bet · H001KU10 · 2013-01-21 00:00:00 — I syfte att ändra avtalen i enlighet med domen har regeringen utformat ett tillägg till artikeln om kapitalöverföring i avtalen. har redan kontaktat vissa tredjeländer med anledning av domen. Avsikten är att kommunicera med alla de 17 stater som är motparter i de avtal som berörs och anpassa avtalen med den nya bestämmelsen, enligt regeringens skrivelse 2010/11:105. I skrivelsen till frågades om vilka åtgärder som därefter har vidtagits i syfte att ändra avtalen och därmed efterkomma domen. I svaret anförs att arbetade med att ta fram ett tillägg till den transfereringsklausul som slagit fast står i strid med unionsrätten. Regeringen fattade beslut om att en ändring av avtalen med , och i detta avseende skulle ingås genom skriftväxling. skickade regeringen noter till nämnda stater om detta. trädde Lissabonfördraget i kraft, vilket medförde att EU enligt artikel 3.1.e i EUF-fördraget fick exklusiv kompetens vad gäller utländska direktinvesteringar som utgör en del av den gemensamma handelspolitiken enligt artikel 207.1 i EUF-fördraget. Av artikel 3.2 i EUF-fördraget följer att endast unionen får ingå internationella avtal på detta område. I och med Lissabonfördragets ikraftträdande blev det, enligt svaret, därmed oklart om längre hade befogenhet att självt agera för att efterkomma domen. lade kommissionen fram ett förslag för rådet och om en ny förordning om en övergångsordning för bilaterala investeringsskyddsavtal mellan medlemsstater och tredjeland. Enligt artikel 8.1 i förslaget ska medlemsstaterna under vissa villkor få mandat att ingå ändringar i existerande avtal med tredjeland. Förordningen har emellertid ännu inte antagits av rådet och , något som beräknas ske först . Regeringen har sedan Lissabonfördraget trädde i kraft varit mån om att, i det läge som därmed uppstått, inte vidta några åtgärder som kommissionen kan uppfatta som ett nytt fördragsbrott genom att vidta åtgärder som ligger inom ramen för unionens exklusiva befogenhet. I skrivelsen till påminns om att kommissionen i meddelandet Bättre styrning av den inre marknaden (KOM(2012) 259) anför att överträdelseärenden inte bör ta mer än och att medlemsstaterna bör följa domstolens avgöranden . I svaret från anförs att det är viktigt att förfarandet går så snabbt som möjligt eftersom det är angeläget att unionsrätten genomförs och tillämpas korrekt. Ett påskyndat administrativt förfarande får dock inte gå ut över rättssäkerheten. Det är viktigt att ärendena utreds ordentligt så att en medlemsstat har en god möjlighet att försvara sig vid en eventuell domstolsprocess. Det är knappast möjligt att sätta någon absolut tidsfrist när det gäller medlemsstaternas skyldigheter att följa avgöranden med hänsyn till de vitt skilda frågor som domarna kan omfatta. Målsättningen bör dock vara att nödvändiga åtgärder i enlighet med artikel 260.1 i EUF-fördraget vidtas så snabbt som möjligt. I skrivelsen till frågas hur Lissabonfördragets ändrade bestämmelser beaktas i regeringens arbete med överträdelseärenden. I svaret anges att de förändringar som Lissabonfördraget inneburit inom detta område har uppmärksammats vid ett antal informationsinsatser inom , såväl i seminarieform som genom regelbundna möten i en krets kontaktpersoner för genomförande av direktiv. Vidare behandlas Lissabonfördragets bestämmelser i cirkulär 14 Riktlinjer för genomförande av unionsrättsakter av . Därutöver har ett arbete med att uppdatera cirkulär 7 Riktlinjer för beredning av överträdelseärenden och svar på informella skrivelser i samband därmed pågått. Av svaret framgår att den nu gällande versionen är daterad . I svaret redovisas att det i finns kontaktpersoner för varje departement som träffas regelbundet för att utbyta information och erfarenheter om det övergripande arbetet med att genomföra direktiv. Kommissionens mätningar av hur presterar i förhållande till andra länder har varit en utgångspunkt för dessa diskussioner. Ett it-baserat planeringsstöd, Eureka, finns tillgängligt till stöd för departementens tidsmässiga planering av direktivgenomföranden. Systemet bidrar till transparens och kan underlätta samordningen i de fall där flera departement är involverade i ett direktivs genomförande. Därutöver har seminarier arrangerats och informationsinsatser vidtagits för såväl tjänstemän som den politiska ledningen. Resultatet av dessa insatser är en ökad medvetenhet i hela om betydelsen av att genomföra direktiven och vilka konsekvenser ett för sent genomförande kan komma att få. Det har varit ett långsiktigt arbete som först nu börjar visa konkreta resultat i form av en genomgående bättre statistik och ett färre antal för sent genomförda direktiv. I skrivelsen till påminns om att tidpunkten för när en rättsakt ska vara genomförd beslutas i och med själva rättsakten. Enligt ett tidigare svar från till (bet. 2008/09:KU10 s. 77 f.) verkar företrädare för i förhandlingar om EU-direktiv för en genomförandetid som är realistisk med beaktande av den analys som företagits avseende konsekvenser för svenskt regelverk. I det nu aktuella svaret från påminns om att den generella överenskommelsen mellan EU:s institutioner är att genomförandetiden i allmänhet inte bör överskrida . Det bör under förhandlingens gång göras en uppskattning av hur som behövs för att omsätta ett direktiv till nationell författning. Detta varierar givetvis beroende på rättsaktens komplexitet och detaljeringsgrad. För att kunna påverka genomförandetidens längd behövs för svenskt vidkommande en uppskattning av i vilken utsträckning direktivet kan omhändertas genom lag, förordning eller myndighetsföreskrifter. Genomförandetidens längd bör diskuteras utifrån sakliga utgångspunkter och inte som en förhandlingsfråga mellan institutionerna. I förhandlingarna drivs, anförs i svaret, behovet av en längre genomförandetid om en initial analys ger vid handen att vi i annat fall inte kommer att kunna genomföra ett direktiv inom utsatt tid. Det förekommer även att , för det fall vi inte får gehör för en längre genomförandetid under förhandlingens gång, i samband med rättsaktens antagande konstaterar att önskat en längre genomförandetid. Utskottet har i denna granskning redovisat vilka rutiner som finns inom för handläggning av överträdelseärenden. har i vissa fall varit framgångsrikt i den bemärkelsen att kommissionen t.ex. har lagt ned överträdelseärenden innan de har nått domstol eller återkallat talan i domstolen. Granskningen visar de positiva effekterna av att föra en dialog med kommissionen för att identifiera och undanröja eventuella missförstånd. Lissabonfördraget innebär att överträdelseärenden i vissa avseenden hanteras snabbare än tidigare på EU-nivå. Av svaret från framgår att detta har uppmärksammats vid ett antal informationsinsatser inom . Därigenom har medvetenheten i hela om bl.a. betydelsen av att genomföra direktiven ökat. 9 Internationella överenskommelser inklusive beslut inom EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik I 10 kap. 1 § regeringsformen anges att överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer ingås av regeringen. Enligt 10 kap. 3 § krävs i vissa fall godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse. Ett beslut inom ramen för Europeiska unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik kan vara att jämställa med en internationell överenskommelse. I denna granskning behandlas regeringens handläggning av internationella överenskommelser ur två perspektiv. För det första undersöks i vilken utsträckning regeringen underställer internationella överenskommelser. I den delen görs också vissa iakttagelser rörande publikationen internationella överenskommelser (SÖ). För det andra granskas regeringsbeslut om ärenden inom ramen för Europeiska unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP). Ett syfte i den delen är att undersöka omfattningen av denna typ av regeringsbeslut. De områden som tas upp i granskningen har varit föremål för tidigare granskningar. Till grund för granskningen ligger främst publikationen internationella överenskommelser (SÖ) för åren 20042010 och protokoll serie A . En förteckning över de överenskommelser i internationella överenskommelser 20042010 som godkänts av finns i bilaga 9.1. Regeringsbeslut om ärenden inom Europeiska unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik 2010 och 2011 förtecknas i bilaga 9.2. Vidare finns två promemorior från med svar på frågor från utskottet, bilaga 9.39.4. Godkännande av internationella överenskommelser I 10 kap. 1 § regeringsformen anges att överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer ingås av regeringen. Enligt 10 kap. 3 § krävs godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse som 1. förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas, eller 2. i övrigt gäller ett ämne som ska besluta om. Om det riksdagsbeslut som avses i punkterna 1 eller 2 ska fattas enligt en särskild ordning, ska denna följas även vid godkännande av överenskommelsen. Även i andra fall krävs godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock avstå från att inhämta godkännande, om rikets intresse kräver det. Regeringen ska då i stället överlägga med innan överenskommelsen ingås. Huruvida en överenskommelse är av större vikt avgörs av regeringen under konstitutionellt ansvar (m.fl. Grundlagarna, 3 uppl. 2012, s. 483). I motiven till bestämmelsen sade justitieministern (prop. 1973:90 s. 360) att ett fredsavtal alltid måste anses vara av sådan betydelse att det kräver godkännande (Grundlagberedningen hade föreslagit att underställning i detta fall skulle vara obligatorisk). Enligt 10 kap. 3 § behöver godkännande inte begäras på grund av dessa bestämmelser, om det motsvarande riksdagsbeslutet redan är fattat. En sak för sig är att överenskommelsen kan vara av större vikt, även om den ryms inom gällande lag eller av annan anledning inte ovillkorligen förutsätter ett särskilt beslut av (m.fl. Grundlagarna, 3 uppl. 2012, s. 483). I betänkande SOU 1978:34 anfördes att vissa överenskommelser mellan de nordiska länderna som kunde bli aktuella om medborgarskapslagstiftningen kunde förutsättas att alltid vara av sådan vikt att de underställs för godkännande enligt regeringsformen (SOU 1978:34 s. 172, jfr prop. 1978/79:195 s. 58 f.). Ds 2007:25 Riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser har getts ut av och behandlar både folkrättsliga, grundlagsrättsliga och förvaltningsrättsliga regler med anknytning till att internationella överenskommelser ingås eller upphör. I promemorian anges att huruvida en fråga ska anses vara av större vikt eller inte avgörs av regeringen under konstitutionellt ansvar (s. 14). I 2 § förordningen (1990:1070) om publicering av internationella överenskommelser, m.m. anges att alla för bindande internationella överenskommelser som har ingåtts av regeringen ska offentliggöras i publikationen internationella överenskommelser (SÖ). Överenskommelser som är av mindre vikt behöver dock inte publiceras (2 § andra stycket). Då en överenskommelse publiceras i SÖ ska enligt förordningen, förutom överenskommelsens rubrik, om möjligt följande uppgifter anges: 1. datum för undertecknande 2. datum för regeringsbeslut om ratifikation, godkännande eller anslutning 3. datum och plats för deposition eller utväxling av ratifikations-, godkännande- eller anslutningsinstrument samt uppgift om depositarie 4. datum då överenskommelsen har trätt i kraft 5. datum då överenskommelsen blir bindande för 6. av anmälda reservationer och förklaringar 7. om en svensk myndighet har utsetts att fullgöra uppgifter enligt överenskommelsen, namnet på denna myndighet 8. i fråga om ändringsprotokoll, hänvisning till tidigare publicerad överenskommelse och nummer i SÖ 9. hänvisning till riksdagstryck 10. hänvisning till nummer i . Beslutsfattande inom EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik Lissabonfördraget, som trädde i kraft , innebar att indelning av EU-samarbetet i tre pelare upphörde. Bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken återfinns i avdelning V i , Allmänna bestämmelser om unionens yttre åtgärder och särskilda bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. De tidigare beslutsinstrumenten gemensamma åtgärder och gemensamma ståndpunkter på GUSP-området har med Lissabonfördraget ersatts med beslut. Antagandet av lagstiftningsakter undantas uttryckligen. I artikel 28 i anges att rådet ska anta nödvändiga beslut när den internationella situationen kräver en operativ insats av unionen. Besluten ska ange mål, omfattning, de medel som ska ställas till unionens förfogande, vid behov varaktighet, samt på vilka villkor de ska genomföras. Rådet ska enligt artikel 29 i anta beslut som anger unionens inställning till en särskild fråga av geografisk eller tematisk karaktär. Regeringens beslutsfattande i frågor inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken I propositionen om godkännande av Lissabonfördraget anförde regeringen att bestämmelserna om unionens interna beslut och ingående av avtal på den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens område inte förutsätter någon överlåtelse av beslutanderätt utan kommer att fortsätta att vara ett område med grundläggande mellanstatlig karaktär (prop. 2007/08:168 s. 56). biföll propositionen (bet. 2008/09:UU8, rskr. 2008/09:64). I cirkulär 3 Riktlinjer för framtagande och beredning i av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. () påminns om att i vissa fall krävs att regeringen fattar beslut före ett beslut inom EU. Ett beslut som rådet fattat i de dåvarande andra och tredje pelarna kan binda medlemsstaterna på samma sätt som följer av sedvanligt internationellt samarbete i enlighet med folkrättsliga regler. I de fall rådet t.ex. ska besluta om det som då var en gemensam åtgärd enligt artikel 14 i unionsfördraget kan beslutet vara att jämställa med en internationell överenskommelse. I cirkuläret anförs att om ett beslut inom EU är att jämställa med en internationell överenskommelse aktualiseras de bestämmelser i 10 kap. regeringsformen som reglerar förhållandet till andra stater. I förordet i Riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser (Ds 2007:25) anges att vid fattades beslut om att tillkalla en regeringskonferens som förväntades ta fram ändringar i och ett fördrag om EU:s funktionssätt, vilka skulle ersätta EG-fördraget. Resultatet av regeringskonferensens arbete kunde, enligt förordet, komma att påverka innehållet i promemorian. Någon ny version av promemorian har dock inte publicerats. I Riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser (Ds 2007:25) anges att en överenskommelse får undertecknas först sedan regeringen fattat beslut därom. Regeringens beslut bör avse en redan fastställd avtalstext. Det kan undantagsvis förekomma att regeringen måste fatta beslutet om undertecknande redan innan förhandlingarna avslutats. Som en förutsättning för ett sådant förhandsbeslut bör gälla dels att den blivande överenskommelsens text i allt väsentligt fastställts, dels att det finns särskilda skäl för ett undertecknande utan att den slutliga texten förelagts regeringen. Regeringsbeslutet att underteckna kan, enligt promemorian, i sådana fall avse en blivande överenskommelse vars innehåll i huvudsak stämmer överens med en till beslutet fogad avtalstext. Uttrycket i huvudsak stämmer överens med innebär att undertecknande endast får ske, om det inte görs sakliga ändringar i eller tillägg till den till beslutet fogade texten. Däremot utgör redaktionella ändringar eller sådana sakliga ändringar eller tillägg som är av klart underordnad betydelse inte något hinder mot att undertecknande sker med stöd av beslutet. Enligt 10 kap. 10 § riksdagsordningen ska regeringen underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Godkännande av internationella överenskommelser Utskottet granskade ingåendet av internationella överenskommelser i betänkande KU 1975:12 (s. 7 f.). fann utskottet att 12 internationella överenskommelser underställdes . Det totala antalet internationella överenskommelser som ingåtts 1972 var ett hundratal. Motsvarande redovisning visade att 26 överenskommelser underställts och att närmare 140 överenskommelser ingåtts. Flertalet av de avtal som underställts berörde frågor om lagstiftning. I betänkande 1988/89:KU30 granskade utskottet regler och praxis vid ingående av internationella överenskommelser (s. 19 f.). Utskottet redovisade att 1985 hade 13 internationella överenskommelser underställts för godkännande. var antalet 15. De i publikationen Utrikesfrågor redovisade avtal som ingåtts uppgick till 1985 och 1986. I nära hälften av fallen när internationella överenskommelser 1985 och 1986 underställdes prövning förutsatte överenskommelsen inte någon åtgärd från i form av t.ex. lagstiftning eller beslut om anslag. Anledningen till att godkännande likväl inhämtades torde ha varit att avtalen från regeringens sida bedömdes vara av så stor vikt att de krävde godkännande. I granskningen konstaterades vidare att det inte fördes någon fullständig förteckning över hemliga avtal i det traktatregister som fördes i . Utskottet redovisade i granskningsbetänkandet 1991/92:KU30 (s. 33 f.) en genomgång av ingångna överenskommelser som publicerats i SÖ 19871990. I SÖ publicerades 91 internationella överenskommelser . Av dessa hade 16 behandlats av . I 2 av propositionerna togs anslagsfrågor upp och i 5 fall krävdes lagstiftning. publicerades 79 överenskommelser i SÖ, varav 16 hade underställts (varav 8 med lagförslag). Av de 83 publicerade överenskommelserna 1989 hade 17 underställts . I 11 propositioner föreslogs lagstiftningsåtgärder och 2 gällde anslagsfrågor. Av de 83 överenskommelser som publicerats i SÖ hade 21 riksdagsbehandlats. Av propositionerna innehöll 10 lagförslag. En förhållandevis stor del av propositionerna till avsåg dubbelbeskattningsavtal. De överenskommelser som inte underställts för godkännande gällde i stor utsträckning handelsavtal och avtal om bistånd respektive utvecklingssamarbete. granskade vissa frågor om internationella avtal m.m. i betänkande 2010/11:KU20 (s. 243 f.) Granskningen gällde en anmälan om regeringens handläggning och hantering av ett ärende om ingående av ett internationellt avtal om sänkta gränsvärden för svavel i fartygsbränsle i bl.a. . Utskottet kunde, i den del som är relevant här, konstatera att den aktuella överenskommelsen blev slutligt accepterad och bindande , men den var ännu inte publicerad i SÖ när betänkandet justerades . Utskottet anförde att ett syfte med publiceringen i SÖ givetvis är att det ska offentliggöras och på ett sammanhållet sätt presenteras vilka internationella överenskommelser har anslutit sig till och är bundet av. I det granskade fallet hade överenskommelsen varit bindande för i närmare utan att den hade publicerats i SÖ. Ett sådant dröjsmål framstod enligt utskottets mening inte som rimligt. Vidare har utskottet vid olika tillfällen granskat ärenden om förvaltningsmyndigheternas ingående av internationella överenskommelser (bet. 2004/05:KU10 s. 67 f., bet. 2011/12:KU10 s. 58 f.). Utskottet har konstaterat att det förekommer brister i myndigheternas förteckningar över regeringens bemyndiganden om att förhandla och ingå en internationell överenskommelse. Regeringens beslutsfattande i frågor inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken granskade utskottet regeringens underlåtenhet att överlägga med i fråga om förbindelserna med . Bakgrunden var att statsminister under ett besök i efter kontakt med utrikesminister beslutat att skulle ställa sig bakom ett gemensamt uttalande från en rad EU-länder om följderna av en regeringsbildning i . Eftersom bestämmelserna i dåvarande 10 kap. 6 § regeringsformen lämnar utrymme för att underlåta överläggningar med under vissa omständigheter kunde enligt utskottet inte någon kritik riktas mot statsministerns eller utrikesministerns handlande i ärendet. Utskottet aviserade sin avsikt att i ett senare granskningsbetänkande närmare gå in på formerna för beslut i frågor av det aktuella slaget (bet. 1999/2000:KU20 s. 18). anförde utskottet att granskningsfrågan aktualiserade komplicerade överväganden kring vad som faktiskt kan anses reglerat i regeringsformen å ena sidan och vad som snarare får anses vara konstitutionell praxis å andra sidan. Enligt utskottets mening krävde slutsatser i ärendet ytterligare överväganden baserade på ett bredare underlag. Utskottet avsåg att fortsätta den inledda granskningen (bet. 2000/01:KU10). I betänkande 2001/02:KU20 (s. 229250) redovisade utskottet sin granskning. redovisade olika frågeställningar och aspekter som aktualiserats under granskningen. Utskottet anförde att granskningen hade bidragit till en fördjupning av insikterna när det gäller villkoren för beslutsfattandet inom område och även inom EU. Redovisningen tjänade därigenom ett syfte som underlag och bakgrund för bl.a. framtida granskningsfrågor. Granskningen föranledde inte något särskilt uttalande från utskottets sida. I betänkande 2001/02:KU20 (s. 5865) granskade utskottet också regeringsbeslut och samråd med i andra- och tredjepelarfrågor. Utskottet erinrade om att regeringens skyldighet att inför ministerrådsmöten samråda med omfattar frågor i alla de tre pelarna. Utskottet fann att vid några få tillfällen hade det från regeringens sida setts som nödvändigt att regeringen fattade beslut inför ministerrådsmöten innan det slutliga samrådet med ägt rum. Detta är, anförde utskottet, givetvis inte någon lämplig ordning, även om regeringen teoretiskt sett kan ändra sitt beslut före ministerrådsmötet om utgången av samrådet med skulle ge anledning till det. Även om förfarandet är sällsynt, underströk det enligt utskottet betydelsen av att beslutssystemet inom EU utformas på ett sådant sätt att de nationella parlamenten ges erforderligt rådrum i aktuella ärenden samt av att regeringen på ett tidigt stadium uppmärksammar vilka ärenden som planeras bli behandlade vid de olika ministerrådsmötena och som kräver regeringsbeslut. I betänkande 2004/05:KU10 (s. 89 f.) redovisade utskottet omfattningen av instrumenten gemensamma åtgärder och gemensamma ståndpunkter och regeringens beslut inför dessa. beslutade regeringen enligt genomgångna regeringsprotokoll att godkänna att skulle rösta för förslag till 5 gemensamma åtgärder samt 13 gemensamma ståndpunkter. Dessa 18 regeringsbeslut återfanns i 14 olika protokoll. I en promemoria som upprättats inom anfördes att EU:s beslutsfattande inom GUSP-området inte sällan sker i ett högt tempo. Det beror inte på EU:s beslutsordning i sig att tempot i internationell politik kan vara högt. Det höga tempot kan enligt promemorian från emellanåt medföra svårigheter att iaktta de inhemska bestämmelser som reglerar formerna för sådana beslut. Utskottet framhöll att det likväl inte är acceptabelt om de inhemska bestämmelserna inte iakttas. Utskottet noterade att det i princip finns två olika vägar för att uppnå överensstämmelse mellan beslutsprocessen på EU-nivå och nationella regler. Den ena vägen innebär att beslutsprocessen inom EU anpassas så att de nationella reglerna kan upprätthållas utan att ändras medan den andra vägen innebär att de nationella reglerna anpassas till systemet på EU-nivå. Finner regeringen behov av ändrade regler för den nationella hanteringen får regeringen föreslå sådana ändringar (eller, om ändringarna ligger inom regeringens kompetensområde, på egen hand besluta om sådana ändringar). Utskottet noterade vidare att ett antal gemensamma åtgärder och ståndpunkter inte hade föranlett särskilda regeringsbeslut.