bet · H001FiU33 · 2013-06-12 00:00:00 — 2012/13:FiU33 Årsredovisning för staten 2012 Årsredovisning för staten 2012 I detta betänkande behandlar finansutskottet regeringens skrivelse 2012/13:101 Årsredovisning för staten 2012 och redogörelse om granskningen av årsredovisningen för staten 2012 (2012/13:RR4). Utskottet föreslår att skrivelsen och redogörelsen läggs till handlingarna. I betänkandet finns ett särskilt yttrande (S). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Årsredovisning för staten 2012 lägger skrivelse 2012/13:101 och redogörelse /13:RR4 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (S), Per Åsling (C), (M), Per (MP), (SD), (V), (S), (FP) och (KD). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlar finansutskottet regeringens skrivelse 2012/13:101 Årsredovisning för staten 2012 och redogörelse om granskningen av årsredovisningen för staten 2012 (2012/13:RR4). Inga motioner har väckts med anledning av skrivelsen eller redogörelsen. Samtliga utskott har getts tillfälle att yttra sig. Inget utskott har emellertid yttrat sig. I årsredovisning för staten 2012 redogör regeringen för det ekonomiska utfallet för staten. Skrivelsen innehåller en resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag . Därutöver lämnas en uppföljning av de budgetpolitiska målen, uppgifter om statsskuldens utveckling, en redovisning och analys av statliga garantier och krediter samt ett nationellt intygande avseende EU-medel inklusive redovisning av avgifter till och bidrag från EU. En redovisning av de åtgärder som regeringen har vidtagit eller avser att vidta med anledning av granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen lämnas. Vidare lämnas information om myndigheter som har fått en revisionsberättelse med avvikande mening eller reservation. Årsredovisning för staten 2012 Utskottets förslag i korthet lägger regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2012 och redogörelse om granskningen av årsredovisningen för staten 2012 till handlingarna. Redovisningen utgår från vedertagna redovisnings- och värderingsprinciper som i så stor utsträckning som möjligt hålls oförändrade över tiden. En utveckling av den statliga redovisningen sker dock fortlöpande. Under de som årsredovisning för staten tagits fram har redovisningsprinciperna i ökad grad tydliggjorts och redovisning enligt bokföringsmässiga principer har vidareutvecklats. I föregående års skrivelse Årsredovisning för staten 2011 redogjorde regeringen för ett uppdrag till (). Uppdraget var att göra en jämförelse mellan redovisningsregler som tillämpas i årsredovisningen för staten och internationella redovisningsstandarder för offentlig sektor (International Public Sector Accounting Standards, Ipsas). Uppdraget slutredovisade (dnr Fi2012/4646). ESV konstaterade att det statliga regelverket och tillämpningen i årsredovisningen för staten till största delen överensstämmer med Ipsas när det gäller grundläggande principer och definitioner. Vidare bedömdes att det statliga regelverket låg väl framme i internationell jämförelse. ESV anser att utvecklingen av de statliga reglerna bör följa den inslagna vägen, med successiv anpassning till Ipsas när det bedöms som lämpligt och rimligt. Ett införande av Ipsas fullt ut bedöms dock bli både kostnadskrävande och ta . ESV konstaterar att det inte finns något normgivande internationellt redovisningsregelverk som behandlar redovisningskrav vid sidan av de finansiella dokumenten. Det finns exempelvis inga standarder för hur måluppfyllelsen för de budgetpolitiska målen ska presenteras. Regeringen anser, i likhet med ESV, att staten inte bör övergå till att tillämpa fullt ut. Regeringen håller dessutom med ESV om att en ökad anpassning av det statliga regelverket till Ipsas bör göras när det bedöms som lämpligt och rimligt, vilket enligt regeringen har skett. I rapporten föreslår ESV flera förändringar i syfte att anpassa det statliga regelverket ännu mer till Ipsas. Förslagen i ESV:s rapport bereds i . Enligt regeringen är ambitionen att åstadkomma lämpliga anpassningar och förändringar i det statliga regelverket. lämnade ett införande av harmoniserade redovisningsstandarder för den offentliga sektorn i medlemsländerna till rådet och . Regeringen följer det arbete som pågår inom EU som syftar till att harmonisera redovisningsreglerna mellan medlemsländerna. Uppföljning av de budgetpolitiska målen De budgetpolitiska målen omfattar den offentliga sektorns finansiella sparande och utgiftstaket för staten samt ett balanskrav för kommunsektorn. Det senare följs inte upp i denna skrivelse utan ekonomiska vårproposition. Målet för den offentliga sektorns finansiella sparande är att det ska motsvara av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel, det s.k. överskottsmålet. För att avgöra om det finansiella sparandet har varit i linje med överskottsmålet används olika indikatorer. En samlad bedömning av dessa indikatorer visar enligt regeringen att det finansiella sparandet i genomsnitt var i linje med överskottsmålet 20032012. Det genomsnittliga sparandet för 20032012 motsvarade av BNP. I budgetpropositionen föreslogs och beslutades utgiftstakets nivå till . Därefter har utgiftstaket höjts med till följd av tekniska justeringar. Det slutligt fastställda utgiftstaket uppgick därmed till . Enligt utfallet på statens budget uppgick de utgifter som omfattas av utgiftstaket till 1 . Därmed underskred utgifterna taket med en marginal på . Utfallet för statens budget Skatteintäkter är periodiserade skatter och har en direkt koppling till den ekonomiska utvecklingen och de skatteregler som gäller för det aktuella året. Redovisningen av skatteintäkter är uppdelad på inkomstgrupperna skatt på arbete, skatt på kapital, skatt på konsumtion och insatsvaror samt restförda och övriga skatter. Summan av dessa skatter utgör de totala skatteintäkterna. Intäkter från skatt på arbete beräknas till 2012, vilket är högre än budgeterat. Detta förklaras av en högre lönesummeutveckling än prognostiserat. Intäkter från skatt på kapital beräknas däremot bli lägre än budgeterat, vilket till stor del förklaras av lägre skatt på företagsvinster. Den lägre prognosen förklaras av att BNP-tillväxten nu bedöms bli betydligt lägre än vad som bedömdes i budgeten. Även utfallet för hushållens skatt på kapital beräknas bli lägre till följd av att hushållens inkomsträntor bedöms bli lägre än vad som bedömdes i budgeten. Intäkterna från skatterna på konsumtion och insatsvaror beräknas bli lägre än i budgeten, främst till följd av lägre intäkter från mervärdesskatt och energi- och koldioxidskatt. Den svaga konjunkturen medförde en lägre konsumtion hos både företag och hushåll och därmed lägre intäkter från mervärdesskatt. Konjunkturinbromsningen ledde också till lägre användning av olika energislag och därmed lägre intäkter från energi- och koldioxidskatt. Sammantaget beräknas de totala skatteintäkterna till 1 , vilket är lägre än budgeterat. Statens skatteintäkter är de totala skatteintäkterna exklusive EU-skatter, kommunalskatt och avgifter till ålderspensionssystemet. beräknas statens skatteintäkter till , vilket är lägre än i budgeten. Skillnaden mellan statens skatteintäkter och statens skatteinkomster utgörs av periodiseringar. Periodiseringarna beräknas bli högre än i budgeten. De högre periodiseringarna beror på att både uppbördsförskjutningar och betalningsförskjutningar ökar inkomsterna på statens budget. Totala inkomster på statens budget Genom att addera övriga inkomster till statens skatteinkomster fås de totala inkomsterna på statens budget. Övriga inkomster omfattar inkomsttyperna inkomster av statens verksamhet, inkomster av försåld egendom, återbetalning av lån, kalkylmässiga inkomster och bidrag m.m. från EU. Dessutom ingår inkomsttyperna avräkningar i anslutning till skattesystemet och utgifter som redovisas som krediteringar på skattekonto. Utfallet för övriga inkomster uppgick till 2012, vilket är lägre än vad som beräknades i den ursprungliga budgeten. De lägre inkomsterna förklaras främst av lägre inkomster av försåld egendom, lägre bidrag m.m. från EU samt avräkningar i anslutning till skattesystemet. Utfallet för avräkningar i anslutning till skattesystemet blev högre än i budget, vilket främst berodde på högre kompensation för mervärdesskatt till kommuner. Utgifterna på statens budget är indelade i 27 utgiftsområden. Därutöver ingår även posterna förändring av anslagsbehållningar, nettoutlåning och kassamässig korrigering på budgetens utgiftssida. Utfallet för statens totala utgifter m.m. på statens budget blev , vilket är lägre än den ursprungliga budgeten . De sammanlagda utgifterna för samtliga utgiftsområden, exklusive statsskuldsräntor m.m. blev lägre än vad anvisade i statens budget. Utgifterna för statsskuldsräntor m.m. blev däremot nära högre än vad som ursprungligen anvisades på statens budget. För utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv blev utgifterna lägre än i statens budget, då arbetslösheten blev lägre än beräknat. För utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet blev utgifterna lägre än vad som beräknades i budgeten. Förseningar i ärendehantering på grund av det stora antalet asylsökande gör att utgifter som avser 2012 i stället kommer att betalas till kommunerna . Inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg blev utgifterna lägre än beräknat i statens budget. Bland annat blev efterfrågan på tandvårdsförmåner lägre än beräknat. Förändringar i valutakurser och framflyttning av stödutbetalningar medförde att utfallet blev lägre än beräknat i budgeten för utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel. Inom utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn är det framför allt ett lägre uttag av föräldrapenning än beräknat som gör att utgifterna blev lägre än vad som beräknades i budgeten. Antalet studerande med rätt till studiebidrag blev färre än vad som beräknades i budgeten. Det medförde att utgifterna för utgiftsområde 15 Studiestöd blev lägre än beräknat. För utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. blev utfallet i stället högre än beräknat i den ursprungliga budgeten. Jämfört med budgeten blev kursförlusterna högre än beräknat. blev överkurser vid emission högre än beräknat, vilket påverkar skillnaden mellan utfall och budget i motsatt riktning. På ändringsbudgeten anvisades ytterligare för att finansiera kursförluster och förändringar i låneplan. För utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp blev utgifterna 1,5 miljarder högre än beräknat i statens budget. Utgifterna blev högre till följd av fler nya sjukfall än beräknat, som längden på sjukfallen har ökat. Anslagsbehållningarna minskade med ca , jämfört med de ca som beräknades i budgeten. Indragningar av anslagsmedel uppgick till ca . Det är en minskning med ca jämfört med , då indragningarna var exceptionellt stora. Den lägsta anslagsbehållningen 2012 hade anslaget 1:1 Sjukpenning och rehabilitering (2,), dvs. det största utnyttjandet av krediten på budgeten. nettoutlåning blev 2012, vilket motsvarade mer än budgeterat. Kassamässig korrigering är den sista posten och är en restpost, som dock till stora delar kan specificeras. blev utfallet för kassamässig korrigering , vilket är lägre än beräkningarna i statens budget som uppgick till . I budgeten beräknades saldot till . Utfallet blev 2012, dvs. sämre än beräknat. Inkomsterna beräknades i budgeten till , men utfallet blev , dvs. lägre, varav ca 21 miljarder avser lägre skatteinkomster och ca avser lägre övriga inkomster. De lägre inkomsterna förklaras främst av att skatt på kapital blev lägre än budgeterat. Jämfört med budgetpropositionen blev inkomsterna av företagens inkomstskatt lägre än beräknat. En del förklaras av den svaga konjunkturen 2012 men den större delen förklaras av att intäkterna , vilka även påverkar intäkterna 2012, överskattades. Jämfört med 2011 försämrades statens budgetsaldo med . Inkomsterna minskade med och utgifterna ökade med . Skatteinkomsterna minskade med , vilket främst förklaras av lägre skatt på kapital och högre utbetalningar till kommunerna. Övriga inkomster minskade med varav inkomster av såld egendom minskade med . har lämnat fyra modifierade revisionsberättelser, dvs. med reservation, avvikande mening eller inget uttalande. Sex myndigheter har fått revisionsberättelser med upplysning, varav två är myndigheter som fått en modifierad revisionsberättelse. Bland annat fick för utveckling i staten under utgiftsområde 2 samhällsekonomi och finansförvaltning en revisionsberättelse med reservation avseende dess årsredovisning . har inte kunnat inhämta tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis men drar slutsatsen att möjliga fel inte är genomgripande. har också, avseende dess årsredovisning fått en revisionsberättelse med upplysning. vill fästa uppmärksamhet på de sidor i årsredovisningen som beskriver att myndigheten fått undantag från 12 § anslagsförordningen (2011:223) när det gäller avsättningar för omstruktureringar. Detta har lett till att inte har avräknats anslaget 2012 utan kommer att avräknas anslaget i avvecklingsmyndigheten . Resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys Balans- och resultatredovisningen samt finansieringsanalysen omfattar statens samtliga intäkter och kostnader, tillgångar och skulder samt betalningar som påverkar statens nettoupplåning. anses i detta sammanhang utgöra en tillgång hos staten. Resultaträkningen visar ett överskott på , vilket är en minskning med jämfört med föregående år. Försämringen av resultatet beror framför allt på att skatteintäkterna minskade med och transfereringskostnaderna ökade med . Nettokostnaden för statsskulden minskade med och uppgick till . Övriga finansiella intäkter var lägre jämfört med föregående då aktier i gav en vinst. Resultatet från andelar i hel- och delägda företag förbättrades med . Skatteintäkterna uppgick till och utgjorde av statens totala intäkter. Direkta skatter på arbete ökade med jämfört med . Förändringen förklaras framför allt av en ökad lönesumma. Den ökade lönesumman ökade arbetsgivaravgifterna med . Skattereduktionerna ökade med . Jämfört med 2011 minskade intäkterna från skatt på kapital med . Intäkterna från skatt på kapital från hushåll minskade med och intäkterna från skatt på företagsvinster minskade med . Intäkterna från skatt på konsumtion och insatsvaror var i princip oförändrade. Intäkterna från mervärdesskatt ökade med . Statens kostnader utgjordes till av transfereringar. Kostnaderna för transfereringar, exklusive avsättningar till fonder, uppgick till . Jämfört med 2011 är det en ökning med . Transfereringar till hushåll har ökat med . Transfereringar till hushåll avseende socialförsäkringen ökade med . Kostnaden för sjukpenning ökade med , medan aktivitets- och sjukersättningen minskade med . Kostnaderna för ålderspensioner vid sidan av statens budget ökade med till följd av att antalet ålderspensionärer blev fler, att nytillkomna pensionärer har högre intjänad pension och att pensionerna räknats upp . Transfereringarna till kommuner minskade med . Ökad avgift till EU medförde att transfereringar till utlandet ökade med ca . Kostnaderna för statens egen verksamhet ökade med jämfört med . Kostnader för personal ökade med . Lönekostnader inklusive lagstadgade arbetsgivaravgifter ökade med , vilket motsvarar en ökning . Resultat från andelar i hel- och delägda företag påverkade utfallet positivt med , vilket är en ökning med jämfört med . Resultatet för har förbättrats med , medan resultatet för har försämrats med . Trots ökade volymer har intäkterna minskat till följd av lägre priser på järnmalm. Nettokostnaden för statsskulden uppgick till , vilket är en kostnadsminskning med jämfört med . Kostnadsminskningen förklaras i huvudsak av att räntekostnaderna minskade med . Balansräkningen visar att statens nettoförmögenhet, dvs. skillnaden mellan tillgångarnas och skuldernas bokförda värde, försämrades med jämfört med . Vid utgången av 2012 var nettoförmögenheten jämfört med 2011. Statsskulden, som i huvudsak motsvarar statsbudgetens ackumulerade underskott över åren, svarade för den övervägande delen av skulderna och därmed den negativa nettoförmögenheten. Statens budget visade ett underskott på 2012. Statens lånebehov är definitionsmässigt lika med saldot på statens budget fast med omvänt tecken. Den konsoliderade statsskulden minskade från 2011 till 2012. Att statsskulden minskade trots att statens budgetsaldo visade ett underskott beror i huvudsak på valutakurseffekter och på att kortsiktiga placeringar var lägre än vid utgången av 2011. har genomfört ändringar i hur statsskulden redovisas. Den ändrade definitionen av statsskulden innebär ett konsekvent genomförande av det regelverk för redovisning som ställts upp av EU. Den statsskuld som redovisas i årsredovisningen för staten (konsoliderad) skiljer sig från den som redovisar (okonsoliderad) på grund av elimineringar för myndigheters innehav av svenska statspappersmarknaden. Elimineringen av statliga myndigheters innehav av statspapper uppgick till 2012. Nästan hela beloppet avser insättningsgarantifondens och kärnavfallsfondens innehav. innehav av statspapper för premiepensionssystemet elimineras inte eftersom dessa tillgångar inte ingår i den konsoliderade balansräkningen för staten. Sammantaget innebär detta att den okonsoliderade statsskulden som redovisar är högre än vad som redovisas i balansräkningen. Det lagfästa målet för statsskuldsförvaltningen är att långsiktigt minimera kostnaden för statsskulden utan att ta för stora risker. Förvaltningen ska dessutom ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen konkretiseras genom de riktlinjer som regeringen fastställer efter förslag från . Riktlinjerna styr hur statsskulden ska fördelas mellan de tre skuldslagen nominell skuld i kronor, real skuld i kronor och valutaskuld. Av riktlinjerna framgår också vilken löptid de olika delarna av skulden ska styras mot. Den största delen av statsskulden består av nominella lån i kronor (). I övrigt består statsskulden av real kronskuld () och valutaskuld (). Att fördela statskulden på flera skuldslag är ett sätt att minimera risken i förvaltningen. Nominella lån i svenska kronor ökade med till . Den reala lånestocken uppgick till , vilket är en minskning med jämfört med . Minskningen beror på att ett reallån förföll . Genom att har gett ut reallån i stället för nominella lån med motsvarande löptider gjordes en besparing på uppskattningsvis . Den sammanlagda besparingen sedan reallån infördes var vid utgången av 2012 , varav var ännu inte realiserad vinst. En stor del av vinsten beror på att inflationen har varit lägre än förväntad när reallånen gavs ut. Valutaskulden minskade med . tar aktiva positioner baserat på bedömningar av den framtida ränte- och växelkursutvecklingen i syfte att sänka statens kostnader. Utrymmet för risktagande styrs av regeringens årliga riktlinjer. Den senaste femårsperioden har sparat i genomsnitt , till största delen tack vare den strategiska positionen för en starkare krona som byggdes upp och avvecklades . Den totala realiserade vinsten blev . styrdes rörelserna på finansmarknaderna i stor utsträckning av politiska faktorer och mindre av hur den faktiska ekonomin utvecklades. Positionstagande bedöms vara extra vanskligt i en sådan miljö. Både och de externa förvaltarna redovisade ett negativt resultat . Den externa positionstagningen gav en förlust på och egen positionstagning gav en förlust på . har den externa förvaltningen bidragit med ett överskott på . Den interna löpande förvaltningen har gett ett underskott på . Utgifterna för statsskuldsräntor m.m., som redovisas i utfallet för statens budget, uppgick till 2012. Jämfört med 2011 minskade ränteutgifterna med . En kostnadsmässig redovisning ger dock enligt skrivelsen en bättre bild av hur räntekostnaderna påverkas av underliggande skuld-, ränte- och valutautveckling. Enligt resultaträkningen (där räntorna redovisas enligt kostnadsmässiga principer) uppgick nettokostnaden för statsskulden till , vilket är en minskning jämfört med . Minskningen förklaras främst bero på lägre räntekostnader för upplåning i svenska kronor och positiva realiserade och orealiserade valutakursdifferenser. Redovisning av statliga garantier och krediter Ett statligt garantiåtagande innebär att staten går i borgen för någon annans betalningsåtagande, vilket leder till en finansiell risk för staten. En garantiavgift ska tas ut som motsvarar statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet. Avgifterna ska täcka förväntade kostnader för garantierna, vilka består av förväntade förluster (eller eventuella återvinningar) i de fall garantitagaren inte kan fullgöra sina förpliktelser samt administrationskostnader. Den statliga garantimodellen ska säkerställa att garantiverksamheten är självfinansierad på lång sikt. Exempel på stora garantiåtaganden som omfattas av garantimodellen och som regleras i budgetlagen är exportkreditgarantier och kreditgarantier för infrastrukturprojekt. Vid sidan av dessa garantier finns det garantier som regleras i särskilda lagar, t.ex. insättningsgarantin, investerarskyddet och bankgarantiprogrammet. Avgifterna för sådana garantier anges normalt direkt i lag och sätts ofta på andra grunder än att de ska täcka de förväntade kostnaderna. Vid utgången av uppgick statens garantiportfölj till . Jämfört med 2011 är det en ökning med . Störst av åtagandena var insättningsgarantin (per ) följt av kreditgarantier () och garantier om tillförsel av kapital (). Pensionsgarantier inklusive övriga garantier uppgick till sammanlagt . I beloppet ingår inte de två utestående kapitaltäckningsgarantierna till och eftersom dessa åtaganden inte kan beloppsbestämmas. Även för investerarskyddet saknas det uppgifter om storleken på statens åtagande. Utöver dessa utfärdade garantier finns det utfästelser om nya garantier på , i huvudsak i form av exportkreditgarantier. Garantierna hanteras av fyra myndigheter: (), (), () vars verksamhet i detta avseende fördes över till , samt (Sida). Garantikapital till internationella finansieringsinstitut hanteras av men redovisas av . Som ett mått på risken för garantiåtaganden som hanteras enligt garantimodellen värderar myndigheterna löpande de förväntade förlusterna. Myndigheterna gör avsättningar på skuldsidan i sina balansräkningar för de förväntade kostnaderna, som består av förväntade förluster samt administrativa kostnader för att hantera garantierna. Insättningsgarantin, investerarskyddet och bankgarantierna regleras inte av budgetlagen utan i särskild lagstiftning. Det görs därför varken någon värdering eller avsättning för den förväntade förlusten. Avgifterna för bankgarantierna förväntas överstiga de förväntade kostnaderna enligt beräkningar. De totala avsättningarna för förväntade kostnader, i den del av statens garantiportfölj som värderas enligt garantimodellen, minskade från till . En stor del av minskningen beror på att inte längre gör avsättningar för framtida administrativa kostnader vilket är en justering i enlighet med den nya förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. Samtliga myndigheters avsättningar minskade . Förutom att avsättningar påverkas av mängden åtaganden påverkas avsättningsbehovet även av exempelvis ränte- och valutakursförändringar. De totala avsättningarna för förväntade kostnader på kan jämföras med inbetalda garantiavgifter på ca . Jämförelsen visar att för denna del av garantiportföljen täcks avsättningarna för förväntade kostnader väl av de avgifter som redan inbetalats och till det tillkommer nuvärdet av framtida avgifter. EKN:s garantiverksamhet utgör en väsentlig del av detta överskott. Trots att befinner sig i en långvarig konjunkturnedgång är tillgångarna () fortfarande större än avsättningarna (8,). ökade tillgångarna medan avsättningarna minskade.