bet · H001KU22 · 2013-04-10 00:00:00 — En sanktionsmöjlighet borde dessutom ha en viss förebyggande effekt och leda till mer omfattande prövningar redan vid verkställigheten av beslut som inte har vunnit laga kraft. Utredningen om en kommunallag för framtiden Regeringen har givit en särskild utredare i uppdrag att föreslå en modernisering av kommunallagen (dir. 2012:105). Utgångspunkter för uppdraget ska bl.a. vara att kommunallagen även fortsättningsvis ska vara en ramlag och att utredaren ska utgå från ett medborgarperspektiv. Utredningen ska genomföras som en bred översyn med målsättningen att åstadkomma en ändamålsenligt utformad lagstiftning. I uppdraget ingår vidare att göra en översyn av lagteknisk karaktär av kommunallagen. Utredaren ska bl.a. se över regelverket gällande laglighetsprövning av kommunala beslut och utreda om nuvarande bestämmelser är ändamålsenligt utformade eller om det finns behov av modernisering av reglerna (s. 1). I direktiven anges vidare, efter en genomgång av gällande rätt, uttalande och förslag och beslut med anledning därav samt Statskontorets rapport, att nuvarande regelverk innehåller en del otydligheter och dess ändamålsenlighet i vissa fall kan ifrågasättas (s. 15 f.). Regeringen anser därför, anförs det vidare, att det finns behov av att se över bestämmelserna om laglighetsprövning och utreda om de är ändamålsenligt utformade eller om de behöver justeras eller ändras i något avseende. Utredaren bör beakta vikten av att det skapas tillräcklig rättspraxis inom kommunalrättens område. Hänsyn måste dock tas till om de eventuella förslag som lämnas medför en ökad administrativ belastning för kommuner, landsting och domstolar. I sådana fall ska utredaren noga väga förslagen mot dessa konsekvenser. Uppdraget ska i vissa delar som inte är aktuella här redovisas och i övrigt . Frågan om verkställighet av beslut och om sanktioner är under utredning. Enligt utskottets mening bör resultatet av det arbetet avvaktas. Utskottet avstyrker därför motionen. Utskottets förslag i korthet avslår motioner om kommunala folkomröstningar med hänsyn bl.a. till att de nu gällande reglerna trätt i kraft. (FP) begär i motion 2012/13:K309 ett tillkännagivande angående kommunala folkomröstningar. Hon anser bl.a. att lagstiftarens intention inte har varit att lagen om kommunala folkomröstningar ska tillämpas i efterhand för att ompröva redan fattade beslut i kommunfullmäktige och att vi har kommuner och representativ demokrati för att de politiska företrädarna ska ta ställning i olika frågor. När partier är missnöjda med enskilda beslut som har tagits av majoriteten i fullmäktige och därför startar en kampanj för en folkomröstning innebär det, enligt motionären, att den representativa demokratin förlorar sin relevans. För att undvika att situationer av typen överklaga, eller ändra, av fullmäktige redan fattade beslut uppstår föreslår motionären en tydlig begränsning så att folkomröstning endast får väckas i frågor där fullmäktige inte redan har fattat beslut. Under förutsättning att en kampanj för folkomröstning tydligt har startats innan fullmäktige har fattat beslut kan man, enligt förslaget, tillåta att kampanjen lämnar in föreskrivet antal underskrifter senast efter att fullmäktige fattat sitt beslut. I motion 2012/13:K382 yrkande 4 anser och (båda SD), att det ska räcka att av invånarna i en kommun kräver folkomröstning för att den ska genomföras. Ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får väckas i kommun- eller av av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. Initiativet ska vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, uppgift om när namnteckningarna gjorts, namnförtydliganden, personnummer och uppgift om deras adresser. Vid beräkningen av antalet initiativtagare ska endast de räknas med som har skrivit under initiativet som föregått inlämnandet. Det sagda framgår av 5 kap. 23 § andra stycket kommunallagen (1991:100). Har ett folkinitiativ väckts enligt 23 § andra stycket ska fullmäktige, enligt 34 a § samma kapitel, besluta att folkomröstning ska hållas om dels den fråga som initiativet avser är sådan att fullmäktige kan besluta om den, och dels inte minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar mot förslaget. Möjligheten för en kvalificerad majoritet att avslå ett folkinitiativ har som syfte att förhindra att folkomröstning hålls i frågor som helt saknar förankring i fullmäktige. Nämnas bör även att fullmäktige i kommuner eller landsting själva kan besluta om en folkomröstning, enligt 3 kap. 9 § 8 kommunallagen. När bestämmelserna om folkinitiativ infördes fick ett sådant väckas av av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna, och ett folkinitiativ kunde avslås av fullmäktige med enkel majoritet. I motiven uttalades att folkinitiativet skulle stärka den lokala demokratin och öka enskilda kommunmedlemmars inflytande på den kommunala verksamheten som förslaget ansågs väl avvägt i förhållande till den representativa demokratin (prop. 1993/94:188 s. 49 f.). gjordes vissa ändringar i syfte att förstärka folkinitiativet så att huvudregeln ska vara att en folkomröstning ska hållas när en viss andel av de röstberättigade ställer sig bakom initiativet. Därefter krävs det att av de röstberättigade har undertecknat initiativet och endast en kvalificerad majoritet i fullmäktige kan avslå det. I motiven uttalades (prop. 2009/10:80 s. 105) bl.a. att den spärr det innebär att fullmäktige med kvalificerad majoritet kan avslå ett folkinitiativ kan antas leda till att folkomröstningar inte hålls i frågor som visserligen formellt faller in under vad fullmäktige kan besluta om men som till sin karaktär är sådana att det vore olämpligt att folkomrösta om dem. Exempel på sådana frågor är anställningsärenden och andra ärenden där det finns risk att enskilda personer upplever en folkomröstning som kränkande. Man ansåg att den kvalificerade majoritet som ska krävas för att avslå ett folkinitiativ borde bestämmas till två tredjedelar av de närvarande ledamöterna, dvs. att det endast krävs stöd av en tredjedel av ledamöterna för att en folkomröstning ska hållas. I remissbehandlingen av betänkande ansåg ett antal remissinstanser att ett förstärkt folkinitiativ enligt den modell som utredningen föreslog riskerade att ge olika särintressen ett alltför kraftfullt verktyg för att påverka politiken. Enligt dessa remissinstanser borde det, liksom tidigare, vara fullmäktiges majoritet i den enskilda kommunen eller som avgör om och när en folkomröstning ska genomföras. Kommuner och Landsting menade t.ex. att det kunde befaras att det togs initiativ till folkomröstningar om förslag med ett främlingsfientligt innehåll eller med udden riktad mot insatser för utsatta grupper. Regeringen anförde som sin uppfattning att risken för att en ändring av omröstningsreglerna i fullmäktige skulle leda till att olika särintressen fick omotiverat stora möjligheter att påverka politiken inte borde överdrivas. Som utgångspunkt får det antas att initiativ som saknar demokratisk förankring inte kommer att ha stöd hos en tillräckligt stor andel av ledamöterna i fullmäktige för att leda till folkomröstning. Ett folkinitiativ medför inte heller någon skyldighet för fullmäktige att avvakta med att fatta beslut i det ärende som initiativet rör. Om en fråga om folkinitiativ skulle väckas i ett ärende enbart i syfte att förhala beslutsprocessen är det således en uppgift för fullmäktige att med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet avgöra om ett beslut bör fattas utan hänsyn till att ett folkinitiativ har väckts. Vidare kan konstateras att de folkomröstningar som anordnas endast är rådgivande. Skulle det förekomma att en folkomröstning anordnas i en fråga av så komplex natur att konsekvenserna av beslutet är svåra att överblicka är det viktigt att framhålla att resultatet av folkomröstningen, liksom vid tillämpningen av andra förfaranden för samråd, endast utgör en del av det underlag som fullmäktige har att ta ställning till. Detta framgår av propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s.106). Förutsättningarna för att få till stånd en folkomröstning ändrades så som , i syfte att förstärka folkinitiativet. Utskottet ser inte nu något skäl att förespråka någon utredning av denna fråga. Inte heller i övrigt finner utskottet någon anledning att, med anledning av nu aktuella motioner, föreslå någon utredning. Utskottet avstyrker motionerna. Utskottets förslag i korthet avslår motioner om kompetens och vidhåller därmed sitt tidigare ställningstagande. Yrkanden om översyn av kommunallagen för att underlätta för redan etablerade företag och för att underlätta nyetablering av företag framställs av m.fl. (S) i motionerna 2011/12:K339 och 2012/13:K253 samt av och (båda M) i motion 2012/13:K241. m.fl. anför bl.a. att det är en viktig uppgift för kommunen att försöka stimulera företag att etablera sig i kommunen och underlätta för redan etablerade företag att utvecklas och växa. Det är bra med ett starkt kommunalt engagemang i näringslivsfrågor, och kommuner måste få rimliga förutsättningar att bedriva aktiv näringspolitik. Att vara positiv till satsningar inom näringslivet, att medverka i och stödja samarbetsprojekt mellan företag är mycket viktigt inte minst i små kommuner. och menar att förutsättningarna för kommuner att bistå vid nyetablering bör ses över. De anför att företag är grunden och en förutsättning för den svenska tillväxten och i förlängningen vår svenska modell. Men för att företag ska kunna etableras, växa och frodas krävs lokaler. Kommunernas möjligheter att bistå och hjälpa det lokala näringslivet med lokaler är tämligen begränsat. Kommuner i stödområden har ett extra stort behov av att kunna ställa lokaler till förfogande när företag visar intresse att etablera sig. Enligt motionärerna kan det för detta ändamål bli nödvändigt för kommuner att hyra ut befintliga lokaler eller rent av uppföra eller förvärva lokaler som sedan kan ställas till näringslivets förfogande. De framhåller att det dock är viktigt att hålla sig inom ramverket för fri konkurrens och fria marknadshyror då kommunen inte ska medfinansiera delar av företaget utan enbart stödja och underlätta etablering på orten. Enligt 3 kap. 6 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter får kommuner tillgodose små företags behov av lokaler i kommunen under förutsättning att verksamheten inriktas på företagarkollektivet i allmänhet. Om det finns särskilda skäl, får kommuner tillgodose enskilda företags behov av lokaler i kommunen. Genom bestämmelsen i paragrafens första stycke tydliggörs att kommuner får tillgodose små företags behov av lokaler i kommunen under förutsättning att verksamheten inriktar sig på företagarkollektivet i allmänhet (prop. 2008/09:21 s. 98 f.). Bestämmelsen tydliggör således kommunernas befogenheter i förhållande till bestämmelsen i 2 kap. 8 § första stycket kommunallagen. Vilken verksamhet som bedrivs i lokalerna saknar betydelse för bedömningen av kompetensenligheten. I begreppet tillhandahålla innefattas, enligt författningskommentaren, att uppföra eller förvärva lokaler i syfte att tillgodose företagens behov, men även att hyra ut lokaler som redan finns i kommunens ägo. Vad som avses med begreppet små företag får bedömas från fall till fall, dock kan kommissionens rekommendation (2003/361/EG) av om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag tjäna som vägledning. Enligt denna rekommendation avses med små företag fristående företag och företag som tillsammans med partnerföretag eller anknutna företag har färre än 50 anställda och antingen har en omsättning eller en balansomslutning som motsvarar högst . Genom bestämmelsen i paragrafens andra stycke ges kommuner en rätt att tillhandahålla lokaler även till enskilda företag, under förutsättning att särskilda skäl föreligger. Bestämmelsen utvidgar således kommunernas befogenheter i förhållande till bestämmelsen i 2 kap. 8 § andra stycket kommunallagen. Med begreppet enskilda företag avses såväl mindre som större företag. Avsikten är dock inte att det ska vara fråga om specialanpassade lokaler. I begreppet särskilda skäl ligger en begränsning genom att det är en grundförutsättning för tillhandahållandet av lokaler att det enskilda företaget bedöms sakna möjlighet att självt göra investeringen. I rekvisitet särskilda skäl finns också en begränsning såtillvida att det ska ha framkommit att privata aktörer inte är beredda att göra investeringen. Förutom dessa grundläggande förutsättningar krävs det också att det finns omständigheter i det specifika fallet som kan anses utgöra särskilda skäl för tillhandahållandet av lokaler. Som exempel på när sådana särskilda skäl kan anses föreligga kan nämnas fall då kommunen utgör stödområde enligt förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd. Även investeringar i uppföranden av teknikparker som är avsedda både för små och enstaka större företag kan i vissa fall omfattas av rekvisitet särskilda skäl i bestämmelsen. Bestämmelserna i paragrafen omfattar endast kommuner, inte landsting. (Av 1 kap. 3 § framgår att i samtliga fall då kommuner tillhandahåller lokaler till företag ska verksamheten ske på affärsmässiga grunder.) Motioner av m.fl. med samma innebörd som de nu aktuella behandlades i ärendet om lagen om vissa kommunala befogenheter (bet. 2008/09:KU5). Utskottet avstyrkte de då aktuella motionerna med hänvisning till att ett domstolsavgörande som motionärerna hade hänvisat till hade diskuterats i det utredningsarbete som föregått propositionen Kommunala kompetensfrågor m.m. (prop. 2008/09:21). behandlades en motion av samma motionärer om samma sak i förenklad form (bet. 2009/10:KU4). Utskottet vidhåller sitt tidigare ställningstagande och avstyrker motionen. Utskottets förslag i korthet avslår motioner om pensionärsråd m.m. med hänvisning till tidigare ställningstaganden. m.fl. (S) anser det angeläget att pensionärsråd i kommuner, landsting och regioner lagfästs (motion 2012/13:K364). Motionärerna anför att samråd mellan kommunen och pensionärsorganisationernas representanter är av mycket stor betydelse i alla äldreomsorgsfrågor. Samråd har stöd i sjukvårdslagen och kommunallagen och finns som ett mål i handlingsplanen för äldrepolitiken, som förutsätter att planeringsarbetet ska ske i samråd med berörda organisationer. Det finns också en bred politisk enighet om att det är av stor vikt att äldres kunskaper och erfarenheter tas till vara i samhället, och pensionärsråden har här en viktig funktion att fylla, framhåller motionärerna. Olika mötesplatser för möjlighet till dialog mellan kommunen och invånarna är ovärderliga för att skapa delaktighet, förståelse och inflytande över beslut i de politiska processerna. I bl.a. landstingen finns det fungerande pensionärsråd, men tyvärr inte i alla kommuner. Det innebär att de äldre saknar en viktig möjlighet till insyn och inflytande. De äldres möjlighet att påverka också de politiska processerna på lokalplanet måste tryggas genom pensionärsråd. Därför anser motionärerna det angeläget att lagfästa pensionärsråd i kommuner, landsting och regioner. m.fl. (MP) vill, i motion 2012/13:So596 yrkande 8, få till stånd en utredning av frågan om hur personer i större utsträckning kan bli aktiva i politiken och proportionellt bättre representerade när det gäller förtroendeuppdrag. De anför att det kan vara svårt för äldre att finna en plats där deras erfarenheter och idéer tas till vara inom politiken. Bland de förtroendevalda i kommunerna är äldre underrepresenterade. Målet borde vara att de som väljs till förtroendeuppdrag sammantaget ska utgöra ett tvärsnitt av befolkning. Med en sådan inriktning skulle andelen äldre utgöra av de förtroendevalda och de som har interna uppdrag. En sådan inriktning skulle förbättra arbetet för alla, stärka partierna och befrukta samarbete över generationsgränserna. I många kommuner finns det pensionärsråd som är organ för samråd och ömsesidig information mellan kommunen och företrädare för pensionärernas organisationer inom kommunen. diskuterade i rapporten i och , Äldreuppdraget 2000:6, erfarenheter från lokala pensionärsråd både i och i de övriga nordiska länderna. En enkätundersökning bland pensionärsråden som genomfördes visade att mindre än hälften av de kommunala pensionärsråden ansåg att de fungerade tillfredsställande. Något fler pensionärsråd uppfattade sig som remissinstans än vid en motsvarande undersökning 1988. De landstingskommunala pensionärsråden tycktes fungera bättre än de kommunala. I rapporten hänvisades till att det i och finns en tvingande lagstiftning om pensionärsråd. Även i har det förts en diskussion om lagstiftning. Företrädare för de fem fria pensionärsförbunden förordade detta. Det var dock osäkert om lagstiftning verkligen skulle leda till ett större inflytande, anförde . Troligare var att när pensionärskollektivet växte, när de stora 40-talskullarna skulle gå i pension, skulle detta kollektiv ställa andra och större krav på verkligt inflytande och ha resurser att göra sin röst hörd. För att pensionärsråden skulle fungera bättre krävdes enligt styrelsen dels att politiker och tjänstemän tog till vara den resurs som råden kunde utgöra, dels att pensionärsledamöterna var pålästa och väl insatta i de frågor som behandlades och vågade och orkade ställa berättigade krav. avstyrkte socialutskottet (bet. 2000/01:SoU9) en motion om lagstiftning om pensionärsråden. framhöll att många äldre aktivt deltar i föreningsliv och frivilligverksamheter liksom i politiska organisationer. ville betona betydelsen av såväl pensionärsorganisationernas arbete som pensionärsråden. delade dock bedömningen att det var osäkert om en lagstiftning om pensionärsråd skulle leda till ett större inflytande för dessa. Det ankom på kommuner och landsting att utveckla pensionärsrådens verksamhet ytterligare och att bättre ta till vara den kunskap och kompetens dessa besatt. gjorde samma bedömning under påföljande (bet. 2001/02:SoU12). I regeringens skrivelse 2003/04:110 Demokratipolitik hänvisades till Äldreberedningen Senior 2005:s slutbetänkande Äldrepolitik (SOU 2003:91). Äldreberedningen Senior 2005 framhöll i sitt slutbetänkande att människor i alla åldrar måste omfattas av arbetet med att utveckla inflytande och delaktighet i samhället. Med anledning av detta föreslogs bl.a. att pensionärsråden utvecklas så att rådens möjligheter att förmedla äldre människors kunskaper och erfarenheter tas till vara i alla berörda beslutsprocesser. Pensionärsråden kunde däremot inte kompensera bristen på äldre personer i politiskt valda församlingar i kommuner och landsting. Likaså borde andra typer av rådslag och dialoger prövas, t.ex. i forum där grupper med personer i olika åldrar i bostadsområden kan mötas. Skrivelsen behandlades av (bet. 2003/04:KU19) och föranledde i denna del inget uttalande från utskottets sida. gjorde utskottet inte någon annan bedömning än den socialutskottet tidigare gjort och som ställt sig bakom. Utskottet hänvisar till tidigare ställningstaganden och avstyrker motionerna. Utskottets förslag i korthet avslår en motion om att begreppet stad ska återinföras och vidhåller därmed sin tidigare inställning. (M) begär i motion 2012/13:K315 att begreppet stad återinförs. riksdagsbeslut om införande av en enhetlig kommunbeteckning (prop. 1969:63, bet. KU44) innebar att de dittillsvarande beteckningarna på de borgerliga primärkommunerna landskommun, och stad mönstrades ut ur kommunallagarna och ersattes av den enhetliga beteckningen kommun. I utskottsbetänkandet underströks att ändringen inte innebar att de tidigare begreppen skulle försvinna i den mån de hade betydelse utöver sin administrativa innebörd. Detta gällde framför allt stadsbegreppet. Enligt utskottet var det sålunda sannolikt att beteckningen stad även i fortsättningen skulle komma att användas för de dåvarande stadskommunernas tätbebyggelsekärna och troligen dessutom tillämpas även på andra tätorter av större omfattning. Utskottet delade också departementschefens uppfattning att det inte behövdes några särskilda föreskrifter om användandet av beteckningen stad, utan att en fri språkutveckling borde få vara avgörande härvidlag. Utskottets förslag var inte enhälligt. I en reservation framhöll ledamöter från flera partier att förslaget var alltför långtgående och att de enskilda kommunerna med tillgodoseende av det berättigade kravet på ett enhetligt kommunbegrepp borde lämnas "viss frihet att framträda under hävdvunna beteckningar". I Kommunallagsgruppens (C 1986:A) slutbetänkande Ny lag om kommuner och landsting (Ds 1988:52) anfördes att det som borde stå öppet för kommunerna att använda ordet stad i de fall där det saknar kommunalrättslig betydelse. Gruppen fann ingen anledning att lämna förslag om att lagfästa begreppet stad. Varken i betänkande Ny kommunallag (SOU 1990:24) eller i propositionen Ny kommunallag (prop. 1990/91:117) redovisades några överväganden i denna fråga. Vid behandlingen av kommunallagspropositionen tog (bet. 1990/91:KU38) upp några motioner med anknytning till begreppet stad. I en motion (M) yrkades att en lagändring borde komma till stånd som gjorde det möjligt för en kommun som så önskade att bruka uttrycket stad även som kommunalrättsligt och administrativt begrepp. Utskottet erinrade om att det inte fanns något hinder i detta hänseende i de fall det inte hade någon kommunalrättslig betydelse och avstyrkte motionen. I två motioner (M) yrkades att benämningen stadsfullmäktige skulle godkännas som benämning på fullmäktige i kommuner som valt benämningen stad. Utskottet hänvisade till tidigare avslag på motionsyrkanden med samma innehåll, där utskottet åberopat intresset för ett enhetligt kommunbegrepp i rättsligt hänseende, och avstyrkte motionerna. övervägde 1993 möjligheten för en kommun som så önskar att använda sig av beteckningen stad även som kommunalrättsligt uttryck (SOU 1993:90). Kommittén anförde i betänkandet sammanfattningsvis att ingen ändring av lagstiftningen på området borde göras. De kommuner som inom sig rymmer en tidigare stad har full rätt att kalla sig stad så länge detta inte sker i kommunalrättsligt sammanhang. Stadsbegreppet hade i stort sett förlorat all rättslig betydelse då den gemensamma kommunbeteckningen infördes. Det torde inte finnas kvar några rättsliga skillnader mellan dessa kommuner och övriga. Att återinföra ordet stad i kommunalrättsliga sammanhang tedde sig något märkligt, enligt kommitténs mening. Inte heller när det gällde beteckningarna stadsfullmäktige och stadsstyrelse fanns det enligt kommittén några skäl att återinföra de äldre beteckningarna, vilkas ställning i det allmänna språkbruket torde ha utmönstrats helt till skillnad från ordet stad. Med anledning av motioner behandlade utskottet frågan (bet. 1993/94:KU9 s. 31). Utskottet redogjorde då för bakgrunden och hänvisade också till vad hade anfört i sitt slutbetänkande. Utskottet framhöll att det tidigare uttalat att det inte finns något hinder för en kommun som så önskar att använda uttrycket stad i de fall där det inte har någon kommunalrättslig betydelse. Utskottet pekade också på att hade fäst uppmärksamheten på att ett beslut som fattas av "stadsfullmäktige" inte torde upphävas enbart på denna formella grund. I sammanhanget fann utskottet dock skäl att erinra om sina tidigare principiella uttalanden om intresset för att ett enhetligt kommunbegrepp i rättsligt hänseende upprätthålls. Frågan behandlades inte i propositionen om lokal demokrati (prop. 1993/94:188) men togs med anledning av en motion (M) upp under riksdagsbehandlingen. Utskottet hänvisade (bet. 1993/94:KU40 s. 60) åter till tidigare uttalanden av utskottet om att det inte finns några hinder för en kommun som så önskar att använda uttrycket stad i de fall där det inte har någon kommunalrättslig betydelse.