. Regeringen gav i uppdrag att, efter samråd med , utvärdera effekterna av höjningen med avseende på hur stor reduktion av utsläppen av kväveoxider som åstadkommits på grund av höjningen samt hur företagens ökade utgifter på grund av höjningen fördelats mellan olika branscher. utvärdering av effekterna visar att avgiftshöjningen haft liten effekt på utsläppen. anför att höjningen av avgiften skulle kunna förväntas öka minskningstakten, men en sådan förstärkning av trenden kan verket inte se, vilket tyder på att avgiftshöjningen har haft en begränsad effekt på de specifika utsläppen. Resultatet från utvärderingens intervjustudie med företrädare för avgiftspliktiga verksamheter bekräftar ovanstående, enligt . Av studierna framkommer att avgiftshöjningen inte har haft någon större effekt på NOx-utsläppen från företagens anläggningar eller på investeringar i mer omfattande NOx-reducerande åtgärder. De utsläpp från förbränningsanläggningarna som omfattas av avgiften bedöms stå för en relativt liten del av de totala kväveoxidutsläppen i , enligt . Enligt uppgifter till utskottet har regeringen ännu inte tagit ställning till utvärderingen från . Utskottet föreslår mot bakgrund av det anförda att motion 2012/13:MJ455 (S) yrkandena 3 och 4 lämnas utan vidare åtgärd. När det gäller styrmedel är naturligtvis miljökvalitetsnormerna för luft ett viktigt styrmedel för att nå miljökvalitetsmålet luft. Enligt budgetpropositionen (utg.omr. 20) är det för större partiklar och kvävedioxid som de största problemen finns i fråga om att nå normerna. I sammanlagt 13 städer överträds en eller båda dessa normer. Enligt luftkvalitetsförordningen (2010:477) ska ett åtgärdsprogram upprättas om en miljökvalitetsnorm överskrids. Sådana program finns eller håller på att utarbetas för och drygt ett tiotal kommuner i andra delar av landet. Antingen är det miljökvalitetsnormen för större partiklar eller för kvävedioxid som överskrids. I några fall överskrids båda normerna. Programmen inriktas huvudsakligen på sådana åtgärder där kommunen själv och andra regionala aktörer har rådighet enligt propositionen. I fallet med större partiklar ingår åtgärder som dammbindning (som minskar uppvirvlingen av slitagepartiklar), minskad sandning och omledning av trafik till andra gator. Att minska halterna av kvävedioxid kräver bl.a. att bättre reningsteknik utvecklas och får genomslag eller att trafikmängderna minskar lokalt. I propositionen anförs att regeringen och Transportstyrelsen har vidtagit åtgärder som minskar dubbdäcksslitaget. Regeringen har dessutom gett kommunerna möjlighet att förbjuda användning av dubbdäck på enskilda gator eller i större områden. Transportstyrelsens föreskrifter har ändrats så att dubbdäck numera inte får användas än till . Vidare har det beslutats att minska antalet maximalt tillåtna dubb per däck som tillverkas efter . Att dessa lokala utsläpp minskar är en förutsättning för att miljökvalitetsmålen för luftföroreningar ska nås enligt Miljömålsberedningens delbetänkande Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34). Frågan om kommunerna har legala möjligheter att på ett effektivt sätt åtgärda lokala miljöproblem är därför central. Utskottet konstaterar att det är kommunerna som i de flesta fall är den instans som genom samhällsplanering, tillsyn eller andra åtgärder är bäst lämpade att hantera situationer med besvärande luftföroreningar. En förutsättning är naturligtvis att föroreningshalterna på nationell nivå är på en godtagbar nivå. Utskottet vill även hänvisa till statsrådet svar på fråga 2012/13:64. I svaret framhåller statsrådet att om en miljökvalitetsnorm för utomhusluft överskrids eller riskerar att överskridas ska en bedömning av behovet av att upprätta ett åtgärdsprogram göras av . eller kommun ska därefter ta fram ett åtgärdsprogram. Syftet med åtgärdsprogram är att lägga fast de mest kostnadseffektiva och i övrigt mest lämpade åtgärder och styrmedel som kommuner och myndigheter ska vidta så att normerna följs inom utsatt tid. har ett tiotal åtgärdsprogram tagits fram för län, regioner eller kommuner. Transportrelaterade åtgärder har en stor plats i de flesta åtgärdsprogrammen eftersom vägtrafiken med få undantag är den viktigaste källan till de utsläpp som påverkar luftkvaliteten lokalt. Det kan t.ex. handla om åtgärder för en bättre kollektivtrafik, förbättrade möjligheter att cykla, parkeringspolicyer, miljözoner, minskad användning av dubbdäck, miljökrav vid upphandling, lägre hastigheter eller informationsinsatser. Enligt statsrådet har åtgärdsprogrammen lett till förbättringar av luften i många tätorter. I har dock åtgärdsprogrammen varit otillräckliga. i i har därför haft i uppdrag att revidera de åtgärdsprogram som har fastställts för länet. Statsrådet framhåller också att det i några fall krävs statliga insatser för att kommuner, länsstyrelser och landsting ska kunna vidta effektiva åtgärder. Möjligheten för kommuner att förbjuda biltrafik med dubbdäck på en viss väg eller vägsträcka är ett exempel på detta. Enligt statsrådet bedömer regeringen att kommunerna kan behöva fler instrument för att förbättra luftkvaliteten. Till detta hör ytterligare möjligheter att begränsa användningen av dubbdäck lokalt, och regeringen har inlett ett arbete för att utreda förutsättningarna för detta. Mot bakgrund av det anförda föreslår utskottet att motion 2012/13:MJ455 (S) yrkande 2 lämnas utan vidare åtgärd. Om en miljökvalitetsnorm för utomhusluft överskrids eller riskerar att överskridas ska , så som utskottet anfört ovan, göra en bedömning av om det finns ett behov av att upprätta ett åtgärdsprogram. eller kommun ska därefter ta fram ett åtgärdsprogram. Programmet anger de åtgärder som behöver vidtas så att miljökvalitetsnormer följs. Ett åtgärdsprogram tas fram genom en process i samverkan. Syftet med åtgärdsprogram är att lägga fast de mest kostnadseffektiva och i övrigt mest lämpade åtgärder och styrmedel som kommuner och myndigheter ska vidta så att normerna följs inom utsatt tid, eller om tiden redan passerat möjligt. Genom sitt breda tillämpningsområde kan åtgärdsprogrammen omfatta alla myndigheter och kommuner som kan påverka möjligheten att följa miljökvalitetsnormerna. Rätt tillämpade leder programmen till effekter som innebär att ett antal samhällsaktörer bidrar till att normerna följs. Åtgärdsprogram ska omprövas vid behov, och minst . Om åtgärdsprogram redan finns, behöver förnyad underrättelse inte ske vid upprepat överskridande. Enligt uppgifter från ger regeringen länsstyrelserna ett återrapporteringsuppdrag i regleringsbrevet när det gäller åtgärdsprogrammen för miljökvalitetsnormerna för luftkvalitet. Länsstyrelserna ska, för de kommuner eller områden där det fastställts åtgärdsprogram med syfte att nå miljökvalitetsnormerna för luftkvalitet, redovisa i vilken grad åtgärderna har genomförts, vilken effekt åtgärderna bedöms ha haft på halterna samt om miljökvalitetsnormerna följs. följer upp redovisningarna och har regelbunden och tät kontakt med respektive länsstyrelse . Enligt departementet har det skett en utveckling av synen på åtgärdsprogrammen som är utformade för att åtgärderna verkligen ska kunna genomföras och följas upp. Åtgärdsprogrammen är dock tänkta att vara långsiktiga. Ansvaret ligger ytterst på kommunerna, men regeringen har en pådrivande roll.