bet · H001FiU40 · 2013-06-03 00:00:00 — 2012/13:FiU40 Granskning av grönbok om den långsiktiga finansieringen av den europeiska ekonomin Granskning av grönbok om den långsiktiga finansieringen av den europeiska ekonomin Utskottet behandlar i detta utlåtande Europeiska kommissionens grönbok av den europeiska ekonomin (KOM(2013) 150). Utskottet välkomnar grönboken och den kartläggning av både behovet av långsiktig finansiering i och de europeiska ekonomiernas förmåga att kanalisera sparande till långsiktig finansiering som kommissionen har tagit initiativ till. Under granskningen av grönboken har utskottet gjort några iakttagelser som redovisas i utlåtandet. Enligt utskottet är det viktigt att kommissionen i det fortsatta arbetet är öppen när det gäller bedömningen av bankernas förmåga att erbjuda långsiktig finansiering . Kommissionen bör beakta nationella skillnader i banksystemen och koncentrera sina initiativ till sådana förslag som har europeiskt mervärde. Eftersom bankverksamheten är gränsöverskridande inom unionen är det angeläget att kommissionen är beredd att ta nödvändiga initiativ för att säkra de europeiska ekonomiernas långsiktiga finansieringsbehov. Dock bör de nationella befogenheterna på skatteområdet värnas. Det är vidare viktigt att eventuella åtgärdsförslag inte inverkar negativt på den finansiella stabiliteten och konsumentskyddet. Kommissionen bör också vara uppmärksam på risken för att skuggbankssektorn gynnas av eventuella initiativ och risken för att en ökad regelbörda kan försämra framför allt små bankers förmåga att erbjuda långsiktig finansiering. Slutligen anser utskottet att riskexponeringen från finansiella instrument inte bör få öka på EU-budgeten och att det även finns anledning att beakta de offentliga finansernas betydelse för långsiktiga finansieringar. Till utlåtandet har fogats 2 särskilda yttranden. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Långsiktig finansiering av den europeiska ekonomin lägger utlåtandet till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), Per Åsling (C), (S), Per (MP), (KD), (SD), (V) och (M). Ärendet och dess beredning Europeiska kommissionen antog en grönbok om den långsiktiga finansieringen av den europeiska ekonomin (KOM(2013) 150). har gått ut på remiss och synpunkter ska lämnas . Vid sidan om grönboken har kommissionen också publicerat ett arbetsdokument som beskriver den underliggande analysen i större detalj. Kammaren har remitterat grönboken till finansutskottet. Utskottets uppgift är enligt 10 kap. 5 § riksdagsordningen att skriva ett utlåtande över grönboken som underlag för en debatt i kammaren. har en faktapromemoria (2012/13:FPM93) upprättats och överlämnats till . I den sammanfattas grönboken, och regeringens ståndpunkt redovisas. Regeringen har inte remitterat grönboken till svenska myndigheter men den avser, enligt uppgifter från , att lämna synpunkter på grönboken till kommissionen inom remisstiden tillsammans med och . Enligt grönboken står inför utmaningen att återföra ekonomin i EU på ett spår som leder fram till smart och hållbar tillväxt och skapar nya arbetstillfällen, utvecklar unionens konkurrensfördelar och därigenom stärker unionens konkurrenskraft på den globala marknaden. I finns storskaliga och långsiktiga finansieringsbehov. Långsiktiga investeringar innebär skapandet av långsiktigt kapital, inbegripet materiella tillgångar (exempelvis energi-, transport- och kommunikationsinfrastruktur, industrianläggningar och tjänstefunktioner, bostäder samt klimatförändrings- och miljöinnovationstekniker) och immateriella tillgångar (exempelvis utbildning samt forskning och utveckling) som stimulerar innovation och konkurrenskraft. För att finansiera dessa långsiktiga investeringar behöver myndigheter och företag tillgång till förutsebart och långfristigt kapital. Ekonomiernas möjlighet att mobilisera sådan långsiktig finansiering beror på det finansiella systemets förmåga att kanalisera regeringars, företags och hushålls besparingar på ett effektivt och ändamålsenligt sätt till rätt användare och användningsområden genom öppna och konkurrensutsatta marknader, enligt grönboken. Detta kan ske med hjälp av olika mellanhänder (t.ex. banker, försäkringsbolag och pensionsfonder) och genom direkt tillträde till finansmarknader. handlar om hur denna process fungerar och hur den kan förbättras. fokus ligger på att kanalisera sparande till produktiva investeringar och produktivt kapital (i motsats till finansiellt kapital). Det är fråga om långsiktiga investeringar i meningen skapande av materiellt och immateriellt kapital med lång livslängd. Bildandet av produktivt kapital drabbades enligt grönboken hårt under finanskrisen, och investeringsnivåerna understiger fortfarande nivåerna före krisen i många EU-länder. I grönboken diskuteras möjliga insatser på följande områden: Finansiella instituts förmåga att fördela långsiktig finansiering. Finansiella marknaders förmåga att erbjuda mer långsiktiga finansiella instrument. Ökade incitament för mer långsiktigt sparande och mer långsiktig finansiering. Förbättrad tillgång till bankfinansiering samt annan långsiktig finansiering för små och medelstora företag. Regeringen ställer sig i faktapromemoria 2012/13:FPM93 preliminärt positiv till kommissionens ambition att kartlägga olika lösningar för långsiktig finansiering. Mot den bakgrunden välkomnar regeringen i huvudsak kommissionens grönbok. Enligt regeringen är det dock viktigt att eventuella åtgärdsförslag inte inverkar negativt på den finansiella stabiliteten och konsumentskyddet eller skapar förutsättningar för en ökad skuggbankssektor. Förslagen bör inte heller öka riskexponeringen från finansiella instrument på EU-budgeten. Medlemsstaternas befogenheter på skatteområdet måste också respekteras. Eventuella framtida förslag kommer, enligt regeringen, att granskas och enskilda bedömningar göras i varje sakfråga. Bra att kartläggningen genomförs lyfter fram angelägna frågor. Vilka är särdragen i långsiktiga investeringar? Hur ska långsiktig finansiering tillhandahållas? Inte minst ger finanskrisen anledning att utvärdera hur den europeiska ekonomin ska klara sitt långsiktiga finansieringsbehov. Hur har de senaste årens striktare reglering av bankväsendet på europeisk nivå påverkat bankernas förmåga att kanalisera sparande till långsiktig finansiering? Mot den bakgrunden välkomnar finansutskottet, i likhet med regeringen, grönboken och det kartläggningsarbete som kommissionen har inlett. Det är nyttigt att lyfta blicken från enskilda förslag och regleringar till studier och analyser av effektiviteten i hela finanssektorn. Efter de senaste årens diskussioner, då många olika förslag har diskuterats var för sig, är det bra att man försöker analysera den samlade effekten av olika åtgärder. I detta utlåtande redovisar utskottet några generella iakttagelser och diskussionspunkter från sin granskning av grönboken. Utskottet avstår från att besvara de 30 konkreta frågor som ställs i samrådsförfarandet men kommer med intresse att ta del av kommissionens slutsatser med anledning av alla svar som remissinstanserna kommer att lämna. Viktigt med öppna förutsättningar Utskottet vill inledningsvis ta upp en av grönbokens utgångspunkter. Bankerna har traditionellt sett varit de viktigaste kapitalförmedlarna i , men efter finanskrisen har deras förmedling av långsiktig finansiering minskat. Även efter det att bankernas balansräkningar har konsoliderats förutser grönboken att deras förmåga kommer att vara begränsad på grund av skärpt reglering som leder till en ökad kapitalkostnad för bankerna och företagen. Utskottet utesluter inte att så kommer att bli fallet och tycker därför att det är angeläget att kommissionen undersöker möjligheterna att understödja utvecklingen av andra sätt att kanalisera sparande till långsiktig finansiering än genom bankerna. vill utskottet peka på att det både finns illustrerande exempel och forskning som visar att sambanden är mycket mer komplicerade än vad som framgår av grönboken. Bankverksamhet bygger på förtroende, och förtroende för banker kan skapas genom en välavvägd reglering och effektiv tillsyn. Det är inte konstigt om banker i länder med högre kapitalkrav kan låna billigare än banker i länder med lägre krav. Med lägre upplåningskostnader finns förutsättningar för bankerna att erbjuda förmånlig långsiktig finansiering. En välreglerad och välkapitaliserad banksektor har därför enligt utskottets bedömning goda förutsättningar att förse den europeiska ekonomin med långsiktig finansiering även . Utskottet förordar därför att kommissionen i sitt fortsatta arbete noggrant och förutsättningslöst följer utvecklingen och, med vägledning av den diskussion som följer av kartläggningen och grönboken, ser hur bankerna förmår att förse ekonomin med långsiktig finansiering. Iakttagelserna kan sedan leda till förslag om såväl om- och avreglering som ökad reglering av bankerna. Viktigt att beakta nationella skillnader Det finns stora skillnader mellan de nationella systemen för att kanalisera långsiktig finansiering inom EU. Inte minst ser banksektorerna olika ut. har en relativt stor banksektor som domineras av fyra stora inhemska banker. Även det svenska sparandet ser annorlunda ut än sparandet i många EU-länder, eftersom vanligt kontosparande är mindre vanligt här. Det har i sin tur lett till att bankerna har valt att finansiera stora delar av sin verksamhet på lånemarknaderna och i utländsk valuta. Det är också skillnad mellan medlemsstaterna när det gäller hur hårt bankväsendena har drabbats av finanskrisen och därmed hur deras förmåga att förmedla långsiktig finansiering är. Det är naturligt att kommissionen generaliserar och försöker identifiera gemensamma drag och gemensamma problem och lösningar inom EU. Inte desto mindre finns det skäl att erinra om de nationella skillnader som finns och som kan få betydelse för de slutsatser som kommissionen drar och de åtgärder som kan komma att aktualiseras. Riksdag och regering har tidigare framfört att det är naturligt att det, även om det finns ett stort värde med gemenskaplig lagstiftning, också ges lämpligt utrymme för nationella variationer när det gäller regleringen och att det kan finnas skäl att välja minimiregler framför fullständig harmonisering i vissa fall (se t.ex. utlåtande /12:FiU29). Eventuella initiativ bör ge europeiskt mervärde Syftet med grönboken är att starta en bred debatt om hur man bäst främjar tillgången till långsiktig finansiering och hur man kan förbättra och diversifiera det finansiella förmedlingssystemet för långsiktiga investeringar i . Svaren på de frågor som ställs i grönboken kommer att bidra till kommissionens vidare bedömning av vilka hinder det finns för långsiktig finansiering, i syfte att identifiera möjliga politiska åtgärder för att övervinna hindren. Framtida initiativ kan ta sig olika former: på vissa områden kan en ny eller ändrad reglering behövas, medan EU-nivåns roll på andra områden skulle kunna bestå i att uppmuntra en förstärkt samordning och främjandet av bästa praxis eller ha formen av specifika uppföljningar av enskilda medlemsstater inom ramen för den europeiska planeringsterminen. Enligt utskottets uppfattning är det viktigt att kommissionen, när det blir dags att lämna åtgärdsförslag, noga beaktar subsidiaritetsprincipen och koncentrerar sina insatser till sådana åtgärder som ger europeiskt mervärde och därmed till frågor som har gränsöverskridande karaktär. Samordning och utveckling av bästa praxis bör dessutom väljas före ny europeisk lagstiftning. På de områden där EU redan har lagstiftat eller där kommissionen ser ytterligare lagstiftningsbehov är det dock viktigt att kommissionen prövar behovet av förbättrad lagstiftning och tar nödvändiga initiativ. Bankverksamhet och annan kanalisering av långsiktig finansiering är och kommer sannolikt att bli ännu mer gränsöverskridande inom unionen och internationellt. För att få en fungerande marknad är det därför viktigt att det finns både en EU-reglering och en internationell reglering och att dessa är samordnade. nationella befogenheter på skatteområdet Det är uppenbart att företagsbeskattning, beskattning av sparande och olika former av skattelättnader kan vara viktiga politiska instrument för att förbättra möjligheterna att kanalisera sparande till långsiktig finansiering. Det är därför inte orimligt att grönboken tar upp skattelagstiftningens betydelse. Utskottet kommer med intresse att ta del av de svar som lämnas på frågorna 1619 i grönboken och noterar att kommissionen i frågorna tar upp arbitrageriskerna och ett eventuellt behov av ökad skattesamordning i EU. Här vill dock utskottet, i likhet med regeringen, betona betydelsen av att medlemsstaternas befogenheter på skatteområdet respekteras. I den här delen ser därför utskottet i första hand att kommissionen bör initiera analyser och diskussioner och gärna diskutera bästa praxis, men inte initiera förslag som utökar EU:s befogenheter på skatteområdet. Åtgärdsförslag bör inte inverka negativt på den finansiella stabiliteten och konsumentskyddet Utskottet vill gärna understryka den ståndpunkt som regeringen redovisar i faktapromemorian om att eventuella åtgärder inte bör inverka negativt på den finansiella stabiliteten och konsumentskyddet. uppmärksam på risken att skuggbankssektorn gynnas av eventuella åtgärdsförslag Kommissionen vill genom grönboken inleda en diskussion om nya metoder för att öka tillgången till långsiktig finansiering i . Det kan, enligt grönboken, finnas behov av andra aktörer som komplement till bankerna i kanaliseringen av långsiktigt kapital. Det kan t.ex. handla om direkt kapitalmarknadsfinansiering och om ett ökat utrymme för institutionella investerare för långsiktiga investeringar. Det är, enligt utskottet, utmärkt att kommissionen tittar på möjligheterna att minska hinder för andra sätt än den traditionella bankvägen för att kanalisera långsiktig finansiering. I likhet med regeringen anser emellertid utskottet att eventuella åtgärder inte får leda till att skuggbankssektorn gynnas på ett omotiverat sätt och därmed blir större. Utskottet vill erinra om det utlåtande som utskottet skrev om kommissionens grönbok om skuggbankssektorn (KOM(2012) 102). I utlåtandet (2011/12:FiU48) välkomnade utskottet presentationen i grönboken av hur kommissionen ser på skuggbankssektorn och av den nuvarande och planerade EU-lagstiftningen. Utskottet var positivt till och ansåg att det är nödvändigt att det görs en kartläggning av de möjligheter och risker som skuggbankssektorn ger upphov till. Det är väsentligt att noga överväga vilka ytterligare regleringsåtgärder som kan behövas och hur dessa bör utformas. Därmed är det också viktigt att få bättre uppfattning av och en bättre statistik över skuggbankssektorns verksamhet. Det är viktigt att få en bättre förståelse för vad skuggbankssektorn innebär och få fram en bättre statistik över verksamheten inom den. Utskottet konstaterade att skuggbankssektorn rymmer viktiga funktioner och att den därför kan bidra positivt till det finansiella systemet, men konstaterade utskottet att skuggbankssektorn också medför risker. När det gäller den fortsatta regleringen av skuggbankssektorn, skrev utskottet i sitt utlåtande, behöver övervakningen av denna sektor stärkas. En reglering och andra åtgärder bör dock varken vara enbart nationella eller enbart begränsade till EU, utan man bör sträva efter att verka för ett så brett internationellt samarbete som möjligt. Det är enligt utskottet uppenbart att kommissionens vidare arbete med skuggbankssektorn och den långsiktiga finansieringen av den europeiska ekonomin hänger nära samman. Beakta regelbördans betydelse för små banker En viktig fråga i sammanhanget är vilken betydelse som den sammantagna regelbördan har för framför allt små bankers förmåga att förse den lokala ekonomin med långsiktig finansiering. Den borde enligt utskottets mening ha fått lite större utrymme i grönboken. De små bankernas förmåga i att klara administrationen av omfattande reglering och tillsyn som kanske egentligen bara tar sikte på problem som gäller stora bankers verksamhet är begränsad. Den höga regelbördan riskerar att leda till att de mindre bankernas förmåga att förmedla långsiktiga lån hämmas. Detta problem gäller säkert även små banker i andra EU-länder, och utskottet ser gärna att kommissionen även beaktar den aspekten i det fortsatta arbetet. Riskexponeringen från finansiella instrument på EU-budgeten bör inte öka Regeringen anser i sin faktapromemoria att kommissionen inte bör framföra förslag som innebär att riskexponeringen från finansiella instrument på EU-budgeten ökar. Utskottet delar denna ståndpunkt. Ett skäl för detta är att om säkerheter utlöses kommer kostnaderna för betalningen att riskera att tränga undan kostnader för kommissionens ordinarie verksamhet. Det kan ske på ett oförutsett sätt, vilket kan skada verksamheten. Mot bakgrund av den diskussion som förts om utgivning av stabilitetsobligationer (s.k. euroobligationer eller euro-bonds) kan utskottet se att behoven av övernationella säkerheter kan te sig annorlunda för länder som delar valuta (se utskottets utlåtanden om grönboken om möjligheterna att införa stabilitetsobligationer [utl. 2011/12:FiU19] och meddelande om en plan för en djupgående och verklig ekonomisk och monetär union [utl. 2012/13:FiU29]). De offentliga finansernas betydelse för långsiktiga investeringar Det är skattemedel som ytterst finansierar många av de samhällsnyttiga och långsiktiga investeringar som grönboken efterlyser finansieringsmöjligheter för. Hur upplåningen sker och finansieringen kanaliseras till olika investeringsobjekt inom den offentliga sektorn varierar mellan länder och mellan olika sektorer inom ett land. För del gäller att statliga investeringar huvudsakligen finansieras genom den generella upplåningsfunktionen och statens internbank i . Kommunerna ansvarar själva för sin upplåning men samverkar på olika sätt, bl.a. genom Kommuninvest, för att effektivisera finansieringsverksamheten. Även kommunerna finansierar huvudsakligen sina investeringar inom ramen för den generella budgeten. Det förekommer också medfinansiering av statliga investeringsprojekt. Andra länder har valt andra modeller, och utskottet har med intresse tagit del av internationella erfarenheter av OPS-projekt (offentlig-privat samverkan) och kommer att fortsätta att följa de erfarenheter som kommer att vinnas av projektobligationer. Utskottet har också diskuterat förslag om att återinföra en särskild investeringsbudget eller att tillämpa en gyllene regel som i (dvs. kvotera investeringarnas andel i statsbudgeten) allt med utgångspunkt i tanken att långsiktiga investeringar inte ska eftersättas alltför lättvindigt när kortsiktiga utgiftsbeslut tränger på. Oavsett alla olika metoder som finns för finansiering av långsiktiga investeringar inom offentlig sektor är det till syvende och sist viktigt att det finns en långsiktig uthållighet i de offentliga finanserna för att finansieringen ska fungera. Långsiktiga investeringar syftar till att generera ökad tillväxt och bättre välfärd, men investeringskostnaderna måste ha rimliga förutsättningar att kunna bäras av kommande generationer. För detta är det vikigt att prioritera rätt investeringar och att generera tillräckliga skatteinkomster. Enligt utskottet ger den pågående ekonomiska krisen anledning till eftertanke och analys även på detta område. Inte minst gäller det hur offentliga finanser och långsiktiga investeringar hanterades under högkonjunkturen före finanskrisen. En god budgetprocess i staten bör främja både långsiktig uthållighet i de offentliga finanserna och möjligheten att finansiera långsiktiga investeringar. Eventuella kommande förslag får prövas efter hand Det är ännu öppet hur den fortsatta processen kommer att arta sig och vilka initiativ som kommissionen slutligen kommer att presentera med anledning av det kartläggningsarbete som inletts. kommer med intresse att ta del av olika förslag på området. kommer att få möjlighet att granska och bedöma de olika förslagen efter hand som de aktualiseras, dels inom ramen för subsidiaritetsprövningen, dels i dialog med regeringen i form av överläggningar i utskotten och samråd i . Särskilt yttrande (SD) (SD) anför: är inte i sak negativa till grönboken av den europeiska ekonomin (KOM(2013) 150). Jag oroas dock något av den lättsinnighet och brist på naturlig skepsis gentemot grönboken som präglar utlåtandet. Syftet att säkra långsiktig finansiering är givetvis gott, men kommissionens egentliga bevekelsegrund bör tydligare framhållas. Flera av förslagen är av sådan karaktär att de skulle kunna antas medföra ytterligare maktförskjutningar av den ekonomiska politiken från nationell till federal nivå. När kommissionen talar om vikten av materiella tillgångar (energi- transport- och kommunikationsinfrastruktur, industrianläggningar och tjänstefunktioner, bostäder samt klimat- och miljöinnovationstekniker) och immateriella tillgångar (utbildning, forskning och utveckling) vill poängtera att detta ytterst bör vara frågor som lyder under nationell kompetens och behörighet. vill också framhålla vikten av att banksektorn även i fortsättningen under nationellt överinseende och motsätter sig därmed starkt förslaget om en bankunion. En omreglering, avreglering eller ökad reglering av banksektorn på unionsnivå vore för svenskt vidkommande mycket olyckligt. Detta gäller kanske i synnerhet de mindre bankerna, exempelvis sparbankerna, som kan komma att lyda under regleringar som egentligen var avsedda för de större traditionella bankerna. De små bankernas begränsade förmåga att klara administrationen kan försvåra deras ställning på marknaden. Det är bra att utskottet härvidlag poängterar vikten av utrymme för nationella variationer. Detta borde dock ha tydliggjorts ytterligare. Det vore därtill olyckligt om ytterligare delar av den ekonomiska politiken bakas in i den s.k. planeringsterminen. Detta är ytterst ett sätt för kommissionen att utöva bevakning av medlemsstaterna. ser också med skepsis på de frågor som berör behovet av en ökad skattesamordning inom unionen och vänder sig kraftigt mot att kommissionen över huvud taget diskuterar förslag som berör skatteområdet. Skatteområdet är och ska förbli en nationell fråga. ställer sig vidare otvetydigt negativa till utgivning av s.k. euro-bonds. Det bör i detta sammanhang än en gång poängteras att det är olyckligt att regeringen inte har förmått förhandla fram ett formellt undantag för när det gäller att avskaffa den svenska kronan till förmån för euron. Så länge det förhållandet råder måste beakta att rent lagligt är bundet att gå med i det tredje steget i EMU och att förändringar som i huvudsak är eurospecifika därmed också direkt berör . De frågor som grönboken berör är i grund och botten sådana som uteslutande bör lyda under den nationella kompetensen, och givet kommissionens avsaknad av respekt för nationell suveränitet ser med skepsis fram mot grönbokens vidare behandling. Särskilt yttrande (V) (V) anför: Jag instämmer med utskottets bedömningar i utlåtandet, men vill erinra om att jag hade en avvikande mening i utskottets utlåtande om skuggbankssektorn (2011/12:FiU48). I det utlåtandet hade utskottet, enligt min mening, en alldeles för positiv syn på skuggbankssektorn när det pekade på att skuggbankssektorn kan fylla en viktig uppgift. Av min avvikande mening framgår bl.a. att bedömer att skuggbankssektorn medför stora risker. Syftet med att skapa separata bolag skuggbanker har i många fall varit att lyfta bort risker och tillgångar från bankernas balansräkningar och flytta dem till skuggbankerna, eftersom dessa bolag verkar under en svagare tillsyn och reglering. Man lyfter således ut risker man har i bokföringen och lägger dem i ett separat bolag. Detta var en av de grundläggande orsakerna till finanskrisen, och skuggbankssektorn bidrog även till att fördjupa krisen.