bet · H001KU14 · 2013-03-12 00:00:00 — Det samlade utfallet inom dessa områden har inneburit att lagstiftningen på EU-nivå har stärkts. Enligt skatteutskottet skulle en reell kompetensöverföring ske om de två förslag, däribland förslaget om en konsoliderad bolagsskattebas, som utskottet lämnade utlåtanden om skulle genomföras. konstaterade att det samarbete som finns inom EU bl.a. på straffrättens område och när det gäller gränskontroll innebär att delar av den nationella kompetensen förs över till EU. framhöll vikten av att uppmärksamma den samlade effekt som olika förslag kan ha tillsammans, vilket kunde vara svårt att överblicka vid subsidiaritetsprövningar av ett enskilt förslag. En annan reflexion som några av utskotten gjorde var att det numera var vanligare att förslagen läggs fram i form av förordning i stället för direktiv. ansåg i subsidiaritetsprövningen av förslaget om en allmän uppgiftsskyddsförordning KOM(2012) 11, som genomfördes , att kommissionens val av lagstiftningsinstrument för den föreslagna åtgärden, en förordning, skulle gå längre än vad som var nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen. Därvid beaktade utskottet särskilt att ett nytt direktiv i stället för en förordning typiskt sett skulle ge större utrymme för medlemsstaterna att ta hänsyn till nationella förhållanden vid införlivandet (se utl. 2011/12:KU25 s. 8 f.). har tidigare konstaterat att utskotten kan utföra en form av subsidiaritetsgranskning i flera av EU-processens olika beslutsfaser, t.ex. när det gäller granskningen av s.k. grön- och vitböcker och andra EU-dokument. (2008/09:URF2) påminde om vikten av att genom utskotten bevakade subsidiaritetsprincipens hantering i den fortsatta lagstiftningsprocessen. Om den föreslagna rättsakten antogs utan att synpunkter beaktats av EU:s institutioner kunde det enligt utredningen (s. 46) finnas anledning att överväga om ytterligare åtgärder borde vidtas. De nationella parlamenten har, enligt protokollet, möjlighet att via sina regeringar väcka en ogiltighetstalan vid från det att rättsakten antogs. delade näringsutskottets uppfattning att rutiner borde införas för att följa upp hur invändningar mot subsidiaritetsprincipens tillämpning hade tillgodosetts i antagen lagstiftning. noterade att saknade sådana fasta rutiner och att ansåg att det är utskottens skyldighet att bevaka den fortsatta lagstiftningsprocessen. Även om det formellt sett är utskottens uppgift ansåg att det vore bra om det som stöd för utskotten kunde ske en mer systematisk uppföljning centralt i . EU-samordningen vid kammarkansliet har sammanställt sina erfarenheter och iakttagelser vad gäller kriterierna för subsidiaritetsprotokollets tillämpningsområde i en kanslipromemoria daterad och uppdaterad . I kanslipromemorian, som avser iakttagelser , finns även observationer som bygger vidare på sådant som redovisats i de två föregående underlagen (jfr utl. 2010/11:KU26 s. 18 f. och 2011/12:KU5 s. 24). I promemorian lämnas kommentarer om kommissionens administrativa rutiner, om frågor som till sin natur kan utgöra exklusiv befogenhet och slutligen om subsidiaritetskontrollens tillämpning på ändrade förslag sedan Lissabonfördragets ikraftträdande. Vad gäller kommissionens administrativa rutiner anges i promemorian bl.a. att dessa överlag fungerar bra med något undantag, t.ex. förekommer fortfarande att en subsidiaritetskontroll inleds även av förslag där markeringen i åtföljande metadata5[ Förslag som kommissionen överlämnar till nationella parlament åtföljs av viss s.k. metadata. I metadata markeras om förslaget föranleder prövning av subsidiaritetsprincipens tillämpning i enlighet med subsidiaritetsprotokollet. Det har förekommit att ett förfarande enligt subsidiaritetsprotokollet ibland inletts trots att metadata saknat en markering om detta.] Vidare betonas i promemorian värdet av att uppgifter om planen för översättningsarbetet finns i åtföljande metadata eftersom informationen i de fall arbetet förutses dra ut något är värdefull för utskottens planering av subsidiaritetskontroll. Vad gäller förslagsställares underlåtenhet att inleda subsidiaritetskontroll framgår att utöver de två fall som tidigare uppmärksammades i kammarkansliets underlag (jfr utl. 2011/12:KU5 s. 26) har ytterligare ett fall6[ KOM(2011) 524 om en ändring av övervakningssystemet för nötkreatur.] har enligt promemorian tre andra fall7[ KOM(2012) 8, KOM(2012) 206 och KOM(2012) 548.] uppdagats där kommissionen inte meddelat inledning av åttaveckorsfristen efter att samtliga språkversioner förelegat. EU-samordningen i kammarkansliet har ställt frågor till kommissionens generalsekretariat om skälen för att inte underställa förslagen en subsidiaritetskontroll. I två av fallen har generalsekretariatet uppgivit att subsidiaritetskontroll inte hade inletts på grund av förbiseende. I ett av dessa fall inleddes en subsidiaritetskontroll i efterhand, drygt efter det att förslaget hade presenterats. I det tredje fallet inledde kommissionen åttaveckorstidsfristen dagen efter att EU-samordningen hade påtalat att inledandet av subsidiaritetsprövningen uteblivit trots att samtliga språkversioner förelåg. Vad gäller frågor som till sin natur kan utgöra exklusiv befogenhet har kammarkansliets tidigare underlag beskrivit utvecklingen av en s.k. doktrin om ett slags naturbunden exklusiv befogenhet (dvs. att även andra frågor än de som nämns i artikel 3 i FEU-fördraget genom sin särskilda natur kan utgöra en för unionen exklusiv befogenhet). Ursprunget till doktrinen spåras till en ändring av den s.k. viseringsförordningen där unionen enligt fördragen haft ett tidsbundet åtagande att upprätta positiv- och negativlistor för viseringsskyldigheten varefter doktrinen utvecklades till att omfatta olika budget- och institutionsrelaterade frågor som rör unionens interna organisation. I promemorian omnämns () förslag till förordning om EP:s undersökningsrätt8[ P7_TA(2012)0219.] som inkom till i enlighet med artikel 2 i protokoll (nr 1) om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. I linje med tidigare besked från EP om vilka frågor som rör unionens interna organisation och därför utgör en exklusiv befogenhet, t.ex. ledamotsstadgan och ombudsmannastadgan, bedömde EP:s utskott för rättsliga frågor att även det aktuella förslaget föll inom unionens exklusiva befogenhet. I promemorian noterar kammarkansliets EU-samordningsenhet att det spanska parlamentet och den polska senaten har begärt att EP ska meddela en åttaveckorsfrist för subsidiaritetskontroll av förslaget. Även den franska senaten har ansett att förslaget bör underställas en subsidiaritetskontroll, och det brittiska underhuset har ställt ett antal frågor till EP för att klargöra grunderna för EP:s bedömning. Utan att ifrågasätta EP:s motiv för att undanta förslaget från subsidiaritetsprövning framgår av promemorian att det finns anledning att reflektera över risken för att den här aktuella doktrinen kan missbrukas. Även om doktrinen som sådan på många sätt är logisk kan den vara svår att godta om förslagsställaren för in moment som går utöver den särskilda natur som doktrinen härleds ur. Vidare framgår av kammarkansliets promemoria att ett nytt förslag9[ KOM(2012) 650.] om ändring av den s.k. viseringsförordningen föranlett kammarkansliet att be kommissionens generalsekretariat om ett klargörande av motivet för att underställa förslaget en subsidiaritetskontroll, i syfte att utröna om det rör sig om ändrad praxis. Något svar från generalsekretariatet har ännu inte inkommit. Vad gäller subsidiaritetskontrollens tillämpning på ändrade förslag redogörs i promemorian för en genomgång av samtliga 24 framlagda ändrade förslag sedan Lissabonfördragets ikraftträdande som i övrigt uppfyller kriterierna för en subsidiaritetskontroll. Av dessa förslag har 13 underställts en subsidiaritetskontroll. Även om det är naturligt att det också inom kommissionen pågår en läroprocess kring subsidiaritetskontrollens administrativa rutiner och omfattning i praxis (och att en hantering av systemet brister tillfälligt) uppmärksammas i promemorian att det finns en risk att systemet skulle kunna urvattnas om ändrade förslag inte underställs subsidiaritetskontroll. Slutligen framgår av promemorian att i huvudsak förefaller två metoder användas för att ändra liggande förslag. Metod a) innebär att det liggande förslaget ersätts med ett nytt allomfattande ändrat förslag, i förekommande fall med markerade ändringar. Metod b) innebär att det ändrade förslaget anger enbart ändringar av det ursprungliga förslaget, som i övriga delar fortsatt är giltigt. Av de 24 genomgångna ändrade förslagen har metoden a) använts i av fallen. Metod b) har nyttjats oftare även om flertalet av de relativt få tillfällen då metoden har använts var i samband med följdändringar med anledning av anslutning. EU-samordningen fastställde en promemoria med kompletterande underlag avseende en enkät till övriga nationella parlament. ställde representant vid EU:s institutioner två frågor om dels kommissionens varierande praxis för hur ändrade förslag underställs en subsidiaritetskontroll, dels fall där kommissionen förbisett att inleda en subsidiaritetskontroll. Vid svarstidens utgång hade sju kammare10[ De kammare som svarade är tyska förbundsdagen, slovakiska parlamentet, brittiska underhuset, finska , tjeckiska senaten, belgiska senaten och italienska deputeradekammaren.] Inget av dessa hade gjort några iakttagelser. Det lämnade en kommentar utifrån frågornas rättsliga förutsättningar. Angående kommissionens varierande praxis anges försiktigt att ändrade förslag skulle kunna omfattas av subsidiaritetskontrollen. Angående fall där kommissionen förbisett att inleda en subsidiaritetskontroll angavs att liknande iakttagelser hade gjorts. Vidare angavs att man såg sig som oförhindrad att underställa dessa fall en subsidiaritetskontroll, även om det skulle finnas en svårighet i att fastställa åttaveckorsfristen. Två medlemsstater (och ) har vid yrkat om ogiltigförklaring av ett rådsbeslut om bemyndigande av ett fördjupat samarbete på området skapande av ett enhetligt patentskydd11[ EUT L 76, 22.03.2011, s. (förenade målen C274/11 och C295/11). Dessa medlemsstater har bl.a. åberopat att rådet inte hade befogenhet att upprätta ett fördjupat samarbete eftersom enbart unionen hade denna befogenhet. föredrogs ett förslag till avgörande av generaladvokaten. I förslaget till avgörande redovisas argument och bedömningar som gäller fastställandet av unionens exklusiva respektive delade befogenheter. har anfört (se punkt 32 i förslaget till avgörande) att artiklarna 36 i EUF-fördraget enbart innehåller en vägledande klassificering av unionens befogenhetsområden och att den verkliga räckvidden av varje befogenhet ska fastställas mot bakgrund av fördragets bestämmelser avseende varje område så som föreskrivs i artikel 2.6 i EUF-fördraget. Rådet och parter som intervenerat på rådets sida har framfört att frågan om huruvida unionen har en exklusiv befogenhet inte handlar om unionens rätt att vidta åtgärder eller om åtgärdens art, utan inom vilket område denna rätt utövas (punkterna 3739). I sitt förslag till avgörande lämnade generaladvokaten följande bedömningar och skälen till dessa. Lissabonfördragets kategorisering av unionens befogenheter enligt principen om tilldelade befogenheter konkretiserade den avsikt om att förtydliga och förenkla befogenhetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna som gett uttryck för vid mötena i och i Laeken (punkterna 4244). Av artikel 1.1 i EUF-fördraget framgår att detta fördrag reglerar unionens funktionssätt och fastställer områdena för, avgränsningen av och de närmare villkoren för utövandet av unionens befogenheter. I sammanhanget noterade generaladvokaten att avdelning I i fördragets första del är i detta avseende fullständigt klar då den har rubriken och befogenhetsområden. I artikel 2.1 i EUF-fördraget i samma avdelning föreskrivs att när fördragen tilldelar unionen exklusiv befogenhet på ett visst område får endast unionen lagstifta och anta rättsligt bindande akter (punkt 44). Dessa områden anges i artikel 3.1 i EUF-fördraget (punkt 45). Enligt generaladvokaten är det klart att frågan om det rör sig om exklusiva eller delade befogenheter inte beror på huruvida unionen själv har rätt att vidta en åtgärd som påverkar hela unionen, utan på vilket område den planerade åtgärden vidtas (punkt 47). Vidare anser generaladvokaten att EUF-fördraget innehåller en förteckning som är uttömmande, och inte enbart vägledande, över de områden som omfattas av unionens exklusiva befogenhet (punkt 48). Som stöd för ovannämnda bedömning anförde generaladvokaten följande skäl (punkterna 4951): Av lydelsen av artikel 3.1 EUF-fördraget jämförd med lydelsen av artikel 4.2 EUF-fördraget framgår nämligen att unionen enbart har exklusiv befogenhet på de områden som anges där. I förstnämnda bestämmelse anges att [u]nionen ska ha exklusiv befogenhet på följande områden [generaladvokatens kursivering] och i artikel 4.2 EUF-fördraget som avser de områden på vilka unionen och medlemsstaterna har delade befogenheter anges att [u]nionen och medlemsstaterna ska ha delade befogenheter på följande huvudområden [generaladvokatens kursivering]. Av den sista meningen framgår att upphovsmännen till EUF-fördraget inte har inbegripit samtliga berörda områden i förteckningen i artikel 4.2 EUF-fördraget utan koncentrerat sig på huvudområdena. En sådan avsikt kommer inte till uttryck i artikel 3.1 EUF-fördraget. I artikel 4.1 EUF-fördraget bekräftas också denna bedömning, eftersom det föreskrivs att [u]nionen ska ha delad befogenhet med medlemsstaterna om den genom fördragen tilldelas en befogenhet som inte omfattas av de områden som avses i artiklarna 3 [EUF-fördraget] och 6 [EUF-fördraget]. Eftersom delade befogenheter kan betecknas som sådana när de inte är exklusiva befogenheter, måste de sistnämnda fastställas på ett klart sätt. Dessutom förefaller den uttömmande karaktären hos förteckningen över de områden på vilka unionen har exklusiv befogenhet vara förenlig med principen om tilldelade befogenheter, som föreskrivs i artikel 5 EUF-fördraget. Enligt denna princip ska unionen endast handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen och varje befogenhet som inte har tilldelats unionen ska tillhöra medlemsstaterna. Slutligen noterade generaladvokaten att denna bedömning står i överensstämmelse med fördragens upphovsmäns avsikt att förtydliga fördelningen av befogenheter mellan unionen och medlemsstaterna, såsom angetts i punkterna 4244 i dennes förslag till avgörande (punkt 52). Domstolen har ännu inte meddelat någon dom i de aktuella förenade målen. antog () en resolution12[ P7_TA(2012)0340.] om kommissionens årsrapport om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (den s.k. 18:e rapporten om bättre lagstiftning). I resolutionen berörs bl.a. de nationella parlamentens kontroll av subsidiariteten. Bland annat noterade att kritiken från konsekvensbedömningsnämnden angående beaktandet av subsidiariteten också uttrycktes av ett antal nationella parlament. Vidare noterade med oro att det i vissa yttranden från nationella parlament betonades att subsidiaritetsmotiveringen var otillräcklig eller obefintlig i ett antal förslag från kommissionen. EP upprepade på nytt sina tidigare uppmaningar om att interinstitutionella avtal om bättre lagstiftning borde omförhandlas i syfte att ta hänsyn till den nya lagstiftningsmiljö som skapades genom Lissabonfördraget. I resolutionen uppmanades EP:s talman att vidta nödvändiga åtgärder för att inleda förhandlingar med de övriga institutionerna. I resolutionen betonade EP att unionsinstitutionerna måste göra det möjligt för de nationella parlamenten att granska lagstiftningsförslag genom att se till att kommissionen tillhandahåller detaljerade och omfattande motiveringar till sina beslut om subsidiaritet och proportionalitet, i enlighet med artikel 5 i subsidiaritetsprotokollet. EP föreslog i resolutionen att man skulle bedöma huruvida lämpliga kriterier borde fastställas på EU-nivå för en utvärdering av efterlevnaden av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Vidare ansåg EP att man borde kontrollera om de rådande tidsperspektiv som anges i fördragen för de nationella parlamentens subsidiaritetsprövningar är tillräckliga. EP föreslog att , kommissionen och företrädare för de nationella parlamenten skulle undersöka hur man kunde avlägsna hinder för de nationella parlamentens deltagande i systemet för kontroll av subsidiariteten. I resolutionen påminde EP om subsidiaritetsprincipens lydelse och att subsidiaritet därför enligt EP kunde leda både till en utvidgning av unionens verksamhet inom ramen för dess befogenheter när omständigheterna kräver detta och, omvänt, till att den aktuella åtgärden begränsas eller inskränks då den är berättigad. EP underströk i sammanhanget att subsidiaritetsprincipen inte bara gäller förhållandet mellan EU och medlemsstaterna utan också omfattar den regionala och lokala nivån. Därtill uppmanade EP kommissionen att förbättra och standardisera de uttalanden som rättfärdigar dess lagstiftningsinitiativ på grundval av subsidiaritetsprincipen. EP påminde om att unionens förvaltningsrätt borde anpassas och förenklas så att kostnaderna för administration och lagstiftning minskar. EP ansåg att subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i detta sammanhang borde tillämpas på motsvarande sätt. EP välkomnade införandet av den reviderade webbplatsen för IPEX, som enligt parlamentet kunde fungera som en katalysator för ytterligare förbättringar av och engagemang i användningen av systemet för kontroll av subsidiariteten. EP framhöll att webbplatsen behöver ytterligare stöd. Yttranden från andra nationella parlament I den s.k. IPEX-databasen har information lämnats om ställningstaganden och yttranden från andra nationella parlament vad gäller kommissionens aktuella rapport. Fram till hade enligt uppgifter ur databasen fem kamrar i medlemsstater slutfört sin granskning av rapporten. Vissa av dessa yttranden har översatts till engelska. Dessa har sammanfattat nedan. publicerade det brittiska underhusets () sin 21:a rapport i vilken den här granskade kommissionsrapporten behandlades. Som underlag för sin granskning låg bl.a. svar från den ansvarige ministern på ett antal frågor från utskottet. Av ministerns svar framgick att en mer omfattande och konsekvent analys av subsidiaritetsprincipen borde ingå i kommissionens konsekvensanalyser. Utskottet delade inte ministerns ståndpunkt. Utskottet ansåg att den bokstavliga betydelsen av lydelsen i subsidiaritetsprotokollets artikel 5 om att varje utkast till lagstiftningsakt bör innehålla ett formulär med närmare uppgifter som gör det möjligt att bedöma om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna har följts [utskottets kursivering] ska ges effekt. Detta innebär enligt utskottet att motiveringen som åtföljer kommissionens lagförslag borde innehålla just en sådan detaljerad redogörelse. Utskottet ansåg att denna bedömning överensstämmer med syftet med artikel 5, närmare bestämt, och med tanke på subsidiaritetsprövningens korta tidsfrist, att de nationella parlamenten inte kunde förväntas gå igenom medföljande arbetsdokument för att bedöma grundligheten med vilken kommissionen har övervägt subsidiaritetsfrågan. Ytterligare en annan fråga rörde hur motiverade yttranden från underhuset hade använts av den brittiska regeringen som stöd för sina ståndpunkter i rådet samt om, och i så fall hur, motiverade yttranden generellt hade påverkat förhandlingarna i rådet. Utskottet konstaterade att de informella konsekvenserna av ett motiverat yttrande ofta kunde betyda mer än de formella sådana, om inte tröskelvärdena uppnås. Utskottet delade regeringens uppfattning om vikten av att finna stöd hos andra parlament, varför underhuset samordnar sig med andra nationella parlaments kontor i för att sprida sina motiverade yttranden i syfte att utlösa ytterligare motiverade yttranden, där så är möjligt. Därtill berördes i utskottets granskning bl.a. de riktlinjer som hade utformat avseende tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Riktlinjerna har utvecklats som stöd för departementens arbete med att, genom fördragens verktyg, upprätthålla subsidiaritetsprincipen i sina bedömningar av förslag till unionslagstiftning. Utskottet ansåg att ett tidigt engagemang från departementen var det mest effektiva sättet att uppmärksamma betänkligheter i subsidiaritetsfrågor. Utskottet uppmuntrade departementen att tidigt peka ut sådana betänkligheter mot bakgrund av att utskottet, som granskar förslag först när kommissionen formellt beslutat om dessa, saknade resurser att göra detta. Vidare välkomnade utskottet att riktlinjerna anger att regeringens faktapromemorior till parlamentet ska innehålla en gedigen bedömning av subsidiaritetsprincipen i syfte att bistå parlamentets subsidiaritetsprövning. Utskottet noterade i sammanhanget att inte alla faktapromemorior innehåller sådana gedigna bedömningar och uppmanade ministern att göra sitt yttersta för att åtgärda detta. Vidare ansåg utskottet det förtjänstfullt att riktlinjerna uppmanar departementen att i sina kontakter med kommissionen och andra medlemsstater bl.a. efterfråga på vilket sätt den föreslagna unionsåtgärden är nödvändig. Enligt utskottet borde denna beståndsdel skiljas från kommissionens nödvändighetskriterium (se ovan i avsnittet Kommissionens riktlinjer för konsekvensbedömningar). Vidare framgår av utskottets granskning att den brittiska regeringen avser att väckan talan vid i enlighet med artikel 8 i subsidiaritetsprotokollet om åsidosättande, genom en lagstiftningsakt, av subsidiaritetsprincipen oberoende om regeringen vid rådsbehandlingen av lagstiftningsakten röstade emot eller ej. Slutligen berörs i utskottets rapport frågan om det s.k. (KOM(2012) 130). I denna del ställde utskottet ytterligare frågor kopplade till regeringens bedömningar och ståndpunkter till förslagets förenlighet med subsidiaritetsprincipen och beredningen av dessa. Det brittiska underhusets granskning av kommissionens rapport är således ännu inte avslutad. slutförde och godkände kammaren den granskning som dess genomfört av kommissionens rapport och sände utskottets slutrapport till unionsinstitutionerna med bl.a. följande iakttagelser. Inledningsvis uttalade utskottet att principerna om subsidiaritet och proportionalitet är avgörande för den europeiska integrationen, eftersom de kan bidra till att övervinna unionens s.k. paradox. Denna paradox kommer till uttryck i spåret av den ekonomiska krisen genom att unionsmedborgarna ser klena unionsåtgärder där behovet är stort och för omfattande åtgärder där nationella, regionala eller lokala åtgärder skulle vara lämpligare. För att lösa denna paradox krävs enligt utskottet en strategi som sammanfattas i uttrycket mer , mer subsidiaritet. En sådan strategi grundar sig på en dynamisk föreställning om subsidiaritetsprincipen. Detta kan innebära en utvidgning av unionsåtgärder inom ramen för unionens befogenheter när omständigheterna kräver det, eller omvänt, en begränsning eller avbrytande av åtgärder när dessa är motiverade. Utskottet uttalade uttryckligen dess starka motstånd mot alla försök att inom ramen för Cosac eller annat interparlamentariskt samarbete upprätta mekanismer för samordning mellan de nationella parlamenten som skulle innebära att utöva en s.k. kollektiv subsidiaritetskontroll, i strid med bestämmelserna i fördragen och subsidiaritetsprotokollet. Utskottet betonade vidare att det var nödvändigt att förbättra metoder och kriterier för bedömning av överensstämmelsen med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, detta delvis för att möjliggöra för de nationella parlamenten att på ett adekvat sätt genomföra sin subsidiaritetsprövning inom den mycket korta åttaveckorsfristen.