bet · H001FöU5 · 2013-03-21 00:00:00 — 2012/13:FöU5 Bedömningar av besparingar i Försvarsmaktens materielförsörjning och av arbetet med den nordiska stridsgruppen 2011 Bedömningar av besparingar i Försvarsmaktens materielförsörjning och av arbetet med den nordiska stridsgruppen 2011 har granskat den s.k. genomförandegruppen som under Försvarsdepartementets ledning hade till uppgift att föreslå hur vissa besparingar kunde åstadkommas. Granskningen har redovisats i rapporten i materielförsörjning Regeringens genomförandegrupp 2008. har därutöver granskat Försvarsmaktens uppsättande av den nordiska stridsgruppen 2011 (NBG11) i en avsikt att följa upp en tidigare granskning av den första nordiska stridsgruppen (NBG08). Regeringen har redovisat sin bedömning av iakttagelser i ärendena i två skrivelser (2011/12:173 om genomförandegruppen och 2012/13:42 om den nordiska stridsgruppen 2011). I detta betänkande behandlar utskottet såväl skrivelserna som följdmotioner till dessa. Utskottet föreslår att bör som sin mening ge regeringen till känna vad som anförts om redovisning för av förändringar i Försvarsmaktens förmåga och om en tydlig rollfördelning mellan regeringen och myndigheterna för att kvalitetssäkra viktiga beslutsunderlag. Utskottet bifaller därmed en motion från S och bifaller delvis en motion från SD. I betänkandet finns två reservationer (M, FP, C, KD respektive SD). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Bedömning av genomförandegruppens arbete bör som sin mening ge regeringen tillkänna vad utskottet anfört om redovisning för av förändringar i Försvarsmaktens förmåga och om en tydlig rollfördelning mellan regeringen och myndigheterna för att kvalitetssäkra viktiga beslutsunderlag. Därmed bifaller motion 2012/13:Fö2, bifaller delvis motion 2012/13:Fö3 yrkandena 1 och 2 samt lägger skrivelse 2011/12:173 till handlingarna. Reservation 1 (M, FP, C, KD) Bedömning av den nordiska stridsgruppen avslår motion 2012/13:Fö4 och lägger skrivelse 2012/13:42 till handlingarna. Reservation 2 (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (MP), (KD), (SD), (V), (M), (S) och Abdirizak Waberi (M). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlas regeringens skrivelser 2011/12:173 om genomförandegruppen och 2012/13:42 om den nordiska stridsgruppen 2011 och följdmotioner till dessa (motion 2012/13:Fö2 av m.fl. (S), motion Fö3 av (SD) yrkandena 1 och 2 samt motion 2012/13:Fö4 av (SD)). har granskat den s.k. genomförandegruppen som under Försvarsdepartementets ledning hade till uppgift att föreslå hur vissa besparingar kunde åstadkommas. Granskningen har redovisats i rapporten i materielförsörjning Regeringens genomförandegrupp 2008 (RiR 2012:5). överlämnade rapporten till regeringen . har därutöver granskat den nordiska stridsgruppen 2011 (NBG11) som en uppföljning av en tidigare granskning av den första nordiska stridsgruppen (NBG08). överlämnade rapporten till regeringen . En remiss med begäran om information skickades till Försvarsmakten . I remissen fanns önskemål om en redovisning av vilka åtgärder Försvarsmakten avsåg att vidta med anledning av rekommendationer. Myndighetens redogörelse kom in . I skrivelse 2011/12:173 redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i granskningsrapporten i försvarets materielförsörjning Regeringens genomförandegrupp 2008 (RiR 2012:5). rekommendation att regeringen bör säkerställa spårbarhet och uppföljning i styrningen samt se till att konsekvensanalyser görs vid större förändringar redovisas tillsammans med bedömningen att regeringen bör säkerställa att myndigheternas sakkunskap tas till vara vid viktiga förändringar i materielförsörjningen. Därutöver rekommenderar att regeringen ger den information behöver för att fatta beslut. Regeringen har i detta avseende konstaterat att i budgetpropositionerna har informerats om genomförandegruppens arbete och att har bifallit regeringens förslag om besparingar i budgetpropositionen . Skrivelsen innehåller dessutom regeringens beskrivning av hur bl.a. materielredovisningen har utvecklats i budgetpropositionen . Regeringen redogör för sin avsikt att återkomma i frågan om en förbättrad redovisning i kommande budgetpropositioner. I skrivelse 2012/13:42 redogörs för regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser när det gäller den nordiska stridsgruppen Nordic Battlegroup 2011 (RiR 2012:11). Regeringen konstaterar att ett flertal åtgärder har vidtagits av både Försvarsmakten och regeringen sedan iakttagelser gjordes. Regeringen har bedömt att förutsättningarna för den nordiska stridsgruppen successivt har förbättrats i takt med genomförandet av försvarsreformen, särskilt genom det nya personalförsörjningssystemet och de stående förband som införs med 2014. Bedömning av genomförandegruppens arbete Utskottets förslag i korthet bör som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet anfört om redovisning för av förändringar i Försvarsmaktens förmåga och om en tydlig rollfördelning mellan regeringen och myndigheterna för att kvalitetssäkra viktiga beslutsunderlag. Utskottet bifaller därmed motion 2012/13:Fö2 av m.fl. (S) och bifaller delvis motion 2012/13:Fö3 av (SD). Utskottet föreslår att regeringens skrivelse 2011/12:173 läggs till handlingarna. Jämför reservation 1 (M, FP, C, KD). tillsatte regeringen genomförandegruppen för att ta fram besparingsförslag m.m. inom försvarsmaterielområdet genom att avbryta, inte påbörja eller sänka ambitionen för vissa materielprojekt. Gruppen utgjordes av statssekreterarna från Försvars-, Finans- och Näringsdepartementen, tre partiföreträdare (, C och KD) samt chefer och handläggare inom . konstaterar att upprättandet av en genomförandegrupp för att åstadkomma besparingar är ett exempel på detaljstyrning av Försvarsmakten från regeringens sida och en avvikelse från den vanliga fördelningen av ansvar och uppgifter som råder mellan regeringen och myndigheterna. menar att regeringens då nya materielförsörjningsstrategi fått begränsad påverkan på valen av projekt som skulle avbrytas eller reduceras. Besparingarna överensstämmer inte helt med regeringens materielförsörjningsstrategi då endast av de 32 projekten är utvecklingsprojekt. I praktiken sattes, enligt , möjligheten till utgiftsminskningar i främsta rummet och även projekt med färdigutvecklad materiel ströks. Totalt har 15 av 32 projekt återtagits eller är på väg att återtas. I vissa fall har detta inneburit nya kostnader. Försvarsmaktens bedömning av besparingarnas påverkan på den operativa förmågan visar att 17 av de 32 utvalda projekten har kvarstående brister i någon form, enligt . Detta gäller framför allt armé- och marinstridskrafterna, men även internationella insatser. Vidare menar att arbetet med att ta fram besparingarna präglas av bristande dokumentation och konstaterar att viktiga styrsignaler från regeringen till Försvarsmakten har kommunicerats informellt och inte dokumenterats. Detta skapar otydligheter i styrningen och försvårar uppföljningen, enligt . Vidare ifrågasätter om myndigheternas sakkunskap togs till vara tillräckligt. bedömer att regeringen inte har gjort tillräckliga konsekvensanalyser i samband med besparingarna, som också togs fram väldigt snabbt. hade informerats om genomförandegruppen och besparingarna genom budgetpropositionerna respektive 2009. har inte begärt fördjupad information om besparingarna. menar dock att inte har fått tillfredsställande information om besparingarnas fullständiga innebörd och effekter eftersom konsekvenserna av besluten inte har beskrivits närmare för . Sammanfattningsvis rekommenderar att regeringen säkerställer spårbarhet och uppföljning i styrningen samt ser till att konsekvensanalyser görs vid större förändringar. Därutöver bör regeringen säkerställa att myndigheternas sakkunskap tas till vara vid viktiga förändringar i materielförsörjningen samt att får den information behöver för att fatta beslut. Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen noterar kritik om bristande dokumentation av genomförandegruppens arbete men konstaterar att genomförandegruppen lämnat en slutrapport samt att inte bett om ytterligare information kring gruppens arbete. Regeringen vill inledningsvis påminna om att informerades om genomförandegruppen i budgetpropositionen . Resultatet av gruppens arbete beskrevs i budgetpropositionen . Där framgick det att regeringen med genomförandegruppens överväganden som utgångspunkt tagit fram ett förslag om hur en anslagsminskning borde genomföras. De viktigare materielprojekt som skulle avbrytas eller reduceras framgick tydligt. Med denna information som grund föreslog regeringen således vilka belopp som borde anvisas för respektive anslag. har bifallit regeringens förslag. hade inget att anföra mot regeringens redovisade arbetsmetod (bet. 2007/08:FöU1, rskr. 2007/08:47). Mot bakgrund av bristerna i Försvarsmaktens interna styrning och kontroll samt obalansen i ekonomin var det nödvändigt att säkerställa att Försvarsmaktens ekonomi var i balans för att statsmakterna skulle kunna besluta om en långsiktigt hållbar inriktning för försvaret. Regeringen föreslog i budgetpropositionen att anvisade belopp för försvarsmateriel skulle minskas med 2009, 2010 och (prop. 2008/09:1 utg.omr. 6 s. 61 f.). biföll regeringens förslag (bet. 2008/09:FöU1, rskr. 2008/09:119). Kvalitetssäkring och faktagranskning av konsekvensanalyser och genomförandegruppens övriga ekonomiska underlag genomfördes i såväl skriftlig som muntlig dialog med Försvarsmakten. Regeringens bedömning är dessutom att styrningen är förenlig med de principer för bl.a. verksamhetsanpassad styrning som etablerats (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). Regeringen delar inte slutsatser att besparingarna haft negativ påverkan på Försvarsmaktens operativa förmåga. bifall till regeringens besparingsförslag i budgetpropositionen avsåg projekt som ännu inte var förbandssatta eller i operativt bruk för besparingsbesluten och torde därför inte kunna ha lett till en försämring av förmågan. Målen för Försvarsmaktens operativa förmåga var under omarbetning inför regeringens arbete med och godkännande av den försvarspolitiska inriktningspropositionen Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). Dessa nya mål var inte kända under genomförandegruppens arbete eftersom Försvarsberedningen ännu inte hade lämnat sin rapport i användning (Ds 2008:48). Efter beslut om nya krav på förbandens tillgänglighet och användbarhet var det därför naturligt att Försvarsmakten reviderade förbandens behov och i planeringen återlade en viss del av materielen samt att vissa projekt som tidigare avbrutits eller reducerats togs tillbaka. Regeringen värnade särskilt om säkerhet för svensk personal i insatsområden. Detta präglade också regeringens besparingsförslag i budgetpropositionen . Ett exempel på detta gäller insatsen i där det bl.a. bedömdes att underrättelseinformation av kvalitet kunde erhållas genom internationellt samarbete i stället för genom anskaffning av en taktisk obemannad flygfarkost (TUAV). Insatsförbanden i prioriterades dessutom avseende tillgång till splitterskyddad terrängbil RG 32 (Galten). Regeringen bedömer att genomförandegruppens arbete har bidragit till implementeringen av regeringens inriktning för materielförsörjningsprocessen. skulle besparingen tas ut i närtid. Då materielplaneringen till sin natur är långsiktig samt att verksamhet i närtid, i stor utsträckning, redan är bunden i beställningar till industrin, innefattar bifall till regeringens besparingsförslag att även vissa pågående upphandlingar av på marknaden redan befintlig materiel avbröts för att nå besparingsmålet. Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen fortsätter att utveckla myndighetsstyrningen i enlighet med den inriktning som framgått i bl.a. den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). Styrningen bör i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Utgångspunkten är att styrningen av myndigheterna ska vara tydlig, inriktad mot verksamhetens resultat, verksamhetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv. Regeringen ska styra Försvarsmakten på det sätt som bedöms mest lämpligt givet styrbehovet och situationen. Myndighetsstyrningen, i form av uppgifter, mål och regler m.m., kompletteras med kontakter för att i huvudsak utbyta information. Väl etablerade rutiner finns för arbetet med budgetpropositionen och krav på tillhörande dokumentation. Genomförandegruppen var dock en intern arbetsgrupp inom med uppgift att ta fram underlag för regeringens ställningstaganden till budgetpropositionen . I likhet med anser regeringen att det är viktigt att det görs konsekvensanalyser vid större förändringar inom materielförsörjningen. Detta görs inom , bl.a. genom att upplysningar inhämtas från myndigheter. Regeringen har identifierat ett behov av en utvecklad styrning och uppföljning inom området. Som ett led i arbetet med förbättrad styrning av materielförsörjningen har en utveckling av materielredovisningen gjorts i budgetpropositionen . I kommande budgetpropositioner avser regeringen att återkomma i frågan om en förbättrad redovisning. Regeringen anser att är slutbehandlad genom denna skrivelse. I motion 2012/13:Fö2 av m.fl. (S) anför motionärerna att regeringen inte hushållat med resurserna, att genomförandegruppens arbete inte dokumenterats på tillräckligt sätt och att inte fått tillfredsställande information, som rollfördelningen mellan regeringen och myndigheterna inte respekterats. Motionärerna menar att insynen och ansvarsutkrävandet därigenom försvårats. Motionärerna anför dessutom att den svenska försvarsförmågan inte kunnat garanteras på grund av de ovan redovisade bristerna. I motion 2012/13:Fö3 av (SD) hävdar motionären att det finns starka skäl att kräva förbättringar i den fortsatta processen, att regeringen bör bedriva sitt arbete på ett sådant sätt att det är möjligt att granska i efterhand och att myndigheter företrädesvis själva ska ta nödvändiga beslut för att uppnå ekonomisk balans. har i sin rapport om genomförandegruppens arbete redovisat omfattande kritik. Utskottets farhåga är först och främst att den svenska försvarsförmågan inte har kunnat garanteras som en konsekvens av gruppens arbete. Det är synnerligen allvarligt med tanke på att pekar ut medvetna ambitionsnivåsänkningar och i vissa fall risktagningar som effekter av besparingar i sin rapport. Besparingarna påverkade den svenska truppen i på ett negativt sätt. Detta är anmärkningsvärt. Utskottet noterar vidare att kritiken från handlar om bristande resurshushållning, bristande respekt för rollfördelningen i förhållande till myndigheterna, vilket försvårade ansvarsutkrävande, otillräckligt dokumenterad process, frånvaro av skriftliga direktiv till genomförandegruppen, oklara förutsättningar för effektiv resurshushållning och frånvaro av tillfredsställande information till . Sammantaget ger detta bilden av ett arbete i genomförandegruppen som inte stämmer med rimliga krav på ett professionellt arbetssätt. Inom ramen för den utvecklade materielredovisningen redovisar regeringen de anskaffningsobjekt för som bedöms vara av särskild betydelse för exempelvis Försvarsmaktens utveckling. Förändringar i ambitionsnivå i förhållande till dessa, och förmågesänkningar som uppstår när den insatsorganisation som har beslutat om inte materielsätts som planerat, ska rimligen informeras om utan att den i särskild ordning efterfrågar informationen. Dessutom anser utskottet att rollfördelningen mellan regeringen och myndigheterna inte har respekterats och att de brister i dokumentation som påvisat försvårat insyn och ansvarsutkrävande. Regeringen bör i ett lämpligt sammanhang redovisa för utskottet vilka åtgärder som vidtagits för att tydliggöra rollfördelningen och ge rimliga förutsättningar för att kvalitetssäkra viktiga beslutsunderlag. Utskottets bedömning är att de brister i gruppens arbete som redovisat har medfört att regeringen inte hushållat med resurserna i förväntad utsträckning. Regeringen redovisade i budgetpropositionen att genomförandegruppen skulle tillsättas och att den avsåg att beakta och analysera såväl Försvarsberedningens omvärldsanalys som Försvarsmaktens perspektivstudier. Av regeringens skrivelse framgår att så inte skett och att besparingarna i stället föregrep den revidering av förbandsbehoven som senare kom att ske. Regeringen redovisar alltså att det var naturligt att återuppta vissa materielprojekt kort efter de tidigare besluten om reduktioner och avbeställningar, vilket i stället kan ha medfört merkostnader. I det framåtriktade arbetet för att nå balans i Försvarsmaktens ekonomi har regeringen aviserat ett arbete inom som så långt som möjligt samordnas processmässigt med arbetet inför en ny försvarspolitisk inriktningsproposition, inklusive Försvarsberedningens arbete. Regeringen har i sitt uppdrag till myndigheten beslutat att uppgiften ska lösas i samverkan med (Försvarsdepartementet). iakttagelser torde tjäna som självklar utgångspunkt för att arbetet framöver ska ligga i fas med den försvarspolitiska inriktningspropositionen och Försvarsberedningens arbete så att inte kortsiktiga besparingar prioriteras framför ett långsiktigt hushållande med statens resurser. har i sin granskning pekat på vikten av att regeringen agerar så att spårbarheten och uppföljningen i regeringens styrning säkerställs genom tillfredsställande dokumentation, att konsekvensanalyser görs i samband med större förändringar i materielförsörjningen, att det säkerställs att myndigheternas sakkunskap tas till vara i samband med viktiga förändringar i materielförsörjningen samt att det säkerställs att får nödvändig information som underlag för ställningstaganden och beslut. Utskottet delar uppfattning. Utskottets mening är att beredningsformerna måste vara i överensstämmelse med de former som normalt sett gäller mellan och myndigheterna, rollfördelningen måste vara tydlig och regeringen måste notera den allvarliga kritiken och konstruktivt använda den för att liknande situationer inte ska uppstå . Dessutom är det regeringens ansvar att garantera tillfredsställande information, särskilt som regeringen har valt ett arbetssätt som avviker från den rådande rollfördelningen. bör som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet anfört om redovisning för av förändringar i Försvarsmaktens förmåga och om en tydlig rollfördelning mellan regeringen och myndigheterna för att kvalitetssäkra viktiga beslutsunderlag. Utskottet bifaller motion 2012/13:Fö2 av m.fl. (S) och bifaller delvis motion 2012/13:Fö3 av (SD). Bedömning av den nordiska stridsgruppen Utskottets förslag i korthet Utskottet avslår motion 2012/13:Fö4 av (SD). Utskottet föreslår att regeringens skrivelse 2012/13:42 läggs till handlingarna. Jämför reservation 2 (SD). visar i granskningen att uppsättandet av den nordiska stridsgruppen 2011 (NBG11) sammantaget fungerade bättre än vad som var fallet för den nordiska stridsgruppen 2008 (NBG08). NBG11 anmäldes enligt EU:s stridsgruppskoncept utan begränsningar till EU, dvs. organiserad för snabbinsatsförmåga och beredd att lösa alla fem uppgifterna i konceptet. konstaterar att man trots vissa iakttagna brister under framtagandet av NBG11, inte funnit någon grund för att ifrågasätta detta. menar att Försvarsmakten har tillvaratagit erfarenheter från NBG08. Det återstår dock svagheter inom ett antal områden. Förhandling med de övriga länderna om truppbidrag, dvs. styrkegenerering, är en avgörande faktor för förbandsproduktionen. Styrkegenereringsprocessen, som involverade både Försvarsmakten och (Försvarsdepartementet), försenades. Enligt lyckades Försvarsmakten inte heller med att få fram målsättningar för NBG11, vilket fick följdeffekter för bl.a. materielförsörjningen till förbanden. NBG11 har planerats och producerats genom Försvarsmaktens linjeorganisation, men NBG11 var inte tillräckligt prioriterad i Försvarsmaktens verksamhetsstyrning. Även om det fanns vissa problem konstaterar att personalförsörjningen till NBG11 i huvudsak fungerade väl. Den nya insatsorganisationen i ska 2014 bestå av stående respektive kontrakterade förband vars målsättningar ska baseras på befintlig materiel. ska vidare fyllas med anställd personal i den takt som det ekonomiska utrymmet medger. Detta ställer, enligt , krav på väl avvägda prioriteringar inom Försvarsmakten. Det är bedömning att Försvarsmakten tydligare behöver definiera vilka krav utvecklingen av expeditionär förmåga ställer på insatsorganisationen så att tillgängliga resurser kan prioriteras på ett ändamålsenligt sätt. Däremot har funnit brister i Försvarsmaktens kostnadsredovisning för NBG11. har i granskningen redovisat ett antal slutsatser om hur regeringen och Försvarsmakten har omsatt erfarenheterna från NBG08 i styrningen och uppföljningen av NBG11. rekommendationer handlade om hur regeringen och Försvarsmakten kan utveckla sin styrning och sina processer för att säkerställa att väsentliga erfarenheter bidrar till att bygga upp kunskap och förbättra verksamheten. menar slutligen att regeringens återrapportering till i huvudsak var rättvisande, men att den kan förbättras för att ge närmare information om hur försvarets snabbinsatsförmåga utvecklas. Regeringens bedömning av iakttagelser har i sin rapport rekommenderat att regeringen skapar bättre överensstämmelse i tiden mellan regeringens styrning och Försvarsmaktens förbandsproduktion. Försvarsmakten styrs genom de årliga regleringsbreven, med myndighetens instruktion och genom de generella krav på redovisning av resultat som finns enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Det förekommer också särskilda regeringsbeslut med uppdrag till myndigheten. Regeringen bedömer att denna styrning är tillräcklig. har i sin rapport rekommenderat regeringen att vidareutveckla sin återrapportering till så att det tydligare framgår hur stridsgrupperna bidrar till reformeringen och utvecklingen av Försvarsmakten. Regeringen överlämnade propositionen Den nordiska stridsgruppen 2015 (prop. 2011/12:84) till . Regeringen har med skrivelsen Redogörelse för svenskt deltagande i den nordiska stridsgruppen 2011 (skr. 2010/11:27) informerat om arbetet med den nordiska stridsgruppen inför och den 1 januari30 . Regeringen har i budgetpropositionerna beskrivit avsikten med NBG15. I dessa underlag har verksamhet, kostnader och inriktning för förbandet redovisats. Regeringens bedömning är att ovan nämnda redovisning motsvarar den information som efterfrågat om den nordiska stridsgruppen. har slutligen i sin rapport rekommenderat regeringen att se över utformningen av de krav som ställs på Försvarsmaktens återrapportering av framtida stridsgrupper, så att de underlättar för regeringen att informera om hur svensk internationell snabbinsatsförmåga utvecklas. Regeringen konstaterar att detta styrs genom bl.a. bilaga 2 i Försvarsmaktens regleringsbrev och det generella kravet på redovisning av resultat enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Regeringen bedömer att denna rekommendation därmed är åtgärdad. Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen konstaterar att ett flertal åtgärder har vidtagits av Försvarsmakten och regeringen sedan iakttagelser gjordes. Vidare visar utvecklingen av de nordiska stridsgrupperna, från NBG08 och NBG11 samt i förberedelser inför NBG15, på en klar förbättring inom de frågeområden som granskat. Med hänvisning till de åtgärder som redan vidtagits anser regeringen att det inte finns anledning att vidta ytterligare åtgärder. Förutsättningarna för att sätta upp den nordiska stridsgruppen har enligt regeringens bedömning successivt förbättrats i takt med genomförandet av försvarsreformen, särskilt genom det nya personalförsörjningssystemet och de stående förband som införs med insatsorganisation 2014 (IO14).