bet · H001KU20 · 2013-06-11 00:00:00 — Inledningsvis kan utskottet erinra om att beredningskravet enligt 7 kap. 2 § RF gäller alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Den ordning som där föreskrivs ska, anser utskottet, tillmätas stor vikt. Genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. bör enligt utskottet också erinras om att beredningskravet inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt bestämmelsen i RF inhämtas i den mån det är behövligt. Vidare bör även erinras om att det i RF inte föreskrivs någon särskild form för hur inhämtande av upplysningar och yttranden ska ske. Av en promemoria upprättad vid Statsrådsberedningen och överlämnad inom ramen för ovannämnda granskningsärende framgår bl.a. följande om beredningen av ett särskilt beslut eller förslag i en proposition om större ändringar för en viss myndighet, t.ex. avseende inriktning på dess verksamhet (bet. 2008/09:KU10 s. 194). Upplysningar och yttranden från berörda myndigheter inhämtas som regel. Ett beslut eller ett förslag i en proposition om större ändringar för en viss myndighet har sin upprinnelse i förslag i en upprättad promemoria eller i ett betänkande och sådana promemorior och betänkanden remitteras regelmässigt till berörda myndigheter och sammanslutningar. När ett sådant beslut inte grundas på en promemoria eller ett betänkande inhämtas som regel upplysningar under hand. Sådana upplysningar dokumenteras beroende av vilken typ av kontakt det är fråga om, t.ex. förs vanligen minnesanteckningar vid arbets- I promemorian anges även följande om beredningen av förslag till anslag i statsbudgeten (bet. 2008/09:KU10 s. 191). När en myndighets medelsbehov och förslag till finansiering övervägs sker en rad underhandskontakter mellan handläggare i och myndigheten där myndigheten ges tillfälle att komplettera ärendet, belysa konsekvenser, ge synpunkter på förslag och faktakontrollera åtminstone vissa av de texter i budgetpropositionen som berör myndigheten. Som regel sker inte någon dokumentation vid dessa kontakter i större utsträckning än att enskilda handläggare exempelvis gör minnesanteckningar. I sak är det ingen skillnad mellan beredningen av förvaltningsanslag och sakanslag. Större reformer avseende förslag till anslag i statsbudgeten grundas ofta på ett utredningsbetänkande. Sådana remitteras regelmässigt. I sammanhanget kan även pekas på utskottets uttalanden vid utskottets granskning av beredningen av regeringsbeslutet att omlokalisera myndigheterna Riksutställningar och till (bet. 2005/06: KU20 s. 93 f. och 2007/08:KU20 s. 44 f.). I ärendet om Riksutställningar erinrade utskottet inledningsvis om sina tidigare uttalanden om att det vid beredningen av regeringsärenden kan vara av stor vikt att berörda intressenter under olika stadier av beredningsprocessen får möjlighet att föra fram synpunkter på vad den färdiga slutprodukten bör innehålla samt att det är viktigt att säkra ett fullgott beslutsunderlag också i fall då regeringens propositioner inte rör lagförslag. Även om granskningen inte visade annat än att regeringsformens beredningskrav var uppfyllda noterade utskottet att beredningen av ärendet om omlokalisering av Riksutställningar framstod som anmärkningsvärt forcerad, inte minst med hänsyn till berörda intressenter. Vidare framgår av utskottets ställningstagande att det inte var utskottets uppgift att närmare granska vilka omständigheter som hade föranlett denna beredningsprocess. I ärendet om ansåg inte utskottet att det fanns anledning att göra något annat ställningstagande nu än vad utskottet gjorde i det tidigare omlokaliseringsärendet. Utskottet underströk dock särskilt vikten av att remisstider bör vara så väl tilltagna att det finns möjlighet för remissinstanser och andra intressenter att överväga förslagen i behörig ordning. Utskottet har även inom ramen för sin granskning av beredningskravet för regeringsärenden tidigare framhållit vikten av god planering för att undvika tidsnöd med t.ex. förkortad remissomgång som följd (bet. 2008/09: KU10 s. 64). Utskottet har vid olika tillfällen uttalat sig om vikten av dokumentation. Till exempel betonade utskottet i samband med granskning av notifiering och avnotifiering av statsstödsärenden (bet. 2007/08:KU10 s. 44 f.) att en omsorgsfull dokumentation är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll. Avsaknaden av skriftligt berednings- och beslutsunderlag riskerade enligt utskottet att försvåra insynen i och regeringens arbete och beslutsfattande. Utskottet har även vid olika tillfällen granskat regeringens styrning av förvaltningsmyndigheter. noterade utskottet de uppgifter som lämnats i granskningen om att kontakter mellan myndigheterna och är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning (bet. 2012/13:KU10 s. 100). Utskottet hade ingen annan uppfattning men anförde att det är väsentligt att informella kontakter inte går utöver den formella ramen för myndigheternas verksamhet och att dessa kontakter är mer inriktade på information än styrning. Utskottet pekade även på att dokumentation av kontakter är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll. beslutade regeringen om budgetpropositionen (prop. 2008/09:1). I propositionen (utg.omr. 6 avsnitt 4.6.3) föreslog regeringen bl.a. att skulle godkänna vad regeringen föreslagit om anskaffning av materielprojekt . Av propositionen framgick att en genomförandegrupp i hade haft i uppdrag att ta fram beslutsunderlag för en fortsatt effektivisering av försvaret, bl.a. genom att lämna förslag till hur en ändamålsenlig materielförsörjning anpassad till insatsförsvarets behov kunde åstadkommas. Vidare framgick av propositionen (s. 58) att viktiga utgångspunkter för gruppens arbete med att reducera materielanslaget hade varit dels att bidra till implementeringen av regeringens inriktning för materielförsörjningen genom att skapa en tyngdpunktsförskjutning från utvecklingssatsningar till anskaffning av färdigutvecklad försvarsmateriel, dels att i så liten utsträckning som möjligt påverka förmågebredden, för att inte begränsa beredningen inför den då kommande försvarspolitiska inriktningspropositionen. I propositionen angavs att genomförandegruppen hade identifierat ett antal verksamheter som bedömdes som möjliga att avbryta, reducera eller inte påbörja och att regeringen med gruppens överväganden som utgångspunkt hade tagit fram ett förslag på hur en anslagsminskning borde genomföras. Baserat på gruppens underlag föreslog regeringen att materielanslagen skulle reduceras under 20092011. I propositionen presenterades de verksamheter som regeringen hade för avsikt att avbryta respektive reducera (jfr prop. 2008/09:1 utg.omr. 6 s. 59). I propositionen angavs även att de eventuella alternativkostnader som kunde uppstå med anledning av regeringens förslag rymdes inom det ökade handlingsutrymme som skulle uppstå . Förslaget innebar även att vissa verksamheter som tidigare hade bemyndigat regeringen att beställa nu omprövades, t.ex. taktisk obemannad flygfarkost (TUAV) och ledningssystemets tekniska grund för det nätverksbaserade försvaret (Ledsyst T). Regeringen framhöll vidare att det med anledning av den då kommande inriktningen för försvaret som regeringen avsåg att återkomma till kunde finnas skäl att senare göra en förnyad bedömning av materielplaneringen. Regeringens samlade bedömning var dock att det var viktigt att genomföra en förändring av materielförsörjningen i närtid. beslutade regeringen om regleringsbrev för avseende Försvarsmakten (Fö2006/2663/EPS m.fl.). Under rubriken materielförsörjning lämnade regeringen anvisningar till myndigheten om reduceringar inom materielförsörjningen. I regleringsbrevet angavs att Försvarsmakten efter dialog med (Försvarsdepartementet) skulle avbryta respektive reducera vissa verksamheter i sin materielplanering. De verksamheter som angavs i regleringsbrevet överensstämde med regeringens förslag i budgetpropositionen och riksdagsbeslutet i motsvarande del. beslutade regeringen om ändring av regleringsbrev för avseende Försvarsmakten (Fö2009/461/MIL m.fl.). Av beslutet framgår att regeringen ur förteckningen över verksamheter i Försvarsmaktens materielplanering som skulle avbrytas hade lyft ut verksamheten taktisk obemannad flygfarkost (TUAV). beslutade regeringen om en proposition med en ny försvarspolitisk inriktning (prop. 2008/09:140). Av propositionens avsnitt om insatsorganisationens utveckling framgår (s. 63) att Försvarsmakten bedömde att taktisk obemannad flygfarkost (TUAV) borde anskaffas och att regeringen delade Försvarsmaktens bedömning av det långsiktiga behovet av TUAV och betonade att anskaffning skulle ske i den takt ekonomin medgav. beslutade i enlighet med regeringens förslag och godkände bl.a. inriktningen för insatsorganisationens utformning (bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). I rapporten i försvarets materielförsörjning Regeringens genomförandegrupp 2008 (RiR 2012:5) har granskat beredningen av förslag till besparingar i försvarets materielförsörjning (som skedde i en s.k. genomförandegrupp), resultatet av de besparingar som regeringen beslutade om samt redovisningen till av besparingarnas konsekvenser. I rapporten konstateras att regeringen ansåg att försvaret, precis som andra utgiftsområden, borde kunna genomföra besparingar. Regeringen hade beslutat om kostnadsreduktioner för att åstadkomma en omfördelning av resurser inom försvaret. budgetproposition (prop. 2007/08:1) påpekade regeringen att det återstod arbete inom materielprocessen för att Försvarsmakten skulle kunna nå de uppställda kostnadsreduktionerna. tillsatte regeringen genomförandegruppen (nedan kallad gruppen) för att ta fram besparingsförslag m.m. inom försvarsmaterielområdet genom att avbryta, inte påbörja eller sänka ambitionen för vissa materielprojekt. Gruppen leddes av statssekreteraren vid Försvarsdepartementet. I gruppen ingick även två statssekreterare från Finans- och Näringsdepartementen, representanter för tre av regeringens allianspartier2 (FP, C och KD), varav två var riksdagsledamöter och den tredje f.d. riksdagsledamot, samt chefer och handläggare3 inom . Partiföreträdarna fick ersättning för sitt arbete av . Några representanter för försvarsmyndigheterna ingick inte i gruppen. Enligt uppgifter i kan gruppen likställas med ett s.k. partiledarprojekt som även förekommer inom andra områden (med skillnaderna att gruppen bestod av riksdagsledamöter och en f.d. riksdagsledamot från regeringspartierna samt att sådana grupper vanligtvis har i uppgift att fördela pengar, snarare än att göra besparingar). Av intervjuer med deltagare i gruppen och företrädare för Försvarsdepartementet framgår i rapporten dels att ytterligare ett motiv för gruppens upprättande var att besparingarna skulle genomföras snabbt, dels att regeringen var mån om att själv göra besparingarna för att försäkra sig om att de frigjorda medlen snabbt skulle bli tillgängliga och inte användas till att täcka upp andra luckor i försvarsbudgeten, dels att relationen mellan regeringen och försvarsmaktsledningen inte var den bästa , vilket kan ha bidragit till att förtroendet för att besparingarna skulle ha hämtats hem av Försvarsmakten var relativt lågt, dels att Försvarsdepartementet tvivlade på att Försvarsmakten skulle kunna göra besparingar som innebar genomslag för materielförsörjningsstrategin. 2 Enligt rapporten (RiR 2012:5 s. 38) deltog även en moderat riksdagsledamot till en början i gruppen för att sedan avgå . 3 Dessa bestod av två enhetschefer från Försvarsdepartementet (enhetschefen för [ekonomi, samordning och planering] samt chefen för den militära enheten) och biträdande budgetchefen på (dessa chefers roll var framför allt att bidra med sakkunskap och bedöma om besparingarna var rimliga och genomförbara) samt gruppens sekretariat som bestod av två tjänstemän från Försvarsdepartementet. I framgår att försvarsmyndigheterna ställde sig frågande till att Försvarsmakten inte fick uppdraget av regeringen att genomföra de efterfrågade besparingarna eftersom det vanliga förfarandet vid besparingar av det slag som gruppen föreslog är att myndigheterna själva får uppdraget att genomföra önskade besparingar. Något formellt uppdrag eller direktiv till gruppen finns inte. Däremot fanns det en promemoria som beskrev vad gruppen skulle göra. Promemorian blev enligt aldrig formellt fastställd och finns inte sparad.4 Av rapporten framgår att det närmaste en uppdragsformulering för gruppen man kommer är det som anges budgetproposition (prop. 2007/08:1 utg.omr. 6 s. 44 f.). I propositionen angavs bl.a. att regeringen bedömde att det även efter den omprövning som då redovisades i budgetpropositionen fanns en effektiviseringspotential inom försvaret. Regeringen avsåg att tillsätta en genomförandegrupp under Försvarsdepartementets ledning, med uppgift att närmare redovisa hur en sådan utgiftsminskning kunde åstadkommas. Gruppen skulle beakta Försvarsberedningens rapport med säkerhetspolitisk bedömning (Ds 2007:46) och Försvarsmaktens kommande perspektivstudie. Utgifterna bedömdes kunna minskas med sammantaget ca , inklusive då aviserade besparingar. Minskningen av materielanslaget skulle ske på ett sätt som är förenligt med försvarspolitiska inriktningsbeslut (prop. 2004/05: 5, bet. 2004/05:FöU4, bet. 2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143). Vidare angavs i budgetpropositionen att gruppen löpande skulle rapportera sina underlag, som grund för regeringens budgetarbete. Regeringen bedömde att en stor del av effektiviseringspotentialen fanns inom materielförsörjningsprocessen och att det fanns anledning att mer genomgripande se över fördelningen mellan olika typer av projekt i materielförsörjningen, så att andelen egna utvecklingsprojekt kunde minskas. Ett fullföljande av intentionen att anpassa materielförsörjningen till insatsförsvarets förutsättningar innebar enligt regeringen att även verksamheter som stöder materielförsörjningen skulle behöva förändras. Regeringen bedömde att det fanns anledning för gruppen att även se över försvarsförvaltningen (dvs. de verksamheter som på olika sätt stöder Försvarsmaktens kärnverksamhet). Slutligen noterade regeringen i budgetpropositionen att beroende på vilka krav som ställs på Försvarsmakten skulle olika materielbehov uppstå och att gruppens uppgift att föreslå en effektivare materielförsörjning därför inte kunde frikopplas från frågan om vilka krav på operativ förmåga som ställs på Försvarsmakten. Således avsåg regeringen att ge gruppen ett brett uppdrag, i syfte att skapa ett tillräckligt beslutsunderlag för den närmare utformningen av en fortsatt effektivisering av försvaret. Regeringen avsåg att, i kommande budgetförslag, återkomma till i dessa frågor. 4 Dock anges i rapporten (RiR 2012:5 s. 36) att uppdragsbeskrivningen i gruppens slutrapport enligt deltagare i genomförandegruppen var i det närmaste identisk med formuleringarna om gruppens uppgift i den promemoria som aldrig fastställdes. Av framgår att det var relativt tydligt för gruppens medlemmar vad de skulle göra även om gruppens uppgift växte fram med tiden och från början var något oklar. Uppdraget förtydligades efterhand och nya, mer detaljerade uppgifter tillkom successivt. Enligt gruppmedlemmarna var gruppens uppgift att ge förslag på besparingar inom Försvarets materielförsörjning med hänsyn till vissa faktorer, framför allt Försvarsmaktens operativa förmåga (s.k. förmågebredd) som skulle påverkas i så liten utsträckning som möjligt samt internationella samarbeten och relationen till andra länder. Genomförandegruppens beredning av förslag till besparingar Gruppens arbete pågick 2008. Överlag fick arbetet med besparingar inom materielförsörjningen störst utrymme. Uppgiften att föreslå effektiviserande strukturella åtgärder inom försvaret fick enligt inte något större utrymme, vilket kan bero på den tidspress som gruppen arbetade under. Gruppens sekretariat tog med utgångspunkt i försvarets materielplan (som begärdes över i sin helhet från Försvarsmakten) fram beslutsunderlag till gruppen, dvs. en bruttolista över projekt som skulle reduceras eller läggas ned. Sekretariatet arbetade självständigt med stöd av Försvarsdepartementets linjeorganisation. Sekretariatet kontaktade sedan Försvarsmakten som med stöd av () fick svara på frågor och ta fram beskrivningar av de aktuella materielprojekten. Försvarsmakten lämnade in tre formella dokument till gruppen. Därutöver förekom informella kontakter mellan Försvarsmakten och sekretariatet. Gruppens medlemmar fick ta del av sekretariatets underlag och diskuterade förslagen i dessa. Beslut om vilka besparingar gruppen slutligen skulle föreslå fattades framför allt av partiföreträdarna och statssekreterarna i gruppen. Kommunikationen mellan Försvarsmakten och gruppen skedde dels skriftligen, dels via telefonsamtal och möten vid Försvarsdepartementet. I anges att några protokoll från dessa samtal och möten inte finns sparade. Inte heller har de e-postmeddelanden med frågor som åberopas i den skriftliga kommunikationen mellan Försvarsmakten och Försvarsdepartementet diarieförts eller sparats i dossiern för gruppen på . Gruppens beslutsunderlag bestod i regel av cirka en A4-sida per materielprojekt, med en bild på aktuellt materiel samt en kort text. I gruppens slutrapport anges att en analys av operativa, ekonomiska och näringspolitiska konsekvenser av att avbryta eller reducera verksamheterna gjordes. I anges att inga underlag har sparats, varför i sin granskning inte har kunnat göra någon bedömning av kvaliteten i beslutsunderlagen. Vidare anges i att informationen om varje materielprojekt i gruppens slutrapport är relativt kortfattad. Försvarsmaktens roll i gruppens arbete Försvarsmakten hade ingen formell roll i gruppen. Försvarsmyndigheterna (Försvarsmakten och FMV) tog dock fram beskrivningar av aktuella materielprojekt och svarade på frågor om konsekvenserna av nedläggning eller reducering av projekten. Enligt gruppens slutrapport var syftet med detta främst att kvalitetssäkra de ekonomiska konsekvenserna av förslagen. Även beskrivningar av konsekvenser för den operativa förmågan efterfrågades. Försvarsmakten lämnade in tre formella dokument till gruppen med svar på frågor. Försvarsmakten fick en tidsfrist som varierade mellan 1,5 och 14 dagar för att besvara frågorna. I ett av dessa svar till gruppen pekade Försvarsmakten på att de korta tidsförhållandena hade inneburit att myndighetens svar till gruppen inte var kvalitetssäkrat i den utsträckning som är brukligt. Försvarsmakten framhöll även svårigheten att avgöra på vilket sätt försvarets operativa förmåga påverkas av besparingar på specifika materielsystem. Myndigheten betonade att de olika förmågorna i Försvarsmakten representerar ett system av system med inbördes beroendeförhållanden. I ett av Försvarsmaktens svar till gruppen pekade myndigheten på det faktum att styckevis och delt lyfta ur enskilda rader ur materielplanen utan att beakta detta system av system riskerade att medföra en förmågemässig obalans. Utöver de formella underlagen från Försvarsmakten, som ingår i akten för gruppen, framgår av att Försvarsmakten lämnade ytterligare underlag informellt till gruppen, bl.a. en lista på alternativa projekt som Försvarsmakten föreslog kunde avbrytas eller reduceras. Listan är en odaterad arbetshandling, och har inte kunnat avgöra huruvida den har lämnats till Försvarsdepartementet eller inte. Inte heller har kunnat få detta vare sig bekräftat eller dementerat från Försvarsdepartementet. I sin slutrapport föreslog gruppen att 16 materielprojekt skulle avbrytas och att ambitionsnivån skulle sänkas (s.k. reducering) för ytterligare 16 projekt. I slutrapporten anges att tiden som varit tillgänglig för analysen inte har medgivit en genomgripande analys av vilka alternativkostnader som kan uppstå när man avbryter eller reducerar verksamheter. Genomförandegruppen bedömde att det kunde uppstå sådana alternativkostnader, t.ex. i form av extra anskaffningar av materiel som uppfyller likartad förmåga eller ökade driftskostnader för att vidmakthålla befintliga system. Gruppen bedömde dock att de alternativkostnader som uppstod kunde rymmas inom det ökade handlingsutrymmet. beskrivs i slutrapporten konsekvenserna av att avbryta eller reducera de olika projekten (se nedan). Därutöver beskrivs i slutrapporten de eventuella näringspolitiska konsekvenserna av att avbryta respektive reducera (t.ex. besparingarnas påverkan på försvarsindustrier i såsom och ). Vidare ingår ett avsnitt om strukturella åtgärder i slutrapporten, där bl.a. styrningsformer inom materielprocessen behandlas. Även FMV:s roll, logistik och underhållsförsörjning samt internationella materielsamarbeten och exportstöd diskuteras i slutrapporten. Gruppen föreslog här fortsatt utredning och analys inom för en rad områden. Regeringens förslag till och genomförande av besparingar I anges att regeringen i enlighet med genomförandegruppens förslag redovisade en lista över de planerade besparingarna i budgetpropositionen och att regeringsbeslutet om besparingarna ingick i Försvarsmaktens regleringsbrev för (sedan beslutade i enlighet med regeringens förslag). I regleringsbrevet angavs de materielprojekt som skulle avbrytas respektive reduceras efter dialog med (Försvarsdepartementet). Dock framgår inte enligt i regleringsbrevet eller något annat styrdokument hur mycket som skulle sparas per materielprojekt. För de projekt som skulle reduceras framgick alltså inte med hur mycket de skulle reduceras. Enligt representanter för Försvarsmakten gjordes muntliga avstämningar med Försvarsdepartementet efter att regeringen meddelat besparingskraven. Så vitt har kunnat inhämta har Försvarsmakten inte fått ta del av genomförandegruppens slutrapport. Det krävdes vissa förtydliganden av Försvarsdepartementet för att Försvarsmakten skulle veta hur besparingarna skulle genomföras, bl.a. gällde detta hur begreppen reducering och avbrytande skulle tolkas. Enligt Försvarsmakten presenterades ett antagande för Försvarsdepartementet om att besluten om avbrytande respektive reducering av materielprojekt skulle gälla . Dessa förtydliganden gjordes genom muntliga avstämningar och finns enligt inte dokumenterade. I analyseras besparingarna inom försvarets materielförsörjning. Analysen gällde dels själva ramsänkningen för att fastställa hur stor den faktiska utgiftsminskningen respektive överföringen till förbandsanslaget blev, dels konsekvenserna av att avbryta eller reducera de totalt 32 materielprojekten, både ur ett ekonomiskt och ur ett förmågemässigt perspektiv. Enligt finns exempel på när regeringens besparingar inneburit bristande hushållning med resurser. Ett sådant är avbrytandet av anskaffningen av granatkastarbandvagn . I detta fall fanns upparbetade kostnader vid tiden för avbrytande (då hade ca spenderats) och kostnader för avveckling av projektet tillkom (ca ). Detta överstiger enligt avsevärt den förväntade besparingspotentialen. Därtill anges i rapporten att chassin redan hade anskaffats när projektet avbröts, och de var då (vid rapportens genomförande) förrådsställda med oklart användningsområde, vilket enligt fick anses som resursslöseri. I ett annat projekt, taktisk obemannad flygfarkost (TUAV), avbröts upphandlingen i ett sent skede, men återkom (efter beslut av regeringen) i materielplanen året därpå. Kostnaden för TUAV har enligt blivit något högre jämfört med den ursprungliga planen. I ytterligare ett annat av projekten (brobandvagn) noterade genomförandegruppen att det var en operativ risktagning att avbryta verksamheten. Gruppen förslog ändå ett avbrytande, utan kommentar om den operativa förmågan.