bet · H001FiU30 · 2013-06-11 00:00:00 — 2012/13:FiU30 Nya regler för finansiella konglomerat och grupper Nya regler för finansiella konglomerat och grupper Utskottet tillstyrker regeringens förslag i proposition 2012/13:160 Nya regler för finansiella konglomerat och grupper. Inga motioner har väckts med anledning av propositionen. I propositionen föreslår regeringen ändringar i lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat (konglomeratlagen), lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar (kapitaltäckningslagen) och försäkringsrörelselagen (2010:2043). Syftet med förslagen är att i svensk rätt genomföra och rådets direktiv (2011/89/EU) av om ändring av direktiven /78/EG, 2002/87/EG, 2006/48/EG och 2009/138/EG vad gäller extra tillsyn över finansiella enheter i ett finansiellt konglomerat (ändringsdirektivet). Ett finansiellt konglomerat är en företagsgrupp som innehåller företag som driver verksamhet inom såväl försäkringssektorn som bank- och värdepapperssektorn. Regleringen av finansiella konglomerat omfattar mer övergripande en kontroll av konglomeratets finansiella ställning. Den ska ses mot bakgrund av att det har utvecklats allt fler företagsgrupper som innehåller företag från dessa sektorer. Om ett företag i en sådan grupp skulle få finansiella problem, kan det inte bara påverka andra företag inom samma sektor utan även sprida sig till företag inom den andra sektorn. Ändringsdirektivet innehåller ett flertal mindre ändringar som syftar till att åtgärda brister som har identifierats vid tillsynen av finansiella konglomerat. Det är ett första steg i en större översyn. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottets förslag till riksdagsbeslut Nya regler för finansiella konglomerat och grupper antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat, 2. lag om ändring i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar med den ändringen att ordet förvaltningsbolag ska vara kursiverat i 9 kap. 6 § andra stycket, 3. lag om ändring i försäkringsrörelselagen (2010:2043) med den ändringen i ingressen att orden "samt rubriken närmast före 10 §" skjuts in mellan "10 §§" och "ska ha". Därmed bifaller proposition 2012/13:160 punkt 1 och bifaller delvis proposition 2012/13:160 punkterna 2 och 3. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (S), Per Åsling (C), (M), Per (MP), (SD), (V), (S), (FP) och (KD). Ärendet och dess beredning och Europeiska unionens råd antog direktivet 2011/89/EU om ändring av direktiven /78/EG, 2002/87/EG, 2006/48/EG och 2009/138/EG vad gäller extra tillsyn över finansiella enheter i ett finansiellt konglomerat (ändringsdirektivet). Ändringsdirektivet innehåller regler som åtgärdar vissa brister som har identifierats i EU-regleringen av finansiella konglomerat och som bör hanteras med förtur. Det är ett första steg i arbetet för att förbättra tillsynen av finansiella företag inom ett finansiellt konglomerat. Ändringsdirektivet ska vara genomfört i nationell rätt . Inom har det utarbetats en promemoria med förslag till hur ändringsdirektivet bör genomföras i svensk rätt. Promemorian har remissbehandlats. Propositionen bygger på de förslag som har lagts fram i promemorian. I propositionen föreslår regeringen att antar de förslag till ändringar i lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat (konglomeratlagen), lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar (kapitaltäckningslagen) och försäkringsrörelselagen (2010:2043) som har lagts fram i propositionen. Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Vidare har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2. Ingen motion har väckts med anledning av propositionen. Den nuvarande EU-regleringen av finansiella konglomerat och grupper och rådets direktiv /87/EG av om extra tillsyn över kreditinstitut, försäkringsföretag och värdepappersföretag i ett finansiellt konglomerat (konglomeratdirektivet) syftar till att utveckla lämpliga och gemensamma tillsynsformer för finansiella konglomerat för en bättre stabilitet på den europeiska finansmarknaden. Direktivet är ett minimidirektiv. Med ett finansiellt konglomerat avses en grupp bestående av finansiella företag som bedriver verksamhet inom bank- eller värdepappersområdet och försäkringsområdet. Finansiella konglomerat är exponerade för särskilda grupprisker. Dessa är att risker sprids från en del av en grupp till en annan (spridningsrisker), att samma typ av risk uppstår i olika delar av gruppen (koncentrationsrisker) och att risker uppstår kring hanteringen av många olika juridiska enheter (komplexitetsrisker). Till gruppriskerna hör även potentiella intressekonflikter samt svårigheten att fördela lagstadgat kapital till alla reglerade enheter för att undvika dubbelt utnyttjande av kapital. Finansiella konglomerat har ofta företag auktoriserade i flera olika länder. Enligt konglomeratdirektivet ska tillsynen över ett finansiellt konglomerat utövas av en enda tillsynsmyndighet, som kallas samordnare. Om företag i ett finansiellt konglomerat driver verksamhet i mer än en medlemsstat innehåller direktivet kriterier för att utse en enda samordnare, i princip den myndighet som har tillsyn över det mest betydelsefulla reglerade företaget i konglomeratet. Tillsynen ska ske i samarbete med berörda behöriga myndigheter. Tillsynen av ett finansiellt konglomerat görs, utöver konglomerattillsynen, på individuell nivå och på gruppnivå. Tillsynen på individuell nivå avser det enskilda företaget, medan tillsynen på gruppnivå avser en företagsgrupp antingen med kreditinstitut och/eller värdepappersbolag (finansiella företagsgrupper) tillsammans med vissa andra företag eller med försäkringsföretag tillsammans med vissa andra företag (försäkringsgrupper). Tillsynen av finansiella företagsgrupper regleras i direktivet 2006/48/EG om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (kreditinstitutsdirektivet). Tillsynen av försäkringsgrupper regleras i direktivet 98/78/EG om extra tillsyn över försäkringsföretag som ingår i en försäkringsgrupp (försäkringsgruppsdirektivet). Detta direktiv kommer att upphävas för att ersättas av nya försäkringsgruppsregler i Solvens II-direktivet (2009/138/EG), se avsnittet Samordning med andra förändringsarbeten. Tillsynen på holdingföretagsnivå regleras av en kombination av nuvarande bestämmelser i konglomeratdirektivet, kreditinstitutdirektivet och försäkringsgruppdirektivet. Dessa direktiv behandlar blandade finansiella holdingföretag, finansiella holdingföretag och försäkringsholdingföretag. Den nuvarande regleringen av finansiella konglomerat och grupper i Konglomeratdirektivet har i genomförts genom lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat (konglomeratlagen), prop. 2005/06:45, bet. 2005/06:FiU22, rskr. 2005/06:317. I lagen finns bestämmelser om bl.a. när ett finansiellt konglomerat uppkommer (identifieras) och hur tillsyn över konglomerat ska ske. Bestämmelser om finansiella företagsgrupper finns i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar (kapitaltäckningslagen). Dessa bestämmelser är samordnade med konglomeratlagen. Bestämmelser om försäkringsgrupper finns i försäkringsrörelselagen (2010:2043). Även reglerna om försäkringsgrupper är samordnade med konglomeratlagen på liknande sätt som för finansiella företagsgrupper. Ett finansiellt konglomerat som omfattas av konglomeratlagen är enligt huvudregeln en grupp av företag som uppfyller följande villkor. I gruppen ska det finnas minst ett svenskt auktoriserat företag, t.ex. en bank, ett försäkringsföretag, ett värdepappersbolag eller ett fondbolag. Vidare ska åtminstone ett finansiellt företag som har auktoriserats inom EES antingen finnas i toppen av gruppen, som då även ska innehålla andra finansiella företag, eller vara dotterföretag till ett annat företag. I det senare fallet ska gruppens verksamhet drivas huvudsakligen inom den finansiella sektorn, vilket är fallet om balansomslutningen för de finansiella företagen i konglomeratet överstiger av den totala balansomslutningen för konglomeratet (se 2 kap. 1 och 2 §§ konglomeratlagen). Dessutom ska minst ett av företagen i gruppen tillhöra försäkringssektorn och minst ett bank- och värdepapperssektorn. Det krävs även att gruppens verksamhet inom båda dessa sektorer ska vara betydande. Så är fallet antingen om resultatet av en beräkningsmetod som bygger på kvoter av balansomslutningar och kapitalkrav överstiger eller om balansomslutningen för den minsta av de två sektorerna överstiger ett belopp motsvarande (se 2 kap. 1, 3 och 4 §§ konglomeratlagen). ska vara samordnare av den särskilda tillsynen över ett finansiellt konglomerat bl.a. när företaget i toppen av det finansiella konglomeratet är ett institut eller ett försäkringsföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag med huvudkontor i som är moderföretag till ett institut eller ett försäkringsföretag. får dock komma överens med de övriga relevanta behöriga myndigheterna om att en annan behörig myndighet inom EES än inspektionen ska utses till samordnare (se 4 kap. 2 § konglomeratlagen). Det är möjligt för att under vissa förutsättningar använda sig av särskilda kriterier för att bestämma när verksamheten drivs huvudsakligen inom den finansiella sektorn respektive när verksamheten inom försäkringssektorn eller bank- och värdepapperssektorn är betydande. Inspektionen kan t.ex. undanta ett företag från beräkningen eller använda intäkterna i stället för balansomslutningen när den bestämmer om det finns ett finansiellt konglomerat. Särskilda beräkningsgrunder får dock användas bara om inspektionen träffar en överenskommelse om detta med utländska tillsynsmyndigheter som berörs av konglomerattillsynen (se 2 kap. 6 § och 6 kap. 2 § konglomeratlagen). Om det i ett finansiellt konglomerat finns en eller flera undergrupper som också är finansiella konglomerat, ska inte någon konglomerattillsyn utövas över dessa undergrupper (se 3 kap. 2 § konglomeratlagen och prop. 2005/06:45 s. 216). Tillsynen över ett finansiellt konglomerat ska omfatta en kontroll av konglomeratets finansiella ställning. I denna ingår tillsyn över att det finansiella konglomeratet har en kapitalbas som uppfyller ett för konglomeratet särskilt kapitalkrav. Dessutom får riskkoncentrationer i gruppen och transaktioner inom det finansiella konglomeratet inte hota solvensen eller den finansiella ställningen hos reglerade företag i konglomeratet. För att uppfylla de krav som ställs ska de institut och försäkringsföretag som ingår i ett konglomerat ha system för riskhantering och rutiner för intern kontroll som är betryggande med hänsyn till konglomeratets samlade risksituation. Sådana företag och andra företag ska, när de ansvarar för rapporteringen till , också kunna ta fram uppgifter som kan vara av betydelse för tillsynen (se 5 kap. 2 och 715 §§ konglomeratlagen). Ett konglomerat kan även ledas av ett företag som inte står under individuell tillsyn enligt den finansiella lagstiftningen (ett blandat finansiellt holdingföretag). I ett sådant företag ska den som ingår i ledningen ha tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av konglomeratet (se 5 kap. 16 § konglomeratlagen). Den individuella tillsynen över kreditinstitutens och värdepappersbolagens ekonomiska ställning kompletteras med bestämmelser i bl.a. 10 kap. kapitaltäckningslagen om tillsyn över finansiella företagsgrupper och om skyldighet att lämna s.k. samlad information. Gruppregleringen enligt kapitaltäckningslagen innebär att reglerna om kapitalkrav för bl.a. kreditrisker och marknadsrisker samt begränsningar av stora exponeringar ska tillämpas även på den samlade ekonomiska ställningen för en finansiell företagsgrupp. Institut och det företag som ska upprätta en gruppbaserad redovisning för en finansiell företagsgrupp ska ha betryggande system för bl.a. övervakning och kontroll av marknadsrisker och stora exponeringar inom företagsgruppen. För att en försäkringsgrupp ska föreligga måste det enligt 9 kap. 1 och 2 §§ försäkringsrörelselagen finnas ett försäkringsföretag som har ägarintresse i ett annat försäkringsföretag eller är ägt av ett försäkringsföretag eller av ett försäkringsholdingföretag. De företag som anses ingå i försäkringsgruppen fångas sedan upp utifrån försäkringsföretaget och de försäkringsföretag eller försäkringsholdingföretag som det har bindningar till. Bestämmelserna om försäkringsgrupper i försäkringsrörelselagen medför extra krav vid beräkning av försäkringsföretagets individuella kapitalkrav och en rapportering av interna transaktioner för företag som ingår i försäkringsgruppen. har tillsyn över att de försäkringsföretag som omfattas av inspektionens tillsyn uppfyller dessa individuella krav. Solvens II-direktivet (2009/138/EG) innebär bl.a. en ändring av utgångspunkterna för tillsynen. Den förändras från en tillsyn över de individuella försäkringsföretagen med hänsyn till andra företag i försäkringsgruppen, till en särskild gruppinriktad tillsyn över det försäkringsföretag eller försäkringsholdingföretag som finns i toppen av gruppen. Avsikten med ändringsdirektivet är att åtgärda vissa brister som identifierats vid tillsynen av finansiella konglomerat. Ändringarna berör i första hand konglomerat och konglomeratlagen men även grupptillsynen av finansiella företagsgrupper och försäkringsgrupper enligt kapitaltäckningslagen respektive försäkringsrörelselagen. Direktivet innebär i huvudsak följande: Kapitalförvaltningsbolag, , återförsäkringsföretag och specialföretag ska beaktas som reglerade företag och tillhöra den ena eller andra sektorn vid prövningen av om ett konglomerat föreligger. Det ges större möjligheter att undanta konglomerat från tillsyn om ett konglomerat föreligger enbart på grund av vissa ägarintressen. En av metoderna (kravavräkningsmetoden) för beräkning av konglomeratets kapitalbas slopas. Som relevanta behöriga myndigheter anges särskilt de myndigheter som har tillsyn över det yttersta moderföretaget i varje sektor. De europeiska tillsynsmyndigheterna på området ska gemensamt utfärda riktlinjer för de nationella tillsynsmyndigheternas tillämpning av nya bestämmelser för konglomerat. Blandade finansiella holdingföretag ska jämställas med finansiella holdingföretag respektive försäkringsholdingföretag vid grupptillsynen. Samordning med andra förändringsarbeten De förslag som lämnas i propositionen har beröringspunkter med andra pågående svenska förändringsarbeten på området för finansiella tjänster. Ändringsdirektivet innebär även vissa ändringar i Solvens II-direktivet. Solvens har i betänkandet Rörelsereglering för försäkring och tjänstepension (SOU 2011:68) föreslagit hur det sistnämnda direktivet ska genomföras. Betänkandet bereds inom . Regeringen anser att även ändringsdirektivets ändringar i Solvens II-direktivet bör tas om hand i det sammanhanget. Detta gäller även specialföretag och deras hantering i grupp- och konglomeratsammanhang. Från den principen görs vissa undantag, se avsnittet om Grupper med blandade finansiella holdingföretag i toppen. I propositionen 2012/13:155 Förvaltare av alternativa investeringsfonder lämnas bl.a. förslag om hur och rådets direktiv /61/EU av om förvaltare av alternativa investeringsfonder samt om ändring av direktiv /41/EG och 2009/65/EG och förordningarna (EG) nr 1060/2009 och (EU) nr 1095/2010 (AIFM-direktivet) ska genomföras i svensk rätt. I propositionen föreslås en ny lag om förvaltare av alternativa investeringsfonder. AIF-förvaltare är enligt AIFM-direktivet juridiska personer vars normala verksamhet består i förvaltning av en eller flera sådana investeringsfonder. Propositionen behandlas av finansutskottet i betänkande 2012/13:FiU31. I ändringsdirektivet beaktas AIFM-direktivet. Regeringen anför i den nu aktuella propositionen att förslagen i denna är förenliga med förslagen i propositionen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Nya regler för finansiella konglomerat och grupper Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag om nya regler för finansiella konglomerat och grupper. I propositionen föreslås vissa ändringar i konglomeratlagen, kapitaltäckningslagen och försäkringsrörelselagen för att genomföra ändringsdirektivet i svensk rätt. Regeringen anför i propositionen att ändringsdirektivet innebär ett flertal mindre, tekniska förbättringar av nuvarande regler om finansiella konglomerat. Detta ger möjligheter att generellt förbättra tillsynen av konglomerat och koncentrera denna till de grupper där tillsynsbehovet är som störst. Det ger även förutsättningar för att avstå från tillsyn över företagsgrupper som varken utgör en risk för den finansiella stabiliteten eller för insättare, försäkringstagare eller andra konsumenter. Kapitalförvaltningsbolag och förvaltare av alternativa investeringsfonder Ändringsdirektivet innebär att kapitalförvaltningsbolag och AIF-förvaltare ska beaktas när man bedömer om verksamheten drivs huvudsakligen inom den finansiella sektorn eller om verksamheten inom en företagsgrupp är så betydande att ett finansiellt konglomerat kan identifieras. I propositionen föreslår regeringen att förvaltare av alternativa investeringsfonder ska behandlas på motsvarande sätt som fondbolag i grupp- och konglomeratsammanhang men omfattas av de kapitalkrav som följer av förslaget till den nya lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. En definition av förvaltare av alternativa investeringsfonder införs i kapitaltäckningslagen och konglomeratlagen genom en hänvisning till den föreslagna lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Även i fråga om vilka kapitalkrav som minst ska gälla för sådana förvaltare i grupp- och konglomeratsammanhang hänvisas till nämnda lagförslag. Regeringen bedömer att gällande rätt tillgodoser ändringsdirektivets föreskrifter om kapitalförvaltningsbolag, dvs. svenska fondbolag och utländska förvaltningsbolag som förvaltar investeringsfonder (värdepappersfonder och specialfonder) eller fondföretag som omfattas av UCITS-direktivet. Vidare anför regeringen att enligt propositionen om förvaltare av alternativa investeringsfonder kommer specialfonder fr.o.m. att regleras av den nya lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Förvaltare av specialfonder ska då behandlas på samma sätt som andra AIF-förvaltare. Regeringen bedömer även att svensk rätt tillgodoser ändringsdirektivets föreskrifter om förvaltare av alternativa investeringsfonder när förvaltaren har tillstånd till förvaltning av specialfonder enligt lagen om investeringsfonder. Förvaltaren behandlas då i egenskap av fondbolag som ett institut i en finansiell företagsgrupp enligt kapitaltäckningslagen och ingår i bank- och värdepapperssektorn i konglomeratsammanhang. Förvaltare av specialfonder bör, anför regeringen, behandlas på motsvarande sätt även efter det att regleringen av specialfonder har flyttats till den nya lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Genom förslaget kommer samtliga AIF-förvaltare att behandlas på samma sätt som fondbolag i grupp- och konglomeratsammanhang. Kapitalkraven för förvaltaren bestäms dock i lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Genom ändringsdirektivet ändras konglomeratdirektivets nuvarande definitioner av reglerad enhet och försäkringssektorn. Definitionen av reglerad enhet ändras bl.a. så att den omfattar återförsäkringsföretag. Regeringen föreslår att definitionen av reglerade företag i konglomeratlagen ändras så att utländska återförsäkringsföretag ska ingå i försäkringssektorn som ett reglerat företag vid konglomerattillsynen. Regeringen bedömer att gällande svenska regler tillgodoser ändringsdirektivet när det gäller svenska återförsäkringsföretag. Begränsningen av undantag för företag som flyttat till tredje land innehåller konglomeratdirektivet föreskrifter som innebär att vissa företag undantas vid prövningen av om ett finansiellt konglomerat föreligger. Ett av undantagen gäller företag i tredje land (utanför EES) när det finns rättsliga hinder för överföring av information. Genom ändringsdirektivet begränsas undantagsmöjligheterna. Regeringen föreslår att de nuvarande möjligheterna i konglomeratlagen att undanta företag från beräkningen av huruvida ett finansiellt konglomerat föreligger inte ska gälla för företag som flyttat till tredje land för att undgå reglering. Undantag för försumbara ägarintressen vid identifieringen av ett konglomerat Ändringsdirektivet innebär en ny möjlighet för tillsynsmyndigheterna att undanta bolag som reglerade enheter vid beräkningen av om en företagsgrupp uppnår åsatta gränsvärden enligt konglomeratdirektivet. Regeringen föreslår att undantag i konglomeratlagen får göras för ägarintressen som ingår i den minsta sektorn och som är av avgörande betydelse för om ett konglomerat föreligger, om de är av försumbar betydelse med hänsyn till syftet med konglomerattillsyn. Beakta förvaltade tillgångar vid identifieringen av ett konglomerat Ändringsdirektivet innebär att storleken på totala förvaltade tillgångar kan användas i stället för balansomslutningen i vissa fall när man prövar om ett finansiellt konglomerat föreligger. Regeringen föreslår att konglomeratlagen ändras i enlighet med detta så att förvaltade tillgångar kan beaktas som en särskild beräkningsgrund vid prövningen av om ett finansiellt konglomerat föreligger. Utökade möjligheter att undanta mindre konglomerat Enligt nuvarande regler kan konglomerat undantas från konglomerattillsyn helt eller delvis trots att balansomslutningen för den minsta finansiella sektorn överstiger ett belopp motsvarande , om gränsvärdena i 2 kap. 3 § konglomeratlagen avseende balansomslutningen eller vissa andra tillämpade kriterier inte uppfylls. Undantaget villkoras enligt 3 kap. 4 § samma lag av att det inte är nödvändigt eller lämpligt att gruppen omfattas av bestämmelser om konglomerattillsyn. Genom ändringsdirektivet utvidgas undantagsmöjligheterna. Enligt regeringen bör nuvarande bestämmelser i 3 kap. 4 § konglomeratlagen kompletteras med det nya undantagsfallet. Regeringen föreslår att det införs en möjlighet att undanta finansiella konglomerat från konglomerattillsyn när balansomslutningen för den minsta sektorn underskrider ett belopp motsvarande . Begränsning av metoder för beräkningen av konglomeratets kapitalkrav och kapitalbas Ändringsdirektivet innebär att en av de i konglomeratdirektivet gällande kapitalberäkningsmetoderna metoden för kravavräkning eller avräkning av bokfört värde (kravavräkningsmetoden) tas bort och inte längre betraktas som en tillåten kapitalberäkningsmetod. Avsikten är att harmonisera konglomeratdirektivet med kreditinstitutsdirektivet och Solvens II-direktivet. Regeringen föreslår med anledning av detta att kravavräkningsmetoden inte längre ska vara en tillåten metod för beräkningen av ett finansiellt konglomerats kapitalkrav och kapitalbas. Bestämmelserna i konglomeratlagen som tillåter kravavräkningsmetoden bör därför utgå. Grupper med blandade finansiella holdingföretag i toppen Ändringsdirektivet innehåller ändringar av kreditinstitutdirektivet och motsvarande direktiv på försäkringsområdet så att blandade finansiella holdingföretag jämställs med finansiella holdingföretag och försäkringsholdingföretag samt behandlas som sådana när det ingår i toppen av en finansiell företagsgrupp eller försäkringsgrupp. Vidare kan tillsynsmyndigheterna i varje enskilt fall begränsa tillsynen till relevanta grupp- eller konglomeratbestämmelser. Regeringen föreslår att rörelsereglerna i kapitaltäckningslagen och försäkringsrörelselagen utvidgas så att de omfattar grupper med ett blandat finansiellt holdingföretag i toppen. införs undantagsbestämmelser som gör det möjligt att begränsa tillsynen till relevanta grupp- eller konglomeratbestämmelser.