bet · H001KU10 · 2013-01-21 00:00:00 — Vidare anges även att styrningen fortfarande i hög grad sker genom lagar och förordningar. Som svar på utskottets begäran om en kommentar till de iakttagelser som gjorts i utskottets granskning av aktuella myndigheters instruktioner och regleringsbrev samt 2012 anges bl.a. följande: har mål på politikområdes-, verksamhetsområdes- samt verksamhetsgrensnivå lyfts ur regleringsbreven. Regeringens ambition att minska antalet mål och återrapporteringskrav i regleringsbreven har kommit till uttryck bl.a. genom ändringen i 3 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag som innebar att myndigheterna i första hand ska redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av respektive myndighets instruktion, vilket till stor del torde förklara den minskade förekomsten av mål och återrapporteringskrav i regleringsbreven. För flera myndigheter där återrapporteringskraven helt eller i stort sett helt tagits bort, har bedömningen gjorts att myndigheten själv är bäst skickad att avgöra vad som är av vikt att återrapportera om myndighetens instruktionsenliga verksamhet. Att uppgifter och återrapporteringskrav försvunnit kan även ha andra förklaringar, t.ex. kan det röra sig om tidsbegränsade krav eller att uppgifter framgår av någon annan författning. Vidare anges att behovet av specifika mål- och återrapporteringskrav prövas i samband med framtagande av regleringsbreven samt att det är verksamhetens beskaffenhet som avgör om och i vilken utsträckning särskilda mål och återrapporteringskrav ska användas. Som svar på utskottets begäran om en kommentar till de iakttagelser som gjorts i utskottets granskning av aktuella myndigheters uppdrag som upprepas i regleringsbreven respektive 2012 hänvisas i svarspromemorian till delar av cirkulär med anvisning för utformning av regleringsbrev som utarbetats inom . I detta cirkulär anges sammanfattningsvis bl.a. att om ett uppdrag återkommer i ett regleringsbrev bör man överväga att flytta det till myndighetens instruktion eller någon annan förordning. Av svaret på utskottets begäran om en kommentar till de iakttagelser som gjorts i utskottets granskning av placeringen av föreskrifter med undantag från ekonomiadministrativa regelverket framgår bl.a. att de undantag från regelverket som finns i instruktioner och regleringsbrev uteslutande är ställda till enskilda myndigheter och inte har en sådan generell karaktär att de måste ges i form av föreskrifter. Som svar på utskottets begäran om en kommentar till placeringen av föreskrifter i regleringsbrev i stället för i förordning mot bakgrund av 8 kap. 1 § regeringsformen hänvisas till regeringens uttalanden i propositionen med förslag om en reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s. 220) med innebörden att det inte längre finns något behov av att ta in föreskrifter i regleringsbreven. Utskottet beslutade att genom en skrivelse till begära svar på ytterligare frågor. Som svar översändes en kopia av det begärda cirkuläret med anvisning för utformning av regleringsbrev och fem promemorior som har upprättats inom Justitie-, Social-, Finans-, Miljö- och Näringsdepartementen (se bilaga 7.2). Som svar på utskottets fråga om hur de senaste årens förändringar av regeringens styrning av förvaltningsmyndigheter har påverkat graden av formellt grundad styrning anges i promemoria bl.a. att förändringarna innebär att det är instruktionen som är det grundläggande instrumentet i regeringens styrning och att detta inte innebär någon förändring i graden av formellt grundad styrning. Vidare anges att förändringen av instruktionens ställning som styrinstrument innebär dels att regeringens styrning görs mer långsiktig och på en mer övergripande nivå än tidigare, dels att myndighetsledningarna får ett motsvarande utökat ansvar att utifrån dessa långsiktiga och övergripande uppgifter definiera vilka åtgärder som är mest ändamålsenliga för att lösa uppgifterna. Om det bedöms att det finns ytterligare behov av att styra myndighetens arbete kan detta göras i regleringsbrevet. Informations- och kunskapsutbyte vid kontakter mellan och myndigheterna bedrivs inom ramen för de mål, uppgifter och andra krav som fastställts genom den formella styrningen. Varje myndighets ledning har det fulla ansvaret för att utforma myndigheternas verksamhet utifrån regeringens beslut i bl.a. instruktion och regleringsbrev. Som svar på utskottets fråga om hur kontakterna med myndigheterna, t.ex. myndighetsdialogen, har påverkats av de senaste årens förändringar av formellt grundade mål och återrapporteringskrav anges bl.a. att kontakterna är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. Vidare anges att den ändrade inriktningen på regeringens styrning, dvs. med mindre detaljerad styrning i regleringsbreven och ökad reglering i instruktionerna, har inneburit att styrningen görs mer långsiktig och på en mer övergripande nivå . Detta har lett till att kontakter med myndigheterna i högre grad än tidigare kan fokusera på att, utifrån bl.a. myndigheternas redovisningar, följa upp effekterna av genomförda insatser. Som svar på utskottets fråga om vilka åtgärder som har vidtagits för att säkerställa att kontakterna mellan och myndigheterna inte begränsar den offentliga insynen i styrningen av myndigheterna samt möjligheterna till uppföljning och ansvarsutkrävande såväl för regeringen som för anges att insyn, uppföljning och ansvarsutkrävande säkerställs genom att den formella styrningen är grunden för relationen mellan regeringen och myndigheterna. Mot bakgrund av att dessa kontakter alltid ska bedrivas inom den formella styrningens ramar har några åtgärder för att säkerställa insyn, uppföljning och ansvarsutkrävande inte bedömts vara nödvändiga. Som svar på utskottets begäran (fråga 2) om ett förtydligande av det svar som lämnats tidigare när det gäller bedömningen att myndigheterna själva är bäst skickade att avgöra vad som är av vikt att återrapportera hänvisas till dels regeringens uttalanden i den senaste förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175), dels vissa bestämmelser i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. När det gäller det sistnämnda framgår av svaret att myndigheten enligt 3 kap. 1 § i förordningen ska redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion och till vad regeringen, i förekommande fall, har angett i ett regleringsbrev eller i något annat beslut. Detta är en förändring gentemot tidigare regler, som begränsade redovisningen till att gälla de mål och återrapporteringskraven som angavs i regleringsbrev eller i andra beslut. Det är mot denna bakgrund som man har bedömt att omfattningen av återrapporteringskraven i regleringsbreven kan och bör variera beroende på vilka behov regeringen har av att begära specifik information av en viss myndighet. Som svar på utskottets begäran om vilka bedömningar som, i de fall myndigheternas återrapporteringskrav helt eller i stort sett helt tagits bort, har föranlett att enskilda myndigheter själva ansetts bäst skickade att avgöra vad som är av vikt att återrapportera avseende myndigheternas instruktionsenliga verksamhet uppges följande. I promemoria anges generellt att mål på politik- och verksamhetsområdesnivå samt verksamhetsgrensnivå har lyfts ur regleringsbreven. Vidare hänvisas till den ovannämnda ändringen i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. Därutöver redogörs för bedömningar för 6 av de totalt 14 enskilda myndigheter under departementet som ingår i granskningen. I flertalet fall hänvisas i bedömningen till att myndighetens uppgifter framgår av författningar och att regeringens informationsbehov utöver myndighetens information i sin årsredovisning skiftar mellan åren. I promemoria redogörs för bedömningar för 17 av de totalt 20 enskilda myndigheter under departementet som ingår i granskningen. Ofta framhålls att anpassningar/ändringar av myndighetens instruktion genomförts. Vidare hänvisar man ofta till den ovannämnda ändringen i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. I promemoria finns ett generellt svar för 2 av de totalt 10 enskilda myndigheter under departementet som ingår i granskningen. Där anges att det lägre antalet återrapporteringskrav bl.a. är ett uttryck för regeringens ambition att minska graden av detaljstyrning till förmån för en mer långsiktig och strategisk styrning. I promemoria redogörs för ett generellt svar för samtliga av de totalt 4 enskilda myndigheter under departementet som ingår i granskningen. Av svaret framgår att departementet för alla dess myndigheter som omfattas i granskningsärendet har gjort bedömningen, att dessa genom det minskade antalet återrapporteringskrav i regleringsbrevet jämte överföringen av långsiktiga uppgifter till myndighetens instruktion ges möjlighet att arbeta mer effektivt, som en mer smidig och mer jämförbar redovisning kan göras. I promemoria finns ett generellt svar för 11 av de totalt 13 enskilda myndigheter under departementet som ingår i granskningen. Av svaret framgår bl.a. att den enhetliga verksamhetsstrukturen har lyfts ur regleringsbreven och att instruktionen i stället ska utgöra basen för en mer långsiktig och övergripande styrning och för myndigheternas återrapportering. Styrningen ska anpassas till regeringens behov och den enskilda myndighetens förutsättningar. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de omständigheter som redovisas i svaret på fråga 2 (se ovan) bedömde departementet att omfattningen av återrapporteringskraven i regleringsbreven för var och en av de aktuella myndigheterna har kunnat minska. Som svar på utskottets begäran om, i de fall myndigheternas uppgifter och återrapporteringskrav försvunnit , en redogörelse för vilka uppgifter och återrapporteringskrav regleringsbrev som var tidsbegränsade samt vilka uppgifter och återrapporteringskrav som dels flyttats till andra myndigheter, dels flyttats till en annan författning än myndighetsinstruktionen uppges följande. I promemoria ges en sådan redogörelse för 11 av de totalt 14 granskade myndigheterna under departementet. I flera fall hänvisas i redogörelserna till det faktum att flera av återrapporteringskraven regleringsbrev avsåg mer statiska uppgifter om verksamheten och dess organisation och att alla dessa krav har ersatts av ändringen i 3 kap. 1 § förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. I promemoria ges en redogörelse för 18 av de totalt 20 granskade myndigheterna under departementet. I flera fall hänvisas i dessa redogörelser till att vissa återrapporteringskrav varit tidsbegränsade eller i förekommande fall flyttats till en annan författning än myndighetsinstruktionen. I några fall har uppgifter och återrapporteringskrav flyttats till andra myndigheter. I promemoria ges en redogörelse för 3 av de totalt 10 granskade myndigheterna under departementet. I dessa tre fall skiftar redogörelserna från att inga återrapporteringskrav var tidsbegränsade eller uppgifter har överförts till andra myndigheter/författningar (Kammarkollegiet) till att vissa uppdrag var tidsbegränsade och att vissa uppgifter flyttades till andra författningar (). I promemoria ges en redogörelse för samtliga granskade myndigheter under departementet. Utöver hade samtliga myndigheter tidsbegränsade uppdrag regleringsbrev (dock i skiftande antal, t.ex. var alla återrapporteringskrav i Kemikalieinspektionens regleringsbrev tidsbegränsade). I promemoria ges en redogörelse för samtliga granskade myndigheterna under departementet. Även här skiftar redogörelserna. Vid vissa myndigheter har uppgifter överförts till instruktionen, för någon myndighet () har vissa delar av verksamheten bolagiserats, för andra har uppgifter utgått eller finns beskrivna i mer generella uppgifter i instruktionen eller andra författningar. Som svar på utskottets begäran om, i de fall där samma uppdrag upprepas i regleringsbreven respektive 2012, en redogörelse för dels hur det enskilda uppdraget har återkommit i myndighetens regleringsbrev , dels varför uppdraget inte har flyttats till myndighetens instruktion eller någon annan förordning kan följande sammanfattningsvis redovisas. I promemoria ges en sådan redogörelse för 6 av de totalt 14 granskade myndigheterna under departementet. I dessa redogörelser kommenteras i genomsnitt två uppdrag per myndighet. I de allra flesta fallen redovisas skäl till varför det inte vore lämpligt att föra över uppdraget till instruktionen. I promemoria ges en redogörelse för 4 av de totalt 20 granskade myndigheterna under departementet. I redogörelserna kommenteras enskilda uppdrag, och skälen till varför det inte vore lämpligt att föra över uppdraget till instruktionen redovisas. I promemoria ges en redogörelse för 6 av de totalt 10 granskade myndigheterna under departementet. I flera fall anges i redogörelserna att flera uppdrag har förekommit i myndighetens regleringsbrev under samtliga år som granskningen avser men att dessa har bedömts ha för hög detaljgrad för att tas in i myndigheternas instruktioner. I promemoria ges en redogörelse för 3 av de totalt 13 granskade myndigheterna under departementet. Inledningsvis konstateras i svaret att det inom departementet löpande övervägs om det är möjligt att överföra fler uppgifter från regleringsbrevet till instruktionen för respektive myndighet. Det finns dock sällan skäl att överföra uppdrag som till sin natur är tidsbegränsade eller som är föremål för kontinuerlig förändring. I vissa av de fall som redovisas nedan har det enligt funnits skäl att anta att uppdragen skulle behöva justeras. Vissa förändringar har i praktiken också gjorts, även om dessa blivit mindre än förväntat. I svaret kommenteras tre uppdrag vid , nämligen redovisningen av kraftbalansen, upphandlingen av effektreserven och Nordel samt anslutningen till det gemensamma radiokommunikationssystemet . Dessa tre uppdrag har inte bedömts vara lämpliga att föra över till instruktionen. Därutöver kommenteras fyra uppdrag vid och ett uppdrag vid Verket för innovationssystem. Som svar på utskottets begäran om en motiverad redogörelse för om de i ett tidigare svar (se ovan) omnämnda undantagen från ekonomiadministrativa föreskrifter är att anse som föreskrifter anges bl.a. att med föreskrifter avses i regeringsformen (RF) rättsregler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt (se prop. 2009/10:80 s. 216). Vidare anges att det uttryckligen framgår av flera av förordningarna på det ekonomiadministrativa området att dessa gäller endast om inte annat följer av någon annan förordning eller ett särskilt beslut av regeringen, se t.ex. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag samt kapitalförsörjningsförordningen (2011:210). Vidare anges att regeringen med stöd av den generella dispensmöjligheten i 12 kap. 8 § RF kan medge undantag från föreskrifter i förordningar. De nu meddelade undantagen från det ekonomiadministrativa regelverket är meddelade antingen med stöd av de uttryckliga möjligheterna till sådana undantag i respektive förordning eller med stöd av den generella dispensmöjligheten. Undantagen är beslutade i förhållande till enskilda myndigheter och har enligt inte någon sådan generell räckvidd att de måste ges i form av föreskrifter. Som svar på utskottets begäran om en kommentar till hur svaren på två tidigare frågor (se ovan) förhåller sig till tidigare avlämnade svar i granskning av regeringens regleringsbrev till myndigheter (se bet. 2010/11:KU10 s. 40 f.), och då särskilt svaren som tydde på en avsikt att även fortsättningsvis ta in föreskrifter i regleringsbrev, om än efter en prövning av när det var mest lämpligt, anges att de nu lämnade svaren är förenliga med svaren i det tidigare granskningsärendet. Därtill anges att granskningsbetänkandets referat av svaren använder begreppet föreskrifter på ett sätt som avviker från hur svaren har formulerats. När det gäller utskottets fråga om vilka åtgärder som vidtagits mot bakgrund av tidigare uttalande om behovet av att reda ut oklarheter avseende grundlagsenligheten i regleringsbrevens utformning (se bet. 2010/11:KU10 s. 45) hänvisas i svaret till att det av det cirkulär som nämns nedan framgår att regleringsbrev inte får innehålla några föreskrifter. Vidare anges i svaret att granskar förslagen till regleringsbrev, bl.a. med utgångspunkt i nämnda anvisningar, och att samråd med Grundlagsenheten vid hålls när det gäller gränsdragningsfrågor. Som nämnts ovan har utskottet mottagit en kopia av det begärda cirkuläret med anvisning för regleringsbrevsarbetet (cirkulär nr Fi 2011:5). Av cirkuläret framgår bl.a. att föreskrifter inte får meddelas i regleringsbrev utan endast i lag eller förordning. Vidare anges i cirkuläret att den långsiktiga och mer övergripande styrningen av myndigheterna sker genom instruktionen och att om regeringen bedömer att det finns behov av att styra myndigheten i dess arbete eller mer detaljerat bör detta göras i regleringsbrevet. Det kan t.ex. handla om att precisera de uppgifter som finns i myndighetens instruktion för att tydliggöra vilka krav och förväntningar som regeringen ställer på myndigheten. Det kan även gälla inhämtning av underlag från myndigheten som behövs för det löpande arbetet inom och som i annat fall inte redovisas. Av cirkuläret framgår vidare att regleringsbrev är beslut som gäller för ett budgetår och att om ett uppdrag återkommer i regleringsbrevet bör man överväga att flytta det till instruktionen eller en annan förordning. Vid denna avvägning är det enligt cirkuläret viktigt att göra en helhetsbedömning och då ta hänsyn till exempelvis påverkan på andra än myndigheten, varaktighet, koppling till myndighetens finansiering eller till anslaget, detaljgrad i beskrivningen m.m. I cirkuläret anges även att man vid beslut som direkt rör regeringens styrning av en myndighet bör välja regleringsbrev eller instruktion och undvika andra former av regeringsbeslut. Vidare anges att uppgifter och regler som anges i andra lagar och förordningar inte bör upprepas i regleringsbrev. Enligt cirkuläret kan behovet av att ge myndigheter ytterligare styrsignaler i regleringsbrevet bedömas utifrån följande utgångspunkter: Styra i syfte att vägleda och styra i syfte att följa upp. Vidare framgår av cirkuläret att styrsignalerna sammantaget inte bör bli för många eller för spretiga. För att regeringens styrning ska bli tydlig bör enligt cirkuläret verksamhetsdelen i regleringsbrevet därför inte överbelastas, eftersom det då blir svårt för myndigheten att urskilja vilka prioriteringar som faktiskt gäller. Omfattande uppdrag som rör flera myndigheter bör tas i särskilt regeringsbeslut eftersom de annars riskerar att överbelasta flera myndigheters regleringsbrev. Av cirkuläret framgår att en hänvisning till beslutet bör göras i berörda myndigheters regleringsbrev. I cirkuläret anges att verksamhetsdelen i regleringsbreven struktureras i tre delar: a) mål och återrapporteringskrav, b) organisationsstyrning och c) uppdrag. Vidare anges att myndigheternas årsredovisning omfattas av årliga revision. De redovisningskrav som bedöms vara viktiga för att ge en rättvisande bild av myndighetens verksamhet bör därför skrivas in under återrapporteringskrav eller organisationsstyrning. När det gäller den första delen anges att regeringen enligt 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska lämna en redovisning i budgetpropositionen av de resultat som uppnåtts i förhållande till de mål som har beslutat för utgiftsområdet. Att regeringens rapportering till ska utgå från målen för utgiftsområdet innebär inte att utgiftsområdesmålen ska användas som styrmedel gentemot myndigheterna. Utgångspunkten för regeringens styrning av myndigheterna är uppgifter i myndigheternas instruktioner. Vidare anges i cirkuläret att mål för myndigheterna bara ska föras in i regleringsbrevet om det finns ett tydligt behov. På samma sätt ska enligt cirkuläret återrapporteringskrav bara föras in om det finns ett tydligt behov av att komplettera den resultatredovisning som ska göras enligt 3 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Ett effektivt utnyttjande av myndigheternas resurser förutsätter att återrapporteringskraven endast avser sådana underlag som faktiskt används i löpande arbete. Det kan t.ex. vara sådan information som regeringen använder i återkoppling till myndigheten i den årliga myndighetsdialogen och som kan utgöra underlag för ansvarsutkrävande, men även sådan information som kan användas för regeringens redovisning till . När det gäller mål anges att alla mål som ska gälla ska anges i regleringsbrevet men att mål som snarare är att betrakta som långvariga uppgifter bör formuleras som uppgifter och skrivas in i myndighetens instruktion. Mål regleras vanligtvis inte i instruktioner (se prop. 2009/10:175 s. 111). I cirkuläret anges att återrapporteringskrav normalt ska anges i regleringsbrevet och inte i särskilda regeringsbeslut (även om sådana ibland anges i vissa särskilda regeringsbeslut). När det gäller uppdrag anges i cirkuläret att man under regleringsbrevets rubrik anger krav på särskilda åtgärder som myndigheten ska vidta och krav på särskilt beslutsunderlag från myndigheten. Vidare noteras i cirkuläret att ett uppdrag är en prioritering regeringen gör för en myndighets verksamhet. Alltför många uppdrag försämrar ur detta perspektiv regeringens styrning av myndigheterna varför det är viktigt att pröva både nya och tidigare uppdrag. När det gäller undantag från det ekonomiadministrativa regelverket framgår av cirkuläret att det är viktigt att noga överväga om regleringsbrevet är det bästa verktyget för att besluta om ett undantag. Utgångspunkten är att myndighetens huvudsakliga uppdrag regleras i instruktionen. Vad som talar för en annan placering än i instruktionen, exempelvis i regleringsbrevet, kan vara en tidsbegränsning (som en utgångspunkt eller mindre), om det finns en koppling till finansieringen av myndighetens verksamhet eller anslag, om det finns många rapporteringstidpunkter med datum som kan komma att ändras eller om regeringen ser behov av att vara utförlig i beskrivningen. Vidare anges att undantag från exempelvis avgiftsförordningen (1992:191) ska undvikas i regleringsbrev eftersom detta påverkar dem som utnyttjar den avgiftsbelagda verksamheten och att sådana undantag ska lämnas i en förordning. Undantag från förordningar som endast berör myndigheten, exempelvis anslagsförordningen (2011:223) och förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, kan lämnas i regleringsbrev. Den förändring av formerna för regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna som skett synes vara omfattande. Förändringen innebär att i större utsträckning låta myndighetsinstruktionerna utgöra det grundläggande styrinstrumentet. Förändringen syftar till att göra styrningen av myndigheterna mer långsiktig och strategisk. Granskningen visar att beskrivningen av myndigheternas ordinarie verksamhet har minskat mer i regleringsbreven än vad myndigheternas instruktioner ökat. Detta kan ge intryck av att styrningen minskat. gäller att styrningen i hög grad sker genom lagar och, framför allt, förordningar. Från de utgångspunkter som gäller för granskning har utskottet inget att invända mot att styrningen i högre grad än tidigare sker via instruktioner än via regleringsbrev. I sammanhanget kan även erinras att i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Detta förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis i beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § regeringsformen.