bet · H001KU10 · 2013-01-21 00:00:00 — 2012/13:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. När det finns skäl till det, dock minst en gång , ska utskottet enligt 13 kap. 2 § meddela vad det vid sin granskning har funnit värt att uppmärksamma. I det betänkande som läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna, administrativt inriktade granskningar angående regeringsarbetet. I sin granskning följer utskottet löpande utveckling. I betänkandet konstaterar utskottet att antalet tjänstgörande i , som har minskat, har ökat sedan förra årets granskning. Utskottet har också gjort en genomgång av vissa regeringsprotokoll , bl.a. underprotokollen för . Utskottet omnämner vikten av att författningar kungörs före ikraftträdandet, och i den utsträckning regeringen råder över beslutsprocessen utgår utskottet från att regeringen vidtar nödvändiga planeringsåtgärder. Under rubriken redovisar utskottet en genomgång av förvaltningsärenden som regeringen har fattat beslut om och som har handlagts inom . Utskottet understryker vikten av att handläggningen av ärenden inte onödigtvis fördröjs och noterar att det givetvis är angeläget att ordning råder i akterna. Vidare har utskottet granskat hanteringen av hemliga handlingar inom . Tre departement ingår i granskningen: , och Landsbygdsdepartementet. Frågor som berörs är diareföringen vid departementen och allmänhetens tillgång till diarierna, användningen av sekretessmarkeringar och sekretessprövningar vid utlämnande av allmänna handlingar. I sitt ställningstagande uttalar utskottet att rätten att ta del av allmänna handlingar utgör en hörnsten i den svenska rättsordningen och är av central betydelse för opinionsbildning, för debatt och för insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet. En grundläggande förutsättning för att denna rätt ska fungera på avsett sätt är att allmänheten kan få vetskap om vilka handlingar som finns hos en myndighet. Utskottet konstaterar att huvuddiarium inte motsvarar de krav som finns i offentlighets- och sekretesslagen om registrering av allmänna handlingar. Utskottet utgår från att det arbete som har påbörjats inom med att möjliggöra att uppgifter i diariet enklare och lättare ska kunna göras tillgängliga för allmänheten påskyndas. Utskottet noterar vidare även vissa brister som gäller utformningen av sekretessmarkeringar. Det finns också skäl, anser utskottet, att påminna om vikten av att den enskilde alltid informeras om möjligheten att begära myndighetens (statsrådets) prövning när en begäran om utlämnande av allmänna handlingar inte tillgodoses. Slutligen framhåller utskottet att sekretessprövningar som görs vid utlämnande av allmänna handlingar inte får ske slentrianmässigt utan måste göras noggrant i varje enskilt fall. Det allmänna intrycket av den genomförda granskningen är att man har eftersträvat att lämna ut så mycket som möjligt och att noggranna sekretessprövningar görs. I betänkandet följer därefter ett avsnitt om regeringens avlämnande av propositioner, som tidigare granskats av utskottet. I den nu genomförda granskningen uppmärksammas frågan om hur tidpunkterna för regeringens avlämnande till av propositioner som innehåller lagförslag förhåller sig till de föreslagna tidpunkterna för ikraftträdande av lagförslagen. Utskottet noterar att det genomsnittliga antalet dagar mellan bordläggning och föreslaget ikraftträdande har sjunkit för varje valperiod . Mellan en sjättedel och en femtedel av propositionerna har lämnats så att de bordlagts senare än före det föreslagna ikraftträdandedatumet. I en del ärenden ges därmed inte, enligt utskottet, fullt ut den tid som den bör ha för behandling av förslagen. Utskottet understryker vikten av att i så stor utsträckning som möjligt påbörja arbetet med att genomföra EU-direktiv redan i slutfasen av förhandlingsarbetet för att på så vis förkorta utredningstiden i lagstiftningsärenden. Därigenom kan sena överlämnanden av propositioner med lagförslag om möjligt undvikas. Även andra möjligheter att i största möjliga mån undvika sena överlämnanden bör uppmärksammas, t.ex. utbildning av berörda tjänstemän. I det därpå följande avsnittet återkommer utskottet till förra årets granskning om delegation och subdelegation. Årets granskning omfattar författningar som hör under och och syftar till att få en bild av hur rutiner och kontrollfunktioner i regeringens arbete med normgivningsfrågor fungerar i praktiken. Såvitt granskningen utvisar verkar detta arbete enligt utskottet i stort fungera tillfredsställande. Utskottet gör härutöver vissa uttalanden. När det gäller myndigheternas föreskrifter slår utskottet fast att uppsikten över myndigheternas normgivning i första hand får anses ankomma på regeringen. Det är regeringen som genom förordningar ger myndigheterna nödvändiga befogenheter på området. Om det finns anledning till det kan regeringen begränsa eller helt återta tidigare bemyndiganden. Utskottet framhåller bl.a. vikten av att regeringen fortlöpande följer myndigheternas normgivning. Myndigheternas förteckningar över gällande föreskrifter och uppgiften i ingressen till myndighetsföreskriften om vilket eller vilka bemyndiganden som myndighetens beslutanderätt grundar sig på borde underlätta regeringens möjligheter till kontroll och överblick på området. Utskottet anser att det finns anledning att överväga interna riktlinjer eller rutiner för kontroll av att de nämnda förteckningarna ges in till och för hur de där ska tas om hand. Utskottet har även granskat regeringens styrning av förvaltningsmyndigheter. Bakgrunden till granskningen är de senaste årens förändring av formerna för styrningen av myndigheterna, som innebär att instruktionen bör utgöra det grundläggande styrinstrumentet. Utskottet konstaterar att förändringen synes vara omfattande. Utskottet har från sina utgångspunkter inget att invända mot att styrningen i högre grad än tidigare sker via instruktioner än via regleringsbrev. I sammanhanget erinras att i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet, vilket förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv. Oaktat formerna för regeringens styrning och det ansvar som regeringen ger myndighetsledningar gäller alltjämt att regeringen är ansvarig inför för rikets styrelse. Härutöver kommenterar utskottet även vissa konkreta iakttagelser. Slutligen noteras de uppgifter som lämnats i granskningen om att kontakter mellan myndigheterna och är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. Utskottet har ingen annan uppfattning men anför att det är väsentligt att informella kontakter inte går utöver den formella ramen för myndigheternas verksamhet och att de är mer inriktade på information än styrning. I sammanhanget pekar utskottet även på att dokumentation av kontakter är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll. I en granskning har utskottet gjort en genomgång av regeringens handläggning av överträdelseärenden, dvs. när ifrågasätter om uppfyller sina förpliktelser gentemot Europeiska unionen. I granskningen redovisas vilka rutiner som finns inom för handläggning av sådana ärenden. Granskningen visar de positiva effekterna av att föra en dialog med kommissionen för att identifiera och undanröja eventuella missförstånd. Informationsinsatser inom har enligt utskottet ökat medvetenheten i hela om bl.a. betydelsen av att genomföra direktiven . Slutligen har utskottet granskat regeringens ingående av internationella överenskommelser inklusive beslut inom EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. En del i granskningen har gällt i vilken utsträckning regeringen underställer internationella överenskommelser. Genomgången leder enligt utskottet till slutsatsen att det inte finns några systematiska brister i handläggningen i detta avseende. Vissa iakttagelser görs dock. Det är uppenbart att överenskommelser som föranleder ändring i svensk lagstiftning ska underställas . När regeringen söker godkännande av internationella överenskommelser av andra skäl vore det enligt utskottet värdefullt om regeringen tydligare och mer utförligt i den aktuella propositionen redovisar skälen till att överenskommelsen underställs . Vidare visar granskningen att publiceringen av överenskommelser i internationella överenskommelser (SÖ) inte uppfyller de högt ställda krav som bör ställas. Utskottet förutsätter att åtgärder vidtas i syfte att publiceringen dels sker skyndsamt, dels innehåller korrekta uppgifter. Beträffande den del av granskningen som rör handläggningen av ärenden inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik konstaterar utskottet att det förekommer att uppgifter om vilka personer och enheter som omfattas av ett föreslaget rådsbeslut om sanktioner inte finns i regeringsbeslutet. I svaret från anförs bl.a. att denna information finns tillgänglig under beredningen inför regeringsbeslutet men dokumenteras inte i ärendet. Utskottet påminner om att kraven på diarieföring och dokumentation är viktiga för offentlighetsprincipens upprätthållande och förutsätter att uppgifter som tillförs ett ärende under beredningen dokumenteras. anmäler härmed enligt 13 kap. 2 § regeringsformen för resultatet av den i detta betänkande redovisade granskningen. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), Skånberg (KD), (SD) och (V). 1 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation Som ett led i den granskning som enligt 13 kap. 1 § regeringsformen har till uppgift att genomföra följer utskottet hur regeringens och organisation utvecklas. Vad gäller regeringens sammansättning redovisas uppgifter om statsråds-förordnanden och förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för perioden fr.o.m. t.o.m. utgången av september månad 2012. Vad gäller regeringsarbetets organisation redovisas statistiska uppgifter om antalet tjänstgörande i . Utvecklingen redovisas också. Ett underlag för granskningen har begärts in från , bilaga 1.1. Regeringen består enligt 6 kap. 1 § regeringsformen av statsministern och övriga statsråd. Statsministern utser de övriga statsråden och bland dem, enligt 7 kap. 1 §, chefer för departementen. Enligt 7 kap. 5 § kan stats-ministern också förordna att ett ärende eller en grupp ärenden som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen. har statsministern förordnat statsrådet till chef för (bilaga 1.1). Statsministern förordnade till statsråd och chef för (bilaga 1.1). entledigades från uppdraget. Statsministern har även fattat ett antal beslut om bl.a. förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen (se vidare bilaga 1.1). fanns totalt 4 522 tjänstgörande i (tabell 1.1). Siffran inkluderar alla anställda vid utlandsmyndigheterna och kommittéanställda. Undantas dessa uppgick antalet till 3 704. Tabell 1.1 Tjänstgörande i 19902012 Exkl. anställda vid utlands- Källor: Statsrådsberedningens promemoria av (se bilaga 1.1), bet. 2011/12:KU10 s. 8. Kommentar: En sammanställning över antalet tjänstgörande finns på s. 15 i bet. 2003/04:KU10. Tabellen visar även utvecklingen av antalet tjänstgörande i . Som framgår har antalet ökat . En minskning skedde ; ökade dock antalet igen. I en promemoria som översändes från till utskottet anförs som en kommentar till utvecklingen att antalet tjänstgörande minskade med anledning av beslut om en neddragning av anslag (bilaga 1.1). Efter ett nytt beslut ökar åter antalet tjänstgörande. Av tabell 1.2 nedan framgår antalet tjänstgörande per departement samt inom Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen. Tabell 1.2 Tjänstgörande per departement 20032012 IJ*** Källor: Statsrådsberedningens promemoria av (se bilaga 1.1), bet. 2011/12:KU10 s. 9. Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande i exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna uppdelat per departement. Uppgifter om antalet tjänstgörande per departement finns på s. 8 i bet. 2001/02:KU10 och på s. 9 i bet. 2008/09:KU10. * bildades Utbildnings- och genom en sammanslagning av . Det nya departementet förkortas på samma sätt som det tidigare (). Uppgifterna avser det sammanslagna departementet. bildades på nytt två olika departement, och . ** bytte namn till Landsbygdsdepartementet. *** Integrations- och jämställdhetsdepartementet avvecklades /11. Departementets frågor flyttades då till andra departement. I flertalet departement har antalet tjänstgörande ökat. Störst har ökningen varit i , därefter i Närings-, Justitie- och Arbetsmarknadsdepartementen. Med politiskt tillsatta tjänstemän avses politiskt sakkunniga i , såsom planeringschefer, pressekreterare, politiskt sakkunniga, inklusive politiskt sakkunniga assistenter, vilka omfattas av Avtal om anställningsvillkor för politiskt sakkunniga samt politiskt timanställda brevskrivare eller talskrivare i statssekreterare som omfattas av Avtal om regeringsbeslut om avlöningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl.; även kabinettssekreteraren räknas till denna grupp. Därtill kommer statsministern och statsråden. Dessa är inte tjänstemän i traditionell mening och ingår därför inte i definitionen politiskt tillsatta tjänstemän. uppgick antalet politiskt tillsatta tjänstemän till 168 (tabell 1.3). Av dessa var 35 statssekreterare. Tabell 1.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i 20002012 Källor: Statsrådsberedningens promemoria av (se bilaga 1.1), bet. 2011/12:KU10 s. 10. Kommentar: Tabellen visar antalet politiskt tillsatta tjänstemän och statsråd . Timanställda politiskt sakkunniga ingår inte i tabellen. Motsvarande uppgifter för tiden finns på s. 9 i bet. 2001/02:KU10. Av tabellen framgår även utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän . En viss minskning av antalet politiskt tillsatta tjänstemän som inte hör till gruppen statssekreterare märks . Som tidigare noterats av utskottet har antalet anställda i länge ökat. I 2010 respektive granskning noterades en minskning av antalet tjänstgörande (bet. 2010/11:KU10 s. 11 respektive bet. 2011/12:KU10 s. 10). Årets granskning visar att antalet har ökat . Minskningen 2011 kan ha berott på beslut om en neddragning av anslag . beslutade att öka anslaget. Under granskningen har en översiktlig genomgång gjorts av huvudprotokollen över regeringssammanträdena, konseljprotokollen och statsministerns protokoll januaridecember 2011. Vidare har underprotokollen (serie A och B) för gåtts igenom . Till grund för granskningen har legat aktuella protokoll och två promemorior som upprättats inom Statsrådsberedningen respektive , bilaga 2.1. Vidare redovisas statistik över antalet regeringsärenden. Statistiken grundas på en sammanställning från Statsrådsberedningen av antalet ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden , bilaga 2.2. Formell granskning av regeringsprotokollen I 7 kap. 6 § regeringsformen föreskrivs att protokoll ska föras vid regeringssammanträden. Närmare bestämmelser om protokollföringen finns i förordningen (2007:725) om beslut och protokoll hos regeringen. Av 11 § följer att huvudprotokollet från regeringssammanträdet ska innehålla uppgifter om vilka statsråd som är närvarande, vem som är ordförande och vem som är protokollförare. Huvudprotokollet ska vidare innehålla en förteckning över de ärenden som handläggs vid sammanträdet och för varje ärende en uppgift om vilket statsråd som är föredragande. Av förordningen framgår vidare att protokollförare vid regeringssammanträdet är den tjänsteman i som utses av rättschefen i Statsrådsberedningen och att bl.a. huvudprotokollet ska skrivas under av protokollföraren (14 och 15 §§). I Gula boken av ärenden i (Ds 1998:39) finns en formulärsamling. Bland annat finns en mall för utformningen av förstasidan till huvudprotokollet (formulär 1.7). I finns bl.a. uppgift om vilka som är närvarande vid sammanträdet och vem som är ordförande och protokollförare (jfr även Gula boken s. 65). I 8 kap. 19 § regeringsformen föreskrivs att en beslutad lag ska utfärdas av regeringen . Av paragrafen följer vidare att lagar ska kungöras . Detsamma gäller förordningar, om inte annat anges i lag. Regeringsformen skiljer alltså mellan utfärdande och kungörande av en författning. Med utfärdande avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin slutliga utformning och med kungörande avses den dag författningen kommer från trycket. Enligt Gröna boken (Ds 1998:66) bör det datum då en författning ska träda i kraft normalt sättas så att författningen kan komma ut från trycket i () minst före ikraftträdandet. En författning bör endast i speciella undantagsfall komma ut från trycket senare än före ikraftträdandet (s. 76). Utskottet har tidigare vid ett flertal tillfällen granskat författningsutgivningen, bl.a. i en fördjupad granskning 1997 (bet. 1997/98:KU10 s. 14 f.). Utskottet uttalade (bet. 2004/05:KU10 s. 50) bl.a. att tidsgränsen före ikraftträdandet i sig är snävt tilltagen med hänsyn till behovet av rådrum. Vidare underströk utskottet vikten av att arbetet med att minska antalet sent utfärdade författningar fortsätter och blir mer effektivt. Utskottet behandlade även författningsutgivningen . Utskottet vidhöll då att tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och den träder i kraft bör vara minst och endast i speciella undantagsfall samt att det är ett självklart minimikrav att författningar inte kommer ut från trycket efter ikraftträdandet (bet. 2009/10:KU10 s. 17 f.). Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen Genomgången av konseljprotokollen och statsministerns protokoll har inte visat några formella brister. Vid genomgången av huvudprotokollen över regeringssammanträdena och underprotokoll har följande iakttagelser gjorts. Av förteckningen över de ärenden som handlades vid regeringssammanträdet framgår bl.a. att statsrådet var föredragande i ett stort antal av de ärenden som hör till ansvarsområde.1[ Ärendeförteckning I underprotokoll A nr 50 och underprotokoll B nr 24.] I huvudprotokollet från detta regeringssammanträde finns emellertid inte upptagen bland de statsråd som har varit närvarande vid regeringssammanträdet.2[ Huvudprotokoll nr 73.] I samtliga huvudprotokoll finns inledningsvis uppgift om närvarande statsråd och vem som är ordförande medan tidigare redovisad uppgift om protokollförare saknas. Av genomgångna huvudprotokoll framgår dock att sammanträdets ordförande och protokollförare har justerat protokollen. Av genomgångna underprotokoll jämte bilagor för framgår att vid regeringssammanträden , utfärdades några lagar och förordningar med ikraftträdande , respektive . Dessa författningar har kommit ut från trycket en före ikraftträdandet. När det gäller de ärenden som hör till ansvarsområde noteras att i några fall överensstämmer diarienumren på ärendeförteckningarna inte helt med diarienumren på de beslut som bifogas underprotokollen (se t.ex. protokollen från regeringssammanträdena , , , , , , och ). Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på några frågor. Som svar överlämnades två promemorior som har upprättats inom Statsrådsberedningen respektive (bilaga 2.1). I promemorian från Statsrådsberedningen anförs bl.a. följande. Statsrådet var närvarande vid regeringssammanträdet men hennes namn har fallit bort på grund av misstag vid upprättandet av huvudprotokollet. Huvudprotokollet från kommer att rättas så att det framgår att var närvarande vid regeringssammanträdet. Av promemorian framgår vidare att uppgift om närvarande protokollförare, inklusive namnförtydligande, framgår i huvudprotokollet ovanför ordförandens signatur. För att tydliggöra uppgiften om protokollförare kan övervägas att utöver ett namnförtydligande även ange protokollförarens titel. Det nämns vidare att Gula boken har setts över, att en uppdaterad version publicerades på intranät och att den nya versionen inte innehåller någon mall för utformningen av förstasidan till huvudprotokollet. I promemorian från anförs att några av de aktuella författningarna var avhängiga förslag och bedömningar i budgetpropositionen inom utgiftsområdena 15 och 16. Propositionen beslutades av regeringen och fattade beslut om förslagen inom utgiftsområdena . Författningarna utfärdades därefter . Av verksamhetsskäl och budgettekniska skäl bedömdes att författningarna skulle träda i kraft . Av den anledningen kom författningarna ut från trycket i SFS inom en snäv tidsram före ikraftträdandet. I fråga om övriga författningar berodde den snäva tidsramen på att det bl.a. bedömdes angeläget att elever skulle få besked om antagning till utbildning före starten skulle hinna hantera studiemedel enligt nya bestämmelser och att statens studiestödsfordringar inte skulle preskriberas bestämmelser om betygssättning skulle träda i kraft som den nya skollagen (2010:800) skulle börja tillämpas bestämmelser om utbildningskontrakt skulle börja tillämpas på utbildning som påbörjades efter till följd av ändringar i regeringsformen flytta bestämmelser om uttag av avgifter från en myndighets regleringsbrev till dess instruktion. Med hänsyn till tidpunkten för behandling av förslaget till lag om ändring i studiestödslagen kunde frågan om en ändrad tidpunkt för ikraftträdande ha övervägts ytterligare. När det gäller frågan om delvis olika diarienummer framgår det av promemorian att det handlar dels om ärenden som har skrivits av mot regeringsbeslut och som därför lagts till på ärendeförteckningarna, dels om förbiseenden. avser att se över rutinerna för detta. avgjordes 6 355 ärenden vid regeringssammanträden. Som framgår av tabell 2.1 var detta en minskning med 678 ärenden jämfört med året innan, då antalet var 7 033. Den största minskningen av antalet ärenden jämfört med avsåg överklaganden, som minskade med 183, från 636 till 453. Ärendegruppen författningar minskade med 182, från 1 188 till 1 006. Bland andra förändringar märks att antalet propositioner minskade med 51, från 257 till 206. Antalet lagrådsremisser minskade med 22, från 113 till 91 medan regleringsbrev samt anslags- och bidragsärenden ökade med 39, från 922 till 961. Utvecklingen för samtliga ärendegrupper och fördelningen på departement m.m. framgår av bilaga 2.2. Den sammantagna utvecklingen framgår av nedanstående tabell. Tabell 2.1 Ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden Källa: Statsrådsberedningens skrivelse av (bilaga 2.2) och bet. 2011/12:KU10, tabell 2.1. Utskottet har vid ett flertal tillfällen understrukit vikten av att författningar kungörs före ikraftträdandet. Som utskottet tidigare uttalat bör tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och den träder i kraft i normalfallet vara minst och endast i speciella undantagsfall . I den utsträckning regeringen råder över beslutsprocessen utgår utskottet från att regeringen vidtar nödvändiga planeringsåtgärder för att leva upp till detta. I övrigt ger granskningen inte anledning till något uttalande från utskottet. Som ett led i granskning går utskottet igenom någon eller några grupper av förvaltningsärenden vid varje . Årets genomgång har avsett ett antal förvaltningsärenden där beslut fattats av regeringen och som har handlagts inom . Det är frågan om totalt 26 förvaltningsärenden.1[ Några av ärendena har handlagts gemensamt.] Siffrorna inom parentes avser antalet ärenden. En stor del av ärendena gäller ansökan om tillstånd att utfärda examen av olika slag (21). Ett ärende gäller ansökan om att viss utbildning ska ställas under statlig tillsyn och berättiga till studiestöd. Några ärenden gäller ansökan om rätt att få utfärda svenskt slutbetyg (1) och ansökan om nya kurser inom ämnena svenska och engelska (1).