bet · H001KU15 · 2013-03-12 00:00:00 — Utskottsutlåtanden och kammarbeslut kan därmed erbjuda en möjlighet för regeringen att stämma av om ståndpunkter som den har för avsikt att inta i EU-samarbetet är förankrade i . I den bemärkelsen kan riksdagsbesluten således få betydelse i den på parlamentariska principer grundade relationen mellan regering och riksdag. Ett kammarbeslut i anslutning till behandlingen av ett utlåtande binder inte i någon rättslig mening regeringen eller eller något av organ. Således står det fritt för regeringen att t.ex. vid ett rådsmöte, under parlamentariskt ansvar, företräda en ståndpunkt som står i strid med vad kammaren har uttalat vid behandlingen av ett utlåtande. Inte heller utskott eller gör sig skyldiga till någon överträdelse genom att vid samråd med regeringen medge en avvikelse från den av uttalade ståndpunkten. Utskottet noterar att utlåtandena är offentliga och görs tillgängliga inom ramen för det interparlamentariska samarbetet och den s.k. IPEX-databasen för utbyte av information om hanteringen av EU:s dokument i nationella parlament och i . Utskottet noterar även att riksdagsförvaltningen sänder utlåtandena för kännedom till kommissionens generalsekretariat. Efter vad som har anförts konstaterar utskottet att kommissionens beslut att översända nya lagförslag och samrådsdokument direkt till de nationella parlamenten kan bidra till en fördjupad debatt om unionssamarbetet inom medlemsstaterna. biföll utskottets förslag och lade utlåtandet till handlingarna. skickade kommissionen sitt svar (SR/is D(2009)239) på utlåtande /09:KU3. Av svaret framgår att kommissionen till fullo respekterar konstitutionella system och alldeles särskilt principen att det är den som har huvudansvaret och företräder riket utåt. behandlade i ett granskningsutlåtande (utl. 2010/11:KU12) kommissionens rapport om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten (KOM(2010) 291). Utskottet uttalade då bl.a. följande (s. 12). Utskottet noterar kommissionens iakttagelse i rapporten att det mycket aktiva svenska parlamentet fortsätter att delta i den politiska dialogen med kommissionen endast när det gäller handlingar som inte har lagstiftningskaraktär, i enlighet med sina interna rutiner. Mot bakgrund av detta önskar utskottet påminna om att det är regeringen som har huvudansvaret för uppgiften att företräda riket utåt. Utskottet anser alltjämt att kommissionens beslut att, inom ramen för det s.k. Barrosoinitiativet, översända nya lagförslag och samrådsdokument direkt till de nationella parlamenten kan bidra till en fördjupad debatt om unionssamarbetet inom medlemsstaterna. Med utgångspunkt i de nu rådande svenska konstitutionella förhållandena önskar utskottet dock förtydliga att den politiska dialogen mellan kommissionen och sker genom regeringen som är ansvarig inför . Detta gäller såväl substansen i kommissionens utkast till lagstiftningsakter som andra dokument. Vad gäller subsidiaritetskontrollmekanismen konstaterar utskottet att gällande fördrag tilldelar de nationella parlamenten särskilda befogenheter. Det är inom ramen för dessa befogenheter som ges möjlighet att på det sätt som föreskrivs i riksdagsordningen kommunicera direkt med bl.a. kommissionen vad gäller tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. biföll utskottets förslag och lade utlåtandet till handlingarna. skickade kommissionen sitt svar (C(2011)860) på utlåtande /11:KU12. I svaret anges att kommissionen erkänner till fullo att det under rådande konstitutionella förhållanden är regeringen som för all politisk dialog mellan kommissionen och , och att regeringen är ansvarig inför . I svarsbrevet förtydligas att termen politisk dialog enligt kommissionens egen definition härrör från det s.k. Barrosoinitiativet. Denna dialog avser förhållandet mellan kommissionen och de nationella parlamenten och ska enligt kommissionen ses som skilt från, men ändock kompletterande, förbindelserna mellan kommissionen och medlemsstaternas regeringar. behandlade i ett granskningsutlåtande (utl. 2011/12:KU5) kommissionens rapport om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten (KOM(2011) 345). Utskottet uttalade då bl.a. följande (s. 27 f.). Utskottet vill inledningsvis påminna om att det är regeringen som har huvudansvaret för uppgiften att företräda riket utåt. Under de rådande svenska konstitutionella förhållandena gäller således att den politiska dialogen mellan kommissionen och sker genom regeringen som är ansvarig inför . Utskottet noterar kommissionens uppmaning till de nationella parlamenten att även kommentera dokument som föregår lagstiftningsarbetet. Utskottet vill här framhålla att interna rutiner innebär att s.k. granskningsutlåtanden lämnas dels över samtliga grön- och vitböcker, dels över de andra EU-dokument, med undantag för utkast till lagstiftningsakter, som talmannen efter samråd med gruppledarna för partierna i har bestämt. Utskottet ser positivt på att nationella parlament behandlar och granskar unionsdokument som föregår lagstiftningsarbetet. Detta kan bidra till en tidig fördjupad debatt inom medlemsstaterna om unionssamarbetets utveckling och till att parlamentens synpunkter blir kända. På så sätt kan parlamentens synpunkter, bl.a. genom sina regeringars försorg, beaktas i den fortsatta lagstiftningsprocessen på unionsnivå. Av utlåtandet framgår (s. 29) även att utskottet när det gäller ärendet om grönboken om ett europeiskt medborgarinitiativ (KOM(2009) 622) noterade att kommissionen hade angivit i den då behandlade rapporten att alla kamrar som inom ramen för den politiska dialogen lämnade synpunkter i frågan om det minsta antal medlemsstater som undertecknarna av ett medborgarinitiativ måste företräda ansåg att tröskeln på en tredjedel var för hög. Utskottet påminde med viss skärpa om att det i sitt utlåtande över grönboken uttryckligen hade delat kommissionens dåvarande bedömning att tröskelgränsen om en tredjedel var väl avvägd. biföll utskottets förslag och lade utlåtandet till handlingarna. skickade kommissionen sitt svar (C(2012)6193) på utlåtande /12:KU5. I svaret lämnades inga specifika förtydliganden avseende förbindelserna mellan kommissionen och de nationella parlamenten utan endast förtydliganden kring subsidiaritetskontrollmekanismen (jfr utl. 2012/13:KU14). uppföljning av subsidiaritetsprincipens tillämpning tredje årliga uppföljning av subsidiaritetsprincipens tillämpning genomfördes och fullföljdes (bet. 2012/13:KU8). Uppföljningen omfattade perioden den 1 januari31 och de 124 subsidiaritetsprövningar som har genomförts i . Utskottet gav övriga utskott möjlighet att yttra sig över vissa iakttagelser som utskotten gjorde vid genomgången av de genomförda subsidiaritetsprövningarna. Genomgången av motiveringarna av subsidiaritetsprincipen i de 124 subsidiaritetsprövningsärendena visade att motiveringar saknades eller var bristfälliga i cirka en sjättedel av ärendena (dvs. i 20 fall eller ). En kvantitativ förbättring märktes vid jämförelse med föregående uppföljningar (jfr utl. 2012/13:KU14). konstaterade även att var det parlament som hade avgett flest motiverade yttranden . En förklaring till den svenska höga andel av de motiverade yttrandena kunde vara att prövar samtliga utkast till lagstiftningsakter, medan många andra parlament gör någon form av urval av vilka utkast till lagstiftningsakter som prövas (bet. 2012/13:KU8 s. 29). fanns det även andra parlament som prövar samtliga utkast men som inte hade avgett tillnärmelsevis så många motiverade yttranden. Även om flera fackutskott framförde synpunkter på att , i likhet med vissa andra länders parlament, borde införa någon form av urval av vilka utkast till lagstiftningsakter som prövas ansåg att övervägande skäl talade för att behålla den nuvarande ordningen. kunde konstatera att det faktum att parlamenten i de flesta länderna inte prövar samtliga utkast (s. 55) kan innebära att det finns en risk för att tröskelvärdet sällan kommer att kunna uppnås. Enligt krävs därför ett utökat samarbete mellan de nationella parlamenten för att, om det finns invändningar mot ett förslags förenlighet med subsidiaritetsprincipen, kunna samla så många länder som möjligt för att kunna uppnå de tröskelvärden som anges i protokollet för att få ett förslag omprövat. I detta sammanhang framhöll utskottet åter att flera av utskotten hade goda erfarenheter av kontakter med ständiga representant i . Kontakter med representanten kunde således enligt utskottet vara en möjlig väg att skaffa information om beredningsläget i andra länders parlament, och uppmärksamma andra länder på de invändningar som ett utskott i har i syfte att samla så många länder som möjligt för att få ett förslag omprövat. delade vidare den uppfattning som flera av övriga utskott gav uttryck för att informationen i IPEX kunde förbättras både när det gäller den omfattning i vilken information läggs in i databasen och att informationen ges in på ett språk som är tillgängligt för andra parlament. Eftersom tidsfristen börjar löpa i alla länder har man dock enligt sällan nytta av databasen under själva beredningen. IPEX kan enligt utskottet aldrig ersätta kontakter med andra parlament eller sådana informella kontakter som ständiga representant kan bidra med. Vidare delade uppfattningen från finansutskottet om att man borde följa upp hur tiden för de nationella parlamentens subsidiaritetskontroll korresponderar med tiden för förhandlingarna inom EU om förslagen till rättsakter. I sitt yttrande (yttr. 2012/13:FiU7y) understryker finansutskottet inledningsvis vikten av den dialog som sker mellan de nationella parlamenten och kommissionen genom bl.a. granskningsutlåtanden och subsidiaritetsprövning. Dessa ger de nationella parlamenten möjlighet att kommunicera direkt med EU:s institutioner genom att lämna synpunkter på förslag i grön- och vitböcker samt pröva om kommissionens förslag till lagstiftningsakter är förenliga med subsidiaritetsprincipen. Kommissionens svar på utlåtandena om grön- och vitböckerna samt de motiverade yttrandena är enligt utskottet en viktig del i kommunikationen mellan kommissionen och de nationella parlamenten. När det gäller den dialog med de nationella parlamenten som kommissionen avser att fördjupa inom ramen för den europeiska planeringsterminen anser finansutskottet att det är viktigt att det finns en nationell demokratisk process inför besluten i EU. anser också att det är viktigt att det finns möjligheter till debatt och dialog för att diskutera viktiga frågor. Därför välkomnar utskottet kommissionens aviserade förslag om en förstärkt dialog mellan kommissionen och de nationella parlamenten. Mot bakgrund av kommissionens förslag om att den fördjupade dialogen ska ske i samband med att kommissionen presenterar de landsspecifika rekommendationerna understryker finansutskottet att rekommendationerna är en uppmaning till en lämplig handling och att de inte är bindande. Vad som utgör en lämplig handling är enligt finansutskottet ett politiskt vägval och det är parlamenten i varje medlemsstat som beslutar om utformningen av den nationella ekonomiska politiken. I är det som avgör detta. Det är enligt utskottet upp till varje medlemsland att välja hur man förhåller sig till rekommendationerna. För del beaktas dessa i inom ramen för den nationella budgetprocessen. I de fall de nationella parlamenten önskar fördjupa dialogen om rekommendationerna anser finansutskottet att det bör ske på initiativ av medlemslandet, t.ex. genom att det nationella parlamentet ordnar öppna utfrågningar med personer från kommissionen. Enligt utskottet är det viktigt att den nationella budgetprocessen i varje medlemsland respekteras inom ramen för de förpliktelser som följer av fördragen och de behov som unionssamarbetet kräver. I sitt yttrande (yttr. 2012/13:JuU3y) anger justitieutskottet att det ser positivt på kommissionens vilja att inkludera de nationella parlamenten i de förberedande diskussionerna inför det kommande lagförslaget om den parlamentariska kontrollen av Europol och om olika samarbetsformer för detta. Utskottet noterar i sitt yttrande att antagandet av det lagstiftningsförslag med grund i artikel 88 i EUF-fördraget som enligt bilagan till kommissionens arbetsprogram skulle ha antagits under har skjutits upp. noterar även att kommissionen vid utgången av 2012 fortfarande inte har presenterat något sådant förslag. Av yttrandet framgår att justitieutskottet har tagit del av underhandsuppgifter om att kommissionen avser anta ett förslag . Utskottet uppmanar kommissionen att hålla fast vid denna målsättning för att undvika ytterligare förseningar. När det gäller det kommande förslagets innehåll avvaktar justitieutskottet med mer ingående synpunkter till dess förslaget presenterats. Utskottet vill dock redan nu påminna om de övergripande synpunkter som utskottet har uttryckt i tidigare sammanhang, exempelvis i sitt utlåtande om kommissionens meddelande om kontroll av Europols verksamhet (se ovan). Utskottet anser således att det är viktigt att det finns en parlamentarisk övervakning av verksamhet som är inriktad mot brottsbekämpning, såväl Europol som Eurojust. En sådan övervakning är enligt utskottet särskilt viktig eftersom denna typ av verksamhet ofta inkräktar på medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter, t.ex. skyddet för den personliga integriteten. Enligt utskottet är det viktigt med en parlamentarisk kontroll av att balansen mellan åtgärder för att skydda medborgarna och åtgärder till skydd för den enskildes rättigheter upprätthålls. När det gäller formerna för den parlamentariska kontrollen bör den vara enkel, snabb och konkret, och det bör inte inrättas några nya myndigheter för detta ändamål. Kontrollen bör i huvudsak vara inriktad på att följa upp resultat och strategier, snarare än på kontroll av enskilda beslut. stöder kommissionens förslag att inrätta ett gemensamt interparlamentariskt forum för detta ändamål. Det är dock viktigt att vart och ett av de nationella parlamenten och deltar på lika villkor och att organet är just gemensamt. I likhet med kommissionen anser utskottet att det i en framtida förordning är viktigt att sörja för en lämplig åtskillnad mellan lagstiftande och verkställighet, varför det inte är lämpligt att utser ledamöter i . Utskottet anser vidare, för att undvika att utnämningen blir en politisk process, att Europols direktör bör utses av dess styrelse och inte av rådet eller . Avslutningsvis förutsätter utskottet att kommissionen i sitt arbete med att ta fram ett lagstiftningsförslag beaktar de slutsatser som framkommer av utvärderingen av nu gällande rådsbeslut om Europol och att förslaget åtföljs av en konsekvensanalys och en tydlig formulering med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Yttranden från andra nationella parlamenten I den s.k. IPEX-databasen har information lämnats om ställningstaganden och yttranden från andra nationella parlament vad gäller kommissionens aktuella rapport. Fram till hade enligt uppgifter ur databasen sex kamrar i medlemsstater slutfört sin granskning av rapporten. Tre av dessa har gjort sina yttranden tillgängliga på engelska. Dessa har sammanfattats av nedan. antog senaten en resolution (nr 748) om rapporten. I resolutionen noterar senaten att det fortfarande föreligger en rad hinder för en effektiv interparlamentarisk samordning, vilket är nödvändigt för att fullgöra Lissabonfördragets bestämmelser om de nationella parlamentens roll. I synnerhet pekas på ett otillräckligt samarbete i granskningen av kommissionens arbetsprogram för att tidigt identifiera potentiellt problematiska förslag med avseende på subsidiaritetsprincipen, ihållande opålitlighet i IPEX-databasen och otillräcklig tillgång till översättningar av motiverade yttranden till något av EU:s officiella arbetsspråk. Därutöver saknar senaten omfattande, användarvänlig och tillförlitlig information om resultaten av subsidiaritetsprövningar som har utförts av nationella parlament. Senaten uppmanar kommissionen, och Cosacs sekretariat att inrätta en uttömmande databas som är tillgänglig för allmänheten och som omfattar ovannämnda information. Senaten noterar med tillfredsställelse att nätverket med representanter för de nationella parlamenten i EU har utvecklats till ett funktionellt verktyg för utbyte av information. Senaten håller med kommissionen om att det är viktigt att de nationella parlamenten medverkar i den första fasen i lagstiftningsprocessen. Slutligen begär senaten att kommissionen ska föra en mer strukturerad dialog med de nationella parlamenten om det kommande lagförslaget om den demokratiska kontrollen över Europol. antog underhusets utskott för EU-frågor sin slutgiltiga rapport om bl.a. den här granskade rapporten. I sina slutsatser noterade utskottet att tröskelvärdena för det s.k. gula kortet har nåtts vad gäller utkastet till förordning om utövandet av rätten att vidta kollektiva åtgärder i samband med etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster (den s.k. ). Utskottet såg fram emot offentliggörandet av kommissionens svar på det gula kortet. Detta skulle enligt utskottet ge en bättre indikation på omfattningen av dialogen med de nationella parlamenten. Utskottet för EU-frågor uttryckte även besvikelse över tiden mellan inlämnandet av ett motiverat yttrande och kommissionens svar. Som exempel nämndes att underhuset har skickat ett motiverat yttrande till EU:s institutioner som inte besvarades förrän samt att underhuset ännu inte har fått svar på sitt motiverade yttrande från om förslaget till en förordning om en gemensam europeisk köplag. Sådana svarstider är enligt utskottet oacceptabelt långa och främjar inte en effektiv dialog. godkände kammaren ett yttrande i vilken den ansåg att kommissionen måste ge fullständigt och effektivt stöd för det interparlamentariska samarbete som ska fastställas av och de nationella parlamenten mot bakgrund av artikel 13 i fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen (jfr prop. 2012/13:39). Kammaren ansåg även att kommissionen bör påskynda genom att fortsätta att säkerställa de nationella parlamentens deltagande utarbetandet av förordningar som, i enlighet med artiklarna 85 och 88 i EUF-fördraget ska avgöra formerna för de nationella parlamentens deltagande i utvärderingen av Eurojusts verksamhet och kontrollen av Europols verksamhet. Deputeradekammaren betonade vikten av att kommissionen ser till att de nationella parlamenten ges tillgång till handlingar på sitt eget språk, särskilt konsekvensutredningar av utkast till unionslagstiftning. Dessutom påpekade kammaren att det var nödvändigt att dels minska kommissionens svarstid på yttrandena från de nationella parlamenten, dels säkerställa att svaren på ett mer konkret sätt följde upp och besvarade kommentarer i yttrandena. Vidare vore det enligt utskottet lämpligt att i framtida årsrapporter visa t.ex. genom konkreta exempel hur de nationella parlamentens yttranden beaktats av kommissionen och andra EU-institutioner i beslutsprocessen och om dessa yttranden stöder respektive regeringars ståndpunkter. Deputeradekammaren påpekade vidare att det vore lämpligt att kommissionen, med början i sitt arbetsprogram , uttryckligen angav vilka kommentarer som de nationella parlamenten har lämnat till kommissionen och hur dessa beaktats vid fastställandet av unionens strategiska och rättsliga prioriteringar. Utskottet vill inledningsvis påminna om att det är regeringen som har huvudansvaret för uppgiften att företräda riket utåt. Under rådande svenska konstitutionella förhållanden gäller således att den politiska dialogen mellan kommissionen och sker genom regeringen som är ansvarig inför . De preliminära synpunkter av konstitutionellt oförbindande karaktär som anges i granskningsutlåtanden binder inte i någon rättslig mening , regeringen eller något av organ. behandling av ett granskningsutlåtande avslutas med att kammaren lägger utlåtandet till handlingarna. Att sänder utlåtandena för kännedom till kommissionens generalsekretariat utgör inte, under gällande svenska konstitutionella förhållanden, någon dialog i folk- eller statsrättslig mening. Det är endast inom ramen för subsidiaritetskontrollmekanismen som , med stöd av befogenheter som fördragen tilldelar nationella parlament, ges möjlighet att på det sätt som anges i riksdagsordningen kommunicera direkt med bl.a. kommissionen. Vad gäller den dialog med de nationella parlamenten som kommissionen avser att fördjupa inom ramen för den europeiska planeringsterminen anser i likhet med finansutskottet att det är viktigt att det finns en nationell demokratisk process inför besluten i EU. Givet att denna dialog ska ske som kommissionen presenterar landsspecifika rekommendationer understryker i likhet med finansutskottet att dessa är uppmaningar till lämpliga handlingar och att de alltså inte är bindande. delar finansutskottets bedömning om vad som är en lämplig handling, nämligen ett politiskt vägval. I beslutar ytterst om utformningen av den svenska ekonomiska politiken. Enligt är det upp till att själv välja om och hur den beaktar dessa rekommendationer inom ramen för den nationella budgetprocessen. Om önskar fördjupa dialogen om rekommendationerna anser i likhet med finansutskottet att det bör ske på initiativ av medlemslandet, t.ex. genom att det nationella parlamentet ordnar öppna utfrågningar med personer från kommissionen. Enligt är det viktigt att den nationella budgetprocessen i varje medlemsstat respekteras inom ramen för de förpliktelser som följer av fördragen och de behov som unionssamarbetet kräver. Vad gäller det kommande lagförslaget om kontrollen av Europols verksamhet delar de bedömningar som justitieutskottet har lämnat i sitt yttrande, inte minst vikten av att kommissionen antar ett förslag . vill även påminna om de övergripande synpunkter som justitieutskottet har uttryckt i tidigare sammanhang, exempelvis i sitt utlåtande om kommissionens meddelande om kontroll av Europols verksamhet. Således är det viktigt att det finns en parlamentarisk övervakning av såväl Europols som Eurojusts verksamhet, inte minst eftersom denna typ av verksamhet ofta inkräktar på medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter, t.ex. skyddet för den personliga integriteten. Vidare är det viktigt med en parlamentarisk kontroll av att balansen mellan åtgärder för att skydda medborgarna och åtgärder till skydd för den enskildes rättigheter upprätthålls. När det gäller formerna för denna kontroll bör den vara enkel, snabb och konkret, och den bör inte kräva inrättandet av nya myndigheter. Kontrollen bör i huvudsak vara inriktad på att följa upp resultat och strategier snarare än på kontroll av enskilda beslut. Även om inrättandet av ett gemensamt interparlamentariskt forum för detta ändamål är lämpligt är det viktigt att vart och ett av de nationella parlamenten och deltar på lika villkor och att organet är just gemensamt. Därtill är det i en framtida förordning viktigt att sörja för en lämplig åtskillnad mellan lagstiftande och verkställighet, varför det är olämpligt att utser ledamöter i . För att undvika att utnämningen av Europols direktör blir en politisk process bör direktören utses av dess styrelse och inte av rådet eller . Avslutningsvis förutsätter i likhet med justitieutskottet att kommissionen i sitt fortsatta lagstiftningsarbete beaktar slutsatserna i utvärderingen av nu gällande rådsbeslut om Europol och att det kommande förslaget åtföljs av dels en konsekvensanalys, dels en tydlig formulering med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Förteckning över granskade förslag Kommissionens årsrapport om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten, KOM(2012) 375. Förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten