bet · H101KU2 · 2013-10-15 00:00:00 — 2013/14:KU2 medfinansiering av statlig sjöfartsinfrastruktur medfinansiering av statlig sjöfartsinfrastruktur I betänkandet behandlas regeringens proposition medfinansiering av statlig sjöfartsinfrastruktur (prop. 2012/13:153) samt två motioner som väckts med anledning av propositionen (S och V). I propositionen föreslår regeringen lagändringar för att ge kommuner och landsting rätt att lämna bidrag till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. Förslaget innebär att de befogenheter att lämna bidrag till byggande av statliga vägar och järnvägar som kommuner och landsting redan har utvidgas till att även omfatta viss sjöfartsinfrastruktur. För bidrag till byggande av statlig väg och järnväg finns möjlighet att, om det finns särskilda skäl, göra undantag från kravet i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) på anknytning till kommunens eller område eller dess medlemmar. Samma villkor föreslås gälla för bidrag till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. Slutligen innebär förslaget att de nuvarande reglerna för redovisning av bidrag till statlig infrastruktur även kommer att omfatta bidrag för medfinansiering av anläggande av allmän farled. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . Utskottet anser att fördelningen av nyttan av en investering mellan staten och kommunerna, beroende på en bedömning från fall till fall, kan motivera att kommunerna medverkar till att finansiera sådan infrastruktur som staten annars skulle finansiera. som den nu aktuella utvidgningen av kommunernas och landstingens möjlighet att lämna bidrag till att även omfatta investeringar i allmänna farleder kan sägas innebära en viss lättnad i det statliga ansvaret, utgör den enligt utskottet ett logiskt steg inom ett område som redan har öppnats för den kommunala kompetensen. Det finns även ett värde i att kommuners och landstings möjlighet till inflytande över förvaltningen av infrastrukturen blir mer trafikslagsneutral. Vidare framhåller utskottet att riktlinjerna för arbete med medfinansiering bl.a. innebär att projekten som huvudregel ska vara samhällsekonomiskt lönsamma samt att medfinansiering inte ska kunna innebära att en kommun eller annan kan köpa sig förbi kön. All medfinansiering ska vara frivillig och de infrastrukturprojekt som genomförs ska bidra till att de transportpolitiska målen nås och som huvudregel vara ekonomiskt lönsamma. Projekten ska också vara oberoende av finansieringsform, och samma utgångspunkter ska gälla för prioritering av objekt oberoende av om det förekommer medfinansiering genom bidrag eller inte. Den föreslagna ändringen är enligt utskottet också nödvändig för att säkerställa förutsättningarna för viktiga satsningar inom den svenska sjöfartsinfrastrukturen. Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet propositionen och avstyrker motionerna. I betänkandet finns en reservation (S, MP, V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut medfinansiering av statlig sjöfartsinfrastruktur antar regerinens förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Därmed bifaller proposition 2012/13:153 och avslår motionerna 2012/13:K4 yrkandena 1 och 2 samt 2012/13:K5. Reservation (S, MP, V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), Skånberg (KD), (SD), (V), (S) och (M). Ärendet och dess beredning I propositionen medfinansiering till statlig sjöfartsinfrastruktur (2012/13:153) föreslår regeringen att antar förslag till ändringar i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter för att ge kommuner och landsting rätt att lämna bidrag till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. Regeringen redogör i propositionen, i avsnittet ärendet och dess beredning, för ärendets beredning fram till dess att propositionen beslutades. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Regeringen föreslår lagändringar för att ge kommuner och landsting rätt att lämna bidrag till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. Förslaget innebär att de befogenheter att lämna bidrag till byggande av statliga vägar och järnvägar som kommuner och landsting redan har utvidgas till att även omfatta viss sjöfartsinfrastruktur. För bidrag till byggande av statlig väg och järnväg finns möjlighet att, om det finns särskilda skäl, göra undantag från kravet i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) på anknytning till kommunens eller område eller dess medlemmar. Samma villkor föreslås gälla för bidrag till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. Slutligen innebär förslaget att de nuvarande reglerna för redovisning av bidrag till statlig infrastruktur även kommer att omfatta bidrag för medfinansiering av anläggande av allmän farled. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . medfinansiering av statlig sjöfartsinfrastruktur Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag som innebär att kommuner och landsting ges rätt att lämna bidrag till anläggande av allmänna farleder som staten ansvarar för på samma villkor som gäller för bidrag till byggande av statliga vägar och järnvägar. avslår en motion om vissa tillkännagivanden och en motion om avslag på propositionen. Jämför reservation (S, MP, V). Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar. En förutsättning för den kommunala kompetensen är alltså att de intressen som kommunen vill tillgodose är lokaliserade i kommunen (, rätt, 14 uppl. 1992 s. 31). Det är inte nödvändigt, och inte heller tillräckligt, att den verksamhet som kommunen vill främja ska bedrivas inom kommunens gränser. Men intresset av verksamheten måste vara anknutet till kommunen. Vidare omfattar den kommunala kompetensen endast sådana angelägenheter som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Detta regleras i 2 kap. 1 § första stycket kommunallagen (1991:900). Enligt rättspraxis finns det utrymme för kommuner och landsting att agera på ett sätt som är förenligt med lokaliseringsprincipen även om insatserna sker utanför det geografiska området (prop. 2008/09:21 s. 20). Vid domstolsprövningar där tillämpning av lokaliseringsprincipen varit aktuell har en proportionell intresseavvägning gjorts mellan kostnaden för den aktuella åtgärden och den förväntade nyttan för kommunen eller kommunmedlemmarna; bevisbördan för nyttan med insatsen ligger på den enskilda kommunen. Även en kommuns befogenhet att samverka kan ge ett särskilt innehåll till lokaliseringsprincipen (se vidare prop. 2008/09:21 s. 20). Undantag från lokaliseringsprincipen kräver lagstöd. En kortfattad beskrivning av sådana undantag finns i prop. 2008/09:21 s. 21 f. Vissa undantag från lokaliseringsprincipen finns i 2 kap. 1 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Kommuners befogenhet att lämna bidrag till byggande av statliga vägar och järnvägar Enligt 2 kap. 1 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter får kommuner och landsting lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för. Därvid krävs, enligt 1 kap. 2 § samma lag, särskilda skäl för undantag från kravet på anknytning till kommunens eller område eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen. Med särskilda skäl avses (författningskommentaren, prop. 2008/09:21 s. 93) att projektet, till vilket bidraget ges, ska ha regional nytta för ett större område än varje enskild kommun. Den nya trafiklösningen måste även medföra markant förbättrade kommunikationsmöjligheter i området. I den allmänna motiveringen anfördes (prop. 2008/09:21 s. 38) att det exempelvis fortfarande naturligtvis finns en begränsning i att bidrag från en kommun eller ett landsting inte får ges till projekt i en helt annan del av landet. Med rekvisitet särskilda skäl avses att projektet, till vilket bidraget ges, ska ha regional nytta för ett större område än varje enskild kommun. Den nya trafiklösningen måste även medföra markant förbättrade kommunikationsmöjligheter i området. Byggandet av den aktuella vägen eller järnvägen kan t.ex. bidra till kraftigt förbättrade transportmöjligheter som underlättar arbetspendling och skapar större arbetsmarknadsregioner, men också främjar företagsetableringar liksom utvecklingen av befintliga företag. I framför allt storstadsregioner kan det också handla om investeringar som löser upp flaskhalsar i trafiknätet och därmed möjliggör ökat bostadsbyggande och andra exploateringar. Vad som i övrigt kan utgöra särskilda skäl får avgöras genom rättspraxis. Vad som ska ligga i begreppet särskilda skäl kan vid rättstillämpningen också komma att förändras beroende på utvecklingen i samhället. anförde i sitt betänkande (2008/09:KU5 s. 10 f.) att kommuner redan då enligt 9 § väglagen kunde lämna bidrag till byggande av väg. Förskottering från kommuners och landstings sida till har i domstolspraxis ansetts omfattad av begreppet bidrag enligt 9 § väglagen. Avgöranden visar, anförde utskottet vidare, att kommunala bidrag till statliga vägbyggen utanför den egna kommunen och som inte ligger i direkt anslutning kan vara kompetensenliga under förutsättning att kommunen kan påvisa nytta antingen för kommunen eller för kommunmedlemmarna och att det ekonomiska arrangemanget står i rimlig proportion till nyttan. I förarbetena till kommunallagen angavs att en kommun kan engagera sig i markinnehav och anläggningar utanför kommunen under förutsättning att anordningarna behövs för den egna kommunen. Vidare anförde utskottet (s. 11) att när det gällde järnväg saknades i lag eller praxis ett otvetydigt stöd för att kommuner och landsting kan lämna bidrag till byggande av statlig järnväg. Utskottet delade regeringens bedömning att det behövdes ett förtydligande i lagstiftningen bl.a. för att undanröja oklarheter i rättsläget inför kommande satsningar på infrastrukturen med nya finansieringslösningar. Enligt utskottets mening fanns det behov av en kompetensregel som uttryckligen ger kommuner och landsting befogenheten att lämna bidrag till byggande av både väg och järnväg som staten ansvarar för. Utskottet tillstyrkte att kommuner och landsting med undantag från lokaliseringsprincipen och med begränsningen att det ska finnas särskilda skäl skulle ges sådan befogenhet. S, V och MP reserverade sig och yrkade avslag på utvidgningen av principiella skäl vilka stärktes av att det enligt reservanterna fanns en betydande osäkerhet om hur staten kommer att organisera sitt ansvar för infrastrukturen i form av vägar och järnvägar (se vidare bet. 2008/09:KU5 s. 30 f.). I 5 kap. 7 § lagen (1997:614) om redovisning stadgas bl.a. att efter kommunens eller beslut ska sådana bidrag som avses i 2 kap. 1 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter tas upp i balansräkningen under posten Bidrag till statlig infrastruktur eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen. Finansiering av statlig transportinfrastruktur Statliga investeringar i infrastruktur ska som huvudregel finansieras med anslag, enligt 7 kap. 5 § budgetlagen (2011:203). har emellertid möjlighet att besluta om annan finansiering, enligt 6 § samma kapitel. Investeringar i sjöfartsinfrastruktur finansieras i enlighet med beslut till största delen med avgiftsintäkter från handelssjöfarten. Den nu gällande nationella trafikslagsövergripande planen för utvecklingen av transportsystemet –2021 innehåller enligt propositionen två investeringsprojekt med anslagsfinansiering, dels förbättringar i farleden till hamn, dels en ny sluss i och förbättringar av den anslutande farleden i . I samband med behandlingen av regeringens proposition 2011/12:99 Vårändringsbudget beslutade om en utökad användning av anslaget 1:2 Banhållning. Beslutet innebär att anslaget även får användas för sjöfartsåtgärder (se prop. 2012/13:153 s. 9 med hänvisningar). I propositionen medfinansiering till statlig sjöfartsinfrastruktur (prop. 2012/13:153 s. 11) uppger regeringen att projektet i låg i ursprungliga planering med finansierad byggstart . Eftersom kommun gjorde bedömningen att projektet är betydelsefullt för kommunen och eftersom man avsåg att genomföra åtgärder i den kommunala hamnen som förutsätter åtgärder i den statliga farleden för att få effekt var kommunen beredd att bidra med s.k. förskottering, dvs. att kommunen initialt står för investeringskostnaden mot att staten återbetalar dessa medel utan ränta då medel finns tillgängliga. Byggstart ägde rum med finansiering med statliga anslagsmedel. Den överenskomna inriktningen mellan och kommun är att kommunen, om lagliga förutsättningar för det finns på plats, ska bidra med en del av investeringskostnaden i projektets slutskede. Även i fråga om sluss ingår kommunala bidrag som en viktig del i planeringen. har i sin rapport av statlig infrastruktur (RiR 2011:28) granskat de ca 40 medfinansieringsavtal som fanns inför senaste åtgärdsplaneringen respektive de 15 förskotteringsärenden som hanterats i trafikverken –2010. I rapporten drar följande övergripande slutsatser (s. 101). Medfinansieringssatsningen har inneburit ett nettobidrag till den statliga investeringsramen och förhandlingar om medfinansiering har lett till att man kunnat samordna och förbättra statliga och lokala investeringar. ser emellertid ett antal problem med medfinansiering och förskotteringar. När det gäller medfinansieringssatsningen så hade själva processen kring satsningen – från idé till genomförande – brister i en rad hänseenden. När det gäller satsningens utfall såg också ett antal faktorer som leder till minskad effektivitet. Den viktigaste faktorn i det sammanhanget är att intressenter har kunnat köpa sig förtur till den nationella åtgärdsplanen, vilket inneburit att den samhällsekonomiska utväxlingen av hela satsningen minskat. drar även den övergripande slutsatsen att systemet med förskotteringar inte har använts ändamålsenligt och att även detta medfört att intressenter kunnat köpa sig förbi den samhällsekonomiska prioriteringsordningen. Regeringen föreslår i propositionen ändringar i lagen om vissa kommunala befogenheter som innebär att de befogenheter att lämna bidrag till anläggande av byggande av statliga vägar och järnvägar som kommuner och landsting har utvidgas till att även omfatta viss sjöfartsinfrastruktur. Samma villkor föreslås gälla för bidrag till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. Förslaget innebär enligt propositionen att de nuvarande reglerna för redovisning av bidrag till statlig infrastruktur även kommer att omfatta bidrag för medfinansiering av anläggande av allmän farled. Enligt förslaget ges kommuner och landsting möjlighet att lämna bidrag till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. En definition av anläggande av farled införs i 2 kap. 1 § andra stycket lagen om vissa kommunala befogenheter: att anlägga en ny farled och att i farled göra fysiska ingrepp som utgör förbättringar av den ursprungliga anläggningen. Regeringen anför i propositionen (s. 16) att anläggande av farled bör anses omfatta anläggande av ny farled och sådana åtgärder som kan anses motsvara ombyggnad av väg eller järnväg: breddning, fördjupning och andra fysiska ingrepp i farled som utgör permanenta förbättringar av den ursprungliga anläggningen. Konkret handlar det om sådant som muddring eller grävning av lösa massor, sprängning, bortschaktning och bortforsling av berg och dylikt. Anläggningsåtgärder kan också bestå i t.ex. utmärkning av farleden med prickar, bojar eller fyrar. De sistnämnda medför i särklass högst investeringskostnad. Utanför betydelsen faller andra åtgärder som ingår i farledshållning men som snarare gäller att hålla farleden i stånd och i farbart skick. Inte heller bör nedläggning av farled omfattas av vad som kan bli föremål för medfinansiering (nedläggning torde inte heller omfattas av byggande av väg eller järnväg). När det gäller nytta som motiverar medfinansiering anför regeringen (s. 12) att det i likhet med förhållandena på väg- och järnvägsområdena kan finnas en nytta av statliga sjöfartsinvesteringar som kan motivera en möjlighet till medfinansiering. När det gäller väg- och järnvägsområdena uppmärksammas ett uttalande av finansutskottet angående statens styrning av kommunerna (bet. 2003/04:FiU22 s. 15 f.). Det finns en klar uppdelning mellan de vägar som är statens ansvar och de som är kommunernas när det gäller det befintliga vägnätet. I fråga om nyinvesteringar är dock ansvarsfördelningen inte alltid given, inte minst då infrastrukturinvesteringar i många fall kan vara ett ömsesidigt intresse för staten och de berörda kommunerna. Frågor om finansieringsansvar för sådana investeringar avgörs i förhandlingar mellan staten och kommunerna. Staten har emellertid ingen möjlighet att formellt ålägga kommuner eller landsting att delta i finansieringen av den nationella infrastrukturen. Utskottet bedömer att det knappast är möjligt att dra någon skarp gräns mellan statens och kommunernas ansvar i fråga om framtida investeringar i infrastruktur, utan sådana frågor kommer att behöva avgöras från fall till fall i förhandlingar mellan de berörda parterna. Regeringen anför att uttalandet ger stöd för uppfattningen att fördelningen av nyttan av en investering mellan staten och kommunerna, beroende på en bedömning från fall till fall, kan motivera att kommunerna medverkar till att finansiera sådan infrastruktur som staten annars skulle finansiera ensam. En utvidgning av kommunernas och landstingens befintliga möjlighet att lämna bidrag till statliga infrastrukturinvesteringar till att även omfatta investeringar i farleder skulle kunna sägas innebära en viss ytterligare lättnad i det statliga ansvaret. kan det, enligt regeringen (s. 14), sägas utgöra ett logiskt steg inom ett område som redan har öppnats för den kommunala kompetensen. Regeringen framhåller att det från såväl statligt som kommunalt håll finns önskemål om att medfinansiering av statlig sjöfartsinfrastruktur ska vara en möjlig finansieringsform, eftersom det kan finnas en tydlig nytta av sådana investeringar. Det finns även ett värde i att kommuners och landstings möjlighet till inflytande över förvaltningen av infrastrukturen görs mer trafikslagsneutral. Regeringen konstaterar att något lagstöd för en rätt för kommuner och landsting att lämna finansiella bidrag till statlig sjöfartsinfrastruktur inte finns . Trots den återhållsamhet som bör iakttas finns det, enligt regeringen, skäl att låta en sådan rätt ingå i den kommunala kompetensen på samma sätt som i fråga om statlig väg- och järnvägsinfrastruktur (prop. s. 14). Vidare kan nämnas att regeringen (s. 17) hänvisar till att man i propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/13:25 avsnitt 5.2.1) formulerade bl.a. följande principer för användningen av medfinansiering. De transportpolitiska målen bör vara utgångspunkt för prioritering av objekt oberoende av om det förekommer medfinansiering eller inte. Förskottering av medel för tidigareläggning av projekt som är prioriterade i långsiktsplanerna ska även fortsättningsvis vara möjlig. All medfinansiering är frivillig. Vid medfinansiering bör medfinansiärens och samhällets nytta av aktuella åtgärder vara en utgångspunkt och som huvudregel bör initiativ till medfinansiering komma från den medfinansierande parten. Medfinansiering genom bidrag bör främst avse tillägg eller andra förbättringar i förhållande till grundutföranden av åtgärder som helt finansieras med statliga anslag. Överenskommelser om medfinansiering bör som regel betraktas som preliminära fram till dess att regeringen har fattat beslut om att ett projekt ska byggstarta . De avtal som därefter kan ingås bör i regel inte binda staten vid att genomföra åtgärder. Möjligheten att lämna bidrag till byggande av statlig väg och järnväg utan att det finns en sådan anknytning till kommunens eller område eller dess medlemmar som avses i kommunallagen ska, anför regeringen, på motsvarande sätt finnas för bidrag till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. Även för sådant bidrag ska gälla att det endast får lämnas om det finns särskilda skäl. (Beträffande innebörden av särskilda skäl, se ovan s. 6 f.) m.fl. (S) yrkar i motion 2012/13:K5 avslag på förslaget. Motionärerna anför bl.a. att infrastruktursatsningar ska styras utifrån nationella behov på en samhällsekonomiskt rationell grund, inte av enskilda kommuners eller regioners ekonomiska styrka och möjligheter till politisk påtryckning. Det statliga ansvaret för en sammanhållen planering av utbyggnaden av infrastruktur riskerar att påverkas negativt av propositionens förslag. Statens prioriteringar ska inte på det föreslagna sättet kunna påverkas av vilka kommuner som kan skjuta till ett bidrag. Risken finns att frivilligheten för kommunerna att lämna bidrag blir en frivillighet att skjuta investeringen eller helt avstå från den. kan kommuner lämna bidrag till anläggning av allmän farled som staten ansvarar för genom s.k. förskottering. Systemet med förskotteringar har i huvudsak fungerat väl och motionärerna ser ingen anledning att föreslå lagändringar som påverkar den praxis som vuxit fram kring det systemet. I motion 2012/13:K4 yrkar m.fl. (V) att gör tillkännagivanden till regeringen dels om att kommuners och landstings medfinansiering till sjöfartsinfrastruktur inte ska vara en förutsättning för genomförande av statliga projekt, dels om att kommuners och landstings förmåga till medfinansiering av sjöfartsinfrastruktur inte ska tillåtas påverka den nationella infrastrukturplaneringen. Motionärerna anför bl.a. att inte är principiellt motståndare till medfinansiering men avvisar ett förfaringssätt som både riskerar att förändra prioritetsordningen för nationella infrastrukturprojekt och påföra kostnader från staten till lokala och regionala företrädare. har yttrat sig över propositionen och motionerna (2013/14:TU1y, se bilaga 5). Inledningsvis påminde trafikutskottet om av statlig infrastruktur (RiR 2011:28) som visar att den medfinansieringspolitik som regeringen har tillämpat uppvisar klara brister. hade också i betänkande 2012/13:TU2 om Transportsystemets inriktning riktat stark kritik mot regeringens politik för medfinansiering. uttalade i det betänkandet att granskning tydligt påvisat att regeringens medfinansieringspolitik har haft stora brister och att infrastruktursatsningar ska styras utifrån samhällsekonomisk nytta, inte av enskilda kommuners eller regioners ekonomiska styrka och möjligheter till politisk påtryckning. anförde vidare att om inte denna utveckling bryts finns det risk att mer resurssvaga kommuner och regioner inte kommer att få ta del av statliga investeringsmedel i samma utsträckning som tidigare, vilket ytterligare försämrar förutsättningarna för tillväxt i dessa områden. ansåg, vilket också gav regeringen till känna (rskr. 2012/13:119), att regeringen borde utarbeta tydliga principer för medfinansiering för att komma till rätta med de brister som granskning har visat. anförde vidare att som tydligt framgår av granskning har vissa kommuners och regioners vilja till medfinansiering gjort att samhällsekonomiskt mindre lönsamma projekt har fått förtur framför samhällsekonomiskt mer lönsamma. ville i detta sammanhang åter understryka att infrastruktursatsningar ska styras utifrån nationella behov på en samhällsekonomiskt rationell grund, inte av enskilda kommuners eller regioners ekonomiska styrka och möjligheter till politisk påtryckning. Det statliga ansvaret för en sammanhållen planering av utbyggnaden av infrastruktur riskerar att påverkas negativt av propositionens förslag. Statens prioriteringar ska inte på det föreslagna sättet kunna påverkas av vilka kommuner som kan skjuta till ett bidrag. Enligt trafikutskottets mening finns då risken att frivilligheten för kommunerna att lämna bidrag blir till en frivillighet att skjuta investeringen eller helt avstå från den.