bet · H001MJU18 · 2013-05-22 00:00:00 — 2012/13:MJU18 En europeisk strategi för plastavfall Miljö- och jordbruksutskottets utlåtande En europeisk strategi för plastavfall Utskottet behandlar i detta utlåtande Europeiska kommissionens grönbok om en europeisk strategi för plastavfall i miljön KOM(2013) 123. syftar till att initiera en bred diskussion om hur problemen med plastavfall i miljön kan lösas. Enligt kommissionen kommer plastföroreningen av havet att utgöra en av de viktigaste globala miljöfrågorna. Uppföljningen av grönboken kommer enligt kommissionen att vara en viktig del av den beslutade översynen av avfallslagstiftningen och de befintliga målen. Utskottet välkomnar kommissionens grönbok. De frågor som kommissionen ställer är både relevanta och angelägna. Utskottet delar kommissionens analys av problemen med plastavfall i haven. Att komma till rätta med problemen kräver enligt utskottets mening att åtgärder genomförs inom flera områden utöver avfallshanteringen. Det är också angeläget att vidta åtgärder på alla nivåer för att förbättra, bevara och skydda havsmiljön och kusterna så att god miljöstatus kan uppnås. Behovet av skärpt EU-lagstiftning behöver enligt utskottets mening belysas inom de berörda områdena. Kemikaliepolitiken är central eftersom plasterna innehåller farliga ämnen som också försvårar avfallshanteringen. Ett långsiktigt hållbart kretsloppssamhälle förutsätter att farliga ämnen fasas ut från kretsloppen. För att åstadkomma giftfria och resurseffektiva kretslopp behövs en bättre samordning av avfalls-, kemikalie- och produktlagstiftningen inom EU. Avfallshanteringen ska ske på ett resurseffektivt och miljömässigt sätt samt vara effektiv för samhället och enkel för konsumenter och andra användargrupper. Utskottet förordar en skärpt kemikalielagstiftning, och en väl fungerande tillsyn för att säkerställa att regler följs och för att minska risken för snedvriden konkurrens mellan företag. Information om plaster måste bli bättre för att miljö- och hälsofarliga ämnen ska kunna undvikas eller hanteras på ett korrekt sätt. Utskottet konstaterar vidare att kunskaperna om hälso- och miljöeffekter av nanomaterial och nanopartiklar är bristfälliga, och därför behöver åtgärder vidtas för att råda bot på bristerna. I har och rådets direktiv /98/EG om avfall genomförts. Utskottet konstaterar att har kommit relativt långt med att minska miljöpåverkan från avfallshanteringen och att det pågår ett fortlöpande arbete på den nationella nivån för att minska avfallets mängd och farlighet, bättre ta vara på resurserna i avfallet, stoppa spridningen av farliga ämnen och generellt förbättra avfallshanteringen. Utskottet förordar en skärpt lagstiftning och en effektiv tillsyn för att få ett fungerande system i alla medlemsstater, så att de problem som kommissionen hänvisar till beträffande plastavfallet i haven på ett avgörande sätt kan begränsas. Utskottet vill understryka att det är väsentligt att vidta åtgärder för att generellt minska användningen av konventionell plast. Ekonomiska styrmedel kan övervägas för detta ändamål för att understödja gemenskapens politik på området, vilket har framhållit i ett utlåtande över om marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken och näraliggande politikområden (utl. 2006/07:SkU21). Behovet är påtagligt av en produktutveckling som gynnar en hållbar utveckling, så att plasternas negativa miljöpåverkan kan begränsas eller elimineras. Vidare anser utskottet att bättre information till konsumenterna är avgörande för att de ska kunna göra medvetna val. Välinformerade konsumenter kan komma att spela en avgörande roll när det gäller att främja hållbara produktionsmönster för plast och plastprodukter och en mer effektiv resursanvändning. Utskottet vill också uppmärksamma de positiva erfarenheterna i av pantsystem för bl.a. PET-flaskor. Utskottet anser att det skulle vara en fördel om ett EU-gemensamt pantsystem för PET-flaskor aktualiseras eftersom det är positivt om såväl befintliga som nya initiativ om pantsystem utgår från en bredare bas för att återvinningen ska öka. Utskottet vill understryka att det är viktigt att incitamenten för konsumenterna att panta PET-flaskor vidmakthålls. Det behövs därför en fortsatt god tillgänglighet i ett utvidgat system. I är det förbjudet att deponera utsorterat brännbart avfall. Utskottet anser att ett förbud mot deponi med fördel kan införas. När det gäller att ta hand om det avfall som spolas upp på land anser utskottet att kommissionen bör överväga ekonomiska bidrag till strandstädning. Utskottet anser att det är önskvärt att kommissionen tar fram ett underlag för utformningen av ett sådant stöd i syfte att skapa incitament för såväl kommuner som det civila samhället att ta hand om avfallet. Avslutningsvis anser utskottet att EU inom alla relevanta forum bör verka för att plastavfall kommer upp på dagordningen som ett angeläget problem som måste lösas. Vidare bör EU kraftfullt verka för att de internationella reglerna i alla konventioner som förbjuder dumpning av avfall i havet efterlevs. Samarbete mellan medlemsländerna behöver också utvecklas, och det är en fördel om kommissionen tar sådana initiativ. Enligt utskottets mening är det också angeläget att prioritera plastavfall inom ramen för EU:s grannskapspolitik. Utskottets förslag till riksdagsbeslut om en europeisk strategi för plastavfall i miljön lägger utlåtandet till handlingarna. På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (FP), (S), (S), (M), (MP), (KD), (SD), (V) och (C). Ärendet och dess beredning hänvisade kammaren Europeiska kommissionens grönbok om en europeisk strategi för plastavfall i miljön KOM(2013) 123 till miljö- och jordbruksutskottet. syftar till att starta en bred europeisk diskussion om hur problemet med plastavfall på land såväl som i vatten och marinmiljö ska kunna lösas. Avsikten med grönboken är att den ska underlätta en ny bedömning av vilka miljö- och hälsorisker plasten i produkter innebär när produkterna blir till avfall, och diskussionen kommer särskilt att inriktas på miljövänlig utformning, både funktionellt och kemiskt, samt hur man kan lösa problemet med ett okontrollerat bortskaffande av plastavfall och marint avfall. Den bör också bidra till att föra diskussionerna om internalisering av effekterna under hela livscykeln vidare, från utvinningen av råmaterial till slutet av livscykeln och kostnaderna för plastprodukter. Kommissionen har beslutat att genomföra en översyn av den gällande avfallslagstiftningen och de olika målen. Översynen omfattar även en efterhandsutvärdering (kontroll av ändamålsenligheten) av fem gällande direktiv om avfallsflödet enligt vilken effektiviteten, ändamålsenligheten, överensstämmelsen och relevansen ska bedömas. Översynen kommer att avslutas . Uppföljningen av denna grönbok kommer enligt kommissionen att utgöra en viktig del av underlaget till den omfattande översynen av avfallslagstiftningen. Utskottet har mottagit faktapromemoria 2012/13:FPM85 om europeisk strategi för plastavfall i miljön. syftar till att initiera en bred diskussion om hur problemen med plastavfall ska kunna lösas. EU:s avfallslagstiftning omfattar inte uttryckligen plastavfall. I grönboken redovisar kommissionen problemen med plastavfall särskilt i den miljön eftersom plasten kan finnas kvar under hundratals år. Plastföroreningar av havet kommer att utgöra en av de viktigaste miljöfrågorna. Plastens särskilda beskaffenhet medför specifika problem för avfallshanteringen. Plast är relativt billig och mångsidig med många industriella användningsområden, vilket under det senaste århundradet har lett till en exponentiell tillväxt. Den utvecklingen kommer att fortsätta. Dessutom är plast ett mycket beständigt material med en längre livslängd än de produkter i vilka plasten ingår. Därför ökar plastavfallet i hela världen. Plastens hållbarhet medför också att ett okontrollerat bortskaffande av avfall är problematiskt, eftersom plast kan finnas kvar i miljön . Vikten av att fortsätta ansträngningarna för att minska förekomsten och inverkan av plast i den miljön betonades särskilt vid toppmötet Rio+20. återvinns bara en bråkdel av det befintliga plastavfallet. En bättre materialåtervinning skulle bidra till att målen för färdplanen för ett resurseffektivt som antogs 2011 uppnås. Detta skulle bidra till att minska utsläppen av växthusgaser samt importen av råvaror och fossila bränslen. Korrekt utformade åtgärder för att återvinna plast kan också förbättra konkurrenskraften och skapa nya verksamheter och arbetstillfällen. Uppföljningen av grönboken kommer att utgöra en viktig del av den mer omfattande översyn av avfallslagstiftningen som kommer att avslutas . Översynen inriktas på de befintliga målen för återvinning och deponi samt en efterhandsutvärdering av fem direktiv som omfattar olika avfallsflöden. I grönboken gör kommissionen en genomgång av ett antal områden inom vilka man bedömer att idéer och förslag kan komma att aktualiseras med anledning av översynen av direktiven. Dessa områden är: Tillämpning av avfallshierarkin vid hantering av plastavfall Uppnående av målen, materialåtervinning av plast och frivilliga initiativ Fokus på konsumenternas beteende I en riktning mot mer hållbar plast Hållbarheten hos plast och plastprodukter Främjande av biologiskt nedbrytbara plaster och biobaserade plaster EU-initiativ som tar upp problemet med marint avfall, inbegripet plastavfall I anslutning till varje område finns en bakgrundsbeskrivning med källhänvisning till det faktaunderlag som kommissionen har använt. I anslutning till varje avsnitt ställer kommissionen ett antal frågor, sammanlagt 26 stycken. Enligt kommissionen kommer grönboken att underlätta en ny bedömning av vilka miljö- och hälsorisker som plasten i produkter innebär när produkterna blir till avfall. Diskussionen kommer särskilt att inriktas på miljövänlig utformning, både funktionellt och kemiskt, samt på hur man kan lösa problemet med ett okontrollerat bortskaffande av plastavfall och marint avfall kan lösas. bör också bidra till att utveckla diskussionerna om internalisering av effekterna under hela livscykeln, från utvinningen av råmaterial till slutet av livscykeln och kostnaderna för plastprodukter. Den globala plasttillverkningen har ökat från 2008, varav i EU. Produktionen har varit lika stor som den sammanlagda produktionen för . Beräkningar visar att plast kommer att släppas ut på EU-marknaden (om inga åtgärder vidtas) och att den globala plasttillverkningen kommer att tredubblas . Plast tillverkas nästan uteslutande av olja. Plasttillverkningen svarar för av den globala oljeproduktionen, varav i form av råvara och i energiåtgång. Plast används ofta i förpackningsmaterial, som en engångsprodukt till lågt pris som oftast inte återanvänds eller är avsedd att återanvändas. Omvandlingsmarknaden för plast domineras av plastförpackningssektorn (40,) som följs av bygg- och anläggningssektorn (20,). Kommissionen utvecklar frågan om effekter av plastavfallet, i synnerhet i den miljön där plast kan finnas kvar under hundratals år. Avfallsområdena i och anses omfatta ungefär , varav består av plast. Spökfisket, en företeelse där större samlingar av övergivna fisknät ligger i vattnet och fångar stora mängder fisk, orsakar stora ekonomiska kostnader och betydande miljöskador. Invasiva arter använder plastskräp för att förflytta sig långa sträckor i haven. Största delen av plastskräpet hamnar slutligen på havsbotten nära storstäder och i djupgravar. Konventionell plast innehåller ett stort antal ämnen och har ibland en stor andel kemiska tillsatser som kan vara hormonstörande eller cancerframkallande eller framkalla andra toxiska reaktioner och i princip kan bana sig väg in i miljön, även i små mängder. De flesta tillsatserna är något av följande: utfyllnader, förstärkningar, mjukgörare, färgämnen, stabilisatorer, processhjälpmedel, flamskyddsmedel, peroxider och antistatmedel. Var och en hör till en egen grupp av kemikalier. Långlivade organiska föroreningar (POP) i omgivande vatten, t.ex. bekämpningsmedel som DDT och polyklorerade bifenyler (PCB), kan fästa sig vid plastbitar som kan vara skadliga och tas upp i näringskedjan via vattenlevande djur och fiskar som äter plasten (effekten av en s.k. trojansk häst). De långlivade organiska föroreningarna bryts inte så lätt ned naturligt utan ackumuleras i kroppsvävnaderna, med potentiellt cancerframkallande, mutagena och andra hälsoeffekter. Små och fina partiklar, mikroskopiska plastpartiklar, är resultatet av årtionden av fotonedbrytning och mekanisk nötning och är särskilt oroväckande. De är allmänt förekommande och når även de mest avlägsna områdena med en koncentration i vatten som ibland är högre än antalet plankton. Dessa mikroskopiska plastpartiklar och de kemiska tillsatser som de innehåller kan, när de förtärs i större kvantiteter av vattenlevande djur och fiskar, medföra en stor potential för kontaminering av livsmedelskedjan genom samspelet mellan rovdjur och bytesdjur. av plastavfallet i havet kommer från land. De största landbaserade källorna för marint plastavfall antas vara dagvattenavlopp, översvämning av avloppssystem, turistrelaterad nedskräpning, olaglig dumpning, industriell verksamhet, olagliga transporter, kosmetiska konsumtionsvaror, syntetiska sandblästringsmedel eller polyester- och akrylfibrer från tvättning av kläder. En dålig avfallshantering på land, särskilt en endast marginell återvinning av plastavfall, förvärrar problemet med plastförorening av havet. Enligt kommissionens bedömning kommer plastförorening av havet att bli en av de viktigaste globala miljöfrågorna. I faktapromemorian redovisar regeringen sin preliminära ståndpunkt. Regeringen välkomnar grönboken och anser att de frågeställningar som ingår är relevanta för en analys av behovet av framtida politiska åtgärder. För att lyckas med en hållbar avfallshantering är det enligt regeringens mening nödvändigt med en tydlig lagstiftning vad gäller ansvar för avfallet, ett heltäckande, lättillgängligt och begripligt insamlingssystem för allt avfall samt en utbyggd infrastruktur för behandling av avfall enligt gällande direktiv. När sådan infrastruktur finns på plats bedömer regeringen att de problem som kommissionen hänvisar till med bl.a. plastavfall i haven kan begränsas betydligt. har arbetat för att minska mängden avfall som deponeras. är det förbjudet att deponera utsorterat brännbart avfall och är det förbjudet att deponera organiskt avfall generellt (inklusive plastavfall), även om det finns viss möjlighet till dispens. Andra styrmedel för ökad återvinning är deponeringsskatt och återvinningsmål för förpackningar, elektronikavfall och uttjänta bilar. Det svenska miljömålssystemet har även bidragit på ett positivt sätt till omställningen av hanteringen av avfall i . Eftersom har goda erfarenheter av vissa styrmedel avseende minskad deponering och ökad återvinning kan det enligt regeringens mening finnas anledning att överväga om dessa kan vara aktuella även på EU-nivå. Det kan t.ex. finnas anledning att överväga att skärpa kraven vad gäller mängden avfall som får deponeras. Frågan om plastavfall är särskilt problematisk när det handlar om den nedskräpningen och innehållet av farliga ämnen i plasten, något som innebär att den inte alltid kan eller bör materialåtervinnas. En översyn av regelverket på europeisk nivå är här önskvärd. har länge drivit frågan om behovet av information om kemikalier i varor nationellt och globalt. Avslutningsvis anser regeringen att det är viktigt att man i enlighet med ramdirektivet om avfall utgår från den s.k. avfallshierarkin och att särskild hänsyn tas till skydd för människors hälsa och miljön. Eftersom det i grönboken inte presenteras några konkreta förslag till ny lagstiftning är det inte aktuellt med en bedömning utifrån subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Utskottet välkomnar kommissionens initiativ att ta fram en särskild grönbok om plastavfall för att skapa en bred diskussion om hur problemen med plastavfall ska kunna lösas. De frågor som kommissionen ställer är enligt utskottets mening både relevanta och angelägna. Det är enligt utskottets mening positivt att underlaget kommer att vara en del av en omfattande översyn av avfallslagstiftningen som enligt kommissionen kommer att avslutas . Utskottet delar kommissionens analys av problemen med plastavfall i haven. Att komma till rätta med problemen kräver att åtgärder vidtas inom flera områden, t.ex. avfallshanteringen och kemikaliepolitiken, eftersom plasterna innehåller farliga ämnen som också försvårar för avfallshantering. Exempel på andra området som berörs är produktutveckling och nedskräpning. Haven berör också i stort sett alla politikområden på olika sätt och alla nivåer. Det är därför viktigt att vidta åtgärder på alla nivåer för att förbättra, bevara och skydda havsmiljön och kusterna så att god miljöstatus kan uppnås. Det finns positiva erfarenheter av miljömålssystemet i . När det gäller åtgärder som ska vidtas inom EU anser utskottet att det behöver göras klart vem som har ansvar för att vidta åtgärder, dvs. vad som ska initieras på EU-nivå och vad som är medlemsstaternas ansvar. En utgångspunkt för utskottets ställningstagande är att behov av skärpt EU-lagstiftning ska belysas inom de berörda områdena, och det är väsentligt att samordningen mellan olika lagstiftningsområden förbättras. Ett långsiktigt hållbart kretsloppssamhälle förutsätter att farliga ämnen fasas ut från kretsloppen. Det är angeläget att materialåtervinning inte leder till att nyproducerade varor och produkter kontamineras med annars förbjudna ämnen. För att åstadkomma giftfria och resurseffektiva kretslopp behövs en bättre samordning av avfalls-, kemikalie- och produktlagstiftningen inom EU. Frågan om plastavfall är särskilt problematisk när det handlar om farliga ämnen i plasten som gör att den inte alltid kan eller bör materialåtervinnas. En översyn av berörda regelverk på europeisk nivå är enligt utskottets mening angelägen. En annan utgångspunkt är att avfallshanteringen ska ske på ett resurseffektivt och miljömässigt sätt samt vara effektiv för samhället och enkel för konsumenter och andra användargrupper. Detta gäller inte minst utformningen av regler och anvisningar för såväl konsumenter som återvinnare. Krav måste ställas på tydliga regler som är harmoniserade inom gemenskapen samt relevant och lättbegriplig information om tillämpningen. Med dessa utgångspunkter redovisar utskottet sina ställningstaganden på grundval av kommissionens frågeställningar enligt följande: kemikalier, tillämpningen av avfallshierarkin, det avfallet och internationella åtgärder. Regelverken om kemikalier är i stor omfattning harmoniserade inom EU, och reglerna utvecklas fortlöpande bl.a. inom de översyner som sker regelmässigt. Utskottet anser att det är viktigt att frågor som rör plast prioriteras i kommissionens översynsarbete. Enligt utskottets mening behövs en skärpt kemikalielagstiftning som bidrar till att innovationstakten ökar. Därmed behövs förändringar i tillämpliga delar av Reach och andra relevanta lagstiftningar så att farliga ämnen fasas ut. Enligt Färdplanen för ett resurseffektivt bör alla relevanta ämnen som inger mycket stora betänkligheter tas upp på Reachs kandidatlista, och bland dessa bör relevanta plasttillsatser ingå. Konventionell plast innehåller ett stort antal ämnen och har ibland en stor andel kemiska tillsatser som kan vara hormonstörande, cancerframkallande eller framkalla andra toxiska reaktioner. I princip kan dessa ämnen bana sig väg in i miljön, även i små mängder. Utskottet anser att alla farliga ämnen ska föras upp på kandidatlistan och att det är angeläget att detta arbete påskyndas. Kunskapen om innehållet i plaster är relativt dålig, och enligt utskottets mening bör kommissionen stimulera utvecklingen av kunskap om plaster så att negativa miljö- och hälsoeffekter kan undvikas. har länge drivit frågan om behovet av information om kemikalier i varor nationellt och globalt. Enligt utskottets mening tydliggör grönboken att information om plastens innehåll är viktigt för att miljö- och hälsofarliga ämnen ska kunna undvikas eller hanteras på ett korrekt sätt. Utskottet anser att det behövs åtgärder för att säkerställa att det finns information om vad olika plaster innehåller, så att både konsumenter och återvinnare får kunskap om hur plasten ska hanteras. Utskottet vill också uppmärksamma att tillsyn är ett viktigt inslag i kemikalieregleringen för att den ska få ett praktiskt genomslag och därigenom en effekt på hälsa och miljö. En väl fungerande tillsyn minskar risken för snedvriden konkurrens mellan företag och kan också bidra till en mer effektiv regelutveckling om erfarenheterna från tillsynen tas till vara i lagstiftningsprocessen. Utskottet konstaterar vidare att kunskaperna om hälso- och miljöeffekter av nanomaterial och nanopartiklar är bristfälliga. Det finns ett stort behov av att förbättra kunskapen om nanomaterial som finns i varor på marknaden och materialens eventuella hälso- eller miljöskadliga egenskaper. Tillämpliga delar i Reachförordningen bör ses över och anpassas så att den kan tillämpas på nanomaterial. Alternativt bör separat lagstiftning införas. Utskottet vill understryka att det är viktigt att hälso- och miljöaspekter på nanomaterial tydliggörs. Utskottet delar kommissionens bedömning att det behövs både en EU-strategi för att bedöma riskerna för enskilda nanomaterial och en gemensam EU-definition av nanomaterial för att göra det lättare att generera och samla in sådana uppgifter om miljö och toxikologi. är det också angeläget att det tydligt framgår ifall nanomaterial ingår i produkterna. Sådana krav måste beslutas på EU-nivå för att säkerställa konkurrensneutralitet. I har och rådets direktiv /98/EG om avfall och upphävande av vissa direktiv implementerats. Avfallshierarkin utgör prioriteringsordning för lagstiftningen och politiken när det gäller att förebygga och hantera avfall. Hierarkin innebär att avfall i första hand ska förebyggas. För det avfall som ändå uppkommer gäller att det i följande prioriteringsordning ska förberedas för återanvändning, materialåtervinnas, återvinnas på annat sätt, t.ex. genom energiutvinning, eller bortskaffas. Utskottet konstaterar att har kommit relativt långt med att minska miljöpåverkan från avfallshanteringen och att det pågår ett fortlöpande arbete på den nationella nivån för att minska avfallets mängd och farlighet, att bättre ta vara på resurserna i avfallet, att stoppa spridningen av farliga ämnen och att generellt förbättra avfallshanteringen. Utskottet vill understyrka att det är väsentligt att vidta åtgärder för att generellt minska användningen av konventionell plast. För det avfall som uppstår måste en hållbar avfallshantering utgå från en tydlig lagstiftning när gäller ansvar för avfallet, ett heltäckande, lättillgängligt och begripligt insamlingssystem för allt avfall samt en utbyggd infrastruktur för behandling av avfall enligt gällande direktiv. Vidare behövs en effektiv uppföljning och tillsyn för att säkerställa att den gällande lagstiftningen efterlevs. När det gäller att förebygga plastavfall ställer sig utskottet positivt till fortsatta analyser av hur ekonomiska styrmedel kan användas. Det gäller att minska förekomsten av kortlivade plastprodukter, plastprodukter för engångsbruk och övriga produkter av plast vars priser inte avspeglar de totala miljökostnader som de innebär, inbegripet avfallshanteringen. De problem som är förknippade med plastavfall är gränsöverskridande och globala och det är därför angeläget att dessa aspekter finns med i kommissionens fortsatta överväganden. När det gäller frågan om ekonomiska styrmedel vill utskottet uppmärksamma principiella ställningstaganden i samband med utlåtandet om marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken (utl. 2006/07:SkU21).