bet · H001KU20 · 2013-06-11 00:00:00 — Vidare genomförs en årlig myndighetsdialog med FOI, där en strukturerad genomgång görs av bl.a. myndighetens resultat och verksamhet. Vid sidan om denna mer formella kontakt förekommer löpande kontakter på olika nivåer mellan Försvarsdepartementet och FOI. Sådana kontakter är främst inriktade på ett ömsesidigt utbyte av information. Det förekommer vidare att beslut riktade till FOI fattas på departementsnivå. Den vanligaste kategorin av sådana beslut är remisser för att inhämta förklaringar, upplysningar och yttranden. pågår ett utvecklingsprogram inom för förbättrad styrning av myndigheter och verksamheter. Målet är att ska ges bättre förutsättningar att stödja regeringen att styra den statliga förvaltningen på ett tydligt, resultatinriktat och verksamhetsanpassat sätt. ISP:s tillstånd till SSTI Bolaget beviljades tillstånd av ISP att tillhandahålla krigsmateriel i form av bl.a. ammunition och stridsdelar för eldrörsvapen, robotar, raketer, torpeder, bomber, krut och sprängämnen samt utrustning för tillverkning av krigsmateriel. ISP konstaterar i beslutet att den person som söker tillståndet arbetar på FOI och är välkänd av ISP . Därför bedömdes att det inte var nödvändigt med någon kontroll med polisen och i tillståndsfrågan. Journalister vid SR:s Ekonyheter har besökt och i ett reportage kunnat konstatera att bolaget hade sin lokal i lägenhet i ett vanligt bostadsområde. Under Säpoförhören lämnade uppgifter om att ISP i frågan om tillstånd till SSTI att tillhandahålla vapen hade blivit föremål för påtryckningar från Försvarsdepartementet. Han sa sig ha sett en tät relation mellan ISP och Försvarsdepartementet som inte borde finnas. Tjänstemän idkar enlig honom politisk styrning som han inte är säker på att ministrarna känner till. ska vidare enligt uppgifter i Säpoförhör ha gjort vissa uttalanden med innebörden att hade utövat påtryckningar på ISP att bevilja SSTI:s tillstånd. Utskottet har ställt skriftliga frågor till både och om påståendena om påtryckning. har anfört att det är svårt att förhålla sig till uppgifter som hänför sig till vad enskilda personer har uttalat i polisförhör. De har emellertid på ett allmänt plan uppgett att och vid utövandet av sina respektive uppgifter ska iaktta bestämmelserna i regeringsformen, däribland bestämmelserna om statliga myndigheters underrättelseskyldighet (10 kap. 13 §) och bestämmelsen om förvaltningens självständighet (12 kap. 2 §). informeras fortlöpande om myndigheternas verksamhet. ISP har som svar anfört i huvudsak följande. ISP har inte blivit föremål för påtryckningar från Försvarsdepartementet. När det gäller påståendet om en tät relation mellan departementet och myndigheten menar ISP att det finns en relation som, bl.a. för att tillgodose myndighetens behov av sakkunskap i försvarspolitiska frågor, bör finnas där. Relationen kan dock enligt ISP:s uppfattning inte beskrivas som tät och som att den inte borde finnas. Det förekom inga kontakter mellan och i frågan om SSTI:s tillstånd innan ISP fattade beslutet att bevilja SSTI tillstånd att tillhandahålla krigsmateriel. Det har inte funnits några påtryckningar från på ISP att bevilja tillstånd. ISP:s förre generaldirektör uppgav under utfrågningen i huvudsak följande i frågan om relationen mellan ISP och . Det ska finnas en dialog mellan och myndighetsledningen med utgångspunkt i svenska utrikesprioriteringar. Regeringen kan emellertid inte lägga sig i de enskilda besluten. Det förekom inga påtryckningar på ISP om att ISP skulle ändra inställning och ge klartecken till projektet. Däremot var det helt klart att man från saudisk sida tillmätte den här affären mycket stor betydelse och man gjorde kopplingar mellan den svenska attityden i den här affären och andra relationer mellan och . Eftersom det var klart att den svenska relationen med bedömdes såsom viktig handlade det givetvis om att inte agera i onödan på ett sådant sätt att man störde relationerna. Han menar vidare att det finns en anomali i lagstiftningen: när dagens lagstiftning var ny var utgångspunkten att det var privata företag som skulle ansöka om tillstånd. FOI hade tidigare som enda uppgift att serva den svenska försvarsmakten. går emellertid även FOI ut och säljer sina tjänster på en internationell marknad och det är fråga om tillståndspliktiga tjänster. bemyndigar regeringen att genomföra viss verksamhet som kan innebära att tillstånd krävs från ISP. Det hänger inte riktigt ihop; ISP kan ha behandlat ett tillståndsärende med utgångspunkt i de svenska riktlinjerna, medan regeringen av andra skäl kan komma till en annan slutsats eller tvärtom. I den mån regeringen tillåter FOI att genomföra vissa typer av insatser blir det en preliminär positiv bedömning att detta också ska komma att godkännas enligt exportkontrollregelverket. Hanteringen av allmänna handlingar Vissa delar av granskningen har kommit att handla om hanteringen av allmänna handlingar i . Vid mötet i upprättades dokumentation som i olika exemplar undertecknades av och eventuellt också av den saudiske företrädaren och . Ett exemplar av dokumentet förvarades efter mötet till en början i FOI. Dokumentationen ska enligt uppgifter från i media och inför utskottet sedan av ha krävts och skickats till Försvarsdepartementet utan att den hann diarieföras i FOI. har i media och inför utskottet sagt att departementet motiverade detta till en medarbetare vid FOI med att man behövde skydda ministern och att man uppmanades skicka tillbaka samtliga kopior av dokumentet. å sin sida förnekar att hon har talat om att skydda ministern och uppger att anledningen till att handlingen skulle tas bort från FOI var att man bedömde att den i stället borde diarieföras i , eftersom det var ett dokument mellan och . Hon uppger vidare under utfrågningen inför utskottet att handlingen i fråga aldrig kom att skickas till departementet. har vidare i ett annat sammanhang sagt att FOI fick order av Försvarsdepartementet att förstöra minnesanteckningar från ett möte mellan och den person som skötte förhandlingarna för saudierna . I det material som utskottet har fått från finns en handling som är daterad som mötet i ägde rum. Den är skriven på papper och med namn i brevhuvudet. Den är undertecknad av Looström. Hon har under förhör med och inför utskottet beskrivit handlingen som ett letter of intent som de hade förberett på departementet inför mötet och som de överlämnade till motparten. Att ett sådant dokument fanns har bekräftats av bl.a. inför utskottet. När man kom överens om ett upplägg i enlighet med dokumentets förslag skrev Looström under handlingen. uppger, i motsats till Looström, att den även skrevs under av den saudiske företrädaren. är osäker på om hon själv undertecknade den eller inte. har under utfrågningen även talat om ett dokument som skrevs och ändrades vid sittande bord och att det därför måste finnas ett annat dokument än det som hade förberetts av Försvarsdepartementet och som finns i arkiv. har också i olika sammanhang sagt sig ha varit sekreterare vid detta möte, med uppgift om att han då förde minnesanteckningar. har på utskottets fråga sagt att det inte såvitt är känt finns någon ytterligare dokumentation från detta möte. FOI har uppgett att några minnesanteckningar, protokoll eller liknande handlingar som skulle ha upprättats i anslutning till detta möte inte har registrerats och inte har kunnat återfinnas bland de registrerade handlingarna i ärendet. har i samband med den interna utredningen på FOI, som tillsattes av , också uppgett att FOI vid ytterligare ett tillfälle har fått order från Försvarsdepartementet att förstöra en allmän handling. En tjänsteman vid departementet ska enligt dessa uppgifter ha skickat skriftliga instruktioner om det fortsatta agerandet gentemot saudierna och sedan begärt att denna instruktion, som då var diarieförd i FOI, skulle destrueras. FOI har på utskottets fråga i denna del emellertid svarat att den nuvarande myndighetsledningen saknar kunskap om och därför inte kan bidra med ytterligare uppgifter kring den påstådda begäran att den angivna handlingen skulle destrueras. Någon sådan handling har heller enligt FOI inte registrerats och har inte heller kunnat återfinnas bland de registrerade handlingarna i ärendet. I media har det vidare rapporterats att ett e-postmeddelande med ett bifogat Worddokument skickades från FOI till Försvarsdepartementet . E-posten registrerades aldrig i diarium och det gallrades enligt . Innehållet i det bifogade dokumentet, som bl.a. anger att det fristående, privatägda bolaget genom flera personer har koppling till FOI, kopierades dock, med undantag av en del av en mening, till ett dokument som kallar arbetshandling och som användes som ett underlag vid handelsminister resa till bl.a. senare samma vinter. Detta dokument, liksom den ursprungliga bilagan till e-postmeddelandet, innehöll uppgifter som omfattades av sekretess och diariefördes i i samband med att det tillsammans med andra handlingar i ärendet överlämnades till . har som svar på utskottets frågor uppgett att det var ett förbiseende som gjorde att e-posten inte diariefördes 2010. E-postmed- delandet och bilagan gallrades , som en verkställighetsåtgärd av föreskrifter (1999:03) om gallring av allmänna handlingar, men det är enligt inte möjligt att fastställa hur gallringen kom att utföras. anförde följande under utfrågningen. för det omtalade e-postmeddelandet hade han inget med det att göra. Han har fått kännedom om det i efterhand. jobbar ständigt med frågan om allmänna handlingars status och hur de ska diarieföras, hanteras och gallras. Han konstaterar vidare att har meddelat sin uppfattning i frågan om minnesanteckningarna från mötet i . I övrigt kan han inte spekulera i vad som har förevarit eller vad andra personer har sagt och haft för uppfattning. anförde i huvudsak följande under utfrågningen. Påståendena om att Försvarsdepartementet ska ha begärt tillbaka en handling för att skydda ministern har bara lämnats i andra hand och har gjort gällande att det inte har gått till på det sättet som påstås. Han ifrågasätter också det logiska i att, om syftet är att skydda ministern, flytta en påstått känslig handling närmare ministern. I övrigt kan han som statsråd bara förutsätta att bestämmelserna om hur allmänna handlingar ska hanteras alltid följs. Utskottet konstaterar att det beträffande vissa uppgifter i utredningen finns olika uppfattningar om vissa skeenden, uttalanden och i vilken utsträckning beslut har varit förankrade inom myndighetsledning, regeringen eller och i så fall hos vem. Mycket talar dock enligt utskottet för att planerna på att bilda bolaget och låta detta bolag få en aktiv roll i samarbetsprojektet inte bara var en enskild FOI-medarbetares idé. Utskottet noterar särskilt det faktum att ett flertal andra medarbetare vid samma myndighet arbetade aktivt med administrationen kring bolaget, att en annan medarbetare möjliggjorde och bidrog vid verkställigheten av finansieringen av bolaget, att en finansiering alls kunde genomföras på det sätt som skedde och att myndigheten såvitt framgår av utredningsmaterialet aldrig har krävt en återbetalning av de pengar som användes, vare sig av bolaget eller av den medarbetare som stod bakom bolaget. Vidare konstaterar utskottet att det åtminstone har funnits information i om förekomsten av bolaget och dess roll i projektet. ska enligt 13 kap. 1 § regeringsformen granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Som påpekas i kommentaren till denna bestämmelse (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 581 f.) är det inte bara positivt handlande av ett statsråd som kan granskas av utskottet utan också underlåtenhet att handla. Som utskottet har uttalat (bet. 2012/13:KU10 s. 99) ingår det i regeringens styrande funktion en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Detta förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis med beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § regeringsformen. Det kan diskuteras vem som i olika situationer bör ha det huvudsakliga ansvaret för att informationen når fram, regeringen eller myndigheten. För att regeringen ska kunna fullgöra sin skyldighet att leda och följa den statliga förvaltningens verksamhet måste enligt utskottet emellertid i vart fall krävas att regeringen själv agerar för att skaffa sig de nödvändiga upplysningarna om myndighetens information är bristfällig eller uteblir. Utskottet finner att det i granskningen inte har framkommit något som styrker att någon i regeringen eller har varit delaktig i eller godkänt beslutet om bolagsmedverkan samt bildandet och finansieringen av bolaget . Utskottet konstaterar att det i utredningen i vissa frågor finns olika uppgifter om händelseförlopp och beslutsgång inom FOI. Granskningen har visat ett antal omständigheter som gett den dåvarande försvarsministern särskild anledning att följa och informera sig om ärendets fortsatta handläggning inom FOI. Trots detta träffade aldrig försvarsministern generaldirektören för att diskutera ärendet. Försvarsdepartementet var 2007, när frågan om samarbetet med i form av ett projekt som skulle ge saudierna kompetens att renovera och modifiera antitankvapen först väcktes av FOI, initialt skeptiskt till projektet. ISP meddelade vidare underhand att den tänkta utformningen av projektet inte skulle komma att få tillstånd. Trots denna tveksamhet resulterade ärendets fortsatta beredning i ett regeringsbeslut som bemyndigade FOI att ingå ett avtal med . Att statssekreteraren i Försvarsdepartementet själv reste till för att träffa den saudiske vice försvarsministern i syfte att försöka finna en väg framåt, att ärendet har varit föremål för diskussioner och förhandling i och att statssekreteraren informerat både försvarsministern och statsministerns statssekreterare om vissa delar av händelseutvecklingen i ärendet förstärker bilden av att frågan om samarbetsprojekt upplevdes som både betydelsefull och känslig i Försvarsdepartementet. De förväntningar som fanns på att lösa den uppkomna situationen har enligt utskottet överförts på de inblandade myndigheterna, som har fått information om frågans politiska känslighet och instruktioner att lösa problemet. Trots att upplägget med ett bolag med tydlig koppling till FOI så uppenbart löser dilemmat med att man från svensk sida inte anser att FOI kan fullfölja avtalet på det sätt som var tänkt, som saudierna krävde FOI som motpart, uppges bolaget och dess starka koppling till myndigheten ha varit okända för . Inte heller när FOI efter det kritiska läget meddelar att förhandlingarna är klara och inkommer med en hemställan om ett bemyndigande som informerar om SSTI och bolagets roll i projektet säger man sig i den dåvarande politiska ledningen vara informerad om upplägget. De redovisade omständigheterna visar enligt utskottets mening att det har varit fråga om ett känsligt ärende som har uppfattats som väldigt angeläget att lösa. Mot denna bakgrund framstår det därför som särskilt angeläget för departementet att hålla sig underrättat om utvecklingen av ärendet och följa verksamheten i myndigheten. Av vad som framkommit i granskningen har dock, anser utskottet, Försvarsdepartementet tvärtom skjutit frågan om den fortsatta händelseutvecklingen i kontakterna mellan FOI och de saudiska motparterna ifrån sig. Trots att det varit ett känsligt ärende som orsakat oro för utrikespolitisk och ekonomisk skada för som stat och för svenskt näringsliv, sker, enligt den dåvarande försvarsministerns och uppgifter, ingen synbar uppföljning av instruktionerna till myndigheterna att lösa problemen och upplägget med FOI som konsult. Regeringen är ansvarig inför för sin styrning av riket. ansvarsutkrävande förutsätter att det ansvariga statsrådet, med respekt för förvaltningens självständighet enligt regeringsformen, både ser till att styra myndigheterna och håller sig informerad om deras verksamhet, De brister i dessa hänseenden som har kunnat konstateras i granskningen är enligt utskottet av allvarligt slag som i förlängningen har lett till skada för rikets internationella relationer. Härutöver vill utskottet uppmärksamma följande. Att allmänheten genom diariet kan få vetskap om vilka handlingar som finns hos en myndighet är en grundläggande förutsättning för att allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar ska tillgodoses. Att underlåta registrering och att dessutom föra över innehållet i det bifogade dokumentet till en icke diarieförd handling och att utan synbart stöd i gallringsföreskrifterna radera det ursprungliga e-postmeddelandet är ett anmärkningsvärt åsidosättande av offentlighetsprincipens bestämmelser. Utskottet förutsätter att nödvändiga åtgärder vidtas inom för att en sådan felaktig hantering inte upprepas. Vad gäller dokumentationen från ett möte i går uppgifterna isär om vilken handling det rör sig om, med vilken motivering den begärdes tillbaka och om den faktiskt kom att flyttas från FOI till Försvarsdepartementet. Utskottet konstaterar att det inte i granskningen har gått att bringa klarhet i denna eller andra omständigheter kring hantering av handlingar i samband med mötet. Utskottet vill slutligen anföra att granskningen har gett anledning till vissa frågor rörande den del av beredningen som sker i . Statsministern anförde i denna del under utfrågningen att samordningsfunktionen inte fattar några beslut och inte ersätter andra, reglerade beredningsrutiner och att samma krav på dokumentation därför inte kan ställas på denna del av beredningen. Utskottet avser att i höstens granskning återkomma till frågor som rör samordningskansliet. 5.2 Förra regeringens beredning av militärt samarbetsavtal med I en anmälan till , bilaga A5.2.1, begärs det att utskottet granskar den dåvarande försvarsministern och den dåvarande statsministern agerande vid beredningen av ärendet om ingående av ett militärt samförståndsavtal med 2005 och i vilken utsträckning de då haft kännedom om konkreta planerade projekt och affärer med . Anmälaren konstaterar att utskottet granskade undertecknande av samförståndsavtalet och ett sådant avtals förenlighet med svensk krigsmateriellagstiftning och principer för svensk utrikespolitik. I samband med den granskningen anförde Försvarsdepartementet att avtalet var ett ramavtal som skulle öppna för diskussioner om framtida samarbete men som inte band regeringen, Försvarsmakten eller industrin för specifika projekt. Mot bakgrund av vad som avslöjats om ett samarbetsprojekt och det faktum att innehållet i detta projekt stämmer väl överens med artiklarna i avtalet ställer sig anmälaren frågan om den dåvarande regeringen vid avtalsingåendet kände till några konkreta affärsplaner och om samförståndsavtalet i så fall var anpassat efter dessa. Om så var fallet kan avtalet enligt anmälaren ha varit avsett att fungera som ett slags förhandsbesked om att export skulle godkännas av . Under sådana förhållanden fick inte fullständig information i granskningsärendet 2006. Vidare synes regeringens beredning och beslut enligt anmälaren inte ha skett i enlighet med reglerna för svensk krigsmaterielexport. Till grund för granskningen har bl.a. legat två promemorior som har upprättats inom Försvarsrespektive , bilaga A5.2.2. Som svar på utskottets begäran överlämnade vidare skriftligt material i ärendet, bl.a. handlingar som legat till grund för beslutet att godkänna samförståndsavtalet . Utskottet har hållit tre utfrågningar, med f.d. medarbetaren vid () (), bilaga B1, f.d. generaldirektören vid FOI (), bilaga B2, och f.d. statssekreteraren vid Försvarsdepartementet (), bilaga B17. Utfrågningarna var slutna. Förhållandevis många uppgifter i det skriftliga materialet och från de utfrågningar utskottet har hållit omfattas av sekretess. Dessa kan redovisas i betänkandet endast i begränsad utsträckning och på ett övergripande sätt. har ingått ett betydande antal s.k. samförståndsavtal, s.k. Memorandum of Understanding (MoU), med andra stater. Sådana avtal har ofta ram- eller paraplykaraktär och brukar för sin tillämpning förutsätta konkreta underavtal. och undertecknade 2005 ett sådant samförståndsavtal om militärt samarbete (SÖ 2005:59). Avtalet anger ett antal frågor där länderna ska samarbeta, exempelvis områdena forskning och utveckling samt överföring av militärteknologi. Parterna ska enligt avtalet bl.a. särskilt sträva efter att utbyta teknisk och ingenjörsmässig expertis i fråga om underhåll, utveckling och rekonstruktion av vapensystem, utrustning och reservdelar. De ska också främja att industrin i det egna landet utformar gemensamma projekt för sammansättning eller produktion av militär utrustning i det andra landet. Parterna ska vidare studera och utforska möjligheterna att upprätta ett partnerskapsprogram mellan FOI och de behöriga institutionerna i i fråga om försvarsteknologi. Även detta samförståndsavtal förutsätter för sin tillämpning konkreta underavtal. rapporterade program Ekonyheterna första gången att det enligt sekretessmarkerade handlingar som redaktionen hade tagit del av fanns långtgående planer på att FOI skulle hjälpa att bygga en avancerad vapenfabrik. Frågan hanterades enligt medierapporteringen under största sekretess på Försvarsdepartementet och inom FOI och i planerna ingick bl.a. ett privat bolag bildat av personer anställda vid och finansierat med pengar utlånade av den militära underrättelsetjänsten . Rapporteringen om det samarbetsprojektet har fortsatt i olika medier . Den nuvarande regeringens agerande i ärendet om detta samarbete har varit föremål för utskottets granskning och behandlas i detta betänkande (se avsnitt 5.1). Projektet kan här kortfattat sammanfattas på följande sätt. ville skaffa sig förutsättningar, både utrustnings- och kunskapsmässigt, att självständigt kunna renovera och modifiera sina befintliga antitankvapen som till stor del var och därför föråldrade. De vände sig till FOI och efterfrågade dess kompetens. Projektet syftade till att bygga upp grunden till ett ammunitionssäkerhetsarbete och till att ge saudierna kompetens att själva genomföra renovering och modifiering. Projektet innefattade också uppbyggnaden av en pilotanläggning för viss militär tillverkning. I ett inledande skede togs en förstudie fram inom FOI, som beskrev det fortsatta projektets tänkta utformning, uppskattade kostnader m.m. Under arbetet med förstudien fick FOI ett underhandsbesked från () om att samarbetsprojektet, i den utformning som beskrevs i den pågående förstudien, innefattade tillståndspliktig verksamhet och att projektet inte skulle komma att få tillstånd. För att undvika utrikespolitisk skada i relationerna till , som enligt vad som har framkommit i utredningen som redovisas i avsnitt 5.1 förväntade sig ett avtal och var av uppfattningen att de genom samförståndsavtalet hade blivit lovade detta, vidtogs åtgärder inom både och för att finna en väg framåt i samarbetet. För ytterligare redovisning av vad som framkommit om projektet i granskningsärendet om den nuvarande regeringens agerande i fråga om detta militära samarbetsavtal med hänvisas till avsnitt 5.1. ingående av internationella överenskommelser Det är regeringen som enligt 10 kap. 1 § regeringsformen ingår överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer. I frågor som inte kräver eller medverkan kan regeringen i stället ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse. FOI fick sedermera regeringens uppdrag att förhandla om och ingå underavtal till det aktuella samförståndsavtalet med . Av 7 kap. 2 § regeringsformen följer att behövliga upplysningar och yttranden vid beredningen av regeringsärenden ska inhämtas från berörda myndigheter. Utskottet granskade hur detta beredningskrav fullgörs i olika typer av regeringsärenden (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.).