bet · H001KU10 · 2013-01-21 00:00:00 — Det högsta genomsnittliga antalet dagar har (204,3) respektive Utbildnings- och . För samtliga departement är det genomsnittliga antalet dagar är 153,5. Störst andel propositioner i intervallet har (41,), medan Försvarsdepartementet har lägst andel (). Den genomsnittliga andelen för samtliga departement är . Av utredningstjänstens promemoria (tabell 3.13.14, bilaga 5.1) framgår vidare att även sett har en avsevärt större andel propositioner i intervallet per valperiod än övriga departement, nämligen 38,144,. Det enda departement som vid någon tid närmar sig dessa värden är som /072009/10 hade en andel om i det intervallet, men under övriga valperioder i intervallet . (Här bortses från att Utbildnings- och /072009/10 hade i det intervallet vilket utgjordes av en enda proposition.) I intervallet har lägst andel propositioner (34,) medan Försvarsdepartementet har högst (79,). Den genomsnittliga andelen för samtliga departement är . Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt viss information m.m. Som svar överlämnades en promemoria som upprättats inom Statsrådsberedningen, bilaga 5.2. När det gäller säkerställande av att propositionsskrivare och ansvariga personer på högre nivåer har kunskaper om hur propositionerna behandlas i och om hur olika delar av riksdagsbehandlingen kan förväntas ta för att kunna planera sitt arbete och bedöma konsekvenserna av förseningar som kan inträffa i arbetet, anförs i promemorian att arbetar aktivt för att kunskaperna om riksdagsbehandlingen av propositioner sprids hos såväl propositionsskrivare som ansvariga personer på högre nivå. Detta sker genom informations- och utbildningsinsatser i olika sammanhang. (Ds 1997:1), som är avsedd att användas både som en hjälp i det praktiska arbetet och som studiematerial i kurser om propositionsskrivning, finns tillgänglig såväl i tryckt form som i elektronisk form på intranät. Riksdagsbehandlingen av propositioner och vikten av noggrann tidsplanering tas upp i interna utbildningar. I departementens löpande planering ingår att ta hänsyn till tidsåtgången för lagstiftningsärenden. Ett särskilt tillfälle när tidsåtgången uppmärksammas är i samband med framtagandet av underlag till den förteckning över planerade propositioner som upprättas . Någon kontinuerlig kartläggning inom av hur tidsåtgången för behandling av en proposition i och för regeringsbeslut, trycklov, kungörande och ikraftträdande av författningar respekteras inom sker inte, enligt vad som uppges i promemorian. Det förekommer departementsinterna utvärderingar av genomförda lagstiftningsärenden. Då behandlas bl.a. frågan om huruvida den i förväg upprättade tidsplanen har hållits. Som svar på utskottets begäran om kommentarer till och uppgift om eventuella åtgärder för att motverka att mellan en sjättedel och en femtedel av propositionerna har överlämnats till så att de bordlagts före föreslaget ikraftträdande anförs i promemorian att målsättningen är att lämna propositioner till i så god tid som möjligt innan riksdagsbehandlingen behöver avslutas. Det är dock svårt att helt undvika sena överlämnanden. Orsakerna till detta varierar, men ligger de utanför och regeringens kontroll. Ett exempel kan vara att ett EU-direktiv måste genomföras inom viss utsatt tid. Departementen tar normalt underhandskontakt med aktuellt utskottskansli om det kan bli fråga om ett sent avlämnande av en proposition. Ovan beskrivna informations- och utbildningsinsatser m.m. har, enligt vad som anges i promemorian, till syfte att motverka onödiga sena överlämnanden. Med anledning av utskottets begäran om kommentarer till och uppgift om eventuella åtgärder för att motverka att det genomsnittliga antalet dagar mellan bordläggning och föreslaget ikraftträdande sjunkit för varje valperiod, /992001/02 under innevarande valperiod uppges följande i promemorian. Eftersom det, som framgått ovan, inte sker någon kontinuerlig kartläggning av hur som förflyter mellan bordläggning och föreslaget ikraftträdande är det svårt att ange de exakta orsakerna till att antalet dagar för riksdagsbehandlingen har sjunkit. En av flera möjliga orsaker kan dock vara att tempot i lagstiftningsarbetet inom EU är högre nu än vad det var . De ovan beskrivna informations- och utbildningsinsatserna m.m. bör i viss mån motverka denna utveckling, anges det i promemorian. En ambition är att i så stor utsträckning som möjligt påbörja arbetet med genomförandet av EU-direktiv redan i slutfasen av förhandlingsarbetet. På så vis kan utredningstiden i lagstiftningsärendet före riksdagsbehandlingen förkortas betydligt. Därmed ökar förutsättningarna för att ska få till sitt förfogande för propositionsbehandlingen. När det gäller det förhållandet att propositioner från har ett förhållandevis lågt genomsnittligt antal dagar mellan bordläggning och föreslaget ikraftträdande och en stor andel propositioner som bordläggs före föreslaget ikraftträdande, hänvisas i promemorian till ett tidigare svar där det anförs att flera skäl kan leda till att lagförslag måste överlämnas till före ikraftträdandet. beslutar regeringen regelbundet propositioner som innehåller lagförslag med ekonomiska konsekvenser för det följande budgetåret, t.ex. skatteförslag. Dessa propositioner redovisas och beaktas i beräkningarna i budgetpropositionen och lämnas, i enlighet med den praxis som kommit att utvecklas, eller i nära anslutning till budgetpropositionen. Denna ordning har medfört att flera av de propositioner från som omfattas av granskningen överlämnats till förhållandevis före förslagens ikraftträdande. En betydande del av de propositioner som har överlämnats till före det föreslagna ikraftträdandet innehåller förslag som föranletts av EU-direktiv. I de direktiv som tagits fram i anledning av finanskrisen har allt getts för genomförandet, vilket påverkat tiden för beredning av förslagen. Även i samband med andra lagförslag som föranletts av finanskrisen och andra oförutsedda händelser, t.ex. stormen och i , har propositioner lämnats till före ikraftträdandet. Avslutningsvis förekommer på skatteområdet regelbundet fall då ny lagstiftning skyndsamt behöver införas för att motverka att gällande skattereglering kringgås. Utskottet noterar att det genomsnittliga antalet dagar mellan bordläggning och föreslaget ikraftträdande har sjunkit för varje valperiod /992001/02 under innevarande valperiod, och att mellan en sjättedel och en femtedel av propositionerna med lagförslag har lämnats så att de bordlagts senare än före föreslaget ikraftträdande. I en del ärenden ges därmed inte fullt ut den tid som den bör ha för behandling av förslagen, om man inte frångår vad har uttalat om tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och den träder i kraft. Utskottet vill på nytt framhålla att är en snävt tilltagen tid med hänsyn till behovet av tid för att enskilda och myndigheter ska ges möjlighet att inrätta sig efter de kommande förändringarna. Utskottet vill understryka vikten av den ambition som presenterats i promemorian från , att i så stor utsträckning som möjligt påbörja arbetet med att genomföra EU-direktiv redan i slutfasen av förhandlingsarbetet för att på så vis förkorta utredningstiden i lagstiftningsärenden. Därigenom kan sena överlämnanden av propositioner med lagförslag om möjligt undvikas. Även andra möjligheter att i största möjliga mån undvika sena överlämnanden bör uppmärksammas, t.ex. utbildning av berörda tjänstemän om regelverket kring riksdagsbehandlingen av lagförslag m.m. Granskningen ger inte anledning till något uttalande i övrigt. 6 Delegation och subdelegation inom och områden påbörjade en granskning av regeringens arbete med normgivningsfrågor (bet. 2011/12:KU10 s. 40 f.). Den inledande granskningen avsåg frågor kring delegation och subdelegation av normgivningsmakten och hur detta arbete bedrivs på en allmän nivå i . I betänkandet konstaterade utskottet att den aktuella granskningen var av översiktligt slag och att tanken med granskningen var att få en övergripande bild av rutiner och kontrollfunktioner när det gäller regeringens arbete med normgivningsfrågor (s. 56). Utskottet framhöll vidare att i vilken mån dessa rutiner och kontrollfunktioner fungerar i praktiken är en fråga som inte har ingått i granskningen. Den övergripande bild som har framkommit om regeringens rutiner och kontrollfunktioner i arbetet med normgivningsfrågor utgör dock enligt utskottet en god grund för fortsatt granskning med sådan inriktning. Slutligen framhöll utskottet att det var utskottets avsikt att i kommande granskning uppmärksamma enskilda förordningar med bemyndiganden och enskilda myndighetsföreskrifter som beslutats med stöd av förordningarna. fortsätter sin granskning av regeringens arbete med normgivningsfrågor. Med anledning därav har utskottet genomfört en undersökning av stickprovskaraktär. Undersökningen omfattar författningar som hör under två utvalda departement och och avser . Syftet med granskningen är bl.a. att få en bild av hur rutiner och kontrollfunktioner i regeringens arbete med normgivningsfrågor fungerar i praktiken. Till grund för granskningen har bl.a. legat granskade författningar och fyra promemorior upprättade inom Statsrådsberedningen, och , bilaga 6.12. Ett arbete med att reformera bl.a. regeringsformen (RF) har pågått och arbetet har resulterat i ändringar i RF. Ändringarna trädde i kraft . Nämnda reformarbete har bl.a. medfört ändringar i 8 kap. RF. Den huvudsakliga fördelningen av normgivningsmakten mellan och regeringen kvarstår emellertid i stort oförändrad. Dock har det införts en möjlighet att delegera normgivningsmakt som rör s.k. trängselskatt och parkeringsavgifter till kommuner. Därtill kommer att regleringen i 8 kap. RF har blivit mer överskådlig och mindre detaljerad samt anpassats till viss praxis som vuxit fram på området. Av 8 kap. 1 § första stycket RF följer att föreskrifter meddelas av genom lagar och av regeringen genom förordningar. Det sägs vidare att föreskrifter också, efter bemyndigande av eller regeringen, kan meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. Syftet med bestämmelsen är bl.a. att ge en översiktlig introduktion till regleringen i kapitlet. Dessutom finns i andra stycket ett krav på att ett bemyndigande att meddela föreskrifter alltid ska ges i lag eller förordning. Därigenom tydliggörs att bemyndiganden av sådana föreskrifter alltid ska ges i lag. Det innebär också bl.a. att regeringens föreskrifter om avgifter alltid ska meddelas genom förordning (prop. 2009/10:80 s. 270). Normgivningsmakten delas i första hand in i primärområde, det s.k. primära lagområdet, och regeringens primärområde. Det primära lagområdet omfattar bl.a. grundlagarna och riksdagsordningen, civilrättsliga föreskrifter, offentligrättsliga föreskrifter som är betungande för enskilda samt vissa typer av kommunalrättsliga föreskrifter. Regeringens primärområde omfattar föreskrifter om verkställighet av lag samt föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av . Det sistnämnda området brukar kallas regeringens restkompetens. Det primära lagområdet delas i sin tur in i två delar: det obligatoriska lagområdet där delegation av normgivningsmakten inte är möjlig och det fakultativa lagområdet där möjlighet till delegation finns. Det primära lagområdet regleras numera i 8 kap. 2 § RF. I första stycket räknas de ämnesområden som kräver lagform upp. Föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser 1. enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes, 2. förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, 3. grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden, 4. trossamfund och grunderna för som trossamfund, 5. rådgivande folkomröstning i hela riket och förfarandet vid folkomröstning i en grundlagsfråga, eller 6. val till . För att klargöra att 8 kap. RF inte innehåller en uttömmande beskrivning av lagområdet finns i 8 kap. 2 § andra stycket en upplysning om att bestämmelser med krav på lagform även finns i andra kapitel i RF och i andra grundlagar. I 8 kap. 7 § RF regleras regeringens primärområde för normgivning. Av första stycket följer att föreskriftsrätten omfattar dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av . Med verkställighetsföreskrifter avses tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär och föreskrifter som i och för sig kompletterar en lag i materiellt hänseende, men inte tillför något väsentligt nytt. I 8 kap. 3 § RF regleras möjlighet att delegera normgivningsmakt till regeringen på det offentligrättsliga området. Enligt första stycket kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2 och 3. Föreskrifterna får dock inte avse 1. annan rättsverkan av brott än böter, 2. skatt, utom tull på införsel av varor, eller 3. konkurs eller utsökning. Av andra stycket följer att i lag som innehåller ett bemyndigande enligt första stycket kan föreskriva annan rättsverkan av brott än böter för överträdelse av en föreskrift som meddelas av regeringen med stöd av bemyndigandet. Paragrafen motsvarar tidigare 8 kap. 7 § RF. Till skillnad från tidigare reglering räknas i 8 kap. 3 § första stycket de ämnen upp som inte kan delegeras. Det innebär att delegation av rätten att meddela offentligrättsliga föreskrifter är tillåten om inte RF uttryckligen förbjuder det. Ändringen kan medföra en något ökad delegationsrätt för (se närmare prop. 2009/10:80 s. 222 f. och s. 271). I 8 kap. 5 § RF regleras möjligheten för att delegera normgivningsmakt till regeringen rörande lagars tillämpning. Paragrafen motsvarar tidigare 8 kap. 10 § RF. Till skillnad från tidigare lydelse har dock delegationsmöjligheterna utvidgats till att även gälla det s.k. obligatoriska lagområdet, ikraftträdande av hela lagar samt lagars tillämpning i förhållande till ett annat land eller en mellanfolklig organisation. Enligt 8 kap. 9 § RF kan bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2 om föreskrifterna avser 1. avgifter, eller 2. skatt som syftar till att reglera trafikförhållanden i kommunen. I paragrafen behandlas möjligheten för att delegera normgivningsmakt i fråga om avgifter och vissa skatter direkt till kommuner. Andra punkten har inte någon tidigare motsvarighet. Den innebär en utökad möjlighet till direktdelegation från till kommunerna. De skatter som främst är avsedda att omfattas av denna delegationsmöjlighet är s.k. trängselskatter och kommunala parkeringsavgifter. Regleringen i 8 kap. RF ger ett stort utrymme för regeringen att bemyndiga andra att meddela föreskrifter. Regeringen kan delegera normgivningsmakten dels inom sitt primärområde (8 kap. 11 § RF), dels genom subdelegation (8 kap. 10 § RF). Enligt 8 kap. 11 § RF får regeringen bemyndiga en myndighet under regeringen eller någon av myndigheter att meddela föreskrifter enligt 7 §. Ett bemyndigande till myndigheter får dock inte avse förhållanden inom eller dess myndigheter. Av 8 kap. 10 § RF följer att om enligt kapitlet bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan också medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet. uttryckliga medgivande krävs för att regeringen ska kunna delegera vidare till en annan myndighet en normgivningsbefogenhet som grundar sig på delegation från . kan då föreskriva att vidaredelegation endast kan ske till viss angiven myndighet och att den ska begränsas till vissa särskilda frågor. Paragrafen motsvarar tidigare 8 kap. 11 §. I nuvarande lydelse har dock ordet därvid tagits bort. Härigenom tydliggörs att en tidigare föreskrift i lag, som medger att föreskriftsrätt subdelegeras till andra myndigheter, också utan att bestämmelsen behöver ändras kan utnyttjas för subdelegation om bemyndigandet för regeringen att meddela föreskrifter i ett senare lagstiftningsärende vidgas. I 8 kap. 12 § RF regleras möjligheten för regeringen att begära underställning av de föreskrifter som myndigheter under regeringen meddelar efter delegation. Enligt RF kan också bestämma att föreskrifter som meddelats av regeringen efter bemyndigande ska underställas för prövning (8 kap. 6 §). Någon motsvarande reglering för regeringen har tidigare inte funnits. Det torde dock ligga i delegationsmöjligheten som sådan att den som ger ett bemyndigande också kan besluta om underställning av föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet (prop. 2009/10:80 s. 224). Därtill kommer att när det gäller föreskrifter som meddelas av myndigheter under regeringen kan det göras gällande att en rätt att besluta om underställning är en naturlig följd av det förhållande som gäller mellan regeringen och dess myndigheter. Det har dock ansetts att det bör finnas en möjlighet för regeringen att på ett formaliserat sätt kontrollera underlydande myndigheters föreskrifter. Genom nämnda 8 kap. 12 § RF har därför regeringen getts en uttrycklig rätt att begära underställning av föreskrifter som meddelas av underlydande myndigheter (prop. 2009/10:80 s. 224). En grupp av författningar som särskilt bör nämnas är de s.k. registerförfattningarna. Med detta uttryck avses sektors- eller myndighetsspecifika regleringar om databehandling av personuppgifter. Sådana register har ofta reglerats i lag trots att detta tidigare enligt RF rent normgivningstekniskt inte har varit nödvändigt (m.fl., Regeringsformen med kommentarer, 2012, s. 311). har framhållit att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll ska regleras särskilt i lag (bet. 1990/91:KU11 s. 11 och bet. 1997/98:KU18 s. 43). Regeringen har också vid åtskilliga tillfällen instämt i denna bedömning och även framhållit att behovet av lagstiftning är särskilt stort om uppgifterna sprids externt i inte obetydlig omfattning (prop. 1990/91:60 s. 58 och prop. 1999/2000:39 s. 78). framgår det emellertid uttryckligen av 2 kap. 6 § andra stycket RF att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Begränsningar av denna fri- och rättighet får dock enligt 2 kap. 20 § första stycket 2 RF under vissa förutsättningar göras i lag.1[ I övergångsbestämmelserna anges att äldre föreskrifter som innebär betydande intrång i den personliga integriteten behåller sin giltighet, dock längst t.o.m. .] I motiven har framhållits att ett antal registerförfattningar som har förordningsform kommer att behöva ges lagform (prop. 2009/10:80 s. 242 f.). Enligt författningssamlingsförordningen (1976:725) ska en myndighet under regeringen när den beslutar en författning bl.a. i ingressen till författningen lämna uppgift om det bemyndigande på vilket myndighetens beslutanderätt grundar sig (18 b § första stycket). Av förordningen följer vidare att hos varje myndighet under regeringen ska det finnas en förteckning över samtliga gällande författningar och allmänna råd som har beslutats av myndigheten eller någon föregångare till denna (18 c § första stycket). Enligt paragrafen ska förteckningen tryckas eller mångfaldigas på annat sätt och tillhandahållas allmänheten (tredje stycket). Dessutom ska ett exemplar av förteckningen lämnas till regeringen i samband med att myndigheten lämnar sitt budgetunderlag. Regeringens arbete med regelförbättring Regeringen lade 1984 fram en proposition om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd (prop. 1983/84:119, bet. 1983/84:KU25, rskr. 1983/84:245). Bakgrunden till propositionen var enligt regeringen en ökad kritik mot den omfattande regelgivningen i samhället. Bland annat hade utvecklingen mot ramlagstiftning medfört att detaljregleringen hamnade utanför lagstiftarens direkta kontroll, och kritik riktades särskilt mot de regler som beslutades av myndigheter under regeringen. Dessutom medförde mängden regler att regelbeståndet blev svåröverskådligt. Därtill uppgavs att det fanns oklarheter i den terminologi som användes, något som resulterade i svårigheter att veta om en föreskrift var bindande eller att betrakta som ett råd. De åtgärdsförslag som presenterades var bl.a. återhållsamhet med nya bemyndiganden, en översyn av befintliga bemyndiganden, en klarare gräns mellan bindande och inte bindande regler, klarare regelrubriker samt att en regelskrivning skulle utarbetas av Statsrådberedningen. Effekterna av regelförenklingsarbetet skulle bli färre regler, större rättssäkerhet, effektivare administration och ett mer medborgarvänligt samhälle. Under beredningen av ärendet uttalade att regeringen i någon form skulle redovisa resultatet av arbetet med regelförenklingen. Så har också skett en gång med början 1985. lämnar regeringen redogörelser till för vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av olika beslut (skr. Redogörelserna är knutna till riksdagsskrivelserna där meddelar regeringen sina beslut. En redogörelse upptar samtliga riksdagsskrivelser som har ställts till regeringen det senaste kalenderåret och därtill samtliga äldre riksdagsskrivelser som inte har rapporterats som slutbehandlade. I skrivelsen redovisas också information om regelbeståndet samt arbetet med regelförenkling, språkvård och det offentliga rättsinformationssystemet (se t.ex. skr. 2011/12:75 och bet. 2011/12:KU21). Statsrådsberedningen har utarbetat (Ds 1997:1) som innehåller anvisningar för propositionsarbetet i . I handboken slås fast att de förslag som läggs fram i en proposition ofta kräver föreskrifter av regeringen och att utkast till sådana föreskrifter bör utarbetas parallellt med avsnitten med skälen för regeringens förslag. Annars kan det bli svårt att efteråt åstadkomma en författning som stämmer överens med vad har beslutat (s. 58). I finns också en presentation av regeringsformens regler om normgivningsmakten (bilaga 1). Även i Gröna boken (Ds 1998:66) finns en presentation av regeringsformens bestämmelser om normgivning (s. 11 f.). I Gröna boken finns också exempel på utformning av normgivningsbemyndiganden och verkställighetsföreskrifter (s. 69 f.). Statsrådsberedningen har även tagit fram Myndigheternas föreskrifter i författningsskrivning (Ds 1998:43). är skriven för statliga förvaltningsmyndigheter, och en första upplaga av boken kom ut i anslutning till regeringens arbete med regelförbättring. Även i handboken presenteras de grundläggande bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen (s. 41 f.). I handboken konstateras att för att en myndighet ska få besluta föreskrifter krävs ett bemyndigande och att ett sådant bemyndigande kan avse behörighet för en myndighet att meddela föreskrifter inom antingen det primära lagområdet eller regeringens primärområde (s. 44). Det är regeringen som slutligt bestämmer om myndigheten ska få någon normgivningskompetens. För att en myndighet ska få meddela föreskrifter som hör till det primära lagområdet krävs dock att regeringen har fått ett medgivande av att subdelegera normgivningskompetensen till en myndighet. medgivande ges i regel i lagen i ämnet och riktar sig alltid till regeringen (s. 44). Av handboken följer vidare att regeringens bemyndigande vanligtvis ges i förordningen på det särskilda ämnesområde som bemyndigandet gäller (s. 45). Bemyndiganden kan dock ibland finnas i myndigheternas instruktioner. I handboken ges exempel på riksdagsbemyndiganden och regeringsbemyndiganden. Det konstateras att för att ett bemyndigande ska anses föreligga krävs i princip att det tydligt framgår att det är frågan om ett uppdrag att meddela föreskrifter.