bet · H101MJU1 · 2013-12-05 00:00:00 — Regeringen skriver att det arbete med fokus på resultatuppföljning som bedrivits genom miljö- och jordbruksutskottets grupp för uppföljning och utvärdering har varit en god inspirationskälla för samarbetsgruppen. 2.3 Resultatredovisningens struktur och utformning Strukturen för regeringens resultatredovisning utgår liksom från miljökvalitetsmålen. Regeringen anger att det arbete som tidigare inletts för att utveckla miljömålssystemet fortsätter, bl.a. genom Miljömålsberedningens arbete och i ett av initierat utvecklingsarbete för en mer konsekvent, transparent och robust uppföljning av miljömål och etappmål. 2.4 Utskottets tidigare ställningstaganden I förra årets uppföljning gjorde miljö- och jordbruksutskottet följande påpekanden till regeringen när det gäller resultatredovisningen för utgiftsområde 20. Utskottet konstaterade att man tar aktiv del i utvecklingsarbetet med ekonomisk styrning, och att det pågår en dialog mellan utskottet och regeringen om hur regeringens resultatredovisning kan förbättras. Av förra årets resultatredovisning framgick bl.a. att regeringen ser positivt på det utvecklingsarbete som miljö- och jordbruksutskottet har inlett. Utskottet ansåg att det är positivt att utvecklingsarbetet fortsätter. Utskottet menade att den dialog som har utvecklats mellan regeringen och utskottet om resultatredovisningen är värdefull. Utvecklingsarbetet bör bl.a. leda till att utskottets möjligheter att bedöma mål, resultat och anslagsförslag förbättras. Utskottet var positivt till att regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 20 har en tydlig koppling till miljökvalitetsmålen. Utskottet menade dock att det var svårt att se vilka resultat som faktiskt hade uppnåtts. Indikatorerna för de olika målen redovisades inte i budgetpropositionen. Utskottet utgick i sitt ställningstagande från att de synpunkter som har framförts av utskottet kommer att vara ett underlag för regeringens aviserade översyn av indikatorerna i syfte att få en tydligare och mer transparent redovisning. Utskottet framförde att tidsserier behöver redovisas för att man ska kunna följa den långsiktiga utvecklingen av resultaten . Utskottet konstaterade vidare att det finns anledning att tydligare skilja på regeringens beskrivningar av dels tillståndet och utvecklingen inom ett område, dels statens insatser, dels det faktiskt uppnådda resultatet av statens insatser. Resultatredovisningen borde i större utsträckning omfatta en redovisning och bedömning av uppnådda resultat av genomförda statliga insatser. 2.5 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens iakttagelser och bedömningar Miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp konstaterar att målen är viktiga för det miljöpolitiska arbetet i . Miljömålen är till sin karaktär sektorsövergripande och berör därmed olika utskott i . De har olika uppgifter, och en av uppgifterna är att vara en utgångspunkt för mål- och resultatstyrningen av den statliga verksamheten. Detta innebär att målen ska vara en utgångspunkt för den resultatredovisning som regeringen lämnar till , varför det är väsentligt att målen är tydliga. Det pågår ett utvecklingsarbete kring den ekonomiska styrningen i staten och hur resultatredovisningen från regeringen till kan utvecklas vidare. Regeringen har i årets budgetproposition för utgiftsområde 20 angett att man ser positivt på det utvecklingsarbete som har bedrivit. bedrev en arbetsgrupp, kallad samarbetsgruppen för bättre resultatredovisning mellan riksdag och regering, ett arbete där bl.a. resultatredovisningen i utgiftsområde 20 analyserades. Deltagare från miljö- och jordbruksutskottet och samarbetade i detta arbete som leddes av och finansutskottet. En rapport togs fram som ska tjäna som vägledning vid skrivandet av budgetpropositionen. Det arbete med fokus på resultatuppföljning som har bedrivits i miljö- och jordbruksutskottets parlamentariska utvärderings- och uppföljningsgrupp har varit en god inspirationskälla för samarbetsgruppen för bättre resultatredovisning. Enligt gruppens bedömning är det mycket positivt att utvecklingsarbetet fortsätter och att det sker i samarbete mellan och regeringen. Gruppen är särskilt angelägen om att dialogen mellan utskottet och vidmakthålls och utvecklas. Gruppen ser fram emot resultatet av fortsatta utvecklingsinsatser. Utvecklingsarbetet bör bl.a. leda till att utskottets möjligheter att bedöma mål, resultat och anslagsförslag förbättras. Gruppen vill understryka att en tydlig och klar resultatredovisning bidrar till en ökad förståelse för hur statliga anslagsmedel används och vilka resultat de får. Utskottet har tidigare slagit fast att regeringens resultatredovisning är ett viktigt underlag för budgetberedning, och det är därför viktigt att regeringens redovisning och bedömning har en klar och tydlig struktur som knyter samman mål, anslag och uppnådda resultat. vill gruppen betona att den har förståelse för att det i flera fall kan vara svårt att på relativt kort sikt redovisa kopplingar mellan mål, insatser och resultat, inte minst eftersom målen berör biologiska processer vars effekter uppkommer . utgår regeringens resultatredovisning från de miljökvalitetsmål som har beslutat om. Gruppen välkomnar denna tydliga koppling till målen men kan ånyo konstatera att det i resultatredovisningen är svårt att se vilka resultat som faktiskt har uppnåtts, särskilt inom klimatområdet. Exempelvis redovisas inte indikatorerna för de olika målen i budgetpropositionen. Gruppen anser att det är positivt att regeringen inom flera områden – bl.a. Levande sjöar och vattendrag – redovisar exempel på det aktuella tillståndet i miljön. Gruppen noterar också att det är positivt att utvecklingen av resultaten inom flera områden redovisas genom tidsserier. Detta göra det lättare för att följa utvecklingen och bedöma resultat . Gruppen vill betona att utskottet tidigare framfört att det är viktigt att regeringen beaktar behov av resultatinformation. Gruppen noterar att regeringen för flera miljömål aviserar att det inom myndigheterna pågår ett utvecklingsarbete för att uppdatera indikatorerna till de nya preciseringarna till miljökvalitetsmålet. Gruppen utgår från att de synpunkter som har framförts i utskottets uppföljningar är ett viktigt underlag för denna översyn. Gruppen har tidigare påpekat att det i resultatredovisningen för utgiftsområde 20 till stor del redovisas vilka insatser som vidtas eller planeras och till mindre del vilka resultat som faktiskt har uppnåtts. Gruppen vill i detta avseende understryka vikten av att om möjligt skilja det som ska ses som en insats från resultatet av en insats, liksom att skilja omvärldsfaktorer från det som ska ses som resultat. Gruppen noterar att redovisningen av de resultat som uppnåtts inom kemikalieområdet har förbättrats jämfört , men att regeringen fortfarande inte redovisat de beräknade konsekvenserna av att satsningen upphör efter 2014. Gruppen ser fram emot en sådan redovisning. 3.1 Mål och anslag miljökvalitetsmål om hav i balans Regeringen redovisar resultaten för havsmiljöfrågor fördelat på olika miljökvalitetsmål, i första hand Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ingen övergödning. Den genomgång som görs nedan är ingen heltäckande uppföljning av de miljökvalitetsmål som är väsentliga för en god havsmiljö. Enligt beslut innebär miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård att och ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och att den biologiska mångfalden ska bevaras. Kusten och skärgården ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas.9[ Se prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3.] Regeringen har beslutat om preciseringar till miljökvalitetsmålet. Dessa ska förtydliga målets innebörd och det miljötillstånd som ska nås i ett generationsperspektiv. Inom flera andra utgiftsområden genomförs insatser i syfte att förbättra miljötillståndet i havet. Som exempel kan nämnas landsbygdsprogrammet inom utgiftsområde 23. 3.2 Regeringens resultatredovisning för Hav i balans I detta avsnitt redovisas regeringens resultatredovisning för miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård i budgetpropositionen . Till grund för uppföljningen av miljökvalitetsmålet finns fyra indikatorer, vilka redovisas på miljömålsportalen. Indikatorerna är enligt redovisningen inte uppdaterade för att spegla de nya preciseringarna till miljökvalitetsmålet, men inom myndigheterna pågår ett utvecklingsarbete. Regeringen redovisar bl.a. följande: Regeringen bedömer att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med de styrmedel som är beslutade eller planerade . Det är inte möjligt att se någon tydlig riktning för utvecklingen i miljön. De storskaliga problemen för havsmiljön kvarstår: övergödning, ett för intensivt fiske och utsläpp av miljöfarliga ämnen. Detta leder till att havets biologiska mångfald hotas, och flera arter har redan försvunnit. Tillståndet i havet varierar beroende på vilka ekosystemkomponenter och vilka områden som studeras. De belastningar som särskilt pekas ut är biologisk störning genom uttag av arter, tillförsel av näringsämnen och tillförsel av farliga ämnen samt fysisk påverkan genom bottentrålning och marint avfall. Allvarliga problem kvarstår för en god ekologisk och kemisk status för kustvattnen, bl.a. på grund av miljögifter. Exempelvis innehåller fisk från och fortfarande höga halter av dioxiner och PCB. För flera naturtyper och fiskarter är såväl nuvarande tillstånd som framtidsutsikterna dåliga, främst på grund av stor belastning av näringsämnen och kommersiellt fiske. Flera av de ekosystemtjänster som pekas ut som särskilt värdefulla för människan och karakteristiska för havet är hotade till följd av mänskliga aktiviteter och effekter av sådana, såsom utsläpp av miljögifter och övergödande ämnen, klimatförändringar och exploatering. För stora delar av landet saknas enligt en utvärdering av miljömålen tillräcklig kunskap om skärgårdsbebyggelsens kulturvärden. Det är därmed svårt att följa utvecklingen för miljötillståndet. har påbörjats ett arbete med att peka ut riksintressen för kulturmiljövården. Genom nationella och internationella åtgärder syns flera positiva trender, men även negativa trender syns, och de storskaliga problemen för havsmiljön återstår. Den nationella rådigheten över möjligheterna att nå målet är begränsad. Möjligheten att nå målet om hav i balans med avseende på en hållbar utveckling av näringsverksamhet påverkas bl.a. av insatser inom jordbruket. För miljökvalitetsmålet Ingen övergödning skriver regeringen att till följd av bl.a. övergödning är utbredningen av syrefria bottnar historiskt hög i , medan situationen är bättre i övriga hav. Insatser inom jordbruket och förbättrad rening och tillsyn av avloppsvatten har enligt regeringen bidragit till bättre möjligheter att nå målet, men det tar tid innan miljön svarar på de åtgärder som genomförs. Området Miljöpolitik ingår i utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. Regeringen föreslår att sammanlagt anslås för anslaget för åtgärder för havs- och vattenmiljön. Anslaget används för att förbättra, bevara, planera, restaurera och skydda havs- och vattenmiljöer. Tabell 1 Utgiftsutvecklingen för anslaget 1:12 Åtgärder för havs- och vattenmiljö Belopp (tkr) Källor: Prop. 2010/11:1, prop. 2011/12:1, prop. 2012/13:1 och prop. 2013/14:1 utg.omr. 3.3 Utskottets tidigare ställningstaganden I förra årets uppföljning av resultatredovisningen gjorde miljö- och jordbruksutskottet följande påpekanden till regeringen. Utskottet konstaterade att det enligt regeringen inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård till 2020 med beslutade eller planerade styrmedel. Utskottet konstaterade att mycket återstår innan miljötillståndet i samtliga kust- och havsvatten är bra. Många aktörer och aktiviteter gör anspråk på att nyttja hav och kust, och flera av dem medför en påverkan på havens förmåga att leverera ekosystemtjänster. Utskottet menade att tillståndet för havets biologiska mångfald inte är gynnsamt. Utskottet ville därför framhålla att det är viktigt att fortsätter att vara pådrivande och bedriver ett målinriktat arbete för att förbättra havsmiljön. Utskottet framhöll vikten av att regeringen även i fortsättningen till redovisar resultaten av insatserna och hur de utvecklas över åren. 3.4 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens iakttagelser och bedömningar Regeringens resultatredovisning visar, liksom föregående år, att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med de styrmedel som har beslutats eller planerats. Gruppen delar regeringens bedömning att miljötillståndet i omkringliggande hav fortsätter att vara bekymmersamt. Mycket återstår att göra innan det är ett bra miljötillstånd i samtliga kust- och havsvatten. Utskottet gjorde 2008 en uppföljning av statens insatser för havsmiljön. Ett flertal problem uppmärksammades, och har gruppen följt utvecklingen av resultaten inom havsmiljöområdet med särskilt intresse. Gruppen noterar att insatser bedrivs på internationell nivå och vill betona vikten av att är pådrivande och bedriver ett målinriktat arbete för att förbättra havsmiljön. Det är även i fortsättningen viktigt att regeringen redovisar resultaten av insatserna och hur de utvecklas över åren för . Gruppen anser att regeringens beskrivning av anslagsutvecklingen på området behöver förtydligas. Anslaget 1:12 Åtgärder för havs- och vattenmiljö har varierat betydligt (2012, 2013 och 2014). Därtill är förslaget i årets budgetproposition högre än den prognos som lämnades i förra årets budgetproposition. Regeringen har inte kommenterat variationen. Gruppen anser att det är önskvärt att regeringen redovisar motivet till sådana förändringar och sina bedömningar kopplat till anslagsutvecklingen. 4.1 Mål och anslag har beslutat om miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan: Miljökvalitetsmålet innebär att halten av växthusgaser i atmosfären i enlighet med för klimatförändringen ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås.10[ Prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6.] Miljökvalitetsmålet preciseras med ett temperaturmål och ett koncentrationsmål. Den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till jämfört med den förindustriella nivån. ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. klimatpolitik utformas så att den bidrar till att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar koldioxidekvivalenter. Möjligheten att uppfylla miljökvalitetsmålet är till avgörande del beroende av internationellt samarbete och insatser i alla länder.11[ Prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28.] har tidigare beslutat om ett nationellt mål för utsläppen av växthusgaser för perioden 20082012, och beslutade om ett etappmål för utsläppen av växthusgaser : Nationellt mål för utsläppen av växthusgaser för perioden 20082012: De svenska utsläppen av växthusgaser ska som ett medelvärde för perioden –2012 vara lägre än utsläppen . Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollet och IPCC:s definitioner. Delmålet ska uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer.12[ Prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10.] Etappmål för utsläppen av växthusgaser : Utsläppen av växthusgaser i , från verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter, ska minska till 2020 jämfört med 1990.13[ Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter, dvs. transporter, bostäder, avfallsanläggningar, jord- och skogsburk och vattenbruk samt delar av industrin m.m. För de verksamheter som omfattas av EU:s system bestäms ambitionen för minskningen av utsläpp gemensamt på EU-nivån inom ramen för handelssystemets regler.] Detta innebär att utsläppen av växthusgaser från dessa verksamheter ska vara ca koldioxidekvivalenter lägre jämfört med nivå. Minskningarna ska ske i och i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer som Clean Development Mechanism (CDM).14[ Prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28.] Dessutom har EU gemensamt slagit fast mål för utsläppsminskningar till 2020 och 2050 som ska bidra till uppfyllelsen av. Av de 17 anslag som ingår i statsbudgetens område Miljöpolitik är några särskilt inriktade mot klimatområdet. Anslaget 1:10 Klimatanpassning används för vissa förebyggande och kunskapshöjande insatser för att begränsa samhällets sårbarhet till följd av klimatförändringar. Anslaget får även användas för de administrativa kostnader som följer med insatserna. I årets budgetproposition föreslår regeringen att anvisas under anslaget . När det gäller anslaget 1:13 för internationella klimatinvesteringar, används detta till insatser som syftar till att uppfylla det svenska åtagandet till 2020 och framtida internationella klimatåtaganden genom projekt och metoder för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling samt för att utveckla liknande mekanismer som upprättas inom ramen för . I samma syfte får anslaget användas för förvärv av utsläppsutrymme. Anslaget används också för att utveckla systemet för handel med utsläppsrätter och för att finansiera övervakning i anknytning till internationell utsläppshandel. Anslaget får även användas till att bidra till finansieringen av den internationella transaktionsförteckningen (ITL) för registerhållning av transaktioner av s.k. Kyotoenheter. Regeringen föreslår att anslaget anvisas . Anslaget 1:8 Supermiljöbilspremie används för att främja introduktionen av bilar med ett utsläpp av koldioxid under per kilometer. Regeringen föreslår att anvisas under anslaget . Inom utgiftsområde 20 kan också nämnas skatteutgiften Förmån av miljöanpassade bilar. Förmånen omfattar bilar som helt eller delvis är utrustade med teknik för drift med elektricitet eller med mer miljöanpassade drivmedel än bensin eller dieselolja, och som därför har ett högre nybilspris än jämförbara bilar utan sådan teknik. beräknar regeringen för skatteutgiften. 4.2 Regeringens resultatredovisning för klimatområdet Regeringen redovisar att tillståndet i miljön, , är negativt. På global nivå fortsätter växthusgaserna i atmosfären och den globala medeltemperaturen att öka. Enligt preliminär statistik minskade utsläpp med –2012. Enligt preliminära beräkningar släppte ut växthusgaser 2012, vilket är den lägsta noteringen . Utsläppsminskningarna kan enligt regeringen till stor del förklaras av den förda klimatpolitiken. Beskattningen av koldioxid och energi, den förbättrade avfallshanteringen och andra ekonomiska styrmedel inom transportområdet har spelat en viktig roll i utvecklingen. Vägtrafikens utsläpp av växthusgaser minskade preliminärt men ligger fortfarande strax nivå. Visionen att 2050 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser kräver betydande utsläppsminskningar. Regeringen avser att återkomma till frågan om behovet av nya åtgärder i samband med att en tidigare aviserad kontrollstation för klimat- och energipolitiken genomförs 2015. När det gäller internationella klimatinsatser, anger regeringen, behöver förvärva ytterligare 21 miljoner utsläppsminskningsenheter för att insatserna ska nå målet till 2020. Genom preciseringen av volymmålet skapas enligt regeringens uppfattning goda förutsättningar för ökad planmässighet i förvärven i enlighet med rekommendation i rapporten utomlands – statens inköp av utsläppskrediter (RiR 2011:8). deltar nu i projekt i 42 länder, utifrån fortsatt fokus på regional spridning och de minst utvecklade länderna. Regeringen anser att det underlag som tas fram genom klimatforskning har stor betydelse för att de klimatpolitiska målen ska kunna nås. Åtgärdsinriktad forskning är viktig för att ställa om samhället till minskad klimatpåverkan. Tillsammans med andra länder deltar i ett kunskapsuppbyggande projekt som ska analysera och så långt som möjligt beräkna klimatåtgärders tänkbara kostnader och vinster i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Länsstyrelsernas arbete med regionala klimat- och energistrategier, åtgärdsprogram samt klimatanpassning utvecklas väl, enligt regeringens bedömningar. Dock är skillnaderna mellan länens genomförande av åtgärder, ambitionsnivå och kvalitet i arbetet fortfarande relativt stora. Klimat- och energiaspekter behöver arbetas in i länsstyrelsernas bredare verksamhet, såsom landsbygdsutveckling, miljöskydd m.m. Samverkan med berörda aktörer och dialogen med kommuner och näringsliv är väsentlig att förstärka. Länsstyrelserna fick i regleringsbrevet i uppdrag att utarbeta regionala handlingsplaner för klimatanpassning. Regeringen bedömer att etappmålet att utsläppen av växthusgaser ska minska kan nås. Under rubriken (avsnitt 3.6.5) skriver regeringen att det i enlighet med kommissionens färdplan för resurseffektivitet pågår en samlad kartläggning av det nationella arbetet i syfte att identifiera behov av nya åtgärder. Miljöskadliga subventioner ska också kartläggas. 4.3 Utskottets tidigare ställningstaganden I förra årets uppföljning av resultatredovisningen konstaterade utskottet att det av regeringens resultatredovisning framgick att tillståndet i miljön förändras i negativ riktning. De globala utsläppen av växthusgaser fortsatte att öka, och den globala årsmedeltemperaturen fortsatte att stiga. Enligt regeringens bedömning var det inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan till 2020 med de styrmedel som dittills hade beslutats eller planerats. Det konstaterades att möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet är beroende av en global omställning till fossilbränslesnål energitillförsel och effektivare energianvändning. Utskottet konstaterade att regeringen bedömde att det nationella målet för perioden –2012 skulle komma att nås med marginal och att etappmålet till 2020 låg inom räckhåll. Enligt regeringens bedömning kunde utsläppsminskningarna till stor del förklaras av den förda klimatpolitiken. Regeringen redovisade att utsläppen från transporter då var större än 1990 och att den tidigare trenden med en minskning av uppvärmningsrelaterade utsläpp hade brutits. När det gäller resultaten för statens insatser inom klimatområdet ansåg utskottet att förbättringstakten inte var tillräcklig för att nå de uppsatta målen för transportsystemets klimatpåverkan. Utskottet såg med oro på den av regeringen redovisade utvecklingen inom transportområdet. Utskottet framförde att det är av stor betydelse att utskottet får fortlöpande information för att löpande kunna följa den fortsatta händelseutvecklingen vad gäller klimatpåverkande utsläpp. Vidare konstaterade utskottet att frågan om hur det samlade överskottet av utsläppsrätter ska hanteras ännu inte hade underställts för beslut. Utskottet utgick från att regeringen återkommer till med förslag om hur överskottet ska hanteras i enlighet med tillkännagivande. 4.4 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens iakttagelser och bedömningar Gruppen konstaterar utifrån regeringens redovisning att tillståndet i miljön förändras i en negativ riktning. De globala utsläppen av växthusgaser fortsätter att öka och den globala årsmedeltemperaturen fortsätter att stiga. Förbättringstakten är inte tillräcklig för att nå uppsatta mål för transportsystemets klimatpåverkan. Gruppen ser med oro på att utsläppen från vägtrafiken, trots en minskning , fortfarande ligger nivå. Det är oroväckande är att den tidigare minskande trenden för utsläpp orsakade av uppvärmning är bruten.