bet · H001AU9 · 2013-05-07 00:00:00 — Anmälan av kontaktpersonen och tillhandahållandet av handlingar Som regeringen konstaterar finns det i utstationeringsdirektivet inget krav på att utse en kontaktperson vid utstationeringar. Trots detta skulle en skyldighet att anmäla en kontaktperson enligt utskottets mening innebära ett viktigt steg framåt när det gäller att förena den svenska arbetsmarknadsmodellen med de krav som ställs på fri rörlighet i artiklarna 56 och 57 i FEUF. Som tidigare nämnts är en kärnpunkt i det svenska systemet att det är arbetstagarorganisationerna som har huvudansvaret för att övervaka arbets- och anställningsvillkor för utstationerade arbetstagare. Det är därför nödvändigt att arbetstagarorganisationer liksom och andra myndigheter kan kontakta utländska arbetsgivare i . Mot denna bakgrund delar utskottet regeringens bedömning att arbetsgivare vid utstationeringar bör ges en skyldighet att anmäla en kontaktperson. Av propositionen framgår att kontaktpersonen ska kunna vara någon av arbetstagarna eller en annan person som vistas i . Utskottet välkomnar en sådan lösning. Även om det finns uppenbara fördelar med att en av arbetstagarna utgör kontaktperson eftersom denne befinner sig på arbetsplatsen kan det finnas situationer där andra lösningar framstår som mer ändamålsenliga. Av betydelse är enligt utskottets mening att det finns en beredskap för att en kontaktperson ska kunna gå att nå i . Av praxis framgår att det däremot sannolikt inte vore möjligt att ställa krav på att kontaktpersonen ska vara bosatt i eller att dennes närvaro i landet ska sträcka sig utöver utstationeringstiden. Att så är fallet understryker enligt utskottets mening vikten av att utstationeringen och kontaktpersonen anmäls senast när utstationeringen påbörjats, för att arbetstagarorganisationer och myndigheter ska ges tid att utföra sina uppgifter i det svenska systemet. För att systemet ska fungera väl måste kontaktpersonen inte bara gå att nå utan även vara behörig att för arbetsgivarens räkning ta emot delgivningar. Om arbetstagarnas villkor inte skulle nå upp till minimistandarden enligt ett svenskt centralt kollektivavtal för den aktuella branschen och arbetsgivaren inte ändrar arbetstagarnas villkor så att de uppnår en sådan standard, kan arbetstagarorganisationerna delge kontaktpersonen en förhandlingsframställan. Utskottet anser att regeringens förslag även i denna del är väl avvägt. Mot bakgrund av att det är önskvärt att arbetstagarorganisationernas och myndighetens tillsyn ska kunna inledas så snart utstationeringen påbörjats vill utskottet särskilt lyfta fram fördelen med att inte göra kontaktpersonens behörighet att ta emot delgivningar beroende av fullmakt eller annat särskilt bemyndigande från arbetsgivaren. I regeringens förslag får kontaktpersonen i stället sin behörighet genom själva anmälan. Utskottet återkommer till frågan om en vidare behörighet för kontaktpersonen i avsnittet Behörighet för kontaktpersonen att ingå kollektivavtal nedan. En viktig uppgift som kontaktpersonen ska fylla enligt regeringens förslag är att tillhandahålla dokument som kan styrka att villkoren på den svenska arbetsmarknaden är uppfyllda. Utskottet delar regeringens uppfattning att såväl som arbetstagarorganisationerna måste ha rätt att begära att få tillgång till dokumenten, eftersom dessa aktörer gemensamt ansvarar för tillsynen vid utstationeringar på svensk arbetsmarknad. Utskottet vill understryka att skyldigheten att tillhandahålla dokument inte innebär att de nödvändigtvis måste förvaras i under utstationeringen, utan att de på begäran ska kunna tillhandahållas. Det torde enligt utskottets mening vara av vikt att detta inte medför någon betydande fördröjning av möjligheterna att övervaka arbetstagarnas villkor. Utskottet delar regeringens bedömning att det är lämpligt att ges i uppdrag att utöva tillsyn över den nya lagstiftningen. Myndigheten utövar tillsyn över huvuddelen av arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen. Myndigheten är också förbindelsekontor enligt utstationeringslagen. Det framstår därför som naturligt att verket görs till tillsynsmyndighet även över de nya bestämmelserna om anmälningsskyldighet. När det gäller sanktioner mot de arbetsgivare som bryter mot bestämmelserna föreslår regeringen i vissa fall införande av s.k. sanktionsavgifter och i andra fall föreläggande om rättelse som kan förenas med vite. Vissa system med sanktionsavgifter vid överträdelser finns i AML. Utskottet ställer sig bakom regeringens ståndpunkt att skyldigheten att anmäla utstationering och kontaktperson är av den karaktären att sanktionsavgifter kan vara ett effektivt instrument. Utskottet anser också att ett system med vitesförelägganden för att åstadkomma rättelse vid mindre allvarliga överträdelser är ändamålsenligt. Utskottet noterar också att förslaget i denna del ingår i en större förändringsprocess eftersom regeringen sett anledning att överväga om hela sanktionssystemet på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet skulle kunna effektiviseras genom en ökad användning av sanktionsavgifter. Förslag med denna innebörd har avlämnats till i proposition 2012/13:143 Effektivare sanktioner för arbetsmiljö- och arbetstidsreglerna. Det är enligt utskottets mening ändamålsenligt att sanktionsbestämmelserna i utstationeringslagen utformas på ett sådant sätt att de passar väl in i det närliggande systemet för sanktioner enligt AML. Utskottet noterar vidare att det i fråga om såväl förslagen gällande AML i nämnda proposition som förslagen gällande utstationeringslagen föreslås att det till skillnad från vad som är fallet på arbetsmiljöområdet ska bli obligatoriskt för att i första hand pröva om överträdelse har skett genom ett avgiftsföreläggande. Endast i de fall där ett sådant föreläggande inte godkänns av arbetsgivaren ska ansöka om att få saken prövad i domstol. Utskottet ser positivt på att förfarandet med avgiftsföreläggande blir huvudalternativ. En ordning där domstolsprövning kan undvikas bör enligt utskottets bedömning kunna medföra effektivitetsvinster. En annan viktig fråga när det gäller utformningen av sanktionssystemet gäller arbetsgivarens ansvar. Regeringen förordar i propositionen ett system med s.k. strikt ansvar, dvs. att en överträdelse inte förutsätter uppsåt eller oaktsamhet för att medföra ansvar. Utskottet anser att ansvarsfrågan innehåller en viktig avvägning mellan å ena sidan effektivitet och å andra sidan rättssäkerhet. Utskottet delar regeringens bedömning att de fördelar från utredningssynpunkt som finns med att ålägga den juridiska personen sanktionsavgiften skulle gå förlorade om tillsynsmyndigheten måste utreda uppsåt eller oaktsamhet. Utskottet är medvetet om att regelverket inte får komma i konflikt med den s.k. oskuldspresumtionen i , dvs. att var och en som blivit anklagad för brott ska betraktas som oskyldig till dess hans eller hennes skuld lagligen fastställts. Utskottet vill lyfta fram att det i den redovisning som ges i propositionen (s. 45) framgår att praxis innebär att presumtioner är tillåtna under förutsättning att de hålls inom rimliga gränser och att det görs en nyanserad och inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrunderna i varje enskilt fall. Under förutsättning att det finns möjligheter att jämka sanktionsavgiften i situationer där en sådan sanktion vore oskälig bör förslaget enligt utskottets bedömning inte strida mot . Utskottet återkommer nedan till hur en sådan jämkningsbestämmelse bör utformas. Eftersom det skulle uppstå en betydande effektivitetsförlust om skulle behöva utreda uppsåt eller oaktsamhet anser utskottet i likhet med regeringen att det vid en sammanvägd bedömning är ändamålsenligt med en konstruktion med strikt ansvar. Särskilt om nedsättning av sanktionsavgiften, m.m. Regeringen föreslår att en sanktionsavgift ska kunna jämkas eller efterges vid vissa överträdelser av anmälningsskyldigheten (14 § tredje stycket utstationeringslagen). Bestämmelsen är likalydande med den som finns i 8 kap. 6 § andra stycket AML, där det sägs att en avgift kan jämkas eller efterges om det skulle vara oskäligt att påföra avgiften enligt angiven beräkningsgrund. Regeringen anför också (s. 45) att ledning för bestämmelsens tillämpning kan hämtas i förarbetena till AML (prop. 1993/94:186 s. 53). Utskottet delar regeringens bedömning att det finns ett värde i att jämkningsbestämmelsen i utstationeringslagen överensstämmer med motsvarande bestämmelse i AML. Utskottet kan emellertid konstatera att regeringen i proposition 2012/13:143 har vidareutvecklat sitt resonemang gällande bl.a. jämkningsbestämmelser vid strikt ansvar och därför i nämnda proposition föreslår en ändrad lydelse av jämkningsbestämmelsen i 8 kap. 6 § andra stycket AML. Regeringen anför i proposition 2012/13:143 (s. 78) bl.a. att den, mot bakgrund av att området för tillämpning av sanktionsavgifter utökas, anser att det finns skäl att närmare överväga hur regeln om nedsättning av sanktionsavgift ska utformas för att uppfylla de krav som ställs enligt . Sanktionsavgiften bygger på ett objektivt (strikt) ansvar, och för att ett sådant inte ska komma i konflikt med oskyldighetspresumtionen i bör det, som ovan nämnts, enligt praxis från finnas möjlighet till en nyanserad och inte alltför restriktiv prövning av förutsättningarna för att undgå avgift i varje enskilt fall. Vid utformningen av reglerna är det enligt regeringens uppfattning nödvändigt att hitta en balans mellan å ena sidan långtgående och generösa regler om nedsättning som riskerar att onödigt komplicera systemet och göra det ineffektivt, och å andra sidan följder av det objektiva ansvaret som är oacceptabla ur rättssäkerhetssynpunkt. Det får enligt utskottets bedömning sett till såväl bestämmelsernas språkliga utformning som de resonemang som förs i proposition 2012/13:71 antas vara regeringens avsikt att förslaget att införa ett system med sanktionsavgifter i utstationeringslagen bör utformas med ledning av motsvarande bestämmelser om sanktionsavgift i AML. Utskottet anser också att en sådan ordning är den lämpligaste. Mot denna bakgrund anser utskottet att det fortsatta lagstiftningsarbete som regeringen redovisar i proposition 2012/13:143 i fråga om bl.a. jämkningsbestämmelser vid strikt ansvar bör beaktas när det gäller införandet av motsvarande bestämmelser i utstationeringslagen. Utskottet noterar att regeringen i förslaget till ny jämkningsbestämmelse i 8 kap. 6 § andra stycket AML i proposition 2012/13:143 anför att jämkning ska kunna ske i form av hel eller delvis nedsättning av sanktionsavgiften om endera av tre förutsättningar är uppfyllda: att överträdelsen är ringa, att överträdelsen är ursäktlig eller om det annars med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut sanktionsavgiften. I författningskommentaren till förslaget (s. 8990) uttalas att en överträdelse kan anses som ringa när den vid en samlad bedömning framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom föreskriften. När det gäller ursäktliga överträdelser ges som exempel att en överträdelse beror på en omständighet utanför arbetsgivarens kontroll. Slutligen framgår det att hel eller delvis nedsättning också kan ske om det skulle vara oskäligt att ta ut en avgift med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, t.ex. om den inte står i rimlig proportion till överträdelsen. Även om regleringen i AML, till skillnad från regleringen i utstationeringslagen, är tänkt att ligga till grund för föreskrifter som täcker in en mängd vitt skilda situationer, anser utskottet att dessa tre förutsättningar bör kunna aktualisera nedsättning av sanktionsavgift även i fråga om överträdelser som gäller anmälningsskyldighet vid utstationering. Utskottet föreslår därför att det i 14 § tredje stycket utstationeringslagen med ändring av regeringens förslag i denna del införs en jämkningsbestämmelse med samma lydelse som regeringens förslag till ny lydelse av 8 kap. 6 § andra stycket AML i proposition 2012/13:143, nämligen att avgiften får sättas ned helt eller delvis om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om det annars med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut sanktionsavgiften. Med en sådan formulering skulle jämkningsbestämmelsen i utstationeringslagen ge en god balans mellan förutsebarhet och enkelhet. upprätthålls kopplingen till motsvarande bestämmelser i med tillhörande förarbeten och praxis. Som regeringen påpekar i proposition 2012/13:71 (s. 45) bör möjligheten till hel eller delvis nedsättning av avgiften kunna tillämpas av såväl som i de allmänna förvaltningsdomstolarna, och sanktionsavgiften bör tillfalla staten. Även när det gäller regleringen i 8 kap. 8 § AML av förfarandet när sanktionsavgift tas ut har regeringen i proposition 2012/13:143 gjort en smärre vidareutveckling som är av relevans i detta ärende. Av proposition 2012/13:143 (s. 9091) framgår att regeringen föreslår att upplysningen i 8 kap. 8 § tredje stycket AML om att verkställighet får ske enligt utsökningsbalken tas bort, eftersom det av 3 kap. 1 § första stycket utsökningsbalken framgår att verkställighet får ske av en lagakraftvunnen dom från allmän förvaltningsdomstol. Även ett godkänt avgiftsföreläggande får verkställas med stöd i samma lagrum eftersom ett sådant ska anses som ett lagakraftvunnet avgörande av domstol. Mot denna bakgrund föreslår utskottet att även den likalydande upplysningen i regeringens förslag till 18 § tredje stycket utstationeringslagen tas bort. Utskottet noterar att regeringen föreslår att de nya reglerna ska träda i kraft . De ändringar som föreslås påverkar utländska arbetsgivares skyldigheter när de utstationerar arbetstagare i . Utskottet instämmer i regeringens bedömning att det därför krävs insatser för att informera utländska arbetsgivare om de nya reglerna och att det även kan finnas behov av information till svenska företag och myndigheter som anlitar utländska arbetsgivare. Utskottet välkomnar regeringens förslag om att i utstationeringslagen införa bestämmelser om en anmälningsskyldighet vid utstationeringar. Utskottet ställer sig också bakom att en sådan anmälan ska innehålla uppgift om en kontaktperson som på begäran ska kunna tillhandahålla dokument som styrker att arbetsvillkoren minst uppfyller kraven i den s.k. hårda kärnan. Syftet med anmälningsskyldigheten är att reglerna i utstationeringslagen ska fungera i praktiken och att därigenom ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt utstationeringsdirektivet. Därmed förstärks skyddet för utstationerade arbetstagare i . Utskottet anser också att regeringens förslag gällande tillsyn och sanktioner av anmälningsskyldigheten är väl avvägda. Utskottet föreslår dock vissa ändringar i förhållande till regeringens förslag när det gäller nedsättning av sanktionsavgiften och förfarandet när sanktionsavgiften tas ut. Utskottet anser att ändringarna skapar en större likformighet i förhållande till motsvarande bestämmelser i arbetsmiljölagen enligt den nya lydelse som regeringen föreslagit i proposition 2012/13:143. Utskottet anser således att bör anta regeringens förslag till ändring i utstationeringslagen med de ändringar som utskottet föreslår i bilaga 3. Därmed tillstyrker utskottet delvis proposition 2012/13:71. Behörighet för kontaktpersonen att ingå kollektivavtal Utskottets förslag i korthet avslår motioner med förslag om att kontaktpersonen ska ha behörighet att ingå kollektivavtal. Jämför reservation (S, V) och särskilt yttrande (MP). I detta avsnitt behandlar utskottet närmare frågan om kontaktpersonens behörighet med anledning av två följdmotioner med krav på att personen ska vara behörig att ingå svenska kollektivavtal för arbetsgivarens räkning. Utskottet anser att regeringens förslag om kontaktpersonens behörighet är väl avvägt sett till dels behovet av att bestämmelsen passar in i den svenska arbetsmarknadsmodellen, dels kravet att bestämmelsen inte ska komma i konflikt med . Bestämmelsen möjliggör enligt utskottets bedömning att utstationeringslagens övriga regler kan tillämpas i praktiken vilket får förstås vara intentionen bakom såväl tidigare tillkännagivande som motionerna utan att den fria rörligheten för tjänster inskränks på ett oproportionerligt sätt. Utskottet anser därför inte att något nytt tillkännagivande till regeringen är nödvändigt och avstyrker motionerna. Utöver den rättsliga bakgrund som getts i föregående avsnitt kan följande vara av särskild relevans i detta sammanhang. har inte direkt prövat frågan om huruvida ett krav på att kontaktpersonen ska ha rättskapacitet att företräda bolaget, bl.a. genom att vara behörig att förhandla och ingå kollektivavtal med arbetstagarorganisationer, är förenlig med . Det är främst två som är av intresse i detta sammanhang: konvention (nr 98) angående tillämpningen av principerna för organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten konvention (nr 154) om främjande av kollektiva förhandlingar. Dessa konventioner har ratificerats av . Konvention nr 98 ingår också bland åtta s.k. kärnkonventioner, som anses binda alla medlemsstater oavsett ratifikation. Enligt artikel 4 i konvention nr 98 ska staterna då det är nödvändigt vidta lämpliga åtgärder för att uppmuntra och främja att anordningar för frivilliga förhandlingar mellan arbetsgivare eller deras organisationer å den ena sidan och arbetstagarorganisationer å den andra utvecklas och utnyttjas i största möjliga omfattning. Detta ska ske i syfte att skapa en reglering av anställningsvillkoren genom kollektivavtal. Enligt artikel 5 i konvention nr 154 ska staterna genom olika åtgärder främja kollektiva förhandlingar. Syftet med dessa åtgärder är bl.a. att kollektiva förhandlingar ska möjliggöras för alla arbetsgivare och alla grupper av arbetstagare som täcks av konventionen, att kollektiva förhandlingar ska utökas till alla frågor som enligt artikel 2 täcks av konventionen och att kollektiva förhandlingar inte ska hindras av att det saknas regler för den procedur som ska användas eller av att sådana regler är olämpliga eller otillräckliga. Med kollektiva förhandlingar avses enligt artikel 2 i detta sammanhang alla förhandlingar mellan å ena sidan en arbetsgivare, en grupp av arbetsgivare eller en eller flera organisationer av arbetsgivare, och å andra sidan, en eller flera arbetstagarorganisationer. Förhandlingarna ska ha ett visst syfte för att räknas som kollektiva i konventionens mening. Syftet ska vara att bestämma arbets- och anställningsvillkor eller att reglera relationerna mellan arbetsgivare och arbetstagare eller mellan arbetsgivare eller deras organisationer och arbetstagarnas organisationer. beslutade (2010/11:NU19, rskr. 2010/11:270) om ett tillkännagivande till regeringen om vad näringsutskottet anfört om behovet av en representant vid utstationering av arbetstagare till . anförde i betänkandet bl.a. följande (bet. 2010/11:NU19 s. 14). Utskottet ansåg att det fanns skäl att i detta sammanhang betona betydelsen av att det införs krav på att företag etablerade i utlandet eller näringsidkare bosatta utomlands i samband med utstationering av arbetstagare till ska ha en representant i landet som är behörig att företräda dem i kontakter med myndigheter och vid förhandlingar med arbetstagarorganisationerna. Enligt utskottets uppfattning är införandet av detta krav bl.a. en förutsättning för att den svenska förhandlings- och avtalsmodellen ska fungera. Utan närvaro av en representant med sådan behörighet kan inte den svenska arbetsmarknadsmodellen fungera, och möjligheten att kontrollera att utstationerade arbetstagare har rimliga arbets- och avtalsvillkor begränsas kraftigt. Såvitt utskottet kunde bedöma borde ett sådant krav vara förenligt med under förutsättning att EU-medborgare från andra länder inte diskrimineras genom krav på bosättning i . Utskottet instämde således i vad som anförts i motion 2010/11:N4 (S, MP, V) och ansåg att borde uppmana regeringen att återkomma med ett förslag som motsvarar det där skisserade. Sammanfattningsvis ansåg utskottet alltså att genom ett tillkännagivande borde uppmana regeringen att återkomma med förslag på åtgärder för att värna den svenska arbetsmarknadsmodellen genom krav på behörig representant för utländska företag och näringsidkare med personal utstationerad till med den inriktning som ovan redovisats. Utskottet förutsatte att beredningen av denna fråga hanterades skyndsamt och att regeringen skulle återkomma med lämpliga förslag. Regeringen konstaterar (s. 3536) att det inte har prövats av om ett krav på en representant som är behörig att företräda bolaget exempelvis genom att vara behörig att förhandla och ingå kollektivavtal med arbetstagarorganisationer är tillåtet enligt . Kommissionen anger i meddelandet KOM(2006) 159 att det bör vara tillräckligt att bland de utsända arbetstagarna utse en person som fungerar som mellanhand mellan det utländska företaget och den behöriga tillsynsmyndigheten. Enligt regeringens bedömning tyder slutsatserna i meddelandet på att kommissionen inte skulle anse att ett krav på behörig representant är förenligt med . Regeringen konstaterar att ett kollektivavtal reglerar arbets- och anställningsvillkoren för alla anställda som täcks av kollektivavtalets tillämpningsområde och typiskt sett har stor inverkan på villkoren för de anställda och för arbetsgivaren. En representant som är behörig att förhandla och ingå kollektivavtal måste därför enligt regeringens bedömning vara en person som är väl insatt i arbetsgivarens verksamhet och som arbetsgivaren har ett särskilt förtroende för. Mot denna bakgrund får det antas att en representant som är behörig att förhandla och ingå kollektivavtal skulle behöva vara en person i relativt högt uppsatt ställning i det utländska företagets organisation. Det skulle medföra betydande kostnader och besvär för arbetsgivaren att ha en behörig representant på plats i i samband med all utstationering av arbetstagare hit. Ett sådant krav skulle därför innebära en relativt stor inskränkning i den fria rörligheten för tjänster. En inskränkning i den fria rörligheten för tjänster är tillåten endast om den kan motiveras av allmänintresset och är nödvändig och proportionerlig i förhållande till målet. Reglerna i utstationeringslagen bygger inte på att kollektivavtal nödvändigtvis ingås med en utländsk arbetsgivare, utan innebär framför allt en möjlighet för arbetstagarorganisationerna att sätta press på arbetsgivaren att upprätta en svensk minimistandard på villkoren inom direktivets områden. Regeringen anser mot denna bakgrund att det inte kan bedömas som nödvändigt att en utstationerande arbetsgivare har en representant i som är behörig att ingå kollektivavtal så länge kollektivavtalsförhandlingar inte påkallats. Det bör vara tillräckligt att arbetsgivaren har en kontaktperson i och att en förhandlingsbehörig representant deltar om förhandlingar om ingående av kollektivavtal ska inledas. Bedömningen är att man med ett krav på anmälan om utstationeringen i kombination med ett krav på en kontaktperson uppnår samma resultat som arbetstagarorganisationerna och efterfrågat, dvs. att reglerna i utstationeringslagen kan fungera i praktiken. I regeringens förslag till lagstiftning återfinns inte något krav på att kontaktpersonen måste vara behörig att företräda arbetsgivaren i exempelvis arbetsrättsliga tvister. Socialdemokraterna framför i kommittémotion 2012/13:A18 av m.fl. att regeringen måste uppfylla ett tidigare beslut från och återkomma med förslag till lagstiftning som innebär att kontaktpersonen för det företag eller näringsidkare som utstationerat arbetskraft i också ska ha behörighet att vara företrädare i kontakter med myndigheter och arbetstagarorganisationer, ingå förhandlingar samt teckna exempelvis kollektivavtal. Partiet anser att skälen för tidigare beslut är starka. Regeringen anger i propositionen att detta krav skulle innebära tydliga merkostnader och besvär för arbetsgivaren.