bet · H001FiU28 · 2013-02-26 00:00:00 — Det är inte heller troligt att övriga medlemsstater skulle tvinga in i valutaunionen, särskilt inte med tanke på resultatet i folkomröstningen. Situationen är ändå inte tillfredsställande. Det faktum att är bundet av fördragen att införa euron och att det kan komma att påpekas i olika sammanhang är skäl nog för att begära ett juridiskt hållbart undantag. Det är också ett självändamål att , liksom lagar och regler i övrigt, svarar mot den faktiska verkligheten. Verkligheten är i detta fall otvetydig. möjligheter att få ett undantag torde vara goda med tanke på att fick sitt undantag efter en folkomröstning. Vi anser att som sin mening bör ge regeringen detta till känna. Vi tillstyrker därmed motionerna 2012/13:Fi8 (MP) yrkande 2 och 2012/13:Fi295 (MP). Förteckning över behandlade förslag Proposition 2012/13:39 Fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom ekonomiska och monetära unionen: godkänner fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen. 2012/13:Fi5 av m.fl. (V): avslår regeringens förslag om att ska godkänna fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen i enlighet med vad som anförs i motionen. 2012/13:Fi6 av och (båda SD): avslår proposition 2012/13:39 Fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom ekonomiska och monetära unionen. 2012/13:Fi7 av m.fl. (S): tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om vad som bör beaktas vid ett svenskt godkännande av fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen. 2012/13:Fi8 av Per m.fl. (MP): avslår regeringens proposition 2012/13:39 Fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom ekonomiska och monetära unionen. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör förhandla fram ett svenskt permanent undantag från euron. Motion från allmänna motionstiden 2012/13:Fi295 av och (båda MP): tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att inleda förhandlingar i EU om att införa ett svenskt juridiskt undantag från det tredje steget i Ekonomiska och monetära unionen (EMU). Fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen beslutade att ge tillfälle att avge yttrande över proposition 2012/13:39 samt de motioner som kan komma att väckas med anledning av propositionen. behandlar i sitt yttrande frågan om de konstitutionella förutsättningarna för godkännande av fördraget och andra frågeställningar som berör utskottets beredningsområde. Konstitutionella förutsättningar för godkännande av fördraget Enligt 10 kap. 1 § regeringsformen (RF) ingås överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer av regeringen. Om en för riket bindande internationell överenskommelse förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ett ämne som ska besluta om (t.ex. ett anslagsbeslut) får regeringen dock inte ingå en sådan överenskommelse utan att den har godkänts av , vilket framgår av 10 kap. 3 § första stycket. Om t.ex. en överenskommelse skulle förutsätta ändring i en vanlig lag krävs att regeringen innan den ingår överenskommelsen inhämtar godkännande. Riksdagsgodkännandet beslutas då med enkel majoritet (jfr 4 kap. 7 § RF). Av 10 kap. 3 § andra stycket RF framgår att i fall en särskild beslutsordning föreskrivs för det riksdagsbeslut som förutsätts för godkännande ska den beslutsordningen även tillämpas vid godkännandet av överenskommelsen. Om t.ex. en överenskommelse skulle förutsätta ändring i grundlag, krävs att riksdagsgodkännandet lämnas i samma form som gäller för grundlagsändringar (jfr 8 kap. 1416 §§ RF). Detta innebär att frågan om godkännande av en internationell överenskommelse kan hänskjutas till en beslutande folkomröstning om överenskommelsen förutsätter grundlagsändring. Grundlagsstiftning är inte det enda fallet där regeringsformen föreskriver en särskild beslutsordning. På flera ställen ställs krav på kvalificerad majoritet eller särskilt flertal för beslut. Exempelvis finns i regeringsformen särskilda regler för beslut om sådana befogenhetsöverlåtelser som utan grundlagsändring kan göras inom ramen för unionssamarbetet (10 kap. 6 §) eller utanför unionssamarbetet (10 kap. 7 §). Det ankommer på att senast i samband med godkännandet av en sådan överenskommelse också pröva om den förutsätter vissa andra riksdagsbeslut, t.ex. grundlagsändring eller befogenhetsöverlåtelser enligt 10 kap. 67 §§ RF. I propositionen (prop. 2012/13:39) föreslås att ska godkänna fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen (nedan fördraget). Fördraget innehåller bestämmelser som syftar till att stärka de offentliga finanserna och samordningen av den ekonomiska politiken i euroområdet. Fördraget innebär inte några rättsliga förpliktelser för de medlemsstater i Europeiska unionen som, i likhet med , inte har euron som valuta och inte förklarar sin avsikt att vara bundna av delar av fördraget. Genom att ratificera fördraget ger sitt stöd till arbete med att stärka det ekonomisk-politiska regelverket i euroområdet, som ett svenskt inflytande värnas och en uppdelning mellan och EU:s övriga medlemsstater motverkas. Regeringen bedömer i propositionen (s. 25 f.) att en ratificering av fördraget inte innebär att kommer att vara bundet av dess bestämmelser. kan enligt regeringen enbart bli bundet av bestämmelserna antingen genom att, efter godkännande, på frivillig väg åta sig att vara bundet av vissa av bestämmelserna i fördraget eller genom att införa euron. Regeringen anger i propositionen att skälen till denna bedömning är bl.a. att det av artikel 14 i fördraget och i ingressen till fördraget framgår att en medlemsstat som ratificerar fördraget, men som inte har eller inför euron som valuta eller förklarar sin avsikt att vara bunden av vissa av fördragets bestämmelser, inte är bunden av dess bestämmelser. I propositionen anges att inte har infört euron och att regeringen inte heller i samband med ratificeringen kommer att avge någon förklaring om att ska vara bundet av vissa av fördragets bestämmelser. Vidare anges i propositionen att fördraget inte påverkar status som medlemsland med undantag från att införa euron enligt artikel 139.1 i fördraget om EU:s funktionssätt (nedan EUF-fördraget). Rättsligt sett är status i förhållande till euron reglerad av ett rådsbeslut1[ Rådets beslut 98/317/EG av i enlighet med artikel 109j.4 i fördraget, se EGT L 139, , s. Regeringen anser mot denna bakgrund att det står klart att , efter ratificeringen av fördraget, inte är bundet av dess bestämmelser. För det fall skulle införa euron ska dock samtliga av fördragets bestämmelser tillämpas i förhållande till fr.o.m. den dag som euron införs. I propositionen anges även att det enligt 10 kap. 3 § första stycket RF krävs godkännande innan regeringen ingår en bindande internationell överenskommelse som förutsätter att en lag ändras eller att en ny lag stiftas eller i övrigt gäller ett ämne som beslutar om. Huruvida en svensk avsiktsförklaring om att bli bunden av bestämmelser i fördraget behöver godkännas av är således enligt regeringen beroende av vilka ändringar som i sådana fall skulle behöva göras i det svenska finanspolitiska ramverket (jfr skr. 2010/11:79). I propositionen anges att även om det svenska överskottsmålet uppvisar stora likheter med fördragets krav på balans eller överskott i det offentliga sparandet finns betydande skillnader mellan regleringarna. Fördraget ställer t.ex. krav på att de finanspolitiska reglerna ska respekteras genom hela den nationella budgetprocessen, medan regleringen av det finanspolitiska ramverket i budgetlagen (2011:203) uteslutande riktar sig till regeringen och således inte är bindande för . För det fall skulle förklara sin avsikt att vara bundet av de finanspolitiska bestämmelserna i fördraget skulle därför en ändring i budgetlagen vara nödvändig. Även andra delar av fördraget kan enligt regeringen komma att kräva ändringar i det svenska finanspolitiska ramverket. Mot denna bakgrund krävs enligt regeringen ytterligare ställningstagande från innan och för det fall skulle vilja förklara sin avsikt att vara bundet av vissa bestämmelser i fördraget. Av propositionen framgår (s. 24) även att artiklarna 12 och 13 i fördraget om styrning av euroområdet genom eurotoppmöten och konferenser ska tillämpas på alla berörda fördragsslutande parter fr.o.m. den dag då fördraget träder i kraft. Som framgått ovan föreslår regeringen att ska godkänna fördraget. Som skäl till förslaget anser regeringen (s. 28 f.) bl.a. att det är viktigt att förstärka det finanspolitiska ramverket för att uppnå hållbara offentliga finanser i euroområdet och att fördraget kan bidra till detta. Ingåendet av fördraget bör dock enligt regeringen inte ses som en helhetslösning på den nuvarande statsfinansiella krisen i euroområdet, utan snarare som en av flera viktiga åtgärder för att förebygga framtida kriser. Vidare anser regeringen att det bör vara själva som bestämmer vilka regelverk som bäst gynnar dessa länders utveckling. Fördraget kan enligt regeringen bidra till att minska risken för att nya stora underskott och skulder byggs upp i . Fördraget är vidare enligt regeringen på ett tydligt sätt sammanlänkat med och de redan existerande förfarandena för ekonomisk-politisk samordning. Detta är positivt, inte minst för mindre EU-länder som , då sammanhållningen av EU liksom respekten för befintliga regelverk upprätthålls. I propositionen anges att regeringen har stött arbetet med att förstärka euroområdets ekonomiska styrning, då har ett starkt intresse av att euroområdet fungerar väl eftersom den svenska ekonomin i hög grad är integrerad med euroområdet. Fördraget innebär, i enlighet med vad som anförts ovan, inte några rättsliga förpliktelser för de medlemsstater som, i likhet med , inte har euron som valuta och inte heller förklarat sin vilja att vara bundet av vissa av fördragets bestämmelser. För det fall fördragets finanspolitiska bestämmelser skulle tillämpas i förhållande till skulle detta, som tidigare anförts, föranleda vissa ändringar i budgetlagen. I enlighet med 10 kap. 3 § första stycket RF bör därför, enligt regeringen, frågan om tillträde till fördraget underställas prövning. Regeringen har föreslagit att godkänner det mellanstatliga fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen. När det gäller de konstitutionella förutsättningarna för godkännande av fördraget vill utskottet anföra följande. Som första fråga har utskottet att pröva om ett godkännande av fördraget kan beslutas inom ramen för gällande grundlag. Denna prövning följer av 10 kap. 3 § regeringsformen och avser dels om fördraget i de delar som ska tillämpas på innebär några befogenhetsöverlåtelser i enlighet med regeringsformens bestämmelser och i så fall om förutsättningarna för sådana överlåtelser är uppfyllda eller att godkännandet av fördraget kräver överlåtelser, dels om fördraget i något annat avseende förutsätter grundlagsändring. Vilket beslutsförfarande som ska användas för godkännande av fördraget är avhängigt utfallet av denna prövning. Såvitt utskottet kan bedöma innebär fördraget inte några rättsliga förpliktelser för medlemsstater som, i likhet med , inte har euron som valuta och inte heller förklarat sin vilja att vara bundet av vissa av fördragets bestämmelser. Av propositionen framgår även att artiklarna 12 och 13 i fördraget ska tillämpas på alla berörda fördragsslutande parter fr.o.m. den dag då fördraget träder i kraft. Utskottet bedömer att dessa sistnämnda bestämmelser varken förutsätter befogenhetsöverlåtelser eller innebär rättsliga förpliktelser. När det gäller frågan om fördraget i något annat avseende kräver grundlagsändring bedömer utskottet att så inte är fallet. Det finns enligt utskottets bedömning ingen övrig bestämmelse i vare sig regeringsformen eller någon annan grundlag som måste ändras för att under de förutsättningar som anges i regeringens proposition ska kunna godkänna fördraget. I detta sammanhang vill utskottet peka på att det ännu är oklart i vilken utsträckning som vissa av fördragets bestämmelser, för det fall skulle bindas av dessa, skulle t.ex. begränsa finansmakt. Utskottet vill i detta sammanhang rikta uppmärksamheten till det faktum att även om det anges i fördraget att dess s.k. korrigeringsmekanism till fullo ska respektera de nationella parlamentens behörighet noterar utskottet att fördraget ställer krav på att fördragets finanspolitiska regler, t.ex. den nämnda mekanismen, ska respekteras genom hela den nationella budgetprocessen. Utskottet noterar i likhet med regeringen att det svenska finanspolitiska ramverket i budgetlagen uteslutande riktar sig till regeringen och således inte är bindande för . När det gäller budgetlagen delar utskottet regeringens bedömning att en ändring i lagen är nödvändig för det fall skulle förklara sin avsikt att vara bundet av de finanspolitiska bestämmelserna i fördraget. När det gäller bundenhet av fördraget konstaterar utskottet att några rättsliga förpliktelser för del endast kan uppkomma på två sätt. Det kan ske genom att inför euron som valuta. Det kan även ske genom att själv förklarar sin avsikt att vara bundet av delar av fördraget. Oaktat vilket av dessa två sätt som skulle innebära att träffas av fördragets bestämmelser så är utskottets bedömning att en sådan bindning skulle kräva ytterligare ställningstaganden och ett godkännande av . Den sammantagna bedömningen från utskottet är att ett godkännande av fördraget i enlighet med regeringens förslag kan beslutas inom ramen för gällande grundlagsreglering och utan befogenhetsöverlåtelse. Godkännande av fördraget i enlighet med regeringens förslag förutsätter således enligt utskottet ingen särskild beslutsordning. I 10 kap. 10 § första stycket regeringsformen (RF) föreskrivs att regeringen fortlöpande ska informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU och att närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen. Inför medlemskap i angavs i förarbetena när det gäller utgångspunkter för samråd och information mellan regeringen och att det inte är tillräckligt att inflytande utövas endast genom kontroll i efterhand utan att det är önskvärt med en ordning där därutöver får ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som ska inta inför förhandlingar och beslutfattande inom EU. Även i övrigt bör som folkets främsta företrädare få insyn i och ges inflytande över den process som leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut (prop. 1994/95:19 s. 533). delade regeringens bedömning i detta avseende (bet. 1994/95:KU22 s. 14). Utskottet bedömde även att genom i praktiken får reellt inflytande när det gäller ståndpunkter vid mötena i Europeiska unionens råd (s. 15). Föreskrifter om regeringens informations- och samrådsskyldighet finns i 10 kap. 24 och 10 §§ riksdagsordningen (RO). I 10 kap. 2 § första stycket erinras om att regeringen enligt 10 kap. 10 § RF fortlöpande ska informera om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Av 10 kap. 4 § RO framgår bl.a. dels att utskotten ska följa arbetet i EU inom sina ämnesområden, dels att regeringen ska överlägga med utskotten i de frågor rörande arbetet i EU som utskotten bestämmer. Av Riksdagskommitténs förslag framgick att bestämmelsen även innebar en skyldighet för regeringen att överlägga med berörda utskott i frågor rörande regeringskonferenser (framst. 2005/06:RS3 s. 54). gjorde ingen annan bedömning (bet. 2005/06:KU21). I framställningen gav kommittén exempel på vilka utskott som regeringen skulle överlägga med beroende på frågorna art (t.ex. borde frågor om ändringar av fördragsregler som rör polissamarbete och straffrättsligt samarbete normaltenligt kommittén överläggas i justitieutskottet). Kommittén framhöll även att olika regeringskonferenser kunde ha olika karaktär, vilket innebar att olika lösningar kunde tillämpas. Enligt 10 kap. 10 § RO ska regeringen underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd och rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Regeringen ska överlägga med nämnden i andra frågor rörande arbetet i EU när nämnden på grund av särskilda skäl påkallar en sådan överläggning. Vidare anges att regeringen ska rådgöra med nämnden inför möten i . Därtill framgår av 4 kap. 11 § RO att en statlig myndighet ska lämna upplysningar och avge yttrande, då ett utskott begär det, om inte annat följer av 13 § tredje stycket. Denna skyldighet har regeringen dock endast i fråga om arbetet inom Europeiska unionen på utskottets ämnesområde. Chefen för har med stöd av 26 b § förordningen (1996:1515) med instruktion för beslutat om riktlinjer för samråd, överläggning och information mellan regering och riksdag i EU-frågor (Cirkulär 2). Riktlinjerna gäller fr.o.m. . Av riktlinjerna framgår att informella ministermöten som sker inom ramen för unionssamarbetet syftar till att få till stånd ett fritt tankeutbyte i mer övergripande och långsiktiga frågor. Riktlinjerna anger att skriftlig information (t.ex. herdabrev) bör skickas till kammarkansli med kopia till före ministermötena. Vidare anger riktlinjerna att samtliga informella ministermöten avrapporteras till kammarkansli med kopia direkt till från det att mötet avslutats. Rapporter från informella ministermöten bör som huvudregel överlämnas i sin helhet vid återrapportering till även om det kan finnas uppgifter som omfattas av sekretess (s. 10). Av artikel 12.1 framgår att stats- och regeringscheferna i ska hålla informella sammanträden vid s.k. eurotoppmöten. Kommissionens ordförande ska delta vid dessa möten och ECB:s ordförande ska bjudas in att delta. En ordförande för eurotoppmötet ska utses efter omröstning bland stats- och regeringschefer, vid vilken enkel majoritet ska tillämpas. Ordföranden för eurotoppmötet ska utses som Europeiska rådets ordförande och för samma mandatperiod, dvs. Enligt artikel 12.2 ska eurotoppmöten hållas när det är nödvändigt, dock minst . Eurotoppmötena ska behandla särskilda ansvar för den gemensamma valutan, andra frågor som rör styrningen av euroområdet och reglerna för styrningen. Slutligen ska eurotoppmötet behandla strategiska riktlinjer för hur den ekonomiska politiken ska föras för att öka konvergensen inom euroområdet. I artikel 12.3 anges att stats- och regeringscheferna i de länder som har ratificerat fördraget, men inte infört euron som valuta, ska delta i eurotoppmötens diskussioner om de fördragsslutande parternas konkurrenskraft, förändringar av euroområdets övergripande arkitektur och de grundläggande regler som kommer att tillämpas på euroområdet . Vidare ska dessa länder, när detta är lämpligt och minst en gång , delta i diskussioner vid eurotoppmöten om särskilda frågor angående genomförandet av fördraget. Att fördragsslutande parter som inte har infört den gemensamma valutan ska delta i vissa eurotoppmöten var något som regeringen verkade för vid förhandlingarna om fördraget. Av artikel 12.4 framgår bl.a. att eurotoppmötets ordförande i nära samarbete med kommissionens ordförande ska ansvara för förberedelserna inför och kontinuiteten i eurotoppmötena. ordförande kan enligt artikel 12.5 i fördraget inbjudas till eurotoppmöten för att höras. Vidare framgår att eurotoppmötets ordförande efter varje möte ska lägga fram en rapport till . I artikel 12.6 anges att de medlemsstater som inte har infört euron som valuta löpande och ingående ska informeras av eurotoppmötets ordförande om förberedelserna inför och resultaten av mötena. Detta gäller för såväl de medlemsstater som är fördragsslutande parter som övriga medlemsstater. Eurotoppmöten har ägt rum vid ett flertal tillfällen . Även protokollet om , som är knutet till , ger möjlighet för ministrar från att hålla informella sammanträden. kom vidare överens om principer för eurotoppmöten . Artikel 12 kan således ses som en kodifiering av en befintlig ordning, med den skillnaden att även fördragsslutande parter som inte infört euron som valuta enligt artikeln ska delta vid vissa eurotoppmöten. Utskottet kan konstatera att fördraget är en mellanstatlig internationell överenskommelse. Av nuvarande lydelser i regeringsformen och riksdagsordningen följer att de närmast berörda bestämmelserna om regeringens informations- och samrådsskyldighet avser vad som sker inom ramen för unionssamarbetet. Ramen för detta samarbete definieras av . Utskottets bedömning är att bestämmelserna inte är tillämpliga på förhållanden som avses i det aktuella fördraget. Utskottet kan konstatera att fördraget rör frågor som regleras i unionsrätten och att fördraget innehåller bestämmelser som klargör fördragets förhållande till unionsrätten. Av artikel 2 i fördraget framgår att de fördragsslutande parterna är bundna att tillämpa och tolka fördraget i överrensstämmelse med och den övriga unionsrätten. Vidare ska sekundärlagstiftning som behöver antas till följd av fördraget antas i enlighet med . Fördraget ska tillämpas i den mån det är förenligt med och unionsrätten, och fördraget får inte inkräkta på unionens befogenhet att agera på den ekonomiska unionens område. Av artikel 11 i fördraget framgår att EU:s institutioner ska delta i samordningen av den ekonomiska politiken enligt unionsrätten. Därtill följer av fördraget att kommissionen och tilldelas särskilda uppgifter inom ramen för fördraget. I regeringens proposition konstateras även att artikel 8 i fördraget utgör ett särskilt avtal mellan de fördragsslutande parterna i den mening som avses i artikel 273 i EUF-fördraget. Sammanfattningsvis bedömer utskottet att fördraget kännetecknas av en påfallande såväl institutionell som rättslig närhet till EU-samarbetet och unionsrätten. Mot bakgrund av detta och betydelsen av de frågor som regleras i fördraget och som kommer att prägla eurotoppmötenas diskussioner vore det enligt utskottet naturligt att ordningen för information och samråd i EU-frågor också tillämpas i frågor inför dessa möten. I vad mån riksdagsordningens bestämmelser bör ändras får vid behov övervägas framöver. Konferens mellan de nationella parlamenten och I artikel 12 f i fördraget om Europeiska unionen (nedan ) anges att de nationella parlamenten bidrar aktivt till en väl fungerande union genom att delta i det interparlamentariska samarbetet mellan de nationella parlamenten och med i enlighet med protokollet om de nationella parlamentens roll i EU. Enligt artikel 9 i avdelning II i det ovannämnda protokollet, som är fogat till , ska och de nationella parlamenten tillsammans bestämma hur ett effektivt och regelbundet interparlamentariskt samarbete ska organiseras och främjas inom unionen. Av artikel 10 i protokollet framgår att en konferens mellan parlamentariska organ för EU-frågor får till , rådet och kommissionen överlämna alla bidrag som den finner lämpliga. Konferensen ska dessutom främja utbyte av information och bästa praxis mellan de nationella parlamenten och och även mellan deras fackutskott. Den kan också anordna interparlamentariska konferenser om särskilda teman. Slutligen anges att konferensens bidrag inte ska vara bindande för de nationella parlamenten eller föregripa deras ståndpunkter. Enligt artikel 13 i fördraget kommer de fördragsslutande parternas nationella parlament och tillsammans att bestämma hur en konferens som sammanför företrädare för de berörda utskotten i och i de nationella parlamenten ska organiseras och främjas. Vidare framgår av artikeln att syftet med konferensen är att diskutera budgetpolitiska frågor och andra frågor som omfattas av fördraget. Detta ska ske i enlighet med bestämmelserna i avdelning II i protokollet (nr 1) om de nationella parlamentens roll i EU, som är fogat till .