bet · H001FiU29 · 2013-03-18 00:00:00 — 2012/13:FiU29 Granskning av meddelande om en plan för en djupgående och verklig ekonomisk och monetär union Granskning av meddelande om en plan för en djupgående och verklig ekonomisk och monetär union Utskottet har granskat kommissionens plan för en djupgående och verklig ekonomisk och monetär union (KOM(2012) 777). Enligt utskottet är det viktigt för att Ekonomiska och monetära unionen (EMU) fungerar väl. Den finansiella och ekonomiska krisen har tydligt visat att den svenska ekonomin är starkt beroende av utvecklingen inom euroområdet. För del är det också av stor betydelse att den inre marknaden utvecklas positivt och skapar möjligheter för svenska företag och medborgare. har därför ett stort intresse av att löser sina problem, bedriver en ansvarsfull ekonomisk politik och stabiliserar den ekonomiska och sociala utvecklingen i EMU, anser utskottet. Utskottet konstaterar att åtgärderna i kommissionens plan endast beskrivs på ett övergripande sätt och att debatt och analyser av åtgärdernas effekter på den europeiska ekonomin saknas. Därför är det enligt utskottet svårt att bedöma och värdera kommissionens olika förslag. Utskottet konstaterar dock att kommissionens plan innebär en betydande centralisering av den ekonomiska politiken i EU. Det är en mycket oroande utveckling, menar utskottet. Utgångspunkten vid en eventuell ytterligare förstärkning av den ekonomiska samordningen bör i stället vara att medlemsstaternas befogenheter vad gäller budget, skatter, arbetsmarknads- och socialpolitik inte försvagas. Medlemsstaternas nationella befogenheter måste värnas. Utskottets uppfattning är i stället att EU och nu bör koncentrera sig på att genomföra och tillämpa det redan beslutade ramverket för ekonomisk-politisk samordning samt avsluta de förhandlingar som fortfarande pågår. Utskottet anser att det finns en betydande risk för att kommissionens centralistiska förslag leder till att ansvar för den egna ekonomiska politiken minskar (s.k. moral hazard). Utskottet varnar också för en framtida utveckling där avståndet ökar mellan som tar stora steg mot ett fördjupat och centraliserat samarbete och övriga medlemsstater som står vid sidan om. Det skulle vara olyckligt för EU om man hamnar i ett läge där har en egen budget och samordnar politikområden utanför dagens EU-samarbete. En sådan utveckling skulle också försvåra för medlemsstater som står utanför eurosamarbetet att ansluta sig. En utomordentligt viktig fråga som är starkt kopplad till debatten om ett fördjupat ekonomiskt och monetärt samarbete är frågan om demokratisk legitimitet. Flera av förslagen i meddelandet är långtgående och förutsätter fördragsändringar. Utskottet understryker därför betydelsen av en bred debatt och de nationella parlamentens centrala roll i den fortsatta behandlingen. Utskottet föreslår att lägger utlåtandet till handlingarna. I utlåtandet finns en reservation (MP, V) och ett särskilt yttrande (SD). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Kommissionens plan för ett verkligt EMU (KOM(2012) 777) lägger utlåtandet till handlingarna. Reservation (MP, V) motiveringen Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (M), (S), (FP), (S), Per Åsling (C), (S), Per (MP), (KD), (SD), (V), (S), (KD) och (M). Ärendet och dess beredning Från till kommissionens meddelande Vid sitt möte noterade den s.k. (en rapport av Europeiska rådets ordförande, i samarbete med ordförandena för kommissionen, och ). Rapporten innehöll förslag på hur EMU kan vidareutvecklas och följande fyra byggstenar lyftes fram. Ett tryggande av finansiell stabilitet genom enhetlig banktillsyn, insättningsgaranti och rekonstruktion och avveckling av banker. Förebyggande av ohållbar finanspolitik i de enskilda medlemsstaterna genom upprättande av gränsvärden kopplade till budgetbalans och skuldnivåer, på medellång sikt emission av gemensamma skuldebrev och till slut utvecklandet av ett gemensamt budgetorgan i euroområdet, exempelvis en skattemyndighet. Samordning inom olika politikområden för att skapa stabilitet inom euroområdet, t.ex. vad gäller arbetskraftens rörlighet eller beskattning. Demokratisk legitimitet genom aktivt deltagande av nationella parlament och . Vid mötet gav sin ordförande i uppdrag att till utarbeta en särskild färdplan med bestämda tidsramar för hur en verklig ekonomisk och monetär union ska uppnås. I linje med den första byggstenen i presenterade kommissionen förslag till en ny mekanism för banktillsyn. föreslogs få tillsynsbefogenheter över alla kreditinstitut i eurozonen (förslaget till ECB-förordning) och ändringar föreslogs i den befintliga förordningen om Europeiska bankmyndigheten (EBA-förordningen). publicerades ett meddelande där kommissionen skisserade en bankunion med en samlad banktillsyn, ett gemensamt insättningsgarantisystem och en avvecklingsfond. lade fram en interimsrapport till Europeiska rådets oktobermöte där de förslag och den problembild som lagts fram i utvecklades ytterligare. behandlas även i en resolution av . Parlamentet gav i stort sett sitt stöd till innehållet i och förordade en fördjupad samordning av bl.a. nationella budgetar och skatter. Det ställde sig också bakom en gemensam utgivning av skuldinstrument och ansåg bl.a. att det borde inrättas ett europeiskt finansdepartement. Kritik riktades mot att inte gavs en tydligare roll vare sig i den pågående processen att skissera framtidens EMU eller i förslagen på åtgärder som presenterades i . Parlamentet var också missnöjt med att den senare tidens insatser för att möta den ekonomiska krisen tagit formen av mellanstatliga avtal och att därmed inte involverats i önskvärd omfattning. presenterade kommissionen meddelandet om en plan för en djupgående och verklig ekonomisk och monetär union. Meddelandet var en viktig grund för rapporten en verklig ekonomisk och monetär union som Europeiska rådets ordförande lade fram inför rådsmötet . Rapporten följde i stora delar de åtgärder som kommissionen skisserat i sitt meddelande. Som ett svar på Europeiska rådets slutsatser på oktobermötet lyftes frågan om demokratisk legitimitet och ansvarsutkrävande fram i rapporten. Enligt rapporten ska demokratisk kontroll och ansvarsutkrävande ske på den nivå där besluten fattas, och då det handlar om EU-kompetens avseende de nationella budgetarna blir de nationella parlamenten berörda. När det rör sig om EU:s gemensamma intressen och ökade befogenheter på den nivån ska medverka. Den demokratiska legitimiteten kan öka genom samarbete mellan de nationella parlamenten och , exempelvis på grundval av artikel 13 i finanspakten och protokoll nr 1 till fördragen enligt vilka de nationella parlamenten och kan organisera en konferens för att diskutera budgetpolitiska frågor. I slutändan måste de mellanstatliga arrangemang som upprättats integreras i EU:s rättsliga ram. enades EU:s finansministrar om en gemensam banktillsynsmekanism. Den , som haft starka invändningar mot utformningen av förslaget, gav sitt stöd till förslaget eftersom förhandlingarna bl.a. resulterat i ett mer balanserat inflytande i både ECB och för stater utanför eurozonen. Enligt överenskommelsen inleds den gemensamma banktillsynen från den senaste av tidpunkterna eller 12 månader efter att lagstiftningen trätt i kraft. Trepartsförhandlingar pågår med . EU:s Ekonomiska och monetära union står inför mycket stora utmaningar, menar kommissionen i sitt meddelande. gav sin ordförande i uppdrag att tillsammans med ordförandena för kommissionen, och arbeta fram en färdplan för en fullbordad och verklig ekonomisk och monetär union. En delrapport presenterades och en slutrapport läggs fram . I det aktuella meddelandet presenterar kommissionen sitt förslag till färdplan och vilka åtgärder som bör genomföras. Finanskrisen avslöjade EMU:s brister och svagheter När finanskrisen bröt ut var flera länder i euroområdet i ekonomisk obalans med stora privata och offentliga skulder och en svag konkurrenskraft. Efter hand utvecklades den akuta finanskrisen till en statsskuldskris som spred sig till hela euroområdet. Kommissionen anger flera olika orsaker till krisen i EMU. De viktigaste redovisas i punkterna nedan. följde inte stabilitets- och tillväxtpakten i tillräcklig omfattning. Pakten saknade också effektiva medel för att säkerställa att de offentliga finanserna i medlemsstaterna var hållbara. Tillämpningen av stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande delar var alltför slapp och i de s.k. korrigerande delarna av pakten spelade skulduppbyggnad och skuldnivåer en mindre roll. Följden blev att länderna inte ens under goda tider byggde upp överskott i statsfinanserna som skulden i de kraftigt skuldtyngda länderna låg kvar på höga nivåer. Samordningen av den ekonomiska politiken (vid sidan av budgetpolitiken) var mjuk i den meningen att man enbart använde grupptryck och rekommendationer som påtryckningsmedel. Politiken för att motverka de skillnader i konkurrenskraft och ekonomisk tillväxt som gradvis ökade mellan länderna blev därför svag. Medlemsstaterna ägnade också för lite uppmärksamhet åt spridningseffekter på hela euroområdet av den förda nationella ekonomiska politiken. Nationella ekonomisk-politiska beslut tog inte tillräcklig hänsyn till att ekonomin var en del av EMU. Den globala överskottslikviditeten och Europeiska () användning av nationella obligationer i sina marknadsoperationer var några av de faktorer som bidrog till att räntenivåerna i snabbt närmade sig varandra. Detta ledde i sin tur till att räntornas disciplinerande effekter på offentliga finanser och skulder försvagades. Vissa länder i euroområdet upplevde mycket låga nominella räntor eller t.o.m. negativa realräntor trots en god konjunktur, hög inflation och relativt svaga statsfinanser. I en del länder ökade kreditgivningen kraftigt och fastighetsbubblor byggdes upp. Den finansiella integrationen ökade snabbt när EMU inrättades. Men trots integrationen låg ansvaret för tillsyn och krishantering kvar på nationell nivå. Bristen på gemensamma regler och euroinstitutioner inom områdena tillsyn och avveckling av finansinstitut försvårade hanteringen av finanskrisen och ledde till ytterligare en försvagning av ländernas statsfinanser. Detta har i sin tur ytterligare drivit på statsskuldskrisen och spridningsrisken mellan länderna och stängt ute ett antal medlemsstater från de internationella kapitalmarknaderna. Avsaknaden av ett effektivt system för att säkerställa att medlemsstaterna hade tillgång till likviditet i nödsituationer bidrog till det negativa händelseförloppet. Åtgärder som redan vidtagits för att möta problemen antog EU den s.k. sexpacken för att åtgärda de brister som blivit tydliga under finans- och skuldkrisen. Paketet innehöll tre förordningar om förstärkningar av budgetövervakningen, två förordningar om ett nytt övervakningsförfarande för s.k. makroekonomiska obalanser och ett direktiv om att införa miniminormer för medlemsstaternas finanspolitiska ramverk i den nationella lagstiftningen. Sexpacken har förstärkt den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten bl.a. genom att det har införts regler om att medlemsstaternas offentliga utgifter på medellång sikt inte får öka snabbare än den potentiella BNP-tillväxten (om inte utgiftsökningar kombineras med inkomstförstärkningar). Dessutom finns nu fler möjligheter att tidigt införa sanktioner mot länder som inte uppfyller de statsfinansiella kraven. Bland annat kan rådet ålägga en medlemsstat som inte har tillräckligt starka offentliga finanser att betala in en räntebärande deposition på av BNP till kommissionen. Den korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten har också förstärkts, bl.a. genom att ett s.k. underskottsförfarande kan inledas mot medlemsstater som har såväl svaga offentliga finanser som höga offentliga skulder. Enligt de nya reglerna ska också länder som har en statsskuld som överstiger av BNP snabbt minska skulden mot den nivån. Beslut om sanktioner mot medlemsstater som bryter reglerna kan nu tas med s.k. omvänd kvalificerad majoritet, dvs. att det krävs en kvalificerad majoritet mot att införa sanktioner. krävdes en kvalificerad majoritet för att införa sanktioner. Sexpackens direktiv om miniminormer för medlemsstaternas finanspolitiska ramverk har förstärkts genom den s.k. finanspakten, dvs. det mellanstatliga fördraget om stabilitet, samordning och styrning i Ekonomiska och monetära unionen. I fördraget åtar sig de medlemsstater som skrivit under fördraget att bl.a. införliva de centrala principerna i stabilitets- och tillväxtpakten i den nationella lagstiftningen. presenterade kommissionen ytterligare två förordningar om budgetsamordning och budgetövervakning, den s.k. tvåpacken. Förordningarna innehåller bl.a. regler om en harmoniserad budgetprocess och att medlemsstaterna ska presentera sina utkast till nationell budget för EU innan de presenteras för de nationella parlamenten. Tvåpacken innehåller också skärpta övervakningsrutiner för de medlemsstater som hamnat i ett underskottsförfarande eller som begärt ekonomiskt stöd. Tvåpacken förhandlas fortfarande i rådet. Åtgärder för övervakning av den ekonomiska politiken För att förbättra den systematiska övervakningen av medlemsstaternas makroekonomiska utveckling har det genom sexpacken införts ett nytt övervakningsförfarande. Förfarandet bygger bl.a. på ett varningssystem med indikatorer och landsstudier för att upptäcka och snabbt förhindra makroekonomiska obalanser och skillnader i konkurrenskraft mellan medlemsstaterna. Förfarandet kombineras med åtgärder och sanktioner mot medlemsstater som inte uppfyller kraven vid ett underskottsförfarande. samordnas och integreras den makroekonomiska, budgetmässiga och strukturella övervakningen av medlemsstaterna i den s.k. europeiska planeringsterminen (den rättsliga kodifieringen av planeringstermin ingår i sexpacken). Planeringsterminen innebär i korthet att ländernas utveckling övervakas parallellt under kalenderårets första halvår. Övervakningen avslutas med att rådet antar landspecifika råd som medlemsstaterna kan ta hänsyn till i de nationella budgetprocesserna . Åtgärder för finansiell reglering och tillsyn För att stabilisera finansmarknaderna och göra dem mer konkurrens- och motståndskraftiga har EU löpande reformerat det finansiella regelverket. Bland annat har tillsynen av marknaderna skärpts genom inrättandet av tre europeiska tillsynsmyndigheter och ett organ för s.k. makrotillsyn. Nya gemensamma regler för s.k. derivathandel och blankning har antagits, och förhandlingar om nya och högre kapitaltäckningskrav för banker och andra kreditinstitut pågår. EU har också antagit bestämmelser om olika typer av rörliga ersättningar i finansbranschen för att minska bankernas risktagande. inrättades två tillfälliga stödarrangemang för att hantera kriser i enskilda medlemsstater Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM) och Europeiska finansiella stabiliseringsfonden (EFSF). Stöd från EFSM täcks av medel från EU-budgeten och är öppen för alla EU:s medlemsstater. Stöd från EFSF täcks av länderna i euroområdet och är endast tillgänglig för dessa länder. inrättades den permanenta Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM) för att skydda den finansiella stabiliteten i euroområdet och ge stöd till euroländer som fått finansiella svårigheter. ESM ska ersätta EFSM och EFSF. ESM kommer att ha en utlåningskapacitet på . Enligt kommissionen är ESM världens mest kapitaliserade finansinstitut och världens största regionala och finansiella brandvägg. ECB:s insatser har spelat en avgörande roll i hanteringen av finans- och statsskuldskrisen, enligt kommissionen. Förutom räntesänkningar har ECB vidtagit en rad åtgärder för att upprätthålla likviditeten i det finansiella systemet. började ECB köpa statsobligationer, och när oron för statsskuldskrisen tilltog gav ECB bankerna möjlighet till en långfristig refinansiering. Åtgärderna har enligt kommissionen haft stor inverkan på investerarnas förtroende för det finansiella systemet. tog ECB också beslut om att genomföra direkta penningpolitiska transaktioner på andrahandsmarknaderna för statsobligationer för vissa länder. Syftet är bl.a. att stabilisera finansmarknaderna, påverka räntenivåerna i krisländerna och säkerställa en enhetlig penningpolitik i unionen (förbättra den s.k. penningpolitiska transmissionsmekanismen, dvs. genomslaget av penningpolitiken i den europeiska ekonomin). En förutsättning för att ECB ska genomföra direkta transaktioner är att landet är kopplat till ett makroekonomiskt anpassningsprogram eller ett förebyggande program och att programmet följs. Kommissionens förslag till åtgärder för att nå en verklig ekonomisk och monetär union Trots mycket kraftfulla åtgärder är förtroendet för EMU fortfarande lågt, konstaterar kommissionen. Anledningen är bl.a. att det tar tid innan vissa åtgärder får effekt på förtroendet och att införandet av den finansiella regleringen och tillsynen på EU-nivå har varit långsam. Enligt kommissionen krävs det emellertid betydligt mer grundläggande insatser för att återställa förtroendet för EMU och säkra den framtida ekonomiska tillväxten och sociala välfärden. Dagens uppdelning (kommissionen kallar detta för fragmentering) av EU:s finansmarknad måste hejdas och finansieringsvillkoren för hushåll och företag i olika delar av unionen bli mer likvärdiga. Det behövs enligt kommissionen en övergripande vision för en djupgående och verklig ekonomisk och monetär union. I kommissionens vision bör alla ekonomiska och finanspolitiska beslut som medlemsstaterna överväger samordnas, godkännas och övervakas på EU-nivå. Detta bör även innefatta beskattning, sysselsättning och andra politikområden som är väsentliga för EMU:s utveckling. EMU bör även förstärkas genom att EMU får egna finanspolitiska medel och i slutändan en egen central budget för stabiliseringspolitiska åtgärder. Beslut om vissa inkomster och utgifter och emissioner av statspapper borde också fattas och genomföras gemensamt av . Allt går inte att genomföra med en gång, menar kommissionen, bl.a. eftersom flera av åtgärderna kräver att omfattande politiska befogenheter förs över från nationell till europeisk nivå. I sitt meddelande föreslår kommissionen åtgärder i tre steg åtgärder på kort sikt, på medellång sikt och på lång sikt. Åtgärderna i det korta perspektivet kan genomföras inom ramen för nuvarande . En del av åtgärderna som föreslås på medellång sikt kräver ändringar i fördragen medan åtgärderna eller visionerna på lång sikt förutsätter omfattande förändringar av fördragen. Åtgärder på kort sikt Med kort sikt menar kommissionen åtgärder som bör vidtas inom de närmaste 6 . Kommissionens förslag till kortsiktiga åtgärder beskrivs kortfattat i punkterna nedan. De förändrade ramarna för den ekonomiska styrningen och samordningen av EMU, bl.a. genom regelverken i sexpacken och den europeiska planeringsterminen, bör fullbordas och tillämpas fullt ut. Medlemsstaterna bör också utan dröjsmål anta reglerna i tvåpacken för att ytterligare skärpa bl.a. budgetövervakningen och hanteringen av instabila situationer i medlemsstaterna. I ett första steg mot en fullständig bankunion bör medlemsstaterna anta kommissionens förslag till en gemensam tillsynsmekanism där ECB har ansvaret för tillsynen av bankerna i unionen. Man bör också ta fram en gemensam regelbok för den finansiella tillsynen som ska gälla hela den inre marknaden. När dessa besluts fattats bör ESM få befogenheter att ge direkt kapitalstöd till banker som har svårt att finansiera sig på marknaderna och där hemmalandet inte har möjlighet att ge stöd på grund av svaga statsfinanser. Den gemensamma tillsynen bör kompletteras med en gemensam avvecklingsmekanism för de länder som deltar i tillsynen. Den bör vara uppbyggd kring en separat europeisk avvecklingsmyndighet som ska styra avvecklingen av banker och samordna användningen av de instrument som finns att tillgå för ändamålet. Kommissionen anger i meddelandet att den tänker komma med ett förslag om en gemensam avvecklingsmekanism för euroområdet när beslut tagits om tillsynsmekanismen. Förhandlingarna kring de förslag om insättningsgarantier och en europeisk ram för rekonstruktion och avveckling av banker som kommissionen redan lagt fram bör slutföras. Medlemsstaterna bör också snabbt besluta om den fleråriga budgetramen för 20142020 för att främja investeringar, tillväxt och sysselsättning i unionen. Förslaget till ram är enligt kommissionen konstruerad så att det finns en stark koppling mellan de olika fonderna (t.ex. sammanhållnings- och strukturfonderna) och medlemsstaternas nationella reform-, stabilitets- och konvergensprogram och rådets landspecifika rekommendationer. Ett snabbt beslut om budgetramen skulle enligt kommissionen innebära att stöd till viktiga strukturreformer i medlemsstaterna omsätts i praktiken. För att tydligt markera att de enskilda medlemsstaternas ekonomiska politik är ett gemensamt intresse för hela euroområdet bör man införa en systematisk samordning på förhand av medlemsstaternas nationella planer på större ekonomiska reformer. Det skulle öka kommissionens och ländernas möjligheter att bedöma eventuella spridningseffekter i unionen av de nationella åtgärderna och lämna synpunkter på planerna innan det nationella beslutet fattas. Kommissionen aviserar i meddelandet att den kommer att lägga fram ett förslag om ytterligare samordning inom ramen för den europeiska planeringsterminen. Efter att budgetramen beslutats bör EU också inrätta ett instrument för konvergens och konkurrenskraft för att underlätta strukturreformer i medlemsstaterna. Instrumentet ska omfatta avtal mellan medlemsstaterna och kommissionen och innehålla ekonomiskt stöd om reformer genomförs. Systemet ska bygga på det befintliga förfarandet vid makroekonomiska obalanser, och avtalen ska vara obligatoriska för medlemsstater som omfattas av förfarandet. Avtalen ska också bygga på rådets landspecifika rekommendationer, och stödet ska finansieras inom ramen för EU-budgeten. Kommissionen skriver i meddelandet att den senare kommer att presentera ett förslag med detaljerade villkor för instrumentet. Euroområdet bör enligt kommissionen spela en samlad och aktiv roll både inom multilaterala institutioner och forum och i bilaterala dialoger med strategiska partner. bör därför ta fram en plan för en gemensam extern representation i internationella ekonomiska och finansiella organisationer och forum. Särskilt viktigt är det att man utvecklar en gemensam representation i (), enligt kommissionen. Åtgärder på medellång sikt Med medellång sikt menar kommissionen åtgärder som bör vidtas till . Flera av förslagen kräver förändringar av . Enligt kommissionen ligger tvåpacken precis på gränsen av vad som är möjligt lagstifta om inom ramen för nuvarande fördrag. Ytterligare åtgärder för att fördjupa samordningen av budget- och finanspolitiken kräver därför ändringar av fördraget. Ytterligare samordning av budget- och finanspolitiken Enligt kommissionen bör man på medellång sikt ta ytterligare steg för att öka samordningen av finanspolitiken i euroområdet och kontrollen av medlemsstaternas nationella finanspolitik. Detta kan ske på flera sätt. Till exempel kan det införas en skyldighet för en medlemsstat att ändra sitt förslag till nationell budget, om EU kräver det och landet avviker från de fastställda kraven på budgetdisciplin. Det kan införas en rätt för EU att kräva ändringar av enskilda beslut i en medlemsstat, om effekten av beslutet allvarligt avviker från att konsolidera de offentliga finanserna. Det bör också, enligt kommissionen, införas en tydlig behörighet för EU att harmonisera nationella budgetlagar och en möjlighet för EU att vända sig till domstol om reglerna överträds. Vid en ändring av fördraget bör man även ge utrymme för en mer långtgående samordning av skattepolitiken i euroområdet. Även samordningen och övervakningen av sysselsättnings- och socialpolitiken bör förstärkas. Finanspolitisk kapacitet för euroområdet