bet · H001SoU28 · 2013-06-04 00:00:00 — 2012/13:SoU28 om statens insatser inom ambulansverksamheten om statens insatser inom ambulansverksamheten I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2012/13:113 om statens insatser inom ambulansverksamheten samt en följdmotion. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av med samma namn (RiR 2012:20) samt vilka åtgärder som kommer att vidtas med anledning av iakttagelser. Utskottet välkomnar granskning och konstaterar att övergripande slutsats är att de olika verksamheter som staten bedriver inom områden som reglering, tillsyn, styrning av och förutsättningarna för en effektiv alarmeringstjänst inte på ett tillräckligt sätt bidrar till en säker larmkedja för ambulanssjukvården. Utskottet anser att alarmering i nödsituationer är att betrakta som en grundläggande samhällsviktig tjänst för att säkra enskildas trygghet och säkerhet. Mot denna bakgrund konstaterar utskottet att betänkande En myndighet för alarmering (SOU 2013:33) innehåller flera förslag till möjliga lösningar på de problem som lyft fram i sin granskningsrapport. Utskottet välkomnar detta. Utredningens betänkande är ute på remiss till . Utskottet anser inte att bör föregripa regeringens behandling av betänkandet och remissvaren. Skrivelsen läggs till handlingarna. I betänkandet finns ett särskilt yttrande (S). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Statens styrning av ambulanssjukvården och larmkedjan 2012/13:So23 av m.fl. (S). lägger skrivelse 2012/13:113 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (C), (M), (M), (M), (S), (M), (S), (S), (S), (MP), (KD), Per Ramhorn (SD), (V), (S), (S), (FP) och (C). Ärendet och dess beredning I regeringens skrivelse 2012/13:113 om statens insatser inom ambulansverksamheten redovisar regeringen sin bedömning av med samma namn (RiR 2012:20). Med anledning av skrivelsen har en motion väckts. Förslaget i motionen återges i bilaga 1. Riksrevisor och hennes medarbetare informerade vid ett utskottssammanträde om . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av om statens insatser inom ambulansverksamheten (RiR 2012:20). Vidare redovisas regeringens åtgärder med anledning av . Statens insatser inom ambulansverksamheten Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsförslag om att regeringen ska återkomma med ett samlat förslag om hur staten kan effektivisera sin styrning av ambulanssjukvården och larmkedjan, med hänvisning till att betänkande En myndighet för alarmering (SOU 2013:33) är föremål för beredning inom . Regeringens skrivelse läggs till handlingarna. Jämför särskilt yttrande (S). För lite kunskap och för lite lärande i larmkedjan för ambulanssjukvård Granskningen visar att det tar att få en ambulans än . Antalet anmälningar kopplade till larmkedjan för ambulanssjukvård till har också ökat. Det finns statistik för de inledande delarna i larmkedjan, såsom svarstider för 112-numret och larmbehandlingen. Däremot saknas en enhetlig mätning av hur snabbt ambulansen kommer fram, alltså är på plats hos patienten, vilket gör att det egentligen inte går att besvara frågan om i vilken utsträckning larmkedjan skiljer sig åt i landet och om den fungerar på ett tillförlitligt sätt. Det saknas också studier och övergripande nationell kunskap om hur olika kompetenskrav påverkar effektiviteten och patientsäkerheten i larmbehandlingen och vad utvecklingen med och fler anmälningar beror på. bedömning är att staten har för lite kunskap om utvecklingen inom ambulansverksamheten, med dess eventuella brister och skillnader i landet, för att kunna vidta nödvändiga åtgärder och därmed bidra till en effektiv och säker ambulanssjukvård. Ingen systematisk tillsyn av ambulanssjukvården tillsyn av ambulanssjukvården utövas främst genom utredningar av det som anmäls av vårdgivare eller enskilda individer. En stor del av utredningstiden lägger man på därför på enskilda ärenden i stället för att samla ihop snarlika problem och ta ett nationellt grepp om frågorna. bedömning är att myndigheten inte har ägnat sig åt analyser för att t.ex. öka förståelsen om sambandet mellan sättet att genomföra verksamheten och dess resultat. Det har också framkommit att använder föreskrifterna för ambulanssjukvård i begränsad utsträckning som underlag för sin tillsyn. kan också konstatera att föreskrifter för ambulanssjukvård inte konkretiserar de krav på tillgänglighet om utförande av ambulanssjukvård som följer av hälso- och sjukvårdslagen. bedömer att föreskrifterna bör utvecklas och användas i systematisk tillsyn i syfte att hantera de risker som identifierats i riskanalys. Föreskrifter för ambulanssjukvård kan användas för att öka enhetligheten Ansvaret för att organisera och styra ambulanssjukvården ligger på landstingen. Landstingen sluter avtal med en aktör för alarmering och dirigering av ambulans. Det är hos denna aktör som prioriteringen av ambulansärenden också görs. De flesta landsting har anlitat SOS Alarm för denna tjänst. Då föreskrifterna för ambulanssjukvård endast på ett fåtal punkter reglerar ambulansverksamheten kan landstingen ställa olika krav på alarmerings- och dirigeringstjänsten. Exempelvis ser landstingens kompetenskrav för larmpersonal olika ut där vissa landsting ställt krav på sjuksköterskor i larmbehandlingen för att stärka den medicinska bedömningen vid ett eventuellt vårdbehov. Ett annat exempel är att målen för tillgänglighet varierar. bedömning är att om prövade om föreskriftsrätten kan användas för att precisera kraven på ambulansverksamheten skulle föreskrifterna också påverka de avtal som tecknas mellan respektive landsting och larmaktör. Därmed skulle hjälpsökande kunna få mer lika tillgång till ambulanssjukvård. Tillsynsmyndigheternas ansvar bör tydliggöras granskning visar att det råder tveksamhet om vilken myndighet som har tillsynsansvaret för överkoppling av nödsamtal från SOS Alarm till andra aktörer som är ansvariga för alarmering och dirigering av ambulanser. Varken eller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) utövar någon tillsyn av överkoppling av larmsamtal mellan aktörer. MSB har gjort tolkningen att detta inte ingår i myndighetens tillsynsuppdrag eftersom man på MSB menar att överkopplingen omfattas av den lagreglerade hälso- och sjukvården. bedriver ingen systematisk tillsyn på området och genomför alltså ingen tillsyn om inte myndigheten får in någon anmälan. Det innebär att tillsynen faller mellan stolarna och att ansvaret därmed är otydligt på ett sätt som innebär risker för enskilda och också bristande effektivitet i myndigheternas arbete. Förutsättningarna för aktörer inom alarmering är oklara SOS Alarm är inte längre den enda aktören i som på uppdrag av landstingen sköter alarmering och dirigering av ambulanser. I samband med att SOS Alarm inte ensamt ansvarar för all alarmering och dirigering av ambulanser har det uppkommit oklarheter i samarbetet mellan SOS Alarm och nya aktörer. Det har framför allt handlat om överkoppling av A-nummer, dvs. uppgifter om telefonnummer och positionering av var den hjälpsökande befinner sig, tekniklösningar och kostnader. Eftersom alla nödsamtal går via 112-numret är andra aktörer som vill etablera sig på alarmeringsområdet beroende av att få A-nummerinformation från SOS Alarm. saknas en teknisk lösning som möjliggör en sådan överflyttning. Försvarsdepartementet har uppmärksammats på frågan om överflyttning av A-nummer. mellan staten och SOS Alarm reglerar endast 112-tjänsten. Andra frågor som uppkommit om t.ex. förseningar på grund av överkoppling från SOS Alarm till andra aktörer för alarmering och dirigering av ambulans, om teknik och kostnader för att överföra information samt frågor om ansvarsfördelning behöver lösas för att larmkedjan för ambulans ska fungera effektivt. bedömning är att de frågeställningar som har behandlats i denna granskning bör kunna beaktas inom ramen för de överväganden som görs av . Staten har inte varit tillräckligt aktiv som ägare av SOS Alarm SOS Alarm har blivit en av flera anbudsgivare i ett upphandlingsförfarande för alarmering och dirigering av ambulanser. Det har lett till att bolagets avtal med landsting har kommit att se olika ut och bolaget har anpassats till regionala krav. Detta har inneburit en otydlighet i den verksamhet som bedrivits av SOS Alarm. Det som gäller i ett landsting gäller inte i ett annat. Det har vidare framkommit att det finns avtal som ingåtts mellan landsting och SOS Alarm som har brustit i lönsamhet. En konsekvens av detta har förmodligen blivit att vissa av SOS Alarms kunder har bidragit till att finansiera ambulansverksamheten hos andra kunder. Om bolagsledningen valde att ingå avtal som var olönsamma redan vid undertecknandet borde detta ha förankrats i bolagets styrelse, som har bestått av ledamöter utsedda av staten respektive Kommuner och Landsting (SKL). SOS Alarms nuvarande ledning har emellertid tagit frågan på allvar, och styrelsen ägnar den mycket tid. bedömer att ingångna avtal med bristande lönsamhet inte har varit förenliga med kravet på affärsmässighet. Slutligen har staten inte varit tillräckligt aktiv i sin roll som ägare av SOS Alarm, trots att den har haft representanter i styrelsen. Utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser lämnar följande rekommendationer till regeringen: Regeringen bör följa upp att eller den nya tillsynsmyndigheten utnyttjar sin föreskriftsrätt när det gäller ambulansverksamheten. Regeringen bör följa upp att eller den nya tillsynsmyndigheten utför systematisk tillsyn av ambulansverksamheten. Regeringen bör förtydliga vilken myndighet som har tillsynsansvaret när överkopplingen sker av samtal från SOS Alarm till annan aktör för alarmering och dirigering av ambulans. Regeringen bör överlämna iakttagelserna i denna rapport som rör överföring av A-nummeruppgifter samt överkoppling och överföring av information från SOS Alarm till en annan aktör till för beaktande. Regeringen bör som ägare av SOS Alarm följa upp att bolagsstyrelsen verkar för att verksamheten bedrivs affärsmässigt. lämnar i sin rapport följande rekommendationer till : eller den nya tillsynsmyndigheten bör komplettera sina föreskrifter för ambulanssjukvård med tydligare krav på tillgänglighet och utförande av ambulanssjukvård. eller den nya tillsynsmyndigheten bör genomföra systematisk tillsyn av ambulanssjukvården. eller den nya tillsynsmyndigheten bör i sin tillsyn följa upp de krav som anges i föreskrifterna för ambulanssjukvård. Regeringens bedömning av iakttagelser Reglering och tillsyn av ambulansverksamheten Regeringen instämmer i bedömning att det är viktigt att följa upp att eller den nya inspektionsmyndigheten dels utövar systematisk tillsyn av ambulansverksamheten, dels utnyttjar sin föreskriftsrätt. Regeringen framhåller att tillsynen är en förutsättning för att säkerställa kvalitet i hälso- och sjukvården. Regeringen bedömer att regleringen av tillsynen (enligt patientsäkerhetslagen [2010:659]) av hälso- och sjukvården och dess personal är tydlig. Regeringen bedömer vidare att det finns behov av att stärka de organisatoriska förutsättningarna för tillsyn av hälso- och sjukvården. I budgetpropositionen (prop. 2012/13:1 utg.omr. 9 s. 89) lyfter regeringen fram att flera skäl talar för att tillsynen inom vård- och omsorgssektorn behöver stärkas och bli mer kraftfull. Regeringen menar att inte minst den ökade mångfalden och förändringstakten gör det viktigt att kvaliteten följs noga och att eventuella problem åtgärdas effektivt. Som ett led i att stärka tillsynen har regeringen därför tagit initiativ till en ny myndighet för tillsyn av hälso- och sjukvård som bildas genom att delar av verksamhet förs över till den nya myndigheten. Regeringen har gett en särskild utredare (dir. 2012:67) i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av den nya tillsynsmyndigheten. En renodlad tillsynsmyndighet ska ge tillsynen en oberoende ställning i förhållande till normering och kunskapsutveckling. Den nya tillsynsmyndigheten ska också bidra till en mer effektiv tillsyn med mer långsiktig planering, tydligare prioriteringar och ett mer strategiskt inriktat arbete. Tillsynen ska dessutom förstärkas genom att bl.a. utveckla metoder för riskanalyser, statistik och andra insatser för att öka effektiviteten i tillsynen, både vad avser privata och offentliga aktörer. It-systemen och rutinerna ska förstärkas. Vidare är strävan också att öka och utveckla kunskapsåterföring av tillsynens iakttagelser till huvudmännen och stimulera ett ökat lärande av genomförd tillsyn. Regeringen följer noga organiseringen av den nya myndigheten och har gett ett uppdrag till Statskontoret att följa upp och utvärdera den tillsynsreform som träder i kraft då Inspektionen för vård och omsorg inrättas (dnr S2013/994/). Statskontoret ska följa upp och utvärdera hur väl förändringsarbetet uppfyller syftena och intentionerna med reformen. I detta ingår att bedöma de åtgärder som Inspektionen för vård och omsorg vidtagit för att utveckla och förbättra tillsynsverksamheten. och vidarekoppling till ansvarigt hjälporgan Regeringen bedömer att det är viktigt att samhällets alarmeringstjänst fungerar på ett effektivt, säkert och ändamålsenligt sätt. En samordnad alarmeringstjänst ska eftersträvas för att främja stärkt samverkan, minimera hanteringstider och skapa förutsättningar för ett optimalt nyttjande av samhällets samlade resurser inom allmän ordning, säkerhet och hälsa. mellan staten och SOS Alarm syftar enligt regeringen till att säkerställa en effektiv alarmeringstjänst och ge möjlighet att tillkalla eller komma i förbindelse med polis, statlig och samt ambulans. Regeringen bedömer att uppföljning och tillsyn av samhällets alarmeringstjänst är viktig för att säkerställa en kontinuerlig kvalitetssäkring av verksamheten. Regeringen har uppdragit åt en särskild utredare att se över samhällets alarmeringstjänst (dir. 2011:106). Syftet med översynen är att säkerställa att alarmeringstjänsten fungerar på ett effektivt, säkert och ändamålsenligt sätt. En samordnad alarmeringstjänst ska eftersträvas. Utredaren ska beskriva konsekvenser av att flera operatörer tillhandahåller tjänster för alarmering, prioritering och dirigering av resurser för hjälpinsatser. Utredaren ska vidare föreslå regler för uppföljning och tillsyn av samhällets alarmeringstjänst. Regeringens styrning av SOS Alarms verksamhet Nuvarande organisationsform, avtalsformer och ägarförhållanden för samhällets alarmeringstjänst har inte genomgripande prövats sedan SOS Alarm bildades. Företaget bedriver sitt uppdrag med stöd av alarmeringsavtalet och med en statlig ersättning. har justerats vid ett flertal tillfällen sedan det ingicks 1994. har dock såväl den nationella lagstiftningen som om offentlig upphandling och statsstöd ändrats. Inom ramen för översynen av samhällets alarmeringstjänst (dir. 2011:106) ska utredaren analysera om den nuvarande organisationen av alarmeringstjänsten är förenlig med dessa regler. Utredaren ska vidare ta ställning till hur det offentliga åtagandet bör avgränsas och utformas samt hur denna verksamhet bör organiseras och finansieras. Även ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och landstingen ska analyseras. Regeringen utövar sitt ägande i enlighet med statens ägarpolicy. Det innebär bl.a. att regeringens mål är att styrelserna ska ha hög kompetens som är väl anpassad till respektive bolags verksamhet, situation och framtida utmaningar. SOS Alarm har två delägare: staten och . Båda äger vardera av aktierna i bolaget. Ägandet i SOS Alarm regleras genom ett aktieägaravtal. Avtalet reglerar bl.a. styrelsens sammansättning. I enlighet med avtalet nominerar respektive ägare, dvs. staten och , fyra ledamöter vardera. Ordförande nomineras gemensamt. Staten följer löpande upp bolagets verksamhet och utvärderar den del av styrelsen staten kan påverka. Enligt 6 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) svarar för att det inom finns en ändamålsenlig organisation för att till och från sjukhus eller läkare transportera personer vilkas tillstånd kräver att transporten utförs med transportmedel som är särskilt inrättade för ändamålet. Enligt skrivelsen avser regeringen att följa utvecklingen på detta område. Vidare delar regeringen bedömning att en systematisk tillsyn av hälso- och sjukvård är en viktig förutsättning för att säkerställa kvalitet och kunskapsåterföring till huvudmännen inom ambulanssjukvården. För att stärka tillsynen över hälso- och sjukvård inrättas den nya myndigheten för vård och omsorg . Av skrivelsen framgår att regeringen instämmer i rekommendation att den nya Inspektionen för vård och omsorg bör följa upp de krav som anges i föreskrifterna för ambulanssjukvård i tillsynen. Regeringen anser att det är angeläget att de krav som finns i föreskrifterna för ambulanssjukvård följs upp i tillsynen. Det är som utövar tillsyn över ambulanssjukvården. har utfärdat föreskrifter (SOSFS 2009:10) om ambulanssjukvård m.m. Att följa upp kraven i föreskrifterna utgör en naturlig del av tillsynen. Vilka föreskrifter som används vid tillsynen beror på ärendets natur. Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen anser att det finns vissa utvecklingsområden. Regeringen avser dock att avvakta med inrättandet av den nya tillsynsmyndigheten och utvecklingen av tillsynen av hälso- och sjukvård innan ytterligare insatser genomförs på detta område. Det ingår i den nya myndighetens uppdrag att utveckla metoder för riskanalyser, statistik och andra insatser för att öka effektiviteten i tillsynen samt att utveckla kunskapsåterföringen till huvudmännen och stimulera ökat lärande genom tillsynen. Medel har också avsatts för att förstärka tillsynen. Regeringen menar att den nya tillsynsmyndigheten genom denna förstärkning ges förutsättningar att prioritera och genomföra tillsyn av verksamhet inom hälso- och sjukvården inklusive ambulansverksamheten vid behov. Regeringen har även gett Statskontoret i uppdrag att följa upp och utvärdera inrättandet av den nya Inspektionen för vård och omsorg samt bedöma de åtgärder som Inspektionen för vård och omsorg vidtagit för att utveckla och förbättra tillsynsverksamheten. Regeringen följer inrättandet av den nya myndigheten och utvecklingen av nya metoder för tillsyn och kunskapsåterföring till huvudmännen. Regeringen har också för avsikt att följa upp hur inspektionen använder föreskrifterna i sin tillsyn av ambulanssjukvården. Av direktivet för (dir. 2011:106) framgår att frågan om tillsyn av och övriga frågor om vidarekoppling av samtal från SOS Alarm till andra aktörer ska beaktas. Regeringen avser att avvakta utredningens förslag. rekommenderar att regeringen som ägare av SOS Alarm följer upp att bolagsstyrelsen verkar för att verksamheten bedrivs affärsmässigt. I avsnittet Regeringens styrning av SOS Alarms verksamhet ovan redovisas hur den löpande uppföljningen av verksamheten ska gå till enligt regeringen. Regeringen bedömer mot bakgrund av detta att granskningen inte motiverar några ytterligare åtgärder från regeringens sida och rapporten anses därmed vara slutbehandlad. överlämnade sitt betänkande En myndighet för alarmering (SOU 2013:33) till Försvarsdepartementet . Utredningen föreslår att en nationell alarmeringsfunktion med uppdrag att säkerställa en snabb, säker och effektiv larmbehandling inrättas. Verksamheten ska bedrivas i myndighetsform för att tillgodose behovet av långsiktigt stabila förutsättningar, ge bättre förutsättningar för samverkan och för att ge och regeringen bättre möjligheter att styra och granska verksamheten. Enligt uppgift från Försvarsdepartementet har betänkandet skickats ut på remiss och tiden för remissvar går ut . I kommittémotion 2012/13:So23 av m.fl. (S) begärs att regeringen ska återkomma med ett samlat förslag om hur staten kan effektivisera sin styrning av ambulanssjukvården och larmkedjan i syfte att öka kvaliteten. Som ett led i detta arbete bör regeringen enligt motionärerna särskilt pröva frågan om det ska finnas andra aktörer vid sidan av SOS Alarm när det gäller alarmering och dirigering av ambulanser. Motionärerna anser att utvecklingen med längre insatstider och ökade klagomål på ambulansverksamheten är mycket allvarlig och att problemen och kvalitetsbristerna från statens sida måste leda till åtgärder på flera områden, såsom tillsyn och tillsynsmyndigheternas ansvar, regleringarna av ambulanssjukvården, förutsättningar för aktörer inom alarmering samt statens roll som ägare av SOS Alarm. Utskottet anser att det är av stort värde att statens insatser inom ambulansverksamheten följs upp och utvärderas. Utskottet välkomnar därför granskning av om statens insatser bidrar till en effektiv och säker larmkedja för ambulanssjukvården. övergripande slutsats är att de olika verksamheter som staten bedriver inom områden som reglering, tillsyn, styrning av och förutsättningarna för en effektiv alarmeringstjänst inte på ett tillräckligt sätt bidrar till en säker larmkedja för ambulanssjukvården. konstaterar att inte utövar någon systematisk tillsyn av ambulanssjukvården och att tillsynen främst sker genom utredningen av det som anmäls av sjukvården och vårdgivare. Det råder vidare enligt tveksamhet om vilken myndighet som har ansvar för tillsyn av överkoppling av nödsamtal från SOS Alarm till andra aktörer som är ansvariga för alarmering och dirigering av ambulanser. Vidare bedöms förutsättningarna för de olika aktörerna vara oklara. Utskottet konstaterar att betänkande En myndighet för alarmering (SOU 2013:33) överlämnats till regeringen. För att säkerställa en säker och effektiv larmbehandling samt likvärdiga förhållanden i hela landet bedömer utredningen att den nationella styrningen över alarmeringsförhållandena behöver stärkas. Utredningens överväganden och förslag har fokus på ökad nationell samordning och styrning av alarmeringen, en statlig alarmeringsmyndighet, reglering av alarmering i lag, en gemensam teknisk plattform samt en samlad uppföljning och tillsyn av alarmeringsförhållanden. Utredningen föreslår att en nationell alarmeringsfunktion inrättas med uppdrag att säkerställa en snabb, säker och effektiv larmbehandling. Verksamheten ska bedrivas i myndighetsform. Myndigheten ska ansvara för att ta emot nödsamtal på larmnummer 112, bedöma prioritet och räddningsbehov och därefter vidarebefordra larmuppdrag till berörda räddningsorgan och myndigheter. För att säkerställa hög professionell kompetens på larmcentralerna föreslår utredningen att en särskild yrkesutbildning tas fram för larmoperatörer. För att säkerställa att alarmeringen fungerar säkert och effektivt behövs ökad uppföljning och en mer heltäckande och systematisk tillsyn. föreslås få ett samlat ansvar för att följa upp larmbehandlingstider och kvalitet i verksamheten och kunna ta initiativ till förändringar som innebär förbättringar i rutiner för larmbehandling. Utredningen föreslår att den nya myndigheten inrättas . Utredningen föreslår en ny lag med bestämmelser om alarmeringen, den nya myndighetens ansvar och verksamhet samt räddningsorganens skyldigheter. Utskottet konstaterar att betänkande innehåller flera förslag till möjliga lösningar på de problem som lyft fram i sin granskningsrapport, vilket utskottet välkomnar. Utskottet anser att alarmering i nödsituationer är att betrakta som en grundläggande samhällsviktig tjänst för att säkra enskildas trygghet och säkerhet. Utskottet noterar att utredningen bedömer att en sådan verksamhet inte bör vara föremål för konkurrens på en öppen marknad och inte heller bör drivas på affärsmässiga villkor. Utskottet noterar vidare att utredningen bedömer att en sådan verksamhet bör bedrivas i myndighetsform för att tillgodose behovet av långsiktigt stabila förutsättningar, ge bättre förutsättningar för samverkan och för att ge och regeringen bättre möjligheter att styra och granska verksamheten. Utredningens betänkande är ute på remiss till . Utskottet anser inte att bör föregripa regeringens behandling av betänkandet och remissvaren. Med det anförda får motion 2012/13:So23 (S) anses tillgodosedd.