bet · H001JuU16 · 2013-02-14 00:00:00 — 2012/13:JuU16 Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2012/13:47 Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål . I betänkandet behandlar utskottet också en motion som väckts med anledning av skrivelsen. Utskottet föreslår att skrivelsen läggs till handlingarna och avstyrker motionen. I betänkandet finns tre reservationer (MP, SD, V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut lägger skrivelse 2012/13:47 till handlingarna. Utvärdering av hemliga tvångsmedel 2012/13:Ju9 av m.fl. (MP) yrkande 1. Reservation 1 (MP, V) 2012/13:Ju9 av m.fl. (MP) yrkandena 2 och 3. Reservation 2 (MP, V) Skrivelsens kvalitet och innehåll 2012/13:Ju9 av m.fl. (MP) yrkande 4. Reservation 3 (MP, SD, V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (C), (M), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), Arhe Hamednaca (S), (MP), (KD), (V), (S), (M) och (SD). Ärendet och dess beredning I enlighet med önskemål redovisar regeringen hur reglerna om hemlig teleavlyssning i har tillämpats (bet. 1981/82:JuU54, rskr. 1981/82:298). I samband med att reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning ändrades angavs i lagstiftningsärendet att regeringens redovisning till av tillämpningen av bestämmelserna borde bibehållas och att en motsvarande redovisning av hemlig teleövervakning borde lämnas (prop. 1988/89:124 s. 55). Likaså angavs i det lagstiftningsärende som låg till grund för lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning som gällde till utgången av 2008 att en redovisning av tillämpningen av bestämmelserna i den lagen borde lämnas till (prop. 1995/96:85 s. 37). Reglerna i lagen om hemlig kameraövervakning permanentades och fördes med oförändrat innehåll över till 27 kap. . När behandlade detta lagförslag utgick man från att regeringen även i fortsättningen till skulle redovisa de brottsbekämpande myndigheternas användning av reglerna om hemlig kameraövervakning (bet. 2008/09:JuU3 s. 14). Regeringen lämnar nu en redogörelse för användningen av hemliga tvångsmedel . Redogörelsen bygger på uppgifter som och gemensamt har lämnat i en skrivelse till regeringen (Ju2012/4680/Å). Med anledning av skrivelsen har en motion väckts. Förslagen i motionen finns i bilaga 1. I skrivelsen redogörs för tillämpningen av bestämmelserna i om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökningar i brottmål. Skrivelsen omfattar inte användningen av dessa tvångsmedel i förundersökningar som handläggs av Säkerhetspolisen. Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål Utskottets förslag i korthet Utskottet lägger skrivelsen till handlingarna och avslår motioner om dels utvärdering av användningen av hemliga tvångsmedel, dels skrivelsens omfattning, kvalitet och innehåll. Jämför reservationerna 1 (MP, V), 2 (MP, V) och 3 (MP, SD, V). Genom en lagändring som trädde i kraft benämns hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning numera hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation respektive hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Även andra terminologiska ändringar har skett, bl.a. har termerna teleadress och telemeddelande utmönstrats ur regleringen. Dessutom har sakliga ändringar gjorts, vilka dock inte påverkar redovisningen av användningen av tvångsmedel . I skrivelsen används de gamla termerna eftersom det var de som var aktuella som skrivelsen avser (). I skrivelsen anförs att regeringen års redovisning beslutade att mätningen av nyttan eller effektiviteten av de hemliga tvångsmedlen skulle ske på ett nytt och tydligare sätt. Beslutet togs mot bakgrund av bl.a. den kritik som hade framförts från mot regeringens tidigare skrivelser. Detta har lett till att nyttan nu mäts genom en redovisning av i vilken utsträckning det hemliga tvångsmedlet har följts av vidare åtgärder, t.ex. att utredningen har förts framåt på ett sätt som kan mätas objektivt eller att den misstänkta personen har avförts från utredningen. Föregående år mättes nyttan utifrån sju aspekter. Den redovisade nyttan i årets redovisning omfattar fler effekter av tvångsmedlen. Förutom de sju nyttoaspekter som redovisats har även redovisats de fall då uppgifterna använts som spaningshjälpmedel och när uppgifterna har lett till att åtal har väckts mot den misstänkte. Myndigheterna redovisar således numera nyttan utifrån nio aspekter: Uppgifterna har åberopats som bevisning i rättegång. Uppgifterna har använts vid förhör under förundersökningen. Uppgifterna har använts som överskottsinformation enligt 27 kap. 23 a § . Uppgifterna har legat till grund för frihetsberövande av någon annan i förundersökningen. Uppgifterna har legat till grund för frihetsberövande i form av att den misstänkte gripits, anhållits eller häktats. Uppgifterna har lett till annat tvångsmedel såsom husrannsakan eller beslag. Uppgifterna har använts som ett spaningshjälpmedel. Uppgifterna har lett till att den misstänkte avförts från brottsutredningen. Uppgifterna har lett till att åtal har väckts mot den misstänkte. Regeringen anför att det i den förra skrivelsen till om hemliga tvångsmedel förutskickades att underlaget för årets redovisning skulle hämtas från ärendehanteringssystem för hemliga tvångsmedel, Argos (skr. 2011/12:39 s. 8), men att så dock inte blivit fallet. Brister i systemet medförde att var tvungen att ta Argos ur drift. En stor del av underlaget till årets skrivelse har därför fått hämtas in manuellt från åklagarkamrarna i efterhand. Vidare redovisar regeringen att det under beredningen i uppkom en misstanke om att redovisningen innehöll felaktigheter. Efter kontakt med myndigheterna gavs en justerad redovisning in till . Av den redovisningen framgår att antalet tillstånd till hemliga tvångsmedel ursprungligen hade redovisats för lågt. Med ledning av bakgrundsmaterial har uppgifter om det antal oredovisade tillstånd som kunde antas saknas i den första redovisningen förts in i den justerade redovisningen, som alltså sedan getts in till departementet. Det är den senare redovisningen som ligger till grund för denna skrivelse. Det finns enligt myndigheterna ingen anledning att anta att felet har påverkat även andra uppgifter i redovisningen. I årets redovisning av användningen av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning har myndigheterna definierat begreppet tillstånd på ett annat sätt än . kunde ett tillstånd avse flera teleadresser. , efter det ovan beskrivna försöket att övergå till det datoriserade ärendehanteringssystemet Argos, registreras varje teleadress som ett tillstånd (under förutsättning att tillståndet avser samma misstänkta person och samma förundersökning). En jämförelse av antalet redovisade tillstånd mellan och är därför inte helt rättvisande. Övergången till ett datoriserat ärendehanteringssystem kan även ha medfört en felkälla i antalet redovisade tillstånd. Datasystemet medgav nämligen redovisning av flera teleadresser i samma fält. Dessa kan då felaktigt ha redovisats som endast ett tillstånd. Regeringen påpekar vidare att myndigheterna har uppgett att antalet tillstånd kan ha redovisats med ett för högt värde. Detta beror på att en förlängning av ett tillstånd tidigare kunde redovisas som ett nytt tillstånd. Så har inte skett inför årets redovisning. Enligt regeringen har myndigheterna inte redovisat några tveksamheter när det gäller de uppgifter som inte är kopplade till antalet tillstånd. Regeringen anför att antalet redovisade tillstånd, antalet personer som varit föremål för hemliga tvångsmedel och antalet förundersökningar med hemliga tvångsmedel har ökat. har 5 524 tillstånd till hemliga tvångsmedel meddelats. meddelades 3 349 tillstånd. Som anges ovan är en jämförelse mellan dessa siffror emellertid av mindre värde på grund av olika redovisningssätt. En jämförelse med antalet avlyssnade och övervakade teleadresser föregående år lider däremot inte av denna svaghet. avlyssnades och övervakades 4 039 teleadresser. var motsvarande siffra 6 226. Som framgår ovan finns det dock en möjlig felkälla när det gäller det uppgivna antalet teleadresser 2010 och 2011. Hemliga tvångsmedel har använts i 782 förundersökningar. Föregående år var motsvarande siffra 643. Av de förundersökningar där man använde hemliga tvångsmedel har 387 stycken avsett två eller flera misstänkta. Föregående år var motsvarande siffra 355. Tillstånden har omfattat 2 040 personer som varit misstänkta för brott. Föregående år var motsvarande siffra 1 744. Den totala avlyssningstiden för hemlig teleavlyssning uppgick , att jämföra med . För hemlig teleövervakning uppgick den totala övervakningstiden , att jämföra med . När det gäller hemlig kameraövervakning uppgick den totala övervakningstiden , att jämföra med . Av årets redovisning framgår att den brottsutredande nyttan har omfattat 1 460 av de 2 040 misstänkta personer som varit föremål för hemlig avlyssning eller övervakning, vilket motsvarar . Regeringen påpekar att det är av central betydelse att myndigheternas redovisning håller en god kvalitet för att det ska vara möjligt att skapa sig en rättvisande bild av tvångsmedelsanvändningen. Som angetts tidigare kan övergång till ett datoriserat ärendehanteringssystem ha medfört en felkälla i redovisningen av antalet tillstånd i årets redovisning. Detta är naturligtvis otillfredsställande, anför regeringen. En annan omständighet som försvårar jämförelser är att myndigheterna i årets redovisning i fråga om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning har definierat begreppet tillstånd på ett annat sätt än . Redovisningen innehåller dock andra uppgifter som inte är kopplade till antalet tillstånd, t.ex. uppgifterna om avlyssning och övervakning har pågått och uppgiften om antalet personer som har varit föremål för hemliga tvångsmedel. Mot denna bakgrund anser regeringen att myndigheternas redovisning ger en acceptabel bild av användningen av de hemliga tvångsmedlen. Regeringen konstaterar att den nationella satsningen mot grov organiserad brottslighet har lett till resursökningar riktade mot sådan brottslighet där användning av hemliga tvångsmedel kan komma i fråga. Det är rimligt att utgå från att satsningen, som påbörjades , under både 2010 och 2011 fått ett allt större genomslag och att de resurser som tillförts de brottsutredande myndigheterna bättre har kunnat utnyttjas, anför regeringen. Enligt regeringens uppfattning är det snarare antalet avlyssnade timmar än antalet tillstånd som avgör hur stor den samlade integritetskränkningen har varit. Ökningen av avlyssnings- och övervakningstiden när det gäller hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning innebär därmed att den samlade integritetskränkningen som användningen av dessa hemliga tvångsmedel har inneburit kan sägas ha ökat. När det däremot gäller hemlig kameraövervakning kan den samlade integritetskränkningen sägas ha minskat eftersom övervakningstiden har minskat. När det gäller nyttan av de hemliga tvångsmedlen anför regeringen att fördelningen av de olika formerna av nytta visar att de hemliga tvångsmedlen främst har haft betydelse genom att uppgifterna har använts som bevisning vid rättegång, vid förhör under förundersökningen, som spaningshjälpmedel eller att uppgifterna har lett till att åtal har kunnat väckas mot den misstänkte. Bland de lägst frekventa av alla redovisade nyttor är att uppgifterna har lett till att en misstänkt har avförts från utredningen. Trots detta är det ändå 105 personer som har kunnat avföras från utredningen på grund av uppgifter som framkommit vid hemlig teleavlyssning. För hemlig teleövervakning är motsvarande siffra 41 personer och för hemlig kameraövervakning 8 personer. Det bör också noteras att mot flera personer har man vid utgången av 2011 inte kunnat bedöma om åtgärden har varit till nytta på grund av att avlyssningen eller övervakningen fortfarande pågick. Regeringen anför vidare att det framgår av myndigheternas redovisning att de hemliga tvångsmedlen fyller en mycket viktig funktion för det brottsutredande arbetet. Enligt regeringen visar redovisningen också att de hemliga tvångsmedlen i förhållande till ett fullt godtagbart antal personer har inneburit en reell nytta. Regeringen erinrar om att den, i samband med de lagändringar som gäller de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation och som trädde i kraft , uttalade att den årliga skrivelse till borde omfatta en redovisning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (prop. 2011/12:55 s. 112113). Vidare påpekar regeringen att uppdraget till och att redovisa nyttan av användningen av vissa hemliga tvångsmedel inte är anpassat till de nya bestämmelserna om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Uppdraget till myndigheterna i fråga om redovisningen av hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan därför komma att behöva ses över. Regeringen anför vidare att vid överväganden om hur regeringens framtida uppdrag till myndigheterna ska se ut kommer regeringen att beakta behovet av att säkerställa att myndigheternas redovisning av användningen och nyttan av de hemliga tvångsmedlen håller en god kvalitet, ger en rättvisande bild och kan tas fram på ett effektivt sätt av berörda myndigheter. Regeringen kommer också att överväga att tydliggöra att redovisningen av nyttan ska omfatta en redogörelse för hur nyttan av tvångsmedelsanvändningen fördelar sig på respektive tvångsmedel. Regeringens sammanfattande bedömning är att myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel har varit ett ändamålsenligt och nödvändigt instrument i den brottsutredande verksamheten. I kommittémotion 2012/13:Ju9 av m.fl. (MP) anförs att en utvärdering bör göras av effekten av samtliga hemliga tvångsmedel (yrkande 1). I det sammanhanget bör det undersökas om de hemliga tvångsmedlen har varit effektiva i förhållande till uppsatta mål och syften samt i förhållande till det integritetsintrång som skett. I yrkande 2 i samma motion begärs att skrivelsens omfattning utökas. Enligt motionärerna bör skrivelsen omfatta hemlig rumsavlyssning, Säkerhetspolisens användande av hemliga tvångsmedel samt åtgärder för att förhindra vissa allvarliga brott. I yrkande 3 begärs att återrapporteringen till av de slutsatser som gör i sin tillsyn måste redovisas till betydligt mer omfattande än . Slutligen begärs i yrkande 4 att skrivelsens kvalitet och innehåll förbättras. Motionärerna anför att redovisningen och innehållet i skrivelsen återigen har ändrats och att det därför inte går att göra jämförelser . Lagen om hemlig rumsavlyssning, preventivlag och utredningslag Hemlig rumsavlyssning regleras i lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning som trädde i kraft (prop. 2005/06:178, prop. 2006/07:133, bet. 2007/08:JuU3, rskr. 2007/08:11). Vid samma tillfälle infördes dels lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlag), dels lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott (utredningslag). Lagarna har alla begränsad giltighetstid och gäller till utgången av 2013. preventivlag regleras möjligheten att använda hemliga tvångsmedel utan att det pågår en förundersökning. utredningslag gäller vid förundersökningar av vissa allmänfarliga brott, brott mot rikets säkerhet och terroristbrott. Brotten är sådana som utreds av Säkerhetspolisen. Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel lämnade betänkandet Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott, SOU 2012:44. Utredningen föreslår i betänkandet att bestämmelserna i de tre tidsbegränsade lagarna om hemliga tvångsmedel, dvs. lagen om hemlig rumsavlyssning, preventivlag och utredningslag, med vissa ändringar ska permanentas. Utredningen föreslår vidare (s. 764) att regeringens årliga skrivelse till bör innehålla uppgifter även om tillämpningen av hemlig rumsavlyssning samt tillämpningen av tvångsmedel enligt preventivlag (hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning). I likhet med vad som gäller för övriga hemliga tvångsmedel bör dock uppgifter som rör Säkerhetspolisens användning inte redovisas i skrivelsen. Betänkandet har remissbehandlats och bereds i . Utskottet behandlade i betänkande 2010/11:JuU18 ett motionsyrkande om att regeringens årliga skrivelse även bör innehålla en redovisning av användningen av hemlig rumsavlyssning och åtgärder för att förhindra särskilt allvarliga brott. Utskottet uttryckte förståelse för motionsönskemålen och ansåg att det kunde vara värdefullt med en samlad redovisning av all användning av hemliga tvångsmedel. Utskottet var dock inte berett att ta något initiativ i frågan utan avstyrkte yrkandet. följde utskottets förslag (rskr. 2010/11:195). som lagen om hemlig rumsavlyssning och lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott infördes, inrättades som en ny myndighet under regeringen. Av 1 § lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet följer att ska utöva tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter och därmed sammanhängande verksamhet. Nämnden ska även utöva tillsyn över polisens behandling av personuppgifter enligt polisdatalagen (2010:361), och när det gäller Säkerhetspolisen också enligt den tidigare gällande polisdatalagen (1998:622), samt lagen (2010:362) om polisens allmänna spaningsregister. Av 3 § följer att nämnden är skyldig att på begäran av en enskild kontrollera om han eller hon har utsatts för sådana tvångsmedel eller varit föremål för sådan personuppgiftsbehandling som avses i 1 § och om användningen av tvångsmedel och därmed sammanhängande verksamhet eller behandlingen av personuppgifter har skett i enlighet med lag eller annan författning. Utskottet behandlade i betänkande 2010/11:JuU18 ett yrkande om att regeringens årliga skrivelse även borde innehålla en redogörelse för Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn och verksamhet. Utskottet anförde att det såg positivt på att regeringen i regleringsbrev krävt en återrapportering från när det gällde dess tillsynsverksamhet i fråga om användningen av hemliga tvångsmedel och vilka iakttagelser nämnden gjort. Utskottet såg emellertid inte något behov av att regeringens årliga skrivelse till skulle kompletteras på det sätt motionärerna föreslagit. följde utskottets förslag (rskr. 2010/11:195). Regeringen gav i regleringsbrevet i uppdrag att redovisa hur nämnden har bedrivit sin tillsynsverksamhet när det gäller användningen av hemliga tvångsmedel och vilka iakttagelser som myndigheten har gjort på detta område. Nämnden uttalade i sin redovisning (dnr 97-2012) att den hade fått en god bild av hur hemliga tvångsmedel hanteras av de brottsbekämpande myndigheterna. Slutsatsen var att de brottsbekämpande myndigheterna hanterar hemliga tvångsmedel på ett i huvudsak gott sätt och att det vanligtvis finns bra rutiner och att handläggningen ofta präglas av noggrannhet. Nämnden hade dock uppmärksammat vissa brister varför uppföljning har planerats från nämndens sida. Bristerna som ska följas upp rör förstöring av upptagningar och uppteckningar från användning av hemliga tvångsmedel, underrättelse till enskilda och behovet av tydligare dokumentation för handläggningen av tvångsmedel. har informerat om följande. Med anledning av nämndens tidigare iakttagelser har tillsynsverksamheten avseende användningen av hemliga tvångsmedel särskilt inriktats på ärenden i vilka åklagare beslutat att underlåta underrättelse till enskild, frågor om förstöring av upptagningar och uppteckningar efter hemlig tvångsmedelsanvändning samt dokumentationsfrågor. Nämnden har bl.a. beslutat att granska ett visst urval av de ärenden där åklagare underrättat nämnden att underrättelse till enskild underlåtits beträffande användningen av hemliga tvångsmedel. Denna granskning har nämnden sett som särskilt viktig eftersom den enskilde i dessa fall inte får kännedom om tvångsmedelsanvändningen och därmed anledning att begära nämndens kontroll. Nämnden har granskat över 40 sådana ärenden fördelat på 25 åklagarkammare. I varje ärende har kontrollerats att åtgärden verkställts i enlighet med domstols tillstånd, att förstöring av upptagningar och uppteckningar från tvångsmedelsanvändningen förstörts på ett korrekt sätt, att reglerna om underrättelseskyldighet följts och att åtgärder som företagits i ärendet har dokumenterats så att hanteringen går att följa. Granskningen beräknas avslutas . Av regleringsbrevet för för framgår att nämnden ska redovisa hur den har bedrivit sin tillsynsverksamhet när det gäller de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel. Nämnden ska särskilt redovisa vilka iakttagelser som har gjorts i fråga om Polisens och inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet. Redovisning ska lämnas till regeringen () när det gäller tillsynsverksamheten och när det gäller tillsynsverksamheten . Regeringens uppdrag till , , , och angående redovisning av tillämpningen av vissa hemliga tvångsmedel Av regeringens beslut (dnr. Ju2013/326/Å) om uppdrag till , , , och angående redovisning av tillämpningen av vissa hemliga tvångsmedel framgår bl.a. följande. , , och ska i samråd med lämna ett förslag på hur myndigheternas redovisning av användningen av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och inhämtning enligt lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet kan utformas på ett mer ändamålsenligt sätt. Förslaget ska säkerställa att myndigheternas underlag till regeringen håller en hög kvalitet, ger en rättvisande bild, är jämförbar mellan åren och kan tas fram på ett effektivt sätt av berörda myndigheter. Relevanta termer i uppdraget ska definieras. Myndigheterna får lämna förslag som innebär att regeringens uppdrag till myndigheterna behöver ändras. De förslag som myndigheterna i så fall lämnar ska möjliggöra en bedömning av omfattningen och nyttan av tvångsmedelsanvändningen. Av beslutet framgår vidare att myndigheterna också ska lämna förslag på hur motsvarande redovisning av hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel enligt preventivlag skulle kunna utformas. Förslaget ska inte omfatta Säkerhetspolisens tillämpning av tvångsmedel. Uppdraget att säkerställa kvaliteten på den årliga redovisningen ska redovisas . Utskottet vill inledningsvis framhålla att det vid avvägningen mellan enskildas rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv och samhällets intresse av en effektiv brottsbekämpning är betydelsefullt att med tillräckligt god precision kunna bedöma vilka resultat som användningen av hemliga tvångsmedel har lett till i berörda brottsutredningar. Att myndigheternas redovisning håller en god kvalitet är därför av central betydelse för att det ska vara möjligt att skapa sig en rättvisande bild av tvångsmedelsanvändningen. Av årets skrivelse framgår att övergång till ett datoriserat ärendehanteringssystem kan ha medfört en felkälla i redovisningen av antalet tillstånd. Detta är, som regeringen också framhåller, naturligtvis otillfredsställande. Av skrivelsen framgår vidare att myndigheterna i årets redovisning i fråga om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning har definierat begreppet tillstånd på ett annat sätt än , vilket försvårar jämförelser . Som regeringen påpekar innehåller redovisningen dock andra uppgifter som inte är kopplade till antalet tillstånd, t.ex. uppgifterna om avlyssning och övervakning har pågått och uppgiften om antalet personer som har varit föremål för hemliga tvångsmedel.