bet · H001TU10 · 2013-04-18 00:00:00 — 2012/13:TU10 Bevakning ombord på svenska fartyg Bevakning ombord på svenska fartyg I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2012/13:78 Bevakning ombord på svenska fartyg samt en följdmotion som väckts med anledning av propositionen. har lämnat ett yttrande i de delar som berör justitieutskottets beredningsområde. Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till lag om bevakning ombord på svenska fartyg. Från att ha utgjort ett relativt begränsat problem har sjöröveriet ökat . Det finns dock inte något känt exempel på att pirater har lyckats ta sig ombord på ett fartyg som haft beväpnad säkerhetspersonal. Utskottet betonar att det är viktigt att undvika att beväpnade säkerhetsstyrkor leder till en upptrappning av våldet vid ett eventuellt piratangrepp. Utskottet framhåller också att ett fartyg utan beväpnad personal är i det närmaste skyddslöst då den svenska staten saknar möjligheter att ingripa genom polisen, Försvarsmakten m.m. Vidare är det av stor vikt att den grundläggande principen att väpnat våld alltid ska vara en sista utväg vidmakthålls även i en situation med påbörjat piratangrepp. Utskottet konstaterar att förslaget ligger i linje med på området. Slutligen finner utskottet, i likhet med regeringen, att Transportstyrelsen bör vara såväl tillståndsmyndighet som tillsynsmyndighet. I betänkandet finns en reservation (MP) och ett särskilt yttrande (V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Bevakning ombord på svenska fartyg antar regeringens förslag till lag om bevakning ombord på svenska fartyg med den ändringen att SFS-numret i 6 § ändras till (1994:1009). Därmed bifaller proposition 2012/13:78 och avslår motion 2012/13:T16 av m.fl. (MP) yrkandena 13. Reservation (MP) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (M), (FP), (C), (S), (M), (MP), (KD), (SD), (V), (M), (S) och (S). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2012/13:78 Bevakning ombord på svenska fartyg samt en följdmotion. Till grund för propositionen ligger promemorian Bevakning ombord på svenska fartyg (Ds 2012:15). Promemorian har remissbehandlats. Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande och även följt dess förslag, vilket har lett till föranlett ändringar av vissa paragrafer och i författningskommentarerna. Regeringens förslag till riksdagsbeslut och motionsförslagen återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag återges i bilaga 2. Utskottet beslutade att bereda justitieutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och följdmotionen i de delar som berör justitieutskottets beredningsområde. yttrande återges i bilaga 3. I propositionen föreslår regeringen en ny lag om beväpnad bevakning ombord på svenska fartyg. Syftet med den föreslagna lagen är att möjliggöra bevakning för att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten mot angrepp av utomstående personer. Lagen föreslås endast gälla fartyg som omfattas av den internationella koden för sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar. Fartygen ska också befinna sig utanför det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Enligt den föreslagna lagen ska en redare kunna få tillstånd för beväpnad bevakning ombord på fartyg som löper en risk att utsättas för piratangrepp. Tillståndet föreslås innebära att säkerhetspersonalen har rätt att inneha vissa slag av skjutvapen och ammunition ombord. Förslaget har utformats med utgångspunkt från rekommendationerna på området från Internationella sjöfartsorganisationen (International organization, IMO). Lagen föreslås träda i kraft . Bevakning ombord på svenska fartyg Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om bevakning ombord på svenska fartyg. Utskottet framhåller att det inte finns något känt exempel på att pirater lyckats ta sig ombord på ett fartyg som haft beväpnad säkerhetspersonal. Det är också viktigt att beakta att ett fartyg utan beväpnad personal är i det närmaste skyddslöst då den svenska staten saknar möjligheter att ingripa genom polisen, Försvarsmakten m.m. Utskottet betonar särskilt att den grundläggande principen att väpnat våld alltid ska vara en sista utväg vidmakthålls även i en situation med påbörjat piratangrepp. Jämför reservation (MP) och särskilt yttrande (V). kom handels- och fiskefartyg utanför att allt oftare attackeras av pirater med baser längs den somaliska kusten. Trots militära operationer har omfattningen av piratverksamheten fortsatt att öka. De områden som är särskilt utsatta är och vattnet utanför även om piraterna numera opererar över hela . Området kring är ett av de mest trafikerade i världen. passerar ca 17 500 fartyg och antingen för in- eller utpassering genom . Tendensen är att piraterna opererar över allt större områden och att attackerna blir alltmer brutala till sin karaktär. Piraterna utgår från baser längs den somaliska kusten. De kapar fartygen och begär sedan höga lösensummor för att släppa dem. Även i övriga delar av världen förekommer piratattacker. Förhållandena för gisslan är mycket svåra och piraterna hotar ofta med att döda eller skada gisslan. Orsakerna till sjöröveriet är i grunden sociala. som den somaliska staten föll sönder i ett samhälle av rivaliserande klaner utarmades kustfisket i regionen av utländska fiskefartyg. Somaliska fiskare gick därför över till att ägna sig åt relativt kustnära kapningar av fartyg. Verksamheten visade sig vara mycket lukrativ och bedrivs den på ett i det närmaste professionellt sätt. Den svenska inställningen har varit att de handelsfartyg som trafikerar området inte bör skydda sig genom att använda vapen eftersom detta skulle kunna leda till en upptrappning av våldet. Det har i stället ansetts lämpligare att fartygen förlitar sig på det skydd som de styrkor som stationerats i området kan erbjuda samt tillämpa sjöfartsnäringens bästa praxis rörande egenskydd, (Practices, BMP), t.ex. hög fart, försvårande av äntrande av fartygen samt att inte gå för nära den somaliska kusten. Emellertid har brutaliteten och omfattningen av piratattackerna visat att dessa åtgärder inte är tillräckliga för att undvika piratattacker. I takt med att antalet piratattacker och brutaliteten i dessa har ökat har den internationella opinionen rörande beväpnad säkerhetspersonal svängt. Motståndet var från början mycket stort men överväger allt fler stater en sådan möjlighet eller liknande möjligheter. Flera andra länder har vidtagit åtgärder för att öka rederiernas möjligheter att skydda sina fartyg. , , , , och tillåter beväpnade säkerhetsvakter ombord på fartyg. Regleringarna skiljer sig åt och i vissa länder utgörs säkerhetspersonalen av militären. Inom () har en rad åtgärder vidtagits för att komma till rätta med sjöröveriet utanför . Efter det att FN:s transporter av hjälpsändningar till angripits inleddes genom EU:s försorg en sjömilitär övervakning av den somaliska kusten och av , Operation . Operationen pågår fortfarande och har medfört att angreppen på fartygen med hjälpsändningar till den somaliska befolkningen har upphört. Ett flertal pirater har också gripits och lagförts i olika länder. Trots att operationen har medfört att kapningarna har minskat i området med militär övervakning har attackerna som helhet i övriga världen, t.ex. i , ökat i omfattning och till sin karaktär blivit grövre. Inom har man utvecklat vägledande riktlinjer för hur handelsfartyg ska agera för att skydda sig mot piratattacker. I anslutning till dessa riktlinjer har en handbok med det bästa praxis utvecklats . Den förutsätter att det görs en riskanalys innan resan genom riskområdet påbörjas. Analysen ska omfatta besättningens säkerhet, fartygets fribord och fartresurser, sjögång och sannolikheten för pirataktiviteter under resan. Systemet för anmälning av fartyg i riskområdet ska också användas. Rederierna rekommenderas även att förse de fartyg som rör sig i riskområden med skyddsutrustning som t.ex. elstängsel, taggtråd och vattenkanoner. Däremot säger handboken ingenting om beväpning av besättning eller användning av beväpnad säkerhetspersonal. Svenska fartyg följer strikt IMO:s riktlinjer och handboken för bästa praxis. Verksamheter som innefattar bevakning och vapeninnehav är omgärdade av starka restriktioner i de flesta länder. I regleras dessa områden främst genom lagen (1974:191) om bevakningsföretag och vapenlagen (1996:67). Huruvida dessa lagar är tillämpliga i fråga om beväpnad säkerhetspersonal ombord på fartyg som befinner sig utanför svenskt territorium hänger samman med frågan om svensk jurisdiktion över svenska fartyg som befinner sig utanför svensk territorium. Eftersom jurisdiktionen utgör ett utflöde av statssuveräniteten krävs att det finns en anknytning till staten. När det gäller fartyg är egendomen anknytningen, vilket innebär att svenska domstolar alltid har möjlighet att döma över gärningar begångna på svenska fartyg. Allmän folkrätt sätter emellertid gränser för hur långt jurisdiktionen kan utsträckas utanför det egna territoriet, vilket kan leda till bl.a. konkurrerande anspråk på jurisdiktion. Folkrättsliga bestämmelser om jurisdiktion över fartyg återfinns havsrättskonvention (Unclos). I och med registreringen i en viss stats fartygsregister får fartyget sin nationalitet. Nationaliteten manifesteras genom den flagga fartyget för. På internationellt vatten är flaggstatens jurisdiktion över fartyget i princip exklusiv. Ett undantag från denna regel gäller sjöröveri, där vilken stat som helst har rätt att borda och uppbringa fartyg som tagits genom sjöröveri eller befinner sig under kontroll av pirater. De gripna kan sedan lagföras i vilket land som helst. gäller att kuststaten har jurisdiktion över detta. Folkrätten tillerkänner dock fartyg rätt till oskadlig genomfart genom andra länders territorialhav. Som särskilt exempel på förbjudna aktiviteter som anses störa ordningen i kuststaten anges i Unclos, (artikel 19), varje övning eller bruk av vapen. På kuststatens inre vatten anses kuststaten i princip ha full jurisdiktion. Behovet av beväpnad bevakning Regeringen bedömer i propositionen att lagen om bevakningsföretag och vapenlagen är tillämpliga beträffande bevakning samt innehav av vapen ombord på svenska fartyg även när dessa befinner sig utanför svenskt territorium. I princip krävs således att den som åtar sig bevakningsuppdrag ombord på svenska fartyg är auktoriserad samt att det finns tillstånd att inneha vapen. Regeringen framhåller att en annan tolkning skulle leda till svårigheter genom att till vissa delar göra ett fartyg till laglöst område. I propositionen föreslår regeringen att en möjlighet att anlita beväpnad säkerhetspersonal från privata säkerhetsföretag ombord på svenska fartyg införs. Regeringen bedömer vidare att förslaget bör utformas restriktivt samt ligga i linje med de rekommendationer som antagits av IMO. Det framhålls i propositionen att det inte är möjligt att bevaka hela riskområdet i med stridskrafter eller kustbevakningsenheter. Dessutom har risken för piratattacker och brutaliteten i dessa ökat. Frågan har därför uppstått om handelsfartyg som trafikerar riskområdet utanför samt andra områden där det finns risk för piratattacker bör få möjlighet att skydda sig själva genom medförande av beväpnad säkerhetspersonal från privata säkerhetsföretag. IMO avråder från att beväpna besättningarna ombord eftersom dessa i allmänhet saknar utbildning för att hantera vapen. I fråga om privata säkerhetsföretag ombord har IMO inte tagit ställning utan angivit att det är en fråga för varje enskild flaggstat. Regeringen framhåller det komplexa i frågan att tillåta beväpnad säkerhetspersonal att beskydda personer och egendom på vad som är svenskt territorium men betonar att den svenska staten har små, eller inga, möjligheter att ingripa mot piratattacker som utförs mot ett fartyg i internationella farvatten. Ett piratangrepp kan ur besättningens synvinkel beskrivas som en nödvärnssituation, varför besättningen har rätt att skydda sig själva och fartyget vid ett angrepp. I praktiken kan besättningen dock sällan göra mer än att använda sig av de passiva skyddsåtgärder som rekommenderas i handboken, dvs. skyddsmanövrar, taggtrådsstängsel, vattenkanoner m.m. Regeringen föreslår att en särskild lag om bevakning ombord på svenska fartyg bör införas. Lagen om bevakningsföretag och vapenlagen är tillämplig ombord på svenska fartyg när dessa befinner sig utanför svensk territorium. Lagen om bevakningsföretag är dock utformad utifrån svenska förhållanden. De bevakningsuppdrag det är fråga om är betydligt mer riskfyllda än normala bevakningsuppdrag i och kräver en helt annan typ av personal och utrustning. Beroende på rutter, bevakningsuppdragens längd och bevakningsföretagens tillstånd i olika länder kan rederierna behöva skifta mellan olika säkerhetsföretag. Även bestämmelserna i vapenlagen är primärt utformade för svenska förhållanden. Piraterna använder sig av raketgevär med en räckvidd om . För att hålla en angripare på avstånd krävs med andra ord betydligt kraftigare vapen än vad väktare i har tillåtelse att inneha. Vidare föreslår regeringen att lagen ska gälla för bevakning med beväpnad säkerhetspersonal ombord på svenska fartyg i syfte att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten mot angrepp av utomstående personer. Lagen föreslås gälla i fråga om fartyg som omfattas av och rådets förordning 725/2004 om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och hamnanläggningar som befinner sig utanför det ekonomiska samarbetsområdet. I fråga om bevakning och innehav av skjutvapen och ammunition som kräver tillstånd enligt den föreslagna lagen ska lagen om bevakningsföretag eller vapenlagen inte tillämpas. Med skjutvapen och ammunition föreslås gälla detsamma som avses i 1 kap. 2 och 5 §§ vapenlagen. Regeringen anser också att lagen bör begränsas till att endast gälla passagerarfartyg och lastfartyg med en bruttodräktighet av 500 eller mer. Det är också den typen av fartyg som har kapacitet att ta ombord säkerhetspersonal av det aktuella slaget. Eftersom samtliga områden där det finns risk för piratattacker är belägna utanför EES är det lämpligt att lagen begränsas till att gälla dessa områden. I propositionen föreslås att tillstånd ska krävas för att en redare ska få anlita säkerhetspersonal för bevakning som omfattas av lagen. Tillståndet föreslås avse anlitande av säkerhetspersonal för bevakning ombord på ett visst fartyg samt vara begränsat till en viss resa , högst . Vidare föreslås att det ska anges i tillståndet vilka slag av skjutvapen och ammunition säkerhetspersonalen får inneha ombord samt hur dessa ska förvaras. Regeringen påpekar att det inte är säkert att en redare har behov av att få tillstånd för samtliga fartyg eftersom vissa av dessa kan trafikera farvatten där det inte finns risk för piratattacker. Även om det är troligt att de flesta redare kommer att ansöka om tillstånd för är det också möjligt att behovet av säkerhetspersonal kan gälla endast för en enstaka resa. Anledningen till att tillståndet inte bör kunna beviljas än är, anger regeringen, att tillståndsmyndigheten med jämna mellanrum ska pröva om det finns förutsättningar för fortsatt tillstånd. Ingenting hindrar dock att vapenlagens regler används som vägledning när det gäller t.ex. minimiålder. Det är redaren som ska ansvara för att det installeras tillräckliga förvaringsutrymmen för skjutvapen och ammunition ombord. Den praktiska hanteringen av skjutvapnen och ammunitionen kommer emellertid att falla på säkerhetspersonalen. Förutsättningar för tillstånd till bevakning Regeringen föreslår att tillstånd endast får beviljas om det kan antas att det finns en risk att fartyget kan utsättas för angrepp av utomstående personer, att bevakningen kommer att bedrivas på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt samt att den i övrigt uppfyller de krav som ställs på bevakning av det aktuella slaget. Vid prövningen ska det särskilt beaktas att organisationen har utformats på ett lämpligt sätt. Vidare föreslår regeringen att ett tillstånd ska förenas med villkor i fråga om utförandet av bevakningen, rapportering av incidenter, samt säkerhetspersonalens sammansättning, lämplighet, utbildning och kompetens för uppdraget. Regeringen föreslår också att tillståndet ska få förenas med ytterligare villkor i vissa frågor. Regeringen framhåller det centrala i att det måste finnas en risk att fartyget kan utsättas för angrepp av utomstående personer för att tillstånd ska kunna komma i fråga. Eftersom de områden som utgör högriskområden växlar över med tiden är det inte lämpligt att införa en geografisk avgränsning i lag. Däremot förklarar regeringen sin avsikt att i en förordning ta in en bestämmelse som begränsar möjligheten till väpnad bevakning till sådana geografiska områden där det finns risk för angrepp av utomstående personer. Vidare anger regeringen att tillståndet ska kunna gälla i sådana angränsande geografiska områden där det är möjligt att ta ombord och sätta i land beväpnad personal. Det är också viktigt att redaren kan visa att det eller de säkerhetsföretag som anlitas är lämpliga samt har den kompetens som krävs. Utgångspunkten, framhåller regeringen, bör vara att det kan antas att anlitandet av säkerhetspersonal samt bevakningen kommer att ligga i linje med de internationellt gällande rekommendationerna på området. Särskilt bör följas. I dessa rekommendationer anges att redare bör kontrollera vem eller vilka som äger företaget samt företagets struktur, säte, finansiella ställning, kvalitetssystem och ledningens erfarenhet och kompetens. Företaget bör också ha rutiner för ordergivning och livräddning. Personalen måste ha rätt utbildning och kompetens samt kontrolleras med avseende på tidigare anställningar, fysisk och psykisk hälsa samt utbildning i vapenhantering. Det bör också finnas ett system för fortlöpande kontroll av personalen. Regeringen förtydligar också att ett särskilt villkor för tillstånd ska gälla förhållandet mellan befälhavaren och säkerhetspersonalen med avseende på vem som har det yttersta ansvaret för verksamheten ombord. Enligt sjölagen är det befälhavaren som bär det yttersta ansvaret. Det betyder att säkerhetspersonalen inte kan agera helt på egen hand för att avvärja vad den uppfattar som en piratattack. Det är befälhavaren som måste ge order om att ingripa. Därefter torde det av rent praktiska skäl få gå till så att säkerhetspersonalen får agera självständigt eftersom en befälhavare normalt saknar kompetens att direkt leda sådana operationer. Vidare kan det i särskilda villkor regleras mer exakt hur säkerhetspersonalen ska agera när det gäller våld i händelse av en piratattack. Det kan t.ex. innebära att säkerhetspersonalen först ska visa att de har tillgång till skjutvapen, därefter avlossa varningsskott och att verkanseld endast får avlossas som en yttersta åtgärd. Innehav av skjutvapen ombord Det föreslås i propositionen att tillstånd ska få beviljas endast om det kan antas att skjutvapnen och ammunitionen är avsedda att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten samt i övrigt framstår som lämpliga för ändamålet samt om det kan antas att säkerhetspersonalen har ändamålsenlig utbildning och även i övrigt är lämpad att inneha skjutvapnen och ammunitionen. Regeringen föreslår också att säkerhetspersonalen ska vara skyldig att följa vad som anges i tillståndet om vilka slag av skjutvapen och ammunition som får innehas ombord samt villkoren om hur skjutvapen och ammunition ska förvaras ombord. Regeringen påpekar att eftersom vapenlagen inte är tillämplig krävs inte heller synnerliga skäl för innehav av enhandsvapen och helautomatiska vapen. Vidare ställs inte identiska krav på utbildning och erfarenhet som i vapenlagen. I stället, framhåller regeringen, kan tillstånd för innehav knyta an till de krav som gäller i de länder där säkerhetsföretagen har sin hemvist. I IMO:s dokument finns en lång rad krav på hur säkerhetspersonalen ska vara utbildad, sammansatt, utrustad och försäkrad. Kraven är mycket detaljerade och regeringen anger att detaljeringsgraden överstiger vad som skulle vara ändamålsenligt och brukligt att reglera i svensk lag. Därför anser regeringen att dessa regelkrav bör utarbetas på lägre nivåer i det samlade regelverket. Regeringen föreslår att en befälhavare som tar ombord säkerhetspersonal ska se till att personalens identitet, tidsperioden under vilken denna finns ombord samt typ av skjutvapen, kaliber och identifikationsnummer eller annan uppgift som kan identifiera de skjutvapen som finns ombord antecknas i den skeppsdagbok som avses i sjölagen. Även den mängd ammunition som tas ombord respektive lämnar fartyget ska antecknas. Förslaget syftar till att underlätta en utredning av en incident, en olycka eller ett brott som inträffar ombord på ett svensk fartyg i samband med en piratattack. I propositionen föreslås vidare att ansökan om tillstånd ska prövas av tillståndsmyndigheten. Regeringen föreslår att den ska bemyndigas att föreskriva vilken myndighet som ska pröva frågor om tillstånd enligt lagen. Regeringen gör bedömningen att den även får föreskriva att prövningen ska göras i samråd med andra myndigheter. Vidare bedömer regeringen att Transportstyrelsen bör vara tillståndsmyndighet och att prövningen av frågor om tillstånd bör göras i samråd med . Det finns, anger regeringen, tre olika myndigheter som kan komma i fråga som tillståndsmyndighet: i , och Transportstyrelsen. sköter auktorisering av bevakningspersonal och godkännande av personal. Bevakning i skiljer sig dock mycket åt från bevakning ombord på fartyg till skydd mot piratattacker. har ett allmänt ansvar för vapenfrågor, men handlägger inte frågor om de slags vapen som är aktuella utan snarare jaktvapen och sportskyttevapen. Transportstyrelsen ansvarar för sjösäkerhet och arbetsmiljön ombord på fartyg och är van att hantera frågor med anknytning till IMO där mycket av det internationella regelverket kommer att utformas. Regeringen föreslår att tillståndsmyndighetens beslut i tillståndsärenden, om föreläggande vid vite och om återkallelse ska få överklagas vid allmän förvaltningsdomstol. Vidare föreslås att prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Det föreslås också att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om bevakning som omfattas av den föreslagna lagen samt om tillstånd för denna. I propositionen föreslås att tillståndsmyndigheten även ska få utöva tillsyn över att den föreslagna lagen, de föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen och de beslut som har meddelats med stöd av den följs. Andra myndigheter som regeringen bestämmer ska på begäran biträda tillståndsmyndigheten. Vid tillsynen ska särskilt kontrolleras att de krav och villkor som ställs på bevakningen är uppfyllda. En redare ska lämna tillståndsmyndigheten de upplysningar om bevakningen som den begär. Det föreslås också att tillståndsmyndigheten ska ha rätt att ta del av samtliga handlingar som rör bevakningen ombord samt tillträde till de berörda fartygen. En redare ska lämna en redogörelse till tillståndsmyndigheten om den bevakning som bedrivits ombord. Slutligen föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om tillsyn över bevakningen. Regeringen påpekar att tillståndsgivningen och tillsynen är nära förbundna med varandra och att det därför är lämpligt att samma myndighet utöver dem båda. I praktiken kommer tillsynen att innebära att kontrollera att gällande internationella rekommendationer på området följs. Organisationen och planläggningen måste även ha utformats på ett lämpligt sätt i praktiken. En incident ska en rapporteras till tillsynsmyndigheten så snart det är möjligt, anger regeringen. Regeringen föreslår att om en redare underlåter att lämna upplysningar, låta tillståndsmyndigheten ta del av handlingar eller lämna en redogörelse ska tillståndsmyndigheten få förelägga redaren att göra det.