bet · H001KU20 · 2013-06-11 00:00:00 — Det är från JO:s synpunkt ovanligt att uppenbara brister i handläggningen av frågor som gäller offentlighetsprincipen uppdagas inom en myndighet utan att myndigheten själv vidgår och beklagar det som brustit. I de här granskade fallen synes anse att dess handläggning varit normal och godtagbar. Jag vill i anledning av detta avslutningsvis framhålla att det är särskilt viktigt att just regeringens kansli respekterar allmänhetens insynsrätt. I motsatt fall är risken stor att inte heller andra myndigheter anser sig behöva leva efter grundlagens bokstav, vilket skulle vara ett hot mot offentlighetsprincipen. Under /11 granskade utskottet handläggningen av regeringsärenden i vilka regeringen hade haft att ta ställning till framställningar om att få ut allmänna handlingar. De ärenden som granskades gällde framställningar till och Försvarsdepartementet, i vilka regeringsbeslut fattats . Framställningar som avgjorts på tjänstemannanivå ingick inte i granskningen. Utskottet gjorde följande uttalande med anledning av denna granskning (2010/11:KU10 s. 31). Rätten att ta del av allmänna handlingar är av central betydelse för opinionsbildning, debatt och granskning. För att denna rätt ska kunna upprätthållas ska prövningen av en begäran att få ta del av en allmän handling eller en kopia av en allmän handling enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser göras genast eller så snart det är möjligt respektive skyndsamt (2 kap. 1213 §§ tryckfrihetsförordningen). Det kan i enskilda fall vara nödvändigt med ett visst dröjsmål t.ex. därför att framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material. Utskottet har tidigare uttalat att kravet på skyndsamhet i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen innebär att en begäran om kopior av allmänna handlingar ska behandlas med förtur (bet. 2002/03:KU201 s. 134) och att en tidsutdräkt är för lång i ett ärende om utfående av en allmän handling (bet. 2009/10:KU10 s. 18). I årets granskning visar de långa mediantiderna (drygt ) och genomsnittliga tiderna (drygt tolv respektive ) på för långa handläggningstider i flera av de granskade ärendena. Dessa avser samtliga regeringsärenden om utfående av allmänna handlingar som handlagts i UD och Försvarsdepartementet . Det sagda talar enligt utskottets mening för att det finns brister i handläggningsrutinerna. Utskottet anser att det finns anledning för att se över sina rutiner för handläggning av denna typ av ärenden. granskade utskottet hanteringen av hemliga handlingar inom . Granskningen avsåg hanteringen vid , och . I granskningen berördes frågor om diarier vid de olika departementen och allmänhetens tillgång till dessa diarier, diarieföring och användning av sekretessmarkeringar samt sekretessprövningar vid utlämnande av allmänna handlingar. Utskottet gjorde följande uttalande med anledning av granskningen (2012/13:KU10 s. 45 f.). konstaterar att huvuddiarium inte motsvarar kraven i offentlighets- och sekretesslagen (OSL). Enligt 5 kap. 2 § OSL ska det i fråga om handlingar som registreras i ett diarium framgå datum för när handlingen kom in till myndigheten 1 Av misstag hänvisas till fel betänkande i ställningstagandet; den korrekta hänvisningen ska vara bet. 2003/04:KU20 s. 134. eller när den upprättades och vilket diarienummer handlingen har fått. Vidare ska uppgifter om avsändare eller mottagare och vad handlingen gäller framgå. För att ett diarium ska kunna hållas tillgängligt för allmänheten ska dock sekretessbelagda uppgifter om avsändare eller mottagare och vad handlingen gäller utelämnas. Det har vid granskningen framkommit att UD:s huvuddiarium oavsiktligt kan innehålla sekretessbelagda uppgifter, vilket får till följd att en sekretessprövning måste göras innan utdrag ur diariet kan lämnas ut. Detta leder till onödiga tidsförluster och försvårar för allmänheten att få tillgång till allmänna handlingar. Utskottet konstaterar således att UD:s huvuddiarium i praktiken inte kan anses ha varit allmänt tillgängligt . Detta är inte en godtagbar ordning och utskottet utgår från att det inom påbörjade arbetet med att möjliggöra att uppgifter i UD:s diarium enklare och lättare ska kunna göras tillgängliga för allmänheten påskyndas. Vid granskningen har också framgått att vad som dokumenteras och diarieförs i ärenden om utlämnande av allmänna handlingar varierar mellan de olika departementen. Utskottet noterar i detta sammanhang att man inom har inlett ett arbete som innebär att rutiner vid utlämnande av allmänna handlingar ses över. Utskottet har i granskningen även försökt bilda sig en uppfattning om de sekretessprövningar som görs vid utlämnande av allmänna handlingar. Det bör framhållas att sekretessprövningar inte får ske slentrianmässigt, utan att noggranna prövningar måste göras i varje enskilt fall. Det allmänna intrycket av den nu genomförda granskningen är att man vid de granskade departementen eftersträvar att lämna ut så mycket som möjligt och att noggranna sekretessprövningar görs i ärendena. Under den förnyade granskningen av regeringens ansvar för hanteringen av flodvågskatastrofen 2004 gjorde utskottet följande uttalande (bet. 2007/08:KU6 s. 33). Med detta sagt vill utskottet starkt framhålla att uppgifter som lämnas till ska vara korrekta. Medvetet vilseledande uppgifter kan självfallet aldrig accepteras och står i strid med saklighetskravet i regeringsformen. Den konstitutionella kontroll som utförs av förutsätter att utskottet kan lita på att uppgifter som lämnas till utskottet är riktiga samt att de ger en rättvisande bild av det som granskas och att inte väsentliga fakta utelämnas. Kan utskottet inte lita på detta undergrävs den konstitutionella kontrollen av regeringen. Utskottet kan konstatera att felaktiga uppgifter lämnades från till utskottet under den förra granskningen. Ytterst har berört statsråd ansvaret för att uppgiftslämnandet från till utskottet går rätt till. Som chef för hela har statsministern därvidlag ett särskilt ansvar. Här kan flera åtgärder vara nödvändiga att vidta för att säkerställa att de svar som lämnas till bygger på korrekta uppgifter. Dit kan höra att tydliggöra krav på dokumentation av interna beslut och förbättra medvetenheten i om innehållet i interna föreskrifter. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på vissa frågor. Som svar överlämnades två promemorior som har upprättats inom och Förvaltningsavdelningen (bilaga A4.2.3). Av svarspromemorian från framgår att det inom finns utöver tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav och förordningen med instruktion för en rutinbeskrivning över hur en begäran om utlämnande av en allmän handling ska hanteras. Denna rutinbeskrivning, som bifogades promemorian, finns tillgänglig för departementets medarbetare på intranät. I svaret anförs dock att handläggningen i enskilda fall är beroende av en rad omständigheter såsom vilken typ av handlingar utlämnandet avser, om det kan antas att uppgifter i de begärda handlingarna omfattas av sekretess, om en motsvarande begäran har kommit in till flera departement etc. I svaret framhålls att det inte finns någon ordning som innebär att regelmässigt informeras när en framställning om att få ut en handling kommer in. Däremot förekommer det enligt svaret inte sällan att den politiska ledningen eller pressfunktionen informeras om ett utlämnandeärende. Detta sker om det kan förväntas att den politiska ledningen kan komma att få frågor om ärendet eller om upplysningar behöver hämtas in från den politiska ledningen till stöd för en s.k. skadeprövning enligt den aktuella sekretessbestämmelsen. Det avgörs från fall till fall när en sådan information ges. Det finns ingen praxis i departementet som innefattar något krav på återkoppling från den politiska ledningen, pressfunktionen eller andra personer som informeras om utlämnandeärendet, såvida inte upplysningar bör hämtas in från dem som underlag inför en skadeprövning. När det gäller den aktuella begäran informerades den av näringsministerns pressekreterare som tjänstgjorde . Informationen skedde muntligen när begäran kom in och pressekreteraren fick senare, i informationssyfte, en kopia av listorna. Även när begäran om att få ut fakturor kom in informerades pressekreteraren. I anslutning till att arbetet med att sekretesspröva fakturorna påbörjades lämnades kopior av fakturorna till pressekreteraren i informativt syfte. Av svaret framgår vidare att både näringsministern och statssekreteraren blev informerade om ärendet av pressekreteraren. Att pressfunktionen eller den politiska ledningen informeras om att ett utlämnandeärende har kommit in och om vilka handlingar som lämnas ut får, anges i det i svaret, anses vara förenligt med tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav eftersom det sker parallellt med sekretessprövningen och inte fördröjer utlämnandet. När det gäller fakturorna från van der och anför departementet att det inte har gjorts några ändringar i handlingarna innan de lämnades ut. Däremot maskades de fyra sista siffrorna i statssekreterarens personnummer, vilket den journalist som hade begärt ut handlingarna också informerades om. På en fråga om vilka rutiner som finns när det gäller fakturering av det slag som det var fråga om anges det i svaret att fakturor avseende kostnader som ska belasta någon annan än departementet, t.ex. , ska ställas dit. I det aktuella fallet var det av förbiseende som fakturan kom att ställas till . Så snart misstaget upptäcktes efterfakturerades den till . Av svaret framgår vidare att de handlingar som begärdes ut från rörde departementets politiska ledning. Det var inte uteslutet att det i handlingarna kunde finnas uppgifter som omfattades av sekretess. Till svarspromemorian bifogades de nio fakturor som avser kostnader för dag. I svaret framgår att bokföringen av dagen skedde i enlighet med lathund för kontering m.m. av representation etc. Enligt svaret ska lathunden ses som ett komplement till kontoplan, som i allt väsentligt bygger på EU-anpassade baskontoplan. I svarspromemorian från Förvaltningsavdelningen anförs att den sammanställning av internrepresentation som begärdes ut , och som Förvaltningsavdelningen lämnade ut , inte var slutligt färdigställd förrän kort innan den lämnades ut. och övriga departement fick ta del av den färdiga sammanställningen . Av svaret framgår också att uppgifter om intern representation kan omfattas av sekretess. I det nu aktuella ärendet kunde, anförs det i svaret, sekretessprövningen göras först sedan sammanställningen hade skapats. Utskottet höll en utfrågning med näringsminister (bilaga B9). Näringsministern anförde inledningsvis att grundprincipen om öppenhet i statsförvaltningen givetvis är helt central för hela . Hon slog fast att det inte stämmer att har en ordning som innebär att handlingar inte lämnas ut innan den politiska ledningen lämnat sitt godkännande eller att departementet ändrade i de aktuella handlingarna eller att utlämnandet av handlingarna försenades av att den politiska ledningen fick del av dem innan de lämnades ut. Det stämmer inte heller att utlämnandet blev en lång och tidskrävande process. Näringsministern konstaterade att samtliga handlingar som begärdes utlämnade lämnades ut från senast dagen efter att begäran kom in. Vidare anförde hon att det stämmer att så snart de upptäckte att departementet felaktigt hade debiterats kostnader som rätteligen var privata eller som skulle belasta så rättades det till. Det stämmer också att kostnaderna för dag har bokförts i enlighet med styrande dokument för ekonomiadministration. Näringsministern ansåg att departementet hade handlagt begäran om utlämnande av kopior av de allmänna handlingarna med den skyndsamhet som tryckfrihetsförordningen kräver, och att pressekreteraren fick del av kopior har inte på något sätt påverkat snabbheten i utlämnande. När det gäller den transaktionslista över intern och extern representation som journalisten fick del av framgick det enligt näringsministern tydligt vilka konton som omfattades av utdraget, vilket innebar att de fakturor som hänförde sig till dag inte fanns med i utdraget eftersom de i enlighet med kontoplan inte hade bokförts på de aktuella kontona. När det gäller hur kostnaderna för dagen hade bokförts anförde näringsministern att kostnaderna har bokförts i enlighet med lathund för kontering av representation som är ett komplement till kontoplanen. Under utfrågningen framgick det att rutinbeskrivningen från över hur allmänna handlingar ska hanteras som utskottet har fått ta del av inte har reviderats eller genomgått någon översyn . Vidare att det är den enskilda tjänsteman som hanterar utlämnandeärendet som avgör om den politiska ledningen ska informeras. I det aktuella fallet var det den tillförordnade expeditionschefen som gjorde avgörandet. På en fråga om när näringsministern och statssekreteraren blev informerade av pressekreteraren svarade näringsministern att informationen gavs före utlämnandet. Vid utfrågningen framgick det vidare att den transaktionslista som begärdes ut omfattade både intern och extern representation, samt att det om en begäran gäller den politiska ledningen finns en praxis att kontrollera om aktuella sekretessbestämmelser kan vara gällande. I det fallet är det naturligt att kontakta den politiska ledningen när man gör skadeprövningen. Både statssekreteraren och statsråd tillhör ju den politiska ledningen. På en fråga om det finns stöd att ändra i handlingarna svarade näringsministern att inga handlingar har blivit ändrade. I det nu aktuella fallet har tjänstemän någon dag innan fakturan betalades sett att fakturan inte ska betalas av departementet utan att den borde vidarefaktureras. Det var av ett förbiseende under sommarledigheterna som gjorde att fakturan inte vidarefakturerades till . Vidare ställdes en fråga om hur det kan komma sig att man lämnade ut handlingar till Ekot innan hade alla handlingar på plats. Näringsministern svarade att det här är mycket olycklig, men att handlingen aldrig lämnades ut till Ekot. Det nämndes av en av statssekreterarna i en intervju som handlade om de två fakturorna. I slutet av intervjun säger han att i en jämförelse med andra departement kan man konstatera att Näringsdeparte- mentet ligger väldigt lågt. Det gjorde han i ljuset av att han trodde att Förvaltningsavdelningen redan hade lämnat ut handlingen. Näringsministern anförde vidare att eftersom inte hanterar samtliga departement skickades den aktuella begäran vidare till Förvaltningsavdelningen. Under de som det tog Förvaltningsavdelningen att samordna de olika departementens representationskostnader fanns det ett utkast som skulle kvalitetssäkras innan det lämnades ut till journalisten. Enligt näringsministern var det detta utkast som statssekreteraren olyckligt refererade till. När det gäller dag anförde näringsministern att departementet vid bokföringen hade följt de rekommendationer som har och de riktlinjer som har. har tyckt att det har varit angeläget att följa de riktlinjer för bokföring som finns i de ekonomiadministrativa funktioner som departementet hanterar. Näringsministern fick också frågan om hon tycker att de rutiner som innebär att allmänna handlingar skickas runt för synpunkter innan de lämnas ut är förenliga med tryckfrihetsförordningen. På denna fråga svarade näringsministern att när det gäller den handling som lämnades ut kunde man konstatera att lämnade över den till Förvaltningsavdelningen där man skulle sammanställa departementens olika interna kostnader. Näringsministern såg ingen anledning att som departementschef över kommentera Förvaltningsavdelningens handläggning. Hon konstaterade också att inte har fått någon kritik av JO för hur man har hanterat ärenden. På en fråga om man tagit upp det till diskussion internt i regeringen att rutinerna skapar problem och svårigheter att uppfylla tryckfrihetsförordningen, svarade ministern att man givetvis lyssnar på de beslut som JO fattar och att det är ett led i det utvecklingsarbete som hela gör. Vid utfrågningen besvarade näringsministern också en fråga om huruvida det brukar ske någon form av återkoppling, godkännande eller klartecken från pressavdelningen innan något lämnas ut. Det skedde, enligt ministern, ingen återkoppling eller något godkännande innan handlingen i det nu aktuella fallet lämnade ut. Näringsministern framhöll att det inte finns någon ordning som innebär att departementets pressavdelning regelmässigt informeras när en framställning har kommit in. Det förekommer givetvis att den politiska ledningen och pressfunktionen informeras om ett utlämnandeärende. Den enskilda tjänstemannen bedömer om det kan förväntas att dessa kan få frågor om ärendet eller om upplysningar behöver inhämtas för en skadeprövning. Då måste den berörda personen tillfrågas. Med anledning av att det efter utfrågningen visade sig att utskottet hade fått uppgifter från näringsministern som inte stämde hölls en ny utfrågning med näringsministern (bilaga B15). Hon inledde med att tacka för att hon fick möjligheten att komma till utskottet igen, och sa att hon var uppriktigt ledsen över att hade fått en felaktig uppgift senast hon var hos utskottet. Näringsministern bad om ursäkt för detta och för att hon inte hade lämnat en fullständig bild. Näringsministern anförde att när hon var i utskottet uppgav hon som svar på en fråga att inte hade lämnat ut den i ärendet aktuella sammanställningen över alla departementens kostnader för internrepresentation till Ekot. Näringsministern kände då inte till att sammanställningen inte bara hade refererats till muntligen utan också mejlats till medierna. Detta fick hon kännedom om när Ekot intervjuade henne. Sammanställningen mejlades över till Ekot och TT som statssekreteraren intervjuades, dvs. På en fråga om JO hade fått ett riktigt och fullständigt underlag för att kunna fatta det beslut som JO gjorde svarade näringsministern att hon kunde konstatera att uppgiften om att man inte bara muntligen gav uppgifterna utan också mejlade över sammanställningen efteråt inte heller hade kommit till expeditionschefens kännedom när skrivelsen till JO författades och undertecknades av honom. Näringsministern framhöll att hon som departementschef självklart har det yttersta ansvaret för att säkerställa att hon ger en fullständig och korrekt bild när hon svarar inför utskottet. Ministern beklagade att hon trots mycket noggranna förberedelser där hon hade suttit ned med de medarbetare som varit aktiva i det här skedet inte hade fått tillräcklig information, men att hon har det yttersta ansvaret för att hon är fullt underrättad. Ministern sa också att självklart måste man på departementet vara betydligt mer noggrann med att se till och säkerställa att en handling som man tror har lämnats ut till den som har begärt ut den, i detta fall sammanställningen, verkligen har kommit den personen till handa. Näringsministern ansåg att det var mycket olyckligt att det som hade delgetts muntligen och som mejlades ut var ett utkast som var föremål för kvalitetssäkring inom Förvaltningsavdelningen inför ett utlämnande. Näringsministern anförde också att det pågår ett kontinuerligt utvecklings- och förbättringsarbete inom för att ständigt kunna leva upp till de krav som medborgare och journalister rätteligen ställer, och att det utvecklingsarbetet kommer att fortgå. På en fråga om medarbetarna lämnat felaktiga uppgifter till expeditionschefen som sedan hade vidarebefordrat dem till JO svarade näringsministern att man inte medvetet hade lämnat felaktiga uppgifter. Man har berättat att man muntligen hade delgett Ekot innehållet i sammanställningen. Att handlingarna också hade överlämnats skriftligen kom aldrig fram när expeditionschefen respektive ministern förberedde sig inför JO respektive KU. På en fråga om vilka uppgifter som expeditionschefen lämnade till JO hänvisade näringsministern till att de uppgifter som expeditionschefen lämnade till JO ingår i den formella skrivelsen på den remiss som JO skickat in, och som kommit till utskottets kännedom. Näringsministern medgav dock att hon under förberedelserna inte hade fått information om att uppgifterna inte bara muntligen hade delgetts Ekot och TT utan också mejlades över till dem. Då drog hon slutsatsen, på en direkt fråga från en ledamot i , att handlingarna inte hade lämnats över. Det har vi kunnat konstatera i efterhand var en felaktig uppgift, sa näringsministern. Det var pressekreteraren som mejlade handlingarna till Ekot och TT. Efter utfrågningen med näringsminister inkom en skrivelse från näringsministern till utskottet (bilaga A4.2.4). I skrivelsen, som inkom , skriver näringsministern att det efter utfrågningen har uppmärksammats att hon hade lämnat ett felaktigt svar till utskottet. Näringsminister bad om ursäkt för de felaktiga uppgifterna och beklagade det inträffade. Näringsministern anförde vidare följande. På en fråga från en ledamot nämnde jag att inte hade lämnat den i ärendet aktuella sammanställningen över departementens internrepresentation till Ekot. Efter utfrågningen har jag emellertid kunnat konstatera att denna uppgift inte stämmer. I anslutning till att statssekreteraren intervjuades av Ekot och TT mailades den aktuella sammanställningen till en reporter på Ekot och till en reporter på TT. Som framkom vid utfrågningen har statssekreteraren sagt att han vid intervjutillfällena trodde att sammanställningen redan hade lämnats ut till reporter med anledning av dennes begäran. Detsamma gällde för pressekreteraren när han mailade sammanställningen till reportrarna efter att intervjun hade gjorts. Näringsministern beklagar det inträffade och konstaterar att departementet borde ha säkerställt att handlingen hade lämnats ut till reportern som begärt ut den innan den lämnades ut till någon annan. Hon avslutar med att erbjuda sig att inför utskottet svara på eventuella kompletterande frågor. Utskottet höll en utfrågning med statsminister (bilaga B16). Statsministern framhöll inledningsvis följande. Offentlighet och insyn ska prägla verksamhet. tar emot och handlägger ett stort antal förfrågningar från allmänhet och medier. arbetar för att alla förfrågningar och ärenden ska hanteras snabbt och korrekt. Det sker också i de allra flesta fall, men ibland kan det bli fel. Statsministern beklagade detta. tar till sig av den kritik som JO har riktat mot . Statsministern anförde att han som chef för myndigheten har det yttersta ansvaret för myndighetens verksamhet. Det är viktigt att följer gällande regler. Statsministern har därför försäkrat sig om att man inom arbetar med att analysera och ta hand om JO:s synpunkter. har det skett en ökning av antalet framställningar om att få ta del av allmänna handlingar. Uppfattningen är att också förfrågningar om att få ta del av andra uppgifter och sammanställningar har ökat. har det blivit alltmer aktuellt att bedöma vilka uppgifter som, om de blir offentliga, skulle kunna utgöra ett hot mot rikets säkerhet. Säkerhetsläget i omvärlden får betydelse för den sekretessprövning som alltid ska göras. Många till synes harmlösa uppgifter som finns i kan, om man lägger samman dem, ligga till grund för en kartläggning av den centrala statsledningen. En sådan kartläggning kan sedan användas av personer eller organisationer som kan utgöra ett hot mot vår säkerhet. Mot denna bakgrund har ofta att göra noggranna och svåra sekretessprövningar. tillbaka pågår ett arbete under förvaltningschefen med att se över rutinerna och organisationen för handläggning av ärenden som rör förfrågningar från medier och allmänhet. Vidare framgick bl.a. följande vid utfrågningen. Statsministern anförde som svar på en fråga att han är chef för , och därunder ligger bl.a. Förvaltningsavdelningen. På en fråga om vad som var motivet till att ett utkast skickades till innan materialet lämnades ut, svarade statsministern att han inte känner till enskilda ärenden och hänvisade till att utskottet haft möjlighet att ställa frågor till näringsministern.