bet · H001TU9 · 2013-02-26 00:00:00 — 2012/13:TU9 upphandling av vägar och järnvägar upphandling av vägar och järnvägar I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2012/13:50 om upphandling av vägar och järnvägar samt en följdmotion som väckts med anledning av denna. I skrivelsen har regeringen redovisat sin bedömning av iakttagelser och rekommendationer i granskningsrapporten av vägar och järnvägar leder den till hög produktivitet? (RiR 2012:14). Utskottet menar att de brister som pekar på i sin rapport måste tas på största allvar och anser det anmärkningsvärt att regeringen inte tänker vidta några ytterligare åtgärder med anledning av . Enligt utskottets uppfattning kan regeringens passivitet leda till mindre väg och järnväg för pengarna som möjligheten för våra järnvägar att fylla nödvändig samhälls- och klimatnytta minskar. Utskottet föreslår därför att regeringen ges till känna att bör få i uppdrag att utveckla de erfarenhetsåterföringssystem som används och som är tillgängliga även för externa forskare och extern revision, genomföra resultatmätningar av hur upphandlingarnas produktivitet och effektivitet påverkas av olika entreprenadformer, ta fram empiriskt underlag som motiverar strategier och beslut om upphandling. Utskottet föreslår vidare att regeringen ges till känna att bör informeras om uppnådd effektivitet med olika upphandlings- och kontraktsformer inom . Utskottet föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna och bifaller samtliga motionsyrkanden. I betänkandet finns en reservation (M, FP, C, KD). Utskottets förslag till riksdagsbeslut upphandling av vägar och järnvägar tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om att regeringen bör informera om uppnådd effektivitet med olika upphandlings- och kontraktsformer inom samt ge i uppdrag att ta fram empiriskt underlag som motiverar strategier och beslut om upphandling, att utveckla de erfarenhetsåterföringssystem som används och som är tillgängliga även för externa forskare och extern revision och att genomföra resultatmätningar av hur upphandlingarnas produktivitet och effektivitet påverkas av olika entreprenadformer. 2012/13:T12 av m.fl. (V) yrkandena 14 och lägger skrivelse 2012/13:50 till handlingarna. Reservation (M, FP, C, KD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (S), (M), (MP), (SD), (V), (C), (KD) och (S). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2012/13:50 om upphandling av vägar och järnvägar. har granskat upphandling av vägar och järnvägar. Syftet med granskningen har varit att granska och regeringens insatser för att upphandling ska leda till hög produktivitet och konkurrens. granskning har redovisats i rapporten av vägar och järnvägar leder den till hög produktivitet? (RiR 2012:14). Riksrevisor m.fl. informerade utskottet om innehållet i . överlämnade rapporten till regeringen . Regeringen remitterade granskningsrapporten till som lämnade ett remissvar till regeringen . Regeringen överlämnade sin skrivelse till . Med anledning av skrivelsen har en följdmotion väckts. I sammanhanget kan även nämnas att informerade ordförande utskottet om innehållet i betänkande Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen (SOU 2012:39). Genom effektivitetsrevision granskar hur effektiv den statliga verksamheten är. Granskningarna utgår från beslut och granskar sedan regeringens genomförande, styrning, uppföljning och rapportering till . granskar också myndigheternas genomförande och rapportering till regeringen. Enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska en effektivitetsgranskning främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt, men den får också avse de statliga insatserna i allmänhet. Effektivitetsgranskningarna ska också främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser. Granskningarna ska huvudsakligen inriktas på hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i granskningsrapporten av vägar och järnvägar leder den till hög produktivitet? (RiR 2012:14). upphandling av vägar och järnvägar Utskottets förslag i korthet Med bifall till motionsförslag tillkännager för regeringen som sin mening att bör få i uppdrag att utveckla de erfarenhetsåterföringssystem som används och som är tillgängliga även för externa forskare och extern revision, att genomföra resultatmätningar av hur upphandlingarnas produktivitet och effektivitet påverkas av olika entreprenadformer och att ta fram empiriskt underlag som motiverar strategier och beslut om upphandling. Utskottet föreslår vidare att regeringen ges till känna att bör informeras om uppnådd effektivitet med olika upphandlings- och kontraktsformer inom . Detta är enligt utskottets uppfattning nödvändiga åtgärder för att få mer väg och järnväg för pengarna som våra järnvägar får möjlighet att fylla nödvändig samhälls- och klimatnytta. Utskottet föreslår också att lägger skrivelsen till handlingarna. Jämför reservation (M, FP, C, KD). har granskat upphandling av vägar och järnvägar. Syftet med granskningen har varit att granska och regeringens insatser för att upphandling ska leda till hög produktivitet och konkurrens. definierar produktivitet som mängden väg och järnväg för pengarna. granskning har delats upp i fyra delundersökningar: Vilken entreprenadform har lett till högst produktivitet? Har följt upp sina upphandlingar? Har uppnått konkurrens? Har regeringen följt upp ändamålsenligt? För att genomföra granskningen har bl.a. genomfört intervjuer och utrett system och rutiner för erfarenhetsåterföring. Vidare framgår av granskningsrapporten att inte har kunnat presentera något samlat erfarenhetsbaserat vetenskapligt underlag som visar totalentreprenaders produktivitets- eller kvalitetsvinst i förhållande till övriga entreprenadformer. Mot den bakgrunden och med tanke på att det har gått de första totalentreprenaderna prövades har funnit det angeläget att genomföra en mätning. har därför mätt produktiviteten i senast öppnade väg- och järnvägssträckor som byggts med totalentreprenad som entreprenadform. Dessa har sedan jämförts med utförandeentreprenader , 20072011. menar att granskningen inte ger stöd för att senaste upphandlingsstrategi, bl.a. att öka antalet totalentreprenader, är ändamålsenlig. De mätningar som har utfört tyder på att totalentreprenader inte har lett till högre produktivitet än utförandeentreprenader. Det är enligt även nödvändigt med bättre erfarenhetsåterföring för att kunna ta ställning till hur upphandlingarna bör utvecklas för att leda till hög produktivitet och ökad konkurrens. konstaterar vidare att regeringen har varit för passiv och okritisk och har inte efterfrågat erfarenhetsbaserat stöd för att de åtgärder som upphandlingsstrategi förordar har lett till högre produktivitet. Delundersökning 1: Vilken entreprenadform har lett till högst produktivitet? Syftet med delundersökningen har varit att mäta den genomsnittliga effektivitetsskillnaden mellan entreprenadformerna och hur skillnaden beror på ett antal övriga omständigheter i entreprenaderna. har funnit att totalentreprenader i genomsnitt har lägre produktivitet. Skillnaden var dock inte signifikant. Ett antal prestationsrelaterade faktorer såsom väglängd, järnvägslängd, broarea, befintlig trafik och tätbebyggelse har beaktats i mätningen. har inte heller funnit att stora entreprenader generellt har en högre produktivitet än mindre entreprenader. har identifierat ett antal orsaker till att totalentreprenader inte har lett till högre produktivitet. Dessa är bl.a. större risker, mindre konkurrens och de praktiska svårigheterna med att formulera funktionskrav och att följa upp dem. Delundersökning 2: Har följt upp sina upphandlingar? Syftet med delundersökningen har varit att utreda system och rutiner för erfarenhetsåterföring och om de används effektivt. har utvecklat rutiner för erfarenhetsåterföring i form av bl.a. informationssystem som har tagits fram av och . har funnit att resultatet av utvecklingsarbetet har fått begränsat genomslag i praktiken. Orsaker till detta är enligt bl.a. att erfarenheterna inte samlas systematiskt och inte heller lagras i enhetliga strukturer och format. Detta försvårar sammanställning, analys och framtagning av objektiva underlag för beslut och strategier. konstaterar att trots att gedigen erfarenhet troligen finns hos individerna i organisationen så innebär bristande erfarenhetsåterföring att man kommer att ha dåliga förutsättningar att utreda varför totalentreprenaderna inte har lett till förväntad högre produktivitet och för att bedöma vilka åtgärder som bör vidtas. Vidare framhåller att bristande erfarenhetsåterföring riskerar att leda till att beställaren successivt förlorar kunskapen om sina anläggningar vilket kan skapa privata kunskapsmonopol som blir svåra att konkurrensutsätta . Delundersökning 3: Har uppnått konkurrens? Syftet med delundersökningen har varit att utreda sambandet mellan produktivitet och konkurrens, om konkurrens har uppnåtts, system och rutiner samt möjliga orsaker till bristen på konkurrens. konstaterar att rimliga mål för konkurrensen inte har uppnåtts. I av upphandlingarna erhålls inte tre konkurrerande anbud. menar att antalet anbud riskerar att ha påverkats negativt av att marknadsföringsinsatser, sammanslagning av små åtaganden till större och omfattande administrativa krav har missgynnat mindre företag. Utländska företag har missgynnats av standardavtalens komplexitet och av bristande erfarenheter av den praxis som utvecklats kring avtalens tillämpning. På järnvägsområdet noterar att har tillämpat begränsad annonsering och selektiva rutiner trots att mer öppna förfaranden hade kunnat öka konkurrensen. Delundersökning 4: Har regeringen följt upp ändamålsenligt? konstaterar att regeringen har uppmärksammat upphandlingsverksamhetens betydelse för effektiviteten och att regeringen har lyft fram både kvantitativa och innehållsmässiga mål för konkurrensen och upphandlingarna. Vidare lyfts fram att har större frihetsgrader beträffande anslagens användning och periodisering än det normala i statsförvaltningen. Enligt kunde regeringen ha formulerat mål tidigare och tydligare, för att vid avstämning mot dessa ha vidtagit åtgärder för att förbättra eller hantera bristande konkurrens. framhåller att regeringen inte har efterfrågat resultat av uppföljning av upphandlingarna, trots att beloppen är avsevärda och det är fråga om en repetitiv verksamhet. Rekommendationer till regeringen och Mot bakgrund av slutsatserna ovan rekommenderas regeringen att se till att utvecklar erfarenhetsåterföringssystem som används att har rimliga förutsättningar för att skapa konkurrens och följa upp bolagiseringarnas påverkan på konkurrensen samt följa upp att arbete med att förbättra konkurrensen ger resultat att kritiskt efterfråga de faktiska erfarenheterna och göra en egen analys och värdering av uppgifterna att följa upp varför inte har förstärkt sina kontrollsystem mot oegentligheter att överväga mätningar av externa parter som komplement att informera om konkurrenssituationen med mer kritiska mått och med de faktiska resultaten med olika upphandlings- och kontraktsformer med avseende på produktivitet och andra former av effektivitet. att utveckla beställarrollen genom att mäta hur upphandlingarnas effektivitet beror på olika omständigheter, särskilt dem som har möjlighet att påverka att utveckla strategier utifrån faktiskt uppmätta resultat att överväga möjligheten att ta fram, äga och löpande utveckla egna generella villkor som kan ersätta dagens standardavtal att utveckla system och rutiner för erfarenhetsåterföring att öppna upp och utvidga inbjudningsförfarandena samt förenkla anbudsunderlagen att säkerställa att kraven i upphandlingarna är uppföljningsbara, att de blir kontrollerade och slutligen tillgodosedda utan extra kostnader. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i granskningen av upphandling av vägar och järnvägar (RiR 2012/13:50). Regeringen konstaterar inledningsvis att totalentreprenad och utförandeentreprenad är termer som kan definieras på lite olika sätt. I skrivelsen har regeringen använt termerna så som de definierats i betänkande (SOU 2012:39). Med totalentreprenad avses därmed entreprenad eller del av entreprenad där entreprenören i förhållande till beställaren svarar för projektering och utförande. Med utförandeentreprenad avses entreprenad eller del av entreprenad där beställaren svarar för projektering och entreprenören svarar för utförande. I skrivelsen lyfter regeringen bl.a. fram att behovet av att öka produktiviteten i anläggningsbranschen har uppmärksammats och att staten är en stor beställare och bör genom sitt agerande bidra till att anläggningsmarknaden utvecklas i positiv riktning. Vidare pekar regeringen på att har grunden lagts för en mer effektiv statlig verksamhet inom transportområdet. Utgångspunkten för arbetet har enligt regeringen varit att förstärka och samla de verksamheter som svarar för statens kärnuppgifter och bolagisera konkurrensutsatt verksamhet som inte bör bedrivas i myndighetsform. Regeringen framhåller vidare att den har tagit en rad initiativ som syftar till att öka kunskapen om produktivitet och innovation i anläggningsbranschen och som därmed kan läggas till grund för ytterligare åtgärder. Som exempel lyfter regeringen fram som överlämnade sitt betänkande och den särskilda utredare som tillsattes 2010 med uppdrag att utvärdera upphandlingsregelverket. Regeringen anger vidare att har fått i uppdrag att analysera hur och i vilka delar av verksamhetsområden som verket kan använda sig av innovationsupphandling för att driva på utvecklingen av effektivare processer och ny teknik. Leder upphandlingsstrategi till högre produktivitet? Vad gäller de farhågor som har avseende totalentreprenader pekar regeringen på att har framfört att de inte är konsekvenser av entreprenadformen totalentreprenad i sig utan snarare konsekvenser som skulle kunna inträffa på grund av dåligt formulerade krav eller en bristfällig kontraktsuppföljning. I skrivelsen anförs vidare att på grund av tidigare brister i uppföljningen är det för tidigt att säga att totalentreprenadformen ökar riskerna för ineffektivitet, minskad kvalitet och ökade livscykelkostnader på det sätt som har framfört. Regeringen pekar vidare på att håller på att utveckla nya arbetssätt kring upphandlingar. I enlighet med dessa ska alltid välja den entreprenadform som anses mest lämplig med hänsyn till det enskilda objekt som ska upphandlas. Regeringen instämmer med slutsats att valet av upphandlingsform bör baseras på ett starkare empiriskt stöd än vad som är fallet . Regeringen menar dock att det mot bakgrund av dels tidigare brister i uppföljning av upphandlingarna, dels slutsatser inte finns grund för att satsning på en ökad andel totalentreprenader framöver inte skulle vara ändamålsenlig. I skrivelsen framför regeringen även att nya beställar- och upphandlingsstrategi ännu inte är realiserad fullt ut. Det är därför enligt regeringen motiverat att fortsätter arbetet med att analysera faktorer som kan påverka produktiviteten. bör därför enligt regeringen fortsätta att utveckla sin beställarroll genom att mäta hur upphandlingarnas effektivitet beror på olika omständigheter. Därefter bör utveckla sina strategier utifrån faktiska uppmätta resultat. I skrivelsen anger regeringen att det är av största vikt att det finns system och rutiner på plats som kan ge lätt tillgänglig empiri för i vilka situationer olika kombinationer av upphandlingsformer, ersättningsformer, paketering osv. är lämpliga att använda för att uppnå hög effektivitet. Regeringen pekar bl.a. på som tillsattes 2010 med uppdrag att se över systemet för insamling av upphandlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in. Regeringen har även i regleringsbrevet för avseende ställt upp ett återrapporteringskrav som innebär att ska redovisa vidtagna åtgärder för att mäta och öka produktiviteten i anläggningsbranschen och förbättra anläggningsmarknadens funktionssätt. Av skrivelsen framgår vidare att i sitt remissyttrande framfört att det under och tid inte genomfördes systematiska kostnadsuppföljningar som satts i samband med hur det upphandlats. Däremot lyfter regeringen fram att det har påbörjats sådan uppföljning, exempelvis projektet (Produktivitet och innovation i anläggningsbranschen). Vidare nämns i skrivelsen att införde ett inköpssystem 2012 där information om leverantörer och kontrakt samlas på ett strukturerat sätt, vilket förbättrar möjligheterna till uppföljning. Sammanfattningsvis menar regeringen att har vidtagit en rad åtgärder för att förbättra erfarenhetsåterföringen. Regeringen instämmer dock i rekommendation att bör fortsätta att utveckla sina system och rutiner för erfarenhetsåterföring. I skrivelsen lyfter regeringen fram att har grunden för en mer effektiv statlig verksamhet inom transportområdet lagts. Som en del i arbetet pekar regeringen på att överfördes dels verksamheten vid till , dels verksamheterna vid och Projektering till . Vidare överfördes verksamheten vid till . Regeringen lyfter även fram att skapades , bl.a. för att skapa förutsättningar för trafikslagsövergripande planering och beställning av drift, underhåll och byggande. Regeringen framhåller vidare att i skrivelsen Utförande av drift och underhåll av järnväg (skr. 2012/13:19) gjorde regeringen den sammanfattande bedömningen att det långsiktiga arbete som beskrivits ovan har visat tydliga tecken på att vara framgångsrikt, men också att förändring av denna omfattning måste få ta tid och att uthållighet i förändringsarbetet krävs. Regeringen menar att tidigare erfarenheter av konkurrens visar att konkurrensutsättning av drift och underhåll av väg med start har lett till ökad produktivitet. efter det att konkurrensutsättningen påbörjats utvärderades erfarenheterna inom vägsektorn av dåvarande som bl.a. konstaterade att produktionskostnaden för driftverksamheten hade minskat med i storleksordningen , dock med osäkerhet kring hur mycket en vikande konjunktur och minskade anslag påverkat kostnadsnivån. Regeringen framhåller att egen analys av underhållskontrakt indikerar en fortsatt produktivitetsutveckling på . I skrivelsen framför regeringen att den har tagit en rad initiativ som syftar till att öka kunskapen om produktivitet och innovation i anläggningsbranschen. Ett exempel är tillsättandet av vars betänkande bereds inom . Regeringen konstaterar vidare att i sitt remissvar har framfört att verket har besökt ett flertal europeiska länder i syfte att få fler utländska leverantörer att vilja investera och etablera sig i . Vidare menar , till skillnad från , att de använda standardavtalen leder till förutsebarhet och transparens för såväl svenska som utländska entreprenörer. Regeringen menar vidare att det kan finns andra faktorer än de som pekar på som kan påverka konkurrensen och därmed antalet anbud. Exempel på sådana faktorer är bl.a. branschstrukturens betydelse. På järnvägssidan påbörjades konkurrensutsättningen av dessa objekt successivt . utfördes i princip all verksamhet i egen regi. Även konjunkturläget torde enligt regeringen ha betydelse för antalet anbudslämnare och därmed anbud. Regeringen instämmer inte i bedömning av regeringens insatser. Regeringen menar att en rad åtgärder har vidtagits som lagt grunden för en mer effektiv statlig verksamhet inom transportområdet och att den tagit initiativ för att öka kunskapen om olika åtgärders effekter på produktivitet och innovation i anläggningsbranschen. Regeringen instämmer dock i att insatserna för att förbättra framför allt erfarenhetsåterföringen behöver förstärkas. Regeringens åtgärder med anledning av granskning Av skrivelsen framgår att regeringen anser att de tidigare beskrivna vidtagna åtgärderna inom såväl som samt det arbete som redan pågår är tillräckligt för att förbättra erfarenhetsåterföringen och fördjupa kunskapen om effektiviteten i olika upphandlingar och därmed skapa underlag för framtida agerande. Regeringen understryker dock att det är nödvändigt med bättre erfarenhetsåterföring för att kunna ta ställning till hur upphandlingarna bör utvecklas för att leda till hög produktivitet och konkurrens. Mot den bakgrunden avser regeringen inte vidta några ytterligare åtgärder. I kommittémotion 2012/13:T12 framhåller m.fl. (V) att de brister i säkerställandet av ett effektivt resursutnyttjande vid upphandling av vägar och järnvägar som har pekat på måste tas på största allvar. Annars finns risk för att möjligheten för våra järnvägar att fylla nödvändig samhälls- och klimatnytta minskar. I motionen anges att investeringar inom järnvägen har en ungefärlig livslängd vilket enligt motionärerna skapar behov av att standardisera upphandlingen för att säkra den långsiktiga hållbarheten. Motionärerna menar att det finns risk för att nuvarande upphandlingar ger dyrare lösningar, vinsterna privatiseras och förlusterna förstatligas. I motionen understryks att mot bakgrund av att vägar och järnvägar lyder under olika lagstiftningar kan upphandlingar inte genomföras med samma utgångspunkt för de båda trafikslagen. En sådan ordning riskerar att leda till ytterligare fokusering på lägsta pris på bekostnad av kvalitet. Motionärerna finner vidare det anmärkningsvärt att regeringen inte tänker vidta några ytterligare åtgärder med anledning av då ett flertal av rekommendationerna i rapporten enligt motionärerna är högst relevanta. Mot den bakgrunden föreslår motionärerna följande åtgärder: Regeringen bör ge i uppdrag att ta fram empiriskt underlag som motiverar strategier och beslut om upphandling (yrkande 1). Regeringen bör informera om uppnådd effektivitet med olika upphandlings- och kontraktsformer inom (yrkande 2). Regeringen bör ge i uppdrag att utveckla de erfarenhetsåterföringssystem som används och som är tillgängliga även för externa forskare och extern revision (yrkande 3). Regeringen bör ge i uppdrag att genomföra mätresultat av hur upphandlingarnas produktivitet och effektivitet påverkas av olika entreprenadformer. Mätningarna ska genomföras systematiskt och objektivt samt kompletteras med extern utvärdering och uppföljning (yrkande 4). Utskottet har vid tidigare tillfälle framhållit att anläggningsbranschens produktivitetsutveckling har varit bristfällig och att staten, som stor beställare, genom sitt agerande bör bidra till att anläggningsmarknaden utvecklas i positiv riktning (bet. 2008/09:TU2). är en av största statliga beställare och köper varor och tjänster för ca . Verkets upphandling av vägar och järnvägar är därför av avgörande betydelse för att få mer infrastruktur för pengarna, och utskottet välkomnar därför fokusering på detta område. granskning pekar tydligt på att det inte finns något stöd för att senaste upphandlingsstrategi är ändamålsenlig. Detta är mycket allvarligt. har i sin granskningsrapport bl.a. pekat på att det inte finns något empiriskt stöd för att totalentreprenader leder till högre produktivitet. Tvärtom varnar för att det på lång sikt finns risker för ineffektivitet eftersom kvaliteten befaras bli sämre och livscykelkostnaderna högre till följd av den ökade variantrikedom som totalentreprenader medger. Dessutom konstaterar att inte har följt upp och analyserat de uppnådda slutresultaten i entreprenaderna på lämpligt sätt. Det innebär att även kommer att sakna kunskap om vilken upphandlingsstrategi som är den effektivaste. Utskottet menar att de brister som pekar på i sin rapport måste tas på största allvar och anser därför att det är anmärkningsvärt att regeringen inte tänker vidta några ytterligare åtgärder med anledning av , trots att ett flertal av rekommendationerna i rapporten är högst relevanta.