bet · H001KU8 · 2013-01-08 00:00:00 — 2010/11:KU18 och 2011/12:KU4) har brister i kommissionens motiveringar uppmärksammats. Med anledning av detta och som förberedelse inför en eventuell behandling av kommissionens rapport om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten görs även i denna promemoria, liksom tidigare, en översiktlig genomgång av kommissionens motiveringar avseende subsidiaritetsprincipen. Den formella hanteringen allmänt Utskottet välkomnar att en uppföljning görs av tillämpning av subsidiaritetsprincipen och vill i detta sammanhang framföra vissa iakttagelser. Av de 124 subsidiaritetsprövningar som genomfört har 10 gällt justitieutskottets beredningsområde. En av subsidiaritetsprövningarna resulterade i att kammaren beslutade om ett motiverat yttrande (2011/12:JuU13). har upprättat kanslipromemorior i samtliga ärenden. Av dessa promemorior framgår tidsfristen för prövningen, en sammanfattning av förslagets innehåll och bakgrund, förslagsställarens eventuella motivering avseende subsidiaritetsprincipen, kansliets förslag till planering och vilka dokument som bifogats. Kansliet har inte i sina promemorior refererat till tvåstegsmetoden, som redogör för i sin promemoria. Kanslipromemorian har inte heller innehållit något förslag från kansliet till bedömning av subsidiaritetsfrågan. I fyra av de tio förslag till lagstiftningsakter som utskottet har prövat har förslagsställaren, kommissionen, inte lämnat motiveringar avseende subsidiaritetsprincipen, och i vissa fall har motiveringen varit bristfällig. Som påtalat vid en tidigare utvärdering (bet. 2011/12:KU4) av tillämpning av subsidiaritetsprincipen saknas kommissionens motiveringar i fråga om subsidiariteten helt eller är bristfälliga i en stor del av de lagstiftningsutkast som prövats av parlamenten. De uteblivna motiveringarna utgör en allvarlig brist i unionens lagstiftningsprocess. vill här betona att utförliga motiveringar i fråga om subsidiaritetsprincipen utan schablonmässiga inslag ger de nationella parlamenten bättre förutsättningar att ta ställning till förslagens förenlighet med subsidiaritetsprincipen. Vid samtliga prövningar där utskottets majoritet har kommit fram till att förslaget är i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen har utskottet vid justeringen haft tillgång till regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan. Regeringens bedömning har i fyra ärenden framgått av en faktapromemoria som upprättats med anledning av förslaget. I fyra ärenden har regeringens bedömning inkommit i en särskild upprättad promemoria. I två ärenden har utskottet fått muntlig information från regeringen angående dess bedömning av subsidiaritetsfrågan. Kansliet har bifogat tjänsteanteckningar om innehållet i bedömningarna till respektive akt. Utskottet vill i detta sammanhang poängtera vikten av att regeringen tydligt motiverar sitt ställningstagande i subsidiaritetsfrågan. Utskottets uppfattning är att tidsfristen för prövning inte i något fall varit svår att hålla. Utskottet har inte haft kontakt med utskott i andra nationella parlament med anledning av beredningen av subsidiaritetsärendena. Kansliet har emellertid regelmässigt använt sig av IPEX för att se dels vilka parlament som prövar det aktuella förslaget, dels om något parlament har lagt ut information angående prövningen. har fortlöpande haft kontakter med ständiga representant i och därigenom fått relevant information. vill betona vikten av att den subsidiaritetsprövning som de olika utskotten gör blir likvärdig. Utskottet vill här peka på behovet av ett löpande stöd till utskotten och deras kanslier i subsidiaritetsprövningen. Den formella hanteringen ärendet som resulterade i ett motiverat yttrande Kommissionen presenterade ett paket om förvaltning av . Paketet bestod av ett meddelande om förstärkt förvaltning av (KOM(2011) 561), ett ändrat förslag om Schengenutvärderingsmekanismen (KOM(2011) 559) och ett förslag om ändring av gränskodexen (KOM(2011) 560). Kommissionen föreslog i det sistnämnda ärendet det ärende som resulterade i ett motiverat yttrande att en möjlighet till återinförande av kontroll vid de inre gränserna skulle införas. Detta skulle gälla när en medlemsstat underlåter att kontrollera sin del av den yttre gränsen. Vidare föreslog kommissionen att beslutsmakten skulle flyttas från medlemsstaterna till kommissionen när det gäller återinförande av kontroll vid de inre gränserna vid hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten i samband med t.ex. sportevenemang, toppmöten och terroristattacker. Kommissionens förslag innehöll inte någon motivering vad gäller subsidiaritetsprincipen. Under ärendets beredning tog kommissionen emellertid kontakt med utskottets kansli. Utskottet beslutade därefter att begära in kommissionens bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i ett skriftligt yttrande och att bereda kommissionen tillfälle att vid ett sammanträde muntligen lämna en bedömning. Kommissionen skickade in ett skriftligt yttrande i subsidiaritetsfrågan och företrädare för kommissionen lämnade även sin bedömning av samma fråga vid ett utskottssammanträde. Utskottet beslutade vid första beredningen av ärendet att begära in regeringens bedömning av förslagets förenlighet med subsidiaritetsprincipen. Regeringen skickad inom den lagstadgade tiden in en bedömning av förslaget vad avser den del av förslaget som gäller återinförande av kontroller vid de inre gränserna i händelse av varaktiga brister i kontrollerna vid de yttre gränserna. Utskottet beslutade att på nytt begära in regeringens bedömning av subsidiaritetsfrågan vad gäller övriga delar av kommissionens förslag, dvs. förfarandet för återinförande av kontroll vid de inre gränserna vid hot mot den nationella säkerheten, såväl i förutsebara som i oförutsebara fall. Regeringen sände över den komplettering som begärts och anförde i sin bedömning att som det nu liggande förslaget från kommissionen är utformat är det inte uppenbart förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet ansåg vid sin prövning av förslagets överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen att kommissionens förslag i de delar som avser återinförande av kontroller vid de inre gränserna vid hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten, såväl i förutsebara fall (toppmöten, sportevenemang, m.m.) som i oförutsebara fall (terroristattentat, m.m.), strider mot subsidiaritetsprincipen. Utskottet föreslog därför att skulle lämna ett motiverat yttrande (utl. 2011/12:JuU13). biföll utskottets förslag (rskr. 2011/12:22). Utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar Majoriteten av de tio utkast till lagstiftningsakter som utskottet prövat innehåller förslag inom området för frihet, säkerhet och rättvisa. Det gäller tre utkast till lagstiftningsakter vilka innehåller förslag om gränskontroll och tre utkast som innehåller förslag om straffrättsligt samarbete. Det gäller vidare ett utkast med förslag om civilrättsligt samarbete och ett annat som innehåller förslag om polissamarbete. Därutöver har justitieutskottet prövat ett utkast som innehåller förslag om bekämpning av bedrägeri och ytterligare ett som innehåller förslag om statistik. Utskottet har även prövat ett utkast som grundar sig på den s.k. flexibilitetsklausulen. Ett av utkasten till lagstiftningsakter berör mer än ett politikområde. Här kan nämnas att av samtliga 22 subsidiaritetsprövningar som utskottet gjort fram till avser 11 straffrättsligt samarbete och 6 gränskontroll. Resterande 5 avser antingen flexibilitetsklausulen, civilrättsligt samarbete, bekämpning av bedrägeri eller statistik. I ett av dessa 22 ärenden har utskottet funnit att ett förslag delvis strider mot subsidiaritetsprincipen. Det var i ärendet om gränskontroll som beskrivs i det föregående avsnittet. Utvecklingen av kompetensfördelningen mellan medlemsstaterna och EU konstaterar att i och med att Lissabonfördraget trädde i kraft så har polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet förts in i fördraget om EU:s funktionssätt och fått en mer överstatlig karaktär. Medlemsstaterna samarbetar här med målsättningen att förebygga och bekämpa gränsöverskridande och allvarlig brottslighet. För att förverkliga denna målsättning samarbetar medlemsstaterna på olika sätt mot t.ex. organiserad brottslighet, terrorism, penningtvätt, människohandel och narkotikasmuggling. Flertalet av de ärenden som justitieutskottet prövat från Lissabonfördragets ikraftträdande och fram till har, som framgått ovan, gällt straffrättsligt samarbete. Straffrätt är ett område som traditionellt är nationellt. Samarbetet som finns på området innebär att delar av den nationella kompetensen förs över till EU. Denna kompetensöverföring är i många fall nödvändig för att ett effektivt samarbete på området ska vara möjligt och att man därmed kan uppnå målet för samarbetet, att förebygga och bekämpa gränsöverskridande och allvarlig brottslighet. ska en åtgärd vidtas på EU-nivå endast om målen med åtgärderna inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna utan bättre kan uppnås på EU-nivå. Det är enligt justitieutskottet viktigt att uppmärksamma den samlade effekten som olika förslag kan ha tillsammans, vilket kan vara svårt att överblicka vid subsidiaritetsprövningar av ett enskilt förslag. Utskottet välkomnar därför ansats att på ett övergripande sätt följa upp utfallet av gjorda subsidiaritetskontroller och utvecklingen vad gäller kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna. Ett liknande resonemang som det som förts ovan om det straffrättsliga samarbetet kan föras även om EU-förslag angående gränskontroll. Den nationella säkerheten och upprätthållandet av lag och ordning är varje medlemsstats eget ansvar. förutsätter att alla medlemsstater tillämpar samma principer vad gäller kontrollen av såväl yttre som inre gränser, varför det finns skäl att ge unionsnivån ett visst inflytande över dessa frågor. Även här är det viktigt att uppmärksamma den samlade effekten av olika förslag och hur denna påverkar möjligheterna att uppnå målen. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (C), (M), (M), (S), (S), (M), (S), (FP), (S), Arhe Hamednaca (S), (M), (MP), (KD), (SD), (M) och (V). Uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen beslutade att bereda övriga utskott tillfälle att ge de eventuella kommentarer som respektive utskott anser sig ha till de iakttagelser, när det gäller tillämpning av subsidiaritetsprincipen, som redovisats i en promemoria som utarbetats inom . önskar särskilt att utskotten kommenterar och gör bedömningar angående vissa särskilt angivna frågor. uppföljning under /13 omfattar de subsidiaritetsprövningar som genomfördes i den 1 januari31 . redovisar i yttrandet sina kommentarer och bedömningar avseende frågor. ska enligt 10 kap. 6 § riksdagsordningen följa tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. uppföljning under /13 omfattar de subsidiaritetsprövningar som genomfördes i den 1 januari31 . Uppföljningen avser dels den formella hanteringen i av utkast till lagstiftningsakter som översänts för subsidiaritetskontroll, dels utfallen på en övergripande nivå av de genomförda subsidiaritetskontrollerna. önskar särskilt följande kommentarer och bedömningar. En kommentar önskas av det samlade utfallet på olika politikområden vad gäller lagstiftning på EU-nivå. En bedömning önskas av i vilken utsträckning en reell kompetensöverföring till EU kommer att ske om förslagen genomförs eller har skett i de fall förslagen genomförts och hur den sammantagna utvecklingen på olika områden förhåller sig till upprätthållandet av subsidiaritetsprincipen. En kommentar önskas avseende ärendenas formella beredning. En kommentar önskas avseende inhämtandet av information från IPEX och andra parlament. En kommentar önskas avseende kommissionens motiveringar. som uppföljning omfattar, den 1 januari31 , har civilutskottet gjort nio subsidiaritetsprövningar. Prövningarna har gjorts i följande ärenden. KOM(2010) 748 Förslag till och rådets förordning om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område (I-förordningen) KOM(2011) 79 Förslag till och rådets direktiv om ändring av direktiven /666/EEG, 2005/56/EG och 2009/101/EG vad avser sammankoppling av centrala register, handelsregister och företagsregister KOM(2011) 126 Förslag till rådets förordning om domstols behörighet, tillämplig lag samt erkännande och verkställighet i mål om makars förmögenhetsförhållanden KOM(2011) 127 Förslag till rådets förordning om domstols behörighet, tillämplig lag samt erkännande och verkställighet av domar i mål om förmögenhetsrättsliga verkningar av registrerade partnerskap KOM(2011) 445 Förslag till och rådets förordning om införande av ett europeiskt föreläggande om bevarande av bankkontotillgångar för att underlätta gränsöverskridande skuldindrivning i mål och ärenden av civil eller kommersiell natur KOM(2011) 635 Förslag till och rådets förordning om en gemensam europeisk köplag KOM(2011) 684 Förslag till och rådets direktiv om årsbokslut, sammanställda redovisningar och rapporter i vissa typer av företag KOM(2011) 707 Förslag till och rådets förordning om ett konsumentprogram 20142020 KOM(2011) 770 Förslag till och rådets direktiv om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om tillhandahållande på marknaden av hissar och säkerhetskomponenter till hissar Utskottet har i samtliga ärenden ansett att förslaget inte strider mot subsidiaritetsprincipen. Ett utlåtande har lämnats till kammaren om förslaget till och rådets förordning om en gemensam europeisk köplag, KOM(2011) 635 (utlåtande /12:CU11). Nedan lämnas kommentarer och bedömningar avseende frågor. Utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar Flertalet av de rättsområden som omfattas av civilutskottets beredningsansvar har direkt anknytning till . Detta gäller bl.a. konsumenträtten, associationsrätten, transporträtten, försäkringsavtalsrätten, insolvens- och utsökningsrätten samt den internationella privaträttsliga lagstiftningen. Även familjerätten och den allmänna förmögenhetsrätten berörs alltmer av samarbetet inom EU. Konsumentskydd är ett självständigt syfte för unionen. Artikel 169 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) slår fast att unionen ska bidra till att en hög konsumentskyddsnivå uppnås, bl.a. genom harmoniseringsåtgärder enligt artikel 114.1. Enligt artikel 114.1 i EUF-fördraget ska och rådet besluta om åtgärder för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera. Av de nio ärenden som utskottet subsidiaritetsprövat har ett ärende gällt konsumentskydd, nämligen följande. Förslaget till förordning om ett konsumentprogram 20142020 (KOM(2011) 707). Kommissionen har som rättslig grund åberopat artikel 169 i EUF-fördraget. Konsumentprogrammet ska ersätta programmet för gemenskapsåtgärder på området konsumentpolitik 20072013. Förordningen ska utgöra ramen för finansieringen av unionens åtgärder på konsumentområdet. Den föreslagna förordningen rör således i huvudsak samarbetet på EU-nivå. Enligt artikel 114.1 i EUF-fördraget ska och rådet besluta om åtgärder för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera. I artikel 114.3 i EUF-fördraget anges att kommissionen i sina förslag om konsumentskydd ska utgå från en hög skyddsnivå och särskilt beakta ny utveckling som grundas på vetenskapliga fakta. och rådet ska också, inom ramen för sina respektive befogenheter, sträva efter att nå detta mål. Två förslag som utskottet har subsidiaritetsprövat har gällt tillnärmning av lagstiftning. Artikel 114 i EUF-fördraget har åberopats som rättslig grund. Förslagen är följande. Förordningsförslaget om en gemensam europeisk köplag (KOM(2011) 635). Det övergripande syftet med förslaget är att underlätta för den gränsöverskridande handeln och därmed förbättra den inre marknadens funktion. Förslaget innebär att parterna i vissa gränsöverskridande avtal ska kunna välja att en gemensam europeisk köplag ska tillämpas på avtalet. I ett sådant fall blir inte längre den annars gällande nationella avtalsrätten tillämplig. Den föreslagna förordningen innebär således inte någon sedvanlig harmonisering av nationell lagstiftning. Direktivförslaget om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om tillhandahållande på marknaden av hissar och säkerhetskomponenter till hissar (KOM(2011) 770). Direktivförslaget ingår i ett lagstiftningspaket med förslag till omarbetning av nio direktiv som reglerar produkters egenskaper. Direktiven som ska revideras genom paketet är genomförda i svensk rätt genom ett antal lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. De svenska reglerna kommer att behöva omarbetas när de reviderade direktiven ska genomföras. Övergripande svenska regler om teknisk kontroll är redan anpassade efter det nya lagstiftningsramverket. Svensk rätt är därmed i vissa delar redan anpassad till de föreslagna direktivens regler. Utskottet vill därutöver uppmärksamma att kommissionen även när det gäller förslaget till och rådets direktiv om bostadslåneavtal (KOM(2011) 142) åberopat artikel 114 i EUF-fördraget som rättslig grund. Förslaget subsidiaritetsprövades av finansutskottet (prot. 2010/11:40 § 5), men civilutskottet är ansvarigt utskott för förslaget. En annan central del av rättssamarbetet inom EU rör civilrättsligt samarbete som handlar om den inre marknadens funktion och är gränsöverskridande. Rättssamarbetet på det civilrättsliga området (artikel 81 i EUF-fördraget) har väsentligen praktiska utgångspunkter och en huvudinriktning på processuella och exekutionsrättsliga frågor med det övergripande syftet att bidra till att den inre marknaden fungerar väl. Man är primärt inriktad på att utveckla fungerande ordningar som främjar det ekonomiska utbytet och den fria rörligheten inom unionen, exempelvis åtgärder för att underlätta indrivning av fordringar över statsgränserna inom EU. har fyra av ärendena som subsidiaritetsprövats gällt förslag om civilrättsligt samarbete. Artikel 81 i EUF-fördraget har åberopats som rättslig grund. Förslagen är följande. Förslaget till revidering av I-förordningen (KOM(2010) 748) som reglerar domstols behörighet samt erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område. Artikel 81.2 a, c och e i EUF-fördraget åberopas som rättslig grund. Förslagets syfte är att underlätta handläggningen av gränsöverskridande tvister och att förbättra den fria rörligheten av domar och andra domstolsavgöranden inom EU. Förslaget till rådets förordning om domstols behörighet, tillämplig lag samt erkännande och verkställighet i mål om makars förmögenhetsförhållanden (KOM(2011) 126). Förslaget till rådets förordning om domstols behörighet, tillämplig lag samt erkännande och verkställighet av domar i mål om förmögenhetsrättsliga verkningar av registrerade partnerskap (KOM(2011) 127). Syftet med förslagen (KOM(2011) 126 och 127), är att skapa en klar och tydlig EU-rättslig ram, som bl.a. gör det möjligt att fastställa behörig domstol och tillämplig lag i mål om makars och registrerade partners förmögenhetsförhållanden. Syftet är också att underlätta rörligheten för domar och handlingar mellan medlemsstaterna. Artikel 81.3 i EUF-fördraget åberopas som rättslig grund. Förslaget till förordning om införande av ett europeiskt föreläggande om bevarande av bankkontotillgångar för att underlätta gränsöverskridande skuldindrivning i mål och ärenden av civil eller kommersiell natur (KOM(2011) 445). Artikel 81.2 a, e och f i EUF-fördraget åberopas som rättslig grund. Syftet med förslaget är att förbättra förutsättningarna för att driva in skulder över gränserna. Det föreslagna systemet kommer att verka oberoende av och alternativt med medlemsstaternas nationella förfaranden. Enligt artikel 50.1 i EUF-fördraget ska och rådet utfärda direktiv för att förverkliga etableringsfriheten på ett visst verksamhetsområde, särskilt genom att bl.a. samordna vissa skyddsåtgärder som krävs i medlemsstaterna (artikel 50.2g). Två av de ärenden som har subsidiaritetsprövats gäller frågor som rör etableringsfriheten inom EU, nämligen följande. Förslaget till direktiv vad avser sammankoppling av centrala register, handelsregister och företagsregister (KOM(2011) 79) där kommissionen som rättslig grund har åberopat artikel 50.2g i EUF-fördraget. Direktivet antogs (2012/17/EU). Direktivet innebär att medlemsstaterna ska se till att vissa registrerade uppgifter och dokument i de nationella företagsregistren är tillgängliga för intressenterna genom en europeisk elektronisk plattform. Vidare skapas en sökmotor genom vilken alla ska kunna söka efter den offentliga information som finns i de olika registren. Syftet med direktivet är att öka förtroendet för den europeiska inre marknaden genom att skapa en tryggare företagsmiljö för bl.a. konsumenter och kreditgivare. Ett effektivare utbyte av information mellan de nationella registren ska också säkerställa att uppgifterna är korrekta. Syftet är även att ett sådant utbyte ska medföra en minskad administrativ börda, särskilt för företag som driver verksamhet genom en filial i en annan medlemsstat. Förslaget till och rådets direktiv om årsbokslut, sammanställda redovisningar och rapporter i vissa typer av företag (KOM(2011) 684) innebär bl.a. att bolag med begränsat ansvar ska upprätta finansiella rapporter enligt regler som leder till bättre jämförbarhet på EU-nivå. Avsikten är att minska de administrativa bördor som följer av skyldigheten att göra års- och koncernredovisning. Förslaget är i de delar som gäller små företag inriktat på fullharmonisering. Som rättslig grund för förslaget åberopas artikel 50.1 i EUF-fördraget. Förslaget stödjer kommissionens strategi på bolagsrättens område som beskrivits i bl.a. 2020-strategin som syftar till att skapa en intelligentare, mer hållbar och inkluderande EU-ekonomi och inremarknadsakten som syftar till att förenkla tillvaron för de små och medelstora företagen, vilka utgör av företagen i . Beträffande frågan om en kompetensöverföring till EU har utskottet gjort följande iakttagelser. När det gäller formen för kommissionens förslag, direktiv eller förordning, är det utskottets uppfattning att kommissionen i större utsträckning valt förordningsformen. Som exempel kan nämnas förslaget om en gemensam europeisk köplag (KOM(2011) 635). Förslaget till revidering av I-förordningen (KOM(2010) 748) innebär bl.a. att det s.k. exekvaturförfarandet, som innebär att verkställighet av ett domstolsavgörande meddelat i en annan medlemsstat måste föregås av ett domstolsbeslut varigenom avgörandet förklaras verkställbart, avskaffas. Några undantag finns dock. Förslaget till förordning om införande av ett europeiskt föreläggande om bevarande av bankkontotillgångar för att underlätta gränsöverskridande skuldindrivning i mål och ärenden av civil eller kommersiell natur (KOM(2011) 445) innebär att det inrättas ett självständigt europeiskt förfarande för kvarstad på bankmedel. Systemet kommer att verka oberoende av och alternativt med medlemsstaternas nationella förfaranden. Syftet med förslaget är att förbättra förutsättningarna för att driva in skulder över gränserna. Innehållet i förslaget överensstämmer i stora delar med svensk lagstiftning om kvarstad. Förslaget innehåller också bestämmelser om erkännande och verkställighet av kvarstadsbeslut, bl.a. kan ett kvarstadsbeslut som meddelats av en domstol som är behörig att pröva talan i huvudsaken verkställas i en annan medlemsstat utan föregående exekvaturförfarande. Ett område där EU-initiativen ökat är familjerätten. kan nämnas förslaget till förordning om behörighet, tillämplig lag, erkännande och verkställighet av domar och officiella handlingar i samband med arv och om inrättandet av ett europeiskt arvsintyg (KOM(2009) 154).