bet · H001KU20 · 2013-06-11 00:00:00 — Trafikverken skulle också ange storleksordningar för skillnaderna och redovisa resultatet i en rapport parallellt med sitt planförslag. Trafikverken redovisade (se underrubriken nedan) att de bl.a. räknat med styrmedel i form av höjda bränsleskatter, koldioxiddifferentierat förmånsvärde och fordonsskatt samt kilometerskatt på tung trafik. Verken angav att kalkylerna i åtgärdsplaneringen utgick från att dessa åtgärder genomförs men att de parallellt gjort kalkyler för ett referensscenario utan EET-styrmedlen som förutsättning. Enligt regeringen drog Trafikverken slutsatsen att den sammanlagda påverkan från planförslagens investeringar på de samlade utsläppen av koldioxid i sig är liten, oavsett om trafikprognoserna utgår från EET-styrmedel eller beslutade styrmedel. Regeringen framhåller även i sin skrivelse att för att skattningar av koldioxidutsläpp ska bli rätt är det viktigt att prognosverktygen är adekvata. Mot denna bakgrund förtydligade regeringen instruktionerna för både och Trafikanalys. Förtydligandena i instruktionerna gällde utveckling av modeller för samhällsekonomiska analyser. Vidare anges att inom ramen för ett regeringsuppdrag rapporterade att det skulle finnas nya versioner framme för samtliga prognos- och analysverktyg. Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen framhåller att den redan vidtagit en rad åtgärder som kommer att ge ännu bättre förutsättningar inför kommande åtgärdsplanering. För att uppnå regeringens vision om att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser 2050 har regeringen uppdragit åt att i samarbete med berörda myndigheter utarbeta underlag för en nationell färdplan. I skrivelsen anges vidare bl.a. att regeringen inför den kommande åtgärdsplaneringen gav i uppdrag att göra en kvalitetssäkring av den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet 20102021 genom att uppdatera kostnadskalkyler, samhällsekonomiska kalkyler samt effektbedömningar och trafikprognoser. Uppdraget ska redovisas och kommer att utgöra underlag i kommande åtgärdsplanering. Vidare framgår av skrivelsen att regeringens inriktning när det gäller det nya planeringssystemet för infrastruktur har synliggjorts i den nya planeringsprocessen för transportinfrastruktur som antogs av (prop. 2011/12:118, bet. 2011/12:TU13, rskr. 2011/12:257). Det nya systemet innebär en principiellt viktig skillnad mot dagens system i det att en åtgärd behöver förberedas och utredas för att kunna möta de successivt högre krav som ställs i varje beslutssteg. Regeringen påpekar också att den i propositionen Ny kollektivtrafiklag (prop. 2009/10:200, bet. 2009/10:TU21, rskr. 2009/10:379) lämnade förslag på åtgärder som moderniserar och stärker arbetet med kollektivtrafik samt ökar dess attraktivitet. Vad gäller arbetet med den långsiktiga prioriteringen av en fossiloberoende fordonsflotta framgår av skrivelsen att regeringen tillsatte en utredning (dir. 2012:78) med uppdrag att bl.a. föreslå åtgärder för att förverkliga denna prioritering. Med bl.a. dessa åtgärder ansåg regeringen att granskningsrapporten var slutbehandlad. Med anledning av skrivelsen väcktes två följdmotioner. I motion 2012/13: T1 begärde m.fl. (S) att skulle tillkännage för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen dels ska återkomma till med en redovisning av hur transportsektorn kan bidra till att klimatmålen nås (yrkande 1), dels ska utarbeta ett sektorsmål för transportsektorns klimatpåverkan (yrkande 2). I motion 2012/13:T2 begärde m.fl. (MP) att skulle tillkännage för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om bl.a. att revidera den nationella planen för perioden 20102021 så att den aktivt bidrar till att klimatmålen nås (yrkande 3) och att beräkningar av klimatpåverkan från den nationella planen för perioden 2021 bör uppdateras utifrån slutsatserna i granskning (yrkande 4). Riksdagsbehandling av skrivelsen och följdmotioner föreslog trafikutskottet (bet. 2012/13:TU2) att skulle lägga regeringens skrivelse till handlingarna och avslå yrkandena i följdmotionerna. Med anledning av regeringens skrivelse och motionsförslagen framhöll trafikutskottet bl.a. att klimatförändringarna är en av vår tids största utmaningar och att det därför är viktigt att bryta sambandet mellan fler transporter och negativ påverkan på miljön och klimatet. Utskottet uttalade bl.a. att i sin rapport hade lyft fram väsentliga frågor och att det är viktigt att statens arbete med att nå klimatmålen ständigt står i fokus. Utskottet ansåg vidare att det är mycket viktigt att sambandet mellan transportsystemet och koldioxidutsläppen och de målkonflikter som kunde uppstå mellan tillgänglighet och miljö tydliggörs. Utskottet konstaterade därför med tillfredsställelse att regeringen i budgetpropositionen rapporterar utvecklingen av transportsystemet i förhållande till de transportpolitiska målen, bl.a. en uppföljning gentemot miljökvalitetsmålet om begränsad klimatpåverkan. beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2012/13:119). Nedan ges en kort beskrivning av delar av tre rapporter från trafikverken som har beställts genom regeringsbeslut och som har bäring på regeringens hantering av infrastrukturplaneringen. Rapporten (publikation 2008:115) utgör trafikverkens redovisning av regeringsuppdraget till bl.a. de dåvarande trafikverken (, , och ). Uppdraget innebar att inleda förberedelsearbetet för åtgärdsplaneringen av infrastrukturåtgärder för perioden 20102020 (dnr N2008/243/TE). daterad och består av bilagor, en separat skrivelse samt en inledning. I inledningen uppmärksammar generaldirektörerna för de berörda verken regeringen på frågor av särskild vikt i det fortsatta arbetet, bl.a. frågan om behovet av stabilitet då det gäller grundförutsättningar i åtgärdsberäkningarna. I rapporten anges följande (s. 3): Trafikverken är nu inne i ett mycket intensivt arbete då det gäller framtagande av trafikprognoser, beräkningsförutsättningar, samlade effektbedömningar och samhällsekonomiska beräkningar. Resultatet av detta arbete ska användas som beslutsunderlag för planupprättare och beslutande politiska församlingar. För att hålla god kvalité i underlaget för åtgärdsplaneringen är det viktigt att de nuvarande grundförutsättningarna hålls stabila. I den separata skrivelsen som innehåller verkens kommentarer om bl.a. hur arbetet genomförts, introduktioner till respektive bilaga, kommentarer till länens regionala systemanalyser m.m. berörs bl.a. arbetet med samhällsekonomiska bedömningar och prognoser (s. 3). Där anges att åtgärdsplaneringens trafikprognoser kommer att grundas på EET-strategin (effektivare energianvändning och transporter), gemensamt framtagen av trafikverken, och . I strategin föreslås ett stort antal styrmedel som har positiv effekt på energieffektiviseringen inklusive åtgärder för att minska klimatpåverkan. Sammantaget bedöms effekten av dessa förslag till styrmedel räcka för att nå klimatmålen . Det är framför allt de åtgärder som syftar till att begränsa transportsektorns klimatpåverkan som påverkar trafikprognoserna och därmed kalkylerna i åtgärdsplaneringen. Hit hör bl.a. höjda bränsleskatter, koldioxiddifferentierat förmånsvärde, fordonsskatt och kilometerskatt på tung trafik. Samlad beskrivning Effekter av nationell plan och länsplaner Rapporten (publikation 2009:101) utgör trafikverkens redovisning av regeringsuppdraget till bl.a. de dåvarande trafikverken (, , och ). Uppdraget innebar att genomföra åtgärdsplanering inför fastställandet av en nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur (dnr N2008/8698/IR och N2008/8869/IR [delvis]). Rapporten är daterad och är utgiven . Av rapporten framgår (s. 4) att prognoserna och kalkylerna i denna åtgärdsplanering utgår från den s.k. EET-strategin och att det framför allt är de styrmedel som syftar till att begränsa transportsektorns klimatpåverkan som är relevanta i åtgärdsplaneringen (dvs. bl.a. höjda bränsleskatter, koldioxiddifferentierat förmånsvärde och fordonsskatt samt kilometerskatt på tung trafik). I rapporten anges att kalkylerna i åtgärdsplaneringen utgår från att dessa åtgärder genomförs. Parallellt har dock kalkyler gjorts för ett referensscenario utan EET-styrmedlen. I rapporten anges att koldioxidutsläppen från transportsektorn har ökat , men de kommer enligt prognosen att börja minska om de styrmedel som föreslås enligt EET skulle sättas in med omedelbar verkan. Av en tabell i rapporten (se s. 17) framgår att koldioxidutsläppen, med införande av styrmedel enligt EET, skulle motsvara totalt (dvs. inklusive vägtrafik, tåg och flyg) fossil koldioxid . Vidare framgår av rapporten (s. 17) att koldioxidutsläppen i ett scenario utan EET-styrmedel beräknas bli ca högre än med EET , vilket motsvarar en ökning av koldioxidutsläppen med . Alternativa scenariers påverkan på lönsamhet Trafikverkens rapport (publikation 2009:98), som publicerades och är daterad till utgör svaret på regeringens begäran, i regeringens direktiv för åtgärdsplaneringen, om en redogörelse från trafikverken för olikheter i parametrar i bas- och referensscenarierna som ger en stor skillnad i investeringarnas lönsamhet (regeringsbeslut från , dnr N2008/8698/IR och N2008/8869/IR [delvis]). Ett syfte med rapporten är att trafikverken och länen i sina prioriteringar ska kunna ta hänsyn till regeringens aviserade eller beslutade politik, t.ex. de förslag som lades fram i klimatpropositionen (se nedan). Rapporten fokuserar därför på slutsatser från känslighetsanalyser med bäring på klimatpolitiken. I rapporten anges att den efterfrågeprognos som åtgärdsplaneringen bygger på innehåller flera förhållandevis kraftfulla klimatpolitiska styrmedel (enligt den s.k. EET-strategin). Rapporten koncentrerar sig på att visa hur dessa styrmedel påverkar lönsamheten av investeringar i transportsystemet. Det är enligt rapporten sannolikt, med hänsyn tagen till de förutsättningar som här gäller, att den aviserade politiken gör att efterfrågan hamnar någonstans inom det spann som målas upp av åtgärdsplaneringens EET-scenario och dess referensscenario. I rapporten hanteras frågan om hur val av olika politiskt bestämda styrmedel kan påverka nyttan för olika objekt. I rapporten analyseras även bl.a. en alternativ tolkning av EET-strategin. Alternativ tolkning av EET-strategin När EET-strategin ska översättas till prognosförutsättningar för åtgärdsplaneringen måste enligt rapporten ett antal tolkningar och antaganden göras. I rapporten redogörs för ett alternativt EET-scenario där flera av de alternativa förutsättningarna har kombinerats. Tabell 1.1.1 Effekter av olika EET-strategier Körkostnad (kr/km) Bilinnehav i riket (2020) Personbiltrafik ökning i riket (20062020) Källa: Tabell 9 i trafikverkens rapport (publikation 2009:98 s. 14). Detta scenario bygger på följande förändringar: lägre bensinpris, korrigerat bilinnehav, lägre andel laddhybrider och högre etanolpris. Rapportens slutsats är att personbilstrafiken ökar relativt mycket på grund av ökat bilinnehav (jfr tabellen ovan). Vidare dras slutsatsen i rapporten (s. 14) att koldioxidutsläppen kommer att öka även om körkostnaden blir i stort sett oförändrad, detta särskilt efter 2020. I rapporten görs dels en jämförelse av styrmedlen mellan klimatpropositionen och med de förutsättningar som använts för åtgärdsplaneringens EET- scenario, dels en analys av klimatpropositionens styrmedel och deras påverkan på lönsamheten. Vad gäller det förstnämnda konstateras att många förslag om styrmedel i regeringens klimatproposition (prop. 2008/09:162) är konkreta och tidsatta, medan andra kommer att bestämmas senare, vilket gör jämförelsen mellan den aviserade klimatpolitiken och förutsättningarna i åtgärdsplaneringens EET-scenario komplicerad. När det gäller utvecklade ekonomiska styrmedel anges i rapporten att klimatpropositionens förslag är tydliga kring de styrmedel som ingår i åtgärdsplaneringens EET-scenario, med ett viktigt undantag nivån på den framtida koldioxidskatten. I rapporten jämförs några av styrmedlen (s. 16). Sammantaget är det enligt rapporten svårt att bedöma hur stor påverkan styrmedlen i klimatpropositionen kommer att få på transportefterfrågan, men att den borde hamna i det intervall som målas upp av åtgärdsplaneringens två huvudscenarier (EET-scenariot och det s.k. referensscenariot). I rapporten görs en grov uppskattning om att bensindrivna bilar påverkas nästan lika mycket som i EET-scenariot förutsatt ytterligare höjningar av koldioxidskatten på bensin. I rapporten anges att bedömningen bygger på att regeringen anger att de ekonomiska styrmedlen sammanlagt ska ge en minskning på koldioxid. I rapporten bedömer trafikverken att detta troligen kräver en relativt stor höjning av bensinskatten (bl.a. framgår att EET-scenariots bensinskattehöjning bedömdes ge en minskning på ). Vad gäller klimatpropositionens styrmedel och deras påverkan på lönsamheten bedömer trafikverken i rapporten (s. 17) att klimatpropositionens styrmedel resulterar i en genomsnittlig förändring av trafikarbetet som är två tredjedelar av differensen mellan förändringen i EET-scenariot respektive i det s.k. referensscenariot. Detta innebär att nyttan för ett typiskt vägobjekt blir högre och för ett persontrafikobjekt på järnväg lägre än i EET-scenariot. Genom en skrivelse av till begärde utskottet svar på ett antal frågor. Utskottet tog emot en svarspromemoria utarbetad vid (bilaga A1.1.2). Enligt svarspromemorian har regeringen säkerställt att trafikverkens infrastrukturplanering gjorts med utgångspunkt i mål för den svenska klimatpolitiken till 2020 bl.a. genom ett regeringsbeslut om uppdrag till verken att genomföra åtgärdsplaneringen (dnr N2008/8698/IR och N2008/8869/IR [delvis]). I promemorian anges att det var tydligt vilka utgångspunkter som gällde i de nämnda regeringsbesluten. Vidare anges i svarspromemorian att lät genomföra en oberoende granskning av planförslagen. Granskningen skulle bl.a. omfatta hur väl underlagen beskriver uppfyllelsen av eventuellt nya transportpolitiska mål (som lämnades i proposition 2008/09:93). Resultatet från granskningen var en del i det underlag som låg till grund för regeringens beslut om fastställelse av dels en nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet, dels definitiva ekonomiska ramar för trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur för perioden 20102021 (dnr N2002/6374/TE och N2008/8869/TE [delvis]). Vad gäller utskottets fråga om vilka beslut och åtgärder som vidtagits för att klargöra hur trafikverken ska hantera målkonflikter mellan tillgänglighet och miljö i infrastrukturplaneringen anges bl.a. följande i svarspromemorian. I propositionen 2012/13:25 lyfter regeringen fram att de transportpolitiska funktions- och hänsynsmålen är jämbördiga, vilket har lagts fast i proposition 2008/09:93. I beslutet där trafikverken gavs direktiv att genomföra den åtgärdsplanering som inleddes angavs bl.a. att satsningarna på infrastruktur särskilt skulle bidra till att möjligheterna att erbjuda alternativ av resor och transporter ska öka så att resenären och transportköparen lättare kan välja klimateffektiva/på andra sätt miljöanpassade alternativ, att befintlig och ny infrastruktur anpassas för att minska negativa miljöeffekter såsom bl.a. klimatpåverkande utsläpp. Regeringen bedömde vidare i beslutet att ett trafikslagsövergripande synsätt bättre kan hantera de samlade miljö- och hälsoaspekterna från transportsystemet. Regeringen angav att en samlad bedömning av planernas miljöpåverkan skulle göras och ställde krav på att effekter av åtgärderna i förhållande till de transportpolitiska målen skulle redovisas. Som svar på utskottets frågor om ifall beslut om klimatmål innebar behov av ändringar på inriktningen av åtgärder i transportinfrastrukturen samt hur denna påverkan hade redovisats och eventuellt underställts anges följande i svarspromemorian. De utsläppsminskningsmål avseende koldioxid som regeringen lade fast i proposition 2008/09: 162 är sektorsövergripande. Vidare anges att regeringen i skrivelse 2009/10: 197 redogjorde för åtgärdsplaneringen som lett fram till att man har fastställt en nationell plan för transportsystemet 20102021 och ekonomiska ramar för länsplaner för regional transportinfrastruktur 20102021. I skrivelsen konstaterar regeringen att den i sitt fastställelsebeslut delvis frång- ick trafikverkens förslag till nationell plan för att på ett mer effektivt sätt bidra till uppfyllandet av de transportpolitiska målen. I proposition 2009/10: 155 som presenterades angav regeringen bl.a. att fortsatta begränsningar av utsläppen i kommer att krävas i alla samhällssektorer för att nå de nationella delmålen och att en betydande potential att minska utsläppen finns i transport- och bostadssektorerna. Vidare anges i svarspromemorian att regeringen uppdrog till att utarbeta ett underlag för en nationell färdplan i syfte att utreda bl.a. behovet av långsiktiga förändringar inom olika samhällssektorer för att uppnå regeringens vision om ett utan nettoutsläpp av växthusgaser 2050. I skrivelsen 2012/13: 3 angav regeringen att den har för avsikt att närmare beskriva hur det svenska arbetet för att nå visionen ska genomföras. Slutligen noteras att regeringen rapporterar i budgetpropositionen om utvecklingen av transportsystemet i förhållande till de transportpolitiska målen, där bl.a. uppföljning gentemot miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan ingår. Utskottet ställde frågor om det mot bakgrund av trafikverkens rapporter som publicerades gjordes några nya överväganden inom regeringen eller om möjligheterna att nå klimatmål om begränsad klimatpåverkan och särskilt målet om att utsläpp ska vara lägre än utsläppen . I svaret på frågorna anges bl.a. följande. I propositionen 2008/09:162 anförde regeringen att en kontrollstation ska genomföras 2015 i syfte att analysera den faktiska utvecklingen av energibalans och kostnader samt klimatpåverkan i förhållande till målen, liksom kunskapsläget vad gäller klimatförändringar. Utskottet ställde även frågor om huruvida de brister i trafikverkens prognoser inom ramen för åtgärdsplaneringen som identifierades i hade uppmärksammats inom och i så fall när samt om några åtgärder vidtogs, och i så fall vilka. I svaret på frågorna anges följande. Av skrivelsen 2012/13:3 framgår att regeringen delar uppfattning om att det för föregående åtgärdsplanering fanns vissa brister i indata i trafikverkens prognoser. Bristerna uppmärksammades i samband med beredningen av inkommande underlag inför beslutet om fastställelse av en nationell trafikslagsövergripande plan. Vidare anges i svarspromemorian att regeringen i fastställelsebeslutet angav att skulle öka kunskapen om transportsystemets påverkan, effekter och konsekvenser för miljön samt om skadeförebyggande och kompenserande åtgärder. Mät-, analys- och värderingsmetoder skulle enligt beslutet utvecklas i samråd med övriga berörda myndigheter. Vidare angav regeringen att verket skulle vidareutveckla metoden för miljöbedömning av långsiktiga transportplaner och hur metoden bör tillämpas. gjordes vissa förtydliganden i instruktionerna för och Trafikanalys. framgår av svar på andra frågor från utskottet att regeringen tog bort vissa formuleringar om återrapporteringstidpunkter för Trafikanalys. Granskningen visar inte på några formella omständigheter som motiverar utskottet att rikta någon anmärkning mot regeringen. Såsom konstaterade har berörda myndigheter brustit i sitt underlag till regeringen, och dessa brister har uppmärksammats i ett sent skede. Regeringen har därefter vidtagit åtgärder för att förbättra kvaliteten i framtida prognoser från myndigheterna. Granskningen ger likväl skäl för vissa iakttagelser av konstitutionell beskaffenhet. Enligt utskottet lyfter granskningen fram de utmaningar som regeringen möter i dess olika grundlagsstadgade roller gentemot och myndigheter vid statliga insatser som styrs av uppföljningsbara mål och som präglas av målkonflikter. Det här aktuella ärendet belyser att utmaningarna är särskilt påfallande när sådana mål är jämbördiga. I sin roll gentemot ställs regeringen inför berättigade krav på att den ska redovisa komplexa samband i fråga om hur val av olika styrmedel påverkar de motsatta målens uppfyllelser. I sin roll gentemot myndigheterna ställs välgrundade anspråk på att regeringens styrning av förvaltningen ska vara tydlig och förutseende i syfte att säkerställa god kvalitet i såväl regeringens informationsförsörjning som regeringens redovisning till . Sammanfattningsvis erinrar utskottet att det är regeringen som styr riket, i vilket ingår en skyldighet att leda förvaltningen, och regeringen är inför ansvarig för hur målkonflikter hanteras vid genomförandet av beslut. 1.2 Fråga om regeringens uppfyllande av åtagande i I en anmälan till , bilaga A1.2.1, begärs det att utskottet granskar om statsministern har brustit i sin styrning av regeringens arbete och om hans och regeringens agerande överensstämmer med åtagande i . I anmälan anförs att undertecknade (UNFCCC) 1992. Enligt denna konvention ska de industrialiserade länderna () bidra med nya och additionella resurser till det internationella klimatarbetet. Dessa resurser ska enligt anmälaren inte tas ifrån ländernas biståndsbudgetar. har fastställt biståndsbudget till av bruttonationalinkomsten (BNI). bidrag till den internationella klimatfinansieringen ska därför, enligt anmälaren, vara utöver denna procent. I anmälan uppges att den ovan angivna principen även fastslogs i samband med i . Enligt det s.k. Köpenhamnsackordet, som undertecknat, ska de industrialiserade länderna ha ökat sina bidrag till den internationella klimatfinansieringen med 2020. Vidare anförs i anmälan att ovan angivna internationella åtaganden är beslutade och godkända av regeringen. Det är regeringen som ansvarar för de internationella åtagandenas uppfyllande. I anmälan hänvisas till en artikel i i vilken det enligt anmälaren framgår att bidrag till det internationella klimatarbetet kommer att halveras, från 1,3 miljarder till endast 500 miljoner 2013. Alla pengarna tas från biståndsbudgeten, trots att enligt anmälaren har förbundit sig att leverera nya och additionella medel enligt såväl som Köpenhamnsackordet. Anmälaren vill mot bakgrund av vad som anförts ovan att ska granska om statsministern har brustit i sin styrning av regeringens arbete och om hans och regeringens agerande överrensstämmer med folkrättsliga åtaganden. Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior som upprättats inom och i samråd med , bilaga A1.2.23. ramkonvention om klimatförändringar (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) antogs i samband med om miljö och utveckling i . Regelverket trädde i kraft och är en global konvention som innehåller åtgärder för att förhindra klimatförändringen. I konventionen anges att parterna bör vidta förebyggande åtgärder för att förutse, förhindra eller minimera orsakerna till klimatförändringen. träffas de länder som har undertecknat konventionen för vidare förhandlingar (Conference of the parties, COP). Den senaste konferensen, COP 18, hölls i den 26 november7 . hölls partskonferensen i (COP 15). Klimatkonventionen har undertecknats av 194 parter. Konventionstexten och en översättning till svenska finns i internationella överenskommelser (SÖ 1993:13). I artikel 4, punkten 3 om åtaganden sägs följande: Parterna från industriländer och övriga utvecklade parter upptagna i bilaga 2 skall tillhandahålla nya och additionella finansiella resurser för att bestrida de överenskomna totala kostnaderna som parter från utveck- lingsländer vidkänns för uppfyllandet av sina förpliktelser enligt artikel 12, punkt 1.