bet · H001KU20 · 2013-06-11 00:00:00 — UD får ett stort antal förfrågningar från myndigheter om förekomsten av folkrättsliga regler och hur dessa kan tolkas. När myndigheter underrättar UD om ärenden som kan få utrikespolitisk betydelse i enlighet med 10 kap. 13 § regeringsformen görs en bedömning av huruvida kraven på enhetlighet och konsekvens och internationella åtaganden gör att UD bör orientera myndigheten om sakens utrikespolitiska betydelse. En sådan fråga bereds i vanlig ordning inom UD och övriga delar av . Vilken nivå orienteringen lämnas på beror främst på frågans karaktär och vikt. Som framgår av detta ärende, som är komplext, är det i allmänhet UD:s rättschef som har yttrat sig om de immunitetsrättsliga aspekterna. Anledningen till att brevet undertecknades av utrikesministern framgår nedan. UD:s orienteringar innefattar inte anvisningar om hur myndigheten ska besluta i ett särskilt fall i ärenden som rör myndighetsutövning eller som rör tillämpning av lag. Detta brukar explicit framhållas i orienteringarna och så har också skett i detta ärende. När det gäller UD:s brev till KFM framhålls det i promemorian som överlämnades att UD i brevet till KFM har upplyst myndigheten om att har underrättat den ryska ambassaden om att det följer av regeringsformen att inte får bestämma hur i ett särskilt fall ska besluta i ärenden som rör tillämpligheten av lag. Därmed har UD, enligt promemorian, erinrat om innehållet i 12 kap. 2 § regeringsformen. I UD:s brev till KFM hänvisas till brevet i samma ärende. Vidare sägs att har på nytt underrättat den ryska ambassaden om att det följer av regeringsformen att inte får bestämma hur i ett särskilt fall ska besluta i ärenden som rör tillämpligheten av lag. I brevet från UD till KFM hänvisas till UD:s tidigare brev i ärendet till KFM och . UD har alltså i ärendet erinrat om att information lämnats om innehållet i 12 kap. 2 § regeringsformen. Mot den bakgrunden gjordes bedömningen att det inte fanns anledning att på nytt upprepa detta i brevet . När det gäller innebörden av skrivningen att UD:s syn på sakens folkrättsliga aspekter är ett led i sakens utrikespolitiska sida anförs i promemorian överlämnad att Grundlagberedningen framhållit att det i fråga om utrikespolitiken finns ett särskilt starkt intresse av enhetlighet och konsekvens. Beredningen framhöll vidare att en central kontroll måste finnas över alla utrikesförbindelser som har någon utrikespolitisk betydelse eller kan medföra rättsliga förpliktelser för riket. Folkrätten medger att en stat vidtar motåtgärder om den utsätts för en folkrättsstridig handling av en annan stat. En stat kan också stämmas inför för brott mot dess folkrättsliga förpliktelser. I regeringens ansvar för utrikespolitiken ingår därför även ett folkrättsligt ansvar för att folkrättsliga förpliktelser uppfylls. har gjort klart att man anser att en exekutiv försäljning av fastigheten 5 strider mot folkrättsliga förpliktelser och kommer att leda till ryska motåtgärder mot . UD har i brevet till KFM framhållit som sin bedömning att relationer med skulle skadas om verkställighet mot rysk egendom i skulle genomföras på ett sätt som strider mot våra folkrättsliga förpliktelser och att frågan om exekutiv försäljning av fastigheten i fråga således måste prövas med beaktande av folkrättsliga åtaganden vad gäller diplomatisk immunitet. De överväganden som gjordes i samband med upprättandet av utrikesministerns brev till KFM är de som följer av bestämmelserna i 10 kap. 13 § regeringsformen, anförs det i promemorian överlämnad . Grundlagsberedningen framhöll att en central kontroll måste finnas över alla utrikesförbindelser som har någon utrikespolitisk betydelse eller kan medföra rättsliga förpliktelser mot riket och att det i fråga om utrikespolitiken finns ett särskilt starkt intresse av enhetlighet och konsekvens samt betonade att underrättelse enligt 10 kap. 13 § regeringsformen ska lämnas i så god tid att utrikesministern får en reell möjlighet att orientera myndigheten om sakens utrikespolitiska betydelse (SOU 1972:15 s. 188). Departementschefen instämde i att det behövdes garantier i grundlag för en sammanhållen bedömning av de utrikespolitiska frågorna (prop. 1973:90 s. 371). Som framhålls i utrikesministerns brev till KFM är UD:s bedömning att relationer med skulle skadas om en verkställighet riktad mot rysk egendom i skulle genomföras på ett sätt som strider mot våra folkrättsliga förpliktelser. Frågan om exekutiv försäljning av fastigheten i fråga måste således prövas med beaktande av åtaganden vad gäller diplomatisk immunitet i enlighet med om diplomatiska förbindelser. Givet de utrikespolitiska konsekvenser en eventuell folkrättsstridig exekutiv försäljning av den utmätta fastigheten skulle kunna få och utrikesministerns ansvar rörande enhetlighet och konsekvens i utrikespolitiken enligt 10 kap. 13 § regeringsformen har brevet undertecknats av utrikesministern. Av 10 kap. 13 § regeringsformen följer att statliga myndigheter ska hålla chefen för underrättad när det uppkommer frågor som är av betydelse för förhållandet till andra stater eller till mellanfolkliga organisationer. Enligt Grundlagberedningen ska sådana underrättelser lämnas i så god tid att utrikesministern hinner få en reell möjlighet att orientera myndigheten om sakens utrikespolitiska betydelse. Vidare framhöll såväl Grundlagberedningen som föredragande departementschefen att grundlagen borde ge garantier för en sammanhållen bedömning av frågor med utrikespolitisk betydelse. I 12 kap. 2 § regeringsformen föreskrivs att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Utskottet gör bedömningen att orienteringen av myndigheterna om sakens utrikespolitiska betydelse faller under förbudet mot ministerstyre enligt 12 kap. 2 § regeringsformen. Även vid en sådan orientering måste således en viss återhållsamhet iakttas när det gäller uttalanden som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag, med hänsyn till statsråds speciella ställning och regeringsformens bestämmelser om myndigheternas självständighet. Stor betydelse måste fästas vid statsrådets avsikt med ett uttalande som han eller hon uppfattas ha gjort i egenskap av statsråd. Om statsrådets avsikt är att påverka myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag, kan uttalandet vara att se som ett avsteg från reglerna i 12 kap. 2 § regeringsformen, vilket inte är godtagbart från konstitutionella utgångspunkter. faller det, enligt utskottets mening, inom ramen för orientering av myndigheten om sakens utrikespolitiska betydelse att utrikesministern eller i förekommande fall uttalar sin bedömning av om förhållande till en annan stat eller till en mellanstatlig organisation skulle påverkas av det aktuella ärendet. I dessa orienteringar finns det vidare, enligt utskottet, en viss marginal för utrikesministern eller att lämna sin bedömning av en aktuell sakfråga. rutin att, som ett led i sin orientering av myndigheten om sakens utrikespolitiska bedömning, lämna sin bedömning av en aktuell sakfråga kan enligt utskottets mening inte i sig anses strida mot förbudet mot ministerstyre enligt 12 kap. 2 § regeringsformen. Utskottet vill i detta sammanhang understryka betydelsen av att innebörden av 12 kap. 2 § regeringsformen framgår av orienteringen till myndigheten och av att bedömningen presenteras på ett sådant sätt att det klart framgår att det inte är fråga om direktiv till myndigheten. I den aktuella granskningen har inte framkommit något i övrigt som ger anledning till något uttalande av utskottet. 4.2 hantering av begäran om att ta del av allmänna handlingar m.m. I två anmälningar till , bilaga A4.2.12, begärs det att utskottet ska granska respektive regeringens hantering av en begäran om få ta del av vissa allmänna handlingar. I den ena av anmälningarna begärs dessutom en granskning av regeringens rutiner kring och handläggning av ärenden som gäller utlämnande av allmänna handlingar. Båda anmälningarna gäller en begäran från om att få ta del av vissa handlingar om representation. I den ena anmälan görs gällande att tjänstemännen inte fick hantera begäran om utlämning på det skyndsamma sätt som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen. I stället tvingas tjänstemännen regelmässigt att först hämta in den politiska ledningens medgivande, vilket i detta fall inte gavs förrän den politiska ledningen hade övervägt och vidtagit åtgärder för att motarbeta . I anmälan hävdas dessutom att gjorde ändringar i det begärda materialet innan det lämnades ut och lämnade delar av de begärda handlingarna till ett konkurrerande medium (Ekot) innan fick ut dem. En anmälan om handläggningen kring utlämnande av allmänna handlingar vid har även gjorts till (). JO fattade beslut i ärendet (dnr 45062012). JO har utrett denna anmälan tillsammans med tre andra anmälningar om hantering av framställningar om att få ut allmänna handlingar (dnr 6392012 m.fl.). Utskottet har i sin granskning även uppmärksammat frågor som rör denna hantering inom . Till grund för granskningen har bl.a. legat promemorior som har upprättats inom och , bilaga A4.2.3. Utskottet har även hållit utfrågningar med näringsminister och statsminister , bilaga B9 och B1516. Utskottet har även fått en skrivelse från näringsminister , bilaga A4.2.4. Utskottet har, som nämnts ovan, vidare tagit del av två beslut från JO som gäller hantering av allmänna handlingar. Rätten att ta del av allmänna handlingar Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk medborgare, enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF), ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Med en handling förstås, enligt 2 kap. 3 § första stycket TF, en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Enligt 2 kap. 3 § andra stycket TF anses en upptagning som avses i första stycket förvarad hos en myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock förvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock enligt tredje stycket inte vara förvarad hos myndigheten om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Med personuppgifter avses all slags information som direkt eller indirekt rör en fysisk person. En handling anses inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit någon behörig befattningshavare tillhanda (2 kap. 6 § TF). Enligt 2 kap. 7 § första stycket TF anses en handling upprättad hos en myndighet när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende som den rör har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte rör ett visst ärende, när den har justerats eller på annat sätt färdigställts av myndigheten. Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § TF begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn intresset av att förebygga eller beivra brott det allmännas ekonomiska intresse skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden intresset av att bevara djur- eller växtart. Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller i en annan lag som den lagen hänvisar till. Den lag som åsyftas är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Utlämnande av allmänna handlingar En allmän handling som får lämnas ut ska på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen, så att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. En handling får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Om en handling inte kan tillhandahållas utan att en sådan del av handlingen som inte får lämnas ut röjs, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia (2 kap. 12 § TF). Utgångspunkten är således att handlingar ska utlämnas i direkt anslutning till begäran, dvs. i princip omgående (, Offentlighetsprincipen, 8 uppl., 2010 s. 131 f.). Justitieombudsmännen () prövar flera ärenden som gäller hanteringen av framställningar om att få ut allmänna handlingar. I ett flertal beslut har JO uttalat att besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas som begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Härtill kommer att ett visst dröjsmål är ofrånkomligt, om framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material (jfr JO 1981/82 s. 282, JO 1986/87 s. 221 och JO 2002/03 s. 458). I sådana fall kan det vara lämpligt att successivt lämna besked om vad som kan lämnas ut. Av 2 kap. 13 § framgår att den som önskar ta del av en allmän handling även har rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller en kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En begäran att få en avskrift eller en kopia av en allmän handling ska behandlas skyndsamt. En begäran om att få ta del av en allmän handling ska enligt 2 kap. 14 § TF göras hos den myndighet som förvarar handlingen. Enligt andra stycket prövas en fråga om utlämnande av en allmän handling av den myndighet som förvarar handlingen, om det inte särskilt föreskrivs att prövningen ska göras av en annan myndighet. Om en anställd vid en myndighet enligt arbetsordningen eller på grund av ett särskilt beslut har ansvar för vården av en handling är det enligt 6 kap. 3 § OSL i första hand han eller hon som ska pröva om handlingen ska lämnas ut. I tveksamma fall ska den anställde låta myndigheten göra prövningen, om det kan ske utan onödigt dröjsmål. Om den anställde vägrar att lämna ut handlingen eller lämnar ut den med förbehåll som inskränker en enskilds rätt att röja innehållet eller annars förfoga över handlingen ska, om den enskilde begär det, myndigheten pröva om handlingen ska lämnas ut. Den enskilde ska informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning m.m. Hantering av framställningar om att få ut allmänna handlingar som förvaras hos Frågor om att lämna ut allmänna handlingar som förvaras i prövas enligt 18 § förordningen (1996:1515) med instruktion för , förkortad RKI, inom det departement som förvarar handlingarna, om något annat inte är särskilt föreskrivet. I tveksamma fall, eller om den sökande begär det, ska en sådan fråga prövas av ett statsråd i departementet eller när det gäller handlingar hos av ett statsråd i Statsrådsberedningen. Frågan får också överlämnas till regeringens prövning. Enligt 2 kap. 15 § första stycket TF ska talan mot beslut av ett statsråd föras hos regeringen. Beslut av regeringen får enligt 6 kap. 7 § tredje stycket OSL inte överklagas. Om ett regeringsärende faller inom flera departements verksamhetsområden ska det enligt 13 § RKI handläggas i det departement till vilket det huvudsakligen hör. Enligt 15 § RKI ska regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Detta gäller också inom ett departement när ett ärende rör mer än ett statsråd. I promemorian Samrådsformer i (PM 2012:1) framhålls att genom olika former av samråd i (gemensam beredning, allmän beredning och delning) säkerställs att principen om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll och att alla statsråd faktiskt får möjligheter att utöva det inflytande i regeringsärendena som deras ansvar motiverar. Som huvudregel gäller, enligt PM 2012:1, att den gemensamma beredningen ska inledas så tidigt som det är praktiskt möjligt. I promemorian uttalas vidare bl.a. följande. Den gemensamma beredningen ska alltid äga rum i så god tid före beslutet att de berörda departementen har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets handläggning och avgörande. Hur samrådet ska äga rum rent praktiskt om det ska ske muntligen eller skriftligen, i vilken utsträckning och på vilket sätt träffade överenskommelser ska dokumenteras etc. får avgöras från fall till fall. När det gäller meningsskiljaktigheter betonas i PM 2012:1 att den gemensamma beredningen aldrig är avslutad förrän alla parter är överens. Om enighet inte kan uppnås vid kontakter mellan de beredningsansvariga tjänstemännen måste diskussionerna därför föras upp på en politisk nivå. I Gula boken av ärenden i (Ds 1998:39 s. 15 f.) framhålls att handläggaren tidigt särskilt bör tänka på vilka kontakter som behöver tas med andra departement innan ett ärende kan avgöras och när sådana kontakter bör tas i beredningsarbetet för att de andra departementen ska kunna medverka i beredningen på bästa sätt. Vid granskning av utlämnande av allmänna handlingar under /11 (bet. 2010/11:KU10 s. 29) framgick vidare att det, i vart fall då, inte fanns några särskilda föreskrifter eller andra instruktioner för hur samrådet mellan berörda enheter eller departement ska ske med hänsyn till tryckfrihetsförordningens bestämmelser om skyndsamhet m.m. (2 kap. 1213 §§) när en framställning om utfående av allmän handling berör flera enheter inom samma departement eller flera departement. Regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet m.m. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen (RF) gäller bl.a. att förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. I förarbetena uttalades att kravet även gäller regeringen när den agerar som högsta förvaltningsmyndighet (prop. 1975/76:209 s. 138). Kravet på saklighet och opartiskhet kan sammanfattas med ett gemensamt begrepp: objektivitetsprincipen. Denna princip innebär krav på att myndigheter ska iaktta saklighet och opartiskhet samt handla fritt från godtycke och inte särbehandla någon utan laga stöd (m.fl. Regeringsformen med kommentarer, 2012, s. 43). I litteraturen har principen sammanfattningsvis ansetts innebära att offentliga organ måste grunda sina avgöranden enbart på hänsyn som de enligt gällande författningar får beakta (Lerwall, JO och 1 kap. 9 § regeringsformen, i JO Lagarnas väktare, 2009, s. 233). De får alltså inte låta sig vägledas av andra intressen än dem som de ska tillgodose och inte ta hänsyn till ovidkommande omständigheter. Bestämmelsen i 1 kap. 9 § RF innefattar således ett förbud mot varje form av godtycke. Den s.k. likhetsgrundsatsen (eller egalitetsgrundsatsen) som också inryms i denna bestämmelse kommer till uttryck genom kravet på att myndigheterna ska beakta allas likhet inför lagen. Av förarbetena framgår att kravet i och för sig omfattas av kraven på saklighet och opartiskhet (bet. KU 1975/76:56 s. 21). Med meddelarfrihet avses normalt den grupp av regler i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) som innebär att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämna normalt sekretessbelagda uppgifter för publicering i tryckt skrift, radio, tv eller teknisk upptagning. Meddelarfriheten gäller i förhållande till myndigheter och andra allmänna organ och ingår i den reglering som avser att förverkliga offentlighetsprincipen. Enligt 1 kap. 1 § TF står det var och en fritt att i alla de fall då något annat inte är föreskrivet i förordningen meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i en tryckt skrift. En motsvarande bestämmelse finns i 1 kap. 2 § YGL. Meddelarfriheten får endast begränsas på det sätt som anges i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen. Regeln är dock inte utan undantag. Meddelarfriheten kompletteras med skydd för meddelarens anonymitet. Bestämmelser om anonymitetsskydd finns i 3 kap. TF. En meddelare har rätt att vara anonym (1 §), och den som har tagit emot en uppgift för publicering har, med vissa undantag, tystnadsplikt beträffande meddelarens identitet (3 §). Denna del av anonymitetsskyddet kan skydda en meddelare från att utsättas för andra obehag än myndighetsingripanden, t.ex. missnöjesyttringar från arbetskamrater. Efterforskningsförbudet är ytterligare en del av anonymitetsskyddet och innebär att myndigheter och andra allmänna organ inte får efterforska vem som har lämnat ett meddelande med stöd av sin meddelarfrihet i vidare mån än vad som behövs för att väcka åtal eller göra något annat ingripande som är tillåtet enligt tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen. Vid en sådan, i undantagsfall tillåten, efterforskning måste dock myndigheterna beakta den tystnadsplikt som de medieanställda har (3 kap. 4 § TF). Motsvarande bestämmelser om anonymitetsskydd finns i 2 kap. 1, 3 och 4 §§ YGL. Slutligen ska även nämnas repressalieförbudet som innebär att en myndighet eller ett annat allmänt organ inte får ingripa mot någon för att han eller hon i en tryckt skrift eller i ett radioprogram eller en teknisk upptagning har brukat sin tryckfrihet respektive sin yttrandefrihet eller medverkat till ett sådant bruk (3 kap. 4 § TF och 2 kap. 4 § YGL). En fråga som kan ställas är i vilken utsträckning en myndighet eller, för den nu aktuella granskningen kanske mer relevanta frågan, om en företrädare för myndigheten kan åberopa meddelarfrihet. Frågan om en myndighet eller en befattningshavare vid en myndighet kan åberopa meddelarfrihet har uppmärksammats i litteraturen. Sammanfattningsvis anses att en myndighet aldrig kan åberopa meddelarfrihet i sin informationsverksamhet. Tjänstemannen eller befattningshavaren kan dock göra det om han eller hon lämnar uppgifter i egenskap av medborgare eller privatperson, men inte om han eller hon gör det å tjänstens vägnar (Hirschfeldt, Anslagstavlan och annan aktiv myndighetsinformation, i JO Lagarnas väktare, 2009, s. 193 f. och Axberger, Meddelarfrihet till statens tjänst?, i Våra rättigheter V, Rättighetsperspektiv till minne av , 2007, s. 91 f.). Frågan om en myndighet eller en befattningshavare vid en myndighet kan åberopa meddelarfrihet har också prövats av JK och JO. Ett illustrativt exempel på detta är ett beslut av JK där informationsdirektören vid en polismyndighet hade lämnat uppgifter till en tidning. JK uttalade bl.a. följande i sitt beslut (JK-beslut , dnr ). Meddelarfriheten syftar till att säkerställa att sådant som enligt offentlighetsprincipen ska vara tillgängligt för envar inte undanhålls utan kan publiceras. Meddelarfriheten gäller därför anställda hos myndigheter men inte myndigheten som sådan. En polisman har alltså normalt meddelarfrihet vid kontakter med medierna. När det tydligt framgår att en tjänsteman vid polismyndigheten uttalar sig på myndighetens vägnar faller uppgiftslämnandet emellertid utanför det område som täcks av meddelarfriheten [utskottets kurs.]. I detta fall rör det sig om en person som i sin befattning som informationsdirektör har det övergripande ansvaret för polismyndighetens kontakter med medierna. För att en person med sådan tjänsteställning ska kunna åberopa meddelarfrihet bör det krävas att det av omständigheterna framgår att uttalandet inte görs för myndighetens räkning.