bet · H001FiU27 · 2013-04-09 00:00:00 — 2012/13:FiU27 Kungörelsetider vid likvidation I betänkandet föreslår utskottet med stöd av 3 kap. 7 § första stycket riksdagsordningen att kravet på kungörelseförfarande ska avskaffas vid handläggning av vissa ärenden om tvångslikvidation. Lagförslagen föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter endast en bordläggning. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Avskaffande av krav på kungörelseförfarande i vissa ärenden om likvidation antar de av utskottet i bilaga 1 framlagda förslagen till 1. lag om ändring i sparbankslagen (1987:619), 2. lag om ändring i lagen (1995:1570) om medlemsbanker, 3. lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, 4. lag om ändring i försäkringsrörelselagen (2010:2043). Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter endast en bordläggning. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), Per Åsling (C), (S), (M), Per (MP), (KD), (SD) och (V). Ärendet och dess beredning Utskottet beslutade att ge utskottets kansli i uppdrag att ta fram en lagrådsremiss med förslag om att avskaffa kravet på kungörelseförfarande vid handläggning av ärenden om tvångslikvidation av en bank eller ett försäkringsföretag vars tillstånd har återkallats. upprättade med hjälp av ett förslag till lagrådsremiss. har under hand inhämtat synpunkter från , och . beslutade utskottet lagrådsremissen och att inhämta Lagrådets yttrande över förslagen i lagrådsremissen. Lagrådsremissens lagförslag finns i bilaga 2. Lagrådet har yttrat sig om lagrådsremissen. Lagrådets yttrande finns i bilaga 3. Utskottet har beaktat Lagrådets synpunkter på lagförslagen. Utskottet föreslår på eget initiativ med stöd av 3 kap. 7 § första stycket riksdagsordningen att antar utskottets lagförslag i bilaga 1. Återkallande av tillstånd och tvångslikvidation Ett tillstånd att driva bank- eller försäkringsrörelse kan återkallas av vid allvarlig överträdelse av de regler som gäller för verksamheten. Av 15 kap. 1 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse följer att ska ingripa om en bank överträder de regler som gäller för dess verksamhet. Om överträdelsen är allvarlig ska bankens tillstånd återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas. Enligt 17 kap. 1 § får bestämma att ett beslut om återkallelse ska gälla . En bank är antingen ett bankaktiebolag, en sparbank eller en medlemsbank. Ett bankaktiebolag är ett aktiebolag som har fått tillstånd att driva bankrörelse. Bestämmelser om bankrörelse finns i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Därutöver finns särskilda regler om sparbanker i sparbankslagen (1987:619) och om medlemsbanker i lagen (1995:1570) om medlemsbanker. I lagen om bank- och finansieringsrörelse finns också bestämmelser som gäller för kreditmarknadsföretag (kreditmarknadsbolag och kreditmarknadsföreningar). För försäkringsföretag försäkringsaktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar gäller enligt 16 kap. 1 § försäkringsrörelselagen (2010:2043) att ska ingripa om ett försäkringsföretag överträder de regler som gäller för dess verksamhet. Av 16 kap. 2 § följer att försäkringsföretagets tillstånd ska, om överträdelsen är allvarlig, återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas. Enligt 17 kap. 4 § får bestämma att ett beslut om återkallelse ska gälla . För banker och försäkringsföretag finns också bestämmelser som innebär att banken eller försäkringsföretaget ska gå i likvidation om tillståndet återkallas (s.k. tvångslikvidation). Av 10 kap. 31 § lagen om bank- och finansieringsrörelse följer att ska besluta att ett bankaktiebolag ska gå i likvidation om bolagets tillstånd att driva bankrörelse har återkallats utan att bolaget i stället har fått tillstånd att driva annan tillståndspliktig finansiell rörelse. Även i fråga om sparbanker och medlemsbanker finns särskilda bestämmelser om att ska besluta att en spar- eller medlemsbank vars tillstånd har återkallats ska gå i likvidation. Bestämmelser om detta finns i 6 kap. 2 § sparbankslagen respektive 9 kap. 4 § lagen om medlemsbanker. Det finns däremot inte några särskilda bestämmelser om likvidation av kreditmarknadsföretag om företagets tillstånd att driva finansieringsrörelse har återkallats. I 11 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse anges att bestämmelserna om likvidation i 10 kap. 31 § inte gäller för kreditmarknadsbolag. Av 11 kap. 45 § försäkringsrörelselagen följer att ska besluta att ett försäkringsaktiebolag ska gå i likvidation, om tillståndet att driva försäkringsrörelse har återkallats utan att bolaget i stället har fått tillstånd att driva annan tillståndspliktig finansiell rörelse, eller om ett tillstånd att driva försäkringsrörelse för bestämd tid har gått ut utan att något nytt tillstånd beviljats. På motsvarande sätt gäller för ömsesidiga försäkringsbolag enligt 12 kap. 74 § försäkringsrörelselagen att ska besluta att ett ömsesidigt försäkringsbolag ska gå i likvidation bl.a. om tillståndet att driva försäkringsrörelse har återkallats utan att bolaget i stället har fått tillstånd att driva annan tillståndspliktig finansiell rörelse, eller om ett tillstånd att driva försäkringsrörelse för bestämd tid har gått ut utan att något nytt tillstånd beviljats. För försäkringsföreningar gäller enligt 13 kap. 27 § försäkringsrörelselagen att ska besluta att en förening ska gå i likvidation om föreningens tillstånd att driva försäkringsrörelse för bestämd tid har gått ut utan att något nytt tillstånd beviljats, eller om föreningens tillstånd att driva försäkringsrörelse har återkallats. Handläggningen av ärenden om tvångslikvidation De handläggningsregler som gäller ärenden om likvidation av banker, kreditmarknadsföretag och försäkringsföretag ställer bl.a. ett krav på kungörelseförfarande. Varken lagen om bank- och finansieringsrörelse eller försäkringsrörelselagen innehåller några särskilda bestämmelser om handläggningen av ärenden om tvångslikvidation. Om inte annat följer av lagen om bank- och finansieringsrörelse eller är särskilt föreskrivet, gäller dock bestämmelserna i aktiebolagslagen (2005:551) för bankaktiebolag (10 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Aktiebolagslagens regler om likvidation har ansetts vara tillämpliga på bankaktiebolag (prop. 2000/01:150 s. 121). Vid införandet av den nu gällande lagen om bank- och finansieringsrörelse kommenterades enbart de bestämmelser i 10 kap. som innebar ändringar i förhållande till gällande rätt (prop. 2002/03:139 s. 539). I detta sammanhang kommenterades inte 10 kap. 31 §. I 11 kap. 1 § försäkringsrörelselagen anges på motsvarande sätt att bestämmelserna i aktiebolagslagen gäller för försäkringsaktiebolag, om inte annat följer av försäkringsrörelselagen eller är särskilt föreskrivet (prop. 2009/10:246 s. 225 f.). I 11 kap 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse anges att det som enligt 10 kap. gäller för bankaktiebolag även ska gälla för kreditmarknadsbolag, förutom bl.a. bestämmelserna om likvidation i 10 kap. 31 §. Bestämmelser om handläggning av frågor om tvångslikvidation finns i 25 kap. 24 § aktiebolagslagen. Av paragrafen framgår bl.a. att inför ett beslut om tvångslikvidation ska förelägga bolaget samt aktieägare och borgenärer som vill yttra sig i ärendet att komma in med ett yttrande . Föreläggandet ska kungöras i Post- och minst en månad före utgången av den utsatta tiden. Kungörelseförfarandet enligt 25 kap. 24 § aktiebolagslagen gäller i ärenden om tvångslikvidation av bankaktiebolag och försäkringsaktiebolag. För spar- och medlemsbanker finns särskilda regler om handläggningen av ärenden om tvångslikvidation i 6 kap. 3 § sparbankslagen respektive 9 kap. 6 § lagen om medlemsbanker. Enligt dessa bestämmelser ska förelägga spar- eller medlemsbanken, samt huvudmän, medlemmar och borgenärer som vill yttra sig i ärendet att komma in med ett yttrande . Föreläggandet ska kungöras i Post- och minst två och högst före utgången av den utsatta tiden. För kreditmarknadsföreningar saknas, liksom för kreditmarknadsbolag, särskilda regler om likvidation om företagets tillstånd att driva finansieringsrörelse har återkallats. I 12 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse anges att bestämmelserna i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar gäller för kreditmarknadsföreningar om inte något annat följer av lagen om bank- och finansieringsrörelse eller är särskilt föreskrivet. Det finns också ett krav på kungörelseförfarande vid handläggning av ärenden om tvångslikvidation av ömsesidiga försäkringsbolag med anledning av att tillståndet att driva försäkringsrörelse har återkallats, eller att ett tillstånd att driva försäkringsrörelse för bestämd tid har gått ut utan att något nytt tillstånd beviljats. Det anges i 12 kap. 75 § försäkringsrörelselagen att bl.a. 11 kap. 5 § lagen om ekonomiska föreningar ska tillämpas vid tvångslikvidation av ömsesidiga försäkringsbolag. Av den senare bestämmelsen följer att ska förelägga föreningen samt föreningsmedlemmar och borgenärer som vill yttra sig i ärendet att komma in med ett yttrande inom . Föreläggandet ska kungöras i Post- och minst två och högst före utgången av den utsatta tiden. Enligt 13 kap. 2 § försäkringsrörelselagen gäller bestämmelserna i lagen om ekonomiska föreningar för försäkringsföreningar, om inte annat följer av försäkringsrörelselagen. Bestämmelserna om kungörelseförfarande i 11 kap. 5 § lagen om ekonomiska föreningar är tillämpliga vid handläggning av ärenden om tvångslikvidation av försäkringsföreningar. Likvidationen av en bank, ett kreditmarknadsföretag eller ett försäkringsföretag utförs av en eller flera likvidatorer. En likvidator träder in i styrelsens och den verkställande direktörens ställe. Likvidatorns uppgift är att avveckla banken, kreditmarknadsföretaget eller försäkringsföretaget på ett ordnat sätt. Utskottets bedömning i korthet Utskottet bedömer att ärendet har beretts i tillräcklig omfattning med hänsyn till värdet av att lagstiftningen ändras. Utskottet har berett Lagrådet tillfälle att yttra sig över lagförslagen. Lagrådet har yttrat sig över lagförslagen, se bilaga 3. I sitt yttrande lämnar Lagrådet framför allt synpunkter på beredningen av ärendet. Enligt Lagrådet väcker det valda tillvägagångssättet för beredningen av förslagen frågetecken och Lagrådet tillstyrker därför inte att förslagen genomförs. har ett stabilt och välskött finansiellt system. Den svenska banksektorn är också stor. Det är därför viktigt att eventuella brister i lagstiftningen åtgärdas snabbt. När man tidigare genomfört lagstiftning har följden blivit att en i sammanhanget inte obetydlig tid kommer att förflyta mellan en tillståndsåterkallelse och beslut om likvidation. Utskottet anser att det är viktigt att denna brist åtgärdas snabbt. Utskottet tar därför, efter samråd med , ett initiativ till förbättring av lagstiftningen. Vid arbetet inom med att ta fram ett underlag för utskottet har synpunkter inhämtats under hand från , och . har överlämnat en promemoria till utskottet med en sammanfattning av myndigheternas synpunkter. Av promemorian framgår anförde att det borde anges tydligt att beslut om tvångslikvidation ska tas så fort som möjligt, att det bör klargöras att någon kommunikationsplikt enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223) inte föreligger i de aktuella fallen och att det i allmänmotiveringen borde ges mer utförliga skäl för varför kungörelseförfarandet bör avskaffas. Särskilt betonades de negativa effekterna i form av t.ex. ökad risk för att insättningsgarantin måste träda in om situationen inte kan hanteras på ett skyndsamt och ordnat sätt. anförde sammanfattningsvis att det i allmänmotiveringen borde framgå att det är förenat med risker att invänta ett kungörelseförfarande i dessa fall, såväl konkursrisk för det berörda institutet som risk för negativa effekter på den finansiella stabiliteten. Vidare anfördes att även de kungörelseförfaranden som gäller vid tvångslikvidation av försäkringsföreningar borde ändras, av samma skäl som i promemorian anförts i fråga om försäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag. anförde att myndighetens möjligheter att fatta ett beslut genast eller senast dagen efter det att ansökan inkommit i vissa fall är avhängigt möjligheten att förordna likvidator och att visst kompletterande underlag kan behöva tas in från . Vidare anfördes att möjligheten till att föreslagna handläggningstider kan hållas ökar om föreslår en likvidator som är villig att ta uppdraget. Vidare framgår av promemorian att de synpunkter som myndigheterna bidragit med har omhändertagits genom att de arbetats in i den promemoria som tagit fram som ett underlag åt utskottet. När det gäller frågan om beredningskravet kan det även noteras att det i lagrådsremissen redovisas att frågan om att ta bort skyldigheten att bereda aktieägare och borgenärer tillfälle att yttra sig i likvidationsärenden som inte handläggs vid domstol har varit föremål för remissbehandling i ett tidigare lagstiftningsärende (prop. 2000/01:150). Remissinstanserna, bl.a. , , och , hade då inga invändningar mot att denna skyldighet togs bort. Sammantaget anser utskottet att de skäl som talar för att snabbt förbättra lagstiftningen om tvångslikvidation av banker och försäkringsföretag som fått tillståndet återkallat motiverar det valda tillvägagångssättet. Vad gäller Lagrådets synpunkter på de enskilda lagförslagen har de beaktats. Kungörelseförfarandet avskaffas i ärenden om tvångslikvidation av en bank vars tillstånd har återkallats Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att kravet på kungörelseförfarande avskaffas vid tvångslikvidation av en bank som har fått sitt tillstånd återkallat. Det kungörelseförfarande som enligt gällande rätt tillämpas vid handläggning av ärenden om tvångslikvidation till följd av återkallelse av tillstånd innebär att förflyter från det att bankens tillstånd har återkallats till dess att beslut om tvångslikvidation och utseende av likvidator kan ske. För bankaktiebolag gäller att minst en månad kommer att förflyta mellan återkallelsen av tillståndet och beslutet att utse en likvidator. För spar- och medlemsbanker är tidsspannet . beslut att återkalla ett tillstånd att driva bankrörelse är i sig en tillräcklig grund för att ska fatta beslut om tvångslikvidation. får bestämma att beslutet om återkallelse ska gälla . De ärenden som det här är fråga om skiljer sig därför från ärenden om tvångslikvidation på de andra grunder som anges i 25 kap. 11 § aktiebolagslagen. I dessa andra fall kan bolaget eller dess borgenärer själva vidta åtgärder för att undvika tvångslikvidation, t.ex. genom att lämna saknade uppgifter till . Ett beslut om återkallelse av tillstånd kan dock inte åtgärdas ensidigt av bolaget eller dess borgenärer. Eventuella synpunkter från borgenärer, aktieägare eller andra berörda kan inte heller påverka det beslut om tvångslikvidation som har att fatta med anledning av tillståndsåterkallelsen. Den nu gällande ordningen med ett kungörelseförfarande innebär att en i sammanhanget inte obetydlig tid kommer att förflyta mellan tillståndsåterkallelsen och beslut om likvidation. En verksamhet som ska vara under avveckling kommer då att drivas av bankens existerande ledning. Det kan av flera skäl ifrågasättas om detta är en lämplig ordning. Den verksamhet som banker och andra finansiella företag driver skiljer sig från andra företags, bl.a. genom att man i olika former tar emot och förvaltar medel från allmänheten. I fråga om banker och andra kreditinstitut gäller dessutom att insättarna kan kräva tillbaka sina medel och att verksamheten till stor del är beroende av kortfristig upplåning, vilket innebär att även andra långivare med kort varsel kan välja att inte ge institutet nya krediter. Om en bank får sitt tillstånd återkallat är risken stor att värdeförluster uppstår, om det saknas verktyg för att hantera situationen på ett skyndsamt och ordnat sätt. Även om banken inte varit på obestånd innan tillståndet återkallades, kan ett konkurshot snabbt uppkomma när möjligheterna att finansiera verksamheten försvåras. Om det inte är möjligt att låta en likvidator inleda sitt arbete , ökar risken för att bankens tillgångsmassa minskar i värde, till följd av t.ex. forcerade försäljningar av tillgångar i syfte att upprätthålla likviditet i verksamheten. Genom detta ökar risken för konkurs. Detta påverkar i ett första skede banken, dess ägare och andra intressenter. Redan risken för en konkurs kan dock få återverkningar även på andra delar av det finansiella systemet, bl.a. till följd av den osäkerhet som kan uppstå i fråga om de exponeringar som andra finansiella företag har mot den berörda banken. Generellt gäller att ju större banker det rör sig om, desto större risk för spridningseffekter. I förlängningen kan detta leda till störningar i det finansiella systemets funktion och finansiell instabilitet, vilket naturligtvis är allvarligt. Om en bank som tar emot insättningar går i konkurs, eller annars inte kan betala ut medel till sina insättare, träder insättningsgarantin in. Utbetalningar av medel från insättningsgarantin innebär en kostnad för staten. Om en likvidation av banken inte kan inledas snabbt och genomföras under ordnade former, ökar risken att banken snabbt förlorar sin betalningsförmåga och att dess tillgångsmassa minskar i värde. Detta innebär dels en ökad risk att insättningsgarantin kommer att behöva tas i anspråk, dels att statens kostnader för att infria garantin blir högre. En förutsättning för att likvidatorn ska kunna disponera över bankens tillgångar för att tillvarata t.ex. insättares och borgenärers intressen på bästa sätt är att likvidationen av banken kan inledas genast och genomföras under former som uppfattas som ordnade och betryggande. Det faktum att såväl enskilda insättare, borgenärer och andra berörda personer som det finansiella systemet som helhet och det allmänna insättningsgarantin har intresse av att en likvidation kan genomföras skyndsamt och under ordnade former, talar för att så bör ske. Det finns således tunga skäl som talar för att ta bort kungörelseskyldigheten vid handläggning av ärenden om tvångslikvidation till följd av återkallelse av tillstånd. Dessa skäl måste ställas mot de argument som tidigare framförts till stöd för att tillämpa ett kungörelseförfarande i de avsedda ärendena om tvångslikvidation. Det ena av de argument som framförts, nämligen att ett kungörelseförfarande gör att borgenärer och aktieägare får kännedom om likvidationsärendet, framstår som mindre relevant i den specifika situation då tvångslikvidation sker på grund av återkallelse av tillstånd (prop. 2000/01:150 s. 55). beslut att återkalla tillstånd är offentliga och publiceras dessutom på inspektionens webbplats. Berörda personer har därigenom goda möjligheter att ta del av information om inspektionens beslut. Det framstår därtill som osannolikt att kungörelseförfarandet i sig tillför information om ärendet utöver vad som redan är allmänt känt. I detta sammanhang kan det uppmärksammas att föreslog att skyldigheten att bereda aktieägare och borgenärer tillfälle att yttra sig skulle tas bort i de likvidationsärenden som inte handlades av allmän domstol (SOU 1999:36). Dessa ärenden handlades då av . De flesta remissinstanserna uttalade sig inte i frågan vid remissbehandlingen av kommitténs förslag. förordade dock att skyldigheten att kungöra likvidationsförelägganden skulle tas bort. Regeringen delade kommitténs uppfattning att borgenärer och aktieägare sällan kan antas tillföra något i likvidationsärendena men gjorde ändå, som framgått ovan, bedömningen att det fanns skäl att behålla kungörelseförfarandet (prop. 2000/01:150 s. 55). Det har också framförts att berörda personer genom kungörelseförfarandet ges möjlighet att påverka valet av likvidator (prop. 2000/01:150 s. 55). Även detta framstår som ett mindre angeläget intresse i den specifika situation som det nu är fråga om. När det gäller sparbanker och medlemsbanker är det som, efter det att beslutat om likvidation, utser likvidatorer (6 kap. 5 § andra stycket sparbankslagen respektive 9 kap. 7 § andra stycket lagen om medlemsbanker). I fråga om bankaktiebolag är det i stället som utser likvidatorer (25 kap. 28 § andra stycket aktiebolagslagen). I dessa fall kan det förväntas att föreslår för vem som ska förordnas som likvidator. får i detta sammanhang anses utgöra en part utan särskilda intressen i valet av likvidator. Inspektionen kan också förmodas ha god möjlighet att bedöma vem som är lämplig för uppdraget som likvidator. Mot denna bakgrund framstår inte det faktum att berörda personer i och för sig går miste om möjligheten att, inför beslutet om tvångslikvidation, framställa synpunkter på vem som ska förordnas som likvidator som ett tillräckligt vägande skäl för att behålla den nuvarande ordningen. Sammanfattningsvis finns det starkt vägande skäl för att kungörandeskyldigheten bör avskaffas i de fall som här berörs. Det bör därför införas en bestämmelse i 10 kap. 31 § lagen om bank- och finansieringsrörelse som anger att kungörelseförfarandet enligt 25 kap. 24 § aktiebolagslagen inte ska tillämpas vid handläggning av ärenden om tvångslikvidation av bankaktiebolag till följd av återkallelse av tillstånd. De bestämmelser i sparbankslagen och lagen om medlemsbanker som ställer krav på kungörelseförfarande bör följdenligt tas bort. Som framgått är det av stor vikt att likvidationsförfarandet kan inledas efter det att har fattat beslut om återkallelse av tillstånd. Detta bör därför uttryckligen anges i de nu aktuella bestämmelserna. beslut om likvidation bör gälla . Enligt 17 § första stycket förvaltningslagen (1986:223) får ett ärende som avser myndighetsutövning mot enskild inte avgöras utan att sökande, klagande eller annan part har underrättats om, och getts möjlighet att yttra sig över, en uppgift som någon annan har tillfört ärendet. Om det i någon annan lag eller förordning uppställs avvikande bestämmelser om kommunikation, gäller dock de bestämmelserna (jfr 3 § första stycket förvaltningslagen). Enligt 17 § första stycket 4 får en myndighet avgöra ett ärende utan att kommunikation har skett, om avgörandet inte kan skjutas upp. I de ärenden som det nu är fråga om är det, av de skäl som angetts ovan, angeläget att beslut kan fattas . Bestämmelsen i 17 § första stycket 4 bör därför, i den mån det inte finns avvikande bestämmelser i någon annan lag eller förordning, kunna vara tillämplig. De ändringar som föreslås i lagen om bank- och finansieringsrörelse innebär att kungörelseförfarandet avskaffas för banker men inte för kreditmarknadsföretag. Det framstår i och för sig som eftersträvansvärt att enhetliga regler gäller för dessa företag. För kreditmarknadsföretag saknas dock särskilda bestämmelser om tvångslikvidation när företagets tillstånd att driva finansieringsrörelse har återkallats. Frågan om hur lagstiftningen bör utformas för dessa företag bör övervägas vidare. Inom ramen för detta lagstiftningsärende föreslås därför inga ändringar för kreditmarknadsföretagen. Kungörelseförfarandet avskaffas i ärenden om tvångslikvidation av ett försäkringsföretag vars tillstånd har återkallats Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att kravet på kungörelseförfarande avskaffas vid tvångslikvidation av ett försäkringsföretag som har fått sitt tillstånd återkallat. Som tidigare angetts är bestämmelserna i 25 kap. 24 § aktiebolagslagen tillämpliga även i fråga om handläggning av ärenden om tvångslikvidation av försäkringsaktiebolag till följd av återkallelse av tillstånd. I 11 kap. 5 § lagen om ekonomiska föreningar föreskrivs också ett krav på kungörelseförfarande vid handläggning av ärenden om tvångslikvidation av ömsesidiga försäkringsbolag till följd av återkallelse av tillstånd. Den avvägning av intressen som aktualiseras för bankaktiebolag, sparbanker och medlemsbanker är även relevant för försäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag.