bet · H101KU7 · 2013-11-19 00:00:00 — Möjligen skulle det kunna förenkla att kombinera förtroendeuppdrag med annan sysselsättning om det gavs möjlighet att närvara genom ljud- och bildöverföring vid vissa sammanträden. Regeringens bedömning är att möjligheten att delta på distans kan ha en viss positiv effekt, men att det naturligtvis även krävs andra åtgärder. Det finns flera skäl som talar för att införa möjligheten att närvara på distans för att förbättra de förtroendevaldas situation. Den nuvarande regleringen innebär inte något hinder för att ledamöter och ersättare som befinner sig på en annan plats tillåts yttra sig eller lyssna till det som sägs vid ett sammanträde. Däremot är det inte förenligt med de nuvarande bestämmelserna i kommunallagen att låta en ledamot delta i beslutsfattandet i fullmäktige eller en nämnd annat än vid fysisk närvaro i sammanträdeslokalen. Regeringen anför att det fysiska mötet är viktigt. Deltagande på distans bör i första hand betraktas som ett komplement som ger möjlighet till ett deltagande i beslutsfattandet som annars inte hade kommit till stånd alls. Varje kommun och landsting bör själv få avgöra i vilken utsträckning som beslutsfattande på distans ska vara tillåtet inom kommunen eller . Det är exempelvis möjligt att tillåta distansdeltagande i nämnderna men kräva fysisk närvaro i fullmäktige. Det bör inte anges i lagstiftningen vilka tekniska lösningar som ska användas vid distansdeltagande. Det är tillräckligt att i kommunallagen slå fast några grundläggande krav. Ett av dessa krav bör vara att deltagare som inte befinner sig i samma lokal är anslutna till varandra med både bild och ljud. Ytterligare ett krav som bör slås fast i lagstiftningen är att den distansdeltagande ges möjlighet att delta på samma villkor som dem som är fysiskt närvarande i sammanträdeslokalen. Fullmäktiges sammanträden är offentliga. Fullmäktige får dock besluta att överläggningen i ett visst ärende ska hållas inom stängda dörrar. Däremot ska en nämnds sammanträden som huvudregel hållas inom stängda dörrar. Många av de uppgifter som behandlas inom stängda dörrar omfattas av sekretess. Det innebär att de som deltar i sammanträdet inte får röja uppgifterna, vare sig muntligen, genom att lämna ut handlingar eller på något annat sätt. Lagstiftningen gör inte någon skillnad mellan dem som är närvarande i sammanträdeslokalen och den som deltar på distans. Att sekretessen kan upprätthållas i praktiken är en viktig aspekt att ta hänsyn till vid utformningen av kommunens eller regler för distansdeltagande och vid val av teknisk lösning för överföringen mellan sammanträdeslokalen och den plats där den distansdeltagande befinner sig. Enligt propositionen ska den kommun eller det landsting som inför möjligheten att delta på distans utforma föreskrifter och vidta andra åtgärder för att åstadkomma en rimlig säkerhet. Utskottet kan i likhet med av den kommunala demokratins funktionssätt (SOU 2012:30 demokrati s. 103 f.) konstatera att den tekniska utvecklingen har varit mycket snabb och har inneburit att direkt ljud- och bildöverföring får anses vara allmänt tillgänglig teknik. Det har också blivit svårare att rekrytera till förtroendeuppdrag som allt fler hoppar av sina kommunala förtroendeuppdrag. ökar rörligheten i samhället. Fler personer pendlar långa sträckor eller arbetar på annan ort än bostadsorten. I betänkandet demokrati (SOU 2012:30 s. 106) hänvisas till en rapport som redovisar att det är privata skäl som ligger bakom avhopp. Enligt rapporten skulle en möjlig lösning för att underlätta för de förtroendevalda att få det politiska engagemanget och de privata förhållandena att gå ihop kunna vara att använda ny teknik i högre utsträckning. Det kan även konstateras att det finns andra grupper, t.ex. småbarnsföräldrar, personer med funktionsnedsättning och personer i glesbygd, som kan ha fysiska eller tidsmässiga svårigheter att ta sig till en sammanträdesplats. Dessa grupper har också en relativt låg representativitet bland de förtroendevalda. Det finns en möjlighet att personer i dessa grupper skulle kunna delta i högre utsträckning om en del av deltagandet kunde ske på distans. Sammantaget konstaterar av den kommunala demokratins funktionssätt att det finns flera olika skäl som talar för att det skulle vara värdefullt att införa möjligheten att närvara på distans för att förbättra de förtroendevaldas situation. av den kommunala demokratins funktionssätt anför bör det fysiska sammanträdet även fortsättningsvis vara utgångspunkten för det kommunala beslutsfattandet. Det fysiska mötet är en viktig del i det kommunala beslutsfattandet och ger möjligheter att även utanför sammanträdestillfällena ta kontakt och utbyta åsikter. Mot bakgrund av vad som beskrivits ovan finns det dock, som kommittén påpekar, flera skäl som talar för att det fysiska mötet bör kompletteras med möjligheten att delta virtuellt. Utskottet vill betona att syftet med förslaget är att förstärka demokratin genom att öka möjligheterna till deltagande. Deltagande på distans kan bara vara ett komplement till det värdefulla fysiska mötet vid ett sammanträde. Intresset och de tekniska förutsättningarna för detta kan variera mellan olika kommuner och landsting. Det bör därför vara fullmäktige som har rätt att bestämma om det ska vara möjligt att närvara på distans och i så fall vid vilka tillfällen och på vilket sätt. En särskild fråga är genomförandet av omröstningar. När det gäller öppna omröstningar genomförs de ofta genom att de beslutande ropas upp en efter en och därvid avger sin röst. Ett sådant förfarande förutsätter ingen annan teknisk lösning än den tänkta bild- och ljudöverföringen. Slutna omröstningar ställer andra krav. Den tekniska lösning som används måste säkerställa att valhemligheten bevaras, att alla de beslutandes röster kommer med i rösträkningen och att alla ges möjlighet till insyn i förfarandet så att omröstningen inte kan manipuleras. Om inte alla dessa krav kan tillgodoses får distansdeltagande inte ske vid sammanträden då sluten omröstning kan komma att tillämpas, dvs. då ärenden som gäller val eller anställning av personal ska avgöras. Utskottet vill vidare ta upp frågor om sammanträden inom stängda dörrar, sekretess och behandling av personuppgifter. Fullmäktiges sammanträden är offentliga. Fullmäktige får dock besluta att överläggningen i ett visst ärende ska hållas inom stängda dörrar. Däremot ska en nämnds sammanträden som huvudregel hållas inom stängda dörrar. Många av de uppgifter som behandlas inom stängda dörrar omfattas av sekretess. Det innebär att de som deltar i sammanträdet inte får röja uppgifterna, vare sig muntligen, genom att lämna ut handlingar eller på något annat sätt. I regeringens förslag till lagstiftning görs inte någon skillnad mellan dem som är närvarande i sammanträdeslokalen och den som deltar på distans. Att sekretessen kan upprätthållas i praktiken är en viktig aspekt att ta hänsyn till vid utformningen av kommunens eller regler för distansdeltagande och vid val av teknisk lösning för överföringen mellan sammanträdeslokalen och den plats där den distansdeltagande befinner sig. Enligt propositionen ska den kommun eller det landsting som inför möjligheten att delta på distans utforma föreskrifter och vidta andra åtgärder för att åstadkomma en rimlig säkerhet. Det kan t.ex. innebära att särskilda lokaler används för deltagande på distans i vissa fall. Utbildning i informationssäkerhet för distansdeltagare och för dem som ska leda möten med distansdeltagare kan vara en annan åtgärd för att höja säkerheten. Vid sammanträdestillfället är det, som anförs i propositionen, i första hand ordföranden som har ansvar för att sammanträdet genomförs på ett sådant sätt att utomstående inte ska kunna ta del av det som sägs och de uppgifter i övrigt som behandlas. Varje ledamot har även ett eget ansvar för att sekretessbelagda uppgifter inte röjs. Exempelvis måste sammanträdeshandlingarna hanteras på ett omdömesfullt sätt. På liknande sätt har den som deltar på distans ett eget ansvar för att ingen annan ska kunna ta del av bild och ljud hos personen i fråga. Ordföranden bör genom information och frågor till distansdeltagaren försäkra sig om att det inte sker. Om någon deltar i ett sammanträde genom att bild och ljud överförs elektroniskt, och överföringen innefattar personuppgifter, utgör det en sådan automatiserad behandling av personuppgifter att personuppgiftslagen (1998:204) är tillämplig. De personuppgifter som främst är av intresse i det här sammanhanget är de som förekommer i ärendena vid sammanträdet. Personuppgiftslagens bestämmelser innebär bl.a. att den personuppgiftsansvarige, dvs. nämnden, ska vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda de personuppgifter som behandlas. Åtgärderna ska åstadkomma en säkerhetsnivå som är lämplig med beaktande av bl.a. de särskilda risker som finns med behandlingen av personuppgifterna och hur pass känsliga de behandlade personuppgifterna är (31 § personuppgiftslagen). Datainspektionen har gett ut allmänna råd om säkerhet för personuppgifter. I dessa betonas lämpligheten i att göra en risk- och sårbarhetsanalys för att klarlägga vilken säkerhetsnivå som ska gälla för skyddet av uppgifter. Det sägs också att personuppgifter som överförs via nät beroende på känsligheten hos uppgifterna bör skyddas, t.ex. genom kryptering. Dessa synpunkter gör sig även gällande beträffande andra uppgifter än personuppgifter i den mån uppgifterna omfattas av sekretess. Kan överföringen av personuppgifter inte ske eller sekretessen inte upprätthållas med rimlig säkerhet i förhållande till karaktären hos de uppgifter som förekommer i ett visst ärende eller en viss typ av ärenden, bör deltagande på distans inte medges vid sammanträden då sådana ärenden behandlas. Som utskottet redan framhållit är syftet med förslaget att förstärka demokratin genom att öka möjligheterna till deltagande. Deltagande på distans kan bara vara ett komplement till det värdefulla fysiska mötet vid ett sammanträde. Den föreslagna lagstiftningen gör inte skillnad på vid vilka slags sammanträden som deltagande på distans ska vara möjligt. I praktiken torde dock sammanträden med frågor som saknar sekretessbelagda uppgifter vara den typ av sammanträde där frågan om deltagande på distans främst aktualiseras. Utskottet vill också framhålla att förslaget innebär en möjlighet att tillåta deltagande på distans, inte en skyldighet. Det är således frivilligt för kommunerna att tillåta deltagande på distans. Skälen för att tillåta deltagande på distans kommer att variera mellan kommunerna. För att kunna genomföra sammanträden med deltagande på distans är det den kommun eller det landsting som beslutat om möjligheten som ansvarar för att de tekniska förbindelser som behövs finns tillgängliga. Vid sammanträden dit även allmänheten har tillträde är kommunen eller skyldigt att se till att även allmänheten kan se och höra den eller de personer som deltar på distans. Som framgått av vad utskottet har anfört ovan ställs det särskilda krav vid sammanträden med deltagande på distans, t.ex. vid omröstningar och vid behandling av sekretessbelagda uppgifter. Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del. Ändrad mandattid för fullmäktige efter val Utskottets förslag i korthet Mandattiden för ledamöter och ersättare i fullmäktige ska räknas valåret. Därmed bifaller regeringens förslag. Enligt gällande bestämmelser ska ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige väljas räknat valåret (5 kap. 5 § kommunallagen, KL). I räknas mandattiden valåret. Enligt huvudregeln inleder nämnder och styrelser den nya mandatperioden året efter de kommunala valen (6 kap. 12 § KL). Ledamöter och ersättare i styrelsen väljs räknat från och med detta datum. Fullmäktige får dock bestämma att styrelsens mandattid ska räknas från och med det sammanträde då valet förrättas intill det sammanträde då val till styrelse förrättas nästa gång. I ett sådant fall ska nyvalda fullmäktige välja styrelsen vid fullmäktiges första sammanträde (6 kap. 12 § KL). Mandattiderna för andra nämnder än styrelsen bestäms av fullmäktige (6 kap. 13 § KL). Reglerna om fullmäktiges tillträde är tvingande och ger inte utrymme för alternativa modeller. Det innebär enligt gällande lagstiftning att valresultatet kan få ett genomslag i fullmäktige tidigast i landets samtliga kommuner och landsting (undantaget ). Valresultatets genomslag i styrelse och nämnder är beroende av fullmäktiges beslut i den enskilda kommunen. En kommun eller ett landsting kan besluta att valresultatet ska få fullt genomslag i de kommunala organen så snart det är möjligt efter valåret. Regeringen anser att betydelsen av att valresultatet får ett tydligt och snabbt genomslag ökat i takt med att kommunalpolitiken alltmer har kommit att präglas av partipolitik. Ur en demokratisk synvinkel är det av stor betydelse att valresultatet slår igenom så snabbt som det är praktiskt möjligt. Det är betydelsefullt att majoriteten i nyvalda fullmäktige ges möjlighet att påbörja genomförandet av eventuella politiska förändringar så snart det är möjligt efter valet. Ett snabbt genomslag för valresultatet utgör dessutom en signal till väljarna om att deras röster har fått ett genomslag i den praktiska politiken. Fördelarna med ett snabbare genomslag måste dock vägas mot de negativa effekter som kan tänkas uppkomma till följd av en sådan reglering. Av propositionen framgår att röstsammanräkningen avslutas drygt tidigare än vad som var fallet 1975. Vidare är valdagen tidigarelagd . Vid en samlad bedömning av för- och nackdelar och det starka intresse som finns för att valresultatet ska få ett tidigt genomslag överväger enligt regeringen fördelarna med att tidigarelägga inledandet av fullmäktiges mandatperiod. Det måste dock ske en avvägning av hur tidigt fullmäktiges mandatperiod rimligen kan inledas. Tillträdesdatum kan, på grund av den snabbare röstsammanräkningen och den tidigarelagda valdagen, sättas till samma tidpunkt som gäller för , dvs. Förändringen innebär att mandatperioden för de ledamöter som valdes in genom val förkortas från till . Mandattiden för ledamöter och ersättare i fullmäktige föreslås således räknas valåret. Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del. Kommunalråd, landstingsråd och oppositionsråd Utskottets förslag i korthet Det ska framgå av kommunallagen att en förtroendevald som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid ska ha benämningen kommunalråd, landstingsråd eller oppositionsråd eller en annan benämning som fullmäktige bestämmer. Därmed bifaller regeringens förslag. Av 4 kap. 12 § kommunallagen (KL) framgår indirekt att det kan finnas förtroendevalda som särskiljer sig genom att de fullgör uppdragen på heltid eller betydande del av heltid. Enligt 4 kap. 14 § gäller att fullmäktige får besluta om arvode till förtroendevalda. Detta arvode skiljer sig från den obligatoriska ersättning till förtroendevalda för bl.a. förlorad arbetsinkomst som utgår enligt 4 kap. 12 § KL. Det har vuxit fram utan någon reglering i KL. Kommunernas frihet att lokalt bestämma kommunalrådens ställning och roll i organisationen har inneburit att det finns olika varianter på utformningen av kommunalrådsinstitutet i svenska kommuner och landsting. Det flexibla kommunalrådsinstitutet förefaller fungera väl. En ingående reglering av kommunalrådens befogenheter, ansvar och rättsliga ställning i övrigt skulle, enligt regeringens mening, innebära att det skapas en ny funktion med en enhetlig reglering för samtliga kommuner och landsting. Det finns inte skäl att ändra den flexibla ordning som gäller avseende kommunalrådens ställning och roll i organisationen. Regeringen anser emellertid att det finns behov av att benämningarna kommunalråd, landstingsråd och oppositionsråd nämns uttryckligen i kommunallagens bestämmelser om de förtroendevalda. Syftet är att förtydliga att dessa är förtroendevalda som fullgör sina uppdrag på hel- eller deltid. Behovet av att införa en reglering kan anses härröra från kommunmedlemmarna. Även om flertalet kommunmedlemmar sannolikt känner till att kommunalråd finns torde många sakna en korrekt bild av vad ett kommunalråd är och vilken ställning kommunalråden har i den kommunala organisationen. Det får anses otillfredsställande att detta inte går att utläsa ur KL. Den reglering som framstår som lämplig är en reglering av att kommunalråd är hel- eller deltidsarvoderade förtroendevalda. Utöver begreppet kommunalråd bör även de vanligt förekommande begreppen landstingsråd och oppositionsråd nämnas uttryckligen i lagtexten. Regeringen föreslår att det ska framgå av bestämmelsen att förtroendevalda som fullgör sina uppdrag på heltid eller betydande del av heltid ska ha benämningen kommunalråd, landstingsråd, oppositionsråd eller annan benämning som fullmäktige bestämmer. En sådan benämning kan t.ex. vara kommunråd. Den föreslagna bestämmelsen avser inte att ge någon legal definition av kommunalrådsinstitutet utan syftar till att föra in de aktuella begreppen i KL och anknyta till den indirekta beskrivning av kommunalråden som ges i kommunallagens regler om ekonomiska förmåner (4 kap. 12 och 15 §§). I sammanhanget redovisar regeringen sin bedömning att kommunallagens särreglering om borgarråden i inte bör förändras. Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del. Utskottets förslag i korthet Det ska framgå av kommunallagen att en nämnds ordförande och vice ordförande tillsammans utgör nämndens presidium. Därmed bifaller regeringens förslag. Fullmäktige väljer nämnder (3 kap. 9 § kommunallagen, KL). Styrelsen utgör också en nämnd i kommunallagens mening. De flesta av bestämmelserna om nämnder gäller därför även styrelsen. För styrelsen finns dock även vissa särskilda bestämmelser. Ledamöterna och ersättarna i styrelsen väljs , som huvudregel räknat året då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet (6 kap. 12 §). För andra nämnder än styrelsen bestämmer fullmäktige mandattiderna (6 kap. 13 §). Fullmäktige ska, för den tid som fullmäktige bestämmer, bland nämndens ledamöter välja en ordförande och en eller två vice ordförande (6 kap. 15 §). Fullmäktige får i vissa speciella situationer återkalla uppdragen för enskilda förtroendevalda (4 kap. 9 och 10 §§). Fullmäktige får även återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd när den politiska majoriteten i nämnden är densamma som i fullmäktige, eller vid förändringar i nämndorganisationen (4 kap. 10 a §). Fullmäktige får dock inte återkalla uppdraget för en nämndordförande eller ett nämndpresidium på grund av att den politiska majoriteten i fullmäktige har förändrats utan att återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i nämnden. En nämnds ordförande och vice ordförande utgör nämndens presidium Regeringen föreslår i propositionen att det av kommunallagen ska framgå att fullmäktiges ordförande och vice ordförande tillsammans utgör fullmäktiges presidium. Förslaget motiveras av behovet av att kunna ge fullmäktiges presidium särskilda uppgifter för att vitalisera fullmäktiges arbete. För nämndernas del är det behovet inte lika framträdande. För enhetlighetens skull anser regeringen dock att det av kommunallagen bör framgå även när det gäller nämnderna att ordföranden tillsammans med vice ordförandena utgör nämndens presidium. Återkallelse av nämndpresidiers uppdrag Efter ett allmänt val i en kommun eller ett landsting bildar i normalfallet ett eller flera partier i fullmäktige den politiska majoritet som ska leda arbetet under den nya mandatperioden. Med en politisk majoritet avses ofta en konstellation av förtroendevalda som vid omröstningar samlar flertalet röster. En sådan konstellation är vanligen stabil under hela mandatperioden. De politiska majoritetsförhållandena i fullmäktige återspeglas normalt i fullmäktiges val av styrelsens och nämndernas presidier. Vanligen utses ordförande och andre vice ordförande som företräder det eller de partier som hör till majoriteten och förste vice ordförande som företräder de partier som bildar oppositionen. har allt fler partier tagit plats i fullmäktigeförsamlingarna. De politiska majoriteterna har därigenom på många håll blivit mindre förutsägbara och ibland instabila. I några fall har ändrade politiska majoritetsförhållanden under en pågående mandatperiod lett till svårigheter i styrelsens och nämndernas arbete. En svårighet kan vara att de personer som valts till ordförande i styrelse och nämnder efter en förändring av den politiska majoriteten i fullmäktige inte har stöd av den nya majoriteten. Spänningen mellan den nya fullmäktigemajoriteten och de gamla presidierna kan göra att möjligheterna att styra kommunen eller försämras. Regeringen anser att en nybildad politisk majoritet i fullmäktige bör ges möjlighet att tillsätta nya ordförande i styrelse och nämnder, så att beredningen av nämndernas ärenden kan ske med den politiska inriktning som nämndens och fullmäktiges majoritet förväntar sig. En förändring av den politiska majoriteten innebär även en förändring av oppositionens sammansättning. Eftersom en nämnds presidium vanligen är sammansatt av företrädare för både majoriteten och oppositionen bör fullmäktige ges möjlighet att byta ut inte bara ordföranden utan hela presidiet. I den enskilda motionen 2013/14:K324 av (S) anförs att av den kommunala demokratins funktionssätt har sett över behovet av att införa en möjlighet att återkalla uppdrag i nämnder och styrelser när nya politiska majoriteter har uppstått under löpande mandatperiod. Kommittén föreslår en ändring av kommunallagen så att det ska vara möjligt att byta ut presidier för att spegla den nya majoriteten i kommunfullmäktige. Det är angeläget att kommunallagen ändras enligt utredningens förslag, anför motionären, och föreslår ett tillkännagivande i frågan. Utskottet konstaterar att propositionens förslag innebär att motionärens önskemål i sak är tillgodosett. Utskottet tillstyrker därmed propositionens förslag i denna del och avstyrker motionen. Utskottets förslag i korthet Bestämmelserna om proportionella val ska inte tillämpas vid val till en geografisk nämnd, om fullmäktige vid inrättandet av nämnden har beslutat med kvalificerad majoritet att nämndens ledamöter ska tillsättas på annan grund än partipolitisk. Därmed bifaller regeringens förslag. Fullmäktige ska enligt gällande bestämmelser, om inte något annat är särskilt föreskrivet, bestämma nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden. Fullmäktige får besluta att en nämnd ska ha hand om en eller flera verksamheter för en del av kommunen eller (3 kap. 4 § första stycket 2 kommunallagen, KL). I många kommuner benämns sådana geografiska nämnder kommundelsnämnder. Vid valet av ledamöter och ersättare i en nämnd ska platserna fördelas proportionellt mellan partierna i fullmäktige enligt lagen (1992:339) om proportionellt valsätt om förutsättningarna för proportionella val är uppfyllda (5 kap. 46 § KL). Ett val ska vara proportionellt, om det begärs av minst så många väljande som motsvarar den kvot som man får om antalet närvarande ledamöter delas med det antal personer som valet avser, ökat med 1. Om kvoten är ett brutet tal, ska den avrundas till närmast högre hela tal. Om valet exempelvis gäller en nämnd med sju ledamöter och fullmäktige som ska välja nämnden består av 51 ledamöter som alla är närvarande vid valet räcker det alltså att sju ledamöter begär att valet ska vara proportionellt (51 / [7 + 1] = 6,4 avrundas uppåt till 7). Det motsvarar eller en sjundedel av fullmäktigeledamöterna. Om inte tillräckligt många ledamöter begär att valet ska vara proportionellt avgörs valet på samma sätt som andra ärenden i fullmäktige, dvs. genom majoritetsbeslut (5 kap. 43 § KL). Regeringen anför att det i olika sammanhang har diskuterats om ledamöter i geografiska nämnder borde kunna utses genom direkta val. Regeringen anser dock inte att kommunallagen bör ändras för att möjliggöra direktvalda geografiska nämnder.