bet · H101KU7 · 2013-11-19 00:00:00 — Däremot finns det skäl att överväga förändringar av den reglering som gäller vid de indirekta valen till geografiska nämnder. Den nuvarande regleringen innebär att det i och för sig är tillåtet för fullmäktige att tillsätta ledamöter i en geografisk nämnd på andra grunder än partipolitisk. En utgångspunkt för fullmäktiges val kan vara ett lokalt icke bindande val bland de boende i det geografiska område som nämndens verksamhet avser. En sådan ordning förutsätter emellertid att partierna i fullmäktige är ense om detta. Om en liten minoritet kräver att reglerna om proportionellt valsätt ska tillämpas kan fullmäktige inte utse hela nämnden med utgångspunkt i resultatet av det lokala valet. Regeringen anser att det är viktigt att fullmäktige ges stor frihet att utforma nämndorganisationen på det sätt som fullmäktige finner lämpligt med hänsyn till de lokala förhållandena. Reglerna om proportionellt valsätt innebär att en liten minoritet kan förhindra förändringar som en stor majoritet finner nödvändiga för att utveckla kommunens eller verksamhet. I en nämnd vars ledamöter tillsätts på annan grund än partipolitisk finns inte heller samma behov av skydd för minoriteten som i andra nämnder. Regeringen anser därför att reglerna om proportionellt valsätt inte bör tillämpas vid valet till en geografisk nämnd vars ledamöter inte ska tillsättas på partipolitisk grund. Det bör krävas en kvalificerad majoritet för ett beslut att inrätta en geografisk nämnd vars ledamöter ska tillsättas på annan grund än partipolitisk. Av propositionen framgår således att bestämmelserna om proportionellt valsätt inte ska tillämpas om två tredjedelar av de närvarande ledamöterna i fullmäktige vid inrättandet av nämnden har röstat för att ledamöter i nämnden ska väljas på någon annan grund än partipolitisk. Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del. Utskottets förslag i korthet Partistödets ändamål – att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin – ska anges uttryckligen i kommunallagen. Partistödsbestämmelsernas s.k. representationskrav – som innebär att partistöd endast får ges till partier som är representerade i fullmäktige – preciseras genom att det i en särskild bestämmelse anges vad som avses med representerad. Ett parti ska vara representerat om det fått mandat i fullmäktige och vald ledamot är fastställd för mandatet enligt vallagen. Fördelningen av partistöd får göras så att endast mandat för vilket vald ledamot är fastställd beaktas. När partistödet fördelas ska det inte längre beaktas om det har anställts politiska sekreterare för partierna. Beslut om utbetalning av kommunalt partistöd ska fattas av fullmäktige minst en gång . Om kommunen eller ska ge partistöd, ska fullmäktige besluta att mottagare av partistöd ska lämna en skriftlig redovisning som visar att partistödet har använts för sitt avsedda ändamål, nämligen att stärka det politiska partiets ställning i den kommunala demokratin. En särskild granskare som utses av mottagaren av partistöd ska granska om mottagarens redovisning ger en rättvisande bild av hur partistödet har använts. Därmed bifaller regeringens förslag. Utskottet avstyrker två motioner om preciserat representationskrav och om redovisning av användningen av partistöd. Jämför reservationerna 2 (SD) och 3 (V). Genom kommunallagens bestämmelser om partistöd ges kommuner och landsting befogenhet att lämna partistöd. Lagtexten anger vissa begränsningar i den befogenheten, såsom att stöd endast får lämnas till politiska partier som är representerade i fullmäktige och att fördelningen av stödet inte får otillbörligt gynna eller missgynna något parti. Däremot anges det inte någon begränsning i lagtexten när det gäller för vilka ändamål stödet får lämnas. Av lagstiftningens förarbeten framgår att den övergripande målsättningen med bestämmelserna om kommunalt partistöd är att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin. När den kommunala kompetensen vidgades genom att kommuner och landsting fick befogenheten att ge partistöd var avsikten fortfarande att den s.k. lokaliseringsprincipen skulle upprätthållas. Den innebär att kommuners och landstings verksamhet ska tillgodose ett intresse som är knutet till kommunen respektive (prop. 1969:126 s. 20). I de ursprungliga förarbetena betonades även att stödet skulle främja partiernas informationsverksamhet (prop. 17–21). har det uttalats att partistödet bör ses som ett allmänt samhälleligt stöd för att förbättra partiernas möjlighet att utveckla en aktiv medverkan i opinionsbildningen bland medborgarna och därigenom stärka den kommunala demokratin (prop. 1991/92:66 s. 8). Dessa uttalanden ger en beskrivning av lagstiftarens syfte med bestämmelserna om kommunalt partistöd. Den nuvarande regleringen anger inte för vilka ändamål partistöd får lämnas. Lagstiftningen har emellertid kommit att tolkas med utgångspunkt i de syften som framgår av de återgivna förarbetsuttalandena. Innebörden av den nuvarande regleringen får därför anses vara att partistöd får lämnas för alla ändamål som är förenliga med lagstiftningens syfte. Regeringen hänvisar till att det av rapporten av det kommunala partistödet (rapport /08:RFR23) framgår att det inom flera partier förekommer att kommunalt partistöd överförs från den lokala partiorganisationen till regional nivå eller riksnivå. Dessa överföringar sker inte alltid som betalning för varor eller tjänster till den lokala nivån. Detta innebär att det kommunala partistödet ibland används för politiskt arbete utan anknytning till den utbetalande kommunen eller det utbetalande , vilket är ändamål som inte är förenliga med lagstiftningens syfte. Att stöd till politiskt arbete utan anknytning till kommunen eller utgör ett otillåtet ändamål för partistöd framgår visserligen redan av bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen, som begränsar den kommunala kompetensen till sådana angelägenheter som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar. De ändamål för partistöd som är tillåtna begränsas emellertid inte endast genom kravet på en geografisk anknytning till kommunen eller . Av förarbetenas uttalanden om partiernas medverkan i opinionsbildningen framgår även att stödet är avsett för sådan partiverksamhet som direkt eller indirekt har ett utåtriktat syfte. Regeringen anser inte att det bör införas någon detaljerad reglering av vad partistödet får användas till. För att undvika felaktig användning av stödet anser regeringen dock att de ändamål för vilka partistöd får lämnas på något sätt bör beskrivas i kommunallagen. I propositionen föreslår regeringen att mottagare av partistöd ska lämna en skriftlig redovisning. Den redovisningen ska visa att partistödet har använts för sitt avsedda ändamål. Om redovisningen ska ha en sådan utgångspunkt är det ytterligare ett skäl för att lagstiftningen bör innehålla en uttrycklig bestämmelse som anger partistödets ändamål. Det är inte regeringens avsikt att de ändamål för vilka partistöd får lämnas ska begränsas i förhållande till vad som gäller . Lagstiftningens beskrivning av partistödets ändamål måste därför vara vidsträckt. Beskrivningen av ändamålet måste fånga in all sådan verksamhet som tillgodoser det syfte som angetts för systemet med partistöd. Regeringen anser därför att det ska anges i kommunallagen att partistöd får lämnas för att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin. Enligt 2 kap. 9 § första stycket kommunallagen (KL) får kommuner och landsting ge partistöd till de politiska partier som är representerade i fullmäktige. Detta representationskrav motsvarar det som ställdes i de ursprungliga bestämmelserna om kommunalt partistöd. Den närmare innebörden av representationskravet berördes inte i förarbetena till de ursprungliga bestämmelserna. Enligt 2 kap. 9 § andra stycket får partistöd också ges till ett parti som har upphört att vara representerat i fullmäktige, dock endast efter det att representationen upphörde. Den här utvidgade befogenheten att ge partistöd infördes . I samband med det uttalades i förarbetena att ett parti måste ha fått mandat och tagit plats i fullmäktige för att få rätt till stöd (prop. 1991/92:66 s. 10). Enligt bestämmelserna i 14 kap. vallagen ska , i fråga om val till landstings- och kommunfullmäktige, på grundval av resultatet av den slutliga rösträkningen fördela mandaten mellan partierna och fastställa vilka kandidater som har valts till ledamöter (1, 6, 9–13 §§). Om en ledamot avgår , ska utse en ny ledamot (21 §). När har fördelat mandaten mellan partierna och utsett ledamöter ska valresultatet kungöras genom att protokollet läggs fram för granskning. Därmed är valet avslutat. Detsamma ska gälla när nya ledamöter har utsetts (26 §). För den som blivit utsedd till ledamot av eller kommunfullmäktige ska genast utfärda bevis om detta. I beviset ska ange bl.a. det parti som ledamoten blivit utsedd för. Bevis som avser landstings- och kommunfullmäktige ska skickas till respektive fullmäktige (28 och 29 §§). Regeringen föreslår att representationskravet preciseras genom att det i en särskild bestämmelse anges vad som avses med representerad. Ett parti är enligt bestämmelsen representerat om det fått mandat i fullmäktige för vilket vald ledamot är fastställd enligt 14 kap. vallagen. Representation kommer att föreligga så snart ett parti efter valet fått minst ett mandat i fullmäktige för vilket en ledamot blivit fastställd enligt vallagen. För att behålla representationen krävs att åtminstone ett av partiets mandat fortsätter att ha en ledamot fastställd. Om ett partis enda fullmäktigeledamot avgår och inte kan utse någon ny ledamot på grund av att ytterligare kandidater saknas, förblir partiets mandat obesatt. Med den föreslagna definitionen av representerat parti har partiets representation i fullmäktige därmed upphört. I en sådan situation finns det anledning att uppmärksamma bestämmelsen i 2 kap. 9 § andra stycket KL att stöd får ges till ett parti som har upphört att vara representerat i fullmäktige, dock endast efter att representationen upphört. Om ett partis samtliga fullmäktigeledamöter har avgått följer av bestämmelsen att partistöd får ges för högst efter det att den sista ledamoten avgick. Den föreslagna preciseringen av representationskravet underlättar för kommunerna och landstingen att avgöra till vilka partier och för vilka tidsperioder som partistöd får ges. Genom att representationskravet knyts till beslut om fastställda ledamöter för respektive parti torde det sällan uppstå någon osäkerhet huruvida ett parti är representerat i fullmäktige eller inte. I regel finns uppgifter om huruvida någon ledamot är fastställd för ett parti hos fullmäktige, och vid tveksamhet kan sådana uppgifter hämtas in från . Partistöd endast till juridiska personer I förarbetena till de nu gällande bestämmelserna om kommunalt partistöd anges att begreppet politiskt parti enligt vedertagen praxis avser varje politisk sammanslutning eller grupp av väljare som uppträder i val under en särskild beteckning. Detta motsvarar det partibegrepp som följer av 3 kap. 1 § regeringsformen. Av förarbetsuttalandena framgår emellertid att reglerna om kommunalt partistöd avser att omfatta partier som definieras inom snävare ramar. Mottagaren av kommunalt partistöd måste vara en juridisk person (prop. 1991/92:66 s. 10). Begränsningen att partistöd bara får ges till ett parti som är en juridisk person ska enligt regeringens förslag anges uttryckligen i kommunallagen. Obesatta mandat behöver inte beaktas vid fördelningen När kommunerna och landstingen 1969 tilläts lämna partistöd angavs det i lagen att beslutet om partistöd skulle innehålla att bidrag utgick till varje parti med samma belopp för varje plats som partiet hade i fullmäktige. infördes möjligheten att dela upp partistödet i ett grundstöd och ett mandatbundet stöd. I samband med den översyn av bestämmelserna om partistödet som gjordes 1972 formulerades ett antal grundläggande principer för utformningen av systemet med partistöd. En av dessa principer var att bidragens storlek borde stå i relation till partiernas styrka (SOU 1972:62 s. 45). Även efter de ändringar som infördes kan denna princip sägas ligga till grund för partistödsreglerna. Med åberopande av principen om fördelning i relation till partiernas styrka skulle det kunna hävdas att stödet antingen bör fördelas med utgångspunkt i partiernas styrkeförhållande såsom det kommer till uttryck i valet till fullmäktige, eller att stödet bör fördelas med utgångspunkt i partiernas faktiska röststyrka i fullmäktige. Att även i fortsättningen låta kommunerna och landstingen fullt ut fördela partistöd med utgångspunkt i antalet mandat som partierna fått i valet är emellertid inte förenligt med det preciserade representationskrav som regeringen föreslår och som innebär att partistöd endast får ges till partier som blivit representerade i fullmäktige genom mandat med fastställda ledamöter. Regeringen anser att bland de partier som uppfyller representationskravet, dvs. har minst en fastställd ledamot, bör de kommuner och landsting som så önskar ges möjlighet att fördela partistöd efter partiernas faktiska röststyrka i fullmäktige. En bestämmelse bör därför införas som innebär att fullmäktige i sitt reglemente för partistöd får ta in bestämmelser om att endast mandat för vilket vald ledamot är fastställd ska beaktas vid fördelningen av partistödet. Politiska sekreterare ska inte beaktas vid fördelningen Frågan om beaktande av politiska sekreterare vid fördelningen av partistöd tas upp i propositionen. Kommuner och landsting får enligt 4 kap. 30 § KL anställa politiska sekreterare att biträda de förtroendevalda i det politiska arbetet. I 4 kap. 31 och 32 §§ KL finns särskilda bestämmelser om de politiska sekreterarnas anställningsförhållanden. Partistödet är avsett att stödja partierna i deras utåtriktade verksamhet. De politiska sekreterarna utgör framför allt ett stöd till den kommunala förtroendemannaorganisationen. Enligt gällande lydelse av kommunallagen ska det när partistödet fördelas beaktas om det har anställts politiska sekreterare för partierna. Regeringen anser att denna bestämmelse ska avskaffas. Årliga beslut om utbetalning av partistöd Regeringen föreslår i propositionen att partistöd endast ska få ges till partier som är representerade i fullmäktige genom mandat för vilket en vald ledamot har blivit fastställd enligt 14 kap. vallagen. gäller att partistöd får ges som längst efter det att partiets representation i fullmäktige upphörde. För att dessa krav ska kunna upprätthållas är det inte tillräckligt att fullmäktige en gång per mandatperiod tar ställning till hur mycket partistöd som ska betalas ut till respektive parti. Beslut bör således fattas av fullmäktige minst en gång . Krav på redovisning av partistödets användning Av förarbetena till de gällande bestämmelserna om partistöd framgår att syftet med att ge kommunerna och landstingen befogenheten att lämna partistöd har varit att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin. I den första propositionen om kommunalt partistöd uttalades att partistödet skulle avse politisk verksamhet i kommunen eller . Det ansågs dock självfallet att det inte skulle förekomma någon kontroll av att stödet kom till användning bara för sådan verksamhet (prop. 1969:126 s. 20). I samband med den första översynen av partistödet angavs som en av de grundläggande principerna för systemet med partistöd att någon kontroll av hur partistödet användes inte skulle förekomma från det allmännas sida (SOU 1972:62 s. 45). Detta synsätt har varit förhärskande . De nuvarande bestämmelserna innehåller följaktligen inte något krav på kommunerna och landstingen att begära redovisning av hur mottagarna av partistöd har använt stödet. Regeringen anser att den tidigare formulerade principen att det inte bör ske någon kontroll av hur partierna använder partistödet även i fortsättningen bör vara en utgångspunkt för utformningen av systemet med partistöd. Åtminstone bör det inte förekomma någon kontroll som innebär att kommuner och landsting på grundval av hur utbetalt partistöd används tar ställning till om fortsatt partistöd ska lämnas. Ett starkt skäl för detta är en annan av de grundläggande principer som angetts för systemet med partistöd, nämligen att stödet ska fördelas enligt fasta regler som inte tillåter någon skönsmässig bedömning (SOU 1972:62 s. 45). I vilken mån utbetalt partistöd i varje enskilt fall har använts för det ändamål för vilket det lämnades är i hög grad en bedömningsfråga och kan därför inte tillåtas ingå i underlaget för kommunernas och landstingens ställningstagande vid fördelningen av partistöd. Regeringen hänvisar till att det framgår av rapporten av det kommunala partistödet (rapport /08:RFR23) att det inom flera partier förekommer att kommunalt partistöd överförs från den lokala partiorganisationen till regional nivå eller riksnivå. Dessa överföringar sker inte alltid som betalning för varor eller tjänster till den lokala nivån. Detta innebär att det kommunala partistödet ibland används för annat än att stärka partiernas ställning i kommunen eller , vilket är ändamål som inte är förenliga med lagstiftningens syfte. Om det kommunala partistödet används för andra ändamål än det avsedda innebär det att de politiska partierna på lokal och regional nivå inte får det stöd som fullmäktige har bedömt som lämpligt och beslutat om. Det kan leda till att demokratin i kommuner och landsting fungerar sämre. Därför är det angeläget att vidta åtgärder för att partistödet verkligen ska komma till användning för det ändamål det är avsett för. När kommuner och landsting lämnar partistöd innebär det att offentliga medel överförs till enskilda organisationer. Liksom när det gäller andra former av bidrag till enskilda organisationer bör någon form av uppföljning ske som säkerställer att bidragen används för det som de är avsedda för. Inte minst har kommunens respektive medlemmar ett berättigat intresse av att få ett visst mått av insyn i hur deras skattemedel används. Regeringen anser därför – trots att kommuner och landsting inte ska göra någon prövning av hur partistödet har använts – att det bör krävas av mottagarna av partistöd att de redovisar hur stödet har använts. En sådan redovisning innebär en ökad öppenhet, vilket i sin tur är ägnat att bidra både till att stödet används för sitt avsedda ändamål och att systemet med partistöd får fortsatt legitimitet. Öppenheten i fråga om varje partis användning av det stöd som utgår av offentliga medel ger allmänheten och medierna möjlighet att ifrågasätta både partiernas användning av partistödet och deras redovisning av användningen. För att säkerställa denna öppenhet föreslår regeringen att partiernas redovisning av hur de använt stödet ska ges in till fullmäktige. Därigenom blir redovisningen offentlig och kan bli föremål för den avsedda debatten. Ett parti som antingen inte lämnar någon redovisning alls eller lämnar en bristfällig redovisning kan räkna med stark kritik och minskat förtroende. Kommunerna och landstingen bör emellertid även ges möjlighet att stoppa fortsatta utbetalningar av partistöd till mottagare som inte lämnar någon redovisning. Regeringen föreslår därför att fullmäktige i sitt reglemente för partistöd får ta in bestämmelser om att partistöd inte ska betalas till ett parti som underlåter att lämna redovisning. Redovisningens övergripande syfte är att visa att partistödet har använts för sitt avsedda ändamål, nämligen att stärka det politiska partiets ställning i den kommunala demokratin. Kommunallagen bör dock inte innehålla några detaljerade bestämmelser om redovisningens utformning. Det väsentliga är att redovisningen är utformad på ett sådant sätt att den ger en rättvisande bild av hur mottagaren har använt partistödet. Det innebär bl.a. att redovisningen bör omfatta allt det partistöd som har använts, både det som har mottagits för och det som eventuellt sparats . Däremot kan partierna naturligtvis inte tvingas att redovisa användningen av partistöd som har mottagits för tid innan de föreslagna redovisningsbestämmelserna ska tillämpas. Regeringen redovisar att Lagrådet har anfört att det inte finns något som hindrar att en mottagare av partistöd faktiskt använder detta för andra ändamål, att det inte föreslås några sanktioner mot en mottagare som bryter mot ändamålskravet och att redovisningens innehåll inte ska läggas till grund för något ställningstagande från fullmäktiges sida. Lagrådet anser att redovisningskravet mot denna bakgrund synes ta sikte på att redovisningen ska utvisa hur stödet har använts och inte att det använts på avsett sätt. Lagrådet har därför föreslagit att bestämmelsen om redovisning av partistödets användning utformas så att kravet på redovisning avser hur stödet har använts och inte att det har använts för avsett ändamål. Regeringen gör i denna del en annan bedömning än Lagrådet. Redovisningskravet syftar till att genom ökad öppenhet ge allmänheten och medierna möjlighet att ifrågasätta partiernas användning av partistödet, vilket i sin tur är avsett att bidra till att stödet används för sitt avsedda ändamål. Avsikten med regeringens förslag är som Lagrådet nämner att partierna ska redovisa hur de har använt partistödet. Det är emellertid inte tillräckligt att ange endast detta mycket allmänt hållna krav på redovisningen. För att redovisningen ska kunna tjäna som ett bra underlag för offentlig debatt är det även nödvändigt att precisera redovisningskravet genom en hänvisning till partistödets ändamål. Utan en sådan precisering av redovisningskravet skulle det även bli svårt för den särskilda granskaren att uttala sig i frågan om redovisningen ger en rättvisande bild av hur stödet har använts. Avsaknaden av sanktioner är inte något skäl mot en precisering av redovisningskravet. Några remissinstanser anför att redovisningen kan inkräkta på partiernas behov av att genomföra strategiska planer för sitt lokala partiarbete. Det kan vara en omständighet att beakta vid utformningen av redovisningen, anför regeringen. Den närmare utformningen av redovisningen bör som nämnts inte lagregleras. För att redovisningen ska visa att partistödet har använts för att stärka partiets ställning i den kommunala demokratin är det dock nödvändigt att redovisningen innehåller något mer än ett uttalande att stödet har använts på det sättet. Ett sådant uttalande innebär endast ett påstående om hur stödet har använts. Det ger emellertid inte något som helst stöd för att påståendet är riktigt. För detta krävs något fler detaljer. Redovisningen ska visa att partistödet har använts för att stärka partiets ställning i den kommunala demokratin. Därför bör det av redovisningen bl.a. framgå i vilken mån överföringar har gjorts till delar av partiorganisationen utanför den utbetalande kommunen eller det utbetalande och vilka motprestationer som i så fall har erhållits. Det får antas att allmänhetens och mediernas granskning kommer att leda till att det bland mottagarna av partistöd utvecklas en praxis med mer detaljerade krav på redovisningens utformning, en form av god sed vid redovisning av partistöd. Kompetensregler eller skyldigheter för enskilda Regeringen anför att de nuvarande bestämmelserna om partistöd i kommunallagen är utformade som kompetensregler. Det innebär att bestämmelserna anger gränserna för den kommunala kompetensen att lämna partistöd. De förändringar som föreslås innebär att partistödsreglerna blir mer detaljerade. När det gäller bestämmelserna om redovisning blir regleringen så detaljerad att kommunernas och landstingens handlingsutrymme enligt regeringen blir ytterst begränsat. Det är emellertid inte något nytt att i lag detaljreglera vad ett kommunalt beslut om partistöd ska innehålla. Regeringen framhåller vidare att bestämmelser som innebär skyldigheter för enskilda så långt det är möjligt bör undvikas i kommunallagen.