bet · H001UbU13 · 2013-05-03 00:00:00 — 2012/13:UbU13 Arbetet med legitimationsreformen avseende lärare och förskollärare Arbetet med legitimationsreformen avseende lärare och förskollärare I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse Arbetet med legitimationsreformen avseende lärare och förskollärare (skr. 2012/13:62) och en motion som har väckts med anledning av skrivelsen. Skrivelsen innehåller dels en finansieringsplan för arbetet med legitimationsreformen avseende lärare och förskollärare, dels en rapport om hur arbetet med reformen fortskrider. Utskottet avstyrker motionen med hänvisning till vidtagna åtgärder och föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna. I betänkandet finns en reservation (S, MP, V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Finansieringsplan inklusive kostnadsberäkningar för legitimationsreformen 2012/13:Ub9 av (MP). Reservation (S, MP, V) Arbetet med legitimationsreformen avseende lärare och förskollärare lägger skrivelse 2012/13:62 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), i (C), (S), (FP), (KD), (SD), (V) och (MP). Ärendet och dess beredning Vid behandlingen av propositionen tillämpning av vissa bestämmelser om legitimation för lärare och förskollärare (prop. 2011/12:144) gav regeringen till känna att regeringen borde återkomma med en finansieringsplan samt med en rapport om hur arbetet med legitimationsreformen fortskrider (bet. 2011/12:UbU20, rskr. 2011/12:277). Med anledning av tillkännagivandet överlämnade regeringen skrivelse 2012/13:62 Arbetet med legitimationsreformen avseende lärare och förskollärare till . En motion har väckts i ärendet. Vid utskottets sammanträde informerade statsrådet och statssekreterare om regeringens arbete med legitimationsreformen. Vidare informerade statssekreterare vid utskottets sammanträden och om hur detta arbete fortlöpte. Vid sammanträdena den 23 respektive besökte representanter för respektive utskottet för att informera om respektive förbunds syn på arbetet med reformen. Vidare har lämnat information om verkets arbete med reformen i samband med att myndigheten informerat utskottet om aktuella frågor, bl.a. vid utskottets sammanträde . har fattat beslut om att införa ett legitimationssystem för lärare och förskollärare fr.o.m. (prop. 2010/11:20, bet. 2010/11:UbU5, rskr. 2010/11:171). Kravet för legitimation är att läraren eller förskolläraren har en behörighetsgivande examen, med tillfredsställande resultat har genomfört en introduktionsperiod om minst ett läsår eller motsvarande på heltid inom undervisning som i huvudsak svarar mot examen och i övrigt är lämplig att bedriva undervisning. I propositionen tillämpning av vissa bestämmelser om legitimation för lärare och förskollärare (prop. 2011/12:144) föreslog regeringen att vissa bestämmelser i skollagen (2010:800) om krav på legitimation för lärare och förskollärare som skulle börja tillämpas i stället skulle tillämpas fr.o.m. . Skälet till att tidpunkten för när bestämmelserna skulle börja tillämpas flyttades fram var att inte hade prövat ansökningar om legitimationer i den omfattning som var nödvändig när propositionen överlämnades till . begärde därför att tidpunkten skulle flyttas fram. beslutade i enlighet med utskottets förslag att bifalla propositionen. Vid behandlingen av propositionen framhöll dock utskottet en oro över hur regeringen hanterat införandet av legitimationer. Utskottet anförde att regeringen måste försäkra sig om att det finns tillräckliga resurser för att legitimationsreformen ska falla väl ut i skolan. De kostnader som finns och som uppstår på grund av legitimationsförfarandet måste, enligt utskottet, identifieras och en finansieringsplan arbetas fram där statens och huvudmännens kostnader ingår. Utskottet föreslog ett tillkännagivande om att regeringen borde återkomma till med en sådan finansieringsplan samt med en rapport om hur arbetet med legitimationsreformen fortskrider. beslutade i enlighet med utskottets förslag (bet. 2011/12:UbU20, rskr. 2011/12:277). I enlighet med tillkännagivandet från innehåller skrivelsen dels en finansieringsplan för arbetet med legitimationsreformen avseende lärare och förskollärare, dels en rapport om hur arbetet med reformen fortskrider (bet. 2011/12:UbU20, rskr. 2011/12:277). Regeringen följer noga arbete med att fatta beslut i legitimationsärenden och har bl.a. gett i uppdrag att kvartalsvis skriftligen redovisa hur arbetet fortskrider. Redovisningarna innehåller bl.a. uppgifter om antal beslutade legitimationer, en ekonomisk analys och prognoser för det fortsatta arbetet. Regeringen har i budgetpropositionen föreslagit att ska avsättas 2013 för handläggning av legitimationer för lärare och förskollärare. Förslaget har godkänts av . Genom regleringsbrevet har regeringen, efter att ha fått , tilldelat ytterligare . Därmed har tillförts totalt i ytterligare medel . Regeringen kommer även fortsättningsvis att noggrant följa arbete med hanteringen av legitimationsärenden och i samband med de kontinuerliga redovisningarna överväga om fler åtgärder behövs. () följer vidare utvecklingen av legitimationsreformen och de ekonomiska konsekvenserna i samarbete med , , Specialpedagogiska skolmyndigheten, Kommuner och Landsting, samt Sameskolstyrelsen i enlighet med vad som meddelats i propositionen Legitimation för lärare och förskollärare (prop. 2010/11:20). I skrivelsen gör regeringen bedömningen att de vidtagna och planerade åtgärderna ger förutsättningar för att legitimationsreformen ska kunna genomföras på ett så bra sätt som möjligt. Arbetet med legitimationsreformen avseende lärare och förskollärare Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkandet om att regeringen bör återkomma till med en finansieringsplan för legitimationsreformen avseende lärare och förskollärare och lägger skrivelse 2012/13:62 till handlingarna. Jämför reservation (S, MP, V). Regeringens kontinuerliga uppföljning av arbetet med legitimationsreformen Regeringen anför i skrivelsen att den kontinuerligt följer arbete med att legitimera lärare och förskollärare. fick genom en ändring i regleringsbrevet (dnr U2012/3589/S) i uppdrag att återkomma till regeringen med kvartalsvisa redovisningar av hur arbetet med att meddela legitimationer fortlöper. Av redovisningarna ska särskilt framgå antal ansökningar, antal meddelade legitimationer, handläggningstid samt kostnader fördelade på handläggning, it, information och övrigt, inklusive en kostnadsanalys. Regeringen anför i skrivelsen att dessa uppföljningar kommer att fortsätta . Regeringen anför vidare att () följer och analyserar utvecklingen av legitimationsreformen och de ekonomiska konsekvenserna i samarbete med , Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Kommuner och Landsting (SKL), och Sameskolstyrelsen i enlighet med vad som meddelats i propositionen Legitimation för lärare och förskollärare (prop. 2010/11:20). senaste redovisning av hur arbetet med legitimationsreformen fortskrider lämnades . Av redovisningen framgick att ca 120 000 ansökningar om legitimation hade inkommit till t.o.m. september månad 2012, och det beräknades att ca 123 000 ansökningar skulle ha lämnats in . Enligt är det svårt att uppskatta antalet ansökningar , men gör bedömningen att mellan 145 000 och 154 000 ansökningar totalt kommer att ha lämnats in . Antalet meddelade legitimationer uppgick t.o.m. september månad till ca 45 000. prognos var att 60 00065 000 legitimationer skulle ha meddelats , vilket innebär att 80 00090 000 legitimationsärenden behöver handläggas . Handläggningstiderna varierar kraftigt. En förskollärarlegitimation tar att handlägga, medan en lärarlegitimation för högre årskurser ofta anses vara komplex, beroende på en stor variation i hur utbildningarna har genomförts vid olika lärosäten, och därför tar att handlägga. uppger att det ofta är nödvändigt att kontakta lärosäten för att utreda vilken behörighet t.ex. en kurs är avsedd att ge. Antalet omprövningar och överklaganden uppgick vid redovisningstillfället till 1015 ärenden per dag. Förvaltningsrätten har avgjort 16 ärenden varav tre har medfört en ändring av beslut. I samtliga dessa tre ärenden har, enligt , ny information tillkommit som inte var känd då legitimationen meddelades. har uppgett att verket kontinuerligt effektiviserar arbetet och att verket bl.a. har rekryterat ytterligare personal för att handlägga legitimationsärenden. Regeringen anför i skrivelsen att det ännu är för tidigt att göra någon konsekvensanalys av legitimationsreformen i förhållande till t.ex. huvudmännen. Kraven på legitimation ska tillämpas fullt ut fr.o.m. (prop. 2011/12:144, bet. 2011/12:UbU20, rskr. 2011/12:277). Det är först därefter möjligt att se vilka konsekvenser reformen fått. Regeringen anför dock att den avser att fortsätta att kontinuerligt föra en dialog med berörda myndigheter och organisationer, dvs. , Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, SKL, och Sameskolstyrelsen samt i samarbete med dessa successivt påbörja en analys av olika typer av konsekvenser av reformen. En finansieringsplan för legitimationsreformen Regeringen anför i skrivelsen att den i propositionen Legitimation för lärare och förskollärare (prop. 2010/11:20) bedömde kostnaderna för reformen. Bedömningen godtogs av (bet. 2010/11:UbU5, rskr. 2010/11:171). Regeringen anför också i skrivelsen att reformen fortsättningsvis i huvudsak ska vara avgiftsfinansierad. Avgifter behöver dock inte betalas av befintliga lärare eller förskollärare som har arbetat minst ett läsår eller motsvarande och som före har avlagt en behörighetsgivande examen eller har fått ett behörighetsbevis av (punkten 5 i övergångsbestämmelserna till förordningen [2011:326] om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare och utnämning till lektor). Regeringen anför i skrivelsen att den noga har följt arbetet med legitimeringen av de befintliga lärarna och förskollärarna och att regeringen vid behov dels tilldelat extra medel, dels föreslagit att ska anvisa ytterligare medel utöver vad som beräknats i den ovannämnda propositionen. Att har haft svårigheter med att hantera meddelandet av legitimationer i den utsträckning som planerats har inte enbart varit en ekonomisk fråga utan är en följd av ett antal olika faktorer. Bland annat har uppgett att komplexiteten i ärendena har varit större än förväntat och att det digitala handläggningssystemet har tagit att färdigställa och blivit dyrare än vad som beräknades i propositionen. Regeringen redovisar dels de engångsvisa medel som vid olika tillfällen har fått för initiala kostnader för reformen, dels vilka årliga kostnader som reformen medför såväl för vissa myndigheter som för kommunerna, dels en bedömning av behovet av framtida engångsvisa tillskott till enligt följande. För att förbereda arbetet med legitimationsreformen tillfördes genom ett uppdrag till verket . I det regleringsbrev som beslutades tilldelades för arbetet med framför allt den fortsatta utvecklingen av it-systemet och befintliga lärares ansökningar om legitimationer. I den ovannämnda propositionen hade det föreslagits , men efter samråd med avsattes ytterligare medel, bl.a. för utvecklingen av det digitala systemet för ärendehantering då det visat sig bli dyrare än vad som tidigare hade antagits. Efter ytterligare samråd med beslutade regeringen att genom regleringsbrevet tillföra som en engångsvis förstärkning . För arbetet med ett datorbaserat register m.m. tillfördes därutöver (permanent). Detta är mer än vad som tidigare föreslagits. I enlighet med regeringens beräkningar i propositionen Legitimation för lärare och förskollärare får för kostnader i samband med överklagande av avslag i legitimationsärenden. På motsvarande sätt får Skolinspektionen för sina kostnader för tillsyn av lärares och förskollärares legitimation och behörighet. tilldelas i enlighet med regeringens beräkning i den nämnda propositionen för kostnader som rör prövning av lärares och förskollärares fortsatta rätt att inneha legitimation, frågan om varning samt meddelande om ny legitimation. I redovisning till regeringen framkom att det finns behov av ytterligare medel för att hinna med att meddela legitimationer på ett korrekt och rättssäkert sätt. uppskattade då behovet av resurser till men framhöll att det fanns en stor osäkerhet i denna skattning. Mot bakgrund av att i enlighet med sitt regleringsbrev skulle redovisa en förnyad prognos valde regeringen att, i avvaktan på mer tillförlitliga prognoser, i budgetpropositionen föreslå att ytterligare skulle avsättas för handläggning av legitimationsärenden. Regeringen framhöll dock i budgetpropositionen att den avser att noga följa hur arbetet med handläggningen av legitimationsärendena fortlöper och vilka resurser som krävs för att befintliga och nya ansökningar ska ha handlagts i tillräcklig utsträckning till . Mot bakgrund av den redovisning som lämnade och kompletterande information som lämnat med anledning av denna, har regeringen i regleringsbrevet tilldelat myndigheten ytterligare engångsvis . Finansiering sker genom att får disponera anslagssparande som beräknas uppkomma på anslaget 1:5 Utveckling av skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet under utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning. Regeringen anger i skrivelsen att den bedömer att det inte finns behov av att tillföra ytterligare engångsvisa medel eftersom den absoluta merparten av ansökningarna om legitimation från befintliga lärare och förskollärare enligt beräkningarna då ska ha handlagts av . Det är dock rimligt att anta att ett visst inflöde av ansökningar från befintliga lärare och förskollärare kommer att ske även , om än i marginell omfattning. Regeringen avser att fortsatt noga följa i vilken utsträckning ansökningar från befintliga och nya lärare och förskollärare lämnas in till och vid behov överväga ytterligare åtgärder för att säkerställa att legitimationsreformen genomförs på ett så bra sätt som möjligt. I enlighet med den kommunala finansieringsprincipen och propositionen Legitimation för lärare och förskollärare tillförs kommunsektorn för att kompensera för kostnader i samband med introduktionsperioden för nyutbildade lärare och förskollärare och för att legitimerade lärare ska kunna avsätta tid för att bistå icke legitimerade lärare vid betygssättning. har en halvårseffekt beräknats, varför kommunsektorn har tillförts . Vid tillämpning av den kommunala finansieringsprincipen görs regleringen , dvs. regleringsbeloppen fastställs när propositionen överlämnas. Någon retroaktiv reglering görs inte. Skulle ett regleringsbelopp i efterhand i väsentlig grad visa sig vara felaktigt, kan detta beaktas senare genom en förändring av nivån på anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. Regeringen betonar i skrivelsen att ett arbete med uppföljning av reformen redan startat genom återkommande dialoger med , Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, SKL samt . Regeringen anför i skrivelsen att den dels sett till att fortlöpande informeras om hur arbetet med legitimationsreformen fortskrider, dels vidtagit åtgärder för att ska få de medel som behövs för att reformen ska kunna genomföras på ett bra sätt. Regeringen anför vidare att () för en kontinuerlig dialog med såväl som andra berörda myndigheter, organisationer och kommunsektorn, och regeringen är beredd att vid behov överväga ytterligare åtgärder. Regeringen bedömer att de vidtagna och aviserade åtgärderna ger förutsättningar för att legitimationsreformen ska kunna genomföras på ett så bra sätt som möjligt. I motion 2012/13:Ub9 av (MP) begärs det att regeringen återkommer till med en finansieringsplan för lärarlegitimationsreformen inklusive en kostnadsberäkning för den kompetensutveckling som krävs av lärare för att de ska uppfylla nya behörighetskrav. Motionären anser att den finansieringsplan som presenteras i skrivelse 2012/13:62 saknar en sådan kostnadsberäkning, vilket gör det svårt att avgöra om de resurser som regeringen reserverar för reformen är tillräckliga. I motionen framhålls det att kostnadsberäkningen måste innehålla både kostnader för administration och skolhuvudmännens kostnader för bl.a. kompetensutveckling och anställning av vikarier. Motionären menar vidare att reformen förutsätter att det finns goda möjligheter till kompetensutveckling för lärare, inte minst genom Lärarlyftet II. Utskottet vill framhålla att när det gäller uppskattningen av huvudmännens kostnader för bl.a. introduktionsperiod och lämplighetsbedömning inför ansökan om legitimation anförde regeringen i propositionen Legitimation för lärare och förskollärare att det inte i detalj går att avgöra hur mycket tid som bör tas i anspråk i varje enskilt fall, varför en schablonersättning bör ges till huvudmännen (prop. 2010/11:20 s. 76). I enlighet med den kommunala finansieringsprincipen och propositionen tillförs kommunsektorn för att kompensera för kostnader i samband med introduktionsperioden för nyutbildade lärare och förskollärare och för att legitimerade lärare ska kunna avsätta tid för att bistå icke legitimerade lärare vid betygssättning. beräknades en halvårseffekt, varför kommunsektorn detta år tillfördes . Regeringen anför dessutom i skrivelsen att () följer och analyserar utvecklingen av legitimationsreformen och de ekonomiska konsekvenserna i samarbete med , Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, SKL, och Sameskolstyrelsen i enlighet med vad som meddelats i propositionen Legitimation för lärare och förskollärare. I skollagen (2010:800) finns bestämmelser om kompetensutveckling. Av 2 kap. 34 § framgår att huvudmannen ska se till att personalen vid förskole- och skolenheterna ges möjligheter till kompetensutveckling. Huvudmannen ska vidare se till att förskollärare, lärare och annan personal vid förskole- och skolenheterna har nödvändiga insikter i de föreskrifter som gäller för skolväsendet. I propositionen Den nya skollagen för kunskap, valfrihet och trygghet framhölls att huvudmannen ska ge förutsättningar, bl.a. ekonomiskt och tidsmässigt, för kompetensutveckling. Kompetensutveckling ska bygga på en kontinuerlig analys av behoven i förskolan och skolan och hos den enskilde förskolläraren eller läraren. Om det hos huvudmannen finns lärare som saknar den föreskrivna utbildningen bör huvudmannen beakta de möjligheter som finns för den personen att påbörja en utbildning som leder till en lärarexamen, t.ex. genom att han eller hon deltar i en sådan lärarutbildning där studier på halvtid och tjänstgöring som lärare på halvtid kombineras (prop. 2009/10:165 s. 282). I propositionen Legitimation för lärare och förskollärare anförde regeringen att eftersom det finns en beaktansvärd andel lärare i de svenska skolorna som i vart fall initialt inte kommer att uppfylla kraven för att ges legitimation finns det skäl som talar för att tillämpa delvis andra bestämmelser än de som föreslås i propositionen. För att ge huvudmännen skälig tid att strukturera om sin verksamhet för att anpassa den till de nya bestämmelserna föreslog regeringen att lärare som vid lagens ikraftträdande () hade en anställning utan tidsbegränsning som lärare, men som saknade legitimation, skulle medges rätt att besluta om betyg t.o.m. (prop. 2010/11:20 s. 75). För nationellt prioriterad fortbildning och annan kompetensutveckling för personal svarar (förordning [2011:555] med instruktion för ). Efter beslut om medelsanvisning av och på uppdrag av regeringen genomförs bl.a. Lärarlyftet II. Lärarlyftet II är inriktat på att lärare ska bli behöriga i alla skolformer, ämnen och årskurser där de undervisar. Det ersatte 2011 det tidigare Lärarlyftet som var en mer generell fortbildningssatsning. Av förordningen (2007:222) om statsbidrag för fortbildning av lärare samt fritidspedagoger och motsvarande framgår att fortbildningen av lärare inom ramen för Lärarlyftet II syftar till att ge dem behörighet för den undervisning de bedriver, så att elevernas måluppfyllelse kan öka. Fortbildningen av fritidspedagoger och motsvarande syftar till att ge dem behörighet för undervisning i ett eller två praktiska eller estetiska ämnen i årskurserna 16 i eller sameskolan, så att elevernas måluppfyllelse i dessa ämnen kan öka. Av uppdraget till att svara för Lärarlyftet II (dnr U2011/5531/S) framgår att finansieringen ska vara ett delat ansvar mellan staten, huvudmannen, i förekommande fall entreprenören och i vissa fall den enskilda läraren. Regeringen beräknade att utbildningskostnaden skulle bli , vardera samt . Vidare ska ett stimulansbidrag (som regleras i den ovannämnda förordningen) lämnas till deltagande huvudmän. Bidraget ska kunna användas för att stimulera deltagande i fortbildning, t.ex. genom minskad tjänstgöring för lärare eller fritidspedagoger och motsvarande som deltar i Lärarlyftet II. Regeringen beräknade , vardera samt för detta ändamål. har beslutat att anslå medel i enlighet med regeringens förslag i budgetpropositionerna (prop. 2011/12:1, bet. 2011/12:UbU1, rskr. 2011/12:98) och (prop. 2012/13:1, bet. 2012/13:UbU1, rskr. 2012/13:113). Av årsredovisning (dnr 2012:1607) framgår att köpte 273 kurser för lärare inom Lärarlyftet II, vilket motsvarar 285 kurstillfällen. Sammanlagt sökte 5 278 personer till något av årets olika kurstillfällen. Av dessa antogs 3 070 personer till 199 kurser, motsvarande 211 kurstillfällen. På grund av att för få sökande uppfyllde kraven för att få delta ställdes 74 av totalt 285 kurstillfällen in. Totalt beräknas 2 785 personer ha påbörjat en ämneskurs. , som innebar första kursstart för fritidspedagoger eller motsvarande, köpte 14 kurser för denna målgrupp inom Lärarlyftet II. Av dessa kurser startade 13. antogs 323 fritidspedagoger eller motsvarande till någon kurs. Totalt beräknas 282 personer ha påbörjat en kurs. Utvecklingen efter överlämnandet av skrivelse 2012/13:62 Utskottet noterar att regeringen aviserade nya övergångsregler i fråga om legitimationsreformen som bl.a. innebär att legitimerade lärare som saknar behörighet i ett ämne men som har undervisat i detta ska kunna få sin yrkeserfarenhet tillgodoräknad och validerad. Utskottet konstaterar att för utskottets behandling av skrivelse 2012/13:62 har mottagit ca 135 000 ansökningar om legitimation och utfärdat över 95 000 lärar- och förskollärarlegitimationer. Utskottet noterar även att står fast vid bedömningen att ca 150 000 legitimationer kommer att vara utfärdade före (uppgifter ). Utskottet anser i likhet med motionären att frågan om huruvida huvudmännen har tillräcklig finansiering är en grundpelare i legitimationsreformen. Utskottet finner att de åtgärder som regeringen har vidtagit för att säkerställa detta är ändamålsenliga. Då det inte i detalj går att avgöra hur mycket tid och hur stora kostnader som är förknippade med en introduktionsperiod och lämplighetsbedömning är det enligt utskottet viktigt att följa reformens utveckling. Utskottet ser positivt på att tillsammans med relevanta myndigheter och organisationer däribland SKL följer och analyserar utvecklingen av reformen och dess ekonomiska konsekvenser. Utskottet vill betona att kraven på bl.a. vilken utbildning som krävs för att en lärare ska få användas för viss undervisning skärptes redan genom beslut om ny skollag (prop. 2009/10:165, bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370). Regeringen anförde i den aktuella propositionen att det tidigare regelverket var otydligt när det gäller vilken utbildning som krävs för att en lärare ska få användas för viss undervisning. Därför anfördes att det ska krävas en utbildning som är avsedd för den undervisning läraren ska bedriva (prop. 2009/10:165 s. 262). Också genom detta beslut infördes en övergångsbestämmelse som innebar att äldre bestämmelser skulle gälla för lärare som anställts före , dock längst till utgången av .