bet · H001SoU9 · 2013-02-05 00:00:00 — 2012/13:SoU9 om statens försäljningar av apotek om statens försäljningar av apotek I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2012/13:33 om statens försäljningar av apotek och två följdmotioner. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av försäljningar av apotek (RiR 2012:10) och de åtgärder som vidtagits med anledning av iakttagelser i rapporten. Utskottet välkomnar granskning. Utskottet instämmer i regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer och föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna. I betänkandet finns en reservation (MP). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Statens försäljningar av apotek 2012/13:So6 av Per Ramhorn (SD) och 2012/13:So9 av och (båda MP). Reservation (MP) Regeringens skrivelse 2012/13:33 lägger skrivelse 2012/13:33 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (C), (S), (M), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (S), (C), (MP), (KD), Per Ramhorn (SD) och (V). Ärendet och dess beredning överlämnade försäljningar av apotek (RiR 2012:10) till regeringen . informerade riksrevisor socialutskottet om granskningsrapporten (RiR 2012:10). Regeringen återkom till med skrivelse 2012/13:33 om statens försäljningar av apotek . I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2012/13:33 om statens försäljningar av apotek och två följdmotioner. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i rapporten av apotek (RiR 2012:10). Vidare redovisas regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser i rapporten. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. om statens försäljningar av apotek Utskottets förslag i korthet lägger regeringens skrivelse 2012/13:33 till handlingarna. avslår två motioner som väckts med anledning av skrivelsen. Jämför reservation (MP). har granskat om regeringen utformat och genomfört försäljningarna av apotek i enlighet med intentioner och om de redovisats på ett transparent och ändamålsenligt sätt. Motivet för granskningen är att försäljningen av apotek är en central del av omregleringen av apoteksmarknaden. bedömer att det vid försäljningen av apotek hade varit ändamålsenligt att i förväg analysera i vilka avseenden och inom vilka områden det fanns risker för att marknaden inte skulle kunna leverera det önskvärda resultatet. Utifrån en sådan analys kunde regeringen ha övervägt och undersökt olika åtgärder i förhållande till marknadsaktörerna som kunnat motverka dessa risker och främja måluppfyllelsen. noterar att det rådde osäkerhet om huruvida olika centrala myndigheter skulle kunna precisera regler och villkor . Detta påverkade förutsättningarna för intresset på marknaden under försäljningsprocessen. konstaterar att regeringens styrning av under förberedelsen och genomförandet av försäljningsprocessen inte var ändamålsenlig, något som skapade onödig oro bland de potentiella köparna. bedömer att då ledningen för (OAB) och ledningen för Apoteksgruppen i är identiska har Apoteksgruppen fått ett informationsövertag på marknaden.1[ OAB namnändrades till Apoteksgruppen i .] har funnit att regeringens rapportering till om hur försäljningarna genomförts är knapphändig och otydlig och därmed inte tillräckligt ändamålsenlig. bedömer att bristerna i regeringens redovisning till också gäller redovisningen av koncernstrukturen i Apoteksgruppen i samt redovisningen av statens totala andel på apoteksmarknaden. rekommenderar regeringen att göra följande: Lämna en mer utförlig redovisning av försäljningarna till . Regeringen bör även lämna en redovisning av den organisatoriska lösning som skapats vid försäljningen av enskilda apotek och av konsekvenserna för staten. Kartlägga apoteksmarknaden i syfte att klargöra statens ställning på marknaden. Utreda Apoteksgruppens informationsövertag jämfört med andra aktörer på marknaden ur ett konkurrensneutralitetsperspektiv. Utreda och redovisa en plan för hur Apoteksgruppen i ska utvecklas. Regeringen bör även utreda hur förutsättningar kan skapas för att staten ska kunna sälja sin andel i de apotek som är medlemmar i i och lämna kontrollen över medlemsorganisationen till medlemmarna. Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringens analys av behovet av åtgärder Regeringen delar inte bedömning att försäljningen av apotek inte föregicks av analyser av i vilka avseenden och inom vilka områden det fanns risker för att marknaden inte skulle kunna leverera det önskvärda resultatet. Sådana analyser gjordes enligt regeringen fortlöpande, och utifrån dessa övervägde regeringen olika åtgärder i syfte att främja uppfyllandet av målen med omregleringen av apoteksmarknaden. (S 2006:08) överlämnade huvudbetänkandet Omreglering av apoteksmarknaden (SOU 2008:4). Betänkandet handlar framför allt om vilka förutsättningar som ska gälla för dem som får tillstånd att bedriva detaljhandel med receptfria och receptbelagda läkemedel till konsumenterna på en omreglerad marknad. I propositionen Bildande av moderbolag för samt vissa omstruktureringsåtgärder (prop. 2007/08:87, bet. 2007/08:SoU17, rskr. 2007/08:182) föreslog regeringen bl.a. att skulle bemyndiga regeringen att omstrukturera ägandet av genom att inrätta ett moderbolag som innehade alla aktier i som behövdes för att säkerställa genomförandet av en omreglering av apoteksmarknaden. ställde sig bakom regeringens förslag. Efter bemyndigande från bildades (OAB) som moderbolag till . I propositionen Omreglering av apoteksmarknaden (prop. 2008/09:145, bet. 2008/09:SoU21, rskr. 2008/09:226) bedömde regeringen att konkurrensutsättandet av en marknad är ett effektivt medel för att nå ökad mångfald och ett effektivt resursutnyttjande, pressa kostnader och priser nedåt samt få bättre kvalitet på varor och tjänster. Omstruktureringsarbetet skulle enligt propositionen präglas av den övergripande målsättningen för omregleringen, dvs. att åstadkomma bättre tillgänglighet till läkemedel för konsumenterna, låga läkemedelskostnader till nytta för konsumenterna och det offentliga, en fortsatt säker och effektiv läkemedelsförsörjning samt en god läkemedelsanvändning. Det grundläggande medlet för att uppnå de uppsatta mål som regeringen gett uttryck för var att skapa förutsättningar för en väl fungerande konkurrens på en omreglerad apoteksmarknad med beaktande av konkurrenssituationen på apoteks- och läkemedelsmarknaden i sin helhet. OAB skulle genomföra avyttringen på ett affärsmässigt sätt så att, givet målbilden och de angivna förutsättningarna, bästa möjliga värde kunde uppnås vid försäljningen. Här var det av stor vikt att bolaget säkerställde att konkurrensneutralitet och bästa möjliga förutsättningar för en avyttring upprätthölls fram till övertagandet av apotek och övriga verksamheter. ställde sig bakom regeringens förslag. Av den slutrapport som OAB överlämnade till regeringen framgår att bolaget /09 analyserade apoteksmarknaden med utgångspunkt i förslagen från , de ägardirektiv (ägaranvisningar) som utfärdades för bolaget samt den lagrådsremiss som regeringen lämnade till Lagrådet . OAB genomförde inledningsvis ett antal konsekvensanalyser av den planerade omregleringen. Med utgångspunkt från dessa analyser bedömdes det att det initialt behövde finnas minst tre nya aktörer förutom samt det tilltänkta småföretagarbolaget, varav flera av dem rikstäckande, för att undvika att en oligopolliknande situation skulle uppstå. Detta var målet som budprocessen konstruerades utifrån. Därutöver beräknades att ett antal nya aktörer skulle etablera sig på marknaden efter hand. Bolaget gjorde även bedömningen att marknadsandel borde hamna på för att möjliggöra för nya aktörer att etablera sig och verka på liknande villkor. Efter det att tagit beslut om att merparten av de apotek som innehade skulle kvarstå i statlig ägo och resterande del under moderbolagets ledning skulle avyttras till utomstående, tog OAB beslut om att åtta kluster innehållande av apoteken skulle etableras för försäljning till stora och medelstora aktörer. Dessutom skapades ett nionde kluster innehållande 150 apotek för det s.k. småföretagarkonceptet, sedermera Apoteksgruppen i . På detta sätt bedömde bolaget att god konkurrens skulle uppnås på marknaden. Grundläggande är att staten reglerar de krav som ska gälla för produkter och tjänster eller verksamheter på en marknad med hjälp av författningsreglering och inte via särskilda avtal med vissa aktörer. Ingående av särskilda avtal med köparna av apotekskluster i enlighet med vad förordar skulle, enligt regeringen, ha medfört att endast en del av marknaden skulle ha varit bunden av eventuella krav och villkor, då det utöver klusterköparna fanns flera andra nya aktörer på marknaden. Avtalen hade lett till att klusterköparna förfördelats i relation till de övriga aktörer som etablerat sig på marknaden och skulle därmed kunnat leda till en snedvridning av konkurrensen på marknaden. Regeringen bedömer att en sådan ordning skulle ha gått tvärtemot ett av de grundläggande medlen för att nå de uppsatta målen med omregleringen, nämligen en väl fungerande konkurrens på apoteksmarknaden. Avtalen om särskilda åtaganden avseende apotekstäckning och överlåtelserestriktioner mellan OAB och klusterköparna var av särskild karaktär då de innefattade krav och villkor som uteslutande berörde köparna av klusterapotek. Behovet av att precisera villkoren för marknaden noterar att det rådde osäkerhet om huruvida olika centrala myndigheter skulle kunna precisera regler och villkor . Detta påverkade enligt förutsättningarna för intresset på marknaden under försäljningsprocessen. Regeringen gör en annan bedömning än . Regeringen konstaterar att omregleringen av apoteksmarknaden innebar att ett stort antal förändringar skulle göras . Regeringen konstaterar vidare att beslut från centrala myndigheter såsom kom att fördröjas. Sammantaget innebar denna försening dock ingen påverkan på den faktiska tidsplanen eller det faktiska slutresultatet. Den totala köpeskillingen uppgick till ca . Som konstaterar i sin rapport översteg försäljningslikviden den värdering som gjordes av OAB och de referenspriser som sattes inför försäljningen. konstaterar att regeringens styrning av under förberedelsen och genomförandet av försäljningsprocessen inte var ändamålsenlig, något som enligt skapade onödig oro bland de potentiella köparna. Regeringen instämmer inte i iakttagelse. I verksamhetsavtalet mellan staten och (avsnitt 8 i tillkännagivandet av avtal mellan staten och om bolagets verksamhet [SFS 2008:129]) åtar sig att vidta de nödvändiga förberedande omstruktureringsåtgärder som krävs för att uppnå de mål med omregleringen av apoteksmarknaden som fastställt efter regeringens förslag. Vid genomförandet av dessa omstruktureringsåtgärder skulle , förutom verksamhetsavtalet, även följa bl.a. bolagets ägardirektiv (ägaranvisning) och bolagsordningen. Bolaget skulle underrätta staten om det fanns risk för att någon åtgärd skulle komma att innebära att bolaget handlade i strid med ovan nämnda regelverk. I samma avtal anges att OAB ska verka för samt följa upp att agerande vid omstruktureringen är transparent, konkurrensneutralt och i linje med omregleringens intentioner om att skapa en väl fungerande apoteksmarknad med beaktande av konkurrenssituationen på apoteks- och läkemedelsmarknaden i dess helhet. Dessa åtaganden förnyades i följande års verksamhetsavtal. I statens ägardirektiv till OAB daterat stadgas åter att syftet med en avyttring av apotek är att skapa konkurrensneutrala marknadsförutsättningar för detaljister på apoteksmarknaden genom att minska marknadsandel vid inträdet på den omreglerade marknaden. Regeringen anser att ovanstående intentioner även kom till uttryck i de ägaranvisningar som OAB i sin tur gav till , som begränsade möjligheter att agera fullt kommersiellt. Information om aktörerna på apoteksmarknaden hos ledningen för Apoteksgruppen i anger i sin rapport att man anser att ledningen för Apoteksgruppen i (tidigare OAB) fått ett informationsövertag och bättre kunskap om de nya konkurrenterna jämfört med andra aktörer på marknaden. Regeringen delar inte denna uppfattning. Klusterköparna hade full tillgång till s.k. datarum, som innehöll omfattande legal och finansiell information om samtliga enskilda apotek, vilket även inkluderar de apotek som inte såldes, dvs. de som tillhör samt Apoteksgruppen i . Klusterköparna har därmed haft möjlighet att tillgodogöra sig samma information som ledningen för dåvarande OAB hade vid tillfället för tillträdet, dvs. Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser rekommenderar att regeringens redovisning av försäljningarna blir mer omfattande. En sådan redovisning bör omfatta försäljningens affärsmässiga resultat, inklusive de totala kostnaderna, samt resultatet av försäljningen i förhållande till målen. rekommenderar även att regeringen bör lämna en redovisning av den organisatoriska lösning som skapats vid försäljningen av enskilda apotek och av konsekvenserna för staten, inklusive resursbehov och risker i verksamheten. Regeringen anför i skrivelsen att Apoteksgruppen i löpande i delårsrapporter och årsredovisningar har redogjort för försäljningar av s.k. apotekskluster och enskilda apotek. överlämnade bolaget en rapport till regeringen med en slutredovisning av försäljningarna av apotek. Vidare har regeringen i verksamhetsberättelsen för företag med statligt ägande 2010 utförligt redogjort för försäljningsprocessen, försäljningspris och reavinst vid försäljningarna. Slutligen har regeringen löpande under omregleringen av apoteksmarknaden återrapporterat i budgetpropositionerna 2010, 2011, 2012 och 2013 om de förändringar som skett. Det gäller även förändringar i statens ägande i de olika bolagen. Statens andel av apoteksmarknaden rekommenderar regeringen att kartlägga apoteksmarknaden för att klargöra statens ställning på marknaden. fick en konsultfirma i uppdrag av regeringen att bl.a. klargöra och analysera nuvarande konkurrens- och marknadssituation på hela apoteksmarknaden. Syftet med uppdraget var att säkerställa att regeringen fick ett kvalificerat underlag för att kunna ta ställning till vilka begränsningar som bör kringgärda verksamhet på öppenvårdsmarknaden samt behovet av motsvarande begränsningar på slutenvårdsmarknaden. Utgångspunkten för uppdraget var att skapa förutsättningar för en väl fungerande konkurrens på den omreglerade apoteksmarknaden. slutförde konsultfirman sitt uppdrag. Vid antogs en ny ägaranvisning. I ägaranvisningen förnyades den särskilda begränsning för bolagets verksamhet som sattes i och med omregleringen. I ägaranvisningen stadgas numera att bolaget inte får nyetablera öppenvårdsapotek så länge koncernens marknadsandel på öppenvårdsapoteksmarknaden överstiger . Det statliga ägandet i Apoteksgruppen rekommenderar regeringen att utreda och redovisa hur Apoteksgruppen i ska utvecklas. Vidare rekommenderar att regeringen bör utreda hur det kan skapas förutsättningar för att staten ska kunna sälja sin andel i de apotek som är dotterbolag till i och hur detta bolag kan lämna över kontrollen över den medlemsorganisation som Apoteksgruppen i driver till de bolag som är medlemmar i organisationen. Regeringen utvärderar löpande bolagen och prövar skälen till ett fortsatt statligt ägande i samtliga statligt ägda bolag (se skr. 2010/11:140 redogörelse för företag med statligt ägande). Social- och näringsutskotten uttalade i socialutskottets betänkande 2008/09:SoU21 att Statens ägande av ska framöver successivt minskas genom avyttring. Vidare planeras ett nyinrättat bolag med högst ca 200 apotek ha enskilda entreprenörer som delägare. Såväl socialutskottet som näringsutskottet bedömer att statens ägarandel i dessa företag kan komma att upphöra helt. Regeringen kommer även i fortsättningen att återrapportera till om utvecklingen för de statligt ägda apoteksbolagen. Regeringen bedömer mot bakgrund av detta att granskningen inte ger anledning till några ytterligare åtgärder från regeringens sida och rapporten anses därmed vara slutbehandlad. I motion 2012/13:So9 av och (båda MP) begärs ett tillkännagivande om behovet av ökad transparens och tydlighet i regeringens rapportering till om statens försäljning av apotek. Motionärerna är kritiska till den förändring som skett av apoteksverksamheten. Vidare bedömer de att regeringens rapportering inte lever upp till det som efterfrågar. Sammantaget har det enligt motionärerna varit svårt att få en överblick av apoteksomregleringen inte minst processen som helhet, hur utvärderingen ser ut, om utfallet blev det önskvärda samt om kommande risker. I motion 2012/13:So6 av Per Ramhorn (SD) begärs ett tillkännagivande om granskning av företag som tillverkar läkemedel och som har fått tillstånd för detaljhandel. Motionären anser att det är oroväckande att regeringen har negligerat att företag där samma ägare både tillverkar och säljer läkemedel har fått möjligheten att etablera sig på den svenska apoteksmarknaden. Utskottet välkomnar granskning. Utskottet instämmer i regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer. Utskottet konstaterar att löpande under omregleringen av apoteksmarknaden har informerats om försäljningarna av apotek. I verksamhetsberättelsen för företag med statligt ägande 2010 redogjordes det t.ex. för försäljningsprocessen, försäljningspris och reavinst vid försäljningarna. Även i budgetpropositionerna 20102013 har regeringen löpande lämnat rapporter om de förändringar som skett. Utskottet anser att denna rapportering varit tillräcklig och noterar att regeringen även i fortsättningen kommer att återrapportera till om utvecklingen för de statligt ägda apoteksbolagen. När det gäller frågan som tas upp i motion 2012/13:So6 (SD) erinrar utskottet om att det är som är tillstånds- och tillsynsmyndighet för detaljhandel med läkemedel. Utskottet avstyrker motionerna 2012/13:So6 (SD) och 2012/13:So9 (MP) och föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Statens försäljningar av apotek, punkt 1 (MP) av (MP). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. 2012/13:So9 av och (båda MP) och 2012/13:So6 av Per Ramhorn (SD). påpekar att regeringens rapportering till om hur försäljningen av apotek har genomförts är knapphändig och otydlig och därmed inte ändamålsenlig. Regeringen svarar genom att räkna upp den spridda redovisning som gjorts utifrån olika aspekter och i olika sammanhang. Enligt min mening lever regeringens rapportering inte upp till det som efterfrågar. rekommenderar att redovisningen till blir mer omfattande och att redovisningen bör omfatta försäljningens affärsmässiga resultat, inklusive de totala kostnaderna, samt resultatet av försäljningen i förhållande till målen. De efterlyser även en redovisning av den organisatoriska lösning som skapats vid försäljningen av enskilda apotek och av konsekvenserna för staten, inklusive resursbehov och risker i verksamheten. Jag instämmer i rekommendationer och anser att regeringen bör återkomma till med en tydligare rapportering om statens försäljning av apotek. Vad jag nu anfört bör som sin mening ge regeringen till känna. Förteckning över behandlade förslag Regeringens skrivelse 2012/13:33 om statens försäljningar av apotek. 2012/13:So6 av Per Ramhorn (SD): tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om granskningen av företag som tillverkar läkemedel och som har fått tillstånd för detaljhandel. 2012/13:So9 av och (båda MP): tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av ökad transparens och tydlighet i regeringens rapportering till om statens försäljning av apotek. Detta blir ett kort anförande.Som ni säkert vet var inte alls förtjust i omregleringen av apotek, men det är inte det jag kommer att prata om . Jag kommer att prata om den revision som har gjort och uppehålla mig vid en av punkterna.Det handlar om att anser att regeringens rapportering till om hur försäljningen av apotek har genomförts är knapphändig, otydlig och därför inte ändamålsenlig. Det är någonting som instämmer i.Det regeringen svarar på detta är att man visst har gjort redovisningar, delårsrapporter och årsredovisningar för Apoteksgruppen i och verksamhetsberättelse för företag. Tyvärr räcker inte detta. Det behövs en samlad bild över hela processen. Informationen bör vara transparent och begriplig. Det är svårt att få en helhetsbild över omregleringen av apoteksmarknaden. Hur ser utvärderingen ut? Blev det önskat utfall? Finns det risker framöver?Riksrevisionen anser att redovisningen bör omfatta försäljningens affärsmässiga resultat, inklusive de totala kostnaderna och resultat av försäljning i förhållande till mål. Var finns redovisningen för den organisatoriska lösning som har gjorts vid försäljning av enskilda apotek? Vilka konsekvenser är det för staten? Vilka risker finns det?Det finns alltså frågor som är obesvarade. anser att regeringen bör återkomma till med en tydligare rapportering om statens försäljning av apotek.Jag yrkar bifall till vår reservation. När vi nu behandlar den här rapporten från om försäljningen av apoteken och senare en liknande rapport om tandvårdsstödet kanske det kan vara på sin plats att påminna om vad är och gör. Så här beskrivs det på deras hemsida: "uppdrag är att granska vad statens pengar" - jag skulle hellre säga skattebetalarnas pengar - "går till och hur effektivt de används. Genom att utföra oberoende revision bidrar vi till att stärka den demokratiska insynen, en god resursanvändning och en effektiv förvaltning i staten. "Det finns alltså - i alla fall enligt min uppfattning - goda skäl att ta till sig deras bedömningar och rekommendationer.I den rapport vi nu behandlar har de granskat hur regeringen har skött försäljningen av apoteken. De har bland annat kunnat konstatera - precis som sade - att regeringens rapportering till har varit "knapphändig, otydlig och därmed inte tillräckligt ändamålsenlig".Men regeringen känner inte alls igen sig i den beskrivningen utan tycker att man har skött det hela på ett klanderfritt sätt.Vi socialdemokrater har valt att inte lägga någon motion i frågan, eftersom det handlar om själva hanterandet av försäljningen och inte om frågan i sak. Det allvarligaste med apoteksfrågan är annars att den borgerliga regeringen har slagit sönder en väl fungerande del av svensk hälso- och sjukvård och har gjort det besvärligare för många att få tillgång till den medicin de har behov av. Att antalet apotek i storstäderna har ökat kraftigt ändrar inte detta faktum.Socialministern och de flesta andra borgerliga debattörer i denna fråga verkar ha svårt att ta till sig detta. Det underlättar inte arbetet med det som borde vara det viktigaste just nu: att se till att vi som patienter återigen sätts i centrum. har i sin rapport lagt fram synpunkter efter sin granskning av statens försäljningar av apotek och om de har redovisats på ett transparent och ändamålsenligt sätt. Det är relevanta synpunkter som är viktiga att ta upp. Däremot visar regeringens svar i skrivelsen att de är tillgodosedda inom ramen för vad som faktiskt är gjort. Jag vill peka på ett par saker.Det har före försäljningen gjorts ett antal analyser, bland annat . Det gällde förutsättningarna för den som får tillstånd att bedriva detaljhandel. Det fanns också en proposition före omregleringen om just omreglering av apoteksmarknaden. Där angavs en övergripande målsättning med bedömningen att just konkurrensutsättning av en marknad är ett effektivt medel för att nå en ökad mångfald och ett effektivt resursutnyttjande.Bildandet av skulle säkerställa konkurrensneutraliteten. I analyser med förslag från både och lagrådsremissen angavs minst tre aktörer som ett mått för att nå bra konkurrens.