bet · H001KU22 · 2013-04-10 00:00:00 — Liksom tidigare fann dock utskottet skäl att erinra om utskottets tidigare principiella uttalanden om intresset för att ett enhetligt kommunbegrepp i rättsligt hänseende upprätthålls. Vid sin behandling (bet. 2008/09:KU11) var utskottet inte berett att ställa sig bakom ett krav på ett sådant utredningsarbete som de då aktuella motionerna förutsatte. Utskottet påminde emellertid om sitt tidigare uttalande att det finns möjligheter för kommuner att använda begreppet stad och översättningar av detta begrepp i de fall där det inte har någon kommunalrättslig betydelse. Utskottet har inte någon annan mening än den som tidigare framförts. Utskottet avstyrker motionen. Jäv vid tillsyn enligt Utskottets förslag i korthet avslår en motion om jäv vid tillsyn enligt med hänsyn till pågående arbete. (M) menar i motion 2011/12:K299 att man bör se över den nya situation som uppstår i och med den nya ur ett jävsperspektiv och vid behov arbeta fram direktiv för hur kommuner rent praktiskt bör förhålla sig till den nya lagstiftningen. Hon anför bl.a. att 3 kap. 5 § kommunallagen förordar att en nämnd inte får utöva tillsyn över verksamhet som nämnden själv bedriver och att jävsbestämmelserna innebär hinder för att ha den typen av där samma anställda sköter både tillsyn och drift av en eller verksamhet. I och med den nya som trädde i kraft flyttas ett tillsynsansvar för byggnation över från den enskilde byggherren till kommunerna. Med anledning av detta torde denna situation, enligt motionären, innebära risk för jäv enligt 3 kap. 5 § kommunallagen för de kommuner där nämnd- och förvaltningsstrukturen är sådan att kommunens anställda och förtroendevalda riskerar att agera både byggherrar och tillsynsansvariga. Utredningen om en kommunallag för framtiden Utredningen om en kommunallag för framtiden ska enligt sina direktiv (dir. 2012:05 s. 2) bl.a. göra en utvärdering av den fria nämndorganisationen. I direktiven anförs (s. 19 f.) att kommuner och landsting genom kommunallag fick en ökad frihet att organisera sin nämndverksamhet. Syftet med reformen var att öka incitamenten till ökad decentralisering och sektorssamverkan. En friare nämndorganisation skulle underlätta möjligheterna till en helhetssyn på de kommunala verksamheterna (prop. 1990/91:117 s. 20). Kommuner och landsting har därefter genomfört omfattande omorganisationer av sin nämndorganisation. Mot bakgrund av att reformen nu varit i kraft finns det anledning att genomföra en samlad utvärdering av om reformen lett till ökad helhetssyn m.m. samt om reformen medfört några rättsliga eller andra problem. Utredaren ska därför göra en utvärdering av den fria nämndorganisationen. De delar av uppdraget som rör utvärderingen av den fria nämndorganisationen m.m. ska redovisas . Den fråga som motionären har väckt omfattas av direktiven för utredningen om en kommunallag för framtiden. Utskottet, som anser att resultatet av detta arbete bör avvaktas, avstyrker motionen. Tidpunkt för tillträde för kommunala bolagsstyrelser Utskottets förslag i korthet avslår en motion om tidpunkt för tillträde för kommunala bolagsstyrelser med hänvisning till aktiebolags styrelsers uppgifter m.m. och (M) begär i motion 2011/12:C280 att en översyn ska göras av reglerna för kommunala bolagsstyrelsers tillträde för att komma tillrätta med de problem som hindrar nya kommunala bolagsstyrelser från att börja verka . Motionärerna anför att när ett val till kommun-, landstings- eller regionfullmäktige är genomfört ska den nyvalda församlingen utse representanter i styrelserna i de bolag där kommunen är ägare. Vid ett maktskifte eller då ordförande eller ledamöter byts ut av andra skäl innebär detta att en ny styrelse står och väntar på att ta över. Från det att styrelsen utses måste bolagsstämma hållas innan den nya styrelsen formellt kan tillträda. ser vi, anför motionärerna, dock allt fler exempel på att detta drar ut . I många fall kan den nya styrelsen inte tillträda och börja verka året därpå. Detta beror på att bolagsstämman äger rum först när föregående års bokslut och revisionsberättelse hunnit avhandlas i fullmäktigeförsamlingen. Bolagsstämmans roll är ju att bekräfta huvudmannens beslut, som fattats i fullmäktigeförsamlingen. Det är enligt motionärerna inte rimligt att en nyvald ordförande och styrelse inte ska kunna dra igång styrelsearbetet och arbetet med bolagets verksamhet förrän så långt in på det nya året. Det gör att bolagets verksamhet kan bli lidande, eftersom den avgående styrelsen inte påbörjar några nya projekt som följer efter valet. För att kommunens bolag ska kunna utvecklas och de förtroendevalda ha möjlighet att göra det bästa av sitt uppdrag bör denna övergång ske snabbare. Ett aktiebolags styrelse svarar, enligt 8 kap. 4 § aktiebolagslagen (2005:551), för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. Styrelsen ska fortlöpande bedöma bolagets och, om bolaget är moderbolag i en koncern, koncernens ekonomiska situation. Vidare ska styrelsen se till att bolagets organisation är utformad så att bokföringen, medelsförvaltningen och bolagets ekonomiska förhållanden i övrigt kontrolleras på ett betryggande sätt. Enligt 8 kap. 8 § ska styrelsen i ett aktiebolag utses av bolagsstämman. I bolagsordningen får det föreskrivas att en eller flera styrelseledamöter ska utses på annat sätt. Styrelsen eller en styrelseledamot får inte ges rätt att utse styrelseledamöter. Ordinarie bolagsstämma ska enligt 7 kap. 10 § aktiebolagslagen hållas av aktieägarna från utgången av varje räkenskapsår; där ska styrelsen lägga fram årsredovisningen och revisionsberättelsen samt, i moderbolag som är skyldigt att upprätta koncernredovisning, koncernredovisningen och koncern revisionsberättelsen (årsstämma). Enligt 11 § samma kapitel ska årsstämman fatta beslut om fastställelse av resultaträkningen och balansräkningen samt, i ett moderbolag som är skyldigt att upprätta koncernredovisning, koncernresultaträkningen och koncernbalansräkningen om dispositioner beträffande bolagets vinst eller förlust enligt den fastställda balansräkningen om ansvarsfrihet gentemot bolaget för styrelseledamöterna och den verkställande direktören och i annat ärende som bolagsstämman enligt denna lag eller bolagsordningen ska behandla. I bolagsordningen får det, enligt 7 kap. 12 §, föreskrivas att aktieägarna ska hålla ytterligare en eller flera ordinarie bolagsstämmor. Om styrelsen anser att det finns skäl att hålla bolagsstämma före nästa ordinarie bolagsstämma ska den, enligt 7 kap. 13 § aktiebolagslagen, kalla till extra bolagsstämma. Styrelsen ska även kalla till extra bolagsstämma, om en revisor i bolaget eller ägare till minst en tiondel av samtliga aktier i bolaget skriftligen begär att en sådan bolagsstämma sammankallas för att behandla ett angivet ärende. Kallelsen ska i så fall utfärdas från det att begäran kom in till bolaget. Mot bakgrund av de uppgifter som åvilar ett aktiebolags styrelse enligt aktiebolagslagen och vikten av att frågan om ansvarsfrihet för styrelsen m.m. behandlas i vederbörlig ordning, ser utskottet inte skäl att förespråka en sådan översyn som motionärerna begär. Utskottet avstyrker motionen. Utskottets förslag i korthet avslår motioner om kommunindelning och samverkan med hänsyn till pågående arbete. Tre motioner rör frågan om att antalet kommuner bör bli färre. (M) vill i motion 2012/13:K295 få till stånd en ny kommunreform för färre kommuner. I motion 2012/13:K376 önskar (M) underlätta frivilliga kommunsammanslagningar. (FP) begär, i motion 2012/13:K381, en utredning om en riksomfattande kommunsammanslagningsreform. I motion 2011/12:K236 begär (C) att regeringen ska lägga fram förslag till lagändringar i syfte att stärka medborgarnas makt över den kommunala indelningen. Hon anser att det borde krävas synnerliga skäl för att en kommun ska kunna motsätta sig en indelningsändring där en majoritet av befolkningen som önskar bilda egen kommun klart uttryckt detta i en folkomröstning. Den uttryckta folkviljan i den del av en kommun eller ett landsting som önskar dela sig måste tillmätas särskilt stor vikt i bedömningen. m.fl. (MP) begär i motion 2011/12:MJ469 yrkande 14 ett tillkännagivande som gäller kommunsammanslagningar och lokal demokrati. m.fl. (S) begär i motion 2012/13:K345 ett tillkännagivande om samarbete mellan kommuner eller sammanslagning av kommuner för en välfärd av god kvalitet för alla i hela landet. Motionärerna anför bl.a. att den samhälleliga organisationen är ett medel för att nå målet om rättvis välfärd för alla och att det med den gällande ansvarsfördelningen mellan staten, regionen eller och kommunen blir allt svårare för de små kommunerna att leva upp till lagenliga krav på välfärden. De pekar på några orsaker till att kommunerna inte samarbetar mer, bl.a. krav på upphandling enligt lagen om offentlig upphandling. är indelat i kommuner och landsting; det framgår av 1 kap. 1 § kommunallagen. Enligt 1 kap. 1 § lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting, förkortad indelningslagen, får regeringen besluta om ändring i rikets indelning i kommuner, om ändringen kan antas medföra bestående fördel för en kommun eller en del av en kommun eller andra fördelar från allmän synpunkt. Vid prövning av frågan om indelningsändring ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, får beslut om ändringen meddelas endast om det finns synnerliga skäl. Särskild hänsyn ska också tas till befolkningens önskemål och synpunkter. Enligt 20 § samma kapitel kan en fråga om ändring i den kommunala indelningen väckas av en kommun eller medlem av en kommun, som skulle beröras av ändringen. Ansökningen om en sådan ändring ska inges till Kammarkollegiet. Regeringen, Kammarkollegiet och kan ta upp en fråga om indelningsändring på eget initiativ. I ärenden om sådana indelningsändringar som avses i bl.a. 1 § ska Kammarkollegiet, enligt 21 §, göra den utredning som behövs eller, när det bedöms lämpligt, överlämna åt att göra utredningen. Om det behövs med hänsyn till ärendets omfattning och beskaffenhet, får Kammarkollegiet uppdra åt en särskild utredare att göra utredningen. En utredning om en ändring i den kommunala indelningen ska, enligt 22 §, omfatta alla omständigheter som inverkar på frågan. Vid utredningen ska samråd ske med de kommuner som har intresse av frågan. När det finns skäl till det ska, enligt 24 §, en särskild undersökning göras om befolkningens inställning till en indelningsändring. Om en särskild utredare finner skäl till en sådan undersökning, ska han eller hon anmäla detta till Kammarkollegiet, som beslutar i frågan. överlämnade slutbetänkandet Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10). I betänkandet föreslås en ny regional samhällsorganisation med en ny läns- och regionkommunindelning, utformade efter en rad kriterier. Ett av kriterierna är ett riktvärde för invånarantal mellan en och två miljoner invånare och som inte utan starka skäl understiger en halv miljon invånare. I betänkandet analyserar kommittén frågorna om huruvida det behövs en ny kommunindelningsreform och om de befolkningsmässigt krympande kommunerna i olika delar av landet kommer att få problem i olika avseenden. Kommitténs bedömning när det gäller de mindre kommunerna är att det inte behöver genomföras någon kommunindelningsreform (s. 266). I ett längre perspektiv bedömer kommittén dock att vissa kommunsammanläggningar kommer att bli aktuella (s. 268). Enligt kommittén finns det anledning för staten att särskilt följa utvecklingen i de mindre kommunerna. Ett system för att tidigt upptäcka avvikelser, t.ex. kvalitetsbrister eller bristande valmöjligheter för brukare utifrån ett likvärdighetsperspektiv, är angeläget. Det finns också, enligt kommittén, anledning att ge ett aktivt stöd till de kommuner som själva bedömer att en sammanläggning skulle leda till ökad förmåga att klara de kommunala uppgifterna och att möta medborgarnas framtida behov på ett bra sätt. Enligt är snart sagt alla kommuner med i flera samverkanskonstellationer för att lösa mer komplicerade uppgifter, för att effektivisera genom att ta till vara skalfördelar eller för att få tillgång till spetskompetens. Det är enligt kommittén uppenbart att interkommunal samverkan kommer att vara nödvändig även . Kommitténs grundinställning är att interkommunal samverkan bör underlättas som det ligger en fara i att för många och för mångformiga samverkanskonstellationer växer fram. En sådan utveckling kan enligt kommittén i sig motivera en prövning endera av bärkraften i dagens primärkommunala struktur eller av uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun alternativt mellan regionkommun och kommun. Staten kan enligt kommittén också behöva ta ett mer direkt ansvar när det gäller de mindre kommunerna, som verkar i motsatt riktning. Det skulle exempelvis kunna föranleda krav från statens sida på en utbyggd och formaliserad samverkan (s. 271). Kommunala kompetensutredningen behandlade frågan om samverkan mellan angränsande kommuner i en gemensam styrelse (SOU 2007:72). Utredningen framhöll att det fanns en lång tradition av samverkan i olika omfattning och form. Omfattningen av samverkan kunde variera från samråd och informationsutbyte till fördjupad samverkan som innebär en gemensam politik på ett eller flera områden. Det fanns både offentligrättsliga och privaträttsliga former för samverkan. De offentligrättsliga formerna var kommunalförbund och gemensam nämnd. Privaträttsliga former var företag, stiftelser och föreningar. Samverkan i mer informella konstellationer, exempelvis nätverk, var också vanligt förekommande. Valet av form styrdes i stor utsträckning av vilken verksamhet som samverkan avsåg, om den t.ex. innefattade myndighetsutövning eller om den bedrevs på en konkurrensutsatt marknad. Omfattningen av verksamheten var självfallet också av betydelse. Det finns flera skäl till samverkan. En enskild kommun kan exempelvis ha svårt att upprätthålla viss kompetens på egen hand, och det kan finnas samordnings- och stordriftsfördelar med att samverka med andra kommuner. Vidare består den funktionella regionen, där människor rör sig mellan arbete, bostad och fritidsaktiviteter, i många fall av fler än en kommun. Interkommunala avtal var den vanligaste formen för samverkan, men det finns också möjligheter att samverka genom att bilda ett kommunalförbund, en gemensam nämnd eller ett privaträttsligt subjekt, exempelvis ett företag. Enligt 3 kap. 20 § kommunallagen kan kommuner och landsting bilda kommunalförbund och överlämna vården av kommunala angelägenheter till sådana förbund. I förarbetena konstateras att det enda krav som bör ställas på den verksamhet man vill samverka om är att uppgiften faller inom den överlämnande kommunens eller det överlämnande kompetens. Samverkan i kommunalförbund ska således vara möjlig för alla kommunala angelägenheter. är en offentligrättslig juridisk person som är fristående i förhållande till sina medlemskommuner. blir huvudman för de frågor som medlemmarna flyttar över till förbundet. De frågor som medlemmarna överlämnar till förbundet faller efter överlämnandet utanför deras egen kompetens. Förbundet har i mångt och mycket samma organisatoriska uppbyggnad som en kommun eller ett landsting och benämns ibland "specialkommun" eller "minikommun". Kommuner och landsting kan vidare samverka i en gemensam nämnd enligt bestämmelserna i 3 kap. 3 ac §§ kommunallagen. En gemensam nämnd tillsätts i någon av de samverkande kommunerna eller något av de samverkande landstingen (s.k. värdkommun) och ingår i denna kommuns eller detta landstings organisation. Till skillnad från ett kommunalförbund är en gemensam nämnd inte någon egen juridisk person. Varje kommun eller landsting bibehåller sitt huvudmannaskap för de frågor man överlämnar till den gemensamma nämnden. De samverkande kommunerna ska ha en överenskommelse om samverkan (3 kap. 3 c §). Liksom andra kommunala nämnder ska den gemensamma nämnden också ha ett reglemente. Reglementet ska antas av fullmäktige i samtliga samverkande kommuner (6 kap. 32 §). Av reglementet ska bl.a. framgå vilka uppgifter som överlåts till den gemensamma nämnden. En gemensam nämnd kan samverka kring i princip alla kommunala angelägenheter. En gemensam nämnd ska i princip kunna tilldelas uppgifter i samma omfattning som en inomkommunal nämnd. Uppgifterna som överlämnas måste dock vara gemensamma för de samverkande kommunerna. Om en kommun eller ett landsting i enlighet med 3 kap. 16 § kommunallagen överlämnar vården av en angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller innehar samtliga aktier, ska fullmäktige fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, utse samtliga styrelseledamöter och se till att fullmäktige får ta ställning innan beslut av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas (3 kap. 17 §). Även interkommunala företag är bundna av dessa villkor i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt (3 kap. 18 §). Kommunallagen saknar uttryckliga regler om avtal som samverkansform. Frågan om lagreglering övervägdes vid tillkomsten av kommunalförbundslag, men avvisades bl.a. med hänvisning till att de uppgifter som var föremål för avtalssamverkan var så skiftande att avtalsreglerna skulle få ett mycket allmänt innehåll (prop. 1957:150 s. 56). Kompetensenligheten av avtalssamverkan bedöms utifrån bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen om att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller dess medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. I proposition 2008/09:21 Kommunala kompetensfrågor m.m. framhölls att en kommun således t.ex. inte får vidta åtgärder uteslutande i en annan kommuns intresse eller utan rimlig ersättning för sina insatser. Det ska finnas ett ömsesidigt kommunalt intresse av samarbetet. Om det i lag har angetts att en särskild uppgift ska handhas av kommunens eller egna organ får uppgiften inte överlåtas till en annan kommun eller ett annat landsting utan särskilt lagstöd. Dock finns i speciallagstiftningen på flera områden särskilt lagstöd för avtalssamverkan. Respektive speciallag drar i dessa fall upp gränserna för vilka uppgifter som kan överlämnas. Dessa bestämmelser är i huvudsak förknippade med kommunens obligatoriska verksamhet och dessutom med sådana uppgifter där det i huvudsak inte finns någon privat marknad. Det handlar i stor utsträckning om myndighetsutövning i form av t.ex. tillsynsuppgifter. Kommunala kompetensutredningen framhöll att samverkan alltmer framställts som ett sätt att effektivisera verksamheter, öka kompetensen, hantera krav på specialistkunskaper m.m. Samverkan hade även nämnts som en tänkbar lösning på de utmaningar som den offentliga sektorn står inför mot bakgrund av den ekonomiska och demografiska utvecklingen, och mer eller mindre som en nödvändighet för små kommuner (s. 280). Utredningen analyserade särskilt konsekvenserna av samverkan för den lokala demokratin och kunde konstatera att kommunallagen erbjuder en rad verktyg för påverkan och kontroll av både kommunalförbund och gemensamma nämnder. Att åstadkomma samverkan i mer demokratiska former var därför i första hand en fråga om tillämpning av regelverket. Det var snarare den snabba utvecklingen mot allt fler, överlappande samverkanskonstellationer som ur demokratisk synvinkel var bristen med samverkan. av den kommunala demokratins funktionssätt har haft i uppdrag att dels utreda former för samverkan och vid behov föreslå nya samverkansformer, dels särskilt analysera ett förslag om gemensam styrelse och om det är förenligt med upphandlingslagstiftningen (dir. 2010:53). I sitt betänkande demokrati (SOU 2012:30) har kommittén sammanfattningsvis uttalat följande (s. 27 f.). Samverkan utgör ett viktigt verktyg för kommuner och landsting i deras strävan att möta de många krav som ställs på dem. Kommittén bedömer att trenden med ett ökat behov av samverkan sannolikt kommer att fortsätta, framförallt när det gäller de mindre kommunerna i glesbygd. När det gäller formerna för samverkan anser kommittén att det inte finns några tydliga behov av nya reglerade samverkansformer med politisk överbyggnad. Intresset gäller istället enkla och flexibla samverkansformer utan krav på politisk överbyggnad. Upphandlingsreglernas betydelse för samverkan samverkan innebär i många fall att avtalsförhållanden uppstår mellan samverkande kommuner/landsting eller mellan samverkande kommuner/landsting och något helt eller delvis fristående samverkansorgan som samarbetsparterna etablerat. De uppkomna avtalen utgör i många fall upphandlingsrättsliga kontrakt som faller under tillämpningsområdet för reglerna om offentlig upphandling. Upphandlingslagstiftningen gör alltså i grunden inte något principiellt undantag för situationer där kommuner och landsting skaffar varor och tjänster från offentligrättsliga organ för samverkan eller hel- eller delägda kommunala bolag. Denna utgångspunkt i det upphandlingsrättsliga systemet innebär enligt kommitténs mening att reglerna i mycket hög grad sätter gränser för i vilken utsträckning kommuner och landsting fritt kan välja vilken aktör som ska leverera en viss vara eller en viss tjänst. Undantag för verksamhet som är förenad med offentlig makt och annan icke-ekonomisk verksamhet Enligt kommitténs uppfattning framstår undantaget från upphandlingsskyldighet för icke-ekonomisk verksamhet, särskilt verksamhet som innefattar utövande av offentlig makt, som en värdefull möjlighet för kommuner och landsting som vill samverka med varandra. När det gäller verksamhet som innefattar myndighetsutövning t.ex. beslutsfattande som innebär ett ensidigt bestämmande av enskildas rättigheter och skyldigheter skulle samverkan kunna ske utan att upphandling behöver ske. Kommuner och landsting som saknar beslutskompetens rörande ett sällan förekommande ärendeslag skulle genom sådan samverkan kunna utnyttja kompetens som finns tillgänglig inom andra kommuner och landsting. Samverkan som innebär att kommuner och landsting kan utnyttja varandras kompetens är också enligt kommitténs bedömning en av de saker som det finns störst behov av. Kommittén anser det därför vara mycket angeläget att möjligheterna till ökad samverkan inom ramen för detta undantag från upphandlingsreglerna utreds vidare. Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse Kommittén konstaterar att inte har utnyttjat möjligheten att definiera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i någon större utsträckning. Kommittén gör bedömningen att flera av de tjänster som hör till det traditionella kommunala uppdraget skulle kunna definieras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan dock inte sägas innebära några klara och lättillämpade undantag från upphandlingsreglerna som kommuner och landsting kan dra nytta av när de samverkar. Framtida domar från och nya EU-regleringar kan dock tänkas klargöra under vilka förutsättningar allmännyttiga verksamheter kan undantas från reglerna om offentlig upphandling. Behovet av nya lagreglerade samverkansformer Kommittén anser att kommunalförbund och gemensamma nämnder tillgodoser behovet av formaliserad samverkan med politisk överbyggnad och god demokratisk kontroll. Dessa samverkansformer har ibland uppfattats som komplicerade men kommittén anser att regelverken i stort är nödvändiga för att tillgodose kommunernas behov av att styra, påverka och kontrollera samverkansorganen. Att dessa behov kan tillgodoses är av stor betydelse ur demokratisynpunkt. Kommittén gör bedömningen att det ur ett upphandlingsrättsligt perspektiv inte finns några direkta fördelar med att skapa nya offentligrättsliga samverkansformer. Förslaget om gemensam styrelse