bet · H001NU14 · 2013-03-12 00:00:00 — utsåg regeringen en särskild utredare (tidigare generaldirektören ) med uppdrag att göra en översyn av vissa bestämmelser i minerallagen (dir. 2011:73). Utredningens syfte var bl.a. att utveckla regelverket i linje med utskottets tillkännagivande. presenterade utredningen slutbetänkandet Undersökningstillstånd och arbetsplaner (SOU 2012:73). I betänkandet föreslås bl.a. följande: Den krets som tillåts överklaga Bergsstatens beslut om undersökningstillstånd och göra invändningar mot en arbetsplan ska inte utvidgas. Bestämmelserna om vad en ansökan om undersökningstillstånd ska innehålla ändras så att endast uppgifter som är ändamålsenliga för prövningen efterfrågas. Fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som berörs av en ansökan ska ges tillfälle att yttra sig över ansökan. Så sker inte . Den information som lämnas till fastighetsägare i samband med att de bereds tillfälle att yttra sig ska förtydligas i förhållande till den information som ges . Kommuner ska ges möjlighet att yttra sig över ansökningar om undersökningstillstånd för att kunna peka på eventuella markanvändningskonflikter. Arbetsplanerna ska bli mer detaljerade, och det ska framgå i arbetsplanen att markägaren har möjlighet att invända mot den och att den skickas till Bergsstaten först sedan den blivit gällande mellan parterna. Ett förslag på arbetsplan ska även delges de innehavare av särskild rätt som inte är inskrivna i fastighetsregistret. Bergmästarens tillsyn över undersökningsverksamheten ska utvecklas. En mer systematisk kontroll ska göras av att minerallagens bestämmelser efterlevs, t.ex. att arbetsplanen delges rätt personer och att arbetet utförs i enlighet med den gällande arbetsplanen. Någon prövning av motstående intressen ska inte ske i samband med prövningen av undersökningstillstånd. Skyddet för motstående allmänna intressen ska tillgodoses på annat sätt. Den som beviljats undersökningstillstånd som grundas på en ansökan som avser olja, gasformiga kolväten eller uran ska vara skyldig att innan arbetsplanen skickas ut informera den allmänhet som kan antas bli berörd om det planerade arbetet. Utredningsbetänkandet har skickats ut på remiss. Remisstiden löper till . Anmälnings- eller tillståndspliktig verksamhet enligt Utöver de tillstånd som utfärdas av Bergsstaten för prospektering eller bearbetning (se ovan) är flera av de verksamheter som är aktuella även tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt . Enligt 9 kap. 6 § är det förbjudet att anlägga eller driva miljöfarlig verksamhet utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts. Även om inte tillstånd krävs får tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd, om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människor, hälsa eller miljö. I förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd listas vilka verksamheter som kräver tillstånd från miljödomstolen eller eller där anmälan ska göras till den kommunala nämnden. För gruvdrift eller gruvanläggning för brytning av malm, eller kol krävs vanligen tillstånd från miljödomstolen. En väsentlig del av tillståndsprövningen handlar om hantering och deponering av avfall från gruvverksamheten. Så kallad provbrytning kräver tillstånd från . Brytning av uran ska tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. 1 § (se vidare nedan). I budgetpropositionen (prop. 2012/13:1 utg.omr. 20 s. 62) slås det fast att en enklare och öppnare miljöprövning är en av regeringens prioriteringar. Det arbetet sker nu i form av en flerstegsmodell. Det första steget är den reform av mark- och miljödomstolarna som genomfördes . Reformen har bl.a. inneburit en omfattande omorganisation. Det andra steget är den koncentration av tillståndsprövningen till ett mindre antal länsstyrelser som genomfördes . Det övergripande syftet med reformen är att åstadkomma en mer effektiv prövning och kortare handläggningstider. Det tredje steget är den kartläggning och analys som det nationella rådet för innovation och kvalitet i offentlig förvaltning () har gjort av processerna för olika slags miljötillstånd. Regeringen anger att den har för avsikt att återkomma med förslag för att åstadkomma en effektivare och mer transparent miljötillståndsprocess med bibehållen miljöintegritet, t.ex. vad gäller miljöprövningens inledande fas. Bland annat aviseras en särskild proposition med förslag om en ny lydelse av 6 kap. i syfte att förenkla bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar. Prövning av motstående intressen i samband med beslut om undersökningstillstånd I den översyn som har gjorts av minerallagen behandlas också frågor om hur olika motstående intressen ska prövas vid ansökningar om undersökningstillstånd (SOU 2012:73). Utredaren gjorde bedömningen att det inte bör göras någon prövning av motstående intressen i samband med prövningen av undersökningstillstånd. Bland annat följande anfördes (s. 203 f.): Undersökningstillstånd söks för att kunna utröna möjligheterna till gruvverksamhet inom ett område, dvs. själva grundförutsättningen, att det finns en fyndighet som är brytvärd, är oklar när verksamheten påbörjas. Svaret på om det är möjligt att påbörja en gruvverksamhet får man inte förrän undersökningarna har genomförts. Som anförts i förarbetena till minerallagen skulle prövning av markanvändningen innan beslut om undersökningstillstånd fattas kräva att prospektörerna redan i detta inledande stadium presenterade ett ordentligt underlag för en sådan prövning. Prövningen skulle dock alltid ske på ofullständig grund, eftersom det viktigaste underlaget för bedömningen, nämligen fyndighetens art och omfattning, saknas. Jag menar således att svårigheter att redan i samband med undersökningstillståndet lägga fram information som är av betydelse för prövningen mellan motstående intressen gör att prövningen bäst görs i ett senare skede. Vidare skulle en prövning av motstående intressen i samband med prövningen av undersökningstillståndet i många fall bli onödig, eftersom endast ett fåtal undersökningsrätter leder till bearbetning. Jag kan hålla med om att det ur ett samhällsekonomiskt perspektiv i många fall skulle vara lämpligt med en så tidig prövning som möjligt. Detta för att undvika att kostsamma undersökningsarbeten utförs i områden där gruvverksamhet inte kan bli aktuell. Svårigheten att göra en korrekt bedömning av om ett visst markområde bör användas för mineralutvinning eller för andra ändamål innan det finns information om t.ex. var fyndigheten är belägen, vilken metod som krävs för att utvinna den och vilken miljöpåverkan utvinningen kan få gör att jag ändå inte föreslår någon ändring av nuvarande ordning. Den större frågan, dvs. hur tungt utvinningsintresset ska väga i förhållande till andra intressen, avgörs lämpligen inte i samband med prövningen av undersökningstillståndet. Jag bedömer således att det inte ska ske någon prövning av motstående intressen i samband med prövningen av undersökningstillstånd. Den ökade administrativa bördan en sådan reglering skulle innebära uppvägs inte av nyttan av en sådan prövning. Skyddet för natur- och kulturmiljö och andra allmänna intressen bör i stället garanteras på annat sätt. I det följande lämnar jag förslag som syftar till att genom förbättrad information till länsstyrelser och kommuner stärka skyddet för de allmänna intressena i undersökningstillståndsprocessen. Branschspecifik vägledning för prövning av gruvverksamhet Enligt SGU:s regleringsbrev har myndigheten fått i uppdrag att ta fram en branschspecifik vägledning för prövning av gruvverksamhet. Bakgrunden till uppdraget är att gruvnäringen har ansett att ledtiderna för miljötillstånd är alltför långa. En av anledningarna till att prövningen av miljötillstånd kan ta tid är emellertid att ansökningarna ofta behöver kompletteras. Förhoppningen är att en vägledning därför kan underlätta för bolagen (i synnerhet de mindre bolagen). Uppdraget skulle ursprungligen ha redovisats senast före utgången av 2012. Enligt SGU:s regleringsbrev anges slutdatum för redovisningen dock till . I regleringsbrevet sägs också uttryckligen att vägledningen ska tas fram i nära dialog med och att SGU ska verka för att innehållet i vägledningen är sådant att även kan ställa sig bakom det. Aviserad översyn av bestämmelserna om riksintressen I budgetpropositionen konstaterar regeringen att mycket tyder på att tillämpningen av bestämmelserna om områden av riksintresse inte i alla avseenden sker på det sätt som varit avsett. Regeringen ser det som angeläget att riksintressesystemet är ändamålsenligt och enkelt att tillämpa i den kommunala planeringen och vid tillståndsprövning. Regeringen konstaterade att det finns behov av en översyn av bestämmelserna om riksintressen och deras tillämpning och sade sig ha för avsikt att tillsätta en utredning . Beredningen av direktiv för utredningen pågår dock alltjämt inom . Enligt grundlagen (2 kap. 18 § regeringsformen) är varje medborgares egendom tryggad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Att kan tas till vara och brytas och att trygg försörjning skapas inom mineralbranschen har ansetts vara av sådant allmänt intresse. Grundlagens förutsättningar för ingrepp i markägarnas rätt har, som redan nämnts, därför ansetts vara uppfyllda. I utskottets betänkande 2011/12:NU14 (s. 11) finns en utförlig beskrivning av de bestämmelser som reglerar ersättning till markägare vid intrång och skada som uppkommer vid verksamhet som bedrivs med stöd av minerallagen m.m. beslutade om omfattande ändringar i minerallagen (prop. 2004/05:40, bet. 2004/05:NU8). Lagändringarna syftade huvudsakligen till att förbättra kontakterna mellan prospektörer, gruvnäring och markägare. Det infördes också en s.k. mineralersättning. Mineralersättning från koncessionshavaren till markägarna syftar till att uppnå en bättre balans mellan exploatörer och markägare (7 kap. 7 § minerallagen). Ersättningen ska motsvara av värdet av de som omfattas av koncessionen och som brutits . Av ersättningen ska tre fjärdedelar tillfalla fastighetsägarna inom koncessionsområdet och en fjärdedel staten. Bestämmelserna om mineralersättning gäller alla koncessioner som har beviljats och där gruvdrift pågår. I regeringens mineralstrategi nämns inget om förändringar av mineralersättningen. Utskottet om förändring av mineralersättningen Med anledning av önskemål i en motion (SD) om en höjning av den s.k. mineralersättningen, liknande det som efterfrågas i några av de här aktuella motionerna, hänvisade utskottet till att frågor om vinstfördelning i samband med expropriation utreddes vid den då aktuella tidpunkten (bet. 2011/12:NU14). Utskottet ansåg inte att det fanns skäl för att göra några justeringar av mineralersättningen innan den nyssnämnda utredningen har slutfört sitt arbete och regeringen har tagit ställning till eventuella förslag på detta område. Den s.k. presenterade sedermera sitt betänkande Högre ersättning vid mastupplåtelser (SOU 2012:61). Av betänkandets titel framgår att det främst omfattar frågor om ersättning i samband med mastupplåtelser. Utredningsmannen redovisar även skäl till att vissa andra fall inte bör omfattas av ett system med vinstfördelning. Den typ av vinstfördelning som finns inom ramen för minerallagen (s.k. mineralersättning) omnämns bara som ett exempel på bestämmelser i gällande rätt som bygger på vinstfördelningsprinciper. Med anledning av vad som sägs i motion 2012/13:N306 (MP) om efterbehandlingsansvar kan nämnas att ett tillstånd för gruvverksamhet enligt bl.a. ska innehålla en avfallshanteringsplan och en plan för hur efterbehandling ska ske efter att verksamheten har upphört. I tillståndet för en gruva framgår vad som gäller såväl vid drift som vid efterbehandling. Tillståndet innehåller också bestämmelser om att ekonomisk säkerhet ska lämnas för att säkerställa att tillräckliga resurser finns tillgängliga för efterbehandling om företaget inte har ekonomiska möjligheter att genomföra efterbehandlingen som planerat. Utskottet tar inledningsvis ställning till två motioner som rör den s.k. mineralersättning som regleras i 7 kap. 7 § minerallagen. Därefter behandlas ett antal motioner med andra förslag om ändringar i minerallagen. Den mineralersättning som regleras i minerallagen syftar till att uppnå en bättre balans mellan exploatörer och markägare. Dessutom erhåller staten delar av den avgift som exploatörerna betalar och som alltså utgör grunden för mineralersättningen. I motion 2012/13:N202 (V) förordas en höjning av mineralersättningen och en annan fördelningsprofil än den som gäller . Motionärerna räknar exempelvis upp SGU, en förstärkt mark- och miljödomstol, kommuner och samebyar som potentiella mottagare. Här vill utskottet påminna om de grundläggande principer som gäller för statens budgethantering och som har redovisats i samband med att utskottet har tagit ställning till motioner om återföring av medel från vatten- och vindkraft samt vissa andra naturresurser (se bl.a. bet. 2012/13:NU2). Detta innebär att naturresursbaserade statliga inkomster som genereras från ett visst geografiskt område eller från en viss produktionsanläggning inte ska kopplas till statliga utgifter i samma område. Utskottet anser att de nuvarande principerna för statens budgethantering ska gälla även fortsättningsvis. Oaktat detta anser utskottet inte att motionärerna har redovisat så övertygande skäl att det kan anses vara nödvändigt för att genom ett tillkännagivande förorda en översyn av mineralersättningens storlek eller dess utformning i övrigt. Utskottet avstyrker motion 2012/13:N202 (V) i den berörda delen. Likaså avstyrks motion 2012/13:N374 (M). Flera av de motioner som behandlas i detta avsnitt gäller minerallagens förhållande till och de prövningar som sker med stöd av balken. Utskottet vill inledningsvis understryka att och minerallagen gäller parallellt och att ett undersökningstillstånd eller en brytningskoncession även kräver giltiga miljötillstånd innan verksamhet får sättas i gång. Utskottet anser inte att den beskrivning av förhållandet mellan och minerallagen som finns i motion 2012/13:N334 (MP) är korrekt och att den därför inte bör fungera som utgångspunkt för en översyn av minerallagen och i linje med vad som föreslås i motionen. Däremot anser utskottet att det är viktigt att öka effektiviteten i miljöprövningarna och noterar att det pågår en allmän översyn av den svenska miljöprövningsprocessen. Därutöver välkomnar utskottet hållningen att tillståndsprövningen vid nyetablering eller ändring av en befintlig verksamhet på mineralområdet ska ske i transparenta, effektiva och rättssäkra processer utan avkall på gällande miljökrav. Utskottet ser även positivt på det arbete som pågår med att ta fram en branschspecifik vägledning för prövning av gruvverksamhet. I den nyssnämnda motionen efterfrågas även en decentralisering av beslutsbefogenheter och en förstärkning av det lokala och kommunala inflytandet över beslut om mineralutvinning. Utskottet delar inte motionärernas beskrivning av att och regional samhällsplanering sätts ur spel i samband med prövningar enligt minerallagen. Däremot finns det självfallet potential för förbättringar av befintliga planeringsprocesser. I mineralstrategin nämns bl.a. främjande av samhällsutveckling och regional tillväxt som ett av elva åtgärdsområden. Inriktningen på arbetet är att genom samverkan mellan stat, kommun, region, näringsliv och intresseorganisationer skapa förutsättningar för lokal och regional attraktionskraft och nationell tillväxt. Tidig och tydlig information vid gruv- och täktetableringar ska bidra till gemensamma målbilder och möjliggöra ett proaktivt planeringsarbete. Utskottet delar inte heller uppfattningen i motionen om att Bergsstatens beslutsbefogenheter bör flyttas till länsstyrelserna. När det gäller det som tas upp i motion 2012/13:N295 (M) om när miljöprövningar bör göras i samband med prospektering hänvisar utskottet till de ovan refererade överväganden som har gjorts av den utredning som har sett över delar av minerallagen. Utredningen är föremål för remissbehandling, och enligt utskottets uppfattning bör den fortsatta beredningen avvaktas innan har anledning att agera i frågan. Motionen avstyrks således. Beträffande frågor om ansvar för efterbehandling vill utskottet påminna om att det inte går att få miljötillstånd för gruvverksamhet med mindre än att ekonomisk säkerhet lämnas för att säkerställa att tillräckliga resurser finns tillgängliga för efterbehandling i de fall då det berörda företaget inte har ekonomiska möjligheter att genomföra efterbehandlingen som planerat. Utskottet ser inga skäl att förändra bestämmelserna på detta område i enlighet med vad som föreslås i motion 2012/13:N306 (MP). Utskottet finner det inte heller motiverat att ställa sig bakom de krav som framförs i motionerna 2012/13:N336 (MP) och 2012/13:U327 (V) på ett förbud mot utvinning av eller prospektering efter olja, kol, gas eller andra fossila bränslen i eller att ge kommuner vetorätt mot sådan utvinning. Gällande miljölagstiftning innefattar redan sådana restriktioner för dylik utvinning att ett förbud inte kan anses vara nödvändigt. Det finns inte heller anledning att införa ett kommunalt veto mot sådan utvinning. Dessutom är de naturgivna förutsättningarna i inte av det slaget att sådan utvinning kan väntas annat än i mycket begränsad skala. Sammantaget innebär det ovan sagda att utskottet avstyrker samtliga de i avsnittet behandlade motionerna i de berörda delarna. Utskottets förslag i korthet Med hänvisning till utskottets ställningstaganden i samband med behandling av motionsyrkanden om uranbrytning och uranprospektering, avslår de nu aktuella motionsyrkandena med liknande inriktning. Jämför reservationerna 6 (S, MP, V) och 7 (MP). Brytning av uran riskerar att leda till betydande negativa konsekvenser för miljö och hälsa, sägs det i Socialdemokraternas kommittémotion 2012/13:N366 av m.fl. Motionärerna vill se ett förbud mot uranbrytning i och begär ett riksdagsuttalande med denna innebörd (yrkande 6). I motion 2012/13:N277 av och (båda S) konstateras det att stigande världsmarknadspriser bidrar till att intresset för utvinning av uran ökar. Detta skapar oro i bygder där uranprospektering pågår. Att regeringen har beslutat att bygga ut kärnkraften bidrar till att oron växer. Socialdemokraterna kommer inte att medverka till uranbrytning i . Motionärerna anser att frågan är för viktig för att ett beslut om uranbrytning ska ligga på nivå. Det krävs beslut på nationell nivå. De efterfrågar ett lagfäst förbud mot uranbrytning i . I motion 2012/13:N390 av (M) slås det fast att är det land i som bedöms ha de största tillgångarna på uran. Detta gör uranprospektering och brytning intressant för både nationella och internationella företag. Då staten står för de långvariga miljökonsekvenserna av en eventuell uranbrytning bör vinsterna av uranbrytningen gå till staten. Detta hindrar inte att privata bolag kan stå för själva driften. Regeringen bör undersöka möjligheten för att de huvudsakliga vinsterna av uranbrytning kommer staten till del i form av en statlig uranfond. I kommittémotion 2012/13:N226 av m.fl. begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör utreda hur ett lagstiftat uranbrytningsförbud kan införas (yrkande 1). Man pekar bl.a. på en tilltagande oro för att regeringen kommer att tillåta miljö- och hälsofarlig uranbrytning i vårt land. De anser att såväl människorna i hotade orter som de företag som söker efter uran förtjänar besked från politiken om huruvida uranbrytning kommer att vara tillåten eller inte. I väntan på den utredning som motionärerna förordar anser de det vara en logisk konsekvens att det införs ett moratorium för uranprospektering (yrkande 2). Även i kommittémotion 2012/13:N202 av m.fl. förordas ett förbud mot uranbrytning i (yrkande 8). Motionärerna understryker att all verksamhet inom gruv- och mineralindustrin ska ske med största möjliga miljöhänsyn och att detta faktum motiverar ett uranbrytningsförbud. Uran förekommer i jordskorpan och är ofta associerat med andra metaller såsom järn, koppar, guld och den typ av sällsynta jordartsmetaller som har omnämnts ovan. Strålningsegenskaperna i berggrunden används i samband med prospektering. Uran kan sägas visa vägen till andra fyndigheter. I förekommer uran i många områden, såväl i urberg som i yngre bergarter. Mineraliseringar med uran har iakttagits i bl.a. , , , och samt på , i och i . I vid i utvanns totalt ca naturligt uran . I statistik över världens brytvärda uranreserver anges andel till . De största uranreserverna finns i , och . nämns inte bland de 15 länder som har de största reserverna. Halterna av uran i den svenska berggrunden är dessutom väsentligt lägre än i de stora uranproducerande länderna. Generellt sett är de kända svenska tillgångarna därför ekonomiskt mindre brytvärda. Världsmarknadspriserna på uran, säkerhetsläget, infrastruktursituationen och det aktuella opinionsläget är utöver uranhalten exempel på faktorer som kan påverka företags intresse för att prospektera efter uran. Även förutsättningarna för att kunna utvinna andra värdefulla som eventuell uranutvinning kan påverka intresset. Vid ingången av 2013 fanns det enligt mineralrättsregistret 13 gällande undersökningstillstånd där uran har angetts som förstahandsintresse. var antalet 24. Ett undersökningstillstånd som har beviljats för ett gäller emellertid även för övriga mineraler, med undantag för olja, gasformiga kolväten och diamant där tillståndet bara gäller för det ämne som har angetts i ansökan. Det angivna förstahandsintresset i en ansökan avspeglar därför inte nödvändigtvis den faktiska verksamheten. Som det har beskrivits ovan krävs det tillstånd enligt minerallagen för prospektering (undersökningstillstånd). Kommuner har inte någon vetorätt när det gäller undersökningstillstånd. Om tillståndet gäller alunskiffer (en bergart som är rik på uran), olja, gasformiga kolväten eller diamant, ges kommunen dock alltid tillfälle att yttra sig. Enligt 16 § mineralförordningen (1992:285) ska bergmästaren dessutom begära in ett yttrande från kommunen när det är fråga om medgivande till undersökningsarbete inom ett område med detaljplan eller områdesbestämmelser enligt (2010:900). När det gäller övriga ansökningar skickas inte information till de berörda kommunerna. Oavsett vilka det gäller får kommunen alltid en kopia av bergmästarens beslut. Bergmästarens beslut om undersökningstillstånd kan överklagas av markägaren och övriga kända sakägare (viss ledning finns i 6 § mineralförordningen). Beslutet innebär endast att den som fått tillståndet har ensamrätt att undersöka marken; markägaren och andra sakägare får tåla att undersökning sker på de villkor som gäller i övrigt. Undersökningsarbete kan vara av mycket skiftande omfattning och karaktär. Det kan t.ex. bestå av seismiska, radioaktiva, magnetiska eller elektriska mätningar, geologiska undersökningar, diamantborrning, provtagning, provdikesgrävning, borttagande av jord och sprängning. Typen av undersökningsarbete och områdets karaktär är avgörande för om det krävs anmälan till eller kommunen eller om tillstånd fordras enligt . Som det har redovisats tidigare i detta betänkande framgår det av 9 kap. 6 § andra stycket att den berörda tillsynsmyndigheten kan förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd även om ett sådant tillstånd normalt inte behövs om verksamheten medför en risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön. Undersökningsarbete får inte bedrivas utan medgivande av inom områden som omfattas av särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet (4 kap. ). Det gäller bl.a. i s.k. obrutet fjäll enligt 4 kap. 5 § . I andra fall, exempelvis inom från bostadsbyggnader, kan bergmästarens medgivande fordras.