bet · H001FiU26 · 2013-03-15 00:00:00 — 2012/13:FiU26 Kommunala frågor I betänkandet behandlas motioner om kommunala frågor från den allmänna motionstiden . Motionerna rör vinstutdelning i offentligt finansierade välfärdsverksamheter, avknoppning av verksamhet, kommunala utjämningssystem, försörjningsstöd, momskompensation inom kommunala verksamhetsområden, kommunernas pensionskostnader, ramverk för sociala investeringar, offentlig upphandling av skolskjuts samt personalfrågor inom äldreomsorgen. Utskottet avstyrker samtliga motioner. I betänkandet finns fem reservationer från S, MP, SD och V samt tre särskilda yttranden från S och V. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Vinstutdelning i offentligt finansierade välfärdsverksamheter 2012/13:Fi212 av m.fl. (V) yrkandena 17, 2012/13:Fi282 av m.fl. (S), 2012/13:Fi283 av m.fl. (S), 2012/13:Fi285 av m.fl. (MP), 2012/13:Fi291 av och (båda S) och 2012/13:Fi299 av m.fl. (MP). Reservation 1 (V) 2012/13:Fi271 av och (båda SD), 2012/13:So484 av (M) yrkande 3 och 2012/13:So557 av m.fl. (S) yrkande 14. Reservation 2 (S) Reservation 3 (SD) 2012/13:Fi270 av (M), 2012/13:Fi278 av (S), 2012/13:Fi287 av (S) och 2012/13:Fi306 av m.fl. (S). 2012/13:Fi267 av m.fl. (S). 2012/13:Fi258 av (M). 2012/13:Fi235 av (M) yrkandena 1 och 2. 2012/13:Fi297 av Per och (båda MP) yrkande 1. Reservation 4 (MP) Krav vid offentlig upphandling 2012/13:Fi275 av och (båda S). 2012/13:Fi303 av m.fl. (MP) yrkandena 21 och 22. Reservation 5 (MP) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (M), (S), (FP), (S), Per Åsling (C), (S), Per (MP), (SD), (V), (M), (S), (KD) och (M). I betänkandet behandlas motioner om kommunala frågor från den allmänna motionstiden . Motionerna rör vinstutdelning i offentligt finansierade välfärdsverksamheter, avknoppning av verksamhet, kommunala utjämningssystem, försörjningsstöd, momskompensation inom kommunala verksamhetsområden, kommunernas pensionskostnader, ramverk för sociala investeringar, offentlig upphandling av skolskjuts samt personalfrågor inom äldreomsorgen. Vinstutdelning i offentligt finansierade välfärdsverksamheter Utskottets förslag i korthet avstyrker motionsyrkanden om hur vinster i offentligt finansierade verksamheter ska användas. Utskottet hänvisar bl.a. till pågående utredningar i frågan. Jämför reservation 1 (V) och särskilt yttrande 1 (S). Flera motioner tar frågan upp om hur offentliga medel som anslås till privat driven verksamhet ska komma skattebetalarna till godo. I motion 2012/13:Fi283 begär m.fl. (S) ett tillkännagivande om att lagstiftningen bör ses över för att garantera att offentliga medel som anslås till privat driven välfärd kommer brukarna till godo och att god kvalitet upprätthålls. Enligt motionärerna är dagens ersättningssystem inte utformade för att uppmuntra hög kvalitet. Skolpengen är en fast summa och i princip lika för alla. Det spelar ingen roll hur effektiv en skola är, de pengar som sparas går inte tillbaka till skattebetalarna. I bästa fall återinvesteras de i verksamheten så att eleverna får del av dem, men betydligt vanligare är att de blir till vinst som delas ut till ägarna. När ersättningen är lika för alla görs vinst genom besparingar på personalen. Enligt motionärerna finns det mycket kvar att göra innan alla är nöjda med den välfärd vi har. Att i en sådan situation acceptera att skattepengar läcker ut ur välfärden, i stället för att användas till att förbättra verksamheten, är enligt motionärerna fel. I motion 2012/13:Fi212 (yrkande 1) begär m.fl. (V) ett tillkännagivande om att den grundläggande principen vid fördelning av skattemedel till vård, skola och omsorg ska vara att det sker efter människors behov och inte efter företags möjligheter till lönsamhet. Resurserna till vård, skola och omsorg liksom andra verksamheter är begränsade och ska fördelas så att de går till dem som behöver dem mest. Genom att reglera under vilka förhållanden skattemedel kan gå till icke-offentliga välfärdsutövare vill motionärerna avkommersialisera välfärden. I yrkande 2 begärs därför ett tillkännagivande om att det i kärnverksamheten inom vård, skola och omsorg inte ska vara möjligt för vinstdrivande företag att bedriva verksamhet med skattemedel. Alla skattemedel ska komma välfärdens brukare till godo. Allt överskott ska stanna i verksamheten och sparas eller återinvesteras. Därför begär motionärerna i yrkande 3 ett tillkännagivande om att det bör införas en vinstbegränsning som innebär att eventuell icke-offentlig verksamhet som huvudregel ska bedrivas av aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning enligt 32 kap. aktiebolagslagen, alternativt av ideella aktörer eller icke vinstdrivande kooperativ. I yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om att konsekvensändringar ska göras i berörda delar av skollagen och hälso- och sjukvårdslagen, till följd av ändringar i 32 kap. aktiebolagslagen. Motionärerna framhåller vidare att det är huvudmannen för en välfärdsverksamhet, dvs. kommunen, eller staten, som ska besluta när och var icke-offentliga aktörer får etableras. Lagen om valfrihetssystem (LOV) ger företag rätt att själva bestämma var och när de startar vissa verksamheter för skattepengar. I yrkande 5 begärs därför ett tillkännagivande om att lagen (2008:962) om valfrihetssystem samt berörda delar i skollagen och hälso- och sjukvårdslagen upphävs. I yrkande 6 och 7 begärs ett tillkännagivande om ändringar i skollagen samt i hälso- och sjukvårdslagen så att huvudmannen för en välfärdsverksamhet ska besluta när och var icke-offentliga aktörer får etableras. I de fall huvudmannen beslutat om etablering av en icke-offentlig aktör ska det vara fråga om ett aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning enligt 32 kap. aktiebolagslagen alternativt en ideell aktör. I motion 2012/13:Fi299 begär m.fl. (MP) ett tillkännagivande om att privata aktörer som utför skattefinansierade välfärdstjänster i vård, skola och omsorg och som drivs i aktiebolagsform ska vara registrerade som aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning i stället för vanliga aktiebolag. Enligt motionärerna är detta ett sätt att se till att skattepengar används till det de är avsedda för. I motion 2012/13:Fi282 av m.fl. (S) vill motionärerna se över möjligheten att införa en särskild avgift för årlig kontroll av privata utförare. Privata utförare har blivit allt vanligare inom skattefinansierade områden som skola, vård och omsorg. De flesta aktörer sköter sina åtaganden väl, men då och då rapporteras om oseriösa utövare. Kontroll kostar skattepengar som kan användas till annat, anser motionärerna. Även i motion 2012/13:Fi291 av och (båda S) anförs att skattefinansierade privata verksamheter inom välfärdssektorn ska betala en kontrollavgift som ska finansiera de kontroller av verksamheten som kommunen ska utföra. Det framförs ofta att kontrollen av dessa verksamheter behöver bli bättre. Att genomföra grundliga kontroller av skattefinansierade privata verksamheter som skola, vård och omsorg kräver resurser och innebär därmed avsevärda kostnader. För att täcka dessa kostnader är det enligt motionärerna rimligt att en årlig avgift betalas av de privata företagen som bör stå under tillsyn och kontroll. I motion 2012/13:Fi285 av m.fl. (MP) framhåller motionärerna problemen med att offentligt finansierade välfärdstjänster har konkurrensutsatts och privatiserats i hög grad. Enligt motionärerna saknas belägg för att reformeringen av den offentliga sektorn har medfört de stora kvalitets- och effektivitetsvinster som man hoppades på. Motionärerna begär därför ett tillkännagivande om att initiativ bör tas till ett utvecklingsprogram för kommuner och landsting baserat på samma grundprinciper som det norska Kvalitetskommuneprogrammet. Det är ett program som präglas av en tro på de anställdas kompetens och kreativitet och en tillit till att de vill och kan föra verksamheten framåt. Samarbete, arbetsplatsdemokrati och underifrånstyrning kan enligt motionärerna leda långt även i vårt land. Motionärerna anser därför att regeringen ska ta initiativ till att tillsammans med Kommuner och Landsting (SKL) initiera ett liknande program i . beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare som ska utreda möjliga krav, utöver de redan befintliga, som kan och bör ställas på dem som äger och driver företag inom välfärdssektorn. Enligt kommittédirektivet (2012:131) är syftet med utredningen att ytterligare säkra samhällets krav på att de som äger och driver företag inom skola, vård och omsorg ska ha ett långsiktigt och seriöst engagemang och bedriva en god och högkvalitativ verksamhet. Vidare anges att det i likhet med finanssektorn även inom välfärdssektorn finns behov av att säkerställa att ägare och företagsledningar är seriösa och kompetenta. Enligt direktivet ska eventuella krav utformas på ett sådant sätt att de främjar mångfald och att verksamheter inom välfärdssektorn även i fortsättningen kan bedrivas i olika storlek samt i olika drifts- och ägarformer. Utredaren ska även kartlägga vilka positiva och negativa effekter som olika former av ägande och drift har på den svenska välfärdssektorn. Uppdraget ska redovisas . beslutade regeringen att sammankalla en parlamentarisk kommitté genom kommittédirektiv 2011:68 Regler och villkor för fristående skolor m.m. Kommittén ska bl.a. redovisa rättsläget när det gäller avknoppning av verksamhet på skolområdet och om det bedöms nödvändigt tydliggöra och förenkla regleringen. Enligt direktivet ska uppdraget redovisas . Regeringen har dock beslutat om att förlänga utredningstiden. Uppdraget ska i stället redovisas . Utredningen har dock ännu inte lämnats. Enligt kommer den sannolikt att lämnas . Regeringen har även tillsatt en särskild utredare som ska föreslå en modernisering av kommunallagen (1991:900). I uppdraget ingår även att göra en översyn av lagteknisk karaktär av kommunallagen. Utredaren ska bl.a. beskriva hur kommunernas och landstingens huvudmannaskap för verksamhet som bedrivs i privat regi är reglerat, särskilt i fråga om kommunernas och landstingens ansvar för kontroll och uppföljning respektive statens ansvar för tillsyn. Enligt utredningens direktiv (2012:105) finns det anledning att analysera bl.a. om kraven på kommunernas och landstingens uppföljning av privata utförare behöver tydliggöras. Beslutet om att tillsätta en särskild utredare togs vid regeringssammanträdet . En del av uppdraget ska redovisas . Detta avser bl.a. kommunalt ansvar i förhållande till privat utförd verksamhet och allmänhetens behov av insyn och information. Uppdraget i övrigt ska redovisas . har tidigare i olika sammanhang behandlat frågor inom de områden som berörs i motionerna. I betänkande 2012/13:FiU1 som behandlade riktlinjerna för den ekonomiska politiken konstaterade utskottet att regeringens välfärdspolitik är inriktad på att upprätthålla en god tillgång till vård och omsorg av hög kvalitet, ett tryggt samhälle för alla och en jämnare inkomstfördelning. Välfärden ska komma alla till del. Utskottet framhöll vidare att mångfald och valfrihet är ledord i utvecklingen av välfärdssektorn, och att det därför är viktigt att utbudet av utförare inte minskar. får man aldrig kompromissa om kvaliteten. Brukare av tjänster inom välfärdssektorn ska kunna känna sig trygga med att kvaliteten på tjänsterna, oavsett utförare, är god. Utskottet välkomnade därför att regeringen aviserade att man ska utreda vilka möjliga villkor, utöver befintliga krav, som bör ställas på ägare eller företagsledningar inom välfärdssektorn i samband med att tillstånd beviljas. Utskottet stödde även regeringens förslag om att skapa en renodlad inspektionsmyndighet för vård, omsorg och socialtjänst som ytterligare ett led i arbetet med att stärka kvaliteten inom välfärdssektorn. Utskottet ansåg att detta ytterligare skulle stärka patientsäkerheten och öka förtroendet för sektorn. Även i betänkande 2011/12:FiU3 Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner framhöll utskottet att kvaliteten inom den offentligt finansierade välfärden ska vara hög och pålitlig oavsett om välfärdstjänsterna utförs av privata eller offentliga aktörer. Utskottet ansåg vidare att uppföljning och kontroller av kvalitetskraven är av central betydelse. Ett förbud eller liknande mot vinster i privata företag inom välfärdssektorn ansåg utskottet inte vara en framkomlig väg. Företag som inte tillåts göra vinster kommer inte att kunna agera över huvud taget på en privat marknad. En avsevärd del av verksamheterna i många kommuner, väghållning, sophantering etc., bedrivs av privata företag som upphandlats av kommuner, och det är varken önskvärt eller möjligt att privata företag som utför tjänster finansierade av skattemedel skulle förbjudas att göra vinst. Utskottet ansåg inte att ambitionen att hålla hög kvalitet i välfärdstjänsterna uppnås genom förbud mot vinster, utan genom noggranna upphandlingar med tydliga och uppföljningsbara kvalitetskrav och effektiva kvalitetskontroller. Vidare framhöll utskottet att olagligt undandragande av skatt ska motverkas kraftfullt när det gäller företag i välfärdsektorn, liksom när det gäller annan kommersiell verksamhet. ställde sig bakom regeringens förslag i proposition 2008/09:29 Lagen om valfrihetssystem (bet. 2008/09:SoU5, yttr. 2008/09:FiU3y). Lagen om valfrihetssystem (LOV) reglerar vad som ska gälla för de kommuner och landsting som vill konkurrenspröva kommunala och landstingskommunala verksamheter genom att överlåta valet av utförare av stöd-, vård- och omsorgstjänster till brukaren eller patienten. har behandlat förslag från regeringen om ändringar i hälso- och sjukvårdslagen (prop. 2008/09:74, bet. 2008/09:SoU9). Ändringarna syftar till att öka patienternas valfrihet och underlätta för vårdgivare att etablera sig i primärvården med offentlig ersättning. har också ställt sig bakom förslagen i proposition 2008/09:115 Barnomsorgspeng och allmän förskola (bet. 2008/09:UbU11). Införandet av ett system med barnomsorgspeng syftar till att öka mångfalden i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen genom en större variation av utövare. Barnomsorgspengen ökar också utrymmet för enskilda initiativ och eget företagande inom välfärdsområdet. I betänkande 2008/09:FiU22 behandlade finansutskottet närliggande frågor. Utskottet erinrade om att regeringen i budgetpropositionen föreslog flera viktiga satsningar som förbättrar välfärden. Befolkningen ska erbjudas en behovsanpassad, tillgänglig och effektiv vård av god kvalitet. Strävan ska vara att flytta makten till patienten, höja kvaliteten och öka mångfalden inom den solidariskt finansierade vården och omsorgen. Utskottet vill inledningsvis understryka vikten av den ökade mångfalden av utförare inom välfärdssektorn . Med fler aktörer på marknaden har människors valfrihet och möjlighet till självbestämmande ökat. När fler får möjlighet att välja utförare ökar konkurrensen mellan utförarna, vilket kan förväntas leda till en ökad kvalitet och effektivitet i de insatser som erbjuds. Utskottet vill som tidigare framhålla att kvaliteten inom den offentligt finansierade välfärden ska vara hög och pålitlig oavsett om välfärdstjänsterna utförs av privata eller offentliga aktörer. För att säkerställa en hög kvalitet i vård, skola och omsorg är det enligt utskottet viktigt med en effektiv tillsyn. Genom noggranna upphandlingar med tydliga och uppföljningsbara kvalitetskrav och effektiva kontroller skapas enligt utskottet förutsättningar för att nå en hög kvalitet på välfärdstjänsterna. Detta skapas inte genom förbud eller begränsningar för privata företag att göra vinst. Enligt utskottet är det viktigt att de som äger och driver företag inom vård, skola och omsorg har ett långsiktigt och seriöst engagemang och att de bedriver en god och högkvalitativ verksamhet. Utskottet välkomnar därför den utredning som regeringen har tillsatt om ägarprövning vid offentligt finansierade välfärdstjänster som ska utreda vilka möjliga krav som kan och bör ställas på dem som äger och driver företag inom välfärdssektorn. Utskottet kan notera att det pågår två andra utredningar som handlar om eventuella tydliggöranden av kraven på kommunernas och landstingens uppföljning av privata utförare samt eventuella tydliggöranden och förenklingar av regleringen av avknoppningar. Utskottet vill därför avvakta utredningarnas resultat innan man tar ställning till eventuella nya åtgärder för att ytterligare säkra kvaliteten i verksamheter inom välfärdens område. Mot den bakgrunden avstyrker utskottet samtliga motioner. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om förbud mot avknoppning av verksamhet samt förtydligande av regelverket. Utskottet hänvisar till befintlig lagstiftning på området som är tydlig vad gäller avknoppning av verksamhet. Jämför reservationerna 2 (S) och 3 (SD). I tre motioner tas frågor upp om avknoppning av verksamhet. I motion 2012/13:Fi271 begär och (båda SD) ett tillkännagivande om ett förbud mot kommunala avknoppningar. Enligt motionärerna är det inte bara förkastligt att en kommun gynnar enskilda genom att sälja ut egendom till underpris utan upphandling, utan även orationellt och oetiskt. Motionärerna anser därför att det i lag ska införas ett förbud mot s.k. kommunala avknoppningar. I motion 2012/13:So484 (yrkande 3) begär (M) ett tillkännagivande om möjligheten att överväga ett regelverk för avknoppningar av offentligt ägd finansierad verksamhet. Enligt motionären ger vår befintliga lagstiftning ingen klar vägledning för hur avknoppningar ska genomföras. Därför bör regeringen överväga att se över regelverket och ta fram en modell för hur de även fortsättningsvis kan bidra till ökad konkurrens och valfrihet. I kommittémotion 2012/13:So557 av m.fl. (S) anser motionärerna (yrkande 14) att en lag om investeringsskydd ska införas så att skattefinansierad verksamhet inte kan säljas ut till ägare till underpris. Enligt motionärerna är det kvalitet och likvärdighet, patientnytta och säkerhet som ska styra sjukvården, inte privatiseringar av ideologiska skäl. Den parlamentariska kommitté som bl.a. ska redovisa rättsläget när det gäller avknoppning av verksamhet på skolområdet och om det bedöms nödvändigt tydliggöra och förenkla regleringen är även relevant under detta avsnitt. Uppdraget som skulle ha redovisats har fått förlängd utredningstid till men har ännu inte lämnats. Enligt kommer utredningen sannolikt att lämnas . I betänkande 2011/12:FiU3 Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner behandlade utskottet motioner om avknoppning av verksamhet. Utskottet framhöll en utredning av Statskontoret om vilka principer som enligt gällande rätt ska ligga till grund för prissättningen av en verksamhet när en kommun eller ett landsting överlåter den till personal. Huvudslutsatserna från utredningen som presenterades var att kommuner i sitt agerande ska söka uppnå högsta möjliga pris och att det inte är möjligt att rikta erbjudanden till grupper av anställda. Utskottet pekade också på en dom från då Regeringsrätten upphävde kommuns beslut om avknoppning av hemtjänstverksamhet till hemtjänst AB, då den stod i strid med kommunallagens bestämmelser om individuellt stöd till enskilda näringsidkare. Utskottet underströk att privatiseringar av skattefinansierad verksamhet ska genomföras i enlighet med gällande lagstiftning. Även i betänkande 2009/10:FiU3 Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner behandlade utskottet motioner om avknoppning av verksamhet. I betänkandet redovisades gällande lagstiftning utförligt. Utskottet underströk vikten av att externa utförare i större utsträckning svarar för välfärdstjänster och därmed bidrar till ett effektivare resursutnyttjande. Utskottet uppskattade vidare regeringens arbete med att bl.a. öka medborgarnas frihet att välja utförare som leder till ökat inflytande för den enskilde och till en ökad konkurrens mellan olika utförare. En ökad mångfald av utförare ansåg utskottet vara positivt för utvecklingen av kvaliteten och effektiviteten i de kommunala verksamheterna. Mot bakgrund av tidigare utredningar av rättsläget vid avknoppningar av offentlig verksamhet som har gjorts av Statskontoret, och ansåg utskottet att såväl de kommunalrättsliga reglerna som EG-rättens krav är tydliga när det gäller överlåtelser av verksamhet. Av lagarna framgår att kommunerna vid försäljning av egendom ska agera som vilken annan aktör som helst på en marknad och försöka nå högsta möjliga pris. Det är således marknadsprissättning som gäller, och inga försäljningar under marknadspriset ska, i princip, genomföras. Det innebär att en värdering och ett anbudsförfarande ska genomföras. Utskottet ansåg att såväl de kommunalrättsliga reglerna som EG-rättens krav är tydliga när det gäller överlåtelser av verksamhet. Utskottet förutsatte att kommuner och landsting håller sig inom de rättsliga ramarna för statsstöd. Utskottet ansåg vidare att motionärerna tog upp viktiga frågor om den offentliga sektorns verksamheter men avstyrkte de aktuella motionerna med hänsyn till det ovan anförda. Om man ser till befintliga regelverk och gjorda utredningar anser utskottet att det är tydligt vad som gäller vid avknoppning av verksamhet, vilket utskottet även framfört tidigare bl.a. i betänkande 2011/12:FiU3. Såväl de kommunalrättsliga reglerna som krav är enligt utskottet tydliga när det gäller överlåtelser av verksamhet. Av lagarna framgår att kommunerna vid försäljning av egendom ska agera som vilken annan aktör som helst på en marknad och försöka nå högsta möjliga pris. Vidare framgår att det är marknadsprissättning som gäller, och inga försäljningar under marknadspriset ska, i princip, genomföras. Det innebär att en värdering och ett anbudsförfarande ska genomföras. Utskottet kan dock konstatera att det råder en viss osäkerhet runt regelverket och dess tillämpning, vilket riskerar att minska intresset för avknoppning. Mot den bakgrunden kan det finnas ett behov av att förtydliga och förenkla det befintliga regelverket i enlighet med den utredning som pågår. Utskottet anser därför att man bör avvakta utredningens resultat innan man tar ställning till ytterligare åtgärder, varför de aktuella motionerna avstyrks. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om kommunala utjämningssystem. Jämför särskilt yttrande 2 (S, V). I fyra motioner tas frågor om kommunala utjämningssystem upp. I motion 2012/13:Fi270 av (M) framhålls att skatteutjämningssystemet hämmar kommunernas utveckling. I den översyn som gjorts av skatteutjämningssystemet och som överlämnades (SOU 2011:39) har inte hänsyn tagits till det uppdrag som gavs, att utreda alternativa metoder för inkomstutjämningen i syfte att identifiera tillväxthämmande metoder. Enligt motionären tas inte problematiken kring tillväxthämmande effekter upp. En lösning på problemet är enligt motionären att staten tar det fulla ansvaret för utjämningen för såväl kommuner som landsting. Enligt motionären bör skatteutjämningen för kommuner och landsting fullt ut finansieras av staten. I motion 2012/13:Fi278 av (S) anförs att ett fungerande utjämningssystem är av avgörande betydelse för att kommunerna och landstingen ska ges likvärdiga förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Motionären begär ett tillkännagivande om att det är angeläget att regeringen genomför de förslag till förändringar av det kommunala utjämningssystemet som en enig parlamentarisk kommitté kom fram till så att det kan träda i kraft som planerat. I motion 2012/13:Fi287 av (S) framhålls vikten av ett långtgående utjämningssystem för inkomster och kostnader i kommuner och landsting för att alla medborgare ska ha samma möjligheter till välfärd. Motionären begär därför ett tillkännagivande om att regeringen bör lägga fram en proposition om förändringar i skatteutjämningssystemet i enlighet med utredningens förslag. I motion 2012/13:Fi306 begär m.fl. (S) ett tillkännagivande om en översyn av det nationella utjämningssystemet för kostnadsskillnader när det gäller verksamhet som bedrivs enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).