bet · H001JuU21 · 2013-05-17 00:00:00 — 2012/13:JuU21 Kränkande fotografering I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2012/13:69 Kränkande fotografering, två följdmotioner som har väckts med anledning av propositionen och en motion från den allmänna motionstiden . Regeringen föreslår att det införs ett nytt brott i , kränkande fotografering. Brottet tar sikte på sådan fotografering som innebär ett intrång i den fredade sfär som enskilda bör ha rätt till i förhållande till andra enskilda. För straffansvar ska krävas att fotograferingen sker olovligen och i hemlighet. Den fotograferade ska dessutom befinna sig på en plats som tillhör hans eller hennes privata miljö eller som annars är avsedd för särskilt privata förhållanden. Straffet ska vara böter eller fängelse i högst . En fotografering som med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig ska undantas från straffansvar. Bestämmelsen ska inte heller gälla den som fotograferar någon som ett led i en myndighets verksamhet. Enligt förslaget kriminaliseras även förberedelse till kränkande fotografering. Åklagare ska få väcka åtal för kränkande fotografering endast om målsäganden anger brottet till åtal eller om åtal är motiverat från allmän synpunkt. Regeringen föreslår vidare att brottet olaga förföljelse ska omfatta gärningar som utgör kränkande fotografering. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår att antar regeringens lagförslag och avslår motionerna. I betänkandet finns tre reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om ändring i . Därmed bifaller proposition 2012/13:69 och avslår motionerna 2011/12:Ju394 av (M) och 2012/13:Ju10 av (SD) yrkandena 1 och 2. Reservation 1 (SD) Tidsbegränsning och uppföljning av lagstiftningen 2012/13:Ju11 av m.fl. (MP). Reservation 2 (S) Reservation 3 (MP, V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (C), (M), (M), (S), (M), (S), (M), (S), Arhe Hamednaca (S), (M), (MP), (KD), (SD), (V), (FP) och (S). Ärendet och dess beredning Den parlamentariskt sammansatta föreslog i sitt slutbetänkande bl.a. en ny straffbestämmelse om olovlig fotografering, se betänkandet Skyddet för den personliga integriteten, Bedömningar och förslag (SOU 2008:3). Betänkandet har remissbehandlats, och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2008/675/L6). Mot bakgrund av bl.a. de remissynpunkter som kom in i det nämnda ärendet övervägdes frågan om straffansvar för integritetskränkande fotografering på nytt i departementspromemorian Olovlig fotografering (Ds 2011:1). I promemorian föreslogs en straffbestämmelse om olovlig fotografering som var annorlunda utformad än i kommitténs förslag. Även promemorian har remissbehandlats, och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2011/512/L5). begärde regeringen in ett yttrande från Lagrådet över ett förslag till ny lagstiftning om kränkande fotografering. Lagförslaget framgår av bilaga 7 i propositionen. Lagrådet avstyrkte förslaget. Regeringen ändrade därefter förslaget, bl.a. i enlighet med Lagrådets synpunkter, och begärde in ett yttrande från Lagrådet över det nya förslaget. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslaget har, som nämnts ovan, granskats av Lagrådet. Regeringen har gjort en annan bedömning än Lagrådet när det gäller brottsrubriceringen (prop. 2012/13:69 s. 3233). har gett tillfälle att yttra sig över propositionen och motionerna. lämnade ett sådant yttrande . Yttrandet finns i bilaga 3. I propositionen föreslår regeringen att det införs ett nytt brott i , kränkande fotografering. Brottet tar sikte på sådan fotografering som innebär ett intrång i den fredade sfär som enskilda bör ha rätt till i förhållande till andra enskilda. För straffansvar ska krävas att fotograferingen sker olovligen och i hemlighet. Den fotograferade ska dessutom befinna sig på en plats som tillhör hans eller hennes privata miljö eller som annars är avsedd för särskilt privata förhållanden. Straffet ska vara böter eller fängelse i högst . En fotografering som med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig ska undantas från straffansvaret. Bestämmelsen ska inte heller gälla den som fotograferar någon som ett led i en myndighets verksamhet. Enligt förslaget kriminaliseras även förberedelse till kränkande fotografering. Åklagare ska få väcka åtal för kränkande fotografering endast om målsäganden anger brottet till åtal eller om åtal är motiverat från allmän synpunkt. Regeringen föreslår vidare att brottet olaga förföljelse ska omfatta gärningar som utgör kränkande fotografering. Lagändringarna föreslås träda i kraft . En ny straffbestämmelse om kränkande fotografering Utskottets förslag i korthet antar förslaget om en ny straffbestämmelse om kränkande fotografering och avslår en motion som tillgodoses genom propositionen. avslår en följdmotion med förslag om vilken typ av fotografering som ska anses vara försvarlig i bestämmelsens mening. Vidare avslår en följdmotion med förslag om att den nya straffbestämmelsen ska tidsbegränsas till och därefter utvärderas. Jämför reservationerna 1 (SD), 2 (S) och 3 (MP, V). Fotografering eller filmning som sker utan samtycke, i smyg, i privata sammanhang kan orsaka allvarliga kränkningar av enskildas personliga integritet. Skyddet för sådana kränkningar har länge ansetts vara bristfälligt. Frågan hur ett skydd mot kränkande fotografering ska utformas rymmer emellertid komplicerade avvägningar, bl.a. ska intresset av att skydda den enskildes integritet ställas mot den grundlagsskyddade yttrande- och informationsfriheten. Saken har utretts , och regeringen redogör i propositionen närmare för dessa utredningars förslag och remissutfall (s. 7 f.). Enligt regeringen finns det ett behov av lagstiftning på området (s. 9 f.). Den tekniska utvecklingen har gjort det möjligt att fotografera på snart sagt vilken plats som helst, när som helst och under vilka förhållanden som helst. Med en lättillgänglig teknik kan bilderna beskådas och spridas via mobiltelefoner och internet direkt efter att de tas. I rättspraxis har ett antal fall prövats där en enskild person utan vetskap har blivit fotograferad eller filmad i privata sammanhang. I dessa fall har det inte gått att döma ut något straff för själva fotograferingen eller filmningen, utan endast för spridningen av bilderna (förtal) och för ljudupptagningen, om sådan har gjorts i anslutning till filmningen (olovlig avlyssning). Enligt regeringen kan dock själva filmningen lika fullt i vissa fall vara djupt integritetskränkande, något som påtalat. Regeringen anger vidare i propositionen (s. 11 f.) att har ett åtagande enligt att skydda rätten till respekt för privatlivet (artikel 8). har prövat om i ett visst fall hade kränkt klagandens rätt till privatliv genom att saknar bestämmelser om hemlig filmning (målet E.S. mot , 5786/08). I en dom fann domstolen att inte hade brutit mot sina förpliktelser enligt artikel 8 . Domstolens ledamöter var dock inte eniga, och av domstolens sju ledamöter ville tre fälla för brister i lagstiftningen. På begäran av klaganden har målet hänskjutits till i stor sammansättning (s.k. Grand Chamber), och målet kommer alltså att avgöras slutligt av 17 domare. Förhandlingen hölls , men domen har ännu inte meddelats. I propositionen redogör regeringen också för bestämmelser i våra nordiska grannländer som i vissa fall förbjuder oberättigad eller kränkande fotografering (s. 13 f.). En ny straffbestämmelse om kränkande fotografering Regeringen föreslår att ett förbud mot kränkande fotografering införs genom en ny straffbestämmelse i 4 kap. (s. 20 f.). Syftet med den nya bestämmelsen är att skydda enskildas personliga integritet. Bestämmelsen ska omfatta den som olovligen med ett tekniskt hjälpmedel i hemlighet tar upp en bild av någon som befinner sig inomhus i en bostad eller på en toalett, i ett omklädningsrum eller ett annat liknande utrymme. Straffet ska vara böter eller fängelse i högst . Regeringen redogör i propositionen för att den föreslagna straffbestämmelsen innebär en inskränkning i vissa grundläggande friheter, t.ex. yttrande- och informationsfriheten (s. 14 f.). Dessa friheter kan, med beaktande av proportionalitetsprincipen, begränsas genom lag med hänsyn bl.a. till enskilds anseende och privatlivets helgd. Regeringen framhåller att en inskränkning i opinionsfriheterna inte får innebära omotiverade begränsningar i möjligheterna för enskilda att skaffa information för publicering. Enligt regeringen måste den enskilde som huvudregel tåla att bli fotograferad, och straffansvaret måste därför begränsas till sådan integritetskränkande fotografering som innebär ett intrång i den fredade sfär som enskilda bör ha rätt till i förhållande till andra enskilda. En kriminalisering av kränkande fotografering bör enligt regeringen till att börja med vara teknikneutral (s. 23). Bestämmelsen föreslås därför omfatta fotografering och eller annan upptagning av bild med tekniskt hjälpmedel. Fotograferingen ska avse en annan levande människa. En grundläggande förutsättning är vidare enligt regeringen att fotograferingen sker olovligen (s. 23 f.). Fotografering som sker med samtycke eller med uttryckligt författningsstöd omfattas alltså inte av den föreslagna bestämmelsen. För att avgränsa kriminaliseringen till sådan integritetskränkande fotografering som inte ska behöva tålas föreslår regeringen att straffansvaret endast ska omfatta fotografering på vissa närmare angivna, avgränsade platser (s. 24 f.). Enligt förslaget ska det straffbara området begränsas till fotografering av någon som befinner sig i en bostad eller på en toalett, i ett omklädningsrum eller ett annat liknande utrymme (t.ex. en provhytt, ett duschrum eller en bastu). Regeringen framhåller att en kriminalisering på detta område måste begränsas till verkligt klandervärda beteenden (s. 27 f.). En straffbestämmelse mot kränkande fotografering bör därför ges en så restriktiv utformning att den endast blir tillämplig i situationer då det framstår som stötande för rättskänslan att en persons integritet inte respekteras. Regeringen föreslår därför att tillämpningsområdet begränsas till olovlig fotografering som sker i hemlighet. Detta stämmer överens med vad som gäller för olovlig avlyssning enligt 4 kap. 9 a § . Som exempel på fotografering som får anses ske i hemlighet nämner regeringen s.k. paparazzifotografering av någon som befinner sig inomhus i en bostad och fotografering av någon som sover. Däremot faller integritetskränkande fotografering som sker helt öppet utanför tillämpningsområdet. Regeringen påpekar att ett sådant förfarande dock kan vara straffbart som ofredande enligt 4 kap. 7 § eller sexuellt ofredande enligt 6 kap. 10 § . Undantag från straffansvar för försvarlig fotografering Regeringen föreslår att det införs ett undantag från straffansvaret för kränkande fotografering för sådana gärningar som med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarliga. I den delen anför regeringen att det måste finnas en möjlighet att undgå straffansvar i vissa undantagssituationer, bl.a. med hänsyn till att den inskränkning av vissa grundläggande fri- och rättigheter som straffbestämmelsen medför måste vara proportionerlig (s. 16 och 30). Regeringen menar att det finns vissa situationer där den som fotograferar kan anses ha ett berättigat intresse av att göra det (s. 30 f.). Vid prövningen av om en gärning är försvarlig får en helhetsbedömning göras i det enskilda fallet. Fotograferingens syfte ska vägas mot den enskildes intresse av skydd mot kränkande fotografering. Enligt regeringen bör det vara av stor betydelse om fotograferingen sker som ett led i nyhetsförmedling, t.ex. för publicering i ett grundlagsskyddat medium, eller i något annat sammanhang av samhälleligt intresse. Det kan t.ex. gälla fotografering i syfte att i massmedier kunna visa på missförhållanden i samhället, såsom vanskötsel vid drift av äldreboenden eller i familjehem. Också fotografering i syfte att dokumentera bevisning om ett pågående brott, t.ex. barn som utsätts för kränkningar i sina hem, kan enligt regeringen vara försvarlig. Sådan fotografering kan behöva ske i hemlighet för att över huvud taget komma till stånd. Regeringen påpekar vidare att också en sådan fotografering som med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är fullständigt harmlös kan vara försvarlig. Vid bedömningen av om en gärning är försvarlig bör det enligt regeringen även kunna beaktas om fotograferingen utgör ett inslag i ett vetenskapligt arbete eller låter sig försvaras av konstnärliga hänsyn. Utrymmet för att bedöma en kränkande fotografering som sker i vetenskapligt eller kulturellt syfte som försvarlig torde dock enligt regeringen vara mycket litet. Undantag från straffansvar för fotografering som sker i en myndighets verksamhet Regeringen föreslår också att det införs ett undantag från straffansvar för sådan fotografering som sker som ett led i en myndighets verksamhet (s. 31 f.). Som skäl för detta anför regeringen att det i vissa fall förekommer fotografering i myndigheters verksamhet utan ett uttryckligt författningsstöd, t.ex. inom polisen, och . Regeringen anser att det är rimligt att undanta åtgärder som utförs som ett led i en myndighets verksamhet från den nya kriminaliseringen. kontrolleras åtgärder som vidtas i myndigheters verksamhet genom den tillsyn som utövas av olika tillsynsmyndigheter samt ombudsmän och Justitiekanslern. Ytterst kan även en enskild tjänsteman åläggas ansvar för tjänstefel. Regeringen anför att den föreslagna lagstiftningen bör följas upp och utvärderas (s. 34). I det sammanhanget framhåller regeringen att den föreslagna straffbestämmelsen kriminaliserar ett beteende som i vissa avseenden har varit straffritt. Utformningen av en sådan straffbestämmelse rymmer frågor om avgränsning av det straffbara området och avvägningar i förhållande till andra befogade intressen. Regeringen pekar vidare på att synen på vad som är accepterat i samhället förändras och utvecklas över tiden, och att det är viktigt att lagstiftningen fångar upp sådant beteende som kan anses vara så klandervärt att det ska vara straffbelagt. Enligt regeringen finns det även skäl att fortlöpande följa utvecklingen för att uppmärksamma om tillämpningen av lagstiftningen stämmer överens med dess syfte. Det kan också finnas anledning att utvärdera om straffbestämmelsen är lämpligt avgränsad när det gäller de platser som omfattas av kriminaliseringen. Regeringen kommer därför att följa upp tillämpningen av de föreslagna lagändringarna och hur praxis har utvecklats. Detta förutsätter emellertid att bestämmelserna har varit i kraft så länge att det finns underlag för att bedöma och utvärdera regleringen. En utgångspunkt bör därför vara att en uppföljning kan initieras från ikraftträdandet. Övriga delar i regeringens förslag Regeringen föreslår (s. 35 f.) att förberedelse till kränkande fotografering som består i att anbringa ett tekniskt hjälpmedel med uppsåt att utföra brottet ska kriminaliseras. Däremot finns det enligt regeringen inte något behov av att kriminalisera försök till kränkande fotografering. Vidare föreslår regeringen (s. 36) att kränkande fotografering ska få åtalas av åklagare endast om målsäganden anger brottet till åtal eller om åtal är påkallat från allmän synpunkt. Detsamma ska gälla för förberedelse till kränkande fotografering. Slutligen föreslår regeringen (s. 36 f.) att straffbestämmelsen om olaga förföljelse i 4 kap. 4 b § ska utvidgas till att även omfatta gärningar som utgör kränkande fotografering. I den delen anför regeringen bl.a. att sådan integritetskränkande fotografering som ska kriminaliseras typiskt sett kan förekomma vid förföljelse. Detsamma gäller enligt regeringen dock inte för sådana gärningar som endast utgör förberedelse till kränkande fotografering. Enligt förslaget ska sådan förberedelse därför inte omfattas av bestämmelsen om olaga förföljelse. I motion 2012/13:Ju10 av (SD) föreslås det att bestämmelsen förtydligas på vissa sätt när det gäller bedömningen av om en fotografering ska anses vara försvarlig. I yrkande 1 föreslås ett förtydligande om bildupptagning av offentliga personers klandervärda beteenden. Motionären föreslår att fotografering av offentliga personers klandervärda beteenden endast ska kunna bedömas som försvarlig i bestämmelsens mening om det klandervärda beteendet är brottsligt eller innebär ett allvarligt brott mot reglerad tjänsteutövning. I yrkande 2 föreslår motionären att en försvarlig fotografering inte ska kunna inkludera situationer där någon har placerat en bildupptagningsapparat i någon annans hem utan att själv befinna sig på platsen. I kommittémotion 2012/13:Ju11 av m.fl. (MP) yrkas det att den nya lagstiftningen ska tidsbegränsas till . Under den tiden ska straffbestämmelsen följas upp och utvärderas, för att därefter bli föremål för ett nytt ställningstagande av . I motion 2011/12:Ju394 av (M) begärs en översyn av enskildas möjligheter att skydda sig mot smygfilmningar. Motionären anför att svensk lagstiftning inte har hängt med på detta område. Enligt finns det ett behov av lagstiftning för att stärka enskildas personliga integritet när det gäller sådana integritetskränkningar som orsakas av att enskilda fotograferas eller filmas i smyg och utan samtycke i privata sammanhang. Utskottet tillägger dock att spridningen av integritetskränkande bilder inte sällan innebär en större kränkning än bildanskaffningen i sig. Spridningen omfattas inte av den föreslagna kriminaliseringen. Utskottets yttrande är begränsat till att avse frågan om huruvida förslaget är förenligt med regeringsformen och samt dess förhållande till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Utskottet anför att ett förbud mot kränkande fotografering kan innefatta en inskränkning av både informationsfriheten och yttrandefriheten. Det är därför nödvändigt att noga överväga förhållandet mellan en kriminalisering av kränkande fotografering å ena sidan och yttrande- och informationsfriheten samt de ramar som gäller för begränsning av dessa friheter å andra sidan. Utskottet anser att regeringens förslag har avgränsats på ett sådant sätt att fotografering som sker i syfte att publicera uppgifter begränsas bara när det är nödvändigt med hänsyn till motstående integritetsintressen och när allmänintresset av en publicering framstår som mycket litet. Det är utskottets uppfattning att den begränsning av yttrande- och informationsfriheten som förslaget leder till är proportionerlig i förhållande till det ändamål som avses, dvs. skyddet av den personliga integriteten. I yttrandet redogör utskottet vidare för innebörden av den grundlagsskyddade anskaffarfriheten. Anskaffarfriheten får enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen i viss utsträckning inskränkas i fråga om det sätt på vilket uppgiften har anskaffats. Syftet med att grundlagsskydda anskaffandet av information i publiceringssyfte är inte att det ska vara tillåtet att begå gärningar som i sig är brottsliga. Utskottet konstaterar att regeringens förslag inte tar sikte på bildinnehållet, utan på sättet för anskaffande av uppgifter. Bestämmelsen omfattar vidare endast vissa särskilt uppräknade platser. Gärningar som med hänsyn till syftet med fotograferingen och övriga omständigheter är försvarliga undantas dessutom från straffansvaret. Omständigheter som att fotograferingen sker som ett led i nyhetsförmedling, t.ex. för publicering i ett grundlagsskyddat medium, eller i något annat sammanhang av samhälleligt intresse bör ha stor betydelse vid prövningen av om gärningen är försvarlig. Utskottet lyfter även fram att reglerna om meddelarfrihet och efterforskningsförbud begränsar möjligheterna att utreda brott och lagföra en fotograf. Sammanfattningsvis konstaterar utskottet att förslaget inte möter hinder i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Utskottet delar regeringens uppfattning att en uppföljning av lagstiftningen kan initieras från ikraftträdandet. Däremot anser utskottet att lagen inte bör tidsbegränsas. Att det finns brister i den svenska lagstiftningens nuvarande skydd mot smygfotografering i privata situationer är enligt utskottet uppenbart, inte minst mot bakgrund av det pågående målet mot vid . Utskottet välkomnar därför regeringens förslag. Som påpekar kan förslaget att kriminalisera en viss typ av fotografering innefatta en inskränkning av både informationsfriheten och yttrandefriheten. Det är därför av avgörande betydelse att den nya straffbestämmelsen uppfyller grundlagarnas krav för hur dessa friheter får begränsas. I propositionen motiverar regeringen utförligt hur straffbestämmelsen har avgränsats, så att den endast ska omfatta de mest klandervärda fallen, och hur bestämmelsen förhåller sig till skyddet för yttrande- och informationsfriheten. har bedömt förslaget ur ett grundlagsperspektiv och funnit att det inte möter hinder i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. delar den uppfattningen. konstaterar att det enda motförslaget i sak som har väckts i handlar om vilken typ av fotografering som ska bedömas som försvarlig i den nya straffbestämmelsens mening. I den delen noterar utskottet att anser att den föreslagna bestämmelsen endast begränsar en fotografering i publiceringssyfte när en sådan begränsning är nödvändig med hänsyn till motstående integritetsintressen och när allmänintresset av en publicering framstår som mycket litet. instämmer i den bedömningen, och utskottet anser alltså att regeringens förslag är väl avvägt när det gäller undantaget för försvarlig fotografering. Det finns därför inget skäl att begära att bestämmelsen förtydligas på det sätt som föreslås i motion 2012/13:Ju10 (SD) yrkandena 1 och 2. Det måste bli en uppgift för de rättstillämpande myndigheterna att, med beaktande av bl.a. regeringens uttalanden i propositionen, utveckla en praxis för var gränsen ska gå mellan straffbar och försvarlig fotografering i olika fall. Som anförs ovan är det uppenbart att det finns ett behov av en reglering på detta område. Enligt utskottet framstår regeringens förslag som väl avvägt i alla delar, från straffbestämmelsens tillämpningsområde till straffskalan och förslaget om åtalsbegränsning. Utskottet tillstyrker därför förslagen i propositionen. Det kan konstateras att önskemålen i motion 2011/12:Ju394 (M) nu måste anses tillgodosedda. Utskottet anser inte att det finns anledning att begränsa den nya straffbestämmelsens giltighetstid till , som föreslås i motion 2012/13:Ju11 (MP). Däremot är det enligt utskottet självklart att tillämpningen av bestämmelsen ska följas upp. Som regeringen framhåller innebär förslaget att man kriminaliserar ett beteende som har varit straffritt i vissa avseenden. Med hänsyn till detta, och av flera andra skäl som framgår ovan, betonar regeringen vikten av att följa utvecklingen på området. Regeringens avsikt är alltså att följa upp tillämpningen av den nya lagstiftningen, och utgångspunkten är att en uppföljning kan initieras . Utskottet välkomnar detta och noterar med tillfredsställelse att man även kommer att uppmärksamma om tillämpningen av lagstiftningen stämmer överens med dess syfte. Mot bakgrund av regeringens tydligt uttryckta avsikt att följa upp och utvärdera den nya straffbestämmelsen finns det inget skäl för att göra något tillkännagivande om saken. Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet förslagen i propositionen och avstyrker samtliga motioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Kränkande fotografering, punkt 1 (SD) av (SD). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: antar regeringens förslag till lag om ändring i och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen.