bet · H001KU10 · 2013-01-21 00:00:00 — Ett sådant register skulle nämligen tvinga myndigheterna till en omfattande dubbelregistrering, dvs. dels ett öppet register innehållande endast uppgifter om datum och diarienummer, dels ett hemligt register med samtliga de enligt 5 kap. 2 § första stycket obligatoriska uppgifterna. skulle det öppna registret vara av föga värde för utomstående. Det är regeringen som genom förordning kan meddela föreskrifter om undantag för register. Om undantag medges gäller i stället huvudregeln i 2 § första stycket, dvs. samtliga uppgifter om datum, diarienummer och avsändare eller mottagare samt vad handlingen rör, ska antecknas i det sekretessbelagda diariet. Frågan i vad mån ett register som sålunda innehåller alla föreskrivna uppgifter helt eller delvis ska hållas hemligt får på sedvanligt sätt bedömas med hänsyn till registrets innehåll. Med stöd av 3 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), förkortad OSF, för vissa sådana hemliga diarier (se nedan). Särskilt om diarier och arkiv i m.m. Av arkivbeskrivning (daterad ) framgår att handlingarna från regeringens och verksamhet tillsammans bildar arkiv. Vidare framgår det att arkiv är indelat i ett delarkiv för varje departement samt ett centralarkiv. för ett departement består av handlingar från regeringens och verksamhet inom departementets område. Arkivhandlingar från delarkiven lämnas till centralarkivet med jämna mellanrum. Arkiv som förvarar beskrivs närmare i de arkivförteckningar som myndigheten för i enlighet med 6 § 2 arkivlagen (1990:782). för Statsrådsberedningen, departementen och förvaltningsavdelningen separata arkivförteckningar. arkiv förvaras fysiskt i eller förvaringsskåp som ger skydd mot förstörelse, skada, tillgrepp och obehörig tillkomst. Av arkivbeskrivning (se ovan) framgår vidare följande om sökingångar i arkiven. För begäran om att ta del av allmän handling kontaktas i första hand registratorskontoret i berört departement, i Statsrådsberedningen eller i , enligt kontaktuppgifter på . Möjlighet finns även att vända sig till arkiv och forskarsal som är behjälpliga med att återsöka och tillhandahålla handlingar som efterfrågas. Diarierna utgör de främsta sökingångarna till arkiv. Där finns uppgifter om departement, diarienummer, ingivare, dokumentdatum, ärendemening m.m. Av diarierna framgår också om det diarieförda ärendet eller den diarieförda handlingen avgjorts genom ett regeringsbeslut, annat protokollfört beslut, ett brevsvar eller endast lagts till handlingarna (ad acta). Alla uppgifter som inte är föremål för sekretess är enligt arkivbeskrivningen sökbara i de terminaler som är tillgängliga för allmänheten i forskarsalen hos arkiv och forskarsal. Statsrådsberedningens, departementens och förvaltningsavdelningens akter i ärenden är i huvudsak ordnade efter beslutsdatum. Det gäller alltid akter i protokollförda regeringsärenden och ärenden som slutbehandlats genom andra uppsatta protokollsbeslut. Även handlingar som inte hör till ärenden som dokumenteras i beslut, eller som inte alls hör till ärenden som beslutats av , utan till annat biträde till regeringen och statsråden m.m. hålls ofta ordnade efter olika former av beslutsdatum, vanligen beslut om att lägga handlingarna ad acta eller att expediera brevsvar. I är emellertid dessa handlingar ordnade med hjälp av kategoriplan. Merparten av handlingar fram t.o.m. utgången av 2008 hålls ordnade med hjälp av ett dossiersystem där handlingarna sorteras efter ämne. Handlingarna har diarieförts i ett särskilt skrivelsediarium, där varje skrivelse fått dels en dossierbeteckning, dels ett diarienummer. Av en bilaga till arkivbeskrivning (bilaga 1, Viktigare serier i arkiv, daterad ) framgår vidare att för registrering av allmänna handlingar finns hos varje departement ett eller flera diarier som förs med hjälp av RK-Dia eller annat elektroniskt system. diarier får bara innehålla sådana uppgifter som anges i 5 kap. 2 § OSL och uppgifter som i övrigt behövs för ärendets beredning. får dock, med stöd av 3 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), även föra vissa sekretessbelagda diarier. diarium över krypterade meddelanden diarium över handlingar som rör myndigheters krigsorganisation och beredskapsförberedelser diarier över inriktningar och underrättelser enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet diarier över handlingar som rör förberedelser enligt 11 f § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet1[ Enligt denna bestämmelse ansvarar förvaltningschefen för de förberedelser som behövs i för att , statschefen och regeringen ska kunna fullgöra sina uppgifter när de yttre omständigheterna gör det omöjligt eller olämpligt att använda ordinarie verksamhetsformer. Förvaltningschefen ska i denna fråga samverka med och Kungl. diarier hos över handlingar som har kommit in eller upprättats i andra än administrativa och konsulära ärenden och handelsärenden. hålls ibland handlingar ordnade efter speciella system, dossiersystem. Handlingarna i ett visst ämne samlas i de grupper och i den ordning som anges i en dossierplan. Med hjälp av denna kan man se hur handlingarna är sorterade och finna de handlingar man söker. Inom UD tillämpades en sådan dossierplan t.o.m. utgången av 2008. Enligt 2 kap. 16 § TF får en anteckning (s.k. sekretessmarkering) om hinder att lämna ut en allmän handling bara göras på en handling som omfattas av bestämmelserna i eller i någon annan lag som OSL hänvisar till. I sådana fall ska tillämplig bestämmelse anges. Närmare bestämmelser om sådan sekretessmarkering finns i OSL. Av 5 kap. 5 § OSL framgår att om det kan antas att en uppgift i en allmän handling inte får lämnas ut på grund av en bestämmelse om sekretess, får en myndighet markera detta genom att en särskild anteckning (sekretessmarkering) görs på handlingen eller, om handlingen är elektronisk, införs i handlingen eller i det datasystem där den elektroniska handlingen hanteras. datum då anteckningen gjordes den myndighet som har gjort anteckningen. Som regel används en stämpel varav framgår vilken myndighet som har gjort anteckningen och där datum och tillämplig bestämmelse kan anges. Något hinder för att komplettera nu angivna uppgifter, t.ex. med uppgifter om vilken befattningshavare som har försett handlingen med sekretessmarkering, finns inte och kan vara lämpligt ibland (Lenberg m.fl., s. 5:5:2). Om utlämnande till en enskild av en uppgift i en allmän handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet enligt förordning ska prövas endast av en viss myndighet, ska en sekretessmarkering göras . Av anteckningen ska det framgå vilken myndighet som ska pröva frågan om utlämnande. talades om hemligstämpel. Den ändrade beteckningen är en följd av att den nu gällande bestämmelsen (5 kap. 5 § OSL) inte längre innehåller något krav på att markeringen ska innehålla ordet hemlig. Vidare ansågs bestämmelsen i den dåvarande 15 kap. 3 § sekretesslagen (1980:100) inte omfatta upptagningar i automatiserad databehandling. Bestämmelsen i OSL gäller däremot markeringar i alla allmänna handlingar oavsett medium. Dessutom har man ansett att ordet sekretessmarkering på ett bättre sätt än beteckningen hemlig markerar att frågan om sekretess inte är slutligt avgjord utan endast tjänar som en varningssignal för att en noggrann sekretessprövning ska göras för det fall att någon begär ut handlingen (Lenberg m.fl., s. 5:5:1). Förutsättningen för att en myndighet ska få sekretessmarkera en handling är att det kan antas att hinder mot utlämnande av uppgift i handlingen föreligger enligt någon tillämplig sekretessbestämmelse. Detta innebär dock inte någon skyldighet för en myndighet att förse handlingen med en sekretessmarkering. Det har överlämnats åt myndigheten att avgöra i vilken utsträckning det finns anledning att göra sådana anteckningar. En myndighets åtgärd att sekretessmarkera en handling innebär inte, som nämnts, något bindande avgörande av sekretessfrågan (JO 1993/94 s. 509). En sådan handling kan således mycket väl vara offentlig, medan en handling utan sekretessmarkering kan omfattas av sekretess (se t.ex. RÅ82 Ab215). En sekretessmarkering tjänar bara som en påminnelse om behovet av en noggrann sekretessprövning om frågan om utlämnande uppkommer. Varje gång någon begär ut en handling ska en sekretessprövning ske enligt gällande sekretessbestämmelser. Det finns inte något hinder mot att en myndighet i sitt diarium markerar att en där registrerad handling kan innehålla uppgifter som omfattas av sekretess (JO 1995/96 s. 442). Detta är dock inte någon sekretessmarkering i lagens mening. I sekretesslagen regleras inte vilken befattningshavare inom myndigheten som är behörig att sekretessmarkera allmänna handlingar. I arbetsordning eller genom särskilt beslut kan bestämmas den krets av tjänstemän som ska ha en sådan befogenhet. Det finns inte några uttryckliga bestämmelser i om att myndigheter måste förvara och bevara allmänna handlingar. En förutsättning för att offentlighetsprincipen ska kunna upprätthållas är dock att handlingar bevaras hos myndigheterna (s. 34). Bestämmelserna i medför således underförstått krav på att allmänna handlingar förvaras och ordnas så att det går att hitta bland dem och att de vårdas så att de inte skingras eller förstörs. Vikten av att myndigheterna vårdar sina bestånd av handlingar kommer till uttryck i 2 kap. 18 § TF där det föreskrivs att grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring eller annat avhändande av sådana handlingar meddelas i lag. Sådana bestämmelser finns i arkivlagen (1990:782). Enligt arkivlagen är huvudregeln att myndigheternas arkiv ska bevaras, hållas ordnade och vårdas (3 §). Allmänna handlingar hos statliga myndigheter får dock gallras, dvs. sorteras ut och makuleras, men endast i enlighet med föreskrifter eller särskilda beslut av , om inte speciella gallringsföreskrifter finns i lag eller förordning (10 §). Det finns även vissa särskilda bestämmelser i registerförfattningar som, om de avviker från arkivlagens bestämmelser, har företräde framför arkivlagens gallringsbestämmelser. Sedan ett ärende hos en myndighet har slutbehandlats, ska de till ärendet hörande allmänna handlingarna arkiveras. I samband därmed ska myndigheten ta ställning till i vilken omfattning som s.k. mellanprodukter (t.ex. minnesanteckningar) ska tas om hand för arkivering. Allmänna handlingar som inte hör till något ärende ska arkiveras så snart de har justerats av myndigheten eller på något annats sätt färdigställts. När det gäller diarier och register som förs fortlöpande ska varje anteckning som förs in där anses arkiverad i och med att den har gjorts. Utlämnande av allmänna handlingar Allmän handling som får lämnas ut ska på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen, så att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Handling får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Om en handling inte kan tillhandahållas utan att en sådan del av handlingen som inte får lämnas ut röjs, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia. Det sagda framgår av 2 kap. 12 § TF. Av 2 kap. 13 § TF framgår bl.a. att den som önskar ta del av en allmän handling även har rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling ska behandlas skyndsamt. Begäran att få ta del av en allmän handling ska, enligt 2 kap. 14 § TF, göras hos den myndighet som förvarar handlingen. Enligt andra stycket prövas en fråga om utlämnande av en allmän handling av den myndighet som förvarar handlingen, om det inte är särskilt föreskrivet att prövningen ska göras av en annan myndighet. Om en anställd vid en myndighet, enligt arbetsordningen eller på grund av särskilt beslut, har ansvar för vården av en handling, är det i första hand han eller hon som ska pröva om handlingen ska lämnas ut. I tveksamma fall ska den anställde låta myndigheten göra prövningen, om det kan ske utan onödigt dröjsmål. Myndigheten ska pröva om handlingen ska lämnas ut om den anställde vägrar att lämna ut handlingen eller lämnar ut den med förbehåll som inskränker en enskilds rätt att röja innehållet eller annars förfoga över handlingen och den enskilde begär det. Den enskilde ska informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning och att det krävs ett skriftligt beslut av myndigheten för att beslutet ska kunna överklagas. Detta stadgas i 6 kap. 3 § OSL. Frågor om att lämna ut allmänna handlingar som förvaras i prövas, enligt 18 § förordningen (1996:1515) med instruktion för (förkortad RKI), inom det departement som förvarar handlingarna, om något annat inte är särskilt föreskrivet. I tveksamma fall eller om sökanden begär det, ska en sådan fråga prövas av ett statsråd i departementet eller när det gäller handlingar hos av ett statsråd i Statsrådsberedningen. Frågan får också överlämnas till regeringens prövning. Talan mot beslut av ett statsråd ska föras hos regeringen. Det framgår av 2 kap. 15 § första stycket TF. Beslut av regeringen får, enligt 6 kap. 7 § tredje stycket OSL, inte överklagas. Om ett ärende faller inom flera departements verksamhetsområden ska det, enligt 13 § RKI, handläggas i det departement dit ärendet huvudsakligen hör. Enligt 15 § RKI ska regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Detta gäller också inom ett departement när ett ärende berör mer än ett statsråd. I promemorian Samrådsformer i (pm 1997:4, rev. ) framhålls att genom olika former av samråd i (gemensam beredning, allmän beredning, lunchberedning och delning) säkerställs att principerna om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll och att alla statsråd faktiskt får möjligheter att utöva det inflytande i regeringsärendena som deras ansvar motiverar. Som huvudregel gäller, enligt pm 1997:4, att den gemensamma beredningen ska inledas så tidigt som det är praktiskt möjligt. I promemorian uttalas vidare bl.a. följande. Den gemensamma beredningen ska alltid äga rum i så god tid före beslutet att de berörda departementen har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets handläggning och avgörande. Hur samrådet rent praktiskt ska äga rum om det ska ske muntligen eller skriftligen, i vilken utsträckning och på vilket sätt träffade överenskommelser ska dokumenteras etc. får avgöras från fall till fall. När det gäller meningsskiljaktigheter betonas i pm 1997:4 att den gemensamma beredningen aldrig är avslutad förrän alla parter är överens. Om enighet inte kan uppnås vid kontakter mellan de beredningsansvariga tjänstemännen måste diskussionerna därför föras upp på en politisk nivå. I sista hand får saken avgöras vid allmän beredning. I Gula boken av ärenden i (Ds 1998:39 s. 15 f.) framhålls att handläggaren tidigt särskilt bör tänka på vilka kontakter som behöver tas med andra departement innan ett ärende kan avgöras och när sådana kontakter bör tas i beredningsarbetet för att de andra departementen ska kunna medverka i beredningen på bästa sätt. Vid granskning av utlämnande av allmänna handlingar /11 (bet. 2010/11:KU10 s. 29 f.) framgick vidare följande (se även nedan). Det finns inte några särskilda föreskrifter eller andra instruktioner för hur samrådet mellan berörda enheter eller departement ska ske, med hänsyn till tryckfrihetsförordningens bestämmelser om skyndsamhet m.m. (2 kap. 1213 §§) när en framställning om att få en allmän handling utlämnad berör flera enheter inom samma departement eller flera departement. Allmänt gäller dock att det departement som enligt 13 § RKI har att hantera en framställning om att få ta del av en allmän handling enligt bestämmelserna om gemensam beredning i 15 § RKI ska samråda med övriga berörda statsråd. Samråd ska enligt pm 1997:4 inledas så tidigt som det är praktiskt möjligt. Den pågående utredningen hos JO Ett antal klagomål mot handläggning av framställningar om handlingsutlämnande inkom till JO (dnr 6392012, 24632012 och dnr 27322012). Inledningsvis remitterades ett av ärendena till , Statsrådsberedningen, medan muntliga upplysningar inhämtades i de två andra ärendena. Av vad som framkom drog JO slutsatsen att de efterfrågade uppgifterna hade kunnat tas fram med relativt rutinbetonade åtgärder. Trots detta tog det åtminstone handlingarna lämnades ut eller ett formligt avslagsbeslut meddelades. Anledning till den långa handläggningstiden synes, enligt JO, i samtliga fall ha varit att sekretessprövningen dragit ut . Mot denna bakgrund beslutade JO att ärendena kräver ytterligare utredning. JO begärde att Statsrådsberedningen vid skulle yttra sig över klagomålen och lämna kompletterande yttranden i ett av ärendena. Yttrandet skulle innehålla en redogörelse för organisation och handläggningsrutiner när det gäller handlingsutlämnande. Yttrandet skulle även innehålla en redogörelse för de enskilda ärendena och myndighetens bedömning av hur handläggningen förhåller sig till tryckfrihetsförordningens regler om handlingsutlämnande. Ett svar begärdes till . lämnade denna dag in ett yttrande till JO. I yttrandet redogörs för organisation och handläggningsrutiner när det gäller handlingsutlämnande. Av denna redogörelse framgår bl.a. att om ett ärende gäller flera departement ska det departement dit ärendet huvudsakligen hör hantera framställningen om att få del av en allmän handling (13 § RKI). Gemensam beredning ska ske av regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden. Även i ärenden som avgörs av kan samråd behöva ske. Samrådet mellan berörda enheter och departement när det gäller framställningar om att få ut allmänna handlingar sker på samma sätt som vid handläggning av andra ärenden, och med beaktande av skyndsamhetskravet, uppges det i redogörelsen. Enligt de rutiner som tillämpas bestäms det från fall till fall hur ett ärende ska samordnas och handläggas. I redogörelsen framhålls också att arbete präglas av öppenhet och offentlighet. På alla departement finns det registratorer som hjälper allmänhet och journalister med insyn och offentlighet. har också en arkivsupport för dem som vill ta del av diariet och efter sökningar i diariet begära ut handlingar. Beträffande de olika klagomålen framgår det i yttrandet att i ett av ärendena tog begäran om att ta del av telefonloggar cirka från det att begäran kom in, att den omfattade flera personer både i och nära den centrala statsledningen, alla med olika ansvarsområden, och att sekretessprövningen i denna del inte blev okomplicerad. Även i ett annat ärende tog det drygt att hantera frågan om begäran till dess att handlingarna utlämnades. Begäran omfattade flera konton och berörde samtliga departement samt Statsrådsberedningen. I yttrandet framhålls att underlaget innehåller uppgifter som var för sig kan vara harmlösa men som i en mängd ger en bild av vilka rutiner som gäller, och att om uppgifterna röjs detta kan vålla fara för rikets säkerhet. Konsekvensen av detta blev att det krävdes omfattande och tidskrävande sekretessprövningar. I fråga om det tredje ärendet hänvisades till en tidigare inlaga och uppgifter som lämnats muntligt till JO (tjänsteanteckning). Som främsta skäl till att det i detta ärende tog drygt att behandla begäran framhölls att en omfattande sekretessprövning bedömdes nödvändig för att uppgifterna skulle lämnas ut. I en avslutande kommentar framhåller att antalet framställningar om att få del av handlingar och om att på annat sätt få information har ökat väsentligt . Ett arbete har påbörjats med att se över om rutinerna vid handläggningen av sådana ärenden och förfrågningar behöver och kan ändras med anledning av den utvecklingen. Det övervägs även om organisatoriska förändringar behövs och kan göras. Under /89 granskade KU diarieföring och sekretessbeläggning av allmänna handlingar i , samt Miljö- och . Utskottet anförde följande i sitt betänkande (bet. 1988/89:KU30 s. 19): Den granskning som gjorts av de tre departementens diarieföring har gett vid handen att de olika diarieföringssystemen i stort sett fungerat tillfredsställande. Utskottet har tidigare gjort ett uttalande av innebörd att särskilda statsrådsdiarier bör undvikas. Sådana diarier förekommer dock inom . Som tidigare framgått pågår en översyn av diarieföringssystemen som berör hela . När det sedan gäller sekretessbeläggning av handlingar visar granskningen att sådan förekommit i mycket ringa utsträckning inom och miljö- och medan det inom förekommer sekretessbeläggning i en mycket stor del av ärendena. Sekretessbeläggningen inom har ofta sin grund i internationell sedvänja. Detta är skälet till det omvända skaderekvisit som gäller för denna sekretessbeläggning. Granskningen har gett vid handen att så stor öppenhet som möjligt eftersträvas inom ramen för gällande sekretessregler. Detta är enligt utskottets uppfattning angeläget. Utskottet har utöver det anförda inte funnit anledning till något uttalande med anledning av den företagna granskningen. Under /11 granskade utskottet handläggningen av regeringsärenden i vilka regeringen hade haft att ta ställning till framställningar om att få allmänna handlingar utlämnande. De ärenden som granskades gällde framställningar till och Försvarsdepartementet, i vilka regeringsbeslut fattats . Framställningar som avgjorts på tjänstemannanivå ingick inte i granskningen. Utskottet gjorde följande uttalande med anledning av denna granskning (bet. 2010/11:KU10 s. 31): Rätten att ta del av allmänna handlingar är av central betydelse för opinionsbildning, debatt och granskning. För att denna rätt ska kunna upprätthållas ska prövningen av en begäran att få ta del av en allmän handling eller en kopia av en allmän handling enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser göras genast eller så snart det är möjligt respektive skyndsamt (2 kap. 1213 §§ tryckfrihetsförordningen). Det kan i enskilda fall vara nödvändigt med ett visst dröjsmål t.ex. därför att framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material. Utskottet har tidigare uttalat att kravet på skyndsamhet i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen innebär att en begäran om kopior av allmänna handlingar ska behandlas med förtur (bet. 2002/03:KU20 s. 134) och att en tidsutdräkt är för lång i ett ärende om utfående av en allmän handling (bet. 2009/10:KU10 s. 18). I årets granskning visar de långa mediantiderna (drygt ) och genomsnittliga tiderna (drygt tolv respektive ) på för långa handläggningstider i flera av de granskade ärendena. Dessa avser samtliga regeringsärenden om utfående av allmänna handlingar som handlagts i UD och Försvarsdepartementet . Det sagda talar enligt utskottets mening för att det finns brister i handläggningsrutinerna. Utskottet anser att det finns anledning för att se över sina rutiner för handläggning av denna typ av ärenden. Genomgång av ärenden i , och Som ett led i utskottets granskning begärdes inledningsvis ut ärendeförteckningar från diarierna av alla avslutade ärenden i och Landsbygdsdepartementet. Inom förs två separata diarier: ett separat diarium för enheten för brottmålsärenden och internationellt rättsligt samarbete (Birs) och ett för övriga enheter inom . Antalet avslutade ärenden uppgick till totalt 9 386 ärenden för med undantag av Birs. Motsvarande siffra för Birs är 3 765 ärenden. Inom Landsbygdsdepartementet förs ett diarium och avslutades 3 450 ärenden vid departementet. En förteckning begärdes också ut av alla avslutade ärenden i (). Enligt uppgift från UD uppgick antalet avslutade ärenden till ca 4 000. Totalt uppskattades antalet avslutade ärenden till ca 24 000, vilket var skälet till att begäran begränsades till att omfatta endast . Förteckningen från UD har sekretessmarkeringar, enligt vilka förteckningarna innehåller uppgifter som kan antas omfattas av sekretess enligt 15 kap. 1 § OSL, dvs.