bet · H001FöU13 · 2013-06-18 00:00:00 — 2012/13:FöU13 Försvarsmakten och vissa miljöfrågor Försvarsmakten och vissa miljöfrågor I betänkandet behandlas motioner med frågor om Försvarsmaktens miljöarbete och den miljöpåverkan som myndighetens verksamhet har. Frågorna har väckts under de allmänna motionstiderna 2011 respektive 2012. Utskottet avstyrker samtliga 18 motionsyrkanden med hänvisning bl.a. till att det finns en tydlig lagstiftning som med utgångspunkt i reglerar Försvarsmaktens miljöpåverkande verksamhet. I betänkandet finns tre särskilda yttranden (S, SD, V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2011/12:Fö221 av (MP) yrkandena 1 och 2 samt 2012/13:Fö237 av och (båda MP) yrkandena 1 och 2. 2011/12:Fö211 av m.fl. (MP), 2012/13:Fö203 av m.fl. (V) yrkandena 1 och 2, 2012/13:Fö222 av i och (båda S), 2012/13:Fö224 av (S) och 2012/13:Fö267 av m.fl. (MP). 2011/12:MJ293 av m.fl. (MP) yrkande 1, 2012/13:Fö223 av m.fl. (MP), 2012/13:Fö225 av och (båda C), 2012/13:Fö239 av (C), 2012/13:Fö252 av och i (båda C) och 2012/13:Fö266 av m.fl. (MP) yrkandena 2 och 3. Skydd av flygbas 90-systemet 2012/13:Fö259 av (SD). Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (M), (FP), (S), (C), (S), (M), (KD), (SD), (V), (M) och (S). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlas motioner med frågor om Försvarsmaktens miljöarbete och den miljöpåverkan som myndighetens verksamhet har. Frågorna har väckts under de allmänna motionstiderna 2011 respektive 2012. Frågor om Försvarsmaktens övnings- och skjutfält behandlades i betänkande /10:FöU8 Försvarsmaktens personalförsörjning m.m. Utskottet begärde då att regeringen skulle återkomma till med en redovisning av Försvarsmaktens utnyttjande och avveckling av övnings- och skjutfält. En sådan redovisning lämnades av regeringen i budgetpropositionen . Försvarsmakten lämnade en fördjupad beskrivning till utskottet av de ärenden som bereds i betänkandet vid en redovisning . (1998:808) trädde i kraft och är en sammanhållen miljö-, hälsoskydds- och naturresurslagstiftning som syftar till att skydda människor och miljön. Balkens bestämmelser gäller också för försvaret. Dock får regeringen under särskilda förhållanden, om det är nödvändigt att förstärka försvarsberedskapen, meddela föreskrifter för totalförsvaret som avviker från (1 kap. 5 §). innehåller bl.a. allmänna hänsynsregler (2 kap.) och grundläggande bestämmelser om hushållningen med mark- och vattenområden (3 kap.). I 3 kap. regleras frågor om riksintressen. Utgångspunkten är att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret ska enligt 3 kap. 9 § så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan motverka totalförsvarets intressen. Enligt samma bestämmelse ska områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. I 3 kap. 10 § anges att om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål ska företräde ges åt ändamål som på det lämpligaste sättet främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Om området behövs för en totalförsvarsanläggning ska försvarsintresset ges företräde. Bestämmelserna om riksintresse gäller också i byggslovsprövning enligt (2010:900). Enligt förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. ska de myndigheter som anges i 2 § förordningen bl.a. Försvarsmakten efter samråd med bl.a. lämna uppgift i skriftlig form till länsstyrelserna om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. . beslutade om miljökvalitetsmål (bet. 1998/99:MJU6 Miljöpolitiken). Miljömålsarbetet har därefter utvecklats vidare genom riksdagsbeslut , 2005, 2010 och 2012. Det finns 16 miljökvalitetsmål. Till dessa mål är knutna generationsmål och etappmål. I samband med införandet av miljökvalitetsmål beslutade regeringen att Försvarsmakten ska ha ett särskilt sektorsansvar för ekologisk hållbarhet. Detta sektorsansvar har därefter utvidgats till att avse miljömålsarbetet. Försvarssektorn omfattar i detta sammanhang Försvarsmakten, , , , och . Regeringen har i Försvarsmaktens instruktion förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten uppdragit åt myndigheten att ta miljöhänsyn i sin verksamhet i fred. Inom ramen för detta miljöarbete ska Försvarsmakten bidra till att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som har fastställt uppnås. Vid behov ska Försvarsmakten föreslå åtgärder för att utveckla miljöarbetet. Av instruktionen framgår också att Försvarsmakten ska medverka i det internationella försvarsmiljösamarbetet. Utöver vad som framgår av ska Försvarsmakten enligt sin instruktion, och i den utsträckning resurserna medger, avhjälpa föroreningsskador. Myndigheten ska också redovisa sin medverkan i beredningen av ärenden som rör vind- och vågkraft samt de åtgärder myndigheten vidtagit för att bidra till att nå den nationella planeringsramen för vindkraft. Två av Försvarsmaktens verksamheter är prövningspliktiga enligt och förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Det är flottiljflygplatser och övnings- och skjutfält. Dessa miljöprövas i första instans av (miljöprövningsdelegationen). Prövningen görs i enlighet med bestämmelser. Detta innebär bl.a. att Försvarsmaktens ansökan om miljötillstånd ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning som redovisar den sökta verksamhetens direkta och indirekta påverkan på miljö och människors hälsa. Försvarsmakten kan också beröras av enskilda exploatörers etablering av vindkraftverk. Större vindkraftanläggningar miljöprövas av i enlighet med . Mindre etableringar bygglovsprövas av kommunen. I bygglovs- eller miljöprövningen av etablering av vindkraftverk ska alla berörda, däribland Försvarsmakten, ges tillfälle att yttra sig. Försvarsmakten ska i prövningen lämna det yttrande som behövs för att hänsyn ska tas till det riksintresse myndigheten har att bevaka, riksintresset för totalförsvaret. väger samman omständigheterna i ärendet och fattar beslut. Utskottets förslag i korthet avslår fyra motionsyrkanden om Försvarsmaktens miljöarbete. Regeringen ställer krav på att myndigheten kontinuerligt ska utveckla försvarsmiljöarbetet, och det finns redan instrument som gör det möjligt för myndigheten att bidra systematiskt till de mål som har fastställt. I motion 2011/12:Fö221 av (MP) och motion 2012/13:Fö237 av och (båda MP) kräver motionärerna i yrkandena 1 och 2 att Försvarsmakten ska ta ett långsiktigt ansvar för de miljöproblem som försvarets verksamhet skapar och att verksamheten ska miljödeklareras. I motionerna anförs att krav på att redovisa och minimera miljöpåverkan ökar i takt med att de ekologiska gränserna för människans aktiviteter blir allt mer ansträngda. Enligt motionerna borde kraven även gälla försvarets verksamhet. De anser att det inte kan vara svårt att redovisa utsläpp från byggnader, fordon, båtar och flyg eller att redovisa innehållet i de produkter som försvaret använder i sin verksamhet. Att beskriva miljöpåverkan är självklart inte en omöjlighet i försvarets verksamhet. En tydlig miljödeklarering av försvarets verksamhet ses även som en förutsättning för att försvaret ska kunna ta ett långsiktigt ansvar. Som ett första steg bör det långsiktiga ansvaret omfatta verksamhet inom landets gränser, enligt motionärerna. Metoder för att ta ett sådant ansvar vid internationella insatser kan sedan utvecklas i samverkan med andra länder, eventuellt under FN:s ledning. Motionärerna menar att ansvariga i FN-systemet som bär ansvar för materielanskaffning har ett stort intresse av denna fråga men får mycket dålig respons från medlemsstaterna, som i första hand ser till kostnaderna. bör därför, enligt motionärerna, kunna trycka på för att stödja en utveckling där insatsernas miljökonsekvenser i större utsträckning får styra materielval och arbetssätt. Bakgrund och tidigare behandling I betänkande 2008/09:FöU10 Försvarets inriktning konstaterade utskottet att miljöfrågorna ska ges hög prioritet och att regeringen bör fortsätta att redovisa för hur detta arbete fortskrider. I budgetpropositionen beskriver regeringen det arbete som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap utför när det gäller att integrera ett miljöperspektiv i insatserna. En inriktning för arbetet finns för perioden 20112015. De vägledande principerna för arbetet är att miljö och människa hör ihop, att miljöintegrering är en riskreducerande åtgärd, att ett integrerat miljöperspektiv bidrar till att förhindra skada och att ett utvecklingssamarbete av god kvalitet leder till en hållbar utveckling. Försvarsmaktens egen miljöhandbok reviderades 2010. Grunden är att Försvarsmakten ska ta ett långsiktigt miljöansvar och bedriva sin verksamhet enligt gällande lagstiftning. Inom Försvarsmakten är exempelvis övnings- och skjutfält tillståndspliktig verksamhet som förutsätter att har beviljat tillstånd. Med detta följer förpliktelser och eventuella villkor, men även en rättighet att bedriva verksamheten inom givna ramar. Som exempel kan nämnas att en övningsledare inför varje enskild övning måste göra miljöriskbedömningar av alla olika övningsmoment. Även då utländsk trupp övar på svenskt territorium gäller att verksamheten ska bedrivas enligt hänsynsregler och inom ramen för gällande tillstånd. Regeringen har genom myndighetens instruktion ställt krav på att Försvarsmakten genom sitt miljöarbete ska bidra till att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som har fastställt uppnås. Dessutom kräver regeringen att Försvarsmakten ska medverka i internationella försvarsmiljösamarbeten. Uppföljning och måluppfyllelse rapporteras till en del i myndighetens årsredovisning, men framför allt i Försvarsmaktens miljöredovisning. Försvarsmakten rapporterar till största del till och gör i samråd med verket en bedömning av vilken rapportering som behövs. Inför enskilda materielprojekt tar Försvarsmakten fram en s.k. taktisk, teknisk, ekonomisk målsättning (TTEM) och i denna inarbetas de miljökrav som ställs på materielen. syftar till att minimera miljöpåverkan under alla faser, dvs. utveckling, användning, vidmakthållande och avveckling. Försvarsmakten och tillämpar därför riktlinjer för miljöanpassad försörjning av försvarsmateriel som innebär att miljökrav kan ställas på materielen i fråga om innehåll, energiförbrukning, utsläpp, bullernivåer, avveckling och möjligheter till återvinning. Inom försvarssektorn är det även vanligt med upphandlingar som gäller en kombination av varor och tjänster. Krav på leverantörernas systematiska miljöarbete och förmåga att omhänderta miljöaspekter kan då ställas. Försvarsmakten har samverkat inom miljöområdet med och . Den trilaterala arbetsgrupp som ländernas försvarsmakter har bildat tog 2008 fram en miljöhandbok, Environmental Guidebook for Military Operations, och ett miljöutbildningspaket som ska tjäna som stöd för nationella truppbidrag. Där har man sammanställt de gemensamma erfarenheterna inom området för att militära insatser ska kunna uppnå sina högre syften genom integrerat arbete med miljöledningsfrågor, miljöstandard och miljökrav såväl i planeringen inför insatser som under pågående insatser och efteråt. har tillsammans med och sett att risken för negativa effekter på hälsa och säkerhet ökar både för militär personal och för civila icke-kombattanter om man misslyckas med att integrera miljöhänsyn i operativa och taktiska förberedelser. och utbildningspaketet kan därför bidra till minskad miljöpåverkan. Försvarsmakten har dessutom varit ledande vid framtagandet av ett EU-koncept för miljöverksamheten vid EU-ledda insatser. Detta innebär att det finns riktlinjer för miljöfrågor för flera typer av insatser. Alla myndigheter har ett ansvar för miljön och för att verka för en hållbar utveckling. Utskottet konstaterar att Försvarsmakten har en väl utvecklad miljöpolicy som används såväl i som i internationella insatser. Försvarsmakten måste ta ett långsiktigt ansvar för de miljöproblem försvarets verksamhet skapar, för miljökonsekvenser av insatser och miljöhänsyn vid val av försvarsmateriel samt miljödeklaration av verksamheten. Utskottet ser alla dessa frågor som angelägna och kan därför med tillfredsställelse konstatera att det fattades beslut om riktlinjer för miljöanpassad försörjning av försvarsmateriel (Fö98/511/MIL). Utskottet konstaterade i betänkande 1996/97:FöU3 Försvaret och miljön att ansvaret för miljömålen och miljöarbetet ska delas av alla i samhället. Utskottet ser därför positivt på den ordning som gäller med höga miljökrav på Försvarsmaktens fredstida verksamhet. Utskottet välkomnar att Försvarsmakten utöver de krav på miljöarbete som följer av genom sin instruktion (Förordning 2007:1266) även har ålagts ett större ansvar och fler uppgifter för att bidra till generationsmålen för miljöarbetet. Bl.a. har myndigheten i uppgift att medverka i internationella försvarsmiljösamarbeten. Dessa fortsätter att ge resultat, och den svenska försvarsmiljöprofilen kan tjäna som ett gott exempel. Regeringen gav i regleringsbrevet 2001 Försvarsmakten i uppdrag att ta fram ett miljöledningssystem. Regeringen ställer krav på att myndigheten kontinuerligt ska utveckla försvarsmiljöarbetet, vilket gör att utskottet bedömer att Försvarsmakten kommer att fortsätta att bedriva ett ambitiöst miljöarbete och att det finns instrument som gör det möjligt för myndigheten att systematiskt bidra till de mål som fastställt. Utskottet bedömer inte att ytterligare åtgärder från sida är nödvändiga och kommer att fortsätta följa detta viktiga arbete. Motionerna bör därför avstyrkas. Utskottets förslag i korthet avslår sex motionsyrkanden om övnings- och skjutfält. Utskottet konstaterar att det finns en tydlig lagstiftning som reglerar verksamheten och tillståndsgivningen för övnings- och skjutfälten. Jämför särskilda yttrandena 1 (S) och 2 (V). I motion 2011/12:Fö211 av m.fl. (MP) kräver motionärerna att Försvarsmakten inte ska ges möjligheter att öka bombningarna i . De hävdar att projektskrot som bly, stål och koppar kommer att påverka sjön negativt, att ingen bottensanering är planerad och att området skulle kunna få beteckning som plats för dumpning av miljöfarligt gods. Försvarsmakten hänvisar, enligt motionen, till tre huvudargument för att öka antalet övningsdagar. Det första skälet är ökad internationell inriktning och internationella uppdrag och behov, det andra att det skulle kunna medföra en nedläggning av i och det tredje att det inte finns någon annan plats att öva på än . Försvarsmakten har, enligt motionärerna, inte utrett någon annan plats för sin verksamhet än den som finns i . En utökad verksamhet skulle bidra till ökat buller med negativ inverkan på bl.a. näringsliv, turism, djurliv, vattenkvalitet och rekreation inom ett stort geografiskt område. Enligt motionärerna utmanar den verksamhet som Försvarsmakten nu planerar balansen som råder mellan försvarsintresset och andra intressen. De understryker att skyddas av fyra riksintressen enligt (friluftsliv, fiske, natur och kulturmiljö) och att dessutom är en del av av skyddade områden (Natura 2000-område) som regeringen och har lovat att skydda för eftervärlden. Även i motion 2012/13:Fö267 av m.fl. (MP) anser motionärerna att Försvarsmakten inte ska ges möjligheter att öka bombningarna i mot bakgrund av ovan nämnda konsekvenser. I motion 2012/13:Fö203 av m.fl. (V) anför motionärerna i yrkandena 1 och 2 att Försvarsmaktens övningar i inte bör utökas och att en utredning av ett eventuellt totalstopp för Försvarsmaktens övningar i bör krävas. Alla som bor runt sjön är beroende av att omfattas av ett bra miljöskydd enligt motionen. Motionärerna menar att Försvarsmakten ser som det enda tillgängliga området i för internationella övningar och att närheten till Malmens flygfält i betyder mycket för försvaret. Försvaret ska därför ha menat att ett stopp för militärövningar över skulle kunna medföra en nedläggning av i . Om den föreslagna ökningen blir verklighet kommer det enligt motionärerna att ha en mycket negativ inverkan på miljö och bidra till en markant ökning av buller. Metallskrot som bly och stål kommer att påverka såväl dricksvattnet som sjöbotten, vilket även försämrar förutsättningarna för djurlivet. Dessutom kommer de boende, djurlivet och turismen m.m. inom ett stort geografiskt område runt sjön att påverkas mycket negativt. Motionärerna säger sig ha förståelse för att Försvarsmakten behöver öva. Att hitta alternativ till och hitta jämvikt mellan försvarets intressen och de miljöintressen eller behov som de boende runt sjön har ses dock som nödvändigt. I motion 2012/13:Fö222 av i och (båda S) begär motionärerna att regeringen ska ställa sig bakom Försvarsmaktens ansökan om skjutfält i med de begränsningar som har framförts av . Enligt motionärerna hotas denna unika del av eftersom försvaret fick tillstånd att skjuta totalt 1,3 miljoner skott i området . Dessutom fick de tillstånd till stora nationella och internationella övningar när som helst utan begränsningar. protesterade mot villkoren och ska enligt motionärerna ha föreslagit att villkoren i stället bör vara högst och maximalt 300 000 skott , samt att internationella övningar ska inkluderas i begränsningen. Frågan ligger nu på regeringens bord för beslut. I motionen framförs dessutom att det finns ett flertal brister med det nuvarande tillståndet, något som motionärerna ser som ett brott mot både de svenska miljömålen och . I motion 2012/13:Fö224 av (S) kräver motionären en omlokalisering alternativt en minskning av skjutövningar vid skjutfält. har med sina öar och strandområden klassificerats som ett riksintresse och är enligt motionen vattentäkt för 1,3 miljoner människor. Friluftslivet är mycket omfattande i och kring och området har ett rikt djurliv och omfattande rekreationsmöjligheter. ligger i mest expansiva område enligt motionären. En bra och miljöanpassad byggnation och expansion kring måste möjliggöras och det är därför anmärkningsvärt att försvaret tillåts ha ett övningsskjutfält vid . har enligt motionären beviljat försvaret vid skjutfält som ligger i direkt anslutning till kommunerna . Motionären ser att det mest logiska borde vara att ledningsregementet i samkörde sina skjutövningar med livgardet vid Marma skjutfält eller flyttade sina skjutövningar till skjutfält. Bakgrund och tidigare behandling I inriktningspropositionen Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140) konstaterade regeringen bl.a. att kvalificerad utbildning och övning är en förutsättning för att skapa ett användbart, tillgängligt och flexibelt försvar. Samövning beskrevs som en förutsättning för ett effektivt genomförande av insatser, vilket tydliggör Försvarsmaktens behov av övnings- och skjutfält för att kunna genomföra den verksamhet som beslutats av regeringen och . Även i budgetpropositionen skriver regeringen att övnings- och skjutfälten är av central betydelse för att Försvarsmakten ska kunna utbilda och öva både den befintliga och den framtida insatsorganisationen. Regeringens slutsats är att Försvarsmakten måste ha tillgång till övnings- och skjutfält med skilda naturtyper och terrängförhållanden i olika delar av landet så att förbanden kan utbildas och övas i olika klimatförhållanden. Detta då regeringen framhållit betydelsen av övningsverksamhet som stärker insatsorganisationens förmåga att hantera de svenska klimatförhållandena. Vid Försvarsmaktens övningar gäller hänsynsreglerna i (1998:808). Innan en övning inleds gör Försvarsmakten en miljöriskbedömning av de olika övningsmomenten. Både Försvarsmakten och utländsk trupp som bjudits in till måste bedriva sin övningsverksamhet enligt gällande hänsynsregler och tillstånd. Försvarsmaktens övnings- och skjutfält är prövningspliktiga enligt . När Försvarsmakten lämnat in sin ansökan görs en miljöprövning då alla berörda får möjlighet att lämna sina synpunkter vad avser ett enskilt övnings- eller skjutfält. informerar berörda när ansökan anses vara komplett. Vilka som berörs avgörs från fall till fall. En möjlighet är även att kungör ansökan och på det sättet sprider information om dess innehåll och om allmänhetens möjligheter att lämna synpunkter. Innan ett beslut fattas har den prövande myndigheten vägt samman alla intressen i fallet och informerat sökanden om de synpunkter som har kommit in. Prövningsinstansen beslutar slutligen om villkor och föreskrifter för verksamheten. är första prövningsinstans. Ett beslut kan överklagas till mark- och miljödomstolen, som med ett eget yttrande ska överlämna ärendet till regeringen för prövning. Den specifika fråga om nyttjande av övnings- och skjutfält i som motionärena hänvisar till i motion 2012/13:Fö222 har överlämnats till regeringen och bereds inom . Utskottet behandlade markfrågor i principiellt hänseende när den stora omstruktureringen av Försvarsmakten initierades. konstaterade i betänkande 2008/09:FöU10 Försvarets inriktning att behovet av övnings- och skjutfält minskade och att Försvarsmakten hade attraktiv mark nära tätorter som berörda kommuner hade intresse av. Utskottet ansåg det då viktigt att den mark som inte behövdes för fortsatt försvarsverksamhet sanerades och lämnades så snart det var möjligt. Utskottet menade även att allmänhetens tillträdesmöjligheter till mark måste säkerställas när det inte pågår någon militär verksamhet där och att det är naturligt att samverka med berörda kommuner och andra intressenter i detta avseende. I betänkandet underströks även att miljöfrågorna ska ges hög prioritet och att regeringen bör fortsätta att redovisa för hur detta arbete fortskrider. Som konstaterats ovan har regeringen ställt krav på miljöhänsyn vid myndighetens fredstida verksamhet genom Försvarsmaktens instruktion. Inom ramen för sitt miljöarbete ska Försvarsmakten bidra till att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som har fastställt nås. Försvarsmaktens miljömål för perioden 20082011 har utvecklats och reviderats. Nya miljömål gäller och ett av tre övergripande mål gäller miljöhänsyn vid övningar och insatser (de övriga två rör minskad energiförbrukning och miljöanpassad upphandling). Försvarsmakten har även ett ansvar för att vidareutveckla miljöarbetet. Uppföljning och måluppfyllelse redovisas till del i myndighetens årsredovisning, men framför allt i Försvarsmaktens miljöredovisning. När det gäller miljöarbetet ska Försvarsmakten rapportera till och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. Utskottet anser att det är nödvändigt att se övnings- och skjutfältens centrala betydelse för att Försvarsmakten ska kunna utbilda och öva insatsorganisationen. Utskottets bedömning är att goda övningsmöjligheter i olika typer av miljöer stärker kompetensen hos Försvarsmaktens medarbetare och ytterst värnar deras säkerhet. har Försvarsmakten avvecklat ca 65 övnings- och skjutfält över landet. Det innebär att de återstående fältens och skjutmålens betydelse ökar. Det är också viktigt att allmänheten får tillträdesmöjligheter till mark när det inte pågår någon militär verksamhet. Utskottet anser fortfarande att den mark som inte behövs för fortsatt försvarsverksamhet måste saneras och lämnas när det är möjligt. delar utskottet regeringens bedömning att Försvarsmakten måste ha tillgång till övnings- och skjutfält med skilda naturtyper och terräng- och klimatförhållanden i olika delar av landet. Det är tveklöst så att olika områden kan vara av riksintresse för flera oförenliga ändamål. Detta regleras i , och ansvarig prövningsmyndighet väger samman olika intressen med utgångspunkt i bl.a. den miljölagstiftning som beslutat om. Försvarsmaktens nyttjande av övnings- och skjutfält förutsätter att har beviljat tillstånd för verksamheten.