bet · H001KU10 · 2013-01-21 00:00:00 — utrikessekretess, och 36 kap. 7 § OSL, dvs. sekretess till skydd för enskild i ärende om bistånd. Med hjälp av ärendeförteckningarna har sedan begärts att få ta del av handlingar i totalt 140 ärenden från de i granskningen aktuella departementen. Vid den översiktliga genomgången av handlingarna har vissa iakttagelser om diarieföring av handlingar, användningen av sekretessmarkeringar och sekretessprövningar vid utlämnande av allmänna handlingar vid de olika departementen gjorts. Vid genomgången av ärenden där framställningar om utfående av handlingar har gjorts, har även vissa iakttagelser om långa handläggningstider kunnat göras. Med hänsyn till den vid JO pågående utredningen om framställningar om handlingsutlämnande tas dessa iakttagelser inte upp i denna granskning. I det följande redogörs för vissa av de iakttagelser som har kunna göras vid genomgången av handlingar. Totalt begärde utskottet att få ta del av 20 ärenden där det av ärendeförteckning (exklusive Birs) framgick att det fanns handlingar som kunde omfattas av sekretess. Handlingarna i ett ärende var utlånade. Därmed kom genomgången att omfatta 19 ärenden vid . Av ärendeförteckning framgår att vissa ärenden kan innehålla uppgifter som omfattas av sekretess. En iakttagelse som kunde göras vid genomgången av akterna i ärendena var att använder en stämpel för sekretessmarkering där ordet Hemlig anges och där det finns utrymme för att ange tillämplig sekretessbestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen. Myndighetens namn, dvs. , anges också på stämpeln. Stämpeln saknar dock utrymme för angivande av datum. Det går därför inte att avgöra när stämpeln har satts på en handling. Utskottet har även tagit del av 20 ärenden vid enheten för brottmålsärenden och internationellt rättsligt samarbete (Birs) vid . Birs för, som nämnts, ett eget diarium. I diariet anges inte om ett ärende kan antas innehålla handlingar som omfattas av sekretess. En iakttagelse som kunde göras i fråga om de ärenden som utskottet tog del av var att några sekretessmarkeringar eller hemligstämplar som påförts av Birs inte heller fanns i handlingarna. Av den översiktliga genomgången framgår att alla handlingar i ärendena synes vara diarieförda. Av Landsbygdsdepartementets ärendeförteckning framgick att det endast fanns en handfull ärenden som innehöll handlingar som har bedömts vara omfattade av sekretess. Utskottet begärde ut akterna i dessa ärenden. Samtliga handlingar som innehåller uppgifter som kan antas vara omfattade av sekretess synes ha blivit diarieförda. Utskottet har vidare tagit del av handlingar i totalt 40 ärenden för vid . En allmän iakttagelse vid genomgången av dessa handlingar är att de flesta handlingarna saknade sekretessmarkering (hemligstämpel) som gjorts av UD. Handlingar som inkommer till UD har dock ofta redan när de kommer in till departementet en anteckning om att vara hemlig och med angivelse av tillämpligt lagrum i offentlighets- och sekretesslagen. Sammantaget synes den vanligaste sekretessgrunden vara utrikessekretess. Många av handlingarna har även en kryptostämpel. Några av handlingarna hade dock hemligstämplar som UD hade påfört. I akten för ett ärende (UF2009/6630/UD/SP) finns flera handlingar, varav två handlingar har en hemligstämpel (utrikessekretess) som är påförd av UD. I ett av dessa fall saknas datum i stämpeln. Det går inte att av den ärendeförteckning som utskottet har fått del av avgöra om dessa handlingar är diarieförda. Utlämnande av allmänna handlingar Utskottet har även tagit del av en förteckning med samtliga ärenden som registrerats i under kategorin Utlämnande av allmänna handlingar . Från denna förteckning begärdes handlingarna i 20 ärenden. Inte något av dessa ärenden har varit föremål för statsrådets eller regeringens prövning. I sju av ärendena har delar av handlingarna inte kunnat lämnas ut med hänvisning till sekretess. I tre av ärendena har 15 kap. 1 § OSL, dvs. utrikessekretess, angetts som grund för att vissa uppgifter inte har kunnat lämnas ut. I övriga fall har 18 kap. 2 § OSL, 35 kap. 17 § respektive 39 kap. 5 b § OSL åberopats som sekretessgrunder. I ett fall är det inte känt vilken sekretessgrund som åberopats. I en majoritet av ärendena finns kopior av de handlingar som lämnats ut i akterna. Det allmänna intrycket av denna dokumentation är att noggranna sekretessprövningar har gjorts i ärendena och att så mycket som möjligt har lämnas ut; endast enstaka meningar eller stycken har maskats. I ett ärende (Ju2011/5278/PO) har en handling inte lämnats ut med hänvisning till att den innehåller uppgifter som hänför sig till Säpos verksamhet för att förebygga och avslöja brott och som därför i sin helhet bedömts vara omfattad av sekretess enligt 15 kap. 1 § och 18 kap. 2 § OSL. I ett annat ärende (Ju2011/8065/) gjordes vissa maskningar i de utlämnade handlingarna med hänvisning till utrikessekretes. Någon upplysning om att den enskilde kan begära att statsrådet prövar ärendet synes inte ha lämnats. Utöver detta synes sådana upplysningar ha lämnats i alla ärenden där handlingen eller delar av de begärda handlingarna inte har kunnat lämnas ut. En annan iakttagelse avser ett ärende (Ju2011/3669/LED) där den sökande begärde att få ta del av vissa verifikationer. Av handlingarna i ärendet framgår att begäran gällde alla departement. I ett e-postmeddelande från Förvaltningsavdelningen anges att varje departement ska svara för sekretessprövning av handlingarna vid respektive departement. Enligt samma e-postmeddelande är utgångspunkten att inget ska lämnas ut förrän alla departement är klara. Förvaltningsavdelningen lämnar klartecken för utlämnande, anges det i e-postmeddelandet. lämnade 37 kopior av verifikationer för utlämnande. Någon sekretess synes inte ha varit aktuell i den del som gällde . Enligt uppgift från registratorn vid var endast ett ärende registrerat under kategorin Utlämnande av allmänna handlingar vid enheten för brottmålsärenden och internationellt rättsligt samarbete (Birs) . I ärendet (JuBC2011/3040/BIRS) begärdes handlingar i samtliga ärenden om rättslig hjälp från ut . I ett svar på begäran anförs att enligt överenskommelse översänds en handling i ett av ärendena som kan lämnas ut. Vad som lämnats ut framgår inte. Det finns ingen kopia av det som lämnats ut i akten. Handlingen synes dock inte ha lämnats ut i sin helhet, och sekretessgrunden anges vara 18 kap. 17 § och 15 kap. 1 § OSL. Även vid genomgången av de första 20 ärendena vid Birs som utskottet begärde att få ta del av kunde vissa iakttagelser göras om utlämnade av allmänna handlingar. I ett av dessa ärenden (JuBC2010/2589/BIRS) har ett ärende överlämnats till regeringen för prövning. Begäran gällde samtliga handlingar i ärendet. Personen som begärt ut handlingarna vidhöll sin begäran och ville ha ärendet prövat av ett statsråd. Frågan överlämnades till regeringen för prövning. I sitt beslut anför regeringen att endast vissa uppgifter kan lämnas ut med hänvisning till att handlingarna innehåller uppgifter som kan störa mellanfolkliga förbindelser om uppgifterna röjs, dvs. Regeringen avslog begäran. Kopior av det som lämnats ut finns i akten. Av dessa framgår att, med undantag av enstaka uppgifter om avsändare och adressat, i princip allt är maskat i några av handlingarna. I övrigt har endast enstaka delar eller meningar maskats. Utskottet begärde även att få ta del av handlingarna i totalt 30 ärenden vid där enskilda gjort framställningar om att få ta del av handlingar och . I 14 av de ärenden som KU tog del av fanns det handlingar som innehöll uppgifter som kunde anses vara omfattad av sekretess, och som därför inte kunde lämnas ut i sin helhet. Den vanligaste sekretessgrunden i ärendena var utrikessekretess. I en handfull ärenden kunde någon sådan handling som efterfrågades inte återfinnas. I övriga ärenden har den efterfrågade handlingen lämnats ut i sin helhet. I de flesta fall av de granskade ärendena har UD dokumenterat vad som har lämnats ut genom att en kopia av det som har utlämnats sparats i akten. Några av ärendena innehåller en mycket omfattande mängd handlingar, och det låter sig svårligen göras någon exakt mätning av hur mycket som har lämnats ut. Det allmänna intrycket är dock att en noggrann sekretessprövning, i meningen att enstaka meningar eller stycken har maskats, har skett i en majoritet av ärendena och att så stora delar som möjligt har lämnats ut. Det är sällan som hela sidor är maskade. Upplysningar om att den enskilde kan begära att frågan om utlämnande prövas av statsrådet har regelmässigt lämnats i de fall där UD på grund av sekretess inte kan lämna ut handlingarna i sin helhet. Statsrådet kan själv pröva frågan eller välja att överlämna den till regeringen för prövning. Utskottet begärde genom en skrivelse som sändes till vissa redogörelser och svar på ett antal frågor. Som svar överlämnades promemorior som har upprättats inom , Landsbygdsdepartementet respektive (bilaga 4.1). Utskottet begärde i en ny skrivelse till vissa kompletterande redogörelser. Som svar överlämnades promemorior som hade upprättats vid , och Landsbygdsdepartementet samt (bilaga 4.2). Utskottet ställde därefter ytterligare frågor. Som svar överlämnades en svarspromemoria som hade upprättats gemensamt inom och (bilaga 4.3). I det följande ges en sammanfattning av frågorna och svaren. Utskottet begärde inledningsvis en redogörelse för vilka diarier som förs vid , och samt hur dessa diarier är utformade, vilka uppgifter som finns i diarierna och vilka kategorier av ärenden som diarierna omfattar. I svarspromemoriorna som överlämnades till utskottet framhålls följande om diarierna. Vid förs två offentliga diarier, dels ett för , dels ett för enheten för brottsmålsärenden och internationellt rättsligt samarbete (Birs). diarium omfattar departementets allmänna handlingar oavsett i vilket verksamhetsområde de inkommer, upprättas eller expedieras. Allmänna handlingar i förvaltningsärenden vid Birs registreras dock i stället i ett särskilt diarium som förs vid den enheten. Fråga är om s.k. ärendediarier, vilket innebär att handlingar som hör till samma ärende hålls samman. Vid Landsbygdsdepartementet förs ett diarium, som omfattar departementets diarieförda handlingar oavsett inom vilket verksamhetsområde de inkommer, upprättas eller expedieras. Av diarierna vid och Landsbygdsdepartementet framgår, förutom de uppgifter som anges i 5 kap. 2 § OSL, uppgifter som behövs till stöd för ärendenas beredning, t.ex. uppgift om vilken enhet och handläggare som ansvarar för handläggningen av ärendet och vilken typ av beslut som avslutat ärendet samt datum för detta. Vid finns fem diarier. Förutom huvuddiariet finns bl.a. ett diarium för krypterade handlingar. Med undantag för diariet för krypterade handlingar är diarierna s.k. ärendediarier. Huvuddiariet omfattar departementets registrerade allmänna handlingar med undantag för handlingar som förs i något av de övriga nämnda diarierna oavsett inom vilket verksamhetsområde handlingarna inkommer eller upprättas. Diariet för krypterade handlingar omfattar allmänna handlingar som distribueras mellan utlandsmyndigheterna och UD i krypterad form. Förutom uppgifter enligt 5 kap. 2 § OSL, förs i diariet in en uppgift om handlingens löpnummer och fullständiga rubrik. Motsvarande registrering görs också i huvuddiariet, men utan att uppgiften om löpnummer och fullständig rubricering av handlingen förs in i diariet eller att handlingen sänts i krypterad form. I diariet för krypterade handlingar förs uppgifter med stöd av 3 § OSF. I diariet förekommer uppgifter om administrativa och konsulära ärenden och handelsärenden i den mån dessa distribueras i krypterad form. Utskottet begärde även en redogörelse för om uppgifter om avsändare eller mottagare och ärendemening i flertalet fall omfattas av sekretess i UD:s diarium. Enligt svaret omfattas inte uppgifter om avsändare eller mottagare och ärendemening i huvuddiariet i flertalet fall av sekretess, men det kan förekomma. I en ny skrivelse begärde utskottet svar på ytterligare frågor om UD:s diarier och den ärendeförteckning som utskottet tagit del av. Utskottet konstaterade att det i ärendeförteckningen i vissa fall inte anges vad ärendet gäller under rubriken och att även uppgifter om avsändare eller mottagare i vissa fall har utelämnats. Detta markeras med orden ej. har ärendeförteckningen en sekretessmarkering (hemligstämpel) som påförts av UD. Mot denna bakgrund ställde utskottet frågan om hur diariets utformning överensstämmer med kraven i 5 kap. 2 § OSL. Av svarspromemorian från UD (daterad ) framgår att den ärendeförteckning från UD som tagit del av är ett utdrag ur UD:s huvuddiarium. Vidare anförs att utgångspunkten är att inga sekretessbelagda uppgifter ska förekomma i diariet. Detta är anledningen till att uppgifter om ingivare respektive mottagare och ärendemeningar i vissa fall har ersatt med ej. Vid en granskning av det utdrag som utskottet begärt att få ta del av kunde konstateras att vissa uppgifter som omfattas av sekretess ändå förekom i förteckningen. Av denna anledning försågs utdragen med en sekretessmarkering. Vidare anförs att diariet är omfattande och att det inte kan uteslutas att uppgifter som omfattas av sekretess oavsiktligt tas in i diariet. Därför måste en granskning göras innan diariet kan lämnas ut. Utskottet bad även om ett förtydligande i fråga om en handling kan vara registrerad i UD:s huvuddiarium och i diariet för krypterade handlingar. Av svaret framgår att handlingar kan vara registrerade i UD:s huvuddiarium och i diariet för krypterade handlingar. Diariet för krypterade handlingar fungerar i praktiken som verktyg för kontroll av kommunikationen av dessa handlingar. Utskottet har även ställt frågor om när beslut fattades om att införa ett nytt diariesystem och vem som fattade detta beslut. Av en svarspromemoria från UD och (daterad ) framgår att ansvaret för frågor om arkiv och diarier hos utrikesförvaltningen överfördes från UD till . infördes e-diarier hos utlandsmyndigheterna och som ett led i detta byttes teknisk lösning även för UD:s huvuddiarium. Beslutet att införa e-diarium framgår av den verksamhetsplan för som beslutades av den dåvarande förvaltningschefen. Allmänhetens tillgång till diarierna Utskottet begärde inledningsvis en redogörelse för i vilken utsträckning allmänheten har tillgång till respektive diarium och vilka möjligheter allmänheten har att genomföra sökningar i respektive diarium. I svarspromemoriorna som överlämnades till utskottet anförs att en enskild som vill ta del av en allmän handling vid eller Landbygdsdepartementet antingen kan lämna in sin begäran till en handläggare eller registratorskontoret vid respektive departementet. En begäran kan även lämnas in till arkivsupporten. En enskild kan också efter kontakt med registratorskontoret vid respektive departement eller arkivsupporten ta del av allmänna handlingar på plats i forskarsal. Den enskilde kan då själv söka i diarierna. I svarspromemorian från UD anges att förutom diarierna för krypterade handlingar och för personalsociala ärenden har allmänheten tillgång till diarierna. För sökningar i diarierna kan allmänheten vända sig till arkivsupporten eller till . Även UD:s rättssekretariat kan vara allmänheten behjälplig med att hitta fram till önskad information (se även nedan). Vidare uppges det i svaret att det inom pågår ett arbete som syftar till att möjliggöra att uppgifter i UD:s huvuddiarium enklare och lättare ska kunna göras tillgängliga för allmänheten. Utskottet ställde en ny fråga om den enskilde kan göra sökningar på egen hand i något eller några av UD:s diarier. I svarspromemorian från UD (daterad ) anförs att det endast är möjligt för den enskilde att göra sökningar i UD:s huvuddiarium t.o.m. i det särskilda stöd för diarieföringen som då fanns i UD. För tiden därefter kan enskilda göra sökningar i UD:s diarium i form av utskrifter. Mot bakgrund av att det i olika sammanhang har gjorts gällande att allmänhetens tillgång till handlingar vid har försvårats begärde utskottet även en redogörelse för vilka rutinerna är när någon från allmänheten begär att få ta del av en ärendeförteckning vid UD och huruvida rutinerna har ändrats samt, om så är fallet, när och hur rutinerna har ändrats samt vad skälet till dessa förändringar är. I svarspromemorian från UD (daterad ) anförs att UD:s huvuddiarium är omfattande och att 27 562 ärenden registrerades , vilket omfattar väsentligt fler handlingar. Vidare anförs att nya rutiner infördes i samband med övergången till ett enhetligt stöd för diarieföringen i hela . Utgångspunkten är att systemet inte ska innehålla sekretessbelagda uppgifter, men att det dock fortfarande kan förekomma uppgifter som omfattas av sekretess. pågår ett arbete som syftar till att möjliggöra att uppgifter i UD:s huvuddiarium enklare och lättare ska kunna göras tillgängliga för allmänheten. Utskottet begärde en komplettering av svaret och anförde bl.a. att i svaret bör ingå en redogörelse för om en sekretessprövning av ärendemeningarna görs. Som svar anför UD i en promemoria (daterad ) att rent praktiskt innebär de rutiner som tillämpas när någon från allmänheten begär att få ta del av en ärendeförteckning från UD, att besökande i forskarsal begär ut postlistor ur diariet. Efter granskning av att postlistorna inte innehåller oavsiktligt registrerade sekretessbelagda uppgifter, lämnas postlistorna ut. Vidare anförs att ett arbete pågår inom som syftar till att allmänheten ska ges tillgång till innehållet i UD:s huvuddiarium på samma sätt som övriga departements diarier. Med uttrycket utgångspunkten är att systemet inte ska innehålla sekretessbelagda uppgifter avses att sådana uppgifter normalt sett inte ska finnas i diariet, men att det inte kan uteslutas att uppgifter som omfattas av sekretess oavsiktligt tas in i diariet. Utskottet ställde ytterligare frågor om den enskildes möjligheter att göra sökningar i UD:s huvuddiarium fram . Av svarspromemorian från UD och (daterad ) framgår att det fram t.o.m. fanns en öppen del som omfattade administrativa och konsulära ärenden och handelsärenden. I dessa delar kunde allmänheten på egen hand söka fritt. Övriga slag av ärenden registrerades i en sluten del från vilken utskrifter lämnades ut efter sekretessprövning. Grunden för denna uppdelning var den diarie- och dossierplan som tillämpades av utrikesförvaltningen. Som svar på frågan om vilka rutiner som finns för att avgöra om en handling ska förses med sekretessmarkering anförs inledningsvis i svarspromemoriorna som överlämnades till utskottet att utgångspunkten vid hanteringen av dessa frågor vid , och Landsbygdsdepartementet är de bestämmelser som finns i OSL. Därtill finns bestämmelser om sekretessmarkeringar i föreskrifter om säkerhetsskyddet i . I svarspromemorian från anförs vidare att den huvudsakliga registreringen av allmänna handlingar sker vid registratorskontoret med hjälp av RK-Dia. En handling som inkommer till registratorskontoret och som bedöms innehålla sekretessbelagda uppgifter diarieförs omgående i RK-Dia. Normalt tas en kontakt med mottagaren av handlingen för att efterhöra hans eller hennes uppfattning om vad som ska antecknas i diariet. Det förekommer då att det i fältet Ärendeanmärkning antecknas att handlingen är hemlig och att handlingen förses med en rödfärgad hemligstämpel. I de fall då handlingar inkommer direkt till en enhet eller handläggare vid enheten tas kontakt med registratorn för att få ärendet diariefört. Om uppgift om sekretess antecknas i diariet, förses handlingen med sekretessmarkering genom enhetens eller handläggarens försorg. Samma förfaringssätt tillämpas vanligen om en hemlig handling upprättas vid en enhet. I svaret anförs vidare att som har noterat saknar den stämpel som använder utrymme för angivande av datum. Visserligen torde stämplingen i de flesta fall ske i samband med registreringen, men det skulle naturligtvis även kunna ske . Det finns enligt svarspromemorian skäl att överväga en annan utformning av stämpeln. Vid Birs utnyttjas i normalfallet inte möjligheten att göra sekretessmarkeringar enligt OSL. Det kan undantagsvis förekomma att en sekretessmarkering görs i diariet, men då under ett fritextfält som enbart kan läsas av personal med registreringsbehörighet. I svarspromemorian från UD anförs att det är mycket vanligt förekommande att handlingar i UD innehåller uppgifter som omfattas av sekretess. I vissa fall används möjligheten att förse handlingen med sekretessmarkering. Handlingar som varit föremål för sekretessprövning förses i förekommande fall med en sekretessmarkering. Huvudansvaret för att förse upprättade handlingar med sekretessmarkering ligger på den som upprättar handlingen. Vidare framgår av svaret att det är korrekt att hemligstämpeln på handlingen i ett ärende saknar datum, men att numera används stämplar där datum anges direkt med hjälp av stämpeln, vilket innebär att datum alltid framgår. I svarspromemorian från Landsbygdsdepartementet anförs att de anställda har informeras vid introduktionskurser för nyanställda och vid återkommande handläggningskurser om den ordning som tillämpas. Det är i första hand den ansvariga handläggaren för ett ärende som prövar om en handling bör förses med sekretessmarkering, I tveksamma fall samråder handläggaren med registrator och expeditions- och rättschefen. Huvudmannen ansvarar sedan för att eventuell sekretessmarkering sker och att den görs på ett korrekt sätt. Sekretessprövningar och utlämnande av allmänna handlingar I svarsskrivelsen som inkom ges inledningsvis följande allmänna kommentar vad avser hanteringen av handlingar inom . uppfattar att antalet framställningar om att få del av handlingar och om att på annat sätt få information har ökat väsentligt . Ett arbete har påbörjats med att se över om rutinerna vid handläggningen av sådana ärenden och förfrågningar behöver och kan ändras med anledning av den utvecklingen. Det övervägs även om det behövs och kan göras organisatoriska förändringar. När det gäller handläggningsrutinerna för sekretessprövning vid framställningar om utlämnande av allmänna handlingar anförs i svarspromemorian från att vissa enklare ärenden om utlämnande hanteras på registratorskontoret. Övriga ärenden hanteras av den enhet som upprättat handlingen eller på annan grund bedöms närmast berörd. Ärenden som avser den politiska ledningen och som inte rör en fråga som hör hemma på någon av sakenheterna handläggs av enheten för ledningsstöd och administration. Vidare anförs att utlämnandeärenden hanteras med förtur, och besked om att handlingar helt eller delvis inte lämnas ut ges inte sällan av en tjänsteman. I vissa fall överlämnas ärendet direkt till regeringens prövning. Beslut av statsråd fattas endast i enstaka undantagsfall. I svaret anges vidare att den begäran om utlämnande av allmän handling som ärende JU2011/8065/avser inte har varit föremål för statsrådets prövning, utan prövningen har gjorts av en tjänsteman. Den begärda handlingen skickades till sökanden i ett e-postmeddelande. Sökanden har i detta e-postmeddelande inte informerats om möjligheten att begära myndighetens prövning. Även om denna upplysning kan ha lämnats muntligen, borde den av tydlighetsskäl ha upprepats i e-postmeddelandet. I svarspromemorian från framhålls vidare att det inte föreligger någon registreringsskyldighet enligt 5 kap. 1 § OSL vad avser handlingar som lämnas ut i maskerad form. Såväl begäran om utlämnande som den handling som lämnas ut kan i stället hållas ordnad vid myndigheten. Vid vissa av enheter diarieförs i princip endast sådana utlämnandeärenden som leder till, eller där sökanden begär, ett formellt beslut (myndighetens prövning). Vissa enheter diarieför alla utlämnandeärenden utom dem som hanteras omgående. I de fall en begäran om utlämnande har diarieförts, förs den utlämnade handlingen i allmänhet till akten.