bet · H001KU15 · 2013-03-12 00:00:00 — 2012/13:KU15 Förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten Förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten Utskottet behandlar i detta utlåtande kommissionens 7:e årsrapport om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten (KOM(2012) 375). Rapporten innehåller bl.a. en redovisning av de viktigaste ämnen som föranlett yttranden från de nationella parlamenten till kommissionen med anledning av kommissionens initiativ till en förstärkning av den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten, det s.k. Barrosoinitiativet. I rapporten återges även kommissionens syn på utvecklingen av sina förbindelser med de nationella parlamenten under den närmaste framtiden. påminner om att den politiska dialogen mellan kommissionen och under de rådande svenska konstitutionella förhållandena sker genom regeringen som är ansvarig inför . Endast inom ramen för subsidiaritetskontrollmekanismen ges , med stöd av fördragen, möjlighet att på det sätt som anges i riksdagsordningen kommunicera direkt med bl.a. kommissionen. behandling av ett granskningsutlåtande avslutas med att kammaren lägger utlåtandet till handlingarna. Att sänder utlåtandena för kännedom till kommissionens generalsekretariat utgör inte, under gällande svenska konstitutionella förhållanden, någon dialog i folk- eller statsrättslig mening. Vad gäller den dialog med de nationella parlamenten som kommissionen avser att fördjupa inom ramen för den europeiska planeringsterminen respektive det kommande lagförslaget om kontrollen av Europols verksamhet delar fullt ut de synpunkter som finans- och justitieutskotten lämnat i sina yttranden. Således betonas i utlåtandet vikten av dels att varje medlemsstats budgetprocess respekteras inom ramen för de förpliktelser som följer av fördragen och de behov som unionssamarbetet kräver, dels att det finns en parlamentarisk övervakning av såväl Europols som Eurojusts verksamhet. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten lägger utlåtandet till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (M), (FP), (S), (C), (S), Skånberg (KD), (SD), (V), (M) och (S). Ärendet och dess beredning I detta utlåtande behandlas Europeiska kommissionens årsrapport om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten (KOM(2012) 375). Rapporten är den sjunde. Rapporten antogs av kommissionen och inkom på svenska till . Efter beslut från talmannen hänvisade kammaren (se 7 § prot. 2012/13:24) rapporten till för granskning i enlighet med 10 kap. 5 § riksdagsordningen. beslutade att ge finans- och justitieutskotten tillfälle att yttra sig över rapporten i de delar den berör respektive utskotts beredningsområde. yttrade sig finansutskottet (bilaga 2) och justitieutskottet (bilaga 3). tog kommissionen initiativ till en förstärkning av den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten, det s.k. Barrosoinitiativet. I meddelandet En agenda för EU-medborgaren skall visa resultat (KOM(2006) 211), framhöll kommissionen att det är av särskild vikt att de nationella parlamenten involveras närmare i arbetet med att utarbeta och genomföra EU:s politik, inte minst eftersom ett ökat deltagande från de nationella parlamenten kan bidra till att EU-politiken lättare kan anpassas till skiftande omständigheter och genomföras på ett effektivare sätt. Kommissionen beslutade att nya lagförslag och samrådsdokument skulle översändas snabbt och direkt till de nationella parlamenten. Kommissionen anförde vidare att om de nationella parlamenten får större möjligheter att yttra sig, kan detta förbättra arbetet med att utforma politiken. Kommissionens rapport är indelad i fyra huvudsakliga avsnitt som behandlar ett strukturerat interparlamentariskt meningsutbyte i syfte att komma fram till en gemensam syn på viktiga EU-frågor, den politiska dialogen (och yttranden från de nationella parlamenten), besök och kontakter mellan kommissionen och parlamenten samt kommissionens syn på framtidsutsikterna för dess förbindelser med de nationella parlamenten. I rapporten finns även förteckningar över motiverade yttranden och övriga yttranden (inom ramen för den politiska dialogen) och de förslag och initiativ från kommissionen som givit upphov till flest yttranden inom ramen för den politiska dialogen. Ett strukturerat interparlamentariskt meningsutbyte Utöver olika interparlamentariska konstellationer som leds av () och parlamentet i rådets ordförandeland har enligt rapporten den metod som har använts inom Konferensen mellan de parlamentariska organen för EU-frågor vid Europeiska unionens parlament (Cosac) fokuserat på subsidiaritetskontrollen på grundval av en samordnad granskning av kommissionens arbetsprogram. ändrade dock Cosac inriktning. Vid mötet i föreslogs att kommissionens arbetsprogram skulle läggas fram vid Cosacs första halvårsvisa möte, och en översikt av programmets genomförande vid det andra halvårsvisa mötet. Vid Cosac mötet i framförde kommissionens ordförande kommissionens ståndpunkt att enskilda yttranden från nationella parlament eller kollektiva bidrag via Cosac borde lämnas in så att de kan beaktas när kommissionens arbetsprogram utarbetas, och komplettera kommissionens formella strukturerade dialog med EP. Denna åsikt delades av det ungerska ordförandeskapet i Cosac . Vid Cosac mötet i kom man fram till att kommissionen , under årets senare hälft, bör lägga fram sitt arbetsprogram för . Det rådde i princip enighet om idén att en allmän politisk debatt skulle bidra till den strategiska planeringsprocessen. inriktade sig de nationella parlamenten under det polska Cosacordförandeskapet på kommissionens förslag till den fleråriga budgetramen 20142020. ordnade rådets polska ordförandeskap tillsammans med EP och kommissionen en första högnivåkonferens om den fleråriga budgetramen efter 2013. Kommissionen konstaterar i rapporten att det arbete som de nationella parlamenten, EP och kommissionen har lagt ner för att samordna prioriteringarna på europeisk nivå väntas fortsätta. I rapporten anges att den ekonomiska styrningen och nästa fleråriga budgetram sannolikt också i fortsättningen kommer att utgöra två av de viktigaste utmaningarna för den gemensamma politiken. I detta avsnitt behandlas deltagandet, räckvidden och viktiga ämnen för den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten samt besök och kontakter mellan kommissionen och parlamenten. Vad gäller deltagandet konstateras att inkom totalt 622 yttranden (inbegripet motiverade yttranden) från de nationella parlamenten (en ökning med jämfört med ). Kommissionen noterar vidare att denna stadigt uppåtgående trend (antalet yttranden ökade även ) har fortsatt med fler än 400 yttranden mottagna . (64) av alla yttranden utgjordes av s.k. motiverade yttranden i den mening som avses i protokoll nr 2, dvs. en anmälan av att förslag strider mot subsidiaritetsprincipen (jfr utl. 2012/13:KU14 där subsidiaritetsfrågorna granskas närmare). Antalet yttranden ökade särskilt från det portugisiska parlamentet, de båda rumänska kamrarna, den svenska , den tjeckiska senaten och det bulgariska parlamentet. Det var bara fyra kamrar1[ kammare, båda kamrar och kammare.] som inte alls deltog i den politiska dialogen 2011 (jämfört med tio 2010). Kommissionen betonar att den politiska dialogen omfattar utbyte av synpunkter under den första fasen av lagstiftningsprocessen, t.ex. vid offentliga samråd. Dessa utgör enligt kommissionen ett särskilt effektivt sätt för nationella parlament att bidra till utformningen av framtida unionslagstiftning. Kommissionen har antytt att den är öppen för att undersöka möjligheterna att systematiskt meddela de nationella parlamenten när offentliga samråd inleds, och att mer specifikt lyfta fram de nationella parlamentens bidrag. Kommissionen genomför nu en översyn av sin samrådspolitik. Bland de förslag som kommenterades mest inom ramen för den politiska dialogen fanns de som också föranledde det största antalet motiverade yttranden: direktivet om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas2[ KOM(2011) 121. ], ändring av den förordningen som syftar till att införa gemensamma regler för tillfälligt återinförande av gränskontrollerna vid de inre gränserna vid exceptionella omständigheter3[ KOM(2011) 560. ], förslaget till förordningen om domstols behörighet, tillämplig lag samt erkännande och verkställighet av domar i mål om förmögenhetsrättsliga verkningar av registrerade partnerskap4[ KOM(2011) 127.] och förslaget till förordningen om en gemensam europeisk köplag5[ KOM(2011) 635. De fem politikområden inom vilka över hälften av yttrandena från de nationella parlamenten lades fram inom ramen för den politiska dialogen var den inre marknaden och tjänster, rättsliga frågor, jordbruk, inrikes frågor samt beskattning. Kommissionen konstaterar att mycket få nationella parlament har lämnat synpunkter arbetsprogram inom ramen för den politiska dialogen. Enligt kommissionen har den politiska dialogen bidragit till att göra EU:s beslutsprocesser öppnare. Den bedöms även ha fört EU-politiken närmare den offentliga debatten i medlemsstaterna och därmed ökat den allmänna medvetenheten om vissa av de viktigaste europeiska politiska frågorna. Vad gäller viktiga ämnen för den politiska dialogen ges i rapporten en översiktlig redogörelse för utvalda viktigare initiativ och politikområden som särskilt uppmärksammades av de nationella parlamenten : energieffektivitetsdirektivet6[ KOM(2011) 370. ], ändring i direktivet om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet7[ KOM(2011) 169.] samt kontrollen av Europols verksamhet som utför under medverkan av de nationella parlamenten8[ KOM(2011) 776. Kommissionen fortsatte sin praxis att på begäran höras av nationella parlamentsutskott och att regelbundet träffa nätverket för de nationella parlamentens ständiga representanter i för att diskutera kommande initiativ eller ärenden som är under behandling. Den ansvarige kommissionären träffade nätverket två gånger . Vidare framgår av rapporten att kontakterna mellan kommissionen och de nationella parlamenten intensifierades som ett led i förberedelserna för den nya förordningen om den demokratiska kontrollen av Europol. Ett möte mellan berörda parter, inbegripen företrädare för de nationella parlamenten, utgjorde ett tillfälle till ett första utbyte av åsikter i frågan. Kommissionen gör bedömningen att i förbindelserna med de nationella parlamenten kommer följderna av den ekonomiska krisen, främjande av tillväxt och nya arbetstillfällen och att ytterligare stärka den europeiska ekonomiska styrningen att stå kvar högst upp på EU:s politiska dagordning . De finansiella och ekonomiska kriserna och statsskuldkriserna har visat varför det är nödvändigt med närmare samordning mellan medlemsstaterna. I dessa strävanden måste man enligt kommissionen inse att många aspekter av den ekonomiska politiken alltjämt är en nationell behörighet. Av rapporten framgår att införandet av den europeiska planeringsterminen var ett viktigt steg framåt för att stödja berörda nationella parter, särskilt nationella parlament, att fatta välgrundade beslut om den ekonomiska politiken. Ett mått på framgången med planeringsterminen är enligt kommissionen hur väl landspecifika rekommendationer återspeglas i den s.k. nationella planeringsterminen då bl.a. budgetar föreslås av regeringarna och antas av parlamenten. Kommissionen betonar de nationella parlamentens viktiga roll för att förklara ofta svåra politiska beslut som får effekter utanför det egna landets gränser. noteras i rapporten att en stark känsla av nationellt egenansvar är nödvändig för att skapa de politiska förutsättningarna för att lyckas med reformer. Mot denna bakgrund är kommissionen fast besluten att stärka den politiska dialogen med de nationella parlamenten, särskilt när det gäller ekonomisk styrning. Mer konkret ser kommissionen särskilt två tillfällen under den europeiska planeringsterminen då en intensifierad dialog med de nationella parlamenten kan ge ett verkligt mervärde: det första efter offentliggörandet av kommissionens årliga tillväxtsöversikt, och det andra efter Europeiska rådets godkännande av de landspecifika riktlinjerna på grundval av medlemsstaternas nationella reformprogram och stabilitets- och konvergensprogram. är kommissionen redo att diskutera övergripande och landspecifika frågor om ekonomisk styrning med nationella parlament och att lämna ytterligare förtydliganden. Även diskussionerna och förhandlingarna om den fleråriga budgetramen lyfts upp i rapporten. Kommissionen anser att konferensen om den fleråriga budgetramen bekräftade behovet av nära och ändamålsenlig kommunikation mellan kommissionen och de nationella parlamenten om utformningen av nästa fleråriga budgetram. Slutligen kommer förberedelserna för det kommande lagstiftningsförslaget om den demokratiska kontrollen av Europol på grundval av artikel 88 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) att intensifieras . Kommissionen kommer att fortsätta att samarbeta nära med de nationella parlamenten och i de pågående överläggningarna och i de lagstiftningsförberedande diskussionerna. Enligt artikel 12 af i fördraget om Europeiska unionen () bidrar de nationella parlamenten aktivt till en väl fungerande union a) genom att bli informerade av unionens institutioner och få sig tillsända utkast till unionens lagstiftningsakter i enlighet med protokollet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen b) genom att se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med de förfaranden som anges i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna c) genom att inom ramen för området med frihet, säkerhet och rättvisa delta i mekanismerna för utvärdering av genomförandet av unionens politik på detta område i enlighet med artikel 70 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt samt genom att delta i den politiska övervakningen av Europol och utvärderingen av Eurojusts verksamhet i enlighet med artiklarna 88 och 85 i det fördraget d) genom att delta i förfarandena för ändring av fördragen i enlighet med artikel 48 i detta fördrag e) genom att bli informerade om ansökningar om anslutning till unionen i enlighet med artikel 49 i detta fördrag f) genom att delta i det interparlamentariska samarbetet mellan de nationella parlamenten och med i enlighet med protokollet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. Enligt artikel 3.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ska unionen ha exklusiv befogenhet på följande områden: tullunionen, fastställandet av de konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion, den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta, bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken och den gemensamma handelspolitiken. Av artikel 4.2 framgår att unionen och medlemsstaterna ska ha delade befogenheter på bl.a. området med frihet, säkerhet och rättvisa. Av EUF-fördraget framgår att detta område omfattar artiklarna 67100 i samma fördrag, nämligen frågor om gränskontroll, asyl och invandring, civil- och straffrättsligt samarbete, polissamarbete och transporter. Av artikel 70 i EUF-fördraget framgår att rådet får, utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 258, 259 och 260, på förslag av kommissionen besluta om åtgärder som fastställer formerna för hur medlemsstaterna i samarbete med kommissionen ska genomföra en objektiv och opartisk utvärdering av hur medlemsstaternas myndigheter genomför unionens politik enligt denna avdelning, särskilt för att främja en fullständig tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande. och de nationella parlamenten ska informeras om innehållet i och resultatet av utvärderingen. Enligt 10 kap. 5 § första stycket riksdagsordningen gäller att ska behandla de grön- och vitböcker som överlämnas till på det sätt som anges i denna paragraf. Talmannen får efter samråd med de särskilda företrädarna för partigrupperna bestämma att även andra dokument från Europeiska unionen, med undantag för utkast till lagstiftningsakter, ska behandlas på samma sätt. Enligt tredje stycket gäller dels att 4 kap. 8 § är tillämplig vid utskottets granskning av dokumentet, dvs. att det granskande utskottet får bereda ett annat utskott tillfälle att yttra sig i ett ärende eller en fråga som berör detta utskotts beredningsområde, dels att utskotten ska inhämta behövliga upplysningar från regeringen. Utskottet ska enligt fjärde stycket redovisa sin granskning i ett utlåtande till kammaren (nedan kallat granskningsutlåtande). Vid utskottets beslut om utlåtandet är 4 kap. 15 och 16 §§ tillämpliga, dvs. ledamöter har rätt att begära öppen omröstning inom utskottet och att till utlåtandet bifoga reservationer eller särskilda yttranden. Enligt femte stycket gäller att kammaren beslutar om utlåtandet. Beslutet om behandling av EU-dokument Riksdagsordningens bestämmelser om behandling av grön- och vitböcker och andra strategiska EU-dokument tillkom genom beslut (framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21 och 2006/07:KU3) om att införa bl.a. en skyldighet för utskotten att behandla och granska de samrådsdokument som följer av protokollet om de nationella parlamentens roll i EU eller som följer av talmannens beslut. framhöll i sitt betänkande (2005/06:KU21 s. 2829) att för hanteringen av ett utskotts utlåtande i kammaren innebär förslaget att ärendet avslutas med att kammaren lägger utskottets utlåtande till handlingarna men att det blir möjligt för kammaren att votera mellan alternativa skrivningar i utlåtandet, som således inte kan innehålla något förslag till tillkännagivande avseende regeringens agerande. Utskottet markerade särskilt att ett kammarbeslut i anslutning till behandlingen av de aktuella EU-dokumenten inte i någon rättslig mening binder regeringen eller eller något av organ. Utskottet framförde att ett riksdagsbeslut i dessa frågor kan betraktas som preliminära synpunkter av konstitutionellt oförbindande karaktär, men att sådana meningsyttringar dock kan ses som uttryck för rådande åsiktsförhållanden i och därmed erbjuda en möjlighet för regeringen att stämma av om dess ståndpunkter är förankrade i . Utskottet framhöll vidare att endast kammare kan uttala sig på vägnar. Uttalanden av utskott eller eller deras ledamöter är således inte bindande för hela . Sådana meningsyttringar kan dock i likhet med ett kammarbeslut enligt den då föreslagna och sedermera införda ordningen för hanteringen av grön- och vitböcker vara uttryck för rådande åsiktsförhållanden i . biföll utskottets förslag och ställningstagande i den här berörda delen (rskr. 2005/06:334 och 2006/07:25). hantering av olika EU-dokument: sammanfattning Sammanfattningsvis följer av den nu gällande ordningen för hantering av olika EU-dokument under EU:s beslutsprocess följande: I processens inledande fas gäller att utskotten och dels ska granska grön- och vitböcker, dels kan granska övriga EU-dokument med undantag för utkast till lagstiftningsakter. Inom ramen för denna granskning kan subsidiaritetsaspekter aktualiseras i den utsträckning som utskottens granskning blottlägger sådana. Utskottens granskning leder till s.k. granskningsutlåtanden enligt 10 kap. 5 § riksdagsordningen. I en av processens senare faser och i enlighet med 10 kap. 6 § riksdagsordningen ska utskotten och i vissa fall kammaren och pröva tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i vissa utkast till lagstiftningsakter (jfr utl. 2012/13:KU14 där subsidiaritetsfrågorna granskas närmare). Enligt uppgifter från kammarkansliet lämnade utskotten under /07 10 granskningsutlåtanden. Av dessa 10 debatterades 7 i kammaren varav 3 resulterade i en votering. Europeiska kommissionen besvarade 9 av samtliga utlåtanden från /07. Under /08 lämnade utskotten 17 granskningsutlåtanden. Av dessa 17 debatterades 8 i kammaren varav 2 resulterade i votering. Kommissionen besvarade samtliga utlåtanden från /08. Under /09 lämnade utskotten 18 granskningsutlåtanden. Av dessa 18 debatterades 9 i kammaren varav 6 resulterade i votering. Kommissionen har besvarat 15 av samtliga utlåtanden från /09. Under /10 lämnade utskotten 17 granskningsutlåtanden. Av dessa 17 debatterades 7 i kammaren varav 6 resulterade i votering. Kommissionen har besvarat 16 av dessa 17 utlåtanden. Under /11 lämnade utskotten 26 granskningsutlåtanden. Av dessa 26 debatterades 18 i kammaren varav 9 resulterade i votering. Kommissionen har svarat på 25 av dessa 26 utlåtanden. Under /12 lämnade utskotten 23 granskningsutlåtanden. Av dessa 23 debatterades 15 i kammaren varav 10 resulterade i votering. Kommissionen har svarat på 22 av dessa 23 utlåtanden. under /13 har utskotten lämnat 3 granskningsutlåtanden. Av dessa 3 har 1 blivit föremål för debatt i kammaren varav 1 har resulterat i votering. Kommissionen har inte svarat på något av dessa 3 utlåtanden. granskning i vissa frågor Nedan beskrivs relevanta granskningsutlåtanden med anledning av de dokument från kommissionen som tas upp särskilt i den granskade rapporten. Meddelande om kontroll av Europols verksamhet Meddelandet om kontroll av Europols verksamhet (KOM(2010) 776) antogs av kommissionen och hänvisades av kammaren till justitieutskottet . Utskottet justerade sitt granskningsutlåtande (utl. 2010/11:JuU21) . Av utlåtandet framgår att justitieutskottet framhöll betydelsen av en parlamentarisk kontroll av såväl Europol som Eurojust där balansen mellan åtgärder för att skydda medborgarna och åtgärder till skydd för den enskildes integritet upprätthålls. Utskottet ansåg att kommissionen borde utarbeta en gemensam tidplan och ett gemensamt förfarande för den parlamentariska kontrollen av Europol och Eurojust. ansåg även att det var glädjande att kommissionen delade de nationella parlamentens övertygelse om vikten av att de tidigt involveras i processen med att diskutera olika samarbetsformer för den parlamentariska kontrollen. När det gäller formerna för denna kontroll ansåg utskottet att den bör vara enkel, snabb och konkret och att det inte bör inrättas några nya myndigheter för detta ändamål. Vidare uttalade utskottet att kontrollen i huvudsak bör vara inriktad på att följa upp resultat och strategier, snarare än på enskilda beslut. Det var därför enligt justitieutskottet nödvändigt att företrädare för samtliga nationella parlaments sakutskott med ansvar för polisiära frågor, liksom företrädare för motsvarande utskott i , deltar på samma villkor i den parlamentariska kontrollen. Dessutom framhöll justitieutskottet vikten av att fortsätta arbetet med att ta fram en förordning enligt artikel 88 i EUF-fördraget. I utlåtandet finns en motivreservation (SD). lade utlåtandet till handlingarna . behandlade i ett granskningsutlåtande (utl. 2008/09:KU3) kommissionens rapport om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten (KOM(2008) 237). Med utgångspunkt i de konstitutionella förhållanden som gäller i uttalade utskottet följande (s. 11). Regeringen har huvudansvaret för uppgiften att företräda riket utåt. Regeringsformen saknar uttrycklig reglering avseende möjligheter att kommunicera direkt med mellanfolkliga organisationer. Av vad som gäller i fråga om de beslut fattar om utskottens utlåtanden över EU-dokument följer att dessa får betraktas som preliminära synpunkter av konstitutionellt oförbindande karaktär. Utskottet understryker att behandling av ett utskotts utlåtande avslutas med att kammaren lägger utlåtandet till handlingarna. Utskottet påminner om att meningsyttringar i ett utlåtande dock kan ses som uttryck för rådande åsiktsförhållanden i .