bet · H001KU10 · 2013-01-21 00:00:00 — Granskningen visar att förändringen av regeringens styrning innebär att den görs mer långsiktig och på en mer övergripande nivå än tidigare, vilket innebär att myndighetsledningarna får ett motsvarande utökat ansvar att utifrån dessa långsiktiga och övergripande uppgifter definiera vilka åtgärder som är mest ändamålsenliga för att lösa uppgifterna. Utskottet vill framhålla att oaktat formerna för regeringens styrning och det ansvar som regeringen ger myndighetsledningar gäller alltjämt att regeringen är ansvarig inför för rikets styrelse. Härutöver önskar utskottet kommentera vissa konkreta iakttagelser. Vad gäller myndigheters verksamhetsbeskrivning i regleringsbrev och instruktion konstaterar utskottet att granskningen påvisat skillnader i den sammanlagda ökningen i instruktionerna respektive minskningen i regleringsbreven mellan myndigheter som tillhör olika departement. Oaktat skillnaderna noterar utskottet att dessa följer samma mönster, med undantag för myndigheter. Mönstret innebär att en ansenlig minskning av verksamhetsbeskrivningen i regleringsbreven hos myndigheter från ett och samma departement hänger samman med motsvarande ökning av samma beskrivning i instruktionerna. Även om skillnaderna mellan departementen eventuellt föranleds av t.ex. olikheter i deras verksamhetsområde bedömer utskottet att dessa iakttagelser låter ana att styrningsförändringen inte har genomförts på ett enhetligt sätt. Utskottet noterar de uppgifter som lämnats i granskningen om att bakgrunden till regeringens förändrade styrning bl.a. var att för många styrsignaler i form av mål och återrapporteringskrav i praktiken hade gett myndigheterna utrymme att själva bestämma vilka av dessa som skulle vara vägledande för myndighetens verksamhet, vilket enligt regeringen inte var tillfredsställande. För flera myndigheter där återrapporteringskraven, genom regeringens förändrade styrning, helt eller i stort sett tagits bort, har regeringen bedömt att myndigheten själv är bäst skickad att avgöra vad som är av vikt att återrapportera. Granskningen visar att kraven på myndigheters redovisning och återrapportering av verksamhetens resultat genom en ändring av förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag har utvidgats till att omfatta även kommentarer i förhållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion. har myndigheternas inflytande över den egna resultatredovisningen ökat. Dessa iakttagelser pekar enligt utskottet på vikten av att regeringen noggrant följer upp kvaliteten i myndigheternas återrapportering, inte minst mot bakgrund av den betydelse som återrapporteringen har för kvaliteten i såväl regeringens informationsförsörjning som regeringens redovisning till . När det gäller uppdrag till myndigheter visar utskottets granskning att de bedömningar som ligger bakom regeringens placering av uppdrag i regleringsbrev verkar vara i enlighet med reformens syfte. Utskottet noterar även att vikten av att pröva både nya och tidigare uppdrag tydligt anges i cirkulär. Riktlinjerna i det för granskningsärendet aktuella cirkuläret anger att undantag från avgiftsförordningen (1992:191) ska undvikas i regleringsbrev och att dessa ska lämnas i en förordning. Utskottet ser också skäl för en sådan ordning men kan i granskningen notera att ett antal undantag från den nämnda förordningen lämnades i regleringsbreven . Vidare visar granskningen att antalet undantag från ekonomiadministrativa regelverk som meddelas i regleringsbrev har minskat . I några fall har sådana undantag flyttats över till myndighetens instruktion. kvarstår dock sådana undantag i drygt en tredjedel av de undersökta regleringsbreven . I sammanhanget kan påminnas om egna interna riktlinjer, som betonar vikten av att noga överväga om regleringsbrevet är det bästa verktyget att lämna ett sådant undantag, och att utgångspunkten är att myndighetens huvudsakliga uppdrag regleras i instruktionen. I granskningen har anförts att de nu meddelade undantagen från det ekonomiadministrativa regelverket är meddelade med stöd av antingen de uttryckliga möjligheterna till sådana undantag i respektive förordning eller den generella dispensmöjligheten i 12 kap. 8 § regeringsformen. I de fall det kan förutses att det kan komma att finnas behov av undantag från en förordning är det enligt utskottets mening en fördel att i förordningen uttryckligen ange denna möjlighet. Utskottet noterar slutligen de uppgifter som lämnats i granskningen om att kontakter mellan myndigheterna och är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. Utskottet har ingen annan uppfattning. Som utskottet har framhållit är det svårt att föreställa sig en smidig och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Väsentligt är dock att vid sådana kontakter inte gå utöver den formella ramen för myndigheternas verksamhet och att kontakterna är mer inriktade på information än på styrning. En viktig aspekt i sammanhanget är risken att sådana kontakter saknar den omsorgsfulla dokumentation som präglar den formella styrningen. En sådan dokumentation är enligt utskottet en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll av instanser som enligt regeringsformen ska granska såväl regeringens som myndigheternas handlande. 8 Regeringens handläggning av överträdelseärenden I artikel 4.3 i fördraget om Europeiska unionen anges att unionen och medlemsstaterna enligt principen om lojalt samarbete ska respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen. Medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter fullgörs. Medlemsstaterna ska hjälpa unionen att fullgöra sina uppgifter, och de ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av unionens mål. Enligt artikel 291.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska medlemsstaterna vidta alla nationella lagstiftningsåtgärder som är nödvändiga för att genomföra unionens rättsligt bindande akter. Kommissionen ska, enligt artikel 17 i fördraget om Europeiska unionen, övervaka tillämpningen av unionsrätten under kontroll av Europeiska unionens domstol. Utskottet granskar i detta avsnitt hur regeringen handlägger ärenden där ifrågasätter om uppfyller sina förpliktelser. Ett syfte med granskningen är att undersöka vilka rutiner som finns inom för handläggningen. Vidare är ett syfte att belysa handläggningen av olika slags ärenden. Det innebär att både fall där varit framgångsrikt och således inte fällts i och fall där funnit att inte har uppfyllt sina förpliktelser granskas. Till grund för granskningen ligger en genomgång av de berörda departementens akter i 17 olika ärenden, bilaga 8.1. domar, rapporter från kommissionen och olika årgångar av regeringens årsbok om EU (senast skr. 2011/12:105) har också använts. Vidare finns en promemoria från Statsrådsberedningen och en promemoria från med svar på frågor från utskottet, bilaga 8.2. Lissabonfördraget trädde i kraft . Fördragets bestämmelser om överträdelseärenden innebär jämfört med tidigare fördrag en kortare process innan skadeståndsanspråk riktas mot medlemsländerna. I det följande redovisas gällande fördragsbestämmelser. Enligt artikel 258 i EUF-fördraget ska kommissionen, om den anser att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt fördragen, lämna ett motiverat yttrande i ärendet efter att ha gett den berörda staten tillfälle att inkomma med sina synpunkter. Om den berörda staten inte rättar sig efter yttrandet inom den tid som angivits av kommissionen, får kommissionen föra ärendet vidare till Europeiska unionens domstol. I praktiken kan det formella förfarandet föregås av informella kontakter. Om kommissionen finner skäl att gå vidare efter de informella kontakterna kan den överlämna en s.k. formell underrättelse till medlemsstaten. Medlemsstaten ges tillfälle att komma in med synpunkter. Kommissionen kan därefter besluta att lämna ett motiverat yttrande till medlemsstaten. Om kommissionen inte är nöjd med den information som ges eller de argument som framförs, kan den besluta att väcka talan mot medlemsstaten vid . Talan vid kan omfatta situationen som den var då medlemsstaten fick det motiverade yttrandet. Även om de nationella reglerna senare har anpassats till kan kommissionen fortsätta att driva talan i . Det kan ske exempelvis när kommissionen vill få ett vägledande avgörande från eller när ett tydligt avgörande krävs för att garantera att enskilda medborgare i medlemsstaterna kan bevaka sin rätt. Ofta drar dock kommissionen tillbaka sin talan i dessa fall. Om finner att medlemsstaten har brutit mot sina skyldigheter enligt genom att anta eller vidmakthålla de regler eller den praxis som är föremål för talan, är medlemsstaten enligt artikel 260.1 i EUF-fördraget skyldig att vidta nödvändiga åtgärder för att följa domen. Om den inte följer domen, kan kommissionen i enlighet med artikel 260.2 i EUF-fördraget påbörja ett nytt överträdelseförfarande. Detta förfarande avser i så fall medlemsstatens underlåtenhet att vidta de åtgärder som krävs för att följa dom. Under det förfarande som grundas på artikel 260 i EUF-fördraget lämnar kommissionen en formell underrättelse och ett motiverat yttrande till medlemsstaten och anger ett belopp som den anser att medlemsstaten ska bli skyldig att betala, om talan väcks i domstolen och medlemsstaten förlorar målet. I de flesta fall tar förfarandet enligt artikel 260 i EUF-fördraget än förfarandet enligt artikel 258 i EUF-fördraget, och medlemsstaterna ges kortare frister för att besvara kommissionens argument. Om förfarandet leder till att kommissionen väcker talan i och domstolen i sin dom förklarar att medlemsstaten har gjort sig skyldig till en överträdelse av artikel 260 i EUF-fördraget, anger domstolen ett vite eller engångsbelopp som medlemsstaten blir skyldig att betala. Lissabonfördraget innebär, genom artikel 260.3 i EUF-fördraget, att kommissionen redan när den stämmer en medlemsstat för ett försenat genomförande kan ange ett standardbelopp eller vite som medlemsstaten ska betala. Processen för ekonomiska sanktioner vid försenat genomförande har alltså kortats ned med Lissabonfördraget. I kommissionens meddelande Bättre styrning av den inre marknaden (KOM(2012) 259) anförs att överträdelseärenden inte bör ta mer än och att medlemsstaterna bör följa domstolens avgöranden . I slutsatserna från Europeiska rådets möte välkomnades kommissionens meddelande. Regeringen välkomnar meddelandet i faktapromemoria 2011/12:FPM157. Nationella regler om regeringens handläggning m.m. Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden begäras in från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs begäras in från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I 14 § förordningen (1996:1515) med instruktion för anges att departementschefen ansvarar för beredningen av regeringsärenden i departementet. För beredningen av regeringsärenden som enligt ett förordnande enligt 7 kap. 5 § regeringsformen ska föredras av ett annat statsråd ansvarar dock det föredragande statsrådet. Enligt 15 § ska regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Enligt 16 § får begära in förklaringar, upplysningar och yttranden i regeringsärenden. Enligt 20 § nämnda förordning ska besvara formella underrättelser från kommissionen och i övrigt upplysa kommissionen om hur har uppfyllt de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen. Vidare ska besvara motiverade yttranden från kommissionen och anmäla förslag till författningar i enlighet med informationsförfaranden som följer av medlemskap i unionen eller av andra internationella överenskommelser. ska också ge svenska svar och kommentarer inom förfaranden som följer av medlemskap i unionen eller av andra internationella överenskommelser. Enligt 26 b § kan chefen för kansliet för samordning av EU-frågor ge ut handböcker, riktlinjer och annat material i syfte att uppnå enhetlighet och hög kvalitet vid handläggningen inom av frågor som rör Europeiska unionen. I 7 § myndighetsförordningen (2007:515) anges att myndigheten ska ge regeringen stöd vid deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen och i annat internationellt samarbete, ställa den personal till förfogande för deltagandet som regeringen begär och fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet. I 3 § förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i unionen anges att om inte annat föreskrivits ska myndigheter som inom sina verksamhetsområden införlivar direktiv, i den utsträckning som följer av direktiven, 1. lämna uppgifter till 2. lämna uppgifter till andra medlemsstater 3. offentliggöra vissa uppgifter om sakförhållanden, förfaranden eller liknande 4. i övrigt utöva de befogenheter och uppfylla de skyldigheter som gäller för som medlemsstat, i den omfattning befogenheterna eller skyldigheterna innebär samråd, rapporteringsskyldighet, anmälningsskyldighet, lämnande eller mottagande av uppgifter eller liknande förfaranden. Proposition 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt I proposition 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt gjorde regeringen bedömningen att nära samarbete om genomförande och tillämpning av EU-rättsakter inom statsförvaltningen är av största betydelse för att ska kunna uppfylla sina förpliktelser som EU-medlem (s. 51 f.). har ett särskilt ansvar för att rättsakter genomförs i rätt tid och på ett korrekt sätt. De delar av statsförvaltningen som tillämpar EU-lagstiftningen har ett ansvar att säkerställa att detta görs på ett korrekt och rättssäkert sätt. Ett korrekt genomförande av är enligt propositionen också nödvändigt för att undvika överträdelseärenden och domstolsförfaranden i . I propositionen anförs att ett normalt svenskt lagstiftningsförfarande med omfattande utredningsarbete och remissförfarande syftar till en hög kvalitet i lagstiftningen men medför en utdragen beslutsprocess. Regeringen och har effektiviserat det genomförandearbete som följer av medlemskapet. Bland annat har rutinerna för genomförandet av EU-rättsakter utvecklats, så att arbetet präglas av ett mera aktivt förhållningssätt och en större framförhållning . De nationella förberedelserna kan inledas redan under förhandlingsfasen, och ibland redan under förslagsfasen, genom analys av berörd svensk lagstiftning, vilka konsekvenser som kan uppstå, åtgärder som kan komma att krävas osv. Det finns 14 cirkulär om EU-frågornas hantering i utgivna av för samordning av EU-frågor. Svenska ståndpunkter och instruktioner i EU-frågor ska alltid beredas gemensamt med samtliga berörda departement (Statsrådsberedningens pm 1997:4 Samrådsformer i och cirkulär 3 Riktlinjer för framtagande och beredning i av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m.). I cirkulär 7 Riktlinjer för beredning av överträdelseärenden och svar på informella skrivelser i samband därmed () anges att som ett led i strävan att undvika överträdelseprocesser och i synnerhet processer inför bör det föras en fortlöpande dialog med kommissionen. När jämförs med andra EU-länder är det, enligt cirkuläret, tydligt att det fortfarande finns utrymme för att förbättra hur vi genomför EU-rättsakter och säkerställer att de tillämpas korrekt. Regelbundna kontakter på tjänstemannanivå bidrar till en god dialog och ömsesidig förståelse. Om så bedöms lämpligt, kan även kontakter tas på politisk nivå med den ansvariga kommissionsledamoten eller dennes kabinettschef. Kravet på gemensam beredning gäller under ärendets hela beredning, således även under den informella fasen innan kommissionen har beslutat att inleda ett formellt förfarande. Ett överträdelseärende kan också anmälas för allmän beredning i regeringen. En skrivelse från kommissionen med en formell underrättelse är ställd till utrikesministern. Skrivelsen ska formellt sett besvaras av . Normalt ligger beslutanderätten enligt respektive departements arbetsordning på respektive rättschef. Formella underrättelser som endast hänvisar till att ett antal direktiv inte anmälts som fullständigt genomförda besvaras av . Ett motiverat yttrande från kommissionen är ställt till utrikesministern. Det är rättssekretariat som bereder svaren på motiverade yttranden och undertecknar skrivelsen. rättssekretariat är ombud i . I cirkulär 14 Riktlinjer för genomförande av unionsrättsakter () påminns om att till skillnad mot vad som gäller för övriga processer inför kan kommissionen när det gäller försenat genomförande av direktiv ange det standardbelopp eller vite som medlemsstaten ska betala redan i samband med att tar ställning till själva försummelsen, dvs. det försenade genomförandet. Det innebär ett effektiviserat förfarande i jämförelse med andra processer där kommissionen måste öppna en ny överträdelseprocess för att yrka standardbelopp eller vite. I praktiken kan förvänta sig en stämning ungefär efter genomförandetidens utgång. Om ett försenat genomförande leder till att dömer ut standardbelopp eller vite, ska utgiften för standardbeloppet eller vitet finansieras inom det utgiftsområde som direktivet kan hänföras till. Detsamma gäller för förseningar orsakade av en myndighet under departementet. Unionens institutioner har kommit överens om att generellt sett är en lämplig genomförandetid. Departementet bör under förhandlingen verka för en realistisk genomförandetid, mot bakgrund av den analys som företagits av rättsaktens konsekvenser för svenskt regelverk. Samråd med andra medlemsstater kan vara av stort värde för att orientera sig om olika tolkningar och nationella lösningar. Departementen bör kontinuerligt utnyttja möjligheten att diskutera tolkningen av unionsrättsakter med andra medlemsländer och/eller kommissionen för att söka samsyn kring genomförandet. Bland annat diskuteras genomförandefrågor med viss regelbundenhet med grannländer i vårt närområde. I SB PM 2009:1 Hur EU-handlingar hanteras i anges (s. 12) att det i finns ett särskilt register för handlingar som rör mål vid EU:s domstolar. Regeringens organisation för handläggning av EU-frågor redogjorde i granskningsbetänkandet 1996 för regeringens organisation för handläggning av EU-frågor (bet. 1995/96:KU30 s. 26 f.). Utskottet anförde att det avsåg att även följa regeringens organisation för hantering av EU-frågor. I övrigt fann utskottet inte anledning till något uttalande. undersökte allmänna granskning organisation för handläggningen av EU-frågor i skilda hänseenden (bet. 1998/99:KU10 s. 19 f.). De uppgifter som man fått vid kontakter med gav vid handen att hanteringen av EU-frågorna hade blivit bättre ju som varit medlem i EU. Detta hindrar emellertid inte att hanteringen kan förbättras, anförde utskottet. Ett exempel var att mer uppmärksamhet kan ägnas kommissionens verksamhet. allmänna granskning granskade hantering av EU-frågorna (bet. 1999/2000:KU10 s. 49 f.). Därvid undersöktes hanteringen av fyra enskilda EG-direktiv genom EU:s hela beslutsprocess. Utskottet betonade att regeringen har ett ansvar för att och utskotten informeras . allmänna granskning av remissberedningen av svenska ståndpunkter inför ministerrådets beslut om EG-direktiv omfattade 26 enskilda EG-direktiv, vilka antagits , som varit föremål för samråd i vid åtminstone något tillfälle (bet. 2004/05:KU10 s. 7488). uttalade följande i sitt ställningstagande (s. 8688). De övergripande riktlinjerna för beredningen av regeringsärenden ges i 7 kap. regeringsformen. Av 7 kap. 1 § framgår att det för beredning av regeringsärendena ska finnas ett regeringskansli. I detta ingår departement för skilda verksamhetsgrenar. Enligt 7 kap. 3 § avgörs regeringsärenden av regeringen vid regeringssammanträde. Ett statsråds deltagande i ett möte med ministerrådet utgör emellertid inte i formell mening ett regeringsärende. Bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen om beredningen av regeringsärenden är därmed inte direkt tillämplig på beredningen av svenska ståndpunkter i förhandlingar rörande EG-direktiv. Närmare bestämmelser om uppgifter ges emellertid i förordningen (1996:1515) med instruktion för . Förutom uppgiften att bereda regeringsärenden åligger det enligt 1 § att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Som har framgått har vidare inför anslutning till EU understrukits att remissförfarandet kommer att ha kvar sin betydelsefulla roll i det svenska beredningsarbetet även när det gäller ärenden inom EU-samarbetet. Utskottet framhöll att remissförfaranden under olika stadier av förhandlingsprocessen inom EU kan fylla flera funktioner som tillvaratar delvis skilda intressen. Vidare anförde utskottet att valet av beredningsform i fråga om svenska ståndpunkter rörande utkast till EG-direktiv bör vara grundat på samma överväganden som vid beredning av regeringsärenden. Utskottet betonade vikten av att underhandssynpunkter dokumenteras. I det administrativa granskningsbetänkandet 2008/09:KU10 granskade utskottet beredningen av vissa frågor i EU-samarbetet (bet. 2008/09:KU10 s. 65 f.). Granskningen avsåg EG-direktiv och rambeslut inom EU:s dåvarande tredje pelare. I en promemoria från som inhämtats under granskningen anfördes att jämfört med många andra medlemsstater har en förhållandevis tidskrävande lagstiftningsprocess. I förhandlingar om EG-direktiv verkar företrädare för för en genomförandetid som är realistisk med beaktande av den analys som företagits av konsekvenserna för det svenska regelverket. Eftersom beslut i många fall fattas med kvalificerad majoritet i rådet kan det hända att regeringen inte får fullt gehör för sin ståndpunkt. Genomförandetiden blir således ibland kortare än vad som kan anses önskvärt. Utskottet betonade vikten av att befintliga riktlinjer om registrering av EU-handlingar m.m. följs, vilket torde underlätta tillhandahållande och utlämnande av offentliga allmänna handlingar. I en skrivelse från under granskningen upplystes att det vid möten i den s.k. rättskretsen regelbundet tas upp frågor om genomförande av EG-direktiv och att det också diskuteras hur genomförandeprocessen kan förkortas utan att man ger avkall på noggrann beredning. granskade utskottet hur beredningskravet enligt regeringsformen efterlevs beträffande själva genomförandet av EG-direktiv (bet. 2009/10:KU10 s. 78 f.). I granskningen behandlades inte frågor om överträdelseförfaranden i samband med genomförandet av EG-direktiv eller överlämnandet till kommissionen av författningstexter som antas inom det område som omfattas av enskilda direktiv. Utskottet framhöll att regeringsformens beredningskrav även vid genomförandet av EG-direktiv är av väsentlig betydelse. Sammantaget ansåg utskottet att beredningen av genomförandet av EG-direktiv svarar mot beredningskravet i regeringsformen. framgick av granskningen att ett fungerande samspel mellan och förvaltningsmyndigheter är av avgörande betydelse, både i de fall direktiv genomförs i form av förordning och i de fall de genomförs i form av myndighetsföreskrift. Utskottet framhöll vikten av att regeringen som ett led i beredningen av genomförandet av EU-direktiv noga överväger på vilken nivå svenska föreskrifter för genomförande bör beslutas. allmänna granskning granskade utskottet framtagandet av ståndpunkter och instruktioner inför möten i EU (bet. 2010/11:KU10 s. 76 f.). Utskottet framhöll betydelsen av att även arbetet med framtagande av svenska ståndpunkter och instruktioner sker på ett sätt som i möjligaste mån svarar mot det beredningskrav som föreskrivs i regeringsformen.