bet · H001KU22 · 2013-04-10 00:00:00 — Av dem som har barn är det som uppger att familjeförhållanden hade avgörande betydelse för avhoppet. Bland dem som har barn är andelen högre, . Utskottet hänvisar till tidigare uttalanden, särskilt när det gäller väljarnas exklusiva rätt att utse ledamöter i fullmäktige och att sambandet mellan rösträtt och valbarhet inte bör brytas, och avstyrker motionerna. Utskottets förslag i korthet avslår en motion om att ersätta titeln kommunstyrelsens ordförande med titeln borgmästare, och vidhåller därmed sin tidigare inställning. I motion 2011/12:K244 föreslår (M) att titeln kommunstyrelsens ordförande ska ersättas med titeln borgmästare allt annat lika. Bakgrund och tidigare behandling Historiskt sett har borgmästare förekommit i . Stadens rättskipning och förvaltning sköttes av en krets borgare, det s.k. rådet, vars främsta medlem kallades borgmästare. De var ursprungligen kommunala förtroendemän men utsågs av regeringen. var borgmästaren ordförande i magistraten, som tillsammans med allmän rådstuga och drätselkammaren var organ för städernas lokala förvaltning. Genom kommunallagsreformen 1953 togs magistraternas kommunala uppgifter i städerna bort. 1965 överfördes magistratens återstående uppgifter på länsstyrelserna och polismyndigheterna. Magistraten utgjorde även stadens domstol, där borgmästaren var ordförande. Titeln borgmästare upphörde , då härads- och rådhusrätter ersattes av tingsrätter. Tingsrätt blev benämningen på allmän underrätt och benämningen på tingsrättens ordförande. I städer utan magistrat fanns alltid s.k. kommunalborgmästare som valdes av stadsfullmäktige. I vissa andra länder är borgmästare ofta benämningen på styresmän för kommuner. I betänkandet 1997/98:KU4 anförde utskottet att det är svårt att argumentera för att titeln borgmästare generellt borde införas som en benämning på kommunstyrelsens ordförande, med hänsyn till att borgmästarfunktionen i historiskt sett inte i första hand var av politisk karaktär. Mot bakgrund av att borgmästarebegreppet i det nutida framstår som diffust, borde det enligt utskottet inte införas generellt som förespråkades i den då aktuella motionen, vilken avstyrktes. I betänkandet 1998/99:KU21 fann utskottets ingen anledning att ändra sin tidigare uttalade uppfattning i fråga om borgmästarebegreppet utan avstyrkte motionen. Utskottet finner det alltjämt svårt att argumentera för att titeln borgmästare generellt införs som en benämning på kommunstyrelsens ordförande, med hänsyn till att borgmästarfunktionen i historiskt sett inte i första hand var av politisk karaktär. Mot bakgrund av att borgmästarebegreppet i det nutida framstår som diffust, anser utskottet att det inte bör införas generellt. Utskottet vidhåller således sin tidigare inställning och avstyrker motionen. Representation i nämnder, utskott och styrelser Utskottets förslag i korthet avslår en motion om representation i nämnder m.m. med hänvisning till bl.a. pågående arbete. Jämför reservation (SD). och (båda SD) framför i motion 2011/12:K385 att alla partier med representation i en folkvald församling också bör ges representation i dess nämnder, utskott och styrelser. De menar att det, för att säkerställa att väljarnas förtroende förvaltas på bästa sätt, bör säkras i lag att alla partier som finns representerade i en folkvald församling ska ha rätt att ha en representant närvarande med yttranderätt, men inte nödvändigtvis rösträtt, i alla församlingens olika nämnder, arbetsutskott och styrelser. Kommunfullmäktige ska, enligt 3 kap. 2 § kommunallagen, tillsätta en kommunstyrelse och ska tillsätta en landstingsstyrelse. Vidare ska fullmäktige, enligt 3 § samma kapitel, tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller uppgifter enligt särskilda författningar och för verksamheten i övrigt. Val av ledamöter och ersättare i bl.a. nämnder och beredningar ska, enligt 5 kap. 46 § kommunallagen, vara proportionella under de förutsättningar som anges i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt. Om ett visst antal ledamöter begär det ska lagen alltså tillämpas, vilket innebär att ledamöterna ska utses proportionellt i enlighet med mandatställningen i fullmäktige. Reglerna om proportionella val är en garanti för att även en politisk minoritet ska kunna få platser i nämnder och styrelser. Detta innebär att en minoritetsgrupp i fullmäktige kan driva igenom proportionella val och därmed få möjlighet till representation i den kommunala nämndorganisationen. av den kommunala demokratin har med hänvisning till att dess övergripande uppgift är att förbättra den kommunala demokratins funktionssätt och till att den inom ramen för direktivet har lämnats möjlighet att föreslå försökslagstiftning tolkat direktivet så att försök med att införa majoritetsstyre ryms inom uppdraget. Kommittén föreslår att det införs en lag om försöksverksamhet med majoritetsstyre i kommun- och landstingsstyrelser . Syftet med majoritetsstyre är, anför kommittén, att skapa en mer aktiv roll för fullmäktige, både som beslutande organ och som arena för politisk debatt. Majoritetsstyre kan tydliggöra var det politiska ansvaret ligger och var de politiska skiljelinjerna går. På så sätt kan det bli lättare för medborgarna att utkräva ansvar. En av de största skillnaderna med att införa majoritetsstyre är att oppositionen förlorar den naturliga insyn i styrelsens arbete som dagens system ger. Kommittén betonar därför vikten av att oppositionens arbetsformer och tillgång till administration och utredningsresurser hanteras på ett tillfredställande sätt. Styrelsens formella uppgifter kommer enligt förslaget att vara oförändrade. Ett införande av majoritetsstyre innebär dock sannolikt vissa förändringar för styrelsens ledamöter. Med majoritetsstyre blir fullmäktige den politiska arena där majoritet och opposition möts i öppen debatt. Detta kan leda till att medborgarna får ökade möjligheter till insyn i politiken. En ny uppgift för fullmäktige blir att hantera eventuella frågor om misstroende mot styrelsen. Kommittén föreslår att det ska krävas att minst hälften av fullmäktige bifaller en talan om misstroende. Om styrelsen inte längre har förtroende från en majoritet av fullmäktige ska styrelsens uppdrag återkallas och fullmäktige ska utse ny styrelse. För att möjliggöra att en fråga om misstroende ska kunna komma upp för beslut i fullmäktige föreslår kommittén att fråga om misstroende inte ska omfattas av beredningstvång. En viktig del av ett försök med majoritetsstyre är, enligt kommitténs mening, att försöket följs upp genom en eller flera utvärderingar. Utvärderingarna bör inriktas dels på hur oppositionens insyn har tillgodosetts, dels vilka effekterna har blivit för fullmäktige, både som beslutande organ och som arena för politisk debatt. Reglerna om proportionella val medför att en minoritetsgrupp i fullmäktige kan driva igenom proportionella val och därmed få möjlighet till representation i den kommunala nämndorganisationen. Vidare noterar utskottet att om försök med majoritetsstyre genomförs, som föreslås av av den kommunala demokratins funktionssätt, får detta betydelse för frågan om representation i kommun- och landstingsstyrelser. Betänkandet har remissbehandlats och är föremål för beredning i . Utskottet avstyrker motionen. Utskottets förslag i korthet avslår en motion om direktvalda stadsdelsnämnder med hänsyn till pågående arbete. m.fl. (MP) framför i motion 2012/13:A393 yrkande 28 att försöksverksamhet med direktvalda stadsdelsnämnder bör göras möjlig. Motionärerna anför att ett högt valdeltagande är viktigt för att de beslutande församlingarna ska uppfattas som legitima av medborgarna och representativa för befolkningen, och de lyfter fram direktvalda stadsdelsnämnder i storstäderna som ett sätt att öka den demokratiska delaktigheten och valdeltagandet. Enligt 1 kap. 7 § regeringsformen finns det i kommuner på lokal och regional nivå. Vidare framgår av 14 kap. 1 § att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. I varje kommun och i varje landsting finns det, enligt 3 kap. 1 § kommunallagen, en beslutande församling: kommunfullmäktige i kommunerna och i landstingen. Att endast partier kan kandidera till fullmäktige framgår av 14 kap. 6 § vallagen, där det föreskrivs att mandaten i kommunfullmäktige ska fördelas mellan partier som har fått röster i kommunen och att mandaten i ska fördelas mellan partier som har fått av rösterna i . Enligt 3 kap. 3 § kommunallagen ska fullmäktige tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller uppgifter. Kommuner och landsting anses i princip ha fullständig frihet att organisera nämnder och styrelser på det sätt som passar enskilda kommuner och landsting bäst (SOU 2012:30 s. 197 f.). Vanligtvis är ledamöterna i en nämnd tillsatta på politisk grund men fullmäktige kan inom ramen för kommunallagen besluta att nämndernas ledamöter ska väljas på annan grund än partipolitisk. Ledamöter i en sådan s.k. opolitisk nämnd måste dock uppfylla de valbarhetsvillkor som lagen ställer upp d.v.s. att de ska vara folkbokförda i kommunen och ha fyllt vid valtillfället. Fullmäktige kan också besluta att utse ledamöter som har föreslagits på annat sätt, t.ex. personer som har nominerats genom särskilda val bland invånarna i ett berört område. Gällande lagstiftning tillåter inte direktval men det finns inget som hindrar att en kommun låter kommuninvånarna i en kommundel rösta fram vilka de vill ska representera dem i kommundelsnämnder, varefter kommunfullmäktige konfirmerar valresultatet genom att utse ledamöter och ersättare i enlighet med hur väljarna har röstat. Ett hinder mot en sådan direktvalsliknande tillsättning av opolitiska nämnder är reglerna om proportionella val i 5 kap. 46 § kommunallagen och lagen (1992:339) om proportionellt valsätt. Om ett visst antal ledamöter begär det ska lagen tillämpas, vilket innebär att ledamöterna ska utses proportionellt i enlighet med mandatställningen i fullmäktige. Reglerna om proportionella val är en garanti för att även en politisk minoritet ska kunna få platser i nämnder och styrelser. Detta innebär att en minoritetsgrupp i fullmäktige kan driva igenom proportionella val och därmed få möjlighet till representation i den kommunala nämndorganisationen. av den kommunala demokratins funktionssätt har haft i uppdrag att ta ställning till direktvalda områdesstyrelser/nämnder (dir. 2010:53 s. 1). I direktiven anges (s. 11) bl.a. att det kan finnas fördelar med direktvalda områdesstyrelser om det skapar större närhet mellan beslutsfattare och medborgare och om det skapar lägre trösklar till lokalpolitiskt engagemang. Dessa eventuella fördelar måste vägas mot de nackdelar som kan finnas i form av otydlighet i ansvarsutkrävandet om majoriteterna i fullmäktige och i dessa styrelser skiljer sig åt. För- och nackdelar när det gäller representation, t.ex. en jämn fördelning av kvinnor och män, ska också belysas. Kommittén gavs därför i uppdrag att analysera för- och nackdelar med direktvalda geografiska nämnder och, om fördelarna ansågs överväga nackdelarna, föreslå de författningsändringar som ansågs nödvändiga. Kommittén har tolkat direktiven så (SOU 2012:30 s. 196) att det som efterfrågades var för- och nackdelar med direktvalda geografiska nämnder ur ett deltagardemokratiskt perspektiv. Kommittén har därför analyserat vilka för- och nackdelar det finns med att ge medborgarna möjlighet att genom direktval tillsätta ett gemensamt organ som företräder dem i lokala frågor och som kan medverka till en tydligare samordning av behov och intressen i området. Syftet med utredningen har således varit att se om det finns behov av att införa en organiserad form för medborgerligt inflytande på den lokala nivån, inte att utreda för- och nackdelar med att införa en ny sub-kommunal beslutsnivå. I sitt betänkande demokrati (SOU 2012:30 s. 31 och 213 f.) har kommittén konstaterat att det finns ett antal argument både för och emot direktvalda geografiska nämnder. Kommittén har också konstaterat att efterfrågan efter direktvalda organ inte är särskilt stor. Kommuner kan överlåta åt invånarna i en kommundel att i praktiken själva välja vilka som ska representera dem i nämnden. Detta sker genom att fullmäktige fattar beslut om att fastställa invånarnas val av ledamöter till nämnden. Kommittén anser att det är värdefullt att ta vara på det lokala engagemanget på detta sätt och vill underlätta för de kommuner som vill införa en indirekt vald geografisk nämnd. Eftersom reglerna om proportionella val är tillämpliga vid tillsättandet av en indirekt vald nämnd kan dock en mycket liten minoritet hindra fullmäktige att besluta enligt det utfall de utlovat att följa. Kommittén föreslår därför att reglerna om proportionella val inte ska vara tillämpliga när fullmäktige med två tredjedels majoritet beslutat att tillsätta en geografisk nämnd vars ledamöter ska väljas på annan grund än partipolitisk. Kommittén anser bl.a. att det å ena sidan är viktigt att fullmäktiges frihet att besluta om nämndorganisationen inte kan kringskäras av reglerna om proportionella val. Å andra sidan anser kommittén att det är viktigt att det råder en bred samstämmighet i fullmäktige om att inrätta geografiska nämnder med företrädare som inte är tillsatta på politiska grunder. Betänkandet har remissbehandlats och bereds nu i . Förslaget från av den kommunala demokratins funktionssätt, att reglerna om proportionella val inte ska vara tillämpliga när fullmäktige med två tredjedels majoritet har beslutat att tillsätta en geografisk nämnd vars ledamöter ska väljas på annan grund än partipolitisk, har remissbehandlats och bereds nu i . I avvaktan på resultatet av beredningen av förslaget avstyrker utskottet motionen om direktvalda stadsdelsnämnder. Frågan om verkställighet av beslut och om sanktioner Utskottets förslag i korthet avslår en motion om verkställighet av beslut och om sanktioner med hänsyn till pågående utredningsarbete. I motion 2011/12:K293 yrkande 7 begär m.fl. (MP) ett tillkännagivande om att kommuner ska följa domstolsbeslut. Motionärerna anför bl.a. att för att öka förtroendet för den kommunala verksamheten bör domstolstrotset få ekonomiska konsekvenser för kommunerna. Ett sådant system kan enligt motionärerna skapas efter förebild av det system som finns avseende beslut och domar inom socialtjänstområdet, där förvaltningsrätterna kan utdöma sanktionsavgifter i vissa fall. Varje medlem av en kommun eller ett landsting har, enligt 10 kap. 1 § kommunallagen, rätt att få lagligheten av kommunens eller beslut prövad genom att överklaga dem hos förvaltningsrätten. Enligt 8 § samma kapitel ska ett beslut upphävas om det inte har tillkommit i laga ordning, beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller , det organ som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller beslutet strider mot lag eller författning. Beslut som överklagas får, enligt 10 kap. 14 a §, verkställas innan det vunnit laga kraft om inte särskilda skäl talar mot det. Om ett beslut har upphävts genom ett beslut som vunnit laga kraft och om beslutet redan har verkställts, ska det organ som fattat beslutet se till att verkställigheten rättas, i den utsträckning som det är möjligt. Ett beslut om rättelse ska meddelas utan oskäligt dröjsmål. Detta framgår av 10 kap. 15 §. Bestämmelsen om återgång infördes kommunallag. I förarbetena anförde föredragande statsrådet (prop. 1975/76:187 s. 561 f.) att de uttalanden som gjorts av kunde tjäna till ledning vid bedömningar av hur långt denna skyldighet sträckte sig. hade framhållit (SOU 1965:40) att det bör ankomma på kommunstyrelsen att med till buds stående medel bringa verkställigheten till återgång. Verkställighet i form av rättshandlingar borde bringas att återgå på ogiltighetsgrund, i den mån kommunstyrelsen inte väljer andra utvägar, exempelvis i form av avveckling av verksamhet eller egendomsinnehav. Den omständigheten att ett återgångsförfarande var förenat med kostnader eller förluster bör i princip inte försvaga det grundläggande kravet på återgångsåtgärder. I princip borde återgång genomföras utan onödigt dröjsmål. Kommittén framhöll att det undantagsvis kunde tänkas situationer där ett återgångsförfarande skulle medföra så omfattande ekonomiska förluster för kommunen att det kunde te sig orimligt att uppehålla ett krav på återgång. Genom att alternativa återgångsförfaranden mestadels fanns att tillgå måste sådana situationer bli mycket ovanliga. Återgångsförföranden var ibland omöjliga att genomföra. Om verkställigheten exempelvis bestått i utbetalning kunde ett krav vara uteslutet på civilrättsliga grunder. När återgångsförfarandet även i ett längre tidsperspektiv framstod som omöjligt måste kommunstyrelsen enligt kommittén ha rätt att avskriva ärendet. förtydligades bestämmelsen i 10 kap. 15 §. I propositionen (prop. 2001/02:122 s. 18 f.) framhölls att det av bestämmelsen borde framgå att ett beslut om rättelse måste meddelas och att detta ska ske utan oskäligt dröjsmål. Syftet med den föreslagna ändringen var enligt regeringen att ett formellt beslut i frågan om rättelse ska fattas. Civilrättslig bundenhet kan föreligga trots att beslut har upphävts. Detta problem fick dock enligt regeringen liksom dittills lösas från fall till fall. En kommun- eller landstingsmedlem som ansåg att styrelsen eller den berörda nämnden fattat ett felaktigt beslut i frågan om rättelse hade möjlighet att överklaga beslutet genom laglighetsprövning. infördes även bestämmelser om kommunalt domstolstrots. Enligt 9 kap. 10 § kommunallagen ska revisorernas granskning bl.a. omfatta ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, när granskningen gäller hur nämnderna verkställer avgöranden av allmänna förvaltningsdomstolar. Om revisorerna i sin granskning finner att det föreligger misstanke om att en allmän förvaltningsdomstols avgörande har åsidosatts ska de anmäla förhållandet till berörd nämnd (9 kap. 9 §). Om nämnden efter en sådan anmälan inte vidtar åtgärder utan oskäligt dröjsmål är revisorerna skyldiga att rapportera det till fullmäktige. infördes bestämmelser om sanktionsavgifter i 28 ad §§ lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och 16 kap. 6 ad §§ socialtjänstlagen (2001:453) för en kommun eller ett landsting som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande. Den särskilda avgiften fastställdes till lägst och högst . utvidgades sanktionsmöjligheten till att gälla egna gynnande beslut enligt socialtjänstlagen, och en rapporteringsskyldighet till bl.a. revisorerna infördes (prop. 2005/06:115, bet. 2005/06:SoU26, rskr. 2005/06:30). I utskottets betänkande 2010/11:KU24 (s. 29 f.) finns en redogörelse för två JO-beslut (JO 2010/11 s. 568 och JO 2010/11:574). Enligt JO:s mening borde allvarliga åsidosättanden av rättsregler kunna bli föremål för sanktion om inte respekten för laglydnaden skulle äventyras. I samband med de senaste ändringarna i reglerna om laglighetsprövning hade en vitessanktion föreslagits. Regeringen avstod från detta men tillade att man avsåg att följa upp saken. För det fall de åtgärder som vidtogs inte skulle visa sig effektiva avsåg regeringen att återkomma i frågan (se prop. 2001/02:122 s. 20). Mot den bakgrunden tillställdes en kopia av beslutet. gjorde , på förslag av , ett tillkännagivande till regeringen angående frågan om verkställighet av beslut och om sanktioner (bet. 2010/11:KU24, rskr. 2010/11:165). Utskottet uttalade följande i sitt ställningstagande: Justitieombudsmannen har riktat kritik mot en kommunstyrelse för att beslut verkställts utan att det närmare övervägts om det förelåg skäl att invänta att besluten vann laga kraft. Han har också riktat allvarlig kritik mot en annan kommunstyrelse som, trots rättsliga hinder, verkställt ett beslut av kommunfullmäktige innan det vunnit laga kraft och underlåtit att verka för att frågan om rättelse underställdes fullmäktige efter det att beslutet upphävdes. prövning visar att det trots lagändringarna 2002 finns allvarliga brister när det gäller verkställighet av icke lagakraftvunna beslut och återgång av upphävda beslut. Enligt utskottets mening är det angeläget att risken för att ett upphävt beslut måste återgå i möjligaste mån minimeras. Utskottet anser därför att det behövs en översyn av regelverket i syfte att åstadkomma en ordning som så långt möjligt förhindrar att ett beslut verkställs innan det vunnit laga kraft, i de fall det finns en risk för återgång av ett beslut som för med sig en civilrättslig bundenhet. Denna översyn bör också omfatta den fråga om sanktioner som föranlett justitieombudsmannen att tillställa en kopia av sitt beslut. Vad utskottet anfört om en översyn av frågan om verkställighet av beslut och om sanktioner bör som sin mening ge regeringen tillkänna. Statskontorets rapport och rättelse av kommunala beslut Statskontoret har på regeringens uppdrag (regeringsbeslut , Fi2011/1356) gått igenom samtliga kommunala beslut som har laglighetsprövats . I sin rapport och rättelse av kommunala beslut (2012:6) som överlämnades till regeringen redovisar Statskontoret genomgången, som omfattar 6 421 laglighetsprövningsmål i första instans, förvaltningsrätten. En del av dem prövades i fler instanser; drygt 2 000 mål prövades i kammarrätten och . I huvuddelen har kommunerna och landstingen valt att verkställa besluten innan de vunnit laga kraft. Kommunerna har valt att inte verkställa besluten i 74 fall, landstingen i 5 fall. har kommunernas och landstingens beslut, med laga kraftvunnen dom, undanröjts i 423 fall. Av de 401 undanröjda kommunbesluten har , dvs. 320 beslut, verkställts innan de vunnit laga kraft. Av dessa har 44 beslut inte rättats, vilket motsvarar av de verkställda besluten. Av 22 undanröjda landstingsbeslut har 17 verkställts innan de vunnit laga kraft; 2 beslut har inte rättats. I sin bedömning uttalade Statskontoret sammanfattningsvis (s. 9 f.) bl.a. följande: Besluten verkställs i många fall utan någon rättslig analys Majoriteten av alla beslut verkställs innan domstolen har prövat laglighetsfrågan. Endast i få fall har kommunerna och landstingen kunnat redovisa några dokumenterade överväganden om varför beslutet har verkställts eller vad detta kan få för konsekvenser. Statskontorets bedömning är att det inte är möjligt att pröva om det finns särskilda skäl som talar emot verkställighet utan att det görs en bedömning i det enskilda fallet. Eftersom undersökningen visar att någon sådan prövning inte sker till övervägande del, bör lagstiftaren tydliggöra att en individuell bedömning måste göras innan verkställigheten. Bedömningen bör dokumenteras. Kommunerna är långsamma med at tuppfylla kravet på att rätta besluten formellt Enligt kommunallagen ska ett undanröjt beslut rättas utan oskäligt dröjsmål. Rättelsebeslutet ska fattas av en nämnd eller fullmäktige. tar det i många fall innan de förtroendevalda får möjlighet att behandla frågan om rättelse. Statskontoret tror dock inte att det är meningsfullt med ytterligare lagstiftningsåtgärder för att skynda på besluten. En sanktionsbestämmelse kan bidra till att fler undanröjda beslut rättas I praktiken är det ett mycket litet antal kommunala beslut som inte har rättats. Bland de beslut som inte har rättats finns det flera fall där besluten hade upphört att gälla när domstolen undanröjde dem. I andra fall har kommunerna sökt rättelse, men har enligt uppgift inte kunnat komma överens med en avtalspart om återgång. Enligt Statskontoret är det inte acceptabelt om kommuner och landsting medvetet bryter mot gällande författning. finns det tydliga och uppdaterade uttalanden från om vilka krav som gäller vid prövningen om rättelse ska ske. Även om tidigare utredningar inte har funnit någon lämplig lösning för sanktioner mot kommuner och landsting som inte följer reglerna kan en möjlighet till sanktioner i högre grad leda till att undanröjda beslut rättas.