bet · H001KU20 · 2013-06-11 00:00:00 — Inledningsvis konstaterade utskottet att det statliga kommittéväsendet anses utgöra ett inslag av grundläggande värde i svensk förvaltningstradition i beredningen av de förslag till lagstiftningsåtgärder och ärenden av annat slag som regeringen lägger fram för (s. 202 f.). Utskottet anförde vidare att det är regeringens uppgift att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grundval för regeringens förslag. Det politiska beslut som ligger till grund för att den aktuella utredningsuppgiften bör utföras är enligt utskottet naturligtvis en utgångspunkt i dessa sammanhang. Vidare anfördes att en förutsättning för att kommittéväsendet ska kunna utgöra en i den svenska förvaltningstraditionen dock är att krav på hög kvalitet och integritet utgör ytterligare utgångspunkter för regeringens bedömning vid val av utredningsform och uppdragets utformning. Inom kommittéväsendet bör det enligt utskottet således ges utrymme för att inte bara lägga fram förslag baserade på befintlig kunskap, utan att också generera ny kunskap. Utskottet framhöll vidare att det självfallet är viktigt att en dialog upprätthålls mellan en kommitté och det ansvariga departementet, så att det finns en kunskap om hur direktiven uppfattas på respektive håll och i vad mån utredningsuppgiften kan uppfyllas inom ramen för uppdraget. Slutligen framhöll utskottet att det i detta sammanhang dock är av väsentlig betydelse, såväl för den enskilda kommitténs möjlighet att självständigt utföra sitt uppdrag som för kommittéväsendet i stort, att kravet på integritet i kommittéernas arbete iakttas. I det aktuella granskningsärendet riktade sig anmälan mot regeringens beslut att befria en kommitté från dess uppdrag. Som bakgrund till beslutet angav regeringen bedömningen av kommitténs ordförande att kommittén i denna del inte klarade att lämna ett betänkande som svarade mot de direktiv som regeringen hade gett. Granskningen föranledde inte något uttalande från utskottets sida. granskade utskottet, med anledning av en anmälan, även dåvarande kulturministerns hantering av uppdraget till en viss utredning (bet. 2001/02:KU20 s. 204 f.). I anmälan hänvisades till uppgifter i medierna om att kulturministern genom en tjänsteman försökt tvinga fram vissa lagförslag från utredningen. Kulturministern uppgav till utskottet att hon inte gett någon av sina medarbetare i uppdrag att utöva påtryckningar på utredningen. Utskottet konstaterade att det fanns motstridiga uppgifter. Utskottet framhöll sitt tidigare ställningstagande om vikten av att integritet i kommittéernas arbete iakttas. I övrigt föranledde granskningen inget uttalande från utskottets sida. granskade utskottet med anledning av en anmälan ett statsråds handläggning av tillsättningen av befattningen som sekreterare i en kommitté (bet. 1992/93:KU30 s. 108 f.). Statsrådet hade, enligt anmälan, valt att inte förorda en sökande till tjänsten med hänvisning till att det inte vore lämpligt om kommittén () fick en sekreterare som var uttalad förespråkare för samma linje (registrerat partnerskap) som kommitténs ordförande och några experter i kommittén tidigare deklarerat. Det skulle nämligen kunna inverka menligt på förtroendet för kommittén och leda till att dess kommande förslag ifrågasattes på andra än rent sakliga grunder. Den sökande hade bl.a. åberopat att han följde och medverkade i debatten (om de homosexuellas situation i samhället). Enligt en promemoria som hade upprättats inom skulle den aktuella kommittén arbeta med en synnerligen kontroversiell fråga, varför kravet på neutralitet ansågs kunna ställas med särskild tyngd när det gällde sekreteraruppdraget. Utskottet framhöll i sitt ställningstagande att en viss uttalad åsikt från sökandens sida i sig inte får diskvalificera honom från en tjänst. Utskottet påminde också om dåvarande 11 kap. 9 § regeringsformen (numera 12 kap. 5 §), dvs. att avseende endast får fästas vid sakliga grunder. Eftersom det kunde finnas olika uppfattningar om lämplighetsbedömningar hade utskottet dock ingen ytterligare kommentar till tillsättningsförfarandet. Utskottet ville dock understryka vikten av att yttrandefriheten respekteras och att risken för otillbörlig diskriminering beaktas i erforderlig utsträckning. Utskottet har även granskat regeringens utseende av kommittéordförande (bet. 2004/05:KU20 s. 128 f.). I sitt ställningstagande anförde utskottet inledningsvis att en kommitté kan beskrivas som en myndighet som tillfälligt har bildats för att skaffa fram underlag för ett politiskt ställningstagande. I sitt arbete tar kommittén fram fakta, analyserar dem och lägger fram förslag. Utskottet konstaterade på nytt att det statliga kommittéväsendet anses utgöra ett inslag av grundläggande värde i svensk förvaltningstradition i beredningen av de förslag till lagstiftningsåtgärder och ärenden av annat slag som regeringen lägger fram för . Det får anses vara regeringens uppgift att avgöra hur de utredningar bör bedrivas som anses behövliga som underlag för regeringens förslag. Det politiska beslutet om själva utredningsuppgiften är här en självklar utgångspunkt. Om kommittéväsendet ska vara av grundläggande betydelse är enligt utskottet även krav på hög kvalitet och integritet viktiga utgångspunkter för regeringens bedömning vid val av utredningsform och uppdragets utformning. Utskottet sade vidare att en grundläggande metod för regeringen att inom denna ram påverka kommittéers arbete är att i direktiv ange riktlinjer för kommittéernas arbete, bl.a. om vilken fråga som ska utredas, avgränsningar av uppdraget och när utredningen ska vara färdig. Utöver direktiv är det enligt utskottet viktigt att en dialog upprätthålls mellan departementet och kommittén för att säkerställa att arbetet bedrivs på ett sådant sätt att utredningen kan väntas komma att fylla sitt ändamål. Utskottet konstaterade vidare att utseende av ordförande och ledamöter är ytterligare en metod för regeringen att påverka hur och med vilken inriktning kommittéer bedriver sitt arbete. Även om det i det aktuella ärendet inte var fråga om statliga tjänster, utan om statliga uppdrag, borde utseendet ske på sakliga grunder, och politisk erfarenhet får anses vara en saklig grund bland flera andra när det i utredningsuppdraget ingår att till regeringen lägga fram förslag som innebär sådana avvägningar mellan olika intressen där politiska värderingar spelar en viktig roll. granskade utskottet hur beredningskravet uppfylldes i olika typer av regeringsärenden (bet. 2008/09:KU10). Enligt utskottet kunde en ordning som låter förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del leda till att de kan bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand (s. 63). Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Utskottet har även granskat konsulttjänster. granskade utskottet med anledning av flera anmälningar vissa upphandlingar inom (bet. 1999/2000:KU20 s. 72 f.). En anmälan avsåg förfarande och dokumentation i samband med köp av externa tjänster. Vidare behandlades två anmälningar som avsåg upphandlingar av konsulttjänster. I den ena anmälan gjordes gällande att en upphandling grovt misskötts, medan den andra anmälan vände sig mot att ett bolag fått ett konsultuppdrag utan att något annat bolag getts möjlighet att lämna in ett anbud. Enligt utskottet visade granskningen på brister i skilda hänseenden. I flera fall hade brådska åberopats som skäl för att använda regler som enligt utskottet egentligen var att se som undantagsregler. Vidare anförde utskottet att tjänster i några fall hade köpts utan att ett regelrätt upphandlingsförfarande genomförts. Otillräcklig dokumentation om vad som förekommit hade också enligt utskottet medfört att det fanns oklarheter som försvårade en bedömning i efterhand. Utskottet underströk vikten av att upphandlingslagstiftningen följs inom . I denna del anförde utskottet att roll som föredöme för andra myndigheter gör detta särskilt viktigt. granskade utskottet bl.a. upphandling av informationstjänster och rekryteringsstöd (bet. 2010/11:KU10 s. 32 f.). Granskningen var främst inriktad på rutinerna vid avrop från upphandlade ramavtal. Utskottet konstaterade brister i fråga om dokumentationen. Exempelvis saknades dokumentation om muntliga kontakter med leverantörer. I ett fall saknades både förfrågningsunderlag och uppgift om att avtal hade träffats och i så fall på vilka villkor. Utskottet förutsatte att rutinerna i dessa avseenden skulle förbättras. Som svar på frågor från översändes två promemorior som upprättats inom respektive (bilaga A2.1.2). Av promemorian upprättad inom framgår bl.a. att uppgifterna i artikeln i verkar hänföra sig till en mängd olika typer av konsulttjänster, vilkas kostnader redovisas på konto Konsulttjänster och utredningsuppdrag. I svaret anförs vidare att detta konto omfattar ett stort antal underkonton för tolk- och översättningstjänster, skrivhjälp, advokat- och rättegångskostnader, datakonsulter, övriga konsulter och utredningsuppdrag samt periodisering. Vidare presenteras följande sammanställning av hur kontot Konsulttjänster och utredningsuppdrag har utvecklats . Tabell 2.1.1 Kontot Konsulttjänster och utredningsuppdrag 20062012 Som kommentar till sammanställningen anges att artikelns uppgifter om kostnader är korrekta, att totala kostnader för konsulttjänster och utredningsuppdrag har minskat till ca och att en del av de redovisade kostnaderna hänför sig till ordförandeskap i 2009. Av svaret framgår vidare att det kan finnas olika skäl till att ett konsultföretag anlitas för ett utredningsuppdrag i stället för att uppdraget ges till en kommitté eller en förvaltningsmyndighet såsom Statskontoret. Som exempel nämns att uppdraget bedöms kräva särskild specialistkompetens samt tidsfaktorn. Det framgår vidare av svaret att eftersträvar hög effektivitet i sin verksamhet och iakttar god hushållning i enlighet med vad som anges i budgetlagen. Det innebär bl.a. att nyttor och kostnader vägs mot varandra vid val av utredningsform. På frågan hur det beaktas att det konsultföretag som anlitas kan ha uppdrag från privata aktörer med intresse i den fråga som är föremål för utredning anges att i de allmänna villkor som tillämpar vid köp av tjänster anges bl.a. att leverantören utan dröjsmål skriftligen ska anmäla till om det finns någon omständighet som kan medföra att en intressekonflikt eller liknande uppstår för leverantören. Vidare anförs att en bedömning får göras i varje enskilt fall om en sådan anmälan görs eller om av något annat skäl har anledning att anta att det finns en intressekonflikt. När det gäller frågor om upphandling av konsulttjänster anförs att så långt som möjligt ska använda egna eller statliga ramavtal vid köp av tjänster. Om ramavtal saknas genomförs som regel en konkurrensutsatt upphandling. I undantagsfall kan myndigheten göra en direktupphandling. Det förutsätter dock att upphandlingsvärdet ligger under gränsen för direktupphandling () och att det i övrigt finns förutsättningar att direktupphandla. På frågor om beredning av konsultföretags underlag anförs bl.a. att det avgörs från fall till fall vilken beredningsform som är lämplig. Vidare uppges att det är ovanligt att en rapport från ett konsultföretag skickas ut för synpunkter men att det har hänt. I regel tas materialet om hand inom inom ramen för den sedvanliga beredningen. Av promemorian upprättad inom framgår bl.a. att den rapport från det anlitade konsultföretaget om en översyn av de statliga riskkapitalaktörerna som nämns i artikeln i innehåller bl.a. uppgifter om ett statligt ägt bolags affärs- eller driftsförhållanden. Vid de tillfällen rapporten har begärts ut har bedömningen gjorts att bolaget skulle kunna lida skada om vissa av dessa uppgifter röjs. Dessa uppgifter omfattas av sekretess enligt bl.a. 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Det anges vidare att ställningstagandet att vissa uppgifter omfattas av sekretess inte har påverkats av att ett konsultföretag är ingivare av rapporten. Som utskottet har uttalat är det upp till regeringen att avgöra hur de utredningar bör bedrivas som anses behövliga som underlag för regeringens förslag. Utskottet utgår från att regeringen tar till vara den expertis som finns hos myndigheterna och använder sig av möjligheten att ge uppdrag till dessa respektive tillsätter kommittéer när så är lämpligt. Det är givetvis angeläget att regeringen och vid val av utredningsform beaktar kravet i 1 kap. 3 § budgetlagen om god hushållning med statens medel. Därtill kommer att en ordning som låter förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan leda till att de blir allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand (jfr bet. 2008/09:KU10). Detta gäller självfallet oavsett val av utredningsform. Granskningen föranleder inget ytterligare uttalande från utskottet. 2.2 Beredning av besparingar inom försvarets materielförsörjning I en anmälan till , bilaga A2.2.1, begärs det att utskottet granskar regeringens och Försvarsdepartementets hantering av besparingar inom försvarets materielförsörjning med utgångspunkt i en aktuell granskningsrapport från . Rapporten granskar beredningen av förslag till besparingar (vilket skedde i en s.k. genomförandegrupp), resultatet av besparingarna och redovisningen till . Anmälaren anför att regeringen enligt uppfattning inte har hushållat med resurser, inte har respekterat den rådande rollfördelningen mellan regeringen och myndigheten och därmed försvårat insyn och ansvarsutkrävande, inte tillräckligt har dokumenterat processen eller gett skriftliga direktiv till genomförandegruppen samt inte har gett tillfredsställande information om resultatet av arbetet. Förutsatt att iakttagelser stämmer innebär detta enligt anmälaren att regeringen har brustit mot bl.a. tidigare riksdagsbeslut och budgetlag. Till grund för granskningen har bl.a. legat promemorior som har upprättats inom Försvarsdepartementet, bilaga A2.2.23. Flera av dessa promemorior innehåller uppgifter som kan omfattas av försvarssekretess enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och som därför i sin helhet eller delvis har uteslutits ur betänkandet. Till grund för sin granskning har utskottet begärt in kopior på vissa handlingar. Beredningen av regeringsärenden regleras endast i ringa mån i regeringsformen (RF). Det har sin grund i att man bör visa återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer i grundlag (prop. 1973:90 s. 179). Sålunda omnämns varken utredningsväsendet eller regeringens interna beredning. I grundlagspropositionen framhölls att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen av och innebörden i de förslag som läggs fram för , och det bör ytterst ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grundval för förslagen (s. 288). I ett avseende tas beredningsförfarandet upp i RF. Enligt 7 kap. 2 § RF ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden. I en kommentar till regeringsformen anförs att RF:s remissregel gäller alla typer av regeringsärenden, styrelseärenden såväl som förvaltningsärenden. Vilka myndigheter som är berörda och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer och enskilda ges möjlighet att yttra sig avgör vederbörande departementschef eller annat statsråd under vanligt konstitutionellt ansvar (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326 f.). Enligt 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen (TF) förstås med handling bl.a. upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Av 2 kap. 7 § första stycket TF framgår att en handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilken den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Av 2 kap. 9 § första stycket TF framgår att en hos myndighet tillkommen minnesanteckning som inte har expedierats inte heller efter den tidpunkt då den enligt 7 § är att anse som upprättad ska anses som allmän handling hos myndigheten om den inte tas om hand för arkivering. Med minnesanteckning förstås promemoria och andra uppteckningar eller upptagningar som har kommit till endast för ett ärendes föredragning eller beredning, dock inte i den del den har tillfört ärendet sakuppgift. Av 2 kap. 9 § andra stycket TF framgår att utkast eller koncept till en myndighets beslut eller skrivelse och annan därmed jämställd handling som inte har expedierats inte anses som allmän handling, såvida den inte tas om hand för arkivering. Av 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) framgår att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. Enligt förarbetena innebär hög effektivitet att den statliga verksamheten ska bedrivas så att av avsedda mål nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten kan då sägas vara ändamålsenligt utformad. Med att god hushållning ska iakttas menas att onödiga utgifter ska undvikas, att verksamheten ska bedrivas med hög produktivitet, att statens medel ska hanteras säkert samt att statens tillgångar i övrigt och skulder ska förvaltas väl (prop. 1995/96:220 s. 19 f.). Statsrådsberedningen har utarbetat (Ds 1997:1), som innehåller anvisningar för propositionsarbetet i . I handboken fastslås att det är beredningskravet i 7 kap. 2 § RF som styr behovet av remissbehandling (s. 27). Det traditionella sättet för regeringen att få upplysningar och yttranden uppges vara att skicka ut betänkanden och promemorior på remiss (s. 27). Regeringen kan även skaffa sig information på annat sätt, främst genom remissmöten och genom att hämta in underhandssynpunkter. framhåller också kravet på dokumentation av de synpunkter som inkommer (s. 34). Inkommer skriftliga svar är dokumentationen redan klar. Vid remissmöten bör ett enkelt protokoll över deltagarnas synpunkter sättas upp, och från underhandskontakter ska tjänsteanteckningar göras. Av handboken framgår även att det kan finnas skäl att inte skicka ut en remiss, t.ex. att frågan är aktuell eller att förslaget ska överlämnas till en annan kommitté eller till en myndighet för att beaktas i det arbete som bedrivs där. Vidare framgår det (s. 28) att det tekniska kontrollarbetet självfallet blir extra viktigt när bl.a. kostnadsberäkningar inte har prövats av remissinstanser. Underhandskontakter med myndigheter och andra får då bli desto noggrannare för att regeringsformens beredningskrav ska kunna uppfyllas. Genomgripande omprövningar av myndigheters verksamhet (SOU 2007:75) konstaterade när det gäller regeringens informationsförsörjning vid mer genomgripande omprövningar att informationskällorna är helt andra än vid den löpande styrningen (s. 154 f.). Vid omprövningar, och när en större och bredare fråga eller en tekniskt snårig fråga ska belysas, är det enligt utredningen främst kommittéväsendet som används, om inte tidsfaktorn gör att man vill agera omgående. Även interna arbetsgrupper inom kan användas. 1 Vid den för granskningsärendet aktuella tidpunkten (dvs. 2008) gällde lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Den nya budgetlag (2011:203) som trädde i kraft innehåller samma krav (se 1 kap. 3 §) om hög effektivitet och god hushållning som 1 § i den gamla lagen. konstaterade att många verksamheter har genomgått betydande omprövningar i särskild ordning; det har t.ex. gällt områden som försvaret, pensionssystemet och jordbrukspolitiken (s. 202). Vidare bedömde att det är orealistiskt att förvänta sig att omfattande omprövningar görs inom ramen för den årliga budgetprocessen. Enligt utredningen hade fiktionen att så sker bidragit till kortsiktighet i styrningen på bekostnad av långsiktighet (s. 207). Mot denna bakgrund föreslog (s. 22 f.) att underlag för omprövningar av en eller flera myndigheters uppdrag i huvudsak borde tas fram utanför den berörda myndigheten/myndigheterna och att sådana omprövningar borde aktualiseras ad hoc. När mer genomgripande omprövningar aktualiserades borde dessa underlättas genom att det ställs högre krav på förmåga att identifiera var relevant kunskap finns. Vidare föreslog utredningen att kommittéväsendet borde nyttjas mer strategiskt. Utredningen ansåg att förutsättningarna för omprövningar borde förbättras och avvisade tanken på att införa ett fast och rutinbaserat förfarande för regeringens omprövning av en eller flera myndigheters uppdrag. Sådana omprövningar gjordes enligt utredningen utifrån vad som vid tillfället i fråga var politiskt angeläget. Detta ad hoc-mässiga förhållningssätt skulle dock vägas mot att det kunde finnas vissa lägen där sådana omprövningar med viss automatik kunde komma att aktualiseras, t.ex. inför ett kommande skifte på myndighetens chefspost. När det däremot gällde mer genomgripande omprövningar av t.ex. mål och medel på ett område krävdes enligt utredningen att bättre kunde bistå politikerna med underlag. Detta var enligt utredningen också en naturlig uppgift för , som en del av det dagliga arbetet. Utredningen såg det som viktigt att frågorna om politikens kunskapsunderlag inte reducerades till en fråga om utvärderingar. Slutligen borde det vara möjligt att i högre grad än nyttja kommittéväsendet för att få översikt över vilken kunskap och vilka forskningsområden som kunde ge underlag för omprövningsarbetet. Av propositionen (prop. 2009/10:175) framgick bl.a. att genomgripande omprövningar av olika verksamheter kunde komma i fråga och att sådana ofta aktualiserades till följd av en ändrad inriktning på politiken eller av yttre händelser och kunde avse att ompröva ett statligt åtagande i sin helhet eller att i grunden pröva inriktningen och omfattningen av en myndighets uppdrag (s. 104). Sådana omprövningar kunde inte knytas till i förväg bestämda tidpunkter, utan det handlar om att säkerställa att , då frågan väckts, har tillgång till kompetens för att kunna bistå den politiska ledningen med att ta fram relevanta beslutsunderlag. Vidare bedömde regeringen att när det inför vissa beslut fordras fördjupade analyser av en verksamhets effekter och effektivitet, bör de utföras av någon annan part än de berörda myndigheterna (s. 112 f.). Som skäl för bedömningen angav regeringen bl.a. att det inför vissa beslut kunde fordras en djupare analys av hur ändamålsenlig en viss organisering är eller hur effektiva processerna inom ett område eller i en myndighet är samt att sådana analyser som regel utförs av någon annan än den berörda myndigheten för att ge en opartisk bedömning. Vidare angavs i propositionen att stabsmyndigheter med kort varsel skulle kunna förse regeringen med nödvändiga underlag. Som skäl för sin bedömning angav regeringen även att grundläggande omprövningar av olika verksamheters existens, mål, medel etc. bör göras utifrån ett allsidigt underlag från myndigheter, akademisk forskning, sektoriella forskningsinstitut, revisionsorgan och internationella instanser m.fl. Vidare anfördes att kommittéväsendet har en viktig funktion när det gäller att föra in kunskap och olika perspektiv i det politiska systemet och därför ska användas strategiskt i detta syfte samt att betydande krav ställs på och regeringens stabsmyndigheter att följa, sammanställa och bearbeta kunskap på ett sätt som stödjer de politiska beslutsprocesserna (s. 114). uttalade utskottet bl.a. följande (bet. 2008/09:KU10 s. 63 f.), mot bakgrund av sin granskning om beredningskravet för regeringsärenden: