bet · H001KU20 · 2013-06-11 00:00:00 — Av bestämmelsen följer att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och de direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). I verksledningspropositionen anslöt sig regeringen till (SOU 1985:40) slutsats att regeringsformens regler utgjorde en fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situation (prop. 1986/87:99 s. 27). stitutionsutskottet hänvisat till denna slutsats i lagärendet om en reformerad grundlag (bet. 2009/10:KU19 s. 39). Myndigheternas lydnadsplikt mot regeringen beskärs formellt endast av myndighetens självständighet att fatta beslut i sådana ärenden som avses i 12 kap. 2 § RF (myndighetsutövning och tillämpning av lag). utfärdades förordning (2010:185) med instruktion för . Av 2 § 4 i förordningen gällde att skulle utveckla och förvalta metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet. Av 2 § 5 följde att skulle ta fram trafikprognoser. Förordningen trädde i kraft . utfärdades förordning (2011:1227) om ändring i förordningen (2010:185) med instruktion för som innebar bl.a. att 2 § 5 i förordningen ändrades så att ska ta fram och tillhandahålla aktuella trafikprognoser (ändringen kursiverad). Ändringen trädde i kraft . utfärdades förordning (2012:793) om ändring i förordningen (2010:185) med instruktion för som innebar bl.a. att 2 § 4 i förordningen ändrades så att ska utveckla, förvalta och tillämpa metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet, inklusive efterkalkylering och successiv kalkylering (ändringen kursiverad). Ändringen trädde i kraft . utfärdades förordning (2010:186) med instruktion för Trafikanalys. Enligt 2 § 5 i förordningen gällde att Trafikanalys kontinuerligt skulle följa arbete med att utveckla modeller för samhällsekonomiska analyser. Förordningen trädde i kraft . utfärdades förordning (2011:495) om ändring i förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys som innebar bl.a. att 2 § första stycket 5 i förordningen ändrades så att Trafikanalys kontinuerligt ska följa arbete med att utveckla modeller för samhällsekonomiska analyser och följa den internationella modellutvecklingen på området (ändringen kursiverad). Därtill tillkom ett nytt andra stycke enligt vilken Trafikanalys ska lämna en rapport till regeringen över de förhållanden som avses i första stycket 5. Ändringarna trädde i kraft . utfärdades förordning (2011:1228) om ändring i förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys som innebar bl.a. att 2 § andra stycket i förordningen ändrades så att Trafikanalys ska lämna en rapport till regeringen över iakttagelser man har gjort och som avses i första stycket 5 (ändringen kursiverad). Ändringen trädde i kraft . utfärdades förordning (2012:794) om ändring i förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys som innebar bl.a. att 2 § andra stycket i förordningen ströks. Ändringen trädde i kraft . har tidigare behandlat frågor om regeringens ansvar för styrningen av myndigheter och regeringens information till . granskade utskottet regeringens information till om den nordiska snabbinsatsstyrkan (bet. 2010/11:KU20 s. 10 f.). Granskningen visade att en ökning av både kostnaderna för och antalet soldater i snabbinsatsstyrkan hade skett utan att informerades. Utskottet ansåg mot bakgrund av en granskningsrapport från att regeringens information till hade varit sen, otydlig och otillräcklig och att därmed inte hade fått en rättvisande bild. Av utskottets ställningstagande framgår vidare att inte ens när regeringen vid ett första tillfälle återkom till med information hade det givits någon precis och fullständig information och att först när granskat regeringens handlande i frågan kunde en fullständig bild skapas. Utskottet ansåg att detta var allvarligt då regeringen genom detta inte gett en rättvisande bild av verksamheten och kostnaderna för denna. granskade utskottet regeringens styrning av förvaltningsmyndigheter (bet. 2012/13:KU10 s. 80 f.). Utskottet hade från sina utgångspunkter inget att invända mot att styrningen i högre grad än tidigare sker via instruktioner än via regleringsbrev. I sammanhanget påminde utskottet om att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet, vilket förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv. Utskottet påpekade vidare att oaktat formerna för regeringens styrning och det ansvar som regeringen ger myndighetsledningar gäller alltjämt att regeringen är ansvarig inför för rikets styrelse. Slutligen noterade utskottet de uppgifter som lämnats i granskningen om att kontakter mellan myndigheterna och är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. Utskottet hade ingen annan uppfattning men anförde att det är väsentligt att informella kontakter inte går utöver den formella ramen för myndigheternas verksamhet och att dessa kontakter är mer inriktade på information än styrning. Av granskningen framgick även att för flera myndigheter där återrapporteringskraven helt eller i stort sett tagits bort genom regeringens förändrade styrning, hade regeringen bedömt att myndigheten själv är bäst skickad att avgöra vad som är av vikt att återrapportera. Iakttagelserna pekade enligt utskottet på vikten av att regeringen noggrant följer upp kvaliteten i myndigheternas återrapportering, inte minst mot bakgrund av den betydelse som återrapporteringen har för kvaliteten i såväl regeringens informationsförsörjning som regeringens redovisning till . Därtill pekade utskottet på att dokumentation av kontakter är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll. I propositionen (prop. 2008/09:35) som regeringen överlämnade till lämnades förslag till inriktning av åtgärder i transportinfrastrukturen för perioden 20102021. I propositionen lämnades förslag till ekonomiska ramar, ansvarsfördelning och vägledning för prioritering av åtgärder i den åtgärdsplanering som följer efter beslut. I sin behandling av propositionen uttalade trafikutskottet (bet. 2008/09: TU2) bl.a. följande (s. 42): Utskottet instämmer i regeringens bedömning om att samhällsekonomiska analyser bör spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar. För att dessa analyser ska kunna användas som beslutsunderlag är det självfallet angeläget att de utgår ifrån relevanta förutsättningar och inte minst att kalkylerna och analyserna är jämförbara. Utskottet välkomnar därför det uppdrag som regeringen gav till trafikverken att utarbeta modeller och metoder för de samhällsekonomiska bedömningar som krävs i åtgärdsplaneringen. Utskottet konstaterade vidare att det av trafikverkens redogörelse av regeringsuppdraget framgick att prognoserna i åtgärdsplaneringen skulle komma att grundas på den s.k. EET-strategin, vilket innebar att kalkylerna skulle utgå från styrmedel som syftade till att regeringens miljökvalitetsmål för klimatpåverkande utsläpp skulle uppfyllas. bedömde sammanfattningsvis att goda förutsättningar hade skapats för genomförandet av relevanta och jämförbara analyser (s. 43). Utskottet förutsatte vidare att de i sammanhanget nämnda modellerna och metoderna skulle komma att bli föremål för utveckling inför framtida planeringsomgångar för att bl.a. anpassa kalkylförutsättningarna till de villkor som då skulle gälla. Utskottet föreslog att skulle godkänna regeringens förslag. beslutade enligt utskottets förslag (rskr. 2008/09:145). I propositionen (prop. 2008/09:162) som regeringen överlämnade till berördes bl.a. trafikverkens åtgärdsplanering inför fastställandet av en nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet. Vad gäller vikten av samordning mellan sektorer och nivåer framhöll regeringen (s. 140) att bl.a. trafikverken samt ansvariga länsstyrelser och regionala organ i sin trafikplanering borde lyfta fram klimataspekten och i sina respektive planer visa hur de bidrar till minskad klimatpåverkan. I propositionen påminde regeringen om att den, i direktiven för åtgärdsplanering inför fastställandet av en nationell trafikslagsövergripande plan, förtydligade att minskad klimatpåverkan från trafiksektorn ska beaktas i planeringen. I propositionen (s. 95 f.) bedömde regeringen att utvecklingen av transportinfrastrukturen borde inriktas mot att skapa kommunikationer som utgår från resenärers, företags och samhällets behov och som är förenliga med klimat och miljökvalitetsmål. I propositionen angavs att regeringen beslutade om uppdrag om inledande åtgärdsplanering för infrastrukturåtgärder för perioden 20102021 som en följd av beslut om infrastrukturpropositionen. Vidare angavs (s. 97) att en utgångspunkt för den nya planeringsomgången är att samhällsekonomiska analyser ska spela en tydligare roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar. Ett trafikslagsövergripande synsätt var enligt regeringen centralt för åtgärdsplaneringen och kan också bättre hantera de samlade miljö- och hälsoaspekterna från transportsystemet. Vidare framgår av propositionen att planförslag från trafikverken och länen skulle lämnas till regeringen och att regeringen avsåg att bereda förslagen och senare fastställa den nationella planen och ramarna för länsplanerna. I sin behandling av propositionen beslutade på miljö- och jordbruksutskottets förslag (bet. 2008/09:MJU28) och i enlighet med regeringens förslag (rskr. 2008/09:300) om mål för den svenska klimatpolitiken till 2020. Målet är att utsläpp ska vara lägre än utsläppen . Det innebär att utsläppen av växthusgaser 2020 ska vara ca koldioxidekvivalenter lägre jämfört med nivå. Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter, dvs. transporter, bostäder, avfallsanläggningar, jord- och skogsburk och vattenbruk samt delar av industri m.m. I rapporten (RiR 2012:7) har granskat regeringens styrning mot de transportpolitiska målen och rapporteringen till utifrån de transportpolitiska målen och klimatmålen. framhåller i rapporten att transportsektorns utsläpp av växthusgaser är omfattande och fortsätter att öka. Vidare påpekar att miljökvalitetsmålen (samt trafiksäkerhet och hälsa) ingår som jämbördiga mål vid sidan om målet om ökad tillgänglighet i transportpolitiska mål. granskning i rapporten gäller styrningen och genomförandet av infrastrukturplaneringen utifrån de transportpolitiska målen och klimatmål. Den övergripande slutsatsen i rapporten är att lönsamheten för många objekt bygger på antaganden om trafikvolymer och trafikökningar som med nu tillgänglig kunskap sannolikt är svåra att förena med klimatmålen. Vidare anges att rapporteringen till inte är transparent, konsistent eller rättvisande utifrån klimatmålen eftersom regeringen inte har tydliggjort sambandet mellan lönsamhet, trafikökningar och ökade kol- Granskningen lyfter också fram att koldioxidutsläppen som följer av den nationella infrastrukturplanen har underskattats. drar i sin granskning slutsatsen att regeringens styrning har varit otydlig när det gäller hur klimatmålen ska beaktas. Denna otydlighet, och trafikverkens tillämpning av prognosmodeller under åtgärdsplaneringen har bidragit till underskattningen. Det är, enligt , osäkert om den nationella planen sammantaget leder till minskade koldioxidutsläpp och därmed bidrar till klimatmålen. Det framhålls i rapporten att det krävs ett stort genomslag av forskning och fordonsutveckling för att kunna nå de uppsatta klimatmålen. I rapporten konstaterar att fördelningen av medel mellan trafikslagen fastställs av regeringen först efter godkännande av inriktningspropositionen. I praktiken har dock regeringen, enligt revisionen, fastställt uppdelningen mellan vägar och järnvägar på förhand. Vidare framhålls i granskningen att , till skillnad från tidigare planeringsomgångar, inte har haft formell insyn i eller beslutsmakt över regeringens fördelning mellan trafikslagen. Det påpekas även i rapporten att regeringen inte på ett tydligt sätt har redovisat fördelningen av investeringsanslaget mellan vägar och järnvägar för . lönsamhet bygger på trafikökningar framhåller i rapporten att om infrastrukturplaneringen skulle genomföras med utgångspunkt från att klimatmålen ska nås, påverkar det sannolikt vilka investeringar som blir lönsamma, eftersom lönsamheten för investeringarna bygger på förväntade trafikökningar. Detta förhållande, menar , har regeringen inte rapporterat till . Information till trafikverken om regeringens åtgärder För att ska kunna göra rimliga antaganden behöver regeringen, enligt , klargöra dels vilka åtgärder för begränsad klimatpåverkan som i huvudsak planeras i närtid, dels vilken ungefärlig utsläppsbana som regeringen anser att koldioxidutsläppen ska följa på för att klimatmålen ska kunna nås i önskvärd utsträckning. Det anförs i rapporten att regeringens styrning har varit otydlig i dessa avseenden. Trafikverken utgick från att EET-strategin skulle genomföras I påpekas också att det i regeringens direktiv till trafikverken inför åtgärdsplaneringen 20102021 saknades uppgifter om vilken klimatpolitik regeringen planerade. I avsaknad av styrning valde trafikverken att utgå från att strategin för effektivare energianvändning och transporter, den s.k. EET-strategin, skulle genomföras. EET-strategin föreslår de styrmedelsförändringar som krävs för att begränsa transport- och energisektorernas miljöpåverkan så att miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, luft och God bebyggd miljö uppnås. Strategin ska också bidra till att nå de transport- och energipolitiska målen. I strategin presenteras ett femtiotal förslag på nya eller förändrade styrmedel. Trafikverkens val att utgå från EET-stra- tegin medförde, enligt rapporten, att den nationella planens effekter analyserades i ett scenario med hälften så stor trafiktillväxt på väg jämfört med ett scenario utan klimatstyrmedel. EET-strategin innebar även en kraftig överflyttning av trafik till järnvägar i prognosmodellerna. Vidare anförs i rapporten att det har visat sig att EET-strategin på viktiga punkter inte har genomförts. Koldioxidutsläppen underskattades i flera led granskning visar att ökad efterfrågan på trafik bara delvis innefattas i prognos. Vidare beaktades nya investeringar i järnväg i prognoserna för hur godstransportarbetet påverkas av den nationella planen. Däremot beaktades inte de nya väginvesteringar som ingick i planen. Det påpekas också i rapporten att trafikverkens uppskattning i prognosmodellerna av andelen bilar med låga koldioxidutsläpp är mycket optimistisk jämfört med resultaten från aktuell forskning. Av rapporten framgår (s. 92 f.) således att i sin åtgärdsplanering beräknade att andelen elbilar av nybilsförsäljningen skulle uppgå till . Sex andra publicerade prognoser från forskare och näringslivet beräknade andelen till mellan . Under åtgärdsplaneringen underskattades även bilinnehavet i prognosmodeller. Av rapporten framgår (s. 95 f.) att tillämpade olika prognosmodeller i åtgärdsplaneringen som inte var konsistenta och som ledde till ovannämnda underskattat bilinnehav som i sin tur leder till underskattade koldioxidutsläpp. Av rapporten framgår vidare att i sin faktagranskning av angivit att myndigheten inte längre tillämpar vissa av dessa modeller. Trafikverken upptäckte dessa problem för sent för att hinna åtgärda det under åtgärdsplaneringen. I efterhand genomfördes en ny analys som visade att bilinnehavet hade underskattats med omkring 250 000 bilar (eller ) under åtgärdsplaneringen. Trafikverken konstaterar att en konsekvens av detta är att koldioxidutsläppen ökar mer än tidigare beräknat, eftersom en ökning i bilinnehav även medför att personbilstrafiken ökar. Utsläpp från produktion av el och biodrivmedel beräknades ge noll i koldioxidutsläpp, vilket enligt inte är korrekt. Av rapporten framgår att i sin faktagranskning av uppgivit att detta berodde på en miss i verkets interna kommunikation och att nu har förändrat sina beräkningsgrunder. De höjda banavgifter för järnväg som regeringen har aviserat kommer, anger , att leda till ökad efterfrågan på vägtransporter. Detta analyserades, enligt , inte heller under trafikverkens åtgärdsplanering. Höjda banavgifter leder till överflyttning av transportarbete på järnväg till främst vägtransporter. Under arbetet med den nationella planen gjordes inga analyser av effekterna av de höjda banavgifter som regeringen aviserat. Andelen koldioxidintensiva transporter underskattas således i analysen av effekterna av den nationella planen. Av rapporten framgår att koldioxidutsläpp vid produktion och distribution av biodrivmedel inte ingick i trafikverkens kalkyler. Vidare gjordes under trafikverkens åtgärdsplanering antagandet att andelen etanolbilar skulle öka kraftigt, från bara några procent av bilparken till (se s. 94 i RiR 2012:7). Av framgår att bedömningen skiljer sig väsentligt från den forskningsöversikt som låtit göra. Där antas bränslesnåla dieselbilar öka kraftigt, medan etanolbilar inte står sig i konkurrensen. Den trafikslagsövergripande inriktningens effekter på koldioxidutsläpp Slutligen lyfter fram i sin rapport att det enligt flera expertmyndigheter finns en risk att den trafikslagsövergripande inriktningen leder till ökade koldioxidutsläpp. Om den nationella planen underlättar mobilitet inom koldioxidintensiva trafikslag kan det leda till att sådana resor och transporter ökar. lämnade i sin rapport tre rekommendationer till regeringen. För det första rekommenderades regeringen att tydliggöra sambandet mellan lönsamhet, trafikökningar och ökade koldioxidutsläpp i rapporteringen till av infrastrukturplanen. För det andra förordade Rikrevisionen att regeringen skulle fastställa en ungefärlig bana för hur utsläppen ska minska i syfte att säkerställa att samordnar rapporteringen av koldioxidutsläpp med infrastrukturplaneringen. Utsläppsbanan kunde enligt presenteras i samband med utvecklingen och genomförandet av Färdplan 2050. För det tredje rekommenderade regeringen att redovisa för på ett tydligt sätt hur regeringen fördelat planeringsramen mellan trafikslagen i den långsiktiga infrastrukturplanen. Till lämnade följande två rekommendationer: För det första och mot bakgrund av att planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan anger att en fortsatt ökning av trafikvolymer på väg är svår att förena med klimatmålen samt mot bakgrund av att infrastrukturplanen bygger på fortsatta trafikökningar ansåg att denna målkonflikt behöver redovisas för regeringen och . För det andra förordade en samordning av myn- dighetens planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan med infrastrukturplaneringen, så att regeringen, och därmed även , kan få en rättvisande och konsistent bild som grund för infrastrukturbeslut. Regeringens skrivelse om granskningsrapport beslutade regeringen om skrivelsen (skr. 2012/13: 3). I skrivelsen redovisar regeringen sina bedömningar av iakttagelser och rekommendationer samt de åtgärder som vidtagits med anledning av rapporten. I skrivelsen anges att regeringen delar bedömning att det är viktigt att tydliggöra sambanden mellan transportsystemet och koldioxidutsläppen. Regeringen anger också att den i budgetpropositionen rapporterar utvecklingen av transportsystemet i förhållande till de transportpolitiska målen, där bl.a. uppföljning gentemot miljökvalitetsmålet om begränsad klimatpåverkan ingår. Vidare anges i skrivelsen att inför den senaste åtgärdsplaneringen följde regeringens förslag och slog fast ramar för drift och underhåll för väg respektive järnväg samt en totalsumma till utveckling av transportsystemet (prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145). En fördelning av medel per trafikslag har varit det gängse sättet att hantera medlen. Vid en jämförelse med föregående planeringsomgång konstateras i skrivelsen att då beslutade om planeringsramen för drift och underhåll respektive för investering i vägar och regionala infrastrukturanläggningar å ena sidan och investering i järnvägar å andra sidan (prop. 2003/04:95, bet. 2003/04:TU10, rskr. 2003/04:266 och rskr. 2003/04: 267). Av skrivelsen framgår att regeringen till redogjorde för resultaten av planeringsarbetet i samband med att regeringen fastställde den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 20102021 (skr. 2009/10:197). Vidare anges att den exakta fördelningen mellan väg- och järnvägsinvesteringar då inte var slutligt bestämd eftersom fastställelsebeslutet innehöll ett uppdrag till att redovisa ett förslag till fördelning av medel för övriga åtgärder som är nödvändiga för utvecklingen av transportsystemet. Regeringen påpekar att inrikes transporter står för av utsläpp av växthusgaser. I relation till trafikeringen av infrastrukturen står infrastrukturhållningen (byggande, drift och underhåll av infrastrukturen) för en mindre del av utsläppen. Utsläppen från vägtrafik är högre än 1990, men de har inte ökat i samma takt som trafikarbetet. Trots att trafikarbetet på väg har ökat har koldioxidutsläppen minskat på grund av fordonsteknisk utveckling och en ökad andel Regeringen betonar att den löpande redovisar de initiativ som tas inom klimatområdet. De svenska klimatmålen lades fram i propositionen En sammanhållen svensk klimatpolitik (prop. 2008/09:62). Utgångspunkterna i denna är en minskning av utsläppen av växthusgaser jämfört med , en prioritering av en fossiloberoende fordonsflotta 2030 och en vision om inga nettoutsläpp av växthusgaser 2050. I propositionen anges att en kontrollstation ska genomföras 2015 i syfte att analysera utvecklingen i förhållande till målen. Vidare betonas i skrivelsen att tolkat rekommendation som att tydligare ska lyfta fram målkonflikter i kommande förslag till nationella planer. Vidare anges att i redovisningen av uppmärksammade svårigheterna att nå klimatmålen och att verket redovisade konkreta förslag på åtgärder och styrmedel till 2025 som kan vidtas för att nå målen 2030 samt en möjlig inriktning på utvecklingsstrategi för måluppfyllelse 2050. I skrivelsen anges att regeringens bedömning är att det i direktiven till trafikverken inför åtgärdsplaneringen för 20102021 var tydligt vilka utgångspunkter som gällde, att åtgärdsplaneringen skulle bedrivas utifrån de politiska beslut som fattats eller aviserats. I sina initiala prognoser gjorde trafikverken delvis andra antaganden om bl.a. drivmedelsbeskattning än vad regeringen och hade beslutat om eller hade aviserat beslut om. Av skrivelsen framgår att regeringen delar uppfattning om att det fanns vissa brister i trafikverkens prognoser, t.ex. att andelen bilar med låga koldioxidutsläpp var för hög. Av skrivelsen framgår att regeringen uppdrog åt bl.a. de dåvarande trafikverken (, , och ) att inleda förberedelsearbetet för åtgärdsplaneringen av infrastrukturåtgärder för perioden 20102020 (dnr N2008/243/TE). I beslutet om uppdrag att genomföra åtgärdsplaneringen angav regeringen att trafikverkens prioritering skulle ta hänsyn till regeringens aviserade eller beslutade politik, t.ex. förslag som kunde komma att läggas i kommande klimatproposition (dnr N2008/8698/IR och N2008/8869/IR [delvis]). Trafikverken hade i anslutning till det tidigare förberedande uppdraget valt att utgå från EET-strategin som innehöll förslag på en rad styrmedel men som regeringen inte hade tagit ställning till. Regeringen begärde därför i direktiven till åtgärdsplaneringen att trafikverken skulle redogöra för olikheter i de parametrar i bas- och referensscenarierna som redovisades i det förberedande arbetet och som ger en stor skillnad i investeringarnas lönsamhet.