bet · H001KU20 · 2013-06-11 00:00:00 — Enligt innebar beslutet att avbryta anskaffningen av brobandvagnen att Försvarsmakten inte helt kunde uppfylla de operativa krav som återfinns i arméns utvecklingsplan. Brobandvagnen var ett av de materielprojekt som ingick i de alternativa förslag på projekt som Försvarsmakten enligt uppgift ska ha lämnat informellt till genomförandegruppen. I anges att har informerats om genomförandegruppen och dess arbete med besparingarna via budgetpropositionerna . Enligt budgetpropositionen hade gruppen i uppdrag att ta fram beslutsunderlag för en fortsatt effektivisering av försvaret, bl.a. genom att lämna förslag till en ändamålsenlig materielförsörjning anpassad till insatsförsvarets behov. I budgetpropositionen angavs att utgångspunkterna i arbetet med att ta fram besparingar varit att skapa en tyngdpunktsförskjutning från utvecklingssatsningar till anskaffning av färdigutvecklad försvarsmateriel samt att i så liten utsträckning som möjligt påverka förmågebredden. fick i budgetpropositionen ta del av en lista över projekt som enligt förslag skulle avbrytas eller reduceras. Konsekvenserna av besluten har enligt inte beskrivits närmare för . granskning visar att viktiga utgångspunkter för besparingarna var dels att tillämpa regeringens då nya materielförsörjningsstrategi och minska andelen utvecklingsprojekt, dels att påverka Försvarsmaktens operativa förmåga så lite som möjligt. bedömning är att dessa faktorer dock har fått begränsad påverkan på valen av materielprojekt som skulle avbrytas eller reduceras. Besparingarna har enligt haft en negativ påverkan på Försvarsmaktens möjligheter att upprätthålla vissa delförmågor som myndigheten bedömt som viktiga för myndighetens operativa förmåga. bedömning är att regeringen tog medvetna risker vad gäller Försvarsmaktens förmåga i samband med besparingarna. Granskningen visar också att regeringens besparingar i vissa fall har inneburit nya kostnader och bristande hushållning med resurser. Anskaffningen av taktisk obemannad farkost (TUAV) är enligt ett tydligt exempel på förändringar som inte har blivit långvariga och kostnader som blev något högre än de skulle ha blivit enligt den ursprungliga planen. Arbetet med att ta fram besparingarna präglas enligt av bristande dokumentation, och grundläggande krav på dokumentation har inte följts. konstaterar att viktiga styrsignaler från regeringen till Försvarsmakten har kommunicerats informellt och inte dokumenterats, vilket har skapat otydligheter i styrningen och försvårat uppföljningen. Något skriftligt direktiv finns inte upprättat för genomförandegruppen, och det går således inte att i efterhand utläsa vad gruppens ställning och uppdrag var. Detta försvårar enligt uppföljningen av gruppens arbete ännu mer. Försvarsmyndigheterna ingick inte i genomförandegruppen, men fick svara på frågor och lämna underlag om ett antal specifika materielprojekt. ifrågasätter dock huruvida myndigheternas sakkunskap togs till vara tillräckligt genom det sätt regeringen valde att arbeta. bedömning är att regeringen inte har gjort tillräckliga konsekvensanalyser i samband med besparingarna. Både regeringen och Försvarsmakten hade enligt kunnat säkerställa att besparingarna togs ut på ett effektivare sätt, genom ett mer utvecklat samarbete i framtagandet av besparingarna. bedömer att regeringen inte har skapat förutsättningar för en effektiv resurshållning. uppfattning är att regeringens val av arbetssätt, att själv ta fram besparingarna, medför problem med hur ansvaret kan utkrävas i efterhand. Eftersom det är regeringen som har beslutat om besparingarna blir regeringen också ansvarig för de brister som uppstår till följd av besparingarna. Detta är en avvikelse från den rådande rollfördelningen och försvårar ansvarsutkrävandet. Mot bakgrund av granskningen rekommenderar regeringen att dels säkerställa spårbarhet och uppföljning i styrningen genom tillfredsställande dokumentation, dels se till att konsekvensanalyser görs vid större förändringar i materielförsörjningen, dels säkerställa att myndigheternas sakkunskap tillvaratas vid viktiga förändringar i materielförsörjningen, dels säkerställa att får den information den behöver för att fatta beslut. svarade försvarsministern på en interpellation (ip. 2011/12:332) om den aktuella rapporten från . Frågeställningarna i interpellationen rörde huruvida försvarsministern delade bedömning dels att besparingarna som vidtogs som ett resultat av genomförandegruppens arbete haft en negativ påverkan på Försvarsmaktens möjligheter att upprätthålla vissa delförmågor som myndigheten bedömt som viktiga för den operativa förmågan, dels att regeringen tog medvetna risker vad gäller Försvarsmaktens förmåga i samband med besparingarna. Vidare efterfrågades vilka initiativ försvarsministern avsåg att ta för att kartlägga och åtgärda dessa brister i förmåga. I sitt svar anförde försvarsministern (se 17 § i kammarens protokoll 2011/12:42) att regeringen avsåg att i en skrivelse till redovisa sin bedömning och eventuella behov av åtgärder med anledning av . Vidare påpekade försvarsministern att ärendet även kommer att granskas av och att regeringen välkomnade granskningen. Regeringens skrivelse om granskningsrapport överlämnade regeringen sin skrivelse om till (skr. 2011/12:173). I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i rapporten. Regeringen framhåller bl.a. betydelsen av att eftersträva hög effektivitet och iaktta god hushållning i statens verksamhet. Vidare påminner regeringen om de principer för verksamhetsanpassad styrning av myndigheterna som ställt sig bakom. Regeringen konstaterar att i budgetpropositionen respektive 2009 har informerats om genomförandegruppens arbete och att har bifallit regeringens förslag om besparingar i budgetpropositionen . I skrivelsen redovisar regeringen de åtgärder som den vidtagit eller avsåg att vidta för sin styrning av materielförsörjningen. Som ett led i detta har materielredovisningen utvecklats i budgetpropositionen . I kommande budgetpropositioner avser regeringen att återkomma i frågan om en förbättrad redovisning. I skrivelsen anger regeringen att kvalitetssäkring och faktagranskning av konsekvensanalyser och genomförandegruppens övriga ekonomiska underlag genomfördes i såväl skriftlig som muntlig dialog med Försvarsmakten. Regeringens bedömning är att styrningen är förenlig med de principer för bl.a. verksamhetsanpassad styrning som etablerats (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). Påverkan på försvarets operativa förmåga Regeringen delar inte slutsatser att besparingarna haft negativ påverkan på Försvarsmaktens operativa förmåga. Enligt regeringen avsåg bifall till regeringens besparingsförslag i budgetpropositionen projekt som ännu inte var förbandssatta eller i operativt bruk för besparingsbesluten och därför inte torde kunna ha lett till en försämring av förmågan. Konsekvenserna av att avbryta projekten innebar enligt regeringen därför snarare ett vidmakthållande av befintlig Vidare menar regeringen att det är viktigt att poängtera att operativ förmåga, som skriver i granskningsrapporten, beror på fler faktorer än tillgången på viss ny materiel. Regeringen konstaterar att Försvarsmakten i årsredovisningarna för åren 20092011 har redovisat en i huvudsak godtagbar operativ förmåga och att målen för Försvarsmaktens operativa förmåga var under omarbetning inför regeringens arbete med och godkännande av den försvarspolitiska inriktningsproposition (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). Dessa nya mål var inte kända för genomförandegruppen, då Försvarsberedningen ännu inte hade lämnat sin rapport i användning (Ds 2008:48). Av framgår enligt regeringen inte heller om , i sin informationsinhämtning, lät Försvarsmakten utvärdera mot de då rådande målsättningarna eller de nya målsättningarna i inriktningspropositionen. Efter att hade beslutat om den ovannämnda försvarspolitiska inriktningspropositionen med förslag om nya krav på förbandens tillgänglighet och användbarhet var det enligt regeringen naturligt att Försvarsmakten, i den utsträckning ekonomin medgav, reviderade förbandens behov och i planeringen återlade en viss del av materielen och att vissa projekt som tidigare avbrutits eller reducerats togs tillbaka. Besparingsförslagets förutsättningar och konsekvenser En av utgångspunkterna för genomförandegruppens arbete var att bidra till att genomföra regeringens inriktning för materielförsörjningsprocessen, genom att skapa en tyngdpunktsförskjutning från utvecklingssatsningar till färdigutvecklad försvarsmateriel. Regeringen bedömer att så skedde. Mot bakgrund av att besparingen skulle tas ut i närtid och att materielplaneringen till sin natur är långsiktig samt att verksamhet i närtid i stor utsträckning redan är bunden i beställningar till industrin, innefattar enligt regeringens mening bifall av regeringens besparingsförslag att, i vissa fall, även pågående upphandlingar av materiel som redan finns på marknaden avbryts för att nå besparingsmålet. Vidare anges i skrivelsen att regeringens besparingsförslag i budgetpropositionen präglades av att regeringen värnar särskilt om svenska soldaters och sjömäns säkerhet i insatsområden, t.ex. insatsen i . Avgörande faktorer för förslaget att avbryta anskaffningen av taktisk obemannad flygfarkost (TUAV) var enligt regeringen att det gick att vidmakthålla kvaliteten på underrättelseinformationen på rådande nivå bl.a. genom samarbete med övriga deltagande länder i insatsen. Regeringen noterar kritik om bristande dokumentation av genomförandegruppens arbete men konstaterar att genomförandegruppen har lämnat en slutrapport och att inte har bett om ytterligare information om gruppens arbete. Med anledning av skrivelsen har två följdmotioner väckts. I motion 2012/13: Fö2 begär m.fl. (S) att tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om regeringens sätt att ge information till . I motionen anförs bl.a. att måste garanteras tillfredsställande information och insyn från regeringen. Att hänvisa till att inte har efterfrågat sådan information är enligt motionärerna inte tillfredsställande eftersom det är svårt att veta vilken information som ska efterfrågas, speciellt i en verksamhet där mycket är omgärdat av sträng sekretess. I motion 2012/13:Fö3 begär (SD) att tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om dels att myndigheter företrädesvis själva tar nödvändiga beslut för att få ekonomisk balans gentemot sina av beslutade anslag (yrkande 1), dels att besluten protokollförs när regeringen tillsätter genomförandegrupper för att verka i en myndighet (yrkande 2). Av motionen framgår bl.a. att det faktum att genomförandegruppens arbete var informellt gör att det blir omöjligt att i efterhand granska besluten. Det finns enligt motionären inget beslut om formell tillsättning av genomförandegruppen eller några bevarade direktiv för dess arbete, dess korrespondens har inte diarieförts och slutrapporten är hemligstämplad. Riksdagsbehandling av skrivelsen och följdmotionerna Skrivelsen och de ovannämnda motionerna hänvisades till försvarsutskottet för behandling. föreslog försvarsutskottet att som sin mening borde ge regeringen till känna vad utskottet anfört om redovisning för av förändringar i Försvarsmaktens förmåga och om en tydlig rollfördelning mellan regeringen och myndigheterna för att kvalitetssäkra viktiga beslutsunderlag (bet. 2012/13:FöU5). I sitt ställningstagande anförde försvarsutskottet följande: har i sin rapport om genomförandegruppens arbete redovisat omfattande kritik. Utskottets farhåga är först och främst att den svenska försvarsförmågan inte har kunnat garanteras som en konsekvens av gruppens arbete. Det är synnerligen allvarligt med tanke på att pekar ut medvetna ambitionsnivåsänkningar och i vissa fall risktagningar som effekter av besparingar i sin rapport. Besparingarna påverkade den svenska truppen i på ett negativt sätt. Detta är anmärkningsvärt. Utskottet noterar vidare att kritiken från handlar om bristande resurshushållning, bristande respekt för rollfördelningen i förhållande till myndigheterna, vilket försvårade ansvarsutkrävande, otillräckligt dokumenterad process, frånvaro av skriftliga direktiv till genomförandegruppen, oklara förutsättningar för effektiv resurshushållning och frånvaro av tillfredsställande information till . Sammantaget ger detta bilden av ett arbete i genomförandegruppen som inte stämmer med rimliga krav på ett professionellt arbetssätt. Inom ramen för den utvecklade materielredovisningen redovisar regeringen de anskaffningsobjekt för som bedöms vara av särskild betydelse för exempelvis Försvarsmaktens utveckling. ambitionsnivå i förhållande till dessa, och förmågesänkningar som uppstår när den insatsorganisation som har beslutat om inte materielsätts som planerat, ska rimligen informeras om utan att den i särskild ordning efterfrågar informationen. Dessutom anser utskottet att rollfördelningen mellan regeringen och myndigheterna inte har respekterats och att de brister i dokumentation som påvisat försvårat insyn och ansvarsutkrävande. Regeringen bör i ett lämpligt sammanhang redovisa för utskottet vilka åtgärder som vidtagits för att tydliggöra rollfördelningen och ge rimliga förutsättningar för att kvalitetssäkra viktiga beslutsunderlag. Utskottets bedömning är att de brister i gruppens arbete som redovisat har medfört att regeringen inte hushållat med resurserna i förväntad utsträckning. Regeringen redovisade i budgetpropositionen att genomförandegruppen skulle tillsättas och att den avsåg att beakta och analysera såväl Försvarsberedningens omvärldsanalys som Försvarsmaktens perspektivstudier. Av regeringens skrivelse framgår att så inte skett och att besparingarna i stället föregrep den revidering av förbandsbehoven som senare kom att ske. Regeringen redovisar alltså att det var naturligt att återuppta vissa materielprojekt kort efter de tidigare besluten om reduktioner och avbeställningar, vilket i stället kan ha medfört merkostnader. I det framåtriktade arbetet för att nå balans i Försvarsmaktens ekonomi har regeringen aviserat ett arbete inom som så långt som möjligt samordnas processmässigt med arbetet inför en ny försvarspolitisk inriktningsproposition, inklusive Försvarsberedningens arbete. Regeringen har i sitt uppdrag till myndigheten beslutat att uppgiften ska lösas i samverkan med (Försvarsdepartementet). iakttagelser torde tjäna som självklar utgångspunkt för att arbetet framöver ska ligga i fas med den försvarspolitiska inriktningspropositionen och Försvarsberedningens arbete så att inte kortsiktiga besparingar prioriteras framför ett långsiktigt hushållande med statens resurser. har i sin granskning pekat på vikten av att regeringen agerar så att spårbarheten och uppföljningen i regeringens styrning säkerställs genom tillfredsställande dokumentation, att konsekvensanalyser görs i samband med större förändringar i materielförsörjningen, att det säkerställs att myndigheternas sakkunskap tas till vara i samband med viktiga förändringar i materielförsörjningen samt att det säkerställs att får nödvändig information som underlag för ställningstaganden och beslut. Utskottet delar uppfattning. Vidare betonade försvarsutskottet att beredningsformerna måste vara i överensstämmelse med de former som normalt sett gäller mellan och myndigheterna, rollfördelningen måste vara tydlig och regeringen måste notera den allvarliga kritiken och konstruktivt använda den för att liknande situationer inte ska uppstå . Enligt försvarsutskottet var det regeringens ansvar att garantera tillfredsställande information, särskilt som regeringen har valt ett arbetssätt som avviker från den rådande rollfördelningen. Till betänkandet bifogades en reservation (M, FP, C och KD) i vilken det bl.a. anförs att försvarsutskottet inte borde föregå de slutsatser som kommer att dra i sin granskning. I reservationen föreslås att motionerna avslås och att något tillkännagivande därmed inte lämnas till regeringen. beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2012/13:192). Vissa handlingar ur genomförandegruppens akt beslutade dåvarande försvarsministern att förorda tre riksdagsledamöter som politisk sakkunniga i Försvarsdepartementet. Dessa riksdagsledamöter skulle delta i genomförandegruppen. Förordnandena gällde den 1 februari31 . Bifogat till varje förordnande finns en arvodesräkning avseende sammanträdesarvoden. Av dessa räkningar framgår att gruppens första sammanträde hölls . I en skrivelse av till begärde utskottet svar på vissa frågor. Utskottet tog emot två svarspromemorior och en bilaga från Försvarsdepartementet (bilaga A2.2.2). En av promemoriorna och bilagan har sekretessmarkering. På frågan om när beslutet om att inrätta genomförandegruppen fattades och av vem framgår av svarspromemorian att regeringen i budgetpropositionen hade uttalat sin avsikt att tillsätta en genomförandegrupp (nedan kallad gruppen) under Försvarsdepartementets ledning och att gruppen sedan kom att utformas som en intern arbetsgrupp inom . Som svar på utskottets frågor om när och till vem gruppens löpande rapportering som grund för regeringens budgetarbete skedde anges att det inte är möjligt att exakt ange när rapportering gjordes och till vem. Vad gäller utskottets frågor om tidsfristerna som Försvarsmakten fick för att besvara frågor från gruppen framgår att beredningsprocessen för budgetpropositionen var gränssättande för gruppens arbete. Vidare anges att det inte är känt vilka närmare överväganden som gjorts avseende tidsfristerna för svar från Försvarsmakten. Som svar på frågan om hur beredningskravets uppfyllande säkerställdes i ärendet om besparingar i försvarets materielförsörjning anges i svarspromemorian att gruppen inhämtade behövligt underlag från Försvarsmakten och att upplysningar inhämtades även under hand från myndigheten. Vidare framgår av svarspromemoriorna att gruppens slutrapport med dess förslag utgjorde underlag i beredningsprocess för budgetpropositionen , att propositionen bereddes enligt sedvanliga rutiner och att någon extern remittering inte skedde. Som svar på utskottets frågor om vissa handlingar och underlag som nämns i granskning och som enligt uppgift från denna granskning ska ha överlämnats till Försvarsdepartementet anges att någon handling som motsvarar beskrivning inte har påträffats. Som svar på utskottets frågor om den dialog med förtydliganden mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten om hur de beslutade besparingarna skulle genomföras anges att det inte är möjligt att nu närmare ange hur dialogen kom att genomföras. Vidare framgår att den dialog med som kan ha förekommit från Försvarsmaktens sida vid myndighetens genomförande av besparingarna hade sin grund i regeringens beslut om regleringsbrev för myndigheten. Som svar på frågan om Försvarsmakten fått ta del av gruppens slutrapport och skälen till att Försvarsmakten i förekommande fall inte fått det anges endast att slutrapporten var ett internt underlag och att rapporten inte skickades till Försvarsmakten. Som svar på utskottets fråga om regeringens överväganden om risken att ett nytt inriktningsbeslut skulle minska möjligheten att iaktta hög effektivitet och god hushållning beträffande de här aktuella besparingarna inom Försvarsmaktens materielförsörjning hänvisas till regeringens uttalanden i budgetpropositionen om att det dels kunde finnas skäl att senare göra en förnyad bedömning av materielplaneringen med anledning av den då kommande inriktningen för försvaret, dels var viktigt att genomföra en förändring av materielförsörjningen i närtid. Som svar på utskottets frågor om regeringens ändrade bedömning av beställningen av taktisk obemannad flygfarkost (TUAV) framgår bl.a. att Försvarsmakten i myndighetens underlag till såväl den försvarspolitiska propositionen som budgetpropositionen förslagit att TUAV skulle anskaffas och anfört att systemet var en viktig del i det s.k. ISTAR-koncep- tet. Av den försvarspolitiska propositionen framgick att regeringen senare under delade Försvarsmaktens bedömning av det långsiktiga behovet av TUAV och betonade att anskaffningen skulle ske i den takt som ekonomin medgav. Vidare framgår av svaret att regeringen beslutade om anskaffning av TUAV och att regeringen i beslutet konstaterade att säkerhetsläget för Försvarsmaktens styrkor i kraftigt hade försämrats , vilket gjorde det brådskande att tillföra den operativa förmåga som systemet skulle innebära. Som svar på utskottets begäran om en bedömning av kostnadsökningarna för TUAV jämfört med den ursprungliga planen lämnades en sekretessmarkerad bilaga. Av bilagan framgår att kostnadsramen har ökat 2010. Utöver det ovannämnda lämnades i en av svarspromemoriorna svar på ett antal frågor som utskottet ställde om dels handlingarna i akten (Fö2008/751/MIL), dels innehållet i genomförandegruppens slutrapport och annat underlag i akten om enskilda verksamheter som skulle avbrytas respektive reduceras. Svarspromemorian innehåller uppgifter som kan omfattas av sekretess. Av materialet i akten och svarspromemorian framgår att två expedierade e-postmeddelanden till Försvarsmakten inte diariefördes. Utskottet ställde även frågor om gruppens förslag att avbryta AMOS-pro- jektet mot bakgrund av uppgifter i gruppens slutrapport om att besparingen i den delen förutsatte att det fattades ett beslut om avbrytande före ett visst datum. Svaret innehåller uppgifter som kan omfattas av sekretess och har därför uteslutits här. Vidare framgår av akten att det för vissa av de verksamheter som skulle avbrytas eller reduceras och som sedermera ingick i regeringens förslag till saknas underlag från Försvarsmakten men i genomförandegruppens slutrapport återfinns dels bedömningar från Försvarsmakten, dels bedömningar och förslag till åtgärder Som svar på dessa iakttagelser och frågor från utskottet anges att det inte är möjligt att fastställa hur bedömningar i alla delar har inhämtats eller vilka närmare beredningsåtgärder som har förekommit. Vidare erinras om att regeringen har uttalat att genomförandegruppen kvalitetssäkrade och faktagranskade konsekvensanalyser och övrigt ekonomiskt underlag i såväl skriftlig som muntlig dialog med Försvarsmakten. Genom en skrivelse av till begärde utskottet svar på ytterligare frågor. Utskottet tog emot två svarspromemorior från Försvarsdepartementet (bilaga A2.2.3). En av promemoriorna har sekretessmarkering. Som svar på utskottets fråga om vilka rutiner som fanns för att dokumentera en dialog mellan Försvarsmakten och i situationer där den föreskrivs av formella styrningsdokument, så som regleringsbrev, anges att det finns väl etablerade rutiner för arbetet med budgetpropositionen, liksom krav på tillhörande dokumentation. Vidare anges att regeringen har noterat kritik om bristande dokumentation av genomförandegruppens arbete, men konstaterar att gruppen lämnat en slutrapport. Som svar på frågorna om dels skälen till beslutet om en dialog mellan Försvarsmakten och för att genomföra besparingarna, dels skälen till att dialogen inte dokumenterades lämnas inte något svar. Utöver det ovannämnda lämnades i en av svarspromemoriorna svar på ett antal följdfrågor som utskottet ställde om handlingarna i akten (Fö2008/751/MIL) samt innehållet i genomförandegruppens slutrapport och annat underlag i akten om enskilda verksamheter som skulle avbrytas respektive reduceras. Svarspromemorian innehåller uppgifter som kan omfattas av sekretess. Av svaren framgår att de två ovannämnda e-postmeddelan- dena till Försvarsmakten på grund av ett förbiseende inte diariefördes. Utskottet ställde ytterligare frågor om och begärde bl.a. uppgifter om det slutliga beloppet för den genomförda besparingen rörande avbrytandet av . Svaret innehåller uppgifter som kan omfattas av sekretess. Av svaret framgår att ingen dokumentation om den slutliga besparingen har påträffats i .