bet · H001FiU32 · 2013-02-12 00:00:00 — Till grund för regelverket för offentlig upphandling ligger fem principer som är desamma inom hela EU. De handlar om icke-diskriminering, likabehandling, öppenhet, proportionalitet samt ömsesidigt erkännande. Utskottet konstaterar att varken kan eller bör söka ändra dessa regler. Om det införs för många undantag på området finns det risk för att den fria och lika konkurrensen undergrävs. , som är ett starkt exportberoende land, behöver vara öppet för handel över gränserna och så långt som möjligt försäkra sig om att svenska företag på ett icke-diskriminerande sätt har tillträde även till andra länders offentliga upphandling. Exempelvis regleras frågor om arbetsvillkor olika i olika länder. I görs det självständigt från staten av arbetsmarknadens parter genom kollektivavtal. I andra länder finns andra sätt att reglera motsvarande frågor. Utskottet vidhåller sin ståndpunkt att det inte är lämpligt att ta något initiativ till att införa krav på kollektivavtal i den svenska upphandlingslagstiftningen. En anledning är att frågan har prövats rättsligt och har ansetts strida mot såväl de svenska upphandlingsreglerna (se t.ex. mål 2434-05 från Länsrätten i ) som (se det s.k. Rüffertmålet, mål C346/06). Dessutom, och bortsett från rådande rättsläge, skulle ett sådant krav enligt utskottet kunna utestänga en mycket stor andel av de små och medelstora företagen i från att delta i svenska offentliga upphandlingar. Upphandlingslagstiftningen upplevs som krånglig av små och medelstora företag, med sina kostnader för offerter som av småföretagaren måste ställas mot osäkerhet om chansen att i slutändan få en order. Krav på kollektivavtal skulle därför kunna försvåra för utvecklingen av och tillväxten i de lokala ekonomierna där små och medelstora företag ofta har en stor betydelse. En diskriminering av småföretag skulle dessutom strida mot syftet med de förslag som kommissionen har tagit fram för att underlätta för små och medelstora företag att delta i offentliga upphandlingar. Utskottet vidhåller sin uppfattning att det är en önskvärd inriktning att i stället underlätta för dessa företag att delta på lika villkor i offentliga upphandlingar. Arbetsmiljön och övriga arbetsvillkor har stor betydelse för att ska kunna nå inte bara full sysselsättning utan även god sysselsättning. Arbetsvillkoren ska främja ett långsiktigt hållbart arbetsliv som gör det möjligt för så många som möjligt att träda in, utvecklas och kvarstå på arbetsmarknaden. Utskottet vidhåller sin tidigare uppfattning att den nuvarande lagstiftningen redan gör det möjligt att ställa olika krav av social karaktär i upphandlingsunderlaget och vill dessutom påminna om att för tillfället ser över behovet av eventuella ytterligare åtgärder när det exempelvis gäller sociala hänsyn. Angående förslaget om att införa s.k. ungdoms- och lärlingsklausuler vid offentlig upphandling av byggnader och anläggningar anser utskottet att det är värdefullt att invänta vad kommer fram till i sitt slutbetänkande. Även när det gäller yrkandet om att ge ett tilläggsdirektiv om utökade krav på tillgänglighet vid upphandling av tjänster och system för information och kommunikation anser utskottet att det finns skäl att invänta slutbetänkande. Detsamma gäller förslaget om att ge utredningen ett tilläggsdirektiv om jämställdhet. Utskottet avstyrker därmed de aktuella motionerna. Miljökrav, djurskydd, kvalitetskrav Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om miljökrav, djurskydd och kvalitetskrav. Utskottet anser att det finns skäl att invänta de förslag som håller på att utarbetas inom EU och på nationell nivå. Jämför reservationerna 3 (S), 4 (MP), 5 (SD) och 6 (V). I motion 2012/13:Fi207 av (S) föreslås att tillkännager för regeringen att ska gynna miljö, djurskydd och högt ställda sociala krav. Motionären skriver att offentlig upphandling kan spela stor roll när det gäller att göra det möjligt för landets kommuner att ställa höga krav på produktionen av de livsmedel som upphandlas offentligt. Dagens rättsosäkra läge innebär, enligt motionären, att svenska offentliga upphandlare inte har någon möjlighet att svara på sina medborgares önskemål om att animaliska livsmedel ska komma från djur som har haft ett drägligt liv. Kommunernas upphandlare ska kunna kräva att den mat de köper produceras enligt högt ställda djurskydds- och miljökrav som ligger i nivå med den svenska lagstiftningen. De ska kunna vara säkra på att livsmedlen kontrolleras för såväl salmonella som antibiotika. Därför menar motionären att det behövs en tydlighet i lagstiftningen om att krav på djurskydd, god miljö och socialt ansvarstagande kan ställas i all offentlig upphandling. I motion 2012/13:Fi209 av (M) yrkande 3 föreslås att ger regeringen till känna att mat som köps in av svenska offentliga inrättningar bör uppfylla kraven i svensk lagstiftning. En uppföljning av att matleveranserna verkligen följer inköpskraven kan genomföras och samordnas mellan kommuner för att av praktiskt och ekonomiskt. Kommunerna kan även ha aktuella inköpspolicyer. En förbättrad livsmedelsupphandling kan enligt motionären bl.a. öka kvaliteten på mat som serveras på offentliga inrättningar. I motion 2012/13:Fi236 av (M) föreslås att tillkännager för regeringen att den bör överväga möjligheterna till en översyn av hur man kan säkerställa att tydliga krav ställs på trafiksäkerhet när den offentliga sektorn upphandlar resor för funktionshindrade, exempelvis av CSN, i enlighet med de upphandlingar som landstingen och kommunerna gör. CSN upphandlar ca 6 800 resor varje läsår för ungdomar som är i behov av riksfärdtjänst för sin skolgång i gymnasiet. En utredning som har gjort på motionärens uppdrag visar att CSN inte har ställt några krav på trafiksäkerheten i upphandlingen. Regeringen bör överväga möjligheterna till en översyn av hur man kan säkerställa att tydliga krav ställs på trafiksäkerhet när den offentliga sektorn upphandlar samhällsbetalda transporter. I motion 2012/13:Fi244 av (S) föreslås att ger regeringen till känna att den bör ändra regelverket så att det blir tydligt att en upphandlande myndighet ska ställa krav på miljöhänsyn vid kommunala upphandlingar. Lagen är formulerad så att det framgår att man kan ställa dessa krav. Kraven ska dessutom, enligt motionären, inte bara gälla de färdiga produkterna eller tjänsterna utan även miljöeffekterna under hela upphandlingskedjan. På detta sätt medverkar offentliga myndigheter till att driva på en teknisk utveckling och skapa konkurrenskraft. I motion 2012/13:Fi247 av och (båda C) föreslås att ger regeringen till känna att den bör se över den aktuella lagstiftningen som styr offentlig upphandling. riksdag har beslutat om vad som förmodligen är världens hårdaste djurskydds- och miljölagstiftning. Obedövad slakt sker dock regelmässigt och i stor omfattning i många av de länder som importerar kött ifrån. är enligt motionärerna ensamt om att ställa krav på betesgång. I de flesta länder saknas den möjligheten. Exemplen är många på vad som skiljer svensk djurhållning från djurhållningen i majoriteten av de länder som importerar livsmedel ifrån. Exemplen talar till fördel. som ska följa när det gäller livsmedel har inga krav på sig att ta djurskydds- och miljöhänsyn. Detta ger snedkonkurrens för det svenska jordbruket. Djur- och miljöskyddet kostar initialt men för folkhälsan sker stora vinster. hårda syn på bl.a. salmonella räddar liv. Ekologiska importerade produkter behöver inte vara producerade med djurskyddskrav. Att en produkt är ekologisk betyder att handelsgödsel och kemikalier inte har tillförts jorden om inte producenten är med i en certifierande organisation som ställer högre krav. I får maximalt fosfor och kväve från stallgödsel spridas per hektar och år. Vissa EU-länder har dispens för kväve. Enligt motionärerna måste det ställas samma djurskydds- och miljökrav på den mat som upphandlas till de offentliga köken i , oavsett var den kommer ifrån, som ställer på den svenskproducerade maten. I motion 2012/13:Fi290 av (S) föreslås att tillkännager för regeringen att den bör införa regler för offentlig upphandling som innebär att man ska ta hänsyn till de befintliga miljömärkningssystemen vid inköp av hotade fiskarter. Enligt motionären ligger av de studerade fiskbestånden under den kritiska nivå då arterna börjar växa till igen. Detta betyder enligt motionären att drygt tre femtedelar av världens fiskbestånd är fullt utnyttjade eller hotas av överfiskning. Motionären menar att frågan om att återställa balansen inte bara är en fråga om människans önskan att kunna äta fisk även utan också är viktig för hela den biologiska mångfalden. Motionären anser att staten borde vara ett föredöme och att hotade fiskarter inte bör få köpas in av staten och i myndigheters verksamhet. I motion 2012/13:Fi294 av (M) föreslås att ger regeringen till känna att den bör se över för att göra det möjligt att beakta svenska produktionsregelverk vid upphandling av livsmedel. ställer höga krav på djuruppfödare. Detta är bra eftersom det bidrar till god djuromsorg, kvalitet och livsmedelssäkerhet. I stat, kommun och landsting ställs inte krav på att leverantörerna ska leva upp till den svenska djurskyddslagstiftningen. Svenska leverantörer har därför, menar motionären, sämre konkurrensvillkor när det offentliga upphandlar. Kommunerna saknar möjlighet att erbjuda svenskproducerad mat till bl.a. skolor och äldreboenden som kommunerna ställer krav på att uppfödare i kommunerna ska följa svensk lagstiftning. I kommittémotion 2012/13:T510 av m.fl. (MP) yrkande 4 föreslås att tillkännager för regeringen att det bör ställas funktionella (hårdare) krav på entreprenörer vid offentlig upphandling. Kraven ska styra mot minskad klimatpåverkan och energianvändning. I motion 2012/13:MJ229 av (MP) yrkande 2 föreslås att tillkännager för regeringen att den s.k. SIN-listan (Substitute It Now) bör användas som en metod vid teknikupphandling för att påskynda utbytet av skadliga kemikalier mot mindre skadliga. Motionären påpekar att en konkret metod i arbetet med att minimera skadliga kemikaliers förekomst i vårt vardagsliv, i miljön och i våra kroppar är att organisera kraftfulla och medvetna kundgrupper som ställer krav på de produkter som de efterfrågar utöver det som marknaden redan erbjuder. Metoden kan, enligt motionären, kallas för samordnad teknikupphandling och tillämpades med stor framgång . Tyvärr, menar motionären, har erfarenheterna av den verksamheten begravts, men motionären är övertygad om att man kan gå vidare med den metoden. Som stor upphandlare bör samhället, med staten som organisatör och samordnare, gärna i samverkan med privata kunder, i all upphandling ställa krav på att leverantören alltid ska använda de minst skadliga produkterna. Ett sätt att förtydliga detta vid upphandlingar är att hänvisa till Chem Secs SIN-lista. Det är en lista som ständigt uppdateras och som ger den senaste kunskapen från all världens forskning på kemikalieområdet om hur man på bästa sätt kan minimera riskerna genom att ersätta en kemikalie med det minst farliga alternativet som finns att tillgå vid det tillfället. I motion 2012/13:MJ333 av och (båda SD) yrkande 5 föreslås att ger regeringen till känna att den ska återkomma med förslag till lagstiftning om att all mat som köps in via offentlig upphandling bör garanteras komma från djur som slaktats och avblodats i enlighet med svenska djurskyddsregler. Enligt motionärerna ökar andelen kött som slaktas utan bedövning i enlighet med reglerna för halal- och koscherslakt. Motionärerna skriver att det i en rapport från framkommer att av nötkreaturen inom EU dödas utan bedövning. Vidare skriver motionärerna att det är svårt att exakt säga hur man bäst angriper detta problem. Dels måste den inta en stark hållning gentemot EU och där kräva generella förbud för denna brutala form av slakt, dels måste den aktivt söka undantag i EU så att kan förbjuda import av kött som avviker från intentionerna i svensk djurskyddslagstiftning. Innan har fått ett importförbud menar motionärerna att kött från djur som avblodats utan bedövning ska märkas med en tydlig varningstext för att möjliggöra för konsumenterna att välja bort dessa produkter. Även denna fråga bör regeringen aktivt driva gentemot EU. Motionärerna menar att ska kräva att all mat som upphandlas via offentlig upphandling garanteras komma från djur som slaktats och avblodats efter bedövning i enlighet med svenska djurskyddsregler. I kommittémotion 2012/13:MJ425 av m.fl. (S) yrkande 6 föreslås att ger regeringen till känna att statlig upphandling av mat ska inriktas på minskad klimatpåverkan. Motionärerna konstaterar att den socialdemokratiska regeringen föreslog ett mål för ekologisk produktion och konsumtion som antogs av 2006. Målet var att av den offentliga livsmedelskonsumtionen skulle vara ekologisk 2010. Ett nytt mål måste nu sättas trots att många landsting och kommuner fortfarande har långt kvar till 2010-målet. Motionärerna vill att av den offentliga livsmedelskonsumtionen ska vara ekologisk till 2020 och vill använda upphandlingen till att minska den klimatpåverkan som vår livsmedelskonsumtion orsakar. har bidragit mycket positivt till att ge kommuner möjlighet att upphandla kött där uppfödningen använt striktare djurskyddsregler. Detta har lett till flera tvister i domstol mellan leverantörerna och kommuner. Men kommuns seger i domstol5[ Kammarrätten i , mål nr 2841-11. ], där kommunen fick rätt att hävda motsvarande svenska djurskyddsregler som krav i upphandlingen, har lett till en positiv öppning som motionärerna tror kan påverka utvecklingen. Motionärerna anser också att verksamhet är viktig och behöver utökas och utvecklas. De svenska upphandlingsreglerna behöver också ses ur ett europeiskt perspektiv och frågan bör ställas, menar motionärerna, hur andra länder inom EU har tolkat den gemensamma lagstiftningen. I kommittémotion 2012/13:MJ455 av m.fl. (S) yrkande 13 föreslås att tillkännager för regeringen som sin mening att den ska arbeta för att den offentliga sektorn genom sin upphandling verkar för ett miljövänligare samhälle med minskade kemikalier i offentliga verksamheter. Utskottet har tidigare behandlat motioner om miljöhänsyn vid offentlig upphandling, senast i betänkande 2011/12:Fi32. I betänkandet konstaterades bl.a. att redan gällande regler gör det möjligt att ställa miljökrav vid upphandlingar och att dessa kan beaktas i upphandlingens olika faser. I betänkande 2010/11:FiU29 konstaterade utskottet, liksom tidigare, att flera av motionärernas yrkanden inte gick att bifalla eftersom de stred mot principerna om den fria rörligheten av varor och tjänster, om likabehandling, om icke-diskriminering samt om ömsesidigt erkännande. Ett förfrågandeunderlag får inte utarbetas på så sätt att det försätter anbudsgivarna i en ojämlik ställning. Utskottet menade dock att gällande regelverk och praxis ger vissa möjligheter att ställa krav på god djurhållning, vilket, enligt utskottet, borde utnyttjas av de upphandlande myndigheterna och enheterna. Utskottet påpekade också att det på detta område, liksom på andra, krävs att de personer som har till uppgift att genomföra upphandlingar har goda kunskaper på området och kontinuerligt utbildas allteftersom rättspraxis förändras. Utskottet välkomnade också fler vägledande domstolsavgöranden vad gäller djurskyddshänsyn. Enligt kan inte det förhållandet att svenska produkter har en sämre konkurrenskraft än produkter i andra länder på grund av en hårdare lagstiftning som bl.a. leder till högre produktionskostnader utgöra skäl för enskilda myndigheter att ställa vissa krav vid offentlig upphandling. Generellt gäller att protektionistiska syften inte får förekomma. drar slutsatsen att krav på att livsmedel ska vara producerade i enlighet med den svenska djurskyddslagstiftningen strider mot principerna om icke-diskriminering och likabehandling. Ett sådant krav strider dessutom mot principen om ömsesidigt erkännande och det är inte upp till enskilda upphandlande myndigheter att avgöra om ett särskilt skyddsintresse föreligger eller inte. avgjorde kammarrätten i mål nr 2841-11 (det s.k. Sigtunamålet). kommun hade vid en offentlig upphandling ställt produktkrav på bl.a. antibiotika, transporter och slaktmetoder. Kraven i upphandlingen var högre än de krav som följer av EU-lagstiftningen, men de låg inom ramen för svensk lagstiftning. Servera ansökte om överprövning och yrkade i förvaltningsrätten i att upphandlingen skulle göras om. Kommunen förlorade i förvaltningsrätten och överklagade till kammarrätten. Kammarrätten skriver i domen att obligatoriska produktkrav som ställs i en upphandling ska vara möjliga att kontrollera med hänsyn till principen om likabehandling. Den som ansöker om överprövning har bevisbördan för att det finns omständigheter som innebär att ett krav är otillåtet på denna grund. Möjligheten att kontrollera produktkrav förutsätter inte att den aktuella produktegenskapen är föremål för ett gemensamt certifierings- eller kontrollsystem inom EU. I målet ställde kommun mer långtgående krav än EU-regleringen för antibiotikaanvändning, transporttider till slakt och slaktmetod. Kammarrätten fann att det inte visats i målet att kommunens produktkrav är otillåtna enligt och biföll kommuns överklagande. Domen har inte överklagats till Högsta förvaltningsrätten. I de förslag till nya direktiv på upphandlingsområdet som kommissionen presenterade ingår förslag om att tilldelning ska kunna baseras på livscykelkostnader i stället för lägsta pris samt förslag om att införa krav på vissa nationella eller multinationella miljökrav, sociala krav eller andra krav, såsom ekologisk märkning, eller krav som utvisar att produkten inte tillverkats genom t.ex. barnarbete. Dessa förslag är föremål för förhandlingar, och subsidiaritetsprövningar har genomförts i de nationella parlamenten. , vilken hänvisas till i kapitel 1 ovan, anger i sitt delbetänkande att det behövs en närmare analys av vad praxis innebär för möjligheterna att i upphandlingar ställa miljökrav och sociala krav som går längre än EU-rättsliga minimiregleringar och harmoniserande lagstiftning. I en sådan analys bör, enligt utredningen, allmänna utveckling på miljöområdet och det sociala området beaktas. Analysen förväntas också belysa vad som gäller för upphandlingar under tröskelvärdena och upphandlingar av B-tjänster. Utredningen överväger att föreslå ytterligare satsningar på upphandlingsstödjande åtgärder för att underlätta både för upphandlande myndigheter och enheter samt leverantörer att ta miljöhänsyn och sociala hänsyn i samband med upphandling, anbudsgivning och fullgörande av kontrakt. I det sammanhanget kommer att föra diskussioner med Upphandlingsstödsutredningen.6[ Dir. 2011:78 Ett samordnat och effektivare statligt upphandlingsstöd.] Att ställa krav på exempelvis miljömässiga hänsyn kan vara ett verktyg för att bidra till en grön omställning. Utskottet konstaterar att redan gällande lagstiftning gör det möjligt att ställa krav på miljö vid offentliga upphandlingar. Det är även möjligt att ställa vissa krav på djurskyddshänsyn vid upphandling av livsmedel under förutsättning att det säkerställs att alla leverantörer behandlas lika och ges lika förutsättningar att lämna anbud. Kraven på djurskydd måste också vara tydliga och förutsägbara samt möjliga att kontrollera eller följa upp. Frågor om miljö har efter vad utskottet noterar hög prioritet, både nationellt och inom EU. Det framgår både av de direktivförslag som kommissionen nu arbetar med och av , som bl.a. analyserar behovet av ytterligare åtgärder på miljöområdet. Utredningen väntas komma med sitt slutbetänkande . Enligt utskottet finns det skäl att invänta de förslag som är under utarbetande, och utskottet avstyrker därmed de aktuella motionerna. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om mindre företag och närproducerat. Utskottet anser att det är av vikt att invänta förslag innan utskottet tar något eventuellt initiativ som rör mindre företag. Utskottet påpekar vidare, liksom tidigare, att upphandlingskrav på att produkter ska ha producerats lokalt skulle strida mot såväl svensk rätt som grundläggande EU-regler. Jämför reservation 7 (V) och särskilt yttrande 2 (V). I motion 2012/13:Fi209 av (M) yrkande 1 föreslås att tillkännager för regeringen att den bör se över möjligheten att dela upp offentliga upphandlingar så att fler mindre företag kan delta. Offentliga upphandlingar är ofta för stora för att mindre och lokala företag ska kunna vara med i hela upphandlingen. Det gör att konkurrensen begränsas då det oftast är få aktörer som deltar i upphandlingen. I motion 2012/13:Fi240 av (FP) föreslås att ger regeringen till känna att den bör se över möjligheterna att prioritera närproducerade livsmedel i . Motionären skriver att livsmedelsproduktionen i bör vara god av bl.a. beredskapsskäl och miljömässiga skäl. Ett sätt att vidmakthålla detta är att det blir tillåtet för upphandlande enheter att prioritera närproducerade livsmedel. När medierna rapporterar om att konsumenterna har valt mat som producerats långt bort i stället för mat som producerats i närområdet brukar det ge upphov till upprörda reaktioner. Att formulera om på ett sådant sätt att det blir möjligt för en upphandlande enhet att prioritera närproducerade livsmedel är svårt, på grund av den lagstiftning som gäller inom EU. Frågan bör därför utredas menar motionären. I motion 2012/13:Fi260 av och (båda S) föreslås att ger regeringen till känna att den bör göra en översyn av utifrån bl.a. kriterier som närproducerat. Motionärerna menar att det är viktigt att skapa konkurrens på lika villkor gentemot privata utförare av offentligt finansierad verksamhet. kan t.ex. friskolor marknadsföra sig genom att erbjuda eleverna lokalproducerad mat, något som elever och föräldrar i många fall anser vara en viktig kvalitetsfråga. Men i den offentligt drivna verksamheten får man inte vid upphandlingar ta någon hänsyn till var produkterna är producerade. Detta trots att detta är en viktig kvalitetsfråga för skattebetalarna. Lagstiftningen riskerar enligt motionärerna att på ett allvarligt sätt gynna producenter med de bästa tillverkningsförutsättningarna på bekostnad av ett öppet landskap och arbetstillfällen i kommunerna. Utskottet behandlade motioner om mindre företags möjligheter att medverka vid offentlig upphandling i betänkande 2011/12:FiU32. Utskottet vidhöll då sin tidigare uppfattning att man bör ta vara på de möjligheter som finns inom ramen för gällande regelverk att utforma upphandlingarna så att mindre företag får bättre möjligheter att delta i dem. Utskottet menade att det är en sak som är upp till de upphandlande myndigheterna och enheterna att utforma. När det gäller frågan om närproducerat hänvisade utskottet i samma betänkande, liksom tidigare, till att upphandlingskrav på att produkter t.ex. ska ha producerats lokalt eller enligt svenska normer skulle strida mot såväl svensk rätt som grundläggande EU-regler. Utskottet förutsatte dock att myndigheterna fortsätter sitt arbete med att ge vägledning om hur man kan underlätta för små företag att delta i upphandlingar. Enligt får en kravspecifikation på en vara eller tjänst inte innehålla uppgifter om tillverkare, ursprung eller särskilt framställningsförfarande. Detta står i skriften Miljöhänsyn och sociala hänsyn i offentlig upphandling, utgiven . Där står också att det inte får finnas någon hänvisning till varumärke, patent, typ, ursprung eller tillverkning, om det inte är motiverat av föremålet för upphandlingen och åtföljs av orden eller likvärdig. En upphandlande myndighet får inte ge ett lokalt företag företräde i samband med en upphandling. Det framgår av rättspraxis, bl.a. av målet C-21/88 (Du ). I det aktuella fallet ville genom en nationell lagstiftning främja tillväxten och skapa arbetstillfällen i regionen. Det framgår också av en dom i Kammarrätten i , mål nr 4471-1997, som handlade om upphandling av skolskjuts i .