bet · H001KU10 · 2013-01-21 00:00:00 — I några fall finns ändringar i registerförordningar och det kan avseende någon eller några grundförordningar övervägas om inte delar av förordningen numera bör regleras i lag. Som exempel i denna del kan nämnas förordningen (2009:284) om identitetskort för folkbokförda i . Därutöver kan följande specifika iakttagelser nämnas. Enligt uppgift från vid föregående års granskning pågick ett arbete med att se över Gröna boken och inom ramen för denna översyn övervägdes frågan om att ange vilka bemyndiganden som utnyttjats för bestämmelserna i förordningarna. I en del av de granskade förordningarna anges att det rör sig om verkställighetsföreskrifter. Därutöver framgår inte i någon av de granskade förordningarna vilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats. utfärdades lag om ändring i tullagen (2000:1281).3[ Se SFS 2010:102.] Bland ändringarna finns en ny paragraf 4 kap. 30 §. Paragrafen innehåller i första stycket en bestämmelse som klargör att tullmyndigheten i det land som varorna kommer in till får utföra kontrollåtgärder för svensk räkning inom ramen för tillämpningen av ett enhetstillstånd som utfärdats av svenska . I andra stycket har det tagits in en upplysning om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om förfarandet vid överlåtelse av förvaltningsuppgifter enligt första stycket. Detta stycke har tillkommit med anledning av Lagrådets synpunkter (prop. 2009/10:63 s. 34 och s. 44). Av 24 d § tullförordningen (2000:1306) framgår att vid överlåtelse av förvaltningsuppgifter enligt 4 kap. 30 § första stycket tullagen ska ange vilka åtgärder som den utländska myndigheten ges befogenhet att vidta samt att får meddela ytterligare föreskrifter om förfarandet vid sådana överlåtelser.4[ Se SFS 2010:112.] Vidare har vid en översiktlig genomgång av föreskrifter inte hittats några föreskrifter i denna del. utfärdades nya förordningar om alkoholskatt, tobaksskatt och skatt på energi.5[ Se SFS 2010:173, 2010:177 och 2010:178.] Genom förordningarna upphävdes tidigare förordningar på området. I de nya förordningarna finns bemyndiganden till att meddela föreskrifter. Dessa bemyndiganden överensstämmer i stora delar med bemyndigandena i de upphävda förordningarna, men det finns även nya eller ändrade delar. (numera ) har utfärdat en rad föreskrifter på aktuella områden (se bl.a. följande grund- och ändringsföreskrifter RSFS 1996:8, 1996:10, 1996:14, 1996:18, 1997:5, 1999:13, 1999:29, 2001:7, 2003:27, 2003:29 och SKVFS 2005:15).6[ inrättades 2004. Myndigheten ersatte och de tio regionala skattemyndigheterna. föreskrifter gäller även efter inrättande.] I samtliga föreskrifters ingress hänvisas till paragrafer i de upphävda förordningarna. Slutligen kan nämnas att bemyndigandena i de nu gällande förordningarna om alkoholskatt och tobaksskatt i vissa delar (2 § första stycket 11 förordningen om alkoholskatt och 2 § första stycket 12 förordningen om tobaksskatt) verkar hänvisa till upphävda paragrafer. trädde försäkringsrörelselagen (2010:2043) och försäkringsrörelseförordningen (2011:257) i kraft. Författningarna har ersatt tidigare författningar på området. I försäkringsrörelseförordningen finns bemyndiganden till (7 kap. 1 §) och (7 kap. 2 6 §§) att meddela föreskrifter i en rad olika frågor. har genomfört flera åtgärder med anledning av den nya försäkringsrörelseförordningen. Bland annat har nya föreskrifter utfärdats och ändringar har gjorts i befintliga föreskrifter (se bl.a. FFFS 2011:45, 8, 1011, 1317, 1923 och 2934). Vid en översiktlig genomgång av föreskrifter har inte någon motsvarande uppdatering av myndighetens föreskrifter hittats (se t.ex. BOLFS 2008:1 med gjorda ändringar). När det gäller föreskrifter på försäkringsområdet (se bl.a. FFFS 2011:45, 8, 1011, 1317, 1923 och 2934) finns i ingressen till varje föreskrift en hänvisning till den paragraf i försäkringsrörelseförordningen som myndighetens beslutanderätt grundar sig på. I aktuella paragrafer i försäkringsrörelseförordningen finns dock en rad bemyndiganden till . Som exempel kan nämnas att det i 7 kap. 2 § första stycket finns 37 punkter med bemyndiganden. trädde skatteförfarandelagen (2011:1244) och skatteförfarandeförordningen (2011:1261) i kraft. Genom författningarna upphävdes en rad författningar på skatteområdet. I den nya skatteförfarandeförordningen finns flera bemyndiganden till att meddela föreskrifter. Det framgår också av förordningen från vilken tidpunkt bestämmelserna med bemyndiganden ska tillämpas. har med anledning av den nya skatteförfarandeförordningen utfärdat nya föreskrifter (se bl.a. SKVFS 2011:1318, 23 och 2012:7). I andra föreskrifter hänvisas dock till äldre författningar (se t.ex. SKVFS 2009:38 med senare gjorda ändringar). trädde lagen (2011:1269) om godkännande av gåvomottagare vid skattereduktion för gåva och förordningen (2011:1295) om godkännande av gåvomottagare vid skattereduktion för gåva i kraft. I förordningen finns en bestämmelse av innebörd att får meddela verkställighetsföreskrifter. Kansliet har vid en översiktlig genomgång av föreskrifter inte hittat någon föreskrift i denna del. Slutligen noteras att det i ingressen till föreskrifter om investeringsfonder (FFFS 2008:11, senast ändrad genom FFFS 2011:42) hänvisas till 14 § förordningen (2004:75) om investeringsfonder men att bemyndigandet för att meddela föreskrifter i denna del numera finns i 18 §.7[ Se SFS 2012:199.] När det gäller Arbetsförmedlingens föreskrifter noteras att det i ingressen till Arbetsmarknadsstyrelsens8[ inrättades Arbetsförmedlingen. Den nya myndigheten ersatte och länsarbetsnämnderna samt den del av i som fullgjorde länsarbetsnämndens uppgifter. Föreskrifter som beslutats av gäller även efter Arbetsförmedlingens inrättande.] administrativa föreskrifter om handläggningen av ärenden om flyttbidrag (AMSFS 2002:5 jämte senare ändring) hänvisas till 19 § förordningen (1999:594) om flyttbidrag men att bemyndigandet för Arbetsförmedlingen att meddela föreskrifter i denna del numera finns i 29 §.9[ Se SFS 2010:393.] Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på några frågor. Dessutom har utskottet begärt att få tillgång till kopior av de förteckningar över samtliga gällande författningar som de myndigheter som hör under och ansvarsområden lämnat in till regeringen i anslutning till myndigheternas budgetunderlag. I den mån förteckningarna föranlett några åtgärder från departementens sida har utskottet önskat en redogörelse för dessa åtgärder. Som svar överlämnades tre promemorior som har upprättats inom Statsrådsberedningen, respektive (bilaga 6.1) jämte efterfrågade handlingar. När det gäller bestämmelser med bemyndiganden följer av utskottets skrivelse att i en del av de granskade förordningarna anges att det rör sig om verkställighetsföreskrifter men därutöver framgår inte i någon av de granskade förordningarna vilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats. Med anledning därav har efterfrågats anledningen till att en sådan uppgift inte har lämnats i själva förordningen eller i en fotnot till förordningen och om detta är något som diskuteras inom i anslutning till att bestämmelser med bemyndiganden lämnas i förordningar. Av promemorian som upprättats inom Statsrådsberedningen framgår att frågan om att ange vilka bemyndiganden som utnyttjas för bestämmelser i förordningar är aktuell inom och att den diskuteras i olika sammanhang, bl.a. i det långt framskridna arbetet med en ny version av boken. På frågan om vilka överväganden som har gjorts inom när det gäller den i tullagen föreskrivna ramen för bemyndigandet och nivån i regelgivningen följer av promemorian från att den aktuella upplysningen om verkställighetsföreskrifter togs in efter det att Lagrådet påpekat att det borde övervägas om inte den föreslagna 4 kap. 30 § tullagen skulle tillföras ett krav på att preciserar de kontrollåtgärder som verket vill att den utländska myndigheten ska vidta. Det anförs vidare i promemorian att med tanke på den detaljeringsgrad som ifrågavarande föreskrifter skulle behöva ha bedömdes det vara lämpligt att fick utfärda dessa närmare föreskrifter och att någon delegationsbestämmelse i tullagen inte behövdes eftersom det var fråga om verkställighetsföreskrifter. I promemorian anges vidare att i enlighet med den lagstiftningsteknik som används i tullagen togs det in en upplysning om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om förfarandet vid överlåtelse av förvaltningsuppgifter enligt första stycket. Av promemorian framgår vidare att än så länge inte har meddelat några föreskrifter med stöd av 24 d § tullförordningen och att har haft kontakter med beträffande behovet av föreskrifter både i samband med beredningen av ändringarna i tullagen och tullförordningen och därefter. Någon kontakt beträffande utformningen av en eventuell föreskrift har dock inte förevarit. Vad gäller frågor kring de nya förordningarna om alkoholskatt, tobaksskatt och skatt på energi följer av promemorian från att departementet hade kontakt med vid framtagandet av de nya förordningarna och att behovet av en översyn av föreskrifter var en fråga som berördes vid dessa kontakter. har inte kontrollerat föreskrifterna i anslutning till förordningarnas ikraftträdande men har senare tagit kontakter med för att undersöka hur verkets översyn av föreskrifterna fortskridit. har då uppgett att en översyn gjorts av vilka ändringar som behöver göras i de aktuella föreskrifterna. Av promemorian framgår vidare att ett arbete nu pågår inom med att ta fram nya föreskrifter och att de första föreskriftsförändringarna beräknas bli beslutade . Vidare följer av promemorian att bemyndigandena i 2 § första stycket 11 förordningen om alkoholskatt och 2 § första stycket 12 förordningen om tobaksskatt hänvisar till upphävda paragrafer. Av förbiseende har dessa bemyndiganden inte kommit att upphävas i samband med att de ifrågavarande paragraferna upphävdes. Detta kommer att åtgärdas. När det gäller frågor kring försäkringsrörelselagen och försäkringsrörelseförordningen följer av promemorian från att vid kontroll har det visat sig att inte har infört ändringar i ingressen till sina föreskrifter (BOLFS 2008:1) som hänvisar till de nya bemyndigandena försäkringsrörelseförordning, utan det hänvisas alltjämt till bemyndigandena i försäkringsrörelseförordningen (1982:790). Förslaget till försäkringsrörelseförordning, i vilket bemyndigandena ingick, bereddes med såväl som . I promemorian anges vidare att några särskilda kontroller av myndigheternas föreskrifter till följd av den nya lagen och den nya förordningen inte har gjorts. På frågan i utskottets skrivelse huruvida utifrån meddelade föreskrifter har en bra bild av i vilka delar har meddelat föreskrifter på försäkringsområdet uppges att har en bra bild av i vilka delar har meddelat föreskrifter. Inom finansmarknadsområdet finns en omfattande och detaljerad EU-reglering, och den har till stora delar genomförts genom föreskrifter meddelade av . Genom den notifiering av föreskrifterna till som hanteras via departementet erhålls med automatik en viss kontroll av föreskrifter. Vidare har frågor ställts kring skatteförfarandelagen och skatteförfarandeförordningen. I denna del följer av promemorian från att departementet hade kontakt med vid framtagandet av författningarna och att behovet av en översyn av föreskrifter var en fråga som berördes vid dessa kontakter. Några kontakter därefter i syfte att kontrollera verkets föreskrifter på området har inte förevarit. När det gäller frågor kring författningarna om godkännande av gåvomottagare vid skattereduktion för gåva följer av promemorian från att inte har meddelat någon föreskrift med stöd av 4 § förordningen om godkännande av gåvomottagare vid skattereduktion för gåva. Av promemorian följer vidare att frågan om en delegationsbestämmelse uppkom i ett sent skede i beredningen av förordningen och att det inte har tagits några kontakter med beträffande behovet av föreskrifter vare sig i samband med förordningens tillkomst eller . Av promemorian från framgår vidare att departementet har uppmärksammat på den felaktiga hänvisningen i ingressen till föreskrifter om investeringsfonder. Även har uppgett att departementet kommer att uppmärksamma Arbetsförmedlingen på den felaktiga hänvisningen i ingressen till administrativa föreskrifter om handläggning av ärenden om flyttbidrag. och har gett in kopior av de förteckningar över samtliga gällande författningar som de myndigheter som hör under departementens ansvarsområden lämnade in till regeringen i anslutning till myndigheternas budgetunderlag. Enligt har Lotteriinspektionen i anslutning till myndighetens budgetunderlag inte lämnat in någon förteckning till departementet över gällande författningar och allmänna råd, men dessa publiceras på Lotteriinspektionens webbplats. Av promemorian följer vidare att en förteckning daterad har lämnats in till och att Lotteriinspektionen har informerats om innehållet i 18 c § författningssamlingsförordningen. I promemorian anges vidare att övriga förteckningar inte har föranlett några åtgärder från sida. Av den promemorian, som upprättats inom följer att i anslutning till myndighetens budgetunderlag inte har lämnat in någon förteckning till departementet över gällande författningar och allmänna råd. I promemorian framhålls att dessa dock publiceras regelmässigt på webbplats. Departementet har också bifogat en kopia av aktuell förteckning. Av promemorian framgår vidare att kommer att informera om innehållet i 18 c § författningssamlingsförordningen. Vidare anges att förteckningarna inte har föranlett några åtgärder från sida. Föreskrifter från Rådet för Europeiska socialfonder i (Svenska ) publiceras i (). Någon förteckning av myndighetens föreskrifter har inte getts in till i anslutning till myndighetens budgetunderlag. Utskottet beslutade att genom en skrivelse till begära svar på ytterligare frågor. Som svar översändes en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga 6.2). Av promemorian framgår att det förekommer att det i anslutning till utformningen av bestämmelser med bemyndiganden diskuteras om det bör anges vilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats. Vidare följer av promemorian att när en förordning delas inom brukar det i delningens missiv anges vilket normgivningsbemyndigande förslaget stöder sig på. I det sammanhanget kan frågan således komma att aktualiseras. När det gäller frågor kring rutiner eller riktlinjer för de förteckningar över samtliga gällande författningar som myndigheterna ska lämna in till regeringen framgår av promemorian att förteckningarna tas om hand bl.a. på så sätt att regelbeståndet hos myndigheterna redovisas för i en skrivelse med redogörelse för behandlingen av skrivelser till regeringen (den s.k. skrivelse 75). Vidare följer av promemorian att arbete med framtagande av skrivelse 75 följer vissa rutiner, vilka dock inte fastlagts i några särskilda riktlinjer eller andra interna styrdokument. Aktuell granskning har varit begränsad till sin omfattning. Syftet med granskningen har bl.a. varit att få en bild av hur rutiner och kontrollfunktioner i regeringens arbete med normgivningsfrågor fungerar i praktiken. Såvitt granskningen utvisar verkar detta arbete i stort fungera tillfredsställande. Vid granskningen har uppmärksammats att regeringen i några enstaka fall i förordningar meddelat föreskrifter där det enligt utskottet kan övervägas om dessa föreskrifter inte snarare borde meddelas genom lag. När det gäller registerförordningarna noterar dock utskottet att har fått i uppdrag att bl.a. se över dessa förordningar. Av promemoriorna som upprättats inom Statsrådsberedningen framgår bl.a. att frågan om att förändra lagstiftningstekniken så att det normalt framgår av förordningar eller av fotnoter till förordningar vilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats alltjämt övervägs inom . Som utskottet tidigare uttalat (bet. 2011/12:KU10 s. 56) har denna fråga övervägts . Utskottet vill på nytt understryka värdet av att det på ett eller annat sätt framgår av en förordning vilket eller vilka bemyndiganden som utnyttjats. När det gäller myndigheternas föreskrifter vill utskottet inledningsvis slå fast att uppsikten över myndigheternas normgivning i första hand får anses ankomma på regeringen (jfr bet. 1980/81:KU25 s. 14 och bet. 2011/12:KU10 s. 55). Det är regeringen som genom förordningar ger myndigheterna nödvändiga befogenheter på området. Om det finns anledning till det kan regeringen begränsa eller helt återta tidigare bemyndiganden. Det är viktigt att hänvisningarna i ingressen till myndigheternas föreskrifter är korrekta och att myndigheternas föreskrifter kontinuerligt ses över med anledning av nya eller ändrade föreskrifter i förordningar. Myndigheternas normgivning är dock omfattande. Utskottet har viss förståelse för att det ibland kan vara en viss förskjutning i översynen av myndigheternas föreskrifter. Dessutom framgår av promemorian som upprättats inom att det hos några myndigheter pågår ett arbete med att uppdatera en del av genomgångna myndighetsföreskrifter och att regeringen följer arbetet. I de fall där myndigheterna inte har meddelat några föreskrifter är det angeläget att regeringen följer utvecklingen och eventuellt överväger behovet av meddelade bemyndiganden. Som utskottet tidigare konstaterat har myndigheternas normgivning även stor praktiskt betydelse för enskilda (bet. 2011/12:KU10 s. 55). Det är därför viktigt att det t.ex. i ingressen till myndigheternas föreskrifter tydligt framgår på vilket eller vilka bemyndiganden som myndighetens beslutanderätt grundar sig. Sammantaget vill utskottet understryka vikten av att regeringen fortlöpande följer myndigheternas normgivning och tar de initiativ som framstår som nödvändiga. Som utskottet tidigare uttalat borde myndigheternas förteckningar över gällande föreskrifter och uppgiften i ingressen till myndighetsföreskriften om vilket eller vilka bemyndiganden som myndighetens beslutanderätt grundar sig underlätta regeringens möjligheter till kontroll och överblick på området. Av redovisat svar från Statsrådsberedningen framgår emellertid att det inom inte finns några interna riktlinjer eller rutiner för kontroll av att nämnda förteckningar ges in. Det saknas också interna riktlinjer eller rutiner för hur de ingivna förteckningarna ska tas om hand. Utskottet anser att det finns anledning att överväga interna riktlinjer eller rutiner i dessa delar. 7 Regeringens styrning av förvaltningsmyndigheter överlämnade regeringen sin förvaltningspolitiska proposition (prop. 2009/10:175) till . I propositionen bedömde regeringen att instruktionen bör vara det grundläggande instrumentet i regeringens styrning av myndigheterna (s. 111). gjorde ingen annan bedömning (bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). I detta ärende granskas ett urval av regeringens regleringsbrev och myndighetsinstruktioner i syfte att undersöka utvecklingen av regeringens styrning av sina myndigheter. En fråga i granskningen är om den formellt grundade styrningen av myndigheter har minskat när den i högre grad sker via andra styrinstrument än regleringsbrev. Till grund för granskningen har legat bl.a. regleringsbrev och myndighetsinstruktioner, författningar, cirkulär med anvisning för utformning av regleringsbrev och sammanlagt sex promemorior som upprättats inom Statsrådsberedningen och Justitie-, Social-, Finans-, Miljö- och Näringsdepartementen, se bilaga 7.12. Av 1 kap. 6 § följer att regeringen styr riket och att regeringen är ansvarig inför . För den offentliga förvaltningen finns enligt 1 kap. 8 § bl.a. statliga förvaltningsmyndigheter. Enligt 8 kap. 1 § ska föreskrifter meddelas av regeringen genom förordningsform. föreslog i sitt betänkande (SOU 2008:125) att regeringens föreskrifter alltid ska ha förordningsform. Utredningen konstaterade att regeringens regleringsbrev inte torde vara att se som föreskrifter i den mening som avses i 8 kap. regeringsformen och att de därmed inte skulle omfattas av ett generellt förordningskrav. Regeringsrättens ledamöter invände dock i sitt remissyttrande att den föreslagna regleringen riskerar att uppfattas så att alla regeringens föreskrifter ska meddelas genom förordning, dvs. inte bara de som följer av 8 kap. regeringsformen utan även sådana föreskrifter som meddelas med stöd av 9 kap. regeringsformen i praktiken regleringsbreven. För att undvika en sådan tolkning föreslogs i remissyttrandet en alternativ lydelse som tydliggjorde att de föreskrifter som omfattas av förordningskravet är sådana föreskrifter som meddelas med stöd av 8 kap. regeringsformen. Regeringen konstaterade att det föreslagna kravet på förordningsform innebär att det inte längre blir möjligt att föreskrifter tas in i regleringsbrev. Regeringen gjorde vidare bedömningen att det inte längre finns något behov av att ta in föreskrifter i regleringsbreven och att den aktuella bestämmelsen därför inte bör justeras med anledning av det påpekande som Regeringsrättens ledamöter gör (prop. 2009/10:80 s. 220). Enligt 12 kap. 1 § lyder de statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under under regeringen. Att myndigheterna lyder under regeringen innebär att förvaltningen ska förverkliga regeringens politik. Det innebär också att en enskild minister inte har någon befälsrätt över myndigheterna och att en föreskrift från regeringen ska riktas till myndigheten som sådan, inte till en tjänsteman på myndigheten (SOU 1972:15 s. 195). I särskilda ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskilda eller tillämpning av lag är en förvaltningsmyndighet dock enligt 12 kap. 2 § självständig. Ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får i sådana ärenden bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta. I en lagrådsremiss 1993 föreslog regeringen att skulle ombildas till en uppdragsmyndighet som skulle ges en så fristående ställning som möjligt i förhållande till regeringen. Instruktionen för myndigheten skulle begränsas till ett minimum. Lagrådet fann det tveksamt om den tänkta ordningen var förenlig med bestämmelsen i dåvarande 11 kap. 6 § första stycket (nuvarande 12 kap. 1 §) regeringsformen mot bakgrund av regeln om regeringens övergripande uppgift enligt 1 kap. 6 § regeringsformen att styra riket. Lagrådet ansåg sig inte kunna tillstyrka att förslaget lades till grund för lagstiftning. Lagrådets påpekanden medförde att regeringen föreslog en modifierad ledningsform för uppdragsmyndigheten (prop. 1993/94:77 s. 19, 22 f. och 33 f.). Kravet på föreskrifters generella giltighet Enligt förarbetena till regeringsformen kännetecknas föreskrifter i princip av att de är bindande för myndigheter och enskilda, som de är generellt tillämpningsbara (prop. 1973:90 s. 203204 och prop. 1983/84:119 s. 5). I förarbetena medgav justitieministern att det inte är helt lätt att ange innebörden av kravet på generell tillämpbarhet. Kravet fick enligt justitieministerns mening anses uppfyllt om föreskriften exempelvis avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer. Frågan om kravet på generell giltighet aktualiserades i anslutning till grundlagsreform. Vissa remissinstanser föreslog att generalitetsprincipen skulle föras in i 8 kap. regeringsformen. Regeringen ansåg dock inte att det fanns skäl att uttryckligen ange principen i regeringsformen (prop. 2009/10:80 s. 220). Kravet på generell giltighet har aktualiserats av Lagrådet i lagstiftningsärenden. Vid ett lagärende om sekretess för uppgifter på de s.k. tsunamibanden ansåg Lagrådet att uppläggningen av lagförslaget gav anledning att beakta om den föreslagna uppfyllde kravet på allmängiltighet. Denna föreslagna norm innehöll i dåvarande 5 kap. 11 § sekretesslagen (1980:100) som innebar sekretess för uppgifter i vissa särskilt utpekade säkerhetskopior.