bet · H001KU20 · 2013-06-11 00:00:00 — Utskottet vill mot denna bakgrund framhålla att alla inkommande brev och skrivelser med samma typ av innehåll självklart bör behandlas på ett likartat sätt, oavsett vem som är avsändare. I den mån det saknas rutiner för att uppfylla krav på en sådan hantering förutsätter utskottet att sådana införs. 5 Vissa frågor rörande militärt samarbete med 5.1 Regeringens agerande i fråga om militärt samarbete med I en anmälan till , bilaga A5.1.1, begärs det att utskottet granskar om den dåvarande försvarsministern och regeringens agerande i en fråga om ett militärt samarbete med är förenligt med gällande rätt och folkrättsliga principer. Anmälarna hänför sig till att det i media hade avslöjats att () i ett pågående eller avslutat projekt hade åtagit sig att ge möjlighet att renovera och modifiera gamla antitankvapen. När det inte ansågs lämpligt för FOI som myndighet att genomföra projektet ska FOI enligt dessa medieuppgifter, trots att detta inte var tillåtet för FOI, ha bildat ett aktiebolag som skulle överta rollen som projektledare. Det bör enligt anmälarna utredas vilken information regeringen har fått och om regeringen eller har fattat några beslut i ärendet. Det bör också utredas om det har uppkommit frågor om tillståndspliktig verksamhet och hur dessa har hanterats samt om det stämmer att regeringen har förmått företrädare för () att delta på ett möte mellan och där affärsupplägget diskuterades. Anmälarna hävdar slutligen att det av dokumentationen i ärendet framgår att regeringen vid handläggningen av ärendet har tagit hänsyn till svenska affärsintressen och låtit sådana intressen påverka samarbetets utveckling. Det bör därför utredas vilka avvägningar som har gjorts mellan sådana hänsyn och den svenska utvecklings- och utrikespolitiken i stort. Till grund för granskningen har bl.a. legat 9 promemorior som upprättats inom Försvarsdepartementet respektive , bilaga A5.1.28, en promemoria upprättad inom ISP, bilaga A5.1.9, och en promemoria upprättad inom FOI, bilaga A5.1.10. Som svar på utskottets begäran överlämnade ett omfattande material, som bl.a. består av regeringsbeslut med tillhörande akter, skriftlig kommunikation med , med svenska myndigheter och inom , samt dokumentation från ett stort antal möten. Dessutom överlämnade , på utskottets begäran, visst ytterligare material, främst promemorior upprättade inom . En övervägande del av det överlämnade materialet omfattas av sekretess enligt 15 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Utskottet har hållit elva muntliga utfrågningar med följande personer: f.d. medarbetaren vid FOI (), bilaga B1, f.d. generaldirektören vid FOI (), bilaga B2, nuvarande generaldirektören vid FOI (), bilaga B3, f.d. chefen för (), bilaga B4, f.d. generaldirektören för ISP () bilaga B5, f.d. departementsrådet vid Försvarsdepartementet (), bilaga B6, f.d. medarbetaren vid FOI (), bilaga B8, f.d. statssekreteraren vid Försvarsdepartementet (), bilaga B11, f.d. statssekreteraren vid Försvarsdepartementet och Statsrådsberedningen HG (), bilaga B12, f.d. försvarsministern (), bilaga B14 samt statsminister (), bilaga B16. Utfrågningen med var uppdelad i en offentlig och en sluten del. Utfrågningen med statsminister var offentlig. Övriga utfrågningar var slutna. Dessutom har utskottet haft tillgång till det s.k. redovisningsprotokoll som Säkerhetspolisen () upprättade i den förundersökning om bl.a. trolöshet mot huvudman som genomfördes och som främst består av förhörsprotokoll, bilaga A5.1.11. Även dessa protokoll omfattas delvis av sekretess. Slutligen har utskottet haft tillgång till åklagarens beslut att lägga ner förundersökningen, bilaga A5.1.12. Förhållandevis många uppgifter både i det skriftliga materialet och under de utfrågningar som utskottet har hållit omfattas av sekretess. Dessa kan endast redovisas övergripande och i begränsad utsträckning i betänkandet. Överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer ingås enligt 10 kap. 1 § regeringsformen av regeringen. Regeringen kan dock enligt 2 § ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en sådan överenskommelse, om den inte kräver eller medverkan. Ett sådant uppdrag ges ofta i form av särskilda regeringsbeslut med först ett bemyndigande att förhandla om ett avtals utformning och sedan, när förhandlingarna är avslutade, ett bemyndigande att ingå avtalet. Export av krigsmateriel m.m. Enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel får verksamhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel, uppfinningar rörande krigsmateriel och metoder för framställning av sådan materiel samt verksamhet som avser tillhandahållande av tekniskt bistånd inte bedrivas i utan tillstånd. Detsamma gäller sådan verksamhet som bedrivs i utlandet av svenska myndigheter, svenska företag och den som är bosatt eller stadigvarande vistas här (4 §). Tekniskt bistånd får inte lämnas till någon utanför landet utan tillstånd. Militärt inriktad utbildning av personer som inte är svenska medborgare får inte bedrivas i utan tillstånd. För svenska myndigheter och företag samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här krävs dessutom tillstånd för att yrkesmässigt bedriva sådan utbildning i ett annat land. Enligt lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd menas med tekniskt bistånd allt tekniskt stöd som har samband med reparation, utveckling, tillverkning, montering, testning, underhåll eller någon annan teknisk tjänst och som kan anta sådana former som utbildning, överföring av kunskaper och färdigheter eller konsulttjänster. ISP är den myndighet som prövar frågor om bl.a. tillstånd och förbud enligt lagen. Företag och myndigheter kan begära ett förhandsbesked från ISP om planerade vapenexportaffärer. Ett positivt förhandsbesked är inte detsamma som att tillstånd kommer att beviljas. En slutlig prövning görs först när en formell ansökan har kommit in. Riktlinjerna för svensk försvarsmaterielexport och annan utlandssamverkan fastställdes av 1992 (prop. 1991/92:174, bet. 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61). Enligt dessa riktlinjer bör tillstånd ges endast om utförsel av krigsmateriel eller annan samverkan med någon i utlandet avseende försvarsmateriel bedöms vara nödvändigt för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärt samt inte står i strid med principerna och målen för utrikespolitik. Vidare anges bl.a. att tillstånd inte bör lämnas om utlandssamverkan avser en stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. Respekt för mänskliga rättigheter är enligt riktlinjerna ett centralt villkor för att tillstånd ska beviljas. () är ett parlamentariskt sammansatt rådgivande organ för exportkontrollfrågor. EKR bistår ISP med tolkningen av riktlinjerna för tillstånd i enskilda ärenden. Även tjänstemän vid Försvars- och Utrikesdepartementen deltar i rådets sammanträden. ISP kan behöva samråda om exempelvis nya mottagarländer, länder där utvecklingen kräver en ny prövning eller situationer som av andra skäl förutsätter en särskild tolkning av riktlinjerna. Alla utförselärenden redovisas för EKR. I varje behandlat ärende redovisas enligt ISP:s hemsida försvarspolitiska behov, landbedömningar och tidigare tolkningar av regler och riktlinjer. Rådet fattar inte beslut utan redovisar sina rådgivande ställningstaganden. Med utgångspunkt från dessa formulerar ISP förhandsbesked till industrin. Ordförande i rådet är ISP:s generaldirektör och övriga ledamöter är riksdagsledamöter. Rådet sammanträder ungefär en gång . FOI är en myndighet under Försvarsdepartementet som har till uppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning, icke-spridning och internationell säkerhet. FOI ska på uppdrag av också bedriva exportrelaterad verksamhet inom försvarssektorn. Myndigheten får också bedriva tjänsteexport som är direkt kopplad till myndighetens verksamhetsområde och som ligger inom ramen för dess uppdrag. Om FOI:s verksamhet är tillståndspliktig enligt de nämnda lagarna måste myndigheten ansöka om tillstånd. Regeringens styrning av förvaltningen Det är regeringen som enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr riket. Under regeringen lyder de statliga förvaltningsmyndigheterna. Förvaltningsmyndigheterna är enligt 12 kap. 2 § regeringsformen självständiga i beslutsfattandet i enskilda ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskilda eller som rör tillämpningen av lag. granskade regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna (bet. 2012/13:KU10 s. 80 f.). Utskottet uttalade då bl.a. att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Detta förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis i beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § regeringsformen. Utskottet framhöll att regeringen oaktat formerna för regeringens styrning och det ansvar som regeringen ger myndighetsledningar alltjämt är ansvarig inför för rikets styrelse (s. 99). Rätten att ta del av allmänna handlingar Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk och utländsk medborgare enligt 2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen ha rätt att ta del av allmänna handlingar. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och är inkommen till eller upprättad hos myndigheten. En handling anses som inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda. En handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats. Om en handling inte har expedierats anses den upprättad när det ärende som handlingen hänför sig till har slutbehandlats. Rätten att ta del av allmänna handlingar får endast begränsas om det krävs med hänsyn till vissa i tryckfrihetsförordningen angivna grundläggande intressen, såsom rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, intresset att förebygga eller beivra brott eller skyddet för en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. anges noga i bestämmelser i en särskild lag eller i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som åsyftas är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. I OSL anges när en uppgift i en allmän handling inte ska lämnas ut på grund av att den omfattas av sekretess. Av 15 kap. 1 § OSL följer exempelvis att sekretess gäller för uppgifter som rör förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, med borgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs (utrikessekretess). Enligt 15 kap. 2 § OSL gäller sekretess för uppgifter som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs (försvarssekretess). Registrering och gallring av allmänna handlingar En allmän handling ska enligt huvudregeln i 5 kap. 1 § första stycket OSL registreras så snart den har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. Handlingar som inte omfattas av sekretess behöver enligt tredje stycket inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in eller upprättats. Undantaget från registreringsskyldigheten gäller således inte handlingar som omfattas av sekretess. En handling som utgörs av en minnesanteckning som tillkommit hos en myndighet och som inte har expedierats eller tagits om hand för arkivering är enligt 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen inte en allmän handling. Med minnesanteckning avses en promemoria och annan uppteckning eller upptagning som har kommit till endast för ärendets föredragning eller beredning, dock inte till den del den har tillfört ärendet sakuppgifter. Huvudregeln enligt arkivlagen (1990:782) är att myndigheters arkiv ska bevaras. Allmänna handlingar får dock under vissa förhållanden gallras. Gallring sker för att begränsa arkivens omfattning och för att arkiven inte ska tyngas av handlingar som saknar påtagligt informationsvärde. Gallring kan även ske för att skydda den enskildes integritet. Möjligheten till gallring av allmänna handlingar är inskränkt genom att man vid gallringen ska ta hänsyn till att arkiven utgör en del av kulturarvet. Det arkivmaterial som återstår efter gallringen ska enligt 10 § andra stycket arkivlagen kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Som gallring räknas enligt förstöring av allmänna handlingar och uppgifter i allmänna handlingar (se t.ex. 2 kap. 1 § RS-FS 2003:3). All överföring av uppgifter som medför informationsförluster för användaren betraktas därmed också som gallring. Överföring till annan databärare räknas som gallring om överföringen medför informationsförlust, förlust av sökmöjligheter eller förlust av möjlighet att fastställa informationens autenticitet. Offentlighets- och sekretesskommittén anförde i sitt delbetänkande Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97) att det kan vara fråga om gallring även om elektroniskt lagrad information förs över till en pappersutskrift och sedan raderas från ADB-mediet. Även om uppgifter från den elektroniska handlingen kan tyckas finnas kvar på pappersutskriften har ofta olika sökmöjligheter eller möjligheter att sammanställningar eller kontroller av handlingars autenticitet gått förlorade. Innebörden av att ett visst material har gallrats är alltså enligt kommittén att möjligheten att få fram information ur materialet på något sätt har försämrats. Enligt föreskrift (RK 2006:09) om gallring av allmänna handlingar ska enligt 3 § handlingar som har kommit in till gallras när de inte behövs för regeringens eller verksamhet, om innehållet har förts över till ett annat format eller annan databärare och gallringen inte medför mer än ringa informationsförlust. Myndigheters rätt att bilda bolag Enligt 10 § a kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188), som gällde , får myndigheter under regeringen inte utan regeringens medgivande använda statens medel för att bilda bolag, stiftelser, föreningar eller liknande rättssubjekt eller förvärva aktier eller andelar eller göra kapitaltillskott i sådana rättssubjekt. Liknande bestämmelser finns i den nuvarande kapitalförsörjningsförordningen (2011:210). Regeringen har inte i myndighetsinstruktionen eller genom något annat beslut gett FOI medgivande att bilda bolag eller förvärva aktier i bolag. Allmänt om relationer och handel med anges som en huvudaktör i den del av till vilken ekonomiska, energimässiga och politiska maktcentra alltmer har kommit att koncentreras. har goda relationer med som framför allt bygger på ett omfattande ekonomiskt utbyte. Landet har länge varit viktigaste handelspartner i och den svenska exporten dit har stadigt ökat, främst under 2000- talet. De dominerande exportvarorna är verkstadsprodukter, telekom- och eldistributionsutrustning, fordon, papper, medicinska och farmaceutiska produkter, järnmalm och virke. Dessutom finns en omfattande tjänsteexport från svensk sida, exempelvis genom att många svenska läkare och ingenjörer arbetar i . Av betydelse för relationerna anges också växande saudiska investeringar i , exempelvis på Stockholmsbörsen och den svenska fastighetsmarknaden. Ett antal bilaterala avtal har ingåtts med , bl.a. ett ekonomiskt samarbetsavtal och ett investeringsskyddsavtal. Ett antal officiella besök har ägt rum både från och till . Både svenska statsråd, medlemmar av kungafamiljen och en vice talman har besökt . Saudiska delegationer med exempelvis den saudiske talmannen respektive den saudiske kronprinsen har varit i . och undertecknade ett samförståndsavtal, ett s.k. Memorandum of Understanding (MoU), om militärt samarbete (SÖ 2005:59). I avtalet, som i detta betänkande kallas samförståndsavtalet, anges flera områden där länderna ska samarbeta. Av särskilt intresse i detta sammanhang är de delar av avtalet som rör utbyte inom forskning om utveckling samt överföring av militärteknologi. Avtalet är ett ram- eller paraplyavtal, som för sitt förverkligande kräver underavtal om konkreta projekt. I avtalet anges bl.a. att parterna är överens om att dels studera och utforska möjligheterna att upprätta ett partnerskapsprogram mellan FOI och de behöriga institutionerna i i fråga om försvarsteknologi, dels sträva efter att utbyta teknisk och ingenjörsmässig expertis i fråga om underhåll, utveckling och rekonstruktion av vapensystem, utrustning och reservdelar. Parterna ska vidare främja att deras industrier utformar gemensamma projekt för sammansättning eller produktion av militär utrustning i den andra partens land. meddelade FOI Försvarsdepartementet att man önskade inkomma med en framställan om bemyndigande att ingå ett underavtal med om ett samarbetsprojekt. ville skaffa sig förutsättningar, både utrustnings- och kunskapsmässigt, för att på egen hand renovera och modifiera sina befintliga antitankvapen (som till stor del var föråldrade). Projektet syftade därför till att bygga upp grunden till visst ammunitionssäkerhetsarbete och till att ge saudierna kompetens att själva genomföra renovering och modifiering. Enligt planerna omfattade projektet dessutom uppbyggnaden av en pilotanläggning för viss militär tillverkning. I ett inledande skede skulle en förstudie tas fram, som skulle uppskatta kostnaden för projektet, namnge lämpliga underleverantörer och lämna rekommendationer på den fortsatta utvecklingen av projektet. ska, enligt bl.a. uppgifter under utfrågningarna med och samt från viss e-postkommunikation i det material utskottet har tagit del av, ha signalerat ett starkt förtroende för och vilja att samarbeta med just FOI och ställt krav på att motparten skulle vara en statlig myndighet och inte ett privat företag. emellertid planerna att ett antal svenska företag skulle kunna medverka i projektet som underleverantörer, däribland företag som uppför byggnader och företag som bedriver utveckling och tillverkning av bl.a. sprängämnen och kemiska substanser. Förhandlingar om andra underavtal och affärsuppgörelser Parallellt med förhandlingarna om samarbetsprojektet pågick även diskussioner om ytterligare ett underavtal, ett forsknings- och utvecklingsavtal. I dessa diskussioner fick via en medarbetare vid FOI ta del av ett avtal som hade ingått med ett annat land. reagerade på detta eftersom regeringen inte hade bemyndigat FOI att förhandla med om ett forskningsavtal. Enligt FOI hade man inte påbörjat någon förhandling i egentlig mening utan bara skickat över ett exempel på hur ett avtal kunde se ut. hade emellertid återkommit med synpunkter på detta avtal och tolkade exemplet som ett förhandlingsbud. FOI uppmanades, enligt bl.a. under utfrågningen, att avbryta förhandlingarna och hänskjuta frågan om eventuella underavtal till det förestående mötet kring samförståndsavtalet ett av flera s.k. MoU-möten . Förhandlingar inleddes vidare 2005 mellan ett svenskt företag och om försäljningen av en viss krigsmaterielprodukt. Enligt uppgifter i det material från som utskottet har tagit del av hade saudierna framställt dessa affärsförhandlingar och förhandlingarna om underavtal till samförståndsavtalet som beroende av varandra. angavs därmed vara en förutsättning för uppgörelser både om den aktuella och andra kommande affärer; om samarbetsprojektet gick bra utlovades stora kommande samarbeten för både FOI, försvarsindustrin och övrig industri. En genomförd affär uppskattades av företaget vara värd ca , med goda möjligheter till uppföljningskontrakt. fick FOI ett underhandsbesked från ISP om att samarbetsprojektet, i den utformning det beskrevs i den pågående förstudien, inte skulle komma att få tillstånd. Efter uppmaningen att hänskjuta samtalen om underavtal till mötet avbröt företrädarna för FOI kommunikationen med vilket, enligt vad som framgår av materialet, orsakade missnöje hos motparterna i . Viss brevväxling till och från Försvarsdepartementet , som finns i det överlämnade materialet, visar att problemen i relationerna sågs som allvarliga och kunde få konsekvenser även för andra förbindelser mellan och . Enligt bl.a. uppgifter från vid utfrågningen inför utskottet gjordes bedömningen inom att samförståndsavtalet hade skapat förväntningar hos saudierna och en uppfattning att de redan var lovade det samarbete de nu efterfrågade. Den gjordes emellertid bedömningen att det efterfrågade samarbetet vore politiskt olämpligt och ISP gjorde bedömningen att projektet inte var förenligt med svensk exportlagstiftning. Det saudiska missnöjet riskerade att orsaka utrikespolitisk skada som kunde drabba såväl pågående försäljningsförhandlingar som andra militära och civila handelsrelationer som byggt upp . Att man inom bedömde att risken för utrikespolitisk skada var allvarlig framgår också av det skriftliga material som har överlämnats till utskottet, bl.a. av e-postkommunikation och interna promemorior. Försvarsdepartementet anmodade i detta läge, med anledning av de uppkomna problemen, FOI att redovisa vilka kontakter och samarbetsdiskussioner man hade haft med om forskningsrelaterat samarbete och eventuella underavtal till det övergripande samförståndsavtalet . Vidare anmodades FOI att i detalj redovisa vilka icke tillståndspliktiga samarbetsmöjligheter på forskningsområdet som FOI i samråd med ISP såg som möjliga. FOI svarade med redogörelser för diverse möten mellan och , föranledda av arbetet med förstudien och diskussioner om det fortsatta projektet. FOI redogjorde också för hur man på myndigheten hade uppfattat de saudiska förväntningarna och kraven och att man hade poängterat för de saudiska företrädarna att FOI inte kunde ingå ett avtal utan ett regeringsbeslut. Som svar på uppmaningen att redovisa tänkbara icke tillståndspliktiga samarbetsmöjligheter angavs både sådana som redan hade diskuterats med och sådana som inte hade diskuterats. FOI uttryckte dock tveksamhet till att det skulle gå att rädda samarbetet genom avtal på dessa områden. Saudierna skulle möjligen anse att det var intressanta förslag, men skulle inte låta sig nöja med dessa. Uppgifter med motsvarande innebörd har lämnats av under utfrågningen. anförde vid utfrågningen inför utskottet att relationen till behövde hanteras professionellt och med stor förståelse för hur motparten tänkte och hade uppfattat situationen. , liksom alla andra stater som har relationer med, har anledning att utgå från att en svensk myndighet har mandat att agera och att den ger uttryck för regeringens vilja när den exempelvis lämnar ett förhandlingsbud. Han reste tillsammans med till , bl.a. i syfte att träffa den saudiske vice försvarsministern och försöka reparera de skadade relationerna. Jevrell uppgav vid utfrågningen att det vid detta möte tydligt framgick att saudierna var besvikna på agerande och att deras huvudsakliga intresse låg vid det samarbetsområde som förstudien hade behandlat. Han redogjorde då för den svenska myndighetsstrukturen, särskilt den roll ISP har. Han redogjorde också för vad inte kunde göra och framförde de alternativa förslag till samarbetsprojekt som hade utarbetats. Dessa accepterades dock inte av saudierna. Två ytterligare möten genomfördes i mel- lan företrädare för Försvarsdepartementet, FOI och , för att om möjligt hitta en väg framåt. Resultatet av dessa möten blev att skulle ta huvudansvaret för det ursprungliga samarbetsprojektet och att FOI endast skulle ha en konsultativ roll. Planerna på bolagsmedverkan och bildandet av bolaget