bet · H001KU20 · 2013-06-11 00:00:00 — Regeringen föreslog därför att både upplysningarna och rapporterna skulle omfattas av sekretess. I propositionen anförde regeringen när det gällde behovet av en reglering att enligt har en skyldighet att genomföra direktivet. Denna skyldighet medför en grund att införa sekretessbestämmelsen med hänsyn till skyddet för rikets förhållande till en annan stat eller mellanfolklig organisation (jfr 2 kap. 2 § 1 TF). Vidare anförde regeringen att följden av att inte införa en sekretessbestämmelse kunde bli att svenska myndigheters möjlighet att bedriva ett effektivt kontroll- och tillsynsarbete försvåras. Det fanns således även en grund för att införa bestämmelsen med hänsyn till myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn (jfr 2 kap. 2 § 3 TF). Föremålet för sekretessen är uppgifter i sådana upplysningar som andra medlemsstater lämnat till kommissionen och uppgifter i sådana rapporter eller andra dokument som utarbetats av kommissionen med anledning av upplysningarna från medlemsstaterna. Bestämmelsens tillämpningsområde begränsas till sådan verksamhet som avses i direktivet. Regeringen anförde vidare att avvägningen mellan intresset av sekretess och intresset av insyn normalt uttrycks genom att en bestämmelse om sekretess förses med ett skaderekvisit. Skaderekvisitet säkerställer att inte mer sekretess åstadkoms än vad som är nödvändigt för att skydda det intresse som föranlett bestämmelsen (prop. 2012/13:4 s. 64). När det gäller upplysningar från andra medlemsstater ansåg regeringen, som nämnts ovan, att sekretess inte borde gälla i samtliga fall då kommissionen överlämnar upplysningar från andra medlemsstater. Regeringen föreslog ett rakt skaderekvisit av innebörden att sekretess ska gälla om det kan antas att myndighetens () möjlighet att utvärdera samarbetet motverkas om uppgiften röjs. Vid bedömningen av om skaderekvisitet är uppfyllt bör bl.a. kunna vägas in vilken effekt ett offentliggörande av uppgiften skulle kunna antas få på det framtida informationsutbytet. I det sammanhanget bör man enligt regeringen beakta vilket sekretesskydd uppgifterna har hos den stat som har lämnat dem. När det gäller rapporter från kommissionen ansåg regeringen att vissa andra hänsyn gjorde sig gällande. Enligt direktivet krävdes en sekretessbestämmelse som tar hänsyn till kommissionens vilja i fråga om offentlighet. Ett sådant förfarande utgör ett undantag från huvudregeln vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen, dvs. att den som lämnat uppgiften inte har något inflytande över resultatet av en myndighets självständiga sekretessprövning. Regeringen hänvisade till att det finns sådana undantag från denna huvudregel och föreslog ett sådant undantag. Sekretess kommer därför att föreligga för de aktuella uppgifterna om inte kommissionen har samtyckt till att uppgifterna röjs. Utan ett sådant samtycke kommer således absolut sekretess att gälla för uppgifterna. När det gäller bestämmelsens placering ansåg Lagrådet att den borde placeras i 15 kap. OSL. Regeringen ansåg dock att en placering i 17 kap. var mer förenlig med lagens systematik än om den hade placerats i 15 kap. Som skäl för detta anförde regeringen att grunden för sekretessen dels är hänsyn till rikets förhållande till andra stater (15 kap.), dels skyddet för myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn (17 kap.). Regeringen pekade på att det i 17 kap. OSL finns bestämmelser som tar sikte på båda grunderna och att rubriken numera lyder Sekretess till skydd främst för myndigheters verksamhet, inspektion, kontroll och annan tillsyn. I propositionen redogjorde regeringen för gällande rätt i fråga om rätten att meddela och offentliggöra uppgifter och dess förhållande till handlingssekretess och tystnadsplikt (prop. 2012/13:4 s. 67). Regeringen anförde att meddelarfriheten har sin grund i att de vanliga sekretessbestämmelserna ger uttryck för ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretessintressena på de berörda områdena (se prop. 1979/80:2 del A s. 104). Regeringen konstaterade att det således finns större anledning att överväga undantag från meddelarfriheten i fråga om sekretessregler utan skaderekvisit och sådana som gäller med ett omvänt skaderekvisit än i andra fall (se prop. 1979/80:2 del A s. 111). När det gäller upplysningar som ursprungligen härrör från andra medlemsstater föreslog regeringen att sekretess ska gälla om det kan antas att myndighetens möjlighet att utvärdera samarbete enligt lagen om administrativt samarbete inom Europeiska unionen i fråga om beskattning motverkas om uppgiften röjs. Regeringen konstaterade att beträffande dessa bestämmelser har tystnadsplikten inte företräde framför meddelarfriheten. Regeringen ansåg att det saknades skäl till en avvikande ordning på detta område. För uppgifter som förekommer i kommissionens rapporter och andra dokument anförde regeringen följande. För uppgifter som förekommer i kommissionens rapporter och andra dokument föreslås bestämmelsen få en utformning som innebär att sekretess gäller om inte kommissionen lämnat sitt samtycke till att dessa uppgifter röjs. Den föreslagna bestämmelsens rekvisit medger alltså inte någon skadebedömning. Den tystnadsplikt som följer av den likartade sekretessbestämmelsen i 17 kap. 7 § andra stycket OSL har företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Enligt den bestämmelsen, som också baseras på ett EU-direktiv och som avser internationellt informationsutbyte i samband med sjöräddning, gäller absolut sekretess för vissa uppgifter från annan stat, om den staten begär det. Det finns anledning att utforma den nu aktuella bestämmelsen på samma sätt. Tystnadsplikten enligt den föreslagna sekretessbestämmelsen bör alltså ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter när det gäller dokument och rapporter från kommissionen. Propositionen behandlades av skatteutskottet i betänkande 2012/13:SkU8. I ärendet yttrade sig (2012/13:KU3y). I sitt yttrande konstaterade att de föreslagna ändringarna i OSL föranleds av ett EU-direktiv och att det sålunda förelåg en skyldighet för att anpassa de nationella bestämmelserna till direktivet när genomförandetiden gått ut. Utskottet anförde vidare följande. Enligt utskottets mening är det olyckligt att direktivet har fått den utformningen att absolut sekretess kommer att gälla för kommissionens rapporter och dokument om inte kommissionen ger sitt uttryckliga samtycke till att de offentliggörs. Det innebär att de svenska myndigheterna inte får något utrymme för att göra en självständig sekretessprövning. I propositionen föreslås vidare att tystnadsplikten ska ha företräde framför meddelarfriheten när det gäller kommissionens rapporter och dokument. Som grundprincip bör gälla att stor återhållsamhet alltid bör iakttas vid prövningen av om undantag från meddelarfriheten ska göras i ett särskilt fall. Inskränkningar i meddelarfriheten bör således föregås av noggranna överväganden. Några sådana överväganden görs inte i propositionen. Mot den bakgrunden anser utskottet att skatteutskottet ska avstyrka lagförslaget om inskränkning i meddelarfriheten. Vikten av att uppmärksamma den långtgående svenska meddelarfriheten under förhandlingsarbetet kan enligt utskottet inte nog understrykas. Utskottet utgår också från att det i kommande lagstiftningsärenden lämnas noggranna överväganden om en inskränkning av meddelarfriheten föreslås. Detsamma gäller sekretessbestämmelsernas utformning. Utskottet kan konstatera att detta inte är det enda exemplet på långtgående sekretessbestämmelser och inte heller inskränkningar i meddelarfriheten som utgör ett resultat av olika EU-rättsakter. Utskottet avser att initiera en systematisk översyn av vilka inskränkningar av detta slag som genomförts och på vilka grunder. I sitt ställningstagande anförde skatteutskottet att det delade åsikt när det gäller vikten av de svenska principerna om öppenhet och meddelarfrihet och att inskränkningar av meddelarfriheten måste föregås av noggranna överväganden. Detsamma gäller utformningen av sekretessbestämmelser. Vikten av att uppmärksamma den långtgående svenska meddelarfriheten under förhandlingsarbetet kunde enligt skatteutskottet inte nog understrykas. ansåg att regeringen borde återkomma till i ett annat sammanhang och redogöra för hur man avser att följa utvecklingen i dessa avseenden. Detta borde ges regeringen till känna. följde skatteutskottets förslag (rskr. 2012/13:7677). Information och överläggningar med m.m. Såvitt har kunnat utrönas har förslaget till direktiv varit föremål för överläggning i skatteutskottet och information har lämnats till skatteutskottet . Enligt uppgift från har direktivet behandlats i ett tiotal gånger under 20102011. Följande sammanställning gör inte anspråk på att vara fullständig. : kommissionens förslag till nytt direktiv, KOM (2009) 29 : överläggning med skatteutskottet : information till skatteutskottet : direktivet antogs vid . Nämnas kan att ett fullständigt textförslag där reglerna om utvärdering framgick fanns inför möte (rådsdokument 15418/09, daterat ). Av textförslaget framgick att rapporter och dokument som utarbetats av kommissionen inte skulle få offentliggöras utan kommissionens samtycke. Av en promemoria daterad (Fi2010/1360) som upprättats av inför en överläggning med skatteutskottet framgår bl.a. följande om förslaget till handräckningsdirektiv. Enligt promemorian förelåg () en kompromisstext kring vilken det i huvudsak rådde enighet. I förhållande till kommissionens ursprungliga förslag har medlemsstaterna främst haft synpunkter på följande: Förslaget bedömdes som alltför långgående när det gällde spridning och användning av mottagen information. Kompromisstexten innehåller nu tydligare regler om sekretess för mottagna uppgifter. Mottagen information får inte heller användas för andra ändamål än beskattning []. Vidare framgår av promemorian att den kritik som framkom mot kommissionens ursprungliga förslag vid det interna svenska remissförfarandet främst tog sikte på hanteringen av mottagen information, där framför allt sekretessfrågan stod i centrum. Dessa synpunkter, uppges det, var befogade och hade även framkommit i andra medlemsstater. De ändringar som sedan gjorts i förhållande till sekretess för och spridning av mottagen information har beaktat denna kritik på ett för oss acceptabelt sätt, anför departementet i promemorian. Av promemorian framgick vidare att den svenska ståndpunkten var att frågan om utbyggnad och effektivisering av samarbetet på detta område var viktig. stödde därför det kompromissförslag som behandlades på möte . Vid överläggningen fanns stöd för regeringens ståndpunkt (skatteutskottets prot. 2009/10:19). Av en promemoria daterad (Fi2010/5303) som upprättades av inför information till skatteutskottet framgår bl.a. att förslaget innebär att det inte ska gå att vägra att lämna uppgifter med hänvisning till banksekretess. Av promemorian framgår att förslaget behandlades bl.a. vid ett möte i , men att någon överenskommelse inte kunde nås då. Vid mötet fördes en orienterande diskussion om direktivet, som visade att en överenskommelse kunde finnas inom räckhåll. Förslaget finns på Ekonfindagordningen för mötet , anfördes det vidare. Den svenska ståndpunkten var att frågan om utbyggnad och effektivisering av samarbetet på detta område var viktig. stöder därför det kompromissförslag som behandlades på möte , anfördes det vidare. I skatteutskottets protokoll från informationen berördes inte frågan om handräckningsdirektivet (prot. 2010/11:8). Frågan om meddelarfrihet synes inte ha varit föremål för några överläggningar med skatteutskottet eller samråd med . Genom en skrivelse som översändes till begärdes följande redogörelser. En redogörelse önskas för hur regeringen under förhandlingarna om handräckningsdirektivet har verkat för att direktivet skulle få en utformning som innebar att stor återhållsamhet kan gälla vid inskränkningar av meddelarfriheten. En redogörelse önskas för vid vilka tillfällen frågorna om sekretess och meddelarfrihet har varit föremål för information till och överläggningar med utskott i och samråd med samt vilken information om dessa frågor som lämnats till olika organ. En redogörelse önskas för hur frågan om sekretess och meddelarfrihet har beaktats i beredningen utöver vad som har redovisats i propositionen. Som svar överlämnades en promemoria som har upprättats inom (bilaga A2.5.2). Av promemorian framgår följande. Förutsättningarna inför förhandlingen om handräckningsdirektivet förändrades avsevärt till följd av finanskrisen . Kommissionen presenterade sitt förslag till direktiv . ökade trycket för ökad transparens och ett förbättrat informationsutbyte på skatteområdet till skydd för ländernas skattebaser. När tillträdde som ordförandeland fanns mot bakgrund av den internationella utvecklingen ett fokus inom EU på frågan om informationsutbyte och behovet av ett nytt handräckningsdirektiv till skydd mot skatteflykt. Förslaget till nytt direktiv förhandlades som ett antal andra EU- förslag inom skatteområdet. Förhandlingsläget var komplicerat eftersom förslag på skatteområdet antas med enhällighet. Det fanns medlemsstater som såg delar av förslagen som mycket problematiska. Tidigt stod det klart att kommissionens förslag till handräckningsdirektiv var otydligt när det gällde vilka sekretessregler som var tillämpliga i fråga om den information som skulle utbytas enligt direktivet. Dessa brister påpekades såväl i det svenska remissförfarandet som av andra medlemsstater. Förslaget ändrades under förhandlingsarbetet så att den information som skulle utbytas av medlemsstaterna skulle omfattas av de interna sekretessreglerna i den mottagande staten. Om information skulle användas för ett annat syfte än beskattning eller spridas vidare till ett tredjeland skulle det dock kräva tillstånd från den stat som begärde informationen. Vid förhandlingarna föreslogs bl.a. att sekretess skulle gälla i de fall där kommissionen skulle lämna information till medlemsstaterna. Gällande denna del av förslaget uppmärksammades vissa särskilda problem. Eftersom det var fråga om information som inte skulle avse enskilda skattskyldiga, ansågs det finnas en risk för att den inte skulle omfattas av sekretess i samma utsträckning som information om enskilda skattskyldiga. Det var inte möjligt att hänvisa till de sekretessregler som gäller myndigheter inom unionen, eftersom dessa regler inte tillämpas av medlemsstaterna. Det var utifrån dessa förutsättningar som bestämmelsen i artikel 23.6 tillkom som innebär att kommissionens tillstånd i vissa fall krävs för offentliggörande eller vidarespridning av informationen. Under förhandlingsarbetet begränsades bestämmelsen till att bara omfatta sådana rapporter och dokument som framställts av kommissionen. Information som medlemsstaterna skickar in för sammanställning och som kommissionen vidarebefordrar till andra medlemsstater omfattas inte av kravet på tillstånd från kommissionen för att kunna offentliggöras. Denna kompromiss begränsade antalet fall där kommissionens tillstånd skulle krävas för att informationen i fråga skulle få offentliggöras och accepterades av såväl medlemsstaterna som kommissionen. I svarspromemorian konstateras att förhandlingarna således resulterade i en utformning av sekretessbestämmelserna i artikel 23.6 i direktivet, som vid det senare genomförandet i svensk lagstiftning medförde att inskränkningar i meddelarfriheten begränsades till att bara omfatta sådan information som avses i artikelns andra stycke. I svarspromemorian anges dock att under förhandlingsarbetet om den aktuella bestämmelsen förutsågs inte fullt ut konsekvenserna för meddelarfriheten vid ett senare genomförande i svensk lagstiftning. I svaret påpekas att den aktuella bestämmelsen inte har varit föremål för ytterligare förhandlingar efter och fram till att direktivet antogs . Av svarspromemorian framgår vidare bl.a. att direktivet varit föremål för överläggningar med eller information till skatteutskottet (SkU) respektive samråd med eller information till () vid följande tillfällen. När det gäller information och överläggningar om sekretess med anledning av direktivförslaget anförs det i promemorian att det inför samråd i respektive överläggningar med skatteutskottet har översänts ett informationsmaterial om de aktuella frågorna. Inför samråden med , och har följande information om sekretessfrågorna lämnats. I förhållande till kommissionens (KOM) ursprungliga förslag har medlemsstaterna (MS) främst haft synpunkter på följande: MS bedömde KOM:s förslag som alltför långtgående när det gäller spridning och användning av mottagen information. Kompromisstexten innehåller nu tydligare regler om sekretess för mottagna uppgifter. Mottagen information får inte heller användas för andra ändamål än beskattning utan tillstånd från den MS från vilken den härrör. Samma information har även lämnats i en promemoria inför överläggningarna med skatteutskottet och . I promemorian har dessutom följande information lämnats. Den kritik som framkom mot kommissionens ursprungliga förslag vid det interna svenska remissförfarandet tog främst sikte på hanteringen av mottagen information, där framför allt sekretessfrågan stod i centrum. Dessa synpunkter var befogade och hade även framkommit i andra medlemsstater. De ändringar som sedan gjorts i förhållande till sekretess för och spridning av mottagen information har beaktat denna kritik på ett för oss acceptabelt sätt. I svarspromemorian påpekas att eftersom direktivtexten i relevanta delar varit oförändrad har informationen i promemoriorna inte ändrats under processens gång. hade inför samråden respektive tillgång till ett utkast till direktiv i samband med att handräckningsdirektivet skulle behandlas på det kommande mötet i . Bakgrundsmaterialet har varit något mindre till sin omfattning inför de tillfällen då regeringen lämnat information till eller skatteutskottet. I svarspromemorian anges att det av protokollen från samråden med och informationen till respektive överläggningarna med skatteutskottet inte kan utläsas att det har varit någon diskussion eller några frågor om sekretess eller meddelarfrihet när direktivet har behandlats. Av promemorian framgår slutligen att lagstiftningsärendet har varit föremål för sedvanlig beredning inom . I granskningen har det framkommit att under förhandlingsarbetet om den aktuella direktivbestämmelsen inte fullt ut har förutsett konsekvenserna för meddelarfriheten vid ett senare genomförande i svensk lagstiftning. Det är lätt hänt att sakfrågorna dominerar i förhandlingarna och att de konstitutionella frågorna hamnar i skymundan. Enligt utskottets mening är det dock väsentligt att regeringen ser till att de som företräder i förhandlingarna alltid har grundlagsregleringen i åtanke och att det finns tillräcklig kompetens för att kunna bevaka de konstitutionella frågorna. 2.6 Hantering av två svenska medborgare som utlämnats från till I en anmälan till , bilaga A2.6.1, begärs det att utskottet granskar hur regeringen och har agerat i samband med att två svenska medborgare utlämnades från till . Av anmälan framgår att två svenska medborgare enligt rapporteringen i bl.a. och utlämnades från till . Det framgår vidare av rapporteringen att personerna är häktade i misstänkta för terroristbrott och vapenbrott. Enligt anmälaren är det inte klarlagt om har agerat för att få myndigheterna i att överlämna de frihetsberövade svenskarna till . Det framhålls vidare att det inte heller är klarlagt om den har gett klartecken till överförandet av svenskarna till . Av anmälan framgår att presschef enligt rapporteringen i har uppgett att inte aktivt har deltagit i utlämnandet av svenskarna till och att han inte har kännedom om huruvida har gett klartecken till utlämningen. Enligt anmälaren bör granskningen omfatta hur regeringen och har agerat i det aktuella ärendet och om den hanteringen är förenlig med gällande rätt. Till grund för granskningen har legat bl.a. tre promemorior upprättade inom respektive , bilaga A2.6.2 3. Promemoriorna innehåller delvis uppgifter som omfattas av sekretess. Av rapporteringen i olika medier december 2012januari 2013 framgår bl.a. följande. greps två svenska medborgare med somaliskt ursprung i . De två männen lämnade 2008 för att ansluta sig till organisationen al-Shabaab i . En av de två männen är anmäld som utflyttad från . Enligt släktingar till männen var svenskarna på flykt från al-Shabaab när de greps i . När männen greps var de i sällskap med en man vars brittiska medborgarskap ska ha återkallats före gripandet. Männen frihetsberövades i , och utlämnades de till . häktades de av en federal domstol i misstänkta för terroristbrott och vapenbrott. I ett inslag i rapporterades bl.a. att de två svenska medborgarna i anklagas för att i ha hjälpt den i terroriststämplade organisationen al-Shabaab. Av inslaget framgår att männen de var frihetsberövade i förhördes av företrädare för amerikanska och djiboutiska myndigheter. Det framgår vidare av inslaget att det har förekommit diskussioner mellan och myndigheterna i om att låta männen återvända till . På en fråga om sådana diskussioner har förekommit har departementets kommunikationschef uppgett att det har jag ingen information om. publicerade i sin nättidning ett inlägg skrivet av presschef. Inlägget var en replik på en debattartikel som publicerades i Av inlägget framgår bl.a. att noga har följt utvecklingen med de fängslade svenska medborgarna och att departementet inte har någon anledning att spekulera i skuldfrågan men att inställningen till varje form av terrorism dock är känd. I inlägget finns en generell beskrivning av det konsulära uppdraget. Det framhålls att när en svensk medborgare har frihetsberövats utomlands ingår det i det konsulära uppdraget för utrikesförvaltningen att kontakta den fängslade och efterhöra om personen i fråga önskar besök och eventuell hjälp och kontakt med anhöriga och advokat. En redovisad insats innebär aldrig något ställningstagande i skuldfrågan utan sker i enlighet med internationellt vedertagen praxis. Det framgår vidare av inlägget att ansvaret för vidtagna rättsåtgärder alltid faller på det land där frihetsberövandet har ägt rum. I inlägget betonas också att av omsorg om bl.a. de berörda och deras anhöriga i regel är mycket sparsamt med detaljer kring enskilda fall. Enligt presschefen har svenska tjänstemän fått besöka svenskarna i och . När det gäller utlämningen av männen till framhålls att det är en fråga som ligger i händerna på myndigheterna i och . Enligt presschefen har inte medverkat i denna åtgärd. Departementet har inte heller fört några diskussioner med amerikanska myndigheter i frågan. I ett inslag i svarade presschef följande på frågan om departementets agerande i är ett misslyckande. Ja, om man säger att vi föreslog att de skulle få åka till , och att de inte kom till , så kan man väl kanske kalla det för ett misslyckande. Av inslaget framgår vidare att en av de amerikaner som förhörde männen enligt uppgift från en släkting till en av de två svenska medborgarna ska ha uppgett att svenskarna skulle överlämnas till och att de bara väntade på ett klartecken från i . I inslaget uppgav presschef att inte har varit inblandat i överlämnandet av männen från till . Enligt presschefen har han ingen kännedom om att skulle ha gett klartecken till när det gäller själva utlämningen. sändes i ett inslag om de två utlämnade svenska medborgarna. I inslaget finns bl.a. en intervju med presschef. Enligt presschefen kan regeringen inte friskriva männen på samma sätt som man friskriver vanliga demokratiska journalister. På fråga varför inte uppgav presschefen följande. Därför att det inte är riktigt lika hedervärt och moraliskt att syssla med terroristaktiviteter och vara med i en organisation som planerar bombdåd. I inslaget finns också en intervju med en advokat som är ombud för en av de två männens familjer.