bet · H001KU10 · 2013-01-21 00:00:00 — I andra fall, med undantag för då 5 kap. 1 § fjärde stycket OSL är tillämplig, hålls handlingen på ett annat sätt ordnad i enlighet med 5 kap. 1 § tredje stycket OSL. Slutligen påpekas att en enhetlig ordning för diarieföring av utlämnandeärenden har införts. Av svarspromemorian från UD framgår att ärenden som rör utlämnande av allmänna handlingar enligt UD:s arbetsordning handläggs av rättssekretariatet när det är fråga om arkiverade handlingar och att besked lämnas av särskilt utsedda tjänstemän. Om handlingarna ännu inte har arkiverats handläggs utlämnandet av den enhet som förvarar handlingarna och besked lämnas av ansvarig enhetschef. Besked lämnas efter sedvanlig beredning inom med berörda enheter inom UD, andra departement och ibland med andra myndigheter samt andra berörda. Utlämnande av allmänna handlingar som inte uppenbart omfattas av sekretess dokumenteras . Om en begäran innebär att en sekretessprövning måste göras, dokumenteras ärendet oavsett om detta resulterar i ett avslagsbeslut eller ett fullständig utlämnande. I utlämnandeärenden ingår alltid i akten, utöver begäran och beskedet, kopior av de handlingar som lämnats ut om dessa lämnas ut i maskat skick. Av svarspromemorian från Landsbygdsdepartementet anförs att den initiala sekretessprövningen vid framställningar om utfående av allmänna handlingar görs av registrator eller den handläggare som mottar framställningen och som har tillgång till handlingen. Merparten av alla framställningar mottas av departementets registrator. Om det finns anledning att överväga att helt eller delvis inte lämna ut handlingen utförs en sekretessprövning. I de fall hinder anses helt eller delvis föreligga mot utlämnande underrättas därefter den som inkommit med framställan om detta och om möjligheten att begära att frågan prövas av myndigheten. I Landsbygdsdepartementet dokumenteras vad som inte lämnas ut i ärenden av det slag som avses. I en svarspromemoria från Förvaltningsavdelningen besvaras en fråga från utskottet om ett ärende där sökanden begärt att få ta del av en lista över transaktioner . I ett e-postmeddelande till bl.a. från Förvaltningsavdelningen angavs att inget ska lämnas ut förrän alla departement är klara. Utskottet frågade vad skälet var till denna instruktion och hur en sådan instruktion överensstämmer med tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav. Enligt svaret från Förvaltningsavdelningen fanns inte någon sådan färdig handling utan den kunde skapas genom sökningar i myndighetens ekonomiadministrativa system. Förvaltningsavdelningen bistod departementen med att ta fram handlingen och respektive departement ansvarade för att sekretesspröva de delar av listan som avsåg departementet. Förvaltningsavdelningen understryker att det alltså var fråga om en enda handling som berörde samtliga departement. Mot bakgrund av att är en myndighet finns det anledning att säkerställa att en begäran som avser flera departement bedöms på ett enhetligt sätt. Därför var utgångspunkten att inget skulle lämnas ut förrän alla departement var klara. En sådan instruktion är enligt bedömning förenlig med tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav och med offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser om sekretess för vissa uppgifter, anförs det i svaret. Rätten att ta del av allmänna handlingar utgör en hörnsten i den svenska rättsordningen och är av central betydelse för opinionsbildning, debatt och för insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet. En grundläggande förutsättning för att denna rätt ska fungera på avsett sätt är att allmänheten kan få vetskap om vilka handlingar som finns hos en myndighet. Syftet med offentlighets- och sekretesslagens grundläggande bestämmelser om diarieföring är att garantera allmänhetens tillgång till allmänna handlingar. Utgångspunkten är att uppgifterna i ett diarium ska vara allmänt tillgängliga. konstaterar att huvuddiarium inte motsvarar kraven i offentlighets- och sekretesslagen (OSL). Enligt 5 kap. 2 § OSL ska det i fråga om handlingar som registreras i ett diarium framgå datum för när handlingen kom in till myndigheten eller när den upprättades och vilket diarienummer handlingen har fått. Vidare ska uppgifter om avsändare eller mottagare och vad handlingen gäller framgå. För att ett diarium ska kunna hållas tillgängligt för allmänheten ska dock sekretessbelagda uppgifter om avsändare eller mottagare och vad handlingen gäller utelämnas. Det har vid granskningen framkommit att UD:s huvuddiarium oavsiktligt kan innehålla sekretessbelagda uppgifter, vilket får till följd att en sekretessprövning måste göras innan utdrag ur diariet kan lämnas ut. Detta leder till onödiga tidsförluster och försvårar för allmänheten att få tillgång till allmänna handlingar. Utskottet konstaterar således att UD:s huvuddiarium i praktiken inte kan anses ha varit allmänt tillgängligt . Detta är inte en godtagbar ordning och utskottet utgår från att det inom påbörjade arbetet med att möjliggöra att uppgifter i UD:s diarium enklare och lättare ska kunna göras tillgängliga för allmänheten påskyndas. Utskottet har under den nu aktuella granskningen även noterat vissa andra brister som bl.a. gäller utformningen av sekretessmarkeringar (hemligstämplar). Utskottet vill framhålla att det är viktigt att utformningen av sekretessmarkeringar följer de krav som ställs upp i offentlighets- och sekretesslagen. har i sitt svar till utskottet anfört att det finns skäl att se över utformningen av den stämpel som används för att sekretessmarkera handlingar. Utskottet finner också skäl att påminna om vikten av att den enskilde alltid informeras om möjligheten att begära myndighetens (statsrådets) prövning när en begäran om utlämnande av allmänna handlingar inte tillgodoses. Vid granskningen har också framgått att vad som dokumenteras och diarieförs i ärenden om utlämnande av allmänna handlingar varierar mellan de olika departementen. Utskottet noterar i detta sammanhang att man inom har inlett ett arbete som innebär att rutiner vid utlämnande av allmänna handlingar ses över. Utskottet har i granskningen även försökt bilda sig en uppfattning om de sekretessprövningar som görs vid utlämnande av allmänna handlingar. Det bör framhållas att sekretessprövningar inte får ske slentrianmässigt, utan att noggranna prövningar måste göras i varje enskilt fall. Det allmänna intrycket av den nu genomförda granskningen är att man vid de granskade departementen eftersträvar att lämna ut så mycket som möjligt och att noggranna sekretessprövningar görs i ärendena. 5 Regeringens avlämnande av propositioner har tidigare, i den årliga granskningen av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning samt med anledning av anmälningar, granskat regeringens rutiner för avlämnande av propositioner. Senast gjordes en sådan granskning (se bet. 2008/09:KU10 avsnitt 4). Utskottet har då framhållit vikten av att regeringen planerar propositionsavlämnandet så att anhopningar undviks, se nedan under rubriken granskning. har tidigare även uttalat sig om författningsutgivningen. Det har bl.a. skett i lagärendet om lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar (bet. KU 1975/76:51 s. 8 f., se nedan under . Vidare har utskottet uppmärksammat frågan i sin granskning och därvid understrukit vikten av att lagar kungörs före ikraftträdandet, se nedan under rubriken granskning. I denna granskning uppmärksammas frågan om hur tidpunkterna för regeringens avlämnande till av propositioner som innehåller lagförslag förhåller sig till de föreslagna tidpunkterna för ikraftträdande av lagförslagen. Syftet med granskningen är att undersöka i vilken utsträckning regeringen och , vid planeringen av propositioner med lagförslag, beaktar såväl tiden för riksdagsbehandlingen som erforderlig tid för regeringsbeslut om utfärdande, kungörelse och tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och författningens ikraftträdande. Granskningen avser propositioner som har avlämnats under riksmötena /992011/12 (t.o.m. ). En proposition anmäls av talmannen vid ett sammanträde med kammaren efter det att den har gjorts tillgänglig för ledamöterna, enligt tilläggsbestämmelsen 3.1.1 riksdagsordningen. Motioner med anledning av en proposition får, enligt 3 kap. 11 § riksdagsordningen, väckas från den dag då propositionen anmäldes i kammaren. Om en proposition måste behandlas skyndsamt får , om den anser att det finns synnerliga skäl, på förslag av regeringen besluta om kortare motionstid. Om det finns särskilda skäl får på förslag av talmannen besluta att förlänga motionstiden. När det gäller förkortad motionstid framgår av motivuttalanden (prop. 1973:90 s. 541) att förkortning av följdmotionstiden bör vara en ren undantagsföreteelse, och att följdmotionstiden aldrig får sättas helt ur spel. Vidare anförs att ett utskott måste avvakta motionstidens utgång före sitt slutliga ställningstagande i ärendet samt att beslut om förkortning av motionstiden kan fattas i samband med det sammanträde då propositionen hänvisas till ett utskott för beredning. I en kommentar till regeringsformen påpekas att vad som menas med att följdmotionstiden aldrig får sättas helt ur spel inte är preciserat, men att under alla förhållanden måste vara ett minimum (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 741). En överenskommelse har träffats under hand mellan och om att särskild information ska lämnas när motionstiden behöver förkortas. I (Ds 1997:1, s. 123) framhålls att det ska finnas mycket starka skäl för att regeringen ska lämna förslag om att inskränka ledamöternas motionsrätt. Att förkorta motionstiden är, anförs det, ett allvarligt ingrepp och får därför göras endast genom särskilt beslut av på förslag av regeringen. Förslag om förkortad motionstid bör vara en ren undantagsföreteelse. Följdmotionsrätten får aldrig helt sättas ur spel. Det poängteras (s. 124) att frågan om förkortad motionstid ska anmälas under hand till kammarkansli och till det berörda utskottets kansli. Vidare ska departementet förankra det planerade förslaget hos partigrupperna. Information ska lämnas i så god tid att alla, talmannen, utskottskansliet och partigrupperna, får skälig tid innan propositionen trycklovas. En mer detaljerade beskrivning finns i en grundlagskommentar (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 742, se även , Riksdagspraxis, 1996, s. 36). Propositioner ska hänvisas till ett utskott för beredning, enligt 4 kap. 1 § första stycket riksdagsordningen. Enligt andra stycket i samma paragraf ska ett ärende, innan det hänvisas till ett utskott, bordläggas vid ett sammanträde i kammaren, om inte kammaren beslutar om omedelbar hänvisning. Ett utskott får bereda ett annat utskott tillfälle att yttra sig i ett ärende eller en fråga som berör detta utskotts beredningsområde, enligt 4 kap. 8 § första stycket riksdagsordningen. Enligt andra stycket samma paragraf ska ett sådant yttrande inhämtas om minst fem av ledamöterna i ett utskott vid behandlingen av ett ärende begär det. Utskottet får dock avslå en sådan begäran om utskottet finner att den begärda åtgärden skulle fördröja ärendets behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Utskottet ska avge betänkanden till kammaren i de ärenden som har hänvisats till dem och som inte har återkallats, enligt 4 kap. 9 § riksdagsordningen. Ett utskott sammanträder, enligt 12 § samma kapitel, när riksdagsarbetet kräver det. Normalt äger utskottssammanträden rum . Enligt tilläggsbestämmelsen 4.12.2 får ett utskott sammanträda med kammaren endast om överläggningen i kammaren avser annat än ett ärendes avgörande eller val. Ett utskottsbetänkande ska anmälas i kammaren och före avgörandet bordläggas vid två sammanträden med kammaren, om inte på utskottets eller talmannens förslag beslutar att ärendet ska avgöras efter endast en bordläggning, enligt 5 kap. 1 § riksdagsordningen. Enligt 5.1.1. riksdagsordningen får ett utskottsbetänkande inte anmälas i kammaren förrän det delats ut till ledamöter. Uppehåll i kammarens arbete Nämnas kan även att talmannen efter samråd med riksdagsstyrelsen beslutar vilka uppehåll i kammarens arbete om eller som ska förekomma under ett pågående samt att talmannen får besluta att avbryta ett uppehåll i kammarens arbete. Ett sådant beslut ska fattas om regeringen eller minst 115 av ledamöterna begär det. Talmannen ska kalla kammaren till ett sammanträde som ska hållas från det att en sådan begäran framställdes. Detta framgår av 2 kap. 6 § första stycket riksdagsordningen. Uppgifter om kammarens arbete finns t.ex. på webbplats. En beslutad lag ska utfärdas av regeringen utan dröjsmål. Lagar ska kungöras så snart det kan ske. Detsamma gäller förordningar om inte annat föreskrivs i lag. Detta föreskrivs i 8 kap. 19 § regeringsformen. Regeringsformen skiljer alltså mellan utfärdande och kungörande av en författning. Med utfärdande avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin slutliga utformning, i fråga om lag genom att ingressen kompletteras med orden Enligt beslut och underskrifter tillfogas. Det datum då en författning ska träda i kraft bör normalt sättas så att författningen kan komma ut från trycket i () minst före ikraftträdandet, enligt Gröna boken (Ds 1998:66). En författning bör endast i speciella undantagsfall komma ut från trycket senare än före ikraftträdandet (s. 76). Lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar gäller författningar som har beslutats av eller regeringen eller av en myndighet under regeringen eller . Kungörandet har bl.a. en speciell rättslig betydelse. Ett uteblivet kungörande av en författning kan leda till att författningen inte ska tillämpas. I betänkandet Bättre överblick över lagar och andra bestämmelser (SOU 1973:23 s. 40 f.) konstaterades att författningar normalt inte kan tillämpas mot enskilda förrän de publicerats i vederbörlig ordning. I den proposition som betänkandet resulterade i uttalade det föredragande statsrådet bl.a. att det i huvudsak hade överlämnats till rättstillämpningen vad gällande rätt innebar om det fanns brister i kungörandet av en författning samt att övervägande praktiska skäl talade för att så även borde ske i fortsättningen (prop. 1975/76:112 s. 61 f.). Vid riksdagsbehandlingen underströks i flera motioner vikten av att författningar kan nå sina adressater före ikraftträdandet. Med anledning härav anförde (bet. KU 1975/76:51 s. 89) att som allmän riktlinje bör gälla att en författning ska träda i kraft först efter erforderligt rådrum. Utskottet förordade att om möjligt minst bör förflyta mellan kungörande och ikraftträdande eller om detta är ogörligt borde enligt utskottet åtminstone skilja kungörandet och ikraftträdandet. Kortare tid än borde endast kunna komma i fråga i undantagsfall. Utskottet anförde vidare att till de absoluta minimikraven hör att en författning ska kungöras på ett sådant sätt att möjlighet föreligger för envar som berörs av författningen att ta del av författningens innehåll innan den träder i kraft. I , avsnitt 11, Riksdagsbehandlingen, framhålls att propositionsskrivaren måste ha kännedom om hur propositionerna behandlas i och hur olika delar av riksdagsbehandlingen kan beräknas ta för att kunna planera sitt arbete och bedöma konsekvenserna av förseningar som kan inträffa i arbetet. Vidare finns det ett avsnitt i propositionshandboken med lathund för tidsplaneringen av propositioner (s. 3639), som bl.a. tar upp arbetet i och arbetet i efter riksdagsbeslut. Lathunden utgår från en proposition på 3050 sidor. Det betonas att tidsplanen endast kan ge riktmärken och att den speglar ett arbete som löper utan tidspress. Beträffande arbetet i anges (s. 38) en tidsåtgång för bordläggning, motionstid (), inläsning, utarbetande av föredragningspromemoria m.m., utsändning, föredragning, ev. remissmöte, uppvaktning, skrivning av utskottsbetänkande, utsändning, justering, korrekturläsning, trycklov, bordläggning, kammarbehandling. När det gäller arbetet i efter riksdagsbeslut anges, beträffande propositioner med lagförslag, en tidsåtgång för regeringsbeslut (), trycklov författningar (), kungörande i SFS (), ikraftträdande av författningar (bör vara minst efter kungörandet). Utskottet har i tidigare granskningar uttalat sig om vikten av att regeringen planerar propositionsavlämnandet så att anhopningar undviks (se t.ex. bet. 2001/02:KU10 s. 29). I sin senaste granskning av propositionsavlämnandet uttalade utskottet bl.a. att den bedömning som gjorts vid tidigare granskningar av regeringens propositionsavlämnande ägde giltighet även för /08 (bet. 2008/09:KU10 s. 32). I granskningen uttalade utskottet även att det förutsatte att regeringen lämnar propositioner till i så god tid som möjligt innan riksdagsbehandlingen behöver avslutas (bet. 2008/09:KU10 s. 33). Utskottet har återkommande granskat författningsutgivningen. Vid en granskning (bet. 1995/96:KU30 s. 12 f.) framhöll utskottet bl.a. att det i riktlinjerna för författningsutgivningen lagts fast att tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och författningens ikraftträdande borde vara minst . Endast i speciella undantagsfall borde tiden kunna vara . Utskottet anförde bl.a. att det var ett självklart minimikrav att författningar inte kommer ut från trycket först efter ikraftträdandedatum. Detta påminde utskottet om (bet. 2009/10:KU10 s. 17 f.). I granskningen (bet. 2004/05:KU10 s. 39 f.) anförde utskottet i sitt ställningstagande bl.a. att tidstidsgränsen före ikraftträdandet i sig är snävt tilltagen med hänsyn till behovet av rådrum. Detta påminde utskottet om och (bet. 2004/05:KU10 s. 39 f. och bet. 2009/10:KU20 s. 175). Vid utskottets granskning påminde utskottet (bet. 2007/08: KU10 s. 15) om att det vid tidigare granskningar av författningsutgivningen återkommande understrukit vikten av att lagar kungörs före ikraftträdandet. Utskottet underströk att en ordning som innebär att lagar kungörs efter ikraftträdandet självfallet inte är acceptabel, särskilt om lagarnas giltighet för tiden före kungörandet skulle kunna komma att ifrågasättas. gjorde utskottet en granskning av författningsutgivningen som kan betecknas som fördjupad (bet. 1997/98:KU10 s. 14 f.). En rad promemorior från redovisades. Enligt en promemoria från granskningsenhet ordnades för att det över huvud taget skulle vara möjligt att få ut de författningar som beslutades av . Trots det kom många författningar ut . Vidare framhölls att extra regeringssammanträden regelmässigt hålls när det behövs för att regeringen ska kunna utfärda lagar och förordningar. I underlaget granskning fanns bl.a. en promemoria från (dnr 1997:647, bet. 1997/98:KU10 s. 103109) som gäller tidsmarginaler och som hade upprättats med anledning av ett uppdrag från socialförsäkringsutskottet och byggde på en genomgång av de ändringar av lagen om allmän försäkring som behandlats av socialförsäkringsutskottet fr.o.m. /76 till . Vid genomgången noterades uppgifter om datum för bordläggning i kammaren av regeringens propositioner, riksdagsbesluten med anledning av propositionerna och det datum då den nya lagstiftningen trätt i kraft. Av kartläggningen kunde man enligt promemorian utläsa bl.a. att tiden mellan riksdagsbeslut och ikraftträdande av lagändringar hade minskat ; minskningen var kraftig om man såg till genomsnittsuppgifter för femårsperioder tidsmarginalen mellan proposition och ikraftträdande hade minskat på samma sätt. Nämnas kan vidare att det genomsnittliga antalet dagar mellan bordläggning av proposition och ikraftträdande när det gällde lagen om allmän försäkring, enligt utredningstjänstens promemoria, var 214 /761979/80 182 /811984/85 216 /861989/90 157 /911994/95 115 under /96 102 under /97 . En redovisning gjordes även beträffande förändringen av tidsmarginalerna för . I promemorian anfördes att diagrammet antydde att tidsmarginalerna var kortare i början och slutet av en mandatperiod, och längre under mandatperiodernas mellanår, men att detta inte gällde den då pågående mandatperioden (19941998). aktuell granskning om tid mellan bordläggningsdatum och föreslaget datum för ikraftträdande /992011/12 har gjort en undersökning av tiden mellan datum för bordläggning av propositioner med lagförslag och de datum som lagförslagen i dessa propositioner föreslagits träda i kraft. Undersökningen avser propositioner som har avlämnats under riksmötena /992011/12 (t.o.m. ). Det bör påpekas att budgetpropositionen och vårpropositionen har undantagits från undersökningen trots att de som regel innehåller lagförslag. Här nedan följer kommentarer med anledning av undersökningen; utredningstjänstens promemoria i dess helhet finns i bilaga 5.1. Genomgången visar att genomgående var det genomsnittliga antalet dagar mellan bordläggning och föreslaget ikraftträdande för det första i en valperiod lägre än genomsnittet för hela valperioden. Jämför man de olika valperioderna (och perioden /112011/12) framgår det att genomsnittet har sjunkit för varje valperiod, /992001/02 /112011/12. Antal och andel propositioner Kartläggningen avser även antal och andel propositioner som har bordlagts mellan före föreslaget ikraftträdande och före föreslaget ikraftträdande. En utgångspunkt för indelningen i intervaller har varit vad som sägs i propositionshandboken om en tidsåtgång om dels för arbetet i , dels för regeringsbeslut, trycklov författningar, kungörande i SFS och ikraftträdande av författningar. Intervallet omfattar således propositioner som avviker från den kortaste tid som följer av propositionshandbokens lathund. Noteras kan att den i propositionshandboken angivna tiden för arbetet i uttryckligen utgår från en proposition på 3050 sidor. I utredningstjänstens undersökning har inte beaktats omfattningen av propositionerna; det går alltså inte att utläsa i vad mån propositioner med en större omfattning än 3050 sidor förekommer i intervallen eller . Vidare kan noteras att undersökningen gäller tiden mellan bordläggningsdatum och föreslaget ikraftträdandedatum, medan tidsåtgången för arbetet i som den angivits i propositionshandboken innefattar bordläggning. I den mån en proposition har lämnats någon eller innan bordläggning ägt rum, kan den följaktligen ha lämnats inom 85110- dagarsintervallet men i kartläggningen ha redovisats i mindre än 85-dagarsintervallet. som undersökts har propositioner bordlagts mellan före föreslaget ikraftträdande i 43 fall. En genomgång av dessa ärenden visar att 11 propositioner inkommit inom intervallet före föreslaget ikraftträdandedatum (varav 1 proposition /2000, 1 proposition /01, 2 propositioner /02, 2 propositioner /05, 2 propositioner /06, 1 proposition /08, 1 proposition /11 samt 1 proposition /12 t.o.m. ). Detta får anses vara av marginell betydelse för helhetsbilden av propositionsavlämnandet i förhållande till föreslaget ikraftträdande. Påpekas kan också att förkortad motionstid har förekommit i 8 lagärenden, varav 2 under /03, 2 under /05, 1 under /08 och 3 under /09. Redovisningen i utredningstjänstens promemoria (bilaga 5.1) av intervallet omfattar dessa 8 propositioner där funnit att det förelegat synnerliga skäl och, på begäran av regeringen, beslutat om förkortad motionstid. I tabell 1 i utredningstjänstens promemoria redovisas bl.a. antal och andel propositioner som har bordlagts före föreslaget ikraftträdandedatum. Noterbart är att andelen propositioner som bordlagts har varit högst under det första i varje valperiod. /för hela valperioden /992001/02 /för hela valperioden /032005/06 /för hela valperioden /072009/10. Såvitt avser innevarande valperiod omfattar undersökningen enbart två riksmöten. Under /11 bordlades av propositionerna före ikraftträdande, under det andra , 2011/12, var den . För perioden /112011/12 (t.o.m. ) var andelen . Undersökningen visar att de departement som har det lägsta genomsnittliga antalet dagar mellan bordläggning och ikraftträdande under hela den undersökta perioden (utom Statsrådsberedningen som baserar sig på endast en proposition) är (124,) och (125,).