bet · H001SfU10 · 2013-06-11 00:00:00 — Ni vet att vi på har egna utredningar i form av avstämningsmöten och Sassamutredningar. Vi har underlag från arbetsgivare och så vidare. Den personliga handläggaren går igenom allt detta material med den enskilde. Man går igenom den nya AFU där kundens egen självskattning ingår. Den klarläggning avseende medicinska förutsättningar för arbete som AFU kan bidra med utgör en del i den individuella bedömningen av ett ärende. Vi har alltså fått ytterligare ett underlag som berikar oss när vi ska fatta beslut. Det ger oss ett stöd i att göra tydligare och mer begripliga ställningstaganden och skapa bättre dialog med den försäkrade, med arbetsgivaren och med Arbetsförmedlingen. Här vill jag säga något om det kunskapsunderlag som används, som listan med yrken och förmågor. Det används som en referens och ett stöd i dialogen med våra försäkrade för att på ett rättssäkert och likformigt sätt få en omvärldskunskap om vilken typ av arbetsområde som kan vara aktuellt att samarbeta kring för att hjälpa individen till ett nytt arbete som det är möjligt för individen att få och behålla utifrån sina individuella medicinska förutsättningar för arbete, som utredningen har visat på. Här kommer jag in, herr ordförande, på det som ni sade i början om att hamna mellan stolarna. Detta är ett gemensamt referensmaterial. Jag kan inte garantera att ingen hamnar mellan stolarna fortsättningsvis. Men risken för det begränsas högst avsevärt då vi har ett gemensamt material som klargör att vi inte kan ha människor som är för friska för men för sjuka för Arbetsförmedlingen. När vi nu ska rulla ut det här över landet är det jätteviktigt att vi har en omfattande utbildningsinsats. Vi jobbar väldigt hårt med det för att få detta att fungera. Planen är nu att vi ska testa pilotverksamheten i större skala i åtta landsting: , , , , , , och . Vår uppfattning är att ungefär 1 200 ärenden kommer att genomgå en AFU. Vi har en ambitiös uppföljnings- och utvärderingsplan, där vi nu bland annat utlyser forskningsmedel för att få en oberoende uppföljning av det här, så att vi är på rätt väg och ser vad det ger. Här har vi också många aktiviteter på . Vi fortsätter även med valideringsarbete kring referensmaterialet. Vi håller på och diskuterar med Arbetsförmedlingen hur detta ska förvaltas . Arbetsförmedlingen har uttryckt en beredvillighet att vara förvaltare av materialet i fortsättningen. Jag ska runda av med att besvara några frågor som brukar dyka upp i anslutning till diskussioner om det här verktyget. Innebär det här referensmaterialet, herr ordförande, att vi nu frångår en individuell bedömning? Stoppar vi in sjuka människor med funktionsnedsättningar och begränsningar i arbetsförmågan i en mall med någon typ av automatik? Svaret, herr ordförande, är ett kristallklart nej. Detta är ett referensmaterial, en utgångspunkt för våra diskussioner, tillsammans med allt annat utredningsmaterial. För mig är det självklart att det måste vara bättre att vi har ett gemensamt referensmaterial internt bland vår personal och tillsammans med våra partner än att vi inte har det. En annan fråga som brukar dyka upp är om vi genom AFU någonstans jävar eller indirekt påverkar bedömningen av arbetsmarknadsbegreppet. Det handlar om den diskussion som var rätt het om normalt förekommande arbete kontra den reguljära arbetsmarknaden. Nej, det vore oss fullständigt främmande att på något sätt agera i strid med lagstiftarens intentioner. Att den frågan över huvud taget kan förekomma överraskar mig. Svensk statsförvaltning tror jag präglas av en mycket stor lyhördhet mot lagstiftarens intentioner. kanske lagstiftaren inte har varit tillräckligt tydlig. Då får man i så fall förtydliga. Men naturligtvis går vi inte runt någon lagstiftning. Det sista jag vill ta upp gäller referensmaterialet. Det är lätt att raljera kring detta: Jaha, du har varit sjuk har du vissa förmågor står det att du kan bli verkställande direktör eller kanske till och med generaldirektör! Jag tror att man ska vara försiktig med att raljera. Man kan säkert bli generaldirektör och mycket annat fast man har en funktionsnedsättning. Låt oss ha detta som utgångspunkt för en diskussion om vilken form av förmåga man har och vilket yrke man skulle kunna styra mot vid sjukdom. Jag och är stolta över det här instrumentet. Vi tror att det är rätt väg framåt. Det kommer att skapa betydligt mycket mer likformighet i vår rättsbedömning än vad som funnits tidigare. Detta var också själva skälet till att tillskapa som en myndighet. Vi tror att professionalismen i våra bedömningar kommer att öka, liksom inom hälso- och sjukvården och hos Arbetsförmedlingen. Vi hoppas och tror att de utvärderingar vi ska göra framöver kommer att visa att detta var rätt antagande. , : Jag tackar för inbjudan till utfrågningen. LO-TCO Rättsskydd är fackets juridiska byrå. Vi företräder fackets medlemmar. Vi driver ungefär 400 sjukförsäkringsärenden hos och i domstol. Eftersom vi följer många enskilda ärenden har vi god inblick i hur rättstillämpningen ser ut i praktiken och då också hur i praktiken hanterar de begrepp som finns i socialförsäkringen. Vi menar att genom detta bedömningsverktyg inför ett nytt begrepp, medicinska förutsättningar för arbete, och en yrkeslista. Tillsammans innebär detta i praktiken en skärpning av hur arbetsförmågan ska bedömas vid rätten till sjukpenning. Vi menar därför också att verktyget inte är förenligt med gällande rätt. gäller för bedömning av rätt till sjukpenning åter det gamla arbetsmarknadsbegreppet normalt förekommande arbete. Avsikten med beslut att återinföra detta begrepp var att få en mer generös bedömning av rätten till sjukpenning och en mer rättssäker prövning. Man skulle undvika en bedömning mot vad som var en i det närmaste fiktiv arbetsmarknad. Detta syfte riskerar nu att förfelas. I förarbetena till återinförandet av begreppet betonade man att tidigare förarbeten och utvecklad praxis alltjämt skulle vara vägledande för tolkningen. Begreppet finns också definierat i praxis från . Med ett normalt förekommande arbete avses vanliga arbeten på arbetsmarknaden där en försäkrads arbetsförmåga kan tas till vara i full eller närmast full omfattning. Det ställer krav på normal prestation, där ringa eller ingen anpassning förekommer med hänsyn till funktionshinder eller medicinska besvär hos den försäkrade. Det finns alltså fastslaget dels vad som kan anses utgöra ett normalt förekommande arbete, dels hur mycket ett sådant arbete kan anpassas och fortfarande vara normalt förekommande. För att den försäkrade ska ha arbetsförmåga i ett sådant normalt förekommande arbete kan alltså inga större krav ställas på anpassningsåtgärder i arbetet eller på arbetsgivaren. Avsikten med nya verktyg är att bedöma en försäkrads arbetsförmåga i relation till normalt förekommande arbete genom att få fram, bedöma och beskriva den försäkrades medicinska förutsättningar för arbete, vilket är ett begrepp som förekommer i verktyget. Sedan ska dessa förutsättningar matchas mot kravprofiler som kassan anser att normalt förekommande arbeten på arbetsmarknaden uppställer. Begreppet medicinska förutsättningar för arbete lanserades första gången i slutbetänkande . Då föreslog man att det begreppet skulle ersätta tidigare och bli det nya begrepp som skulle användas inom sjukförsäkringen för bedömning av en sjukdoms aktivitetsbegränsning vid en bedömning mot arbetsmarknaden. I betänkandet angavs att medicinska förutsättningar till skillnad från arbetsförmåga är någonting som kan bäras av individen oavsett situation. Bedömningen kan då ske utan närmare koppling till något existerande arbete eller någon existerande arbetsmarknad; man utgår från en hypotetisk aktivitetsförmåga. Det är alltså en stor skillnad mellan begreppen arbetsförmåga och medicinska förutsättningar för arbete. Därför talar man också i utredningens slutbetänkande om att det krävs en politisk normering. Man skulle i den politiska processen ta ställning till hur den rättsliga regleringen av själva instrumentet sedan borde se ut. Men någon sådan politisk normering eller något sådant ställningstagande kring begreppet medicinska förutsättningar för arbete har inte genomförts. yttrade sig också inför återinförandet av begreppet normalt förekommande arbete i rapporten och arbetsförmågebedömning. Där menade kassan att det fanns goda argument för införandet av ett helt nytt begrepp, alltså ett annat begrepp än normalt förekommande arbete eller det då gällande den reguljära arbetsmarknaden. Kassan menade att uttrycket medicinska förutsättningar för arbete skulle finnas med i ett sådant nytt begrepp, men att ordet arbetsmarknad inte borde ingå. Man menade att ett nytt begrepp och förklaringar i lagtext och förarbeten skulle kunna bidra till att skapa större förståelse för att de medicinska förutsättningar för arbete som människor har uppstår mot bakgrund av generella krav som arbeten ställer på medicinskt relaterade förmågor, inte mot bakgrund av faktiska anställningar på en faktisk konkret arbetsmarknad. Kassan menade att nuvarande och tidigare arbetsmarknadsbegrepp riskerar att missvisande leda tanken till konkreta anställningar på en konkret marknad. Kassan uttryckte alltså uppfattningen att arbetsmarknadsbegreppet är ett rent teoretiskt begrepp. Med ett sådant nytt arbetsmarknadsbegrepp, ett förtydligande av innebörd, omfattning och användande, menade kassan att det förutsätts ytterligare klargöranden i förarbeten till en eventuell lagändring. Någon sådan lagändring har inte ägt rum, som bekant. Begreppet medicinska förutsättningar för arbete har inte införts i sjukförsäkringen. I stället har begreppet normalt förekommande arbete återinförts. Begreppet medicinska förutsättningar för arbete är alltså inte en del av gällande rätt. Trots detta ser vi nu i verktyget att just detta begrepp används när den enskildes arbetsförmåga ska beskrivas, bedömas och sedan ställas upp i olika kategorier av förmågor, som nämnde. Jag kommer att fokusera på den del av verktyget som utgörs av yrkeslistan, referensmaterialet, som kallar det. Där beskriver kassan ett fyrtiotal grupper av yrken och de krav uttryckta i medicinskt relaterade förmågor som de här normalt förekommande arbetena enligt kassan ställer på individen. En försäkrads förmågor uttryckta i medicinska förutsättningar för arbete ska sedan jämföras med kraven på yrkeslistan. Kravnivåerna i materialet gäller inte anpassade arbeten utan normalt förekommande arbeten, enligt kassan. Listan är ett försök från kassans sida att konkretisera arbetsmarknadsbegreppet. menar också att verktyget och yrkeslistan skulle främja en god rättssäkerhet, eftersom det skulle innebära en mer spårbar och transparent rättstillämpning. Det är en god ambition. Men det finns flera stora problem med den här listan. Den togs fram för att tillämpas tillsammans med de andra delarna av verktyget: AFU och de fördjupade utredningarna. Men har bekräftat att den kommer att användas självständigt även i övriga ärenden, där de försäkrade inte haft tillgång till de fördjupade utredningarna. Det är problematiskt, eftersom de ärendena inte kommer att innehålla så pass detaljerade läkarintyg som kraven på yrkeslistan egentligen är framtagna utifrån. Kassan har listat en mängd yrken, och det är förvisso normala arbeten som förekommer på arbetsmarknaden. Men vi menar att det inte är samma sak som att de uppfyller det juridiska kriteriet normalt förekommande arbete. Arbete är alltmer frånkopplat från yrke och styrs framför allt utifrån vilken arbetsplats den försäkrade befinner sig på. Det är ytterst tveksamt om kassans upprättade lista tar hänsyn till variationer inom ett och samma yrke. Vi menar att yrkeslista inte stämmer överens med hur bedömning av arbetsförmågan ska gå till enligt förarbetena och rättspraxis. Yrkeslistan definierar nämligen vilka krav olika yrken skulle kunna ställa på en försäkrads medicinska förmåga i teorin, men det motsvarar inte hur arbeten på arbetsmarknaden ser ut och vilka krav som i realiteten ställs på att en individ ska kunna försörja sig i ett normalt förekommande arbete. Kassans tolkning är att arbetsmarknadsbegreppet endast är ett teoretiskt begrepp, utan koppling till krav i faktiska arbeten. Detta saknar stöd i motiven. Tvärtom måste bedömningen mot arbetsmarknaden kopplas till ett arbete som kan leda till försörjning, det vill säga ett konkret arbete. Hur blir då tillämpningen i praktiken? Om man tillämpar listan kommer en försäkrad, trots stora besvär till följd av sjukdom, ändå att anses ha arbetsförmåga i någon av det 40-tal yrkesgrupper som finns på listan. Den som har stora fysiska besvär kan till exempel arbeta som chefssekreterare, systemutvecklare, banktjänsteman, jurist eller varför inte vd, som är ett av de arbeten som enligt listan är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Enligt bedömningsverktyget har de här yrkena en sådan toleransnivå mot fysiska begränsningar att en försäkrad med stora besvär kan utföra arbeten med normal prestation utan att arbetet behöver anpassas mer än marginellt. Samma sak gäller psykiska besvär. Man kan onekligen fråga sig om en försäkrad med stora besvär vad gäller psykisk uthållighet verkligen kan arbeta som lagerarbetare, städare eller restaurangbiträde med normal arbetsprestation med ingen eller ringa anpassning av arbetet. Vi ifrågasätter rimligheten i detta med hänsyn till de krav som faktiskt ställs i dessa yrken. Det är bara personer som har omfattande fysiska och psykiska nedsättningar som enligt listan inte kan utföra något yrke. Det är de som kvalificerar sig för sjukpenning. Vi menar att det är en alltför sträng och schabloniserad bedömning som inte stämmer överens med hur läget på arbetsmarknaden ser ut. Arbetsbeskrivningen på listan bygger också på att en potentiell arbetsgivare ska anpassa arbetsuppgifter och arbetsmiljö i ganska stor utsträckning. För exempelvis barnskötare anges att anpassning kan ske i form av fler raster och att tunga lyft undviks. Att barnskötaren inte ska behöva lyfta barnen och dessutom ta många pauser menar vi är klart för stora anpassningsåtgärder för att anses normalt förekommande på arbetsmarknaden. Listan innehåller flera liknande exempel. Sjukförsäkringen är en inkomstbortfallsförsäkring, och i förarbetena till dagens regler finns en uttalad koppling till möjligheten att försörja sig i ett arbete på arbetsmarknaden, det vill säga de konkreta anställningar som finns på dagens arbetsmarknad. Lagstiftaren är tydlig med att ingen statisk bedömning avses och att det inte heller är möjligt att generellt ange vad som är att anse som normalt förekommande arbeten. Kan då en sådan här lista anses vara förenlig med gällande rätt? Listan är till nackdel för de försäkrade eftersom den i praktiken innebär en jämförelse med en fiktiv arbetsmarknad, där kraven på individer är lägre än i verkligheten. Det innebär i sin tur att en försäkrad kan bedömas klara av flera arbeten på listan och nekas sjukpenning trots att han eller hon inte skulle klara de krav som ställs i samma arbeten på den reella arbetsmarknaden. En övergång till tillämpning av listan innebär alltså en skärpning av bedömningen av rätt till sjukpenning. Ytterligare en risk med listan är att individperspektivet går förlorat. En grundtanke med sjukförsäkringen är att alla individer är försäkrade i så kallat befintligt skick. Att ta hänsyn till vem man faktiskt är och var i livet man befinner sig är en viktig del i sjukförsäkringens grundidé. Lagstiftaren har uttryckt att individuella hänsynstaganden avseende hur en sjukdom sätter ned den försäkrades arbetsförmåga ska göras. Samma sjukdom kan av olika orsaker sätta ned olika individers arbetsförmåga olika mycket. Rätten till sjukpenning ska också grundas på en individuell bedömning. har framhållit att avsikten med verktyget inte är att göra fyrkantiga, förenklade matchningar mellan de försäkrades förmågeprofiler och enskilda yrken, och man ska alltid göra en individuell bedömning. Frågan är då vilket konkret stöd en handläggare har när denna individuella bedömning ska göras. Vad ska beaktas, och hur sker bedömningen av hur en och samma sjukdom sätter ned olika personers förmåga olika mycket? Handledning, vägledning eller direktiv för detta saknas i verktyget. Det finns inga skrivningar om vilken spännvidd den individuella bedömningen ska ha. Vad är det egentligen som säger att handläggaren inte ska anse vd-jobbet vara rimligt för en 60-årig före detta undersköterska med stora fysiska besvär, om nu listan visar att den försäkrade borde kunna arbeta som vd? Vi menar att så länge man inte definierar vad som ska beaktas i den försäkrades befintliga skick kan det inte bli fråga om en individuell bedömning. Det blir bara en bedömning av vad en normal person klarar med de medicinska förutsättningarna lika. gör en jämförelse med ett liknande material, nämligen beslutsstöd. Där anges hur länge en sjukdom kan förväntas föranleda sjukskrivning i normalfallet. Just beslutsstödet är dock ett bra exempel på faran med den här typen av mallar. Det ska ses som en rekommendation, men erfarenheter från rättspraxis och tillämpning visar att beslutsstödet närmast har fått karaktären av en bindande föreskrift. har medgett att det aldrig var avsikten. En förskjutning uppstår också i utredningsbörda och bevisnivå. Det blir den försäkrade som får förklara och visa varför han eller hon inte tillhör normalfallet i stället för att han eller hon får den individuella bedömning som egentligen är avsedd. Tvärtemot vad anser finns det stora risker för att den enskildes rättssäkerhet försämras med en sådan här lista. Det finns en överhängande risk för att både listan och verktyget blir normerande och styrande i stället för att vara ett referensmaterial. Det kan leda till att individuella faktorer och bedömningar blir mindre framträdande. Vi menar alltså att verktyg och framför allt yrkeslistan kommer att definiera en arbetsmarknad på ett sätt som inte kan anses motsvara en reell arbetsmarknad med normalt förekommande arbeten. På kassans marknad ställs individers fiktiva förmåga att arbeta på denna fiktiva marknad med stöd av nya begrepp som saknar stöd i gällande lagreglering. En sådan förändring ligger enligt vår uppfattning bortom en myndighets befogenhet och bemyndiganderätt. Det är som stiftar lag i . Det är sedan myndighetens roll att tillämpa gällande bestämmelser. Utrymmet att i ett sådant här referensmaterial som inte har någon juridisk status tillföra något väsentligt nytt till tillämpningen av gällande lagstiftning torde vara i det närmaste obefintligt. Ändå är det precis vad som håller på att hända . Med den här utvecklingen riskerar vi att få en mindre rättssäker process och en strängare bedömning av rätt till sjukpenning som ligger bortom gällande rätt. En sådan förändring som det här verktyget innebär kan ske endast efter beredning av våra folkvalda parlamentariker inte genom ett regelverk för och av en tillämpande myndighet. , Inspektionen för socialförsäkringen: Tack för inbjudan och för att jag får komma hit och beskriva vad Inspektionen för socialförsäkringen anser om det nya verktyget. Det nya instrumentet, AFU, och listan med yrkesprofiler innebär ett mer standardiserat underlag för beslut och kan leda till både ökad och minskad legitimitet och förtroende i försäkringen. Det beror på hur det används. ISF anser att AFU, den standardiserade utredningen av en försäkrads funktionsnedsättningar och funktionsförmåga, en profil av medicinskt relaterade förmågor, kopplingen till ICF, det internationellt standardiserade systemet för att beskriva funktionsnedsättningar, och den försäkrades självskattningar kan ge förutsättningar för mer begripliga, förutsägbara och transparenta beslut om sjukpenning, vilket är att föredra. Vi anser dock att referensmaterialet, yrkeslistan och yrkesprofilerna som ska beskriva normalt förekommande arbeten med det sätt som AFU implementeras kan leda till att personer som har arbetsförmåga inom ett yrkesområde inte får den arbetsförmågan identifierad, så att man fastnar i försäkringen fastän det inte behövs. Det kan också leda till att bedömningen blir för sträng. Jag börjar med att beskriva utmaningarna med yrkesprofilerna och referensmaterialet. Yrkesprofilerna är inte en lista över kraven i faktiskt förekommande jobb. I , som ofta tas som exempel, innehåller jobblistan, som där används för bedömning av försörjningsförmågan genom arbete, ca 10 000 existerande arbeten, alltså jobb ute på arbetsmarknaden. Det är inte vakanta jobb, men det är jobb som verkligen finns. Det är inte yrken utan jobb. I är det en arbetsmarknadsexpert som gör bedömningen om de försäkrade kan försörja sig genom eget arbete, och man har tidigare gjort en funktionsutredning, som en läkare vid deras försäkringskassa har gjort. Det referensmaterial som tagits fram i är en beskrivning av mycket breda yrkesområden, där variationen är mycket stor. Det finns få likheter mellan jobben inom ett och samma yrkesområde. Ett yrkesområde heter Butikspersonal, eventsäljare, uthyrare m.fl.. Det innefattar arbete som kassabiträde i en livsmedelsaffär, vilket om det är på heltid alltid innebär både kassajobb och varuhantering. Inom samma yrkesområde beskrivs de krav som ställs om man jobbar med att sälja teaterbiljetter, där toleransnivån för fysiska funktionsnedsättningar är betydligt högre. Variationen inom yrkesområdet är beskriven i materialet, men toleransnivån inom hela yrkesområdet sammanfattas med en siffra. Man skriver att för yrkesområdet Butikspersonal, eventsäljare och uthyrare är toleransnivån för fysisk funktionsnedsättning låg. Det betyder att den som har bestående ryggproblem enligt beslutsprofilen troligen inte klarar av ett jobb inom det här yrkesområdet, vilket man dock mycket väl kan. Den bedömningen gör då inte att personens möjligheter att försörja sig genom eget arbete förstärks. Poängbedömningen är förvisso bara en liten del av det hela, men finns det en tydlig skala och en siffra att kommunicera i bedömningsunderlaget får den en enorm genomslagskraft oberoende av den kompetens och kunskap man har som handläggare eller läkare. Det är enkelt att kommunicera. Det går att göra begripligt. Den som har stora ryggproblem och inte har möjligheter att få lättare arbetsuppgifter på sin nuvarande arbetsplats har inte arbetsförmåga som butikspersonal enligt poängen för funktionsförmåga. Enligt underlaget är toleransnivån inte hög i det här yrkesområdet, så man kommer inte att klara ett jobb på det här området. av alla anställda kvinnor jobbar inom tre yrkesprofiler i materialet. För männen är det fem profiler. Yrkesområdena är mycket breda och innefattar jobb med helt olika profiler, krav och toleransnivåer. (Bild 2) Ett yrkesområde som enligt profillistan har relativt stor tolerans för både mentala och fysiska funktionsnedsättningar är handpaketerare och annat fabriksarbete. Men som ni ser på den här bilden är det en kategori där antalet anställda har minskat ganska rejält. Om man ser till männen kan man se att det 2001 var över 25 000 anställda inom yrkesområdet medan det 2011 var under 20 000, och det är likadant för kvinnor. Dessutom sker stora ergonomiska förändringar med olika arbetsuppgifter, olika tidsscheman, olika typer av anställningar och så vidare. Så är det i många jobb. är tydlig med att listan över yrkesprofilerna inte ska bli en statisk lista utan ständigt förändras. Jag tycker dock inte att det är tydligt hur yrkesprofilerna ska kunna vara ett levande dokument. För det krävs stora resurser och en utarbetad plan, så att inte gamla jobb som inte finns mer blir kvar på listan. Arbetsförmåga är ett relativt begrepp, men om inte yrkesprofilerna speglar normalt förekommande arbeten utan sådant som var normalt förekommande kan besluten om sjukpenning bli för hårda eller kanske för generösa. ska bara beakta om arbetsförmågan är nedsatt på grund av medicinska skäl.