bet · H101FöU3 · 2013-10-04 00:00:00 — 2013/14:FöU3 Modernare reglering av statsluftfarten Modernare reglering av statsluftfarten I detta betänkande behandlas regeringens proposition Modernare reglering av statsluftfarten (prop. 2012/13:165) och en följdmotion som väckts med anledning av propositionen. I propositionen föreslås att lagregleringen av statsluftfarten får formen av en ramlag och att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att utforma närmare bestämmelser. Lagförslaget föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår att antar regeringens lagförslag och avslår följdmotionen. I ärendet finns en reservation (V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Modernare reglering av statsluftfarten antar regeringens förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500). Därmed bifaller proposition 2012/13:165 och avslår motion 2012/13:Fö8 yrkandena 1–3. Reservation (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), (MP), (SD), (V) och (KD). Ärendet och dess beredning trädde luftfartslagen (2010:500) i kraft. Gemensamt för det förarbete som låg till grund för den nya luftfartslagen var att regelverket för statsluftfarten inte hade behandlats, utan de bestämmelser som återfanns i luftfartslagen (1957:297) fördes över med bara smärre redaktionella ändringar. Situationen för statsluftfarten har dock genomgått avsevärda förändringar sedan 1957 års lag antogs. Därför tillsattes en arbetsgrupp inom med uppgift att utreda den rättsliga regleringen av den militära luftfarten samt annan luftfart för statsändamål. I arbetsgruppen ingick representanter för Försvarsdepartementet, , , , och dåvarande Luftfartsstyrelsen. Arbetsgruppen redovisade sitt arbete i departementspromemorian (Ds 2009:56) Statsluftfarten. Promemorian har remissbehandlats. En remissammanställning finns tillgänglig i (dnr N2009/8186/RS). Regeringen beslutade därutöver att en särskild utredare skulle utreda vissa frågor om Försvarsmaktens helikopterresurser. Utredaren skulle också belysa flygsäkerhetsrelaterade frågor och föreslå förbättringsåtgärder. Utredaren lämnade slutrapporten (SOU 2010:50). När det gäller tillsynsfunktionen inom Försvarsmaktens flygverksamhet hänvisade utredningen bl.a. till departementspromemorian Statsluftfarten (Ds 2009:56). Utredningen bedömde att den fortsatta utvecklingen av tillsynsfunktionen borde följas löpande. En oberoende utvärdering av flygsäkerheten borde också genomföras. I avvaktan på beredningen av promemorian om statsluftfarten har regeringen inte vidtagit någon särskild åtgärd med anledning av utredningens syn i tillsynsfrågan. Lagrådet har yttrat sig över lagförslaget. Regeringen har följt Lagrådets synpunkter. Därutöver har vissa redaktionella ändringar gjorts. Statsluftfarten är den luftfart som huvudsakligen bedrivs av en stat för offentligt ändamål och utan att ha som syfte att tjäna pengar. I bedrivs statsluftfart huvudsakligen av Försvarsmakten i form av militär luftfart, och av polisen och i form av annan luftfart för statsändamål. I internationella konventioner och regelgivning inom EU görs regelmässigt undantag för statsluftfart. Regleringen av statsluftfarten finns därför främst i nationell lagstiftning. I den gamla luftfartslagen (1957:297) har statsluftfarten omfattat endast ett fåtal paragrafer. I den nya luftfartslagen (2010:500) har de gamla reglerna tagits in efter viss språklig justering. I propositionen finns förslag till nya bestämmelser av statsluftfarten vilka föreslås införas i nu gällande 14 kap. luftfartslagen (2010:500) som behandlar statsluftfarten. I förslaget föreslås bl.a. vissa definitioner av begrepp och en reglering av tillsynen. Lagförslaget ska enligt propositionen ses som en ramlagstiftning, vilken ska kompletteras med förordningar och föreskrifter från regeringen eller den myndighet som regeringen beslutar. Lagförslaget föreslås träda i kraft . Modernare reglering av statsluftfarten Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag och avslår följdmotionens yrkanden gällande tillsyn och övningsverksamhet. Jämför reservation (V). Nuvarande lagstiftning saknar definitioner av begrepp eller förhållanden inom statsluftfarten. I propositionen föreslår regeringen att det i luftfartslagen införs följande definitioner: statsluftfart: militär luftfart och annan luftfart för statsändamål militär luftfart: all verksamhet inom det militära luftfartssystemet militära luftfartssystemet: ett luftfartssystem för militär verksamhet som innefattar system för flygdrift, flygplatser och flygbaser samt för luftrum annan luftfart för statsändamål: luftfart för statsändamål som inte är militär luftfart. I propositionen föreslås att regeringen ska få meddela föreskrifter om att en statlig myndighet ska bedriva militär luftfart. Det krävs tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för att någon annan än staten ska få bedriva verksamhet inom det militära luftfartssystemet. Ett tillstånd kan återkallas eller begränsas. Luftfartslagens bestämmelser för civil luftfart ska enligt propositionen, i likhet med , endast i begränsad utsträckning gälla militär luftfart. Det gäller bestämmelser om luftfartygs befälhavare och besättning samt tjänstgöring ombord, flygtrafiktjänst, om transport av visst gods, om jämkning av viss ersättning, bärgning och undersökning av olyckor och tillbud, samt vissa ansvarsbestämmelser. I propositionen föreslås vidare att luftfartslagens bestämmelser, med några undantag, ska gälla även för annan luftfart för statsändamål. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva, och i ett enskilt fall besluta, om annan luftfart för statsändamål. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska också i ett enskilt fall få besluta om undantag från de flesta bestämmelserna i luftfartslagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreslås få meddela ytterligare föreskrifter som gäller skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller trafik. En förvaltningsuppgift, som följer av regeringens eller myndighetens föreskrifter och som gäller skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller trafik, får överlämnas till någon annan. En förvaltningsuppgift som överlämnas får enligt förslaget innefatta myndighetsutövning om regeringen föreskriver detta. Om det finns särskilda skäl får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva, eller i ett enskilt fall besluta, att viss luftfart ska följa reglerna för militär luftfart eller för annan luftfart för statsändamål. Om det finns särskilda skäl får regeringen enligt förslaget i ett enskilt fall besluta om undantag från bestämmelserna om statsluftfart och meddela de särskilda föreskrifter som behövs. När det gäller myndigheternas ansvar och föreskriftsrätt föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om militär luftfart i de ämnen som anges i luftfartslagen och som inte måste meddelas i lag. För annan luftfart för statsändamål har regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer de bemyndiganden som krävs för att meddela föreskrifter, meddela föreskrifter om undantag från vissa lagbestämmelser samt meddela beslut i enskilda fall. Detta ska enligt propositionen gälla även fortsättningsvis. Bestämmelsen om detta får dock ny plats i kapitlet. När det gäller utländsk flygverksamhet och tillträdet till svenskt område föreslås att nuvarande reglering ska behållas. Även denna bestämmelse får ny plats i kapitlet. När det gäller utländsk militär luftfart inom svenskt område föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om utländsk militär luftfarts övningar i . För annan luftfart för statsändamål föreslås i propositionen att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter, eller besluta i ett enskilt fall, om utländsk luftfart som samverkar med svensk annan luftfart för statsändamål. När det gäller frågan om utprovning för militära ändamål föreslås att regeringen eller den myndighet regeringen beslutar får meddela föreskrifter, eller besluta i ett enskilt fall, om luftfart som utförs i av en annan stat, eller ett företag med säte i en annan stat, och som avser underhåll, modifiering eller utprovning för militära ändamål. När det sedan gäller frågor om besättning föreslås i propositionen att flera av luftfartslagens bestämmelser om befälhavare och besättning samt tjänstgöring ombord också ska bli tillämpliga för militär luftfart. Det gäller bestämmelserna om att ett luftfartyg ska ha en befälhavare, att ägaren eller brukaren ska se till att luftfartyget är bemannat på föreskrivet sätt, att befälhavaren har högsta myndigheten ombord, att befälhavaren ska övervaka att luftfartyget är luftvärdigt och utrustat, bemannat och lastat på föreskrivet sätt m.m., om upprätthållande av ordningen ombord, om åtgärder som ska vidtas när svårare brott begås ombord, om rapportering av olyckshändelser, och om förbud mot tjänstgöring vid sjukdom, uttröttning, påverkan av alkohol eller andra medel. Straffbestämmelserna för flygfylleri och grovt flygfylleri samt för den som inte följer befälhavarens order ska också bli tillämpliga på militär luftfart. När det gäller tillsyn av militär luftfart föreslås att den myndighet som regeringen bestämmer ska utöva tillsyn över att bestämmelserna i luftfartslagen och med stöd av luftfartslagen meddelade föreskrifter om militär luftfart följs. För utövande av tillsyn föreslås att bestämmelser som motsvarar de som gäller för tillsyn av civil luftfart införs för statsluftfarten. Den som utövar tillsynen ska få de uppgifter som behövs för tillsynen och ges tillträde till luftfartyg, flygplatser, anläggningar, lokaler och andra objekt, med undantag för bostäder. Tillsynen inom statsluftfarten ska enligt förslaget vara avgiftsfinansierad. Slutligen föreslås i propositionen att en förvaltningsmyndighets beslut i frågor enligt luftfartslagen och som gäller militär luftfart ska kunna överklagas till regeringen. En förvaltningsmyndighets beslut enligt luftfartslagen och som gäller annan luftfart för statsändamål ska liksom kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I motion 2012/13:Fö8 av m.fl. (V) anförs att har flera tillbud och olyckor visat på behovet av höjd säkerhet inom den militära luftfarten. genomförs Natoövningar i svenskt luftrum, men luftfartslagstiftningen har inte anpassats till denna nya verklighet. Ett annat område som enligt motionärerna inte är tillräckligt reglerat är övningar kopplade till svensk krigsmaterielexport. Sådana situationer kan involvera både svenska civila flygplan och utländska militära flygplan , med risk för civila förluster. Propositionens förslag för hur ska hantera denna brist i lagstiftningen är att luftfartslagen ska fungera som en ramlag och att regeringen i enskilda fall ska kunna meddela särskilda föreskrifter. Motionärernas uppfattning är att det inte räcker med möjligheten att meddela särskilda föreskrifter utan anför att det är viktigt att i förväg veta vad som gäller, exempelvis om civila dödas av utländska militärer i . Motionärerna anser att bör begära att regeringen återkommer med förslag på mer detaljerad lagstiftning i frågan (yrkande 1). I motionen anförs vidare att regeringen vill ge Försvarsmakten i uppdrag att lämna förslag på hur tillsynen över militär luftfart bör organiseras inom Försvarsmakten. Motionärerna delar Statens uppfattning i dess remissvar om att det är viktigt med en oberoende tillsyn över militär luftfart. Transportstyrelsen bör enligt motionärerna få ansvar för tillsynen (yrkande 2). är det enligt motionärerna inte tydligt att det är regeringen som ger tillstånd till utländska militärflygplan att använda svensk luftrum. Det vill regeringen förtydliga genom att komplettera luftfartslagen. Motionärerna vill att luftfartslagen ska innehålla ett förbud mot att länder som inte har samarbetsavtal med genomför militärövningar i svenskt luftrum. Regeringen bör därför återkomma med förslag på lagstiftning med innebörden att endast länder som har samarbetsavtal med kan tillåtas öva i svenskt luftrum (yrkande 3). Utskottet välkomnar förslaget att lagregleringen av statsluftfarten får formen av en ramlag i vilken regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att utforma närmare bestämmelser. Utskottet delar regeringens syn på att en författningsreglering ska vara tydlig, lätt att förstå och enkel att tillämpa, och utskottet konstaterar att den nuvarande regleringen i många avseenden är föråldrad och att det för vissa förhållanden saknas relevant reglering. Utskottet tillstyrker således propositionen och föreslår att antar de föreslagna ändringarna i luftfartslagen. Utskottet övergår härefter till att behandla följdmotionens yrkanden. När det gäller det första yrkandet konstaterar utskottet att för all luftfart gäller lag beträffande tredjemansskador, vilket innebär att det är ägaren till luftfartyget eller den som använder det som är fullt ut ansvarig för skador på tredje man. Genom avtal kan vidare ansvarsfördelning mellan parter regleras. Utskottet konstaterar att svensk lag gäller vid militära övningar i , ett exempel på detta är bestämmelser. Vid övningar, även flygövningar, på Försvarsmaktens övnings- och skjutfält gäller det miljötillstånd som beslutats för fältet. Oavsett om det är svenska militära förband eller utländska som övar ska verksamheten bedrivas inom den ram miljötillståndet anger. Det gäller bl.a. antal dagar som skjutningar får pågå, antal skott och vilka ammunitionstyper som får användas. Utskottet konstaterar vidare att vid flygövningar gäller luftfartslagen, luftfartsförordningen och de bestämmelser för militär luftfart och för den särskilda flygövningen som härutöver har meddelats. Utskottet finner inte anledning att föreslå en mer detaljerad lagstiftning på området och avstyrker därför yrkande 1. Vad gäller yrkandet om oberoende tillsyn instämmer utskottet i regeringens bedömning att det för att ett system där Försvarsmakten utövar tillsyn över den egna verksamheten ska vara effektivt och trovärdigt är avgörande att funktionens oberoende garanteras. Driftansvar och tillsynsansvar bör därför vara tydligt åtskilda inom organisationen. uppdrog regeringen åt Försvarsmakten att med utgångspunkt i propositionen lämna förslag om hur tillsynen över militär luftfart bör organiseras inom Försvarsmakten. Försvarsmakten har även fått i uppgift att redovisa eventuella ekonomiska och andra konsekvenser till följd av det lämnade förslaget. Utskottet konstaterar att frågan om oberoendet i tillsynsverksamheten uppmärksammats av regeringen, och utskottet avstyrker med hänvisning till den pågående utredningen yrkande 2. När det gäller följdmotionens sista yrkande om att endast länder som har samarbetsavtal med ska tillåtas öva i svenskt luftrum vill utskottet inledningsvis erinra om grundprincipen att främmande militära luftfartyg inte får vistas i . Tillträde till svenskt territorium regleras i tillträdesförordningen (1992:118). Av 6 § tillträdesförordningen framgår att grundprincipen är att det är regeringen som meddelar utländska statsluftfartyg tillstånd till tillträde till svenskt territorium. Det finns dock undantag från grundprincipen i 5 § där Försvarsmakten i vissa fall bemyndigas att meddela tillstånd. Ytterligare några undantag från grundprincipen finns i 3 och 4 §§. I propositionens förslag till ändring i luftfartslagen (14 kap. 5 §) bemyndigas regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att besluta om utländsk militär luftfarts övningar i , vilket är en ny bestämmelse. I 10 § tillträdesförordningen stadgas bl.a. att utländska statsluftfartyg endast efter regeringens tillstånd får bedriva skjutövningar inom svenskt territorium. Yrkandet om att endast länder som har samarbetsavtal med ska tillåtas öva i svenskt luftrum avstyrks av utskottet. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Modernare reglering av statsluftfarten (V) av (V). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: antar regeringens förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller proposition 2012/13:165 och motion 2012/13:Fö8 yrkandena 1–3. har flera tillbud och olyckor visat på behovet av höjd säkerhet inom den militära luftfarten. genomförs Natoövningar i svenskt luftrum, men jag anser inte att luftfartslagstiftningen har anpassats till denna nya verklighet. Ett annat område som inte är tillräckligt reglerat är övningar kopplade till svensk krigsmaterielexport. Sådana situationer kan involvera både svenska civila flygplan och utländska militära flygplan , med risk för civila förluster. Propositionens förslag för hur ska hantera denna brist i lagstiftningen är att luftfartslagen ska fungera som en ramlag och att regeringen i enskilda fall ska kunna meddela särskilda föreskrifter. Min uppfattning är att det inte räcker med möjligheten att meddela särskilda föreskrifter utan jag anser att det är viktigt att i förväg veta vad som gäller, exempelvis om civila dödas av utländska militärer i . Jag anser att bör begära att regeringen återkommer med förslag på mer detaljerad lagstiftning i frågan. Regeringen vill ge Försvarsmakten i uppdrag att lämna förslag på hur tillsynen över militär luftfart bör organiseras inom Försvarsmakten. Jag delar Statens uppfattning i deras remissvar om att det är viktigt med en oberoende tillsyn över militär luftfart. Enligt min mening bör Transportstyrelsen få ansvar för tillsynen. är det inte tydligt att det är regeringen som ger tillstånd till utländska militärflygplan att använda svensk luftrum. Det vill regeringen förtydliga genom att komplettera luftfartslagen. Jag vill att luftfartslagen ska innehålla ett förbud mot att länder som inte har samarbetsavtal med genomför militärövningar i svenskt luftrum. Regeringen bör därför återkomma med förslag på lagstiftning med innebörden att endast länder som har samarbetsavtal med kan tillåtas öva i svenskt luftrum. Detta bör ge regeringen till känna. Förteckning över behandlade förslag Proposition 2012/13:165 Modernare reglering av statsluftfarten: antar regeringens förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500). 2012/13:Fö8 av m.fl. (V): begär att regeringen återkommer med förslag på lagstiftning som reglerar ansvarsfrågan vid övningar kopplade till svensk krigsmaterielexport. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om vikten av en oberoende tillsyn över militär luftfart och om att Transportstyrelsen bör få ansvar för tillsynen. begär att regeringen återkommer med förslag på lagstiftning med innebörden att endast länder som har samarbetsavtal med kan tillåtas öva i svenskt luftrum. Det betänkande som vi nu lite kort ska debattera, Modernare reglering av statsluftfarten, kan låta tråkigt. Och det är väl egentligen inte så där jättemycket som man hoppar upp i luften för därför att man tycker att det är jättekul.Vi har dock från reagerat på några saker i frågan när det gäller den förnyelse av lagstiftningen för statsluftfarten som är på gång. Vi har i vår reservation lite grann beskrivit våra tvivel på vad som är viktigt när det gäller de här bitarna. Jag börjar med att yrka bifall till vår reservation.Vi har i en situation med allt fler övningar med andra länder. Framför allt gäller det luftfart och militära övningar. Det finns pågående övningar, och flera Natoövningar ska komma i gång. Det finns också övningar som är kopplade till testverksamhet när det gäller till exempel krigsmateriel. Det är också kopplat till exporten. Vi ser att detta är en utveckling som vi har jobbat emot, och vi är tveksamma till om det är rätt att göra så här.Den proposition som har lagts fram andas hela vägen igenom att det ska vara regeringen eller den myndighet som man utser som bestämmer. En ramlagstiftning ger rätt stora och vida utrymmen för både myndigheter och regering att fatta vissa beslut som kanske är kontroversiella.Vi menar att just koppling till främmande länder och deras övningsverksamhet tillsammans med svenska styrkor eller själva är en sak som ligger i potten. Här pekar vi på risken att det händer olyckor. Vi skulle vilja ha en mycket striktare skrivning om detta redan i lagen som antas av riksdag. I propositionen menar man att det är tillräckligt med de föreskrifter som finns . Vi menar att det skulle kunna stå mycket mer om detta i lagstiftningen. Med ökat antal övningar, ökat antal dagar som man övar och med en ökad omfattning kommer också risken för olyckor att öka, och då bör man också reglera det starkare. Vi har fått exempel på olyckor som föranleder våra tankar runt detta.Vi menar att det går att göra detta på ett bättre sätt, och vi uppmanar regeringen att komma tillbaka med förslag på det. Vi kommer inte att lägga fram något förslag här själva, utan vi kommer alltså att uppmana regeringen att göra det.Den andra delen handlar om kontroll. Där är det samma sak. Regeringen menar att Försvarsmakten ska kontrollera sig själv när det gäller statsluftfarten. Vi menar att det är fel.I det remissvar som kom in med förordar man en utomstående kontroll. Vi tror att det är bra att det inte över huvud taget kan misstänkas att man kontrollerar sig själv på ett sådant att det förekommer fel och misstag. Vi tycker alltså att Transportstyrelsen skulle få i uppdrag att göra den här kontrollen. Vi tror att de skulle kunna göra det på ett bättre och mer trovärdigt sätt eftersom det blir en utomstående myndighet som kontrollerar. Det är vad del två i vår reservation handlar om.När det gäller övningarna och samarbetet med andra länder har vi en utveckling som vissa talar klart om och som vissa mumlar om, och det gäller samarbete med Nato. Vi tror att det är en utveckling som inte kan bestämmas av regering och Försvarsmakten själva. Samarbete med andra länder måste vara en lagreglerad verksamhet, och det tror jag att de håller med om. Vi har bra exempel på det. Vi kan samarbeta med de nordiska länderna på ett bra sätt, och det fungerar utifrån de förutsättningar vi har där. Det kanske fungerar mindre bra med andra länder.Jag har pratat om den lilla smygvägen in i Nato, och detta är en del av den. Vi menar att detta är någonting som måste regleras på ett bättre sätt genom att man redovisar bilaterala, skrivna samarbetsavtal med de länder som ska få flyga över svenskt territorium och öva på svenskt territorium. Vi tror att det är ett ganska enkelt krav att genomföra. Vi måste på något sätt förhindra den utveckling som vi har där man egentligen, utan en riktigt öppen debatt, utökar samarbetet, framför allt med Nato. Det är vår stora käpphäst. Därigenom får vi också en utveckling som inte är önskvärd, och jag tror att utvecklingen går snabbast när det gäller statsluftfarten.Vi har nya JAS-plan som ska in i svenskt försvar, och vi har samövningar i norra med de nordiska länderna som fungerar jättebra. Men det hindrar inte att vi skriver avtal med de länderna om hur det ska gå till. Jag tror att det är jättebra att göra det, och det ska göras på ett sådant sätt att det faktiskt klubbas i riksdag vad vi gör tillsammans med andra länder.Det är de poänger vi har i vår reservation. Därmed yrkar jag återigen bifall till reservationen från . I detta betänkande behandlar vi en ny, modernare reglering av statsluftfarten. Statsluftfarten är den luftfart som huvudsakligen bedrivs av en stat för offentligt ändamål utan att ha som syfte att tjäna pengar.