bet · H001AU11 · 2013-06-05 00:00:00 — Regeringen anser att tillsynen på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet ska vara effektiv och att samhällets resurser ska användas på ett effektivt sätt. Som ett led i att få till stånd ett effektivare sanktionssystem föreslår regeringen i propositionen att vissa överträdelser på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet ska avkriminaliseras och att straff ska ersättas med administrativa sanktionsavgifter. Det är möjligt att enligt arbetsmiljölagen i vissa fall använda sig av sanktionsavgifter som en alternativ sanktion till straff. På arbetstidsområdet finns övertidsavgifter som sanktion. Regeringen anser dock att straff är en mer effektiv påföljd vid överträdelser av vissa bestämmelser och att det i en del fall finns starka behov av att behålla straff som påföljd. I propositionen föreslås därför att straffsanktioner ska behållas för överträdelser av bestämmelser i 5 kap. arbetsmiljölagen om minderårigas arbete, lämnande av oriktiga uppgifter till en tillsynsmyndighet, borttagande av skyddsanordning, skyldighet att anmäla olycksfall och allvarliga tillbud till en tillsynsmyndighet samt brott mot vissa bestämmelser i arbetstidslagen och lagen om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik. För bestämmelsen om skyldighet att anmäla olycksfall och allvarliga tillbud till en tillsynsmyndighet föreslås även att skyldigheten ska framgå direkt av arbetsmiljölagen (3 kap. 3 a §), i stället för att regleras i arbetsmiljöförordningen som är fallet . Regeringen föreslår att sanktionsavgifter på arbetsmiljöområdet ska kunna tas ut vid överträdelser av föreskrifter som meddelats med stöd av bemyndigandena i 4 kap. 18 §§ arbetsmiljölagen. Det är fråga om bemyndiganden som är utformade så att de ger ett tämligen vidsträckt utrymme för föreskrifter med olikartat innehåll. Sanktionsavgifter föreslås även gälla i fråga om föreskrifter om användning och utformning av skyddsanordningar mot fall till lägre nivå, för vilka ett nytt bemyndigande föreslås i 4 kap. 1 § andra stycket. Överträdelser av samtliga dessa föreskrifter ska fortsättningsvis inte kunna leda till straff utan endast till sanktionsavgift. Föreskrifter som har utfärdats med stöd av 4 kap. 9 och 10 §§ saknar enligt nuvarande bestämmelser direkta sanktioner och genomdrivs med föreläggande och förbud. Regeringen anser att den ordningen ska fortsätta att gälla för sådana föreskrifter. Vid övervägandet av vilka bestämmelser i arbetsmiljölagen som ska kunna följas av sanktionsavgift har regeringen tagit sin utgångspunkt bl.a. i vad som sägs i prop. 1993/94:186 Ändringar i arbetsmiljölagen, som gav möjlighet att föreskriva om sanktionsavgifter. Av nämnda proposition framgår bl.a. att det vid införandet av sanktionsavgifter ansågs vara viktigt att dessa infördes på ett avgränsat område där det relativt lätt kunde fastställas om överträdelse skett eller inte. Vidare framgår att sanktionsavgifter avgränsades till sådana föreskrifter där det förelåg en klar presumtion för att överträdelser inte förekommer annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet hos det berörda företaget (prop. 1993/94:186 s. 50). Regeringen föreslår att sanktionsavgifter på arbetstidsområdet ska kunna tas ut vid överträdelser av regler om ordinarie arbetstid, jourtid, övertid, mertid, sammanlagd årsarbetstid och körtid samt krav på dygnsvila och veckovila i arbetstidslagen, lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete, lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget och lagen om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik. Överträdelser av dessa regler ska inte kunna leda till straff eller, när det gäller lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete, skadeståndsskyldighet. Regeringens utgångspunkt vid övervägandet av vilka arbetstidsregler som lämpar sig för sanktionsavgift har varit att sanktionsavgifter ska gälla för alla bestämmelser där en överträdelse kan anges i form av då arbete utförts i strid med reglerna. Med den ändring av sanktionssystemet som regeringen föreslår kommer att inom den ram som anges i 4 kap. 18 §§ arbetsmiljölagen få möjlighet att välja om en föreskrift ska leda till sanktionsavgift eller genomdrivas enbart med föreläggande eller förbud. Enligt regeringen är valfrihet i denna del viktig för att sanktionen ska kunna anpassas till vad som är lämpligt med hänsyn till den enskilda föreskriften. Regeringen anser att det med hänsyn till utformningen av regelsystemet på arbetsmiljöområdet inte är möjligt att i lag närmare precisera i vilka fall sanktionsavgifter ska användas. Lagarna på arbetstidsområdet har inte samma karaktär av ramlagar som arbetsmiljölagen. I motsats till arbetsmiljöområdet föreslår regeringen att det, liksom , ska framgå av var och en av de aktuella arbetstidslagarna vilka överträdelser som kan följas av sanktionsavgift. Det föreslås dock inte någon begränsning av tillsynsmyndigheternas långtgående möjligheter att genom föreläggande och förbud försöka få till stånd förebyggande åtgärder. När beslutar om ett föreläggande för en enskild arbetsplats ska verket alltså även i fortsättningen kunna välja mellan straffsanktion och vite som sanktion för beslutet. regler om arbetsmiljöbrott berörs inte heller av de föreslagna förändringarna. I propositionen föreslås vidare bl.a. att förelägganden och förbud med vite ska kunna riktas mot staten som arbetsgivare på både arbetsmiljö- och arbetstidsområdet och att detta uttryckligen ska framgå av lagtexten. Ett föreläggande enligt lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete kan enligt nuvarande regler inte kombineras med vite. Inte heller framgår det uttryckligen att förbud kan utfärdas med stöd av lagen. Regeringen föreslår, bl.a. för att uppnå enhetlighet, att detta ska ändras så att det av lagens 17 § framgår att även förbud kan utfärdas med stöd av lagen och att förelägganden eller förbud kan förenas med vite. För att uppfylla krav på att ingen ska straffas för samma gärning föreslår regeringen att en regel om förbud mot dubbelbestraffning införs såväl i arbetsmiljölagen som i arbetstidslagarna. I propositionen förklarar regeringen att syftet med att utöka användandet av sanktionsavgifter är att förenkla och effektivisera sanktionssystemet för en bättre arbetsmiljö. I ett sådant system är det viktigt att en konstaterad överträdelse relativt snabbt och enkelt leder till en reaktion. Om bedömningarna av huruvida förutsättningarna för sanktionsavgift är uppfyllda får för stort utrymme kan detta enligt regeringen motverka effektiviteten. Därför föreslås att en sanktionsavgift ska tas ut även i fall då en överträdelse inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. En sådan avgiftsskyldighet baserad på objektivt ansvar gäller för den mer begränsade möjligheten att föreskriva om sanktionsavgifter som finns enligt arbetsmiljölagen. Regeringen föreslår att sanktionsavgiftens storlek enligt arbetsmiljölagen ska vara lägst och högst (8 kap. 5 § andra stycket). Förslaget innebär en avsevärd höjning av det högsta beloppet som enligt gällande lagstiftning är . Enligt regeringens uppfattning måste sanktionsavgiften i ett enskilt fall kunna sättas så högt att en överträdelse i sig inte innebär vinst. Vad gäller arbetstidslagarna föreslår regeringen att sanktionsavgiften ska beräknas på samma sätt som övertidsavgift enligt arbetstidslagen beräknas , dvs. för varje timme otillåten arbetstid eller jourtid, en procent av det prisbasbelopp som gällde då överträdelsen skedde. När det gäller förfarandet för hur sanktionsavgift ska tas ut och vem avgiften ska rikta sig mot föreslår regeringen att dagens bestämmelser om att sanktionsavgiften tas ut från den fysiska eller juridiska personen som drev den verksamhet där överträdelsen skedde ska behållas, med vissa redaktionella ändringar. Avgiften ska även i fortsättningen tillfalla staten. Nämnda bestämmelser framgår av 8 kap. 6 § arbetsmiljölagen. Andra stycket i samma bestämmelse innehåller en jämkningsbestämmelse med möjligheten att sätta ned en sanktionsavgift. Med hänsyn till bl.a. oskyldighetspresumtionen enligt föreslår regeringen att jämkningsbestämmelsen ska utformas på så vis att det tydligare framgår när nedsättning ska kunna ske. De tidigare termerna jämkas eller efterges ska därför ersättas med sättas ned helt eller delvis, och det föreslås att det direkt av lagtexten ska framgå att nedsättning ska kunna ske vid ringa och ursäktliga överträdelser samt i situationer där det med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut avgift. Enligt arbetsmiljölagen finns det två alternativa förfaranden för att ta ut sanktionsavgift antingen kan pröva frågan direkt genom avgiftsföreläggande eller så prövas frågan av förvaltningsrätten efter ansökan av . Ett avgiftsföreläggande innebär att den som antas ha gjort sig skyldig till överträdelse föreläggs avgiften för godkännande eller . Ett godkänt avgiftsföreläggande gäller som domstols lagakraftvunna avgörande. Regeringen föreslår att avgiftsföreläggande ska vara ett obligatoriskt första steg för sanktionsavgifter (8 kap. 6 a § arbetsmiljölagen). Om ett avgiftsföreläggande inte har godkänts inom utsatt tid föreslås att enligt 8 kap. 7 § ska få ansöka hos förvaltningsrätt om att avgift ska tas ut. Det föreslås att den förvaltningsrätt inom vars domkrets ett avgiftsföreläggande har utfärdats ska vara behörig förvaltningsrätt. Regeringen anser att en ordning där ett avgiftsföreläggande alltid är första steget innebär att resurserna inom rättsväsendet och hos används på det mest effektiva sättet. Regeringen anser att motsvarande bestämmelser bör gälla även på arbetstidsområdet, varför liknande ändringar föreslås i arbetstidslagarna. Eftersom regeringen föreslår att samma förfarande ska gälla för arbetstidslagen som för arbetsmiljölagen föreslås att allmän förvaltningsdomstol ska pröva en ansökan om sanktionsavgift, i stället för allmän domstol på talan av åklagare som är fallet med dagens övertidsavgifter. Förfarandet när sanktionsavgift ska tas ut föreslås i övrigt till stora delar följa den ordning som redan gäller enligt arbetsmiljölagen. För bestämmelser om betalning av avgiften, verkställighet och preskription föreslås därför endast vissa redaktionella ändringar. Bemyndigandena i 4 kap. arbetsmiljölagen är enligt nuvarande bestämmelser inte enhetligt utformade. I vissa bestämmelser anges adressaten vara regeringen eller, efter regeringens bestämmande, . I andra bestämmelser anges adressaten vara regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. För att bemyndigandena i 4 kap. ska bli enhetligt utformade och bättre stämma överens med regeringsformens bestämmelser om normgivning föreslår regeringen att adressaten i bemyndigandena i arbetsmiljölagen och 11 § arbetstidslagen ska vara regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. medlar enbart i tvister som har samband med slutande av kollektivavtal. Parter i ett kollektivavtal kan enbart vara arbetsgivare eller arbetsgivareorganisation å ena sidan och en arbetstagarorganisation å den andra. En enskild arbetstagare kan inte vara part i ett kollektivavtal. Att ordet arbetstagare finns med i lagtexten anser regeringen därför vara missvisande. Det är viktigt att lagtexten på ett korrekt sätt återspeglar medlande roll på arbetsmarknaden. Regeringen föreslår därför att 46 § medbestämmandelagen ska ändras så att det uttryckligen framgår att uppdrag inte omfattar medling i tvister där en enskild arbetstagare är part. Det innebär att begreppet arbetstagare ska tas bort i 46 §. Även vissa mindre redaktionella ändringar föreslås. Följdändringar i fråga om ledighet för utbildning i svenska för invandrare När den nuvarande skollagen trädde i kraft infördes en möjlighet för folkhögskolor att enligt 24 kap. samma lag anordna utbildning som motsvarar utbildning i svenska för invandrare med rätt till ersättning från elevernas hemkommuner. Några följdändringar gjordes dock inte i lagen om rätt till ledighet för utbildning i svenska för invandrare. Regeringen anser att 1 § nu bör ändras på så sätt att det framgår att även den arbetstagare som har antagits till motsvarande utbildning vid folkhögskola enligt skollagen ska omfattas av lagen om rätt till ledighet för utbildning i svenska för invandrare. Vidare bör en följdändring göras i 3 §. Vissa mindre redaktionella ändringar föreslås också. Ändringarna i arbetsmiljölagen och arbetstidslagarna föreslås träda i kraft . I fråga om överträdelser som har skett före de nya bestämmelsernas ikraftträdande ska äldre bestämmelser tillämpas. Ändringarna i medbestämmandelagen och lagen om rätt till ledighet för utbildning i svenska för invandrare föreslås träda i kraft . Några övergångsbestämmelser föreslås inte i anslutning till de ändringarna. Socialdemokraterna förklarar i kommittémotion 2012/13:A21 av m.fl. att partiet ser positivt på de ändringar som föreslås i propositionen. I sak är det rätt väg att gå för att få effektivare, mer förutsägbara och kännbara sanktioner på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet. Enligt Socialdemokraternas mening är sanktionsavgifter en effektiv påföljd vid överträdelser av regler och innebär ett bättre hushållande med och rättsapparatens resurser. För viss arbetsrelaterad dödlig sjukdom finns bra föreskrifter, men det brister i efterlevnaden av dessa. Socialdemokraterna anser dock att måste ha möjligheter att både utveckla nya föreskrifter och vara bemyndigade att utfärda straffsanktionerade regler för att tvinga fram åtgärder. Socialdemokraterna anser därför att även i fortsättningen ska kunna föreskriva att vissa föreskrifter ska vara belagda med straff. ställer sig i kommittémotion 2012/13:A20 av m.fl. över lag positivt till förslaget att sanktionsavgifter ska användas i större utsträckning för att beivra arbetsmiljörelaterade problem på ett effektivare sätt. Enligt partiet riskerar dock en omfattande avkriminalisering att försvaga arbetsmiljölagen och arbetstidslagarna. anser att bör ges möjlighet att välja den sanktion som är bäst lämpad för situationen. Möjligheten för att meddela föreskrifter med straffsanktion bör därför finnas kvar vid sidan av möjligheten att föreskriva sanktionsavgifter (yrkande 1). Enligt partiet bör överträdelser av föreskrifter som har särskild betydelse för att undvika olycksfall och ohälsa även i fortsättningen kunna följas av straffsanktion. Partiet menar att regeringen inte tar hänsyn till den preventiva effekt som sanktionerna kan ha och att en så långtgående avkriminalisering av arbetsmiljölagen som föreslås leder till en försvagning av lagen. Allvarliga brott mot arbetsmiljölagen ska därför även i fortsättningen vara belagda med straff (yrkande 2). anser också att bör samråda med de fackliga centralorganisationerna om vilka bestämmelser och föreskrifter som även i fortsättningen ska vara belagda med straff (yrkande 3). Enligt partiets uppfattning ska en sanktionsavgift vara så kännbar att arbetsgivaren inte frestas att avsätta pengar för att betala avgiften i stället för att följa lagen. Regeringens förslag om är för lågt. Partiet föreslår därför att den högsta sanktionsavgiften ska vara motsvarande 50 prisbasbelopp (yrkande 4). är positivt till att ges ett större ansvar för att se till att reglerna på arbetsmiljöområdet efterlevs. För att myndigheten ska klara av sitt uppdrag tillfredställande och för att arbetsmiljöarbetet ska effektiviseras i enlighet med regeringens förslag krävs mer resurser. Partiet anser att ska tilldelas mer resurser i syfte att se till att reglerna på arbetsmiljöområdet efterlevs (yrkande 5). Effektivare sanktioner för arbetsmiljö- och arbetstidsreglerna m.m. Utskottet välkomnar den översyn av sanktionssystemet på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet som regeringen har genomfört och de förslag till lagändringar i dessa avseenden som föreslås i propositionen. Regeringens förslag innebär att straffsanktioner kopplade till arbetsmiljö- och arbetstidsregler i hög grad ska ersättas med sanktionsavgifter. Enligt det sanktionssystem som gäller är det ovanligt att anmälningar om arbetsmiljöbrott leder till någon påföljd. För att kraven i arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen ska få ett bättre genomslag i samhället behöver lagstiftningen innehålla möjligheter till effektiva sanktioner när kraven inte följs. Utskottet delar regeringens uppfattning om att ett utökat tillämpningsområde för sanktionsavgifter i stället för straffsanktioner är ett steg mot ett effektivare sanktionssystem. Arbetsmiljöpolitiken har en viktig funktion i att bidra till regeringens mål om att alla som kan arbeta ska få möjlighet att göra det utifrån sina egna förutsättningar. Arbetsmiljöarbetet ska förebygga ohälsa och olycksfall och i övrigt skapa en god arbetsmiljö. Genom insatser som sker med dessa mål för ögonen kan förtida utträde från arbetslivet motverkas och möjligheterna till inträde ökas. Det är utskottets uppfattning att ett effektivt sanktionssystem på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet är betydelsefullt för att målen på området ska kunna nås. Enligt nuvarande regler får meddela föreskrifter om sanktionsavgift för en överträdelse av en föreskrift som har meddelats med stöd av vissa bestämmelser i 4 kap. arbetsmiljölagen. När möjligheten för att föreskriva om sanktionsavgifter infördes (prop. 1993/94:186 Ändringar i arbetsmiljölagen) framhöll den dåvarande regeringen bl.a. att det var viktigt att sanktionsavgifter endast infördes på ett område där det relativt lätt kunde fastställas om en överträdelse skett eller inte. Området skulle även begränsas till föreskrifter där det förelåg en klar presumtion för att överträdelser inte förekommer annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Utskottet noterar att regeringen har haft samma utgångspunkter vid den nu aktuella översynen av vilka bestämmelser som lämpar sig för sanktionsavgifter. Utskottet anser att regeringens förslag om vilka överträdelser som enligt arbetsmiljölagen och arbetstidslagarna ska kunna leda till sanktionsavgifter är väl avvägt. Det är tydligt att regeringen i sitt arbete med att ta fram förslaget har vägt in tidigare erfarenheter av att använda sanktionsavgifter på arbetsmiljöområdet och av att vissa överträdelser har varit svåra att beivra med nuvarande system. När straffsanktioner nu ersätts med sanktionsavgifter på bred front kan detta förutses leda till ett väsentligt kraftfullare genomdrivande av de krav som ställs i arbetsmiljölagen och arbetstidslagarna. Utskottet delar regeringens bedömning att förändringen av sanktionssystemet kommer att leda till att de aktuella reglerna följs i större utsträckning. Utskottet anser även att det är rimligt att anta att en ökad användning av sanktionsavgifter kan leda till att resurser hos berörda myndigheter kan fokuseras på de tyngre brotten i en högre utsträckning än vad som varit möjligt tidigare. Eftersom strikt ansvar gäller för sanktionsavgifterna minskar tiden mellan gärning och sanktion i flera fall. Ett effektivare sanktionssystem kan även antas leda till bättre arbetsförhållanden, vilket i förlängningen kan antas leda till vinster för enskilda, företag och andra verksamheter samt för samhället. Utskottet anser, i likhet med regeringen, att ett fungerande sanktionssystem är viktigt också för att åstadkomma konkurrensneutralitet mellan de företag som följer reglerna och de som inte gör det. Utskottet kan konstatera att flera motionsyrkanden riktar in sig på att även i fortsättningen bör kunna meddela föreskrifter med straffsanktion och att allvarliga brott mot arbetsmiljölagen även i fortsättningen bör vara kopplade till straffsanktioner. Utskottet delar inte den uppfattning som kommer till uttryck i dessa motionsyrkanden. Enligt utskottets uppfattning är det centralt att överträdelser på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet leder till sanktioner i någon form. Som framhålls i propositionen och som bl.a. pekas på i en kunskapssammanställning som tagits fram av forskare vid för räkning (Arbetsmiljöbrottens omfattning, struktur och utveckling, Rapport 2013:4) är det relativt få brott mot arbetsmiljölagen som leder till lagföring med dagens system. Utskottet håller med regeringen om att straffsanktioner generellt sett får anses vara ineffektiva sanktioner när det gäller brott mot arbetsmiljölagen. Utskottet delar även uppfattningen att ett system med sanktionsavgifter kan förväntas leda till en snabbare reaktion på överträdelser och ofta en mer kännbar påföljd än vad som är fallet med det straffrättsliga systemet. Det bör särskilt framhållas att införandet av sanktionsavgifter framför allt kan leda till att överträdelser regelmässigt leder till en sanktion. Utskottet noterar även att förslaget att sanktionsavgifter ska användas i större utsträckning har brett stöd bland remissinstanserna, däribland och flera juridiska instanser. De föreslagna lagändringarna synes alltså vara välkomna även ur tillämparnas perspektiv. Utskottet anser, i likhet med regeringen, att det inte finns något skäl att låta ha rätt att meddela föreskrifter med straffsanktion vid sidan av möjligheten att föreskriva sanktionsavgifter. Inte heller finns det något skäl att, som föreslår i ett motionsyrkande, låta vissa allvarliga brott mot arbetsmiljölagen vara belagda med straff. Användandet av sanktionsavgifter i den form som föreslås är enligt utskottets uppfattning en mer effektiv åtgärd för att hantera överträdelser av aktuell lagstiftning. Det ska dock noteras att kommer att ha kvar möjligheten att genom föreläggande och förbud få till stånd åtgärder i förebyggande syfte, även i de fall sanktionsavgift föreskrivs för en överträdelse. Därmed avstyrks motionerna 2012/13:A21 (S) och 2012/13:A20 (V) yrkande 1 och 2. vill att ska samråda med de fackliga centralorganisationerna om vilka bestämmelser och föreskrifter som även i fortsättningen ska vara belagda med straffsanktioner. Utskottet noterar att LO, TCO och hör till de remissinstanser som yttrat sig över (SOU 2011:57) som ligger till grund för de aktuella förslagen. Utskottet välkomnar att de fackliga centralorganisationerna har haft synpunkter på vilka bestämmelser som lämpar sig för straffsanktioner och noterar att regeringen har behandlat dessa synpunkter i arbetet med att ta fram förslagen till lagändringar. Utskottet välkomnar även att pågående arbete med att anpassa verkets föreskrifter, som kommer att pågå , sker i samråd med arbetsmarknadens parter. Mot bakgrund av att utskottet delar regeringens bedömning av hur den övergripande förändringen av sanktionssystemet bör ske, anser utskottet inte att något särskilt samråd mellan och de fackliga centralorganisationerna är nödvändigt, utöver de kontakter som redan finns. Därmed avstyrks motion 2012/13:A20 (V) yrkande 3. Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag att sanktionsavgiftens storlek för arbetsmiljölagen ska vara lägst och högst . Förslaget innebär en kraftig höjning av det högsta beloppet. Utskottet instämmer i regeringens uppfattning att sanktionsavgiften i ett enskilt fall måste kunna sättas så högt att en överträdelse i sig inte innebär en vinst. En rejäl höjning av det högsta beloppet är alltså nödvändig för att sanktionsavgifter ska vara ett effektivt sanktionsmedel. Utskottet anser dock inte att det högsta beloppet behöver sättas högre än vad som föreslagits för att dessa mål ska kunna upprätthållas. Därmed avstyrks motion 2012/13:A20 (V) yrkande 4. anser att behöver tillföras ytterligare medel för att arbetsmiljöarbetet ska kunna effektiviseras i enlighet med regeringens förslag och för att se till att reglerna på arbetsmiljöområdet efterlevs. Utskottet noterar att redan har fått en resursförstärkning av engångskaraktär för att påbörja anpassningen av sina föreskrifter till förändringen av sanktionssystemet. Utskottet noterar även att regeringen har för avsikt att följa upp bl.a. hur föreskrifterna har utformats och hur de tillämpas av . Det ska även göras en utvärdering av sanktionsavgifternas effektivitet för att uppnå att reglerna efterlevs.