bet · H001KU20 · 2013-06-11 00:00:00 — fördes diskussioner mellan företrädare för , Försvars- och Utrikesdepartementen samt i vissa delar ISP om tänkbara lösningar på problemet med de avbrutna förhandlingarna med , som hotade med att bl.a. ställa in den nämnda förhandlade affären med en krigsmaterielprodukt. Huvudinriktningen på dessa diskussioner var alltså att saudierna skulle överta ansvaret för att leda och genomföra projektet medan FOI skulle ha en konsultroll. Även med detta upplägg fann man dock enligt vissa handlingar i material att det var tveksamt om FOI skulle kunna medverka i den utsträckning som saudierna krävde. /väcktes, enligt bl.a. uppgifter under utfrågningarna med och , tanken på någon form av bolagsmedverkan. Det finns olika uppgifter om vem som kom med idén, vilka som deltog i diskussionerna och i vilken utsträckning upplägget var förankrat. uppgav under utfrågningen att man under ett besök i diskuterade ett förslag av en företrädare för ett svenskt företag om hur projektet skulle kunna läggas upp. Det skulle inte vara fråga om ett bolag bildat av FOI. Efter resan berättade hon för om dessa diskussioner, men hon beordrade honom inte att bilda ett bolag. å sin sida uppgav under utfrågningen att efter resan gav honom i uppdrag att bilda ett bolag. Vad som är klarlagt och offentligt är att , som då arbetade vid FOI, bildade bolaget (). SSTI skulle enligt verksamhetsbeskrivningen i bolagsregistret bedriva utbildning, konsultverksamhet, forskning, teknisk utveckling, produktion samt utvärdering av teknik och material med användningsområden inom militär säkerhet och försvar samt därmed förenlig verksamhet. bestod av med en annan FOI- medarbetare som suppleant. Olika uppgifter har under förundersökningen och i utskottets utredning lämnats i frågan om huruvida bolagsbildningen skedde på order av, eller i samförstånd med, FOI:s generaldirektör, eller om hon inte varit delaktig i bolagsbildningen. Utskottet har vid samtliga utfrågningar ställt frågor om vems idé det var att bilda bolaget , vilka som deltog i diskussioner om upplägget, vilken information om detta som lämnades till företrädare för regeringen och och i vilken utsträckning upplägget var förankrat hos företrädare för regeringen eller . Frågorna har besvarats. Vad som närmare har framkommit i dessa delar omfattas till viss del av sekretess. Det kan här konstateras att företrädarna för regeringen och Reger- ingskansliet under utfrågningarna har uppgett att de inte har medverkat eller deltagit i bildandet av SSTI, inte har fått information eller deltagit i samtal om SSTI:s koppling till FOI och inte har fått information om hur bolaget finansierats. Ingen av de övriga utfrågade personerna har uppgett att de har informerat eller på annat sätt samtalat med företrädare för regeringen eller om SSTI:s koppling till FOI eller bolagets finansiering. har dock uppgett att vid FOI under den andra halvan av 2008 åt lunch med vid Försvarsdepartementet och sedan sa att de då hade diskuterat bolagsupplägget. å sin sida uppger bl.a. under utfrågningen inför utskottet att hon aldrig har hört talas om vare sig SSTI eller någon bolagskonstruktion innan medierna rapporterade om det . Av det skriftliga materialet och genom utfrågningarna med , , och framgår att det hölls två möten i med den saudiska förhandlingsrepresentanten . Vid ett sådant möte i i kom man överens om ett upplägg där FOI skulle agera som konsult i förhållande till . I ett dokument från detta möte finns skrivningar som tyder på att en bolagsmedverkan har aktualiserats, men att en viss sådan lösning inte ansågs vara nödvändig. Utskottet har ställt vissa frågor till som rör detta möte och skrivningarna i dokumentet. Frågorna och svaren omfattas av sekretess. och statsminister anförde båda under sina utfrågningar att FOI inte har bildat ett bolag. Bolaget bildades av en enskild medarbetare vid FOI. Statsministern konstaterade att en myndighet inte får bilda bolag utan ett uttryckligt medgivande från regeringen. har varken initierat, sanktionerat eller accepterat bildandet av ett bolag i detta fall. har lämnat motsvarande svar på utskottets skriftliga frågor. Frågan om bolagsbildningen var även föremål för frågor inom ramen för åklagarens förundersökning om brottet trolöshet mot huvudman. Protokollen från de förhör som genomförde är till stora delar belagda med sekretess. Åklagaren anför emellertid bl.a. följande i sitt offentliga beslut att lägga ner förundersökningen. Till att börja med saknas tyvärr ett auktoritativt uttalande från någon i ansvarig ställning som fattat beslut om bildandet och därför kan förklara varför det skedde. Inte heller finns något skriftligt myndighetsbeslut som sanktionerar överföringen av kapitaltillskott till bolaget. MS, som var chef för vid den här tidpunkten, säger att hon inte fattat något beslut att bilda bolaget. DS säger att det var hennes beslut och en del andra personer i chefsställning utgår ifrån att det var generaldirektören som bestämt detta eftersom något annat inte var tänkbart. Emellertid finns det uppgifter i förundersökningen som jag anser kan förklara varför SSTI kom till. Avtalet gav FOI en betydelsefull roll för det överenskomna samarbetet. FOI är den enda organisation som nämns vid namn i avtalet. fäste vikt vid att ha FOI som motpart. var avtalet långtgående. dighet och enligt det regelverk som finns för export av krigsmateriel var FOI dock förhindrat att vidta vissa åtgärder som avtalet förutsatte. Däremot var det möjligt för ett privat företag att tillhandahålla krigsmateriel. SSTI får genom beslut av ISP tillstånd att göra detta. Erfarenheterna från mötet har sannolikt haft en avgörande betydelse för tillkomsten av SSTI. Genom förhör framkommer att inte alls var nöjt med den svenska insatsen dittills och att det nu var dags för att infria sina åtaganden enligt avtalet. Genom att bilda ett , ett företag med en stark koppling till FOI, skulle man både kunna leva upp till avtalets krav och skulle det i praktiken fortfarande vara FOI som var motpart i avtalet. Åklagaren konstaterar också i beslutet att utredningen inte har kunnat visa om bildandet av bolaget verkligen beslutats av generaldirektören eller om anställda bara uppfattat att det var så. Uppgifter om finansieringen av bolaget har förekommit i media. Under utskottets utfrågningar har frågor om dessa uppgifter ställts. Både frågor och svar omfattas av sekretess. Utskottet har även ställt skriftliga frågor om regeringens och kommentarer till uppgifterna. Även dessa frågor och svaren på dem omfattas av sekretess. Av åklagarens beslut framgår följande om finansieringen. Den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must) fakturerade FOI sammanlagt för säktjänster. Beloppen är uppdelade på två fakturor om vardera . Fakturorna bokfördes hos FOI och betalades . Varken SSTI eller har fakturerats beloppen av FOI. En person med en chefsbefattning inom FOI, med kontakter inom Must, har under förundersökningen uppgett att han tog emot i kontanter från Must, som inte ställde några frågor om vad pengarna skulle användas till. Pengarna, som kvitterades och överlämnades till , var enligt denna person ett lån. har uppgett att hon accepterade att hennes avdelning belastades med beloppet. har uppgett att han kvitterade beloppet, fick pengarna i en plastpåse och att det inte var ett lån. Chefen för har i förhör med uppgett att Must inte kände till vad pengarna skulle användas till och inte skulle ha lånat ut dem om de hade vetat att det skulle användas till att starta ett bolag. Han har även inför utskottet besvarat frågor om påståendena kring finansieringen av bolaget. Åklagaren anför följande i beslutet. Genom förhör har också framkommit att ett antal anställda i chefsställning på FOI vetat om och delvis medverkat i samband med finansieringen eller bildandet av bolaget. Även om vissa uttryckt sin skepsis mot SSTI, så framstår det som att bolagsbildningen var en viktig angelägenhet för FOI. Den omständigheten att FOI varken fakturerat SSTI eller DS och att SSTI inte heller betalat tillbaka några pengar talar för att det inte varit avsikten att beloppet skulle betalas tillbaka. Att DS fick pengarna kontant i handen talar också för en sådan slutsats. Åklagaren beslutade att lägga ner förundersökningen. Det saknas enligt beslutet anledning att anta att brottet trolöshet mot huvudman hade begåtts eftersom åklagaren inte kunde finna att det funnits någon avsikt att skada svenska staten eller myndigheten . Man hade försökt att hantera en svår situation och trott att SSTI skulle kunna lösa problem för både och FOI. Det var, enligt åklagaren, visserligen anmärkningsvärt att åtgärder hade vidtagits för att dölja finansieringen av bolaget, men han ansåg inte att detta, eller det faktum att bestämmelserna i kapitalförsörjningsförordningen inte hade följts påverkade den straffrättsliga bedömningen. Brottet osant intygande var enligt åklagaren i vart fall preskriberat och brottet tjänstefel hade inte begåtts eftersom beslutet att bilda SSTI, oavsett vem som fattade det, inte var ett beslut som innefattade myndighetsutövning som fick rättsverkningar för enskilda eller juridiska personer. Beslutet att avbryta bolagets medverkan i projektet och information om detta började på FOI 2007, först som överdirektör. Han förordnades som tillförordnad generaldirektör 2009 och som generaldirektör . Han har, i förhör med och vid utfrågningen inför utskottet, uppgett att han i efterhand upplever att han i samband med sitt tillträde som generaldirektör inte fick fullständig information om det aktuella samarbetsprojektet från ett antal ledande befattningshavare i myndigheten. Han har under utfrågningen uppgett att han lät analysera om ägande av SSTI kunde vara en förtroendeskadlig bisyssla, varefter Sträng fick beskedet att han måste lämna FOI om han skulle ha kvar SSTI. anförde att han betraktade SSTI som ett från FOI fristående företag. växte kritiken hos några FOI-medarbetare mot SSTI:s roll. Kritikerna menade att projektet, som väntades omsätta , var för stort för ett enmansföretag och innebar stora risker för FOI. När kritiken framfördes till tillsatte han en intern utredning om bolaget och dess roll i projektet. Han kom fram till att upplägget inte var hållbart och avslutade SSTI:s medverkan i projektet. Utskottet har haft tillgång till minnesanteckningar förda vid samtal under denna utredning. De omfattas av sekretess. informerade, enligt bl.a. uppgifter vid utfrågningen, statssekreteraren om att det tilltänkta upplägget var avbrutet och att man på myndigheten fortsatte att planera i en annan riktning. Han uppgav att han inte då eller någon annan gång informerade eller någon annan företrädare för vad SSTI var för bolag, vem som ägde bolaget eller vilken personkoppling som fanns mellan SSTI och FOI. Han minns inte hur statssekreteraren reagerade på informationen om det stoppade upplägget. uppgav under utfrågningen att sa att han hade upptäckt ett problem som han skulle undersöka. återkom och uppgav då att han hade kommit fram till att det bolag som skulle leda arbetet i förhållande till företräddes av en medarbetare vid FOI, att han bedömde att detta var ohållbart och att han hade avslutat FOI:s relation till SSTI. Eftersom samarbetet med bolaget var avslutat fanns det enligt både och ingen anledning för Försvarsdepartementet att vidta ytterligare åtgärder. Jevrell fick ingen information om bolagets finansiering. Sådana uppgifter fick han först i februarimars 2012. Försvarsdepartementet anmodade då FOI att redovisa vad som hade förevarit på myndigheten i relation till bolaget . FOI meddelade senare att deras efterforskningar med anledning av denna anmodan gett dem sådan information att de, i stället för att besvara anmodan, hade gjort en polisanmälan. Enligt skriftliga svar på utskottets frågor lämnade i samband med informationen från information till om att hade hittat ett problem och att han hade stoppat det. Utskottet har ställt kompletterande skriftliga frågor om det mer konkreta innehållet i informationen till Tolgfors. Som svar har hänvisat till vad Tolgfors uppgav under en presskonferens med anledning av de uppgifter som hade lämnats i media. Av detta framgår att Tolgfors fick information efter det att generaldirektören hade informerat statssekreteraren . Under utfrågningarna har följande framkommit om det mer konkreta innehållet i informationen. uppgav att han, eller dagen därpå, informerade om att det hade funnits ett sådant upplägg men att det hade avslutats av generaldirektören. uppgav att Jevrell kom till honom efter mötet med och sa ungefär att hade sett ett problem, åtgärdat det och informerat om det. Av utfrågningen med statsministerns förre statssekreterare framgår vidare att Jevrell informerat även honom om att FOI:s generaldirektör hade uppgett att ett bolag hade haft en för nära kontakt med FOI och att generaldirektören hade satt stopp för det. informerade inte statsministern i frågan eller i någon annan fråga som hade med samarbetsprojektet med att göra. Av minnesanteckningar från det nämnda mötet , där bl.a. och deltog, framgår vidare att lämnade vissa instruktioner till FOI om den fortsatta hanteringen av ärendet. Regeringsbeslut, beredningen av regeringsärenden inom och beredningen av det aktuella ärendet I ärendet kring samarbetsprojektet och därmed sammanhängande frågor har tre regeringsbeslut fattats. bemyndigades FOI att förhandla ett avtal om försvarsforskning och teknologiutveckling. bemyndigades FOI att ingå detta avtal. bemyndigades FOI att förhandla även om det projektavtal som denna granskning gäller. FOI bemyndigades att ingå ett sådant projektavtal . Föredragande statsråd i ärendet var vid detta regeringssammanträde handelsminister . I det skriftliga material som har överlämnats till utskottet finns de handlingar som har förts till akterna för de olika regeringsbesluten. I dessa finns bl.a. vissa uppgifter om hur regeringsbeslutet bereddes inom . Vidare finns e-post och interna promemorior som ger en bild av beredningen av ärendet. Uppgifterna omfattas av sekretess. Utskottet har begärt att få ta del av eventuell dokumentation rörande vissa delar av beredningsprocessen, särskilt i den del det innefattade den s.k. samordningsfunktionen. har svarat att det inte går att fastställa vad som sades vid det möte som avses med utskottets fråga, vilka personer som deltog eller vilka handlingar man hade tillgång till. Som svar på utskottets skriftliga fråga om beredningen av regeringsbeslutet har vidare anfört i huvudsak följande. Regeringsärenden avgörs vid regeringssammanträden. Dessa sammanträden är i regel av formell karaktär; det faktiska avgörandet har normalt fattats tidigare, vid beredning mellan berörda departement och enheter inom . Ett regeringsärende som faller inom flera departements verksamhetsområde ska handläggas av det departement dit ärendet huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga berörda departement. Detta samråd kallas gemensam beredning och är reglerat i 15 § förordningen (1996:1515) med instruktion för . Gemensam beredning sker främst mellan tjänstemän och gäller såväl i ärenden om exempelvis propositioner, lagrådsremisser och skrivelser till som i förvaltningsärenden. Dessutom har Statsrådsberedningen utfärdat riktlinjer om samrådsförfarandet i (SB PM 2012:1). Vidare har det under den nuvarande koalitionsregeringen träffats en överenskommelse om den s.k. samordningsfunktionen. Dess uppgift är att säkra att den politik som de fyra regeringspartiernas kommer överens om också blir den som genomförs. Det aktuella ärendet handlades enligt enligt de redovisade bestämmelserna och rutinerna. Av uppgifter i det överlämnade materialet, som omfattas av sekretess, framgår att ärendet har varit föremål för föredragningar för och diskussioner i samordningsfunktionen. Statsminister uppgav under utfrågningen i huvudsak följande om beredningen av regeringsbeslut i allmänhet och beslutet i synnerhet. Han leder regeringssammanträden där regeringsbeslut formellt fattas. Ärendena är beredda på respektive departement och det är föredragande statsråd som ansvarar för beredningsprocessen. Tjänstemännen föredrar ärendet inför ansvarigt statsråd och inte inför honom. Han har som regeringschef ansvar för de beslut som regeringen fattar, men har inte per automatik tagit del av de handlingar som ligger till grund för ett beslut. Han deltog inte i några diskussioner om det aktuella ärendet före regeringens beslut . Han kände före medierapporteringen inte till något om företaget eller hur det ska ha finansierats. I frågor om beredningen av ärendet, ställningstagandet att FOI endast skulle agera som konsult och om huruvida styrningen av FOI varit tillräcklig hänvisade han till ansvarigt statsråd. Vare sig eller hans företrädare på posten som försvarsminister tog i något sammanhang upp frågan om samarbetsprojektet med för att redovisa läget eller samråda med honom. Samordningskansliets funktion är att säkerställa att den politik som de fyra partierna kommer överens om också genomförs. Att samordningsfunktionen finns beror på att regeringen består av fyra partier och förändrar inte beslutsfunktionerna eller beredningsprocessen i övrigt i . Samordningsfunktionen är inte en funktion för beslutsfattande. Därför kan man inte ställa krav på dokumentation av olika slag. Det skulle t.o.m. vara mindre lämpligt just av det skälet att beslutsfattandet i utförs med de redovisade beredningsprocesserna och rutinerna för delning. Spårbarheten måste ligga i beredningsprocessen och vägen fram till de fattade regeringsbesluten. Statsministerns dåvarande statssekreterare , som hade varit statssekreterare vid , har uppgett följande om sin och statsministerns kännedom om projektet. Han kom i Försvarsdepartementet i kontakt med frågan endast genom en inledande kontakt med FOI som gällde den fortsatta handläggningen av en aviserad hemställan och genom att han skrev ett artighetsbrev till den saudiske vice försvarsministern där han tackade för ett genomfört MoU-möte. På Statsrådsberedningen kom han i kontakt med ärendet inför de regeringsbeslut som fattades 2008 och 2009. Som statssekreterare i övervakar man att beredningsrutinerna är fullföljda i de ärenden som ska tas upp på ett regeringssammanträde. Sakfrågorna och själva beredningen hanteras dock alltid på ansvarigt departement. Han fick vidare ta del av den information som FOI:s generaldirektör lämnade om det stoppade bolagsupplägget. Han informerade inte statsministern om några frågor som rörde det aktuella samarbetsprojektet. Skulle statsministern ha blivit informerad skulle det ha varit inför ett regeringsbeslut och det skulle ha varit av , och han har inte informerat statsministern. Även redogjorde under utfrågningen för samordningskansliets roll i beredningsprocessen. Han sa sig inte ha någon som helst minnesbild av att det skulle ha varit något speciellt med beredningen i det här ärendet. Regeringsbeslutet bereddes enligt normala rutiner. Den handling som ledde fram till regeringsbeslutet att bemyndiga FOI att ingå det projektavtal med där FOI skulle agera som konsult var en hemställan från FOI . I denna hemställan beskrivs kortfattat projektet och FOI:s roll i det. Det anges vidare att det övergripande projektet kommer att ledas av ett svenskt företag (SSTI) i samarbete med ett saudiskt företag och att FOI är tänkt att agera som konsult och stöd för projektets utförande gentemot det saudiska försvarsdepartementet och de utförande företagen. har under utfrågningen uppgett att tjänstemännen normalt sammanställer en promemoria till beredningen med statsrådet inför ett regeringsbeslut. I promemorian sammanfattas den ofta stora mängd uppgifter som har förekommit i ett ärende och den innehåller ett förslag till regeringsbeslut. Han tror att han inför regeringsbeslutet bara tog del av beredningspromemorian och att SSTI inte nämndes i denna. Han tror dessutom att det inte var försvarsminister som faktiskt föredrog ärendet vid regeringssammanträdet utan att denna uppgift övertogs av ett annat statsråd eftersom det var mitt . Han brukar i sådana fall inte delta i dragningen inför det andra statsrådet och han minns inte om han gjorde det i detta fall. Han menar dock att det faktum att ett företag nämns i en hemställan inte i och för sig behöver föranleda någon åtgärd av Försvarsdepartementet. Det ankommer på myndigheten att granska de bolag man väljer att samarbeta med. uppgav under utfrågningen att hemställan inte rörde FOI:s relation till bolaget utan FOI:s relation med motparten i . Under utfrågningarna med företrädare för regeringen och har frågan ställts om vem eller vilka som tagit del av och läst FOI:s hemställan. Ingen av de utfrågade har sagt att de har tagit del av den faktiska hemställan före regeringens beslut utan att det gjordes av handläggande tjänstemän vid departementet. I en bilaga till ett e-postmeddelande från FOI till Försvarsdepartementet nämns vidare SSTI och dess koppling till FOI. Handelsminister skulle resa till bl.a. och i arbetet med att upprätta en underlagspromemoria inför resan ombads de berörda myndigheterna redovisa aktuella kontakter med länderna i fråga. I det bifogade dokumentet ges en kort presentation av samarbetsprojektet. Det nämns att det saudiska försvarsdepartementet kommer att upphandla hela arbetet med det svenska företaget . SSTI är enligt samma dokument ett fristående, privatägt svenskt företag, med det har genom flera personer en koppling till FOI. E-postmeddelandet och det bifogade dokumentet togs emot och bearbetades av en medarbetare vid Försvarsdepartementet och innehållet i dokumentet överfördes i stora delar till underlagsmaterialet inför handelsministerns resa. E-postmeddelandet och dess bilaga behandlas ytterligare nedan i avsnittet om hanteringen av allmänna handlingar. Regeringens styrning av FOI Under utfrågningarna ställdes vissa frågor om regeringens styrning av FOI. uppgav i denna del i huvudsak följande. Ytterst är det som formar förutsättningarna för myndigheternas agerande. Regeringen ansvarar för den löpande styrningen av myndigheterna. Till detta finns regelverk och föreskrifter. I normalfallet styr regeringen på en övergripande nivå med regleringsbrev. Sedan finns det under resans gång Regeringen kan ge olika slags uppdrag till myndigheter och uppmana dem att svara på vissa frågor. Han anförde också att händelserna i det nu aktuella fallet senare ledde till en polisanmälan. anförde under utfrågningen att han anser att regeringen har varit tydlig och klar i sin styrning av FOI. Det har fattats regeringsbeslut som sätter gränser för vad FOI får och inte får göra och Försvarsdepartementet har anmodat FOI att lämna information om vad som har förevarit i relationen med . Vidare har man haft en dialog om att hitta alternativa samarbetsområden. Regeringsbeslutet gällde FOI:s mandat att ingå avtalet med , inte vilka företag skulle samarbeta med. Tolgfors träffade som försvarsminister FOI:s dåvarande generaldirektör högst två gånger. Han tror att han träffade henne när han besökte FOI under sin eriksgata för att besöka alla departementets myndigheter och i samband med att hon lämnade sin befattning. Även statsminister lämnade under utfrågningen en allmän redogörelse för regeringens styrning av sina förvaltningsmyndigheter och den svenska modellen med fristående, stora förvaltningsmyndigheter. anförde också att Försvarsdepartementet genom regeringsbeslut och skrivelser till FOI med tydliga instruktioner om vad myndigheten fick göra och vad den inte fick göra, får anses ha vidtagit lämpliga åtgärder när departementet fick kännedom om att myndigheten inte agerade inom ramarna. har vidare som svar på utskottets skriftliga frågor om Försvarsdepartementets styrning av FOI anfört i huvudsak följande. Regeringen styr FOI, liksom andra myndigheter, genom förordningen med myndighetens instruktion, regleringsbrev och enskilda regeringsbeslut.