bet · H001KU4 · 2013-04-10 00:00:00 — 2012/13:KU4 Frågeinstituten som kontrollinstrument I betänkandet behandlas utvärderingsrapporten som kontrollinstrument, som tagits fram på uppdrag av utskottet. Rapporten innehåller överväganden, bedömningar och förslag rörande frågeinstituten. Utskottet tar ställning till dessa och föreslår med stöd av sin initiativrätt ett tillkännagivande till riksdagsstyrelsen som omfattar vissa förändringar av frågeinstitutens reglering och hur arbetet kring dem är organiserat. Bland annat föreslår utskottet att tidsramen för besvarande av skriftliga frågor utökas med . Beträffande statsministerns frågestund anför utskottet att det ankommer på gruppledarna att sett närmare utforma dessa frågestunder. Utskottets förslag till riksdagsbeslut tillkännager för riksdagsstyrelsen som sin mening att riksdagsstyrelsen ska vidta de åtgärder som föranleds av vad utskottet i detta betänkande anför om utformningen av frågeinstituten. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (M), (M), (S), (FP), (C), (S), (M), Skånberg (KD), (SD), (V) och (S). Ärendet och dess beredning genomförde utskottet en granskning av frågeinstituten (bet. 2009/10:KU10 s. 148 f.). Utskottet ansåg då att diskussionen om frågeinstitutens verkan och funktion syntes vara av en sådan karaktär att en mer fullödig genomlysning från konstitutionell synpunkt var befogad. En undersökning av det slaget krävde emellertid ett vidare perspektiv än vad som kan anläggas inom ramen för utskottets granskning, t.ex. i form av en uppföljning och utvärdering. beslutade utskottet att låta genomföra en utvärdering av frågeinstituten (utskottets prot. 2010/11:2 § 14). Till utredare utsågs docent . Utredarens uppdrag var att genomföra en brett upplagd utvärdering av frågeinstituten i syfte att analysera dem från konstitutionell synpunkt. överlämnade utredaren rapporten som kontrollinstrument (2011/12:RFR6) till utskottet. I detta betänkande behandlas utvärderingsrapporten. Utskottet tar ställning till överväganden, bedömningar och förslag som förs fram i rapporten. Genom ett utskottsinitiativ enligt 3 kap. 7 § riksdagsordningen föreslår utskottet att gör ett tillkännagivande till riksdagsstyrelsen. Utvärderingsrapporten återfinns som bilaga till betänkandet. Sedan 1974 års författningsreform är bestämmelser om frågeinstituten placerade i regeringsformen (RF) och riksdagsordningen (RO). Den grundläggande bestämmelsen finns i 13 kap. 5 § regeringsformen. Där stadgas att en riksdagsledamot får framställa interpellationer och frågor till ett statsråd i angelägenheter som rör statsrådets tjänsteutövning i enlighet med de närmare bestämmelser som meddelas i riksdagsordningen. Bestämmelsen är placerad i regeringsformens kapitel om kontrollmakten och ingår i vad som brukar benämnas kontrollmakt. I kontrollmakten ingår även bl.a. granskning, ombudsmän och . I riksdagsordningen återfinns bestämmelserna om frågeinstituten i 6 kap. Vad gäller interpellationer föreskrivs där i 1 § bl.a. att en interpellation ska ha ett bestämt innehåll och vara försedd med en motivering, att den besvaras av ett statsråd från det att den överlämnats till statsrådet och att om ett svar inte lämnas inom angiven tid ska statsrådet meddela varför svaret uteblir eller anstår. Vad gäller frågor föreskrivs i 2 § att en fråga kan vara muntlig eller skriftlig. En muntlig fråga framställs, enligt 3 §, vid en frågestund som anordnas i kammaren och den besvaras av ett statsråd. En skriftlig fråga får, enligt 4 §, vara försedd med en kort inledande förklaring, och den besvaras skriftligen av ett statsråd. Ytterligare bestämmelser av huvudsakligen praktisk karaktär finns i tilläggsbestämmelser till nämnda bestämmelser i riksdagsordningen. Till skillnad från bestämmelsen i regeringsformen har bestämmelserna i riksdagsordningen varit föremål för flera utredningar och har det också gjorts ett antal ändringar. Ändringarna har varit av både större och mindre slag. En större ändring var avskaffandet av institutet skriftliga frågor för muntliga svar och införandet av instituten skriftliga frågor för skriftliga svar och muntliga frågestunder. Andra ändringar har gällt t.ex. slopande av krav på att interpellationer bör begränsas till angelägenheter som är av större allmänt intresse, svarstider för interpellationer och frågor och debattregler i samband med besvarande av interpellation. I rapporten görs en omfattande genomgång av de olika frågeinstituten: interpellationer, skriftliga frågor och muntliga frågor. Interpellationernas och frågornas innehåll studeras. Vidare analyseras ledamöternas användning av frågeinstituten och statsrådens besvarande av de spörsmål som ställs. Arbetet i i samband med beredning av statsrådens svar uppmärksammas också. De muntliga frågestunderna behandlas i ett särskilt kapitel. I rapporten diskuteras också frågeinstitutens samband med andra instrument för kontrollmakt. Utredaren presenterar en rad överväganden, bedömningar och förslag. Ett antal förbättringar som skulle kunna göras för att förbättra frågeinstituten som kontrollinstrument pekas ut. Överlämnande av interpellationer och frågor mellan statsråd Till ledning för bedömningen av vilket statsråds ansvarsområde en interpellation eller skriftlig fråga faller inom finns främst bilagan till förordningen (1996:1515) med instruktion för och s.k. § 5-förordnandena (jfr 7 kap. 5 § regeringsformen). Interpellanten eller frågeställaren har inte sällan en uppfattning om vilket statsråd som ska besvara en interpellation eller en fråga. Är inte det fallet är det en uppgift för kammarkansliet att ta reda på vilket statsråd som har ansvaret på det aktuella området. Det är naturligtvis också en sak för kammarkansliet att kontrollera att det spörsmål som interpellanten eller frågeställaren vill ställa till ett visst statsråd verkligen faller inom detta statsråds ansvarsområde. Utgångspunkten för denna bedömning är den eller de frågor som interpellanten eller frågeställaren vill ställa, inte motivtexten. är det dock inte klart vilken åtgärd som aktualiseras av frågan och därmed vilket statsråd som är ansvarigt. När interpellationen eller den skriftliga frågan når departementet är det första som händer att tjänstemännen prövar om den är ställd till rätt statsråd. Om den samlade bedömningen är att det adresserade statsrådet inte bör besvara spörsmålet påbörjas en process för att få den överlämnad till ett annat statsråd. För detta krävs att departementet kommer överens med det mottagande departementet om överlämning. Det framgår av inledningen till svaret på en interpellation eller en skriftlig fråga om den överlämnats från ett statsråd till ett annat statsråd. Två formuleringar förekommer i det sammanhanget. I den ena anges att arbetet inom regeringen är så fördelat att interpellationen eller frågan ska besvaras av ett annat statsråd än det statsråd som fått den. Överlämnandet motiveras då av arbetsfördelningen mellan statsråden och man kan i dessa fall tala om feladressering. I den andra formuleringen anges utan motivering att interpellationen eller frågan har överlämnats. Formuleringen får uppfattas så att ett annat statsråd än det tillfrågade har ansetts lämpligare att svara på interpellationen eller frågan. Enligt utredaren kan det från utgångspunkt ifrågasättas om överlämnanden ska få äga rum utan motivering. Som ett förslag för att minska antalet feladresserade interpellationer och frågor nämns vidare i rapporten förstärkning av kunskapen om organisation och statsrådens portföljer hos kammarkansliet. Berörda tjänstemän på kammarkansliet skulle fortlöpande informeras om förändringar av statsrådens ansvarsområden av Statsrådsberedningens rättschef och handläggande tjänstemän. I rapporten uppmärksammas särskilt när interpellationer och frågor som ställts till statsministern har överlämnats till ett annat statsråd. En genomgång visar att både nuvarande och tidigare statsminister i stor utsträckning har överlämnat besvarandet till andra statsråd. De flesta interpellationerna och frågorna har rört andra statsråds tjänsteutövning än statsministerns. Någon anmärkning kan enligt utredaren därför inte riktas mot att de överlämnats. Men det förekommer även att interpellationer och frågor som synes ligga inom statsministerns ansvarsområde överlämnas till ett annat statsråd. När det gäller statsministerns besvarande av interpellationer och deltagande i interpellationsdebatter har från bl.a. statsministerns sida anförts att det i första hand är interpellationens innehåll och arbetsfördelningen inom regeringen som blir avgörande för vem av statsråden som svarar på interpellationen, inte vem interpellanten anger som mottagare. Vidare ger svaret inte uttryck för ett individuellt statsråds uppfattning utan för hela regeringens. Själva grunden för interpellationsinstitutet är inte att vissa statsråd ska infinna sig i kammaren utan att ska ges en möjlighet att få svar från regeringen på sina frågor, enligt statsministern. Utredaren betecknar förhållandena när det gäller statsministerns besvarande av interpellationer som otillfredsställande. Enligt hans uppfattning är det dock inte något fel på reglerna, utan felet är att de inte följs. Enligt utskottet bör utgångspunkten alltid vara att en interpellation besvaras av det statsråd den är ställd till. ska inte uteslutas att interpellationer ibland ställs till fel statsråd. Som utredaren påpekar bör kammarkansliet alltid ha aktuell kunskap om arbetsfördelningen mellan statsråd. Om det likväl inträffar att den frågeställning som tas upp i en interpellation ligger inom ett annat statsråds ansvarsområde bör det finnas möjlighet att, som , överlämna interpellationen till ett annat statsråd. Antalet interpellationer och frågor ökade länge kontinuerligt. Särskilt stark var ökningen som följde reform av frågeinstituten. De senaste riksmötena har dock utvecklingen vänt ned kraftigt. Utvecklingen är enligt utredaren svårbedömd. I rapporten beskrivs tre typer av regler som skulle kunna införas om man anser att är överhopad med interpellationer och frågor. Den första typen är att det krävs ett visst antal ledamöter för att få väcka ett spörsmål som kan leda till debatt i kammaren och eventuellt en omröstning. En sådan begränsningsregel övervägdes av Grundlagberedningen men genomfördes inte efter kritik från partigrupper. Om man skulle tänka sig att införa ett krav på ett minsta antal ledamöter för att få väcka en interpellation vore det enligt utredaren rimligt att tänka sig att man återinförde möjligheten för en enskild ledamot att få muntligt svar på en fråga med viss möjlighet till debatt med statsrådet om svaret. Sannolikt skulle det bli en överströmning både av interpellationer och frågor för skriftliga svar till det nya frågeinstitutet och det är långt ifrån säkert att nettoresultatet skulle bli en minskning. Däremot är det möjligt att det skulle medföra en tydligare uppdelning av karaktären på de frågor som ställs som interpellationer, frågor för muntliga svar och frågor för skriftliga svar, anser utredaren. Den andra typen av regler är att varje ledamot bara får ställa ett visst antal spörsmål eller . För att ha någon effekt måste sådana begränsningsregler vara ganska snäva. Mot bakgrund av hur ledamöter använder sig av frågeinstituten bedömer utredaren att regler av detta slag inte skulle innebära någon begränsning av betydelse totalt sett. Regler av en tredje typ är att samma spörsmål inte får upprepas med alltför korta intervaller och att spörsmål inte får ställas om frågor som är under behandling i parlamentet. Enligt utredaren är det uppenbart att upprepade interpellationer i samma ämne är ett viktigt sätt, särskilt för oppositionspolitiker, att driva en fråga i . Vidare är det säkert så att statsråden ibland upplever att upprepningarna kommer för tätt inpå varandra. Statsråden skulle som motmedel kunna begagna sin formella rätt att låta bli att svara på en interpellation, men detta förekommer inte annat än i undantagsfall. Om man ska begränsa ledamöternas möjligheter att ställa onödiga interpellationer och frågor bör enligt utredaren ansvaret för detta läggas på själv, inte på statsråden. Det skulle vara en sak för talmannen att förhindra sådana interpellationer. Ett möjligt kriterium i för att avvisa en interpellation eller skriftlig fråga skulle enligt utredaren kunna vara att interpellationen eller frågan redan är föremål för en interpellation eller fråga som ännu inte behandlats av . Även en förestående aktuell debatt skulle kunna vara en grund för avvisning av interpellationer eller frågor. Om man inte vill gå så långt som att ge talmannen en formell rätt att stoppa upprepningar finns det enligt utredaren anledning för kammarkansliet att upplysa en ledamot som tänker väcka en interpellation eller en skriftlig fråga i ett ämne där det redan finns en obesvarad interpellation eller en fråga om detta förhållande. Även en upplysning om en kommande aktuell debatt i ett ämne kan förhindra att ett spörsmål ställs i samma ämne. Sådana upplysningar torde redan lämnas i viss utsträckning. Statistik som utredningen tagit fram visar att antalet interpellationer och frågor länge ökade kontinuerligt, men att utvecklingen har vänt ned kraftigt. Att förklara vad utvecklingen beror på har inte varit möjligt inom ramen för utredningen. Frågeinstituten är ett led i grundlagsstadgade kontrollmakt och genom regleringen av dem förankras den enskilda riksdagsledamotens rätt att fråga ett statsråd om sådant som rör dennes tjänsteutövning. Utskottet anser inte att det bör införas regler som i förhållande till vad som gäller begränsar ledamöternas möjlighet att använda frågeinstituten, detta oavsett utvecklingen av antalet interpellationer och skriftliga frågor. Däremot kan det övervägas om inte kammarkansliet bör ha i uppgift att regelmässigt kontrollera om ämnet i en tänkt interpellation eller skriftlig fråga redan förekommer i en ännu obesvarad interpellation eller fråga, alternativt är föremål för en kommande aktuell debatt. Som utredaren anför bör i en sådan situation kammarkansliet upplysa ledamoten om att så är fallet, varpå ledamoten kan välja att avstå från att ställa interpellationen eller frågan för att undvika upprepningar. Tidsram för besvarande av interpellationer och frågor Svarstiderna är olika för interpellationer och skriftliga frågor. En interpellation bör besvaras från det att den överlämnats till ett statsråd (6 kap. 1 § RO). Om kammaren gör ett uppehåll i sitt arbete, förlängs tiden med vad som motsvarar uppehållet. Om ett svar på en interpellation inte kan lämnas inom tvåveckorsperioden ska statsrådet meddela varför svaret uteblir eller dröjer. Ett meddelande av detta slag läses upp i kammaren. Det får inte följas av diskussion. De skriftliga frågor som getts in bör besvaras i följande vecka (RO:s tilläggsbestämmelse 6.4.1). Under längre uppehåll än en månad i kammarens arbete får talmannen besluta att svaren lämnas efter det att frågorna framställts. Talmannen fattar sitt beslut efter samråd med gruppledarna. Om ett svar på en skriftlig fråga inte lämnas inom den tid som angetts ovan ska statsrådet meddela kammarkansliet när frågan kommer att besvaras eller att den inte kommer att besvaras. En statistisk genomgång visar att andelen försenade interpellationer under de senaste riksmötena varierat mellan . Enligt utredaren samvarierar andelen fördröjda svar i stort sett med antalet interpellationer. Utredaren har vidare låtit undersöka hur interpellationer och frågor påverkar arbetet i . Enligt utredaren medför interpellationerna och frågorna krav på omedelbara arbetsinsatser av tjänstemännen i . De får lägga andra uppgifter åt sidan och ägna arbetstiden, ibland också övertid, åt att skriva utkast till svar för att kunna klara tidsramarna. Särskilt den tidsram som gäller för besvarande av skriftliga frågor uppges vara knappt tilltagen och kan upplevas som stressande. När det gäller interpellationssvaren har man lite mer tid till förfogande. Enligt rapporten uppger tjänstemännen också samstämmigt att det som regel inte är några problem med att iaktta tidsfristerna för interpellationerna. När det gäller frågesvaren kan olika förändringar tänkas för att förbättra arbetssituationen för tjänstemännen, enligt utredaren. En möjlighet som han anser bör prövas är att förlänga svarstiden antingen i början eller i slutet. Man kan sätta stopptiden för inlämnande av frågor som bör besvaras veckan därefter. Eller man kan behålla tiden för inlämnandet och sträcka ut tiden för svaret till efter. Vilket av dessa alternativ som bör prövas får enligt utredaren avgöras efter diskussion med . När det gäller de försenade interpellationssvaren är enligt utredaren problemet i allmänhet inte arbetssituationen på departementen eller samordningen mellan departementen utan statsrådens kalendrar. Statsråden är redan till stora delar uppbokade genom resor och andra engagemang som är svåra att ändra på, och trots upprepad kritik från har förseningarna ökat. Att förlänga svarstiden som ett sätt att minska andelen försenade svar avfärdas dock av utredaren, då det skulle medföra att den genomsnittliga svarstiden blev längre och att svaren i större utsträckning skulle vara inaktuella när de lämnas. En metod som i stället förordas av utredaren skulle vara att statsråden reserverar tid i sina kalendrar för att besvara interpellationer i de veckor kammaren sammanträder under ett kommande . I princip bör alla statsråd reservera tid som sammanträder. De kammartider som ska vara tillgängliga för statsrådens reservationer ska vara desamma som , dvs. i första hand efter och i andra hand fr.o.m. kl. 9. Även efter kan vara aktuella. När statsråden anmält vilka tider som de önskar få reserverade för interpellationssvar får kammarkansliet pussla ihop ett schema som annonseras ut på lämpligt sätt till alla ledamöter. En interpellation som en ledamot vill få besvarad av ett visst statsråd en viss reserverad dag ska väckas dagar före . Metoden skulle efter en överenskommelse mellan och regeringen kunna prövas under något eller några riksmöten, anser utredaren. Utredningen visar att en interpellation eller skriftlig fråga medför krav på omedelbara arbetsinsatser i . Framför allt vid skriftliga frågor upplevs tidsramen för att besvara frågan som knappt tilltagen. När det gäller interpellationer redovisas i utredningen statistik över andelen interpellationer som besvaras . Andelen får sägas vara förhållandevis hög. Det är angeläget att regeringen arbetar för att andelen försenade interpellationssvar minskar från dagens nivå. Enligt utskottet bör tidsramen som anges i riksdagsordningen för besvarande av skriftliga frågor utökas i enlighet med vad som anförs av utredaren. Skälet till att förlänga svarstiden något är att därigenom skapa bättre förutsättningar för att svaren ska vara så innehållsrika som möjligt. På vilket sätt svarstiden ska förlängas bör bli föremål för diskussion med . Däremot anser utskottet, i likhet med utredaren, att tidsramen för besvarande av interpellationer inte bör utökas. Den nuvarande regleringen som innebär att interpellationer ska besvaras är en rimlig avvägning mellan behovet av tid för att förbereda svaret och intresset av att snabbt få svar på en aktuell fråga. Det innebär att måste ta ett större ansvar för att statsråden ska kunna planera sin tid för att kunna svara på interpellationer. Utskottet anser att och kammarkansliet gemensamt bör överväga hur framförhållningen för statsråd och interpellanter kan förbättras, som andelen försenade svar minskas. En muntlig fråga framställs vid en frågestund som anordnas i kammaren (6 kap. 3 § RO). Frågan besvaras av ett statsråd. Talmannen beslutar om vem som ska få ordet och får besluta om begränsning av anförandena till längst en minut. En frågestund anordnas som kammaren sammanträder för annat än bordläggning av ärenden (RO:s tilläggsbestämmelse 6.3.1). Talmannen får besluta att inställa en frågestund eller flytta den till en annan dag , om arbetsförhållandena i kräver det. Senast före frågestunden anmäler vilka statsråd som kommer att vara närvarande vid frågestunden. Enligt praxis anmäls till statsrådens frågestund fem statsråd av vilket ett svarar på allmänpolitiska frågor. Vid statsministerns frågestund som normalt ska anordnas en gång var fjärde eller femte vecka ska frågorna enbart vara av övergripande allmänpolitiskt slag. Enligt anvisningarna, daterade , ska en fråga antingen vara av övergripande allmänpolitiskt slag eller avse ett ämne som faller inom ett av de närvarande statsrådens ansvarsområde och gäller statsrådets tjänsteutövning.1[ Formuleringen övergripande allmänpolitiskt slag i anvisningarna kan enligt utredaren diskuteras i förhållande till regeringsformens regler för frågeinstituten, som endast talar om angelägenheter som rör statsrådets tjänsteutövning. I rapporten uppmärksammas att när de muntliga frågestunderna infördes på försök 1990 betraktades de som en debatt utan samband med annan handläggning. I RO regleras sådana debatter i 2 kap. 10 §. Ett frågeinstitut blev de muntliga frågestunderna först genom regleringen i 6 kap. RO. Enligt utredaren kan här finnas en förklaring till att problematiken i förhållande till grundlagsreglerna om frågorna inte har observerats.] En ledamot som vill ställa en fråga anmäler sig i kammaren eller förhandsanmäler sig till kammarkansliet den dag frågestunden äger rum. Förhandsanmälan ska inte omfatta frågans innebörd utan enbart vilket statsråd som frågan riktar sig till. Förhandsanmälan innebär inte någon garanti för att få ordet. Vid statsministerns frågestund har en partigrupp för ett oppositionsparti rätt att anmäla en ledamot som ska företräda partiet (partiföreträdare). Övriga partigrupper har rätt att anmäla en prioriterad talare. Partiföreträdare för ett oppositionsparti kan normalt räkna med att få ordet för minst en följdfråga eller kommentar. Normalt får statsministern det sista inlägget i ett replikskifte men talmannen kan när han finner det befogat ge frågeställaren ordet för ett avslutande inlägg om en halv minut. Övriga frågeställare kan normalt räkna med att få ordet endast en gång. I rapporten redovisas att under /10 ställde 166 av ledamöter () en eller flera frågor under statsrådens frågestunder. Statsministerns fyra frågestunder utnyttjades av 55 ledamöter ().2[ Partiledare eller gruppledare från oppositionspartierna hade 83-procentig närvaro vid statsministerns frågestund under riksmötena /072009/10 och 94-procentig närvaro 2010/112011/12. (Antalet närvarotillfällen för partiledare och gruppledare från de tre respektive fyra oppositionspartierna dividerat med produkten av antalet frågestunder multiplicerat med tre respektive fyra.) Räknar man enbart med partiledarna blir motsvarande siffror såväl riksmötena /072009/10 som riksmötena /112011/12.] När statsministerns frågestunder infördes var tanken att dessa skulle vara ett tillfälle för meningsutbyte mellan statsministern och övriga partiledare, undantagsvis gruppledarna. Utan att det direkt utsades avsågs här främst att det var ledarna för oppositionspartierna som skulle ställa frågor till statsministern med möjlighet till en eller två följdfrågor. I rapporten redovisas att partiledarna allt oftare inte är representerade vid frågestunden. Utredaren frågar sig vad det är som gör att partiledarna deltar så sporadiskt i statsministerns frågestunder. Ett problem, menar han, är att partiledarna får så på sig att diskutera med statsministern (två anföranden om en minut vardera). En rätt till fler anföranden, en förlängning av anförandena och en möjlighet att ställa nya frågor borde enligt utredaren kunna diskuteras, för att göra ett deltagande i statsministerns frågestund mer attraktivt för oppositionens partiledare. När det gäller frågestunderna anser utredaren att man skulle kunna överväga att låta andra ledamöter än frågeställarna delta med inlägg.