bet · H001KU20 · 2013-06-11 00:00:00 — redovisade som svar på utskottets skriftliga frågor, när det gäller beredningen av ärenden om internationella överenskommelser som inte kräver godkännande, i huvudsak följande. Ärenden om ingående av internationella överenskommelser bereds normalt genom att yttranden och upplysningar inhämtas från berörda myndigheter och även från sammanslutningar. Remisstiden varierar beroende på frågans art och hur snabbt en svensk ståndpunkt måste tas fram. Alltifrån den normala remisstiden till mycket korta tider förekommer (s. 189). Utskottet konstaterade i sitt ställningstagande (s. 64) att de skilda rutiner som hade beskrivits för inhämtande av yttranden och upplysningar i olika typer av regeringsärenden fick anses förenliga med de krav som kan ställas på beredningen av regeringsärenden. Export av krigsmateriel m.m. Enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel får verksamhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel, uppfinningar som rör krigsmateriel och metoder för framställning av sådan materiel samt verksamhet som avser tillhandahållande av tekniskt bistånd inte bedrivas i utan tillstånd. Detsamma gäller sådan verksamhet som bedrivs i utlandet av svenska myndigheter, svenska företag och den som är bosatt eller stadigvarande vistas här (4 §). Tekniskt bistånd får inte lämnas till någon utanför landet utan tillstånd. Militärt inriktad utbildning av personer som inte är svenska medborgare får inte bedrivas här i landet utan tillstånd. För svenska myndigheter och företag samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här krävs dessutom tillstånd för att yrkesmässigt bedriva sådan utbildning i ett annat land. Riktlinjerna för svensk försvarsmaterielexport och annan utlandssamverkan fastställdes av 1992 (prop. 1991/92:174, bet. 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61). Enligt dessa riktlinjer bör tillstånd ges endast om utförsel av krigsmateriel eller annan samverkan med någon i utlandet avseende försvarsmateriel bedöms erforderlig för att tillgodose svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärt samt inte står i strid med principerna och målen för utrikespolitik. Det anges vidare bl.a. att tillstånd inte bör lämnas om utlandssamverkan avser en stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. Respekt för mänskliga rättigheter är enligt riktlinjerna ett centralt villkor för att tillstånd ska beviljas. ISP är den myndighet som prövar frågor om bl.a. tillstånd och förbud enligt lagen. () är ett parlamentariskt sammansatt rådgivande organ för exportkontrollfrågor. EKR bistår ISP med uttolkningen i enskilda ärenden av riktlinjerna för tillstånd. FOI är en myndighet under Försvarsdepartementet som har till uppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning, icke-spridning och internationell säkerhet. FOI ska på uppdrag av också bedriva exportrelaterad verksamhet inom försvarssektorn. Myndigheten får också bedriva tjänsteexport som är direkt kopplad till myndighetens verksamhetsområde och som ligger inom ramen för dess uppdrag. Om FOI:s verksamhet är tillståndspliktig enligt de nämnda lagarna måste myndigheten ansöka om tillstånd. Utskottets tidigare granskning av ingåendet av samförståndsavtalet granskade (bet. 2005/06:KU20 s. 59 f.) om undertecknande av avtalet om militärt samarbete med stred mot gällande svensk krigsmateriellagstiftning och principerna för svensk utrikespolitik. Som ett led i granskningen ställde utskottet vissa frågor till , bl.a. vilka överväganden som legat bakom beslutet att ingå avtalet och hur avtalet förhåller sig till riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan. Som svar anförde bl.a. följande. med är ett avtal av ram- och paraplykaraktär. Det öppnar för närmare diskussioner om konkreta samarbetsmöjligheter som ligger i båda parters intresse. Det binder dock inte regeringen, Försvarsmakten eller industrin för specifika projekt. Samarbete på olika nivåer och inom olika sektorer ger även unika möjligheter till både formella och informella samtal om utveckling på skilda samhällsområden. Goda och förtroendefulla relationer skapar bättre förutsättningar för att dels framföra kritik, t.ex. när det gäller synen på demokrati och mänskliga rättigheter, dels erbjuda stöd och samarbete för förbättringar. syftar till att ge en ram för att närmare undersöka möjligheterna till ömsesidigt fördelaktigt och konkret samarbete på olika områden. Inför varje eventuell exportaffär krävs även i fortsättningen tillstånd från ISP i enlighet med svensk lagstiftning, de i förankrade riktlinjerna för krigsmaterielexport och EU:s uppförandekod för export. Utskottets majoritet (S, M, FP, C och KD) konstaterade att ingåendet av avtalet inte utgjorde tillståndspliktig verksamhet enligt krigsmateriellagstiftningen och fann inte anledning till ytterligare uttalanden med anledning av granskningen. Två ledamöter () reserverade sig och menade att eftersom militärt samarbete med inte borde förekomma förtjänade regeringen kritik för beslutet att ingå avtalet (s. 217). Den förra regeringens beredning av ärendet om ett samförståndsavtal Av det skriftliga materialet som har överlämnats till utskottet framgår att och från i vart fall 1994 diskuterade och förhandlade om ett antal projekt och affärsplaner. Vad dessa projekt närmare innehöll omfattas av sekretess. Det rörde sig om både civila och militära projekt inom exempelvis områdena distributionssystem, telekommunikation och hydrografik. Representanter för den (Försvarsdepartementet) genomförde enligt vad som framkommer av materialet några resor till . Den dåvarande statssekreteraren i Försvarsdepartementet reste till för att bl.a. träffa de saudiska försvars-, utrikes- och handelsministrarna (däribland den biträdande försvarsministern) samt den saudiske flygvapenchefen. Den dåvarande statssekreteraren vid Försvarsdepartementet reste till . Han träffade då bl.a. den dåvarande försvarsministern och den biträdande försvarsministern. Vid sina resor har de båda statssekreterarna, enligt de s.k. talepunkter som finns i materialet, uttryckt den fulla stöd för ett av de projekt som var föremål för förhandling. I det överlämnade materialet finns vidare viss skriftväxling mellan representanter för de svenska och saudiska regeringarna. De flesta breven har närmast karaktären av artighetsbrev eller planeringar inför kommande möten. I ett av breven uttrycker den dåvarande statssekreteraren den fulla stöd för ett av de projekt som var föremål för förhandling. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på vissa frågor som avser förhandlingsarbetet och beredningen av regeringens beslut att godkänna avtalet. Dessa frågor, och svaren på dem, omfattas inte av sekretess. Härutöver ställde utskottet också vissa ytterligare frågor om regeringens beredning av ärendet. Dessa frågor och svaren på dem omfattas av sekretess. Som svar översändes två promemorior (bilaga A5.2.2). I den offentliga svarspromemorian anförs i huvudsak följande. upprättades efter förhandlingar mellan ombud för de svenska och saudiska regeringarna. Någon dokumentation som innebär att det kan fastställas exakt vilka personer som deltog har inte påträffats. Det är heller inte möjligt att närmare klarlägga hur förhandlingsarbetet gick till och vilka överväganden som gjordes med avseende på bl.a. vad samarbetet konkret skulle komma att omfatta och att just FOI pekades ut i avtalet som kontakt på den svenska sidan. I samband med förhandlingarna bereddes ISP tillfälle att yttra sig över ett förslag till avtalstext, och EKR informerades om avtalet, i båda fallen . I sitt yttrande konstaterade ISP bl.a. att de materielprojekt som då diskuterades och som inrymdes i det aktuella avtalsutkastet redan hade prövats och godkänts av myndigheten samt att positiva förhandsbesked hade lämnats efter godkännande i EKR. Sammanfattningsvis konstaterade ISP att myndigheten inte hade något att invända mot ett samarbetsavtal mellan de båda länderna. Beredningen av regeringsärendet att godkänna samförståndsavtalet bereddes i enlighet med gällande rutiner. Det är inte möjligt att fastställa vilka befattningshavare som deltog i beredningen. Det är heller inte möjligt att klarlägga skälen till varför enskilda delar av samförståndsavtalet kom att utformas som de gjorde. I den svarspromemoria som omfattas av sekretess besvaras vissa frågor som gäller om det före undertecknandet av samförståndsavtalet fanns planer på ett sådant samarbetsprojekt som har blivit känt. Utskottet har hållit utfrågning med f.d. medarbetaren vid FOI (bilaga B1) och f.d. generaldirektören vid FOI (bilaga B2). De uppgav båda att FOI i endast mycket begränsad omfattning deltog i förhandlingarna om samförståndsavtalet innan det undertecknades. uppgav att hon inte fick kännedom om avtalet förrän efter det att det hade undertecknats. Det kan ha varit så att en jurist från FOI var involverad i utformningen av avtalet men i så fall har den personen inte rapporterat till henne om eventuella utfästelser som gällde FOI. Hon kunde i efterhand konstatera att avtalet på ett ovanligt utförligt sätt lovade bort FOI. uppgav att han först i ett sent skede av beredningen fick se avtalsutkastet och att han då hade vissa synpunkter på avtalets utformning, bl.a. i vilken utsträckning avtalet skulle utlova vissa åtgärder från FOI:s sida. Utskottet har vidare hållit en utfrågning med f.d. statssekreteraren (bilaga B17). Han anförde då i huvudsak följande. Han deltog inte själv i förhandlingarna kring samförståndsavtalet. Han kan heller inte minnas några diskussioner om specifika frågor i avtalet eller om något som ligger ens i gränslandet till vapenfabriker eller något sådant. Han kan inte minnas att det fanns några andra diskussioner utöver en form av ramverk för ett militärt samarbete. Om detta samförståndsavtal är ovanligt omfattande och detaljerat kan han tänka sig att anledningen var att man inte ville begränsa utan göra ett paraply som sedan kunde rendera i ytterligare avtal. Han tror att och kan ha haft olika uppfattningar om vad avtalet faktiskt innebar och att detta är ofrånkomligt. Det är också därför som det enligt hans uppfattning finns en portalparagraf som tydligt anger att samarbetet ska ske inom ramarna för varje lands inrikes- och utrikespolitik och vara förenligt med respektive lands lagar. Han kan förstå att saudierna lyfte frågan om det önskade samarbetet utifrån samförståndsavtalets utformning. Frågan är fri att ställa och man kunde inleda en diskussion om ett underavtal. Det finns enligt hans uppfattning ingen carte i samförståndsavtalet att man skulle gå vidare med den saudiska förfrågan. Han är inte säker men har en svag minnesbild av att ISP och deltog i diskussionerna för att klarlägga svensk lagstiftning. Han minns inte vem som fick vilken information vid vilket tillfälle, men i hans värld följde detta alla rutiner, dvs. alla berörda departement var involverade enligt normala rutiner. Han kan inte minnas att han vid regeringsskiftet överlämnade något till sin efterträdare som rörde detta eller andra samförståndsavtal. Det är lätt att vara efterklok i ljuset av vad man nu vet; han menar att ärendet bereddes på korrekt sätt men att vissa skrivningar kanske hade kunnat uttryckas på ett annat sätt. Utskottet konstaterar att samförståndsavtalet med är ett avtal av paraplykaraktär som ger en ram för fortsatta diskussioner. Det öppnar, måhända ovanligt detaljerat, för närmare diskussioner om konkreta samarbetsmöjligheter. Det binder emellertid inte någondera parten för specifika projekt, utan kräver för sitt förverkligande underavtal, som dessutom enligt svensk lagstiftning kan kräva godkännande av den självständiga myndigheten . har redan varit föremål för granskning av utskottet. Vad som framkommit i granskningen ger inte anledning till något nytt uttalande från utskottet. Följande reservationer har avgivits till utskottets ställningstaganden. I rubriken anges inom parentes vilket avsnitt i utskottets granskning som behandlas i reservationen. Fråga om regeringens uppfyllande av åtagande i (avsnitt 1.2) av Per (M), (M), (M), (M), (FP), (C), (M) och Skånberg (KD). Vi konstaterar att klimatkonventionen inte anger några siffersatta finansiella åtaganden. I granskning har det konstaterats att det synes saknas enighet om hur begreppet new and additional ska definieras, både på internationell och nationell nivå. Begreppet är komplext och förekommer i många olika multilaterala förhandlingar. Någon rättsligt bindande definition föreligger dock inte. Av granskningen har framkommit att regeringen inte har ingått någon överenskommelse som innebär ett rättsligt bindande åtagande för att bidra med medel till klimatåtgärder i fattiga länder. Vi har således i granskningen inte funnit att regeringen agerat i strid med folkrättsliga åtaganden i den aktuella frågan. hantering av begäran om att ta del av allmänna handlingar m.m. (avsnitt 4.2) av Per (M), (M), (M), (M), (FP), (C), (M) och Skånberg (KD). Företrädare för massmedierna liksom andra enskilda som begär ut allmänna handlingar ska behandlas lika. Detta följer av den s.k. likhetsgrundsatsen i 1 kap. 9 § RF. I granskning har det framkommit att företrädare för efter de intervjuer som statssekreteraren hade med Ekot och TT lämnade ut ett utkast till sammanställning över departementens interna representation. Journalisten vid fick ut den färdiga sammanställningen först dagen efter intervjuerna i Ekot och TT. RESERVATIONER 2012/13:KU20 Vi konstaterar att det var fel av att lämna ut handlingen till Ekot och TT innan journalist fick del av den. Näringsministern har medgett felet och hon anser att borde ha säkerställt att handlingen hade lämnats ut till den journalist som begärt ut den innan den lämnades ut till någon annan. Både och JO har tidigare uttalat kritik mot hantering av allmänna handlingar. Vid utskottets utfrågning anförde statsministern att tar den kritik som uttalats på stort allvar. I detta sammanhang vill vi betona vikten av att verksamheten organiseras så att offentlighetsprincipen upprätthålls. En omständighet som har framkommit vid granskningen är att behovet av sekretessprövningar vuxit . Mängden framställningar har ökat och det blir dessutom allt vanligare med mycket specifika beställningar på sammanställningar. Många till synes harmlösa uppgifter som finns i kan, om man lägger samman dem, ligga till grund för en kartläggning av den centrala statsledningen. måste mot denna bakgrund därför ofta göra komplicerade sekretessprövningar. När det gäller sammanställningar kan en prövning även behöva göras i flera led. Det är dock enligt vår mening viktigt att även sammanställningar kan lämnas ut skyndsamt. måste försäkra sig om att de uppgifter som lämnas ut är korrekta. Vi anser att måste sträva efter att successivt lämna ut handlingarna vartefter de blir klara. Vi utgår från att det påbörjade förbättringsarbetet inom påskyndas. Det kan också noteras att flera åtgärder redan har vidtagits. Vid utfrågningen framkom att en särskild kommunikationschef har anställts och att det finns tankar om att sammanställningar ska hanteras av en särskild grupp medarbetare inom Förvaltningsavdelningen för att på så sätt snabbare hantera framställningar om utlämnande av allmänna handlingar. Vid utfrågningen med statsministern framkom också att frågan kring UD:s diarium, som utskottet granskade , snart är löst. Avslutningsvis kan konstateras att näringsministern har lämnat en felaktig uppgift till utskottet. Även om det inte har skett medvetet vill vi understryka vikten av att uppgifter som lämnas till utskottet är uttömmande och korrekta. Fråga om nuvarande landsbygdsministerns styrning av (avsnitt 4.3) av (MP), (SD) och (V). I likhet med utskottets majoritet anser vi att det finns ett behov av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna och . Detta är nödvändigt för en väl fungerande förvaltningsapparat. Sådana informella kontakter innebär dock risker för ministerstyre och bör därför vara inriktade på information, och inte på styrning. 2012/13:KU20 RESERVATIONER En myndighetschefs deltagande i en konferens är enligt vår mening en fråga på sådan detaljnivå att den inte ankommer på regeringen att hantera. Det finns över huvud taget inte något utrymme för ett enskilt statsråd att ge ett sådant direktiv till en myndighetschef. Av vad som framgår av granskningen har landsbygdsministern vid aktuellt telefonsamtal uttalat sig på detaljnivå och på ett sådant sätt att generaldirektören uppfattat att ministern avrått generaldirektören från att delta i konferens. Att generaldirektören efter några dagars betänketid valde att gå på motsatt linje och följaktligen deltog i konferensen är av mindre betydelse i sammanhanget. Landsbygdsministerns agerande gick över gränsen för hur kontakter mellan statsråd och myndigheter ska gå till i konstitutionellt hänseende. Regeringens agerande i fråga om militärt samarbete med (avsnitt 5.1) av (M), (M), (M), (FP), (C), (M), Skånberg (KD) och (M). ska enligt 13 kap. 1 § regeringsformen granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Vi finner att det i granskningen inte har framkommit något som styrker att någon i regeringen eller har varit delaktig i eller godkänt beslutet om bolagsmedverkan samt bildandet och finansieringen av bolaget . Utskottet har genomfört elva utfrågningar. Ingen av de nuvarande eller tidigare myndighetsföreträdarna säger sig ha diskuterat SSTI med företrädare för regeringen eller , innan bolagets medverkan i kontakterna med avslutades, och ingen nuvarande eller tidigare företrädare för regeringen eller säger sig ha initierat eller godkänt bildandet eller finansieringen av SSTI. Den omfattande dokumentation som utskottet fått del av från stöder dessa uttalanden. Som påpekas i kommentaren till 13 kap. 1 § regeringsformen (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 581 f.) är det inte bara positivt handlande av ett statsråd som kan granskas av utskottet utan också underlåtenhet att handla. Som utskottet har uttalat (bet. 2012/13:KU10 s. 99) ingår det i regeringens styrande funktion en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Detta förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis med beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § regeringsformen. Det kan diskuteras vem som i olika situationer bör ha det huvudsakliga ansvaret för att informationen når fram, regeringen eller myndigheten. För att regeringen ska kunna fullgöra sin skyldighet att leda och följa den statliga RESERVATIONER 2012/13:KU20 förvaltningens verksamhet måste enligt vår mening emellertid i vart fall krävas att regeringen själv agerar för att skaffa sig de nödvändiga upplysningarna om myndighetens information framstår som bristfällig eller uteblir. Av det redovisade följer en allmän skyldighet för regeringen och statsråden att hålla sig underrättade om myndigheternas verksamhet och att följa upp tidigare beslut och diskussioner som gäller myndigheterna. Granskningen har visat att Försvarsdepartementet, när FOI i det inledande skedet informerade om pågående diskussioner med , uppmanade myndigheten att skaffa ett brett underlag för den kommande beredningen genom att efterlysa både promemorior som beskrev det tänkta projektet och ISP:s bedömning av om projektet skulle komma att innebära tillståndspliktig verksamhet. När det blev känt för departementet att FOI utan att informera departementet hade inlett arbete med en förstudie och utan bemyndigande hade inlett en avtalsförhandling med samt att det uppstått problem, sades uttryckligen till FOI att dels hänskjuta de fortsatta diskussionerna till det förestående MoU-mötet, dels besvara ett antal detaljerade frågor om den dittillsvarande kontakten med . Härutöver anmodades FOI att lämna alternativa förslag på samarbetsområden av mer civil karaktär. Efter att, i kontakt mellan departementet, FOI och den saudiska motparten, ha funnit en väg framåt som både tillfredsställde motpartens önskemål och var förenlig med svensk exportlagstiftning, fattade regeringen respektive beslut som bemyndigade FOI att förhandla om, respektive som konsult ingå, ett väl definierat avtal med . Besluten sätter tydliga gränser för vad FOI får och inte får göra i projektet. Den situation som uppkom under framförallt 2008 hade därmed fått sin lösning. Det finns varken i utfrågningarna eller i dokumentationen något som tyder på att det från departementets sida fanns förväntningar på att FOI skulle göra något annat eller mera än det som framgår av regeringens beslut. Vi konstaterar också att utgångspunkten måste vara att det är varje myndighets ansvar att avgöra vilka företag myndigheten ska samarbeta med. När departementet fick kännedom om att den nya myndighetsledningen vid FOI upptäckt vissa problem som gällde ett fristående, privatägt bolags roll i kontakterna med , fick det också beskedet att problemet var löst. Därmed ansågs det inte finnas behov av ytterligare åtgärder från departementets sida. Vi noterar att generaldirektören valde att lämna denna information till statssekreteraren och vi konstaterar att arbetsfördelningen inom ett departement kan utformas så att statssekreteraren, inte statsrådet, har huvudansvaret för den politiska ledningens kontakter med departementets myndigheter. Under utfrågningen gjorde också statsministern ett uttalande med denna inriktning. Vi konstaterar vidare att det i utredningen i vissa frågor finns olika uppgifter om händelseförlopp och beslutsgång inom FOI. Det gäller till exempel om generaldirektör uppmanade en medarbetare att bilda ett bolag eller om medarbetaren bara gett sken av detta för att få hjälp av 2012/13:KU20 RESERVATIONER Vad som förevarit inom FOI kan onekligen väcka frågor men ligger utanför utskottets granskning, och vi avstår därför från att här försöka värdera de omständigheter som talar för respektive emot olika påståenden. Vi noterar att , , enligt de årsredovisningar som utskottet inhämtat från , totalt omsatte , varav noll kronor avser . Av detta följer att bolaget, oavsett vad det skulle användas till, i verkligheten nästan inte kan ha bedrivit någon verksamhet alls. Sammantaget konstaterar vi följande. Utgångspunkten måste vara att regeringen och ansvarigt departement kan lita på och förutsätta att myndigheterna agerar i enlighet med givna, tydliga instruktioner, ett annat förhållningssätt gentemot myndigheterna vore i praktiken omöjligt. Vi kan konstatera att det i här uppmärksammade delar har funnits tydliga mandat, fastlagda genom regeringsbeslut, för FOI:s verksamhet. finns, som framhållits ovan, en skyldighet för regering och statsråd att följa upp sina beslut och hålla sig underrättade om myndighetens verksamhet. Granskningen visar att det förekommit en mängd kontakter mellan myndighet och departement. I den mån det vid dessa har framkommit behov av åtgärder från departementets eller regeringens sida har sådana också vidtagits. Att utskottet inte närmare studerat exakt vilka löpande kontakter som förekommit mellan departementet och FOI efter föranleder ingen annan bedömning. Vi noterar avslutningsvis att utskottet inte utrett vilken påverkan på förbindelser med andra länder som regeringens hantering av de granskade händelserna haft. Härutöver vill vi uppmärksamma följande. Att allmänheten genom diariet kan få vetskap om vilka handlingar som finns hos en myndighet är en grundläggande förutsättning för att allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar ska tillgodoses. Att ha underlåtit registrering och att dessutom fört över innehållet i det bifogade dokumentet till en icke diarieförd handling och att utan stöd i gallringsföreskrifterna raderat det ursprungliga e- postmeddelandet innebär att offentlighetsprincipens bestämmelser inte har följts.