bet · H001KU20 · 2013-06-11 00:00:00 — Följdfrågorna blev vem som tar ansvar för vad som händer på Förvaltningsavdelningen och om det är vanligt att man gör en sammanställning och skickar ut den för kännedom eller kontroll. Statsministern hänvisade i sitt svar till att tryckfrihetsförordningens regler är utgångspunkten och att man har utarbetat rutiner för detta inom Förvaltningsavdelningen. Vidare sa han att han i enskilda fall inte bär ansvar för hur det detta handläggs av det enkla skälet att det är decentraliserat till handläggare runt om i . Han framhöll att han har ett ansvar för att säkerställa att det sker en utbildning av nyanställda och att man kontinuerligt arbetar med att förbättra rutinerna men att detta görs av därtill tillsatta ansvariga chefer, bl.a. chefen för . I sitt svar hänvisade statsministern också till att instruktionen är att handläggningen ska ske skyndsamt men underströk den ökade komplexiteten som har att arbeta med i de här fallen. Statsministern hänvisade även till att behovet av sekretessprövningar har ökat . Det kan handla om att enskilda eller organisationer som hämtar in olika information med vilken man faktiskt kan kartlägga hur den centrala statsledningen fungerar. Om man lägger ihop denna information går det att göra ett ganska omfattande sammanläggningsarbete. Ställda inför denna typ av mer omfattande frågor som ställts har man insett att vart och ett av dessa måste mötas med en sekretessprövning som ibland är spridda över flera departement. En annan närliggande fråga gällde hur statsministern avser att säkerställa att enskilda departement inte lämnar ut handlingar som inte är fullständigt kontrollerade ur sekretessynpunkt när beredningen ännu inte är färdig. Statsministerns uppfattning var att man ska eftersträva enhetlighet i hanteringen. Vidare framgick att arbetet med att förbättra rutinerna dels handlar om den kommunikationschef som har anställts, dels ett uppföljningsarbete som görs i Förvaltningsavdelningen. uppträder olikheter mellan departement i exakt hur man behandlar förfrågningar, men strävan är att skapa största möjliga enhetlighet. Det är ett kontinuerligt förändrings- och förbättringsarbete. Skälet till att det kontinuerligt måste vara just ett förändrings- och förbättringsarbete är dels kritik som har utdelats, dels att det sker förändringar i vilken typ av verklighet arbetar med, alltså vilken typ av dokument och handlingar som efterfrågas. Som exempel på en del av det förbättringsarbete som nu utför för att möta JO:s kritik sa statsministern att tanken är att när det gäller framställningar som gäller den här typen av sammanställningar ska de hanteras av en grupp medarbetare inom Förvaltningsavdelningen för att på ett snabbare sätt kunna effektuera och hantera utlämnandefrågor. Statsministern sa också att frågan kring UD:s diarium snart är löst och att han anser att man i de flesta fall lever upp till tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav. En fråga gällde om den kritik som JO har riktat mot för dess sätt att hålla sina fakturor ordnade har föranlett några åtgärder från statsministerns sida. Statsministern svarade att det är en del av det utvecklingsarbete som pågår just i ljuset av JO:s kritik. Företrädare för massmedierna liksom andra enskilda som begär ut allmänna handlingar ska behandlas lika. Detta följer av den s.k. likhetsgrundsatsen i 1 kap. 9 § RF. Om en myndighet under pågående beredning på eget initiativ lämnar ut en begärd handling eller uppgifter ur den till andra än den som begärt ut den kan det starkt ifrågasättas. I granskning har det framkommit att företrädare för efter de intervjuer som statssekreteraren hade med Ekot och TT lämnade ut ett utkast till en sammanställning över departementens interna representation. Uppgifter ur sammanställningen delgavs även muntligen. Journalisten vid , som var den som hade begärt ut handlingen, fick ut den färdiga sammanställningen först dagen efter intervjuerna. Utskottet konstaterar att agerande varit felaktigt. Från sida kan man inte ha varit omedvetet om att journalistens framställan sannolikt var föranledd av det intresse han som journalist hade av sammanställningen i just det nyhetsskede då han efter- Det går inte att utesluta att departementet agerade för att få ut sin version först, och det skedde på ett sätt som missgynnade den journalist som hade begärt ut handlingen. Näringsminister är som departementschef ytterst ansvarig för hantering i ärendet. Statsministern bär ett övergripande ansvar för att man inom som helhet har den organisation och de rutiner som krävs för att tryckfrihetsordningens regler om handlingsutlämnande ska kunna efterlevas. Utskottet bedömer i likhet med JO att organisation inte är anpassad till de krav som följer av offentlighetsprincipen. Utskottet förutsätter dock att man inom påskyndar det förbättringsarbete som har inletts för att tryckfrihetsordningens skyndsamhetskrav ska kunna upprätthållas vid handläggningen av utlämnandeärenden. Utskottet ser även anledning till att framhålla vikten av en god offentlighetsstruktur. Att enbart beakta bokföringsmässiga aspekter vid registreringen av fakturor är inte, som också framhållits av JO, tillfyllest. Avslutningsvis vill utskottet framhålla att den konstitutionella kontroll som utförs av förutsätter att utskottet kan lita på att de uppgifter som lämnas är riktiga och att de ger en rättvisande bild av det som granskas och att inte väsentliga fakta utelämnas. Efter den första utfrågningen med näringsministern uppdagades det att hon vid utfrågningen hade lämnat felaktiga uppgifter till utskottet. Näringsministern bär, som hon själv påpekat, ansvaret för att de uppgifter som lämnas till utskottet är korrekta. Att det i anmälan till utskottet gjordes gällande att lämnat ut delar av de begärda handlingarna till Ekot innan fick ut dem gör att och näringsministern inte kan ha varit omedvetna om frågeställningen i granskningen, och hon borde därmed ha vinnlagt sig om att redan från början ge utskottet fullständiga och korrekta uppgifter om vad som hade ägt rum. Utskottet ser kritiskt på det inträffade. I sammanhanget kan noteras att inte heller JO i sin utredning synes ha fått fullständig information. Om uppgifter som lämnas är oriktiga, missvisande eller ofullständiga undergrävs den konstitutionella kontrollen. 4.3 Fråga om nuvarande landsbygdsministerns styrning av I en anmälan till , bilaga A4.3.1, begärs det att utskottet granskar om dåvarande jordbruksministern gjort sig skyldig till ministerstyre i förhållande till . I anmälan anges att det i ett inslag i framfördes uppgifter om att dåvarande jordbruksministern, nuvarande landsbygdsministern, i ett telefonsamtal bad dåvarande generaldirektör att avboka sin planerade medverkan i en konferens anordnad av . Enligt anmälaren kan det inte vara förenligt med den svenska traditionen av självständiga myndigheter att en minister talar om för en generaldirektör vilka konferenser hon eller han får medverka vid. Till grund för granskningen har bl.a. legat två promemorior som har upprättats inom Landsbygdsdepartementet, bilaga A4.3.23. Därutöver har offentliga utfrågningar ägt rum med , f.d. generaldirektör för och landsbygdsminister , bilaga B7 och B13. sändes ett inslag i om miljöhänsynen i det svenska skogsbruket. Inslaget innehåller bl.a. en intervju med . Han var generaldirektör för 20032008. Av inslaget framgår att 1993 beslutade att skogspolitiken ska ha två jämställda mål ett produktionsmål och ett miljömål. Det framgår vidare att det var huvuduppgift att göra avvägningen mellan de två målen och att försöka se till att båda målen nåddes. Hur avvägningen mellan de två målen skulle göras i praktiken var enligt inte helt klart, och han kontaktades som generaldirektör flitigt av såväl miljörörelsen som skogsindustrin. Ett förslag som presenterade innebar bl.a. att av den produktiva skogsmarken skulle skyddas. Av inslaget framgår att förslaget kritiserades av skogsnäringen. Bland annat menade företrädare för skogsnäringen att de inte kände igen sin myndighet. Det fanns även representanter för skogsnäringen som öppet krävde att skulle avgå eftersom de ansåg att han prioriterade miljön framför produktionen. var inbjuden av för att tala vid ett seminarium. Av radioinslaget framgår dels att en skogsdirektör ringde upp och uppgav att det var olämpligt att deltog i det aktuella seminariet, dels att det av dagboksanteckningar framgår att han fick ytterligare ett samtal. I denna del har uppgett följande. Dagen efter blir jag uppringd av jordbruksministern som var ganska tydlig med att det där var inte så lämpligt att jag deltog på den här konferensen med . Det var ju ändå en väldigt Enligt blev han uppringd av ministern och han bad att få återkomma till ministern med besked . ringde han upp ministern och uppgav att han inte med så kort varsel kunde ställa in sin medverkan vid seminariet. I övrigt avslutade de enligt samtalet i den delen. Av inslaget framgår vidare att några månader efter samtalet fick sluta som generaldirektör för . rapporterade en rad medier att regeringen beslutat att med omedelbar verkan sparka från uppdraget som generaldirektör. Det framgår också av rapporteringen att förordnande löpte . Av en artikel som publicerade i sin nättidning framgår att riktade allvarlig kritik mot . Bland annat kritiserades för bristande intern styrning och kontroll och för att årsredovisningen saknade väsentlig information om myndighetens ansträngda ekonomi. publicerade tidskriften en intervju med . På frågan varför han fick sluta som generaldirektör vid svarade att det inte gick att komma ifrån att myndigheten fick en anmärkning av . Han berättade vidare att jordbruksministern svarat nej på hans fråga om det fanns någon annan anledning till att han fick sluta som generaldirektör. Av 1 kap. 6 § regeringsformen (RF) följer att regeringen styr riket. Regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträde (7 kap. 3 § RF). Beslutsfattandet i regeringen sker alltså genom kollektivt fattade beslut, och regeringsformen tar därmed i princip avstånd från ministerstyre, dvs. rätten för ett statsråd att även statsrättsligt sett avgöra regeringsärenden. Enligt Grundlagberedningen har det ansetts bäst förenligt med det svenska systemet med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv till förvaltningsmyndigheterna ligger hos regeringen kollektivt (SOU 1972:15 s. 80). Enligt 12 kap. 1 § RF lyder statliga förvaltningsmyndigheter som inte enligt regeringsformen eller annan lag är myndigheter under under regeringen. Av paragrafen följer att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). Ett enskilt statsråd har inte rätt att befalla över myndigheterna. Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är begränsad i två avseenden. följer en begränsning av legalitetsprincipen, dvs. principen om att den offentliga makten utövas under lagarna, eller annorlunda uttryckt, principen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § RF). Alla samhällsorgan, inklusive regeringen och förvaltningsmyndigheterna, är bundna av gällande rätt. Regeringen får alltså inte utfärda direktiv till myndigheterna i strid med gällande rätt. För det andra följer en begränsning av 12 kap. 2 § RF. Enligt denna bestämmelse får ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Frågan om informella kontakter mellan och myndigheterna har behandlats i proposition 1986/87:99 om ledningen av den statliga förvaltningen. I propositionen anfördes att kontakter inom området för regeringsformens begränsningsregel i den mån de är nödvändiga präglas av mycket stor återhållsamhet med hänsyn till de rättssäkerhetsgarantier som åsyftas med 11 kap. 7 § RF (nuvarande 12 kap. 2 § RF) och att sådana för regeringens del bör skötas på tjänstemannanivå. uttalade i sitt betänkande KU 1986/87:29 (s. 13) att det enligt utskottets uppfattning finns ett stort behov av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna och . Genom sådana kontakter kan regeringen hållas informerad om den aktuella situationen på olika myndighetsområden. Myndigheterna kan å sin sida via informella kontakter få regeringens intentioner och krav på myndigheterna klarlagda. Enligt utskottet är det över huvud taget svårt att föreställa sig en smidig och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Utskottet pekade även på att det svenska systemet kännetecknas av att regeringsbesluten fattas av regeringen som ett kollektiv, inte av de enskilda regeringsledamöterna. Att de informella kontakterna innebär vissa risker för ministerstyre kan inte förnekas. Därför bör, anförde utskottet, dessa kontakter vara mer inriktade på information än på styrning. Av 33 § andra stycket lagen (1994:260) om offentlig anställning, förkortad , följer att om chefen för en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen är anställd för en bestämd tid, får hon eller han förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa. Ett beslut om en sådan förflyttning får inte verkställas förrän beslutet har prövats slutligt eller rätten till talan har förlorats (36 § andra stycket ). Beslutet får dock ges omedelbar verkan om det finns synnerliga skäl för det. Enligt 39 § ska talan väckas om en arbetstagare vill söka ändring i ett beslut enligt 33 §. Av 37 § följer att mål om tillämpningen av ska handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. har vid ett flertal tillfällen granskat om statsråd genom uttalanden har handlat i strid med gällande ordning i fråga om formerna för regeringens styrning av myndigheterna. granskade utskottet bl.a. dåvarande försvarsministerns styrning av Försvarsmakten i samband med en utbildningsfältövning (bet. 2011/12:KU20 s. 161 f.). Enligt utskottet hade kontakten mellan dåvarande statssekreteraren och dåvarande generaldirektören varit inriktad på frågor och information, och inte styrning (s. 170). Utskottet konstaterade vidare att generaldirektören därefter hade fattat ett självständigt beslut om uppläggningen av fältövningen. gjorde utskottet en översiktlig genomgång av utskottets granskning av uttalanden som gjorts av statstråd fr.o.m. /92 /06 (bet. 2006/07:KU20 s. 210 f.). Av genomgången framgår att frågan oftast har gällt om ett uttalande har varit ägnat att påverka förvaltningsmyndigheters grundlagsreglerade självständighet, dvs. om det har varit statsrådets avsikt att påverka myndighetsutövning mot en enskild eller en kommun eller en myndighets tillämpning av lag eller om en myndighet har kunnat uppfatta sig som bunden av ett uttalande. I två anmälningar under /05 begärdes att utskottet skulle granska dåvarande skolministerns uttalande där han ifrågasatte att en rapport som hade presenterat borde ha släppts ut från myndigheten (bet. 2004/05:KU20 s. 204 f.). Rapporten drogs tillbaka, och frågan var om detta skedde på grund av ministerns uttalande. Utskottet hänvisade inledningsvis till behovet av försiktighet och till vad utskottet tidigare hade uttalat om statsråds rätt att yttra sig. Utskottet anförde vidare att det också är angeläget att ett uttalande av ett enskilt statsråd inte riskerar att uppfattas som direktiv till en myndighet, vilka ska meddelas av regeringen kollektivt i form av t.ex. förordningar och regleringsbrev (s. 207 f.). Granskningen föranledde inte något annat uttalande från utskottets sida. Åtta ledamöter () reserverade sig mot utskottets bedömning och anförde att skolministern uttalat sig på ett sådant sätt att det kunde uppfattas som att han önskade styra att vidta den åtgärd som myndigheten vidtog (s. 266). Uttalandet kunde enligt ledamöterna uppfattas som ett direktiv till myndigheten och för detta handlande kunde ministern inte undgå kritik. Den s.k. granskningsgruppen har i promemorian Konstitutionella kontrollfunktioner särskilt tagit upp granskningen av uttalanden av statsråd (2008/09:RFR14 s. 4849). Vidare har utskottet tidigare även granskat förflyttningar av generaldirektörer utifrån vissa bestämmelser i lagen om offentlig anställning. granskade utskottet förflyttningen av generaldirektören för Arbetsförmedlingen (bet. 2008/09:KU20). Utskottet konstaterade inledningsvis att de statliga myndigheterna i i flera avseenden har en självständig ställning (s. 162). Utskottet anförde vidare att den gällande ordningen när det gäller att skilja eller förflytta en myndighetschef från hans eller hennes anställning syftar till att säkerställa myndigheternas och deras chefers självständighet och är en förutsättning för att kunna rekrytera kompetenta chefer. Det är därför enligt utskottet av central betydelse att det finns sakliga och objektivt godtagbara skäl för ett beslut om förflyttning av en myndighetschef. Enligt utskottet visade granskningen att den aktuella förflyttningen gjorts av organisatoriska skäl. Granskningen visade också att den aktuella omorganisationen av Arbetsförmedlingen var avsedd att fortgå även efter det att myndigheten hade bildats . Regeringen hade gjort bedömningen att Arbetsförmedlingen , när omorganisationen skulle vara fullbordad eller nära fullbordan, borde få en ny generaldirektör, och enligt utskottet ankom det på regeringen att med stöd av lagen om offentlig anställning göra avvägningar av det slaget. Enligt utskottet gav granskningen inte anledning att rikta någon anmärkning mot regeringens beslut om förflyttning. Åtta ledamöter () reserverade sig mot utskottets bedömning och anförde att det för beslutet om förflyttning enligt vad granskningen visade inte hade tillkommit några andra, nya organisatoriska skäl än de som redan var kända när generaldirektören så sent som förordnades som chef för den nya Arbetsförmedlingen (s. 312). Mot denna bakgrund ansåg ledamöterna att de skäl som anförts för beslutet om förflyttningen objektivt sett inte var godtagbara och att det följaktligen fanns anledning att rikta kritik mot regeringens beslut att förflytta generaldirektören och särskilt mot den ansvariga ministerns hantering av ärendet. granskade utskottet förflyttningen av generaldirektören för (bet. 2009/10:KU20 s. 58 f.). Utskottet framhöll att den gällande ordningen syftar till att säkerställa myndigheternas och deras chefers självständighet. Det är mot denna bakgrund enligt utskottet av central betydelse att det finns sakliga och objektivt godtagbara skäl för ett beslut om förflyttning av en myndighetschef. Utskottet anförde vidare att en bakgrund till de särskilda bestämmelser om förflyttning som gäller för myndighetschefer är intresset av att den statliga förvaltningsorganisationen utvecklas på det sätt som staten finner bäst förenligt med samhällets behov, och att det enligt förarbetena följer att regeringen har att säkerställa att det finns den kompetens som behövs i ledningen för den statliga förvaltningen. Vidare framhöll utskottet att det är regeringens uppgift att bereda frågor om utnämningar och omförordnan- den på ett så omsorgsfullt sätt att det kan förutsättas att den aktuelle myndighetschefen ska komma att stanna kvar förordnandet avser. Den möjlighet som ges i 33 § lagen om offentlig anställning att förflytta en myndighetschef bör enligt utskottets mening ses som en undantagsregel som ska tillämpas bara när det uppkommit ohållbara situationer som inte hade kunnat förutses för utnämningen eller omförordnandet. Ett skäl för förflyttning är enligt utskottet att en chef visat sig mindre lämplig för sin uppgift och att regeringen av hänsyn till myndighetens bästa vill förflytta henne eller honom till en annan tjänst. Ett skäl för omedelbar förflyttning är att stora ekonomiska värden står på spel, vilket självfallet kan vara fallet om ett pågående reformarbete riskerar att fördröjas. Enligt utskottet ska regeringen vid sitt beslut, som kan bli föremål för domstolsprövning, göra avvägningar av det slaget i enlighet med bestämmelserna i 33 och 36 §§ lagen om offentlig anställning och 1 kap. 9 § regeringsformen. Granskningen gav enligt utskottet inte vid handen att regeringen brustit i detta avseende. Utskottet ansåg mot denna bakgrund att granskningen inte gav anledning att rikta någon anmärkning mot regeringens beslut att förflytta generaldirektören för till en anställning som generaldirektör i . Åtta ledamöter () reserverade sig mot utskottets bedömning och anförde att, som utskottet tidigare understrukit, den gällande ordningen när det gäller att skilja eller förflytta en myndighetschef från anställningen syftar till att säkerställa myndigheternas och deras chefers självständighet (s. 355 f.). Mot bakgrund av vikten av myndigheternas och deras chefers självständiga ställning är det enligt ledamöterna av central betydelse att det finns sakliga och objektivt godtagbara skäl för ett beslut om förflyttning av en myndighetschef. Förflyttningen av generaldirektören för beslutades av regeringen i samband med att man fått information om innehållet i den redovisning av ett uppdrag som generaldirektören avsåg att presentera. Ledamöterna anförde vidare att det aktuella uppdraget var ett led i arbetet med omregleringen av apoteksmarknaden och att de slutsatser som utredningen lett till uppenbarligen ogillades av regeringen. Generaldirektören avsåg att presentera en självständig slutsats baserad på en utredning av den aktuella frågan. Det förhållandet att slutsatserna ogillades av regeringen utgjorde enligt ledamöterna inte ett sakligt och godtagbart skäl. Tvärtom utgör en förflyttning av ett sådant skäl ett allvarligt ingrepp i den självständighet som gäller för myndigheterna och deras chefer i det svenska förvaltningssystemet. Mot denna bakgrund menade ledamöterna att det fanns anledning att rikta kritik mot regeringens beslut om förflyttning och särskilt socialministerns hantering av ärendet. I en skrivelse som sändes till begärde utskottet att få svar på följande frågor. Har det förekommit några kontakter mellan och med anledning av planerade medverkan vid ovan redovisade konferens? Om det har förekommit kontakter: a) Hur och när togs dessa kontakter? b) Vad var syftet med kontakterna? c) Vad sades vid kontakterna? Är det känt om medverkade vid konferensen? När och varför slutade sin anställning som generaldirektör för ? Har haft någon annan statlig anställning som beslutats av regeringen efter det att han slutade som generaldirektör för ? Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och innehållet i promemorian anledning till? Som svar på frågorna från översändes en promemoria som upprättats inom Landsbygdsdepartementet (bilaga A4.3.2). Av promemorian framgår att det i Landsbygdsdepartementet inte finns några minnesanteckningar om kontakterna mellan den politiska ledningen i dåvarande och vid den aktuella tidpunkten och att redogörelsen i svaret därför uteslutande baseras på dåvarande jordbruksministern och dåvarande statssekreterarens minnesbilder. Av svaret framgår att kontaktade antingen eller hans statssekreterare per telefon och att samtalet följdes upp på så sätt att någon eller ringde till . Bakgrunden till att kontaktades var att regeringen hade lämnat en skogspolitisk proposition (prop. 2007/08:108), i vilken regeringen bl.a. redovisade sin syn på de båda jämställda skogspolitiska målen, och att företrädare för skogsnäringen kontaktade departementet och framförde kritik mot ledningen för syn på de skogspolitiska målen. Av promemorian framgår vidare att syftet med kontakten med var att informera honom om den kritik som framförts till departementet och att följa upp och föra en dialog om hur arbetade med och kommunicerade de skogspolitiska målen. Det kan inte uteslutas att konferens kan ha nämnts i detta sammanhang.