bet · H101FiU9 · 2013-10-08 00:00:00 — 2013/14:FiU9 årliga rapport har överlämnat riksrevisorernas årliga rapport i form av en redogörelse till (2012/13:RR5). Den årliga rapporten innehåller de viktigaste iakttagelserna från det gångna årets revision och effektivitetsrevision. De förändringar som genomförts i den årliga rapporten menar utskottet stärker tydligheten i redovisningen av de viktigaste iakttagelserna. Utskottet framhåller att en viktig funktion för den årliga rapporten är att rapportera generella iakttagelser baserat på specifika observationer inom årlig revision respektive effektivitetsrevision. Utskottet vill i detta sammanhang uttrycka viss oro för att regeringen beviljar många myndigheter undantag från redovisningsreglerna och att dessa undantag enligt riskerar att påverka möjligheten att uttala sig om huruvida myndigheters årsredovisningar ger en rättvisande bild av verksamheten. föreslår att lägger redogörelsen till handlingarna. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Redogörelse om riksrevisorernas årliga rapport lägger redogörelse /13:RR5 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (S), (M), Per (MP), (KD), (SD), (M), (S), (V) och (C). Riksrevisorernas årliga rapport överlämnades till i form av en redogörelse (2012/13:RR5). I rapporten samlar riksrevisorerna de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen. Rapporten syftar till att ge aktuell och samlad information om resultatet av granskningsverksamhet. Den årliga rapporten avser det senaste årets granskningar, dvs. granskningar som gjorts sedan förra årets årliga rapport. Till skillnad från granskningsrapporterna från effektivitetsrevisionen kräver den årliga rapporten inte någon skrivelse från regeringen och inte heller någon återrapportering i årsredovisningen för staten. Inga motioner har lämnats med anledning av redogörelsen. Redogörelse om riksrevisorernas årliga rapport Utskottets förslag i korthet lägger redogörelsen om riksrevisorernas årliga rapport till handlingarna. årliga rapport i sammandrag årliga rapport ger en bild av myndighetens viktigaste iakttagelser från det senaste årets granskningar inom effektivitetsrevision och den årliga revisionen. Den årliga rapporten kan sammanfattas i följande delar: – generella iakttagelser från årliga revision av myndigheters årsredovisningar – de viktigaste iakttagelserna från den årliga revisionen – insyn i de offentliga finanserna – de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionens rapporter och effektivitetsrevisionens strategier. Generella iakttagelser från årliga revision av myndigheters årsredovisningar konstaterar att flertalet av regeringens förordningar inom det ekonomiadministrativa området gäller för myndigheter under regeringen om det inte finns något annat beslut från regeringen. Regeringen kan alltså fatta beslut om att hela eller delar av en förordning inte ska gälla för en viss myndighet. Enligt har regeringen i regleringsbreven medgett ett hundratal undantag för ett sextiotal myndigheter. Undantagen rör främst förordningen om årsredovisning och budgetunderlag, anslagsförordningen och kapitalförsörjningsförordningen. I årsredovisningen för staten redovisar regeringen de undantag som man bedömer har störst betydelse för årsredovisningen. God revisionssed och rättvisande bild årliga revision har till uppgift att bedöma om myndigheternas årsredovisningar ger en rättvisande bild. Ett led i granskningen är att bedöma om de föreskrifter för finansiell rapportering som använts vid upprättandet av årsredovisningen är så utformade att årsredovisningen vid en korrekt tillämpning ger en rättvisande bild. bedömning är att de förordningar som styr årsredovisningsarbetet uppfyller kraven för att kunna ge en rättvisande bild. I de fall regeringen beslutar att dessa förordningar inte ska tillämpas fullt ut är det dock inte självklart att bedömningen blir densamma. Till exempel har av just denna anledning i två fall för avstått från att använda begreppet rättvisande bild i revisionsberättelsen. Riksrevisorerna menar att det finns en risk för att regeringens beslut om undantag från ekonomiadministrativa förordningar kan hamna i konflikt med de grundläggande principerna för hur god redovisningssed bör tillämpas och utvecklas. Alltför många och omfattande undantag från generella ekonomiadministrativa regler kan skapa en oklarhet i förhållande till budgetlagens generella krav på regeringen och kan leda till bristande insyn och en försämrad styrning. Det är av denna anledning viktigt att möjligheten att besluta om avsteg tillämpas mycket restriktivt. Det bör i sammanhanget också påpekas att beslut om undantag från ekonomiadministrativa regler även påverkar ESV. Enligt sin instruktion ska ESV utveckla god redovisningssed i staten och ansvara för statsredovisningen. Det borde därför vara naturligt att ESV ges möjlighet att yttra sig över beslut om eventuella avsteg från ekonomiadministrativa regler, något som inte sker . Erfarenheter av nya standarder för årlig revision granskning av myndigheternas årsredovisningar för genomfördes i enlighet med internationella standarder för finansiell revision (International Standards of Supreme Audit Institutions, Issai). För del var detta som Issai tillämpades fullt ut i granskningen. kan konstatera att granskningen har blivit mer krävande för revisorerna. Inom några områden finns det dock ett behov av att diskutera hur revisorns delvis nya arbetssätt förhåller sig till den gällande normeringen för redovisning och förvaltning i staten. Ledningens uttalande till revisorn konstaterar att en nyhet i övergången till Issai var införandet av ett obligatoriskt skriftligt uttalande från myndighetens ledning till revisorn. Uttalandet avser bl.a. att revisorn har fått all relevant information för genomförandet av revisionen och har informerats om eventuella oegentligheter och överträdelser av lagar, förordningar m.m. som kan ha betydelse för bedömningen av årsredovisningen. Den svenska normeringen innebär att revisorn ges mer information om myndighetens verksamhet än vad som enligt tillämpliga förordningar måste framgå av årsredovisningen. Detta väcker en principiell fråga om hur öppen myndigheten bör vara om sin förvaltning av verksamheten. Granskning av icke-finansiell information Enligt är de nya internationella revisionsstandarderna utvecklade för den finansiella rapporteringen i en årsredovisning. Detta skapar problem eftersom årsredovisningarna för svenska statliga myndigheter normalt också ska innehålla en resultatredovisning. framhåller att är unikt genom att resultatredovisningen är en obligatorisk del av årsredovisningen och därmed omfattas av revisorns uttalande. Frågan kompliceras också av att resultatredovisningen sedan den infördes inte reglerats av föreskrifter på samma detaljerade nivå som den finansiella redovisningen. Synen på vad som kännetecknar en bra resultatredovisning, dess syfte och hur den bör användas har också varierat . Enligt har detta lett till att myndigheter ibland har uppfattat att revisorerna gett uttryck för en annan uppfattning om hur reglerna för resultatredovisningen bör tolkas än vad ESV, som ansvarar för normeringen, gjort. Myndigheternas möjlighet att komplettera beslutad årsredovisning Ytterligare en nyhet i samband med införandet av Issai var införandet av sammanställningar över upptäckta felaktigheter i årsredovisningen som också redovisas för myndighetsledningen. menar att god kommunikation mellan myndighetsledning och revisor har lett till att väsentliga fel kunnat rättas innan årsredovisningen beslutats. beslutar dock myndigheterna att ändra sina redan beslutade årsredovisningar. Detta kan vara befogat om ändringen avser en rättelse av ett väsentligt fel. Så har dock inte alltid varit fallet, vilket enligt har lett till onödigt merarbete både för ESV i sammanställningen av underlaget för Årsredovisning för staten och för revisionen eftersom det kräver en förnyad granskning av myndighetens årsredovisning. Problemet med kompletteringar har dock minskat . Minskningen är till stor del föranledd av ökade informationsinsatser och förbättrad rådgivning från både ESV och . Enligt riksrevisorerna bidrar granskningen enligt Issai till en ökad enhetlighet och kvalitet i årsredovisningarna. Kraven leder till bättre dokumentation och därmed ökad insyn. Det finns dock anledning att överväga vissa förenklingar av systemet. Vissa av de intyganden som lämnas till revisorerna skulle i stället kunna tas in som obligatoriska upplysningar i årsredovisningen. Riksrevisorerna ser också ett behov av att komplettera de nuvarande revisionsstandarderna för finansiell revision med en instruktion för granskningen av resultatredovisningen. Riksrevisorernas avsikt är att utarbeta en sådan instruktion så att den kan tillämpas fullt ut i granskningen avseende . Det finns också skäl för regeringen att begränsa, eller helt avskaffa, möjligheten att komplettera redan beslutade årsredovisningar. Väsentlig information för regeringens uppföljning och styrning försvinner inte genom en sådan förändring utan kommer då i stället att framgå av revisionsberättelsen. Intern styrning och kontroll i staten Myndighetsförordningen anger att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten. Myndighetsledningens avvägning mellan myndighetsförordningens olika mål för verksamheten görs normalt genom det som kallas intern styrning och kontroll. För vissa och då främst större myndigheter gäller en särskild förordning om intern styrning och kontroll (FISK). För dessa gäller att de i anslutning till underskriften i årsredovisningen ska lämna en bedömning av huruvida den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Den nuvarande normeringen ger utrymme för tolkningar och varierande ambitionsnivå i sättet att redovisa underlaget för myndighetsledningens bedömning, vilket försvårar en samlad analys. har därför i årets granskning inte haft anledning att rikta kritik mot hur enskilda myndigheter tillämpat förordningen om intern styrning och kontroll. Läget så här långt konstaterar att totalt 62 av de 66 myndigheter som tillämpade förordningen om intern styrning och kontroll lämnade en positiv bedömning i årsredovisningen om den interna styrningen och kontrollen. I likhet med föregående år visar genomgången av årsredovisningarna en stor variation i sättet att presentera sitt arbete och på vilka grunder man kommit fram till sitt ställningstagande. En majoritet av myndigheterna konstaterar någon form av brist i sin interna styrning och kontroll men bedömer ändå att den interna styrningen och kontrollen är betryggande. En förklaring till detta är att gällande normering tillåter att åtgärder som planeras kan inkluderas i myndighetsledningens bedömning. Vidare blir myndighetsledningens bedömning av den interna styrningen och kontrollen i stor utsträckning subjektiv då det inte finns en tydlig gemensam norm för vad som kan betraktas som en betryggande nivå på den interna styrningen och kontrollen. konstaterar även att intern styrning och kontroll är ett medel för myndighetsledningen att leva upp till myndighetsförordningens krav på effektivitet, rättsenlighet och god hushållning. De brister som myndigheterna redovisar avser främst sådant som påverkar myndighetens effektivitet och kravet på rättsenlig hantering medan andra brister mycket sällan berörs i myndigheternas årsredovisningar. Detta gäller t.ex. risker för korruption. Riksrevisorerna anser att regeringen bör överväga åtgärder för att skapa en ökad öppenhet i frågor som rör myndigheters arbete med intern styrning och kontroll. Det nuvarande kravet på ett standardiserat uttalande från myndighetsledningens sida i anslutning till årsredovisningen är i sig bra men ger en begränsad bild av hur man lever upp till myndighetsförordningens krav. Det är också sällsynt att myndigheten redovisar och kommenterar faktiska felaktigheter som uppstått i förvaltningen. En mer öppen redovisning av hur myndigheten hanterat faktiska fel och brister i verksamheten kan bidra till ett ökat förtroende. När det gäller risken för förtroendeskador anser riksrevisorerna att en kompletterande vägledning till FISK bör övervägas för att säkerställa att riskbedömningarna i större utsträckning omfattar myndighetsledningens hela förvaltningsansvar. Myndigheter med delat ansvar I vissa fall förekommer det att regeringen beslutat att flera myndigheter delar ansvaret för ett ärendes hantering. De övergripande kontrollfunktioner som ska säkerställa förvaltningsansvaret riskerar därmed att bli oklara. Det blir också svårt att säkerställa att samtliga åtaganden redovisas i årsredovisningarna. Ett exempel på en myndighet som tvingas hantera ett sådant delat ansvar är Sida vars årsredovisning omfattar ekonomiska åtaganden som ingåtts av inom de anslagsposter som beslutar om men som Sida administrerar utbetalningar för. För dessa poster är Sidas ansvar begränsat till att betala ut medel i enlighet med beslut samt att redovisa dem i myndighetens årsredovisning. Detta förfarande riskerar att leda till oklarheter när det gäller ansvaret. Det finns även delat ansvar för beslut och utbetalningar som berör , länsstyrelserna, , Havs- och vattenmyndigheten, och . Det finns en risk för missförstånd och felaktigheter när förvaltningsansvaret skiljs från redovisningsansvaret som i dessa fall. Riksrevisorerna anser att regeringen genom dessa beslut om delat ansvar skapar en bristande öppenhet när det gäller berörda myndigheter. Problem när myndigheter startas eller avvecklas Utgångspunkten för den årliga revisionen är en bedömning av de risker som finns i respektive myndighet och hur dessa risker kan påverka den rättvisande bilden i myndighetens årsredovisning. erfarenhet, som även redovisats i tidigare årliga rapporter, är att riskerna för felaktigheter är högre i myndigheter som är nystartade och i myndigheter som står inför avveckling. anser att ett gemensamt problem för myndigheter som håller på att avvecklas är oklarheter i regleringsbreven. Det är viktigt att det framgår av regeringens beslut, i instruktionen, regleringsbrevet eller något annat beslut, vem som utgör ledningen i myndigheten och har ansvaret för att besluta om årsredovisning och intyga en rättvisande bild av verksamhetens resultat och myndighetens ekonomiska ställning. Så är dock inte alltid fallet. Det bör också framgå hur modifierade revisionsberättelser och revisionsrapporter avseende väsentliga felaktigheter i avvecklingsmyndigheter ska hanteras. Det är inte alltid som den som pekas ut som ledning i en avvecklingsmyndighet har kännedom om verksamheten. Avvecklingsmyndigheterna får ofta undantag från delar av förordningen om årsredovisning och budgetunderlag genom regleringsbreven. Detta skapar svårigheter för revisorn att bedöma om ramverket för årsredovisningen uppfyller kraven för en rättvisande bild. Nya myndigheter å andra sidan kan ibland behöva mer tid på sig för att skapa t.ex. en fungerande intern styrning och kontroll. Enligt riksrevisorerna skapar start och avveckling stora risker för de inblandade organisationerna. De förutsättningar som regeringen och ger inför dessa processer kan förbättras genom en mer strukturerad process. Riksrevisorerna anser att nystartade myndigheter bör få mer tid på sig att utarbeta en fungerande intern styrning och kontroll innan ledningen behöver upprätta en årsredovisning. När det gäller myndigheter under avveckling är det viktigt att säkerställa att det finns en ordning för att hantera beslut om t.ex. årsredovisning. Finansiella åtaganden kopplade till hyresavtal Både i samband med 2011 och årliga revision har noterat myndigheter som har haft omfattande finansiella åtaganden i sina hyresavtal. De finansiella åtagandena måste bedömas och beräknas vid varje bokslutstillfälle då det bl.a. kan uppkomma en återställningsskyldighet . Vid granskningen 2012 noterades att även vissa universitet och högskolor har finansiella åtaganden i sina hyresavtal som uppgår till höga belopp. konstaterar att myndigheterna har vissa problem med att upprätthålla kunskapen om vad som står i de ursprungliga tecknade hyresavtalen. ESV har inget särskilt uppdrag att följa upp myndigheternas finansiella åtaganden som är kopplade till hyresavtalen. Riksrevisorerna anser att omfattningen av samtliga myndigheters finansiella åtaganden kopplade till hyresavtalen inte är känd. Det är ett väsentligt riskområde som bör följas upp. Deras bedömning är att det finns en risk att staten har åtaganden för betydande belopp kopplade till sina lokaler och att regeringen borde skaffa sig en överblick över hur åtagandena utvecklas. De viktigaste iakttagelserna från den årliga revisionen I detta avsnitt redogör för de viktigaste iakttagelserna i samband med den årliga revisionen av myndigheternas årsredovisningar. har lämnat fem revisionsberättelser med modifierat uttalande i revisionsberättelsen. Som jämförelse lämnades fyra modifierade revisionsberättelser 2011 och två 2010. För tre myndigheter har lämnat ett modifierat uttalande i form av reservation, vilket innebär att de bedömer att årsredovisningen, utöver de brister som beskrivs nedan, ger en i alla väsentliga avseenden rättvisande bild. har lämnat ett modifierat uttalande i form av att de avstår från att uttala sig för två myndigheter 2012. Det innebär att de anser att det saknas ett ramverk för den finansiella rapporteringen, vilket innebär att de inte kan bedöma om årsredovisningen ger en rättvisande bild för dessa två myndigheter. I revisionsberättelsen kan lämna en upplysning av särskild betydelse. En upplysning påverkar inte uttalandet och är alltså inte en modifierad revisionsberättelse. I årets granskning har upplysningar lämnats i sex revisionsberättelser. I upplysningen hänvisar till vad myndigheten skrivit i sin årsredovisning för att särskilt uppmärksamma läsaren på detta. Upplysningen kan gälla sådant som bedömer är väsentlig information för att läsaren ska få en riktig förståelse för årsredovisningen. internationella samverkan sker främst inom ramen för den internationella organisationen för högre revisionsorgan (Intosai) och inom det samarbete på europeisk nivå som bedrivs mellan revisionsorganen och Europeiska revisionsrätten. anser att en global standard för offentlig revision främjar kvalitet, följdriktighet och insyn i den offentliga revisionen världen över. Det är något som inte minst har aktualiserats i samband med den globala finansiella krisen. fokuserar sitt arbete inom Intosai främst på utveckling av internationella standarder för offentlig revision. arbetar också för att genom Intosai främja revisionens roll globalt. samverkar även genom att delta i gemensamma granskningar med andra nationella revisionsorgan. Sedan starten har deltagit i sammanlagt sex gemensamma granskningar med andra nationella revisionsorgan. erfarenheter är att de gemensamma granskningarna har gett ett mervärde både för och för utvecklingen av offentlig revision främst på europeisk nivå. Riksrevisorernas bedömning är att kommer att behöva fortsätta lägga tid och resurser på det internationella samarbetet kring frågor om internationell reglering och övervakning och om internationella standarder. Den finansiella krisen har lett till ett ökat internationellt samarbete kring frågor om reglering och övervakning både av finansmarknaderna och av de offentliga finanserna. Insyn i de offentliga finanserna menar att en av de viktigaste lärdomarna av finanskrisen är behovet av öppenhet i de offentliga finanserna. I krishanteringens har därför en rad nya regelverk tillkommit i syfte att främja insynen inom detta område. Ett exempel är EU:s lagstiftningspaket för ekonomisk styrning. Parallellt med utvecklingen på EU-nivå har de nationella revisionsorganen förstärkt sitt arbete med att främja öppenheten i de offentliga finanserna. Detta gäller även som haft fokus på frågan om insyn i de offentliga finanserna. granskar årsredovisningen för staten och gör regelbundna effektivitetsgranskningar av redovisningen av finanspolitiken. Finanskrisen har otvetydigt inneburit ett ökat intresse för redovisningen av offentliga finanser, både när det gäller offentlig statistik och den finansiella redovisningen. I verkar för en mer öppen rapportering. Genom en tydlig redovisning i de ekonomiska propositionerna och i årsredovisningen för staten stärks förtroendet för de offentliga finanserna och för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. De viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionens rapporter samt effektivitetsrevisionens strategier I avsnittet sammanfattas de viktigaste iakttagelserna från de 24 granskningsrapporter som publicerats sedan den årliga rapporten , sorterade per utskott. Effektivitetsrevisionens pågående och avslutade strategier sammanfattas också och en kort resultatredogörelse lämnas för arbetet med respektive strategi i förhållande till granskningsplanen. Sedan 2012 års årliga rapport har strategin Infrastruktur på nya villkor avslutats. pågår arbete inom nio strategier: – Hållbar utveckling – klimat – Staten på marknaden – Etablering och integration – Staten och vården – Statens insatser på skolområdet – Medborgarna och förvaltningen. I samband med behandlingen av årliga rapport uttryckte finansutskottet en önskan om en tydligare koppling mellan granskningsplan och årliga rapport (2012/13:FiU9). Utskottet kan konstatera att i den årliga rapporten har strävat efter att öka tydligheten, vilket märks främst i redovisningen av de pågående granskningsstrategierna inom effektivitetsrevision. Varje strategis syfte kopplas i årets rapport tydligare till granskningsplanen. Vidare redogör inte bara för vilka granskningar som genomförts inom respektive strategi utan även granskningarnas viktigaste iakttagelser och hur dessa förhåller sig till strategins övergripande syfte. De förändringar som genomförts menar utskottet stärker tydligheten i redovisningen. kan utskottet konstatera att en del av de otydligheter som utskottet noterade i förra årets rapport består även i årets. Som exempel omfattar de delar av årliga rapporten som explicit benämns innehålla de viktigaste observationerna från årlig revision och effektivitetsrevision inte samtliga iakttagelser som lyfts fram i rapporten. Utskottet menar att den årliga rapportens tydlighet skulle kunna stärkas ytterligare genom en disposition där fokus läggs på att redogöra för de generella slutsatserna samt tydliggöra hur dessa slutsatser kan härledas från de viktigaste enskilda iakttagelserna. Utskottet vill därmed framhålla att en viktig funktion för den årliga rapporten är att rapportera generella slutsatser baserat på mer specifika iakttagelser inom årlig revision respektive effektivitetsrevision. De generella diskussioner som för om bl.a. intern styrning och kontroll och undantag från redovisningsreglerna är därför värdefulla bidrag. Utskottet vill i detta sammanhang uttrycka en viss oro för att regeringen beviljar många myndigheter undantag från redovisningsreglerna. Enligt riskerar dessa undantag att påverka möjligheten för myndighetens revisorer att uttala sig om huruvida myndigheters årsredovisningar ger en rättvisande bild av verksamheten. Utskottet menar att förordningen om årsredovisning och budgetunderlag är ett viktigt verktyg för att upprätthålla och stärka allmänhetens förtroende för myndigheters redovisning. Undantag från denna förordning bör därför beslutas restriktivt. Utskottet föreslår därmed att redogörelsen om riksrevisorernas årliga rapport (2012/13:RR5) läggs till handlingarna.