bet · H001UbU14 · 2013-05-06 00:00:00 — 2012/13:UbU14 Skolinspektionens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän Skolinspektionens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2012/13:121 om Skolinspektionens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän som har lämnats till med anledning av ? Skolinspektionens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän (RiR 2012:17). Utskottet behandlar även sex motionsyrkanden som väckts med anledning av skrivelsen. Utskottet anser att det är ytterst betydelsefullt att Skolinspektionens prövningar om godkännande av enskilda som vill bli huvudmän är effektiva och likvärdiga. Av den anledningen välkomnar utskottet och instämmer i likhet med regeringen i iakttagelse att Skolinspektionens prövning kan utvecklas ytterligare. Utskottet noterar med tillfredsställelse dels att det inom Skolinspektionen pågår ett förbättringsarbete i linje med de flesta av rekommendationer, dels att regeringen följer utvecklingen på området, bl.a. genom uppdrag till Skolinspektionen. Av granskningsrapporten framgår att anser att Skolinspektionen inte lägger tillräcklig tyngd vid att prövningen ska vara främjande och fungera som gatekeeper för att skapa ett varierat urval av skolor som drivs av enskilda eller allmänna huvudmän. Utskottet delar inte denna uppfattning utan anser att Skolinspektionen vid sin prövning saknar möjlighet att beakta andra kriterier än vad som anges i skollagen (2010:800). anser vidare att regleringen om prövning av ansökningar från enskilda om att bli godkända som huvudmän delvis är otydlig. Utskottet anser i den frågan att betänkande, som bl.a. ska behandla frågor med koppling till Skolinspektionens prövning av enskilda, bör avvaktas. Utskottet föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna och att samtliga motionsyrkanden avslås. I betänkandet finns sex reservationer (S, SD och V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Regleringen om påtagliga negativa följder 2012/13:Ub13 av och (båda SD) yrkande 2 och 2012/13:Ub14 av m.fl. (S). Reservation 1 (S, V) Reservation 2 (SD) 2012/13:Ub12 av m.fl. (V) yrkande 3. Reservation 3 (V) Underlag m.m. från kommunerna 2012/13:Ub12 av m.fl. (V) yrkande 2 och 2012/13:Ub13 av och (båda SD) yrkande 1. Reservation 4 (SD) Reservation 5 (V) 2012/13:Ub12 av m.fl. (V) yrkande 1. Reservation 6 (V) lägger skrivelse 2012/13:121 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), i (C), (S), (FP), (KD), (SD), (V) och (MP). Ärendet och dess beredning I detta ärende behandlas skrivelse 2012/13:121 om Skolinspektionens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän samt sex motionsyrkanden som väckts med anledning av skrivelsen. Förslagen i motionsyrkandena återges i bilagan. Skolinspektionens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän (RiR 2012:17) till . överlämnade granskningsrapporten till regeringen. Vid utskottets sammanträde föredrog riksrevisor och medarbetare granskningsrapporten. Skolinspektionen yttrade sig till regeringen över granskningsrapporten (U2012/6404/). Med anledning av granskningsrapporten överlämnade regeringen skrivelse 2012/13:121 om Skolinspektionens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän till . har bifogats skrivelsen. granskningsstrategi Statens insatser på skolområdet Inom effektivitetsrevision sker granskningarna främst inom ramen för s.k. granskningsstrategier. En granskningsstrategi utgörs av en serie granskningar på samma tema. Strategierna omfattar områden eller teman där identifierat väsentliga frågeställningar som revisionen belyser ur olika aspekter i ett antal granskningar. Slutsatserna av granskningen inom respektive strategi redovisas i normalfallet i en slutrapport. Skolinspektionens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän ingår i granskningsstrategin Statens insatser på skolområdet. Den centrala frågeställningen för granskningsstrategin är följande. Leder statens styrning till en effektiv och mer likvärdig skola? Inom ramen för granskningsstrategin överlämnades under det föregående granskningsrapporten betyg, lika kunskap? En uppföljning av statens styrning mot en likvärdig betygssättning i (RiR 2011:23) till och behandlades av utskottet (skr. 2011/12:57, bet. 2011/12:UbU12, rskr. 2011/12:174). Inom ramen för granskningsstrategin Statens insatser på skolområdet pågår tre granskningar: statens främjande av kunskapsspridning inom skolan, statens inspektion av skolan och statens insatser för att motverka kränkande behandling i skolan. planerar att lämna en slutrapport för granskningsstrategin eller . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar när det gäller åtgärder med anledning av ? Skolinspektionens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän (RiR 2012:17). Regeringen instämmer i iakttagelse att Skolinspektionens prövning av ansökningar om godkännande av enskilda som huvudmän för fristående skolor kan utvecklas ytterligare. Inom Skolinspektionen pågår ett förbättringsarbete i linje med de flesta av rekommendationer. Regeringen följer, bl.a. genom uppdrag till Skolinspektionen, utvecklingen på området och hur regelverket tillämpas. Av granskningsrapporten framgår att anser att Skolinspektionen inte lägger tillräcklig tyngd vid att prövningen ska vara främjande och fungera som gatekeeper för att skapa ett varierat urval av skolor som drivs av enskilda eller allmänna huvudmän. Regeringen delar inte denna uppfattning utan anser att Skolinspektionen vid sin prövning saknar möjlighet att beakta andra kriterier än vad som anges i skollagen. , som ska behandla frågor med koppling till Skolinspektionens prövning av enskilda, ska redovisa sitt uppdrag . Regeringen avser att avvakta kommitténs betänkande för att därefter överväga om det finns behov av ytterligare åtgärder på området. Regleringen om påtagliga negativa följder Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om förtydliganden av regleringen om påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Jämför reservationerna 1 (S, V), 2 (SD) och 3 (V). Av 2 kap. 7 § och 26 kap. 3 och 19 §§ skollagen (2010:800) framgår att Skolinspektionen ansvarar för att pröva om en enskild ska godkännas som huvudman samt för tillsyn och kvalitetsgranskning av skolväsendet. För alla dessa uppgifter får Skolinspektionen ett förvaltningsanslag. Skolinspektionens verksamhet bedrivs inom fem regionala inspektionsavdelningar. Samtliga prövningar av ärenden om godkännande av enskilda som huvudmän sker vid inspektionsavdelningen i (s. 35). Av skrivelsen framgår vidare att det totalt har inkommit 958 ansökningar om att starta grundskolor, förskoleklasser, fritidshem och grundsärskolor samt 1 293 ansökningar om att starta gymnasieskolor och gymnasiesärskolor. var kostnaden per beslutat ärende . Skolinspektionen har utfärdat tillstånd till 299 grundskolor, förskoleklasser och fritidshem samt till 289 gymnasieskolor. Ungefär hälften av alla huvudmän som blivit godkända startar skolverksamhet (s. 3537). Av 2 kap. 5 § skollagen (2010:800) framgår att enskilda efter ansökan får godkännas som huvudmän för förskolor, förskoleklasser, grundskolor, grundsärskolor, gymnasieskolor, gymnasiesärskolor och fritidshem. Godkännande ska lämnas om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Om godkännandet avser en gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska följderna i närliggande kommuner för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna också beaktas. Avser godkännandet en förskoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs därutöver att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt. Det föreskrivs även att ett godkännande ska avse en viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet (s. 5). Som framgår av det lagrum som anges ovan ska vid prövningen hänsyn tas till elever och utbildning anordnad av det allmänna. När det gäller hänsynen till det allmänna är syftet med regleringen att säkerställa kommunernas möjlighet att erbjuda eleverna utbildning inom den egna kommunen, en skyldighet som kommuner har men inte fristående huvudmän. När det gäller hänsynen till eleverna är förarbetena kortfattade. Det framhålls dock att elevers möjlighet att välja skola och ha tillgång till ett brett utbud av utbildningar är en viktig kvalitetsaspekt. Befintliga fristående skolor omnämns inte i lagtexten. Om en ansökan om att bli godkänd som huvudman avser en förskoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs dock enligt 2 kap. 5 § skollagen att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt (s. 9). När Skolinspektionen fått in ansökningarna skickas alltid alla ansökningar till berörda kommuner i syfte att de ska ges tillfälle att yttra sig (2 kap. 2 § skolförordningen [2011:185] och 2 kap. 2 § gymnasieförordningen [2010:2039]). Om Skolinspektionen behöver någon ytterligare information ber de om kompletterande information från den sökande. Skolinspektionen kontrollerar och bedömer svaren i ansökan och beslutar med det som grund om sökanden har förutsättningar att nå upp till de krav som ställs i regelverket. Skolinspektionens beslut kan överklagas till förvaltningsdomstol (s. 42). Skolinspektionen föreslog i en skrivelse till regeringen (U2010/7633/G) att regleringen, till den del den avser påtagliga negativa följder på lång sikt för elever och kommuner, ska ses över och tydliggöras, t.ex. när det gäller hur bestämmelserna ska tillämpas om flera ansökningar inkommer från enskilda om att godkännas som huvudman i en viss kommun. Skolinspektionen pekade i sin skrivelse också på det förhållandet att myndighetens prövning av negativa följder utgår från den enskildes uppskattade elevantal i ansökan och att det inte blir några följdverkningar om verksamheten sedan utökas. har i sin rapport lyft fram dessa frågeställningar (s. 9). I och med införandet av den nya skollagen (2010:800) utmönstrades bestämmelsen om att Skolinspektionens beslut om rätt till bidrag kunde återkallas om verksamheten förändrades i en sådan utsträckning att det innebar påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där den fristående skolan var belägen. Regeringens skäl till förslaget var att bestämmelsen aldrig använts, att det är svårt för huvudmannen att i förväg uppskatta verksamhetens omfattning samt att det skulle strida mot den grundläggande synen på fristående skolor som ett positivt och självklart inslag i skolväsendet att de skulle kunna drabbas av sanktioner på grund av att de är framgångsrika (prop. 2009/10:165 s. 244). Regeringen gav en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att utreda vissa frågor om fristående skolor m.m. (dir. 2011:68, dir. 2012:101, dir. 2013:24 och dir. 2013:42). I uppdraget ingår att behandla frågor med koppling till Skolinspektionens prövning av enskilda. Skolinspektionens skrivelse (U2010/7633/G) skrevs av mot regeringens beslut om direktiv till kommittén. Kommittén har antagit namnet (U 2011:04). har rekommenderat att regeringen ger i uppdrag att överväga om lagstiftningen behöver förtydligas när det gäller prövningen av påtagliga negativa konsekvenser av en friskoleetablering. Kommittén kommer att redovisa sina förslag senare i vår. I skrivelsen anför regeringen att man vill avvakta kommitténs olika ställningstaganden för att därefter överväga om det finns behov av ytterligare åtgärder på området (s. 9). I kommittémotion 2012/13:Ub14 av m.fl. (S) efterfrågas ett förtydligande av regleringen i fråga om bedömning av påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Motionärerna hänvisar bl.a. till att Skolinspektionen i en skrivelse till regeringen (U2010/7633/G) föreslår att regleringen ska ses över och tydliggöras i den del den avser påtagliga negativa följder på lång sikt för elever och kommuner, exempelvis när det gäller hur bestämmelserna ska tillämpas om flera ansökningar inkommer från enskilda om att godkännas som huvudman i en viss kommun. Motionärerna hänvisar även till att Skolinspektionen i sin skrivelse pekade på det förhållandet att myndighetens prövning av negativa följder utgår från den enskildes uppskattade elevantal i ansökan och att det inte blir några följdverkningar om verksamheten sedan utökas. I motion 2012/13:Ub13 av och (båda SD) yrkande 2 begärs det att regelverket i fråga om bedömning av påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas stramas upp. När det gäller hur bestämmelserna ska tillämpas om flera ansökningar inkommer från enskilda om att godkännas som huvudman i en viss kommun bör lagen, enligt motionärerna, ändras så att Skolinspektionen i detta läge får mandat att välja det mest seriösa alternativet eller den ansökan som erbjuder en alternativ och efterfrågad pedagogik. I kommittémotion 2012/13:Ub12 av m.fl. (V) yrkande 3 efterfrågas ett förtydligande i skollagen (2010:800) om att Skolinspektionen ska göra en allsidig bedömning av sådana omständigheter som kan inverka på skolväsendet i kommunen. När det gäller regleringen om påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas kan utskottet konstatera att i uppdrag ingår att behandla frågor med koppling till Skolinspektionens prövning av enskilda. ska avlämna sitt betänkande . Som framgår ovan har rekommenderat att regeringen ger i uppdrag att överväga om lagstiftningen behöver förtydligas när det gäller prövningen av påtagliga negativa konsekvenser av en friskoleetablering. Regeringen vill avvakta olika ställningstaganden för att därefter överväga om det finns behov av ytterligare åtgärder. Utskottet gör ingen annan bedömning än regeringen och ser således ingen anledning att föregripa den pågående utredningen. Därmed avstyrks motionerna 2012/13:Ub12 (V) yrkande 3, 2012/13:Ub13 (SD) yrkande 2 och 2012/13:Ub14 (S). Underlag m.m. från kommunerna Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om att kommunerna bör åläggas att erbjuda Skolinspektionen uppgifter om elevunderlag och viss annan statistik vid prövning av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän och om att kommunerna ska vara skyldiga såväl att yttra sig som att bifoga en konsekvensbeskrivning till sitt yttrande vid prövning av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän. Jämför reservationerna 4 (SD) och 5 (V). Av skrivelsen framgår att i sin granskningsrapport konstaterar att Skolinspektionen behöver ett underlag för att kunna pröva en ansökan om godkännande av en enskild som huvudman. Detta underlag kan komma från olika källor. har identifierat de sökande, kommunerna, Skolinspektionens egen verksamhet och statistik som viktiga källor att inhämta underlag ifrån (s. 53). För att Skolinspektionen ska kunna pröva om en etablering av en fristående skola medför påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna har myndigheten, enligt , ett stort behov av information från kommunerna. Kommunerna ges alltid möjlighet att yttra sig över en eventuell etablering av en fristående skola. Kommunernas yttrande ska utgöra ett underlag när Skolinspektionen prövar om en etablering innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna. Skolinspektionen vill därför att kommunen ska lämna en konsekvensanalys som gör att påtagliga långsiktiga negativa följder av en friskoleetablering kan bedömas. Analysen ska ange om en skolas eventuella etablering medför ekonomiska, organisatoriska eller pedagogiska följder för kommunens skolväsende. Skolinspektionen vill, enligt (s. 5758), att kommunerna skickar in följande underlag: en befolkningsprognos för den ålderskategori av elever i kommunen som skulle vara aktuell för den sökta skolan (prognosen ska minst innefatta de kommande fem åren, och helst ) en sammanställning av samtliga skolor i kommunen med elevantal och årskurser per skola samt en karta över skolornas placering i kommunen information om andelen elever från närliggande kommuner som går i en skola i lägeskommunen samt antalet elever från lägeskommunen som går i en annan kommun preliminär antagningsstatistik per gymnasieutbildning och inriktning över antal sökande, antal platser, antal antagna, antal reserver och antal lediga platser (statistiken bör avse både kommunala och fristående gymnasieutbildningar, och statistiken bör vara uppdelad på respektive inriktning inom utbildningen) en beskrivning av de ekonomiska, organisatoriska och pedagogiska konsekvenser den planerade fristående skolan skulle få för kommunens skolväsende. Av framgår att trots att Skolinspektionen ger kommunerna en instruktion om vilket underlag de vill ha in upplever Skolinspektionen att de inte i samtliga fall får in de uppgifter som de behöver för att kunna göra prövningen om påtagliga negativa följder. Detta leder bl.a. till att Skolinspektionen får ta egna resurser i anspråk för att få fram uppgifter om skolväsendet i en viss kommun. Skolinspektionen har därför lyft fram frågan om att kommunerna bör vara skyldiga att yttra sig över ansökningarna. Regeringen angav i propositionen Bidragsvillkor för fristående verksamheter (prop. 2009/10:157, bet. 2009/10:UbU22, rskr. 2009/10:322) att kommunerna inte heller fortsättningsvis ska vara skyldiga att yttra sig över en ansökan. Skälet till detta var dels att de kommuner som motsätter sig en etablering ändå kommer att yttra sig och därmed behövs inget krav på detta, dels att kommunernas yttranden inte bör ges större tyngd än de har. Regeringen uttalade vidare att det är viktigt att det finns en balans mellan de olika intressen som gör sig gällande vid en friskoleetablering, och Skolinspektionen har att pröva ansökan på ett sakligt och opartiskt sätt (s. 58). I motion 2012/13:Ub13 av och (båda SD) yrkande 1 föreslås det att kommunerna bör åläggas i lag att erbjuda Skolinspektionen uppgifter om elevunderlag och viss annan statistik som myndigheten behöver för sin prövning av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän. Motionärerna hänvisar till att i sin granskningsrapport konstaterar att Skolinspektionen inte får in all nödvändig statistik vid sina avgöranden, vilket enligt motionärerna försvårar Skolinspektionens beslut. I kommittémotion 2012/13:Ub12 av m.fl. (V) yrkande 2 begärs det att kommuner inte endast ska ha rätt att yttra sig utan vara skyldiga att yttra sig till Skolinspektionen vid prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän. Kommunerna ska också vara skyldiga att bifoga en konsekvensbeskrivning till sina yttranden. Av 2 kap. 1 och 2 §§ skolförordningen (2011:185) och av 2 kap. 1 och 2 §§ gymnasieförordningen (2010:2039) följer att när Skolinspektionen handlägger ärenden om godkännande som enskild huvudman för förskoleklass, grundskola eller gymnasieskola m.fl. skolformer ska den kommun där utbildningen ska bedrivas ges tillfälle att yttra sig. När kommunen yttrar sig bör den bifoga en konsekvensbeskrivning till sitt yttrande. När det gäller godkännande som enskild huvudman för en viss utbildning i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan ska även de närliggande kommunerna som kan antas bli berörda av en ansökan ges tillfälle att yttra sig. När det gäller motionsyrkandena om en skyldighet för kommuner att yttra sig till Skolinspektionen och en skyldighet för kommunerna att inge underlag m.m. till Skolinspektionen vill utskottet inte föregripa kommande utredning. Därmed avstyrks motionerna 2012/13:Ub12 (V) yrkande 2 och 2012/13:Ub13 (SD) yrkande 1. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om att införa en ansökningsavgift vid Skolinspektionens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän. Jämför reservation 6 (V). I kommittémotion 2012/13:Ub12 av m.fl. (V) yrkande 1 föreslås det att en ansökningsavgift införs vid Skolinspektionens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän. Enligt motionärerna är syftet med ansökningsavgiften att begränsa antalet ansökningar som bygger på orealistiska antaganden eller bristfällig planering, eller som helt enkelt är oseriösa. Det är också enligt motionärerna rimligt att enskilda som ansöker om att starta en fristående skola bidrar till finansieringen av statens merkostnader för prövningen. Statliga myndigheter ska, när det är särskilt föreskrivet, ta ut en avgift för prövning av ärenden enligt en viss avgiftsklass, med ett belopp som framgår av 10 § avgiftsförordningen (1992:191). En ansökningsavgift tas ut för prövning av ärenden om tillstånd, godkännanden, dispenser eller liknande. Prövningen sker med stöd av en författning. Avgiften betalas i förväg. Ansökan kan beviljas eller avslås. Avgiften tas ut oavsett vilket resultat prövningen leder till. Av 21 § förordningen (2011:566) med instruktion för följer att myndigheten får ta ut avgifter för sådana varor och tjänster som avses i 4 § första stycket 13 avgiftsförordningen (1992:191), utan den begränsning som föreskrivs i andra stycket samma paragraf. Av 4 § första stycket 13 avgiftsförordningen (1992:191) följer att en myndighet får, om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning, mot avgift tillhandahålla 1. tidskrifter och andra publikationer 2. informations- och kursmaterial 3. konferenser och kurser. I 4 § andra stycket sägs att varor och tjänster enligt första stycket får tillhandahållas bara om verksamheten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning. Av handledning Avgifter för prövning av ärenden (ESV 2003:29) framgår att avgiftsbeläggning i statlig verksamhet har två huvudsyften: att ersätta en annan finansieringskälla eller att påverka efterfrågan. När det gäller motionsyrkandet om att införa en ansökningsavgift vid Skolinspektionens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän kan utskottet konstatera att varken i eller i Skolinspektionens skrivelse till regeringen (U2010/7633/G) eller i skrivelsen med anledning av granskningsrapporten (U2012/6404/) efterfrågas införandet av en ansökningsavgift. Inte heller utskottet kan se något behov av att införa en ansökningsavgift för att ersätta den nuvarande skattefinansierade prövningen i syfte att påverka efterfrågan eller av något annat skäl. Därmed avstyrker utskottet motion 2012/13:Ub12 (V) yrkande 1. Utskottets förslag i korthet lägger skrivelse 2012/13:121 om Skolinspektionens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän till handlingarna. har granskat Skolinspektionens prövning av enskilda som ansöker om att bli godkända som skolhuvudmän. Granskningen har inriktats på om Skolinspektionens prövning är effektiv och likvärdig och på att bedöma om regeringen har gett Skolinspektionen tillräckliga förutsättningar i genomförandet av prövningen av enskilda som vill bli godkända som huvudmän. har även granskat om Skolinspektionen uppfyller sitt informationsuppdrag så som det formuleras i myndighetens instruktion. anser att Skolinspektionens prövning behöver utvecklas. Enligt förefaller det inte som att lagstiftarens intentioner om att prövningen av enskilda som huvudmän ska vara främjande och skapa ett varierat urval av skolor som drivs av enskilda eller allmänna huvudmän har fått tillräckligt genomslag i Skolinspektionens verksamhet.